O sistema de pagamento utilizado pelo Auxílio Emergencial Introdução da conta social digital e a bancarização de mais de 100 milhões de pessoas em 9 meses Pedro Lara de Arruda Marina Lazarotto de Andrade Tiago Falcão Diana Teixeira Barbosa Matteo Morgandi NOTA TÉCNICA No. 2 Brasília, dezembro de 2021 O sistema de pagamento utilizado pelo Auxílio Emergencial Introdução da conta social digital e a bancarização de mais de 100 milhões de pessoas em 9 meses Pedro Lara de Arruda Marina Lazarotto de Andrade Tiago Falcão Diana Teixeira Barbosa Matteo Morgandi © 2021 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Telefone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Este trabalho é um produto da equipe do Banco Mundial, com contribuição externa. As constatações, interpretações e conclusões expressas neste trabalho não refletem necessariamente as opiniões do Banco Mundial, de sua Diretoria Executiva ou dos governos que eles representam. 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Como o Banco Mundial incentiva a disseminação de seu conhecimento, este trabalho pode ser reproduzido, no todo ou em parte, para fins não comerciais, desde que seja dada plena atribuição a este trabalho. Quaisquer dúvidas sobre direitos e licenças, incluindo direitos subsidiários, devem ser dirigidas a World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EUA; fax: 202-522-2625; o e-mail: pubrights@worldbank.org. 4 Auxílio Emergencial Agradecimentos Esta Nota Técnica foi elaborada por uma equipe de trabalho do Banco Mundial composta por Matteo Morgandi (Líder da Equipe de Trabalho), Tiago Falcão, Pedro Lara de Arruda, Diana Teixeira Barbosa e Marina Lazarotto de Andrade. Este relatório faz parte do projeto financiado pelo FCDO (Foreign, Commonwealth, and Development Office do Reino Unido) junto ao Banco Mundial “Documentando aprendizados com a experiência do Auxílio Emergencial”. Ainda como parte deste projeto, a mesma equipe preparou um Summary Note e outras três notas técnicas com seus respectivos one pagers. Todo o material tem como base extensa análise documental e a realização de entrevistas com gestores operadores do benefício. A equipe gostaria de agradecer o apoio, dedicação e contribuições de Alan do Nascimento, Aline Khoury, Allan Maia, Ana Carolina do Santos, Ana Gabriela Fillipi Sambiasi, Angelia Faddoul, Anna Carolina Machado, Atanásio Darcy Lucero Junior, Bruna Angélica Silva Ribeiro, Bruna Bastos, Caroline Paranayba Evangelista, Charlotte Bilo, Clare McCrum, Cristiane Souza Fernandes Curto, Cristina Yamanari, Davi Carvalho, Deine Suruagy Nunes Pael, Eduardo Vieira, Elaine Mota, Eleasara Antunes, Fabiana Peres, Fabiana Rodoupolos, Flávio Ronison Sampaio, Florentino Goncalvez Chavez, Francesca Aloisio, Gabriel Lyrio, Gabriel Saad Travassos do Carmo, Gabriela Gerin, Georgina Marin, Gilmar Souto, Giulia Parzani, Henrika Chagas, Igor Costa, José Antônio Barreto, José Roberto Frutuoso, Laís Maranhão, Laura Campbell, Laura Gaensly, Leonardo Rolim, Liomar Leite de Morais Lima, Lívia Peres, Luciana Peres, Luis Henrique Paiva, Marcelo Moura da Conceição, Márcio Maurício, Maria Carolina Lage, Maria Concepción Steta Gandara, Marina de Lorenzo, Martim Cavalcanti, Mateus Drigo, Nilza Yamasaki, Pablo Ariel Acosta, Rafaell Dias Leite Feliz, Raphaella de Almeida Bandeira, Raquel Kimie Pereira De Sousa Tsukada, Rigan Gonzalez, Taisa Ribeiro, Thadeu Normando, Thiago Lima Dantas e Tiago Cordeiro de Oliveira. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 5 Conteúdo Sumário Executivo 10 1. Introdução 17 2. Aspectos gerais do Auxílio Emergencial (AE) 20 3. Os fluxos de pagamento durante as três fases do Auxílio Emergencial 24 4. O processo de contratação da Caixa e medidas excepcionais para garantia de cobertura e comunicação com a população 26 5. A Poupança Social Digital (PSD) da Caixa 30 6. O processo de disseminação da PSD 36 7. Estímulos à realização de transações digitais e os cuidados específicos dedicados ao público advindo do PBF 40 8. A PSD e o estímulo à geração de poupança 43 9. Medidas inclusivas do sistema de pagamento e gestão de numerário 46 10. Considerações finais 48 Bibliografia 53 Todas as conversões de valores em Real para Dólar Americano são feitas segundo a taxa de câmbio de 5,23. (Valor médio do “domestic currency per US dollar, period average” calculado pelo FMI (2021b) entre janeiro de 2020 e julho de 2021 –que é o período de corte para os demais dados apresentados no texto–). 6 Auxílio Emergencial Índice de figuras Figura 1. Principais fluxos do AE 20 Figura 2. Linha do tempo das três etapas do AE e as principais 21 características de cada uma. Figura 3. Evolução no número de beneficiários por fluxo de entrada 22 (AE1, AE2, AE3) Figura 4. Relação entre requerentes e elegíveis (milhões de pessoas) 22 no AE1 Figura 5. Linha temporal de pagamento do Auxílio Emergencial em 25 2020 para três situações hipotéticas diferentes Figura 6. Fluxo de recebimento da primeira parcela do AE1 (P1), por 25 via de entrada Figura 7. Interface simplificada do Aplicativo Caixa Tem 30 Figura 8. Número de usuários com Pix habilitado 35 Figura 9. Indicadores de emissão e uso de Cartões Virtuais e de seu 38 uso específico por meio de transações via QR Code. Figura 10. Indicadores de uso de Pix por clientes da Caixa (não 39 limitado a portadores de conta PSD) Figura 11. Exemplo dos ciclos de pagamento para públicos ExtraCad e CadUnico não-PBF: datas de crédito em conta e direito de saque 41 em espécie do AE3. Figura 12. Exemplo dos ciclos de pagamento para o público 41 CadÚnico PBF: datas de pagamento do AE3. Figura 13. Captação líquida da Caderneta de Poupança (SBPE + 44 RURAL), evolução mensal Figura 14. Captação líquida da Caderneta de Poupança (SBPE + 44 RURAL), evolução anual Figura 15. Recomendações para promoção do acesso de 45 beneficiários de programas sociais a instrumentos financeiros. Figura 16. Linha do tempo com principais fatos relevantes referentes 48 ao sistema de pagamento do AE Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 7 Índice de quadros Quadro 1. Escopo e metodologia do projeto “Documentando aprendizados com a experiência do Auxílio Emergencial” 19 Quadro 2. Agências volante para o pagamento de comunidades isoladas 27 Quadro 3. Estratégias de comunicação empreendidas para apoio da operação de pagamento 29 Quadro 4. A simplicidade e rapidez das transferências via Pix e sua disseminação como meio, também, de pagamento 35 Quadro 5. Parcimônia na migração do sistema de pagamento para beneficiários do AE advindos do PBF 37 Quadro 6. O reflexo de entesouramento durante a crise e ações de oferta de numerário levadas a cabo pelo Banco Central e pela Caixa 47 8 Auxílio Emergencial Lista de acrônimos ACP – Ação Civil Pública FCDO – Foreign, Commonwealth & Development Office AE – Auxílio Emergencial FEBRABAN – Federação Brasileira de BASA – Banco da Amazônia Bancos BB – Banco do Brasil FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de BC – Banco Central Serviço BEm – Benefício Emergencial para a MC – Ministério da Cidadania Manutenção do Emprego e da Renda NIS – Número de Identificação Social BNB – Banco do Nordeste PBF – Programa Bolsa Família CadÚnico – Cadastro Único para PIB – Produto Interno Bruto Programas Sociais do Governo Federal PIS – Programa de Integração Social CF – Caixa Fácil PSD – Poupança Social Digital CGU – Controladoria Geral da União RFPC – Renda domiciliar per capita CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica RFT – Renda familiar total Cop – Community of Practice SECAD – Secretaria Nacional do Cadastro Único CPF – Cadastro de Pessoa Física SENARC – Secretaria Nacional de Renda DOC – Documento de Ordem de Crédito de Cidadania DPVAT – Danos Pessoais Causados por TED – Transferência Eletrônica Disponível Veículos Automotores de Via Terrestre Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 9 Sumário Executivo Aspectos gerais do Auxílio Emergencial (AE) • Embora tenha sido um dos países mais afetados pelos efeitos epidemiológicos da COVID-19, na esfera da proteção social, o Brasil ofereceu algumas das respostas mais céleres, robustas e continuadas dentre os países em desenvolvimento. Esta resposta foi capitaneada pela introdução de um programa emergencial de transferência de renda: o Auxílio Emergencial (AE). • Lançado em abril de 2020, o Auxílio Emergencial foi criado com a intenção de mitigar os impactos socioeconômicos causados pela pandemia de COVID-19, sob a expectativa de que a crise teria breve duração. • O AE foi liderado pelo Ministério da Cidadania (MC), com apoio de diversos outros órgãos em que se destaque a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência (Dataprev, responsável pela análise de elegibilidade do programa) e a Caixa Econômica Federal (Caixa, banco público federal que desenvolveu o aplicativo para requerimento ao programa e realizou o pagamento para todos os públicos do programa). • O AE dispôs de 3 canais de entrada: a) seleção automática de beneficiários do Programa Bolsa Família (PBF) que receberiam um benefício mais vantajoso por meio do AE; b) seleção automática de pessoas registradas no maior registro administrativo de programas sociais brasileiros (o Cadastro Único - CadÚnico) mas não beneficiárias do PBF; c) seleção passiva a partir de requerimentos feitos via app desenvolvido pela CAIXA para este propósito e que ensejou a criação de um novo cadastro temporário, o ExtraCad. • O AE surgiu com a intenção de ser um programa temporário, com duração prevista de 3 meses apenas. Todavia, o benefício foi reeditado em 3 versões (cada qual com diploma legal próprio) as quais compartilham uma mesma estrutura operacional embora guardem diferenças significativas em seu regramento e procedimentos. • A cada nova etapa, o programa foi ficando menos generoso no que se refere ao tamanho da cobertura e valor do benefício oferecido. Os fluxos de pagamento durante as 3 fases do AE • A primeira edição do programa (AE1) transcorreu entre abril e agosto de 2020, e oferecia cinco pagamentos mensais. A segunda versão (AE2) transcorreu entre setembro e dezembro de 2020, oferecendo até quatro pagamentos, mediante reavaliação mensal de elegibilidade, e não cumulativos com benefícios do AE1 ainda sendo recebidos. Após interrupção do programa entre janeiro e março de 2021, uma terceira versão do programa (AE3) foi inaugurada com previsão de encerramento em outubro de 2021. O AE3 oferece, portanto, até 7 pagamentos neste período, também mediante reavaliação mensal de elegibilidade. 10 Auxílio Emergencial O processo de contratação da Caixa e medidas excepcionais para garantia de cobertura e comunicação com a população • A exemplo do Programa Bolsa Família (PBF) e outros tradicionais programas sociais brasileiros, a operação de pagamento do AE foi centralizada pela Caixa Econômica Federal. A Caixa é um banco público com cobertura sobre 99% dos municípios brasileiros e historicamente responsável por gerir o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico, o maior registro administrativo de políticas assistenciais do país). • Dado o contexto da pandemia, a seleção da Caixa foi feita por processo de contratação simplificado e limitado a bancos públicos. Estes estão sujeitos a maior escrutínio dos órgãos de controle e a um arcabouço legal que enseja maior flexibilidade na renegociação dos termos do acordo ao decorrer do programa. Dentre os bancos comerciais públicos qualificados a disputarem a operação de pagamento do AE, apenas a Caixa demonstrou interesse. • Bancos públicos, como o Banco do Brasil, embora também possuam capilaridade quase universal pelo território brasileiro, operam um modelo de negócio mais voltado para mercado de crédito de pessoas com renda mais alta, e tendem a preferir operações de pagamento relacionadas aos regimes de pensão e à folha de pagamento da burocracia pública de médio e alto escalão. Outras opções, como o Banco do Nordeste e o Banco da Amazônia, possuem uma operação mais restrita a essas regiões do país e não teriam condições de gerir a operação de pagamento em todo o território nacional. Uma operação consorciada chegou a ser discutida, mas traria custos adicionais e seria de pouco interesses aos bancos. • Mesmo que os grandes bancos comerciais privados pudessem ter pleiteado a operação de pagamento do programa, eles não dispõem de dependências físicas capilarizadas o suficiente para gerir a operação de pagamento em todo o país. Ademais, estes bancos não possuem experiência prévia na gestão de operações de pagamentos de programas sociais. • A contratação célere da Caixa foi possível graças a mecanismos jurídicos que permitiram reajuste de valores conforme se provasse necessário na execução do programa. Este arranjo permitiu ao banco incorrer em custos inesperados relacionados à adequação de locais de pagamento a medidas sanitárias, à expansão de agências e da cobertura de agências volantes a às estratégias de comunicação social. • Tanto o perfil de clientes de baixa renda do AE, quanto a baixa remuneração cobrada pela Caixa, acabam tornando a operação de pagamento do AE presumivelmente pouco interessante a bancos privados. O custo por pagamento do PBF, por exemplo, oscilava entre R$1,35 e R$2,46 (cerca de 1,2% do benefício médio pago pelo programa). A expectativa de ganhos de escala do AE permitiu que este valor fosse reduzido a R$1,39 por pagamento (representando 0,2% a 1% dos valores pagos nas diferentes etapas do AE). Estes valores são mais de 10 vezes menores do que os cobrados para manutenção de contas equivalentes mais baratas oferecidas por bancos privados. A Poupança Social Digital (PSD) da Caixa • A maior inovação do sistema de pagamentos do AE foi a criação da Poupança Social Digital (PSD), uma conta bancária voltada para movimentação por meio digital, via aplicativo de uso intuitivo (Caixa Tem). O maior trunfo desta inovação reside na possibilidade de compras via cartão de débito virtual; evitando, assim, o desafio de distribuir-se cartões físico em regime de urgência num contexto de pandemia. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 11 • Com exceção de beneficiários advindos do PBF, cuja rotina de recebimento foi alterada de forma gradual e parcimoniosa para não gerar confusão, os demais beneficiários do AE tiveram contas PSD criadas de forma automática e obrigatória mediante sua adesão ao programa. • Portadores de PSD dispõe de todos os serviços de uma conta bancária tradicional, como saque, transferências, pagamento de boletos, consulta de extrato, entre outros. Contudo, como a PSD não oferece cartão físico, a realização de compras com o cartão virtual em lojas físicas requer que os varejistas possuam terminal de processamento de dados de cartão (maquininha) que operem com a bandeira Elo. Estes terminais devem ser modernos o suficiente para gerar QR Codes em seus displays para serem escaneados pela câmera de smartphones. Para compras online, basta que o portador da PSD informe os dados de seu cartão virtual de forma análoga ao que acontece com portadores de cartões físicos. Para saque de valores em espécie, basta que o titular da conta gere um token em seu aplicativo, o Caixa Tem. • A despeito dos bons resultados na utilização do Cartão Digital para compras físicas no varejo, esta opção está sujeita a alguns desafios de liquidez que foram amplamente mitigados com a introdução do Pix. • O Pix é uma opção de transferência instantânea e simplificada, gratuita para Pessoas Físicas, que foi inaugurada no país em novembro de 2020 e disponível a qualquer pessoa que possua conta bancária (independentemente de ser ou não beneficiário do AE). O Pix rapidamente se popularizou como forma de pagamentos e compras no varejo, figurando portanto como opção de pagamento alternativa para titulares de contas PSD quando seu cartão virtual não fosse compatível com as maquininhas usadas por varejistas. O processo de disseminação da Poupança Social Digital • A Poupança Social Digital incialmente serviu de meio de pagamento para programas emergenciais, como o AE, BEm1 e Saque Emergencial do FGTS2, mas a partir de outubro houve anuência legal para sua utilização no pagamento de programas regulares como o Abono Salarial/PIS3, Seguro Desemprego4, Seguro Defeso5, Indenização DPVAT6 e para programas liderados por governos subnacionais. • Beneficiários do AE advindos do PBF foram eximidos da criação obrigatória de PSD e seguiram recebendo pelos canais tradicionais do PBF até novembro de 2020. Entre 1 O Benefício Emergencial para Manutenção do Emprego e da Renda (BEm) foi criado pelas MPs nº 935 e 936 de 1 de abril de 2020. Ele permitiu a redução salarial e de jornada de trabalho com cobertura parcial da perda de renda pelo Governo Federal caso os empregadores se comprometessem a não demitir os funcionários nos 6 meses seguintes. O esforço preservou mais de 12 milhões de empregos formais em 2020, tendo levado à reedição da medida em 27 de abril de 2021 pela MPV nº 1.045. 2 O Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) é um fundo obrigatório de contribuição mensal de proteção ao trabalhador formal. Foi permitido o resgate do FGTS (até R$ 1.045,00 por contribuinte, equivalente a US$ 199,80). 3 O Programa de Integração Social (PIS), criado em 1970, é um benefício pago pelo governo federal todos os anos para o trabalhador de empresa privada. Este benefício integra por meio de um Fundo de Participação a o empregado à vida e ao desenvolvimento da empresa. 4 O programa Seguro Desemprego (SD), criado em 1986, é uma pensão contributiva para o trabalhador formal, financiada pelo FAT, que oferece de 3 a 5 parcelas após a rompimento de um vínculo de trabalho. 5 O Seguro Defeso, criado em 2003, é um benefício concedido ao pescador profissional que exerce a atividade de modo artesal. Este profissional fica impedido de pescar durante o período defeso, ou seja, durante um período estabelecido para a preservação das espécies. Dessa forma, no período defeso ele tem direito ao benefício. 6 O Seguro DPVAT, criado em 1974, é um seguro obrigatório destinado a cobrir danos pessoais causados por veículos automotores de via terrestre e é utilizado para amparar vítimas de trânsito independente da culpa pelo acidente. O DPVAT é pago pelos proprietários de veículos e é obrigatório para o processo de licenciamento. 12 Auxílio Emergencial dezembro de 2020 e março de 2021, porém, todo o público PBF que não possuía conta na Caixa recebeu, de forma automática e obrigatória, uma conta PSD. • A criação obrigatória de conta para recebimento de programa social foi prática pioneira na política social brasileira. Antes do AE, o Programa Bolsa Família empenhou muito esforço para a bancarização de seus beneficiários. Todavia, por ser uma escolha do beneficiário ao invés de uma condição para o recebimento da transferência, cerca de 46% dos titulares do PBF preferiam receber o benefício sem a criação de conta bancária7. • Antes de aderir à PSD, o PBF tradicionalmente oferecia a seus beneficiários duas opções de recebimento do benefício: a conta poupança Caixa Fácil ou o Cartão Social. O Cartão Social não é vinculado a nenhuma conta bancária e tem seu uso limitado ao saque integral dos benefícios. Além disso, valores que não fossem nem parcialmente sacados após 3 meses eram estornados ao Tesouro sob suspeita de erro ou fraude. Por outro lado, os beneficiários PBF que possuíam contas Caixa Fácil não estavam sujeitos a nenhuma cláusula de estorno caso não movimentassem o valor recebido. • A PSD resultou na bancarização de cerca de 9 milhões de beneficiários do PBF que até então recebiam seus benefícios via Cartão Social. • A PSD foi lançada para viabilizar o pagamento do AE, mas rapidamente serviu também a outros programas emergenciais e, gradativamente, também captou as operações de pagamento de programas regulares, incluindo-se na esfera subnacional. Além do mais, esta conta bancária figurou como opção atrativa também para pessoas que não recebessem benefícios de programas sociais. Como resultado, entre abril e dezembro de 2020, a PSD alcançou mais de 100 milhões de clientes, 34 milhões dos quais jamais tinham se bancarizado antes. • O uso do Cartão Virtual ensejou rápida adesão durante o segundo e terceiro trimestre de 2020, mas daí em diante, com a inauguração e disseminação do Pix, a demanda por este tipo de operação se arrefeceu sensivelmente. Estímulos à realização de transações digitais e os cuidados específicos dedicados ao público advindo do Programa Bolsa Família (PBF) • Com exceção do público advindo do PBF, o AE determina um intervalo de alguns dias entre o crédito do benefício, que limita o uso a transações digitais, e o direito de saque do dinheiro em espécie. O uso de operações digitais chegou a responder por 75% das movimentações de recursos pagos pelo AE. Assumindo-se que parte significativas destas transferências digitais não foram manobras para burlar o intervalo (por exemplo, transferindo-se para a conta de algum familiar ou amigo que repassasse os valores em espécie ao beneficiário), pode-se assumir que a estratégia comportamental foi bem-sucedida no estimulo de operações digitais. Esta hipótese é plausível visto que o esforço necessário para se realizar o saque indireto do programa parece mais custoso do que o uso do recurso por meio de operações digitais disponíveis de forma gratuita e conveniente. 7 Vale lembrar que o PBF é um programa de focalização familiar, e não individual. O dado de 46% de titulares do programa bancarizados refere-se ao percentual de chefes de domicílio que recebem o benefício em prol de suas famílias e que não possuem contas bancárias. Esta estatística, portanto, não reflete a realidade de outros membros das famílias beneficiadas além dos chefes de domicílio. Uma boa forma de se estimar a situação dos beneficiários do PBF para além dos chefes de domicílio é avaliar o grau de relacionamento de beneficiários do programa com o SFN, que abarca todos os membros de família beneficiadas do PBF com mais de 15 anos que tenham vínculos com instituições financeiras. Segundo essa métrica, mais de ¾ dos membros de famílias cobertas pelo PBF já possuíam algum grau de relacionamento com instituições do sistema financeiro antes do AE. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 13 • Beneficiários do AE advindos do PBF foram sujeitos a regras especiais de pagamento voltadas para preservar sua rotina de pagamento tradicional conforme historicamente operada pelo PBF. • A partir de dezembro de 2020, porém, o próprio PBF aderiu à PSD como forma de pagamento. Ainda assim, os beneficiários do AE advindos do PBF seguem com direito ao saque em dinheiro tão logo o benefício seja creditado em sua conta. • O AE adotou a prática corrente do PBF de escalonar os dias de pagamento para evitar superlotação de bancos e locais de saque. Beneficiários do PBF seguiram tendo suas datas de pagamento escalonadas nos últimos 10 dias do mês segundo o último dígito de seu registro de inscrição no programa, o Número de Identificação Social (NIS). Os demais beneficiários do AE, por não possuírem NIS e por estarem sujeitos a intervalo entre crédito do benefício e direito de saque em espécie, tiveram suas datas de pagamento escalonadas a cada mês segundo seu mês de nascimento. • Ao longo do programa foram editados mais de 15 calendários de pagamento refletindo diferentes capacidades de processamento do programa a cada momento. A subsequente exposição dos beneficiários do AE ao risco de confusão devido à natureza ad hoc destes calendários foi mitigada por intensas campanhas de comunicação em diversos níveis. • Campanhas de comunicação social capitaneadas pela Caixa para além das campanhas próprias do Ministério da Cidadania incluíram parcerias com governos subnacionais, a despeito de sua não inclusão formal na operação do AE. A Poupança Social Digital (PSD) e o estímulo à geração de poupança • A PSD é inovadora já que torna a alocação de recursos em poupança mais conveniente aos usuários. A nova modalidade de conta permite que os valores em poupança sejam automaticamente deduzidos mediante uma ordem de compra, transferência ou saque; eximindo, assim, o usuário de retirar dinheiro da poupança para poder dispor dos valores em uma conta corrente. Naturalmente, valores movimentados ao longo de um mês não ensejam recebimento de dividendos da poupança, a qual é limitada a valores que tenham permanecido em conta a cada ciclo de um mês. • A forte correlação entre o saldo líquido nacional de captação de poupança e a operação do AE sugere que o programa tenha sido um forte indutor da tendência superavitária de captação que reverteu a trajetória do ano anterior e alcançou o teto de sua série histórica em 2020. • Embora os dados sobre captação de poupança não sejam suficientes para identificar quais estratos da distribuição de renda mais contribuíram para esta tendência, a hipótese de que o enorme volume transferido pelo AE tenha sido um dos motores deste fenômeno se sustenta também pela tendência de queda na captação de poupança durante os meses em que o AE foi descontinuado, entre janeiro e março de 2021. Além do mais, a taxa de captação de poupança da Caixa foi quase o dobro da média nacional, fortemente puxada por contas PSD. • Os meses em que o AE operou de forma mais generosa tiveram os maiores superávits na captação de poupança, e o período de descontinuidade do AE (entre janeiro e março de 2021) foi marcado por um déficit abrupto. 14 Auxílio Emergencial Medidas inclusivas do sistema de pagamento e gestão de numerário • A posse de CPF válido foi a única análise de crédito à qual esteve condicionada a abertura de contas PSD para beneficiários do AE e outros programas emergenciais. Neste contexto, houve esforço ativo para regularização de CPFs8. • O programa proibia o sequestro do benefício para quitação de eventuais dívidas pendentes dos beneficiários. Esta medida vigorou para todas as contas de titularidade do beneficiário do programa desde que a transferência do recurso ocorresse por vias tradicionais, TED ou DOC, capazes de rastrear a origem dos recursos a partir do AE. • O AE adotou uma medida similar à regra de estorno de valores não movimentados que já era praticada pelo PBF para o caso de beneficiários que não tinham conta bancária e recebiam o benefício via Cartão Social. Como forma de mitigar erros e fraudes, o sistema de pagamentos do AE fazia a recuperação de valores pagos em contas que não registrassem pelo menos saque parcial por longos períodos, com efeito tanto para a maioria de beneficiários aos quais foi atribuída uma PSD, quanto à minoria advinda do PBF e que, até dezembro de 2020, seguiu recebendo pelos sistemas de pagamento do PBF (leia-se, por meio de conta Caixa Fácil ou do Cartão Social). • Inicialmente recursos que não fossem pelo menos parcialmente sacados eram estornados ao Tesouro após 90 dias. Posteriormente, este período se expandiu para 270 e a regra foi flexibilizada para o caso de alguns grupos vulneráveis com maior dificuldade de acesso a suas contas, como por exemplo: os beneficiários do PBF, indígenas registrados no CadÚnico9 e residentes dos estados amazônicos do Acre e Amazônia. • Ainda não há dados públicos disponíveis que permitam dimensionar a real necessidade de medidas de estorno de benefícios não utilizados, nem os efeitos desta prática sobre o comportamento de poupança dos beneficiários do programa. • Dada a forte transferência de recursos em função de programas emergenciais como o AE, bem como a tendência de entesouramento observada durante a pandemia, o Banco Central do Brasil (BC) expandiu a base monetária em poder do público (M1, papel moeda e moeda metálica) em 32%, quase o triplo da expansão média observada desde o ano 2000. • Outra medida do BC também relacionada à demanda por numerário gerada pelo AE foi a introdução da nota de R$200 em setembro de 2020 (dobro do valor da maior nota disponível até então). A nova moeda foi bem recebida pela economia e não enfrentou problemas de liquidez. • A gestão de numerário do AE foi instruída por mapeamentos pré-existente que a Caixa realiza em apoio à operação de pagamento do PBF. Esta operação envolve o cruzamento de dados administrativos do banco com aqueles do Cadastro Único e outras fontes para identificar as regiões com maior concentração de saque por pessoas que viajam grandes distâncias para sacarem valores em espécie. Isto permitiu à Caixa direcionar numerário suficiente aos pontos de saque mais sujeitos à crise de escassez de numerário evitando a materialização deste tipo de problema. 