Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj Svibanj 2021. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj © 2021 Međunarodna banka za obnovu i razvoj / Svjetska banka 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telefon: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Ovaj dokument izradili su djelatnici Svjetske banke uz doprinose vanjskih suradnika. Nalazi, tumačenja i zaključci koji su ovdje izneseni ne odražavaju nužno stajališta Svjetske banke, njezina Odbora izvršnih direktora ili država koje oni predstavljaju. Svjetska banka ne jamči točnost podataka uključenih u ovaj dokument. Granice, boje, de- nominacije i druge informacije prikazane na bilo kojoj karti u ovom dokumentu ne impliciraju nikakav stav Svjetske banke u pogledu statusa nekog državnog područja ili potvrdu ili prih- vaćanje takvih granica. Prava i odobrenja Materijal u ovom dokumentu zaštićen je autorskim pravom. Budući da Svjetska banka potiče dijeljenje svojeg znanja, ovaj se dokument može u cijelosti ili djelomično reproducirati u ne- komercijalne svrhe dok god se navodi potpuno upućivanje. Sve upite u pogledu prava i licenci, uključujući dopunska prava, potrebno je uputiti na adresu: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; faks: 202-522-2625; email: pubrights@worldbank.org. Oblikovanje i prijelom: kuna zlatica, www.kunazlatica.com Tiskano na recikliranom papiru, bez plastičnog omota, upotrebom bezmirisne tinte, bez ota- pala i kemikalija. Sadržaj Zahvale 5 Popis pokrata 6 Sažetak 9 1. Uvod 23 2. Pregled glavnih povijesnih izazova 27 3. Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 33 3.1. Vertikalni ustroj 34 3.2. Ukupna razina fiskalne decentralizacije 45 3.3. Značajna pitanja javnih politika 51 3.4. Međunarodno iskustvo i praksa u smanjenju rascjepkanosti JLP(R)S-ova 52 3.5. Sažetak i mogućnosti reforme 57 4. Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 59 4.1. Prijenos funkcija 60 4.2. Razine i struktura rashoda JLP(R)S-ova 62 4.3. Osnovne karakteristike rashoda za decentralizirane funkcije 68 4.4. Značajna pitanja javnih politika vezana uz prijenos odgovornosti za financiranje rashoda 73 4.5. Međunarodno iskustvo i prakse u prijenosima odgovornosti za financiranje rashoda 74 4.6. Mogućnosti javnih politika za reformu 77 5. Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 79 5.1. Porezni prihodi 80 5.2. Neporezni prihodi 82 5.3. Trendovi i struktura prihoda JLP(R)S-ova 85 5.4. Okomite fiskalne neravnoteže 90 5.5. Značajna pitanja javnih politika te međunarodno iskustvo i praksa u prijenosu prihoda na niže razine vlasti 93 5.6. Mogućnosti reforme 99 6. Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 101 6.1. Struktura pomoći JLP(R)S-ovima 102 6.2. Dijeljenje prihoda 104 6.3. Pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije 106 6.4. Fiskalno izravnanje 109 6.5. Uvjetovane pomoći za kapitalne i tekuće potrebe 118 6.6. EU pomoći i kapitalni rashodi 122 6.7. Glavni izazovi povezani s fiskalnim transferima unutar opće države 124 6.8. Međunarodni trendovi u fiskalnim odnosima unutar opće države 126 6.9. Mogućnosti reforme 130 FISCAL DECENTRALIZATION IN CROATIA 7. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 133 7.1. Zaduživanje JLP(R)S-ova i fiskalna pravila 134 7.2. Veličina i struktura duga JLP(R)S-ova 138 7.3. Najvažnija pitanja povezana sa zaduživanjem JLP(R)S-ova 142 7.4. Međunarodno iskustvo i prakse u zaduživanju nižih razina vlasti i fiskalnim pravilima 144 7.5. Mogućnosti reforme 156 8. Upravljanje imovinom 159 8.1. Struktura i vrijednost ukupne imovine JLP(R)S-ova 160 8.2. Financijska imovina 162 8.3. Poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova 165 8.4. Nefinancijska imovina 167 8.5. Nekretnine 169 8.6. Analiza glavnih problema i pitanja 171 8.7. Dobre prakse u upravljanju nekretninama u gradovima 172 8.8. Mogućnosti reforme 175 Prilozi 177 Prilog 1. Vertikalni ustroj vlasti u državama članicama EU-a 179 Prilog 2. Decentralizacija odgovornosti za financiranje rashoda u državama članicama EU-a 181 Prilog 3. Javno upravljanje, izgradnja kapaciteta i IT 186 Prilog 4. Podaci i transparentnost 188 Prilog 5. Teritorijalna raspodjela rashoda 192 Prilog 6. Teritorijalna raspodjela rashoda prema funkcijama 195 Prilog 7. Teritorijalna raspodjela prihoda 201 Prilog 8. Fiskalno izravnanje i dijeljenje prihoda od poreza na dohodak 205 Prilog 9. Kriteriji za utvrđivanje minimalnih financijskih standarda za decentralizirane funkcije 207 Prilog 10. Pravni okvir za niže razine vlasti 211 Literatura 213 Popisi (tablice, slike i okviri) 217 Popis tablica 218 Popis slika 219 Popis okvira 222 5 Zahvale Ovo izvješće izradio je tim Globalnog sektora Svjetske banke za javno upravljanje u okviru projekta „Republika Hrvatska: Jačanje učinkovitosti i odgovornosti javnog sektora u Hrvat- skoj (P175259)” koji vodi Pedro Arizti (viši stručnjak za javni sektor). Izvješće su izradili Marko Primorac (izvanredni profesor, Ekonomski fakultet, Sveučilište u Zagrebu), Jorge Martín- ez-Vázquez (počasni profesor ekonomije na Andrew Young School of Public Policy, Georgia State University) i Pedro Arizti (viši stručnjak za javni sektor). Izradu je nadzirao Roby Sende- rowitsch (voditelj Sektora). Kao recenzenti izvješća sudjelovali su: Serdar Yilmaz (glavni stručnjak za javni sektor i predsje- datelj Grupe za globalna rješenja u području decentralizacije), Farah Zahir (viša ekonomistica), Desislava Enikova Nikolova (viša ekonomistica) i Josip Funda (viši ekonomist za Hrvatsku). Vri- jedne informacije tijekom izrade izvješća pružile su i Katarina Ott i Mihaela Bronić iz Instituta za javne financije. Tim zahvaljuje Patriciji M. Carley za uređivanje teksta te Ružici Jugović (asistentica na programu), Vanji Frajtić (službenica za odnose s javnošću), Petri Rožman (konzultantica za nove medije) i Alexanderu Siroisu (istraživački analitičar) za pomoć u objavi izvješća. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 6 Popis pokrata PPDS Područja posebne državne skrbi CAMA Računalno podržano masovno vrednovanje (engl. Computer Assisted Mass Appraisal) HZZ Hrvatski zavod za zapošljavanje PD Porez na dobit PT Porez na tvrtku ili naziv COFOG Klasifikacija funkcija države (engl. Classification of Functions of Government) SDUŠ Središnji državni ured za šport DEF Obrana (engl. Defense) DEX Decentralizacija rashoda (engl. Decentralization of Expenditure) DRE Decentralizacija prihoda (engl. Decentralization of Revenue) DTA Decentralizacija poreza (engl. Decentralization of Taxes) EA Ekonomski poslovi (engl. Economic Affairs) EDU Obrazovanje (engl. Education) ENV Okoliš (engl. Environment) ESA Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa (engl. European System of Accounts) EU Europska unija FORGV Fond za obnovu i razvoj grada Vukovara BDP Bruto domaći proizvod GFS Statistika državnih financija (engl. Government Finance Statistics) GPS Opće javne usluge (engl. General Public Services) HC Unapređenje stanovanja i zajednice (engl. Housing and Community) HK Hunterov koeficijent HDZ Hrvatska demokratska zajednica HFI Vodoravne fiskalne nejednakosti (engl. Horizontal Fiscal Inequalities) HLT Zdravstvo (engl. Health) BPP Brdsko-planinska područja HRK Hrvatska kuna PND Porez na nasljedstva i darove MMF Međunarodni monetarni fond IPSAS Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor (engl. International Public Sector Accounting Standards) 7 iSOEF Integrirani okvir za ocjenu državnih poduzeća (engl. Integrated State-Owned Enterprises Framework) IT Informacijske tehnologije kW Kilovat JLS Jedinica lokalne samouprave JLP(R)S Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave MGIPU Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja MDF Fond za lokalni razvoj (engl. Municipal Development Fund) MDI Posrednici za lokalni razvoj (engl. Municipal Development Intermediaries) MPOLJ Ministarstvo poljoprivrede MKUL Ministarstvo kulture MDOMSP Ministarstvo za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku MFIN Ministarstvo financija MPU Ministarstvo pravosuđa i uprave MINT Ministarstvo turizma MRRFEU Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije MZO Ministarstvo znanosti i obrazovanja NALAS Mreža udruga lokalnih vlasti jugoistočne Europe (engl. Network of Associations of Local Authorities of South-East Europe) NPOO Nacionalni plan oporavka i otpornosti OECD Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (engl. Organisation for Economic Co-Operation and Development) NN Narodne novine PBGS Sustav pomoći prema učinku (engl. Performance-Based Grant System) PDOH Porez na dohodak POS Javni red i sigurnost (engl. Public Order and Safety) JPP Javno-privatno partnerstvo RCR Rekreacija, kultura i religija (engl. Recreation Culture and Religion) PPN Porez na promet nekretnina PCMV Porez na cestovna motorna vozila SDP Socijaldemokratska partija Hrvatske JIE Jugoistočna Europa SOE Poduzeća u vlasništvu države (engl. State-Owned Enterprise) SP Socijalna zaštita (engl. Social Protection) USAID Američka agencija za međunarodni razvoj (engl. United States Agency for International Development) PDV Porez na dodanu vrijednost VFI Okomita fiskalna neravnoteža (engl. Vertical Fiscal Imbalance) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 8 Sažetak 9 Sažetak Problemi u sustavu fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj odavno su poznati. Rascjepkani teri- torijalno-administrativni ustroj, fiskalna decentralizacija s nedostatnom fiskalnom autonom- ijom, nedosljedni standardi javnih usluga, neuravnoteženi izvori prihoda te dileme u pogledu uvođenja poreza na nekretnine samo su neki od njih. Međutim, često ne postoji konsenzus o mogućim načinima njihova rješavanja. Problem dodatno pogoršava činjenica kako su nakon aktualne porezne reforme, koja još traje, zbog poreznog rasterećenja koje je ta reforma doni- jela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (JLP(R)S) izgubile prihode koje je bilo potrebno nadoknaditi. U pandemiji uzrokovanoj bolesti COVID-19 dodatno je istaknuta važnost tih pitanja jer su mjere zatvaranja (engl. lockdown) jako negativno utjecale na postojeće izvore prihoda, kao što je porez na dohodak, u brojnim JLP(R)S-ovima. Trenutačna kriza možda je istodobno stvorila potrebne preduvjete i državi dala priliku da konačno provede reforme u okviru fiskalne decentralizaci- je i učinkovitijeg financiranja JLP(R)S-ova, odnosno reforme koje su se dugo odgađale zbog političkih razloga i izostanka šire društvene potpore. Te reforme uključuju rješavanje pitanja rascjepkanosti lokalnih jedinica, jasnijeg i primjerenijeg prijenosa odgovornosti za financiranje funkcija, poboljšanja sustava fiskalnog izravnanja uključivanjem komponente fiskalnih potre- ba (rashoda) te uvođenjem poreza na nekretnine. Iako se dugo razgovara o svim tim idejama, zbog brojnih razloga može se smatrati kako je došlo vrijeme da se uvedu barem neke od njih. Ovo izvješće sadrži sveobuhvatan pregled najvećih izazova i mogućnosti reforme u nekoliko ključnih područja sustava fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj, kao što su: (i) vertikalni ustroj vlasti, (ii) odgovornosti za financiranje rashoda, (iii) oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda; (iv) transferi unutar opće države, (v) zaduživanje i dug, te (vi) upravljanje imovinom. i. Vertikalni ustroj vlasti Rascjepkanost JLP(R)S-ova jedno je od značajnijih pitanja fiskalnih odnosa unutar opće države u Hrvatskoj. Ta rascjepkanost, zajedno s trenutačnim vertikalnim ustrojem vlasti, nije negativno utjecala samo na sustav financiranja, nego i na učinkovito pružanje lokalnih javnih dobara i usluga, odnosno kvalitetu i kvantitetu pružanja usluga za javne funkcije prenesene na lokalne jedinice. Unatoč znatnim problemima zbog veličine i kapaciteta, trenutačno u Hrvatskoj ne postoje propisi koji potiču, a kamoli nalažu, udruživanje lokalnih jedinica u svrhu povećanja ekonomije razmjera i administrativnog kapaciteta radi boljeg pružanja lokalnih javnih usluga. Promjene u smjeru fiskalne decentralizacije od 2001. ukazale su na važna pitanja povezana s ulogom i položajem JLP(R)S-ova u konsolidiranim javnim financijama u Hrvatskoj. Konkretno, kontinuirani pokušaji uravnoteženja fiskalnog položaja konsolidirane opće države i sve veća potreba za lokalnim javnim dobrima i uslugama doveli su do konstantnog opterećenja JLP(R) S-ova. Iako se opseg javnih funkcija prenesenih na JLP(R)S-ove proširuje te se standard pružanja usluga povećava, sužava im se mogućnost ostvarivanja vlastitih prihoda. Te su neravnoteže oso- bito utjecale na slabije razvijene JLP(R)S-ove, što je vjerojatno pridonijelo znatnim dugotrajnim Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 10 socioekonomskim poteškoćama. Zbog nedostatne diferencijacije funkcija koje se prenose na niže razine vlasti problemi su još izraženiji. Unatoč brojnim zakonima i dalje ne postoji jasna podjela funkcija među različitim razinama vlasti te gotovo sve funkcije obavljaju i središnja država i JLP(R)S-ovi. Na neki se način tako povećao temeljni problem, odnosno činjenica da velik broj prekomjerno rascjepkanih lokalnih jedinica ne može obavljati osnovne lokalne javne funkcije. Značajan fiskalni problem je i cikličnost, točnije činjenica da se fiskalni transferi JLP(R)S-ovima povećavaju u razdoblju ekonomskog prosperiteta, a smanjuju u kriznim vremenima, i to zbog znatnog pada prihoda, osobito na razini središnje države. Uz cikličnost te asimetriju u ostvarivanju poreznih prihoda između središnje države i JLP(R)S-ova, zbog izostanka institucionalne stabil- nosti, odnosno čestih promjena pravila (zakona) u pogledu financiranja, JLP(R)S-ovi ne mogu ni adekvatno planirati ni učinkovito pružati javne usluge koje su im dodijeljene. Zbog čestih izmjena poreznih stopa i osobnih odbitaka u okviru poreza na dohodak te drugih poreznih in- strumenata stvaraju se negativne okomite fiskalne eksternalije (utjecaj mjera središnje države na JLP(R)S-ove) koje zanemaruju posljedice za niže razine vlasti. Sve je to dodatno opteretilo cjelokupni lokalni i područni (regionalni) javni sektor. Mogućnosti reforme: –– Izraditi strategiju javne politike s novim propisima za program koji će se razviti na središn- joj razini kako bi se potaknulo ili naložilo spajanje i/ili udruživanje lokalnih jedinica u cilju zajedničkog pružanja usluga, uz (nacionalni i subnacionalni) program potpore kapacitetima i financijske poticaje. –– U novoj strategiji javne politike i propisima odrediti srednjoročno razdoblje u kojem se institucije i pravila neće mijenjati. –– Razmotriti osnivanje radne skupine ili povjerenstva za provedbu te reforme koje će činiti predstavnici Ministarstva financija (MFIN), Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije (MRRFEU), Ministarstva pravosuđa i uprave (MPU) te JLP(R)S-ova. –– U kratkoročnom bi razdoblju radna skupina mogla učiniti sljedeće: –– Izraditi program kojim će se potaknuti i podržati udruživanje lokalnih jedinica radi zajedničkog pružanja usluga. –– Odabrane lokalne javne usluge prema potrebi prenijeti na intermedijarnu razinu vlasti u područjima kao što su planiranje ulaganja, upravljanje porezima i procjena vrijednosti nekretnina. –– Izraditi alat za procjenu kapaciteta općina, osobito za male i srednje općine (npr. općine s manje od 10.000 stanovnika), kako bi se analiziralo imaju li kapacitet za pružanje minimalnog standarda javnih usluga. To bi uključivalo izradu popisa usluga koje će se pružati na razini općina (odgovornost). –– Izraditi program tehničke pomoći s razine središnje države zahvaljujući kojem će iden- tificirane lokalne jedinice moći poboljšati svoj administrativni kapacitet. –– Jačati županijsku/područnu (regionalnu) razinu vlasti te osnovati neku vrstu region- alnog koordinacijskog tijela za stabilnu provedbu tog programa i pružanje potpore. Sažetak 11 II. Odgovornosti za financiranje rashoda Unatoč brojnim ranijim pokušajima u Hrvatskoj još nije uspostavljen jasan okvir za pružanje, ut- vrđivanje standarda i financiranje javnih usluga. Jako je malo odgovornosti prenesenih isključivo na jednu razinu, a za paralelne ili dijeljene odgovornosti (nadležnosti) još uvijek nisu jasni formal- ni mehanizmi. Konkretno, dosad se nije pokušalo jasno odrediti i razumjeti koja je razina vlasti odgovorna za reguliranje ili norme i standarde usluga, koja za financiranje, a koja za provedbu. Iako su opće odgovornosti i nadležnost jedinica lokalne samouprave (JLS) utvrđene u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, i dalje nedostaju slične odredbe o financiranju. U Hrvatskoj postoje i drugi političkoekonomski problemi s prijenosom odgovornosti za finan- ciranje rashoda koji se moraju rješavati. Potrebno je revidirati trenutačni proces prijenosa funkcija, odnosno proces u kojem lokalne jedinice preuzimaju decentralizirane funkcije. Trenu- tačno postoje određene prepreke u prijenosu tih odgovornosti. Na primjer, neke su županijske skupštine odbile dopustiti prijenos javnih usluga na JLS-ove jer bi izgubile znatna sredstva vezana uz financiranje tih funkcija. Važan je čimbenik i nestabilnost, što je izrazito nepovoljna značajka trenutačnog sustava prijenosa odgovornosti za financiranje rashoda. Iako se neke česte promjene mogu razumjeti u kontekstu „učenja kroz primjenu” u relativno nedavno de- centraliziranoj zemlji (prvenstveno promjene vezane uz prijenos odgovornosti za financiranje rashoda i dodjelu nadležnosti u obavljanju javnih funkcija), druge su se mogle izbjeći (posebno izmjene u sustavu prikupljanja poreznih prihoda). Mogućnosti reforme: –– Pojasniti funkcije (u novim zakonima i propisima) svake razine vlasti i revidirati proces prijenosa tih funkcija (preuzimanje decentraliziranih funkcija u lokalnim jedinicama). –– Unaprijediti i poticati horizontalnu suradnju udruživanjem jedinica na razini općina, žu- panija i gradova u svrhu pružanja javnih usluga te pripreme investicijskih projekata koji nadilaze razinu jedne općine. –– Odrediti minimalne standarde javnih usluga koje će poštovati sve lokalne i područne (regionalne) jedinice uz osiguranje istih ili sličnih uvjeta. –– Povećati transparentnost procesa utvrđivanja minimalnih financijskih standarda. –– Poticati osnivanje stalnih tijela za olakšavanje dijaloga i suradnje među različitim razina- ma vlasti koje dijele iste odgovornosti. III. Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda Niže razine vlasti u Hrvatskoj, osobito na razini županija i regija, nemaju dostatnu autonomiju u ostvarivanju poreznih prihoda, što znači da decentralizirani sustav nije dovoljno dobar u smis- lu efikasnosti potrošnje, odgovornog ponašanja i cjelokupne fiskalne odgovornosti. Značajan čimbenik koji tome pridonosi je i činjenica da, za razliku od većine zemalja u svijetu, Hrvatska nema godišnji porez na nekretnine. Iako je u prošlosti bilo više pokušaja njegova uvođenja, ni- jedan nije bio uspješan. Hrvatska bi mogla ponovno razmotriti porez na nekretnine kao jedan od mogućih smjerova reforme u srednjoročnom razdoblju, a da bi ga uspješno provela, trebala bi izraditi sveobuhvatniju strategiju i plan njegova postupnog uvođenja. Iako je prirez porezu na dohodak na razini JLP(R)S-ova jedna od najboljih značajki trenutačnog prijenosa prihoda u Hrvatskoj, i dalje postoji nekoliko problema koje je potrebno riješiti, uključujući pitanje treba li ga prenijeti na županije ili zadržati na lokalnoj razini. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 12 Mogućnosti reforme: Najhitnija reforma kad je riječ o prihodima odnosi se na potrebu intenzivnijeg ostvarivanja pri- hoda iz vlastitih izvora povećanjem autonomije u ostvarivanju prihoda, osobito na područnoj (regionalnoj) razini, te postupnim uvođenjem godišnjeg poreza na nekretnine u skladu s praksom u Europskoj uniji (EU). Točnije, potrebno je sljedeće: –– Osigurati područnoj (regionalnoj) samoupravi više autonomije u ostvarivanju prihoda, što se može postići primjenom uobičajene prakse u prijenosu prihoda u slučajevima kad postoje dvije niže razine vlasti: preraspodjelom prireza porezu na dohodak s razine gradova i općina na županije i uvođenjem godišnjeg poreza na nekretnine na razini gradova i općina. –– Izraditi plan postupnog uvođenja poreza na nekretnine na lokalnoj razini koji uključuje ažuriranje katastara, uvođenje poštenih i učinkovitih metoda procjene vrijednosti ili ocjene nekretnina te provedbu transparentnih upravnih postupaka, uključujući učinkovite žalbene postupke, sve s predvidljivim rokovima provedbe. Porez na nekretnine trebalo bi uvesti uz komunalnu naknadu, a ne umjesto nje. Međutim, ukupno porezno opterećenje zasad bi moglo ostati na razini trenutačnog opterećenja komunalnom naknadom. –– Razviti program tehničke pomoći radi jačanja lokalnih kapaciteta za upravljanje porezi- ma, osobito uspostavljanjem učinkovitog procesa razmjene informacija između središnje Porezne uprave i JLP(R)S-ova. –– Ispitati daljnje proširenje porezne autonomije JLP(R)S-ova prenošenjem nekoliko „ekoloških poreza” na područne (regionalne) i lokalne jedinice, što će im biti dvostruko korisno: ostvarivat će prihode, ali će se i uključiti u borbu protiv klimatskih promjena. IV. Transferi unutar opće države Jedan je od glavnih problema sustava transfera nestabilnost nekih njegovih komponenti, osobito dijeljenja prihoda i pomoći izravnanja. Zbog te nestabilnosti smanjena je predvidljivost sustava te niže razine vlasti ne mogu adekvatno planirati proračun. Iako središnja država trenutačno radi na utvrđivanju minimalnih financijskih standarda za decentralizirane javne usluge, izravnanje (ujednačavanje) fiskalnih potreba i dalje je izazov u okviru sustava fiskalnog izravnanja. Uz to, koristilo bi uvođenje potpunijeg mjerenja fiskalnog kapaciteta u postojećoj formuli za ut- vrđivanje pomoći izravnanja. odnosno mjerenja koje bi uključivalo sve potencijalne prihode, od vlastitih poreza (koji se trenutačno ne uzimaju u obzir) do fiskalnog kapaciteta koji proizlazi iz dijeljenja prihoda (koje se uzima u obzir u trenutačnoj formuli). Uključivanjem fiskalnih potreba i potpunim mjerenjem fiskalnog kapaciteta JLP(R)S-ova trenutačni sustav izravnanja približio bi se najboljim međunarodnim praksama te bi se osigurala poštenija i pravednija raspodjela transfera za fiskalno izravnanje. Zahvaljujući tome građani bi imali jednak pristup osnovnim javnim uslugama neovisno o tome gdje žive u Hrvatskoj. Drugo su važno pitanje nejasnoća i netransparentnost fiskalnih računa JLP(R)S-ova. Zbog promjena u metodologiji evidentiranja različitih transakcija unutar opće države otežani su tumačenje i analiza duljih vremenskih serija fiskalnih podataka. Nadalje, raščlamba pomoći JLP(R)S-ovima u javno dostupnim izvještajima preširoka je i preopćenita jer se u njoj uglavnom razlikuju samo tekuće i kapitalne pomoći te osnovne kategorije pružatelja pomoći. Gotovo je nemoguće razumjeti razlike između određenih vrsta programa pomoći. Struktura sustava transfera bila bi jasnija kad bi se primjenjivala moderna, konvencionalnija klasifikacija pomoći, odnosno klasifikacija u kojoj se razlikuju različite vrste pomoći (dotacija), od specifičnih po- moći (engl. specific grants) do blok-pomoći (engl. block grants), njihova glavna namjena te Sažetak 13 jesu li tekuće ili kapitalne. Uz to, u tipologiji pomoći tijela središnje države trebala bi razmotriti uvođenje pomoći prema učinku (engl. performance-based grants). Učinkovitije korištenje pomoći iz EU-a još je jedno važno pitanje koje treba riješiti u ovom po- dručju. Dvije su glavne prepreke uspješnijem korištenju sredstava iz EU-a na nižim razinama vlasti nedostatan administrativni kapacitet i slaba mogućnost sufinanciranja. Brojni mali JLS- ovi ne mogu osigurati potrebne financijske i administrativne kapacitete za pripremu i izvršenje značajnih kapitalnih investicijskih projekata i zbog prevelike rascjepkanosti. Mogućnosti reforme: Usvojiti vremenski sljedivu reformu i smjernice za pomoći izravnanja tako da se one mogu razviti i usavršiti u skladu s najboljim praksama EU-a/OECD-a. Početna faza mogla bi uključi- vati sljedeće aktivnosti: –– Izrada bijele knjige u kojoj će se analizirati potencijalne razlike među područnim (regional- nim) i lokalnim jedinicama u fiskalnim potrebama, koje su posljedica demografske situacije, geografske udaljenosti ili drugih čimbenika. –– Ako se utvrde znatne razlike u fiskalnim potrebama, ispitati mogućnosti reforme pomoći izravnanja kako bi se izravnanje fiskalnih potreba integriralo s izravnanjem fiskalnih kapac- iteta usvajanjem pristupa fiskalnog jaza (engl. fiscal gap) ili pristupa fiskalnog kapaciteta prema prilagođenom stanovništvu (engl. fiscal capacity per adjusted population) (u kojem prilagođeno stanovništvo odražava razlike u fiskalnim potrebama). –– Reforma cjelokupne strukture uvjetovanih pomoći u skladu s međunarodnom praksom, osobito: pojednostavnjenjem složenih sustava namjenskih pomoći; konsolidiranjem sličnih uvjetovanih pomoći; većim korištenjem blok-pomoći; uvođenjem pomoći prema učinku; korištenjem kapitalnih pomoći za izgradnju javne kapitalne infrastrukture (regionalni pro- jekti); uključivanjem kapitalnih transfera u proces izrade i planiranja proračuna (MFIN) za razliku od trenutačnih izdvojenih aranžmana za kapitalne pomoći kojima upravljaju druga tijela; te uvođenjem formalnih periodičnih evaluacija svih transfera i programa te njihovim objavljivanjem. –– Stvaranje jedinstvene baze podataka za sve različite pomoći dodijeljene JLP(R)S-ovima koja uključuje kriterije za raspodjelu i iznos pomoći za svaku godinu. –– Stvaranje sustava upravljanja razvojem na područnoj (regionalnoj) razini radi poticanja kapitalnih ulaganja na nižim razinama vlasti (e-katalog investicijskih projekata i kapitalnih ulaganja na razini županija). –– Uvođenje strožeg upravljanja sustavom transfera konsolidiranjem i dodjeljivanjem središnje koordinacijske uloge MFIN-u za sve vrste transfera. –– Transparentnija, detaljnija i centraliziranija objava podataka o pomoćima kako bi se mogle usporediti dulje vremenske serije podataka. V. Zaduživanje i dug Izvještavanje o zaduživanju u Hrvatskoj i dalje je nepotpuno jer postojeći zakonodavni okvir ne predviđa izradu konsolidiranih financijskih izvještaja županija, gradova i općina te njihovih komunalnih društava. Izvještavanje o konsolidiranim računima bilo bi korisno za sveobuhvatnu procjenu izloženosti JLP(R)S-ova izravnim, ali i neizravnim obvezama koje proizlaze iz financijskog poslovanja njihovih komunalnih društava. Uz to, postupke zaduživanja trebalo bi poboljšati. Uzimajući u obzir očekivano povećanje potreba za zaduživanjem radi ublažavanja posljedica Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 14 krize uzrokovane COVID-om 19 (kratkoročno) i financiranja projekata EU-a (dugoročno) te trenutačno povoljne uvjete zaduživanja koji omogućuju refinanciranje postojećih dugova uz niže ukupne troškove, administrativni zahtjevi za postupke zaduživanja mogli bi se, u određenoj mjeri, ublažiti, ali uz zadržavanje standardnih bonitetnih mjera. Trenutačna restriktivna priroda fiskalnih pravila za zaduživanje JLP(R)S-ova postala je posebno vidljiva u pandemiji kad su se povećale potrebe za zaduživanjem. Kako bi riješila taj problem, država je jednokratno ublažila kumulativnu gornju granicu zaduživanja, koja se 2020. udvostručila. Uz to, zbog slabih administrativnih kapaciteta, što uključuje znanje i vještine u području fi- nancijskog upravljanja, JLP(R)S-ovi se ne mogu učinkovito zaduživati i upravljati dugom. Uv- jeti zaduživanja znatno se razlikuju među JLP(R)S-ovima, od kojih neki odražavaju nerazborite politike upravljanja dugom i rizikom. Jedan su od razloga ograničenog korištenja instrumenata zaduživanja, koji se uglavnom svode na kredite kod poslovnih banaka, i slabi administrativni kapaciteti. Tek je nekoliko primjera zaduživanja municipalnim obveznicama za financiranje dugoročnih projekata, iako bi zaduživanje na financijskim tržištima bilo korisno jer se tako povećava transparentnost i obično smanjuju troškovi zaduživanja. Mogućnosti reforme: –– Razmotriti povećanje granice za zaduživanje pojedinačnih subjekata. Međutim, granica bi trebala biti povezana s tekućim prihodima (točnije, prihodima iz vlastitih izvora), a ne ukupnim prihodima. –– Uvesti izričita, transparentna pravila o načinu na koji središnja država može raspodijeliti ukupno ograničenje (limite) zaduživanja različitim razinama vlasti, kao i jedinicama na svakoj razini. U tom pogledu za Zagreb bi trebalo odrediti zasebnu i specifičnu granicu kako bi se izbjeglo potencijalno nepravedno istiskivanje drugih JLS-ova. –– Razmotriti poboljšanje zakonodavnog okvira za zaduživanje JLP(R)S-ova donošenjem jedinstvenog zakona o javnom dugu. –– Poticati financiranje kapitalnih ulaganja izdavanjem prihodnih obveznica kad god je to primjereno i izvedivo. Općenito bi sustav zaduživanja trebalo preoblikovati kako bi se potaknulo širenje utrživog duga lokalnih jedinica. –– Razmotriti osnivanje financijskog posrednika na nižim razinama vlasti koji može raditi nepristrano, primjenjujući stroge kriterije financijskih institucija, te gradove i općine krediti- rati uz niže troškove, oslanjajući se na iskustvo drugih europskih zemalja u ovom području. –– Razmotriti uvođenje stečajnih postupaka za JLP(R)S-ove kako bi se osiguralo razborito i održivo upravljanje javnim financijama na nižim razinama vlasti. VI. Upravljanje imovinom U strukturi financijske imovine JLP(R)S-ova prevladavaju dionice i udjeli u glavnici javnih po- duzeća, drugim riječima, vlasništvo nad poduzećima JLP(R)S-ova. Pri ocjenjivanju financijske imovine potrebno je napomenuti kako većina dionica i udjela nije izražena u tržišnoj vrijed- nosti jer se udjelima JLP(R)S-ova u tim poduzećima ne trguje aktivno na burzi. Iako neka jav- na poduzeća s pravom pružaju javne usluge u pojedinim sektorima, obuhvat djelatnosti koje poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova trenutačno obavljaju širi je od međunarodnih standarda te bi veći broj tih poduzeća trebao biti u privatnom vlasništvu. Sažetak 15 Iako JLP(R)S-ovi de facto sudjeluju na tržištu nekretnina, tu je ulogu potrebno detaljnije ana- lizirati, ako ne i preispitati. Primarna svrha nekretnina u vlasništvu JLP(R)S-ova trebala bi biti lakše pružanje javnih usluga ili eventualno pomoć u smanjenju nezaposlenosti, osiguranju smještaja i obavljanju gospodarske djelatnosti u ciljanim područjima. Situacije u kojima nekret- nine u vlasništvu lokalnih jedinica služe kao instrument za reguliranje tržišta najma nekretni- na i ostvarivanje operativnih prihoda trebalo bi izbjegavati. Trenutačno je znatan broj praznih poslovnih prostora i dalje neiskorišten zbog sporova koji se vode između države i JLP(R)S-ova oko prava na povrat oduzete imovine. Zbog neadekvatnih popisa nekretnina (na lokalnoj, po- dručnoj (regionalnoj) i državnoj razini) kasni rješavanje pitanja zakonskog vlasništva. Loše upravljanje imovinom vidljivo je iz velikog broja praznih i neiskorištenih nekretnina za koje JLP(R)S-ovi, neovisno o tome, plaćaju troškove održavanja. Imovina lokalnih jedinica koja nije za prodaju (privatizaciju) mogla bi se efikasnije koristiti te bi se od nje, uz bolje upravljanje, mogli ostvariti dodatni prihodi za JLP(R)S-ove. Brojni JLP(R)S-ovi nemaju popis nekretnina zbog neriješenih imovinsko-pravnih sporova, nedosljednosti u zemljišnim knjigama i katastrima te pokrenutih parnica za utvrđenje prava vlasništva. S financijskog stajališta značajan je problem nepostojanje financijskih i računovodstvenih podataka: JLP(R)S-ovi često ne znaju tržišnu vrijednost nekretnina, kao ni prihode i rashode vezane uz određenu nekretninu. Mogućnosti reforme: –– Objava podataka: MFIN-u bi koristila objava jedinstvene i ažurirane online baze podataka s bilancama i izvještajima o prihodima i rashodima poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova (kao i popisa adresa i kontakata). JLP(R)S-ovi bi trebali biti odgovorni za dostavljanje tih poda- taka MFIN-u, koji bi u svojoj ulozi „regulatora” trebao odrediti standarde, datume, opseg i predloške za izvještavanje. –– Kontrola: Državni ured za reviziju trebao bi dodatno provoditi detaljnu financijsku analizu i analizu učinkovitosti svih poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova. –– Financijsko izvještavanje: JLP(R)S-ovi bi trebali pripremati konsolidirane (ili barem agre- girane po pojedinim značajnijim kategorijama, npr. financijskim obvezama) financijske izvještaje koji uključuju njihova komunalna poduzeća. Financijsko planiranje i poslovanje tih poduzeća trebalo bi biti u nadležnosti lokalnih zastupničkih tijela. –– Popis imovine: Mogao bi se donijeti Akcijski plan za izradu popisa imovine, koji bi uključivao aktivnosti, rokove, metode i nadležnosti te način izvještavanja o njima. –– Postupna prodaja: Prvi prioritet za JLP(R)S-ove trebala bi biti postupna prodaja udjela u poduzećima i smanjenje vlasništva prodajom imovine koja nije ključna za pružanje javnih usluga. MFIN bi, prema potrebi, mogao olakšati i podržati prodaju, ali bi trebao i poštovati autonomiju lokalnih jedinica u donošenju odluka o vlasništvu. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 16 Tablica S1. Sažetak izazova u zemlji, međunarodnih trendova i mogućnosti javnih politika Teritorijalno-administrativni ustroj 1. Rascjepkanost JLP(R)S-ova Izazov 2. Cikličnost financiranja JLP(R)S-ova, dodatno izražena zbog asimetrije 3. Izostanak institucionalne stabilnosti –– Promicanje, kroz poticaje, dobrovoljnog spajanja ili pripajanja Međunarodni trendovi –– Nametanje pripajanja zakonom o JLP(R)S-ovima koji nisu optimalne veličine –– Promicanje i poticanje dobrovoljnog udruživanja lokalnih jedinica u zajednice ili konzorcije radi zajedničkog pružanja određenih usluga za koje je potrebna minimalna veličina da bi bile efikasne –– Nametanje udruživanja susjednih lokalnih jedinica radi zajedničkog pružanja određenih usluga –– Kreiranje posebnih okruga ili zajedničko ugovaranje usluga –– Usvajanje asimetrične raspodjele funkcija rashoda, ovisno o veličini i kapacitetima svake razine vlasti –– Dopuštanje i olakšavanje (privremenog) delegiranja prema gore nekih lokalnih javnih usluga na intermedijarnu razinu vlasti –– Utvrđivanje pravno obvezujućeg srednjoročnog razdoblja za podjelu sredstava, čime će se osigurati stabilnost/predvidljivost financija JLP(R)S-ova, kao i čvrsta proračunska ograničenja i poticaji za naplatu vlastitih prihoda –– Izraditi strategiju javne politike s novim propisima za program koji će se razviti na središn- Mogućnosti javnih politika joj razini kako bi se potaknulo ili naložilo spajanje i/ili udruživanje lokalnih jedinica u cilju zajedničkog pružanja usluga, uz (nacionalni i subnacionalni) program potpore kapacitetima i financijske poticaje. –– U novoj strategiji javne politike i propisima odrediti srednjoročno razdoblje u kojem se institucije i pravila neće mijenjati. –– Razmotriti osnivanje radne skupine ili povjerenstva za provedbu te reforme koje će činiti predstavnici MFIN-a, MRRFEU-a, MPU-a te JLP(R)S-ova. U kratkoročnom bi razdoblju radna skupina mogla učiniti sljedeće: –– Izraditi program kojim će se potaknuti i podržati udruživanja lokalnih jedinica radi zajedničkog pružanja usluga. –– Odabrane lokalne javne usluge prema potrebi prenijeti na intermedijarnu razinu vlasti u područjima kao što su planiranje ulaganja, upravljanje porezima i procjena vrijednosti nekretnina. –– Izraditi alat za procjenu kapaciteta općina, osobito za male i srednje općine (npr. < 10.000 stanovnika), kako bi se analiziralo imaju li kapacitet za pružanje minimalnog standarda javnih usluga. To bi uključivalo izradu popisa usluga koje će se pružati na razini općina (odgovornost). –– Izraditi program tehničke pomoći s razine središnje države zahvaljujući kojem će identificirane lokalne jedinice moći poboljšati svoj administrativni kapacitet. –– Jačati županijsku/područnu (regionalnu) razinu vlasti te osnovati neku vrstu region- alnog koordinacijskog tijela za stabilnu provedbu tog programa i pružanje potpore. Sažetak 17 Okvir za prijenos odgovornosti za financiranje rashoda 4. Ograničenje za niže razine vlasti i nepotpuni okvir za prijenos odgovornosti za Izazov financiranje rashoda –– Utvrđivanje cjelokupnog javnog upravljanja sustavom (jasno utvrđivanje pravila igre, koja Međunarodni trendovi razina radi što), uključujući izričiti mehanizam koordinacije i suradnje među različitim razi- nama vlasti radi rješavanja pitanja paralelnih odgovornosti –– Utvrđivanje prijenosa odgovornosti za financiranje rashoda i minimiziranje paralelnih ili dijeljenih funkcija; za paralelne odgovornosti, jasno utvrđivanje odgovornosti za reguliranje, financiranje i provedbu –– Prijenos funkcija na temelju troškovne prihvatljivosti i kapaciteta, uz primjenu načela „ko- respondencije” i „supsidijarnosti” –– Određivanje razine vlasti odgovorne za svaki element svake usluge (reguliranje, financiranje i provedbu) –– Prijenos tekućih i investicijskih odgovornosti za sve funkcije rashoda na istu razinu vlasti –– Pojasniti funkcije (u novim zakonima i propisima) svake razine vlasti i revidirati proces Mogućnosti javnih politika prijenosa tih funkcija (preuzimanje decentraliziranih funkcija u lokalnim jedinicama). –– Unaprijediti i poticati horizontalnu suradnju udruživanjem jedinica na razini općina, gradova i županija u svrhu pružanja javnih usluga te pripreme investicijskih projekata koji nadilaze razinu jedne općine, grada ili županije. –– Odrediti minimalne standarde javnih usluga koje će poštovati sve lokalne i područne (regionalne) jedinice uz osiguranje istih ili sličnih uvjeta. –– Povećati transparentnost procesa utvrđivanja minimalnih financijskih standarda. –– Poticati osnivanje stalnih tijela za olakšavanje dijaloga i suradnje među različitim razina- ma vlasti koje dijele iste odgovornosti. Okvir za prijenos prihoda 5. Mjere na prihodovnoj strani za rješavanje okomitih neravnoteža Izazov –– Povećanje autonomije područnih (regionalnih) jedinica u ostvarivanju prihoda Međunarodni trendovi –– Izrada programa potpore u upravljanju porezima i koordinacija nacionalnih i područnih (regionalnih) tijela –– Promicanje poreza na nekretnine kao ključnog izvora prihoda za lokalne jedinice –– Dodjela većih ovlasti za oporezivanje JLP(R)S-ovima –– Poticanje odgovornog ponašanja, učinkovite potrošnje i fiskalne odgovornosti pružanjem svakoj razini vlasti određene ovlasti za oporezivanje te autonomije u ostvarivanju prihoda Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 18 –– Najhitnija reforma kad je riječ o prijenosu prihoda odnosi se na ostvarivanje prihoda iz Mogućnosti javnih politika vlastitih izvora povećanjem autonomije u ostvarivanju prihoda, osobito na područnoj (regionalnoj) razini, te postupnim uvođenjem godišnjeg poreza na nekretnine u skladu s praksom u EU-u. Točnije, potrebno je sljedeće: –– Osigurati područnoj (regionalnoj) samoupravi više autonomije u ostvarivanju pri- hoda, što se može postići primjenom uobičajene prakse u prijenosu prihoda u sluča- jevima kad postoje dvije niže razine vlasti: preraspodjelom prireza porezu na dohodak s razine gradova i općina na županije i uvođenjem godišnjeg poreza na nekretnine na razini gradova i općina. –– Izraditi plan postupnog uvođenja poreza na nekretnine na lokalnoj razini koji ukl- jučuje ažuriranje fiskalnih katastara, uvođenje poštenih i učinkovitih metoda procjene vrijednosti ili ocjene nekretnina te provedbu transparentnih upravnih postupaka, ukl- jučujući učinkovite žalbene postupke, sve s predvidljivim rokovima provedbe. Porez na nekretnine trebalo bi uvesti uz komunalnu naknadu, a ne umjesto nje. Međutim, ukupno porezno opterećenje zasad bi moglo ostati na razini trenutačne komunalne naknade. –– Razviti program tehničke pomoći radi jačanja lokalnih kapaciteta za upravljanje porezima, osobito uspostavljanjem učinkovitog procesa razmjene informacija između središnje Porezne uprave i JLP(R)S-ova. –– Ispitati daljnje proširenje porezne autonomije JLP(R)S-ova prenošenjem nekoliko „ekoloških poreza” na područne (regionalne) i lokalne jedinice, što će im biti dvostruko korisno: ostvarivat će prihode, ali će se i uključiti u borbu protiv klimatskih promjena. Značajke sustava transfera unutar opće države 6. Nejasni dizajn i učinci izravnanja fiskalnih potreba / formule za raspodjelu (izračun min- Izazov imalnih financijskih standarda itd.) 7. Mehanizam dodjele pomoći: širenje i rascjepkanost pomoći, česte promjene pravila, slabo izvršenje i rascjepkane informacije 8. Nejasnoća i nekoordiniranost upravljanja sustavom –– Razlikovanje prijenosa prihoda na niže razine vlasti kao cilja transfera (dijeljenje prema Međunarodni trendovi izvoru) i preraspodjele (transfer za izravnanje). –– Planiranje transfera za izravnanje primjenom pristupa „fiskalnog jaza”, koji se definira kao razlika između odvojenih procjena fiskalnih potreba i fiskalnih kapaciteta JLP(R)S-ova –– Pojednostavnjenje složenih sustava namjenskih pomoći –– Konsolidiranje uvjetovanih pomoći –– Veće korištenje blok-pomoći –– Uvođenje pomoći prema učinku –– Korištenje kapitalnih pomoći za izgradnju javne kapitalne infrastrukture (regionalni projekti) –– Uključivanje kapitalnih transfera u proces izrade i planiranja proračuna (MFIN) za razliku od izdvojenih aranžmana za kapitalne pomoći kojima upravljaju druga tijela –– Uvođenje formalnih evaluacija transfera i programa (sustavi središnje vlasti, program evaluacije) Sažetak 19 –– Jačanje sustava za prikupljanje fiskalnih podataka na nižim razinama vlasti, promicanje njegove racionalne uporabe i razvoj portala za transparentnost s jasnim standardima za podatke –– Izrada okvira za izvještavanje uz osiguranje provedbe i pojednostavnjenje izvještavanja na razini općina (jedinstveno izvještavanje, IT alati) –– Pojašnjenje i konsolidiranje središnje koordinacijske uloge središnje vlasti, obično pri MFIN-u –– Usvojiti vremenski sljedivu reformu i smjernice za pomoći izravnanja tako da se one Mogućnosti javnih politika mogu razviti i usavršiti u skladu s najboljim praksama EU-a/OECD-a. Početna faza mogla bi uključivati sljedeće aktivnosti: –– Izrada bijele knjige u kojoj će se analizirati potencijalne razlike među područnim (regional- nim) i lokalnim jedinicama u fiskalnim potrebama koje su posljedica demografske situacije, geografske udaljenosti ili drugih čimbenika. –– Ako se utvrde znatne razlike u fiskalnim potrebama, razmotriti reformu pomoći izravnanja kako bi se izravnanje fiskalnih potreba integriralo s izravnanjem fiskalnih kapaciteta us- vajanjem pristupa fiskalnog jaza (engl. fiscal gap) ili pristupa fiskalnog kapaciteta prema prilagođenom stanovništvu (engl. fiscal capacity per adjusted population) (u kojem pri- lagođeno stanovništvo odražava razlike u fiskalnim potrebama). –– Provedba reforme cjelokupne strukture pomoći u skladu s međunarodnom praksom, oso- bito: pojednostavnjenjem složenih sustava namjenskih pomoći; konsolidiranjem sličnih uvjetovanih pomoći; većim korištenjem blok-pomoći; uvođenjem pomoći prema učinku; korištenjem kapitalnih pomoći za izgradnju javne kapitalne infrastrukture (regionalni pro- jekti); uključivanjem kapitalnih transfera u proces izrade i planiranja proračuna (MFIN) za razliku od trenutačnih izdvojenih mehanizama upravljanja kapitalnim pomoćima koje vode druga tijela; te uvođenjem formalnih periodičnih evaluacija svih transfera i programa te njihovim objavljivanjem. –– Stvaranje jedinstvene baze podataka za sve vrste pomoći dodijeljene JLP(R)S-ovima koja uključuje kriterije za raspodjelu i iznos pomoći svake godine. –– Stvaranje sustava upravljanja razvojem na područnoj (regionalnoj) razini radi poticanja kapitalnih ulaganja na nižim razinama vlasti (e-katalog investicijskih projekata i kapitalnih ulaganja na razini županija). –– Uvođenje strožeg upravljanja sustavom transfera konsolidiranjem i dodjeljivanjem središnje koordinacijske uloge MFIN-u za sve vrste transfera. –– Transparentnija, detaljnija i centraliziranija objava podataka o pomoćima kako bi se mogle usporediti dulje vremenske serije podataka. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 20 Okvir za zaduživanje i dug 9. Nepotpuno izvještavanje o dugu i fiskalnim rizicima Izazov 10. Restriktivna (fiskalna) pravila za zaduživanje 11. Ograničeni raspon dužničkih instrumenata koji se koriste (uglavnom krediti kod poslovnih banaka) 12. Slabi administrativni kapaciteti, uključujući znanje i vještine u području financijskog upravljanja –– Međunarodno iskustvo u uspostavi okvira za zaduživanje i dug JLP(R)S-ova jako se razlikuje, Međunarodni trendovi ali je velik broj zemalja usvojio nekoliko učinkovitih značajki: –– Dobro osmišljena decentralizacija i izričita pravila, praćenje i nadzor duga nižih razina vlasti pokazali su se korisnima. –– Iskustva su različita: od nepostojanja kontrola središnje države, pri čemu uvjeti na tržištu ograničavaju zaduživanje, do različitih pravila i kontrola te izravne zabrane zaduživanja nižih razina vlasti. –– Čini se da je pristup temeljen na pravilima (nametnutima sa središnje razine) dobro prih- vaćen sustav koji funkcionira i u kojem se transparentnost kombinira sa snažnom, neiz- ravnom kontrolom središnje države. –– Druga mogućnost uključuje ex post kontrole i okomitu raspodjelu ograničenja zaduživanja. –– Osim fiskalnih pravila, neke zemlje koriste i druge potporne instrumente za praćenje po- trošnje i zaduživanja te održavanje fiskalne discipline osnivanjem „fiskalnih vijeća” i/ili us- postavom zaštitnih instrumenata za ublažavanje posljedica naglog smanjenja proračunskih prihoda kao što su „fondovi za crne dane”. –– Alternativa emisijama obveznica koja se učinkovito koristi u državama članicama EU-a je osnivanje financijskog posrednika ili programa financijskog posredovanja koji svim lokalnim jedinicama, osobito onima bez izravnog pristupa tržištima kapitala, omogućuje zaduživanje na temelju selektivnih bankarskih kriterija. –– Da bi sustav zaduživanja i fiskalnih pravila bio potpun, pravilima za ex post kontrolu moraju se utvrditi okvir za slučaj insolventnosti lokalnih jedinica te okomita raspodjela agregiranih maksimalnih iznosa duga na svim razinama vlasti. –– Razmotriti povećanje granice za zaduživanje pojedinačnih subjekata. Međutim, granica Mogućnosti javnih politika bi trebala biti povezana s tekućim prihodima (točnije, prihodima iz vlastitih izvora), a ne ukupnim prihodima. –– Uvesti izričita, transparentna pravila o načinu na koji središnja država može raspodijeliti ukupno ograničenje (limite) zaduživanja različitim razinama vlasti, kao i jedinicama na svakoj razini. U tom pogledu za Zagreb bi trebalo odrediti zasebnu i specifičnu granicu kako bi se izbjeglo potencijalno nepravedno istiskivanje drugih JLS-ova. –– Razmotriti poboljšanje zakonodavnog okvira za zaduživanje JLP(R)S-ova donošenjem jedinstvenog zakona o javnom dugu. –– Poticati financiranje kapitalnih ulaganja izdavanjem prihodnih obveznica kad god je to primjereno i izvedivo. Općenito bi sustav zaduživanja trebalo preoblikovati kako bi se potaknula primjena utrživog duga lokalnih jedinica. Sažetak 21 –– Razmotriti osnivanje financijskog posrednika na nižim razinama vlasti koji može raditi nepristrano, primjenjujući stroge kriterije financijskih institucija, te gradove i općine krediti- rati uz niže troškove, oslanjajući se na iskustvo drugih europskih zemalja u ovom području. –– Razmotriti uvođenje stečajnih postupaka za JLP(R)S-ove kako bi se osiguralo razborito i održivo upravljanje javnim financijama na nižim razinama vlasti. Okvir upravljanja imovinom 13. Nepotpuno izvještavanje o lokalnim komunalnim poduzećima Izazov 14. Nepostojanje popisa nekretnina u brojnim JLP(R)S-ovima zbog neriješenih imovin- sko-pravnih sporova, nedosljednosti u zemljišnim knjigama i katastrima te pokrenutih parnica za utvrđenje prava vlasništva. 15. Znatna neaktivna (nekorištena) imovina JLP(R)S-ova 16. Loše upravljanje imovinom –– Općeniti međunarodni trendovi: Međunarodni trendovi –– Centralizirani sustav za prikupljanje, analiziranje i objavljivanje informacija o državnim po- duzećima općenito i poduzećima u vlasništvu JLP(R)S-ova konkretno pridonio bi postizanju zadovoljavajuće razine transparentnosti i stvaranju temelja za učinkovito upravljanje. Litavski centar za koordinaciju javnog upravljanja dobar je primjer načina uvođenja takvog sustava. –– Iako se u postojećem zakonodavnom okviru ne predviđa priprema konsolidiranih financi- jskih izvještaja županija, gradova i općina te njihovih poduzeća, konsolidacija je predviđena Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor (IPSAS). –– Dobre prakse u pogledu uspostavljanja učinkovitog sustava upravljanja nekretninama na razini JLP(R)S-ova uključuju: –– uvođenje pouzdane baze podataka / popisa s klasifikacijom imovine –– procjenu vrijednosti nekretnina –– računovodstveno i financijsko planiranje imovine –– utvrđivanje postupaka najma imovine koji dobro funkcioniraju –– kvantifikaciju i praćenje izravnih i neizravnih subvencija povezanih s nekretninama –– pravovremeno izvješćivanje i izradu sveobuhvatnog plana upravljanja imovinom Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 22 –– Objava podataka: MFIN-u bi koristila objava jedinstvene i ažurirane online baze podataka Mogućnosti javnih politika s bilancama i izvještajima o prihodima i rashodima poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova (kao i popisa adresa i kontakata). JLP(R)S-ovi bi trebali biti odgovorni za dostavljanje tih poda- taka MFIN-u, koji bi u svojoj ulozi „regulatora” trebao odrediti standarde, datume, opseg i predloške za izvještavanje. –– Kontrola: Državni ured za reviziju trebao bi dodatno provoditi detaljnu financijsku analizu i analizu učinkovitosti svih poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova. –– Financijsko izvještavanje: JLP(R)S-ovi bi trebali pripremati konsolidirane financijske iz- vještaje (ili barem agregirane po ključnim kategorijama, npr. financijskim obvezama) koji uključuju njihova komunalna poduzeća. Financijsko planiranje i poslovanje tih poduzeća trebalo bi biti u nadležnosti lokalnih zastupničkih tijela. –– Popis imovine: Mogao bi se donijeti Akcijski plan za izradu popisa imovine, koji bi uključivao aktivnosti, rokove, metode i nadležnosti te način izvještavanja o njima. –– Postupna prodaja: Prvi prioritet za JLP(R)S-ove trebala bi biti postupna prodaja udjela u poduzećima i smanjenje vlasništva prodajom imovine koja nije ključna za pružanje javnih usluga. MFIN bi, prema potrebi, mogao olakšati i podržati prodaju, ali bi trebao i poštovati autonomiju lokalnih jedinica u donošenju odluka o vlasništvu. 01 Uvod 23 Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 24 Posljednjih se godina opetovano ističu izazovi za učinkovito funkcioniranje sustava fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj. Neka su od najistaknutijih pitanja njezina teritorijalno-administra- tivna rascjepkanost, nedostatna fiskalna autonomija nižih razina vlasti i neuravnoteženi izvori prihoda, stalni otpor uvođenju poreza na nekretnine na lokalnoj razini te nedosljedni standardi pružanja javnih usluga. Međutim, oni koji stalno iznova ističu te probleme sami se ne mogu dogovoriti oko načina izrade jasnog programa reformi u cilju njihova rješavanja. Svrha je ovog izvješća sustavno i detaljno preispitati fiskalni okvir za različite razine vlasti u Hrvatskoj, pod- ručje po područje, te postojeće prakse usporediti s načinom na koji države članice Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) i države članice Europske unije (EU) rješavaju slična ili povezana pitanja. Na temelju te analize te uzimajući u obzir lokalni gospodarski, socijalni i politički kontekst, u izvješću se predlažu neke konstruktivne i izvedive mogućnosti reforme koje se vladi daju na razmatranje. U novije vrijeme reforma fiskalnog okvira za različite razine vlasti otežana je zbog dvaju čimbe- nika: porezne reforme koja je u tijeku i pandemije uzrokovane bolesti COVID-19. Zbog aktualne porezne reforme koja je provedena u nekoliko faza, i poreznog rasterećenja koje ona donosi, JLP(R)S-ovi su izgubili prihode koje je potrebno nadoknaditi. U pandemiji uzrokovanoj bolesti COVID-19 dodatno je istaknuta važnost tih pitanja jer su mjere zatvaranja (engl. lockdown) jako negativno utjecale na izvore prihoda, kao što je porez na dohodak, u brojnim JLP(R) S-ovima. S druge strane, trenutačna kriza vjerojatno je stvorila potrebne preduvjete da država konačno provede reforme u smjeru fiskalne decentralizacije i učinkovitijeg financiranja JLP(R) S-ova, odnosno reforme koje su se dugo odgađale zbog političkih razloga i očitog izostanka potpore u javnosti. Te reforme uključuju rješavanje pitanja rascjepkanosti lokalnih jedinica, jasnijeg i primjerenijeg prijenosa funkcija, mogućeg poboljšanja sustava fiskalnog izravnanja uključivanjem komponente fiskalnih potreba te potencijalnog uvođenja poreza na nekretnine. Dugo se razgovaralo o tim idejama i čini se kako je došlo vrijeme da se one u potpunosti ispitaju i uvedu barem neke od njih. Hrvatska vlada svjesna je izazova za učinkovito funkcioniranje sustava. Zapravo, u Programu Vlade Republike Hrvatske za mandat 2020. – 2024. (Republika Hrvatska 2020b) predlažu se posebne reformske mjere za rješavanje tih izazova i osiguranje sustavne provedbe reforme javne uprave. U prvoj će se fazi prepoloviti broj lokalnih dužnosnika, a broj članova predstavničkih tijela smanjit će se za petinu. Do kraja 2021. planiran je preustroj sustava jedinica lokalne i po- dručne samouprave. U prvoj polovici mandata uspostavit će se baza podataka o financijskim i administrativnim kapacitetima i poslovima koji se obavljaju u jedinicama lokalne samouprave te definirati mehanizmi suradnje radi njihovog povezivanja u funkcionalne cjeline. Planira se i intenzivnija digitalizacija javnih usluga. Vlada će raditi na daljnjoj fiskalnoj i funkcionalnoj decentralizaciji. Na svim razinama državne i javne uprave osigurat će se transparentnost, oso- bito kod izrade proračuna i korištenja sredstava županija, gradova i općina, kao i poduzeća ili ustanova kojih su osnivači. Te su preporuke prepoznate u Nacionalnom programu reformi 2020. (Republika Hrvatska 2020a) te se planiraju sljedeće povezane aktivnosti. Kako bi se uspostavila adekvatna podje- la nadležnosti između središnje i lokalne razine vlasti, potrebno je utvrditi njihove postojeće kapacitete s ciljem dobivanja jasne slike o njihovim mogućnostima pružanja javnih usluga. U dokumentu se navodi kako bi, uz njihove kompetencije, trebalo preispitati i analizirati kvalite- tu obavljanja postojećih poslova, kao i mogućnosti i preduvjete za preuzimanje novih. Jedna su od poznatih prepreka daljnjoj decentralizaciji, ključnom reformskom prioritetu, nedostatni Uvod 25 kapaciteti JLP(R)S-ova koji rezultiraju razlikom u količini i kvaliteti pruženih javnih usluga. JLP(R)S-ovi trebaju imati odgovarajuće administrativne i financijske kapacitete za obavljanje decentraliziranih poslova iz svojeg zakonom propisanog djelokruga i za preuzimanje novih. Krajnji cilj je povećati učinkovitost obavljanja poslova u JLP(R)S-ovima, vodeći pri tome računa o ujednačenom i ravnomjernom pružanju usluga svim građanima. Ta su aktualna pitanja prepoznata i u Nacionalnoj razvojnoj strategiji Republike Hrvatske do 2030. godine (NN 13/21) (Republika Hrvatska 2021a), u kojoj se poziva na djelovanje u nekoliko prioritetnih područja. U Strategiji se upućuje na rascjepkanost javne uprave u Hrvatskoj, što stvara probleme u koordinaciji i suradnji različitih javnih tijela i institucija. Dodatno, u Strate- giji se napominje kako administracija na lokalnoj razini često nema dovoljno kapaciteta što se ogleda u niskoj razini decentralizacije i poteškoćama u korištenju europskih sredstava za financiranje velikih ulaganja. Vlada će stoga surađivati s jedinicama lokalne i područne (region- alne) samouprave na povećanju njihove učinkovitosti, vodeći pritom računa o primjeni načela supsidijarnosti i pravu građana na samostalno odlučivanje o uređivanju svojih specifičnih, lokalnih problema. Poticat će se uzajamna suradnja jedinica lokalne samouprave, izgradnja njihovih institucionalnih veza i dobrovoljno spajanje pružanjem podrške u obliku prijeko potre- bnih podataka o lokalnim jedinicama, poslovima iz samoupravnog djelokruga koje one obav- ljaju, načinu na koji se ti poslovi obavljaju te ustrojstvenim oblicima putem kojih se obavljaju. Potrebu za reformom prepoznala je i Europska komisija. Pojedinosti su najprije opisane u Pre- porukama Europske komisije za Hrvatsku 2019., u kojima se navodi kako bi Hrvatska trebala „ojačati proračunski okvir i praćenje potencijalnih obveza na središnjoj i lokalnoj razini. Smanjiti teritorijalnu rascjepkanost javne uprave i pojednostavniti funkcionalnu raspodjelu nadležnosti” (EK 2019). Značajni nedostaci u sustavu lokalne uprave u Hrvatskoj ponovno su identificirani u izvješću 2020. (EK 2020), u kojem se otkrilo kako je Hrvatska po učinkovitosti javne uprave ispod prosjeka EU-a. Nedostatan kapacitet za izradu i provedbu politika i projekata utječe na učinkovitost i brzinu, što je za vrijeme pandemije postalo posebno vidljivo u korištenju europskih strukturnih i investicijskih fondova. Javna je uprava teritorijalno vrlo rascjepkana, a na lokalnoj razini resursi nisu u skladu s nadležnostima. To pridonosi neujednačenoj kvaliteti javnih usluga u zemlji i rastu administrativnih troškova. Konačno, u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti (NPOO) (Republika Hrvatska 2021b) naglašavaju se izazovi i predlažu promjene. Točnije, upućuje se na nezadovoljavajuću razinu kvalitete pružanja usluga u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, uglavnom zbog slabog administrativnog i fiskalnog kapaciteta te nedostatka transparentnosti. Kako bi se otklonili ti nedostaci, provest će se daljnja decentralizacija te će država poticati funkcion- alno spajanje JLP(R)S-ova radi promicanja održivijeg planiranja lokalnih proračuna i projekata te povećanja kvalitete života građana. To uključuje optimizaciju sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave operativnim spajanjem određenih poslovnih procesa i općenito modernizaciju javne uprave na razini JLP(R)S-ova kroz digitalizaciju, bolju interoperabilnost, smanjenje broja službenika, uređenje sustava plaća i upravljanje ljudskim resursima. Funk- cionalnim spajanjem JLP(R)S-ova nastojat će se i ublažiti negativne posljedice teritorijalne rascjepkanosti na pružanje javnih usluga na lokalnoj razini. Jedan od glavnih prioriteta bit će nastavak privatizacije poduzeća u većinskom vlasništvu JLP(R)S-ova te poboljšanje korpora- tivnog upravljanja u društvima koja ostaju u njihovu vlasništvu, u skladu s najboljim praksama, u cilju postizanja bolje alokativne učinkovitosti gospodarstva i viših ukupnih stopa rasta. NPOO, koji je izradila hrvatska vlada i koji financira Europska komisija, izvrsna je prilika da se utvrde Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 26 glavni prioriteti, reforme i potrebna ulaganja te se može koristiti kao platforma za otklanjanje brojnih nedostataka postojećeg sustava. Izvješće je strukturirano kako slijedi. Ovom uvodu prethodi sažetak s tablicom u kojoj su sažete ključne poruke za različita područja poslovanja nižih razina vlasti u Hrvatskoj te pitanja koja je potrebno riješiti, međunarodna praksa i novi trendovi, kao i mogućnosti javnih politika. Po- glavlje 1. sadrži pregled glavnih povijesnih izazova. U poglavlju 2. preispituje se vertikalni ustroj vlasti, a u poglavlju 3. odgovornosti za financiranje i struktura rashoda. U poglavlju 4. analiziraju se oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda JLP(R)S-ova, a u poglavlju 5. sustav trans- fera unutar opće države. U poglavlju 6. preispituje se okvir za zaduživanje i dug JLP(R)S-ova, a u poglavlju 7. ispituje se upravljanje imovinom na lokalnoj razini. Sva poglavlja sadrže pregled najvažnijih problema te upućuju na međunarodne prakse i nove trendove. Završno poglavlje sadrži prijedloge mogućnosti reforme javnih politika u Hrvatskoj. 02 Pregled glavnih 27 povijesnih izazova Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 28 Republika Hrvatska ima površinu od otprilike 56.000 kvadratnih kilometara i 4,2 milijuna stanovnika. Administrativno je podijeljena na 21 županiju kao jedinice područne (regionalne) samouprave i 556 jedinica lokalne samouprave (JLS): gradova i općina. Glavni grad Hrvatske, Zagreb, broji se ovdje dvaput zbog svojeg formalnog dvojnog statusa: statusa grada i statusa županije. Proces fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj započeo je 2001., kad je niz JLP(R)S-ova1 preuzeo odgovornost za određene decentralizirane funkcije. Preduvjeti za proces fiskalne decentral- izacije počeli su se ostvarivati 1994. te su se postupno realizirali kroz procese političke i admin- istrativne decentralizacije. Učinkovita fiskalna decentralizacija i fiskalno izravnanje razvijali su se paralelno s razvojem sustava financiranja lokalne samouprave. Uzimajući u obzir promjene u sustavu financiranja od 1994., u razvoju sustava fiskalne decen- tralizacije i fiskalnog izravnanja mogu se razlučiti četiri faze: –– administrativna i politička decentralizacija (1994. – 2001.) –– fiskalna decentralizacija (2001. – 2007.) –– reforma sustava fiskalne decentralizacije (2007. – 2015.) –– reforma sustava fiskalnog izravnanja (2015. – danas) Faza I. Administrativna i politička decentralizacija (1994. – 2001.) Decentralizacija je u Hrvatskoj započela postupnom političkom i administrativnom decen- tralizacijom u razdoblju od 1994. do 2001. Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (NN 90/92)2 utvrđen je samoupravni djelokrug JLP(R)S-ova. JLS-ovi (općine i gradovi) bili su nadležni za osiguranje lokalnih potreba stanovnika u području brige o djeci, obrazovanju i odgoju (vrtići i osnovno obrazovanje), nekih javnozdravstvenih usluga (ljekarne, ambulante), kulture, tjelesne kulture i sportskih centara, planiranja naselja te stanovanja i društvenih objekata.3 Među os- talim, županije su bile nadležne za usklađivanje razvitka odgojnih, prosvjetnih, kulturnih, zdra- vstvenih, socijalnih, komunalnih i drugih institucija kao i objekata, infrastrukture od važnosti za područje županije kao cjeline (ceste, tramvajske pruge i lučki objekti), kao i za obavljanje poslova koje su općine i gradovi prenijeli na županiju. Formalni preduvjeti za decentralizaciju stvoreni su donošenjem Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave (NN 117/93), kojim su utvrđeni prihodi JLP(R)S-ova. Financiranje JLS-ova u tom razdoblju uglavnom je bilo centralizirano te su oni imali ograničenu autonomiju u ostvarivanju prihoda i određivanju svrhe i krajnje namjene prikupljenih sredstava. Budući da se u to vrijeme nisu mogli dobiti pouzdani podaci o fiskalnom kapacitetu JLS-ova, oni nisu mogli 1 Radi jednostavnosti, pojam JLS upotrebljavat će se za gradove i općine na lokalnoj razini, dok će JLP(R)S uključivati i županijsku, tj. područnu (regionalnu) samoupravu. 2 U to su se vrijeme (do 2001.) općine i gradovi nazivali jedinicama lokalne samouprave, a županije jedinicama lokalne samouprave i uprave. Donošenjem Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01) općine i gradovi prepoznati su 2001. kao jedinice lokalne, a županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave. 3 Iako se obavljanje tih poslova JLS-ovima nalaže u Zakonu o lokalnoj samoupravi i upravi (NN 90/92), Zakon o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave (NN 75/93) ne propisuje posebne poslove vezane uz određene usluge, kao što su obrazovanje ili socijalna skrb, dok su za neke druge usluge, na primjer stambenu i komunalnu djelatnost, vrlo detaljno propisani specifični poslovi. Pregled glavnih povijesnih izazova 29 predložiti vlastite izvore prihoda. Stoga su se JLS-ovi financirali isključivo posredstvom županija, koje su raspodjeljivale sredstva središnje države. Prvi lokalni izbori održani su u veljači 1993., nakon kojih je uspostavljen zakonodavni okvir za raspodjelu fiskalnih i administrativnih ovlasti između središnje države i JLP(R)S-ova. Porez na dohodak bio je porez središnje države, ali su se prihodi od njega dijelili između središnje države i JLP(R)S-ova. Isto je vrijedilo i za porez na dobit, koji se, kao i svi ostali zajednički porezi, raspodjeljivao prema izvoru4, odnosno JLP(R)S-ovi su zadržavali određeni dio poreznih prihoda na području u kojem se porez prikupljao. U to vrijeme 70 % prihoda od poreza na dobit bilo je prihod središnjeg proračuna, dok su gradovi i općine zadržavali 20 %, a županije 10 % na- plaćenog poreza. Prihod od poreza na promet nekretnina dijelio se u omjeru 40:60, pri čemu je veći dio odlazio lokalnim jedinicama. Središnja država i lokalne jedinice dijelile su i prihode od poreza od priređivanja igara na sreću (50:50), ali od 1. srpnja 2001. sve prihode od tog poreza zadržava središnja država. Svi zajednički porezi dijeljeni između različitih razina vlasti bili su porezi središnje države, što znači da je središnja država imala isključivo pravo na određivanje porezne osnovice, porezne stope i drugih važnih elemenata poreza. Kad je riječ o izravnanju, u ovoj su fazi županijama u kojima su prihodi JLS-ova po stanovniku, ne uključujući Grad Zagreb, bili manji od 75 % prosječnih prihoda po stanovniku na nacion- alnoj razini dodijeljene bezuvjetne (nenamjenske) pomoći iz središnjeg proračuna u iznosu koji odgovara razlici između njihovih prihoda po stanovniku i 75 % nacionalnog prosjeka. Novi model financiranja lokalnih jedinica, koji je pratila porezna reforma, uveden je u vrijeme kad je potraga za optimalnim modelom fiskalne decentralizacije bila otežana zbog razaranja u Domovinskom ratu 1990-ih. Nisu sva područja bila jednako pogođena u ratu, zbog čega je bila potrebna asimetrična nacionalna intervencija kako bi se obnovila teško nastradala područ- ja. Tada se moglo samo spekulirati o razini fiskalnih nejednakosti. U tom razdoblju utvrđena su područja posebne državne skrbi (PPDS)5, čime su stvoreni preduvjeti za kasniju provedbu uravnoteženih lokalnih i regionalnih razvojnih politika. Tri skupine PPDS-ova, uvedene 1996., činilo je ukupno 180 lokalnih jedinica, od kojih je 50 pripadalo prvoj skupini, 61 drugoj i 69 trećoj (Bajo i Bronić 2004). Faza II. Fiskalna decentralizacija (2001. – 2007.) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj ozbiljno je započela 2001., kad su odgovornosti i ovlasti za pružanje određenih usluga u područjima zdravstva, školstva, socijalne skrbi i vatrogastva prenesene na županije i veće gradove. Te niže razine vlasti trebale su financirati tekuće rashode koji nisu vezani za zaposlene i dio kapitalnih infrastrukturnih ulaganja, dok su rashodi za zapos- lene ostali u nadležnosti središnje države (ministarstava). Nadležnost za te decentralizirane 4 Kod dijeljenja poreza prema izvoru, dio ukupno prikupljenih poreza raspodjeljuje se lokalnim jedinicama na čijem području je porez prikupljen, uglavnom temeljem jedinstveno utvrđene sheme raspodjele (jednakog udjela u prikupljenim poreznima) za sve lokalne jedinice. Alternativno, dijeljenje poreza može se temeljiti na formuli gdje se prihodi dijele obično dodjelom različitih relativnih iznosa lokalnim jedinicama s ciljem ublažavanja fiskalnih nejednakosti. 5 PPDS-ovi su utvrđeni radi ravnomjernijeg razvitka svih područja Republike Hrvatske, poticanja demografskog i gospodarskog napretka, završetka programa obnove, povratka prijeratnog stanovništva i trajnog stambenog zbrinjavanja. PPDS-ovi su podijeljeni u tri skupine, i to prva (PPDS I) i druga (PPDS II) skupina prema okolnostima nastalima na temelju posljedica agresije na Republiku Hrvatsku (prvenstveno tijekom Domovinskog rata 1990-ih), a treća (PPDS III) skupina utvrđena je prema tri kriterija: kriteriju ekonomske razvijenosti, kriteriju strukturnih poteškoća i demografskom kriteriju. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 30 funkcije preuzele su županije i gradovi s najvećim fiskalnim i administrativnim kapacitetima. Lokalne jedinice koje su htjele preuzeti nove decentralizirane funkcije morale su dokazati da imaju dostatan fiskalni kapacitet za njihovo obavljanje. Broj takvih jedinica s odgovarajućim kapacitetima povećao se tijekom vremena. Nakon 2001. JLS-ovima je osigurano i dodatno financiranje kroz prirez državnom porezu na dohodak, pri čemu je najviša stopa prireza ovisila o administrativnom statusu lokalne jedinice (grada ili općine) i stanovništvu (broju stanovnika). Sve općine i gradovi mogli su uvesti pri- rez: općine po stopi do 10 %, gradovi s manje od 30.000 stanovnika do 12 %, gradovi s više od 30.000 stanovnika do 15 % te Grad Zagreb do 18 %. U tom se razdoblju udio središnje države u prihodima od poreza na dohodak postupno smanjivao u korist JLP(R)S-ova. Dio tih prihoda bio je namijenjen za financiranje decentraliziranih funkcija (9,4 %), a dio (21 %) je bio namijenjen financiranju fonda fiskalnog izravnanja za decentralizirane funkcije siromašnijih lokalnih jedinica. Sredstva su raspodjeljivana potrebitim JLS-ovima prema njihovim negativnim odstupanjima od minimalnih financijskih standarda za svaku decentraliziranu funkciju. Uz to, proširena je financijska pomoć za neke lokalne jedinice, i to kroz sustav povlaštenog financiranja brdsko-planinskih područja (BPP),6 koji je nakon 2002. uključivao 45 JLS-ova. Povlašteni tretman tih JLS-ova očitovao se u većem udjelu u prihodima od poreza na dohodak i dodatnoj alokaciji nekoliko vrsta pomoći iz državnog proračuna. Faza III. Reforma sustava fiskalne decentralizacije (2007. – 2015.) Iako su se koeficijenti raspodjele poreznih prihoda (osobito od poreza na dohodak) često mi- jenjali, financiranje JLP(R)S-ova sve se više oslanjalo na porez na dohodak, posebno nakon 2007. kad je središnja država u potpunosti prepustila svoj udio u porezu na dohodak JLP(R) S-ovima. Istodobno je porez na dobit, koji je uvijek puno teže dijeliti s lokalnim i područnim (regionalnim) jedinicama, u cijelosti postao prihod središnje države. Obuhvat lokalnih jedini- ca u povlaštenom sustavu financiranja (s višim udjelima u porezu na dohodak uvedenima u prethodnom razdoblju) proširen je i na lokalne jedinice na otocima. Dobivanju povlaštenog statusa za te jedinice prethodilo je sklapanje sporazuma o zajedničkom financiranju kapitalnih projekata od interesa za razvoj otoka. Uz to, općinama i gradovima koji pripadaju PPDS-ovima i BPP-ovima osigurana je dodatna pomoć kao naknada za izgubljene prihode od poreza na dobit koji su u cijelosti centralizirani. Kako se Hrvatska približavala članstvu u EU-u, sve se više pažnje posvećivalo cilju postizanja uravnoteženijeg regionalnog razvoja. To je podrazumijevalo i reformu sustava fiskalnog izravnan- ja radi rješavanja problema u financiranju lokalnih javnih usluga, kao i program regionalnog razvoja radi boljeg identificiranja područja s ekonomskim poteškoćama uvođenjem novog izračuna indeksa razvijenosti. 6 BPP-ovi su utvrđeni kao područja od interesa i pod posebnom zaštitom radi poticanja demografske obnove, naseljavanja i stvaranja pretpostavki da se prirodni i drugi gospodarski resursi kvalitetno koriste za gospodarski razvoj. BPP-ovi su područja čija nadmorska visina, nagib, vertikalna raščlanjenost terena te njima uvjetovane pedološke, klimatske i druge prirodne osobitosti predstavljaju otežane uvjete za život i rad stanovnika. Pregled glavnih povijesnih izazova 31 Faza IV. Reforma sustava fiskalnog izravnanja (2015. – danas) Od 2015. napušten je povlašteni tretman lokalnih jedinica koje pripadaju PPDS-ovima i BPP-ovima u raspodjeli prihoda od poreza na dohodak. Istodobno je povlašteni tretman uveden za JLP(R) S-ove koji su, u skladu s posebnim propisima, prema indeksu razvijenosti imali status „potpo- mognutih područja”. Stoga se za određene lokalne jedinice povlašteno financiranje više nije temeljilo na geografskim ili povijesnim, nego isključivo na ekonomskim kriterijima. Uz to, opći sustav raspodjele prihoda od poreza na dohodak (kao i sustav raspodjele koji se primjenjivao na otoke) promijenjen je kako bi se uveo udio (1,5 %) za projekte koji se sufinanciraju iz europ- skih strukturnih i investicijskih fondova. Od 2018. svi povlašteni tretmani u sustavu raspodjele prihoda od poreza na dohodak (za otoke, potpomognuta područja i Grad Zagreb) napušteni su te je umjesto njih uveden jedinstveni sustav raspodjele. Budući da dijeljenje poreznih prihoda prema izvoru nije moglo biti učinkovit instrument fiskalnog izravnanja, uveden je puno prim- jereniji sustav koji se temelji na ublažavanju razlika ili nejednakosti u fiskalnim kapacitetima lokalnih jedinica. Novi sustav izravnanja financira se na razini središnje države. Koristi iz različitih faza razvoja , kao i novija reforma sustava fiskalnog izravnanja koja je započela 2015. i nastavila se 2018., i dalje će pridonositi jačanju sustava decentralizacije u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju. Međutim, budući da dio reformi još nije proveden, potrebno je pažl- jivo osmisliti i isplanirati njihovu provedbu. U ovom se izvješću analiziraju postojeće okolnosti i karakteristike sustava te se daju mogućnosti reforme kako bi se riješila još uvijek otvorena pitanja i općenito hrvatskoj vladi pomoglo u izradi sveobuhvatnog programa reformi. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 32 03 Vertikalni ustroj 33 vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 34 3.1. Vertikalni ustroj Hrvatska je unitarna država, administrativno podijeljena na 21 područnu (regionalnu) jedinicu (županiju) i 556 lokalnih jedinica (tablica 3.1.). Dvadeset i jedna županija (što uključuje Grad Zagreb sa 780.000 stanovnika, koji ima status županije) čini drugu, ili intermedijarnu, razinu vlasti, odnosno područnu (regionalnu) samoupravu. Gradovi (njih 127, uglavnom urbana pod- ručja, koja zajedno imaju 3 milijuna stanovnika) i općine (njih 428, uglavnom ruralna područja, koja imaju 1,3 milijuna stanovnika) čine prvu nižu razinu vlasti, odnosno lokalnu samoupravu. Tablica 3.1. Vertikalni ustroj hrvatskog javnog sektora Jedinice Jedinice Stanovništvo Jedinice na mil. Jedinice na Razina (1992.) (2011.) Razina (u mil.) stanovnika 1.000 km2 Središnja država 1 1 4,3 - - Županije 21 21 II 4,3 4,9 0,4 Gradovi 70 127 3,0 42,3 2,2 I Općine 419 429 1,3 330,0 7,6 Gradovi i općine 489 556 I 4,3 129,3 9,8 Napomena: U 2013. općina Popovača postala je grad; podaci za 2011. pokazuju 429 (umjesto 428) općina i 127 (umjesto 128) gradova. Izvor: izračuni autorâ, na temelju podataka Državnog zavoda za statistiku (2012) Općina se osniva za područje više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, te koja su povezana zajedničkim interesima stanovništva. Grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje ima više od 10.000 stano- vnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku ili društvenu cjelinu. Županija je jedinica područne (regionalne) samouprave čije područje predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu. Županije, gradovi i općine uređuju svoju unutarnju organizaciju, ustrojstvo i poslove kroz svoje statute. JLP(R)S-ovi imaju predstavničko i izvršno tijelo. Predstavnička tijela su općinsko vijeće, gradsko vijeće i županijska skupština. U Zagrebu, koji ima poseban status, status grada i župani- je, predstavničko tijelo je gradska skupština. Članovi predstavničkih tijela biraju se na lokalnim izborima tajnim glasovanjem. Lokalni izbori s razmjernim izbornim sustavom održavaju se svake četiri godine,7 pri čemu kandidati moraju proći izborni prag od 5 %. Iako snažno dominiraju dvi- je političke stranke HDZ (Hrvatska demokratska zajednica) i SDP (Socijaldemokratska partija Hrvatske), lokalni izbori su pluralistički te se velik broj malih regionalnih stranaka i nezavisnih lokalnih kandidata natječe za županijske, gradske i općinske funkcije. Izvršna tijela su općinski načelnik, gradonačelnik i župan, koji se od 2009. neposredno biraju tajnim glasovanjem. Čelnik članove izvršnog tijela JLP(R)S-a predlaže predstavničkom tijelu, koje ih bira većinom glasova svojih članova. Sjednice predstavničkih tijela JLP(R)S-ova otvorene su za javnost. 7 Prvi lokalni izbori u Hrvatskoj održani su u veljači 1993. Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 35 Upravljanje JLP(R)S-ovima Upravni odjeli i službe (upravna tijela) organizirani su tako da obavljaju poslove iz samoupravnog djelokruga JLP(R)S-a, kao i poslove državne uprave koji su im povjereni. U općinama i gradovi- ma s do 3.000 stanovnika uspostavlja se jedinstveni upravni odjel za obavljanje svih poslova iz samoupravnog djelokruga, a jedinstveni upravni odjel može se uspostaviti i u većim općinama i gradovima. Organizacija upravnih tijela uređena je općim aktom o JLP(R)S-ovima u skladu sa statutom i zakonom. Upravnim tijelima upravljaju pročelnici koje na temelju javnog natječaja imenuje općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan (Zakon o lokalnoj i područnoj (re- gionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19). Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17 i 89/19) Grad Zagreb, kao glavni grad Republike Hrvatske, utvrđuje se kao posebna teritorijalna i upravna cjelina kojoj se ustrojstvo uređuje Zakonom o Gradu Zagrebu (NN 62/01, 125/08, 36/09, 119/14 i 98/19). Kao takav, Zagreb ima poseban status temeljem kojeg obavlja poslove u okviru samoupravnog djelokruga grada i županije. Zagreb je nadležan i za poslove državne uprave iz djelokruga ureda državne uprave, koje obavljaju njegova upravna tijela. U obavljanju tih poslova upravna tijela Grada Zagreba imaju ovlasti i obveze tijela državne uprave sukladno zakonu kojim se uređuje sustav državne uprave. Upravna tijela (gradski uredi, zavodi i službe) uspostavljeni su za obavljanje poslova iz djelokruga Grada Zagreba. Mjesna samouprava u gradu organizirana je u 17 gradskih četvrti koje zastupaju mjesni odbori. Članove vijeća gradskih četvrti biraju građani iz tih četvrti. U Hrvatskoj ne postoje druga gradska područja s takvim posebnim statusom. Od 1993. nije bilo znatnih teritorijalnih reformi na razini područne (regionalne) samouprave te se broj županija nije mijenjao. Poslove u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (upravnim odjelima i službama) obavljaju službenici i namještenici. Službenici obavljaju opće, administrativne, financijsko-planske, materijalno-financijske, računovodstvene, informatičke i druge stručne poslove, a namještenici pomoćno-tehničke i ostale povezane poslove. Prava, obveze i odgovornosti te druga pitanja važna za rad službenika i namještenika u upravnim tijelima lokalnih jedinica uređuju se Zakonom o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 86/08). Službenici i namještenici se primaju u službu i raspoređuju na slobodna radna mjesta utvrđena pravilnikom o unutarnjem redu. Pravilnik donosi općinski načelnik, gradonačelnik ili župan na prijedlog pročelnikâ upravnih tijela posebno za svako upravno tijelo ili kao zajednički pravilnik za više takvih tijela. Pravilnikom se utvrđuju unutarnje ustrojstvo upravnih tijela JLP(R)S-ova, nazivi i opisi poslova radnih mjesta, stručni i drugi uvjeti za raspored na radna mjesta, broj izvršitelja i druga pitanja od značaja za njihov rad. Postupak prijma u službu može se provesti samo u skladu s utvrđenim planom prijma u službu. Planom prijma u službu utvrđuje se stvarno stanje popunjenosti radnih mjesta u upravnim tijelima lokalne jedinice, potreban broj službe- nika i namještenika za razdoblje za koje se plan donosi i broj vježbenika odgovarajuće stručne spreme i struke (Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 86/08, 61/11, 04/18, 112/19). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 36 Teritorijalna rascjepkanost Hrvatska je administrativno i teritorijalno izrazito rascjepkana s obzirom na velik broj rela- tivnom malih lokalnih jedinica koje obično imaju slabe fiskalne i administrativne kapacitete. Među ostalim, to je problem i zbog izostanka ekonomije razmjera u pružanju brojnih javnih usluga. Gotovo dvije trećine općina ima manje od 3.000 stanovnika; gotovo 9 % ima ih manje od 1.000. U 2011. nešto veći broj stanovnika (od 5.000 do 10.000) imalo je 46 općina, dok ih je samo sedam imalo više od 10.000 stanovnika (vidjeti tablicu 3.2.). Tablica 3.2. Stanovništvo u općinama 2011. % Kumulativno % Kumulativno Općine Stanovništvo Općine % općina Stanovništvo % stanovništva < 1.001 37 27.321 8,6 8,6 2,2 2,2 1.001 – 1.500 49 62.122 11,4 20,0 4,9 7,1 1.501 – 2.000 71 125.659 16,6 36,6 9,9 17,0 2.001 – 2.500 63 139.421 14,7 51,3 11,0 28,0 2.501 – 3.000 56 155.295 13,1 64,4 12,2 40,2 3.001 – 3.500 29 95.459 6,8 71,2 7,5 47,7 3.501 – 4.000 35 131.194 8,2 79,4 10,3 58,0 4.001 – 4.500 15 63.341 3,5 82,9 5,0 63,0 4.501 – 5.000 21 98.803 4,9 87,8 7,8 70,8 5.001 – 6.000 24 130.497 5,6 93,4 10,3 81,1 6.001 – 7.000 13 85.702 3,0 96,4 6,8 87,9 7.001 – 15.000 16 153.938 3,6 100,0 12,1 100,0 Ukupno 429 1.268.752 100,0 100,0 Izvor: autori, na temelju podataka Državnog zavoda za statistiku (2012) Kako je prethodno navedeno, da bi JLS dobio status grada mora se nalaziti u sjedištu županije ili imati više od 10.000 stanovnika te predstavljati urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i/ ili društvenu cjelinu. Međutim, gradovi u Hrvatskoj relativno su mali te ih gotovo polovina ima manje od 10.000 stanovnika. U 2011., kad je proveden posljednji popis stanovništva, 71 % gra- dova imalo je manje od 15.000 stanovnika, a 18 manje od 5.000. S druge strane, devet gradova imalo je više od 50.000 stanovnika, a četiri više od 100.000 (vidjeti tablicu 3.3.). Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 37 Tablica 3.3. Stanovništvo u gradovima 2011. % Kumulativno % Kumulativno Gradovi Stanovništvo gradova % gradova Stanovništvo % stanovništva < 5.001 18 59.681 14,1 14,10 2,0 2,00 5.001 – 10.000 42 296.726 33,1 47,20 9,8 11,80 10.001 – 15.000 30 372.587 23,6 70,80 12,4 24,20 15.001 – 20.000 8 132.465 6,3 77,10 4,4 28,60 20.001 – 30.000 11 272.599 8,7 85,80 9,0 37,60 30.001 – 40.000 4 142.466 3,1 88,90 4,7 42,30 40.001 – 50.000 5 223.937 3,9 92,80 7,4 49,70 50.001 – 60.000 3 172.306 2,4 95,20 5,7 55,40 60.001 – 70.000 1 63.517 0,8 96,00 2,1 57,50 70.001 – 80.000 1 75.062 0,8 96,80 2,5 60,00 100.001 – 200.000 3 414.774 2,4 99,20 13,8 73,80 > 200.000 1 790.017 0,8 100,00 26,2 100,00 Ukupno 127 3.016.137 100,0 100,0 Izvor: autori, na temelju podataka Državnog zavoda za statistiku (2012) U vertikalnom ustroju vlasti u većini država članica EU-a postoji nekoliko razina (tablica 3.4.).8 Međutim, zemlje s manjom površinom, kao što su Bugarska, Cipar, Estonija, Irska, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta i Slovenija, imaju samo jednu nižu razinu vlasti. Nekoliko zemalja, među kojima su Belgija, Njemačka, Španjolska, Francuska, Poljska i Ujedinjena Kraljevina, imaju tri niže razine vlasti. Većina (13) država članica EU-a, uključujući Hrvatsku, ima dvije niže razine vlasti (lokalnu i područnu (regionalnu)). 8 Za detaljnije informacije i specifičnosti (napomene) o pojedinim zemljama vidjeti Prilog 1. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 38 Tablica 3.4. Broj nižih razina vlasti (2018.– 2019.) Lokalna Intermedijarna Regionalna ili razina razina državna razina Ukupno Federacije i kvazifederacije Austrija 2.096 9 2.105 Belgija 581 10 6 597 Njemačka 11.014 401 16 11.431 Španjolska 8.131 50 17 8.198 Unitarne zemlje Bugarska 265 265 Hrvatska 556 21 577 Cipar 380 380 Češka 6.258 14 6.272 Danska 98 5 103 Estonija 79 79 Finska 311 1 312 Francuska 34.970 101 18 35.089 Grčka 325 13 338 Mađarska 3.178 19 3.197 Irska 31 31 Italija 7.926 20 7.946 Latvija 119 119 Litva 60 60 Luksemburg 102 102 Malta 68 68 Nizozemska 355 12 367 Poljska 2.477 380 16 2.873 Portugal 308 2 310 Rumunjska 3.181 42 3.223 Slovačka 2.929 8 2.937 Slovenija 212 212 Švedska 290 21 311 Ujedinjeno Kraljevstvo 382 35 3 420 EU 28 86.682 977 263 87.922 Izvor: OECD i EK (2018) Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 39 Iako se Hrvatska smatra vrlo rascjepkanom zemljom, brojne države članice EU-a imaju relativno više JLS-ova, kako s obzirom na broj stanovnika, tako i s obzirom na površinu (tablica 3.5.). Pre- ma broju JLS-ova na 100.000 stanovnika, Hrvatska se može usporediti s Njemačkom i Italijom, dok ih Austrija, Španjolska, Cipar, Češka, Francuska, Mađarska, Luksemburg, Malta, Rumunjs- ka i Slovačka imaju više od Hrvatske. Hrvatska se sa svojih 13,5 JLS-ova nalazi ispod prosjeka EU-28, koji iznosi 16,9. Kad je riječ o prosječnoj površini JLS-ova (omjer površine u kvadratnim kilometrima i broja JLS-ova), Hrvatska je još bolja od prosjeka EU-a. S prosječnom površinom JLS-ova od 102 kvadratna kilometra, veći JLS-ovi (u prosjeku) postoje samo u Bugarskoj, Dan- skoj, Estoniji, Finskoj, Grčkoj, Irskoj, Latviji, Litvi, Nizozemskoj, Poljskoj, Portugalu, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini.9 Prosjek EU-28 iznosi 52 kvadratna kilometra po JLS-u. Tablica 3.5. Rascjepkanost u državama članicama EU-a (2018. – 2019.) Prosječan Prosječan broj Prosječna Stanovnici broj stanovnika JLS-ova na površina   Površina (km2)* (u tisućama)** JLS-ova 100.000 stanovnika JLS-ova (km2) Federacije i kvazifederacije Austrija 83.878 8.822 4.209 23,8 40 Belgija 30.666 11.399 19.620 5,1 53 Njemačka 357.569 82.792 7.517 13,3 32 Španjolska 505.983 46.658 5.738 17,4 62 Unitarne zemlje Bugarska 110.996 7.050 26.604 3,8 419 Hrvatska 56.594 4.105 7.383 13,5 102 Cipar 5.695 864 2.274 44,0 15 Češka 78.871 10.610 1.695 59,0 13 Danska 42.925 5.781 58.990 1,7 438 Estonija 45.336 1.319 16.696 6,0 574 Finska 338.411 5.513 17.727 5,6 1.088 Francuska 638.475 66.926 1.914 52,3 18 Grčka 131.694 10.741 33.049 3,0 405 Mađarska 93.012 9.778 3.077 32,5 29 Irska 69.947 4.830 155.806 0,6 2.256 Italija 302.073 60.484 7.631 13,1 38 Latvija 64.586 1.934 16.252 6,2 543 Litva 65.284 2.809 46.817 2,1 1.088 Luksemburg 2.595 602 5.902 16,9 25 9 Podaci se odnose na razdoblje 2018. – 2019. kad je Ujedinjena Kraljevina još bila dio EU-a. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 40 Prosječan Prosječan broj Prosječna Stanovnici broj stanovnika JLS-ova na površina   Površina (km2)* (u tisućama)** JLS-ova 100.000 stanovnika JLS-ova (km2) Malta 316 476 7.000 14,3 5 Nizozemska 37.378 17.181 48.397 2,1 105 Poljska 311.928 37.977 15.332 6,5 126 Portugal 92.227 10.291 33.412 3,0 299 Rumunjska 238.398 19.531 6.140 16,3 75 Slovačka 49.035 5.443 1.858 53,8 17 Slovenija 20.273 2.067 9.750 10,3 96 Švedska 447.424 10.120 34.897 2,9 1.543 Ujedinjeno 244.424 66.274 173.492 0,6 640 Kraljevstvo EU 28 4.465.993 512.379 5.911 16,9 52 Napomene: *Ukupna površina, što uključuje površinu zemljišta i unutarnje vode (jezera, rijeke itd.). Podaci Eurostata iz 2016. **Baza podataka o nacionalnim računima za OECD i EU (najvažnije agregirane vrijednosti). Ukupna površina i stanovništvo uključuju pet francuskih najudaljenijih regija. Izvor: izračuni autorâ, na temelju podataka OECD-a i EK-a (2018) te Eurostata Ti se nalazi odražavaju i u veličini općina prema broju stanovnika (tablica 3.6.). Većina (više od 50 %) općina u Austriji, Njemačkoj, Španjolskoj, Cipru, Češkoj, Francuskoj, Mađarskoj i Slovačkoj ima manje od 2.000 stanovnika, dok to vrijedi samo za 29 % hrvatskih općina. Međutim, postoje i zemlje, kao što su Danska, Irska, Litva, Nizozemska i Ujedinjena Kraljevina, u kojima više od polovine općina ima više od 20.000 stanovnika. Tablica 3.6. Veličina općina prema broju stanovnika (% svih općina) Manje od 2.000 2.000 – 4.999 5.000 – 19.999 20.000 ili više stanovnika stanovnika stanovnika stanovnika Federacije i kvazifederacije Austrija 55 33 11 1 Belgija 1 11 62 26 Njemačka 54 20 20 6 Španjolska 72 12 11 5 Unitarne zemlje Bugarska 3 17 54 26 Hrvatska 29 42 24 5 Cipar 83 9 6 2 Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 41 Manje od 2.000 2.000 – 4.999 5.000 – 19.999 20.000 ili više stanovnika stanovnika stanovnika stanovnika Češka 89 7 3 1 Danska 1 2 5 92 Estonija 5 16 70 9 Finska 15 30 38 18 Francuska 85 9 5 1 Grčka 8 7 35 50 Mađarska 77 15 7 2 Irska 0 0 0 100 Italija 44 26 24 7 Latvija 5 35 40 19 Litva 0 3 27 70 Luksemburg 26 44 25 4 Malta 15 40 40 6 Nizozemska 1 1 21 77 Poljska 1 25 60 14 Portugal 1 14 46 40 Rumunjska 23 53 21 3 Slovačka 84 11 4 2 Slovenija 13 39 40 8 Švedska 0 5 52 42 Ujedinjeno Kraljevstvo 0 0 2 98 EU28 28 19 27 26 Izvor: OECD i EK (2018) Zanimljiva je i usporedba Hrvatske, u smislu rascjepkanosti, sa zemljama jugoistočne Europe (JIE). U tablici 3.7. može se vidjeti kako su zemlje jugoistočne Europe u načelu manje rascjep- kane. Prema broju stanovnika, samo Moldova i Rumunjska imaju manje JLS-ove od Hrvatske, dok je prosječna površina JLS-ova (u kvadratnim kilometrima) manja u Sloveniji. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 42 Tablica 3.7. Niže razine vlasti u zemljama JIE u 2019. Prosječan broj Prosječna % stanovništva Br. jedinica Broj stanovnika površina koji živi u glavnim Razine druge JLS-ova JLS-ova JLS-ova, u km2 gradovima vlasti razine Albanija 61 47.054 471 20,5 2 12 BiH 144 24.417 356 13,9 3 11 Bugarska 265 26.038 416 19,1 1 Hrvatska 556 7.383 102 19,3 2 20 Kosovo 38 46.935 287 11,2 1 Sjeverna Makedonija 81 25.621 317 24,4 1 Moldavija 898 3.950 38 16,6 3 32 Crna Gora 25 24.894 552 29,9 1 Rumunjska 3.181 6.103 75 9,4 2 42 Srbija 145 48.286 609 22,5 2 24 Slovenija 212 9.749 95 13,3 1 Turska 1.398 59.481 583 6,8 3 793 Izvor: NALAS (2020) Okvir 3.1. Modeli hijerarhijskih odnosa između nižih razina vlasti Prema međunarodnom iskustvu (koje uključuje razvijene zemlje i zemlje u razvoju, s federalnim i unitarnim sustavima), dva su glavna modela fiskalnih odnosa između različitih razina vlasti: (i) hijerarhijski model i (ii) razdvojeni (engl. bifurcated) model. Brojne zemlje primjenjuju kom- binaciju tih modela, ali je često jedan dominantniji od drugog. U slučaju hijerarhijskog modela središnja ili savezna vlast uspostavlja interakciju samo s inter- medijarnom razinom vlasti (pokrajinama, regijama ili državama), a nikad ili gotovo nikad izravno s nižim razinama (lokalnom, općinskom ili okružnom vlasti). U hijerarhijskom modelu samo je regionalna vlasti izravno u interakciji s lokalnim jedinicama koje se nalaze unutar njezinih gran- ica. Većina, ako ne i sve politike središnjih tijela koje u konačnici mogu imati utjecaj na lokalnu razinu prolaze preko intermedijarne razine vlasti. Ti hijerarhijski tokovi obuhvaćaju većinu ili sve aspekte fiskalnih odnosa unutar opće države, od koordinacije funkcija do dijeljenja prihoda ili planiranja pomoći izravnanja i programa uvjetovanih pomoći. Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 43 Potrebno je napomenuti kako bi površan pregled različitih pokazatelja rascjepkanosti koji su prikazani u prethodnim tablicama mogao biti zavaravajući pa bi te podatke trebalo pažljivo tumačiti. Iako omjeri broja JLS-ova po stanovniku ili po jedinici površine mogu biti značajni po- kazatelji, pitanje rascjepkanosti zapravo je financijsko/fiskalno pitanje. Neovisno o tome koliko su JLS-ovi veliki ili mali u smislu broja stanovnika ili površine, ako imaju dovoljno kapaciteta za pružanje javnih usluga i poticanje rasta i razvoja, njihova veličina zapravo nije važna. Međutim, u Hrvatskoj brojni mali JLS-ovi nemaju te kapacitete te znatan dio njihovih tekućih rashoda odlazi za plaće zaposlenih. Čini se da te jedinice nemaju dovoljno kapaciteta za obavljanje osnovnih javnih funkcija, kao ni potencijala za rast i razvoj. Konkretno, njihovi su administra- tivni kapaciteti slabi i ne mogu podržavati lokalni razvoj (na primjer, kroz strateško planiranje, kapitalna ulaganja i razvoj infrastrukture, digitalizaciju, apsorpciju sredstava EU-a, korištenje naprednih modela financiranja itd.). Trenutačno u Hrvatskoj ne postoj propis kojim se potiče udruživanje više JLS-ova kako bi učink- ovitije pružali usluge. Međutim, dva JLS-a ili više njih mogu organizirati zajedničko obavljanje pojedinih poslova iz svojeg samoupravnog djelovanja, osobito za potrebe pripreme projekata koji se financiraju iz fondova EU-a. U tu svrhu JLS-ovi mogu osnovati zajedničko tijelo, upravni odjel ili službu, ili trgovačko društvo, ili mogu zajednički organizirati svoje poslove u skladu s posebnim zakonima. Međusobni odnosi JLS-ova u zajedničkoj organizaciji poslova iz njihova samoupravnog djelokruga uređuju se posebnim sporazumom u skladu sa zakonom i njihovim statutima i općim aktima. Općenito, samoupravne jedinice na nižim razinama vlasti mogu se i organizirati te sudjelovati u udrugama unutar opće države, koje u Hrvatskoj postoje na svim razinama vlasti: Hrvatska zajednica općina, Udruga gradova i Hrvatska zajednica županija (vidjeti okvir 3.2.). S druge strane, u razdvojenom modelu ne postoji izravan hijerarhijski odnos između inter- medijarne ili regionalne razine vlasti i nižih razina. U tom slučaju središnja država uspostavlja posebne sustave odnosa s regionalnom i lokalnom vlasti. Svi ti razdvojeni tokovi obuhvaćaju većinu, ako ne i sve aspekte fiskalnih odnosa unutar opće države, od koordinacije funkcija do dijeljenja prihoda, planiranja pomoći izravnanja, programa uvjetovanih pomoći itd. Hijerarhijski model uobičajen je u saveznim zemljama jer se u njihovim ustavima izričito prepoz­ naju ovlasti koje proizlaze iz saveznih država i savezne vlade, dok se lokalne jedinice ne spominju izričito ili se jednostavno smatra da ovise o saveznim državama. Hijerarhijski sustav čest je i u unitarnim državama, koje su u nekim slučajevima nekad imale snažnu centralizaciju. Stoga se i različiti sustavi decentralizacije, kao što su oni u SAD-u i Kini, mogu smatrati hijerarhijskima. Razdvojeni sustavi najčešći su u zemljama koje se ugrubo definiraju kao unitarne, kao što su Poljska, Španjolska i Ujedinjena Kraljevina u EU-u te Ukrajina u istočnoj Europi. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 44 Okvir 3.2. Udruge JLP(R)S-ova Hrvatska zajednica općina neprofitna je, nevladina i nestranačka organizacija, utemeljena na načelu dobrovoljnog udruživanja, koju su osnovale hrvatske općine s ciljem promocije i zaštite svojih interesa. Osnovana je 2002. u Zagrebu, temeljem odredbi Zakona o udrugama i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, koji jedinicama lokalne samouprave omogućava osnivanje udruga radi promicanja i ostvarivanja zajedničkih interesa. Hrvatska zajednica općina 2020. okupljala je 328 općina iz svih 20 županija. Zajednica potiče suradn- ju i razmjenu iskustava, promiče interesne posebnosti u gospodarskom, kulturnom i drugim područjima života i rada općina, prati zakonodavstvo koje se odnosi na lokalnu samoupravu, provodi obuku radi stručnog usavršavanja dužnosnika i zaposlenika u općinskim tijelima, or- ganizira skupove i susrete radi razmatranja pitanja od interesa za općine, promiče i zastupa interese općina pred tijelima središnje vlasti i drugim institucijama, pruža pomoć članicama pri uspostavi i ostvarivanju suradnje s općinama izvan zemlje, surađuje sa srodnim domaćim i međunarodnim organizacijama te objavljuje relevantne publikacije. Udruga gradova je nacionalna, nestranačka zajednica gradova osnovana 2002. s ciljem poti- canja suradnje jedinica lokalne samouprave i promicanja zajedničkih interesa gradova u Re- publici Hrvatskoj. Udruga ima 126 članova i svoju djelatnost financira iz članarine, EU fondova, međunarodnih darovnica, kotizacija od stručnih skupova, donacija, itd. Svaki grad član u udruzi zastupa gradonačelnik. Ključni su ciljevi udruge decentralizacija ovlasti i financija s razine središnje vlasti na gradove, promicanje interesa lokalne samouprave u javnosti i poticanje suradnje jedinica lokalne samouprave. Hrvatska zajednica županija udruga je osnovana s ciljem promicanja područne (regionalne) samouprave te poticanja i podupiranja društvenog i gospodarskog razvoja jedinica područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj. Cilj je podupiranje razvoja suradnje između županija te jedinica lokalne samouprave unutar njih, kao i usklađivanje gledišta i djelovanja članica u odnosu na tijela vlasti i uprave o pitanjima značajnima za razvoj područne (regionalne) samouprave. Aktivnosti koje sve ove udruge obično obavljaju radi postizanja svojih ciljeva uključuju sljedeće: praćenje rada Hrvatskoga sabora, vlade i nadležnih ministarstava; ispitivanje, analiziranje i istraživanje pitanja od važnosti za JLP(R)S-ove; izradu nacrta novih zakona ili izmjene zakona na prijedlog članova; procjenu učinaka zakona i propisa na JLP(R)S-ove; davanje mišljenja i prijedloga o zakonima i drugim društvenim odnosima koji su važni za lokalnu i područnu (re- gionalnu) samoupravu; lobiranje s ciljem izmjena zakona; organiziranje sastanaka radi rasprave o zajedničkim problemima općina, gradova i županija; te savjetovanje svojih članova. Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 45 3.2. Ukupna razina fiskalne decentralizacije Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj provodi se od 2001. Kretanje tog procesa može se pratiti analizom nekih konvencionalnih pokazatelja fiskalne decentralizacije: udjela prihoda i rashoda županija, gradova i općina u ukupnim prihodima i rashodima opće države ili kao postotak BDP-a. Kao što je prikazano na slici 3.1., snažna decentralizacija poreznih prihoda zabilježena je 2002., kad je stupanj decentralizacije porastao na 11,3 % sa 7 % prethodne godine. Nakon toga slijedio je puno blaži, ali uglavnom kontinuirani uzlazni trend do najviše razine od 15,4 % u 2009. i 2013. Pokazatelji decentralizacije rashoda i prihoda zabilježili su slična kretanja. Slika 3.1. Koeficijenti fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj od 1995. do 2018. 18 % 16 % dre 14 % dta dex 12 % 10 % 8% 6% 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Napomena: DRE: udio ukupnih prihoda JLP(R)S-ova u prihodima opće države; DEX: udio ukupnih rashoda JLP(R)S-ova u rashodima opće države; DTA: udio ukupnih poreznih prihoda JLP(R)S-ova u poreznim prihodima opće države. Izvor: izračuni autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Na kraju promatranog razdoblja smanjili su se svi pokazatelji decentralizacije. Razlog tome na- jprije su bili asimetrični učinci globalne financijske krize 2008., a zatim asimetrija u ostvarivanju poreznih prihoda između središnje države i JLP(R)S-ova, koji su se povećali s kasnijim gosp- odarskim oporavkom. Kako bi imala veću kontrolu nad ostvarivanjem i trošenjem financijskih resursa, središnja država blago je centralizirala prihode i rashode kroz nekoliko mjera fiskalne politike. To se može smatrati opravdanim jer je makroekonomska stabilnost jedna od temeljnih funkcija središnje države, te ju je teško decentralizirati (slično kao i funkciju preraspodjele). Prihodi javnog sektora općenito su se smanjili zbog financijske krize te je država nadoknadila dio smanjenja poreznih prihoda intervencijama na prihodovnoj strani proračuna (na primjer, povećanjem stope poreza na dodanu vrijednost (PDV-a)), što nije bio slučaj na lokalnoj razini. U usporedbi s relativno manjim smanjenjem poreznih prihoda središnje države, smanjenjem poreznih prihoda lokalnih jedinica smanjio se udio poreznih i ukupnih prihoda lokalnih jedini- ca u prihodima opće države, odnosno smanjio se stupanj decentralizacije poreznih i ukupnih Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 46 prihoda. Isto vrijedi i za rashodovnu stranu. Od 2014. česte reforme središnje države u smjeru smanjenja opterećenja obveznika poreza na dohodak, koji je najvažniji izvor prihoda za JLP(R) S-ove, također su negativno utjecale na proračune JLP(R)S-ova. Međutim, od početka 2018., novim Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (re- gionalne) samouprave (NN 127/17) znatno je izmijenjen sustav financiranja JLP(R)S-ova, čime su preokrenuta negativna kretanja udjela lokalnih prihoda u ukupnim prihodima opće države. Najvažnije promjene uključivale su prijenos cjelokupnog poreza na dohodak na JLP(R)S-ove te izmjene u financiranju pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije. Te su se pomoći dotad osiguravale iz dijela poreza na dohodak koji je zadržavala središnja država, a novim zakonom financiranje preuzima središnja država na teret proračunskih prihoda. Navedene su mjere dovele do povećanja prihoda JLP(R)S-ova za otprilike 2 milijarde HRK. Uz to, važno je napomenuti da su se zahvaljujući novom sustavu financiranja znatno smanjile vodoravne fiskalne nejednakosti među JLP(R)S-ovima. Kako bi se dobio relativan uvid u intenzitet fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj, korisno je pogledati koeficijente decentralizacije u usporedbi s onima u drugim europskim zemljama. Položaj Hrvatske u odnosu na druge države članice EU-a može se vidjeti na slici 3.2. na kojoj su prikazani prihodi JLP(R)S-ova kao udio u prihodima opće države u 2019. Prema toj mjeri čini se da je Hrvatska nešto slabije decentralizirana (s koeficijentom decentralizacije prihoda od 26,5) od prosjeka EU-a (27). Najdecentraliziranije zemlje u tom su pogledu Danska, Španjolska i Belgija, dok su najmanje decentralizirane Malta, Cipar i Grčka. Slika 3.2. Decentralizacija prihoda u državama članicama EU-a u 2019. (u %) 80 70 Danska Španjolska 60 Belgija Njemačka Švedska 50 Finska Austrija EU28 (prosjek) Nizozemska Poljska 40 Rumunjska Latvija Hrvatska Češka Italija Estonija Francuska 30 Bugarska Litva Slovenija Slovačka Mađarska Luksemburg UK Portugal 20 Irska Grčka 10 Cipar Malta 0 Napomena: Decentralizacija prihoda izračunava se kao omjer prihoda JLP(R)S-ova i ukupnih prihoda opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 47 Međutim, potrebno je napomenuti da se Eurostatova metodologija za utvrđivanje prihoda JLP(R) S-ova razlikuje od metodologije koja se primjenjuje na nacionalnoj razini u Hrvatskoj i ima širi obuhvat (vidjeti okvir 3.3.). Stoga su pokazatelji razine decentralizacije na temelju podataka Eurostata nešto viši od pokazatelja hrvatskog Ministarstva financija (MFIN) koji su prikazani na slici 3.1. Neovisno o tome i unatoč razlikama u metodologijama, može se tvrditi da je razina decentralizacije mjerena prema udjelu prihoda JLP(R)S-ova u ukupnim prihodima opće države u Hrvatskoj niža od prosjeka za države članice EU-a. Okvir 3.3. Metodološki obuhvat sektora lokalne države Prema Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa (ESA) 2010., točka 20.65., lokalna država definira se kako slijedi. Podsektor lokalne države (S.1313) (isključujući socijalno osigu- ranje) sastoji se od svih državnih jedinica koje imaju lokalnu nadležnost (uz mogući izuzetak jedinica socijalne sigurnosti). Lokalne vlasti obično pružaju širok raspon usluga lokalnom stanovništvu, a neke od tih usluga financiraju se potporama s viših državnih razina. Statistički podaci za lokalnu državu obuhvaćaju širok raspon državnih jedinica, poput županija, općina, gradova, sela, četvrti, školskih okruga i vodnih ili sanitarnih okruga. Jedinice lokalne države s različitim funkcionalnim odgovornostima često imaju nadležnost nad istim zemljopisnim pod- ručjima. Na primjer, zasebne državne jedinice koje predstavljaju grad, županiju i školski okrug imaju nadležnost na istom području. Osim toga, dvije ili više susjednih lokalnih vlasti mogu organizirati jedinicu vlasti s regionalnom nadležnosti koja odgovara lokalnim vlastima. Takve jedinice klasificiraju se u podsektor lokalne države. U Hrvatskoj podsektor lokalne države uključuje sve proračune lokalnih jedinica (Grada Zagreba, 20 županija, 428 općina i 127 gradova) te njihovih proračunskih korisnika (npr., bolnica, škola, vrtića) i izvanproračunskih korisnika, kao što su županijske uprave za ceste. Neke su jedinice reklasificirane u S.1313 prema kvalitativnim aspektima, zbog čega je provedeno testiranje 50 % (jedinice u likvidaciji i komunalna poduzeća). Slični obrasci vidljivi su za stupanj fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj u usporedbi s ostalim državama članicama EU-a mjeren prema udjelu rashoda JLP(R)S-ova u rashodima opće države u 2019. (slika 3.3.) Međutim, prema koeficijentu decentralizacije rashoda Hrvatska je nešto decentraliziranija (koeficijent 27,4) od prosjeka EU-a (27). Najdecentraliziranije zemlje u tom su pogledu Danska, Španjolska, Švedska i Belgija, dok su najmanje decentralizirane ponovno Malta, Cipar i Grčka.10 10 Koeficijent decentralizacije može se izračunati i za svaku javnu funkciju prema klasifikaciji funkcija države (COFOG) kako bi se vidjelo je li njihovo pružanje decentralizirano (vidjeti Prilog 2. za zemlje EU-a). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 48 Slika 3.3. Decentralizacija rashoda u državama članicama EU-a u 2019. (u %) 80 Danska 70 Španjolska 60 Švedska Njemačka Belgija 50 Finska Austrija Nizozemska EU28 (prosjek) Poljska 40 Hrvatska Rumunjska Latvija Češka Italija Estonija Francuska Bugarska 30 Litva Slovenija Slovačka Mađarska Luksemburg UK Portugal 20 Irska Grčka 10 Cipar Malta 0 Napomena: Decentralizacija rashoda izračunava se kao omjer rashoda JLP(R)S-ova i ukupnih rashoda opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata Međutim, pokazalo se kako je Hrvatska iznad prosjeka EU-a prema udjelu rashoda JLP(R)S-ova u ukupnim rashodima opće države za zaposlene u 2019. (slika 3.4.) To znači da je intenzitet zaposlenosti na razini JLP(R)S-ova u Hrvatskoj (u prosjeku) veći nego u drugim državama člani- cama EU-a. Prema toj mjeri, najdecentraliziranije države članice EU-a su Španjolska i Belgija (Danska je tek šesta, nakon Njemačke, Švedske i Finske), dok su najmanje decentralizirane Malta, Cipar, Irska i Grčka. Slika 3.4. Decentralizacija rashoda za zaposlene u državama članicama EU-a u 2019. (u %) Španjolska Njemačka 90 Belgija Švedska Danska Finska 80 Nizozemska 70 Austrija EU28 (prosjek) Poljska 60 Hrvatska Češka Latvija Estonija 50 Litva Slovačka Bugarska Slovenija Italija Rumunjska Francuska 40 Mađarska UK Luksemburg 30 Portugal 20 Grčka Irska Cipar 10 Malta 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za zaposlene izračunava se kao omjer rashoda JLP(R)S-ova za zaposlene i ukupnih rashoda opće države za zaposlene. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 49 Slika 3.5. Decentralizacija poreza u državama članicama EU-a u 2018. (u %) 70 Njemačka 60 50 Španjolska Švedska 40 Finska Danska Češka Latvija EU28 (prosjek) Francuska 30 Belgija Poljska Hrvatska Slovenija Italija Luksemburg 20 Mađarska Portugal Nizozemska Rumunjska Austrija Bugarska Slovačka 10 Estonija Grčka UK Litva Cipar Irska 0 Napomena: Decentralizacija poreza izračunava se kao omjer poreznih prihoda JLP(R)S-ova i ukupnih poreznih prihoda opće države. Podaci za ukupne primitke lokalnih jedinica od poreza za Maltu nisu dostupni. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata Razina decentralizacije poreza mjerena kao omjer poreznih prihoda JLP(R)S-ova i ukupnih poreznih prihoda opće države u Hrvatskoj također je nešto viša od prosjeka EU-a (slika 3.5.). Najdecentraliziranija zemlja u ovom kontekstu je Njemačka, a najmanje decentralizirana Es- tonija. Uzimajući u obzir sve prikazane koeficijente decentralizacije, može se reći da razina fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj manje-više odražava prosjek EU-a. Razina decentralizacije prihoda u Hrvatskoj prosječna je i u usporedbi s državama JIE (slika 3.6.). Najdecentraliziraniji su Kosovo i Moldova, a najcentraliziranije Bosna i Hercegovina i Slovenija. Slika 3.6. Decentralizacija prihoda u zemljama JIE u 2019. (u %) 35 Kosovo Moldavija Rumunjska Sjeverna Makedonija 30 Bugarska 25 Crna Gora Hrvatska 20 Albanija Srbija Slovenija Turska 15 BiH 10 5 0 Napomena: Decentralizacija prihoda izračunava se kao omjer prihoda JLP(R)S-ova i ukupnih prihoda opće države. Izvor: NALAS (2020) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 50 Slika 3.7. Decentralizacija rashoda u zemljama JIE u 2019. (u %) Moldavija Rumunjska Sjeverna Makedonija 30 Kosovo Bugarska 25 Hrvatska Crna Gora 20 Albanija Srbija Slovenija Turska 15 BiH 10 5 0 Napomena: Decentralizacija rashoda izračunava se kao omjer rashoda JLP(R)S-ova i ukupnih rashoda opće države. Izvor: NALAS (2020) Kad je riječ o vertikalnoj strukturi proračunâ, na slici 3.8. prikazana je struktura tekućih prihoda i rashoda prema razini vlasti (županije, općine, gradovi i Grad Zagreb) za 2018. Vidljivo je da gradovi obavljaju većinu fiskalnih aktivnosti u Hrvatskoj. Više od 66 % prihoda i 67 % rashoda JLP(R)S-ova ostvaruje se na razini gradova kad se Zagreb uključi kao grad. To je logično jer većina stanovništva živi u gradovima. Uz to, gradovi imaju veći samoupravni djelokrug od žu- panija. Međutim, osobito je važno napomenuti da Zagreb pokriva gotovo 28 % ukupnih tekućih prihoda JLP(R)S-ova. Stoga se više od četvrtine svih tekućih prihoda JLP(R)S-ova ostvaruje u glavnom gradu. Sve općine i županije zajedno 2018. ostvarile su tek malo više tekućih prihoda od samog Zagreba. Slika 3.8. Struktura tekućih prihoda (lijevo) i rashoda (desno) prema razini vlasti u 2018. 15,6 % županije 17,0 % 27,4 % županije 30,9 % Zagreb Zagreb 38,9 % 36,9 % gradovi 18,1 % gradovi 15,2 % općine općine Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za 2018. Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 51 3.3. Značajna pitanja javnih politika Rascjepkanost JLP(R)S-ova jedno je od značajnijih pitanja javnih politika u sustavu fiskalnih odnosa unutar opće države u Hrvatskoj. To, zajedno s postojećim vertikalnim ustrojem vlasti, nije negativno utjecalo samo na sustav financiranja, nego i na učinkovito pružanje lokalnih javnih dobara i usluga, odnosno kvalitetu i kvantitetu pružanja usluga za javne funkcije prenesene na lokalne jedinice. Čini se da dobar dio gradova i većina općina nema upravljačke, ljudske, fiskalne, tehničke i organizacijske kapacitete za uspješno obavljanje svih povjerenih funkcija. Fiskalni prihodi lokalnih jedinica često pokrivaju samo trošak rada osnovne administracije. Brojne su županije u sličnom položaju. Iako su ustavom definirane kao regije, brojne županije nikad nisu mogle izvršavati pravu regionalnu funkciju zbog izostanka ekonomije razmjera i drugih sličnih problema s administrativnim kapacitetima. (Vidjeti Prilog 3. za pojedinosti o administrativnim kapacitetima, s preporukama za poboljšanje kroz bolje javno upravljanje, izgradnju kapaciteta i IT.) Unatoč znatnim problemima povezanima s ekonomijom razmjera i kapacitetima, kako je prethodno opisano, trenutačno u Hrvatskoj ne postoje propisi koji potiču, a kamoli nalažu, udruživanje lokalnih jedinica u svrhu ostvarivanja ekonomije razmjera i povećanja administra- tivnog kapaciteta radi boljeg pružanja javnih usluga. S druge strane, kako je također navedeno, na temelju trenutačnog zakonodavstva JLS-ovi se uglavnom ne potiču na udruživanje radi pružanja javnih usluga, iako se to posebno poticalo samo za potrebe pripreme projekata koji se financiraju iz EU-a. Sljedeće potpoglavlje sadrži pregled međunarodnog iskustva u rješavanju problema nastalih zbog rascjepkanosti. Kad je riječ o razinama decentralizacije, ne postoji pravi ili pogrešni sustav. Hrvatska je nešto decentraliziranija od prosječne države članice EU-a. Temeljne značajke fiskalnih odnosa unu- tar opće države u Hrvatskoj, kao i u svim zemljama, utvrđuju se prenošenjem odgovornosti za financiranje rashoda za javne funkcije, izvorima financiranja ili prenošenjem izvora prihoda za obavljanje tih funkcija te sustavom transfera i pravilima zaduživanja. U svakom slučaju, države se odlučuju za različit dizajn svakog od stupova fiskalne decentralizacije, koji se za Hrvatsku detaljnije preispituju i analiziraju u preostalim poglavljima ovog izvješća. Neovisno o tome, trendovi prema decentralizaciji od 2001. ukazali su na važna pitanja povezana s ulogom i položajem JLP(R)S-ova u konsolidiranim javnim financijama u Hrvatskoj. Konkretno, stalni pokušaji uravnoteženja fiskalnog položaja konsolidirane opće države i sve veća potreba za lokalnim javnim dobrima i uslugama doveli su do kontinuiranog opterećenja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Iako se opseg javnih funkcija prenesenih na JLP(R)S-ove proširuje te im se standard pružanja usluga povećava, sužava im se mogućnost ostvarivanja vlastitih prihoda. Te su neravnoteže osobito utjecale na slabije razvijene JLP(R)S-ove, što je vjerojatno pridonijelo znatnim dugotrajnim socioekonomskim poteškoćama. Zbog nedostatne diferencijacije funkcija koje se prenose na različite razine vlasti problemi su još izraženiji. To je tek djelomično ublaženo odlukom da veliki gradovi mogu preuzeti neke funkcije povjerene županijama. Međutim, unatoč brojnim zakonima i dalje ne postoji jasna podjela funkcija među različitim razinama vlasti te gotovo sve funkcije obavljaju i središnja država i JLP(R)S-ovi. Nadalje, glavni je problem i dalje u tome što brojne lokalne jedinice ne mogu obavljati osnovne lokalne javne funkcije. Stoga je važno olakšati suradnju i udruživanje Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 52 te zajedničke projekte na razini općina, među županijama te između gradova i općina, čime bi se omogućila veća koncentracija sredstava i stručnog znanja. Cikličnost cjelokupnog financiranja JLP(R)S-ova još je jedan problem koji je postao očit u pro- tekla dva desetljeća. Fiskalni transferi JLP(R)S-ovima povećavali su se u razdoblju gospodarskog prosperiteta, dok su se u kriznim vremenima jako smanjili zbog znatnog pada prihoda, osobi- to na razini središnje države. Te su promjene posebno utjecale na slabije razvijena područja, odnosno ona koja su najprije utvrđena kao PPDS-ovi, a zatim preoblikovana u potpomognuta područja i, u određenoj mjeri, BPP-ove. Uz asimetriju i procikličnost sustava financiranja, nedostaje institucionalne stabilnosti, zbog čega pak JLP(R)S-ovi ne mogu adekvatno planirati i učinkovito pružati javne usluge za koje su zaduženi. Česte su izmjene poreznih stopa i osobnih odbitaka kod poreza na dohodak te drugih poreznih instrumenata, u kojima se uglavnom zanemaruju posljedice za JLP(R)S-ove te stvaraju dodatno opterećenje za cjelokupni javni sektor na lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini, što rezultira pojavom negativnih okomitih fiskalnih eksternalija (mjera središnje države na JLP(R)S-ove). Jasno je da su neke od tih izmjena bile potrebne te su u nekim slučajevima poduzete primjerene korektivne mjere. To se dogodilo 2007., kad je porez na dobit uklonjen s popisa dijeljenih prihoda te se gubitak prihoda nadoknadio povećanjem udjela JLP(R)S-ovima u prihodima od poreza na dohodak. S druge strane, smanjenje prihoda svih JLP(R)S-ova izm- jenama u okviru poreza na dohodak 2014., nikad nije nadoknađeno. Cilj ublažavanja vodoravnih fiskalnih nejednakosti ne bi trebalo postizati smanjenjem autonomije u ostvarivanju prihoda svih JLP(R)S-ova, što je bio slučaj s novijim izmjenama poreznih propisa koje su dovele do znatnog smanjenja fiskalnog potencijala nekih lokalnih jedinica, osobito Zagreba. Vodoravne nejednakosti nastale zbog poželjno visokih razina autonomije JLP(R)S-ova u ostvarivanju pri- hoda mogu se ublažiti jačanjem sustava fiskalnog izravnanja. 3.4. Međunarodno iskustvo i praksa u smanjenju rascjepkanosti JLP(R)S-ova Iako postojanje velikog broja relativno malih općina u nekim zemljama, kao što su Francuska, Italija, Španjolska ili Švicarska, ima svoje povijesne razloge, u drugim je zemljama taj problem novijeg datuma. Na primjer, Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj iz 1992. država je podijeljena na 21 županiju, uključujući Grad Zagreb, 69 gradova i 421 općinu te je ukinuto postojećih 114 općina iz bivše države. Broj JLP(R)S-ova u Hrvatskoj povećao se na ukupno 556 JLS-ova (gradova i općina) do 2020., dok se broj županija nije mijen- jao. Slično tome, u Mađarskoj je 1990-ih uspostavljeno više od 3.000 općina. Međutim, druge istočnoeuropske zemlje, kao što su Bugarska i Rumunjska, nisu zabilježile slična povećanja u vremenu tranzicije. U zemljama izvan Europe, kao što su Indonezija i Peru, brzo povećanje broja općina može se pratiti kroz znatne poticaje za podjelu općina skrivene u sustavu transfera u kojem se jednaki minimalni iznosi dodjeljuju svim općinama. Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 53 Različite empirijske studije izrađene u brojnim zemljama pokazuju da je za veliku većinu javnih usluga koje se pružaju na lokalnoj razini u prosjeku optimalno potrebno najmanje 10.000 stano- vnika, iako se taj broj razlikuje ovisno o vrsti usluge.11 Za mali broj javnih usluga (npr. gradski promet i razvoj brownfield područja) optimalni minimalni broj stanovnika može dosegnuti do 100.000 stanovnika, dok za druge (npr. osnovno školstvo) to može biti samo 5.000. Problem rascjepkanosti općina obično nije u prosječnoj veličini lokalnih jedinica, nego u činjenici da u brojnim slučajevima, kao što je Hrvatska, ta prosječna vrijednost prikriva činjenicu kako znatan postotak općina nije optimalne veličine. Međunarodna iskustva upućuju na to da su se druge zemlje koje su se našle u sličnoj situaciji odlučile za nekoliko različitih mogućnosti javnih politika: 1. uvođenje ili jačanje poticaja za udruživanje malih općina radi učinkovitijeg pružanja javnih usluga (Neke zemlje, kao što je Francuska, otišle su i korak dalje te zahtijevale obvezno udruživanje manjih općina.) 2. promicanje, kroz poticaje, dobrovoljnog spajanja ili pripajanja manjih općina 3. nalaganje spajanja nedovoljno velikih općina na temelju zakona 4. oslanjanje na uspostavu posebnih okruga za pružanje opsežnijih usluga među općinama ili, kao druga mogućnost, omogućavanje ugovaranja nekih usluga za koje je potrebna veli- ka minimalna veličina između malih i većih susjednih općina ili ugovaranje tih usluga kod privatiziranog poduzeća12 5. usvajanje asimetrične raspodjele funkcija rashoda, ovisno o veličini i kapacitetima svake razine vlasti 6. dopuštanje i olakšavanje (privremenog) delegiranja prema gore nekih lokalnih javnih usluga na intermedijarnu razinu vlasti Privlačnost je prve mogućnosti, odnosno udruživanja općina ili zajednica lokalnih jedinica,13 u tome što kroz takvu vrstu suradnje manje lokalne jedinice mogu dobiti pristup specijaliziranim tehnologijama, opremi i osoblju. Međutim, mogu se javiti i neučinkovitosti, odnosno dupliciran- je poslova jer lokalne jedinice mogu nastaviti pružati usluge u istom području. Na primjer, to se može dogoditi kad općine koje se udruže ne smanje broj svojih zaposlenih zbog zakonskih ograničenja ili birokratske inercije. Obično se zakonom o općinama ili nekim drugim propisom uvodi mogućnost stvaranja zajed- nica kao oblika udruživanja općina.14 U Hrvatskoj je suradnja lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica jedan od temelja za poboljšanje stanja lokalne samouprave. Suradnja se postiže kroz zajedničko vlasništvo nad komunalnim poduzećima (npr. čistoća ili vodoopskrba itd.) ili jed- nostavno ad hoc, bez ikakvog pisanog sporazuma, što znači da ne postoji mehanizam za njez- ino praćenje i evidentiranje. Dakle, mehanizmi suradnje već postoje, ali su često neformalni ili se temelje na nepouzdanim političkim dogovorima. Stoga Hrvatska treba uspostaviti čvrste institucionalne temelje radi jačanja postojećih napora za suradnju. 11 Vidjeti, na primjer, Martinez-Vazquez i Lago-Peñas (2013). 12 Na primjer, u Sjedinjenim Američkim Državama mali gradovi često angažiraju veće lokalne jedinice ili stvaraju „posebne okruge” za određene usluge. 13 U različitim dijelovima svijeta različito se nazivaju. Na primjer, u Španjolskoj i Latinskoj Americi nazivaju se mancomunidades. 14 U širem smislu, suradnja općina mogla bi uključivati zajedničko pružanje javnih usluga u nekoliko lokalnih jedinica, ali i moguće angažiranje jedne lokalne jedinice od strane druge radi pružanja javnih usluga na njezinu području u zamjenu za prethodno utvrđenu naknadu. Međutim, postojanje takvog oblika zakonodavstva nije jamstvo uspjeha. Na primjer, u Latinskoj Americi, odnosno zemljama kao što su Argentina, Gvatemala i Peru, zajednice općina su prepoznate, ali nisu uspješne; Bolivija je iznimka jer ondje postoji oko 100 zajednica koje od središnje države primaju financijsku pomoć i povlašteni tretman u sustavima javnog planiranja i investiranja. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 54 Jedna od prepreka za potpuno uspostavljenu formalnu suradnju općina je slab kapacitet JLP(R) S-ova za pokretanje inicijative te činjenica da središnja država zapravo nikad nije zahtijevala ujednačavanje lokalnih ili regionalnih javnih usluga u JLP(R)S-ovima. Pravni uvjeti za udruživanje ponekad mogu biti zahtjevni; na primjer, može se zahtijevati javno savjetovanje. Veliki nedostatak osnivanja zajednica je i nepostojanje jamstva stabilnosti i kontinuiteta novog institucionalnog aranžmana. Osim toga, institucionalni okvir može biti i nefleksibilan i nejasan, a troškovi pos- tizanja sporazuma vrlo visoki (zbog komunikacije, pregovora, koordinacije ili praćenja i evalu- acije). Međunarodno je iskustvo u osnivanju zajednica kao rješenju za rascjepkanost lokalnih jedinica različito te se iz njega mogu naučiti važne lekcije (vidjeti okvir 3.4.). Okvir 3.4. Međunarodno iskustvo u suradnji općina Najčešći je oblik suradnje pružanje usluga koje su kapitalno intenzivne, odnosno one za koje su potrebna velika ulaganja, kao što su prikupljanje i obrada otpada te vodoopskrba i odvodnja. Regionalni gospodarski razvoj drugi je česti cilj. U Europi postoje različita iskustva; na primjer, Portugal, Francuska i Španjolska potiču osnivanje zajednica s pomoću vrlo preciznog i razvijenog nacionalnog zakonodavstva. U Francuskoj se suradnja poticala dugo vremena, ali je 2008. donesen zakon kojim se od svih općina određene veličine zahtijevalo da pronađu susjednu općinu s kojom će se udružiti. U Španjolskoj ne pos- toje značajni financijski poticaji ili nalozi, ali postoji fleksibilan pravni okvir na temelju kojeg općine mogu jednostavno usvojiti nove formate i ciljeve. Među tim lekcijama mogu se istaknuti različiti poticaji i pravila za osnivanje i pravilno funk- cioniranje zajednica (okvir 3.5.). Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 55 Okvir 3.5. Osnovna pravila i poticaji za osnivanje i pravilno funkcioniranje zajednica općina Prvo, u okviru nacionalnog zakonodavstva uspostaviti jednostavne i fleksibilne kanale za st- varanje poticaja. Drugo, budući da male općine imaju manje financijskih, ljudskih i tehničkih resursa, središnja država i udruge općina trebaju tim općinama pružiti potrebnu potporu i teh- ničke savjete. U tom bi pogledu bilo dobro kad bi lokalne jedinice dobile potrebnu edukaciju o različitim mogućnostima suradnje, kao što je uspostava specijaliziranog centra za savjetovanje o lokalnoj suradnji u nadležnosti središnje države. Treće, uvesti načine smanjenja komunikacijskih i transakcijskih troškova za postizanje spora- zuma i praćenje njihova pravilnog izvršenja. To se, na primjer, može postići osiguranjem stand- ardiziranih oglednih sporazuma. Četvrto, razmotriti uvođenje pozitivnih financijskih poticaja, na primjer, (i) davanjem prioritetnog financijskog tretmana investicijskim projektima i/ili javnim uslugama koji dolaze iz zajednica općina; (ii) kreiranjem linije subvencija (ili subvencioniranih kredita) koja je posebno namijenjena za financiranje projekata koje predlažu udružene općine, ili (iii) uspostavom sustava uvjetovanih transfera čija je „stopa pokrića” veća za projekte iz za- jednica. Peto, kad se razmatraju privatni pružatelji, tražiti načine poticanja tržišnog natjecanja među koncesionarima koje koriste zajednice. Druga je mogućnost rješavanja problema rascjepkanosti općina promicanje, s pomoću poticaja, dobrovoljnog spajanja ili pripajanja manjih općina većima. Međutim, međunarodno iskustvo pokazuje da taj pristup općenito nije baš bio uspješan. Europske zemlje, kao što su Francuska, Španjolska ili Italija, koje su kroz povijest imale visok stupanj rascjepkanosti lokalnih jedinica godinama su ispitivale tu mogućnost uz minimalne rezultate, čak i kad su nudile znatne porezne povlastice. Jedan je razlog politička ekonomija tog procesa. Lokalno izabrani dužnosnici obično se izrazito jako opiru gubitku svojih poslova i položaja, dok se građani, često opravdano, boje gubitka zastupljenosti i odgovornosti nakon pripajanja većoj, ponekad udaljenijoj, općini. Ukratko, iz međunarodnog iskustva može se naučiti kako dobrovoljno spajanje općina obično nije učinkovito rješenje. Treće je rješenje zakonom naložiti spajanje općina koje nisu optimalne veličine. Posljednjih je desetljeća niz zemalja provelo tu mjeru, uključujući Ujedinjenu Kraljevinu i većinu nordijskih zemalja, kao što su Danska, Švedska i Finska, i u novije vrijeme, nakon ekonomske krize, zem- lje kao što su Grčka i Italija. Te se mjere ponekad uvode odjednom ili u dvije faze; najprije se omogućava dobrovoljno spajanje ili pripajanje (često uz poticaje), nakon čega slijedi konačno prisilno ujedinjenje. Iako su prisilna spajanja u velikom broju zemalja prihvaćena kao rješenje povijesnih problema, u brojnim slučajevima rezultati nisu uvijek pozitivni. U nekim je zemljama formiranje većih jedinica dovelo do povećanja troškova upravljanja novim subjektima, djelomično zbog nekonsolidiranja poslova, a djelomično zbog uvođenja većih plaća i standarda nego prije konsolidacije. Prisilnim spajanjima može se ograničiti i korištenje prednosti decentralizacije, ne samo veći stupanj zastupljenosti i odgovornosti koji decentralizacija često pruža, nego i bolja Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 56 usmjerenost javnih usluga na različite preferencije u različitim jedinicama, čime se općenito poboljšava društveno blagostanje. Ukratko, čak i ako su politički izvediva, prisilna spajanja moraju se razmotriti sa stajališta pojedinačnih troškova i koristi kako bi se osigurale stvarne uštede u upravljanju javnim uslugama. Okvir 3.6. Vertikalna rascjepkanost: pregled različitih mogućnosti 15 Rascjepkanost lokalnih jedinica prilično je česta u decentraliziranim zemljama širom svijeta. Karakterizira je prisutnost relativno velikog broja lokalnih jedinica s premalim brojem stanovnika da bi se iskoristila ekonomija razmjera u pružanju javnih usluga, nedostatnim administrativnim kapacitetima i specijaliziranim resursima i/ili vrlo niskim poreznim osnovicama i potencijalom za ostvarivanje vlastitih prihoda. Iako je ta pojava duboko ukorijenjena u povijesti nekih zemalja, kao što su Francuska, Italija, Španjolska i Švicarska, u drugim je zemljama taj problem novijeg datuma, kao u Hrvatskoj, Mađarskoj, Indoneziji, Peruu i Južnoj Africi, gdje je rezultat relativno nedavnog procesa decentralizacije. Međunarodno iskustvo pokazuje da su, iako su se neke zemlje odlučile za spajanja, druge za- držale visok stupanj rascjepkanosti i odabrale druga rješenja. U prvoj su skupini Ujedinjena Kraljevina i većina nordijskih zemalja, kao što su Danska, Švedska i Finska, te u novije vrijeme, nakon ekonomske krize 2008. – 2009., zemlje kao što su Grčka, Italija i Turska. Te zemlje su provele programe prisilnog spajanja ili pripajanja lokalnih jedinica. Velik broj tih reformi bio je uspješan u rješavanju pitanja rascjepkanosti, iako u nekim slučajevima uštede nisu bile pret- jerano izražene zbog izostanka smanjenja radnih mjesta ili donošenja većih plaća i standarda nego prije konsolidacije. Glavni je problem koji treba razmotriti kod prisilnih spajanja potencijalni gubitak zastupljenosti i odgovornosti. Druge su zemlje, kao što su Francuska, Italija i Španjols- ka, promicale i poticale dobrovoljno spajanje lokalnih jedinica, ali uglavnom bez puno uspjeha. Postoje i različite druge mogućnosti javnih politika. Najčešća i najučinkovitija je olakšavan- je i promicanje dobrovoljnog udruživanja malih općina u cilju učinkovitijeg pružanja javnih usluga, kao što je to slučaj u Italiji, Peruu i Španjolskoj. U nekim drugim državama, kao što je Francuska, udruživanje malih općina bilo je prisilno ili obvezno. Manje česte mjere uključu- ju uspostavu posebnih okruga za pružanje opsežnijih usluga među općinama ili, kao druga mogućnost, ugovaranje takvih usluga između malih i većih susjednih općina ili ugovaranje tih usluga kod privatiziranog poduzeća, kao što je to slučaj u Australiji, Kanadi i Sjedinjenim Američkim Državama. Još je jedno rješenje usvajanje asimetrične raspodjele funkcija, ovisno o veličini i kapacitetima svake razine vlasti, što se primjenjuje u zemljama kao što su Hrvatska, Peru, Južna Afrika i Španjolska. 15 Za dodatne informacije vidjeti: Martinez-Vazquez i Lago-Peñas (2013). Vertikalni ustroj vlasti i trendovi u fiskalnoj decentralizaciji 57 Četvrta mogućnost, uspostava posebnih okruga za pružanje opsežnijih usluga među općina- ma, može se smatrati specijaliziranom verzijom općenitijeg rješenja koje uključuje zajednice općina i koja se obično koristi u nekim regijama Sjeverne Amerike za usluge vodoopskrbe i odvodnje.16 Manje lokalne jedinice češće s većim susjednim jedinicama ugovaraju pružanje određenih usluga koje može biti učinkovitije na većem broju korisnika ili nekoliko lokalnih jedinica to može učiniti s privatiziranim pružateljem usluge. Peto, neke su zemlje riješile problem uspostavom nekoliko razina lokalne vlasti na koje se, barem u načelu, prenose odgovornosti za financiranje rashoda koji su povezani i odgovaraju njihovoj veličini i administrativnim kapacitetima. Međutim, usvajanje asimetrične raspodjele funkcija, ovisno o veličini i kapacitetima svake razine vlasti daleko je od idealnog rješenja za rascjepkanost lokalnih jedinica. U praksi se ovaj pristup već djelomično primjenjuje u Hrvatskoj, uz razlikovanje gradova i općina na lokalnoj razini. Konačno, alternativna je mogućnost dopustiti delegiranje određenih lokalnih funkcija na višu razinu vlasti. Na primjer, u nekim dijelovima Španjolske male općine neke svoje funkcije prenose na subregionalna pokrajinska tijela koja se nazivaju „diputaciones”.17 U drugim slučajevima odgovornost za javne funkcije delegira se horizontalno, s manjih jedinica na susjedne veće. Na primjer, u Sjedinjenim Američkim Državama male općine mogu ugovoriti usluge prikupljanja otpada ili zaštite od požara s većim susjednim jedinicama. Jasno je da ne postoji jedinstveno rješenje za problem vertikalne rascjepkanosti. Različite zem- lje primijenile su različite pristupe rješavanju tog problema s više ili manje uspjeha. Okvir 3.6. sadrži sažetak različitih međunarodnih primjera. 3.5. Sažetak i mogućnosti reforme Rascjepkanost je identificirana kao jedna od glavnih prepreka dobrom funkcioniranju JLP(R) S-ova u Hrvatskoj. Kako bi se mogla nositi s tim problemom, država bi mogla razmotriti izradu strategije s centralno osmišljenim programom kojim se potiče (ili nalaže) spajanje ili udruživanje lokalnih jedinica radi pružanja usluga, što bi uključivalo program potpore kapacitetima i instru- mente financiranja. Jačanje kapaciteta moglo bi se usmjeriti uglavnom na JLP(R)S-ove, ali bi potporu trebalo pružiti i timovima središnje države koji provode program. Tu bi reformu mogla provesti radna skupina ili povjerenstvo, uz sudjelovanje predstavnika nadležnih ministarstava kao što su MFIN, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije (MRRFEU) te Ministarstvo pravosuđa i uprave (MPU). U kratkoročnom bi razdoblju radna skupina mogla učiniti sljedeće: A. izraditi program kojim će se potaknuti i podržati udruživanje. B. odabrane lokalne javne usluge prema potrebi prenijeti na intermedijarnu razinu vlasti (u pod- ručjima kao što su planiranje ulaganja, upravljanje porezima i procjena vrijednosti nekretnina). 16 Postoje i neki posebni okruzi, kao što su školski okruzi, koji se uspostavljaju radi povećanja odgovornosti i postizanja određene svrhe te kao takvi nisu toliko rezultat odluka o optimalnim veličinama. 