8 A Receita Federal abriu, concomitante ao processo de solicitação do Auxílio Emergencial, um canal on-line para a regularização gratuita do CPF para aqueles que estivessem com o documento suspenso. 9 O Cadastro Único é o principal registro do governo federal para acesso a políticas sociais. Além de ser uma porta de entrada, ele permite a integração entre programas. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 15 Considerações finais • Embora o eixo principal do sistema de pagamento do AE tenha sido a criação da PSD, ao longo de todo o programa houve necessidade de coordenação ativa para maximizar a integração desta solução a outros fatos relevantes; como, por exemplo, a criação do Pix, o aumento de demandas por numerário e reações do BC, as ações judiciais contestando a dificuldade de acesso de alguns grupos vulneráveis ao sistema de pagamento do programa. • A difusão célere do PSD provavelmente foi o processo de bancarização mais rápido e abrangente da história. Embora o AE tenha contribuído pra isso, por exemplo, por meio da criação automática de contas, é notável que o programa tenha criado regras específicas para que seus beneficiários mais vulneráveis, advindos do PBF, pudessem migrar para o novo sistema de pagamento de forma gradual e parcimoniosa. Seria importante, porém, estabelecer-se mais incentivos e reforços positivos para que estes grupos adiram a uma cultura de bancarização digital a qual pode ser via para seu acesso a serviços financeiros. Esta pode ser uma via complementar à rede de proteção assistencial diante de possíveis novos choques. • A introdução do Pix agregou conveniência aos beneficiários AE com contas PSD, pois permitiu mitigar problemas de liquidez em situações nas quais varejistas não possuíam maquininhas compatíveis com o pagamento via Cartão Virtual. Transferências rápidas e gratuitas, como o Pix, portanto, devem figurar como alternativa interessante a países que enfrentam dilemas de liquidez no acesso a benefícios monetários pagos via POS e similares. • A operação de pagamento do AE provavelmente é aquela com maior potencial de continuidade mesmo após o contexto da pandemia. Este fato inclusive já se configura como algo concretizado já que o PBF e outros programas sociais já migraram para esta nova forma de pagamento. Países interessados em adaptar a experiência brasileira devem considerar que o Brasil mitigou os custos de entrada destas novas tecnologias por meio da utilização da solução por vários programas, subsequentemente gerando ganhos de escala. 16 Auxílio Emergencial 1. Introdução O AE foi a principal política social em resposta à crise da COVID-19 no Brasil, e uma das mais vigorosas do mundo, tanto em termos de sua generosidade, celeridade e cobertura, como também em virtude do design auspicioso do programa. Diante das graves implicações socioeconômicas trazidas pela pandemia da COVID-19 o Brasil optou por lançar um dos mais generosos, longos e tempestivos programas sociais emergenciais do mundo. Originalmente pensado para durar apenas 3 meses, o Auxílio Emergencial (AE) teve de ser expandido consecutivamente dada a recalcitrância da crise. Operando desde abril de 2020, o programa já se encontra em sua terceira fase e seus efeitos podem ter não apenas mitigado os impactos da crise como melhorado as condições socioeconômicas do país mesmo considerando-se os patamares do imediato pré-crise. Além de vigorosos recursos, este sucesso do programa também se fundamenta numa arquitetura complexa e inteligente. O AE estreou diversas inovações na forma de se operar políticas sociais, sobretudo no que se refere ao uso de TI para candidatura remota e, principalmente, pagamento dos benefícios. O sistema de pagamento do AE uniu a experiência histórica da Caixa, responsável por operar o pagamento de transferências sociais como o Bolsa Família, às soluções inovadoras. Estas permitiram o uso de meio de pagamento 100% digital e com incentivo à poupança que contribuiu para a maior captação de poupança da série histórica brasileira. O AE delegou a função de pagamento à Caixa, banco comercial público com maior capilaridade do Brasil e tradicional operador do pagamento de transferências sociais regulares, como o Programa Bolsa Família (PBF). Para o AE, no entanto, elaborou-se um sistema de pagamento completamente novo, caracterizado pelo acesso automático de beneficiários a uma conta Poupança Social Digital (PSD). Esta conta oferecia conveniência para movimentações bancárias análogas às de uma conta corrente, porém com remuneração de poupança pelos valores não utilizados a cada mês. Este fator é tido como crucial para o aumento na captação de poupança que chegou a alcançar o pico de sua série histórica em maio de 2020 mesmo com taxas de rendimento significativamente inferiores à inflação no mesmo período. Sem custos para criação da conta e com isenção de tarifas para um dado número de operações bancárias básicas (como transferências, saques, extratos e pagamento de boletos), a PSD operou de forma inteiramente digital. A conta não só introduziu, neste processo, inovações como o cartão de débito virtual, mas também eximiu o programa de ter de distribuir cartões físicos de forma célere em pleno contexto de pandemia. A conjunção da PSD com o Pix foi uma ótima solução aos dilemas de liquidez que geralmente afetam sistemas de pagamento inteiramente digitais. A conveniência da PSD está também relacionada às vantagens inauguradas pela introdução de uma nova modalidade de transferências imediatas e gratuitas em novembro de 2020: o Pix. Na prática, a introdução do Pix permitiu que transferências bancárias se popularizassem no Brasil. Elas foram utilizadas também como forma de pagamento de compras no varejo; oferecendo, portanto, uma solução ao tradicional dilema de liquidez enfrentado por sistemas de pagamento eletrônico que dependem da adesão de varejistas a um provedor específico de terminais de processamento de dados de cartão (maquininhas). A PSD, por exemplo, oferecia um cartão virtual digital Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 17 compatível com apenas 10% das maquininhas existentes no país. Nesse sentido, foi salutar contar-se com o Pix como opção alternativa de pagamento quando o cartão virtual da PSD não fosse compatível com a maquininha utilizada em determinado estabelecimento comercial. A experiência da PSD como canal de pagamento do AE foi tão positiva que a ferramenta passou a ser usada por outros programas e ultrapassou a marca dos 100 milhões clientes em apenas 9 meses. O uso da PSD como meio de pagamento do AE, bem como a inauguração do Pix, ensejou tamanho sucesso que rapidamente outros programas sociais passaram a também utilizar a PSD como instrumento de pagamento. Isso levou à criação de mais de 100 milhões de contas entre abril e dezembro de 2020. No contexto do AE, a atribuição de PSDs foi gradual, embora automática. Nos primeiros 6 meses de operação do AE, os beneficiários que tivessem declarado preferência por receber o valor em outras contas tinham os benefícios creditados nas contas PSD abertas automaticamente mediante inclusão no programa. Estes valores, porém, eram automática e gratuitamente transferidos para a conta bancária de preferência indicada no ato de inscrição no programa. Após este período a transferência seguiu sendo possível, porém não mais de forma automatizada. Esta mudança tem o mérito de enfatizar aos beneficiários que fora criada uma conta PSD vinculada ao programa e favorece a fidelização de clientes por parte da Caixa; mas, por outro lado, diminui a conveniência do usuário. No caso dos beneficiários do AE advindos do PBF, a parcimônia foi ainda maior, visto que lhes foi dada a opção de seguir recebendo pelos canais de pagamento do PBF até dezembro de 2020. A partir desta data, começou a migração gradual dos beneficiários do PBF para contas PSD. Ademais, este público também seguiu um calendário e protocolo específico com o intuito de preservar as rotinas já estabelecidas pelo PBF (como por exemplo, no que se refere às regras para escalonamento dos dias de pagamento a cada mês). Também como forma de evitar aglomerações em agências bancárias, o AE criou incentivos comportamentais para que os usuários priorizem operações digitais ao invés do saque em espécie. Como consequência do cuidado especial dedicado a beneficiários do AE advindos do PBF, este grupo pode, por exemplo, ser escusado de medidas comportamentais aplicadas aos demais beneficiários do AE como forma de se estimular o uso de operações digitais em detrimento do saque físico dos valores. Dentre estas medidas que valem para todos os beneficiários do AE menos para aqueles advindos do PBF a mais notável foi a introdução de um intervalo de algumas semanas entre o crédito do benefício (permitindo apenas seu uso por meio de operações digitais) e o direito de saque destes valores em espécie. De todas as inovações trazidas pelo AE, aquelas levadas a cabo no contexto de seu sistema de pagamento possuem maior potencial de permanecerem de forma definitiva como parte do sistema regular de proteção social no Brasil mesmo após a pandemia. Na verdade, esta já é uma realidade visto que a grande maioria dos programas sociais passou a adotar a PSD. A conveniência e possibilidade de criação automática da PSD permitiu, por exemplo, a bancarização de 9 milhões beneficiários do PBF que, a despeito de esforços históricos, hesitavam em se bancarizar. Resta ver, porém, quais as implicações da criação automática de contas bancárias para beneficiários de programas sociais sem sua anuência explícita no médio e longo termo. Ademais, cumpre à Caixa e aos programas sociais aos quais ela serve, buscar sedimentar estas novas levas de clientes por meio da oferta de produtos financeiros adequados, mas também que, idealmente, possam contribuir para a resiliência destas pessoas na eventualidade de novos choques covariados no futuro. 18 Auxílio Emergencial QUADRO 1. Escopo e metodologia do projeto “Documentando aprendizados com a experiência do Auxílio Emergencial Com o objetivo de catalogar e analisar as inovações com base na implementação do Auxílio levadas a cabo pelo AE, o Foreign, Commonwealth Emergencial. Mediante demandas expressas pelo & Development Office do governo do Reino FCDO, governo brasileiro e gestores de políticas Unido (FCDO) financiou uma agenda de pesquisa sociais em países africanos que participaram da desenvolvida pelo Banco Mundial, intitulada Mini-CoP em 22 de junho de 2021, o projeto “Documentando aprendizados com a experiência também elaborou as 4 Notas Técnicas listadas do Auxílio Emergencial”. O projeto consistiu abaixo, cada qual aprofundando-se em aspectos na análise de 587 referências bibliográficas1 mais específicos. identificadas segundo triagem própria dos autores • Nota Técnica 1: Validação dos critérios de e sugestão de leituras recomendadas ao longo de elegibilidade, seleção de beneficiários e 35 entrevistas semiestruturadas envolvendo 66 cruzamentos de bancos de dados no âmbito do pessoas advindas de 11 diferentes instituições (e 7 Auxílio Emergencial diferentes repartições dentro do MC). • Nota Técnica 2: O sistema de pagamento As entrevistas do projeto foram realizadas entre utilizado pelo Auxílio Emergencial, a introdução 08 de abril e 16 de julho de 2021. A escolha de da conta social digital e a bancarização de mais grupos e pontos focais que foram entrevistados de 100 milhões de pessoas em 9 meses. para este estudo foi resultado de uma triagem inicial feita pelos autores com expansão da • Nota Técnica 3: Vantagens e desafios de se amostra segundo metodologia bola de neve, em implementar políticas sociais emergenciais que pessoas já entrevistadas nos sugeriam outras num arranjo descentralizado: reflexões sobre o pessoas e instituições que poderíamos entrevistar. Auxílio Emergencial no Brasil. Neste processo, as sugestões feitas pela equipe • Nota Técnica 4: Medidas específicas para a da SECAD e, particularmente, pela então inclusão e adequabilidade do AE a grupos Secretária Nilza Yamazaki e pela Coordenadora- vulneráveis Geral de Gestão e Processos de Cadastramento, Ana Gabriela Sambiase, foram fundamentais. O presente texto, Nota Técnica 2, aborda portanto a questão dos sistemas de pagamento usados O produto principal da agenda de pesquisa é pelo AE. a Summary Note intitulada “Só por (mais) uns meses”: arquitetura e aprendizado institucional 1 175 das principais referências utilizadas na elaboração desta agenda de pesquisa encontram-se disponíveis na biblioteca online do projeto pelo link: https://www.zotero.org/groups/4504692/auxlio_emergencial_ library_for_public_access_world_bank_project/library. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 19 2. Aspectos gerais do Auxílio Emergencial (AE) Embora tenha sido um dos países mais afetados pelos efeitos epidemiológicos da COVID-19, na esfera da proteção social, o Brasil ofereceu algumas das respostas mais céleres, robustas e continuadas dentre os países em desenvolvimento, capitaneadas pela introdução de um programa emergencial de transferência de renda: o Auxílio Emergencial (AE). A assistência social brasileira, que historicamente recebe cerca de 1,5% do PIB (World Bank 2021a), recebeu cerca de 5% do PIB em 2020, 87% dos quais foram destinados ao AE (GoB, CGU 2021). A iniciativa consistia num programa de transferência de renda temporária e não condicionada, concebido de forma ad hoc para beneficiar adultos (ou mães adolescentes) sem vínculo de emprego formal ativo, trabalhadores informais e microempreendedores individuais com renda domiciliar per capita (RFPC) de até meio salário-mínimo (R$522,50) e/ou renda familiar total (RFT) de até 3 salários-mínimos (R$3.315,00 ou U$ 633,8). Adicionalmente, o programa era limitado a pessoas cuja renda declarada no imposto de renda do ano fiscal anterior não ultrapassasse R$ 28.559,70 (U$ 5.460,7), e que não recebessem benefícios previdenciários e/ou trabalhistas. O AE também era restrito a pessoas que não recebessem outras transferências sociais do Governo Federal. Exceção feita para este critério foi para o caso dos beneficiários do Programa Bolsa Família (PBF), os quais automaticamente passaram a receber o benefício do AE sempre que este se mostrasse mais generoso. Este público PBF representou 19,5 milhões e 10 milhões de beneficiários do AE em 2020 e 2021, respectivamente. Além dos beneficiários advindos do PBF, o AE também realizou a inclusão automática dos elegíveis que estivessem inscritos no CadÚnico até 2 de abril de 2020, porém não fossem beneficiários do PBF. Este público, Cadastro Único não-PBF, representou 10,5 milhões e 5,2 milhões de beneficiários do AE em 2020 e 2021, respectivamente. Finalmente, o programa beneficiou pessoas elegíveis que requisitaram acesso por meio de app desenvolvido para este propósito, o Cadastro Extra/ ExtraCad. Este último público representou 38,2 milhões e 23,8 milhões de beneficiários do AE em 2020 e 2021, respectivamente (World Bank 2021c). Figura 1. Principais fluxos do AE Fonte: Elaboração dos autores. 20 Auxílio Emergencial Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 20 O AE foi liderado pelo Ministério da Cidadania. Todavia, o benefício contou com apoio operacional seminal da Caixa para recebimento de pedidos e realização dos pagamentos e da Dataprev na etapa de análise de elegibilidade. O Ministério da Cidadania chefiou a operação do programa com destaque para os papéis de duas repartições: a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) e a Secretaria Nacional do Cadastro Único (SECAD). A SENARC ficou responsável pelos beneficiários incluídos automaticamente a partir do PBF. Já a SECAD ficou responsável pelos demais beneficiários (leia-se, aqueles incluídos automaticamente a partir do CadÚnico embora não beneficiários do PBF, e aqueles que fizeram a requisição ao programa via aplicativo de celular). A Caixa, tradicional agente operador do PBF e gestor do CadÚnico, foi responsável por efetuar os pagamentos do programa e desenvolver o aplicativo para requisição do benefício e sua respectiva base de dados, o Cadastro Extra (ExtraCad). Outro ator importante, embora sem retrospecto prévio na operação do PBF, foi uma empresa pública de tecnologia e informação, a Dataprev. A empresa desenvolveu uma avançada solução tecnológica permitindo a interoperabilidade do CadÚnico, ExtraCad e dezenas de outras bases utilizadas para aferição de (Ibid). Figura 2. Linha do tempo das três etapas do AE e as principais características de cada uma Fonte: Elaboração dos autores a partir de diversas fontes (GoB, CGU 2021; GoB, Min. Cidadania 2021d; 2021e; Lara Ibarra 2021; Yamasaki e Rodopoulos 2021; Bartholo et al. 2020; Valor Econômico/ Valor Data 2021; GoB, Min. Cidadania 2021d; 2021e). Nota: Pagamentos determinados pela via judicial, embora numericamente marginais diante da operação do programa, podem ter ocorrido posteriormente ao período de referência indicado aqui para cada etapa do programa. Esses pagamentos se referem a casos em que o sistema de seleção do programa indeferiu o pagamento, porém estas pessoas processaram o programa e acabaram obtendo decisão judicial obrigando o programa a reverter o indeferimento. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 21 O AE surgiu com a intenção de ser um programa temporário, com duração prevista de 3 meses apenas. Contudo, o benefício foi reeditado em 3 versões (cada qual com diploma legal próprio) as quais compartilham uma mesma estrutura operacional guardassem diferenças significativas em seu regramento e procedimentos. Aprovado como lei pelo Congresso em 30 de março de 2020 (Lei nº 13.982/2020) e sancionado por decreto presidencial de 2 de abril do mesmo ano (Decreto n° 10.316/2020), a primeira versão do Auxílio Emergencial (AE1) oferecia um benefício base de R$ 600 por mês, e realizou seu primeiro pagamento já no dia 8 de abril de 2020. Inicialmente pensado para durar 3 meses, de abril a junho, o AE1 estendeu-se por mais 2 meses, até agosto de 2020. Entre setembro e dezembro de 2020 uma nova fase do programa (Auxílio Residual, AER ou AE2) foi lançada pela MP nº 1.000 de 2 de setembro de 2020 e posterior Decreto n° 10.488 de 16 de setembro de 2020. O AE2 trouxe modificações na regra de elegibilidade e uma redução drástica de 50% no valor do benefício. Além disso, ele introduziu a regra de reavaliação mensal da elegibilidade para permanência no programa. Entre janeiro e março de 2021 a iniciativa foi descontinuada. Entretanto, com o recrudescimento da crise em virtude da segunda onda da pandemia, em abril de 2021 lançou- se o AE3 (ou Auxílio 2021, AE2021) por meio das MP nº 1.037, 1.038 e 1.039 de 18 de março de 2012 e do Decreto nº 10.661 de 26 de março de 2021. Com duração prevista de 4 meses (já expandida por mais 3 meses), o AE3 oferece benefício base de R$ 250, com adicional de R$ 120 para mães solteiras e redução de R$ 100 para o caso de beneficiários vivendo em domicílios unipessoais sem crianças (Ibid). O requerimento ao AE1 esteve aberto entre 2 de abril e 2 de julho de 2020. A partir daí, a seleção de beneficiários do AE2 e AE3 foi limitada a pessoas que haviam sido consideradas elegíveis ao AE1 (ainda que de forma retroativa mediante disputas judiciais). Figura 3. Evolução no número Figura 4. Relação entre de beneficiários por fluxo de requerentes e elegíveis entrada (AE1, AE2, AE3) (milhões de pessoas) no AE1 Fonte: World Bank (2021d; 2021d) com base em dados de cobertura do Ministério da Cidadania (GoB, Min. Cidadania 2021d) e dados de candidaturas apurados em entrevista com gestores do programa. Nota: Os dados referentes ao AE1 e AE2 expressam picos de cobertura mensal durante essas fases, já os dados referentes a cobertura do AE3 referem-se a picos de cobertura mensal consolidadas em julho de 2021. A cada nova etapa, o programa foi ficando menos generoso no que se refere ao tamanho da cobertura e valor do benefício oferecido. Para além dos valores de benefício, da limitação da janela para requerimento de acesso ao programa e da regra de revalidação mensal de elegibilidade, a cada nova etapa do AE seu diploma legal definiu regras mais restritivas para arbitrar a elegibilidade ao programa. No AE1 e AE2, por exemplo, a elegibilidade estava condicionada à RFPC ou à RFT. Todavia, no AE3 a regra passou a exigir que beneficiários possuíssem ambas as rendas abaixo do limiar de elegibilidade. No AE1, a elegibilidade era apenas apurada pela renda direta, ao passo que no AE2 e AE3 incluíram-se alguns ativos a 22 Auxílio Emergencial serem considerados como preditores de renda (como carros e embarcações de alto valor e investimentos no mercado financeiro). No AE1, duas pessoas por domicílio podiam se beneficiar do programa, incluindo-se o pagamento de valor dobrado para o caso de mães solteiras. Já no AE2 o recebimento de cota em valor dobrado por parte de mães solteiras configurava impedimento ao recebimento de uma segunda cota por domicílio. E no AE3 definiu-se que apenas uma pessoa por domicílio poderia receber o benefício. Ademais, os protocolos para aferição de elegibilidade também foram se tornando mais rígidos. O processo de seleção era exclusivamente baseado no cruzamento de registros administrativos. Ao longo de sua trajetória o programa expandiu o número de registros utilizados de 17 para mais de 40 (ou mais de 100 considerando-se que alguns destes são, na verdade, a aglutinação de registros menores que não necessariamente possuem padronização entre si) (World Bank 2021c; 2021d). Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 23 3. Os fluxos de pagamento durante as três fases do Auxílio Emergencial O AE teve uma janela de inclusão de beneficiários limitada entre abril e julho de 2020, e aqueles com acesso tardio nesse período acabaram recebendo um montante menor de benefícios até dezembro desse ano. Diferentemente de programas regulares, como o PBF, cuja admissão de novos beneficiários ocorre de forma permanente na medida das possibilidades financeiras do programa, o AE teve sua janela de requerimento circunscrita aos seus 4 primeiros meses de operação. Ao longo de sua execução o AE também alterou sua estrutura de benefícios, que originalmente garantiam acesso às cinco parcelas. Todavia, posteriormente passou a garantir parcelas mensais pelo tempo que durasse o programa (e que os beneficiários se mantivessem elegíveis já que a elegibilidade passou a ser avaliada mensalmente desde o lançamento do AE2). Um ponto importante na caracterização do benefício do AE diz respeito às regras de fluxo de pagamentos e (não)acúmulo de benefícios. Beneficiários do AE1 (operacional entre abril e agosto de 2020) tinham direito a cinco parcelas mensais independentemente de quando foram aceitos no programa. Já no caso do AE2 (que operou entre setembro e dezembro de 2020) foram assegurados pagamentos mensais não cumulativos com parcelas do AE1 que porventura ainda estivessem sendo recebidas após agosto. A implicação prática desta regra foi que os primeiros beneficiários do AE1, aceitos logo em abril de 2020, receberam 5 parcelas do AE1 (designadas P1 a P5) e outras 4 parcelas do AE2 (designadas R1 a R4), ao passo que beneficiários que entraram após abril deixaram de receber uma parcela do AE2 por cada mês de ‘atraso’ em seu primeiro acesso ao programa. A figura 5 abaixo exemplifica essa situação em referência a 3 casos hipotéticos. No primeiro destes temos a beneficiária Maria tem seu acesso ao programa deferido em abril de 2020, com primeiro pagamento recebido também neste mês. Neste caso, Maria recebeu 5 parcelas do AE1 até agosto e outras 4 do AE2, entre setembro e dezembro. Já no caso da beneficiária Ana, sua inclusão no AE1 só veio a ocorrer em junho de 2020. Dessa forma, ela recebeu suas 5 parcelas do AE1 até outubro de 2020, e só recebeu 2 benefícios do AE2 em novembro e dezembro. Já no caso do beneficiário José, seu ingresso no AE1 só ocorreu em agosto de 2020 (ele provavelmente deve ter requerido o benefício próximo da data limite de 2 de julho, teve um primeiro pedido indeferido, mas conseguiu o acesso após contestação do primeiro indeferimento). Sendo assim, José só foi receber a quinta parcela de seu benefício do AE1 em dezembro, e como consequência não recebeu nenhuma parcela do AE2. Além de limitações fiscais, a restrição temporal para recebimento de candidaturas ao programa bem como seu fluxo não cumulativo de pagamentos refletiu a saturação das capacidades de processamento de elegibilidade por parte do programa. Esta estrutura de pagamento resultou de uma expectativa inicial que previa apenas o AE1 ( com duração limitada a 3 meses), e que ponderou a saturação da capacidade operacional do MC e outros entes envolvidos na política. Embora a escolha tenha o risco inerente de penalização de quem fez a requisição tardia por ser muito vulnerável e ter dificuldade de acesso, os dados parecem indicar que a maioria destes casos se trata, na verdade, de pessoas que contestaram na justiça 24 Auxílio Emergencial por seu direito ao programa. Por um lado, este arranjo inicial teve o mérito de priorizar o pagamento das 5 parcelas do AE1 (com benefício base de R$600 ou U$ 114,7) ao invés de padronizar todos os pagamentos posteriores a agosto com base no valor reduzido (de R$300 ou U$57,4) do AE2. Por outro lado, e embora mais de 70% dos beneficiários do AE1 tenha tido acesso já no mês de abril (incluindo-se a quase totalidade do público CadÚnico PBF e não-PBF), uma desvantagem desse sistema foi a redução no valor total que poderia ser pleiteado em 2020 por alguém que se candidatasse tardiamente ao programa. Não há ainda dados disponíveis que permitam a caracterização socioeconômica destes beneficiários com acesso mais tardio que subsequentemente receberam menos parcelas do AE2. Assim como indicado na Figura 6, porém, ao que tudo indica este grupo é majoritariamente composto de pessoas que conseguiram seu direto ao benefício por vias legais. Presume-se que pessoas com relativo acesso a serviços públicos. Em todo caso, é preocupante a hipótese de que dentre os beneficiários tardios figurem também pessoas em situação de vulnerabilidade extrema que, por isso mesmo, tiveram mais dificuldade em solicitar o benefício. Figura 5. Linha temporal de pagamento do Auxílio Emergencial em 2020 para três situações hipotéticas diferentes Fonte: Ministério da Cidadania (GoB, Min. Cidadania 2021a). Figura 6. Fluxo de recebimento da primeira parcela do AE1 (P1), por via de entrada Fonte: Ministério da Cidadania (GoB, Min. Cidadania 2021c). Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 25 4. O processo de contratação da Caixa e medidas excepcionais para garantia de cobertura e comunicação com a população Todos os pagamentos do AE ao longo de suas três fases foram centralizados na Caixa. O Banco também desenvolveu e gerenciou o aplicativo de requerimento e o ExtraCad, além de ter disponibilizado para o programa uma modalidade de Conta Poupança Digital Social (PDS) que, até aquele momento, operava de forma piloto. A conjunção da Lei 13.979 de 06 de fevereiro de 2020 (flexibilizando procedimentos de gestão pública durante a pandemia, inclusive referentes à celebração de contratos) e a Lei 13.982 de 2 de abril de 2020 (institui o AE1) indicava que a contratação de ente pagador do programa, dispensada de rito de licitação, deveria ser restrita a um ou mais dos 4 bancos comerciais federais do país: Caixa Econômica Federal (Caixa), Banco do Brasil (BB), Banco da Amazônia (BASA) e Banco do Nordeste (BNB). As opções foram limitadas a estes bancos pois, por serem bancos públicos federais, estão sujeitos a escrutínio de órgãos de controle capazes de mitigar riscos devido ao procedimento simplificado de contratação permitido em caráter extraordinário para a articulação do AE. Para que bancos privados pudessem ser candidatos a realizarem esta operação sem risco de violar princípios legais de compras públicas no Brasil, o processo de seleção teria de seguir procedimentos tradicionais de licitação que tomariam bem mais tempo. Mediante consultas preliminares feitas ainda durante a aprovação da Lei 13.982 a Caixa despontou como candidato mais interessado em captar a operação. Além disso, a Caixa não só é o agente pagador de outros importantes benefícios previdenciários e assistenciais (como, por exemplo, o Seguro Desemprego e o PBF), mas também é o banco com maior capilaridade no país (com presença em 5.415 dos 5.570 municípios brasileiros em dezembro de 2019) (Yamasaki e Rodopoulos 2021; Yamasaki e Sambiase 2021; Bartholo et al. 2020; Assumpcao et al. 2020; GoB, Agência Brasil 2019). Dada a escala na operação do AE, a Caixa conseguiu cobrar apenas R$ 1,39 por pagamento realizado; mais barato, portanto, do que o valor cobrado pela Caixa por pagamento do PBF (GoB, Min. Cidadania e GoB, Caixa Econ. Federal 2020). Conforme apurado nas entrevistas deste projeto, a vantagem comparativa da Caixa dado seu envolvimento prévio com programas assistenciais, bem como seu preço altamente competitivo, foram fatores que desestimularam os demais bancos públicos a disputarem a operação de pagamento do AE. Além do mais, outros bancos públicos, como Banco do Brasil, embora também possuíssem capilaridade por praticamente todos os municípios do país, operam mercados de crédito mais voltado para o público de renda média e alta, com predominância de envolvimento no pagamento de benefícios previdenciários e pagamento de salários de servidores públicos de médio e alto escalão. Outras opções, como o Banco da Amazônia e o Banco do Nordeste, possuem uma cobertura muito centrada nessas regiões e não teriam capilaridade para realizarem a operação em escala nacional. Por outro lado, a complexidade de se realizar a operação de pagamento de forma consorciada afastou esta possibilidade, até porque ela 26 Auxílio Emergencial diluiria as vantagens potenciais do banco que viesse a liderar este consórcio. Finalmente, cabe destacar que bancos privados no Brasil não possuem retrospecto de operar pagamentos de transferências sociais. Além disso, o a julgar pelo perfil de modelo de negócio e pelo valor das taxas de manutenção até de suas contas mais simples, o valor pago à Caixa possivelmente não seria interessante mesmo se eles pudessem ter participado do processo de seleção simplificada (GoB, Banco Central 2021c). QUADRO 2. Agências volante para o pagamento de comunidades isoladas Desde o começo do AE a Caixa expandiu ainda mais sua presença no território nacional. Suas agências físicas, que em 2019 cobriam 97% dos municípios, passaram a cobrir mais de 99%. São mais de 26 mil pontos de atendimento físicos os quais incluem 4,2 mil agências e postos bancários, 8,8 mil correspondentes bancários exclusivos, 13 mil unidades lotéricas, 8 agências caminhão e 2 agências barco (Caixa, 2021). Além da expansão do número de agências físicas, houve também a necessidade de expandir-se a cobertura de serviços volantes, sobretudo para cobrir áreas em que os serviços digitais não eram de grande ajuda dada a escassez de cobertura telefônica e de internet, e dada a centralidade do dinheiro em espécie nas formas de comércio disponíveis no contexto de comunidades tradicionais como ribeirinhos, quilombolas e indígenas. Nestes casos a disponibilização de agências volantes cumpriu ainda o papel de desestimular que membros destas comunidades se expusessem ao risco de contágio pela COVID-19 em longas viagens para recebimento do benefício. Assim, evitou-se que o pagamento de benefícios se tornasse um vetor de contágio destas comunidades com difícil acesso a serviços básicos de saúde. Em 2020, a Caixa aumentou o número de cidades atendidas pelas agências barco. Assim, a cobertura da Agência Barco Chico Mendes passou de 6 para 16 municípios, já a Agência Barco Ilha de Marajó passou de 10 para 15 municípios; totalizando, portanto, 31 municípios remotos e um público de mais de 2 mil ribeirinhos atendido mensalmente por estas vias. Esta ação evitou que a população, majoritariamente de povos indígenas, tivesse que deslocar-se em meio à crise sanitária (Caixa, 2021). Fonte: Caixa (2021k). Além das agências barco, a Caixa possui 8 unidades móveis de atendimento por meio de caminhões. Estes caminhões percorrem 158 cidades do interior do país (com poucas ou nenhum posto fixo de atendimento da Caixa) e, em 2020, realizaram mais de 6.600 atendimentos gerais (Caixa, 2021). Fonte: Prefeitura Granja (2020). Fonte: Elaboração dos autores. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 27 A contratação célere da Caixa foi possível graças a mecanismos jurídicos que permitiam reajuste de valores conforme se provasse necessário na execução do programa. Toda a negociação foi feita de forma extremamente ágil, com a seleção da Caixa em 3 de abril, elaboração dos apps de requerimento do AE e de acesso à PSD em 6 de abril, formalização do contrato no dia 8 de abril com a transferência do primeiro lote de pagamentos para o banco neste mesmo dia e subsequente pagamento dos primeiros 2,5 milhões de beneficiários no dia seguinte (GoB, Caixa Econ. Federal 2020b). Conforme apurado em entrevistas, tecnicamente estes feitos foram também possibilitados por um interesse prévio da Caixa em desenvolver uma modalidade inclusiva de conta digital, que inclusive já operava em formato piloto. Além do mais, a Caixa não apenas realizava o pagamento de programas como o PBF, mas era gestora do Cadastro Único e, por este motivo, já realizava estudos sobre como aprimorar a ferramenta. A celeridade com que se processou a contratação da Caixa reflete também mérito da estrutura legal disponível no país que, sob a mediação da Advocacia Geral da União (AGU), permitiu acordo de boa-fé com base em estimativas preliminares de volume de pagamentos e custos operacionais que, como se viu posteriormente, precisam ser ajustadas devido aos custos inesperados incorridos na operacionalização do programa. A operação de pagamento do programa durante sua operacionalização incluía gastos para adequação de locais de pagamento a medidas sanitárias, expansão de agências e da cobertura de agências volantes e estratégias de comunicação social. Apenas para se ter uma ideia, segundo a Caixa (2021g) o apoio prestado no âmbito do AE ensejou a contratação de 7.704 novos funcionários, sendo 2.766 empregados, 1.162 estagiários, 2.320 vigilantes e 1.456 recepcionistas. Outros custos não originalmente previstos no primeiro contrato com a Caixa decorreram da necessidade de ações como compra de equipamento de proteção individual (EPI) para funcionários e clientes e a instalação de tendas que viabilizassem algum conforto aos clientes enquanto esperavam em filas que, por serem maiores e mais espaçadas que de costume, extravasavam o espaço coberto das agências bancárias. Houve também gastos excepcionais para se garantir o acesso bancário a comunidades isoladas (sem acesso a agências bancárias tradicionais nem sinal de internet para movimentação de operações digitais). Em casos extremos, era preciso deslocar agências volantes (incluindo-se agências barco e agências-ônibus em regiões da Amazônia) (Caixa Econômica Federal, [s.d.]). Ações de comunicação social complementares àquelas do programa como um todo também foram necessárias. A Caixa incorreu em gastos significativos com ações de comunicação social necessárias para explicar as regras de crédito e saque dos benefícios. Outro aspecto alvo da estratégia de comunicação social foi a disseminação de informações sobre os calendários de pagamento do benefício. Estes calendários eram determinados de forma ad hoc em diferentes períodos de forma a refletir a capacidade operacional disponível em cada momento. Houve também muita ação de comunicação social para instruir a população beneficiária a operar o aplicativo utilizado como forma principal de pagamento do programa. Estas ações complementavam aquelas levadas a cabo diretamente pelo Ministério da Cidadania. Embora tenha havido coordenação entre Ministério da Cidadania e Caixa quanto ao teor das mensagens informativas, não houve remuneração específica destas ações de comunicação empreendidas pela Caixa. Presumivelmente, estes custos foram internalizados (ao menos parcialmente) no valor cobrado pela Caixa por pagamento realizado, ainda que possa ter havido financiamento adicional da Caixa como parte de sua estratégia de firmar- se como principal banco operador de programas sociais do país. Dessa forma, a atuação da Caixa esvazia as recorrentes campanhas que defendem sua privatização mediante avaliações de performance que pouco valorizam o papel social do banco. 28 Auxílio Emergencial QUADRO 3. Estratégias de comunicação empreendidas para apoio da operação de pagamento A Caixa organizou sua estratégia de comunicação comunicação no nível local a partir da ação das para o Auxílio Emergencial em dois pilares: agências e casas lotéricas. Segundo os relatos mídias digitais e comunicação local. Por meio dos entrevistados, foram utilizados carros de som, de seu perfil nas principais redes sociais - informes em rádios de alcance local e regional, Instagram1, Facebook2, Twitter3 e publicidade para distribuição de calendários e informes em pontos televisão aberta - a Caixa publica informações e estratégicos e de alta circulação de pessoas. atualizações constantes relacionadas ao benefício As campanhas visavam fundamentalmente e seu calendário. Além disso, a Caixa realiza esclarecer as regras de elegibilidade do programa; periodicamente coletivas de imprensa e lives no instruir a população sobre o uso dos aplicativos YouTube4 por meio das quais o banco público para requerimento do programa e acesso ao faz um esforço no sentido de conferir maior benefício; e enfatizar algumas regras do processo transparência de suas ações e resultados ao de pagamento, como aquela referente ao intervalo apresentar dados e informações relacionados ao entre crédito e direito de saque do benefício e Auxílio Emergencial e abrir espaço para perguntas a regra que retorna ao Tesouro valores que não e respostas. Em 2021, a Caixa firmou uma parceria sejam sequer parcialmente sacados após 90 dias. com o WhatsApp para o envio de mensagens sobre o benefício para os números cadastrados. A Em termos de publicidade e propaganda para parceria permite o envio em massa de informações todas as suas atividades, a Caixa gastou, em referentes ao programa para beneficiários a partir 2020, um total de 106 milhões de reais. Neste de um número oficial atribuído ao AE como forma período, o banco também teve aumento em 88% de minimizar as chances de crimes de falsidade no número de seguidores em relação ao ano ideológica por parte de pessoas que se façam anterior (Facebook, Instagram, LinkedIn, Twitter passar por operadores do programa no intuito e YouTube). As publicações nas redes sociais de obter informação sigilosa ou cometer outros aumentaram e foram de 1,4mil, em 2019, para 3mil crimes (Globo, 2021). publicações em 2020. A Caixa também apresentou crescimento no atendimento à imprensa na ordem Ao contrário da estratégia de comunicação de 134,1% (de 6,2 mil para 14,7 mil atendimentos por meio de mídias digitais, o segundo pilar é de 2019 para 2020) (Caixa, 2021). composto por uma estratégia descentralizada de 1 A conta oficial da Caixa pode ser acessada em: https://www.instagram.com/Caixa/?hl=pt-br. 2 A conta oficial da Caixa pode ser acessada em: https://www.facebook.com/Caixa. 3 A conta oficial da Caixa pode ser acessada em: https://twitter.com/Caixa 4 O canal oficial da Caixa pode ser acessado em: https://www.youtube.com/playlist?list=PLjyojW8y_ HLu0jYfa3IIf5kZXJSKtVNAd Fonte: Elaboração dos autores. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 29 5. A Poupança Social Digital (PSD) da Caixa A PSD foi lançada de forma concomitante a um aplicativo de movimentação bancária específico para esta conta e para a conta Caixa Fácil (previamente oferecida a beneficiários do PBF). O aplicativo possui formato mais intuitivo e atalhos rápidos para transações recorrentes entre beneficiários de programas assistenciais (ver Figura 7). No dia 6 de abril, a PDS foi lançada de forma concomitante ao aplicativo Caixa Tem, um app mais leve, intuitivo e mais voltado para beneficiários de programas sociais do que o aplicativo padrão de internet banking oferecido pelo banco até então. Embora consumisse poucos dados móveis, este aplicativo não oferecia acesso não tarifado como no caso do aplicativo de requerimento ao AE. Por meio do app Caixa Tem beneficiários titulares de contas Caixa Fácil ou PDS podem fazer uma série de operações bancárias tradicionais conforme listado na Tabela 1. O formato do app é pensado para pessoas sem muita familiaridade com internet banking, com display de serviços num formato de diálogo semelhante à do aplicativo WhatsApp (chat mais utilizado no Brasil) e opções diretas para consultas de benefícios sociais e outros serviços de maior demanda entre este público (GoB, Caixa Econ. Federal [s.d.]). Figura 7. Interface simplificada do Aplicativo Caixa Tem Embora muitas pessoas possam ter seu acesso ao app Caixa Tem limitado em função da exclusão digital, a opção de realizar operações por meio de visitas presenciais à rede de atendimento da Caixa esteve disponível ao longo de todo o programa. Mesmo não havendo dados que permitam estimar as barreiras de acesso ao app Caixa Tem, sabe-se que este é um risco significativo visto que, em 2019, 21% da população não tinha acesso à internet e 40% da população não tinha acesso à internet pelo celular (CETIC 2020a; 2020b). Presumivelmente, há um número ainda maior de pessoas que possuem acesso à internet, mas que não possuem familiaridade para realizar operações via aplicativo. De toda forma, vale destacar que beneficiários PSD que porventura não conseguissem realizar operações digitais 30 Auxílio Emergencial por meio do aplicativo Caixa Tem, tinham a possibilidade de realizar estas operações por meio da visita física à rede de atendimento presencial da Caixa (a qual adotou medidas de proteção e manteve-se funcional desde o começo da pandemia). Até setembro de 2020, os beneficiários ExtraCad e Cadúnico não-PBF que indicassem preferência por receber os benefícios em outras contas (de outros bancos) contavam com a comodidade de já ter o valor do benefício integralmente transferido de forma automática e gratuita para a conta designada em seu formulário de inscrição no programa. Em alguns casos esta conveniência chegou a ser confundida como se outros bancos fossem também entes pagadores do AE. A partir de setembro de 2020, no entanto, esta opção foi descontinuada e a transferência da PDS para outra conta passou a ser de responsabilidade de cada beneficiário (GoB, Caixa Econ. Federal 2021e). O fim das transferências automáticas de benefícios creditados em contas PSD para outras contas bancárias dos beneficiados do AE representou menos comodidade para estes beneficiários. Por outro lado, a medida foi importante para garantir que os benefícios do programa percebessem que sua adesão ao programa estava vinculada à criação de uma conta PSD. Adicionalmente, a medida reduziu o stress operacional sobre a Caixa, e contribuiu para a possibilidade de fidelizar estes novos clientes para além da duração do programa. Isto, por sua ver, é um dos principais motivos que levou a Caixa a gerir esta operação a um custo tão abaixo comparado aquele praticado pelo mercado e, até mesmo, pela própria Caixa no contexto de outros programas como o PBF. A PSD tem vantagens e desvantagens quando comparada à modalidade de conta bancária tradicionalmente disponível a beneficiários do PBF – A Caixa Fácil (CF). Como se pode ver na Tabela 1, vantagens da CF sobre a PDS incluem 10 saques gratuitos a mais por mês e a ausência de limitação diária de valores para pagamentos de contas e outras movimentações. A CF dispõe ainda de três diferentes plataformas de acesso a serviços digitais, incluindo-se o app Caixa Tem. A PDS, por sua vez, possui a vantagem de número ilimitado de transferências gratuitas entre contas da Caixa e duas transferências gratuitas a mais para outros bancos do que o oferecido pela CF. No entanto, correntistas da PSD possuem um limite de valor diário que pode ser movimentado, ao passo que correntistas da CF não possuem este tipo de limite. Por outro lado, a PSD permite transações mensais até um limite mais alto do que o permitido pela CF. Tabela 1. Comparativo de benefícios Caixa Fácil, PDS e Contas Regulares oferecidas pela Caixa Poupança Conta Integrada Cartão Conta Poupança à conta V Social do Poupança Social Digital bancária PBF Caixa Fácil (PSD) (Caixa)/ regular Custos de adesão Nenhum Nenhum Nenhum Nenhum e anuidade O cartão chega pelos Correios, Local de abertura Agência da porém não Lotérica Digital de conta Caixa enseja conta corrente Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 31 Consulta de saldo Inexistente Gratuito Gratuito Gratuito e extrato Gratuito, porém Até 12 saques Até 2 saques todo o valor gratuitos gratuito por Gratuito nos do benefício por mês nos mês nos locais de Saque mensal deve locais de locais de atendimento, ser sacado de atendimento, atendimento, ATM e lotéricas uma só vez ATM e lotéricas ATM e lotéricas Até 8 transferências Gratuito e gratuitas por Gratuito e ilimitado mês para outra ilimitado para para Caixa. Transferência conta Caixa. Caixa. Até 3 Impossível Limite de 4 (TED) Limite de 1 transferências transferências transferência gratuitas para para outros gratuita por outros bancos bancos. mês para para outros bancos. Gratuito nos locais de atendimento, lotéricas, agência e digital, porém limitado a um limite diário Gratuito nos máximo de R$ Gratuito nos locais de 1200,00 sendo locais de Pagamento de atendimento, um teto de R$ atendimento, Impossível contas lotéricas, 1200,00 para lotéricas, agência e pagamentos agência e digital. de boleto digital. de cobrança e R$ 600,00 para demais pagamentos e transferências (U$ 229,4 e U$ 114,7 respec- tivamente). Acesso a Gratuito e Impossível Gratuito Gratuito poupança automático Não há cartão Acesso cartão de Impossível Gratuito físico (apenas Gratuito débito digital) 32 Auxílio Emergencial Depende do tipo de conta corrente. Algumas já incluem com Acesso a cartão Impossível Não Não a abertura de crédito da conta, outras precisa requisição e análise pela Caixa O cartão R$ 5.000,00 por apenas mês (U$ 956). permite o App: R$600,00 saque integral por transação do benefício –transferência Limite de mensal (com R$ 3.000,00 ou pagamento– Não tem limite movimentações acúmulo e limitado a máximo de 3 R$1.200,00/ meses antes dia (U$ 114,7 e da devolução 229,4, respec- dos recursos ao tivamente). Tesouro) • Internet Banking Caixa • App Bolsa Internet Plataforma digital Nenhuma Família App Caixa Tem Banking Caixa Caixa para consultas do público PBF • Caixa Tem Fonte: Caixa Econômica Federal (GoB, Caixa Econ. Federal 2020d; GoB, Min. Cidadania 2020; GoB, Caixa Econ. Federal 2021a). A maior vantagem da PSD com relação à conta Caixa Fácil, no entanto, diz respeito às novas possibilidades de transações digitais que ela inaugura, como no caso dos saques e pagamentos sem cartão ou por meio de Cartão Virtual. Estas tiveram papel central ao eximir o programa do desafio de distribuir cartões físicos no contexto da pandemia. Caixas eletrônicos da rede Caixa, incluindo-se Lotéricas10 e terminais de saque conveniados, permitem o saque de valores mediante confirmação de token gerado pelo aplicativo. Já a compra com cartão virtual ocorre de duas principais formas. Para compras online, o aplicativo gera um cartão virtual com todos os dados necessários para realização da compra. No caso de compras diretas, o aplicativo foi pioneiro no Brasil ao permitir o pagamento ao escanear pela 10 As Casas Lotéricas são estabelecimentos que comercializam as loterias federais e presta serviços delegados pelo banco Caixa Econômica Federal, funcionando como franquias. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 33 lente fotográfica de smartphones um QR Code que podia ser gerado por todos os terminais de processamento de dados de cartões (maquininhas) conveniadas à bandeira Elo (terceira maior do Brasil, apenas atrás das bandeiras Visa e Mastercard). Ao final do segundo trimestre de 2021, cerca de 10% das 11 milhões de maquininhas do Brasil operavam em parceria com a bandeira Elo (GoB, Caixa Econ. Federal 2021h; ABECS 2020). Para recebimento por esta via, não há necessidade de cadastramento específico do comerciante junto à Caixa. Todavia, maquininhas mais antigas ainda não trazem esta possibilidade de gerar QR Code para pagamento (GoB, Caixa Econ. Federal 2020d; Oliveira 2021), além de nem todas operarem cartões com bandeira Elo. A partir de 16 de novembro de 2020, com a introdução de uma nova modalidade de transferência, o Pix, a limitação a pagamentos por cartão de débito eletrônico devido à incompatibilidade com algumas maquininhas foi amplamente mitigada (mais informações sobre o Pix no Quadro 4). Diferente das transferências tradicionais de valores (Transferência Eletrônica Disponível – TED e Documento de Ordem de Crédito – DOC) que permitem transferências apenas durante dias e horários de funcionamento bancário e que, além disso, permitem a cobrança de taxas por parte de bancos, o Pix viabiliza transferências imediatas a qualquer momento, sendo vedada a cobrança deste serviço por qualquer banco (GoB, Banco Central 2021a; Matsuura 2020). Desta forma, o Pix popularizou-se como meio de pagamento também de compras no varejo, particularmente por se apresentar como alternativa viável para casos em que houvesse incompatibilidade entre a maquininha usada pelo lojista e o cartão digital de titulares de conta PSD. De maneira geral o app para operações digitais da PSD, Caixa Tem, funciona de forma satisfatória, inclusive desenvolvido soluções para problemas de saturação de acessos simultâneos. Inspirado na aplicação utilizada na venda de ingressos da Copa do Mundo de Futebol da Fifa, o Caixa Tem desenvolveu um dispositivo de “fila de espera” que evita que todo o sistema caia quando houver maior quantidade de acesso simultâneo do que o suportado. Desta forma, o beneficiário era colocado em espera e o aplicativo permitia uma opção de operação em segundo plano para que o correntista pudesse usar o celular para outros propósitos enquanto aguardava sua vez (Doca 2020; Dall’Agnol 2020). Até 27 de abril de 2020, a capacidade máxima do Caixa Tem era de 200 mil acessos simultâneos, mas com a atualização do app liberada nesta data a capacidade passou a 500 mil. Pela maior parte de 2020, o tempo de espera de quem era encaminhado para a “fila de espera” girava em torno de 1 a 15 minutos, embora haja relatos anedóticos de que muitas vezes era preciso acessar o aplicativo de madrugada quando havia menos demanda (Dall’Agnol 2020). 34 Auxílio Emergencial QUADRO 4. A simplicidade e rapidez das transferências via Pix e sua disseminação como meio, também, de pagamento O Pix é uma nova modalidade de transferência Diante das conveniências inauguradas pelo Pix, gratuita, imediata e de procedimento simplificado, estabelecimentos comerciais do país rapidamente disponível a toda a população brasileira e que se aderiram à nova tecnologia e passaram a popularizou como opção de pagamento também disponibilizar a opção de pagamento via Pix. para compras no varejo. Enquanto transferências Normalmente, os locais já disponibilizam o QR regulares exigem identificação do recebedor - Code ou código do estabelecimento nos balcões de incluindo informações como nome completo, pagamento para que os clientes possam realizá-lo CPF1 ou CNPJ2, agência e conta bancária - e de forma descomplicada. Uma outra vantagem do podem levar até uma hora para confirmação pela Pix é que, para receber este tipo de transferência, parte recebedora - subsequentemente dando basta que a pessoa ou estabelecimento possua margem a fraudes -, o Pix requer apenas a inserção uma conta bancária qualquer, e que habilite de um código identificador do recebedor o qual esta opção sem nenhum custo adicional nem pode ser, inclusive, o mesmo número do CPF ou a necessidade de aderir a nenhum provedor telefone celular do recebedor. Assim como as específico de sistema de pagamento como ocorre transferências tradicionais, o Pix pode ser feito no caso dos terminais de processamento de dados por meio de terminais de atendimento automático de cartões (maquininhas) (GoB, Banco Central e presencial, por meio de ligação para o banco 2021a; Matsuura 2020). Conforme ilustrado na ou, mais comumente, por meio de aplicativo Figura 8, dados do Banco Central indicam que 106 de internet banking. Para agregar ainda mais milhões de usuários já haviam se cadastrado para conveniência a esta modalidade de transferência, enviar e receber transferências via Pix até agosto qualquer pessoa ou instituição que tenha ativado de 2021, registrando em média mais de 26 milhões o serviço Pix pode gerar e imprimir um QR code de transferências Pix por mês, e movimentação com seus dados, de forma que emissores de mensal total média acima de R$ 14 bilhões pagamento possam apenas escanear este QR (equivalente a U$ 2,67 bilhões). Mais de ¼ dos code ao invés de se inserir o código numérico de cadastros habilitados a operarem transferências identificação do recebedor. Pix foram titulares de contas junto à Caixa (GoB, Banco Central 2021d). Figura 8. Número de usuários com Pix habilitado Fonte: (GoB, Banco Central 2021d). 1 O Brasil não possui um registro único de identidade. A Certidão de Pessoa Física é um registro criado em 1965 e é mantido pela Receita Federal. 2 O Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) foi criado em 1998 e é mantido pela Receita Federal. Fonte: Elaboração dos autores. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 35 6. O processo de disseminação da PSD A despeito de intercorrências pontuais ou anedóticas, a avaliação da eficiência da PSD e seu aplicativo para acesso digital foi positiva e motivou a disseminação dessas opções para outros programas e públicos. Esta expansão do uso culminou num total de mais de 100 milhões de correntistas entre abril e dezembro de 2020. Durante a implementação do AE, em 2020, a Caixa agiu com celeridade na resolução de problemas técnicos referentes à PDS e ao app Caixa Tem, produzindo resultado extremamente positivo na percepção dos gestores. Esta boa avaliação motivou a difusão extremamente rápida desta modalidade de conta bancária para além dos beneficiários do AE. Num primeiro momento, contas PDS foram criadas de forma automática para beneficiários do AE e outros programas emergenciais do governo federal (como o Saque Emergencial do FGTS e o BEm) ainda que estas pessoas possuíssem contas bancárias em outros bancos. Até setembro de 2020, beneficiários do AE que tivessem indicado ter conta bancária junto a outros bancos recebiam seu benefício nas contas que lhes foram atribuídas pelo AE, mas estes valores eram automaticamente transferidos de forma gratuita para suas contas em outro banco. Conforme discutido no Quadro 3, até dezembro de 2020 beneficiários do AE advindos do PBF seguiram recebendo pelos canais de pagamento tradicional do PBF para não gerar confusão entre este público. Mas, depois desta data, este público também passou a receber exclusivamente via contas PSD as quais lhes foram atribuídas automaticamente. Outro fator de disseminação da PSD foi a aprovação da Lei n. 14.075 de 22 de outubro de 2020 que permitiu o uso da PSD para outros benefícios sociais e previdenciários (como por exemplo, o Abono Salarial/ PIS, Seguro Desemprego, Seguro Defeso, Indenização DPVAT) e para programas liderados por governos subnacionais (GoB, Caixa Econ. Federal 2020d; GoB, Min. Cidadania 2020). Como resultado, a PSD partiu de uma experiência piloto cobrindo apenas 30 mil beneficiários antes do AE1 para um tipo de conta cobrindo mais de 100 milhões já em dezembro de 2020. Isso representou um aumento na base de correntistas do banco em cerca de 25% e transformou a Caixa no banco com mais clientes do Ocidente (GoB, Caixa Econ. Federal 2020e; Caixa Econômica Federal, [s.d.]). Balancetes do primeiro trimestre de 2021, por exemplo, mostram que até então o app Caixa Tem já computava 345 milhões de downloads, propulsionando um crescimento de transações digitais entre correntistas do banco da ordem de 150% quando comprado ao mesmo período de 2020 (GoB, Caixa Econ. Federal 2021b). Como ilustrado na Figura 9, o uso do Cartão Virtual PSD alcançou picos de movimentação no segundo e terceiro trimestre de 2020. O número de cartões de débito virtual PSD emitidos num mesmo trimestre pela Caixa chegou a um pico de 54,7 milhões logo que o AE foi lançado, no segundo trimestre de 2020. Até o final do segundo trimestre de 2020 os cartões virtuais emitidos já somavam 114 milhões. Já o pico de transações realizadas por cartões virtuais PSD ocorreu no terceiro trimestre de 2020, quando se alcançou a marca de 69 milhões de transações realizadas, as quais movimentaram um total de R$ 27,5 bilhões. 