17 Diputaciones, ili pokrajinska vijeća, su administrativna i upravna tijela pokrajina u Španjolskoj, institucije koje se nalaze između općinskih i regionalnih vlasti (Comunidades Autónomas) te su dio tamošnjeg sustava lokalne samouprave. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 58 C. izraditi alat za procjenu kapaciteta općina, osobito za male i srednje općine (npr. općine s manje od 10.000 stanovnika), kako bi se provjerilo imaju li kapacitet za odgovarajuće pružanje minimalnog standarda javnih usluga, te vodio program tehničke pomoći s razine središnje države. To bi uključivalo izradu popisa općinskih usluga koje se ne pružaju na odgovarajući način. Poboljšanje suradnje među JLS-ovima, ali i između županija i JLS-ova, preduvjet je za uravnoteženi- ji razvoj JLS-ova. Vodoravna suradnja među JLS-ovima (općinama) u obavljanju pojedinih poslo- va nije dovoljno raširena u Hrvatskoj. Zajednički upravni odjeli mogli bi se poticati i doradom pravnog okvira za okomitu suradnju JLS-ova, izradom standardnih sporazuma o suradnji i promicanjem dobrih praksi. Kad je riječ o potencijalnom odnosu između županija i općina, u osnovi postoje dva modela ver- tikalnog ustroja: (1) hijerarhijski, u kojem županije imaju veću ovlast od općina ili (2) razdvojeni, u kojem općine uopće ne ovise o županijama i odgovaraju različitim identificiranim tijelima te u kojem MFIN i ostatak središnje države izravno komuniciraju s općinama, bez posredovanja županija. Iako stariji, dobro uspostavljeni savezni i centralizirani sustavi imaju hijerarhijski us- troj, brojne nedavno decentralizirane zemlje usvajaju razdvojene sustave. Uzimajući u obzir sve karakteristike JLP(R)S-ova u Hrvatskoj, kao i njezina iskustva kroz povijest, razdvojeni sustav mogao bi biti pravi izbor. Efikasnost i troškovna učinkovitost u obavljanju poslova od lokalnog značenja mogle bi se usmjeriti na međugradske i međuopćinske oblike suradnje, kao što su za- jednički upravni odjeli, zajednički razvoj komunalnih poduzeća i druge formalne oblike suradnje. Trenutačno županije u Hrvatskoj imaju premalo ovlasti i odgovornosti. U budućnosti bi se ovlasti županija nad općinama mogle bolje odrediti strategijama i integriranjem određenih poslova općina koje one trenutačno odvojeno obavljaju. Iako bi Hrvatskoj mogao odgovarati razdvojeni sustav, županijska/regionalna razina trebala bi se i dalje jačati i imati ulogu region- alnog koordinacijskog tijela kao središta za program reforme JLP(R)S-ova i pružanje potpore. To bi mogao biti dobar korak u smjeru veće odgovornosti županija i bolje koordinacije funkcija između središnje države i JLP(R)S-ova. Županije trebaju postati temelj regionalnog razvoja, osobito za određena slabije razvijena područja. Jedan je od trenutačnih problema vezanih uz vertikalnu interakciju administrativnih jedinica i cikličnost financiranja JLP(R)S-ova, dodatno izražena zbog asimetrije. Kako je navedeno, fiskalni transferi JLP(R)S-ovima povećali su se u razdoblju ekonomskog prosperiteta, ali su se smanjili u kriznim vremenima. Uz to, izostanak institucionalne stabilnosti (česte/redovite izmjene pravila, uključujući sustave oporezivanja i dijeljenja poreza) ne pridonosi dugoročnoj fiskalnoj održivosti JLS-ova. Kako bi se izbjegli takvi negativni učinci, u svim novim propisima trebala bi se nastojati osigurati trajnija pravila i institucionalni okviri u srednjoročnom razdoblju. Kako bi se mogla nositi s problemom okomitih fiskalnih eksternalija, država bi JLP(R)S-ovima trebala uvijek osigurati naknade za gubitke pretrpljene zbog odluka donesenih na središnjoj državnoj razini, ali bi glavni prioritet trebala biti stabilnost zakonodavnog i institucionalnog okvira u duljem vremenskom razdoblju. 04 Odgovornosti 59 za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 60 4.1. Prijenos funkcija Nakon ustavnopravnih promjena 2000. samoupravni djelokrug općina, gradova i županija ut- vrđen je metodom opće klauzule za rezidualne ovlasti.18 Za razliku od koncepta administrativne decentralizacije usvojenog u prethodnom razdoblju, u ustavnopravnim promjenama prepoznati su pravna osobnost i autonomija nižih razina vlasti u donošenju odluka i upravljanju poslovi- ma od njihove neposredne važnosti. Državna kontrola JLP(R)S-ova ograničena je na provjeru ustavnosti i zakonitosti njihovih postupanja. Uvođenjem metode opće klauzule, prema kojoj je odgovornost za lokalne poslove na strani jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, široko je definiran djelokrug poslova nad kojima JLP(R)S-ovi imaju ovlasti. Nadalje, JLP(R)S-ovi neovisno raspolažu vlastitim prihodima, ovlašteni su donositi opće akte o svojoj neovisnoj unutarnjoj organizaciji i organizaciji svojih upravnih tijela te im se daje prilika da surađuju na nacionalnoj i međunarodnoj razini. Općine i gradovi obavljaju poslove od lokalne važnosti, a županije poslove od područne (regionalne) važnosti koje inače ne obavljaju državna tijela (tijela središnje države). To može dovesti do vrlo velikog opsega odgovornosti. Županije obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značaja, osobito one koji se odnose na sljedeće: školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova. Gradovi i općine, u svojem samoupravnom djelokrugu, obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima. Konkretno, nadležni su za obavljanje sljedećih poslova: uređenja stanovan- ja, prostornog i urbanističkog planiranja, komunalnog gospodarstva, brige o djeci, socijalne skrbi, primarne zdravstvene zaštite, odgoja i osnovnog obrazovanja, kulture, tjelesne kulture i sporta, zaštite i unaprjeđenja prirodnog okoliša te civilne i protupožarne zaštite. Ako se samo usporede funkcije gradova i općina propisane zakonom s funkcijama županija, jasno je kako postoji preklapanje jer određenim funkcijama upravlja i lokalna i područna (regionalna) vlast. Sve općine i gradovi mogu obavljati i poslove prenesene iz samoupravnog djelokruga njihove županije ako im županijska vlast osigura potrebna sredstva. Zahvaljujući procesu fiskalne decentralizacije (od 2001.) JLP(R)S-ovi mogu od središnje države dobiti ovlasti za pružanje i financiranje značajnih decentraliziranih funkcija, koje uključuju zdravstvo, školstvo, socijalnu skrb i vatrogastvo. Prenošenje novih decentraliziranih funkcija (odgovornosti) na JLS-ove nije obvezno, nego dobrovoljno. To je dovelo do asimetričnog pri- jenosa, gdje su pojedini gradovi i općine nadležni za različite usluge, ali su i neke područne jedinice (županije) i dalje nadležne za pružanje brojnih usluga koje su u drugim područjima ili županijama učinkovito decentralizirane. Samo je mali dio gradova (oko četvrtine) s većim fiskalnim kapacitetima preuzeo sve te opcionalne (nove decentralizirane) funkcije. Znatno veći broj gradova i općina (oko polovina svih JLS-ova) preuzeo je odgovornost za vatrogastvo, dok su ostale decentralizirane funkcije uglavnom ostale u nadležnosti 20 županija. JLP(R)S-ovi koji su preuzeli decentralizirane funkcije dobili su sredstva u obliku dodatnog udjela u prihodima od poreza na dohodak i pomoći izravnanja posebno za tu svrhu (što je detaljnije pojašnjeno 18 To znači da općina i grad obavljaju poslove lokalnog značaja, a županija poslove regionalnog značaja koji Ustavom RH i zakonom nisu dodijeljeni državnim tijelima. Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 61 u nastavku). Ako JLS-ovi nisu preuzeli nove (opcionalne) decentralizirane funkcije, te poslove obavljaju njihove županije, koje također dobivaju dodatan udio u prihodima od poreza na do- hodak za svaku funkciju koju obavljaju u svakom JLS-u. Stoga gradovi i općine koji ne odluče pružati određene vrste usluga zapravo ih prenose na više razine (županije). Možda je najvažniji rezultat javnih politika kad je riječ o tom asimetričnom prijenosu taj što je Hrvatska uistinu pronašla vrlo učinkovit način (ako ne i najispravniji) rješavanja problema nedostatnih adminis- trativnih kapaciteta rascjepkanih lokalnih jedinica kako se razmatralo u prethodnom poglavlju. Tablica 4.1. Raspodjela funkcija prema razini vlasti Središnja država Županije Općine Gradovi 1. Opće javne usluge e e e e 2. Obrana e 3. Javni red i sigurnost e e e 4. Obrazovanje e e e e 4.1. Predškolsko e e 4.2. Osnovno e e e e 4.3. Srednjoškolsko e e 4.4. Tercijarno e 5. Zdravstvo e e 6. Socijalna zaštita e e e e 7. Usluge unapređenja e e stanovanja i zajednice* 8. Rekreacija, kultura i religija e e 9. Poljoprivreda, šumarstvo, lov, e e ribarstvo 10. Rudarstvo, proizvodnja i e e e e građevinarstvo 11. Promet i komunikacije e e e e 11.1. Cestovni promet e e e e 11.2. Željeznički promet e 11.3. Zračni promet e 12. Ostali ekonomski poslovi i usluge e e e e Napomena: * Usluge unapređenja stanovanja i zajednice uključuju stanogradnju, provedbu zakona o prostornom planiranju i korištenju zemljišta, nadzor i uređenje opskrbe pitkom vodom, upravljanje javnom rasvjetom itd. Izvor: Ott i Bajo (2001) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 62 Iz informacija sažetih u tablici 4.1. vidljiv je isključivi prijenos funkcija na jednu razinu vlasti, kao u slučaju zračnog i željezničkog prometa na središnjoj razini te usluge unapređenja stanovanja i zajednice na razini gradova i općina. Međutim, gledajući tablicu, ukupni je dojam da postoji znatan broj zajedničkih ili paralelnih odgovornosti. U slučaju potonjih uvijek je teško sažeti uloge različitih razina vlasti. Jedan je način promatranje stvarnih rashoda svake razine vlasti za svaku funkciju za koju je paralelno odgovorno više razina. Taj je pristup primijenjen kasnije u ovom poglavlju. Međutim, kvalitativno gledano, zaštita okoliša, usluge unapređenja stanovanja i zajednice te rekreacija, kultura i religija u većem su dijelu prenesene na JLP(R)S-ove. Opće javne usluge, ekonomski poslovi i obrazovanje manje su decentralizirani, dok su javni red i sigurnost, zdra- vstvo i socijalna zaštita te osobito obrana uglavnom u nadležnosti središnje države. Ostale funkcije, kao što je zdravstvo, prenesene su na županije, koje obično ne mogu u cijelosti financirati te funkcije. Tri su funkcije koje se često prenose na lokalne jedinice, a koje se u Hrvat- skoj mogu smatrati prilično centraliziranima sljedeće: zdravstvene usluge, opskrba energijom i potpora razvoju poslovanja. Veća autonomija JLS-ova postoji u područjima stanogradnje i komunalne infrastrukture, predškolskog obrazovanja te kulture, sporta i religije. JLS-ovi često povjeravaju pružanje određenog segmenta javnih usluga (komunalnih) posebnim pravnim subjektima (komunalnim poduzećima) koji su obično u cijelosti u njihovu vlasništvu. Komu- nalne usluge uključuju opskrbu pitkom vodom, odvod i pročišćavanje otpadnih voda, opskrbu plinom, opskrbu toplinskom energijom, javni prijevoz, odvoz otpada, zbrinjavanje komunalnog otpada, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, tržnice, održavanje groblja i krematorija, obavljanje usluga ispraćaja i ukopa, dimnjačarske poslove i javnu rasvjetu. Te usluge može pružati trgovačko društvo, javna ustanova ili služba koju osnuje JLS, kao i prav- na i fizička osoba na temelju ugovora o koncesiji ili ugovora o povjeravanju obavljanja komu- nalnih djelatnosti. Sredstva za obavljanje komunalnih usluga osiguravaju se iz cijene usluga, komunalnih naknada, proračuna JLS-a i drugih izvora u skladu s posebnim propisima. Lokalna komunalna društva pružaju većinu komunalnih usluga u Hrvatskoj (uključujući vodoopskrbu, odvodnju, navodnjavanje, infrastrukturu, energiju i čistoću). Stanogradnja i komunalna infra- struktura, uz rekreaciju, kulturu i religiju, isključive su funkcije JLS-ova na najnižoj razini vlasti. 4.2. Razine i struktura rashoda JLP(R)S-ova Pregled rashoda JLP(R)S-ova započinje s ekonomskom klasifikacijom. Rashodovnu stranu proračuna JLP(R)S-ova čine tekući ili operativni rashodi te kapitalni rashodi, odnosno nabava nefinancijske imovine. Operativni rashodi čine oko 80 % ukupnih rashoda lokalnih jedinica, dok se preostalih 20 % odnosi na nabavu nefinancijske imovine (slika 4.1.). Subvencije i operativni rashodi (osim za zaposlene), koji se nazivaju i „materijalnim rashodima”, najveće su komponente tekućih rashoda. Subvencije i pomoći su transferi fizičkim osobama i kućanstvima. Od 2015. potonja kategorija uključuje i transfere proračunskim korisnicima19 za financiranje njihovih redovnih aktivnosti. Istodobno su se rashodi za zaposlene ili javne službe- nike znatno smanjili proteklih godina jer se od 2015. rashodi za zaposlene kod proračunskih korisnika u proračunima JLP(R)S-ova više ne evidentiraju tako nego kao subvencije i pomoći proračunskim korisnicima (vidjeti okvir 4.1. u nastavku). Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 63 Slika 4.1. Rashodi JLP(R)S-ova prema ekonomskoj klasifikaciji od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK gore te u % dolje) 30 Nabava nefinancijske imovine 25 Subvencije, pomoći, socijalne naknade i drugo Financijski rashodi 20 Materijalni rashodi 15 Rashodi za zaposlene 10 5 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0% Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. 19 U skladu s Pravilnikom o utvrđivanju proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna i proračunskih i izvanproračunskih korisnika proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te o načinu vođenja Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika (NN 128/09, 142/14 i 23/19) proračunski korisnici jesu državna tijela, ustanove, vijeća manjinske samouprave, proračunski fondovi i mjesna samouprava čiji se rashodi za zaposlene i/ili materijalni rashodi osiguravaju u proračunu JLP(R)S-ova. Proračunski korisnici proračuna JLP(R)S-ova su korisnici koje su osnovali JLP(R)S-ovi, koji se većinom (više od 50 %) financiraju iz proračuna JLP(R)S-ova i koji su navedeni u Registru proračunskih korisnika. To, na primjer, mogu biti muzeji, kazališta, vrtići, škole, ustanove socijalne skrbi i/ili zdravstvene ustanove čiji su osnivači JLP(R)S-ovi i koje su u njihovu većinskom vlasništvu. Izvanproračunski korisnici proračuna JLP(R)S-ova jesu izvanproračunski fondovi, trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje, kojima su jedan od izvora financiranja doprinosi i/ili namjenski prihodi te koje su navedene u Registru. Prema trenutačnim informacijama iz Registra proračunski korisnici JLP(R)S-ova samo su županijske uprave za ceste. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 64 Iako se od 2002. evidentiraju odvojene kategorije za subvencije, pomoći (dane), naknade građ- anima i kućanstvima te druge rashode, prije je većina tih kategorija bila agregirana i prikazana kao subvencije i ostali tekući transferi. Iako je ta promjena u proračunskoj klasifikaciji iz 2002. poželjna radi veće transparentnosti, predstavlja nedosljednost ili prekid u duljim vremenskim serijama podataka te, naravno, otežava analizu dugogodišnjih obrazaca potrošnje (vidjeti Prilog 4. za podrobniju raspravu o podacima i transparentnosti). Kako bi se zadržala dosljed- nost dugogodišnjih podataka, ostali rashodi prikazani su na slici 4.1., zajedno sa subvencijama, pomoćima i socijalnim naknadama. Potrebno je napomenuti kako kategorija „ostali rashodi” (od 2,9 milijardi HRK u 2018.) ima znatan udio u tekućim rashodima, koji je čak i viši od rashoda za plaće zaposlenih (2,4 milijarde HRK u 2018.). Ostale rashode uglavnom čine tekuće donaci- je, ali uključuju i kapitalne donacije, kapitalne pomoći te penale i naknade štete. Veći udjeli sveobuhvatne kategorije „ostalih rashoda” povezani su s manje transparentnim proračunima. Ukupni rashodi JLP(R)S-ova u promatranom razdoblju kreću se od najnižih 3,4 milijarde HRK u 1995. do najviših 26,9 milijardi HRK u 2018. Ukupni rashodi JLP(R)S-ova znatno su se povećali od 2001. tijekom procesa fiskalne decentralizacije, dosegnuvši 25,3 milijarde HRK u 2008. i 2009., kad se ukupni rashodi smanjuju zbog posljedica globalne financijske krize. Nestalnost rashoda u velikoj je mjeri odraz povećanja i smanjenja izvora financiranja JLP(R)S-ova. Kako bi nadoknadili smanjenje poreznih prihoda (prvenstveno od poreza na dohodak i prireza zbog povećanja nezaposlenosti), JLP(R)S-ovi su morali znatno smanjiti svoje kapitalne rashode sa 6,5 milijardi HRK u 2008. na 3,8 milijardi HRK u 2010. Proračuni JLP(R)S-ova postupno su se oporavili od 2014., kad su opet bili pod pritiskom, ovog puta zbog porezne reforme koja se prvenstveno usmjerila na smanjenje opterećenja porezom na dohodak. Smanjenje prihoda od poreza na dohodak 2015. dovelo je do znatnog smanjenja rashoda za zaposlene, materijalnih rashoda, kao i rashoda za kapitalna ulaganja. Zahvaljujući oporavku gospodarskih aktivnosti, a posljedično i prihoda lokalnih proračuna, rashodi su se povećali sljedećih godina te su, uz primljene pomoći iz EU-a, ukupni rashodi 2017. premašili razine iz 2014. Uvođenjem sustava fiskalnog izravnanja i prijenosom ukupnog poreza na do- hodak na JLP(R)S-ove 2018. stvoren je dodatni fiskalni prostor za povećanje rashodovne strane proračuna JLP(R)S-ova. Ukupni rashodi za zaposlene povećali su se s 527 milijuna HRK u 1995. na 4,9 milijardi HRK u 2014. (slika 4.2.). Za općine se ukupni iznos povećao 4,9 puta (sa 108 milijuna HRK na 527 mili- juna HRK), za gradove 7,8 puta (s 476 milijuna HRK na 3,7 milijardi HRK) te za županije 18,1 puta (s 33 milijuna HRK na 603 milijuna HRK). Trend povećanja znatno se intenzivirao od 2001. s procesom fiskalne decentralizacije. Snažno smanjenje rashoda za zaposlene od 2015., osim smanjenju prihoda od poreza na dohodak iste godine, može se pripisati i promjenama u metod- ologiji evidentiranja zaposlenih u tijelima lokalnih jedinica (okvir 4.1.). Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 65 Slika 4.2. Ukupan broj zaposlenih u tijelima i kod korisnika lokalnih jedinica (lijeva os) te rashodi za plaće zaposlenih (desna os) od 1995. do 2018. 45.000 općine 6.000 40.000 gradovi 5.000 35.000 županije 30.000 Rashodi za zaposlene 4.000 (u mil. HRK) 25.000 3.000 20.000 15.000 2.000 10.000 1.000 5.000 0 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Napomena: podaci za broj zaposlenih kod korisnika u 2001. nisu dostupni pa su prikazani samo podaci za zaposlene u tijelima. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Okvir 4.1. Metodološke izmjene u klasifikaciji proračuna JLP(R)S-ova 2015. Od 2015. prijenosi sredstava proračunskim korisnicima za plaće više se ne evidentiraju u kategoriji 311 Plaće (bruto), nego u potkategoriji 367 Prijenosi proračunskim korisnicima iz nadležnog proračuna za financiranje redovne djelatnosti. Prema tome, promijenio se i način prikazivanja podataka o prosječnom broju zaposlenih u JLP(R)S-u u obrascu PR-RAS (razina 22). U financijskom izvještaju (razina 22) JLP(R)S-ovi su obvezni upisati podatke o prosječnom broju zaposlenih u svojim tijelima (na temelju stanja na početku i na kraju izvještajnog razdoblja te na temelju sati rada), ali ne i podatke o prosječnom broju zaposlenih kod svojih proračunskih korisnika. To je glavni razlog zašto se broj zaposlenih prema evidencijama naglo smanjio 2015. Međutim, neki JLP(R)S-ovi i dalje prijavljuju potonji broj iako su primili okružnicu MFIN-a s de- taljnim uputama o načinu izvještavanja. Na temelju detaljnije analize dostavljenih podataka vidljivo je da 446 od 576 JLP(R)S-ova nije prijavilo broj zaposlenih kod proračunskih korisnika 2018., dok ih čak 130 je. Za razliku od izvještavanja o financijskim podacima, koji se kontroliraju radi točnosti, informacije o broju zaposlenih unose se u analitičke (statističke) podatke bez kontrole, zbog čega JLP(R)S-ovi mogu unijeti podatke prema vlastitom okvirnom razumije- vanju i tumačenju uputa. To je dodatan znak da su administrativni kapaciteti u JLP(R)S-ovima u Hrvatskoj slabi i da ih treba povećati. Nadalje, MFIN treba uvesti dodatne kontrole procesa izvještavanja i okružnice više približiti korisnicima kako bi bile razumljivije te kako ne bi bilo prostora za diskrecijska i subjektivna tumačenja među lokalnim službenicima. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 66 JLP(R)S-ovi mogu samostalno odrediti broj upravnih odjela i broj zaposlenih dok god poštu- ju pravila o utvrđivanju maksimalnog iznosa mase plaća. U skladu sa Zakonom o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 28/10) masa sredstava za plaće (tj. masa plaća) zaposlenih u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave ne smije iznositi više od 20 % prihoda poslovanja jedinice ostvarenih u prethodnoj godini, umanjenih za prihode: (i) od domaćih i stranih pomoći i donacija, osim pomoći za preuzete državne službenike na temelju posebnog zakona, (ii) iz posebnih ugovora: sufinanciranje građana za mjesnu samoupravu; te (iii) ostvarene s osnove dodatnog udjela u porezu na dohodak i pomoći izravnanja za finan- ciranje decentraliziranih funkcija. Broj zaposlenika JLP(R)S-ova stoga isključivo ovisi o fiskalnim kapacitetima i političkoj volji predstavničkog tijela. Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi utvrđeni su zamjenici i broj članova predstavničkih tijela prema broju građana, dok sve ostale odluke o zaposlenima JLP(R)S-ovi donose samostalno. Unatoč znatnim promjenama u rashodima JLP(R)S-ova od 1995., struktura rashoda prema nižim razinama vlasti ostala je relativno nepromijenjena (slika 4.3.). Čak ni znatna fiskalna decentral- izacija, proces u kojem su županije i fiskalno snažniji gradovi preuzeli brojne decentralizirane funkcije, nije donio nikakve značajne promjene u udjelu općina, gradova i županija u ukupnim rashodima JLP(R)S-ova. U prosjeku su, u razdoblju od 1995. do 2018., općine ostvarivale 15,5 %, gradovi 70,5 %, a županije 14 % ukupnih rashoda JLP(R)S-ova. Slika 4.3. Ukupni rashodi JLP(R)S-ova prema razini vlasti od 1995. do 2018. (mlrd. HRK) 30 općine 25 gradovi županije 20 15 10 5 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Struktura rashoda JLP(R)S-ova prema funkcijskoj klasifikaciji proračuna pokazuje intenzitet obavljanja različitih funkcija i pružanja usluga na nižim razinama vlasti. To je osobito korisno za razumijevanje odgovarajućih uloga različitih razina vlasti u pružanju usluga kad postoje odgovornosti koje se paralelno obavljaju ili preklapaju. Najveći udio u rashodima JLP(R)S-ova, u pogledu funkcija, odnosi se na usluge unapređenja stanovanja i zajednice te opće javne (ad- ministrativne) usluge (slika 4.4.). Proračunske stavke za decentralizirane funkcije znatno su se povećale od 2001., kad je financiranje većeg dijela obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite i vatrogastva preneseno na JLP(R)S-ove. U skladu s tim, udio rashoda za javni red i sigurnost (u ukupnim rashodima prema funkcijama) povećao se s 1 % u 2001. na 2,9 % u 2002., udio Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 67 zdravstva s 1 % na 4,2 %, obrazovanja s 10,7 % na 17,3 %, a socijalne zaštite s 3,1 % na 4,9 %. Ta su povećanja uglavnom nadoknađena smanjenjem udjela u rashodima za ekonomske poslove (koji se odnose na poljoprivredu, energiju, rudarstvo, promet, komunikacije, turizam, istraživanje i razvoj te ostalo). Relativno manji udio rashoda lokalnih jedinica odnosi se na javni red i sig- urnost, zaštitu okoliša, zdravstvo i socijalnu zaštitu. Međutim, usporedba lokalne (gradova i općina) i područne (regionalne) vlasti (županija) otkriva određene razlike između te dvije razine, koje uglavnom odražavaju razlike u njihovim odgovor- nostima za financiranje rashoda. Kružni grafikoni prikazani u donjem dijelu slike 4.4. prikazuju relativno veći udio rashoda za usluge unapređenja stanovanja i zajednice na lokalnoj (26 % od ukupnog iznosa) nego na područnoj (regionalnoj) razini (3 %). S druge strane, županije relativno više troše na obrazovanje (26 % od ukupnog iznosa) nego gradovi i općine (8 %). Slika 4.4. Funkcijska klasifikacija rashoda JLP(R)S-ova Rashodi JLP(R)S-ova prema funkcijskoj klasifikaciji od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK gore te u % dolje) 30 gps hc 25 def hlt pos rcr 20 ea edu 15 env sp 10 5 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0% Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 68 Struktura rashoda JLP(R)S-ova prema funkcijskoj klasifikaciji u 2018. (u %) Lokalna samouprava Područna (regionalna) samouprava (gradovi i općine) (županije) 7 % 6 % 8 % 21 % 26 % 0 % 26 % 11 % 0 % 2 % 18 % 1 % 7% 2 % 26 % 24 % 6 % 4 % 3 % 2 % Napomena: GPS: opće javne usluge, DEF: obrana, POS: javni red i sigurnost, EA: ekonomski poslovi, ENV: okoliš, HC: unapređenje stanovanja i zajednice, HLT: zdravstvo, RCR: rekreacija, kultura i religija, EDU: obrazovanje, SP: socijalna zaštita. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. 4.3. Osnovne karakteristike rashoda za decentralizirane funkcije Promjene u preuzimanju decentraliziranih funkcija na razini JLP(R)S-ova tijekom vremena odraz su promjena u javnim politikama vezanima uz prijenos tih funkcija i odgovarajućih izvora financiranja . Kako je navedeno, izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave iz 2001. i 2003. te izmjenama posebnih zakona stvoreni su zakonski preduvjeti za decentralizaciju i prijenos funkcija osnovnog i srednjoškolskog obrazovanja, soci- jalne skrbi, zdravstva i vatrogastva (javnih vatrogasnih postrojbi) na JLP(R)S-ove. Te (opcionalne) nove decentralizirane funkcije financiraju se iz povećanog udjela u prihodima od poreza na dohodak dodijeljenog JLP(R)S-ovima (za svaku preuzetu funkciju), ali i iz pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije (ako JLP(R)S-ovi ne mogu dosegnuti minimalne financijske standarde). Stoga se, u okviru ispunjavanja potreba u osnovnom školstvu, propisuje da se iz proračuna JLP(R)S-ova osiguravaju sredstva za materijalne rashode osnovne škole, investicijsko održavanje školskog prostora, opreme, nastavnih sredstava i pomagala, nabavu školske opreme, nastavnih sredstava i pomagala, prijevoz učenika te kapitalnu izgradnju školskog prostora i opreme prema standardima i normativima koje utvrđuje nadležno ministarstvo. Slično tome, za srednje škol- stvo propisuje se da se iz proračuna JLP(R)S-ova osiguravaju sredstva za materijalne rashode srednje škole, prijevoz zaposlenika, sufinanciranje smještaja i prehrane učenika u učeničkim Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 69 domovima, investicijsko održavanje školskog prostora, nastavnih sredstava i pomagala, nabavu školske opreme te kapitalnu izgradnju školskog prostora. Nadalje, u proračunima JLP(R)S-ova osiguravaju se sredstva za investicijsko održavanje pros- tora i opreme zdravstvenih ustanova20 u vlasništvu županija ili Grada Zagreba. Osiguravaju se i sredstva za financiranje centara za socijalnu skrb, uključujući za materijal, energiju, komu- nalne i druge usluge, tekuće održavanje, financijske i ostale nespomenute rashode te grijanje. Uz to, županije, na koje je prenesena odgovornost za financiranje domova za starije i nemoćne osobe, moraju osigurati sredstva za nastavak pružanja te usluge osiguravanjem razlike između ukupnih rashoda i vlastitih prihoda domova za starije i nemoćne osobe (od naplaćene cijene pružene skrbi i drugih usluga). Neke funkcije i rashodi za obrazovanje, zdravstvo i socijalnu zaštitu preneseni su na 55 najvećih jedinica, odnosno 20 županija, 34 grada i Grad Zagreb, dok redovne aktivnosti javnih vatrogasnih postrojbi financira 160 općina i gradova. Te niže razine vlasti kao naknadu dobivaju dodatni udio u prihodima od poreza na dohodak dijeljenog prema izvoru (odnosno prema području u kojem se porez na dohodak naplati) za svaku prenesenu funkciju. Za osnovno školstvo udio iznosi 1,9 %, srednje školstvo 1,3 %, socijalnu zaštitu 0,8 % (centre za socijalnu skrb 0,2 %, a domove za starije i nemoćne osobe 0,6 %), zdravstvo 1,0 % i vatrogastvo (javne vatrogasne postrojbe) 1,0 %. S pomoću tih dodatnih udjela u prihodima od poreza na dohodak JLP(R)S-ovi moraju ispuniti minimalne financijske standarde prema kriterijima utvrđenima u godišnjim odlukama vlade za pojedina područja. Međutim, JLP(R)S-ovi koji ne ostvaruju dovoljno sredstava od dodatnog udjela u porezu na dohodak kako bi pokrili minimalne financijske standarde imaju pravo na pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije koje se financiraju iz proračuna središnje države. U raspodjeli rashoda po stanovniku postoje znatne razlike, osobito na razini JLS-ova. Ukupni rashodi po stanovniku 2018. iznosili su od 1.495 HRK do 29.477 HRK, s koeficijentom varijacije većim od 62 % (tablica 4.2.). Razlike su čak i veće za određene komponente, osobito kapitalne (nabava nefinancijske imovine) i financijske rashode. Raspodjela rashoda među županijama ujednačenija je: ukupni rashodi po stanovniku iznose od 1.049 HRK do 2.757 HRK. Koeficijent varijacije za ukupne rashode iznosi 27,3 %, dok određene kategorije rashoda, kao što su kapi- talni i financijski rashodi, ponovo bilježe veće varijacije. 20 Županije su vlasnici domova zdravlja, ustanova za zdravstvenu njegu u kući, poliklinika, općih bolnica, specijalnih bolnica, lječilišta i zavoda za hitnu medicinu. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 70 Tablica 4.2. Deskriptivna statistika podataka o komponentama rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku u 2018. (u HRK) Standardna Koeficijent Maksimum Minimum Prosjek Medijan devijacija varijacije Jedinice lokalne samouprave (gradovi i općine) Rashodi za zaposlene 4.933,3 106,0 592,2 476,6 437,2 73,8 % Materijalni rashodi 10.350,6 351,2 1.467,5 1.165,2 1.036,1 70,6 % Financijski rashodi 6.484,4 1,8 61,5 23,6 296,1 481,6 % Subvencije, pomoći, socijalne naknade i 6.171,1 161,9 1.220,1 969,1 821,5 67,3 % drugo Nabava nefinancijske imovine 23.383,5 44,6 1.532,2 1.093,7 1.713,4 111,8 % Ukupni rashodi 29.477,4 1.495,4 4.873,4 4.041,1 3.035,2 62,3 % Jedinice područne (regionalne) samouprave (županije) Rashodi za zaposlene 217,5 88,5 113,0 105,7 29,4 26,0 % Materijalni rashodi 311,1 52,6 159,0 128,3 74,9 47,1 % Financijski rashodi 115,1 0,4 10,2 2,3 25,3 248,8 % Subvencije, pomoći, socijalne naknade i 2.317,6 740,1 936,0 863,3 335,1 35,8 % drugo Nabava nefinancijske imovine 822,6 34,2 164,0 101,0 178,0 108,6 % Ukupni rashodi 2.757,0 1.049,4 1.382,2 1.288,2 376,9 27,3 % Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za 2018. Funkcijska dimenzija rashoda otkriva još očitije razlike među JLS-ovima (tablica 4.3.). Iznenađuje što je minimalna vrijednost za sve funkcijske komponente rashoda nula. To je uobičajeno za pojedine prirodno centralizirane funkcije (kao što je obrana). Međutim, teško je povjerovati da neki JLS-ovi nemaju rashode za funkcije kao što su opće javne usluge, ekonomski poslovi ili usluge unapređenja stanovanja i zajednice. Moguće je da postoje problemi u evidentiranju tih vrijednosti (rashoda po funkcijskoj klasifikaciji) u nekim JLS-ovima sa slabijim administrativnim kapacitetima. Razlike u raspodjeli rashoda po funkcijama manje su izražene na područnoj (regionalnoj) razini. Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 71 Tablica 4.3. Deskriptivna statistika podataka o rashodima po funkcijskoj klasifikaciji JLP(R) S-ova po stanovniku u 2018. (u HRK) Standardna Koeficijent Maksimum Minimum Prosjek Medijan devijacija varijacije Jedinice lokalne samouprave (gradovi i općine) GPS 15.242,7 0,0 1.180,8 935,8 1.066,2 90,3 % DEF 211,5 0,0 2,5 0,0 12,9 507,9 % POS 2.056,4 0,0 125,6 90,5 140,7 112,0 % EA 28.563,0 0,0 936,0 615,1 1.551,9 165,8 % ENV 4.575,0 0,0 234,1 85,1 447,5 191,2 % HC 9.449,6 0,0 1.184,4 885,2 1.172,9 99,0 % HLT 408,4 0,0 18,4 2,5 36,0 195,0 % RCR 6.007,4 0,0 381,3 246,3 529,4 138,8 % EDU 6.431,5 0,0 281,4 184,8 425,0 151,0 % SP 10.840,2 0,0 221,1 134,8 500,0 226,1 % Ukupno 29.477,4 1.465,9 4.565,6 3.699,2 2.944,1 64,5 % Jedinice područne (regionalne) samouprave (županije) GPS 353,7 125,7 207,9 186,4 65,6 31,6 % DEF 1,0 0,0 0,1 0,0 0,3 261,9 % POS 147,0 3,5 17,5 9,4 30,9 176,1 % EA 1.503,5 61,4 238,7 127,8 339,9 142,4 % ENV 41,5 0,0 13,5 12,4 11,4 84,4 % HC 105,7 0,0 22,9 13,1 29,0 126,7 % HLT 145,1 5,5 39,9 30,8 36,3 90,9 % RCR 122,5 8,7 47,0 38,3 30,3 64,4 % EDU 397,9 32,6 197,6 204,2 99,7 50,4 % SP 74,5 29,2 47,5 43,7 13,9 29,3 % Ukupno 2.061,2 511,1 832,6 793,3 337,4 40,5 % Napomena: GPS: opće javne usluge, DEF: obrana, POS: javni red i sigurnost, EA: ekonomski poslovi, ENV: okoliš, HC: unapređenje stanovanja i zajednice, HLT: zdravstvo, RCR: rekreacija, kultura i religija, EDU: obrazovanje, SP: socijalna zaštita. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za 2018. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 72 Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku (slika 4.5.) pokazuje da su, izuzev u Zagrebu, oni veći u priobalnoj (Jadranskoj) Hrvatskoj nego u kontinentalnom dijelu države. Na slici 4.5. prikazani su ukupni rashodi svih JLP(R)S-ova po stanovniku (kumulativni iznos svih rashoda općina, gradova i županije za svaku županiju podijeljen s brojem stanovni- ka županije). Grad Zagreb je 2018. imao najveće rashode po stanovniku od 9.387 HRK. Vidjeti Prilog 5. za teritorijalnu raspodjelu pojedinačnih komponenti rashoda i Prilog 6. za teritorijalnu raspodjelu rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku za pojedine funkcije (prema klasifikaciji funkcija države [COFOG]). Slika 4.5. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. (HRK) 4.618 4.557 4.996 4.368 5.104 9.387 6.689 4.839 5.222 7.812 5.195 5.660 8.464 4.960 5.766 4.118 9.188 6.740 6.101 5.648 8.593 Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za 2018. Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 73 4.4. Značajna pitanja javnih politika vezana uz prijenos odgovornosti za financiranje rashoda Unatoč brojnim naporima različitih vlada, radnih skupina i istraživačkih institucija te potpori međunarodnih donatora (kao što su Američka agencija za međunarodni razvoj, Vijeće Europe te vlade Švedske i Norveške), još nije uspostavljen jasan okvir za pružanje, utvrđivanje standarda i financiranje javnih usluga u Hrvatskoj. Kao što je prikazano, jako je malo isključivih prijenosa funkcija te su brojne odgovornosti paralelne ili dijeljene, a za potonje formalni aranžmani još uvijek nisu jasni. Konkretno, dosad se nije pokušalo jasno odrediti i razumjeti koja je razina vlasti odgovorna za reguliranje ili norme i standarde usluga, koja za financiranje, a koja za provedbu. Iako se pitanje prihoda i izvora financiranja JLP(R)S-ova detaljnije razmatra u poglavlju o pri- jenosu prihoda u nastavku, važno je ovdje istaknuti kako za rashode prenesene na JLP(R)S-ove nisu osigurani dostatni ili adekvatni izvori financiranja. Iako su opće odgovornosti i nadležnost JLS-ova utvrđene u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, oni nemaju potpunu fiskalnu autonomiju u financiranju svih svojih rashoda. To je vjerojatno tako zbog niza razloga. Prvo, kako je već prethodno navedeno, unatoč brojnim naporima nije postignut dogovor ili sigurnost u pogledu standarda za pružanje usluga na lokalnoj razini. To je uvijek teško, ali ne i neuobičajeno, pitanje i u drugim decentraliziranim zemljama. No, budući da ne postoje jasno i transparentno utvrđeni (minimalni) standardi za usluge, ne mogu se kvantificirati fiskalne potrebe nižih razina vlasti te se stoga ne može znati zadovoljavajuća razina izvora financiran- ja. Nadalje, u praksi su dijeljenje prihoda i pomoći središnje države namijenjeni za financiranje određenih decentraliziranih funkcija i kapitalnih ulaganja, zbog čega se čini da JLP(R)S-ovi nemaju dovoljno prihoda. Kako bi se mogli nositi s tim problemima, JLS-ove bi se moglo potak- nuti na uspostavu teritorijalne, funkcijske i financijske suradnje, ali ako pritom ne bude znatne ekonomije razmjera, a na temelju empirijskih dokaza iz drugih zemalja to nije vjerojatno, sama suradnja vjerojatno neće biti dovoljna. U Hrvatskoj postoje i drugi političkoekonomski problemi s prijenosom odgovornosti za finan- ciranje rashoda koji se moraju rješavati. Potrebno je revidirati postojeći način dodjele funkcija, odnosno proces u kojem lokalne jedinice preuzimaju decentralizirane funkcije. Trenutačno postoje određene prepreke u prijenosu tih odgovornosti. Među ostalim, neke su županijske skupštine odbile dopustiti prijenos javnih funkcija na JLS-ove. Ovdje je riječ o negativnim pot- icajima. To može biti razlog zbog kojeg bi trebalo ponovno razmotriti hijerarhijski vertikalni us- troj vlasti i ispitati prednosti razdvojenog sustava. Odobravanjem prijenosa ovlasti sa županija na gradove županije bi izgubile znatna sredstva za financiranje prenesenih (decentraliziranih) funkcija. U praksi bi takve prijenose trebalo poticati, pod uvjetom da lokalne jedinice ispun- javaju odgovarajuće kriterije (minimalni fiskalni kapacitet po stanovniku za svaku funkciju). U praksi su prepreka i nedostatni propisi koji bi lokalnim jedinicama omogućili da dokažu kako su osigurale sredstva potrebna za financiranje tih funkcija. Lokalne jedinice koje žele preuzeti pojedine decentralizirane funkcije moraju dokazati da su osigurale vlastita sredstva za njihovo obavljanje, iako za tu svrhu imaju i pristup dodatnim udjelima u porezu na dohodak te dobivaju pomoći izravnanja. Još je jedna izrazito negativna značajka sustava prijenosa odgovornosti za financiranje rashoda njegova nestabilnost tijekom vremena. Iako se česte promjene mogu razumjeti u kontekstu „učenja kroz primjenu” u relativno nedavno decentraliziranoj državi, neke su se mogle izbjeći. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 74 Prvi korak u planiranju sustava decentralizacije mora biti prijenos odgovornosti za financiranje rashoda, a tek nakon toga moraju slijediti mehanizmi financiranja, uključujući prijenose prihoda i transfere. U Hrvatskoj se događa obrnuto: promjene u financiranju određuju promjene u dodjeli odgovornosti. Osobito su česte izmjene poreznog sustava dovele do promjena u financiranju JLP(R)S-ova i neusklađenosti između dodjele funkcija i izvora financiranja. 4.5. Međunarodno iskustvo i prakse u prijenosima odgovornosti za financiranje rashoda Prvi temeljni korak u planiranju sustava fiskalnih odnosa unutar opće države trebao bi biti jasan prijenos odgovornosti za financiranje funkcija među različitim razinama vlasti. Ako bi se dopustilo da drugi važni aspekti sustava decentraliziranih financija, kao što su prijenos prihoda i transferi, imaju prednosti ili, još gore, diktiraju prijenos odgovornosti za financiranje rashoda, sustav bi bio postavljen naopako, što bi dovelo do nestabilnosti, kontroverzi i, u konačnici, do neučinkovitog pružanja javnih usluga. Prijenosi odgovornosti za financiranje rashoda trebali bi se općenito uskladiti s načelima „korespondencije” i „supsidijarnosti”. Prema prvom načelu geografska dimenzija koristi od određene usluge trebala bi odgovarati geografskoj dimenziji razine vlasti nadležne za njezino pružanje. Potonje načelo nalaže da bi odgovornost za sve usluge koje se pružaju na različitoj razini trebalo prenijeti na najnižu moguću razinu vlasti koja odgovara veličini područja na ko- jem se ostvaruju koristi povezane s tim uslugama. Za dobar prijenos odgovornosti za rashode potrebno je razmotriti troškovnu prihvatljivost i kapacitete, odnosno opseg u kojem se fiskalne potrebe nižih razina vlasti mogu pokriti sredstvima koja će im biti dostupna te jesu li niže razine vlasti administrativno sposobne pružati te usluge. Posebnu pažnju potrebno je posvetiti prijenosu odgovornosti za ulaganje u kapitalnu infra- strukturu. Niže razine vlasti imaju ključnu ulogu u javnim ulaganjima u brojnim zemljama. Kako je nedavno izvijestio OECD (2019), niže razine vlasti ostvaruju više od 40 % ukupnih javnih ula- ganja u zemljama visokog dohotka. Česti je problem što se odgovornost za tekuće financiranje određene usluge i odgovornost za izgradnju infrastrukture potrebne za njezino pružanje mogu prenijeti na dvije različite razine vlasti. Podjela odgovornosti za tekuće financiranje usluga i ulaganja u kapitalnu infrastrukturu za tu istu uslugu pokazala se problematičnom u različitim zemljama. Razina vlasti nadležna za finan- ciranje usluge (obično lokalna ili regionalna) trebala bi, logično, biti nadležna i za upravljanje infrastrukturnim objektom i njegovo održavanje. U suprotnom bi moglo doći do znatnog man- jka rashoda za održavanje infrastrukture ili općenito do neodrživog korištenja infrastrukturnih objekata. To dodatno potvrđuje činjenica kako je održavanje infrastrukture jedno od područja u kojima države odgađaju aktivnosti kad se suoče s financijskim poteškoćama. Stoga je najbolje tekuće i investicijske odgovornosti za konkretnu funkciju rashoda prenijeti na istu razinu vlasti. Ako se te funkcije prenose na nižu razinu vlasti, za financiranje će obično trebati kombinacija kapitalnih transfera i zaduživanja. Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 75 Ključnima su se u različitim zemljama pokazali i koordinacijski mehanizmi za osiguranje paralelnih odgovornosti. To je vrlo važno za Hrvatsku, koja treba institucionalizirati izričitu koordinaciju, suradnju i dijalog među različitim razinama vlasti u slučajevima u kojima postoje paralelne odgovornosti. To bi trebalo uključivati redovitu i transparentnu razmjenu informacija i dijalog, uz periodične sastanke na političkoj i tehničkoj razini. Konačno, važno je i pitanje minimalnog standarda usluga. Središnja država mogla bi utvrditi minimalne javne usluge koje trebaju pružati sve lokalne i područne (regionalne) jedinice uz osiguranje istih ili sličnih uvjeta te iste kvalitete usluga. Trenutačno se razina standarda kval- itete znatno razlikuje među općinama, gradovima i županijama. Potrebno je utvrditi minimalne standarde za sve javne usluge na koje građani imaju pravo kako bi se osigurala primjerena pokrivenost u svim JLP(R)S-ovima, unatoč različitim ljudskim i financijskim kapacitetima. Uvođenje sustava izravnanja fiskalnih potreba svakako bi pridonijelo ublažavanju nejednakosti u kvaliteti javnih usluga među JLP(R)S-ovima te bi se fiskalne potrebe u sustavu izravnanja načelno mogle temeljiti na minimalnim standardima utvrđenima na središnjoj razini. Istodobno bi minimalne financijske standarde za decentralizirane funkcije trebalo periodično revidirati kako bi se osiguralo da odražavaju stvarne potrebe JLP(R)S-ova. Vidjeti okvir 4.2. u nastavku s pregledom međunarodne prakse i primjerima utvrđivanja mini- malnih financijskih standarda u pojedinim zemljama. Okvir 4.2. Utvrđivanje minimalnih standarda javnih usluga: konceptualna pitanja i međunarodna praksa 21 Minimalni standardi usluga, koji se ponekad nazivaju i „proračunskim normama”, obično se kor- iste u izradi proračuna (koliko je sredstava potrebno) te u izračunu fiskalnih potreba za pomoći izravnanja ili za uvjetovane namjene u slučaju drugih pomoći. Drugim riječima, standardi usluga mogu se upotrebljavati kao nominalni iznosi za potrebe izračuna samo radi pokrića postojećih vertikalnih ili horizontalnih nedostataka ili kao obvezne referentne vrijednosti za proračunske jedinice kako bi se određeni nacionalnih rashodovni prioriteti rezervirali za niže razine. Nekoliko je poželjnih karakteristika standarda usluga. Trebali bi biti transparentni i što jednos- tavniji za izračun tako da se mogu stvarno koristiti, troškovno prihvatljivi u okviru postojeće proračunske omotnice za rashode (inače postanu samo želje što je na kraju neučinkovito), fleksibilni i osjetljivi na promjene u prioritetima javnih politika, težiti točnosti informacija i ko- ristiti podatke i druge izvore informacija koji su neovisni i kojima provedbene jedinice ne mogu manipulirati te se temeljiti na potražnji i klijentima, a ne na postojećim kapacitetima vezanima uz javne službenike ili fizičku infrastrukturu (kako bi se izbjeglo nerazumno poticanje akumuli- ranja nekorištenog ili viška kapaciteta). 21 Za dodatne informacije vidjeti Alm i Martinez-Vazquez (2002) te Martinez-Vazquez, Boex i Ferrazzi (2004). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 76 Ne koriste sve zemlje izričite minimalne standarde usluga ili proračunske norme u pripremi svojih proračuna ili strukturiranju svojih sustava fiskalnih odnosa unutar opće države, iako svi takvi postupci i razine financiranja gotovo uvijek podrazumijevaju određene implicitne norme ili standarde usluga. Za zemlje koje ih ne koriste izričito postoje različiti metodološki pristupi, koji se svi mogu nekako opravdati. Prvo, neke su zemlje koristile vrijednosti stvarnih rashoda s određenim vremenskim odmakom ili povijesne vrijednosti kako bi definirale standarde ili norme usluga. Taj se pristup primjenjivao, na primjer, u Rusiji i Španjolskoj na početku njihovih reformi u smjeru decentralizacije. On ne zahtijeva puno informacija, ali proračunske subjekte može potaknuti na nerazumno uvećavan- je rashoda; uz to, povijesne vrijednosti možda ne odražavaju trenutačne prioritete i potrebe. Druge su zemlje koristile norme kako bi osigurale apsolutnu jednakost potreba po jedinicama. To je bio slučaj u Nepalu, gdje u to vrijeme nije bilo pouzdanih informacija o stanovništvu u različitim jedinicama. Jasno je da se taj pristup može opravdati samo u ekstremnim situaci- jama. Sofisticiranija verzija te metode je pretpostavka jednakih rashoda po stanovniku. To je rezervni pristup koji se, na primjer, koristi u Meksiku i drugim zemljama, uključujući zemlje koje, kao Kanada ili, trenutačno, Hrvatska, ujednačavaju samo prihodovni kapacitet i zanemaruju razlike u fiskalnim potrebama u različitim jedinicama. Brojne zemlje u svijetu i dalje koriste formule s ponderiranim indeksom i nekoliko varijabli kako bi utvrdile okvirne fiskalne potrebe ili minimalne standarde usluga. Uključene varijable obično su zamjenske vrijednosti za fiskalne potrebe, kao što su udio stanovništva, udio površine, ge- ografski uvjeti itd. Taj se pristup vrlo često upotrebljava u zemljama Latinske Amerike, ali i u brojnim drugima, kao što su Bosna i Hercegovina, Francuska, Indija i Indonezija. Primjenom pristupa s ponderiranim indeksom obično se ne utvrđuje točan standard usluge ili proračun- ska norma jer se ne može identificirati nikakva posebna kategorija rashoda; možda se može tumačiti kao zamjena za sustav normi koja koristi jedinstvenu kompozitnu zamjensku normu za sve kategorije rashoda. Najveći je nedostatak proizvoljnost varijabli i relativnog pondera koji im je dodijeljen, zbog čega proces može biti izložen političkim pritiscima. Sofisticiraniji je pristup tradicionalno utvrđivanje troškova košarice standarda fizičkih usluga odozdo prema gore. U tom se pristupu „potrebe” izjednačavaju sa stvarnim troškovima pružan- ja određenih razina standarda fizičkih usluga, što može biti više ili manje detaljno. Sustav se uspješno primjenjivao u nizu razvijenih zemalja s dugom tradicijom decentralizacije, kao što su Australija, Japan, Južna Koreja i Nizozemska. Iako se tijekom svih tih godina mogao un- aprijediti i usavršiti, u tom pristupu i dalje postoje brojne prepreke u provedbi. Uz poteškoće u usuglašavanju brojnih fizičkih standarda koje planiraju sektorski stručnjaci, veći je rizik da će se dogovoriti norme koje su troškovno potpuno neprihvatljive, zbog čega će biti beskorisne i neostvarive (kao što je bio slučaj u bivšem Sovjetskom Savezu). Drugi, možda još i sofisticiraniji, pristup kvantificiranju fiskalnih potreba je takozvani sustav reprezentativnih rashoda (engl. representative expenditure system, RES), koji se temelji na statističkom odnosu između stvarnih promatranih rashoda i varijabli koje utječu na te rashode, kao što su stanovništvo, cijene itd. Taj se pristup primjenjivao u zemljama kao što su Kanada (za teritorije), Danska, Engleska i Wales te Švedska. Osnovna je premisa da se stvarni promatrani obrasci rashoda u različitim jedinicama promatraju kao rashodi koji se temelje na potražnji Odgovornosti za financiranje javnih funkcija i struktura rashoda 77 lokalnih jedinica koje mogu slobodno odlučivati te da tako, s jedne strane, odražavaju želje nji- hovih stanovnika, a s druge strane, njihove potrebe i ograničenja u ponudi. Statističke procjene koriste se za predviđanje ili izračun fiskalnih potreba svake jedinice, uzimajući u obzir njezino stanovništvo, cijene itd. Jasno je kako je to računski složen pristup u kojem se pretpostavlja da su stvarni promatrani rashodi odraz stvarnih potreba. Dobar su kompromis između točnosti i jednostavnosti standardi ili norme financijskih rashoda po klijentu (odozgo prema dolje) za različite kategorije javnih usluga. To se primjenjuje u različitim zemljama, uključujući Sjedinjene Američke Države, Kinu, Vijetnam i Ukrajinu. U tom se pristupu fiskalne potrebe povezuju s troškovno prihvatljivim ciljevima radi osiguranja standarda usluga i određuju prema broju korisnika ili klijenata na strani potražnje, uzimajući u obzir i različite troškove pružanja na strani ponude. Osnovna struktura svake norme rashoda glasi: Fiskalne potrebei = ci * norma* pi, gdje je pi veličina populacije klijenata u jedinici i, norma je (standard- ni) troškovno prihvatljivi i željeni rashod po klijentu, koji ne odražava samo osnovne troškove, nego i prioritete javnih politika u pogledu poželjnosti određene usluge, a ci je parametar kojim se mjere veći ili manji troškovi pružanja usluga u predmetnoj jedinici u odnosu na prosječan trošak u drugim jedinicama. Privlačnost ovog pristupa u odnosu na ostale je u tome što obično bolje ispunjava sve željene značajke normi proračunskih rashoda koje su prethodno navedene. 4.6. Mogućnosti javnih politika za reformu Tri su najčešća problema s prijenosom odgovornosti za financiranje rashoda u međunarodnoj praksi nedostatak formalnog procesa prijenosa, postojanje neprimjerenih ili neučinkovitih prijenosa te raširena primjena paralelnih odgovornosti (odgovornosti koje su istodobno pren- esene na dvije ili više razina vlasti), bez preciznog utvrđivanja razine vlasti nadležne za različite „elemente” usluge: reguliranje, financiranje i provedbu. U Hrvatskoj prva dva problema nisu izražena, ali treći jest, što dovodi do zabuna, nesporazuma i neučinkovitosti u pružanju javnih usluga. Trenutačno ne postoji jasna podjela funkcija između različitih razina vlasti. Ona bi se mogla utvrditi novim propisom/javnom politikom te bi se mo- gla revidirati praksa prijenosa tih funkcija (lokalne jedinice koje preuzimaju decentralizirane funkcije). Kako bi paralelne usluge postale manji problem, potrebni su dodatni propisi kojima bi se financiranje, reguliranje i provedba jasno prenijeli na različite razine vlasti (središnju državu, županije, gradove i općine). Država bi trebala razmotriti uvođenje minimalne razine javnih usluga koju trebaju pružati sve lokalne i područne (regionalne) jedinice uz osiguranje istih ili sličnih uvjeta te iste kvalitete usluga. Trenutačno se minimalni financijski standardi utvrđuju samo za nove decentralizirane funkcije. No, iako su kriteriji za utvrđivanje tih standarda poznati, izričita formula za njihov izračun nije javno dostupna. Kako bi se povećala transparentnost u utvrđivanju minimalnih financijskih standarda, država bi mogla objaviti točan način njihova utvrđivanja/izračuna za svaku decentraliziranu funkciju. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 78 Postojeće javne usluge prenesene na županije, gradove i općine trebalo bi redizajnirati, možda u okviru jedinstvenog zakona, kao na primjer zakona o lokalnim i područnim (regionalnim) javnim uslugama. Potreba za redizajnom proizlazi iz dinamičnih i troškovno učinkovitih rješenja koja se mogu pronaći u nekim novim konceptima kao što su „pametni gradovi”. Gradovi, općine i županije trebaju unaprijediti način na koji pružaju usluge lokalnom stanovništvu, osobito u kontekstu javne rasvjete i korištenja izvora energije, minimalnih i temeljnih standarda zaštite okoliša, usklađivanja pitanja gospodarenja otpadom, financiranja predškolskog, osnovnoškolskog i srednjoškolskog obrazovanja po učeniku, neujednačenog financiranja i sanacije komunalne infrastrukture, nejednake kvalitete vode te drugih lokalnih i područnih (regionalnih) javnih usluga. Država bi mogla razmotriti i jačanje uloge županijskih razvojnih agencija kako bi županije postale predvodnici regionalnog razvoja i preuzele (barem kao koordinatori) tehnički i financijski zaht- jevnije poslove, kao što su prostorno planiranje, razvoj lokalne zajednice, korištenje sredstava iz fondova EU-a i druge razvojne aktivnosti, koje najmanje općine i gradovi ne mogu obavljati jer nemaju dovoljno ljudskih i organizacijskih kapaciteta. Uz to, kako je već prethodno istaknuto, mogla bi se promicati suradnja osnivanjem udruga na nižim razinama vlasti (na razini gradova, općina i županija) za pružanje javnih usluga i pripremu zajedničkih investicijskih projekata koji nadilaze razinu jedne općine. 05 Oporezivanje i 79 autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 80 5.1. Porezni prihodi JLP(R)S-ovi porezne prihode ostvaruju iz nekoliko izvora. To su županijski porezi, gradski ili općinski porezi te zajednički porezi (porez na dohodak, koji je zapravo državni porez s dijeljenim prihodima koji se JLP(R)S-ovima raspodjeljuje na temelju utvrđenog načina dijeljenja poreza). Većina lokalnih poreza može se kategorizirati kao porezi na vlasništvo nad nekretninama (iako zapravo u Hrvatskoj ne postoji konvencionalni godišnji porez na nekretnine) te nekoliko drugih poreza vezanih za robu i usluge, kao što je lokalni porez na potrošnju. Porezi i druge vrste vlastitih prihoda JLP(R)S-ova utvrđeni su Zakonom o lokalnim porezima (NN 115/16, 101/17). Županijski porezi uključuju poreze na nasljedstva i darove te porez na ces- tovna motorna vozila, plovila i automate za zabavne igre. Općinski ili gradski porezi uključuju prirez porezu na dohodak, porez na potrošnju, kuće za odmor, korištenje javnih površina i promet nekretnina. Porezi na nasljedstva i darove plaćaju se po stopi od 4 % tržišne vrijednosti imovine u vrijeme stjecanja te na naslijeđenu i doniranu gotovinu, novčane tražbine, vrijednosne papire i pokret- nine čija je pojedinačna tržišna vrijednost veća od 50.000 HRK. Porezni obveznici su fizičke i pravne osobe koje na području RH naslijede, prime na dar ili steknu po drugoj osnovi bez nak- nade imovinu na koju se plaća porez na nasljedstva i darove. Porezna osnovica je iznos gotova novca te tržišna vrijednost financijske i druge imovine na dan utvrđivanja porezne obveze, ali nakon odbitka dugova i troškova koji se odnose na imovinu na koju se plaća taj porez. Porez na cestovna motorna vozila plaćaju pravne i fizičke osobe koje su vlasnici registriranih automobila, motocikala i četverocikala (eng. quad). Porez se plaća jednom godišnje prema snazi motora (iskazanoj u kW) i godinama starosti vozila, u rasponu od 200 do 1.500 HRK za automo- bile, od 50 do 1.200 HRK za motocikle i od 30 do 140 HRK za lake četverocikle i četverocikle. Porez na plovila plaća se godišnje ovisno o dužini plovila (iskazanoj u metrima), snazi motora (iskazanoj u kW) te ima li plovilo kabinu ili nema. Porezni obveznici su pravne i fizičke osobe koje su vlasnici plovila. Plovilo je jahta ili brodica i čamac unutarnje plovidbe koji služe razo- nodi, športu ili rekreaciji. Porez se ne plaća na plovila kojima se obavlja registrirana djelatnost i brodice u vlasništvu domicilnog stanovništva na otocima koje služe za organizaciju života i održavanje posjeda na otocima. Porezi se plaćaju u iznosu od 0 do 600 HRK za plovila bez ka- bine, od 0 HRK do 5.000 HRK za plovila s kabinom na motorni pogon te od 0 HRK do 4.000 HRK za plovila s kabinom i pogonom na jedra. Porez na automate za zabavne igre plaća se svaki mjesec u iznosu od 100 HRK po automatu. Predmet oporezivanja su automati koji su u uporabi u zabavnim klubovima, ugostiteljskim ob- jektima i drugim javnim prostorima. Automati za zabavne igre razvrstavaju se u dvije skupine: automati skupine A uključuju videoigre, simulatore i druge elektroničke automate, a automati skupine B uključuju fliper, biljar, hokej, stolni nogomet, pikado i druge mehaničke automate. Porezni obveznik je pravna ili fizička osoba koja automate stavlja u uporabu. Lokalni porez za potrošnju plaća se na potrošnju alkoholnih pića (vinjak, rakiju i žestoka pića), piva i bezalkoholnih pića u ugostiteljskim objektima. Porez se prijavljuje (i plaća) prema sjedištu odnosno prebivalištu ili uobičajenom boravištu poreznog obveznika, tj. pravne ili fizičke osobe Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 81 koja pruža ugostiteljske usluge. Porezna osnovica je prodajna cijena pića, u koju nije uključen PDV. Poreznu stopu propisuje grad ili općina, ali ona ne smije biti viša od 3 %. Porez na kuće za odmor plaćaju pravne i fizičke osobe koje su vlasnici kuća za odmor. Porez na kuće za odmor plaća se od 5 do 15 HRK/m2 korisne površine kuće za odmor. Visinu poreza na kuće za odmor određuju općine ili gradovi ovisno o lokaciji kuće, njezinoj starosti, stanju infrastrukture i drugim okolnostima relevantnima za njezinu uporabu. Porez na korištenje javnih površina plaćaju pravne i fizičke osobe koje koriste javne površine. Općina ili grad propisuje što se smatra javnom površinom, kao i visinu poreza te način i uvjete plaćanja. Porez na promet nekretnina plaća stjecatelj vlasništva nekretnine u Hrvatskoj. Porezna os- novica je tržišna vrijednost nekretnine u trenutku nastanka porezne obveze. Tržišna vrijednost nekretnine je cijena nekretnine koja se postiže ili se može postići na tržištu u trenutku nastan- ka porezne obveze. Predmet oporezivanja je promet nekretnina. Porez na promet nekretnina plaća se po stopi od 3 %. Prirez porezu na dohodak je lokalni prirez koji se plaća povrh (državnog) poreza na dohodak. Njegova je osnovica porez na dohodak, a iznos utvrđuje JLS. Prirez je prihod JLS-a koji je preb- ivalište ili uobičajeno boravište poreznog obveznika (a ne mjesto rada). Sve općine i gradovi mogu uvesti prirez: općine po stopi do 10 %, gradovi s manje od 30.000 stanovnika do 12 %, gradovi s više od 30.000 stanovnika do 15 % te Grad Zagreb do 18 %. Iako je Porezna uprava u nadležnosti središnje države, njezina je teritorijalna organizacija jako decentralizirana. Poreznu upravu čine središnji ured, 22 područna ureda i 96 ispostava, a njome upravlja ravnatelj koji ujedno upravlja i radom središnjeg ureda. Ravnatelja Porezne uprave imenuje i razrješava Vlada Republike Hrvatske na prijedlog ministra financija. Središnji ured ima sjedište u Zagrebu, a područni uredi ustrojavaju se u pravilu za područje svake županije te Grada Zagreba. Poslovi središnjeg ureda uobičajeni su poslovi glavnog ureda Porezne uprave.22 Poslovi područnih ureda su koordiniranje i nadzor rada ispostava te utvrđivanje, ovrha i naplata poreza.23 Područni ured nadležan je za porezne obveznike sa sjedištem odnosno prebivalištem na području pripadajuće/pripadajućih županija, odnosno Grada Zagreba. Poslovi ispostava uključuju registraciju poreznih obveznika i vođenje registra poreznih obveznika.24 Ispostave se 22 To su, među ostalim: predlaganje unaprjeđenja poreznog sustava i porezne politike, izrada nacrta prijedloga zakona, provođenje porezne politike, informiranje i edukacija poreznih obveznika, izrada obvezujućih mišljenja te izrada stručnih mišljenja i objašnjenja, izrada metodologija i uputa za rad, vođenje i koordinacija postupaka naplate i ovrhe, koordiniranje i nadziranje rada područnih ureda, pružanje stručne pomoći te praćenje zakonitosti i pravilnosti primjene poreznih propisa, izdavanje prekršajnih naloga, podnošenje optužnih prijedloga i kaznenih prijava te koordiniranje ustrojstvenih jedinica područnih ureda za vođenje prekršajnih postupaka. 23 Detaljnije, to su sljedeći poslovi: utvrđivanje poreza, doprinosa i drugih javnih davanja, nadzor poreza, doprinosa, fiskalizacije te drugih javnih davanja i sklapanje poreznih nagodbi, suzbijanje poreznih prijevara, koordiniranje provođenja postupka provjere i neizravnog nadzora u ispostavama, izdavanje prekršajnih naloga, podnošenje optužnih prijedloga i kaznenih prijava, vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju zbog povrede poreznih propisa i propisa o doprinosima, utvrđivanje nesrazmjera između ostvarenog dohotka i imovine i zlouporabe prava te povezani poslovi. 24 Ostali su poslovi ispostava, među ostalim, sljedeći: zaprimanje poreznih prijava, utvrđivanje pravodobnosti, zakonitosti i pravilnosti podnesenih poreznih prijava i obrada poreznih prijava, utvrđivanje osnovice poreza, doprinosa i drugih javnih davanja, utvrđivanje porezne obveze i obveze za uplatu doprinosa, evidentiranje poreznih obveza i obveza doprinosa u poreznim evidencijama, povrat i preknjiženje poreza i doprinosa, provođenje postupaka neizravnog nadzora i provjere, praćenje naplate, izdavanje prekršajnih naloga i podnošenje optužnih prijedloga te izdavanje potvrda o činjenicama o kojima Porezna uprava vodi službene evidencije. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 82 osnivaju i za obavljanje određenih poslova područnih ureda za porezne obveznike sa sjedištem odnosno prebivalištem na području ispostave. Teritorijalna organizacija Porezne uprave je hijerarhijska, pri čemu više administrativne jedinice koordiniraju rad nižih. Organizacija je manje ili više usklađena s teritorijalnom i administrativnom podjelom države, pri čemu su ispostave obično nadležne za nekoliko JLS-ova. Porezna uprava zapravo je nadležna za naplatu državnih poreza u svim JLP(R)S-ovima, ali naplaćuje i lokalne i županijske poreze za JLP(R)S-ove koji su ovlast naplate poreznih prihoda dobrovoljno prenijeli na Poreznu upravu. Općenito su JLP(R)S-ovi nadležni za naplatu lokalnih i županijskih poreza, osim prireza, poreza na automate za zabavne igre te poreza na cestovna motorna vozila. Na- platu prireza i poreza na automate za zabavne igre obavlja isključivo Porezna uprava, dok porez na cestovna motorna vozila jednom godišnje naplaćuju stanice za tehnički pregled u okviru procesa registracije. JLS-ovi (gradovi i općine) mogu dobrovoljno prenijeti ovlast za prikupl- janje poreznih prihoda za sve ostale poreze nižih razina na druge JLP(R)S-ove, ali JLP(R)S-ovi mogu ovlast za prikupljanje poreznih prihoda prenijeti i na Poreznu upravu, što obično i čine. 5.2. Neporezni prihodi JLP(R)S-ovi ostvaruju značajan iznos neporeznih prihoda. Neporezni prihodi su prihodi od imovine i imovinskih prava, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba (u potpunosti ili djelo- mično) u vlasništvu JLP(R)S-ova, naknada za koncesiju, novčanih kazna i oduzete imovinske koristi za prekršaje propisane u skladu sa zakonom te drugih prihoda određenih zakonom. Najznačajniji neporezni prihodi svakako su komunalne naknade i komunalni doprinosi kojima se financiraju funkcioniranje te gradnja i održavanje komunalne infrastrukture. To su aktivnosti kojima se pravnim i fizičkim osobama pružaju željene komunalne usluge i financiraju građenje i korištenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture u općinama, gradovima i županijama. Komunalne djelatnosti obavljaju: trgovačka društva, javne ustanove i vlastiti pogoni JLP(R) S-ova, kao i pravne i fizičke osobe na temelju ugovora o koncesiji ili ugovora o obavljanju ko- munalne djelatnosti. Komunalne djelatnosti može zajedno organizirati nekoliko JLP(R)S-ova. Iznos komunalne naknade oblik je novčanog javnog davanja koje se plaća za održavanje ko- munalne infrastrukture. To je prihod JLS-a koji se koristi za financiranje održavanja i građenja komunalne infrastrukture. Sredstva prikupljena od komunalne naknade mogu se, na temelju odluke JLS-a, koristiti i za druge javne funkcije, kao što je financiranje građenja i održavanja objekata predškolskog, školskog, zdravstvenog i socijalnog sadržaja, javnih građevina sportske i kulturne namjene te poboljšanja energetske učinkovitosti zgrada u vlasništvu JLS-a. Komu- nalna naknada ovisi o području (zoni) i vrsti nekretnine. Naknada za stambeni, poslovni i ga- ražni prostor izračunava se po četvornome metru korisne površine, a za građevinsko zemljište po jedinici stvarne površine u četvornim metrima. Iznos komunalne naknade po četvornome metru nekretnine utvrđuje se množenjem vrijednosti boda komunalne naknade, koeficijenta zone i koeficijenta namjene. Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 83 Komunalni doprinos je javni financijski doprinos koji se plaća jednokratno za građenje i ko- rištenje javne infrastrukture.25 Komunalni doprinos prihod je JLS-a koji plaća vlasnik zemljišta na kojem se gradi građevina, odnosno investitor. Predstavničko tijelo JLS-a donosi odluku o komunalnom doprinosu kojom se određuju: zone u gradu ili općini, jedinična vrijednost ko- munalnog doprinosa u HRK po kubnom metru građevine, način i rokovi plaćanja komunalnog doprinosa, opći uvjeti i razlozi zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima odobrava djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa te izvori financiranja iz kojih će se podmiriti iznos oslobođen od plaćanja. Doprinos za otvorene bazene, igrališta i druge građevine obračunava se po četvornome metru prostora (površine). Komunalni doprinos namjenski je prihod koji se koristi u skladu s Programom održavanja komunalne infrastrukture i Programom građenja komunalne infrastrukture. Tablica 5.1. Neporezni prihodi JLP(R)S-ova Funkcije Neporezni prihodi 1. Opće javne usluge Upravne pristojbe 2. Ekonomski poslovi Naknade za koncesiju za korištenje poljoprivrednog zemljišta, naknade za eksploataciju minerala, naknada za prikupljanje komunalnog otpada, turistička (boravišna pristojba), članarina turističkoj zajednici, naknade za parkiranje, koncesije za javne ceste, šumski doprinos, koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra 3. Zaštita okoliša Naknada za eksploataciju mineralnih sirovina, nafte i plina 4. Unapređenje stanovanja i Komunalne naknade, komunalni doprinosi, naknade za zajednice priključenje, naknade za korištenje voda, koncesije za obavljanje komunalnih djelatnosti, koncesije za crpljenje mineralne i geotermalne vode 5. Rekreacija, kultura i religija Spomenička renta Izvor: Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 127/17), Zakon o upravnim pristojbama (NN 115/16), Zakon o koncesijama (NN 69/17), Zakon o šumama (NN 68/18, 115/18, 98/19), Zakon o rudarstvu (NN 56/13, 14/14, 52/18, 115/18, 98/19), Zakon o istraživanju i eksploataciji ugljikovodika (NN 52/18, 52/19), Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (NN 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16, 98/19), Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 68/18, 110/18, 32/20), Zakon o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (NN 69/99, 151/03, 157/03, 100/04, 87/09, 88/10, 61/11, 25/12, 136/12, 157/13, 152/14, 98/15, 44/17, 90/18, 32/20) Znatni prihodi JLP(R)S-ova ostvaruju se od prihoda od imovine, od kojih se većina odnosi na koncesije. Korištenje i raspolaganje imovinom te drugim lokalnim i regionalnim resursima nužni su za osiguranje autonomije JLP(R)S-ova. Hrvatska je bogata brojnim prirodnim resursima, kao što su šume, šljunak, voda i druge sirovine, što pridonosi održivosti JLP(R)S-ova. U skladu s člankom 3. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dijel- jeni prihodi su i prihodi od ugovorenih godišnjih naknada za koncesije. U skladu sa Zakonom o koncesijama naknade za koncesiju za crpljenje mineralne, geotermalne i prirodne izvorske 25 Javne površine, nerazvrstane ceste, groblja i krematoriji te javna rasvjeta. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 84 vode te za zahvaćanje voda za potrebe javne vodoopskrbe dijele se između središnje države i JLS-ova na području na kojem se pravo ostvaruje (tablica 5.2.) Tablica 5.2. Sustav dijeljenja prihoda od naknada za koncesiju od 2018. (u %) Naknade za koncesiju za: Središnju državu Grad ili općinu Crpljenje mineralne, geotermalne i prirodne izvorske vode 50 50 Zahvaćanje voda za potrebe javne vodoopskrbe 70 30 Izvor: Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 127/17) Naknade za koncesiju za korištenje pomorskog dobra dijele se na trećine između središnje države, područnih (regionalnih) jedinica (županija) i lokalnih jedinica (gradova ili općina)26. Po- jedini JLS-ovi ostvaruju prihode i u okviru lovstva. Prema Zakonu o lovstvu (NN 99/18, 32/19, 32/20) naknade za korištenje prava lova također se dijele između središnje države i JLP(R)S-ova, pri čemu najveći dio tih naknada odlazi središnjoj državi. Zakonom o rudarstvu (NN 56/13, 14/14, 52/18, 115/18, 98/19) definira se eksploatacija mineralnih sirovina i dopušta dodjela koncesija za njihovu eksploataciju. Za ostale rude čija eksploatacija nije propisana Zakonom o rudarstvu primjenjuju se odredbe Zakona o koncesijama. Uredbom o naknadi za koncesiju za eksploat- aciju mineralnih sirovina (NN 31/14) utvrđuje se raspodjela prihoda od naknada za koncesiju, od kojih 30 % pripada JLS-u na čijem području se otkopava/pridobiva mineralna sirovina, 20 % županijama na istom području te 50 % državnom proračunu. Kapitalni prihodi uglavnom se odnose na prodaju nekretnina i privatizaciju komunalnih društava. Proces privatizacije tih društava ostao je u sjeni opće privatizacije velikih državnih poduzeća, koja su zbog svoje veličine i kontroverzi oko samog procesa, privukla znatnu pažnju medija i šire javnosti. Iako postoji malo informacija o privatizaciji lokalnih komunalnih društava, primjetno je da su u brojnim slučajevima privatizirana poduzeća za prijevoz putnika. Međutim, bilance JLP(R)S-ova u vezi s tim još uvijek nisu transparentne. Jedan je od problema taj što je zbog nove teritorijalne reorganizacije i uspostave niza novih lokalnih jedinica 1990-ih trebalo ponovno raspodijeliti imovinu među njima. Od 2000. velik broj lokalnih jedinica sastavio je bilance za svoju imovinu, ali način upravljanja tom imovinom (aktivom) i dalje je netransparentan. 26 Naknade za koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra obuhvaćene su Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama (NN 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16, 98/19). Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 85 5.3. Trendovi i struktura prihoda JLP(R)S-ova Rascjepkanost institucija između većih i manjih jedinica te relativno bogatijih ili siromašnijih područja, u smislu poreznih osnovica, uglavnom se odražava u sustavima financiranja JLP(R) S-ova. Stoga ne iznenađuje da se adekvatnost prenesenih tekućih prihoda znatno razlikuje među jedinicama. Fiskalni prihodi nekih JLP(R)S-ova često pokrivaju samo trošak rada osnovne administracije. Na slici 5.1. prikazana je struktura prihoda JLP(R)S-ova prema razinama vlasti (županije, općine i gradovi). Kako je prethodno opisano, s udjelom od otprilike 70 % ukupnih prihoda svih JLP(R)S-ova, gradovi imaju najveći fiskalni kapacitet. Općine i županije imaju znat- no manje i međusobno slične udjele. Međutim, primjetno je i važno napomenuti da se 27,4 % ukupnih prihoda JLP(R)S-ova odnosi na Grad Zagreb (vidjeti i sliku 3.8.) te da su sve općine i županije zajedno 2018. ostvarile tek malo više prihoda od samog Zagreba. Slika 5.1. Struktura prihoda JLP(R)S-ova prema razini vlasti od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK) 30 općine 25 gradovi županije 20 15 10 5 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Prihodi JLP(R)S-ova povećali su se u nominalnom smislu s 4,6 milijardi HRK u 1995. na 27 mili- jardi HRK u 2018. (slike 5.1. i 5.2.). U strukturi ukupnih prihoda JLP(R)S-ova uglavnom prevla- davaju tekući prihodi, dok je udio kapitalnih prihoda od prodaje nefinancijske imovine gotovo neznatan. Budući da u strukturi prihoda JLP(R)S-ova prevladavaju porezi, povećanje ukupnih prihoda uglavnom je bilo rezultat povećanja poreznih prihoda. Struktura prihoda lokalnih jed- inica općenito je stabilna. Kako je prikazano na slici 5.2., daleko su najveći prihodi JLP(R)S-ova porezi (koji čine gotovo 60 % ukupnih prihoda), nakon čega slijede upravne i administrativne Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 86 pristojbe i naknade te prihodi po posebnim propisima (više od 15 %) koji se prvenstveno od- nose na komunalne naknade i doprinose. Pomoći ili transferi (primljeni) također čine znatan udio u prihodima JLP(R)S-ova (više od 15 %). Ostale kategorije prihoda manje su značajne (te, zajedno s prihodima od prodaje nefinancijske imovine, čine oko 10 % ukupnih prihoda JLP(R) S-ova). Prihodi JLP(R)S-ova znatno su se povećali od 2001., zahvaljujući pokretanju procesa fiskalne decentralizacije. To se uglavnom odražava u prihodima kroz povećani udio JLP(R)S-ova u porezu na dohodak. Slika 5.2. Izvori prihoda JLP(R)S-ova od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK gore te u % dolje) 30 Porezi 25 Pomoći (primljene) Prihodi od imovine 20 Upravne pristojbe i korisničke naknade 15 Ostali prihodi Prihodi od nefinancijske 10 imovine 5 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0% Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Iako bi se iz različitih neporeznih izvora prihoda (opisanih u prethodnom poglavlju) moglo zaključiti da JLP(R)S-ovi ostvaruju značajan iznos neporeznih prihoda, u stvarnosti se čini da oni čine mali dio ukupnih prihoda JLP(R)S-ova. Dva najveća izvora prihoda su porezi i pomoći. Međutim, neporezni prihodi važan su i često nedovoljno iskorišten izvor lokalnih javnih prihoda u brojnim zemljama. S obzirom na prirodu prenesenih odgovornosti za financiranje rashoda, u smislu da JLP(R)S-ovi uglavnom pružaju „gradske usluge” kako je prethodno opisano, kao što su komunalne usluge (vodoopskrba, odvodnja i pročišćavanje otpadnih voda, opskrba plinom te toplinskom energijom), gradski prijevoz, zbrinjavanje komunalnog otpada, održavanje javnih Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 87 površina, održavanje nerazvrstanih cesta, tržnice, održavanje groblja i krematorija, obavljanje usluga ispraćaja i ukopa, dimnjačarski poslovi i javna rasvjeta, čini se da postoji znatan potencijal za ostvarivanje dodatnih prihoda iz tih izvora kroz korisničke naknade i pristojbe. Budući da zajedno čine gotovo 90 % poreznih prihoda, porez na dohodak i prirez glavni su izvori poreznih prihoda JLP(R)S-ova (slika 5.3.). Od 2007. porez na dohodak postao je osobito važan izvor financiranja JLP(R)S-ova. Tada se središnja država potpuno odrekla svojeg udjela u prihodima od poreza na dohodak, ali je istodobno u cijelosti centralizirala prihode od poreza na dobit, koje su prethodno dijelili država, županije, gradovi i općine. Nakon prireza i poreza na dohodak još jedna važna kategorija su porezi na različite vrste im- ovine. U ovom segmentu prevladava porez na promet nekretnina, dok su porezi na ostale vrste imovine relativno neznatni (potrebno je podsjetiti da Hrvatska nema godišnji porez na nekret- nine). Sve lokalne poreze naplaćuju lokalne jedinice u suradnji s Poreznom upravom, u skladu s propisima koje donosi središnja država (Zakon o lokalnim porezima, NN 115/16 i 101/17); Zakon o porezu na promet nekretnina, NN 115/16 i 106/18). Slika 5.3. Porezni prihodi JLP(R)S-ova od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK gore te u % dolje) 18 PDOH i prirez 16 PD 14 Porezi na imovinu 12 Porezi na robu i usluge 10 Ostali porezi 8 6 4 2 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0% Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 88 Sam udio poreza naplaćenih na razini JLP(R)S-ova nije dovoljan za donošenje zaključka o st- varnoj fiskalnoj decentralizaciji i autonomiji JLP(R)S-ova. Kako bi se popunila ta praznina, u tablici 5.3. prikazana je razina autonomije JLP(R)S-ova u određivanju stopa različitih poreznih oblika. Kao najvažniji izvor prihoda, porez na dohodak se dijeli, iako središnja država određuje poreznu osnovicu i stope. Zbog slabe autonomije JLP(R)S-ova u određivanju osnovnih eleme- nata oporezivanja dohotka postavlja se pitanje stvarne prirode decentralizacije jer JLP(R)S-ovi nemaju ovlast izmijeniti nijedan element poreza na dohodak kako bi ostvarili dodatne prihode ako to žele ili kako bi se natjecali (konkurirali) s drugim JLP(R)S-ovima. Drugim riječima, jako je upitno u kojoj se mjeri dijeljeni prihodi od poreza na dohodak mogu smatrati decentral- iziranim prihodima, a ne samo još jednim oblikom transfera, kako se navodi u teoriji fiskalne decentralizacije i službenim klasifikacijama međunarodnih organizacija, kao što su OECD ili Međunarodni monetarni fond (MMF). Tablica 5.3. Autonomija u određivanju poreznih stopa Autonomija Autonomija lokalnih Određuje središnja lokalnih jedinica u jedinica u određivanju država određivanju stopa stopa unutar raspona ZAJEDNIČKI POREZI Porez na dohodak e ŽUPANIJSKI POREZI Porez na nasljedstva i darove  e Porez na cestovna motorna vozila e Porez na plovila e Porez na automate za zabavne igre e OPĆINSKI I GRADSKI POREZI Porez na potrošnju e Porez na kuće za odmor e Porez na korištenje javnih površina e Porez na promet nekretnina e Prirez (porezu na dohodak) e Izvor: autori, na temelju Zakona o lokalnim porezima (NN 115/16, 101/17) i Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 127/17) Razlike među JLS-ovima u vrijednostima ukupnih prihoda po stanovniku znatne su, s rasponom 2018. od 1.726 HRK do 26.750 HRK po stanovniku (tablica 5.4.). Nejednakosti u naplati pojedinih komponenti prihoda slabije su vidljive; na primjer, koeficijent varijacije poreza po stanovniku od 38,8 % niži je od koeficijenta varijacije ukupnih prihoda po stanovniku od 57,2 %. S druge strane, Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 89 čini se da su nejednakosti u raspodjeli prihoda s obzirom na ostale komponente prihoda, kao što su pomoći, prihodi od nefinancijske imovine te osobito ostali prihodi, puno veće. Razlike u prihodima po stanovniku za županije manje su izražene te slijede sličan obrazac kao za gradove i općine jer su porezi ravnomjernije raspodijeljeni od ukupnih prihoda. Tablica 5.4. Sažetak statističkih podataka o komponentama prihoda JLP(R)S-ova po stanovniku u 2018. (u HRK) Standardna Koeficijent Maksimum Minimum Prosjek Medijan devijacija varijacije Jedinice lokalne samouprave (gradovi i općine) Porezi 8.418,9 343,1 2.354,8 2.124,4 913,6 38,8 % Pomoći (primljene) 23.794,8 0,0 1.076,1 645,5 1.625,1 151,0 % Prihodi od imovine 4.173,6 0,4 426,4 235,4 549,3 128,8 % Upravne pristojbe i korisničke naknade 9.873,6 9,6 846,6 432,8 1.049,2 123,9 % Ostali prihodi 3.674,6 0,0 70,3 15,1 238,7 339,4 % Prihodi od nefinancijske imovine 5.963,5 0,0 194,9 37,0 545,9 280,1 % Ukupni prihodi 26.749,9 1.726,0 4.969,2 4.119,0 2.842,6 57,2 % Jedinice područne (regionalne) samouprave (županije) Porezi 772,7 443,6 540,3 511,1 101,1 18,7 % Pomoći (primljene) 2.248,8 183,1 732,6 627,4 437,3 59,7 % Prihodi od imovine 199,9 22,6 78,3 74,5 40,9 52,3 % Upravne pristojbe i korisničke naknade 70,2 13,6 26,2 21,1 14,4 54,8 % Ostali prihodi 119,8 0,0 11,0 3,0 26,6 242,2 % Prihodi od nefinancijske imovine 39,6 0,0 4,4 1,7 8,8 199,6 % Ukupni prihodi 2.941,7 999,8 1.392,8 1.275,6 421,4 30,3 % Izvor: autori Prihodi po stanovniku obično su veći u priobalnim županijama. Na slici 5.4. prikazana je teri- torijalna raspodjela ukupnih prihoda po stanovniku (vidjeti Prilog 7. za teritorijalnu raspodjelu određenih komponenti prihoda). Županije u priobalnom dijelu Hrvatske obično ostvaruju više prihoda od županija u kontinentalnom dijelu (osim Grada Zagreba). Ukupni prihodi po stano- vniku u Zagrebu 2018. iznosili su 9.029 HRK. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 90 Slika 5.4. Teritorijalna raspodjela ukupnih prihoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 4.769 4.785 5.302 4.265 5.046 9.029 6.578 5.027 5.232 7.778 5.526 5.597 8.588 5.147 6.011 4.517 9.355 6.558 6.715 5.951 8.622 Izvor: autori Prihodi županija po stanovniku uključujuću ukupne agregirane prihode svih lokalnih i područnih jedinica (županija, gradova i općina) na području određene županije podijeljene s ukupnim brojem stanovnika te županije. 5.4. Okomite fiskalne neravnoteže Okomite fiskalne neravnoteže su važne. Prijenos odgovornosti za određene javne funkcije sa središnje države na niže razine vlasti uvijek bi trebala pratiti jednaka decentralizacija izvora financiranja dostatnih za financiranje nastalih fiskalnih potreba. Međutim, to obično nije slučaj, odnosno fiskalne potrebe često su veće od fiskalnih kapaciteta prenesenih na JLP(R)S-ove. To Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 91 dovodi do nastanka okomitih fiskalnih neravnoteža. Velike okomite fiskalne neravnoteže nisu poželjne jer velik broj empirijskih dokaza pokazuje da tada službenici na nižim razinama vlasti preuzimaju manje odgovornosti prema građanima, slabija je efikasnost potrošnje, manji je porezni napor u naplati vlastitih prihoda te su manje fiskalna disciplina i odgovornost u izradi proračuna i zaduživanju. Okomite fiskalne neravnoteže mogu se mjeriti na nekoliko načina. U isključivo teoretskom smislu, okomite fiskalne neravnoteže mogu se definirati kao omjer fiskalnog kapaciteta (od prenesenih prihoda) i fiskalnih potreba (za prenesene funkcije). Statutarnu mjeru okomitih fiskalnih ner- avnoteža, odnosno mjeru koja odgovara zakonima kako su ih izvorno zamislili kreatori politika, obično nije jednostavno kvantificirati te se u praksi koriste druge mjere. Na primjer, praktična je mjera okomitih fiskalnih neravnoteža promatranje deficita (suficita) nakon što se uzmu u obzir svi raspoloživi prihodi. Stoga se, u tom slučaju, okomita fiskalna neravnoteža određene razine vlasti može definirati kao proračunski deficit (ili suficit) svake konsolidirane razine vlasti prije zaduživanja, ali nakon dijeljenja svih prihoda i provedbe svih transfera. Tablica 5.5. Hunterovi koeficijenti Koeficijent Formula 1-( ) HK#1 dijeljenje prihoda + nenamjenski (za izravnanje) i ostali transferi ukupni rashodi 1-( ) HK#2 nenamjenski (za izravnanje) i ostali transferi ukupni rashodi 1-( ) HK#3 ostali transferi ukupni rashodi Izvor: autori, prema Hunter (1977) Sofisticiraniji način mjerenja fiskalne neravnoteže uključuje identificiranje rashoda koje JLP(R) S-ovi financiraju iz autonomnih prihoda (prihoda koje kontroliraju). Uzimajući u obzir da je st- varan opseg autonomije prihoda JLP(R)S-ova često podložan različitim tumačenjima, nekoliko je standardnih pokazatelja (koeficijenata) fiskalne neravnoteže (tablica 5.5.), a u znanstvenoj i stručnoj literaturi stalno se predlažu nove vrste tih pokazatelja. Potrebno je napomenuti da sva ta mjerenja u kojima se koriste stvarni podaci o ostvarenim vlastitim prihodima i rashod- ima ne mogu obuhvatiti stvarno ponašanje lokalnih jedinica niti se mogu prilagoditi u skladu s njim. Na primjer, stvarni vlastiti prihodi mogu biti manji, zbog manjeg poreznog napora, od kapaciteta lokalnih jedinica za ostvarivanje vlastitih prihoda. Obično se koeficijenti okomitih fiskalnih neravnoteža (poznati i pod nazivom Hunterovi koe- ficijenti, prema inicijalnom autoru) izračunavaju utvrđivanjem dijela rashoda koji se financira prihodima koje kontroliraju JLP(R)S-ovi. Lokalna „kontrola” tumači se kroz tri (sve fleksibilnije) razine: na prvoj su uključeni samo vlastiti prihodi; na drugoj se vlastitim prihodima dodaju i dijeljeni (zajednički) prihodi; a na trećoj se dodaju i ostali neuvjetovani transferi, kao što su po- moći izravnanja. Pri izračunu prvog Hunterovog koeficijenta (HK#1), neautonomnim prihodima JLP(R)S-ova (odnosno, prihodima koji nisu vlastiti) smatraju se dijeljeni prihodi, neuvjetovani ili Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 92 nenamjenski transferi (što uključuje pomoći izravnanja) i ostali transferi, uglavnom uvjetovani ili namjenski transferi; u drugom koeficijentu (HK#2) to su samo nenamjenski i ostali trans- feri; a u trećem (HK#3) samo ostali transferi. Vrijednosti Hunterovih koeficijenata fiskalne neravnoteže kreću se u intervalu [0,1], pri čemu više vrijednosti koeficijenta upućuju na manju fiskalnu neravnotežu. Izračun svih triju Hunterovih koeficijenata trebao bi pokazivati uređenu hijerarhiju, tako da je HK#1 < HK#2 < HK#3. U koeficijentu HK#1 prihodi od dijeljenih poreza i sve ostale pomoći ili transferi (što uključuje nenamjenske ili neuvjetovane pomoći i uvjetovane ili namjenske transfere) smatraju se neautonomnim prihodima JLP(R)S-ova. U Hrvatskoj zajed- nički porezi trenutačno uključuju tek porez na dohodak, a prije su uključivali i porez na dobit. Otegotna je okolnost u izračunu to što podaci o porezu na dohodak uključuju i prirez koji se ne može izdvojiti prema javno dostupnim podacima. Prirez bi, istinu govoreći, i trebalo smatrati vlastitim prihodom. Budući da je razlika između poreza na dohodak i prireza vrlo važna, bilo bi važno i moći razdvojiti dijeljeni porez na dohodak kao transfer i prirez kao vlastiti prihod. Iako opseg izvora prihoda koji se ovdje smatraju neautonomnima nije precizan (zbog ograniče­ nosti podataka), na temelju relativnih usporedbi koeficijenata za različite razine vlasti u ra- zličitom trenutku može se barem dobiti osjećaj kakve okomite fiskalne neravnoteže postoje na nižim razinama vlasti. Iako se vrijednosti djelomično mijenjaju, zanimljivo je vidjeti kako su se u proteklom desetljeću koeficijenti HK#1 za gradove i županije pomaknuli gotovo osno simetrično (slika 5.5.). Pokazalo se da se područne (regionalne) jedinice suočavaju s velikim okomitim fiskalnim neravnotežama (mjerenima prema HK#1, koji za županije uglavnom fluktuira između 0,1 i 0,2). Gradovi i općine u puno su boljem položaju (HK#1 u 2018. iznosi 0,36 odnosno 0,38). To znači da gradovi i općine gotovo 40% ukupnih rashoda financiraju svojim autonomnim prihodima. Važno je i spomenuti da se položaj JLP(R)S-ova pogoršao s vremenom s procesom fiskalne decentralizacije, barem kad je riječ o okomitim fiskalnim neravnotežama, što doka- zuje da je JLP(R)S-ovima preneseno više rashoda nego izvora prihoda za njihovo financiranje. Slika 5.5. Hunterov koeficijent #1 prema razinama vlasti od 1995. do 2018. 0,6 OPĆINE 0,5 GRADOVI 0,4 ŽUPANIJE 0,3 Svi JLP(R)S-ovi 0,2 0,1 0,0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 93 Alternativni pogled na fiskalne neravnoteže, koji se realnije prilagođava načinu na koji se dijel- jenje prihoda tumači u Hrvatskoj, prikazan je na slici 5.6. Pri izračunu koeficijenta HK#2 samo se pomoći (osim dijeljenih prihoda) smatraju neautonomnim prihodima JLP(R)S-ova. Prema toj mjeri, gradovi imaju najmanje okomite fiskalne neravnoteže (HK#2 od 0,91 u 2018.), nakon njih slijede općine (HK#2 od 0,81) i županije (HK#2 od samo 0,54). Trendovi upućuju na sličan zaključak o utjecaju procesa fiskalne decentralizacije na okomite fiskalne neravnoteže kao što je prethodno opisano za HK#1. Iako se čini da se 2011. koeficijent HK#2 za županije znatno promijenio, to je samo odraz promjena u metodologiji izračuna pomoći izravnanja za decen- tralizirane funkcije. Budući da su se te pomoći financirale iz dijela poreza na dohodak, bile su evidentirane kao prihod od tog poreza i prireza. Međutim, nakon 2011. pomoći izravnanja za de- centralizirane funkcije evidentiraju se kao pomoći (primljene), što je jako utjecalo na računanje ukupne vrijednosti pomoći i stoga na koeficijent HK#2. Slika 5.6. Hunterov koeficijent #2 prema razinama vlasti od 1995. do 2018. 1,0 GRADOVI 0,9 Svi JLP(R)S-ovi 0,8 OPĆINE 0,7 ŽUPANIJE 0,6 0,5 0,4 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za 2018. razdoblje 1995. – 2018. 5.5. Značajna pitanja javnih politika te međunarodno iskustvo i praksa u prijenosu prihoda na niže razine vlasti Utvrđeno je kako niže razine vlasti u Hrvatskoj, osobito na razini županija, nemaju dostatnu autonomiju u ostvarivanju poreznih prihoda. U ovom se dijelu ispituju različiti načini na koje se autonomija u ostvarivanju poreznih prihoda na nižim razinama vlasti može povećati. Međutim, budući da nema puno načina da se to učini i da su neki poželjniji od drugih, najprije je potrebno odgovoriti na sljedeće pitanje: Kakva je vrsta autonomije u ostvarivanju prihoda najpoželjnija i koji je najbolji način da se to postigne? Ispituje se i popis poreza prenesenih na područnu (regionalnu) i lokalnu razinu kako bi se utvrdilo je li potpun i primjeren. Najveću zabrinutost ovdje izaziva činjenica da područne (regionalne) jedinice nemaju značajan izvor prihoda i da, Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 94 za razliku od većine zemalja u svijetu, Hrvatska nema godišnji porez na nekretnine. Stoga se postavlja dodatno pitanje vrste i oblika poreza na nekretnine koji je najprimjereniji za Hrvats- ku. Iako je prirez porezu na dohodak na razini lokalnih jedinica jedna od najboljih značajki tre- nutačnog prijenosa prihoda, nekoliko je pitanja potrebno razmotriti. Konkretno, je li prijenos tog poreza na gradove i općine ispravan ili bi porez trebalo prenijeti na razinu županija? Kako se okomite fiskalne eksternalije koje pogađaju niže razine vlasti zbog izmjena nacionalnog zakonodavstva mogu minimizirati? Jasno je da je potrebno razmotriti nekoliko pitanja vezanih za upravljanje porezima. Povećanje autonomije nižih razina vlasti u ostvarivanju poreznih prihoda Povećanjem autonomije nižih razina vlasti u ostvarivanju prihoda i smanjenjem ovisnosti o transferima središnje države županijski i lokalni dužnosnici postaju odgovorniji i osjetljiviji na potrebe svojih izbornih jedinica.27 No, ako je za učinkovitu fiskalnu decentralizaciju potrebna zadovoljavajuća autonomija u ostvarivanju prihoda na područnoj (regionalnoj) i lokalnoj razini vlasti, kakva je autonomija najbolja i koje bi poreze trebalo prenijeti na niže razine da bi se to ostvarilo? Iako je autonomija nižih razina vlasti u naplati poreza potrebna, nisu svi oblici te autonomije jednako poželjni. Niže razine vlasti mogu dobiti ovlasti za uvođenje novih poreza po želji, ut- vrđivanje i promjenu poreznih osnovica kroz izuzeća i tako dalje ili za promjenu poreznih stopa i ovlast za upravljanje tim novim porezima. Neovisno o tome, postoje dobri razlozi zašto nižim razinama vlasti ne treba dati autonomiju u odabiru poreza koje mogu nametnuti. Općenito se može izabrati između (i) otvorenog popisa poreza koji će niže razine vlasti same odrediti unutar određenih općih granica i ograničenja ili (ii) zatvorenog popisa dopuštenih poreza koji se ut- vrđuje na nacionalnoj razini i iz kojeg niže razine vlasti mogu odabrati. Općenito je potonji izbor nedvojbeno poželjan jer se tako u nekim slučajevima izbjegava uvođenje poreza koji donose malo prihoda, a stvaraju velike administrativne troškove (engl. nuisance taxes) ili neefikasnih distorzivnih poreza koji mogu negativno utjecati na razvoj lokalne ekonomije, trgovinu u zemlji i rast. Međutim, u praksi su otvoreni popisi s nekim općim ograničenjima uobičajeni kad niže razine vlasti imaju više ustavnih diskrecijskih ovlasti, kao u nekim saveznim sustavima, dok se zatvoreni popisi češće koriste u unitarnim sustavima. Općenito je, stoga, trenutačna praksa u Hrvatskoj opravdana. Dodatno treba donijeti odluku treba li određenu poreznu osnovicu koristiti isključivo jedna razina vlasti ili neku osnovicu istodobno (zajednički) može koristiti nekoliko razina. U praksi se izbor između isključivih i zajedničkih poreznih osnovica među razinama vlasti temelji na nji- hovim prednostima i nedostacima. Najvažniji je nedostatak isključive osnovice obično to što će se nižim razinama vlasti oduzeti svaka mogućnost korištenja značajnih (u smislu veličine ili, s vremenom, povećanja) poreznih osnovica, čime će se znatno smanjiti svaka razumna mo- gućnost stjecanja autonomije u naplati poreza na nižim razinama vlasti. Glavni je nedostatak zajedničkog korištenja potencijalna prisutnost negativnih vertikalnih eksternalija (porezne odluke na jednoj razini vlasti koje utječu na porezne osnovice i prihode na drugim razinama). Potonje je vidljivo u slučaju dijeljenja prihoda od poreza na dohodak u Hrvatskoj. 27 Jednostavno je, ali moćno logično objašnjenje da će niže razine vlasti drukčije trošiti sredstva kad će ih oporezivanje njihovih izbornih jedinica politički koštati, nego kad im novac dolazi, praktički besplatno, od središnje države. Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 95 Kad se sve uzme u obzir, poželjan pristup mogao bi biti odabir zatvorenog popisa koji omo- gućuje zajedničko korištenje poreznih osnovica na različitim razinama vlasti. Cilj bi trebao biti smanjenje vertikalnih eksternalija minimiziranjem izmjena nacionalnog zakonodavstva, a kad su one nužne, korištenje transfera unutar opće države ili drugih korektivnih mjera kako bi se ispravio njihov učinak na prihode.28 S tog su stajališta glavni problem u Hrvatskoj česte izmjene nacionalnog zakonodavstva te je očito rješenje promjena takve prakse. Najčešće dimenzije autonomije u naplati poreza odnose se na sljedeće: (i) koja razina vlasti može donositi zakone o strukturi poreznih osnovica; i (ii) koja razina ima diskrecijsku ovlast za utvrđivanje poreznih stopa. Razlike u utvrđivanju porezne osnovice, kroz posebna izuzeća od plaćanja poreza, odbitke od porezne osnovice ili porezne olakšice, lako mogu dovesti do kompl- eksnosti i neusklađenosti različitih jedinica. Najznačajnija neželjena posljedica su viši troškovi upravljanja porezima za sve uključene jedinice, kao i viši troškovi usklađivanja s propisima za porezne obveznike s poreznim obvezama u nekoliko jedinica. Poreze je najlakše uskladiti kad propise o strukturi poreza na nižim razinama, uključujući utvrđivanje poreznih osnovica, don- osi nacionalna razina. Kad propise o strukturama poreza zasebno donose niže razine vlasti, usklađivanje može biti prilično teško. S druge strane, autonomija u utvrđivanju porezne stope obično je poželjnija jer je jednostavnija i za poreznu upravu i za porezne obveznike u različitim jedinicama. Dodatna važna prednost usmjerenosti na autonomiju u utvrđivanju porezne stope jest povećanje vidljivosti poreza, što obično dovodi do veće političke odgovornosti. I kućanstva i poduzeća mogu jednostavnije odrediti fiskalnu razmjenu i neto prednosti različitih jedinica i njihovih paketa poreza i javnih usluga kad se razlike u poreznom opterećenju izraze u smislu (jako vidljivih) razlika u poreznim stopama. Potrebno je napomenuti da se utvrđivanjem minimalnih stopa koje niže razine vlasti moraju primijeniti u nacionalnom zakonodavstvu u praksi sprječavaju štetna porezna konkurencija i takozvana „utrka prema dolje”. Maksimalne stope propisane zakonom mogu biti poželjne i ako postoji zabrinutost oko ukupnog poreznog opterećenja. U svakom slučaju, štetnu poreznu konkurenciju puno je teže izbjeći kad niže razine vlasti imaju diskrecijske ovlasti za utvrđivanje strukture poreznih osnovica. Stoga, općenito, postojeće prakse dodjele porezne autonomije u Hrvatskoj idu u pravom smjeru, ali je jasno da postoji prostor za dodjelu diskrecijskih ovlasti za utvrđivanje poreznih stopa unutar određenih parametara. Dovršetak prijenosa prihoda na niže razine: uvođenje poreza na nekretnine i pre- raspodjela prireza porezu na dohodak Postojeći nedostatak autonomije u ostvarivanju prihoda na područnoj (regionalnoj razini) u Hrvatskoj najbolje se može ublažiti prenošenjem dobrih praksi prijenosa prihoda iz drugih država članica EU-a, ali i drugih zemalja koje imaju dvije niže razine vlasti. To bi podrazumije- valo preraspodjelu prireza porezu na dohodak s razine gradova i općina na razinu županija te uvođenje godišnjeg poreza na nekretnine na razini gradova i općina. Iako se prirez porezu na 28 Porez na dohodak postao je vrlo moćan i često korišten politički instrument u Hrvatskoj. Kako bi dobili na popularnosti, političari na razini središnje države često smanjuju porezno opterećenje ili mijenjaju raspodjelu poreza (dijeljenje poreza na nižim razinama vlasti), što ima neznatne učinke na središnjoj razini, ali dovodi do ozbiljnih posljedica na nižim razinama vlasti. Budući da se porez na dohodak često smatra „svemogućim” (za osiguranje financiranja JLS-ova, preraspodjelu među regijama, preraspodjelu među građanima zbog progresivnog poreznog sustava itd.), Zakon o porezu na dohodak u Hrvatskoj izmjenjuje se ili dopunjuje vrlo često (u prosjeku češće od jednom godišnje). Zbog toga je financiranje JLS- ova nestabilno, što izravno utječe na ostale aspekte njihova funkcioniranja (ulaganja itd.). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 96 dohodak može koristiti i na lokalnoj razini, zbog svoje progresivne prirode i geografske raširenosti primjereniji je kao županijski porez. S druge strane, svi gradovi i općine imali bi zadovoljavajuću poreznu osnovicu kroz porez na nekretnine. U stručnoj literaturi o javnim financijama raširen je konsenzus da je porez na nekretnine jedan od najboljih temeljnih poreza na nižim razinama vlasti. Lokalne jedinice imaju komparativnu prednost u identificiranju i procjeni vrijednosti nekretnina jer su upoznate sa stanogradnjom i zemljištima raspoloživima u njihovim područjima. U svijetu se gotovo bez iznimke prihodi od poreza na nekretnine prenose na lokalne jedinice, a ne na intermedijarnu razinu ili regionalne vlasti. Prihodi od poreza na nekretnine u zemljama članicama OECD-a čine do 2 % BDP-a, iako je u zemljama u razvoju i tranziciji taj udio manji od 0,7 %, ali se povećava.29 Za usporedbu, pr- ihod od prireza porezu na dohodak u Hrvatskoj čini otprilike 0,5 % BDP-a. Zašto bi uvođenje godišnjeg poreza na nekretnine bila dobra reforma za lokalno financiranje u Hrvatskoj? Nekoliko je značajki zbog kojih je porez na nekretnine osobito privlačan na lokalnoj razini. To je vidljiv porez i stoga pridonosi političkoj odgovornosti te, većinom, obuhvaća nep- okretnu imovinu. Općenito može djelovati kao kvazinaknada za primljene koristi jer će vrijednost nekretnina i zemljišta odgovarati razini i kvaliteti pruženih javnih usluga. Što su nekretnine i stanovništvo homogeniji, porez na nekretnine bliži je porezu na primljene koristi. Ostale su prednosti poreza na nekretnine njegov potencijal za ostvarivanje prihoda te stabil- nost. Potencijalni prihodi od poreza na nekretnine veliki su jer ga karakteriziraju elastičnost prihoda i dohotka te baza koja brzo raste (vrijednosti nekretnina). Porez na nekretnine može biti progresivniji ako se izuzmu građevine male vrijednosti ili ako se slabije oporezuju ili ako se uvedu „osigurači” koji omogućuju manje oporezivanje starijih ili obitelji s niskim dohotkom koje privremeno imaju mali dohodak, ali vrijednu nekretninu. Prednost je poreza na nekret- nine i relativno nizak trošak usklađivanja s propisima za porezne obveznike jer je intervencija poreznih obveznika u utvrđivanje porezne obveze minimalna. Konačno, porezi na nekretnine mogu dovesti do boljeg korištenja zemljišta. Nedostaci uvođenja poreza na nekretnine uključuju inicijalni trošak procjene vrijednosti nekret- nina i njihove periodične ponovne procjene. Nadalje, zbog svoje vidljivosti može biti nepopu- laran među poreznim obveznicima te, stoga, i među javnim dužnosnicima. Kad se vrijednosti nekretnina ne ažuriraju redovito, iako su stabilne tijekom fluktuacija gospodarske aktivnosti, izostat će mali automatski rast prihoda. Iako oporezivanje nekretnina može biti prilično sofisticirano, nije rezervirano isključivo za raz- vijene zapadne ekonomije. Zapravo, neke zemlje JIE znatan udio prihoda JLS-ova ostvaruju od poreza na nekretnine, na primjer Crna Gora, gdje udio poreza na nekretnine čini gotovo 20 % ukupnih poreznih prihoda (slika 5.7.). Iako klasični porez na nekretnine, u užem smislu, u Hrvat- skoj ne postoji, postoje različiti drugi porezi kojima se oporezuju nekretnine. Međutim, njihov je udio u ukupnim poreznim prihodima manji od 5 %. Zapravo, među zemljama JIE, Hrvatska bilježi jedan od najmanjih udjela porezâ na nekretnine u ukupnim poreznim prihodima (manji udio postoji samo u Moldovi). 29 Vidjeti, na primjer, Bahl i Martinez-Vazquez (2008). Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 97 U praksi postoji nekoliko oblika poreza na nekretnine. Daleko najčešći je godišnji porez na nekretnine koji ovisi o tržišnoj, ili na drugi način procijenjenoj, vrijednosti zemljišta ili građevi- na.30 To je porez koji Hrvatskoj trenutačno nedostaje, uz uvažavanje činjenice kako postoji porez na kuće za odmor. Naravno, uvođenjem općeg poreza na nekretnine, taj posebni porez na kuće za odmor mogao bi se uključiti u novi porez. Slika 5.7. Udio porezâ na nekretnine u prihodima JLP(R)S-ova u 2019. (u %) 30 25 Crna Gora Sjeverna Makedonija 20 Srbija Slovenija 15 Rumunjska Bugarska Albanija Turska 10 Hrvatska Kosovo Moldavija BiH 5 0 Izvor: NALAS (2020.) Drugi je oblik poreza na nekretnine komunalna naknada. U tom slučaju riječ je o paušalnim plaćanjima koje niže razine vlasti unaprijed zahtijevaju od investitora u uređenje zemljišta ili stanogradnju te od vlasnika stambenih jedinica kao naknadu za poboljšanje javnih usluga, kao što su asfaltiranje cesta, odvodnja, nogostupi, ulična rasvjeta itd., koje vidljivo pozitivno utječu na vrijednosti nekretnina. Komunalna naknada nižim razinama vlasti može biti korisna i za osiguranje likvidnosti za ulaganja u potrebnu infrastrukturu; prednost joj je i u tome što se izravnije ugovara od poreza na nekretnine te stoga u financiranju nižih razina vlasti dodatno naglašava načelo primljenih koristi.31 Kako je prethodno razmatrano, Hrvatska već ima ovu vrstu poreza. Budući da je komunalna naknada komplementarna uobičajenom porezu na nekretnine, bilo bi primjereno zadržati je uz novi godišnji porez na nekretnine. Posljednji oblik oporezivanja nekretnina je porez na promet nekretnina, koji se plaća u trenutku prodaje. To može biti porez s relativno visokim prihodima, ali visoke stope imaju negativan učinak zaključavanja prodaje zemljišta i nekretnina, što može dovesti do smanjenja efikasnosti. Taj oblik oporezivanja nekretnina vjerojatno će bilježiti veće fluktuacije u prihodima od redovnog poreza na nekretnine te može dovesti do značajnog umanjivanja prijavljenih kupoprodajnih cijena. Taj oblik oporezivanja nekretnina već postoji u Hrvatskoj te je prenesen na lokalne jedinice.32 30 U malom broju slučajeva porez se može primijeniti samo na vrijednost zemljišta. Iako je porez na zemljište obično efikasniji, ima i manji potencijal za ostvarivanje prihoda te je općenito teže njime upravljati u smislu vrednovanja i procjene nekretnina. 31 Drukčiji modalitet komunalne naknade je porez na povećanje vrijednosti zemljišta (Tajvan) ili naknada za povećanje vrijednosti zemljišta (Brazil). To je više oblik poreza na kapitalnu dobit od vrijednosti zemljišta povezanu s infrastrukturnim poboljšanjima te izmjenama propisa u pogledu, na primjer, visine na kojoj se građevine mogu graditi. 32 U nekim europskim zemljama porez na promet nekretnina prenesen je na regionalnu razinu. Ta bi se mogućnost mogla razmotriti i u Hrvatskoj, ovisno o saldu prihoda između lokalne i regionalne razine nakon uvođenja godišnjeg poreza na nekretnine. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 98 Problemi u upravljanju porezima Posljednja važna dimenzija prijenosa prihoda i porezne autonomije odnosi se na razinu vlasti kojoj je dana nadležnost za upravljanje porezima. Činjenica da je određeni porez prenesen na lokalnu ili regionalnu razinu ne znači nužno da bi njime trebalo upravljati na toj razini; u nekim okolnostima centralno upravljanje porezima moglo bi biti korisnije, ali bi niže razine vlasti i dalje mogle utvrđivati poreznu stopu. Na međunarodnoj razini postoji niz različitih pristupa organizaciji i stupnju decentralizacije u upravljanju porezima. Zemlje sa znatno decentral- iziranim ovlastima za ostvarivanje prihoda mogu imati jako centraliziranu poreznu upravu (npr. skandinavske zemlje), a zemlje sa slabo decentraliziranom poreznom autonomijom mogu imati izrazito decentraliziranu poreznu upravu (npr. Njemačka). Obično postoje sustavi s odvojenim poreznim upravama (svaka razina vlasti upravlja vlastitim porezima) ili kombiniranim mode- lima (središnja država upravlja nekim lokalnim porezima, a puno rjeđe lokalne jedinice mogu upravljati nekim državnim porezima). S tehničkog stajališta nekoliko čimbenika govori u prilog centraliziranijem upravljanju, uključu- jući ekonomiju razmjera i opsega, informacijske eksternalije i troškove usklađivanja poreznih postupaka. Prevladava stajalište da upravljanje prirezom porezu na dohodak koji je prenesen na niže razine treba biti centralizirano, kao što je to slučaj u Hrvatskoj. Sa stajališta vidljivosti i odgovornosti prema građanima, lokalno i regionalno upravljanje i naplata poreza velika je pred- nost kad ne postoje jaki tehnički razlozi koji se tome protive. Uz to, razmatranje asimetričnih rješenja obično se smatra poželjnim. Neke niže razine vlasti mogu imati bolja saznanja o lokalnim okolnostima, biti dovoljno velike da ostvare barem neke prednosti povezane s ekonomijom razmjera i/ili dovoljno male da dopuste veće eksperimentiranje. Nadalje, razvojem hardvera i softvera smanjena je prednost centraliziranih sustava obrade informacija koju su prije imali. Troškovi usklađivanja za porezne obveznike općenito se mogu smanjiti kroz centralizirano upravljanje porezima zbog manjeg broja ureda u koje treba otići, manje informacija koje treba obraditi itd. Međutim, decentralizacija područnim uredima može dati veći osjećaj blizine kad središnja porezna uprava nije zastupljena na terenu, što se općenito čini da je slučaj u Hrvat- skoj. No, moraju postojati i poticaji za centralno upravljanje i naplatu lokalnih poreza. Određeni stupanj kompatibilnosti poticaja može se ostvariti odgovarajućim ugovaranjem gdje središnja porezna uprava dobiva novčanu naknadu za naplatu poreza nižih razina vlasti, kao što je to slučaj u Hrvatskoj, gdje središnja Porezna uprava dobiva 5 % naplaćenih poreza nižih razina. Odgovarajući model (de)centralizirane porezne uprave ovisit će o konkretnim porezima koji se prenose na niže razine vlasti u nekoj zemlji. Međutim, općenito ne bi bilo poželjno decentralizirati upravljanje porezima koje dijele središnja država i lokalne jedinice ili lokalne prireze državnim porezima, što je, ponovno, slučaj s prirezima u Hrvatskoj. Kad je isključivo riječ o porezima nižih razina vlasti, upravljanje njima može se prenijeti na središnju poreznu upravu, ali na temelju ugovora s odgovarajućim poticajima, što je već praksa u Hrvatskoj. Upravljanje porezima na nižim razinama vlasti poželjnije je za isključivo poreze nižih razina za koje je lokalna razina u prednosti u smislu informacija i naplate, kao što je to, kako se često tvrdi, slučaj s porezom na nekretnine. Neovisno o tome koji se model usvoji, za najbolju praksu potrebni su koordinacija i dijeljenje informacija o porezima i poreznim obveznicima među različitim razinama porezne uprave. Kako je prethodno opisano, ta suradnja i dijeljenje informacija trenutačno nedostaju u Hrvatskoj. Oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda u JLP(R)S-ovima 99 No, budući da bi porez na nekretnine bio novi lokalni porez u Hrvatskoj, trebalo bi preispitati različite moguće načine upravljanja njime. Ključno je shvatiti kako se u brojnim zemljama, ukl- jučujući Hrvatsku, sposobnost lokalnih jedinica za pravilno upravljanje porezom na nekretnine jako razlikuje. Iako će veliki gradovi vjerojatno imati kapacitete za razvoj katastra nekretnina s vrijednostima svake nekretnine, malim će općinama to vjerojatno nedostajati. Zbog toga je potreban asimetričan pristup, u kojem neke lokalne jedinice preuzimaju sve aspekte upravl- janja porezom na nekretnine, dok se razvoj katastra i procjena vrijednosti nekretnina za manje lokalne jedinice ostavlja uredu središnje ili regionalne vlasti. Nakon što se na lokalnoj razini uspostave administrativni kapaciteti, kontrola poreza može se prenijeti na te lokalne jedinice.33 Najveći operativni izazov za porez na nekretnine predstavljaju poteškoće u procjeni tržišnih vrijednosti nekretnina. Procjena vrijednosti nekretnina sve se više temelji na metodama raču­ nalno podržanog masovnog vrednovanja (engl. computer-assisted mass appraisal, CAMA) u kojima se koriste informacije o prijavljenim kupoprodajnim cijenama, karakteristikama poje- dine nekretnine i lokaciji nekretnine.34 Ključni su element dostupnost i kvaliteta podataka o prometu nekretnina. Ako ti podaci ne postoje ili ih je preskupo prikupiti, primjenjuje se neko- liko drugih metoda. Jedna je procjena vrijednosti prema površini, a uključuje dva koraka. Prvo, nekretninama se dodjeljuje vrijednost zone na temelju čimbenika kao što su kvaliteta i veličina građevine, lokacija i dostupnost usluga. Drugo, oporeziva površina nekretnine množi se s nom- inalno utvrđenom vrijednosti po kvadratnoj površini, koja može biti više ili manje povezana s tržišnim informacijama o prodaji, kako bi se došlo do porezne osnovice. Manje je česti pristup korištenje sustava prihoda od nekretnine (engl. rental value), u kojem su porezna osnovica na- jamnine, iako stvarne vrijednosti najma može biti teže dobiti od tržišnih vrijednosti nekretnine. 5.6. Mogućnosti reforme Dvije reforme u dijelu prijenosa prihoda koje bi najviše obećavale u Hrvatskoj bile bi povećanje ukupne autonomije u ostvarivanju prihoda i uvođenje poreza na nekretnine. Te bi se dvije reforme mogle koordinirati tako da se godišnji porez na nekretnine uvede na razini gradova i općina, a da se prirez porezu na dohodak koji je sad prenesen na razinu gradova i općina preraspodijeli županijama. Uz to, uvođenje godišnjeg poreza na nekretnine omogućilo bi pojednostavnjenje i racionalizaciju niza drugih lokalnih poreza. Konkretno, spomenička renta i porez na kuće za odmor mogli bi se uključiti u novi porez na nekretnine. Novim porezom na nekretnine omogućilo bi se odgovarajuće oporezivanje privremenih stam- benih nekretnina, uključujući vikendice, nekretnine koje se povremeno iznajmljuju i nekoriš- tene nekretnine. Ako država odluči uvesti porez na nekretnine na lokalnoj razini, trebalo bi izraditi plan njegova postupnog uvođenja koji uključuje ažuriranje fiskalnih katastara, uvođenje poštenih i učinkovitih metoda procjene vrijednosti ili ocjene nekretnina te provedbu poštenih 33 Potrebno je napomenuti kako će se porezna autonomija uglavnom očuvati dok god se nižim razinama vlasti daju određena diskrecijska prava u utvrđivanju stope poreza. Za međunarodno iskustvo s porezom na nekretnine vidjeti Bird i Slack (2004) te Bahl i Martinez-Vazquez (2008). 34 Još je jedan pristup procjeni vrijednosti nekretnina oporezivanje samo zemljišta i izostavljanje poboljšanja (građevina) iz porezne osnovice. Međutim, obično ima znatno manje podataka o usporedivim prodajama zemljišta. Vidjeti Franzsen i McCluskey (2008) za iskustvo s oporezivanjem vrijednosti lokacija u razvijenim zemljama i zemljama u razvoju. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 100 i transparentnih administrativnih postupaka, uključujući učinkovite žalbene postupke, sve prema predvidljivim rokovima provedbe. Nadalje, porez na nekretnine trebalo bi uvesti uz komunalnu naknadu, a ne umjesto nje. Međutim, ukupno opterećenje trebalo bi ostati na raz- ini trenutačne komunalne naknade, barem neko vrijeme, dok se ne utvrdi kako je povećanje poreznog opterećenja zbog poboljšanja usluga poželjan sljedeći korak. Uvođenje poreza na nekretnine neće biti jednostavno; s jedne strane, poboljšala bi se logika lokalnog oporezivanja te bi se JLS-ovima dala veća autonomija, ali s druge strane, stvorilo bi se dodatno porezno opterećenje za građane. Kako bi se izbjegli negativni učinci i osigurala fiskalna neutralnost njegova uvođenja, tu bi reformu trebalo staviti u kontekst cjelokupne strukture poreza u zemlji i različitih kapaciteta JLS-ova. Država bi mogla ispitati i prenošenje određenih „ekoloških poreza” na područne (regionalne) i lokalne jedinice, što bi se isplatilo dvostruko, u smislu ostvarivanja prihoda i u smislu angažiranja nižih razina vlasti u borbi protiv klimatskih promjena. To bi moglo uključivati pristojbe i naknade za očuvanje okoliša, uključujući graditeljstvo, prijevoz, šume itd. Neki su od primjera tih nak- nada u svijetu ekološke pristojbe za zbrinjavanje guma i akumulatora, korištenje odlagališta i jednokratnih plastičnih vrećica; porezi na motorna vozila; porezi za cestovni promet; naknade za vodoopskrbu, odvodnju, komunalni i industrijski otpad; prirezi na potrošnju električne en- ergije; naknade za sječu grmlja i drveća; ili pristojbe za štetu u okolišu koju prouzroče velika komercijalna postrojenja. Druge se ekološke naknade mogu prenijeti na niže razine vlasti kako bi se odvratile određene odluke i ponašanja kojima se obično povećavaju troškovi prilagodbe učincima klimatskih promjena, kao što su pristojbe za stanogradnju u poplavnim područjima, dok se porezi i pristojbe mogu koristiti kako bi se djelomično obuhvatila vrijednost stvorena postavljanjem zelene infrastrukture, kao što je gospodarenje oborinskim vodama. Mogao bi se razviti program tehničke pomoći za jačanje lokalnih kapaciteta za upravljanje porezima, a osobito za uspostavljanje učinkovite razmjene informacija između središnje porezne uprave i JLP(R)S-ova. Učinkovitost porezne uprave u naplati i ovrsi poreza JLP(R) S-ova trenutačno je smanjena zbog nedostatne razmjene informacija među različitim tijelima. Većina JLP(R)S-ova dobrovoljno je prenijela ovlasti za naplatu poreznih prihoda na Poreznu upravu (koja naplaćuje proviziju od 5 % naplaćenih prihoda). Zbog odredbe o obvezi čuvanja porezne tajne (članak 8. Općeg poreznog zakona) većina JLP(R)S-ova nema točne podatke o dužnicima i stanju duga. Osobito je problematična naplata poreza i neporeznih prihoda veza- nih uz nekretnine, kao što su porezi na kuće za odmor (jer vlasnici ne dostavljaju informacije o vlasništvu i statusu nekretnine) i porezi na nasljedstva i darove (Porezna uprava nije obvezna JLP(R)S-ove izvješćivati o svojim odlukama). Ti bi se problemi mogli riješiti intervencijama u sam proces naplate i u okviru zakonodavstva, koje trenutačno otežava razmjenu informacija između Porezne uprave i JLP(R)S-ova. Budući da JLP(R)S-ovi sada primaju uplate na temelju prihoda koje je naplatila Porezna uprava, ali bez informacija o tome tko je primarni platitelj, važno je stvoriti preduvjete kako bi JLP(R)S-ovi mogli dobiti točne informacije o poreznim ob- veznicima te imati detaljan uvid u strukturu potraživanja u stvarnom vremenu. 06 Prema efikasnijim, 101 pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 102 Transferi i pomoći, uz prijenose prihoda, važna su komponenta u strukturi financiranja nižih razina vlasti u decentraliziranim sustavima. Transferi su nužni (i) za zatvaranje okomitih neravnoteža koje proizlaze iz nedostatne decentralizacije prihoda (kroz dijeljenje prihoda) ili nejednake raspodjele vlastitih sredstava (kroz transfere za izravnanje), ili (ii) za financiranje određenih programa rashoda koji su dopuna ciljevima i posebnim programima ulaganja središnje države (kroz uvjetovane pomoći). Hrvatska, kao i većina drugih decentraliziranih država, ima cijeli niz transfera i pomoći. U ovom su poglavlju opisani oni najistaknutiji, kao što su dijeljenje prihoda (od poreza na dohodak), pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije i transferi za fiskalno izravnanje, uvjetovane pomoći i pomoći EU-a. 6.1. Struktura pomoći JLP(R)S-ovima Ukupna razina pomoći JLP(R)S-ovima povećala se s 0,3 milijardi HRK u 1995. na 4,5 milijardi HRK u 2018. Iako se iznos pomoći nekad povećavao zbog promjena u metodologiji evidentiranja određenih transakcija unutar opće države, zanimljivo je primijetiti obrazac naglog povećanja ukupnih pomoći otprilike svake četiri godine. Budući da su se u Hrvatskoj parlamentarni izbori održavali 1992., 1995., 2000., 2003., 2007., 2011. i 2015., čini se da povećanja ukupnog iznosa pomoći JLP(R)S-ovima odgovaraju izbornom ciklusu. Raspodjela pomoći između različitih razina vlasti pokazuje da su posljednjih godina županije najznačajniji korisnici pomoći JLP(R)S-ovima (43 % ukupnog iznosa), nakon kojih slijede gra- dovi (36 %) i općine (21 %) (slika 6.1.). Udio različitih razina vlasti u ukupnim pomoćima mijenja se tijekom cijelog promatranog razdoblja, ovisno o makrofiskalnom okruženju te o opsegu transakcija koje se smatraju pomoćima i promjenama u njihovu evidentiranju. Na primjer, ve- liko povećanje pomoći iz 2011. „tehničko” je povećanje nastalo zbog promjena u evidentiranju pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije, koje su se do 2011. evidentirale kao prihod od poreza na dohodak i prireza. Slika 6.1. Pomoći primljene prema razini vlasti od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK) 6 općine 5 gradovi 4 županije 3 2 1 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 103 U strukturi ukupnih pomoći JLP(R)S-ovima prevladavaju tekuće pomoći (slika 6.2.). Udio kap- italnih pomoći postupno se povećavao do 64 % u razdoblju prije globalne financijske krize, a zatim polako smanjivao na svoju najnižu razinu od 22 % u 2017. Tekuće pomoći JLP(R)S-ovima prije su uključivale pomoći MFIN-a županijama, tekuće pomoći MFIN-a gradovima u PPDS-ovi- ma I i II skupine, tekuće pomoći kao zamjenu za porez na dobit i druge vrste pomoći (Primorac 2015). Uvođenjem novog sustava izravnanja 2018. sve te različite vrste pomoći koje su inicijalno bile namijenjene za fiskalno izravnanje spojene su u jedinstvenu pomoć fiskalnog izravnanja. Međutim, sredstva fiskalnog izravnanja sada se evidentiraju kao nenamjenski prihod od poreza na dohodak i ne prikazuju se u statistici pomoći JLP(R)S-ovima. Slika 6.2. Tekuće i kapitalne pomoći od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK) 6 tekuće 5 kapitalne 4 3 2 1 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. JLP(R)S-ovi u Hrvatskoj primaju različite vrste ostalih pomoći od stranih vlada, međunarodnih organizacija, institucija EU-a te od izvanproračunskih korisnika, kao i iz drugih proračuna, ug- lavnom središnje države u obliku uvjetovanih transfera (slika 6.3.). Od 2011. u (primljene) pomoći uključene su i pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije. Do 2011. one su se evidentirale kao prihod od poreza na dohodak i prireza jer su se financirale iz udjela u porezu na dohodak. Pomoći iz drugih proračuna uglavnom se odnose na uvjetovane pomoći iz pojedinih minis- tarstava za različite programe, ali uključuju i druge vrste pomoći, kao što su pomoći središnje države JLP(R)S-ovima kao naknada za gubitak prihoda zbog zakonodavnih izmjena povezanih s financiranjem JLP(R)S-ova i poreznom reformom. Budući da je u nekoliko „krugova” porezne reforme od 2017. znatno smanjeno porezno opterećenje rada, a time i prihodi JLP(R)S-ova, središnja država JLP(R)S-ovima osigurava pomoći kao nadoknadu za taj gubitak. Iznos tih pomoći dosegnuo je 643,8 milijuna HRK u 2017. i 134,4 milijuna HRK u 2018. Sredstva za otklan- janje posljedica elementarnih nepogoda također su dio tekućih pomoći središnje države. Do 2018. pomoći iz drugih proračuna također su bile uključene u pomoći za izravnanje, ali se otad ti transferi evidentiraju kao neuvjetovani prihodi od poreza na dohodak. Pomoći iz drugih pro- računa uključuju sredstva za sufinanciranje rada javnih vatrogasnih postrojbi drugih općina, pomoći iz županijskih proračuna za kapitalna ulaganja, vrtiće, knjižnice i slično te pomoći iz županija, raznih ministarstava itd. Te pomoći uključuju i tekuće i kapitalne pomoći iz državnog proračuna za sufinanciranje sudjelovanja JLP(R)S-ova u provedbi projekata EU-a. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 104 Slika 6.3. Struktura pomoći JLP(R)S-ovima od 2010. do 2018. (u mlrd. HRK) 7 Pomoći iz drugih Pomoći izravnanja za proračuna decentralizirane funkcije 6 Pomoći od međunarodnih Pomoći od organizacija i EU-a izvanproračunskih korisnika 5 Ostale pomoći 4 3 2 1 0 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Napomena: Ovdje su napravljene prilagodbe za 2010. (sredstva izravnanja za decentralizirane funkcije koja su evidentirana kao porez na dohodak radi dosljednosti ovdje su prikazana kao pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije). Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 2010. – 2018. Pomoći od izvanproračunskih korisnika pomoći su od Hrvatskog zavoda za mirovinsko osi- guranje, Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Hrvatskih voda, Hrvatskih cesta i drugih izvanproračunskih korisnika državnog proračuna. Pomoći od međunarodnih i EU organizacija prvenstveno se odnose na financijska sredstva povučena iz različitih fondova EU-a. Ostale se pomoći odnose na pomoći od stranih vlada, pomoći proračunskim korisnicima te transfere između proračunskih korisnika. Sve te različite vrste pomoći, kao i drugi važni transferi koji se ne smatraju pomoćima i nisu prikazani na slici 6.3., kao što su dijeljenje prihoda i transferi za izravnanje, detaljnije će se razmatrati u nastavku. 6.2. Dijeljenje prihoda Dijeljenje prihoda koristi se u prilično velikoj mjeri, osobito u kontekstu određenih državnih poreza. Najznačajniji izvori dijeljenih prihoda korišteni za ublažavanje okomitih fiskalnih ner- avnoteža bili su porez na dohodak, porez na dobit i porez na promet nekretnina. Međutim, kako je prethodno navedeno, porez na dobit u cijelosti je preuzela središnja država 2007., dok je porez na promet nekretnina u cijelosti prepušten lokalnim jedinicama 2017. Otad je porez na dohodak, uz sustav raspodjele koji je podložan čestim promjenama, postao jedini zajednički porez u Hrvatskoj. Trenutačno se prihodi od poreza na dohodak raspoređuju tako da 74 % odlazi općini ili gradu kao prihod dijeljen prema izvoru, 20 % županiji u kojoj se nalazi lokalna jedinica te 6 % JLP(R)S-ovima koji su preuzeli financiranje novih decentraliziranih funkcija (osnovno i srednje školstvo, socijalna skrb, zdravstvo i vatrogastvo). Od 2001., kad je započeo proces de- centralizacije, JLP(R)S-ovi mogu preuzeti pružanje i financiranje novih decentraliziranih funk- cija. Ako se odluče za to, dobivaju dodatan udio u porezu na dohodak za njihovo financiranje. Raspodjela poreza na dohodak kroz povijest sažeta je u tablici 6.1. Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 105 Tablica 6.1. Opći sustav raspodjele poreza na dohodak (u %) Središnja Grad/ Decentralizirane Fond izravnanja za Projekti Razdoblje država Županija općina funkcije decentralizirane funkcije EU-a 1.1.1994. – 1.4.2000. 70 5 25 1.4.2000. – 1.7.2001. 60 8 32 1.7.2001. – 1.1.2002. 29,2 8 32 9,8 21 1.1.2002. – 1.1.2003. 29,6 8 32 9,4 21 1.1.2003. – 1.1.2007. 25,6 10 34 9,4 21 1.1.2007. – 1.7.2008. 15 52 12 21 1.7.2008. – 1.3.2012. 15,5 55 12 17,5 1.3.2012. – 1.1.2015. 16,0 56,5 12 15,5 1.1.2015. – 1.1.2018. 16,5 60 6 16 *1,5 1.1.2018. – 1.1.2021. 17 60 6 **17 1.1.2021. – 20 74 6 Napomene: * Udio za projekte sufinancirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova koje vode općine, gradovi i županije, pravne osobe u njihovu većinskom vlasništvu ili suvlasništvu i ustanove čiji su oni osnivači. ** Udio za financiranje sustava fiskalnog izravnanja. Do 2018. sredstva iz te kategorije koristila su se za financiranje pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije. Međutim, 2018. središnja država preuzela je sredstva izravnanja za decentralizirane funkcije, ostavivši taj dio poreza na dohodak za financiranje novouspostavljenog sustava fiskalnog izravnanja. Izvor: Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 117/93, 33/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 73/08, 25/12, 147/14, 100/15, 115/16 i 127/17) Općina, grad ili županija koja preuzme financiranje novih (opcionalnih) decentraliziranih funk- cija zadržava dodatni udio u prihodima od poreza na dohodak kako slijedi: za osnovno školstvo 1,9 %, za srednje školstvo 1,3 %, za socijalnu skrb 0,8 % (0,2 % za centre za socijalnu skrb i 0,6 % za domove za starije i nemoćne osobe), za zdravstvo 1,0 % i za vatrogastvo (javne vatrogasne postrojbe) 1,0 %. Uz to, za troškove obavljanja poslova utvrđivanja, evidentiranja, naplate, na- dzora i ovrhe poreza na dohodak Poreznoj upravi pripada naknada 1 % od ukupno naplaćenih prihoda. Županije su, u praksi, preuzele odgovornost za financiranje novih decentraliziranih funkcija. Tako, u osnovi, JLS-ovi koji to žele učiniti trebaju dokazati da imaju potreban kapac- itet te moraju imati odobrenje županijske skupštine. To je razlog zbog kojeg su samo gradovi s najvećim fiskalnim kapacitetima preuzeli sve nove decentralizirane funkcije, dok je većina ostalih JLS-ova preuzela samo određene funkcije, uglavnom vatrogastvo. JLS-ovi koji su preuzeli odgovornost za financiranje novih decentraliziranih funkcija dobivaju dodatan udio u prihodima od poreza na dohodak za svaku preuzetu funkciju, dok ostatak raspoloživog udjela u porezu na dohodak (za funkcije koje JLS-ovi nisu preuzeli) odlazi županijama. Budući da Grad Zagreb ima i status županije te obavlja poslove u nadležnosti grada i županije, dobiva zbroj udjela koji pripadaju gradu i županiji, uvećan za udio namijenjen za financiranje novih decentraliziranih funkcija. Drugim riječima, od 2018. Zagreb zadržava 94 % prihoda od poreza na dohodak ostvarenih na njegovu području. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 106 Najnovijim izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samo­ uprave uspostavljen je jednostavniji, razumljiviji i općenito pošteniji sustav raspodjele poreza na dohodak. Svi prihodi od poreza na dohodak ostavljeni su JLP(R)S-ovima te je njegova raspodjela pojednostavnjena jer se primjenjuje jedinstveni sustav raspodjele. Bez iznimke, sve su jedinice obuhvaćene istim (jedinstvenim) sustavom raspodjele poreznih prihoda, uključujući i one u potpomognutim područjima koje su prije imale povlašteni tretman u sustavu dijeljenja prihoda od poreza na dohodak.35 Naravno, mora se napomenuti da iako su udjeli jednaki, osnovice ili iznosi koji se dijele prema izvoru jako se razlikuju ovisno o razini ekonomske aktivnosti i do- hotku stanovnika. U tom smislu, iako je dijeljenje poreza na dohodak prema jednakim udjelima i prema izvoru jedna od najpoželjnijih mogućnosti dijeljenja prihoda koja se može primijeniti, ono stvara i dodatnu potrebu za sustavom izravnanja kojim se uzimaju u obzir (i ujednačavaju) te različite razine fiskalnog kapaciteta JLP(R)S-ova. Novom raspodjelom poreza na dohodak udio za financiranje pomoći izravnanja za decentral- izirane funkcije i novouspostavljenog sustava fiskalnog izravnanja prestao je postojati. Sustav fiskalnog izravnanja sada se u potpunosti financira iz državnog proračuna: pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije od 2018. i sustav izravnanja fiskalnih kapaciteta od 2021. Ukinuti su i pozicija od 1,5 % u prihodima od poreza na dohodak za projekte sufinancirane iz sredstava EU-a te udjeli za kapitalne projekte za razvoj općina i gradova u BPP-ovima i na otocima. Od 2018. sredstva za te namjene osiguravaju se u državnom proračunu iz prihoda općeg proračuna. 6.3. Pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije Prema Uredbi o načinu financiranja decentraliziranih funkcija te izračuna iznosa pomoći iz- ravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za 2020. godinu (NN 128/19) decentralizirane funkcije su rashodi koji su posebnim zakonima za osnovno i srednje školstvo, socijalnu skrb, zdravstvo i vatrogastvo preneseni na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. U svojim odlukama o financijskim standardima država utvrđuje minimalni iznos sredstava potrebnih za pokriće rashoda za te decentralizirane funk- cije. Ako se iz posebnog (dodatnog) dijela poreza na dohodak ostvari manji iznos od onog koji je država utvrdila za decentralizirane funkcije, JLP(R)S-ovi imaju pravo na pomoći izravnanja u iznosu koji im je potreban da dosegnu minimalne financijske standarde za svaku preuzetu decentraliziranu funkciju. Iako JLP(R)S-ovi imaju pravo preuzeti financiranje novih (opcionalnih) decentraliziranih funkci- ja, u praksi se pokazuje da većinu tih funkcija preuzimaju županije i Grad Zagreb (tablica 6.2.). One uključuju srednje školstvo, socijalnu skrb / centre za socijalnu skrb, domove za starije i nemoćne osobe te zdravstvo. Osnovno školstvo decentralizirano je na 35 gradova s najjačim fiskalnim kapacitetima, a na velik broj jedinica decentralizirano je i vatrogastvo. Javne vatro- gasne postrojbe obično su u suvlasništvu JLS-ova (gradova i općina) u različitim omjerima i s različitim brojem suosnivača (npr. suvlasnici Zagorske javne vatrogasne postrojbe su 23 JLS-a: šest gradova i 17 općina). 35 U Prilogu 7. opisan je razvoj mehanizama dijeljenja prihoda od poreza na dohodak u BPP-ovima, PPDS-ovima, na otocima i u potpomognutim područjima. Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 107 Tablica 6.2. Decentralizacija pojedinih javnih funkcija u 2020. Funkcija Decentralizirana na 20 županija i Grad Zagreb, kao i 35 drugih gradova s jačim Osnovno školstvo fiskalnim kapacitetima Srednje školstvo 20 županija i Grad Zagreb Socijalna skrb – centri za socijalnu skrb 20 županija i Grad Zagreb Domovi za starije i nemoćne osobe * 17 županija i Grad Zagreb Zdravstvo 20 županija i Grad Zagreb Vatrogastvo – javne vatrogasne postrojbe 76 javnih vatrogasnih postrojbi u suvlasništvu JLS-ova Napomena: * U trima županijama (Virovitičko-podravskoj, Zagrebačkoj i Krapinsko-zagorskoj) nema domova za starije i nemoćne osobe koje je osnovala država ili JLP(R)S-ovi. Izvor: Odluke o minimalnim financijskim standardima za pojedine decentralizirane funkcije (NN 128/19) Kako je navedeno, pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije su prijenosi sredstava iz državnog proračuna jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave za financiranje decentraliziranih funkcija kada prihodi ostvareni iz dodatnog dijela poreza na dohodak nisu dovoljni prema odlukama za financiranje minimalnih financijskih standarda. (Za detaljnu razradu kriterija za utvrđivanje minimalnih financijskih standarda za svaku decentraliziranu funkciju vidjeti Prilog 9.) Država odlukom utvrđuje način financiranja decentraliziranih funkci- ja te metodu izračuna pomoći izravnanja za svaku godinu. Pomoći se doznačuju iz proračuna središnje države na račune ministarstava nadležnih za gore navedena četiri područja (školstvo, socijalna skrb, zdravstvo i vatrogastvo). Ukupan iznos planiranih objedinjenih sredstava za sve decentralizirane funkcije prikazan je na slici 6.4. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 108 Slika 6.4. Očekivani rashodi za decentralizirane funkcije od 2014. do 2019. (u mlrd. HRK) 2,35 2,33 2,3 2,29 2,25 2,22 2,21 2,20 2,20 2,2 2,15 2,1 2,05 2 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. Izvor: godišnje uredbe o načinu financiranja decentraliziranih funkcija te izračuna iznosa pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave od 2014. do 2019 Pomoći izravnanja, koje su se do 2018. financirale iz udjela u prihodima od poreza na dohodak, otad se financiraju iz proračuna središnje države. Njihova se ukupna vrijednost s vremenom smanjila, s 1,64 milijarde HRK u 2017. na 1,22 milijarde HRK u 2020. (slika 6.5.). Većina pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije namijenjena je školstvu (gotovo 60 % ukupnog iznosa 2020.), dok su udjeli za ostale decentralizirane funkcije manje-više jednaki i iznose nešto više od 10 %. Slika 6.5. Pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije od 2017. do 2020. (u mlrd. HRK) 1,8 Školstvo 1,6 Zdravstvo 1,4 1,2 Socijalna skrb 1 Vatrogastvo 0,8 0,6 0,4 0,2 0 2017. 2018. 2019. 2020. Izvor: Ministarstvo financija, „Analitičko izvješće o izvršenju proračuna od 2017. do 2020.” Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 109 U praksi postoji asimetrija u načinu na koji dva izvora financiranja decentraliziranih funkcija (udjeli u prihodima od poreza na dohodak i pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije) stvarno funkcioniraju. Svaki „višak” udjela u prihodima od poreza na dohodak se zadržava. To znači da ako JLP(R)S-ovi koji financiraju decentralizirane funkcije ostvare više prihoda od ud- jela u porezu na dohodak za te funkcije (iznad utvrđenih minimalnih financijskih standarda), taj višak sredstava mogu koristiti za financiranje drugih preuzetih decentraliziranih funkcija u iznosu iznad minimalnih financijskih standarda. Međutim, svaki „višak” pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije mora se vratiti. Drugim riječima, ako JLP(R)S-ovi koji financiraju decentralizirane funkcije prime pomoći izravnanja za te funkcije u iznosu višem od utvrđenih minimalnih financijskih standarda, višak tih sredstava moraju uplatiti u državni proračun u roku koji odredi država. Taj višak sredstava je prihod državnog proračuna. 6.4. Fiskalno izravnanje Zbog različitih uvjeta u kojima su se pojedina područja razvijala, JLP(R)S-ovi se razlikuju prema stupnju gospodarskog razvoja i svojim poreznim osnovicama te stoga i prema svojoj sposob- nosti ostvarivanja prihoda od poreza koji su im dodijeljeni. Drugim riječima, ne mogu svi JLP(R) S-ovi samostalno (bez pomoći središnje države) pružati odgovarajuće javne usluge svim svojim građanima (uz usporediv porezni napor). Sustav fiskalnog izravnanja koristi se za ublažavanje tih razlika. Uz to, kako je navedeno, JLP(R)S-ovi dobivaju različite iznose po stanovniku od dijel- jenih prihoda od poreza na dohodak, a ti se dijeljeni prihodi općenito smatraju dijelom fiskalnog kapaciteta nižih razina vlasti. Čak i ako imaju isti fiskalni kapacitet od vlastitih prihoda i dijel- jenja prihoda, JLP(R)S-ovi će se vjerojatno razlikovati prema svojim fiskalnim potrebama zbog različite strukture svojeg stanovništva, socioekonomskih uvjeta ili troškova pružanja usluga. Ta se činjenica više ili manje zanemaruje u trenutačnom sustavu izravnanja, iako se u izračunu minimalnih financijskih standarda i raspodjeli pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije taj problem neizravno uzima u obzir, ali s upitnim učinkom. Točnije, utvrđivanje minimalnih financijskih standarda i učinci pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije nisu jasni te su nepoznati općoj javnosti, a vjerojatno i kreatorima politika. Sustav financiranja JLP(R)S-ova u tom je pogledu znatno promijenjen zbog izmjene Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 127/17). Time je stvor- en potpuno novi model fiskalnog izravnanja koji je omogućio viši stupanj fiskalne jednakosti, osobito među gradovima i općinama. Općine, gradovi i županije čiji je kapacitet ostvarenih poreznih prihoda manji od referentne vrijednosti ostvaruju pravo na sredstva fiskalnog izravnanja. Za raspodjelu tih sredstava uve- dena su tri zasebna sustava izravnanja, jedan za svaku skupinu (razinu) vlasti: županije, gra- dove i općine. Ovdje je važno istaknuti da je radi jednostavnosti, odnosno kako bi se izbjegle poteškoće u procjeni fiskalnog kapaciteta od vlastitih prihoda, sustav izravnanja isključivo usmjeren na dijeljenje poreza na dohodak i prirez. Iako je izostavljen dio kapaciteta od vlastitih prihoda, ovaj pristup daje zadovoljavajuće rezultate jer dijeljenje poreza na dohodak i prirez čine otprilike 90 % prihoda JLP(R)S-ova. Međutim, budući da je izostavljeni fiskalni kapacitet od vlastitih prihoda razmjerno puno značajniji za relativno bogatije jedinice, tim se pristupom obično „kažnjava” relativno siromašnije jedinice s nižim poreznim osnovicama. ng own revenue capacity, this approach provides satisfactory results because PIT sharing e surtax account for roughly 90 percent of LRGU revenue. However, since the (omitted) capacity from own revenues is much more important proportionally for relatively richer ctions, this approach tends to “punish” relatively poorer jurisdictions with lower tax Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 110 stimated (partial) fiscal capacity of LRGUs is based on the five-year average of the ed PIT and surtax per capita that would be achieved if the highest surtax rate were d. The benchmark (i.e., the (djelomični) Procijenjeni fiskalni reference value ofkapacitet JLP(R)S-ova the capacity temelji se of generated na petogodišnjem tax revenue) is prosjeku prihoda od poreza na dohodak i prireza koji bi se ostvario uvođenjem najviše stope prireza. d as the average fiscal capacity per capita of all government units of a same level. In words, a separate Mjerilo benchmark(tj. referentna vrijednost kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda) određuje se kao has been determined for each group of units: counties, cities, prosječni fiskalni kapacitet po stanovniku svih jedinica vlasti na istoj razini. Drugim riječima, unicipalities. The city of Zagreb, due to its disproportionally high fiscal capacity, 35 is zasebna referentna vrijednost utvrđena je za svaku skupinu jedinica: županije, gradove i općine. ed from the calculation. In addition, the benchmark for municipalities is adjusted (the Zbog svojeg nerazmjerno velikog fiskalnog kapaciteta,36 Grad Zagreb isključuje se iz izračuna. isto, e fiscal capacityUz increased) by 50 percent to equalize the substantial difference in referentna vrijednost za općine prilagođava se (prosječni se fiskalni kapacitet poveća- nce values betweenva) cities za 50 % and bi se općenitoin municipalities kako general. izravnala znatna razlika u referentnim vrijednostima između gradova i općina. scal equalization model incorporated into the new LRGU financing system is based on Model The l important variables. funds fiskalnog distributed izravnanja to LRGUs uključen through u novi sustav the fiscal financiranja equalization JLP(R)S-ova temelji se na neko- m are unconditional, or non-earmarked liko važnih revenues varijabli. Sredstva (grants raspodijeljena from the preko JLP(R)S-ovima central government sustava fiskalnog izravnanja bezuvjetnafeature ), which is a conventional of equalization su sredstva, the vast grants inprihodi odnosno nenamjenski majority (pomoći of countries. iz proračuna središnje države), što je uobičajeno za pomoći izravnanja u velikoj većini zemalja. stribution formula is based on two criteria: he capacity of theFormula za raspodjelu generated temelji tax revenue se naon (based PIT kriterijima: dvama sharing and the surtax only) –– kapacitetu ostvarenih poreznih prihoda he reference value of the capacity of generated tax revenues (samo na temelju dijeljenja poreza na dohodak i prireza) –– referentnoj vrijednosti kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda specifically, the measure of fiscal capacity is calculated for each LRGU as follows: Točnije, mjera fiskalnog kapaciteta izračunava se za svaki JLP(R)S kako slijedi: The capacity of generated tax revenues of a municipality or city is a five-year moving –– Kapacitet ostvarenih poreznih prihoda općine ili grada je petogodišnji pomični prosjek pr- erage of revenue from the PIT generated in the territory of a municipality or city, as well ihoda od poreza na dohodak ostvarenih na području općine ili grada, kao i od prireza koji from the surtax that a municipality or city would achieve by introducing the highest bi ta općina ili grad ostvarili uvođenjem najveće dopuštene stope prireza po stanovniku owed rate of surtax per capita of each municipality or city: svake općine ili grada: 5 1 , � = � ,, × (1 + ,, ) 5 =1 , denotes the capacity of generated tax revenue of a municipality or city per tated ,, per capita above, more revenue than onefrom –– gdje cgtr quarter the mu,ci ofPIT označava of a municipality kapacitet all LRGU ostvarenih current revenueor city poreznih in 2018inprihoda the period općine is related tot,Zagreb. po stanovniku, ili grada All alitiespotential (estimated) and counties pit combined surtax together mu,ci,t prihodethatpo stanovniku a municipality generated od poreza in the same year na or city dohodak općine would more only slightly achieve ili currentby revenue than t, a stmu,ci,t grada u razdoblju alone. The divergence of Zagreb’s potencijalni he highest allowed rate of surtax per capita in the period t. fiscal capacity (procijenjeni)(in relation prirez koji to bi other općina LRGUs) ili grad is significant ostvario uvođenjem per also innajveće dopuš- teneof erms. The unique possibility prireza a introducing stope surtax po of up tou18 stanovniku percent (the t. maximum rate for other cities razdoblju rcent) makes Zagreb an outlier in every sense. If Zagreb were included in the calculation of the reference ity of generated would tax revenues skew the average upwards such a county of that is a five most of cities would-year moving turn out average to be below of average. –– Kapacitet ostvarenih poreznih prihoda županije je petogodišnji pomični prosjek prihoda m the PIT generated in the individual county, multiplied by the proportion od poreza na dohodak ostvarenog u pojedinoj županiji, uvećan za udio (trenutačno 20 %) percent) that belongs to counties based on the distribution of PIT revenue per koji pripada županijama na temelju raspodjele prihoda od poreza na dohodak po stano- county: vniku u toj županiji: 91 5 0.20 = � , 5 =1 denotes the capacity of generated tax revenue of a county per capita and , a revenue from the 36 PIT Kakoof a county je prethodno in the navedeno, period više t. svih tekućih prihoda JLP(R)S-ova u 2018. odnosilo se na Zagreb. Sve od četvrtine općine i županije zajedno te godine ostvarile su tek malo više tekućih prihoda od samog Zagreba. Razlika u fiskalnom kapacitetu Zagreba (u odnosu na ostale JLP(R)S-ove) znatna je i po stanovniku. Zbog jedinstvene mogućnosti uvođenja alue of the capacity of generated tax revenues is calculated separately for all prireza od najviše 18 % (najviša je stopa za ostale gradove 15 %) Zagreb se ističe u svakom smislu. Da je Zagreb uključen ities, and counties as follows: u izračun referentne vrijednosti, prosjek bi se pomaknuo prema gore tako da bi većina gradova bila ispod prosjeka. nce value of the capacity of generated tax revenues for municipalities is a five- e of the revenue from the PIT generated in all municipalities and revenues chieve using the highest statutory surtax rate per capita of all municipalities, eased by 50 percent of the value thus obtained: (currently 20 20percent) capita in that (currently percent)that county: belongsto thatbelongs countiesbased tocounties thedistribution onthe basedon distributionof PITrevenue ofPIT revenueper per capita inthat capitain thatcounty: county: 5 0.20 5 =0.20 0.20 � 5 , = pravednijim 5 � transferima , Prema efikasnijim, = 5 i� =1 stabilnijim , unutar opće države 111 5 =1 =1 where denotes the capacity of generated tax revenue of a county per capita and , where denotes the capacity of ofgenerated tax inrevenue of ofaa county countyper capitaand percapita and the per capita revenue from the PIT of a county the period t. where denotes the capacity generated tax revenue , , the per capita revenue from the PIT of a county in the period t . the per capita revenue from––the gdje PIT cgtr of co aoznačava county in kapacitet the period ostvarenih t. poreznih prihoda županije po stanovniku, a pitco,t The reference value of the capacity prihode of generated od porezatax na dohodak revenues pois stanovniku calculated županije u razdoblju separately for all t. he reference municipalities, value cities,of of the and capacity counties asof of follows: generated tax revenues is calculated separately for all The reference value the capacity generated tax revenues is calculated separately for all municipalities, • The reference cities, value and counties Referentna as follows: vrijednost kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda izračunava se zasebno za sve municipalities, cities, and of counties the capacity as follows: of generated tax revenues for municipalities is a five- ••The reference value of the capacity of ofgenerated i županijetax taxrevenues općine, gradove kako slijedi: for municipalities is a five- Theaverage year reference ofvalue the revenue of the capacity from the PIT generated generated revenues in all municipalities for municipalities and revenues is a five- year average of the revenue –– from Referentna the PIT vrijednost generated kapaciteta in all municipalities ostvarenih poreznihand revenues prihoda za općine je petogodišnji possible year average to achieve of theusing revenue the from highest the statutory PIT generated surtax rate indohodak all permunicipalities capita of all municipalities, and revenues possible prosjek prihoda od poreza na ostvarenih u svim općinama i prihoda koji bi se which isto possible increased to achieve achieveby using using 50 percent the thehighest highest mogli of ostvariti the statutory statutory value surtax thus primjenomsurtax obtained: rate rateper najveće per capitaof capita zakonske of allmunicipalities, all stope municipalities, prireza po stanovniku svih općina, što which whichis isincreased increasedby by50 50percent of the value thus obtained: percent of the se povećava za 50 % tako dobivene vrijednosti: value thus obtained: 428 1.5 428 () = 1.5 1.5� �428 ( ) = 428 () =428 � =1 428=1 =1 where () denotes the reference value of the capacity of generated tax revenues where denotes thegdje reference value of ofthe capacity of generated tax taxrevenues for municipalities (( )) and i. where denotes – – the capacity reference rv(cgtr)of mu generated value označava thereferentnu tax capacity revenue ofof vrijednost a municipality generated kapaciteta revenues ostvarenih poreznih prihoda za for municipalities and the capacity of generated tax revenue of a municipality općine iii . for municipalities and the capacity of općine, a cgtr generated i kapacitet ostvarenih tax revenue poreznihof aprihoda municipality .. • The reference value of the capacity of generated tax revenues for cities is a five-year •• The The reference value value of of the capacity of generated taxtax revenues for for cities average of the revenue from –– the Referentna PIT generated vrijednost in all kapaciteta cities and revenues ostvarenih poreznih is possible five-year aato prihoda achieve za gradove je petogodišnji reference the capacity of generated revenues cities is five-year average of the revenue from the prosjek PIT generated prihoda in od all poreza cities na and dohodak revenues possible to achieve using the average of highest the revenue statutory from surtax the PIT rate generated per capita inof all all cities cities, ostvarenih u svim and revenues possible to achieve i prihoda koji bi se gradovima using the highest statutory surtax rate per capita of all cities, using the highest statutory surtax rate per capita of all cities, zakonske stope prireza po stanovniku svih gradova: mogli ostvariti primjenom najveće 127 1 127 () = 1 1 � 127 � (( )) = 127 =127 � =1 127 =1 =1 where () denotes the reference value of the capacity of generated tax revenues for where –– reference gdje rv(cgtr) označava referentnuof vrijednost kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda za cities and (( )) denotes the value ofofthe thecapacity igenerated tax taxrevenues for where the capacity denotes the ofreference generated value revenue taxkapacitet capacity of a city of . generated revenues for ci cities capacity of generated taxi revenue of a city i. gradove, a cgtr ostvarenih poreznih prihoda grada i . citiesandand the the capacity of generated tax revenue of a city i. • The reference value of the ––capacity Referentna of generated vrijednost tax kapaciteta revenues for counties ostvarenih poreznihis prihoda the five-year za županije je petogodišnji ••The averagereference of the valuerevenue of thefrom capacity the PIT of generated generated tax in revenues all counties, for counties multiplied is the by five-year the countypomnožen s udjelom The reference value of the capacity prosjekof prihoda generated od poreza tax na revenues dohodak for counties ostvarenih is the u svim five-year županijama, share ofof average of the revenue from the PIT generated in all counties, multiplied by by the PIT revenue per capita of all counties: county average the revenue from thežupanija PIT ugeneratedprihodima in od all poreza counties, na dohodak multiplied po stanovniku the county svih županija: share of PIT revenue per capita of all counties: share of PIT revenue per capita of all counties: 20 0.17 20 () =0.17 � 20 ( ) = 20 � 0.17 () = 20 � =1 20 =1 =1 –– gdje rv(cgtr)co 92označava referentnu vrijednost kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda za 92 i kapacitet ostvarenih poreznih prihoda županije i. županije, a cgtr 92 Općine, gradovi i županije čiji je kapacitet ostvarenih poreznih prihoda niži od referentne vri- jednosti kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda imaju pravo na sredstva fiskalnog izravnanja. Iznos sredstava po stanovniku potreban za fiskalno izravnanje svake jedinice u punom izno- su može se dobiti usporedbom kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda svakog JLP(R)S-a s odgovarajućom referentnom vrijednosti kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda. Sredstva fiskalnog izravnanja u punom iznosu za pojedinu općinu, grad ili županiju razlika su između referentne vrijednosti kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda za općine, gradove ili župani- je i kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda za svaku općinu, grad ili županiju pomnožena s funds. The amount of per capita funds neededof perby capita eachfunds needed unit for each unit by fiscal its full for its full equalization canfiscal be equalization can be obtained by comparing the comparing the capacity of generated tax revenues of each LRGU with theeach LRGU with the capacity of generated tax revenues of g referencecorresponding value thereference of decentralizacija capacity Fiskalna value of generated u Hrvatskoj of the capacity of generated tax revenues. The full tax revenues. The full fiscal 112 fiscal funds for a equalization funds for a particular particular municipality, municipality, city, or county represent theor city, county represent difference between the difference between the reference value of the capacity of generated e value of the capacity of generated tax revenues for municipalities, cities, tax revenues for municipalities, or cities, or counties the capacity and the capacity of generated tax revenuesof generated of each tax revenues of municipality, each city, or municipality, county city, or county multiplied by ukupnim y the total population the of that total population stanovništvom municipality, of te općine, that city, or municipality, grada ili županije. county. Again, city, Ako if je the or county. kapacitet capacity Again, ostvarenih of if the capacity poreznih pr- of x revenuesgenerated ihodatax of a particular revenues određenog ofgreater LRGUJLP(R)S-a is a particular veći od odgovarajuće than LRGU the is greater than referentne corresponding the corresponding vrijednosti reference value reference value kapaciteta ostvarenih 36 of the capacity poreznih of generated prihoda, jedinica tax revenues, nema pravo nathe unit sredstva is fiskalnog ty of generated tax revenues, the unit is not entitled to fiscal equalization funds.not entitled to 36 equalization funds. fiscal izravnanja. 37 428 428 [() ()− �[() − ]× ( ,) < () � � = () = � = = � ] × , < =1 =1 0, ≥ (0, ) ≥ () 127 127 �[ () � [() − ]× < ( ,) < () � − � ] × , = () = � = ( )= =1 =1 0, ≥ (0, ) ≥ () 20 20 [() − � [() − ]× < ( ,) < () �� ] × , = () = � = ( )= � =1 =1 0, ≥ (0, ) ≥ () � � , , and � denote � � , and denote FFE , estimates FFE , i FFE of full označavaju fiscal estimates equalization procjene of full sredstava funds fiscal fiskalnog for municipalities, equalization funds for municipalities, izravnanja u punom iznosu zavalues ounties, respectively; cities, and counties, mu ci respectively; co ( ) , ( ) ) , and reference ( ) reference općine, gradove () , ( odnosno ) županije; , and rv(cgtr) ,( rv(cgtr) , i rv(cgtr) values referentne ity of generated of the capacity tax revenues of generated tax revenues for mu municipalities, ci co cities, and countieskapac- vrijednosti per capita; iteta ostvarenih for poreznih municipalities, prihoda za općine, cities, gradoveand counties i županije per capita; po stanovniku; cgtri kapacitet of per capitatax generated capacity of of generated tax revenue of ora municipality, city, or county i; and pita capacity ostvarenih poreznih revenue prihoda a municipality,po stanovniku city, općine, county grada ili i ; and županije i;a popi stanovništvo f a municipality, općine, population city, orgrada of a municipality, county i. city, or county i . ili županije i. mount of The fiscalactual amount funds equalization of fiscal Stvaran iznos sredstava that equalization each LRGU fiskalnog funds will izravnanja that receive koji each će svaki LRGUon depends will the JLP(R)S dobiti receive depends on the ovisi o ukupnim ob- funds total pool for fiscal of funds jedinjenim for fiscal determined equalization sredstvima equalization annually za fiskalno by izravnanje determined a decision koja se svake annually of the Minister godine by a decision utvrđuju odlukom of the Minister ministra The total amount financija. of Finance. The total of fundsUkupan needediznos amount for fullof funds needed fiscalpotreban sredstava for equalization za punofull fiscal equal to is fiskalno equalization the sum jednak izravnanje of is equal to the sum of je zbroju sred- d for fiscalfunds needed for fiscal stava potrebnih equalization in the full za equalization fiskalno amount inLRGUs: izravnanje of all the full amount u punom iznosu of all LRGUs: za sve JLP(R)S-ove: � � � � � � = � + � = + + + gdje FFEF označava ukupna procijenjena sredstva potrebna za puno fiskalno izravnanje opći- na, gradova i županija, a FFEmu, FFEci, i FFEco procjene sredstava fiskalnog izravnanja u punom 36 Importantly, iznosu there is no Robin Hood there element in no is za općine,theRobin fiscal Hood gradove element odnosno equalization in the fiscal županije. system. LRGUs equalization system. that are not LRGUs eligible to that are not eligible to receive equalization transfers do not have to contribute any of the surplus to the ation transfers do not have to contribute any of the surplus to the pool of equalization funds. pool of equalization funds. Udio sredstava potrebnih za fiskalno izravnanje svakog JLP(R)S-a u ukupnom zbroju sredstava 93 93 izravnanje svih JLP(R)S-ova potrebnih za fiskalno udio je svake jedinice na temelju kojeg će dobiti sredstva iz fonda fiskalnog izravnanja koji se svake godine utvrđuje odlukom ministra financija. Odnosno: 37 Važno je napomenuti kako sustav fiskalnog izravnanja nema ulogu Robina Hooda. JLP(R)S-ovi koji nemaju pravo na transfere za izravnanje nikakav višak ne trebaju uplatiti u fond izravnanje. � municipalities, cities, and counties and � , � , and estimates of full fiscal equalization funds for municipalities, cities, and counties, respectively. The share of funds needed for the fiscal equalization of each LRGU in the total sum of the funds needed for the fiscal equalization of all LRGUs represents the share of each unit on the basis of Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 113 which it will receive the funds from the fiscal equalization fund determined annually by a decision of the Minister of Finance. That is: � = × ; = � where denotes the value of the fiscal equalization grant for an LRGU i, the actual gdje FEGi označava vrijednost pomoći fiskalnog izravnanja za JLP(R)S i, stvarni kapacitet fonda capacity of the fiscal equalization fund, and the share of LRGU i in the fiscal equalization fiskalnog izravnanja, a Si udio JLP(R)S-a i u fondu fiskalnog izravnanja. und. Sredstva koja će se raspodijeliti svakom JLP(R)S-u stoga ovise o iznosu udjela izračunanog The funds to be distributed to each LRGU depend, therefore, on the amount of the share za svaki JLP(R)S te o sredstvima raspoloživima za fiskalno izravnanje, koja se svake godine on the funds calculated for each LRGU andutvrđuju odlukom ministrafor available equalization, determined fiscal(2 milijarde HRK financija u 2021.). Drugimeach riječima, kad ukupna year by a decision of the Minister of Finance (HRK 2 billion in 2021). In other words, when sredstva izravnanja nisu dovoljna za pokriće svih manjkova u odnosu na određene referentne razine,is he total pool of equalization funds not sufficient raspoloživa toraspoređuju sredstva cover all the gaps relative se razmjerno to veličini particular manjkova na svim razinama vlasti eference levels, the available funds are distributed proportionally to the size of the gaps across (skupinama jedinica) i unutar svake razine, također razmjerno manjku za svaku jedinicu. Udio he levels of government (groups of units) sredstava and within potrebnih each za puno level, fiskalno also proportionally izravnanje općine, grada to ilithe gap u ukupnim potreb- županije or each jurisdiction. The share required of funds fiskalnog nim sredstvima for thezafull izravnanja fiscal gradove sve općine, equalization i županijeoftea kapacitet ostvarenih municipality, city, or county in the total required fiscal equalization funds for all municipalities, poreznih prihoda i referentna vrijednost kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda utvrđuju se za the capacity cities, and counties, as well as svaku of generated fiskalnu godinu. fiskalnog and tax revenues Udio sredstava the reference izravnanja valueza svaku općinu, grad u punom iznosu revenues, of the capacity of generated taxi županiju shall besredstvima u ukupnim determined for each fiskalnog fiscal year. izravnanja The utvrđuje share se of ministra financija. odlukom ull fiscal equalization funds for each municipality, city, and county in the total fiscal equalization funds is determined JLP(R)S-ovima by a decision imaju kojiof thepravo na sredstva Minister fiskalnog izravnanja ona se doznačuju svaki mjesec of Finance. (do 15. u mjesecu za tekući mjesec). Kako je prethodno navedeno, transferi za izravnanje su nenamjenske pomoći iz proračuna središnje države. Stoga JLP(R)S-ovi mogu slobodno usm- LRGUs that are entitled to fiscal equalization funds are allocated a monthly payment (before jeriti primljena sredstva za svrhe koje smatraju najpotrebnijima. he 15th day in the current month). As noted above, the equalization transfers are non- earmarked grants from the central government budget. Thus, LRGUs have the freedom to direct Zanimljivo je da su za 2020., prema izračunima MFIN-a, samo 82 općine, 40 gradova i pet žu- he funds received for the purposes they have identified as most needed. panija bili izvan sustava fiskalnog izravnanja.38 To potvrđuje znatnu asimetriju ili velike razlike u fiskalnom kapacitetu između lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica u Hrvatskoj za pružanje nterestingly, for 2020, according to the MOF’s usporedivih calculations, javnih usluga there were s usporedivim only poreznim 82 municipalities, opterećenjem među svim JLP(R)S-ovima 40 cities, and five counties outside the fiscal equalization system. 37 This confirms a significant asymmetry or large disparities in fiscal Učinkovitost capacity novog sustava between Croatia’s fiskalnog izravnanja local je prikazana and regional Ginijevim koeficijentima (slika 6.6.). ability governments with regard to theGinijev to provide koeficijent comparable je uobičajena public mjera services za prikaz with nejednakosti. a comparable (fiskalnih) Kreće se u rasponu od ax burden across all LRGUs. 0 do 1, pri čemu 0 označava potpuno jednakost, a 1 nejednakost. Ginijevi koeficijenti uspoređeni na slici u nastavku izračunani su za gradove, općine i županije na temelju poreza na dohodak i The effectiveness of the new fiscal equalization prireza, system kompenzacijskih is presented pomoći by Gini coefficients i pomoći utvrđenih (figure Državnog proračun Zakonom o izvršavanju 6.6). The Gini coefficient is a common measure used to represent (fiscal) inequalities. It ranges za 2017. (prema starom sustavu) i 2018. (prema novom sustavu). Uvođenjem novog sustava fiskalnog izravnanja nejednakosti rom 0 to 1, with 0 indicating complete equality and 1 total inequality. The Gini coefficients prema važećem u smislu fiskalnog kapaciteta (definiranog compared in the figure below are zakonu) gotovo for computed su prepolovljene na svim razinama cities, municipalities, and lokalnih countiesi područnih (regionalnih) javnih vlasti. on the basis of the PIT and surtax, compensatory grants, and grants established by the State Budget Execution Law for 2017 (under the old system) and 2018 (under the new system). With the mplementation of the new fiscal equalization system, inequalities in terms of fiscal capacity 7 This information is from the Table of LRGUs’ share of fiscal equalization in 2020, which can be found at: https://mfin.gov.hr/istaknute-teme/lokalna-samouprava/fiskalno-izravnanje/202. 94 38 Informacije su preuzete iz tablice udjela po JLP(R)S za fiskalno izravnanje u 2020., koja se nalazi na: https://mfin.gov.hr/ istaknute-teme/lokalna-samouprava/fiskalno-izravnanje/202. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 114 Slika 6.6. Ginijevi koeficijenti raspodjele poreza na dohodak, prireza i sredstava fiskalnog izravnanja u 2017. i 2018. 0,25 0,20 0,20 0,20 0,19 0,15 0,11 0,10 0,11 0,10 0,05 0,00 Općine Gradovi Županije Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 2017. – 2018. Iako usporedba Ginijevih koeficijenata za prihode od poreza na dohodak, prireza, kompen- zacijskih pomoći i pomoći utvrđenih Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna za 2017. (stari sustav) i 2018. (novi sustav) daje osjećaj efikasnosti novog sustava izravnanja, nije pot- puno pouzdana jer i drugi čimbenici mogu utjecati na različite komponente prihoda, a time i na Ginijeve koeficijente. Za rješavanje tog potencijalnog problema u tablici 6.3. prikazane su različite mjere disperzije određenih komponenti prihoda i rashoda JLP(R)S-ova. Na temelju tablice može se dobiti bolji pregled razlika u vlastitim i dijeljenim prihodima te mjere u kojoj se one mogu smanjiti transferima za izravnanje, kao i kako se te razlike zadržavaju ili pogoršavaju zbog drugih transfera. Tablica 6.3. Komparativni učinci na fiskalne razlike po stanovniku za JLP(R)S-ove u 2018. Vlastiti (1) + dijeljeni (2) + transferi (3) + ostali prihodi prihodi za izravnanje transferi Rashodi (1) (2) (3) (4) (5) Županije Min., HRK 156,8 352,5 503,5 999,8 1.049,4 Maks., HRK 489,2 956,2 956,2 2.941,7 2.757,0 Raspon (maks.-min.), HRK 332,4 603,7 452,7 1.941,8 1.707,6 Prosjek, HRK 323,4 595,6 660,2 1.392,8 1.382,2 Medijan, HRK 329,2 569,5 628,2 1.275,6 1.288,2 Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 115 Vlastiti (1) + dijeljeni (2) + transferi (3) + ostali prihodi prihodi za izravnanje transferi Rashodi (1) (2) (3) (4) (5) Standardna devijacija, HRK 83,8 156,9 113,3 421,4 376,9 Koeficijent varijacije 25,9 % 26,3 % 17,2 % 30,3 % 27,3 % Ginijev koeficijent 0,142 0,138 0,088 0,126 0,114 Gradovi Min., HRK 469,5 972,0 2.364,8 2.405,4 2.029,9 Maks., HRK 9.538,8 10.912,2 11.042,2 12.031,3 14.053,9 Raspon (maks.-min.), HRK 9.069,3 9.940,2 8.677,4 9.625,9 12.023,9 Prosjek, HRK 2.440,0 3.803,1 4.571,0 5.401,4 5.316,2 Medijan, HRK 1.584,4 2.887,4 3.817,9 4.821,5 4.695,0 Standardna devijacija, HRK 2.096,6 2.469,5 2.115,6 2.213,5 2.502,8 Koeficijent varijacije 85,9 % 64,9 % 46,3 % 41,0 % 47,1 % Ginijev koeficijent 0,429 0,336 0,233 0,218 0,247 Općine Min., HRK 104,5 464,5 1.543,7 1.726,0 1.495,4 Maks., HRK 13.934,2 15.855,1 15.855,1 26.749,9 29.477,4 Raspon (maks.-min.), HRK 13.829,7 15.390,6 14.311,4 25.023,9 27.981,9 Prosjek, HRK 1.955,0 2.815,3 3.738,7 4.839,9 4.741,0 Medijan, HRK 991,5 1.792,0 2.872,4 3.847,6 3.758,1 Standardna devijacija, HRK 2.313,3 2.616,7 2.310,6 2.995,4 3.167,8 Koeficijent varijacije 118,3 % 92,9 % 61,8 % 61,9 % 66,8 % Ginijev koeficijent 0,523 0,425 0,277 0,281 0,303 Izvor: autori Podaci pokazuju kako se Ginijevi koeficijenti za sve kategorije JLP(R)S-ova (županije, gradove i općine) znatno smanjuju s raspodjelom transfera za izravnanje: za županije s 0,138 na 0,088, za gradove a 0,336 na 0,233 te za općine s 0,425 na 0,277. Iz toga je vidljivo da, unatoč svojim Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 116 nedostacima (kao što je zanemarivanje dijela fiskalnog kapaciteta iz vlastitih prihoda i razlika u fiskalnim potrebama), postojeći sustav fiskalnog izravnanja učinkovito obavlja funkciju pre- raspodjele. Međutim, ostalim transferima znatno se povećavaju razlike za županije, dok su za gradove i općine razlike više ili manje nepromijenjene. Efikasnost transfera za izravnanje može se i grafički prikazati s pomoću Lorenzovih krivulja. Slika 6.7. prikazuje kako se raspodjela prihoda približava (dijagonalnom) pravcu jednolike raspodjele nakon isplate transfera za izravnanje. Slika 6.7. Lorenzove krivulje fiskalnih razlika među JLP(R)S-ovima u 2018. 1,0 0,9 županije gradovi 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,0 0,9 općine Vlastiti + dijeljeni prihodi 0,8 Pravac jednolike raspodjele 0,7 Transferi za izravnanje 0,6 Izvor: autori 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 To nije nikakvo iznenađenje s obzirom na očekivanu negativnu korelaciju između transfera za izravnanje i prihoda od poreza na dohodak. Na slici 6.8. prikazana je korelacija između transfera za izravnanje (osnovna regresija) i prihoda županija, gradova i općina po stanovniku. Korelacija je negativna, što je poželjno. Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 117 Slika 6.8. Odnos između prihoda JLP(R)S-ova i transfera za izravnanje po stanovniku u 2018. (u HRK) 200 županije 150 Transferi za izravnanje po stanovniku y = -0,0138x + 501,69 R² = 0,6526 100 50 0 -50 25.000 27.000 29.000 31.000 33.000 35.000 37.000 39.000 41.000 Prihodi po stanovniku 3.000 2.500 gradovi Transferi za izravnanje po stanovniku 2.000 y = -0,1026x + 4155,7 R² = 0,4812 1.500 1.000 500 0 -500 -1.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000 Prihodi po stanovniku 3.500 3.000 općine 2.500 Transferi za izravnanje po stanovniku y = -0,0851x + 3251,9 2.000 R² = 0,5428 1.500 1.000 500 0 -500 -1.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000 Prihodi po stanovniku Izvor: autori Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 118 6.5. Uvjetovane pomoći za kapitalne i tekuće potrebe Uvjetovane pomoći obuhvaćaju namjenska sredstva za specifične aktivnosti za koje tijela središnje države žele da ih niže razine vlasti poduzmu zbog njihove društvene važnosti, jer rješavaju eksternalije na nižim razinama vlasti ili zbog nekog drugog cilja. Uvjetovane pomoći mogu biti pomoći za tekuće ili kapitalne potrebe, za koje se mogu, ali i ne moraju zahtijevati učešća, odnosno dio sredstava (engl. matching grants) od nižih razina vlast.39 Nažalost, sustav izvješćivanja JLP(R)S-ova u Hrvatskoj ne prati uređeni sustav konvencionalne tipologije transfera. Stoga se struktura uvjetovanih pomoći ne može jednostavno obraditi jer se ta kategorija ne evidentira izravno u proračunima JLP(R)S-ova. Struktura pomoći evidentira se prema njihovu izvoru, neovisno o njihovoj prirodi. U izvješćima se razlikuju samo tekuće i kapitalne pomoći u svakoj kategoriji (za svaki izvor / svakog pružatelja pomoći). Kako je prika- zano na prethodnoj slici 6.3., kategorije prikazane u standardnim (javno dostupnim) izvješćima uključuju: pomoći iz drugih proračuna (središnje države, županije itd.), sredstva izravnanja za decentralizirane funkcije, pomoći od međunarodnih organizacija i EU-a, pomoći od izvanpro- računskih korisnika i drugo. Kako je prethodno razmatrano, pomoći od izvanproračunskih korisnika pomoći su od Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Hrvatskih voda, Hrvatskih cesta i drugih izvanproračunskih korisnika državnog proračuna. Te su pomoći uglavnom uvjetovane. Kapitalne pomoći izvan- proračunskih korisnika mogu, na primjer, uključivati sufinanciranje dokumentacije za sanaciju klizišta od strane Hrvatskih voda. Pomoći Hrvatskog zavoda za zapošljavanje mogu, na primjer, uključivati sredstva za mjere aktivne politike zapošljavanja, programe javnih radova itd. Pomoći Hrvatskih cesta mogu uključivati sufinanciranje zimske službe na nerazvrstanim cestama. Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost koristi se za sufinanciranje projekata kojima se uvodi koncept „pametnih gradova i općina”, čime se pružaju moderni i učinkoviti pristupi upravljanju gradovima i osigurava inovativno obavljanje poslova grada ili općine. Prihvatljiva područja za provedbu projekta u gradu ili općini su sljedeća: (i) gospodarstvo, (ii) sigurnost građana i imovine, (iii) održivi promet, (iv) gospodarenje energijom, zaštita okoliša, klimatske promjene, (v) upravljanje gradom ili općinom i uslugama, te (vi) obrazovanje i kvaliteta života. Jedan je od ključnih kriterija za utvrđivanje iznosa pomoći (u smislu razine učešća ili postotka sufinanciranja prihvatljivih troškova projekta) rangiranje prema „indeksu razvijenosti” (vidjeti prethodni okvir).40 39 Nadalje, uvjetovane pomoći mogu biti zatvorene ili otvorene, ovisno o tome je li ukupna raspoloživost sredstava u programu fiksna ili otvorena. Obično se „uvjeti” u uvjetovanoj pomoći zahtijevaju ex ante, što znači da se zahtjevi moraju ispuniti od početka programa. Međutim, neki uvjeti mogu biti i ex post, na temelju učinkovitosti nižih razina vlasti. U tom se slučaju pomoći smatraju pomoćima prema učinku (engl. performance-based grants). Neka od tih pitanja dodatno se razmatraju u sljedećem poglavlju. 40 Taj je indeks utvrđen Odlukom o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti (NN 132/17) Vidjeti okvir 6.1. za opis načina izračuna indeksa. Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 119 Okvir 6.1. Indeks razvijenosti Indeks razvijenosti je kompozitni pokazatelj koji se računa kao prilagođeni prosjek standard- iziranih vrijednosti društveno-gospodarskih pokazatelja radi mjerenja stupnja razvijenosti JLP(R)S-ova u određenom razdoblju. Indeks se izračunava na temelju: (i) stope nezaposlenosti, (ii) dohotka po stanovniku, (iii) proračunskih prihoda JLP(R)S-ova po stanovniku, (iv) općeg kretanja stanovništva, (v) stupnja obrazovanja, i (vi) indeksa starenja (Uredba o indeksu raz- vijenosti, NN 131/17). Prema indeksu županije se razvrstavaju u četiri razvojne skupine, a gradovi i općine u osam skupina na temelju odstupanja od prosječnog praga razvijenosti. Status potpomognutih pod- ručja imaju sva područja ispod prosjeka razvijenosti Republike Hrvatske (I.-IV. skupina jedinica lokalne samouprave i I.-II. skupina jedinica područne (regionalne) samouprave). Ocjenjivanje se provodi svake tri godine. Upravljanje razvojem u potpomognutim područjima uređeno je posebnim Zakonom o potpomognutim područjima (NN 118/18). Budući da su izračun indeksa razvijenosti i utvrđivanje potpomognutih područja prvenstveno obuhvaćeni politikom region- alnog razvoja, a ne fiskalnom decentralizacijom u užem smislu, izračun indeksa razvijenosti, kao ni instrumenti i učinci regionalnih politika, neće se dodatno razmatrati u ovom dokumentu. Pomoći iz drugih proračuna, na primjer proračuna središnje države ili županije, također su više ili manje uvjetovane. Međutim, te pomoći nisu razvrstane prema standardnoj tipologiji tako da su se analitička izvješća proračuna, za potrebe ove studije, morala analizirati stavku po stavku kako bi se utvrdila detaljnija struktura te kategorije. U tablici 6.4. prikazane su najznačajnije kategorije koje obuhvaćaju tri četvrtine ukupne vrijednosti pomoći iz drugih proračuna u 2018. Budući da potpuni popis uključuje više od 1.000 stavki, nije se ovdje mogao prikazati u cijelosti tako da su sve ostale pomoći koje nisu posebne navedene u tablici zbrojene i prikazane kao „ostale pomoći”. Prije nego se počne detaljnije razmatrati struktura tih pomoći, potrebno je napomenuti da nisu sve uvjetovane. Na primjer, kompenzacijska mjera za JLP(R)S-ove, u iznosu od 134,4 milijuna HRK, ne pripada toj kategoriji. Kompenzacijska mjera za JLP(R)S-ove odnosi se na neuvjetovane pomoći središnje države dodijeljene JLP(R)S-ovima kao naknada za gubitak prihoda zbog izmjena propisa o financiranju JLP(R)S-ova i porezne reforme. Postoji mogućnost da ni neke od pomoći u kategoriji „ostale pomoći” nisu uvjetovane. Međutim, većina pomoći navedenih u tablici može se smatrati uvjetovanima. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 120 Tablica 6.4. Struktura pomoći iz ostalih proračuna JLP(R)S-ovima u 2018. (u mil. HRK) Pružatelj Aktivnost / Svrha pomoći Vrijednost MFIN Kompenzacijska mjera za JLP(R)S-ove 134,4 SDUŠ Gradske sportske dvorane u Zagrebu, Splitu i Varaždinu 42,8 MKUL Programi zaštite i očuvanja kulturne baštine 31,1 MKUL Europska prijestolnica kulture 2020. 22,8 MKUL Programi za infrastrukturu u kulturi 21,5 MPOLJ Razvojni projekti za Slavoniju, Baranju i Srijem 60,2 MPOLJ Zajednička poljoprivredna politika – mjere ruralnog razvoja 55,4 MRRFEU Razvoj otoka 25,0 MRRFEU Razvoj potpomognutih područja 80,2 MRRFEU Sufinanciranje projekata EU-a 147,9 MRRFEU Fond za regionalni razvoj 49,3 MRRFEU Fond za financiranje kapitalnih projekata od interesa za razvoj otoka 35,5 FORGV Razvojni projekti grada Vukovara 39,2 MGIPU Unapređenje stambenog zbrinjavanja i komunalnih usluga 46,6 MZO Javni međumjesni prijevoz učenika 281,8 MZO Kapitalna ulaganja u osnovno i srednje obrazovanje 62,7 MZO Centar za obrazovanje Virovitica 37,5 MINT Fond za razvoj turizma 22,2 MDOMSP Provedba mjera demografske i migracijske politike 35,8   Ostale pomoći 420,8   Ukupno 1.652,7 Napomena: MFIN: Ministarstvo financija, SDUŠ: Središnji državni ured za šport, MKUL: Ministarstvo kulture, MPOLJ: Ministarstvo poljoprivrede, MRRFEU: Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, FORGV: Fond za obnovu i razvoj grada Vukovara, MGIPU: Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, MZO: Ministarstvo znanosti i obrazovanja, HZZ: Hrvatski zavod za zapošljavanje, MINT: Ministarstvo turizma te MDOMSP: Ministarstvo za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku. Izvor: Ministarstvo financija, „Analitičko izvješće o izvršenju proračuna od 2017. do 2020.” Pomoći gradskim proračunima za sportske dvorane u Zagrebu, Splitu i Varaždinu osigurava Središnji državni ured za šport za financiranje (subvencioniranje) godišnjeg najma dvorana. Pomoći za razvojne projekte u Slavoniji, Baranji i Srijemu su kapitalne pomoći Ministarstva poljoprivrede (MPOLJ) isplaćene županijama u skladu s razvojnim sporazumima za ta pod- ručja. Pomoći za zajedničku poljoprivrednu politiku i druge mjere ruralnog razvoja uglavnom su kapitalne pomoći MPOLJ-a JLP(R)S-ovima. Pomoći za razvoj potpomognutih područja su kapitalne pomoći MRRFEU-a JLP(R)S-ovima koji su klasificirani kao potpomognuta područja Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 121 u skladu s njihovim rangom prema indeksu razvijenosti. Pomoći za sufinanciranje projekata EU-a su i tekuće i kapitalne pomoći MRRFEU-a u skladu s programom sufinanciranja provedbe EU projekata na regionalnoj i lokalnoj razini. Sredstva programa su nepovratna, namjenska i usmjerena na korisnike koji su sklopili ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za provedbu EU projekata za tekuće programsko razdoblje. Jedna od najistaknutijih uvjetovanih kapitalnih pomoći je pomoć Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja (MGIPU) gradovima i općinama za poticanje razvoja komunalnog gosp- odarstva i ujednačavanja komunalnog standarda. Pomoć se u (proračunskoj) evidenciji MFIN-a (i u tablici 6.4.) bilježi kao dio „unapređenja stambenog zbrinjavanja i komunalnih usluga”. Kako bi potaknuo takvo unapređenje u JLP(R)S-ovima, ministar graditeljstva i prostornog uređenja svake godine objavljuje javni poziv za sufinanciranje projekata općina i gradova koji pridonose boljem obavljanju komunalnih djelatnosti i podizanju razine javnih usluga te kvalitete života građana. Stoga je to, prema konvencionalnoj tipologiji, uvjetovana kapitalna pomoć s učešćem. U okviru te „pomoći za komunalni razvoj” prihvatljivi su podnositelji JLS-ovi, dok razine učešća ovise o njihovom indeksu razvijenosti. Prihvatljive aktivnosti za pomoć uključuju: –– izradu projektne i druge tehničke dokumentacije za izvođenje objekata i uređaja komu- nalne infrastrukture i izvođenje većih zahvata na investicijskom održavanju komunalne infrastrukture –– izvođenje radova i ugradnju uređaja komunalne infrastrukture, izvođenje radova na inves- ticijskom održavanju komunalne infrastrukture te uređenje javnih površina, nerazvrstanih cesta, javne rasvjete i drugih javnih prostora u naseljima, kao i drugih objekata koji pridon- ose poboljšanju javnih usluga i većoj kvaliteti življenja stanovnika na području pojedine jedinice lokalne samouprave –– troškove stručnog nadzora izvršenja radova –– nabavu opreme kojom će se znatno poboljšati kvaliteta isporuke komunalne usluge, komu- nalnog standarda odnosno obavljanje određene komunalne djelatnosti te nabavu druge komunalne opreme za javne površine naselja Najveći iznos sufinanciranja koji MGIPU osigurava po korisniku ne može premašiti 400.000 HRK, uključujući PDV. Učešće, odnosno udio Ministarstva u sufinanciranju projekta, kako je prethod- no navedeno, ovisi o indeksu razvijenosti prihvatljivog podnositelja i ne prelazi: –– 80 % ukupnih prihvatljivih troškova projekta za podnositelje zahtjeva iz I. skupine –– 70 % ukupnih prihvatljivih troškova projekta za podnositelje zahtjeva iz II. skupine –– 60 % ukupnih prihvatljivih troškova projekta za podnositelje zahtjeva iz III. skupine –– 50 % ukupnih prihvatljivih troškova projekta za podnositelje zahtjeva iz IV. skupine –– 40 % ukupnih prihvatljivih troškova projekta za podnositelje zahtjeva iz V. skupine –– 30 % ukupnih prihvatljivih troškova projekta za podnositelje zahtjeva iz VI. skupine Podnositelj može podnijeti najviše jedan zahtjev za sufinanciranje prihvatljivih projekata u po- jedinoj godini. Važno je napomenuti da kvalitetu pojedinog projekta ocjenjuje Povjerenstvo za odabir projekata koje uspostavlja ministar graditeljstva i prostornog uređenja. Nakon vredno- vanja, na prijedlog Povjerenstva, ministar donosi odluku o odabiru projekata za sufinanciranje u svakoj godini. Ministarstvo objavljuje popis odabranih projekata na svojoj internetskoj stranici te potpisuje ugovor o sufinanciranju s odabranim korisnicima. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 122 Ministarstvo znanosti i obrazovanja (MZO) gradovima i županijama pruža tekuće pomoći za financiranje/sufinanciranje prijevoza učenika srednjih škola. Te pomoći čine gotovo 20 % uku- pnih pomoći iz drugih proračuna (prikaz u tablici 6.4.). Pravo na sufinanciranje 75 % troškova međumjesnog javnog prijevoza ostvaruju učenici koji su upisali i redovito pohađaju srednju školu, kupuju mjesečnu kartu za korištenje sredstava redovitog javnog prijevoza (autobus i vlak) te čija udaljenost od adrese u mjestu prebivališta, odnosno boravišta, do škole iznosi više od pet kilometara. Pravo na financiranje 100 % cijene mjesečne učeničke karte mjesnog i međumjesnog javnog prijevoza ostvaruju učenici koji su upisali i redovito pohađaju srednju školu ako su članovi kućanstva koje je korisnik zajamčene minimalne naknade ili pomoći za uzdržavanje sukladno propisu kojim se uređuje područje socijalne skrbi. Učenici kojima se učenički dom nalazi u mjestu različitom od mjesta školovanja ostvaruju pravo na sufinanciranje ili financiranje prijevoza od mjesta u kojem se nalazi učenički dom do mjesta u kojem se nalazi škola, a prema utvrđenim kriterijima. Pomoći za kapitalna ulaganja u osnovno i srednje obra- zovanje kapitalne su pomoći MZO-a gradovima i županijama za unapređenje infrastrukture te materijalnih i tehničkih radnih uvjeta učenika i nastavnog osoblja. 6.6. EU pomoći i kapitalni rashodi Pristupanjem EU-u Hrvatska je kroz višegodišnje financijske okvire počela koristiti nove financi- jske programe izravno povezane s proračunom EU-a. Financiranje u razdoblju 2014. – 2020. ug- lavnom je bilo usmjereno na zaštitu okoliša, poljoprivredu, prometnu infrastrukturu, poticanje poduzetništva i obrazovni sustav, s posebnim naglaskom na razvoj slabije razvijenih regija. Iznos EU pomoći povećao se u sedmogodišnjem razdoblju gotovo 50 puta, sa 17 milijuna HRK u 2011. na 831 milijun HRK u 2018. (slika 6.9.). Te su pomoći prvenstveno koristile županije i gradovi, dok su općine uglavnom zaostajale. Značajnije vrijednosti EU pomoći općinama evidentirane su 2018., kad su počele bolje koristiti sredstva iz fondova EU-a. Glavne prepreke intenzivnijem korištenju fondova EU-a na nižim razinama vlasti su nedostatni administrativni kapaciteti i slab potencijal za sufinanciranje, što će se vjerojatno kratkoročno dodatno pogoršati zbog posljedica krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19. Uz dodatne napore uložene u povećanje apsorpcijskog kapaciteta JLP(R)S-ovi bi trebali postati glavni pokretači kapitalnih ulaganja koja se financiraju iz fondova EU-a i sličnih programa. Trenutačno operativni rashodi JLP(R)S-ova čine više od četiri petine njihovih proračuna, a kapitalni rasho- di manje od petine. Nakon 2008. kapitalni rashodi (rashodi za nabavu nefinancijske imovine) smanjili su se zbog smanjenja prihoda prouzročenog financijskom krizom, što upućuje na raz- borito financijsko upravljanje i ograničenu likvidnost na nižim razinama vlasti (slika 6.10.). U tom su razdoblju ulaganja uglavnom odgođena kako bi se osiguralo financiranje ključnih funkcija JLP(R)S-ova. Iako se financijski položaj JLP(R)S-ova otad stabilizirao, kapitalna ulaganja još uvijek nisu dosegnula razinu od prije financijske krize. Kako je prikazano na slici 6.10., gradovi su uvijek obavljali većinu kapitalnih ulaganja, dok su općine, zbog svoje veličine, u tom pogledu imale vrlo ograničen potencijal. Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 123 Slika 6.9. EU pomoći od 2011. do 2018. (u mil. HRK) 900 županije 800 gradovi 700 općine 600 500 400 300 200 100 0 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 2010. – 2015. Slika 6.10. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine prema razini vlasti od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK) 7 županije 6 gradovi 5 općine 4 3 2 1 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: izračun autorâ, na temelju podataka iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (obrazac PR-RAS) za razdoblje 1995. – 2018. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 124 Okvir 6.2. Registar kapitalnih projekata U skladu sa Zakonom o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (NN 123/17) uspostavljen je informacijski sustav za strateško planiranje i upravljanje razvojem (koji sadrži registar projekata), kojim upravlja MRRFEU. On je postao alat za izradu i uzajamno usklađivanje akata strateškog planiranja, omogućujući povezivanje tih akata s proračunskim i drugim izvorima financiranja te razvojnim projektima koje pripremaju tijela javne vlasti u Hrvatskoj, kao i izvješćivanje o provedbi akata strateškog planiranja, postignutim rezultatima, ishodima i učincima provedbe javnih politika. U registru će se utvrditi zaliha projekata koji će, među ostalim, biti osnova za pregovore s Europskom komisijom o financijskim alokacijama za sektorske politike i teritorijalni razvoj u novoj financijskoj perspektivi EU-a nakon 2020. 6.7. Glavni izazovi povezani s fiskalnim transferima unutar opće države Jedan je od glavnih problema sustava transfera nestabilnost nekih njegovih komponenti, osobito dijeljenja prihoda i pomoći izravnanja. Zbog te nestabilnosti smanjena je predvidl- jivost sustava pa niže razine vlasti ne mogu adekvatno planirati proračun. Glavna prepreka učinkovitom dugoročnom strateškom i financijskom planiranju česte su izmjene sustava di- jeljenja prihoda i fiskalnog izravnanja. Točnije, Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te Zakon o porezu na dohodak promijenili su se svaki po šest puta od 2006. To znači da su se u 12 godina, odnosno od 2006. do 2018., zakoni kojima se uređuje taj izvor prihoda izmijenili ukupno 12 puta (dakle, u prosjeku, jednom godišnje). Česte izmjene propisa kojima se uređuje financiranje JLP(R)S-ova nisu poželjne jer onemogućuju dugoročno strateško planiranje i otežavaju cijeli proračunski proces, kao i planiranje ulaganja, dugoročno zaduživanje i projekcije otplate. Kako bi se izbjegle te negativne posljedice, propisi o financiranju JLP(R)S-ova trebali bi biti stabilni koliko god je to moguće te ostati nepromijenjeni barem tri ili više godina; potencijalne izmjene trebale bi se planirati dovoljno vremena unaprijed te se, po mogućnosti, temeljiti na transparentnim, jasnim i javno dostupnim formulama. Posljednjih godina poštovalo se jako malo tih uvjeta. Međutim, najnovije izmjene zakona bile su poželjne jer je njima uspostavljen jednostavniji, razumljiviji i pošteniji sustav raspodjele poreza na dohodak, koji je postao transparentniji i manje složen jer se primjenjuje jedinstveni mehanizam raspodjele za sve JLP(R)S-ove. Uz to, nedavno je uveden sustav izravnanja kojim se znatno smanjuju fiskalne nejednakosti među JLP(R)S-ovima izravnanjem (znatnog dijela) njihovih fiskalnih kapaciteta. Iako se ulažu napori pri utvrđivanju minimalnih financijskih standarda za decentralizirane funkcije i raspodjelu pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije, izravnanje fiskalnih potreba i dalje je izazov. Poželjno bi bilo i potpunije mjerenje fiskalnog kapaciteta koje bi uključivalo cjelokupan potencijal za Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 125 ostvarivanje prihoda, od vlastitih poreza do kapaciteta koji proizlazi iz dijeljenja prihoda. Ukl- jučivanjem fiskalnih potreba i potpunim obuhvatom fiskalnog kapaciteta JLP(R)S-ova sustav fiskalnog izravnanja približio bi se najboljim međunarodnim praksama. Važno je i pitanje jasnoće i transparentnosti fiskalnih računa nižih razina vlasti. Zbog prom- jena u metodologiji evidentiranja različitih transakcija unutar opće države otežana je analiza dugoročnijih fiskalnih podataka JLP(R)S-ova. To se osobito odražava u strukturi (primljenih) pomoći, iz koje je teško vidjeti prirodu pomoći i njihove financijske učinke. Navedeni se problem može izbjeći smanjenjem učestalosti tih izmjena, ali i transparentnijim objavljivanjem dodatnih podataka na temelju čega bi se mogle usporediti dulje vremenske serije podataka. U tom je pogledu potrebno izričito kategorizirati i izvješćivati o različitim vrstama uvjetovanih pomoći, od specifičnih pomoći (engl. specific grants) do blok-pomoći (engl. block grants), te razlikovati jesu li tekuće ili kapitalne. Uz to, tijela središnje države trebala bi razmotriti uvođenje ex-post pomoći prema učinku. Iako se kriteriji za raspodjelu određenih vrsta pomoći utvrđuju i transparentno objavljuju, teško je obaviti analizu duljih vremenskih serija podataka. Nadalje, analiza strukture pomoći JLP(R) S-ovima u javno dostupnim izvještajima (tj. Izvještaju o prihodima i rashodima, primicima i iz- dacima: obrazac PR-RAS) prilično je općenita, pri čemu se uglavnom razlikuju tekuće i kapitalne pomoći te osnovne vrste pružatelja pomoći. Međutim, gotovo je nemoguće razlikovati određene vrste programa pomoći. Na primjer, pomoći iz drugih proračuna uključuju tekuće i kapitalne pomoći JLP(R)S-ovima od središnje države, županija, gradova i općina. Te se pomoći dodjel- juju JLP(R)S-ovima iz različitih izvora i za različite svrhe. Neovisno o tome, detaljna struktura te kategorije pomoći nije javno dostupna, nego se umjesto toga objavljuje agregirana razina. Razlog je tome uglavnom činjenica da je sustav izvješćivanja o državnim financijama u velikoj mjeri usklađen s ekonomskom klasifikacijom prema metodologiji MMF-a (Statistika državnih financija [GFS] 2001.). Problem u korištenju GFS-a za financijsku infrastrukturu na nižim razina- ma vlasti i fiskalne odnose unutar opće države nije nov. Ebel i Yilmaz (2002, 21.–22.) opisali su nekoliko nedostataka. Prvo, lokalni rashodi koje nalaže ili koji se troše u ime središnje države pojavljuju se kao rashodi nižih razina jer GFS ne prepoznaje stupanj autonomije lokalnih rashoda. Drugo, GFS ne razlikuje izvore poreznih i neporeznih prihoda, transfere unutar opće države i druge pomoći. Stoga ne postoje informacije o tome jesu li prihodi ostvareni kroz zajedničke poreze, prireze ili lokalno utvrđene prihode „iz vlastitih izvora”. Treće, u GFS-u se ne objavljuje koji je udio transfera unutar opće države uvjetovan za razliku od općih transfera te raspodjeljuju li se transferi prema objektivnim kriterijima ili diskrecijski. Zbog tih problema s agregiranjem ograničena je primjena statističkih podataka nižih razina vlasti prema GFS-u. Potpunije i učinkovitije korištenje EU pomoći još je jedno važno pitanje koje treba riješiti. EU pomoći od posebne su važnosti za razvoj JLP(R)S-ova. U tom su smislu glavne prepreke uspješnijem korištenju sredstava iz EU-a na nižim razinama vlasti nedostatni administrativni kapaciteti i slaba mogućnost sufinanciranja. Zbog prekomjerne rascjepkanosti, brojni mali JLS- ovi ne mogu osigurati potrebne financijske i administrativne kapacitete za pripremu i izvršenje značajnih investicijskih projekata. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 126 Sustav financiranja JLP(R)S-ova izrazito je procikličan, a transferi imaju veliku ulogu. Fiskalni transferi lokalnim jedinicama povećavali su se u razdoblju ekonomskog prosperiteta, ali su se znatno smanjili u kriznim vremenima. Ta su kretanja osobito jako utjecala na područja koja ekonomski zaostaju, odnosno područja koja su najprije definirana kao PPDS-ovi, a zatim kla- sificirana kao potpomognuta područja i djelomično kao BPP-ovi. Niže razine vlasti u Hrvatskoj podliježu i negativnim okomitim fiskalnim eksternalijama koje su posljedica (poželjnih ili nepoželjnih) izmjena zakonodavstva na središnjoj državnoj razini, pri čemu im često to nije dugoročno nadoknađeno u odgovarajućoj mjeri. Točnije, česte izmjene stopa poreza na dohodak, poreznih razreda i drugih poreza, u kojima su se često zanemarivale posljedice za lokalne i regionalne jedinice, stvorile su dodatno opterećenje za čitavi javni se- ktor na lokalnoj i regionalnoj razini. Primjerice, 2007. porez na dobit izdvojen je iz sustava di- jeljenih prihoda, što je inače pozitivna mjera, ali nije bilo odgovarajuće nadoknade za prihode nekih ekonomski razvijenih lokalnih jedinica (kao što je glavni grad Zagreb). Isto tako, problem sličnih razmjera za sve lokalne jedinice pojavio se s izmjenom poreza na dohodak 2014., čime su, ponovno bez odgovarajuće nadoknade, smanjeni prihodi svih lokalnih jedinica. Konačno, najnovije porezne izmjene, iako su pridonijele ublažavanju fiskalnih nejednakosti, dovele su do znatnog smanjenja fiskalnog potencijala fiskalno jačih lokalnih jedinica. Iako te lokalne jedinice ne mogu ostvarivati koristi od fiskalnog izravnanja, njihov financijski potencijal mogao bi se poboljšati većom autonomijom u ubiranju lokalnih poreza. 6.8. Međunarodni trendovi u fiskalnim odnosima unutar opće države Struktura fiskalnog izravnanja Budući da se regije i lokalne jedinice znatno razlikuju prema razini gospodarske aktivnosti i bo- gatstvu, kao i fiskalnim potrebama te troškovima usluga, većina zemalja te vodoravne fiskalne nejednakosti ublažava pomoćima izravnanja. Kad je riječ o karakteristikama tih pomoći, po- trebno je izričito utvrditi ciljeve, financiranje i mehanizme raspodjele. Prvi je korak uvijek jasna vizija cilja koji se nastoji postići dodjelom pomoći izravnanja. Najčešći je cilj omogućiti lokalnim jedinicama pružanje usporedive razine standardnih javnih usluga uz prosječnu razinu poreznog napora (engl. tax effort). Međutim, cilj pomoći izravnanja nije ujednačiti dohodak po stanovniku ili razinu gospodarskog razvoja regija, što je puno složenije. Za utvrđivanje ukupnih sredstava (fonda) izravnanja primjenjuju se dva glavna pristupa: ad hoc svake godine u nacionalnom proračunu ili fiksno pravilo ili formula. Potonjim se osigurava stabilnije financiranje, predvidljivija izrada proračuna i sigurnije utvrđivanje ukupnih sredstava. Drugim pristupom otklanja se i implicitno meko proračunsko ograničenje (engl. soft budget constraint) s kojim se suočavaju niže razine vlasti, odnosno borba za veće financiranje i manje truda s ciljem povećanja vlastitog poreznog napora. Veća predvidljivost proračuna nižih razina vlasti može se, na primjer, postići s pomoću pomičnog trogodišnjeg prosjeka određenog udjela prihoda središnje države. Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 127 Formula za raspodjelu ili dodjelu pomoći obično je najsloženiji korak. Najnoviji pristup u međun- arodnoj praksi je pristup „fiskalnog jaza”, koji se definira kao razlika između procijenjenih fiskalnih potreba i fiskalnih kapaciteta. Sve veći broj zemalja usvaja tu metodologiju, uključujući, među razvijenim zemljama OECD-a: Australiju, Kanadu za Sjeverne teritorije, Italiju, Japan, Koreju, Švedsku, Ujedinjenu Kraljevinu i brojne savezne države SAD-a; među zemljama u tranziciji: Kinu, Latviju, Rusiju, Ukrajinu i Vijetnam; te među zemljama u razvoju: Indoneziju, Peru i Ugandu. Vezano uz to, Kanada za svoje pokrajine (za razliku od teritorija) provodi izravnanje samo na temelju fiskalnog kapaciteta po stanovniku. Njemačka, Poljska i Španjolska primjenjuju drugu verziju metodologije koja uključuje izravnanje fiskalnog kapaciteta prema prilagođenom stano- vništvu (umjesto samo po stanovniku), pri čemu se prilagodbe prema stvarnom stanovništvu primjenjuju kako bi se uzele u obzir razlike u fiskalnim potrebama. Glavne značajke pristupa fiskalnog jaza uključuju kvantificiranje fiskalnih potreba i fiskalnih kapaciteta te odabir pravila za raspodjelu raspoloživih sredstava. Različite se metodologije upotrebljavaju za izračun fiskalnih potreba i fiskalnih kapaciteta nižih razina vlasti, a postoje i različiti načini primjene spomenute razlike, odnosno fiskalnog jaza, na stvarnu raspodjelu raspoloživih sredstava izravnanja među nižim razinama vlasti. Nekoliko se metodologija koristi za procjenu poreznog kapaciteta nižih razina vlasti. Poželjne, sofisticiranije metodologije dobre su za procjenu potencijalnih prihoda koji se mogu dobiti od poreznih osnovica doznačenih nižoj razini vlasti (kad ulažu prosječan ili maksimalan porezni napor). Neke su od najpouzdanijih metodologija za procjenu poreznog kapaciteta sljedeće: (i) sustav reprezentativnih prihoda, u kojem se koriste informacije o poreznim osnovicama i prosječnom poreznom naporu; (ii) stohastička procjena granica potencijalnih maksimalnih pri- hoda, u kojoj se pretpostavlja da niže razine vlasti odstupaju od optimalnih razina naplate zbog slabijih napora porezne uprave; i (iii) korištenje osnovnih zamjenskih vrijednosti za kapacitet ubiranja poreza lokalne jedinice, kao što je razina dohotka po stanovniku. Kad je riječ o fiskalnim potrebama, cilj je kvantificirati financijska sredstva koja bi bila potre- bna za pokriće svih odgovornosti za financiranje rashoda prenesenih na niže razine vlasti na zajedničkoj standardnoj razini pružanja usluga. U međunarodnoj praksi postoji nekoliko metodologija: (i) „norme financijskih rashoda po klijentu (odozgo prema dolje)”, gdje se određuju standardi rashoda po klijentu, s normativnog ili povijesnog stajališta ili sa stajališta troškovne prihvatljivosti (na primjer, dobiveni dijeljenjem agregiranih rashoda svih nižih razina vlasti u svakom funkcijskom području s brojem klijenata ili korisnika te funkcije na nacionalnoj razini); (ii) metodologija „utvrđivanja troškova košarica standardiziranih inputa odozdo prema gore”, u kojoj se određuju troškovi standardiziranih košarica usluga države prema funkcijskom pod- ručju; i (iii) „sustav reprezentativnih rashoda na temelju regresije”, u kojem se upotrebljavaju podaci o rashodima po funkciji i čimbenicima tih rashoda te se rezultati mogu tumačiti kao iznos sredstava koji bi niža razina vlasti potrošila za određenu funkciju kako bi pružila određeni standard usluge. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 128 Uvjetovane pomoći U praksi se koriste različite vrste uvjetovanih pomoći: blok-pomoći (engl. block grants) i speci- fične pomoći (engl. specific grants), s učešćem ili bez njega, kao i uvjeti, koji mogu biti ex ante i ex post, kao u slučaju pomoći prema učinku (engl. performance-based grants). Planiranje uvjetovanih pomoći uvijek bi trebalo započeti temeljnim pitanjem o vrsti instrumen- ta (tj. uvjetovane pomoći) kojom bi se najbolje postigao traženi cilj ili svrha. S tog je stajališta važno prepoznati da nijedna vrsta uvjetovane pomoći nema apsolutnu prednost pred drugom (vidjeti okvir 6.3. u nastavku). Nekoliko desetljeća središnje države u brojnim zemljama prekomjerno su koristile specifične pomoći u svrhu rješavanja raznih pitanja, od kojih su brojne bile premale, skupe za upravljanje i zahtjevne, s visokim troškovima usklađivanja s propisima i izvješćivanja te ulogama koje su se često preklapale s proturječnim ciljevima. Kao odgovor na to, u proteklih nekoliko desetl- jeća pojavio se međunarodni trend pojednostavnjenja sustava transfera uvođenjem nenam- jenskih blok-pomoći. Iako uvjetovane, nenamjenske blok-pomoći nižim razinama vlasti daju više autonomije u korištenju prenesenih sredstava u određenom području, ali ih mogu pratiti centraliziraniji propisi nevezani uz tu pomoć. U svim slučajevima suprotstavljeni prioriteti u korištenju sredstava obično se rješavaju primjenom uvjetovanih pomoći s učešćem, zahvalju- jući kojima središnja država može zadržati svoje prioritete, a niže razine vlasti mogu slobodno provoditi svoje proračunske odluke. Okvir 6.3. Međunarodni trendovi u planiranju sustava transfera/pomoći: jednostavnije je bolje 41 U proteklih nekoliko godina brojne nacionalne vlade prekomjerno su koristile specifične po- moći u svrhu rješavanja raznih pitanja na načine koji nisu uvijek bili opravdani jer su brojne pomoći bile premale, preskupe za upravljanje, uključivale su visoke troškove usklađivanja s propisima i izvješćivanja za niže razine vlasti te su se njihove ciljane uloge često preklapale s proturječnim ciljevima. Kao posljedica toga, sve se više počelo raditi na pojednostavnjenju sustava transfera uvođen- jem nekoliko blok-pomoći umjesto brojnih namjenskih specifičnih pomoći. Neki su od ciljeva bili sniženje troškova praćenja i sukladnosti, davanje nižim razinama vlasti više autonomije u korištenju prenesenih sredstava i uspostavljanje jasnijeg skupa nacionalnih prioriteta u cjelokupnom korištenju sredstava pomoći. Značajne reforme pojednostavnjenja pomoći pro- vedene su u Austriji, Italiji, Danskoj, Nizozemskoj, Norveškoj, Švedskoj, Švicarskoj, Ujedinjenoj Kraljevini i Sjedinjenim Američkim Državama. 41 Za dodatne informacije vidjeti, na primjer, Martinez-Vazquez (2020). Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 129 Iako blok-pomoći općenito imaju prednost jer pružaju veću autonomiju, namjenske specifične pomoći mogu biti bolje kad središnja država nema potpune informacije o razlikama u trošk- ovima i fiskalnim potrebama. Specifične pomoći mogu biti korisnije za suradnju unutar opće države i više pridonijeti razvoju horizontalnije odgovornosti (s obzirom na veću vidljivost veze između rashoda i prihoda). U slučaju specifičnih pomoći manja je i vjerojatnost da će doći do problema mekih proračunskih ograničenja, kao u slučaju diskrecijskih izmjena blok-pomoći. Uz to, na međunarodnoj razini obično se posebne odvojene kapitalne pomoći ili transferi kor- iste za pokrivanje potreba nižih razina vlasti u izgradnji javne kapitalne infrastrukture. Budući da nisu tekuće prirode, potrebe za kapitalnom infrastrukturom ne mogu se odgovarajuće uzeti u obzir u tekućim transferima za izravnanje ili u redovnim uvjetovanim pomoćima. Planiranje kapitalnih pomoći razlikuje se prema stupnju fleksibilnosti u korištenju sredstava. To mogu biti specifične pomoći, koje nadležna ministarstva obično pažljivo vode i prate ili uvjetne ili blok-pomoći, koje mogu imati snažnu funkciju izravnanja i koje nižim razinama vlasti za čije se projekte sredstva mogu koristiti daju znatno veće diskrecijske ovlasti. Ta se dva pristupa mogu primjenjivati paralelno, ovisno o ciljevima središnje države i prirodi projekata. Sredstva se raspodjeljuju primjenom unaprijed utvrđenih formula i natječaja s definiranim postupcima podnošenja zahtjeva; ad hoc odluke i pregovori nisu poželjni. Međutim, nijednoj se vrsti uvjetovane pomoći ne daje prednost pred drugom, na primjer blok-pomoći pred specifičnim pomoćima ili pomoćima prema učinku pred uvjetovanim ex-ante pomoćima. Planiranje uvjetovanih pomoći uvijek bi trebalo započeti temeljnim pitanjem o vrsti instrumenta (tj. uvjetovane pomoći) kojom bi se najbolje postigao očekivani cilj. S tog stajališta čak i namjenske pomoći (s ex ante uvjetom ili ex post uvjetom usmjerenim na učinak) mogu biti pravi odgovor, ovisno o ciljevima države. U tom bi se slučaju prihvatio kompromis između manje autonomije nižih razina vlasti, ali veće efikasnosti u postizanju rezultata. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 130 Na kraju, pomoći prema učinku ili „sustavi pomoći prema učinku” u nekim se zemljama sve više koriste kao alternativa specifičnim namjenskim i blok uvjetovanim pomoćima. Njihova je prednost u tome što potiču veću učinkovitost nižih razina vlasti i poboljšanje usluga jer se učinak u prethodno utvrđenim područjima povezuje s dostupnošću financiranja i iznosom sred- stava. U osnovi se nastoji odmaknuti od ex ante kontrola koje su svojstvene većini uvjetovanih pomoći (bilo specifičnih pomoći bilo blok-pomoći). Kod pomoći prema učinku najzahtjevnije je planirati mjere učinkovitosti. 6.9. Mogućnosti reforme U fiskalnom izravnanju na nižim razinama vlasti ostvaren je određeni napredak, ali se reforme trebaju nastaviti. Iako je 2018. uveden stabilan sustav za ublažavanje razlika među fiskalnim kapacitetima JLP(R)S-ova, mogli bi se poduzeti dodatni koraci prema većem fiskalnom izravnanju, osobito uključivanjem (potencijalnih) postojećih nejednakosti u fiskalnim potrebama u sustav izravnanja, ali i uzimanjem u obzir svih razlika u fiskalnom kapacitetu uključivanjem potpunijih mjera za potencijalne vlastite prihode. Kad je riječ o fiskalnim potrebama, ako središnja država odredi koje javne usluge trebaju pružati svi JLP(R)S-ovi te u kojoj količini i na kojoj razini kvalitete, sustavom izravnanja mogao bi se jamčiti pristup jednakoj ili sličnoj razini usluga za sve građane, neovisno o tome u kojem dijelu zemlje žive. Usporedbom razine i kvalitete usluga vidljivo je da među općinama, gradovima i županijama trenutačno postoje znatne razlike. Nadalje, mogao bi se utvrditi minimalni stand- ard javnih usluga na koji svi hrvatski građani imaju pravo, barem u obliku minimalnih financi- jskih normi po klijentu (glavnim korisnicima usluga) tako da nema nejednake pokrivenosti ili pristupa javnim uslugama u različitim JLP(R)S-ovima s različitim djelatnicima i financijskim mogućnostima. Ukratko, unatoč prilično učinkovitom izravnanju fiskalnih kapaciteta trenutačno postoje znatne razlike u kvaliteti javnih usluga u Hrvatskoj, što znači da bi fiskalne potrebe trebalo uključiti u sustav izravnanja zajedno s izravnanjem fiskalnih kapaciteta te da bi se razlike u fiskalnim kapacitetima trebale rješavati kroz strategije za potencijalne vlastite prihode. To neće biti jednostavno. Minimalni financijski standardi trebali bi biti troškovno prihvatljivi unutar uku- pnih postojećih proračunskih ograničenja, odnosno trebali bi odgovarati fiskalnoj stvarnosti u zemlji te bi se tijekom vremena trebali revidirati tek kad je to moguće s obzirom na ukupno financiranje i proračunska ograničenja. Različita su iskustava i velik je broj metodologija za kvantificiranje fiskalnih potreba na međunarodnoj razini iz kojih hrvatske vlasti mogu učiti u svrhu provedbe tih reformi. Postoje i različite metodologije koje se mogu primijeniti za mjerenje potencijalnih vlastitih prihoda. Postojeći sustav fiskalnog izravnanja karakteriziraju nejasni dizajn i učinci izravnanja fiskalnih potreba / formule za raspodjelu (izračun minimalnih financijskih standarda itd.). Država bi mogla razmotriti provedbu reforme u fazama kako bi se sustav razvio i sazrio u skladu sa standardima EU-a/OECD-a. Početna faza mogla bi uključivati sljedeće aktivnosti: (i) izradu bijele knjige u kojoj će se analizirati potencijalne razlike među područnim (regionalnim) i lokalnim jedinica- ma u fiskalnim potrebama koje su posljedica demografske situacije, geografske udaljenosti ili drugih čimbenika; i (ii) ako se utvrde znatne razlike u fiskalnim potrebama, ispitati reformu Prema efikasnijim, pravednijim i stabilnijim transferima unutar opće države 131 pomoći izravnanja kako bi se izravnanje fiskalnih potreba integriralo s izravnanjem fiskalnih kapaciteta usvajanjem pristupa fiskalnog jaza (engl. fiscal gap) ili pristupa fiskalnog kapacite- ta prema prilagođenom stanovništvu (engl. fiscal capacity per adjusted population) (u kojem prilagođeno stanovništvo odražava razlike u fiskalnim potrebama). Uvjetovane pomoći dodjeljuju se JLP(R)S-ovima iz različitih izvora i za različite svrhe. Neovisno o tome, detaljna struktura te kategorije pomoći nije javno dostupna, nego se umjesto toga ob- javljuje agregirana razina. To je jedna od glavnih prepreka u analizi tog aspekta prihoda JLP(R) S-ova te potpunom razumijevanju i ocjenjivanju učinaka različitih pomoći. Opći kriteriji za dodjelu većine tih pomoći javno su dostupni. Međutim, ti su dokumenti raspršeni po različitim minis- tarstvima, institucijama i nadležnim tijelima; često ne sadrže podatke o ukupnom alociranom iznosu, a kamoli raspodjelu prema pojedinim JLP(R)S-ovima. Kako bi se otklonila zabrinutost o nedostatnoj transparentnosti ili čak političkom uplitanju u proces alokacije, mogla bi se us- postaviti jedinstvena baza podataka za sve vrste pomoći dodijeljene JLP(R)S-ovima, uključu- jući kriterije za alokaciju i razinu alociranog iznosa godišnje. Funkcioniranje sustava transfera unutar opće države općenito otežavaju fragmentiranost pomoći, česte promjene pravila, slaba provedba i nepotpune informacije. Za otklanjanje tih problema podaci o pomoćima trebali bi se objavljivati na transparentniji, detaljniji i centraliziraniji način kako bi se mogle usporediti dulje vremenske serije podataka. Nadalje, MFIN bi mogao razmotriti uvođenje ocjenjivanja učinaka (evaluaciju) transfera i transparentno objavljivati rezultate. Pravila za isplatu trebalo bi pojasniti i ne mijenjati određeno vrijeme kako bi se povećala predvidljivost prihoda i sigurnost proračuna JLP(R)S-ova te bi upravljanje cijelim sustavom trebalo ojačati konsolidiranjem središnje koordinacijske uloge koja bi se dodijelila MFIN-u. Jedan je od najaktualnijih problema za razvoj JLP(R)S-ova slab apsorpcijski (administrativni) kapacitet za privlačenje sredstava iz fondova EU-a. To bi se moglo riješiti i tako da županije preuzmu nekoliko poslova koji su trenutačno dodijeljeni JLS-ovima, osobito onima koji ne- maju potreban (ljudski i stručni) kapacitet za kvalitetno korištenje sredstava EU-a. Župane, gradonačelnike i općinske načelnike, kao i druge zaposlene, trebalo bi poticati da se redovito uključuju u stručne edukacije, dok bi JLS-ovima, osobito onima koji su slabije razvijeni, trebalo pružiti dodatnu stručnu i financijsku potporu. Neki voditelji financijskih odjela u gradovima i županijama imaju relevantno znanje i iskustvo, ali su njihove aktivnosti ograničene. Uloga županijskih razvojnih agencija kao regionalnih koordinatora mogla bi se ojačati tako da mogu bolje pripremiti i provoditi projekte te pratiti sve korisnike u svojim županijama u središnjem elektroničkom registru razvojnih projekata. Budući da regionalni koordinatori, kako je poznato, imaju „širu sliku”, mogu pomoći u prioritiziranju projekata i napuštanju trenutačnog „spontanog pristupa” u upravljanju razvojem u županijama. S ciljem poticanja kapitalnih ulaganja na nižim razinama vlasti, županije bi mogle uspostaviti sustav upravljanja razvojem. Uz postojeći nacionalni sustav upravljanja razvojem, mogla bi se stvoriti poveznica s regionalnom i lokalnom razinom tako da županije ili regionalni koordinatori (županijske razvojne agencije) mogu uspostaviti e-katalog investicijskih projekata i kapitalnih ulaganja na razini područne (regionalne) samouprave. To bi omogućilo proaktivan pristup u privlačenju izravnih (stranih) ulaganja i pružilo uvid u investicijske projekte i kapitalna ulaganja u županiji koji će pridonijeti rastu i razvoju te jačanju regionalne konkurentnosti. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 132 07 Zaduživanje i 133 dug JLP(R)S-ova Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 134 7.1. Zaduživanje JLP(R)S-ova i fiskalna pravila JLP(R)S-ovi se mogu zaduživati uzimanjem zajmova i izdavanjem vrijednosnih papira. Središnja država uređuje zaduživanje i izdavanje jamstava te određuje ograničenja (fiskalna pravila) za zaduživanje JLP(R)S-ova Zakonom o proračunu (NN 87/08, 136/12 i 15/15) te godišnjim zakon- ima o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske.42 JLP(R)S-ovi se mogu zaduživati kratkoročno i dugoročno. Kratkoročno zaduživanje (do 12 mjeseci) može se koristiti samo za premošćivanje jaza nastalog zbog različite dinamike priljeva i odljeva sredstava te dospijeća obveza. Međutim, JLP(R)S se može zadužiti dugoročno samo za kapitalna infrastrukturna ul- aganja koja se financiraju iz njegova proračuna, a koje mora potvrditi njegovo predstavničko tijelo,43 uz suglasnost središnje države, a na preporuku MFIN-a. Ugovor o zaduživanju sklapa načelnik, gradonačelnik ili župan na osnovi donesenog proračuna. Službena suglasnost vlade obvezni je prilog ugovoru o zaduživanju. O zahtjevu za davanje sug- lasnosti za zaduživanje vlada odlučuje u roku od 40 dana nakon podnošenja potpunog zahtje- va. JLP(R)S je dužan izvijestiti MFIN o ugovoru o zaduživanju u roku od osam dana od njegova sklapanja te ministarstvo tromjesečno, do 10. u mjesecu za prethodno izvještajno razdoblje, izvještavati o otplati zajma. U istom roku JLP(R)S-ovi su dužni izvijestiti MFIN kad daju suglasnost za zaduživanje i davanje jamstava pravnim osobama u njihovu većinskom vlasništvu ili ustano- vama čiji su osnivači, kao i za zaduživanje i davanje jamstava izvanproračunskim korisnicima. Ukupna godišnja obveza JLP(R)S-a može iznositi najviše do 20 % ukupnih ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje. U iznos ukupne godišnje obveze uključen je iznos prosječnog godišnjeg anuiteta (kamate i otplate glavnice) po kreditima i zajmovima ili obveze na osnovi izdanih vrijednosnih papira i danih jamstava i suglasnosti te dospjele nep- odmirene obveze iz prethodnih godina. Ostvareni proračunski prihodi vezani uz to fiskalno pravilo su ukupni prihodi umanjeni za prihode: a) od domaćih i stranih pomoći i donacija; b) iz posebnih ugovora koji uključuju sufinanciranje građana za mjesnu samoupravu, i c) ostvarene s osnove dodatnog udjela u porezu na dohodak i pomoći izravnanja za financiranje decentral- iziranih funkcija. To se fiskalno pravilo načelno ne primjenjuje na projekte koji se sufinanciraju iz programa i fondova EU-a ili projekte energetske obnove u kojima sudjeluju JLP(R)S-ovi. U ukupnu godišnju obvezu uključuju se suglasnosti: a) za zaduživanje pravnih osoba u većin- skom vlasništvu ili suvlasništvu JLP(R)S-a koje su u godišnjim financijskim izvješćima za godinu koja prethodi godini u kojoj se zadužuju iskazale gubitak; b) za zaduživanje tih pravnih osoba koje se zadužuju u razdoblju od dvije godine od dana upisa osnivanja u sudski registar; ili c) za zaduživanje ustanova čiji je osnivač JLP(R)S. Pravna osoba u većinskom vlasništvu ili suvlasništvu JLP(R)S-a i ustanova čiji je osnivač JLP(R)S može se dugoročno zaduživati samo za ulaganja uz suglasnost JLP(R)S-a. 42 Bajo (2004) i Bajo i Primorac (2010) daju sveobuhvatan pregled zaduživanja JLP(R)S-ova u Hrvatskoj 43 Predstavnička tijela su općinsko vijeće, gradsko vijeće i županijska skupština. U Zagrebu, koji ima poseban status, status grada i županije, predstavničko tijelo je gradska skupština. Članovi predstavničkih tijela biraju se na izravnim izborima tajnim glasovanjem. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 135 Izvanproračunski korisnici proračuna JLP(R)S-a mogu se zaduživati i davati jamstva samo za ulaganja uz suglasnost JLP(R)S-a. Zaduživanje i dano jamstvo uz danu suglasnost JLP(R)S-a uključuje se u opseg (umanjuje se od) mogućeg zaduživanja JLP(R)S-a. Ukupna visina zaduženja i danih jamstava utvrđuje se odlukom o izvršavanju proračuna JLP(R)S-a za pojedinu godinu. Županija može dati jamstvo za zajam gradu ili općini na svojem području uz suglasnost središnje države. Dano jamstvo uključuje se u opseg mogućeg zaduživanja županije. JLP(R)S može dati jamstvo pravnoj osobi u njezinu većinskom izravnom ili neizravnom vlasništvu i ustanovi čiji je osnivač. Dano jamstvo uključuje se u opseg mogućeg zaduživanja te je JLP(R)S obvezan prije davanja jamstva ishoditi suglasnost ministra financija. Sve te različite mogućnosti i uvjeti sažeti su u tablici 7.1. Tablica 7.1. Mogućnosti zaduživanja JLP(R)S-ova Suglasnost Vlade ili Stavka Tko Kome Za što (svrha) ministra financija Kratkoročno zaduživanje JLP(R)S   Za premošćivanje jaza Nije potrebna Dugoročno Za nabavu nefinancijske zaduživanje JLP(R)S   Vlade imovine Za nabavu nefinancijske Županija Gradu/općini Vlade Davanje imovine jamstva Pravnoj osobi / Za nabavu nefinancijske Ministra JLP(R)S ustanovi imovine financija Zaduženje za nabavu Izvanproračunskim Ministra Županija nefinancijske imovine i Davanje korisnicima (ŽUC-u) financija davanje jamstva suglasnosti Pravnoj osobi / Za nabavu nefinancijske JLP(R)S Nije potrebna ustanovi imovine Davanje Pravnoj osobi / Zaduženje za nabavu Ministra jamstva/ JLP(R)S suglasnosti ustanovi nefinancijske imovine financija Refinanciranje duga JLP(R)S   Za ostatak duga Vlade Izvor: Zakon o proračunu (NN 87/08, 136/12 i 15/15) JLP(R)S-ovi i njihove ustanove i poduzeća mogu, kao javni partneri, sklopiti ugovor o javno-pri- vatnom partnerstvu (JPP) ako ukupan godišnji iznos svih naknada, koje javni partner na temelju svih ugovora o JPP-u plaća privatnim partnerima ne prelazi 25 % proračunskog prihoda pre- thodne godine umanjenog za kapitalne prihode. To je dodatno uz ograničenja od 20 % za opću obvezu. Kao i kod fiskalnog pravila za ukupnu godišnju obvezu, prethodno navedene kategorije prihoda isključene su iz ostvarenih proračunskih prihoda, kao i kapitalni prihodi, uključujući prihode od prodaje nefinancijske imovine, primitke od prodaje vrijednosnih papira i primitke od prodaje dionica i udjela u glavnici. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 136 Prema Zakonu o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2020. godinu (NN 117/19, 32/20, 42/20), središnja država može svim JLP(R)S-ovima dati suglasnosti za zaduživanje u izno- su do 3 % ukupnih tekućih prihoda svih JLP(R)S-ova ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuju. To se ograničenje ne primjenjuje: a) na JLP(R)S-ove koji su suglasnost vlade primili prethodne godine, ali je nisu iskoristili te godine; b) na JLS-ove (gradove i općine) u potpo- mognutim područjima; c) na JLP(R)S-ove koji se zadužuju za projekte sufinancirane sredstvima EU-a do iznosa prihvatljivih troškova; i d) na projekte energetske obnove u kojima sudjeluju JLP(R)S-ovi. Iako su ograničenja (fiskalna pravila) trenutačno dobro definirana, potrebno je napomenuti da ne postoje izričita pravila o načinu na koji središnja država može raspodijeliti ta ograničenja različitim razinama vlasti, kao i jedinicama unutar iste razine. Stoga se suglas- nosti za zaduženje u biti daju onome tko ih prvi zatraži dok se sredstva (ograničenja) ne iscrpe. U tablici 7.2. sažeto su prikazane promjene fiskalnih pravila za zaduživanje JLP(R)S-ova od 1996. Gornja granica zaduživanja za pojedinačne JLP(R)S-ove određuje se kako bi se očuvala likvidnost i zaduženost JLP(R)S-ova te zadržala njihova kreditna sposobnost i nadzirao njihov kreditni rizik. S druge strane, gornja granica ukupnog (kumulativnog, tj. agregiranog) zaduživanja određuje se tako da se očuva financijska stabilnost sektora općenito te da se nadziru fiskalni rizici za opću državu. Potrebno je napomenuti da je 2020. gornja granica zaduživanja jednokratno povećana (na 6 %). To je učinjeno kako bi se JLP(R)S-ovima omogućilo da pokriju jaz u financiranju koji je nastao kao posljedica pandemije COVID-19 (gubitak prihoda zbog smanjene ekonomske aktivnosti). Nadalje, budući da porezni obveznici nisu bili obvezni plaćati porez na dohodak tijekom lockdowna te da je porez na dohodak jedan od glavnih izvora prihoda za JLP(R)S-ove, MFIN je JLP(R)S-ovima osigurao beskamatne zajmove u iznosu poreza na dohodak i prireza koje nisu naplatili zbog zakonodavnih izmjena kojima su omogućena izuzeća ili odgode plaćanja tijekom pandemije. Uz to, JLP(R)S-ovi koji su zabilježili pad prihoda u 2020. u usporedbi s 2019. imali su pristup beskamatnim zajmovima MFIN-a, s dospijećem od tri godine. Tablica 7.2. Fiskalna pravila za zaduživanje JLP(R)S-ova Agregirana godišnja gornja Pojedinačno pravilo za JLP(R)S: granica zaduživanja Ukupna godišnja obveza (% tekućih prihoda Godina Svrha zaduživanja ne smije prelaziti svih JLP(R)S-ova) 1996. – 1997. 30 % proračunskih rashoda n/p 1998. – 2002. 2003. – 2004. 3 2005. – 2006. Financiranje 2 20 % prihoda ostvarenih u 2007. – 2010. kapitalnih 2,3 godini koja prethodi godini u 2011. – 2014. projekata kojoj se zadužuje 2,5 2015. – 2019. 3 2020. 6 2021. 3 Izvori: Zakon o proračunu (NN 87/08, 136/12 i 15/15) i Zakon o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1996. – 2020. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 137 Unatoč povećanjima agregiranih gornjih granica tijekom vremena (od 2005. nadalje), cjelokup- na fiskalna pravila za zaduživanje JLP(R)S-ova u Hrvatskoj mogu se smatrati restriktivnima. To može biti pozitivno za financijski položaj i održivost sektora u cjelini, ali istodobno otežava ka- pitalna ulaganja na razini JLP(R)S-ova s obzirom na znatne kapitalne infrastrukturne razvojne potrebe na razini lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica. Stoga se savjetuje ublažavanje fiskalnih pravila za JLP(R)S-ove. Međutim, to bi trebalo uvoditi postupno zbog rascjepkanosti brojnih JLP(R)S-ova i slabih administrativnih kapaciteta, koji bi mogli dovesti do prekomjernog zaduživanja i mogućeg oslanjanja na meka proračunska ograničenja i pomoć (engl. bailout) središnje države. U tablici 7.3. opisana su fiskalna pravila (za zaduživanje) za niže razine vlasti u nekoliko zemalja EU-a u 2018. Većina tih pravila primjenjuje se na JLS-ove u Hrvatskoj, pri čemu je ograničenje vezano za različite pokazatelje zaduženosti, uključujući koeficijent otplate duga (engl. debt service ratio), neto dug, omjer duga i prihoda itd. Međutim, granica se obično utvrđuje kao omjer duga i (tekućih) prihoda od 60 % (a u nekim zemljama čak i više, na primjer u Portugalu je granica 1,5 puta ili 150 %). Ako se to usporedi s Hrvatskom, čak i uz pretpostavku konstant- nih prihoda JLP(R)S-ova i prosječnog dospijeća duga od 20 godina, dug JLP(R)S-ova, prema važećim pravilima, nikad se ne može približiti razini od 60 % prihoda. Tablica 7.3. Fiskalna pravila (za zaduživanje) za niže razine vlasti u državama članicama EU-a u 2018. Mjere u slučaju Zemlja Sektor Ograničenje Opis nesukladnosti bugarska JLS Koeficijent otplate Godišnji iznos obveza za svaku općinu Nema prethodno ne smije premašiti 15 % prosječnoga utvrđenih mjera duga godišnjeg iznosa vlastitih prihoda i ukupne subvencije za izravnanje za prethodne tri godine. češka JLS Nominalni dug kao % Lokalne jedinice obvezne su svoj Automatski dug držati na razini do 60 % svojeg se aktivira ukupnih prihoda četverogodišnjeg prosjeka prihoda. korekcijski mehanizam estonija JLS Neto dug Lokalne jedinice ne smiju povećati Automatski svoj dug iznad razine od 60 % svojih se aktivira proračunskih prihoda, od čega korekcijski se odbijaju alokacije iz državnog mehanizam proračuna za posebne namjene. poljska JLS Koeficijent otplate Omjer rata zajmova i kamata plativih u Automatski toj fiskalnoj godini, otkup vrijednosnih se aktivira duga papira i kamata plativih za njih te korekcijski potencijalna plaćanja koja proizlaze mehanizam iz odobrenih jamstava i garancija te planiranih prihoda u pojedinoj fiskalnoj godini ne smije premašiti aritmetičku sredinu omjera tekućih prihoda uvećanih za prihode od prodaje imovine i umanjene za tekuće rashode izračunane za prethodne tri godine te ukupnih proračunskih prihoda. Portugal JLS Gornja granica Dug na kraju godine ne smije premašiti Automatski razinu u prosjeku 1,5 puta višu od se aktivira duga u nominalnom tekućih neto prihoda ostvarenih u korekcijski smislu prethodne tri godine. Uz to, ukupni dug mehanizam svake se godine smije povećati za 20 %. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 138 Mjere u slučaju Zemlja Sektor Ograničenje Opis nesukladnosti Portugal JP(R)S Nominalni dug u Na kraju svake godine obveze mora biti Automatski manji ili jednak 1,5 prosjeka tekućih se aktivira apsolutnom smislu neto prihoda ostvarenih u prethodne korekcijski tri godine. mehanizam rumunjska JLS Gornja granica Lokalne jedinice ne smiju sklapati ili Nema prethodno jamčiti za zajmove ako njihova godišnja utvrđenih mjera duga kao % tekućih otplata javnog duga (plaćanje glavnice, prihoda kamate, provizije), uključujući zajam koji žele sklopiti, premašuje 30 % njihovih vlastitih prihoda. slovačka JLS Gornja granica duga Ograničenja zaduživanja za regionalne Automatski i lokalne jedinice: 1) ukupni dug ne se aktivira i ograničenje otplate smije premašiti 60 % tekućih prihoda korekcijski kao % tekućih u prethodnoj proračunskoj godini mehanizam u nominalnom smislu (tj. isključeni prihoda u prethodnoj su kapitalni prihodi i prihodi od proračunskoj godini financijskih transakcija); 2) godišnje rate za otplatu duga ne smiju u nominalnom smislu premašiti 25 % prihoda u prethodnoj proračunskoj godini u nominalnom smislu. Izvor: Europska komisija, „Fiscal Rules Database”, dostupno na https://ec.europa.eu/info/publications/fiscal-rules-database_en. 7.2. Veličina i struktura duga JLP(R)S-ova Zbog prilično restriktivnih uvjeta zaduživanja (fiskalnih pravila) dug nižih razina vlasti u Hrvatskoj je nizak. Zemlje s najvišim postotkom duga na nižim razinama vlasti (kao postotak BDP-a) su Španjolska (26,5 %), Njemačka (22,9 %) i Belgija (18,2 %). Dug JLP(R)S-ova u Hrvatskoj doseg- nuo je 1,7 % u 2018., što je znatno niže od prosjeka EU-28 od 6 % (slika 7.1.). Slika 7.1. Konsolidirani bruto dug JLP(R)S-ova u 2018. (% BDP-a) Španjolska 30 Njemačka 25 Belgija 20 Švedska 15 Francuska Austrija Nizozemska Finska Danska Latvija Italija 10 Portugal Luksemburg EU28 Rumunjska Poljska Estonija Slovačka Slovenija Hrvatska Bugarska Mađarska UK 5 Češka Irska Grčka Litva Cipar Malta 0 Izvor: Eurostat, 2020., dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 139 Izravni dug (financijske obveze) JLP(R)S-ova, koji čine krediti i obveznice, povećao se sa 144 mili- juna HRK u 1995. na 7 milijardi HRK u 2019. JLP(R)S-ovi u Hrvatskoj gotovo se isključivo oslanjaju na kredite, dok je udio utrživog duga neznatan (slika 7.2.). Gradovi Opatija, Koprivnica, Zadar, Rijeka, Split i Vinkovci, kao i Istarska županija, jedini su JLP(R)S-ovi u Hrvatskoj koji su ikad izdali municipalne obveznice. Posljednje je izdao Split 2008. s dospijećem od deset godina; trenutačno ne postoje obveznice JLP(R)S-ova kojima se trguje na burzi. Na prvi pogled može se čini čudno, ili barem zanimljivo, da Zagreb nije jedan od JLP(R)S-ova koji su izdali municipalne obveznice. Međutim, potrebno je napomenuti da Zagreb neizravno sudjeluje na tržištu munic- ipalnih obveznica preko svojeg komunalnog društva (Zagrebački holding), koji je 2007. izdao korporativnu obveznicu kako bi se zaobišla ograničenja zaduživanja nametnuta JLP(R)S-ovima. Slika 7.2. Struktura duga JLP(R)S-ova prema vrsti dužničkog instrumenta od 1995. do 2019. (u mil. HRK) 8.000 Obveznice 7.000 Krediti 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. Izvor: Hrvatska narodna banka, 2020., dostupno na https://www.hnb.hr/statistika/statisticki-podaci/opca-drzava/ dug-opce-drzave. Komunalno društvo Zagrebački holding d.o.o. kasnije je izdalo dodatne korporativne obveznice 2016., s drugom tranšom 2017. Poslovanje Grada i Zagrebačkog holdinga primjer su načina na koji se fiskalna pravila zapravo mogu zaobići preko komunalnih poduzeća. Financijsko poslovan- je Grada i holdinga isprepleteno je tako da se financijski položaj Zagreba ne može promatrati neovisno o njegovom komunalnom poduzeću. Nadalje, nepovoljan financijski položaj holdinga definitivno bi se negativno odrazio na kreditni rizik/rejting Zagreba i obrnuto. Tablica 7.4., u kojoj su prikazane glavne karakteristike obveznica JLP(R)S-ova, otkriva zanimljivu činjenicu: JLP(R)S-ovi su izdavali obveznice denominirane u stranim valutama iako prihode ostvaruju u HRK. Budući da im središnja država pomaže u slučaju financijskih poteškoća, nije jasno zašto su JLP(R)S-ovi pristali na te nepovoljne uvjete jer su trebali imati puno veću pregovaračku moć od svojih vjerovnika. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 140 Tablica 7.4. Glavne karakteristike obveznica JLP(R)S-ova JLP(R)S Izdano Dospijeće Mil. DEM Mil. EUR Mil. HRK Kamata (godine) (%) 1 Istarska županija 1995. 2,5 2 11 2 Istarska županija 1996. 2 4 4,3 2.1. Istarska županija 1996. 3 5,7 7 3. Opatija 1998. 4 14 8,5 4. Koprivnica 2004. 7 60 6,5 5. Zadar 2004. 7 18,5 5,5 6. Rijeka 2006. 10 8,2 4,13 7. Split 2006. 7 4 4,56 8. Vinkovci 2007. 10 42 5,5 9. Zagrebački Holding 2007. 10 500 5,6 10. Rijeka 2007. 10 8,2 4,125 11. Split 2008. 10 8,2 6 12. Zagrebački Holding 2016. 7 1.800 3,875 12.1. Zagrebački Holding 2017. 6 500 3,875 Izvor: Zagrebačka burza Jedan od razloga takvog nerazboritog financijskog upravljanja vjerojatno su njihovi slabi ad- ministrativni kapaciteti, uključujući nedostatak znanja i vještina u tom području. Stoga se JLP(R)S-ovi uglavnom oslanjaju na kredite poslovnih banaka jer je ta vrsta zaduživanja manje transparentna i često skrivena od javnosti, za razliku od obveznica kojima se trguje na burzi i za koje se svi uvjeti zaduživanja objavljuju u prospektu. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 141 Manji krediti često se sklapaju kod lokalnih banaka po diskrecijskim (subjektivnim) uvjetima, bez valjane ocjene kreditne sposobnosti JLP(R)S-ova. To se odražava u strukturi duga prema rezidentnosti vjerovnika, jer je 95 % duga unutarnji dug (slika 7.3.). Nije jasno zašto središnja država ne preuzme aktivniju ulogu u odobravanju zaduživanja JLP(R)S-ova detaljnijim ocjen- jivanjem uvjeta i savjetovanjem nižih razina vlasti o prihvatljivim uvjetima. Prednost takvog opsežnog administrativnog nadzora ne koristi se u cijelosti ako se primjenjuje samo za kontrolu razine zaduživanja. Domaćim zaduživanjem JLP(R)S-ova teško se mogu istisnuti privatna ula- ganja zbog ograničenog opsega mogućeg zaduživanja (i stanja duga općenito). Međutim, JLP(R) S-ove bi trebalo poticati da se intenzivnije oslanjaju na utrživi dug (municipalne obveznice) i alternativne modele financiranja kako bi promicali transparentnost i tržišno natjecanje te sudjelovali u razvoju domaćeg tržišta kapitala. Slika 7.3. Struktura duga JLP(R)S-ova prema rezidentnosti vjerovnika od 1995. do 2019. (u mil. HRK) 8.000 Unutarnji dug 7.000 Vanjski dug 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. Izvor: Hrvatska narodna banka, 2020., dostupno na https://www.hnb.hr/statistika/statisticki-podaci/opca-drzava/dug-opce-drzave. Na slici 7.4. prikazana je struktura duga JLP(R)S-ova prema razini vlasti, iz koje je vidljivo kako gradovi stvaraju najveći dio duga na nižim razinama vlasti (više od 80 %). Još više iznenađuje što se na sam Zagreb odnosi gotovo većina duga (45 % ukupnog duga JLP(R)S-ova i 54 % ukupnog duga gradova). To je dodatna potpora tezi da bi financijsko poslovanje JLP(R)S-ova i njihovih komunalnih poduzeća (osobito u slučaju Zagreba i Zagrebačkog holdinga) trebalo pažljivo pratiti te da bi fiskalne rizike od njihova poslovanja trebalo stalno procjenjivati i adekvatno njima upravljati.44 Budući da velik broj poduzeća JLP(R)S-ova koristi subvencije koje ponekad čine više od 90 % njihovih ukupnih prihoda, bilo bi razumno neka od tih poduzeća uključiti u proračune JLP(R)S-ova.45 44 Za detaljnu raspravu o fiskalnim rizicima od poduzeća JLP(R)S-ova vidjeti Bajo i Primorac (2014). 45 Vidjeti Primorac (2011) za raspravu o tim pitanjima. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 142 Slika 7.4. Struktura duga JLP(R)S-ova prema razini vlasti od 2003. do 2018. (u mil. HRK) 4.500 gradovi 4.000 zagreb 3.500 općine 3.000 županije 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: bilance JLP(R)S-ova u razdoblju od 2003. do 2018. Potrebno je napomenuti kako se ukupan iznos duga na slikama 7.2. i 7.3. razlikuje od iznosa prikazanog na slici 7.4. Razlika postoji jer Hrvatska narodna banka (izvor za slike 7.2. i 7.3.) ko- risti metodologiju Europskog sustava nacionalnih i regionalnih računa (ESA) 2010, dok MFIN, koji je izvor za sliku 7.4. koristi MMF-ov sustav GFS 2001. U skladu s metodologijom ESA 2010, krediti na slikama 7.2. i 7.3. uključuju kredite dobivene od domaćih i stranih vjerovnika kao i kredite institucionalnih jedinica pokrivenih državnim jamstvima, aktiviranima unutar tri godine (takozvani kriterij „treće strane”). Ovdje se ubrajaju i krediti koji su s izvornog dužnika pren- eseni na središnju državu te je statistički tretman ugovora o JPP-u i koncesijama usklađen s metodologijom ESA 2010. Stanje duga jednog podsektora opće države konsolidira se unutar podsektora te se unutarnji dug opće države također konsolidira između podsektora. 7.3. Najvažnija pitanja povezana sa zaduživanjem JLP(R)S-ova Izvješćivanje o zaduživanju trebalo bi biti sveobuhvatno, ali je u Hrvatskoj i dalje nepotpuno. Iako se u postojećem zakonodavnom okviru ne predviđa izrada konsolidiranih financijskih izvještaja županija, gradova i općina te njihovih komunalnih poduzeća, konsolidacija se pred- viđa u Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor (IPSAS).46 Primjena tih propisa bila bi korisna za sveobuhvatnu ocjenu izloženosti JLP(R)S-ova izravnim, ali i neizravnim obvezama koje proizlaze iz financijskog poslovanja njihovih komunalnih društava. Uz to, una- toč prilično strogim fiskalnim pravilima, JLP(R)S-ovi i dalje mogu zaobići kontrole preko svojih zamjenskih subjekata. To u praksi znači da se JLP(R)S-ovi ponekad zadužuju preko komunal- nih društava kako bi financirali svoje kapitalne projekte. Iako trenutačno to uglavnom vrijedi 46 IPSAS je skup računovodstvenih standarda koje izdaje Odbor za IPSAS, a koji se upotrebljavaju za pripremu financijskih izvještaja subjekata iz javnog sektora u cijelom svijetu. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 143 za Grad Zagreb, problem bi se mogao proširiti na druge lokalne jedinice, osobito s obzirom na posljedice krize uzrokovane bolesti COVID-19 i vjerojatno smanjenje prihoda od poreza na dohodak. Rizici za financijsko poslovanje poduzeća JLP(R)S-ova znatno su veći od jamstava jer se potonja odobravaju samo za dio zaduženja. Fiskalni rizici postoje jer je izvješćivanje nepotpuno. Financijski rezultati JLP(R)S-ova i njihovih poduzeća trebali bi se razmatrati zajedno (osobito u kontekstu zaduživanja) kako bi se dobila potpuna slika financijskog „zdravlja” javnog sektora na lokalnoj i regionalnoj razini. Stoga je nužno i obvezno povećati transparentnost u objavljivanju podataka, odluka i aktivnosti JLP(R) S-ova. MFIN na svojoj internetskoj stranici objavljuje proračune i bilance županija, gradova i općina. Međutim, za potpunije informacije o cjelokupnoj i stvarnoj financijskoj situaciji trebalo bi objaviti jedinstvenu ažurnu online bazu podataka (s adresama i kontaktima) za sve pravne subjekte u vlasništvu i suvlasništvu JLP(R)S-ova (neovisno o postotku suvlasništva) te za nji- hove ustanove, što bi uključivalo i bilance i račune dobiti i gubitka. Kako bi se ti podaci mogli koristiti, trebalo bi ih objaviti u odgovarajućim formatima; na primjer, financijske podatke tre- balo bi objaviti u Excelu. Trebalo bi poboljšati i same postupke zaduživanja. Uzimajući u obzir očekivano povećanje potreba za zaduživanjem radi ublažavanja posljedica krize uzrokovane COVID-om 19 (kratko- ročno) i financiranja projekata EU-a (dugoročno) te trenutačno povoljne uvjete zaduživanja koji omogućuju refinanciranje postojećih dugova uz niže ukupne troškove, postupci zaduživanja mogli bi se administrativno olakšati. Za početak, rok (od 40 dana) u kojem je država obvezna izdati suglasnost za zaduživanje mogao bi se znatno smanjiti. Trenutačno se isti postupak primjenjuje na refinanciranje postojećih zajmova i redovno zaduživanje, zbog čega se župani- je, gradovi i općine ne odlučuju češće za refinanciranje po povoljnijim uvjetima. Restriktivna priroda fiskalnih pravila za zaduživanje JLP(R)S-ova postala je posebno vidljiva u pandemiji kad su se povećale potrebe za zaduživanjem JLP(R)S-ova. Kako bi riješila taj problem, država je jednokratno fleksibilizirala kumulativno ograničenje zaduživanja, koje se udvostručilo 2020. Ukratko, uz nepotpuno izvješćivanje o dugu i financijskim rizicima te restriktivna pravila zaduživanja, slabi administrativni kapaciteti, uključujući znanje i vještine u području financi- jskog upravljanja, otežavaju JLP(R)S-ovima učinkovito zaduživanje i upravljanje dugom. Uvjeti zaduživanja znatno se razlikuju među JLP(R)S-ovima, od kojih neki odražavaju nerazborite politike upravljanja dugom i rizikom, kao na primjer zaduživanje u eurima iako prihode ost- varuju u kunama, što bi svakako trebalo izbjegavati. Slabi administrativni kapaciteti također su jedan od razloga ograničenog izbora korištenih instrumenata zaduživanja, koji se uglavnom svode na kredite kod poslovnih banaka. Zbog nedovoljno razvijenog financijskog tržišta i slabih kapaciteta JLP(R)S-ova bilo je tek nekoliko primjera zaduživanja municipalnim obveznicama u svrhu financiranja dugoročnih projekata. Zaduživanje JLP(R)S-ova na financijskim tržištima bilo bi korisno jer se tako povećava transparentnost i obično smanjuju troškovi zaduživanja. Uz to, municipalne obveznice bi bile vrlo privlačne institucionalnim investitorima (osobito mirovinskim fondovima) koji uvijek traže niskorizična ulaganja. Iako ima brojne prednosti, taj je instrument zaduživanja uglavnom zanemaren, osobito nakon financijske krize 2008., te bi ga trebalo promovirati, a možda čak i poticati. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 144 7.4. Međunarodno iskustvo i prakse u zaduživanju nižih razina vlasti i fiskalnim pravilima Opravdanje i vrste zaduživanja Zaduživanje nižih razina vlasti opravdano je kao instrument za financiranje ulaganja nižih razina vlasti u kapitalnu infrastrukturu. Svi decentralizirani sustavi moraju riješiti pitanje dugoročnog financiranja rashoda za kapitalna ulaganja nižih razina vlasti, ne samo zato što se obično zna- tan dio odgovornosti za kapitalna ulaganja mora prenijeti na niže razine. S druge strane, većina nižih razina vlasti ne može financirati te odgovornosti iz vlastitih tekućih ušteda. To vrijedi i za javna komunalna društva kad (i ako) su decentralizirana. Ta poduzeća često nemaju sredstva potrebna za sanaciju, održavanje i povećanje kapitalne imovine. Osim potpore u obliku kap- italnih transfera, problem financiranja niže razine vlasti (i njihova javna komunalna društva) praktično mogu riješiti zaduživanjem u potrebnom iznosu za nova kapitalna infrastrukturna ulaganja ili za sanaciju postojeće infrastrukture ako je potrebno. S druge strane, zaduživanje nižih razina vlasti često se smatra vrlo rizičnim i nije uvijek požel- jno. Unatoč toj zabrinutosti, raširen je konsenzus da je zaduživanje nižih razina vlasti za prijeko potrebnu infrastrukturu učinkovito i pravedno. Zaduživanje je učinkovito jer omogućava nižim razinama vlasti plaćanje velikih paušalnih iznosa za stjecanje potrebne infrastrukture i kapitalne opreme za pružanje javnih usluga. Drugim riječima, zaduživanjem se rješava problem likvidnosti ili činjenice da tekuće uštede nisu dovoljne za financiranje povremenih potrebnih kapitalnih ulaganja. Zaduživanje je učinkovito i pravedno jer lokalnim jedinicama omogućuje usklađivanje vremena korištenja usluga s plaćanjem. Nije pošteno da jedna generacija poreznih obveznika plaća kapitalnu opremu, a da je sljedeće generacije besplatno koriste. Općenito su dostupna dva oblika financiranja. Prvi je izravan pristup nižih razina vlasti tržištima kapitala kroz izdavanje obveznica. Drugi je zaduživanje kod financijskih institucija. Izdavanje obveznica kao glavno sredstvo financiranja dugoročnih kapitalnih ulaganja ponekad je otežano zbog slabih ili nepostojećih tržišta kapitala. Nadalje, manjim lokalnim jedinicama teže je izdati obveznice. Alternativa izdavanju obveznica koja se učinkovito koristi u državama članicama EU-a je osnivanje financijskog posrednika ili programa posredovanja koji svim lokalnim jed- inicama, osobito onima bez izravnog pristupa tržištima kapitala, omogućuje zaduživanje na temelju selektivnih bankarskih kriterija. Značajna je prednost tog pristupa u tome što ti financijski posrednici mogu smanjiti troškove zaduživanja manjih jedinica raspodjelom rizika na nekoliko JLS-ova. Uz to, veći zajmoprimci mogu lakše steći reputaciju dobrog dužnika i tako se na tržištu kapitala zaduživati po nižim troškovima, a te se uštede onda mogu prenijeti na lokalne jedinice. Prednosti tog pristupa su i mogućnost kombiniranja tehničke razvojne pomoći s kreditiranjem te olakšavanja intervencija središnje države osiguravanjem sredstava. Međutim, kreiranje programa financijskog posredovanja ima i svoje rizike, kao što su politič- ka pristranost ili zloporaba, koje treba pažljivo ocijeniti. Iskustvo s tom vrstom financijskog posrednika u nekim je zemljama u razvoju često bilo razočaravajuće zbog izravnog uplitanja središnje države koja je povoljne kredite i političke ciljeve miješala sa strogim bankarskim kriterijima financijskih posrednika. Iz međunarodnog iskustva može se naučiti i koje pogreške treba izbjegavati i koja uspješna obilježja preuzeti (vidjeti okvir 7.1.). Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 145 Nijedan pristup nije sam po sebi bolji od drugog za financiranje dugoročnih kapitalnih inves- ticijskih potreba nižih razina vlasti. Izravno zaduživanje kod privatnih poslovnih banaka i drugih financijskih institucija, međunarodni programi kreditiranja, izdanja obveznica i kreiranje razvo- jnih fondova za lokalne jedinice poželjne su mogućnosti koje treba razmotriti. Kako bi investitori bili sigurni, emisije obveznica moraju biti u skladu sa standardnim specifik- acijama, a niže razine vlasti trebaju poštovati pravila za zaduživanje koja odredi središnja drža- va. U tu svrhu MFIN ili drugo imenovano tijelo treba djelovati kao registar. Kako bi se olakšalo izdavanje obveznica nižih razina vlasti, možda bi trebalo podržati uspostavu sustava osiguranja. Međutim, općenito središnja država ne bi trebala djelovati kao jamac za obveznice jer bi se mogli pojaviti ozbiljni moralni hazardi, i na strani dužnika i na strani vjerovnika. Javnim komunalnim društvima, ili lokalnim jedinicama nadležnima za javna komunalna društva, trebalo bi dopustiti izdavanje „prihodnih obveznica” (engl. revenue bonds). To je dug koji nije osiguran jamstvom ili dug s ograničenim odgovornošću (engl. limited liability debt) koji će se platiti iz prihoda od javnog projekta koji će se financirati emisijom obveznica.47 Sredstva potre- bna za otplatu obveznice mobiliziraju se iz tarifa za javne komunalne usluge koje se određuju u onom iznosu kojim se pokrivaju svi troškovi. Kako bi se zajamčilo plaćanje, ta se sredstva mogu stavljati na poseban račun (engl. escrow). Okvir 7.1. Fondovi za lokalni razvoj i posrednici Fond za lokalni razvoj (engl. Municipal Development Fund, MDF) definira se kao fond koji pos- luje na razini višoj od pojedinačne lokalne jedinice, prvenstveno radi ulaganja u infrastrukturu. MDF-ovima upravljaju različite institucije, kao što su banke ili državne agencije, koje su „posred- nici za lokalni razvoj” (engl. municipal development intermediaries, MDI). Uz vrlo malo iznimaka, zemlje zapadne Europe i Japan već desetljećima imaju etablirane MDI- jeve koji sredstva za ulaganja usmjeravaju lokalnim jedinicama. U brojnim europskim zemljama te su institucije osnovane i kao pouzdana mogućnost privatne štednje. U proteklih nekoliko desetljeća MDF-ovi su se brzo proširili po Aziji, Latinskoj Americi i Africi, gdje se financiranje kapitalne infrastrukture često kombinira s dugoročnijim institucionalnim razvojnim ciljevima. 47 Prihodne obveznice razlikuju se od redovnih obveznica nižih razina vlasti jer se potonje smatraju dugom s bezuvjetnim jamstvom (engl. full faith and credit), što znači da nose neograničeno pravo na poreze i druge prihode niže razine vlasti koja izdaje obveznice. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 146 Ciljevi: Glavni je cilj razvojnih fondova mobilizirati resurse privatnih kreditora, središnje države, donatorskih organizacija i lokalnih jedinica te ih staviti na raspolaganje za ulaganje u urbanu infrastrukturu. Drugi je cilj jačanje operativnog kapaciteta i efikasnosti lokalnih jedinica tako da im se pomogne u planiranju, ocjeni i izvršenju investicijskih programa; racionalizaciji nji- hovih programa, odmicanjem od ad hoc investicijskih praksi te primjeni racionalnih kriterija u geografskoj i sektorskoj raspodjeli sredstava. Razvojni fondovi najprimjereniji su za rješavanje potreba manjih gradova koji obično nemaju kvalificirano osoblje i pristup tržištima kapitala. Razvojni fondovi privlačni su i jer nude mehanizam za sveobuhvatnu provedbu opsežnih progra- ma kapitalnih ulaganja u infrastrukturu, za razliku od mikroupravljanja nizom malih projekata. Upravljanje: Najčešće se autonomnoj ustanovi daje pravni i financijski identitet koji je odvojen od središnje države. Međutim, stvarni stupanj autonomije jako se razlikuje, kao i točna priroda ustanove. Na primjer: –– Banke za lokalni razvoj koje se prvenstveno bave financiranjem ulaganja lokalnih jedinica. To uključuje belgijske i danske općinske kreditne udruge, Banku za nizozemske općine te Općinsku banku Norveške. U svim tim slučajevima predstavnici općinske vlasti kontroli- raju upravu. –– Sudjelovanje općinskih ili lokalnih vlasti u ustanovama radi upravljanja mirovinskim i osi- guravajućim fondovima pod kontrolom države. To je slučaj u Francuskoj, Italiji i Španjol- skoj, gdje upravu imenuje središnja država, ali su općinske vlasti zastupljene u donošenju odluka. Britanski Odbor za zajmove za javne radove (engl. Public Works Loan Board) pod 100-postotnom je kontrolom središnje države, ali polovinu njegovih članova čine pred- stavnici lokalne vlasti. –– „Sudjelovanje” općina u bankama u širem smislu, uključujući založna prava i javne radove. Primjer je BANOBRAS u Meksiku. Izravno upravljanje od strane središnje države: Ovaj su način usvojile brojne zemlje u razvoju. Središnje tijelo je Ministarstvo lokalnog razvoja, Ministarstvo unutarnjih poslova ili, u nekim slučajevima, MFIN. Neki od problema tih novih fondova su nedostatak kapaciteta za kontinuiranu pomoć, nedostatna kapitalizacija i slaba disciplina u otplati zajmova. Financiranje: U zapadnoj Europi i Japanu većina aktivnosti MDF-ova financira se izravno na financijskim tržištima. Međutim, za uspostavu vjerodostojnosti i kontrole vrlo je važan inici- jalni upis temeljnog kapitala od strane središnje ili lokalne države, barem simbolično. Dodatna sredstva dobivaju se natjecanjem za depozite osobne štednje. Druge financijske institucije (banke, osiguravajuća društva i mirovinski fondovi) glavni su izvori sredstava, ili kroz kupnju emisija obveznica ili kroz izravno ispregovarane depozite. S druge strane, MDI-jevi u zemljama u razvoju uglavnom se financiraju javnim sredstvima. Iako većina tih ustanova može izdati obveznice, uglavnom to ne čine. Zajmovi i uvjeti: MDF-ovi pozajmljuju novac lokalnim jedinicama za dugoročna ulaganja po povlaštenim stopama koje pokrivaju troškove kamata i administracije. U nekim slučajevima postoje elementi pomoći ili subvencioniranih kamata. Oni mogu biti u različitim oblicima, kao što su pomoći vezane uz zajmove za koje se zahtijeva učešće i koje ovise o kapacitetima lokalne jedinice za otplatu ili o vrsti projekta. Najčešće nema ograničenja u pogledu prihvatljivosti, u kojem slučaju alokacija sredstava ovisi o ponudama pojedinih tijela. U nekim slučajevima, lokalne jedinice, osobito velike, dobivaju maksimalnu kvotu. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 147 Osiguranje i otplata duga: Procjena kapaciteta lokalnih jedinica za otplatu duga jedan je od najtežih aspekata upravljanja MDF-om. U većini slučajeva obično se oslanja na statutarna ograničenja utvrđena zakonom, u kojem se određuje maksimalni koeficijent visine duga ili otplate duga s obzirom prihode lokalnih jedinica. Međutim, u slučaju samolikvidirajućeg ula- ganja, kao za javna komunalna društva, to ograničenje ovisi o internoj održivosti financiranja poduzeća, a ne same lokalne jedinice. No, postoje i iznimke od tog pravila. Na primjer, francuski Caisse de Depots kreditiranje lokalnih jedinica temelji na financijskim prognozama, a ne na koeficijentima otplate duga. Izvor: Prema Davey (1988) Pravila zaduživanja i druga fiskalna pravila48 S obzirom na rizike, brojne su zemlje uvele pravila kojima se ograničava zaduživanje nižih razi- na vlasti. Nedisciplinirano korištenje zaduživanja na nižim razinama vlasti može dovesti do poremećaja u pružanju javnih usluga i, što je još važnije, imati značajne negativne posljedice za makroekonomsku stabilnost cijele zemlje. Dva su temeljna razloga zbog kojih niže razine vlasti mogu biti nedisciplinirane u pogledu za- duživanja. Prvo, dizajn sustava fiskalne decentralizacije može biti, i često jest, manjkav. Iako se u većini reformi fiskalne decentralizacije značajne ovlasti za rashode prenose na niže razine, puno se rjeđe prenose ovlasti za prihode. Taj oblik asimetrične decentralizacije dovodi do ve- likih okomitih neravnoteža koje se rutinski zatvaraju, uz visok stupanj ovisnosti lokalnih jedi- nica o transferima središnje države. To, pak, kroz problem zajedničkih resursa (engl. common pool problem), dovodi do prekomjerne lokalne potrošnje i nižeg poreznog napora (engl. tax effort) jer nižim razinama vlasti transferi predstavljaju mali politički trošak, kao i do moralnog hazarda i očekivanja pomoći za prekomjerno zaduživanje. Drugo, čak i kad u dizajnu fiskalne decentralizacije ne postoje takve manjkavosti, potrebno je prepoznati otvorena temelja pitanja političke ekonomije. Jednostavnim riječima, zaduživanje često omogućava veliko povećanje lokalne potrošnje, odnosno rezanje vrpci za infrastrukturne projekte od strane lokalnih dužnos- nika, dok se većina plaćanja odgađa za budućnost. Lokalni dužnosnici koji žele privući glasače dodatno zaduživanje i potrošnju mogu vidjeti kao brzi način dobivanja političke potpore, dok se (politički) troškovi prebacuju na nekog drugog. Stoga, da bi se osiguralo disciplinirano i odgovorno zaduživanje nižih razina vlasti, potrebno je dobro planirati decentralizaciju i izričita pravila te praćenje i nadzor duga nižih razina vlasti. Postavlja se pitanje kako osigurati pravni okvir koji nižim razinama vlasti omogućuje fleksi- bilnost u postizanju optimalnog pružanja usluga te istodobno sprječava nedisciplinirano i neodgovorno ponašanje. Najznačajnije vrste zaduživanja i fiskalnih pravila koje se primjenju- ju u međunarodnoj praksi opisane su u nastavku. No, osim tih fiskalnih pravila, neke zemlje koriste druge potporne institucije za praćenje potrošnje i zaduživanja, odnosno za održavanje fiskalne discipline osnivaju „fiskalna vijeća” (okvir 7.2.), a za uspostavu zaštitnih instrumenata za ublažavanje posljedica naglog pada proračunskih prihoda „fondove za crne dane” (okvir 7.3.). 48 Dijelovi ovog poglavlja temelje se na Martinez-Vazquez i Vulovic (2017) i Martinez-Vazquez i Civelek (2019). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 148 Okvir 7.2. Fiskalna vijeća Najnovija inovacija u fiskalnom upravljanju u proteklom desetljeću bila je uvođenje fiskalnih vijeća. U nekim državama, kao što su Mađarska i Nigerija, fiskalna vijeća uspostavljena su u okviru paketa fiskalnih pravila. U svakom slučaju, u razvijenim zemljama i zemljama u razvoju, fiskalna vijeća usvojena su kao manje ili više neovisna tijela za praćenje i pomoć u pridržavan- ju fiskalnih pravila. Izvorno se razmatralo bi li trebalo osnovati stvarno neovisno tijelo, koje bi imalo ulogu sličnu središnjim bankama i monetarnoj politici, za kontrolu državnog duga i defi- cita s obzirom na to da je većina država nedosljedna u svojim kratkoročnim ciljevima fiskalne politike i dugoročnoj fiskalnoj stabilnosti. Brojna postojeća fiskalna vijeća osnovana su kako bi se usmjerila na učinkovitost središnje države, ali se nedavno njihov opseg proširio i na niže razine vlasti. Koliko su fiskalna vijeća učinkovita? Ta je institucionalna inovacija prilično nova, ali većina dokaza upućuje na to da ona mogu imati značajnu ulogu u poboljšanju fiskalne discipline i cjelokupne učinkovitosti, osobito kad imaju veću neovisnost i ovlast. Dokazi o njihovu utjecaju na zaduživanje nižih razina vlasti i fiskalnu disciplinu i dalje su ograničeni, ali bi kombinacija javnih izvješća i velikog značaja fiskalnih vijeća u medijima mogla dovesti do boljih fiskalnih rezultata na nižim razinama vlasti. Neovisno o tome, iako većina postojećih vijeća provodi neki oblik ex ante i ex post ocjene javnih politika i analize fiskalne održivosti, praktički nijedno ne radi više od ocjenjivanja trenutačnih politika i prognoza. Konkretno, nemaju zakonske ovlasti za utvrđivanje razina nacionalnog duga ili deficita, koje su i dalje rezervirane, za razliku od neovisnih središnjih banaka, za pred- stavnička tijela. Izvor: Martinez-Vazquez i Civelek (2019) Međunarodno iskustvo u uspostavi okvira za zaduživanje nižih razina vlasti i fiskalnih pravila jako se razlikuje (vidjeti okvir 7.4.). Iskustva su različita: od izostanka kontrola središnje države do različitih pravila i kontrola te izravne zabrane zaduživanja nižih razina vlasti. Većina posto- jećih sustava zaduživanja i fiskalnih pravila može se podijeliti u pet općih kategorija, kako je opisano na slici 7.5. Međutim, iako neke zemlje potpuno odgovaraju jednoj od tih kategorija, brojne imaju takozvane miješane sustave u kojima kombiniraju elemente različitih kategorija kako bi prilagodile i izgradile vlastiti sustav. Uz to, neke su zemlje s vremenom i promijenile svoj sustav zaduživanja nižih razina vlasti, što je logično jer decentralizirani sustavi sazrijevaju i jer se mijenjaju vanjski uvjeti, kao što je razvoj domaćih tržišta kapitala. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 149 Okvir 7.3. Fondovi za crne dane „Fond za crne dane” je fiskalna institucija na nižim razinama vlasti koja kao institucionalni oblik u praksi postoji već dugo, ali koja je posebnu pažnju dobila nakon Velike recesije. Gotovo sve savezne države Sjedinjenih Američkih Država usvojile su „fondove za crne dane” kako bi zaštitile svoje proračune i potrošnju od neočekivanih ekonomskih šokova i nesigurnosti te kako bi minimizirale poremećaje prouzročene ekonomskim fluktuacijama i naglim padom prihoda. Njihova je učinkovitost u prošlosti ovisila o jačini šoka i vrsti zaštićenih rashoda. Ne postoji konsenzus o optimalnom iznosu sredstava fondova za crne dane, ali nakon krize 2008. preporučuje se da se ona povećaju na 15 % godišnjih prihoda za razliku od predloženih stopa od 3 % do 5 % 1980-ih. Izvor: Martinez-Vazquez i Civelek (2019) Okvir 7.4. Zaduživanje i upravljanje dugom: različite prakse, ista načela Svi decentralizirani sustavi moraju riješiti pitanje dugoročnog financiranja rashoda nižih razina vlasti za kapitalnu infrastrukturu. Uz korištenje kapitalnih transfera, drugo je razumno rješen- je tog problema financiranja za niže razine vlasti (i njihova komunalna poduzeća) razborito zaduživanje za nova ulaganja ili za sanaciju infrastrukture, pri čemu koriste dva opća oblika financiranja koja su načelno dostupna: izdavanje obveznica i financijsko posredovanje (od strane privatnih banaka ili službenih fondova za lokalni razvoj). Zbog prisutnih rizika, decentralizirane zemlje u svijetu koriste pravila za zaduživanje i fiskalna pravila za usmjeravanje i ograničavanje odluka nižih razina vlasti o zaduživanju i korištenju kredita. Da bi se osiguralo disciplinirano i odgovorno zaduživanje nižih razina vlasti, općenito je potrebno više od dobrog planiranja decentralizacije; potrebna su i nedvosmislena pravila te praćenje i nadzor njihova duga. Usvojeni su različiti sustavi koji nižim razinama vlasti omogućuju fleksibilnost u postizanju op- timalnog pružanja usluga te istodobno sprječavaju nedisciplinirano i neodgovorno ponašanje. Neke su zemlje uvele i fiskalna vijeća kao manje ili više neovisna tijela za praćenje i pomoć u provedbi fiskalnih pravila, kao na primjer Mađarska, Nigerija i Španjolska. Glavne vrste pravila za zaduživanje i fiskalnih pravila koja se primjenjuju na međunarodnoj razini pripadaju jednoj od četiri opće kategorije, iako brojne zemlje kombiniraju elemente svake od tih kategorija, oslanjajući se na neka zajednička fiskalna pravila: administrativni pristup, koopera- tivni pristup, pristup temeljen na pravilima i tržišni pristup. (Postoji i peti pristup, u kojem nižim Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 150 razinama vlasti uopće nije dopušteno zaduživati se.) Svaki obuhvaća više dimenzija i jasno je da nijedan nema a priori prednost pred drugima. Nadalje, za uspješnu fiskalnu disciplinu na nižim razinama vlasti potrebno je nadići pravila za zaduživanje i fiskalna pravila nižih razina vlasti i usmjeriti se na preventivne mjere (kao što je sustav semafora uveden u Kolumbiji i Meksiku), institucionaliziranje praćenja (preko fiskalnih vijeća), uvođenje mjera za osiguranje izvršenja (na primjer, prekidanjem isplate drugih sredstava za niže razine vlasti, kao što su transferi, kako bi se osiguralo poštovanje uvjeta otplate) te, ako je potrebno, primjenu sankcija (uključujući postupak u slučaju nesolventnosti i administrativne intervencije). Dosljednost kojom se pravila primjenjuju, što obuhvaća mehanizme praćenja i izvršenja, u konačnici bi mogla biti važnija od samih pravila. U nastavku slijede najčešće vrste fiskalnih pravila za niže razine vlasti prema kategoriji i vrsti pravila: –– Kategorija: numeričko; vrsta: pravilo duga. Granica se određuje prema ukupnom nepod- mirenom dugu ili otplati duga u odnosu na lokalne prihode. Primjeri su zemlje kao što su Argentina, Brazil, Italija, Japan, Španjolska, Litva, Rumunjska, Poljska, Peru, Kolumbija, Korea, Kanada, Češka, Nizozemska, Portugal i Turska. –– Kategorija: numeričko; vrsta: pravilo proračunske ravnoteže. Za ravnotežu na nižim razina­ ma vlasti određuju se posebni ciljevi. Ponekad pravilo može biti u obliku „zlatnog pravila”, kad se zaduživanje dopušta samo za kapitalne rashode (pravilo tekuće bilance). Primjeri su, za tekuću bilancu, zemlje kao što su: Njemačka, Japan, Nizozemska, Italija, Francuska, Novi Zeland, Švedska, Švicarska, Kanada, Finska i Norveška; a za bilancu ukupnog proračuna: Kanada, Češka, Danska, Francuska, Koreja, Portugal, Turska, Španjolska, Poljska i Peru. –– Kategorija: numeričko; vrsta: pravilo rashoda. Rashodi se ne smiju povećavati brže od neke utvrđene stope. Primjeri su zemlje kao što su Njemačka, Španjolska, Portugal, Koreja i Turska. –– Kategorija: numeričko; vrsta: pravilo prihoda. Donje ili gornje granice određuju se za državne prihode. Ovo se pravilo ne primjenjuje često na nižim razinama vlasti; ponekad u odnosu na prihode od prirodnih bogatstava u kontekstu stabilizacijskih fondova. –– Kategorija: postupovno; vrsta: pravna suglasnost. Lokalna vijeća moraju dati suglasnost za zaduživanje za pojedinačne projekte. Primjeri su zemlje kao što su Kanada, Švicarska i Sjedinjene Američke Države. Izvor: Martinez-Vazquez i Civelek (2019) te Sutherland, Price i Joumard (2015) Tržišni pristup i samonametnuta pravila. U ovom pristupu središnja država ne regulira gran- ice duga nižih razina vlasti, nego se cijeli sustav oslanja na financijska tržišta za reguliranje i ograničavanje zaduživanja na nižim razinama. Niže razine vlasti mogu slobodno odabrati izvor zaduženja, njegove uvjete te iznos koji žele pozajmiti, dok god to dopuštaju institucije na financijskom tržištu. U tom se sustavu pretpostavlja da su dostupne točne informacije i Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 151 pokazatelji o sposobnosti nižih razina vlasti da otplate dug te da postoji jasno razumijevanje kako središnja država neće osigurati pomoć (engl. bailout). Zbog svih tih zahtjeva taj se pristup koristi u samo nekoliko jako razvijenih zemalja, prije svega u Sjedinjenim Američkim Državama i Kanadi. Drugi je sličan pristup oslanjanje na samonametnuta pravila među nižim razinama vlasti, kao što je to slučaj u Švicarskoj. Kooperativni pristup (među različitim razinama vlasti). U ovom slučaju ni zakon ni više razine vlasti ne utvrđuju propise o zaduživanju i dugu nižih razina vlasti. Umjesto toga, oni se određu- ju u pregovorima i dijalogu između središnje države i nižih razina o ciljanim razinama deficita i gornjim granicama duga. Dijalogom se općenito povećava svijest svih razina, ali pregovori mogu propasti, što može imati negativne posljedice za proračunsku disciplinu. Južna Afrika istaknuti je primjer tog pristupa. Pristup temeljen na pravilima (nacionalna nametnuta pravila). Umjesto oslanjanja na središn- ju diskrecijsku odluku ili dobrovoljne sporazume, ovaj se pristup oslanja na poštovanje jasno navedenih ex ante pravila koja niže razine vlasti moraju slijediti kod zaduživanja. Kako bi se ograničilo zaduživanje nižih razina vlasti, fiskalna pravila utvrđena su u zakonodavnom okviru u kojem se navode različite kombinacije: gornje granice duga ili ograničenja ukupnog zaduživanja, gornje granice rashoda za otplatu duga (za glavnicu i kamate), „zlatno pravilo” prema kojem se sredstva mogu koristiti samo za financiranje infrastrukturnih ulaganja, pravila o tome tko može biti zajmodavac; mogu li zajmodavci biti strani subjekti itd. Jasan je cilj povezati razinu zaduživanja s mogućnostima otplate zajmoprimca. Drugi je cilj fiskalne rezultate na nižim razinama učiniti predvidljivima. Budući da je većina pravila utvrđena u nacionalnom zakonodavnom okviru, smatraju se pravilima nametnutima od strane središnje države. Međutim, niže razine vlasti mogu imati i dodatna samonametnuta pravila. Iako se praćenje zakonskih ograničenja ukupnog duga ili ograničenja rashoda za otplatu duga može činiti samo po sebi relativno jasnim, ta pravila nisu uvijek učinkovita jer niže razine vlasti mogu primjenjivati različite procedure kako bi ih zaobišle (okvir 7.4.). Jasne su prednosti pristupa temeljenog na pravilima transparentnost i neopterećenost nepotrebnom birokraci- jom ili dugim pregovorima; s druge strane, u vremenu financijske krize taj pristup može biti nefleksibilan. U praksi se posljednjih godina taj pristup učestalo usvajao te je daleko najčešće korišten u zemljama kao što su, na primjer, Brazil, Meksiko, Argentina, Bugarska, Kolumbija, Češka, Mađarska, Poljska, Rumunjska i brojne druge. Administrativni pristup (izravna kontrola). Ovaj pristup daje ovlasti središnjim tijelima za izravnu kontrolu zaduživanja i duga nižih razina vlasti s pomoću različitih instrumenata, koji uključuju gornje granice duga, zabrane inozemnog zaduživanja i prethodnu suglasnost za uvjete svih novih zaduživanja. Izravna kontrola središnje države nad zaduživanjem nižih razina vlasti češća je u unitarnim zemljama te u zemljama koje se nalaze u ranim fazama decentralizacije, što je možda trenutačno slučaj s Hrvatskom. Taj pristup pruža stroge instrumente za očuvanje makroekonomske stabilnosti, ali slabi fiskalnu decentralizaciju. Pristup zabrane. U okviru ovog pristupa niže razine vlasti jednostavno se ne smiju zaduživati. Brojne zemlje započnu s tim pristupom i kasnije se razviju u fleksibilnije sustave. Međutim, i dalje se koristi u različitim zemljama kao što su Danska i Čile. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 152 Slika 7.5. Fiskalna pravila na nižim razinama vlasti Vrste fiskalnih pravila na nižim razinama (detaljnije) Bez središnjih kontrola Sporazum Pravila središnje d države i nižih razina Definicija Tržišna disciplina Pravila nametnuta Kontrole zaduživanja Ograničenje svrhe (bez pomoći) na lokalnoj razini (fiskalni ciljevi i zaduživanja („samona-metnuta”) ograničenje duga) rezultat pregovora države i nižih razina Primjeri zemalja –– Kanada (pokrajine) –– Švicarski kantoni –– Australija (pokrajine) –– Njemačka – reg. –– Japan (lokano –– savezne države SAD-a –– Austrija (lokalno) i lok. (Ustav) do granice) –– kanadske pokrajine –– Belgija (lokalno) –– Italija – drž. i –– savezne države –– Njemačka lok. (Ustav) SAD-a i JLS (regionalno) –– Francuska lok. –– pokrajine Argentine –– Španjolska –– Brazil lok. (domaće) (regionalno) –– Meksiko drž. –– Češka (lokalno) –– Peru lok. (vanjsko) –– Estonija lok. –– Rumunjska lok. –– Rusija lok. –– Slovačka lok. –– Indonezija lok. –– Južna Afrika lok. Izvor: prema Martinez-Vazquez i Vulovic (2015) Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 153 Povećanje središnje kontrole države Izravna Zabrana kontrola zaduživanja Ograničenje fiskalne Ograničenje novog Suglasnost središnje (ili Iznimka obično za bilance ili rashoda zaduživanja, razine više) razine potrebna za zaduživanje kod duga ili otplate duga zaduživanje niže razine središnje države –– Njemačka lok. –– Njemačka lok. –– Japan lok. (iznad –– Meksiko drž. –– Italija - drž. i lok. –– Španjolska lok. određene granice) (vanjsko) –– Francuska lok. –– Brazil lok. –– Koreja lok. –– Armenija lok. –– Brazil lok. –– Peru lok. –– Njemačka lok. (vanjsko) –– Kolumbija lok. –– Estonija lok. –– Turska lok. –– Kazahstan lok. –– Peru lok. –– Mađarska lok. –– UK lok. (vanjsko) (vanjsko) –– Litva lok. –– Litva lok. –– Argentina reg. –– Rusija lok. (vanjsko) –– Rusija lok. –– Poljska lok. (vanjsko) –– Indija drž. (vanjsko) –– Indonezija lok. –– Rusija lok. –– Brazil lok. (vanjsko) –– Indonezija lok. –– Srbija lok. –– Kolumbija lok. (vanjsko) –– Slovačka lok. (obveznice) –– Nigetija drž. –– Filipini lok –– Peru lok. (vanjsko) (vanjsko) –– Tajlnad lok. –– Srbija lok. –– Vijetnam lok. –– Nigerija drž. –– Slovačka lok (iznad –– Danska određene granice) –– Indija drž. (domaće) –– Indonezija lok. (domaće) –– Tajland lok. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 154 Okvir 7.5. Zaobilaženje pravila zaduživanja Niže razine vlasti mogu biti snalažljive i kreativne u zaobilaženju zakonom utvrđenih pravila zaduživanja. Neke su od uobičajenih praksi sljedeće: –– Niže razine vlasti tekuće rashode mogu označiti kao kapitalne rashode. –– Mogu koristiti financijske subjekte nižih razina vlasti koji imaju status izvanproračunskog korisnika, kao što su državna poduzeća. Niže razine vlasti mogu se zaduživati preko tih sub- jekata, na koje se često ne primjenjuju gornje granice duga utvrđene fiskalnim pravilima. –– Korištenjem financijskih subjekata lokalnih jedinica, niža razina vlasti može se zaduživati za projekte koje bi trebala financirati iz vlastitog proračuna. –– Pristup temeljen na pravilima može dovesti do akumuliranja kratkoročnog duga, a često nije jasno je li on uključen u gornje granice duga. –– Niže razine vlasti mogu akumulirati znatna kašnjenja u plaćanju dobavljačima, tijelima središnje države te čak i zaposlenicima; to možda nije očito kad se koristi računovodstvo na novčanoj osnovi za razliku od računovodstva na obračunskoj osnovi. Izvor: Prema Ter-Minassian i Craig (1997) Postoje li učinkovitija ili poželjnija pravila zaduživanja i fiskalna pravila? Čini se da je pristup temeljen na pravilima, pri čemu pravila nameće središnja država, najbolji izbor. Većina je zemalja usvojila taj pristup. Njegova je glavna privlačnost u tome što kombinira transparentnost sa snažnom, iako neizravnom, kontrolom središnje države. Međutim, svaki pristup obuhvaća nekoliko dimenzija i nijedan nema a priori prednost pred drugima. Uz to, statističke analize u stručnoj ekonomskoj literaturi pokazuju da nijedan konkretan sustav za- duživanja nema prednost u smislu učinkovitosti i cjelokupne fiskalne discipline. Općenitija pravila (vidjeti tablicu 7.5.), uključujući „zlatno pravilo”, ograničavaju ukupni dug i otplatu duga. Čini se da su i pravila za potrošnju prilično učinkovita u jamčenju fiskalne dis- cipline nižih razina vlasti. Općenito, za uspješnu fiskalnu disciplinu na nižim razinama vlasti potrebno je nadići pravila za zaduživanje i fiskalna pravila nižih razina vlasti i usmjeriti se na rano upozorenje i preventivne mjere (kao što je sustav semafora uveden u Kolumbiji i Meksiku), institucionaliziranje praćenja (na primjer, preko fiskalnih vijeća), uvođenje mjera za osiguran- je izvršenja (na primjer, prekidanjem isplate drugih sredstava za niže razine vlasti, kao što su transferi, kako bi se osiguralo poštovanje uvjeta otplate) te, ako je potrebno, primjenu sankcija, uključujući moguću primjenu stečajnog postupka i administrativnih intervencija. Čini se da bi intenzitet kojim se pravila primjenjuju, uključujući mehanizme praćenja i izvršenja, u konačnici mogao biti važniji od same strukture pravila. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 155 Tablica 7.5. Vrste fiskalnih pravila na nižim razinama vlasti Vrsta ograničenja Opis Primjeri zemalja Formule za prihvatljivost Gornje granice za (i) otplatu duga/ Argentina, Brazil, Italija, Japan, /ograničenja lokalni prihodi; (ii) otplatu duga/ Španjolska, Litva, Rumunjska, lokalna tekuća ušteda Poljska, Kolumbija Formule za zaduženost Ograničenje ukupnog Brazil, Kolumbija, Italija, nepodmirenog duga/neto prihoda EU „Zlatno pravilo” Zaduživanje samo za kapitalne Brazil, Kanada, Sjedinjene rashode Američke Države, Austrija, Južna Afrika, Švicarska, Indija Uravnoteženi proračun Vijeća moraju donijeti Njemačka, Nizozemska, uravnotežene proračune. ILI Sjedinjene Američke Države U zakonu o proračunu potrebno Brazil, Kanada je identificirati izvore financiranja deficita. Pravilo ograničenja Rashodi se ne smiju povećavati Većina država članica EU-a potrošnje brže od neke utvrđene stope. Lokalna suglasnost Lokalna vijeća moraju dati Kanada, Švicarska, Sjedinjene suglasnost za zaduživanje za Američke Države pojedinačne projekte. Izvor: Martinez-Vazquez i Civelek (2019) Da bi sustav zaduživanja i fiskalnih pravila bio potpun, pravilima za ex post kontrolu moraju se utvrditi okvir za insolventnost lokalnih jedinica te okomita raspodjela agregiranih gornjih granica zaduživanja. Prvo se odnosi na potrebu za izričitim navođenjem ex post pravila kojima se utvrđuje okvir za insolventnost lokalnih jedinica. Ako prethodna ex ante pravila zaduživanja i fiskalna pravila nisu učinkovita i niže razine vlasti ne mogu pokriti i otplatiti svoj dug, pomoć središnje države trebalo bi izbjegavati pod svaku cijenu zbog presedana i moralnog hazarda koji se time stvaraju za buduća zaduživanja i fiskalnu disciplinu. Isključivim oslanjanjem samo na ex ante pravila i kontrole i zajmoprimcima i zajmodavcima daje se prostora za neodgovorno ponašanje jer neće snositi nikakve posljedice u slučaju izostanka ex post propisa i sankcija. Ex post propise za slučaj insolventnosti koji se oslanjaju na pravosudni ili administrativni pristup moraju pratiti i sankcije za nepoštovanje pravila ili za nerazborito ponašanje. Drugo se pitanje odnosi na okomitu raspodjelu ukupnog limita duga između različitih razina vlasti. Budući da postoji optimalni omjer duga i BDP-a za opću državu (na primjer, u EU-u on iznosi 60 % BDP-a), može li se podjela tog limita na udjele središnje države i nižih razina vlasti povezati s dodijeljenim odgovornostima za financiranje rashoda? Na međunarodnoj razini ne postoje čvrste smjernice. Zemlje koje primjenjuju tržišna pravila zaduživanja i fiskalna pravi- la ne koordiniraju raspodjelu akumuliranja duga na različitim razinama (na primjer, Kanada, Sjedinjene Američke Države i, odnedavno, Njemačka). S druge strane, zemlje s kooperativnim sustavom koordiniraju i pregovaraju, kao i zemlje sa sustavima temeljenima na pravilima, na primjer, Australija; u većini drugih sustava o tom se pitanju odlučuje na središnjoj razini na više ili manje pošten način. Na temelju tih načela, odgovornosti za financiranje rashoda trebale bi biti važne, osobito za rashode koji se odnose na kapitalnu infrastrukturu te za netiranje kapitalnih Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 156 pomoći. Ipak, uzimajući u obzir načela, odgovornost za funkciju makroekonomske stabilnosti, što je odgovornost središnje države, trebala bi biti značajna za alokaciju omjera duga i BDP-a. Primjenjuju se neka općenita pravila, kao što je raspodjela ukupnih ograničenja duga prema udjelu nižih razina vlasti u BDP-u. Međutim, udjeli u BDP-u mogu biti nepošteni kriterij prema relativno siromašnijim lokalnim jedinicama, osobito jer zbog pomoći izravnanja mogu trošiti relativno više od svojih udjela u BDP-u. Zbog toga je potrebno uzeti u obzir i udjele lokalnih jedinica u ukupnim agregatnim prihodima lokalnih jedinica (uključujući transfere). 7.5. Mogućnosti reforme Država bi mogla razmotriti ublažavanje fiskalnih pravila za JLP(R)S-ove tijekom vremena. Hrvatska bi se mogla odmaknuti od modela izravnih kontrola prema modelu temeljenom na pravilima, koji se više oslanja na ex ante pravila nego na administrativnu diskrecijsku odluku. Međutim, umjesto izravne kontrole, MFIN treba osigurati dostatno izvješćivanje i praćenje. Na- dalje, država bi trebala razmotriti postupno povećanje pojedinačnog ograničenja zaduživanja, dok bi granicu trebalo vezati za tekuće prihode, a ne ukupne prihode. Vezanje ograničenja zaduživanja za ukupne prihode upitno je jer uključuje i prihode od prodaje nefinancijske im- ovine koji su povremeni te JLP(R)S-ovi lako mogu postati prezaduženi. Zapravo, ograničenje zaduživanja trebalo bi biti čak i restriktivnije u tom smislu te se vezati samo za tekuće prihode koji se mogu slobodno koristiti (tj. isključujući namjenske ili uvjetovane pomoći). Kad je riječ o ukupnoj granici zaduživanja, Grad Zagreb može znatno smanjiti prostor za finan- ciranje manjih lokalnih jedinica jer može generirati većinu dopuštenog kumulativnog duga. Kako bi se to izbjeglo, mogla bi se uvesti izričita i transparentna pravila o načinu na koji središnja država može raspodijeliti ukupno ograničenje (limite) zaduživanja različitim razinama vlasti, kao i pojedinim jedinicama na svakoj razini. Izostanak izričitih pravila dovodi do alokacije prema tome tko se prvi prijavi (najbrži prst), što bi se moglo zamijeniti poštenijim, transparentnijim i učinkovitijim sustavom. U tom pogledu, za Zagreb bi se mogla odrediti zasebna granica kako bi se izbjeglo potencijalno nepravedno istiskivanje drugih JLS-ova. Ograničenja zaduživanja mogu se raspodijeliti i prema udjelu u ukupnim rashodima nižih razina vlasti. Iako će stvarno zaduživanje ovisiti o brojnim drugim čimbenicima, raspodjela ukupnog dozvoljenog iznosa zaduživanja prema udjelu u uku- pnim rashodima nižih razina vlasti odražavala bi potencijalne potrebe. Zakonodavni fiskalni okvir za JLP(R)S-ove mogao bi se poboljšati uvođenjem jedinstvenog zakona o javnom dugu koji bi na jednom mjestu obuhvatio sve odredbe vezane za zaduživanje i dug JLP(R)S-ova. Te odredbe trenutačno su raspršene u nekoliko različitih zakona. Financiranje kapitalnih ulaganja moglo bi se poticati izdavanjem prihodnih obveznica kad god je to primjereno i izvedivo. Općenito bi se sustav zaduživanja mogao preoblikovati kako bi se potaknula intenzivnija primjena utrživog duga. Projektne (prihodne) obveznice mogle bi biti posebno zanimljive mirovinskim fondovima, osiguravajućim društvima i drugim institucionalnim investitorima koji, s obzirom na smanjenje prinosa, traže kvalitetne prilike za ulaganje. Naravno, za takav način financiranja potrebni su daljnji razvoj tržišta kapitala i edukacija za sve uključene. Zaduživanje i dug JLP(R)S-ova 157 Unatoč brojnim prednostima zaduživanja na tržištu kapitala, očito je da u procesu izdavanja municipalnih obveznica postoje brojne prepreke, osobito za manje JLS-ova koji to nikad neće napraviti jer je proces preskup i presložen. To ne znači nužno da bi zaduživanje kod poslovnih banaka trebala biti njihova jedina alternativa. Jedna od mogućnosti mogla bi uključivati os- nivanje službenog financijskog posrednika za niže razine vlasti (pod pokroviteljstvom države) koji bi djelovao objektivno, primjenjivao stroge kriterije financijskih institucija i kreditirao niže razine vlasti uz niže troškove. Hrvatska ne bi bila jedinstvena u tom slučaju jer slični aranžmani postoje i u drugim zemljama, kao što su Francuska, Italija, Španjolska i brojne druge. Trebalo bi razmotriti i uvođenje stečajnog postupka za JLP(R)S-ove kako bi se osiguralo razborito i održivo upravljanje javnim financijama na nižim razinama vlasti. Trenutačno se u Hrvatskoj ne može provoditi stečajni postupak nad JLP(R)S-ovima, kao što je to slučaj u nekim drugim državama (primjerice u Mađarskoj). Izloženost JLP(R)S-ova riziku stečaja u slučaju financijske nediscipline svakako bi pomoglo u uklanjanju moralnog hazarda i poticanju odgovornog fi- nancijskog upravljanja. To bi trebao biti preduvjet za liberalizaciju fiskalnih pravila. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 158 08 Upravljanje 159 imovinom Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 160 8.1. Struktura i vrijednost ukupne imovine JLP(R)S-ova JLP(R)S-ovi su u Hrvatskoj 2018. imali ukupnu imovinu u vrijednosti nešto manjoj od 130 mili- jardi HRK. Taj je iznos gotovo pet puta veći od ukupnih agregiranih prihoda JLP(R)S-ova ost- varenih te godine. Od toga se 103,6 milijardi HRK odnosi na nefinancijsku, a 25,5 milijardi HRK na financijsku imovinu (vidjeti sliku 8.1.). Financijsku imovinu čine novčana sredstva, depoziti, zajmovi, vrijednosni papiri, dionice i udjeli u glavnici subjekata unutar ili izvan javnog sektora, kao i potraživanja po osnovi nenaplaćenih prihoda (raščlamba je dodatno razrađena u nas- tavku). Vrijednost nefinancijske imovine daleko je veća od financijske imovine. U strukturi nefinancijske imovine najviše je zastupljena proizvedena dugotrajna imovina, koja uključuje građevinske objekte, stambene zgrade, poslovne objekte, ceste i željeznice te druge prometne objekte (50,6 milijardi HRK). Nakon toga slijedi „neproizvedena” dugotrajna imovina, koju ug- lavnom čine prirodna bogatstva i nematerijalna imovina (40,9 milijardi HRK), kao i dugotrajna nefinancijska imovina u pripremi, koju čine nekretnine, postrojenja i oprema, prijevozna sred- stva, višegodišnji nasadi i osnovno stado (12 milijardi HRK). Slika 8.1. Struktura ukupne imovine JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 140 Nefinancijska imovina 120 Financijska imovina 100 80 60 40 20 0 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: financijski izvještaji JLP(R)S-ova (obrazac BIL) za razdoblje od 2002. do 2018. JLP(R)S-ovi mogu slobodno koristiti različite vrste imovine za vlastite potrebe, a učinkovitim korištenjem imovine mogu ostvariti i znatne prihode. To su uglavnom prihodi od nefinancijske imovine (od iznajmljivanja i zakupa, cestarina, naknada za koncesiju i drugih izvora). Sve se prethodno navedene kategorije prihoda, uključujući od financijske imovine, mogu klasificirati kao tekući prihodi od imovine. Na slici 8.2. prikazane su vrijednost i struktura tekućih prihoda od imovine JLP(R)S-ova. Tekući prihodi od imovine povećali su se s oko 1 milijarde HRK godišnje 2002. na otprilike 2 mili- jarde HRK 2018., kad su dosegnuli gotovo 8 % ukupnih tekućih prihoda JLP(R)S-ova. Prihodi od poreza JLP(R)S-ova 2018. iznosili su 15,4 milijarde HRK, pomoći (primljene) 4,5 milijardi HRK, administrativne pristojbe i korisničke naknade 4,1 milijardu HRK, prihodi od nefinancijske Upravljanje imovinom 161 imovine 0,6 milijardi HRK i ostali prihodi 0,3 milijarde HRK. Tekući prihodi od imovine uglavnom se odnose na prihode od iznajmljivanja i zakupa, kao i cestarina i naknada za koncesiju, koji su u promatranom razdoblju zabilježili najveći relativni rast. Unatoč sve učinkovitijem korištenju imovine kojim se ostvaruju sve veći primici, ti su prihodi i dalje nedostatni i mogli bi se znatno povećati uvođenjem učinkovitijeg sustava upravljanja imovinom. Slika 8.2. Struktura tekućih prihoda JLP(R)S-ova od imovine od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) Prihodi od iznajmljivanja i zakupa Prihodi od financijske imovine 2,0 Cestarine Ostali prihodi od nefinancijske imovine 1,8 Naknade za koncesiju 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: financijski izvještaji JLP(R)S-ova (obrazac BIL) za razdoblje od 2002. do 2018. Uz tekuće prihode koji proizlaze iz komercijalnog korištenja imovine, JLP(R)S-ovi kapitalne prihode mogu ostvariti i od prodaje imovine. Ti se prihodi uglavnom ostvaruju od prodaje zemljišta i nekretnina te godišnje iznose do 1 milijarde HRK (slika 8.3.). Istodobno su rashodi za nabavu nefinancijske imovine (rashodi za kapitalna ulaganja) višestruko veći, u rasponu od 2,3 milijarde HRK u 2002. do 5,1 milijarde HRK u 2018. Najviši kapitalni prihodi i rashodi os- tvareni su 2008., kad su prvi iznosili 1,5 milijardi HRK, a potonji 6,5 milijardi HRK. Zanimljivo je napomenuti da su ti ekstremni iznosi ostvareni neposredno prije financijske krize, nakon čega su slijedila drastična smanjenja, osobito na rashodovnoj strani kapitalnog proračuna. U strukturi kapitalnih rashoda prevladavaju rashodi za kupnju nekretnina, što uključuje poslovne objekte, ceste i željeznice te druge prometne objekte. Potrebno je napomenuti da rashodima za ostalu kapitalnu infrastrukturu na lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini (npr. vodovod, kanalizacija itd.) upravljaju javna komunalna poduzeća i stoga ovdje nisu razmatrani. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 162 Slika 8.3. Struktura kapitalnih prihoda i rashoda JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) Prodaja zemljišta Kupnja zemljišta 4,0 Prodaja građevinskih objekata Kupnja građevinskih objekata 3,0 Ostali prihodi Ulaganja u imovinu 2,0 Ostali rashodi 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 -5,0 -6,0 -7,0 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: financijski izvještaji JLP(R)S-ova (obrazac BIL) za razdoblje od 2002. do 2018. Poboljšano upravljanje nekretninama vjerojatno će voditi do znatnih ušteda u kapitalnim rashod- ima, osobito u slučaju kupnje poslovnih objekata. Te se nekretnine često nalaze na prestižnim i atraktivnim lokacijama, što općenito nije potrebno za obavljanje osnovnih usluga i poslovnih aktivnosti JLP(R)S-ova. Uz to, uzimajući u obzir već visoku vrijednost portfelja nekretnina koje su na raspolaganju JLP(R)S-ovima te brojne objekte koji su prazni (nekorišteni), nejasno je zašto JLP(R)S-ovi u Hrvatskoj i dalje toliko ulažu u kupnju novih poslovnih objekata. 8.2. Financijska imovina Kako se prethodno razmatralo, financijska imovina JLP(R)S-ova uključuje novac u banci i blaga- jni, depozite, potraživanja, vrijednosne papire te dionice i udjele u glavnici. Iako nema znatan udio u strukturi ukupne imovine, financijska imovina, kao i upravljanje financijskom imovinom, izrazito su važni za poslovanje JLP(R)S-ova. Likvidni dio financijske imovine, koji se uglavnom odnosi na novac i novčane ekvivalente, ima nezamjenjivu ulogu u upravljanju funkcijom riznice u smislu novčane i proračunske likvidnosti. Svrha je dobrog upravljanja novcem i likvidnošću ostvariti što više prihoda od financijske imovine, istodobno osiguravajući dostatnu likvidnost za ispunjavanje obveza koje dospijevaju. Taj je aspekt financijskog upravljanja u javnom sek- toru na razini JLP(R)S-ova usko povezan s politikom zaduživanja i upravljanja dugom, o kojoj se detaljnije raspravlja u poglavlju 6. Upravljanje imovinom 163 Vrijednost financijske imovine JLP(R)S-ova iznosila je od 12,9 milijardi HRK u 2002. do 25,5 mili- jardi HRK u 2018., kad su ukupni agregirani proračuni JLP(R)S-ova dosegnuli 27 milijardi HRK (slika 8.4.). U strukturi financijske imovine prevladavaju dionice i udjeli u glavnici, čija se vri- jednost 2005. naglo povećala (i gotovo udvostručila). To su uglavnom dionice i udjeli u glavnici trgovačkih društava u javnom sektoru, odnosno vlasništvo nad poduzećima JLP(R)S-ova. Znat- no povećanje 2005. nastalo je uglavnom zbog toga što je Zagreb te godine u bilancu uknjižio vrijednost svojih poduzeća. Skupština Grada Zagreba 20. prosinca 2005. donijela je odluku o prijenosu osnivačkih prava i poslovnih udjela 22 trgovačka društva u vlasništvu Grada Zagreba na trgovačko društvo Gradsko stambeno-komunalno gospodarstvo d.o.o., koje je preuzelo funk- ciju holdinga. Pri ocjenjivanju financijske imovine potrebno je napomenuti kako većina dionica i udjela nije iskazana po tržišnoj vrijednosti jer se udjelima JLP(R)S-ova u tim poduzećima ne trguje aktivno na burzi (Bajo i Primorac 2014). Slika 8.4. Struktura financijske imovine JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 35,0 Dionice i udjeli Novac Potraživanja za tekuće prihode Depoziti 30,0 Potraživanja od Ostalo nefinancijske imovine 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: financijski izvještaji JLP(R)S-ova (obrazac BIL) za razdoblje od 2002. do 2018. Osim komunalnih poduzeća, JLP(R)S-ovi su vlasnici trgovačkih društava za promicanje region- alnog razvoja, upravljanje poslovnim zonama, privlačenje privatnih ulaganja te razvoj projekata. Postoje i društva koja se bave posredovanjem u trgovini, gospodarenjem otpadom, fizičkom kulturom, upravljanjem imovinom, objedinjenom naplatom komunalnih usluga, proizvodnjom i emitiranjem radijskog programa te izdavaštvom i publikacijama. Zapravo su obuhvat i vrste djelatnosti trgovačkih društava u vlasništvu JLP(R)S-ova, koje su općenito tipičnije za privatni sektor, neočekivano široki. Brojna društva nikad ne ispune svrhu zbog koje su osnovani (Bajo i Primorac 2015). Što je još važnije, ne postoji popis ili detaljne informacije o trgovačkim društ- vima u vlasništvu JLP(R)S-ova. Najveća financijska imovina, prema razinama vlasti, akumulirana je u gradovima (18,5 milijar- di HRK u 2018.), u manjoj mjeri u općinama, a najmanje u županijama (tablica 8.1.). To je odraz činjenice da je većina javnih komunalnih poduzeća u vlasništvu JLS-ova (osobito gradova). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 164 Stoga vrijednost dionica i udjela u glavnici u gradovima čini više od polovine ukupne vrijed- nosti financijske imovine svih JLP(R)S-ova zajedno. Realna je vrijednost vjerojatno i veća jer se knjiži njihova računovodstvena vrijednost (nabavna vrijednost u trenutku kupnje), a ne tržišna. Tablica 8.1. Struktura financijske imovine JLP(R)S-ova u 2018. (u mil. HRK) Općine Gradovi Županije Ukupno Financijska imovina 5.230 18.477 1.816 25.522 Dionice i udjeli u glavnici 2.670 13.220 798 16.688 Potraživanja za tekuće prihode 1.055 2.650 182 3.887 Novčana sredstva 952 1.562 566 3.080 Potraživanja od nefinancijske imovine 307 539 0 846 Depoziti i ostalo 158 238 74 469 Zajmovi (dani) 45 129 168 342 Odgođeni rashodi i obračunani prihodi 41 120 27 188 Vrijednosni papiri 3 19 0 22 Izvor: financijski izvještaji JLP(R)S-ova (obrazac BIL) za 2018. Unatoč ograničenjima u metodologiji (evidentiranju), vrijednost financijske imovine JLP(R) S-ova znatna je i u usporedbi s drugim državama članicama EU-a. Prema podacima Eurostata (slika 8.5.), vrijednost financijske imovine nižih razina vlasti u Hrvatskoj čini 8 % BDP-a, dok je prosjek EU-a 6,8 %. Time se ponovno potvrđuje važnost financijske imovine JLP(R)S-ova u Hrvatskoj i ukazuje na značaj i hitnost planiranja i programiranja optimizacije njezine strukture te traženja učinkovitijeg načina upravljanja tom imovinom. Slika 8.5. Vrijednost financijske imovine lokalnog sektora u državama članicama EU-a u 2019. (u % BDP-a) Norveška Danska Švedska 18 16 Finska 14 Češka Njemačka Nizozemska 12 UK Francuska Luksemburg Hrvatska Mađarska Latvija 10 Austrija Belgija Poljska 8 Slovačka Španjolska Slovenija 6 Rumunjska Italija Litva Estonija Bugarska Portugal Grčka Cipar 4 Irska Malta 2 0 Napomena: podaci za Dansku odnose se na 2018. Izvor: Eurostat, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Upravljanje imovinom 165 8.3. Poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova JLP(R)S-ovi u Hrvatskoj pružanje određenog segmenta javnih usluga (komunalnih) često prenose na posebne pravne subjekte (komunalna poduzeća) koji su obično u cijelosti u njihovu vlasništ- vu. Komunalne usluge uključuju opskrbu pitkom vodom, odvod i pročišćavanje otpadnih voda, opskrbu plinom, opskrbu toplinskom energijom, javni prijevoz, pranje i čišćenje, odvoz otpada iz kućanstava, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, tržnice, održavanje groblja i krematorija, obavljanje usluga ispraćaja i ukopa, dimnjačarske poslove i javnu rasvje- tu. Pružanje komunalnih usluga financira se iz naknada za te usluge, proračuna JLP(R)S-ova i „drugih izvora” propisanih mjerodavnim propisima. Za financiranje kapitalnih ulaganja komunalna poduzeća mogu izdati korporativne obveznice ili se zadužiti kod banaka. To se može učiniti uz jamstvo JLP(R)S-a ili bez njega, ali samo uz njegov pristanak (tj. osnivača ili većinskog vlasnika). Najistaknutiji su primjer svakako korporativne obveznice Zagrebačkog holdinga, opisane u prethodnom poglavlju. Iako je poslovanje JLP(R) S-ova i komunalnih poduzeća formalno odvojeno, prvi često podupiru financijsko poslovanje potonjih, i to izravno subvencijama i kapitalnim pomoćima te neizravno pružanjem jamstava. Na razini sektora, vodoopskrba dobiva većinu subvencija. Većina poduzeća su lokalna trgovačka društva koja pružaju usluge opskrbe pitkom vodom, ispitivanje zdravstvene ispravnosti pitke vode, isporuke priključaka za vodu te druge aktivnosti povezane s lokalnim kanalizacijskim sustavom. Pojedinačno gledano, Zagrebački holding najveći je korisnik subvencija, uglavnom zbog subvencija usmjerenih na ZET (Zagrebački električni tramvaj), koji je 2017. izdvojen iz Zagrebačkog holdinga. Stoga se financijsko poslovanje JLP(R)S-ova i komunalnih poduzeća mora promatrati zajedno kako bi se dobila cjelovita slika financijskog zdravlja lokalnog javnog sektora. Hrvatskim zakonodavstvom ne propisuje se konsolidiranje izvješća JLP(R)S-ova i ko- munalnih poduzeća koja su u njihovu vlasništvu, ali je IPSAS dobra osnova za to (Primorac 2011). Prema podacima Financijske agencije (FINA),49 u Hrvatskoj postoji 1.010 državnih poduzeća, odnosno poduzeća koja su FINA-i dostavila svoje godišnje financijske izvještaje za 2016. ili 2017. Za usporedbu, broj privatnih nefinancijskih društava premašuje 120.000. Ukupno 208 poduzeća u vlasništvu je središnje države, a preostala 802 u vlasništvu su JLP(R)S-ova (što uglavnom uključuje komunalna poduzeća, lokalne turističke zajednice, lokalne razvojne agencije itd.). Poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova u većinskom su vlasništvu JLP(R)S-ova ili drugih poduzeća koja su u vlasništvu JLP(R)S-ova. Iako poduzeća u vlasništvu središnje države čine otprilike tek petinu ukupnog broja državnih poduzeća, ona drže 80 % imovine i generiraju 76 % prometa svih državnih poduzeća u 2017. Svjetska banka je 2020. provela ocjenu državnih poduzeća u Hrvatskoj prema standardnom integriranom okviru za ocjenu državnih poduzeća (engl. Inte- grated State-Owned Enterprises Framework, iSOEF). Glavne preporuke iz izvješća prikazane su u okviru u nastavku. 50 49 Financijska agencija (FINA) je vodeća hrvatska tvrtka na području pružanja financijskih i elektroničkih usluga. FINA vodi Registar godišnjih financijskih izvještaja svih trgovačkih društava registriranih u Hrvatskoj. 50 Svjetska banka (još nije objavljeno). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 166 Okvir 8.1. Preporuke iz iSOEF ocjene za Hrvatsku U integriranom okviru za ocjenu državnih poduzeća u Hrvatskoj (iSOEF) iz 2020. istaknute su sljedeće preporuke: 1. Procjena fiskalnih troškova i rizika iz sektora državnih poduzeća: –– Provesti analizu efikasnosti državnih poduzeća koje subvencionira država. Detaljna analiza potrebna je za ocjenu efikasnosti subvencioniranih državnih poduzeća u pružanju usluga i postizanju odgovarajuće vrijednosti za novac. Odluka o tome treba li društvo doista ostati u vlasništvu države može se donijeti samo na temelju visokokvalitetnih podataka i jasnih kriterija za državno vlasništvo. –– Izraditi okvir za upravljanje fiskalnim rizicima u državnim poduzećima. U tom okviru, koji će izraditi i objaviti MFIN, trebalo bi identificirati glavne rizike za proračun koji proizlaze iz poslovanja državnih poduzeća, procijeniti njihovu veličinu i vjerojatnost nastanka, identif- icirati sve politike ili druge mjere za ublažavanje tih rizika, objaviti fiskalne rizike kako bi se povećala svijest o kompromisima u fiskalnoj politici te unijela transparentnost u cjelokupni proces pripreme proračuna. U predmetnom okviru trebalo bi uzeti u obzir i izravne i po- tencijalne te izričite (eksplicitne) i prešutne (implicitne) obveze. 2. Plan privatizacije: –– Nakon utvrđivanja jasnih kriterija za opravdanost državnog vlasništva, izraditi plan pri- vatizacije za preostala poduzeća u državnom portfelju. Intenzivirati aktivnosti vezane uz privatizaciju. 3. Mehanizmi korporativnog upravljanja i odgovornosti: –– Izraditi usklađen i obvezujući regulatorni okvir za državna poduzeća u skladu sa standardi- ma OECD-a. To je nužan uvjet za poboljšanje učinkovitosti poduzeća u kojima je državno vlasništvo opravdano te za smanjenje fiskalnog učinka. Okvir bi trebao uključivati politiku vlasništva i poboljšanu strukturu korporativnog upravljanja u državnim poduzećima, ukl- jučujući jačanje uprava, kako bi se osiguralo dosljedno objavljivanje financijskih informacija državnih poduzeća te jačanje prakse vanjske revizije. Izvor: Svjetska banka (još nije objavljeno) Sektori u kojima prevladava državno vlasništvo znatno se razlikuju prema svojoj strukturi i vrsti javnog vlasništva (središnja država ili lokalna jedinica). Kao što je istaknuto, MFIN trenutačno na svojoj internetskoj stranici objavljuje informacije o županijskim, gradskim i općinskim pro- računima, ali za potpunije informacije o cjelokupnoj stvarnoj financijskoj situaciji, to bi trebalo napraviti i za sve pravne subjekte u vlasništvu ili suvlasništvu JLP(R)S-ova (neovisno o postotku suvlasništva) te ustanove koje su oni osnovali. Upravljanje imovinom 167 8.4. Nefinancijska imovina JLP(R)S-ovi su vlasnici i imaju na raspolaganju različite oblike nefinancijske imovine. Međutim, trenutačno ta imovina čini osrednji izvor prihoda. Tomu je tako iako se vrijednost nefinancijske imovine JLP(R)S-ova znatno povećala, s 23,4 milijarde HRK u 2002. na 103,6 milijardi HRK u 2018. (vidjeti sliku 8.6.). Velik dio te imovine kupili su ili izgradili JLP(R)S-ovi, a dio im je dodijel- jen prijenosom vlasništva, prvenstveno od strane središnje države.51 Slika 8.6. Struktura nefinancijske imovine JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 120 Građevinski objekti 100 Prirodna bogatstva 80 Dugotrajna nefinancijska imovina u pripremi 60 Ostalo 40 20 0 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: financijski izvještaji JLP(R)S-ova (obrazac BIL) za razdoblje od 2002. do 2018. Kad je riječ o strukturi nefinancijske imovine, najznačajniji su građevinski objekti i, u manjoj mjeri, prirodna bogatstva, dok su ostali oblici imovine manje zastupljeni. Nefinancijska im- ovina kojom upravljaju i raspolažu JLP(R)S-ovi izrazito je velika i zapravo najveći resurs kojim članovi predstavničkih tijela, kroz izvršnu i predstavničku vlast, upravljaju u ime građana iz lokalne zajednice. Tranzicijske promjene u protekla dva desetljeća dovele su do znatnih inovacija u pristupu upravljanju imovinom, ali je zabilježen spor napredak u ispunjavanju temeljnih uvjeta koji uk- ljučuju potpunu i valjanu evidenciju vrste, svrhe, broja i vrijednosti te primitaka i izdataka od nefinancijske imovine. Budući da u strukturi nefinancijske imovine prevladavaju građevinski objekti, na slici 8.7. prikazane su vrijednost i struktura tog segmenta. 51 Nekretnine se mogu donirati JLP(R)S-ovima za izgradnju poduzetničke infrastrukture, investicijske projekte, projekte od općeg javnog, društvenog ili kulturnog interesa, škole, vrtiće, bolnice, domove zdravlja, ustanove za socijalnu skrb, groblja, sportske objekte, muzeje, memorijalne centre i druge slične projekte kojima se povećava kvaliteta života građana, kao i za provedbu programa stambenog zbrinjavanja i društveno poticane stanogradnje, programe uključivanja osoba s invaliditetom u društvo, programe demografske obnove, programe gospodarenja otpadom te operativne programe nacionalnih manjina. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 168 Slika 8.7. Struktura i vrijednost građevinskih objekata JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 80 Poslovni objekti Ostalo 60 Ceste i željeznice Ispravak vrijednosti 40 Stambeni objekti 20 0 -20 -40 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Izvor: financijski izvještaji JLP(R)S-ova (obrazac BIL) za razdoblje od 2002. do 2018. U portfelju građevinskih objekata ističe se vrijednost poslovnih objekata (koja se povećala sa 7,5 milijardi HRK u 2002. na 25,4 milijarde HRK u 2018.), kao i cesta i željeznica, koje su zabilježile najveći apsolutni i relativni rast (s 1,1 milijardi HRK u 2002. na 28,8 milijardi HRK u 2018.) Manji je udio stambenih i drugih vrsta objekata. Slika 8.8. Struktura nefinancijske imovine (lijevo) i prihodi od nefinancijske imovine (desno) JLP(R)S-ova prema razini vlasti u 2018. 2,5 % 11,9 % županije županije 21,3 % 22,1 % općine općine 76,2 % 66,0 % gradovi gradovi Izvor: financijski izvještaji JLP(R)S-ova (obrasci PR-RAS i BIL) za 2018. Među JLP(R)S-ovima, gradovi imaju najveći udio nefinancijske imovine te prihoda od te im- ovine (prethodna slika 8.8.). Više od tri četvrtine ukupne nefinancijske imovine JLP(R)S-ova koncentrirano je u gradovima, koji ostvaruju oko dvije trećine ukupnih prihoda od nefinancijske Upravljanje imovinom 169 imovine JLP(R)S-ova. Nakon gradova, najveći je udio u općinama pa županijama. Zanimljivo je napomenuti kako županije, sa samo 2,5 % nefinancijske imovine svih JLP(R)S-ova zajedno, ostvaruju gotovo 12 % ukupnih prihoda.52 8.5. Nekretnine JLP(R)S-ovi su vlasnici različitih vrsta nekretnina, od kojih se čini da neke ispunjavaju svoju ekonomsku i društvenu svrhu, a druge ne. Iako ne postoji potpun registar ili općenito dostupni podaci o nekretninama u vlasništvu JLP(R)S-ova, Državni ured za reviziju 2016. proveo je reviziju učinkovitosti upravljanja i raspolaganja nekretninama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koja je, među ostalim, uključivala podatke o broju i površini poslovnih prostora i stanova u JLP(R)S-ovima prema razini vlasti za 2014. (tablica 8.2.). JLP(R)S-ovi su 2014. držali oko 40.000 poslovnih prostora i stanova ukupne površine 4,5 milijuna m2 te 338 milijuna m2 zemljišta. Takvim prikazom podataka dobiva se realnija slika velikog potencijala koji je na raspo- laganju JLP(R)S-ovima, čime bi se kroz učinkovitije upravljanje mogli ostvariti znatni prihodi. Kad se portfelj nekretnina opisuje kroz vrijednost imovine, obično je teško prikazati stvarnu veličinu portfelja. Uz to, vrijednost imovine često je apstraktna kategorija. Tablica 8.2. Broj i površina poslovnih prostora i stanova te površina zemljišta JLP(R)S-ova od 31. prosinca 2014., prema razini vlasti Poslovni prostori Stanovi Broj Površina 2 Razina vlasti jedinica Komada Površina u m Komada Površina u m2 zemljišta u m2 Županije 20 300 225.484 29 1.708 1.587.038 Zagreb 1 4.170 610.337 7.504 397.273 24.900.202 Gradovi 127 11.734 1.664.664 9.478 463.155 150.730.426 Općine 428 6.221 1.113.481 1.360 71.626 160.956.792 Ukupno 576 22.425 3.613.966 18.371 933.762 338.174.458 Izvor: Državni ured za reviziju (2016) U tablici 8.3. prikazani su broj i površina poslovnih prostora i stanova te površina zemljišta u vlasništvu JLP(R)S-ova u 2014. po županijama. Poslovni prostori kojima upravljaju i raspolažu gradovi i općine odnose se na poslovne objekte, urede uprave JLS-ova, vatrogasne domove, poslovne prostorije, a u Gradu Zagrebu i na garaže. S druge strane, poslovni prostori kojima upravljaju i raspolažu županije većinom se odnose na poslovne objekte u kojima su smješteni upravni odjeli županija i na poslovne prostorije koje su dane na korištenje trgovačkim društvi- ma, proračunskim korisnicima ili tijelima državne uprave. 52 Budući da su dostupni podaci ograničeni, razlozi za to nisu jasni. Općenito bi razlog mogao biti u tome da su županije okretnije u aktiviranju svoje imovine, odnosno iznajmljivanju, ili da imaju više nekretnina koje se mogu iznajmiti (koje nisu potrebne za pružanje usluga) u odnosu na gradove. Relevantan zaključak svakako bi se mogao donijeti na temelju detaljnijih informacija o vrsti imovine koja se iznajmljuje, namjeni, najmu itd. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 170 Tablica 8.3. Broj i površina poslovnih prostora i stanova te površina zemljišta JLP(R)S-ova od 31. prosinca 2014., po županijama Poslovni prostori Stanovi Površina Županija Komada Površina u m2 Komada Površina u m2 zemljišta u m2 Zagrebačka 883 155.759 278 13.013 7.749.416 Krapinsko-zagorska 462 65.790 68 3.452 3.040.561 Sisačko-moslavačka 782 196.497 525 24.383 16.750.568 Karlovačka 538 64.513 659 28.442 6.169.750 Varaždinska 507 90.687 397 20.763 5.626.725 Koprivničko-križevačka 618 212.661 131 6.526 7.164.726 Bjelovarsko-bilogorska 562 100.928 198 9.514 4.105.173 Primorsko-goranska 3.542 639.847 2.591 129.635 41.643.047 Ličko-senjska 230 49.336 135 6.462 3.391.927 Virovitičko-podravska 233 38.895 212 10.277 4.511.277 Požeško-slavonska 260 79.833 183 11.779 2.297.359 Brodsko-posavska 712 143.552 294 14.306 12.020.697 Zadarska 870 80.637 396 20.160 66.490.494 Osječko-baranjska 1.121 183.537 1.701 74.482 7.105.897 Šibensko-kninska 549 54.627 167 8.587 1.499.080 Vukovarsko-srijemska 616 113.254 231 12.136 20.169.803 Splitsko-dalmatinska 1.930 336.627 814 45.522 59.205.351 Istarska 2.512 215.678 1.355 71.412 30.364.748 Dubrovačko-neretvanska 701 104.206 403 19.910 10.859.134 Međimurska 627 76.765 129 5.728 3.108.523 Grad Zagreb 4.170 610.337 7.504 397.273 24.900.202 Ukupno 22.425 3.613.966 18.371 933.762 338.174.458 Izvor: Državni ured za reviziju (2016) Važno je i pitanje funkcije svih tih oblika vlasništva nad nekretninama na lokalnoj i regionalnoj razini te treba li neke od njih privatizirati. Nekretnine u lokalnoj i regionalnoj zajednici trebale bi se koristiti za lokalne potrebe (komunalnu infrastrukturu, ceste itd.), kao i za sve zakonom utvrđene obveze (groblja, predškolski odgoj, lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu itd.) te podupirati društveno korisne sportske, kulturne, nevladine, političke i druge subjekte. Imov- inu koja nema nijednu od tih funkcija trebalo bi aktivirati radi ostvarivanja prihoda po tržišnim uvjetima, odnosno iznajmiti je ili (čak i bolje) privatizirati. Sveobuhvatna evidencija svih oblika nekretnina nužna je za učinkovito upravljanje i raspolaganje zemljištem u vlasništvu JLP(R)S-ova. Ta evidencija alat je koji čelnicima pomaže u donošenju odluka te se bez nje ne može učinkovito upravljati imovinom. Nadalje, za transparentno up- ravljanje izrazito je važno i učinkovito organizirati evidenciju te provesti sve postupke za javno upravljanje i raspolaganje njome (zakup, razmjena, prodaja, korištenje na temelju valjane pravne osnove itd.). Upravljanje imovinom 171 Tijekom vremena središnja država u Hrvatskoj JLP(R)S-ovima je darovala nekretnine za potrebe izgradnje infrastrukture i drugih objekata u cilju podizanja obrazovnih, kulturnih i drugih stand- arda usluga. Konkretno, nekretnine su prenesene na temelju Uredbe o darovanju nekretnina u vlasništvu Republike Hrvatske (NN 123/11 i 129/11, 95/18), Zakona o upravljanju državnom imovinom (NN 52/18) te Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infra- strukturnih građevina (NN 123/11 i 129/11, 95/18). Tako je više od 40 milijuna kvadratnih metara zemljišta u vlasništvu države dodijeljeno za izgradnju poslovnih zona. Međutim, trenutačno je u funkciji tek mali dio tog zemljišta. 8.6. Analiza glavnih problema i pitanja U strukturi financijske imovine prevladavaju udjeli u glavnici javnih poduzeća, drugim riječi- ma, vlasništvo nad poduzećima JLP(R)S-ova. Pri ocjenjivanju financijske imovine potrebno je napomenuti kako većina dionica i udjela nije iskazana po tržišnoj vrijednosti jer se udjelima JLP(R)S-ova u tim poduzećima ne trguje aktivno na burzi. Čak i ako neka javna poduzeća s pravom pružaju javne usluge u pojedinim sektorima, u stvarnosti, opseg i vrste djelatnosti koje poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova obavljaju izlaze izvan standardnih okvira te su brojne djelatnosti općenito prikladnije za obavljanje u privatnom sektoru. Velik broj poduzeća nije is- punio svoju planiranu svrhu. Značajan je problem i dalje izostanak transparentnih informacija o vlasništvu nad imovinom i upravljanju njome; ne postoji popis svih poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova te je izvješćivanje o lokalnim komunalnim društvima u smislu njihova financijskog odnosa s JLP(R)S-ovima i dalje nepotpuno. Iako JLP(R)S-ovi de facto sudjeluju na tržištu nekretnina, tu je ulogu potrebno ponovno ana- lizirati, ako ne i preispitati. Primarna svrha nekretnina u vlasništvu JLP(R)S-ova trebala bi biti lakše pružanje javnih usluga ili čak možda i pomoć u smanjenju nezaposlenosti i obavljanju gospodarske djelatnosti u ciljanim područjima. Ulogu nekretnina koje djelomično služe kao instrument za reguliranje tržišta najma nekretnina i ostvarivanje operativnih prihoda trebalo bi minimizirati, ako ne i u cijelosti ukinuti. Važno je napomenuti da se JLP(R)S-ovi ne bi trebali natjecati na otvorenom tržištu s privatnim sektorom, nego bi prvenstveno trebali pružati javne usluge koje su potrebne široj zajednici. Trenutačno je znatan broj praznih poslovnih prostora i dalje neiskorišten zbog sporova koji se vode između države i JLP(R)S-ova oko prava na povrat oduzete imovine. Međutim, nemaju svi JLP(R)S-ovi stručne odjele i educirane službenike za upravljanje imovinom. Zbog neadekvatnih popisa nekretnina (na lokalnoj, područnoj (regionalnoj) i državnoj razini) kasni rješavanje pitanja zakonskog vlasništva. Loše upravljanje imovinom vidljivo je iz trenutačno velikog broja prazne i neiskorištene imovine za koju JLP(R)S-ovi plaćaju troškove održavanja. Imovinu lokalnih jedi- nica koju ne bi trebalo privatizirati moglo bi se efikasnije koristiti te bi se od nje, uz adekvatnije upravljanje, ostvarili dodatni prihodi za JLP(R)S-ove. Jedan je od glavnih izazova u upravljanju nekretninama zahtjevan normativni okvir koji ukl- jučuje više od 30 zakona i drugih propisa kojima se uređuje područje vlasništva i upravljanja nekretninama. Neodgovarajući zakonodavni okvir općenito je ograničavajući čimbenik. Najveće se poteškoće javljaju zbog toga što JLP(R)S-ovi imaju u vlasništvu sve više i više nekretnina, ali često ne znaju što posjeduju ili što napraviti s njima te je u nekim slučajevima ta imovina Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 172 stvaran teret, i financijski i drugi. Brojni JLP(R)S-ovi nemaju registre nekretnina zbog neriješenih imovinsko-pravnih sporova, nedosljednosti u zemljišnim knjigama i katastrima te pokrenutih parnica za utvrđenje prava vlasništva. S financijskog stajališta značajan je problem nedostatak financijskih i računovodstvenih podata- ka. To se prvenstveno odnosi na tržišnu vrijednost nekretnina, koju JLP(R)S-ovi često ne znaju, te prihode i rashode vezane uz dugotrajnu imovinu. Bez podataka o vrijednosti i financijskom rezultatu pojedinačne nekretnine, ne može se donijeti učinkovita odluka o optimalnom raspo- laganju njome, iako bi se neka imovina mogla ponuditi na dražbi i prodati na privatnom tržištu. Središnja država dodatno je zakomplicirala upravljanje nekretninama JLP(R)S-ova nastojanjem da zadrži kontrolu nad određenim resursima. Dio je odgovornosti na pravosuđu zbog sporosti, nedostatka interesa i neučinkovitog rješavanja predmeta koji se odnose na nekretnine. To se prvenstveno odnosi na pitanja povrata oduzete imovine, za čije su rješavanje potrebne go- dine, tijekom kojih lokalne jedinice bilježe financijske gubitke umjesto da imovinu iskoriste za odgovarajuću svrhu. Donacije ili prijenosi nekretnina sa središnje države na JLP(R)S-ove u prošlosti su se izvršavali bez stvarnog nadzora te se kasnije nije provjeravalo je li prenesena imovina u funkciji i je li tre- nutačna funkcija u skladu sa svrhom donacije. Stoga bi središnja država trebala utvrditi koristi li se imovina dodijeljena JLP(R)S-ovima u specifičnu svrhu, što znači da bi se nekretnine koje se ne koriste u odgovarajuću svrhu mogle prenamijeniti na razini nižih jedinica, prodati ili čak vratiti središnjoj državi. 8.7. Dobre prakse u upravljanju nekretninama u gradovima Gotovo svugdje u svijetu administrativne jedinice niže razine vlasti vlasnici su različitih nekret- nina i njima upravljaju. Opseg njihove odgovornosti i nadležnosti nad tim nekretninama razlikuje se te je obično propisan propisima središnje države. Međutim, međunarodno iskustvo pokazuje kako u brojnim zemljama ti propisi nisu obvezni, nego se temelje na pozitivnim fiskalnim poti- cajima. Na primjer, kanadska pokrajina Ontario primjenjuje takve „soft” politike za raspodjelu sredstava pokrajine za kapitalna ulaganja tako što od općina, prije nego što dobiju ta sredstva, zahtijeva izradu plana upravljanja imovinom iz kojeg je razvidno kako zatraženo kapitalno ul- aganje odgovara tom planu. Neovisno o načinu promicanje dobrih praksi, postoji jedinstveni skup međunarodnih praksi koje su relevantne i za JLP(R)S-ove u Hrvatskoj. Bertović, Kaganova i Rutledge (2004) objavili su Priručnik za upravljanje imovinom u jedinica- ma lokalne i područne (regionalne) samouprave koji je sinteza teoretskog i praktičnog znanja te konkretan vodič za najbolje međunarodne prakse. Vodič koji su stručnjaci s Urban Institu- tea izradili na zahtjev Svjetske banke koristi se za projekte na tržištima u nastajanju u Europi i Aziji, kao i u pilot-gradovima u Hrvatskoj. Autori su naveli 11 ključnih aktivnosti potrebnih za učinkovito upravljanje imovinom na razini JLS-ova: 1. uvođenje baze podataka / popisa za svaku nekretninu zasebno 2. povrat imovine u posjed 3. klasifikacija imovine i formuliranje financijske politike u skladu s klasifikacijom 4. procjena vrijednosti nekretnina Upravljanje imovinom 173 5. računovodstveno i financijsko planiranje imovine (operativna izvješća za imovinu ili nekret- nine u portfelju) 6. intenzivna financijska analiza projekata, imovine i portfelja 7. dereguliranje poslovnog najma i poboljšanje postupka iznajmljivanja 8. kvantifikacija i praćenje izravnih i neizravnih subvencija povezanih s nekretninama koje dobivaju zakupci i korisnici nekretnina u vlasništvu lokalne samouprave 9. izvješćivanje o imovini 10. konsolidiranje upravljanja 11. izrada sveobuhvatnog plana upravljanja imovinom Uvođenje novog sustava obrade podataka za svaku nekretninu zasebno. Uspostavljanje baze podataka s potpunim i točnim popisom imovine iznimno je važan temelj za izgradnju učinko- vitog sustava upravljanja imovinom. Vlastite nekretnine ne mogu se nadzirati i analizirati ako ne postoji detaljna baza podataka. Na temelju tih podataka strateški plan može se primijeniti za upravljanje različitim vrstama imovine. Kvalitetan popis imovine sadrži dvije kategorije in- formacija: realan popis imovine te računovodstvene i financijske podatke. Problemi povezani s tranzicijom. U Hrvatskoj još uvijek traju procesi koji su povezani s tranzici- jom zemlje iz planskog na tržišno gospodarstvo. Znatan je broj nekadašnjih vlasnika nekretnina koji su u procesu povrata vlasničkih prava koja su im prije oduzeta ili nacionalizirana. Kad je riječ o povratu oduzete imovine, potrebna je pragmatičnost. Ako se od imovine ne ostvaruju prihodi, potrebno je poduzeti mjere kako bi se ubrzao proces njezina povrata. Najvažnije je pitanje je li i u kojoj mjeri JLS voljan ulagati u određenu nekretninu te u popravke i održavanje nekretnine koja će se najvjerojatnije vratiti prethodnim vlasnicima. Klasifikacija imovine. Različite funkcije lokalne samouprave utvrđene su u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. To je razlog zbog kojeg su portfelji u Hrvatskoj često raznoliki i mogu uključivati sljedeće kategorije: zemljište, stanove i kuće, poslovne prostore za upravu, poslovne prostore za najam, sportske objekte (kao što su stadioni, dvorane itd.), vrtiće, ustanove u kulturi, tržnice i objekte za održavanje sajmova, javnu rasvjetu, industrijske i skladišne prostore, komunalnu infrastrukturu, groblja, usluge uređenja krajobraza i čišćenja te drugo. Imovina JLP(R)S-ova može se podijeliti u tri skupine: a) obvezna imovina; b) diskrecijska im- ovina; i c) prihodovna imovina ili višak imovine. Obvezni poslovi mogu imati optimalan učinak ako se poveća efikasnost nekretnina te uspostavi sustav u kojem se od odjela lokalnih jedinica zahtijeva opravdanje zahtjeva za određenim prostorom, optimalno smanjenje tekućih trošk- ova te odabir lokacija ureda na kojima se usluge lokalne vlasti mogu pružati u funkcionalnim, skromnijim objektima i manje traženim područjima. Nadalje, trebalo bi provesti analize trošk- ova i koristi na temelju kojih se može opravdati svrha određene nekretnine u zadovoljavanju potreba lokalne vlasti. Procjena vrijednosti nekretnina. Prije prodaje imovine lokalne jedinice mora se obaviti neovis- na procjena njezine vrijednosti. Sustavna promjena započinje procjenom vrijednosti nekoliko nekretnina. Te bi nekretnine trebale biti ili potencijalno najprofitabilnije ili najproblematičnije. U današnjoj praksi primjenjuju se tri uobičajene metode ili pristupa u procjeni tržišne vrijednosti 1. Troškovni pristup: vrijednost = tržišna vrijednost zemljišta + procjena troškova gradnje 2. Poredbeni pristup: usporedba sličnih nekretnina prodanih na tržištu 3. Prihodovni pristup: vrijednost = novčani tok / očekivana stopa povrata Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 174 Naravno, procjena u kojoj se primjenjuje više različitih pristupa uvijek je relevantnija i pou- zdanija. Međutim, potrebno je naglasiti kako je to samo procjena jer će se stvarna vrijednost utvrditi na tržištu u kupoprodajnom postupku. Operativna izvješća za imovinu i portfelje. Ova je aktivnost najviše usmjerena na sustavno korištenje operativnih izvješća za svu imovinu, uključujući nekretnine. Potrebno je uključiti sve prihode i rashode za svaku jedinicu imovine te naglasiti troškove upravljanja. Za svaku jedinicu potrebno je izraditi godišnji proračun ili financijski plan te obaviti povezane aktivnosti, kao što je analiza stvarnih i planiranih učinaka imovine. Intenzivna financijska analiza portfelja, imovine i projekata. Ako JLS želi konsolidirati temel- jne podatke o prihodima i rashodima za svaku jedinicu imovine, treba uvesti računovodstvo imovine. Tako će mu u velikoj mjeri koristiti informacije o neto prihodima ili novčanom toku koji se ostvaruje od imovine. Za imovinu koja bilježi troškove, ali ne ostvaruje prihode u izvješću će se detaljno prikazati ti gubici. Na primjer, korištenje zgrade kao gradske vijećnice stvara negati- van novčani tok jer se ne ostvaruju prihodi potrebni za plaćanje njezinih operativnih troškova. Stoga je JLS izložen financiranju troška održavanja te zgrade, što bi se u financijskom izvješću o imovini vidjelo kao jedini trošak. Pojedinosti o funkcioniraju zgrade u tom se slučaju mogu vidjeti u operativnom izvješću o toj imovini. Na temelju toga mogu se izraditi detaljno izvješće i konkretna analiza svih troškova održavanja gradske vijećnice. Dereguliranje poslovnog najma i poboljšanje cijena iznajmljivanja. Čini se da je upravljanje nekretninama u lokalnim jedinicama u Hrvatskoj prekomjerno regulirano na nekoliko načina. Lokalne jedinice preusko definiraju namjenu imovine. U gradovima s razvijenim tržišnim gosp- odarstvima te se odluke ostavljaju privatnim poduzetnicima. U urbanističkim planovima pos- toje opća ograničenja namjene, ali unutar njih postoji prilično velika fleksibilnost. Kad lokalna jedinica odluči kako bi nekretninu trebalo upotrebljavati, stvaraju se umjetni prostorni okviri kojima se smanjuju potencijalni prihodi, a time i vrijednost imovine. Kvantifikacija i praćenje izravnih i neizravnih subvencija povezanih s nekretninama koje do­ bivaju zakupci i korisnici nekretnina u vlasništvu JLS-ova. Najbolja je svrha imovine ona u kojoj vlasnik ostvaruje najveću najamninu i vrijednost. To se može ostvariti kad JLS iznajmljuje imovinu za najpoželjniju svrhu prema potražnji na tržištu. Čelnici JLS-ova u Hrvatskoj često ne ostvaruju veće prihode za lokalne proračune jer se imovina iznajmljuje po cijeni nižoj od tržišne, što je realno neizravna subvencija za tu imovinu. Ako ne postoji sustav točnog praćenja i izvješćivanja, ne može se procijeniti ukupan iznos izgubljenih prihoda. Neprofitne organizacije primjer su za neizravne subvencije. Te organizacije često po simboličnim cijenama unajmlju- ju prostore koji se ponekad nalaze u najatraktivnijim i najskupljim zonama ili povijesnim ili poslovnim centrima. Uvijek su to isključivo političke odluke. Donositelji odluka trebali bi dobro znati troškove tih neizravnih subvencija. Izvješćivanje o imovini. Potpune i sažete informacije o imovini koja je u vlasništvu JLS-a ili koju on podupire nisu potrebne samo lokalnoj vlasti, nego i lokalnim stanovnicima. Gradonačelnici, vijećnici i stanovnici ne trebaju nužno detaljne informacije o svakoj nekretnini, ali bi trebali imati sažetak koji uključuje portfelje najvažnije imovine te prihode i rashode povezanih s njima. Na raspolaganju bi trebala biti zadovoljavajuća razina informacija kako bi se javnosti konkretno moglo pokazati kako se upravlja imovinom. Takvim se izvješćivanjem otklanja sumnja u korup- ciju u raspodjeli imovine te povećava transparentnost JLS-ova. Upravljanje imovinom 175 Konsolidiranje upravljanja. Funkcija upravljanja imovinom gotovo je uvijek podijeljena na ne- koliko upravnih tijela, od kojih nijedno nema potpunu sliku. Taj se problem u Hrvatskoj može poboljšati na dva načina. Prvo, potrebno je uspostaviti jedinstveni ured nadležan za izradu i provedbu strategije i programa upravljanja imovinom. Jedan od njegovih temeljnih poslova bila bi organizacija prikupljanja informacija potrebnih za postizanje tog cilja. Nadalje, taj ured trebao bi biti nadležan za planove poboljšanja financijskog stanja pojedine imovine i portfelja o kojem bi trebao podnositi redovita izvješća. Drugi je način angažiranje vanjskih dobavljača za obavljanje svih poslova, kao što su upravljanje i održavanje određene imovine ili upravljanje cjelokupnim portfeljem. 8.8. Mogućnosti reforme MFIN bi mogao razmotriti objavljivanje jedinstvene i ažurirane online baze podataka s bilancama i računima dobiti i gubitka poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova (kao i popisa adresa i kontaka- ta). JLP(R)S-ovi bi trebali biti odgovorni za dostavljanje tih podataka MFIN-u, koji bi u svojoj ulozi „regulatora” trebao utvrditi standarde, datume, opseg i predloške za izvještavanje. Kako bi podaci bili iskoristivi, trebalo bi ih objaviti u odgovarajućim formatima, na primjer financijske podatke u Excelu. Centralizirani sustav za prikupljanje, analiziranje i objavljivanje informacija o državnim poduzećima općenito i poduzećima u vlasništvu JLP(R)S-ova (posebno) pridonio bi postizanju zadovoljavajuće razine transparentnosti i stvaranju temelja za učinkovito uprav- ljanje portfeljem poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova. Litavski centar za koordinaciju javnog upravljanja jedan je od najboljih institucionalnih primjera načina uvođenja takvog sustava. Sustav treba uvoditi postupno, od donošenja smjernica za transparentnost do uvođenja agregiranog izvješćivanja za portfelj državnih poduzeća, pravila o predlaganju članova uprave, dokumenata s popisom očekivanja te optimizacije i korpora- tizacije portfelja državnih poduzeća. Važno je napomenuti kako bi se svim tim aktivnostima zajedno mogle znatno poboljšati javne usluge lokalnih jedinica uz niže troškove, što bi bilo korisno za proračune JLP(R)S-ova jer bi se smanjile subvencije, ublažili fiskalni rizici i ostvarili dodatni prihodi od prodaje dionica i udjela u glavnici poduzeća koja nisu od strateškog inte- resa za JLP(R)S-ove. Efikasnijim i produktivnijim upravljanjem tom imovinom povećao bi se i rast lokalnih gospodarstava. Državni ured za reviziju mogao bi dodatno provoditi detaljnu financijsku analizu i analizu učink- ovitosti svih poduzeća u vlasništvu JLP(R)S-ova. Budući da brojna poduzeća primaju pomoći koje su toliko izdašne da čine više od 90 % ukupnih prihoda, postavlja se pitanje zašto ona ne posluju u okviru lokalnih i regionalnih proračuna. U brojnim će se slučajevima možda pokazati da bi neka od tih poduzeća trebalo privatizirati, neka bi trebalo uključiti u proračune JLP(R) S-ova, a neka (uglavnom komunalna poduzeća) zadržati kao poduzeća u vlasništvu JLP(R) S-ova. Nakon preispitivanja svrhe JLP(R)S-ove bi se moglo potaknuti na postupno smanjenje imovine, prvenstveno prodajom udjela u poduzećima u kojima drže manjinski udio i koja nisu ključna za njihovu ulogu pružatelja javnih usluga. MFIN bi, prema potrebi, mogao olakšati i podržati prodaju, ali bi trebao i poštovati autonomiju/slobodu lokalnih jedinica u odlučivanju o vlasništvu nad imovinom. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 176 Iako JLP(R)S-ovi nemaju utjecaj na financijske planove komunalnih poduzeća, uzimajući u obzir isprepletenost poslovanja JLP(R)S-ova s tim poduzećima, mogla bi se razmotriti konso- lidiranija financijska slika. JLP(R)S-ovima bi se moglo naložiti da svoje financijske izvještaje spoje s izvještajima svojih komunalnih poduzeća te da financijsko planiranje i poslovanje tih poduzeća stave u nadležnost lokalnih predstavničkih tijela. Iako postojeći zakonodavni okvir ne predviđa takvu vrstu konsolidiranih financijskih izvještaja, IPSAS predviđa. Primjena tih propisa bila bi korisna za dobivanje sveobuhvatnog pregleda izloženosti JLP(R)S-ova svim iz- ravnim i neizravnim obvezama koje proizlaze iz financijskog poslovanja njihovih poduzeća te informacija o njihovoj dugoročnoj fiskalnoj održivosti. Kako je navedeno, brojni JLP(R)S-ovi nemaju popis nekretnina zbog neriješenih imovinsko-­ pravnih odnosa i nedosljednosti u zemljišnim knjigama i katastru. Budući da analitička evi- dencija cjelokupne dugotrajne imovine ne postoji, mogao bi se donijeti akcijski plan za izradu popisa imovine, koji bi uključivao aktivnosti, rokove, metode i nadležnosti, kao i način na koji bi se o njima moglo izvještavati. Tako bi se financijski izvještaji mogli uskladiti s popisom im- ovine. Konkretno, svu imovinu i obveze trebalo bi uključiti u godišnji popis, u skladu s odred- bama Pravilnika o proračunskom računovodstvu i računskom planu. Time bi se stvorio čvrst temelj za izradu jasne i sveobuhvatne strategije upravljanja imovinom JLP(R)S-ova. Međutim, potrebno je ponoviti kako su preduvjet za postizanje tih ciljeva snažan administrativni kapac- itet i visokokvalificirano stručno osoblje educirano u području upravljanja imovinom na razini JLP(R)S-ova. Neki JLP(R)S-ovi nemaju stručne odjele i educirane osobe koji bi upravljali njihovom imovinom. Stoga je nužno čim prije razriješiti imovinsko-pravne sporove (dajući im prednost pred ostalim sudskim postupcima) kako bi se utvrdila prava vlasništva nad nekretninama JLP(R)S-ova te kako bi se to upisalo u katastar. Poslovanje i upravljanje nekretninama JLP(R)S-ova svakako bi bilo lakše kad bi se primjenjivala pozitivna iskustva i norme iz privatnog sektora, pri čemu je ključno poznavati tržišna načela i razumjeti tržište nekretnina. Međutim, problem bi mogla biti činjenica da ne postoji dugogodišnja tradicija poslovanja prema tim načelima. Zaposlenici JLP(R)S-ova često se tek upoznaju s modernim metodama upravljanja nekretninama te brojni nemaju motivacije za dodatnom edukacijom jer se upravljanje nekretninama često smatra dodatnim opterećenjem na operativnoj razini. Iako u JLP(R)S-ovima navedene prakse treba unaprijediti, najvažniji prioritet njihovih javnih politika trebalo bi biti smanjenje vlasništva prodajom imovine koja nije nužna ili koja nije povezana s pružanjem javnih usluga. Prilozi 177 Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 178 Prilozi 179 Prilog 1. Vertikalni ustroj vlasti u državama članicama EU-a Tablica A1.1. Vertikalni ustroj vlasti u državama članicama EU-a Zemlja Opis Federacije i kvazifederacije Austrija Općinsku razinu čine statutarni gradovi, ostali gradovi, općine i sela. Devet saveznih pokrajina uključuje Beč. Belgija Višu razinu čini šest saveznih jedinica (tri jezične zajednice i tri regije) U Flandriji se 1. siječnja 2019. spojilo 15 općina tako da je ukupni broj općina smanjen s 589 na 581. Njemačka Srednju razinu čine 294 ruralna okruga i 107 autonomnih gradova. Španjolska Dvije autonomne („foral”) zajednice (Baskija i Navarra) imaju više autonomije od drugih pokrajina. Podjela na lokalnoj razini razlikuje se prema autonomnim zajednicama. Dva autonomna grada Ceuta i Melilla uključena su u broj općina, ali ne i u broj pokrajina. Unitarne zemlje Bugarska Općine su podijeljene na manje gradove i sela; 31. prosinca 2017. bilo ih je ukupno 4.995. Hrvatska Broj županija uključuje i Grad Zagreb, koji ima i status županije i status grada. Općinsku razinu čini 128 gradova i 428 općina. Cipar Općinska razina uključuje općine i zajednice. Češka Općinska razina uključuje općine, gradove i statutarne gradove. Prag je uključen u broj regija. Danska Broj općina ne uključuje Christiansø, koji ima poseban status. Estonija Broj općina smanjio se s 213 na 79 (od kojih je 14 urbanih i 65 ruralnih) nakon administrativne reforme koja je dovršena u listopadu 2017. Finska Postoji 19 regionalnih vijeća, ali samo jedno ima autonomnu upravu (pokrajina- otok Åland); ostalih 18 regionalnih subjekata su statutarni zajednički općinski odbori. Francuska Ukupan broj nižih jedinica na svakoj razini uključuje Korziku i najudaljenije regije. Nakon reforme regionalne vlasti 2015., umjesto 22 postoji 13 regija na kopnenom dijelu Francuske i 5 najudaljenijih regija (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion i Mayotte). Općine se kontinuirano konsolidiraju nakon uspostave statusa „nove općine” (fr. commune nouvelle) 2010. U razdoblju od 2010. do 2019. 2.508 općina spojilo se u 774 nove općine. Od 2010. broj općina smanjio se za 5 %. Grčka Nakon reforme Kallikratis 2010. – 2011. općine su podijeljene na niže jedinice (mjesne i općinske zajednice). Reformom je i iz 54 ranije prefekture stvoreno 13 samoupravnih regija. Mađarska Mađarska „naselja” uključuju glavni grad Budimpeštu i njegova 23 okruga, gradove sa statusom županije, ostale gradove i sela. U broj županija nije uključena Budimpešta. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 180 Zemlja Opis Irska Nova općinska razina uspostavljena je Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 2014. i uključuje 31 pokrajinsko i gradsko vijeće. Reformom iz 2014. stvoren je nacionalno reprezentativan sustav upravljanja na razini nižoj od pokrajina, odnosno općinski okruzi. Italija Od donošenja Zakona br.°56/2014, koji je stupio na snagu u siječnju 2015., inter- medijarnu razinu više nisu činile neposredno izabrane vlade, nego 14 metropolitan- skih gradova i 84 pokrajine, kojima je dodano Slobodno udruženje općina Agrigento, Caltanissetta, Enna, Ragusa, Syracuse i Trapani. Njihove predstavnike sada biraju gradonačelnici i općinski vijećnici. Od 20 regija, 15 ih ima običan status, a 5 pose- ban (tj. Sardinija, Sicilija, Trentino-Alto Adige/Južni Tirol, Aosta Valley i Friuli-Venezia Giulia). Latvija Nakon reforme spajanja općina iz 2011. Latvija ima 119 lokalnih jedinica, uključujući 110 općina (novadi) i 9 „republičkih gradova”. Općine su podijeljene na niže jedinice, koje uključuju 76 gradova i 497 svjetovnih župa (civil parishes). Vlada je 2019. pokre­ nula novu teritorijalnu reformu kojoj je cilj smanjiti broj lokalnih jedinica sa 119 na 35. Luksemburg Od 1. siječnja 2018., kad su stupila na snagu posljednja tri zakona o spajanju, broj općina smanjio se sa 105 na 102. Malta Općinsku razinu čine mjesna vijeća. Nizozemska Postupno smanjenje broja općina nastavilo se, s 389 u siječnju 2018. na 355 u siječnju 2019. (2007. bile su 443 općine). Državne uprave za gospodarenje vodama, koje se u nacionalnom zakonodavstvu smatraju decentraliziranim lokalnim jedinica- ma, nisu uključene u zbroj naveden u tablici. Poljska Ukupan broj županija (powiats) uključuje 314 županija i 66 gradova sa statusom županije. Portugal Općine su podijeljene na 3.091 manjih jedinica (freguesias). Regionalna razina obuh- vaća dvije autonomne regije, Azore i Madeiru. Rumunjska Broj regija uključuje i općinu Bukurešt, koja ima i status pokrajine. Općinsku razinu čini 320 gradova i općina te 2.861 komuna. U Rumunjskoj postoji i niža razina koju čini 12.957 sela. Slovačka Općinska razina uključuje gradove, ruralne općine, gradske četvrti u Bratislavi (17) i Košicama (22) te tri vojna okruga. Slovenija Među općinama postoji 11 gradskih općina s posebnim statusom. Postoji i struk- turirana niža razina (6.035 naselja). Švedska U siječnju 2019. sve su pokrajine formalno preoblikovane u regije, uključujući općinu otoka Gotland. Dotad je struktura regionalne samouprave u Švedskoj bila asimetrična. Ujedinjeno Tri niže uprave na regionalnoj razini su Sjeverna Irska, Škotska i Wales. Engleska ima Kraljevstvo 35 lokalnih uprava na srednjoj razini (višoj), koju čini 26 grofovija, uprava za šire pod- ručje Londona Greater London Authority (GLA) i osam kombiniranih uprava. Općin- sku razinu čini 317 mjesnih uprava u Engleskoj, 22 u Walesu, 32 u Škotskoj te, od 1. travnja 2015., 11 mjesnih vijeća u Sjevernoj Irskoj (prije ih je bilo 26). Uz to, struk- turiranu nižu razinu čini otprilike 9.500 svjetovnih župa (parish councils) u Engleskoj, 735 zajednica (community councils) u Walesu i 1.200 vijeća (councils) u Škotskoj. Izvor: autori, prema podacima OECD-a i EK-a (2018) Prilozi 181 Prilog 2. Decentralizacija odgovornosti za financiranje rashoda u državama članicama EU-a Slika A2.1. Decentralizacija rashoda za opće javne usluge u 2018. Njemačka 100 Španjolska 90 80 Belgija 70 Finska 60 EU28 (prosjek) Francuska Austrija Švedska 50 Nizozemska Rumunjska Poljska Italija Luksemburg 40 Češka Mađarska Portugal Bugarska Slovačka Estonija Hrvatska Slovenija 30 Danska Latvija Litva Grčka 20 UK Cipar Malta Irska 10 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za opće javne usluge izračunava se kao omjer rashoda za opće javne usluge JLP(R) S-ova i ukupnih rashoda za opće javne usluge opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Decentralizacija rashoda za obranu 2018. iznosila je 0 jer se ta usluga obično osigurava iskl- jučivo na razini središnje države. Slika A2.2. Decentralizacija rashoda za javni red i sigurnost u 2018. Njemačka 100 90 80 70 Španjolska Belgija 60 50 UK Francuska EU28 (prosjek) 40 Nizozemska 30 Luksemburg Švedska Finska Austrija Poljska Danska Hrvatska Rumunjska Slovenija Češka 20 Italija Portugal Latvija Bugarska Slovačka Irska Litva Mađarska 10 Estonija Grčka Malta Cipar 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za javni red i sigurnost izračunava se kao omjer rashoda za javni red i sigurnost JLP(R) S-ova i ukupnih rashoda za javni red i sigurnost opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 182 Slika A2.3. Decentralizacija rashoda za ekonomske poslove u 2018. 100 Njemačka 90 80 Belgija Španjolska 70 Nizozemska 60 Poljska EU28 (prosjek) Francuska Švedska Rumunjska Austrija 50 Danska Italija Estonija Češka Finska Portugal 40 Slovenija Slovačka Luksemburg Hrvatska Latvija Litva Mađarska 30 UK Bugarska Grčka Irska 20 10 Malta Cipar 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za ekonomske poslove izračunava se kao omjer rashoda za ekonomske poslove JLP(R) S-ova i ukupnih rashoda za ekonomske poslove opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Slika A2.4. Decentralizacija rashoda za zaštitu okoliša u 2018. 120 110 Italija Litva Francuska Španjolska Nizozemska Bugarska 100 Portugal Belgija Švedska Poljska 90 Češka EU28 (prosjek) Luksemburg Njemačka 80 Cipar 70 Rumunjska Mađarska Slovačka Austrija Danska UK Finska 60 Irska Estonija Grčka Slovenija 50 Latvija Hrvatska 40 30 20 Malta 10 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za zaštitu okoliša izračunava se kao omjer rashoda za zaštitu okoliša JLP(R)S-ova i ukupnih rashoda za zaštitu okoliša opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Prilozi 183 Slika A2.5. Decentralizacija rashoda za usluge unapređenja stanovanja i zajednice u 2018. 