36 Auxílio Emergencial Nota-se ainda que as transações por meio de QR Code representaram uma parcela expressiva das operações feitas via Cartão Virtual. Durante o primeiro trimestre de 2021, quando houve descontinuidade do AE e outros benefícios emergenciais que realizam seus pagamentos pela PSD, todos os indicadores de uso desta modalidade de conta bancária caíram drasticamente, destacando o forte papel dos programas sociais como indutores destes novos canais de movimentação bancária. QUADRO 5. Parcimônia na migração do sistema de pagamento para beneficiários do AE advindos do PBF Com picos de mais de 95% do público PBF modalidade dava direito apenas ao saque integral coberto pelo AE em alguns momentos, a migração dos valores recebidos a cada mês; não gerando, do sistema de pagamento tradicionalmente portanto, a bancarização do beneficiário e o utilizado pelo PBF para aquele inaugurado pelo deixava sujeito a regra segundo a qual o benefício AE foi feita com extrema parcimônia. Este cuidado não sacado em até 90 dias eram estornados ao foi motivado pela análise de que o público PBF Tesouro por suspeita de erro ou fraude. configura a parcela mais vulnerável entre os Entre dezembro de 2020 e março de 2021, porém, beneficiários do AE; e, portanto, mais sujeito a o PBF decidiu migrar seu sistema de pagamento dificuldades no acesso ao pagamento em virtude para a PSD. Esta medida teve efeito tanto para de eventuais mudanças no procedimento e seus beneficiários recebendo o AE quanto para os possíveis confusões na internalização destas novas que seguissem recebendo o benefício tradicional. rotinas. Além do mais, toda a operação do AE Esta migração foi voluntária para beneficiários foi feita a partir da premissa de que o programa PBF que já possuíssem contas Caixa Fácil, muito duraria apenas (mais) alguns meses. Dessa forma, embora lhes tenha sido feita a oferta de migração o esforço para alterar a rotina de pagamento simplificada e gratuita caso desejassem. Já no para o público PBF significaria novo esforço para caso dos 9 milhões de beneficiários que ainda retornar à rotina do PBF uma vez encerrado o recebiam seus benefícios por meio do Cartão programa emergencial. Social, a criação de contas PSD foi feita de forma Um dos esforços mais notáveis para evitar confusão automática e obrigatória neste período. entre o público PBF foi a escolha por manter este Especificamente para o público PBF, foi permitido grupo recebendo o pagamento do AE da mesma que suas contas PSD pudessem ser movimentadas forma como efetuava-se o pagamento do PBF até também pelos cartões físicos que estas pessoas novembro de 2020. Aqueles beneficiários que já possuíam antes da criação de suas PSDs, sem optassem poderiam migrar para a PSD de forma prejuízo para a possibilidade de movimentação conveniente e gratuita. Embora o PBF oferecesse da conta pelas vias digitais próprias da PSD. a opção de acesso a conta Caixa Fácil, esta Adicionalmente, este público seguiu recebendo adesão nunca foi automática ou obrigatória para seu pagamento do AE sem se submeter a recebimento do benefício do PBF. Até novembro algumas medidas comportamentais voltadas para de 2020, apenas 5 milhões de chefes de famílias o estímulo de transações digitais, além de ter cobertos pelo programa haviam aderido a esta seguido calendário de pagamento próprio que opção de bancarização. Outros 9 milhões de diferia daquele dos demais beneficiários do AE chefes de famílias cobertos pelo PBF escolheram (ver Capítulo 7). receber o benefício por meio do Cartão Social. Esta Fonte: Elaboração dos autores com base em Caixa Econômica Federal (2020d, 2020a, 2020f), Ministério da Cidadania (2020), Hellman (2015). Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 37 Figura 9. Indicadores de emissão e uso de Cartões Virtuais e de seu uso específico por meio de transações via QR Code Fonte: Elaboração dos autores com base em GoB, Caixa Econ. Federal (2020a; 2020c; 2020f; 2021d; 2021h). 38 Auxílio Emergencial A descontinuidade do AE e outros programas emergenciais no primeiro trimestre de 2021, bem como a popularização de uma nova modalidade de pagamento inaugurada em novembro de 2020, podem ter concorrido para a redução do uso do Cartão Virtual entre portadores de contas PSD. Durante o primeiro trimestre de 2021, quando houve descontinuidade do AE e outros benefícios emergenciais que realizam seus pagamentos pela PSD, todos os indicadores de uso desta modalidade de conta bancária caíram drasticamente. Conforme ilustrado na Figura 10, outro fator que pode ter contribuído para a redução do uso do Cartão Virtual mesmo com a retomada do AE e outros programas sociais, a partir do segundo trimestre de 2021, pode ter sido a gradual popularização do Pix desde seu lançamento em novembro de 2020. Figura 10. Indicadores de uso de Pix por clientes da Caixa (não limitado a portadores de conta PSD) Fonte: Elaboração dos autores com base em GoB, Caixa Econ. Federal (2020a; 2020c; 2020f; 2021d; 2021h). Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 39 7. Estímulos à realização de transações digitais e os cuidados específicos dedicados ao público advindo do PBF A possibilidade de operação sem cartão físico não apenas eximiu a Caixa do desafio logístico de gerar e distribuir cartões de forma célere para os beneficiários do AE, como também permitiu a adoção de estratégias que estimulassem transações digitais como forma de se reduzir aglomerações para saques em espécie. Mais especificamente, decidiu- se que, para beneficiários CadÚnico não-PBF e ExtraCad, o crédito dos benefícios seria feito numa data, porém o saque físico destes valores só poderia ocorrer alguns dias depois. A ideia era justamente incentivar o engajamento de beneficiários nas transações digitais e subsequentemente reduzir a lotação de agências da Caixa. Os intervalos entre crédito do benefício e liberação para saque físico variaram entre períodos mínimos de 10 a 18 dias (como no caso dos pagamentos da segunda parcela do AE1 em maio de 2020) a períodos máximos de 27 a 53 dias (no caso dos pagamentos ocorridos entre os dias 28 de setembro a 26 de novembro de 2020). Como tendência geral, pode-se dizer que, ao longo do programa, houve um gradual alargamento do prazo entre crédito e direito de saque físico do benefício (GoB, Caixa Econ. Federal 2021c). De forma a evitar rupturas na rotina de pagamento do público PBF, apenas este grupo de beneficiários do AE pôde sacar seus benefícios em dinheiro tão logo fosse feito o crédito em suas contas correntes. Conforme destacado no Quadro 5, esta exceção foi concedida ao público PBF como forma de evitar confusões visto que este grupo já estava habituado com o procedimento de pagamento do PBF e, no limite, esperava-se que o AE teria uma duração breve e os beneficiários PBF logo retornariam à sua rotina habitual (GoB, Caixa Econ. Federal 2021c). Houve também o escalonamento dos dias de pagamento para evitar aglomerações e saturação do sistema, tendo os beneficiários advindos do PBF seguido calendário próprio e distinto daquele aplicado aos demais beneficiários do AE. O AE adaptou a prática tradicional do PBF de escalonar os dias de pagamento ao longo do mês para evitar aglomeração. Todavia, com a diferença de que os dias de pagamento do PBF a cada mês eram fixos e, no caso dos do AE, estas datas mudavam e eram disciplinadas por dezenas de novos calendários que eram divulgados pela Caixa ao longo do tempo. Além do mais, o AE trabalhou com dois calendários paralelos: um específico para beneficiários PBF (que manteve a rotina do PBF de escalonar as datas de pagamento com base no último algarismo do NIS destas pessoas e que indicava um mesmo dia para crédito do benefício em conta e direito do saque em dinheiro) e outro para beneficiários CadÚnico não-PBF e ExtraCad (que escalonava datas de pagamento segundo o mês de nascimento e indicava a data de crédito do benefício e subsequente data para direito de saque em dinheiro). Desde sua origem, o PBF escalona seus pagamentos utilizando como base o último dígito do registro que cria para seus beneficiários: o NIS. Dessa forma, beneficiários com NIS terminado em 1 recebem primeiro, seguidos por aqueles com NIS terminado em 2, e assim por diante até chegar a vez daqueles 40 Auxílio Emergencial com NIS terminado em 0. No caso do PBF, as datas de pagamento a cada mês eram sempre escalonadas para ocorrer nos últimos 10 dias úteis de cada mês. Já no caso do AE, estas datas mudavam bastante a cada mês e eram divulgadas de tempos em tempos por calendários de pagamento produzidos pelo MC. Entre 2 de abril de 2020 e 15 de abril de 2021, por exemplo, foram emitidas 15 Portarias com calendários de pagamento do AE11. A cada Portaria havia a divulgação de dois calendários: um para beneficiários PBF e outro para os demais beneficiários (Figura 11 e Figura 12). Isto pois, como já dito, beneficiários CadÚnico não-PBF e ExtraCad tinham datas distintas para crédito do benefício e direito de saque em dinheiro. Além do mais, como muitos destes beneficiários não possuíam NIS, convencionou-se que o pagamento destes grupos de beneficiários seria escalonado com base nos meses de nascimento. Assim, o pagamento começava com as pessoas nascidas em janeiro e terminava com as pessoas nascidas em dezembro (GoB, Caixa Econ. Federal 2021c). Figura 11. Exemplo dos ciclos de pagamento para públicos ExtraCad e CadUnico não-PBF: datas de crédito em conta e direito de saque em espécie do AE3 Figura 12. Exemplo dos ciclos de pagamento para o público CadÚnico PBF: datas de pagamento do AE3 Fonte (figuras 11 e 12): Caixa Econômica Federal (GoB, Caixa Econ. Federal 2021c) 11 Portarias 386/2020, 413/2020, 428/2020, 438/2020, 442/2020, 453/2020, 474/2020, 491/2020, 496/2020, 546/2020, 558/2020, 597/2020, 606/2021, 622/2021 e 627/2021. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 41 O risco de confusão devido à variação nos dias de pagamento a cada mês foi mitigado por ações de comunicação social. Embora compreensível que as datas exatas de crédito e direito de saque físico mudassem de tempos em tempos, refletindo a capacidade de processamento do programa e sua natureza ad hoc, há nesta opção um risco inerente de que os beneficiários acabem ficando confusos sobre o dia exato de recebimento a cada mês. Perante o cenário de incerteza, há o potencial de gerar ainda mais aglomeração caso as pessoas precisem ir frequentemente às agências para obter informação. No intuito de mitigar este risco, a Caixa capitaneou diversos esforços para publicizar datas das mais variadas formas. Assim como indicado no Quadro 3, as estratégias de comunicação incluíam desde propagandas na TV e rádio, lives no Youtube e outras redes sociais, até um amplo esforço de colaboração bilateral junto a estados e prefeituras com envolvimento de suas respectivas equipes socioassistenciais. De maneira geral a estratégia de se estimular transações digitais em detrimento do saque físico de valores parece ter surtido efeito. De acordo com dados da Caixa (2021e), de abril de 2020 até março de 2021, 75% dos recursos distribuídos pelo programa foram utilizados digitalmente, por meio do aplicativo Caixa Tem. Com isso, apenas 25% destes valores foram sacados das contas poupança social digital. Naturalmente, é possível que os beneficiários tenham lançado mão de estratégias para acesso indireto ao dinheiro durante o período entre o crédito e o direito de saque. Para tanto bastaria, por exemplo, transferir os recursos para a conta de uma terceira pessoa que se predispusesse e fazer o saque e repassar o valor aos beneficiários, inclusive com risco de se criasse um mercado informal para realização desse procedimento. Embora não haja dados capazes de avaliar a ocorrência deste tipo de prática, destaca-se que não houve nem mesmo relatos anedóticos neste sentido ecoando em canais da mídia. Além do mais, as medidas levadas a cabo pela Caixa para gestão de numerário se mostraram suficientes com base no fluxo de saque pretendido com a previsão de intervalo entre o crédito dos valores e seu respectivo saque; corroborando, portanto, com as expectativas de que o mecanismo funcionou de forma eficiente. Conceptualmente também não parece haver muita vantagem prática em se realizar a triangulação do benefício para saque imediato, visto que a PSD proporcionava vários outros canais mais convenientes para que os valores creditados em conta pudessem ser utilizados para compras, pagamento de dívidas e outras operações afins. 