160 Njemačka Belgija 140 Nizozemska Španjolska Slovenija Slovačka 120 Estonija Austrija EU28 (prosjek) Latvija Grčka Bugarska Francuska Švedska Rumunjska Portugal Poljska 100 Mađarska UK Italija Litva Češka Finska Hrvatska Luksemburg 80 Irska Danska 60 40 Cipar 20 Malta 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za usluge unapređenja stanovanja i zajednice izračunava se kao omjer rashoda za usluge unapređenja stanovanja i zajednice JLP(R)S-ova i ukupnih rashoda za usluge unapređenja stanovanja i zajednice opće države. Belgija i Njemačka imaju koeficijente veće od 100 %, što ne bi trebao biti slučaj i upućuje na vjerojatne pogreške u izvješćivanju ili obradi podataka. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Slika A2.6. Decentralizacija rashoda za zdravstvo u 2018. 120 Španjolska Danska 110 Švedska Italija 100 Finska 90 80 70 Austrija 60 Rumunjska Hrvatska Poljska EU28 (prosjek) 50 Estonija 40 Latvija Litva 30 Slovenija Češka Bugarska Nizozemska Belgija Njemačka Mađarska 20 Portugal Luksemburg Francuska Slovačka 10 Grčka Malta Cipar Irska UK 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za zdravstvo izračunava se kao omjer rashoda za zdravstvo JLP(R)S-ova i ukupnih rashoda za zdravstvo opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 184 Slika A2.7. Decentralizacija rashoda za rekreaciju, kulturu i religiju u 2018. 110 Španjolska Njemačka Belgija 100 90 Poljska Francuska Rumunjska Nizozemska Švedska 80 EU28 (prosjek) Bugarska Portugal Hrvatska Luksemburg Latvija Austrija Finska 70 Češka Slovenija Danska 60 Slovačka Grčka Estonija Litva 50 Mađarska 40 UK Italija Cipar 30 Irska 20 10 Malta 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za rekreaciju, kulturu i religiju izračunava se kao omjer rashoda za rekreaciju, kulturu i religiju JLP(R)S-ova i ukupnih rashoda za rekreaciju, kulturu i religiju opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Slika A2.8. Decentralizacija rashoda za obrazovanje u 2018. 130 Belgija Njemačka 120 Španjolska 110 Nizozemska 100 Švedska Hrvatska 90 Bugarska Slovačka Češka Poljska Latvija 80 Finska EU28 (prosjek) Estonija Austrija Litva Slovenija 70 60 Danska UK 50 Francuska 40 Mađarska Rumunjska Italija Luksemburg 30 Portugal 20 Grčka Irska 10 Malta Cipar 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za obrazovanje izračunava se kao omjer rashoda za obrazovanje JLP(R)S-ova i ukupnih rashoda za obrazovanje opće države. Belgija i Njemačka imaju koeficijente veće od 100 %, što ne bi trebao biti slučaj i upućuje na vjerojatne pogreške u izvješćivanju ili obradi podataka. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Prilozi 185 Slika A2.9. Decentralizacija rashoda za socijalnu zaštitu u 2018. 100 Danska 90 80 70 60 50 Švedska Njemačka Belgija 40 Nizozemska EU28 (prosjek) Finska Austrija Rumunjska 30 Poljska Španjolska UK Francuska Luksemburg Mađarska Bugarska Latvija Hrvatska 20 Slovenija Estonija Slovačka Češka Portugal Irska Litva Italija Grčka 10 Malta Cipar 0 Napomena: Decentralizacija rashoda za socijalnu zaštitu izračunava se kao omjer rashoda za socijalnu zaštitu JLP(R)S-ova i ukupnih rashoda za socijalnu zaštitu opće države. Izvor: autori, na temelju podataka Eurostata, dostupno na https://ec.europa.eu/eurostat/data/database. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 186 Prilog 3. Javno upravljanje, izgradnja kapaciteta i IT Kvaliteta javnog upravljanja. Kako bi povećali svoj apsorpcijski kapacitet i iskoristili projekte koji se financiraju iz EU-a, JLP(R)S-ovima će trebati pružiti dodatnu stručnu i financijsku potporu jer trenutačno nemaju dostatne administrativne kompetencije te se jako razlikuju u svojim ljudskim, financijskim, organizacijskim i infrastrukturnim kapacitetima, što otežava njihovo usklađivanje na regionalnoj razini i pristup sredstvima iz fondova EU-a. Velikim su dijelom uzrok tome zanemarivanje regionalne politike i znatne regionalne ekonomske neravnoteže. Kvaliteta javne uprave na nacionalnoj, područnoj (regionalnoj) i lokalnoj razini temelj je apsorpcijskog kapaciteta Hrvatske. Budući da se problem nejednakog razvoja JLP(R)S-ova povezuje i s raz- likama u administrativnim kapacitetima, rješavanje tog pitanja ključno je i za postizanje ciljeva regionalnih razvojnih politika. Čak i kad neki voditelji financijskih odjela u gradovima i župani- jama imaju relevantno znanje i iskustvo, njihove su aktivnosti ograničene. Središnja država trebala bi izraditi nacionalni program pomoći županijama, gradovima i općinama za jačanje njihovih ljudskih, stručnih i tehničkih kapaciteta te bi župane, gradonačelnike, načelnike opći- na, vijećnike i sve zaposlene JLP(R)S-ova trebalo poticati da se redovito stručno usavršavaju. Regionalni koordinatori. Ulogu županijskih razvojnih agencija kao regionalnih koordinatora trebalo bi ojačati kako bi mogli obavljati aktivnosti od općeg javnog interesa. To će dovesti do učinkovitije provedbe regionalne politike na razini županija i bolje suradnje između središnje države i JLP(R)S-ova, što bi trebalo pridonijeti regionalnom razvoju. U Zakonu o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (NN 123/17) i Zakonu o regionalnom raz- voju Republike Hrvatske (NN 147/14, 123/17, 118/18) regionalni koordinatori prepoznati su kao važan mehanizam u provedbi regionalne razvojne politike. Posao regionalnih koordinatora, među ostalim, uključuje koordinaciju aktivnosti JLS-ova unutar njihove županije. Uz to, budući da se Zakonom propisuje da su obvezni sudjelovati u pripremi i provedbi projekata tijela javne vlasti u svojoj županiji te pratiti status svih projekata u središnjem elektroničkom registru, regionalni koordinatori imaju poseban uvid u razvojne potrebe i potencijal svoje županije te pripremljenost prioritetnih projekata za provedbu i financiranje. Stoga bi bilo poželjno jačati kapacitet regionalnih koordinatora za pripremu, provedbu, praćenje i ocjenjivanje strateških regionalnih razvojnih projekata (tj. osiguranje vrijednosti za novac) kako bi bolje upravljali javnim sredstvima na područnoj (regionalnoj) i lokalnoj razini. Jačanje regionalnih koordinatora trebalo bi uključivati i snažniju ulogu ostalih dionika u strateškom planiranju i upravljanju razvojem na područnoj (regionalnoj) razini. Lokalni i regionalni razvoj. Uz postojeći sustav upravljanja razvojem na nacionalnoj razini, tre- bala bi se stvoriti poveznica s regionalnom i lokalnom razinom tako da županije ili regionalni koordinatori (županijske razvojne agencije) mogu uspostaviti e-katalog investicijskih projekata i kapitalnih ulaganja na razini područne (regionalne) samouprave. Time bi se omogućio proakti- van pristup u privlačenju izravnih (stranih) ulaganja i pružio uvid u tekuće investicijske projekte i druge mogućnosti kapitalnih ulaganja u županijama. To će pridonijeti i rastu i razvoju županija i jačati regionalnu konkurentnost. Upravljanje novčanim tokovima. JLP(R)S-ovi bi trebali uspostaviti lokalne riznice kako bi pobol- jšali financijsko upravljanje i povezali se s državnom riznicom tako da središnja država ima informacije (ako ne i kontrolu ili izravni nadzor, što može ili ne mora biti poželjno) o lokalnim financijama u stvarnom vremenu. Trenutačno JLP(R)S-ovi malo pažnje posvećuju upravljanju Prilozi 187 novčanim tokovima i proračunskoj likvidnosti te općenito nemaju uspostavljene riznice, nego posluju preko računâ u poslovnim bankama. Poslovne banke naplaćuju naknade za pružene usluge tako da JLP(R)S-ove često smatraju svojim najboljim klijentima. Neovisno o tome, JLP(R) S-ovi obično nemaju povlašten položaj zbog obujma transakcija ili (nepostojanja) rizika kod zaduživanja kod tih banaka te ih se općenito tretira kao ostale poslovne subjekte. Slično tome, sve mjesečne i tromjesečne financijske izvještaje lokalnih jedinica prema MFIN-u i nadležnim ministarstvima trebalo bi ukinuti i zadržati samo polugodišnje i godišnje izvještaje jer se trenutačno priprema previše izvještaja koje nitko ne čita niti koristi. Proračunski proces i primjena odgovarajućih instrumenata financijskog upravljanja uvelike utječu na financijsku stabilnost JLP(R)S-ova. Kvalitetni analitički podaci, evidencije novčanih tokova te informacije o planiranim ulaganjima i potrebnim zaduživanjima nužni su za učinkovito financijsko upravljanje JLP(R)S-ovima. Redovitim korištenjem priznatih dijagnostičkih alata, kao što su Program za javne rashode i financijsku odgovornost (engl. Public Expenditure and Financial Accountability – PEFA) i Samoprocjena lokalnih financija (engl. Municipal Finances Self-Assessment – MFSA), mogu se identificirati segmenti financijskog upravljanja u kojima se može ostvariti daljnji napredak. Javne usluge i IT. Kvalitetu javnih usluga trebalo bi poboljšati raširenijim korištenjem IT-a kroz informatizaciju/digitalizaciju. Uz to, mehanizme za ocjenu transparentnosti lokalnih i područnih (regionalnih) tijela trebalo bi poboljšati, što uključuje povećanje administrativne učinkovitosti korištenjem sveobuhvatnog sustava upravljanja dokumentima radi pružanja usluga građani- ma elektroničkim putem. IT (što uključuje internetsku vezu, dostupnost punjača, edukaciju građana, ulaganje u IT ekonomiju itd.) neizbježan je i trebalo bi ga smatrati sastavnim dijelom budućih lokalnih i područnih (regionalnih) javnih usluga. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 188 Prilog 4. Podaci i transparentnost Metodološka pitanja. Česte promjene u metodologiji otežale su ovu analizu jer je bilo teško dobiti dulje vremenske serije podataka te je bilo potrebno izmijeniti (prilagoditi) inpute i po- datke iz financijskih izvještaja JLP(R)S-ova za nekoliko godina zbog promjena u izvještajnoj metodologiji. Naravno, brojne metodološke promjene imale su svoju logičnu svrhu i predstav- ljale su poboljšanje u transparentnosti javnih računa. Na primjer, od 2015. prijenosi sredstava proračunskim korisnicima za plaće više se nisu evidentirali kao plaće (bruto), nego kao prijenosi proračunskim korisnicima iz nadležnog proračuna za financiranje redovne djelatnosti. U skladu s tim, promijenio se i način prikazivanja podataka o prosječnom broju zaposlenih. Uz to, tijekom godina promijenili su se i opseg transakcija koje se smatraju pomoćima te metodologija njihova evidentiranja. Na primjer, veliko povećanje pomoći iz 2011. zapravo je samo „tehničko” povećanje nastalo zbog metodoloških promjena u evidentiranju pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije, koje su se ranije evidentirale kao prihod od poreza na dohodak i prireza. Ti se problemi mogu riješiti tako da se ponovno ispitaju promjene te da se nužne reforme provedu u najkraćem roku kako bi se izbjegle česte izmjene metodologije. Cilj bi trebala biti transparentnija objava dodatnih podataka, što bi pridonijelo i usporedivosti vremenskih serija podataka (i osiguralo paralelne serije podataka nekoliko godina prije i nakon takvih promjena). Istodobno bi bilo korisno objaviti pojašnjenja korištene metodologije i svih njezinih izmjena. U metodološkim napomenama trebalo bi navesti i obuhvat podataka i izmjene koje su uvedene. Tako bi se omogućilo praćenje trendova na najopćenitijoj razini, kao na primjer u smislu inten- ziteta (stupnja) decentralizacije, a u velikoj mjeri povećala bi se i kvaliteta ostalih povezanih podataka i pokazatelja. Na primjer, rashodi za zaposlene te broj zaposlenih u tijelima i kod ko- risnika stalno se povećavaju prema podacima iz financijskih izvještaja JLP(R)S-ova. Međutim, u postojećim izvješćima ne prikazuje se transparentno kretanje broja zaposlenih, nego samo broj službenika, namještenika i privremeno angažiranih radnika u posebnim programima, i to svi u istoj kategoriji (stavci). Zbog toga je dugoročno praćenje sustava otežano i stvaraju se nepotrebne nejasnoće. Jednostavna promjena u metodologiji, kao što je uvođenje nove kategorije ili stavke pod nazivom „privremeno zaposleni” ili „zaposleni u okviru posebnih pro- grama”, znatno bi pomogla u pojašnjavanju stvarnog stanja. Slično tome trebalo bi revidirati i evidentiranje drugih podataka, kao što su podaci o jamstvima i drugim izvorima fiskalnih rizika za JLP(R)S-ove te ostalim relevantnim pokazateljima. Usklađenost. Ponekad je netransparentnost podataka prouzročena i činjenicom da izvješta- vanje JLP(R)S-ova nije usklađeno s trenutačnim normama. Od 2015. JLP(R)S-ovi su obvezni u svoje financijske izvještaje unijeti podatke o prosječnom broju zaposlenih (koji rade u tijelima JLP(R)S-ova), ali ne i podatke o broju zaposlenih kod svojih proračunskih korisnika. To je ujedno i jedan od razloga zbog kojeg se broj javnih službenika iznenada smanjio 2015. Međutim, neki JLP(R)S-ovi i dalje prijavljuju netočan broj iako su primili okružnicu MFIN-a s detaljnim uputa- ma o načinu izvještavanja. Problem bi mogao biti u načinu na koji neki JLP(R)S-ovi shvaćaju trenutačna pravila izvještavanja, no zbog toga je teško izraditi odgovarajuće izvještaje te su oni ponekad manje pouzdani. To ponovno upućuje na slabe administrativne kapacitete JLP(R) S-ova u Hrvatskoj te na potrebu za poduzimanjem aktivnih mjera kako bi se to poboljšalo. S druge strane, čini se i da bi MFIN mogao uvesti dodatne kontrole procesa izvještavanja u JLP(R) S-ovima. Koristilo bi i ako bi se okružnice više prilagodile korisnicima i bile razumljivije, kako bi lokalni službenici imali manje prostora za diskrecijska i subjektivna tumačenja. Prilozi 189 Izvori podataka. Izvori podataka ponekad nisu kompatibilni, što je dodatna prepreka u ana- lizi duljih vremenskih serija. Na primjer, podaci o dugu JLP(R)S-ova koje objavljuju Hrvatska narodna banka (HNB) i MFIN nisu kompatibilni jer HNB primjenjuje metodologiju ESA 2010, a MFIN GFS 2001. Činjenica da su podaci preopćeniti i loše agregirani također negativno utječe na jasnoću i trans- parentnost fiskalnih računa JLP(R)S-ova. Iako se kvaliteta podataka poboljšava, u određenim slučajevima objavljeni podaci i dalje nisu dovoljno precizni. Na primjer, u analitičkoj raščlambi strukture pomoći JLP(R)S-ovima u javno dostupnim izvještajima (tj. Izvještaju o prihodima i rashodima, primicima i izdacima: obrazac PR-RAS) razlikuju se samo tekuće i kapitalne pomoći te osnovne vrste pružatelja pomoći, zbog čega je gotovo nemoguće razlikovati različite vrste programa pomoći. Pomoći iz drugih proračuna uključuju tekuće i kapitalne pomoći od središnje države, županija, gradova i općina koje se raspodjeljuju JLP(R)S-ovima iz različitih izvora i za različite namjene. Nažalost, raščlanjenija i detaljnija struktura tih pomoći nije javno dostupna te se navodi samo ukupna brojka. Računovodstvena pravila. Pouzdanost podataka ponekad je upitna jer sustav računovodstvenih pravila nije ažuriran. Na primjer, vrijednost dionica i udjela JLP(R)S-ova u glavnici evidentira se prema računovodstvenoj vrijednosti (nabavna vrijednost u trenutku kupnje), a ne tržišnoj. Zbog toga su podaci manje relevantni jer se obveze JLP(R)S-ova evidentiraju prema stvarnoj (tržišnoj ili gotovo tržišnoj) vrijednosti, dok je vrijednost imovine (osobito određenih kategorija) često daleko od stvarnosti (tržišne vrijednosti). Nepotpune evidencije i podaci. Brojni JLP(R)S-ovi nemaju popis imovine zbog neriješenih imovinsko-pravnih sporova, nedosljednosti u zemljišnim knjigama i katastrima te brojnih par- nica za utvrđenje prava vlasništva. S obzirom na prednost koju imaju pred ostalim sudskim postupcima, ta bi pitanja trebalo riješiti čim prije kako bi se utvrdilo vlasništvo JLP(R)S-ova nad nekretninama i kako bi ih se upisalo u katastar. Svu imovinu i obveze trebalo bi uključiti u godišnji popis, u skladu s odredbama Pravilnika o proračunskom računovodstvu i računskom planu. Time bi se stvorio prijeko potreban temelj za izradu jasne i sveobuhvatne strategije upravljanja imovinom JLP(R)S-ova. Potrebno je napomenuti i da su preduvjet za postizanje tih ciljeva snažan administrativni kapacitet i visokokvalificirano stručno osoblje educirano u području upravljanja imovinom na razini JLP(R)S-ova. Neke jedinice trenutno nemaju stručne odjele i educirane osobe koje bi upravljale njihovom imovinom. Izostanak teritorijalne dimenzije u državnom proračunu. Državni proračun može se prikazati prema ekonomskoj, funkcijskoj, programskoj i lokacijskoj klasifikaciji. Svaka od tih klasifikacija pruža različite i korisne informacije za učinkovito financijsko upravljanje i planiranje proračuna. Međutim, proračun Republike Hrvatske trenutačno se ne prikazuje prema lokacijskoj klasifikaciji, zbog čega se ne može pratiti fiskalni položaj zemlje prema prostornoj dimenziji JLP(R)S-ova. Konkretno, trenutačno se ne može analizirati ili procijeniti utjecaj određenih javnih politika i reformi središnje države na regionalni razvoj i cjelokupni fiskalni položaj pojedinih regija. Jasno računovodstvo fiskalnih rizika. Financijski rezultati JLP(R)S-ova i njihovih poduzeća trebali bi se promatrati zajedno (osobito u kontekstu zaduživanja) kako bi se dobila potpuna slika financijskog „zdravlja” javnog sektora na lokalnoj i regionalnoj razini. To je temeljni aspekt potrebe za povećanjem transparentnosti objavljenih podataka, kao i odluka i aktivnosti JLP(R) S-ova. MFIN na svojoj internetskoj stranici objavljuje proračune i bilance županija, gradova Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 190 i općina. Međutim, za potpunije informacije o cjelokupnoj stvarnoj fiskalnoj situaciji svake jedinice svi JLP(R)S-ovi trebali bi objaviti ažuriranu online bazu podataka (popis adresa i kon- takata) te bilance i račune dobiti i gubitka za sve pravne osobe koje su u njihovu vlasništvu i suvlasništvu (neovisno o postotku suvlasništva) i njihove ustanove. Kako bi se ti podaci mogli bolje iskoristiti, trebalo bi ih objaviti u odgovarajućim formatima; na primjer, financijske podatke trebalo bi objaviti u Excelu. Iako se u postojećem hrvatskom zakonodavnom okviru ne predviđa izrada konsolidiranih fi- nancijskih izvještaja JLP(R)S-ova i njihovih društava, oni su predviđeni u IPSAS-u. Primjena tih propisa bila bi korisna za sveobuhvatnu ocjenu izloženosti JLP(R)S-ova izravnim i neizravnim obvezama koje proizlaze iz financijskog poslovanja njihovih komunalnih društava. Trenutačno se ne obavljaju procjene kreditnog rizika JLP(R)S-ova i njihovih društava. Alat za procjenu kredit- nog rejtinga JLP(R)S-ova i društava u njihovu vlasništvu mogla bi razviti Udruga gradova, koja bi svake godine mogla objaviti kartu svakog JLP(R)S-a prema njegovu kreditnom riziku i predstaviti godišnju ocjenu. Na temelju tih rezultata MFIN bi mogao poboljšati proces donošenja odluka o odobrenju zaduživanja i pružanju jamstava JLP(R)S-ovima i njihovim društvima. Informacije bi mogle potaknuti i zdravo pozitivno natjecanje među njima. Fiskalna transparentnost. Hrvatska je ostvarila napredak u osiguravanju transparentnijeg i pouzdanijeg financijskog upravljanja na lokalnoj razini, kao i u uključivanju građana u proces izrade proračuna. Iako se donedavno o tim temama razgovaralo samo načelno, konkretni me- hanizmi za povećanje transparentnosti i poboljšanje kvalitete javnog upravljanja postupno se uvode na razini JLP(R)S-ova. Na primjer, JLP(R)S-ovi sve više izrađuju i na svojim internetskim stranicama objavljuju proračunske vodiče za građane te informacije o poslovanju. Međutim, ta je praksa često jednako neujednačena kao i format objavljivanja podataka. Stoga bi za ciljne skupine korisnika trebalo propisati detaljniji okvir za objavljivanje podataka. Institut za javne financije godinama je analizirao proračunsku transparentnost svih hrvatskih županija, grado- va i općina. Proračunska transparentnost podrazumijeva uvid u potpune, točne, pravodobne i razumljive informacije o proračunu. Na temelju tih informacija građani se mogu uključiti i, među ostalim, utjecati na efikasnost prikupljanja i potrošnje proračunskih sredstava, povećati objektivnu i subjektivnu odgovornost lokalnih službenika te pridonijeti smanjenju pojave ko- ruptivnih praksi na najmanju mjeru. S druge strane, cilj nije samo povećati broj proračunskih dokumenata koji se objavljuju na internetskim stranicama lokalnih jedinica, nego i olakšati detaljniju analizu njihova sadržaja. Naravno, sama objava tih proračunskih dokumenata ne znači da su JLP(R)S-ovi apsolutno proračunski transparentni ili da je njihovo vodstvo nužno odgovorno, nego je to samo potvrda da postupaju u skladu sa Zakonom o proračunu, Zakonom o pravu na pristup informacijama i preporukama MFIN-a. Ta razina proračunske transparentnosti trebala bi se promatrati samo kao prvi nužni korak prema potpunoj otvorenosti proračuna; drugim riječima, kao osnovni preduvjet za edukaciju građana o lokalnim proračunima. Samo se građani koji su upoznati s proračunom mogu učinkovito uključiti u proces izrade lokalnog proračuna, odnosno pomoći u odlučivanju o prikupljanju i potrošnji lokalnih sredstava i pozivati lokalna tijela na odgovornost. Daljnje uključivanje civilnog društva i promicanje sudjelovanja građana. Lokalna samouprava trebala bi se dodatno razvijati kroz zajedničke aktivnosti i suradnju upravnih odjela gradova/ općina, građanskih udruga i gospodarskih subjekata kako bi se potaknulo sudjelovanje građa- na u donošenju odluka o lokalnim pitanjima na temelju partnerstva između lokalnih čelnika Prilozi 191 i građana. Sve zainteresirane dionike trebalo bi motivirati da produktivno koriste dostupne informacije, osobito jer se puno objavljenih informacija ne koristi. Stoga je potrebno inform- irati građane i poticati ih na uključivanje u participativan proces izrade proračuna izradom „malog proračuna” ili „vodiča za građane”. Neki JLP(R)S-ovi već su izradili proračunske vodiče za građane, ali ih često ne ažuriraju, zbog čega bi vodeći službenici trebali razmotriti kome su točno informacije namijenjene i koji je najbolji način da ih se predstavi. Posljednjih je godina nekoliko gradova (Pula, Mali Lošinj, Karlovac, Pazin, Rijeka, Trogir, Dubrovnik, Sisak, Bjelovar) poduzelo prve korake u poboljšanju komunikacije i uključivanju građana u participativno od- lučivanje o proračunu. Uz to, neki čelnici u javnoj upravi pokušavaju uspostaviti partnerstvo između tijela javne vlasti, privatnog sektora, civilnog društva i građana. Popularizacijom par- ticipativnog proračuna jačaju se veze između lokalne vlasti i građana, povećava povjerenje u procese donošenja odluka i državne institucije, kao i njihove predstavnike te osigurava efikasnije pružanje javnih usluga u skladu sa stvarnim željama građana. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 192 Prilog 5. Teritorijalna 368,3 383,3 raspodjela rashoda 453,7 354,3 429,0 647,7 561,0 536,3 570,5 705,8 525,1 477,0 773,8 511,6 447,3 711,8 1.027,3 617,7 703,3 Slika A5.1. Teritorijalna raspodjela 636,9 ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za zaposlene po stanovniku prema županijama u 2018. 846,4 Izvor: autori 1.133 1.375 1.173 993 1.267 2.237 1.212 1.192 1.137 2.055 1.373 1.118 2.203 1.275 936 1.318 1.924 2.023 1.546 1.230 Slika A5.2. Teritorijalna raspodjela ukupnih materijalnih rashoda JLP(R) S-ova po stanovniku prema županijama 1.676 u 2018. Izvor: autori Prilozi 193 33,7 26,2 26,7 44,7 30,4 134,8 27,5 143,4 45,1 132,2 56,7 58,3 65,9 22,6 16,9 32,6 176,1 53,1 52,2 Slika A5.3. Teritorijalna raspodjela 47,9 ukupnih financijskih rashoda JLP(R) S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 65,6 Izvor: autori 1.837 1.994 2.326 1.885 2.403 5.330 2.133 2.013 2.117 3.302 2.606 2.153 3.593 2.195 1.598 2.295 4.194 2.847 2.540 2.567 Slika A5.4. Teritorijalna raspodjela ukupnih subvencija, pomoći, socijalnih naknada i drugo JLP(R)S-ova po 4.253 stanovniku prema županijama u 2018. Izvor: autori Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 194 1.232 794 999 1.110 975 1.038 2.756 954 1.352 1.617 1099 1.338 1.828 956 1.120 1.409 1.866 1.199 1.258 Slika A5.5. Teritorijalna raspodjela 1.166 ukupnih rashoda za nabavu nefinancijske imovine JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 1.752 Izvor: autori 4.618 4.557 4.996 4.368 5.104 9.387 6.689 4.839 5.222 7.812 5.660 5.195 8.464 4.960 4.118 5.766 9.188 6.740 6.101 5.648 Slika A5.6. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 8.593 Izvor: autori Prilozi 195 Prilog 6. Teritorijalna 727 879 raspodjela rashoda 740 905 prema funkcijama 881 1.009 1.155 903 985 1.442 1.006 758 1.487 1.020 880 1.094 2.311 1.576 1.217 Slika A6.1. Teritorijalna raspodjela 1.146 ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za opće javne usluge po stanovniku prema županijama u 2018. 1.529 Izvor: autori 3,23 1,54 4,15 0,13 0,93 0,00 1,92 1,75 0,42 0,24 5,20 2,10 1,25 1,65 0,04 2,18 21,35 0,22 1,67 5,05 Slika A6.2. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za obranu po stanovniku prema županijama u 0,43 2018. Izvor: autori Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 196 80,0 79,9 58,1 102,6 87,6 20,4 59,9 74,1 63,1 109,3 89,3 218,3 144,1 94,7 50,6 59,8 100,7 70,4 87,8 Slika A6.3. Teritorijalna raspodjela 126,5 ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za javni red i sigurnost po stanovniku prema županijama u 2018. 152,4 Izvor: autori 585 557 849 679 973 1.390 1.902 791 856 1.057 671 913 1.116 996 733 590 2.544 718 917 638 Slika A6.4. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za ekonomske poslove po stanovniku 875 prema županijama u 2018. Izvor: autori Prilozi 197 83,6 165,5 162,4 180,3 129,4 370,4 131,3 104,2 235,8 342,5 274,3 148,1 356,1 184,9 123,7 187,7 626,0 321,7 241,8 Slika A6.5. Teritorijalna raspodjela 291,8 ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za zaštitu okoliša po stanovniku prema županijama u 2018. 585,6 Izvor: autori 851 717 617 922 740 1.770 933 734 961 1.285 1.044 947 1.752 690 610 1.377 1.136 1.599 1.182 999 Slika A6.6. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za usluge unapređenja stanovanja i zajednice po 1.515 stanovniku prema županijama u 2018. Izvor: autori Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 198 116,0 40,2 53,2 23,3 36,0 146,2 62,5 150,6 55,3 57,0 48,7 56,7 57,2 51,7 35,2 65,8 126,5 38,4 19,6 Slika A6.7. Teritorijalna raspodjela 17,4 ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za zdravstvo po stanovniku prema županijama u 2018. 41,0 Izvor: autori 451,6 519,7 321,0 270,4 411,0 687,7 333,2 315,8 440,7 874,4 290,2 293,9 785,8 241,8 340,2 469,6 293,7 472,3 308,3 436,2 Slika A6.8. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za rekreaciju, kulturu i religiju po 934,3 stanovniku prema županijama u 2018. Izvor: autori Prilozi 199 506,2 635,4 518,5 578,7 589,9 585,9 669,1 483,3 450,3 772,0 444,6 407,6 791,8 220,2 465,9 407,3 151,7 327,1 399,8 Slika A6.9. Teritorijalna raspodjela 309,3 ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za obrazovanje po stanovniku prema županijama u 2018. 313,2 Izvor: autori 119,6 123,0 152,8 233,4 196,4 786,2 302,5 250,9 234,5 292,6 271,3 276,0 269,6 194,8 200,7 361,0 268,5 220,0 166,3 329,8 Slika A6.10. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za socijalnu zaštitu po stanovniku prema 457,5 županijama u 2018. Izvor: autori Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 200 3.676 3.566 3.917 3.454 4.045 6.765 5.550 3.810 4.283 6.232 4.144 4.021 6.762 3.695 3.297 4.758 7.579 5.344 4.452 Slika A6.11. Teritorijalna raspodjela 4.299 ukupnih rashoda po funkcijskoj klasifikaciji JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 6.404 Izvor: autori Prilozi 201 Prilog 7. Teritorijalna 2.831 2.425 raspodjela prihoda 2.537 2.315 3.229 6.691 2.462 2.601 2.791 3.837 2.740 2.900 3.919 2.815 2.553 2.757 3.431 3.199 3.306 Slika A7.1. Teritorijalna raspodjela 3.179 poreza JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 3.696 Izvor: autori 1.444 1.098 1.414 1.338 681 227 3.039 1.497 1.478 1.128 1.321 1.962 1.040 1.274 1.246 2.192 3.638 1.148 1.607 928 Slika A7.2. Teritorijalna raspodjela pomoći JLP(R)S-ovima po stanovniku prema županijama u 2018. 1.554 Izvor: autori Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 202 347 292 609 111 240 593 413 256 338 773 444 186 715 174 221 420 688 565 445 Slika A7.3. Teritorijalna raspodjela 484 prihoda od imovine JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 1.631 Izvor: autori 402 456 624 393 764 1.347 543 449 462 1.580 1.000 413 1.992 651 384 436 1.374 1.355 1.189 1.128 Slika A7.4. Teritorijalna raspodjela upravnih pristojbi i korisničkih naknada JLP(R)S-ova po stanovniku prema 1.344 županijama u 2018. Izvor: autori Prilozi 203 29,9 42,7 63,2 35,5 34,5 100,2 30,7 172,0 33,3 101,0 40,0 17,1 132,4 27,3 26,0 49,8 45,4 44,3 94,3 Slika A7.5. Teritorijalna raspodjela 149,5 ostalih prihoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 281,2 Izvor: autori 120,9 66,0 83,7 45,1 98,0 70,9 90,3 51,9 130,9 359,3 51,3 48,8 789,0 205,6 86,8 155,8 178,5 247,0 73,9 82,5 Slika A7.6. Teritorijalna raspodjela prihoda od nefinancijske imovine JLP(R)S-ova po stanovniku prema 116,0 županijama u 2018. Izvor: autori Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 204 4.769 4.785 5.302 4.265 5.046 9.029 6.578 5.027 5.232 7.778 5.597 5.526 8.588 5.147 4.517 6.011 9.355 6.558 6.715 Slika A7.7. Teritorijalna raspodjela 5.951 ukupnih prihoda po funkcijskoj klasifikaciji JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 8.622 Izvor: autori Prilozi 205 Prilog 8. Fiskalno izravnanje i dijeljenje prihoda od poreza na dohodak Do 2018. prihode od poreza na dohodak u različitim su omjerima dijelili županije, gradovi i općine, pri čemu su koeficijenti alokacije ovisili o statusu lokalne jedinice: Grad Zagreb, PPDS- ovi, BPP-ovi, lokalne jedinice na otocima sa sporazumima o zajedničkom financiranju kapitalnih projekata od interesa za razvoj otoka, JLS-ovi u potpomognutim područjima i JLS-ovi bez pose- bnog statusa. Još je važnije što je cilj te raspodjele prihoda od poreza na dohodak djelomično bio ublažavanje vodoravnih fiskalnih nejednakosti (fiskalno izravnanje). Tablica A8.1. Raspodjela poreza na dohodak PPDS-ovima i BPP-ovima (u %) Grad/ Decentralizirane Fond izravnanja za Razdoblje Središnja država Županija Općina funkcije decentralizirane funkcije 1.1.1994. – 1.4.2000. 70 5 25 1.4.2000. – 1.7.2001. 60 8 32 1.7.2001. – 1.1.2003. - 8 92 1.1.2003. – - 10 90 1.1.2015. – UKINUT POSEBAN STATUS ZA BPP I PPDS* Napomena: *JSL-ovi u BPP-ovima s prosječnim indeksom razvijenosti između 75 % i 125 % (razvrstani u skupine III. i IV.) 2016. i 2017. imali su pravo na povlašteni sustav raspodjele, u kojem je udio JLS-ova iznosio 70,5 %, županija je zadržala 12 %, udio za decentralizirane funkcije iznosio je 6 %, udio za projekte EU-a 1,5 %, a udio za financiranje kapitalnih projekata od interesa za razvoj JLS-ova u BPP-ovima 10 %. Izvor: Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 117/93, 33/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 73/08, 25/12, 147/14, 100/15, 115/16 i 127/17) Lokalne jedinice u PPDS-ovima i BPP-ovima imale su povlašteni položaj u sustavu raspodjele prihoda (tablica A8.1.). Imale su pravo na 90 % prihoda od poreza na dohodak ostvarenih na njihovu području, dok su njihove županije dobile samo 10 % sredstava. Nadalje, lokalne jedin- ice u PPDS-ovima nisu izdvajale sredstva za fond izravnanja za decentralizirane funkcije. Kad je povlašteno dijeljenje poreza za PPDS-ove i BPP-ove ukinuto 2015., iste godine uvedena su takozvana potpomognuta područja (tablica A8.2.), koja se prema indeksu razvijenosti utvrđuju kao područja koja zaostaju za nacionalnim prosjekom. Tablica A8.2. Raspodjela poreza na dohodak potpomognutim područjima (u %) Središnja Grad/ Decentralizirane Fond izravnanja za Razdoblje država Županija Općina funkcije decentralizirane funkcije 1.1.2015. – 1.1.2018. 12 88 1.1.2018. – UKINUT POSEBAN STATUS JLS-ova U POTPOMOGNUTIM PODRUČJIMA Izvor: Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 117/93, 33/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 73/08, 25/12, 147/14, 100/15, 115/16 i 127/17) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 206 Povlašteni položaj lokalnih jedinica na otocima sa sporazumima o zajedničkom financiranju odražavao se u njihovu izuzeću od obveze financiranja fonda izravnanja za decentralizirane funkcije od 2007. Udio od 16 % prihoda od poreza na dohodak ostvarenih u tim JLS-ovima bio je namijenjen za financiranje njihovih kapitalnih projekata (tablica A8.3.). Tablica A8.3. Raspodjela poreza na dohodak otocima (u %) Decentra­ Fond izravnanja Zajedničko finan­ Središnja Grad/ lizirane za decentrali­ ciranje kapitalnih Projekti Razdoblje država Županija Općina funkcije zirane funkcije projekata EU-a 1.1.1994. – 1.4.2000. 70 5 25 1.4.2000. – 1.7.2001. 60 8 32 1.7.2001. – 1.1.2002. 8 61,2 9,8 21 1.1.2002. – 1.1.2003. 8 61,6 9,4 21 1.1.2003. – 1.1.2007. 10 59,6 9,4 21 1.1.2007. – 1.7.2008. 15,0 52 12 21 1.7.2008. – 1.3.2012. 15,5 55 12 17,5 1.3.2012. – 1.1.2015. 16 56,5 12 15,5 1.1.2015. – 1.1.2018. 16,5 60 6 16 1,5 1.1.2018. – UKINUT POSEBAN STATUS JLS-ova NA OTOCIMA Izvor: Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 117/93, 33/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 73/08, 25/12, 147/14, 100/15, 115/16 i 127/17) Prilozi 207 Prilog 9. Kriteriji za utvrđivanje minimalnih financijskih standarda za decentralizirane funkcije Vatrogastvo JLS-ovi koji su osnivači i suosnivači javnih vatrogasnih postrojbi osiguravaju sredstva rashoda za zaposlene te sredstva za materijalne i financijske rashode. U skladu s Odlukom o minimal- nim financijskim standardima za obavljanje djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi u 2020. godini (NN 128/19) minimalni financijski standard za 2020. iznosi 341.484.990 HRK. Kriteriji i mjerila za utvrđivanje minimalnih financijskih standarda kao temelja za planiranje pomoći za decentraliziranu funkciju vatrogastva osnivačima i suosnivačima javnih vatrogasnih postrojbi u 2020. godini su: –– temeljna sredstva – fiksni dodatak (20 % ukupnog iznosa) –– klasifikacija postrojbe prema ugroženosti, sposobnosti i otpornosti (20 %) –– broj stanovnika na površini osnivača i suosnivača koju vatrogasna postrojba može dohva- titi u 15 minuta (25 %) –– površina osnivača i suosnivača koju vatrogasna postrojba može dosegnuti u 15 minuta (5 %) –– dosadašnji prosjek financiranja od 2003. do 2019. (25 %) –– ostali rizici, dopunske aktivnosti po zapovijedi i korekcija za osobnu zaštitnu opremu (5 %) Zdravstvo Odlukom o minimalnim financijskim standardima za decentralizirane funkcije za zdravstvene ustanove u 2020. godini (NN 128/19) utvrđuju se minimalni financijski standardi za: –– investicijsko ulaganje zdravstvenih ustanova u prostor, medicinsku i nemedicinsku opremu i prijevozna sredstva –– investicijsko i tekuće održavanje zdravstvenih ustanova – prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava –– informatizaciju zdravstvene djelatnosti Minimalni financijski standard za 2020. utvrđen je u ukupnom iznosu od 407.549.130 HRK. Visina sredstava dodijeljenih pojedinoj jedinici područne (regionalne) samouprave, odnosno Gradu Zagrebu, utvrđuje se primjenom sljedećih kriterija: –– udio broja osiguranih osoba u pojedinoj jedinici područne (regionalne) samouprave, od- nosno Gradu Zagrebu, u odnosu na ukupan broj osiguranih osoba pri Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje (75 % ukupnog iznosa) –– udio broja lokacija na kojima se odvija zdravstvena djelatnost u pojedinoj jedinici područne (regionalne) samouprave, odnosno Gradu Zagrebu, u odnosu na ukupan broj lokacija u Republici Hrvatskoj (10 %) –– udio broja zdravstvenih ustanova u pojedinoj jedinici područne (regionalne) samouprave, odnosno Gradu Zagrebu, u odnosu na ukupan broj zdravstvenih ustanova koje imaju sklopl- jen ugovor s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje (5 %) –– udio broja ugovorenih kreveta u pojedinoj jedinici područne (regionalne) samouprave, od- nosno Gradu Zagrebu, u odnosu na ukupan broj ugovorenih kreveta s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje u Republici Hrvatskoj (5 %) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 208 –– Korektivni kriterij: uključivanje projekata od prioritetne važnosti za podizanje dostupno- sti zdravstvene zaštite ili završetak započetih ulaganja, uzimajući u obzir udio ulaganja u zdravstvene ustanove (prostor, medicinsku i nemedicinsku opremu i prijevozna sredstva) pojedinih jedinica područne (regionalne) samouprave iz državnog proračuna u prethodnim godinama (5 %) Osnovno školstvo Odlukom o kriterijima i mjerilima za utvrđivanje bilančnih prava53 za financiranje minimalnog financijskog standarda javnih potreba osnovnog školstva u 2020. godini (NN 128/19) utvrđuju se ukupna bilančna prava JLP(R)S-ova za: –– materijalne i financijske rashode –– rashode za materijal i dijelove za tekuće i investicijsko održavanje, usluge tekućeg i inves- ticijskog održavanja –– rashode za nabavu proizvedene dugotrajne imovine i dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini Visina sredstava dodijeljenih pojedinoj jedinici područne (regionalne) samouprave, odnosno Gradu Zagrebu, utvrđuje se primjenom sljedećih kriterija: –– Za materijalne i financijske rashode: iznos tih rashoda utvrđen 2019. (NN 2/19), u skladu sa Smjernicama ekonomske i fiskalne politike za razdoblje 2020. – 2022. i Uputama za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2020. – 2022. –– Za rashode za tekuće i investicijsko održavanje: broj učenika, broj razrednih odjela i broj školskih zgrada u školskoj godini 2019./20. na osnovi prosječnih cijena kako slijedi: po učeniku 62,00 HRK godišnje, po razrednom odjelu 1.032,77 HRK godišnje i po školskoj zgradi 7.564,08 HRK godišnje. –– Za rashode za nabavu proizvedene dugotrajne imovine i dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini: broj učenika, broj razrednih odjela i broj školskih zgrada u školskoj godini 2019./20. na osnovi prosječnih cijena kako slijedi: po učeniku 189,65 HRK godišnje, po razrednom odjelu 3.158,95 HRK godišnje i po školskoj zgradi 4.990,19 HRK godišnje. Srednje školstvo Odlukom o kriterijima i mjerilima za utvrđivanje bilančnih prava za financiranje minimalnog finan­ cijskog standarda javnih potreba srednjih škola i učeničkih domova u 2020. godini (NN 128/19) utvrđuju se ukupna bilančna prava jedinica područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba za: –– materijalne i financijske rashode –– rashode za materijal i dijelove za tekuće i investicijsko održavanje, usluge tekućeg i inves- ticijskog održavanja –– rashode za nabavu proizvedene dugotrajne imovine i dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini 53 Bilančna prava su sredstva potrebna za osiguravanje minimalnih financijskih standarda po pojedinoj decentraliziranoj funkciji prema odlukama o minimalnim financijskim standardima za određenu funkciju. Prilozi 209 Visina sredstava dodijeljenih pojedinoj jedinici područne (regionalne) samouprave, odnosno Gradu Zagrebu, utvrđuje se primjenom sljedećih kriterija: –– Za materijalne i financijske rashode: iznos tih rashoda utvrđen 2019. (NN 2/19), u skladu sa Smjernicama ekonomske i fiskalne politike za razdoblje 2020. – 2022. i Uputama za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2020. – 2022. –– Za rashode za tekuće i investicijsko održavanje: broj učenika, broj razrednih odjela i broj školskih zgrada u školskoj godini 2019./20. na osnovi prosječnih cijena kako slijedi: po učeniku 64,74 HRK godišnje, po razrednom odjelu 1.246,62 HRK godišnje te po školskoj zgradi 11.553,76 HRK godišnje za srednje škole i 492,23 HRK godišnje po učeniku za učeničke domove. –– Za rashode za nabavu proizvedene dugotrajne imovine i dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini: broj učenika, broj razrednih odjela i broj školskih zgrada u školskoj godini 2019./20. na osnovi prosječnih cijena kako slijedi: po učeniku 177,91 HRK godišnje, po razrednom odjelu 3.425,65 HRK godišnje i po školskoj zgradi 6.847,83 HRK godišnje. Kriterij za utvrđivanje bilančnih prava za sufinanciranje u učeničkim domovima po županijama i Gradu Zagrebu je broj učenika upisanih u školsku godinu 2019./20. Mjerilo je prosječna cijena od 6.300,00 HRK po učeniku za I. – IV. razred. Socijalna skrb – centri za socijalnu skrb Odlukom o minimalnim financijskim standardima, kriterijima i mjerilima za financiranje ma- terijalnih i financijskih rashoda centara za socijalnu skrb i troškova ogrjeva korisnicima koji se griju na drva u 2020. godini (NN 128/19) utvrđuju se minimalni financijski standardi za jedinice područne (regionalne) samouprave i Grad Zagreb za financiranje materijalnih i financijskih ra- shoda centara za socijalnu skrb koji imaju sjedište na njihovu području. Kriterij za materijalne i financijske rashode je broj radnika zaposlenih u centru za socijalnu skrb. Mjerilo je prosječni mjesečni iznos sredstava po radniku. Jedinica područne (regionalne) samouprave i Grad Za- greb, osigurava sredstva za troškove ogrjeva korisnicima koji se griju na drva. Kriterij za izdatke troškova ogrjeva korisnicima koji se griju na drva je broj korisnika planiran u 2019. godini. Mjerilo je iznos od 1.050,00 HRK po korisniku. Domovi za starije i nemoćne osobe Odlukom o minimalnim financijskim standardima, kriterijima i mjerilima za decentralizirano fi- nanciranje domova za starije i nemoćne osobe u 2020. godini (NN 128/19) utvrđuju se minimalni financijski kriteriji za jedinice područne (regionalne) samouprave i Grad Zagreb za financiranje rashoda za zaposlene, materijalnih i financijskih rashoda te rashoda za nabavu nefinancijske imovine i hitne intervencije. Mjerila za financiranje rashoda za zaposlene utvrđuju se prema broju zaposlenih, odnosno po korisniku (stalnog smještaja, korigiranog koeficijenta od 20 % za korisnike pomoći u kući i dostave i pripreme obroka za vanjske korisnike), odnosno prema: –– propisu kojim se određuju minimalni uvjeti za pružanje socijalnih usluga –– zakonu koji regulira plaće u javnim službama i prema propisu (uredbi) koji određuje nazive radnih mjesta i koeficijente složenosti poslova u javnim službama Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 210 –– osnovici za izračun plaće radnika u javnim službama utvrđenoj kolektivnim ugovorom ili odlukom Vlade Republike Hrvatske –– odredbama Temeljnog kolektivnog ugovora za službenike i namještenike u javnim službama i Kolektivnog ugovora za djelatnost socijalne skrbi, koje se primjenjuju kao pravna pravila Mjerilo za podmirenje materijalnih i financijskih rashoda je broj korisnika. Kriteriji za financiranje rashoda nefinancijske imovine utvrđuju se po korisniku prema: –– propisu kojim se određuju minimalni uvjeti za pružanje socijalnih usluga –– stanju prostora i opreme prema intenzitetu ulaganja u prethodnim godinama te ulaganju po korisniku. Jedinica područne (regionalne) samouprave i Grad Zagreb osigurava, po domu za starije i nemoćne osobe, godišnje 150.000 HRK za potrebe hitnih intervencija (investicijsko održavanje, oprema i nabava nefinancijske imovine). Prilozi 211 Prilog 10. Pravni okvir za niže razine vlasti Zakon o proračunu (NN 87/08, 136/12, 15/15) Zakon o službenicima i namještenicima Odluka o minimalnim financijskim u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) standardima za obavljanje djelatnosti samoupravi (NN 86/08, 61/11, 04/18, javnih vatrogasnih postrojbi u 2020. 112/19) godini (NN 128/19) Zakon o koncesijama (NN 69/17) Odluka o minimalnim financijskim Zakona o određivanju poslova iz standardima za decentralizirane samoupravnog djelokruga jedinica funkcije za zdravstvene ustanove u lokalne samouprave i uprave (NN 75/93) 2020. godini (NN 128/19) Zakon o izvršavanju Državnog proračuna Odluka o kriterijima i mjerilima za Republike Hrvatske za 2020. godinu utvrđivanje bilančnih prava za (NN 117/19, 32/20, 42/20) financiranje minimalnog financijskog Zakon o financiranju jedinica lokalne i standarda javnih potreba osnovnog područne (regionalne) samouprave (NN školstva u 2020. godini (NN 128/19) 127/17, 138/20) Odluka o kriterijima i mjerilima za Zakon o financiranju jedinica lokalne utvrđivanje bilančnih prava za samouprave i uprave (NN 117/93, 33/00, financiranje minimalnog financijskog 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, standarda javnih potreba srednjih škola 132/06, 73/08, 25/12, 147/14, 100/15, i učeničkih domova u 2020. godini (NN 115/16) 128/19) Zakon o šumama (NN 68/18, 115/18, 98/19) Odluka o minimalnim financijskim Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) standardima, kriterijima i mjerilima za samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, financiranje materijalnih i financijskih 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, rashoda centara za socijalnu skrb i 19/13, 137/15, 123/17, 89/19) troškova ogrjeva korisnicima koji se Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (NN griju na drva u 2020. godini (NN 128/19) 90/92) Odluka o minimalnim financijskim Zakon o lokalnim porezima (NN 115/16, standardima, kriterijima i mjerilima za 101/17) decentralizirano financiranje domova za Zakon o pomorskom dobru i morskim starije i nemoćne osobe u 2020. godini lukama (NN 158/03, 100/04, 141/06, (NN 128/19) 38/09, 123/11, 56/16, 98/19) Odluka o razvrstavanju jedinica lokalne i Zakon o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara područne (regionalne) samouprave (NN 69/99, 151/03, 157/03, 100/04, prema stupnju razvijenosti (NN 132/17) 87/09, 88/10, 61/11, 25/12, 136/12, 157/13, Uredba o darovanju nekretnina u vlasništvu 152/14, 98/15, 44/17, 90/18, 32/20) Republike Hrvatske (NN 123/11, 129/11, Zakon o regionalnom razvoju Republike 95/18) Hrvatske (NN 147/14, 123/17, 118/18) Zakon o lovstvu (NN 99/18, 32/19, 32/20) Zakon o uređivanju imovinskopravnih Zakon o istraživanju i eksploataciji odnosa u svrhu izgradnje ugljikovodika (NN 52/18, 52/19) infrastrukturnih građevina (NN 123/11 i Zakon o upravnim pristojbama (NN 115/16) 129/11, 95/18) Zakon o Gradu Zagrebu (NN 62/01, 125/08, Zakon o pravu na pristup informacijama 36/09, 119/14, 98/19) (NN 25/13, 85/15) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 212 Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 28/10) Zakon o sustavu državne uprave (NN 66/19) Zakon o potpomognutim područjima (NN 118/18) Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske (NN 123/17) Zakon o rudarstvu (NN 56/13, 14/14, 52/18, 115/18, 98/19) Pravilnik o proračunskom računovodstvu i računskom planu (NN 124/14) Zakon o porezu na dohodak (NN 115/16, 106/18, 121/19, 32/20, 138/20) Zakon o porezu na promet nekretnina (NN 115/16, 106/18) Uredba o načinu financiranja decentraliziranih funkcija te izračuna iznosa pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za 2020. godinu (NN 128/19) Zakon o upravljanju državnom imovinom (NN 52/18) Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 68/18, 110/18, 32/20) 213 Literatura Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 214 Alm, James i Jorge Martinez-Vazquez. Bird, Richard i Enid Slack, ur. 2004. 2002. „On the Use of Budgetary Norms International Handbook of Land and as a Tool for Fiscal Management.” Property Taxation. Cheltenham, UK: Public Finance and Management 2 (3): Edward Elgar Publishing. 387.–435. Davey, Kenneth. 1988. „Municipal Bahl, Roy i Jorge Martinez-Vazquez. Development Funds and 2008. „The Determinants of Revenue Intermediaries.” Background Paper for Performance.” U Making the Property the 1988 World Development Report, Tax Work: Experiences in Developing World Bank, Washington, DC. and Transitional Countries, uredili Roy Državni ured za reviziju. Republika Bahl, Jorge Martinez-Vazquez i Joan Hrvatska. 2016. „Izvješće o obavljenoj Youngman. Cambridge, MA: Lincoln reviziji učinkovitosti upravljanja i Institute. raspolaganja nekretninama jedinica Bajo, Anto. 2004. „Zaduživanje lokalnih lokalne i područne (regionalne) jedinica u Hrvatskoj: mogućnosti i samouprave.” Hrvatski sabor, Zagreb. ograničenja.” Financijska teorija i Državni zavod za statistiku. 2012. praksa 28 (2): 203.–18. Statistički ljetopis Republike Hrvatske. Bajo, Anto i Mihaela Bronić. 2004. „Fiskalna Zagreb: Državni zavod za statistiku. decentralizacija u Hrvatskoj: problemi Ebel, Robert D. i Serdar Yilmaz. 2002. fiskalnog izravnanja.” Financijska teorija „On the Measurement and Impact of i praksa 28 (4): 445.–67. Fiscal Decentralization.” U Fiskalna Bajo, Anto i Marko Primorac. 2010. „Local decentralizacija u Hrvatskoj: zbornik Government Borrowing Practice in radova, uredili Katarina Ott, Anto Bajo Croatia.” Financijska teorija i praksa 34 i Mihaela Pitarević, 19.–32. Budimpešta (4): 379.–406. i Zagreb: Inicijativa za fiskalnu ———. 2014. „Dug i fiskalni rizici jedinica decentralizaciju u srednjoj i istočnoj lokalne i područne (regionalne) Europi i Institut za javne financije. samouprave.” Newsletter 93, Institut za EK (Europska komisija). 2019. „Preporuka javne financije, Zagreb. za Preporuku Vijeća o Nacionalnom ———. 2015. „Revizija učinkovitosti programu reformi Hrvatske za 2019. i trgovačkih društava u vlasništvu davanje mišljenja Vijeća o Programu lokalnih jedinica.” Aktualni osvrti 74, konvergencije Hrvatske za 2019.” EK, Institut za javne financije, Zagreb. Bruxelles. ———. 2017. „Political Economy of Fiscal ———. 2020. „Preporuka za Preporuku Equalization: The Case of Croatia.” Lex Vijeća o Nacionalnom programu reformi Localis 15 (2): 155.–73. Hrvatske za 2020. i davanje mišljenja ———. 2018. „Croatia: Instruments of Fiscal Vijeća o Programu konvergencije Equalisation.” U Fiscal Decentralisation, Hrvatske za 2020.” EK, Bruxelles. Local Government and Policy Reversals Franzsen, Riel C. D. i William J. McCluskey. in Southeastern Europe, uredili W. 2008. „The Feasibility of Site Value Bartlett, S. Kmezić i K. Đulić. London: Taxation.” U Making the Property Tax Palgrave Macmillan. Work: Experiences in Developing and Bertović, Hrvoje, Olga Kaganova i John Transitional Countries, uredili Roy K. Rutledge. 2004. „Priručnik za Bahl, Jorge Martinez-Vazquez i Joan upravljanje imovinom u JLP(R)S.” The Youngman. Cambridge, MA: Lincoln Urban Institute Zagreb i Savez udruge Institute. gradova te Udruge općina Republike Hrvatske, Zagreb. Literatura 215 Hunter, James S. H. 1977. Federalism NALAS (Mreža udruga lokalnih vlasti and Fiscal Balance: A Comparative jugoistočne Europe). 2020. „Local Study. Canberra, Australija: Australian Government Finance Indicators in National University Press i Centre South-East Europe: Statistical Brief for Research on Federal Financial 2020.” Drugo izdanje. NALAS, Skoplje. Relations. OECD (Organizacija za gospodarsku Martinez-Vazquez, Jorge. 2020. „Emerging suradnju i razvoj). 2019. Making Trends in Fiscal Transfer Systems in Decentralisation Work: A Handbook for Selected Federations: Implications for Policy-Makers. Multi-Level Governance India.” U Intergovernmental Transfers Studies. Pariz: OECD. in Federations, uredili Serdar Yilmaz i OECD (Organizacija za gospodarsku Farah Zahir, 275.–94. Cheltenham, UK: suradnju i razvoj) i EK (Europska Edward Elgar Publishing. komisija). 2018. „Key Data on Local and Martinez-Vazquez, Jorge i Jameson Boex. Regional Governments in the European 2001. Russia’s Transition to a New Union.” OECD, Pariz. Federalism. WBI Learning Resources Ott, Katarina i Anto Bajo. 2001. „Lokalne Series. Washington, DC: Svjetska banka. financije i lokalni proračun u Republici Martinez-Vazquez, Jorge, Jamie Boex Hrvatskoj.” Financijska teorija i praksa i Gabe Ferrazzi. 2004. „Linking 23 (3): 311.–449. Expenditure Assignments and Posedel, Petra i Marko Primorac. 2012. Intergovernmental Grants in Indonesia.” „Modeliranje kreditnog rizika jedinica Working Paper 04-05, International lokalne samouprave u Republici Studies Program, Andrew Young School Hrvatskoj.” Financijska teorija i praksa of Policy Studies, Atlanta, GA. 36 (4): 329.–54. Martinez-Vazquez, Jorge i Yasin Civelek. Primorac, Marko. 2011. „Local Government 2019. „Subnational Government Debt and Utility Firms’ Debts.” Financijska Governance: Lessons from Non-Asian teorija i praksa 35 (4): 443.–64. Emerging Economies.” International ———. 2014. „Restrukturiranje sustava Center for Public Policy Working Paper fiskalnog izravnanja u Hrvatskoj.” Series 1907, Andrew Young School, Zbornik radova Ekonomskog fakulteta Georgia State University. u Rijeci: časopis za ekonomsku teoriju i Martinez-Vazquez, Jorge i Santiago praksu 32 (2): 213.–32. Lago-Peñas, ur. 2013. The Challenge ———. 2015. „The Effectiveness of Fiscal of Local Government Size: Theoretical Equalisation in Croatia.” Ekonomska Perspectives, International Experience istraživanja 28 (1): 299.–311. and Policy Reform. Cheltenham, UK: Republika Hrvatska. 2020a. „Nacionalni Edward Elgar. program reformi 2020.” Vlada Republike Martinez-Vazquez, Jorge i Violeta Vulovic. Hrvatske, Zagreb, https://vlada.gov.hr/ 2017. „How Well Do Subnational UserDocsImages/2016/Sjednice/2020/ Borrowing Regulations Work?” U Travanj/227%20sjednica%20VRH/ Central and Local Government Novi%20direktorij/227%20-%201.pdf Relations in Asia: Achieving Fiscal ———.2020b. „Program Vlade Republike Sustainability, uredili Naoyuki Yoshino i Hrvatske za mandat 2020. – 2024.” Peter J. Morgan, 161.–219. Cheltenham, Vlada Republike Hrvatske, Zagreb, UK: Edward Elgar. https://vlada.gov.hr/UserDocsImages/ ZPPI/Dokumenti%20Vlada/ Program%20Vlade%20Republike%20 Hrvatske%20za%20mandat%20 2020.%20-%202024..pdf Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 216 ———. 2021a. „Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine (NN 13/2021)” Vlada Republike Hrvatske, Zagreb, https:// narodne-novine.nn.hr/clanci/ sluzbeni/2021_02_13_230.html. ———. 2021b. „Nacionalni plan oporavka i otpornosti (sažetak nacrta Plana).” Narodne Novine, Zagreb, https:// planoporavka.gov.hr/UserDocsImages/ dokumenti/51%20-%203%20NPOO. pdf?vel=1469200. Sutherland, Douglas, Robert Price i Isabelle Joumard. 2005. „Fiscal Rules for Sub-Central Governments: Design and Impact.” Working Paper 1, OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, OECD, Pariz. Svjetska banka. „Croatia Integrated State-Owned Enterprises Framework.” (iSOEF) Assessment, Svjetska banka, Washington, DC. Ter-Minassian, Teresa i Jon Craig. 1997. „Control of Subnational Government Borrowing.” U Fiscal Federalism in Theory and Practice, uredila Teresa Ter-Minassian, 156.–72. Washington, DC: Međunarodni monetarni fond. 217 Popisi (tablice, slike i okviri) Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 218 Popis tablica Tablica S.1 Sažetak izazova u zemlji, međunarodnih trendova i mogućnosti javnih politika 16 Tablica 3.1. Vertikalni ustroj hrvatskog javnog sektora 34 Tablica 3.2. Stanovništvo u općinama 2011. 36 Tablica 3.3. Stanovništvo u gradovima 2011. 37 Tablica 3.4. Broj nižih razina vlasti (2018.– 2019.) 38 Tablica 3.5. Rascjepkanost u državama članicama EU-a (2018. – 2019.) 39 Tablica 3.6. Veličina općina prema broju stanovnika (% svih općina) 40 Tablica 3.7. Niže razine vlasti u zemljama JIE u 2019. 42 Tablica 4.1. Raspodjela funkcija prema razini vlasti 61 Tablica 4.2. Deskriptivna statistika podataka o komponentama rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku u 2018. (u HRK) 70 Tablica 4.3. Deskriptivna statistika podataka o rashodima po funkcijskoj klasifikaciji JLP(R)S-ova po stanovniku u 2018. (u HRK) 71 Tablica 5.1. Neporezni prihodi JLP(R)S-ova 83 Tablica 5.2. Sustav dijeljenja prihoda od naknada za koncesiju od 2018. (u %) 84 Tablica 5.3. Autonomija u određivanju poreznih stopa 88 Tablica 5.4. Sažetak statističkih podataka o komponentama prihoda JLP(R)S-ova po stanovniku u 2018. (u HRK) 89 Tablica 5.5. Hunterovi koeficijenti 91 Tablica 6.1. Opći sustav raspodjele poreza na dohodak (u %) 105 Tablica 6.2. Decentralizacija pojedinih javnih funkcija u 2020. 107 Tablica 6.3. Komparativni učinci na fiskalne razlike po stanovniku za JLP(R)S-ove u 2018. 114 Tablica 6.4. Struktura pomoći iz ostalih proračuna JLP(R)S-ovima u 2018. (u mil. HRK) 120 Tablica 7.1. Mogućnosti zaduživanja JLP(R)S-ova 135 Tablica 7.2. Fiskalna pravila za zaduživanje JLP(R)S-ova 136 Tablica 7.3. Fiskalna pravila (za zaduživanje) za niže razine vlasti u državama članicama EU-a u 2018. 137 Tablica 7.4. Glavne karakteristike obveznica JLP(R)S-ova 140 Tablica 7.5. Vrste fiskalnih pravila na nižim razinama vlasti 155 Tablica 8.1. Struktura financijske imovine JLP(R)S-ova u 2018. (u mil. HRK) 164 Tablica 8.2. Broj i površina poslovnih prostora i stanova te površina zemljišta JLP(R)S-ova od 31. prosinca 2014., prema razini vlasti 169 Tablica 8.3. Broj i površina poslovnih prostora i stanova te površina zemljišta JLP(R)S-ova 170 Tablica A1.1. Vertikalni ustroj vlasti u državama članicama EU-a 179 Tablica A8.1. Raspodjela poreza na dohodak PPDS-ovima i BPP-ovima (u %) 205 Tablica A8.2. Raspodjela poreza na dohodak potpomognutim područjima (u %) 205 Tablica A8.3. Raspodjela poreza na dohodak otocima (u %) 206 Popisi (tablice, slike i okviri) 219 Popis slika Slika 3.1. Koeficijenti fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj od 1995. do 2018. 45 Slika 3.2. Decentralizacija prihoda u državama članicama EU-a u 2019. (u %) 46 Slika 3.3. Decentralizacija rashoda u državama članicama EU-a u 2019. (u %) 48 Slika 3.4. Decentralizacija rashoda za zaposlene u državama članicama EU-a u 2019. (u %) 48 Slika 3.5. Decentralizacija poreza u državama članicama EU-a u 2018. (u %) 49 Slika 3.6. Decentralizacija prihoda u zemljama JIE u 2019. (u %) 49 Slika 3.7. Decentralizacija rashoda u zemljama JIE u 2019. (u %) 50 Slika 3.8. Struktura tekućih prihoda (lijevo) i rashoda (desno) prema razini vlasti u 2018. 50 Slika 4.1. Rashodi JLP(R)S-ova prema ekonomskoj klasifikaciji od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK gore te u % dolje) 63 Slika 4.2. Ukupan broj zaposlenih u tijelima i kod korisnika lokalnih jedinica (lijeva os) te rashodi za plaće zaposlenih (desna os) od 1995. do 2018. 65 Slika 4.3. Ukupni rashodi JLP(R)S-ova prema razini vlasti od 1995. do 2018. (mlrd. HRK) 66 Slika 4.4. Funkcijska klasifikacija rashoda JLP(R)S-ova 67 Slika 4.5. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. (HRK) 72 Slika 5.1. Struktura prihoda JLP(R)S-ova prema razini vlasti od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK) 85 Slika 5.2. Izvori prihoda JLP(R)S-ova od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK gore te u % dolje) 86 Slika 5.3. Porezni prihodi JLP(R)S-ova od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK gore te u % dolje) 87 Slika 5.4. Teritorijalna raspodjela ukupnih prihoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 90 Slika 5.5. Hunterov koeficijent #1 prema razinama vlasti od 1995. do 2018. 92 Slika 5.6. Hunterov koeficijent #2 prema razinama vlasti od 1995. do 2018. 93 Slika 5.7. Udio porezâ na nekretnine u prihodima JLP(R)S-ova u 2019. (u %) 97 Slika 6.1. Pomoći primljene prema razini vlasti od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK) 102 Slika 6.2. Tekuće i kapitalne pomoći od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK) 103 Slika 6.3. Struktura pomoći JLP(R)S-ovima od 2010. do 2018. (u mlrd. HRK) 104 Slika 6.4. Očekivani rashodi za decentralizirane funkcije od 2014. do 2019. (u mlrd. HRK) 108 Slika 6.5. Pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije od 2017. do 2020. (u mlrd. HRK) 108 Slika 6.6. Ginijevi koeficijenti raspodjele poreza na dohodak, prireza i sredstava fiskalnog izravnanja u 2017. i 2018. 114 Slika 6.7. Lorenzove krivulje fiskalnih razlika među JLP(R)S-ovima u 2018. 116 Slika 6.8. Odnos između prihoda JLP(R)S-ova i transfera za izravnanje po stanovniku u 2018. (u HRK) 117 Slika 6.9. EU pomoći od 2011. do 2018. (u mil. HRK) 123 Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 220 Slika 6.10. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine prema razini vlasti od 1995. do 2018. (u mlrd. HRK) 123 Slika 7.1. Konsolidirani bruto dug JLP(R)S-ova u 2018. (% BDP-a) 138 Slika 7.2. Struktura duga JLP(R)S-ova prema vrsti dužničkog instrumenta od 1995. do 2019. (u mil. HRK) 139 Slika 7.3. Struktura duga JLP(R)S-ova prema rezidentnosti vjerovnika od 1995. do 2019. (u mil. HRK) 141 Slika 7.4. Struktura duga JLP(R)S-ova prema razini vlasti od 2003. do 2018. (u mil. HRK) 142 Slika 7.5. Fiskalna pravila na nižim razinama vlasti 152 Slika 8.1. Struktura ukupne imovine JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 160 Slika 8.2. Struktura tekućih prihoda JLP(R)S-ova od imovine od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 161 Slika 8.3. Struktura kapitalnih prihoda i rashoda JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 162 Slika 8.4. Struktura financijske imovine JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 163 Slika 8.5. Vrijednost financijske imovine lokalnog sektora u državama članicama EU-a u 2019. (u % BDP-a) 164 Slika 8.6. Struktura nefinancijske imovine JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 167 Slika 8.7. Struktura i vrijednost građevinskih objekata JLP(R)S-ova od 2002. do 2018. (u mlrd. HRK) 168 Slika 8.8. Struktura nefinancijske imovine (lijevo) i prihodi od nefinancijske imovine (desno) JLP(R)S-ova prema razini vlasti u 2018. 168 Slika A2.1. Decentralizacija rashoda za opće javne usluge u 2018. 181 Slika A2.2. Decentralizacija rashoda za javni red i sigurnost u 2018. 181 Slika A2.3. Decentralizacija rashoda za ekonomske poslove u 2018. 182 Slika A2.4. Decentralizacija rashoda za zaštitu okoliša u 2018. 182 Slika A2.5. Decentralizacija rashoda za usluge unapređenja stanovanja i zajednice u 2018. 183 Slika A2.6. Decentralizacija rashoda za zdravstvo u 2018. 183 Slika A2.7. Decentralizacija rashoda za rekreaciju, kulturu i religiju u 2018. 184 Slika A2.8. Decentralizacija rashoda za obrazovanje u 2018. 184 Slika A2.9. Decentralizacija rashoda za socijalnu zaštitu u 2018. 185 Slika A5.1. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za zaposlene po stanovniku prema županijama u 2018. 192 Slika A5.2. Teritorijalna raspodjela ukupnih materijalnih rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 192 Slika A5.3. Teritorijalna raspodjela ukupnih financijskih rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 193 Popisi (tablice, slike i okviri) 221 Slika A5.4. Teritorijalna raspodjela ukupnih subvencija, pomoći, socijalnih naknada i drugo JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 193 Slika A5.5. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda za nabavu nefinancijske imovine JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 194 Slika A5.6. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 194 Slika A6.1. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za opće javne usluge po stanovniku prema županijama u 2018. 195 Slika A6.2. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za obranu po stanovniku prema županijama u 2018. 195 Slika A6.3. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za javni red i sigurnost po stanovniku prema županijama u 2018. 196 Slika A6.4. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za ekonomske poslove po stanovniku prema županijama u 2018. 196 Slika A6.5. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za zaštitu okoliša po stanovniku prema županijama u 2018. 197 Slika A6.6. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za usluge unapređenja stanovanja i zajednice po stanovniku prema županijama u 2018. 197 Slika A6.7. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za zdravstvo po stanovniku prema županijama u 2018. 198 Slika A6.8. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za rekreaciju, kulturu i religiju po stanovniku prema županijama u 2018. 198 Slika A6.9. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za obrazovanje po stanovniku prema županijama u 2018. 199 Slika A6.10. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda JLP(R)S-ova za socijalnu zaštitu po stanovniku prema županijama u 2018. 199 Slika A6.11. Teritorijalna raspodjela ukupnih rashoda po funkcijskoj klasifikaciji JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 200 Slika A7.1. Teritorijalna raspodjela poreza JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 201 Slika A7.2. Teritorijalna raspodjela pomoći JLP(R)S-ovima po stanovniku prema županijama u 2018. 210 Slika A7.3. Teritorijalna raspodjela prihoda od imovine JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 202 Slika A7.4. Teritorijalna raspodjela upravnih pristojbi i korisničkih naknada JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 202 Slika A7.5. Teritorijalna raspodjela ostalih prihoda JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 203 Slika A7.1. Teritorijalna raspodjela prihoda od nefinancijske imovine JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 203 Slika A7.7. Teritorijalna raspodjela ukupnih prihoda po funkcijskoj klasifikaciji JLP(R)S-ova po stanovniku prema županijama u 2018. 204 Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj 222 Popis okvira Okvir 3.1. Modeli hijerarhijskih odnosa između nižih razina vlasti 42 Okvir 3.2. Udruge JLP(R)S-ova 44 Okvir 3.3. Metodološki obuhvat sektora lokalne države 47 Okvir 3.4. Međunarodno iskustvo u suradnji općina 54 Okvir 3.5. Osnovna pravila i poticaji za osnivanje i pravilno funkcioniranje zajednica općina 55 Okvir 3.6. Vertikalna rascjepkanost: pregled različitih mogućnosti 56 Okvir 4.1. Metodološke izmjene u klasifikaciji proračuna JLP(R)S-ova 2015. 65 Okvir 4.2. Utvrđivanje minimalnih standarda javnih usluga: konceptualna pitanja i međunarodna praksa 75 Okvir 6.1. Indeks razvijenosti 119 Okvir 6.2. Registar kapitalnih projekata 124 Okvir 6.3. Međunarodni trendovi u planiranju sustava transfera/pomoći: jednostavnije je bolje 128 Okvir 7.1. Fondovi za lokalni razvoj i posrednici 145 Okvir 7.2. Fiskalna vijeća 148 Okvir 7.3. Fondovi za crne dane 149 Okvir 7.4. Zaduživanje i upravljanje dugom: različite prakse, ista načela 149 Okvir 7.5. Zaobilaženje pravila zaduživanja 154 Okvir 8.1. Preporuke iz iSOEF ocjene za Hrvatsku 166 Ured Svjetske banke u Hrvatskoj