42 Auxílio Emergencial 8. A PSD e o estímulo à geração de poupança Outra vantagem da PSD é que ela automaticamente inclui créditos numa conta poupança com remuneração do beneficiário pelo período em que os recursos nela estiverem, sem prejuízo da liquidez destes recursos. Desta forma, o beneficiário não precisa do reflexo de transferir recursos disponíveis de uma conta corrente para uma conta poupança e, por outro lado, os valores mantidos na poupança podem ser automaticamente retirados sempre que o usuário decidir realizar uma transferência, saque ou pagamento de contas, sem a necessidade de resgate prévio dos valores na poupança. Valores que permanecerem na conta e não forem movimentados por um mês, porém, são remunerados pelo regime de poupança do país (que em dezembro de 2020 rendeu 2,11% no acumulado dos últimos 12 meses, diante de uma inflação de 4,52% no acumulado para o mesmo período). Dada a ampla cobertura do programa, é possível que o AE tenha efeito direto e imediato na taxa média de poupança das famílias nacionalmente12, cujas estimativa de 2018 (na faixa de 1,8%) (GoB, Banco Central 2021b) ficava bem abaixo da média global (20.5%)13. Embora não obteve-se acesso ao perfil de produtos financeiros consumidos pelos beneficiários do AE como um todo, sabe-se que, pelo menos para o público advindo do PBF, houve um aumento sensível no acesso à bancarização e captação de poupança. Antes do AE, apenas 46% dos chefes de domicílios beneficiados pelo PBF eram bancarizados (GoB, Caixa Econ. Federal 2020d), e 75% dos membros de famílias cobertos pelo programa possuíam relacionamento com instituições do sistema financeiro nacional (GoB, Banco Central 2021f)14, sendo que apenas 25% possuíam investimento em poupança (World Bank 2021b). Após o AE e a adoção obrigatória da PSD pelo PBF, virtualmente todos os chefes de domicílios cobertos pelo programa se bancarizaram e passaram a ter acesso à conta poupança (World Bank 2021b). Conforme ilustrado na Figura 13 e Figura 14, há uma forte correlação entre o ciclo de operação do AE e a tendência de captação líquida da poupança no Brasil. Durante 2019, a captação líquida da poupança seguiu trajetória errática e inconstante. Todavia, com a inauguração do AE iniciou-se uma tendência de aumento que atingiu o teto da série histórica. 12 Mais especificamente o valor se refere à “a taxa de poupança familiar do país” definida como a soma do investimento líquido (aplicações menos resgates) dos membros da família em ativos estritamente financeiros – tais como caderneta de poupança, fundos de investimento, ações, previdência privada, títulos públicos, ouro, moedas estrangeiras e títulos de capitalização – e em bens imóveis (aquisições de imóveis e terrenos à vista ou a prazo, descontadas as vendas). 13 Os dados globais referem-se ao indicador de “Private saving rates” não são estritamente comparáveis pois datam de 2015 ou antes, e são calculados por meio de painel que acomoda certas diferenças nas definições de poupança. Para maiores detalhes metodológicos ver (Grigoli, Herman, e Schmidt-Hebbel 2014). 14 Vale lembrar que o PBF é um programa de focalização familiar, e não individual. O dado de 46% de titulares do programa bancarizados refere-se ao percentual de chefes de domicílio que recebem o benefício em prol de suas famílias e que não possuem contas bancárias. Esta estatística, portanto, não reflete a realidade de outros membros das famílias beneficiadas além dos chefes de domicílio. Uma boa forma de se estimar a situação dos beneficiários do PBF para além dos chefes de domicílio é avaliar o grau de relacionamento de beneficiários do programa com o SFN, que abarca todos os membros de família beneficiadas do PBF com mais de 15 anos que tenham vínculos com instituições financeiras. Segundo essa métrica, mais de ¾ dos membros de famílias cobertas pelo PBF já possuíam algum grau de relacionamento com instituições do sistema financeiro antes do AE. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 43 Sabe-se que uma força propulsora do aumento da captação de poupança é a tendência de entesouramento observada por quem se mantém com liquidez durante períodos de crise. Mutatis mutandis, o distanciamento social em decorrência da pandemia também permitiu a economia de uma porção maior da renda. Ainda assim, a Figura 13 leva a crer que o AE somou significativamente a estas forças como propulsor do comportamento de poupança. O benefício possivelmente possibilitou este comportamento junto a um público que, de outra forma, não teria renda disponível para suprir suas necessidades básicas e, muito menos, para poupar. A possível relevância do AE é sugestiva quando se considera, por exemplo, que, durante sua interrupção, entre janeiro e março de 2021, houve forte retirada das poupanças mesmo com re-agudização das medidas de isolamento social expressas pelo Índice de Stringência. Esta tendência de retirada só foi interrompida após a retomada do AE (GoB, Banco Central 2021e). Ademais, a intensidade da captação de poupança também parece estar correlacionada com a generosidade dos benefícios do AE em cada uma de suas três etapas. Figura 13. Captação líquida da Caderneta de Poupança (SBPE + RURAL), evolução mensal Fonte: Banco Central (GoB, Banco Central 2021e). Figura 14. Captação líquida da Caderneta de Poupança (SBPE + RURAL), evolução anual Fonte: Banco Central (GoB, Banco Central 2021e). 44 Auxílio Emergencial Se confirmado o papel do AE como indutor de poupança nacional, seria importante que as características responsáveis por tais efeitos fossem expandidas também para programas regulares que tradicionalmente ensejam poucos efeitos sobre o acesso a instrumentos financeiros de maneira geral. Estudo recente do Banco Mundial (2021b) sobre o tema revelou que beneficiários do PBF, por exemplo, tem menos predisposição a poupar e a fazer uso de outros instrumentos financeiros do que o restante da população, mesmo quando controlando-se por outras características relevantes. Confirmada a hipótese de que o AE teve papel relevante na formação de poupança nacional em 2020, seria importante compreender quais características deste programa geram de forma mais significante este resultado e como tais características podem ser internalizadas por programas regulares. Embora este possível efeito possa ser efeito apenas do benefício generoso do AE quando comparado a programas regulares, é provável que o fenômeno seja também resultado de incentivos como a atribuição automática de conta bancária, a disponibilização de uma conta poupança com liquidez semelhante à de uma conta corrente, o uso de aplicativo como interface para a oferta de produtos financeiros e o próprio estímulo ao uso de aplicativo bancário por meio do intervalo entre o crédito do benefício e o direito de saque do valor em dinheiro. Além destas possibilidades, outras boas práticas que podem contribuir para a expansão do acesso a produtos financeiros incluem os elementos dispostos na Figura 15. Figura 15. Recomendações para promoção do acesso de beneficiários de programas sociais a instrumentos financeiros Fonte: Banco Mundial (2021b). Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 45 9. Medidas inclusivas do sistema de pagamento e gestão de numerário Para abertura da conta PSD bastava que a pessoa tivesse CPF em situação regular. Dessa forma, não foi aplicada nenhuma outra forma de impedimento proveniente da análise de crédito adicional. A exigência de CPF para acesso ao AE foi uma medida contestada visto que não se trata de um registro civil, mas sim de um registro necessário para realização de operações bancárias e cumprimento de obrigações tributárias para pessoas com renda e ativos acima de um determinado limiar que não inclui todas as pessoas elegíveis ao AE. A medida, no entanto, foi importante para o funcionamento do programa, já que nenhum outro registro com cobertura nacional comparável permitia o vínculo com outros registros administrativos. Toda a análise de elegibilidade do AE era feita com base no cruzamento de registros administrativos públicos, reforçando a relevância do CPF. Para mitigar vieses de seleção dessa exigência documental ao programa, no entanto, foram organizados mutirões para regularização e emissão de novos de CPFs, além de regras que aceleraram e flexibilizaram este processo (World Bank 2021c; 2021d). O programa proibia o sequestro do benefício para quitação de eventuais dívidas pendentes dos beneficiários. Esta medida decorreu de acordo firmado junto à FEBRABAN e valeu tanto para a manutenção de recursos na Caixa quanto para sua transferência em outras contas de mesma titularidade em outros bancos. Entretanto, as transferências deveriam ser feitas por modalidade tradicional (TED ou DOC), visto que o Pix não permite a identificação da origem desse recurso para implementação desta regra. Como forma de mitigar erros e fraudes, o sistema de pagamentos do AE fazia a recuperação de valores pagos em contas não movimentadas por longos períodos. Todavia, o programa teve o cuidado de estender o tempo de movimentação para o caso de grupos vulneráveis com maior dificuldade de acesso a suas contas. O AE1 e AE2 possuíam regra de que recursos não movimentados por beneficiários por mais de 90 dias seriam automaticamente retornados ao Tesouro. No AE3, este prazo foi aumentado para 120 dias (GoB, Min. Cidadania 2021b). Como já exposto, antes do AE, beneficiários do PBF que não possuíam conta corrente e dispunham apenas de direito de saque integral de seu benefício mensal já eram sujeitos a essa regra dos 90 dias. Em ambos os casos, a escolha se embasou no propósito de reduzir erros e fraudes. Cumpre dizer que qualquer saque ou transferência realizados durante o período já era suficiente para evitar a devolução dos recursos. Embora razoável da perspectiva do controle de erros e fraudes, o mecanismo de devolução de recursos pode reduzir os estímulos para formação de poupança e se tronar barreira de acesso para grupos isolados. Nestes casos, havia ainda o risco adicional de que membros destes grupos fossem levados a sair de suas comunidades com mais frequência para realizar os saques ou obter acesso à internet. Subsequentemente, eles estariam expondo a si próprios e seus pares a riscos elevados de contaminação pela COVID-19. Como forma de mitigar estes riscos foram deferidas Ações Civis Públicas (ACPs) que levaram o MC a estender 46 Auxílio Emergencial o prazo de devolução para 270 dias no caso de residentes dos estados amazônicos do Acre e Amazônia, beneficiários do PBF e indígenas cadastrados no CadÚnico de maneira geral (World Bank 2021c; 2021d). Uma medida adicional tomada para mitigar o ônus de beneficiários que enfrentam longas jornadas para ter acesso ao benefício foi a continuidade de gestão estratégica de numerário (como já era realizada há anos para o PBF) e a introdução da nota de R$200 reais (equivalente a U$ 38,2) na economia. A estratégia de gestão de numerário em regiões mais expostas a risco de falta de liquidez basicamente consistiu em acompanhar as agências que mais realizam pagamentos efetuados por pessoas que precisam enfrentar longas locomoções. Dessa forma, foi possível computar estas demandas e garantir que não houvesse crise de escassez de numerário. Como tradicional pagador de benefícios sociais do governo federal, a Caixa já tinha as áreas mais sujeitas a este tipo de risco devidamente mapeadas e pode, assim, garantir a devida oferta de numerário. Para além desta medida mais específica, o Banco Central do Brasil se adiantou à crescente demanda por numerário evidenciada durante a pandemia e lançou no mercado o triplo do valor de numerário originalmente planejado e introduziu, em 2 de setembro de 2020, a nota de R$200 (até então a maior nota disponível era a de $100) que foi bem assimilada pela economia sem debelar nenhum problema de liquidez. QUADRO 6. O reflexo de entesouramento durante a crise e ações de oferta de numerário levadas a cabo pelo Banco Central e pela Caixa Segundo o presidente do Banco Central, Roberto valores na economia, o BC avaliou ainda que seria Campos Neto, a pandemia produziu aumento estratégico inaugurar uma nota de R$200. Esta de demanda da população por dinheiro em nota foi lançada em 02 de setembro de 2020, espécie. Em momentos de crise, esta demanda foi tendo sido bem assimilada pela economia, sem impulsionada não só pelo desejo de segurança via enfrentar problemas de liquidez (Banco Central, entesouramento, mas também pelo aumento dos 2020a). gastos do governo via pagamento de benefícios A despeito de seus esforços para estímulo de como o Auxílio Emergencial e o saque do FGTS operações digitais em detrimento do uso de (Banco Central, 2020b). Apenas no intervalo numerário, o aumento da demanda por numerário de março a agosto de 2020, a quantidade de também foi sentido nas agências bancárias. dinheiro em circulação foi de 260 bilhões de Mais especificamente, houve crescimento de reais para 351 bilhões (equivalentes a U$ 49,7 1,23% no volume de saques em terminais de bi e U$ 67,1 bi). Como resultado, a expansão autoatendimento. Com a introdução da nota de R$ da base monetária (M1, papel moeda e moeda 200,00, a Caixa orientou a utilização do numerário metálica) em 2020 foi de 32%, quase o triplo da nas agências e máquinas de atendimento (Caixa, expansão média observada desde o ano 2000. 2020). Como parte da estratégia para introdução destes Fonte: Elaboração dos autores. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 47 10. Considerações finais Embora a pedra fundamental do sistema de pagamentos do AE tenha sido a criação automática da PSD e seu uso para estímulo de operações digitais, o bom funcionamento desta operação exigiu parcimônia e permanente coordenação desta orientação com outros fatos relevantes que foram surgindo ao longo do programa. Beneficiários do AE advindos do PBF ainda estão sujeitos a regras especiais de pagamento. Houve uma janela de 6 meses até que os beneficiários do AE parassem de ter seus benefícios automaticamente transferidos para outras contas bancárias de sua preferência. O uso da PSD começou restrito a programas emergenciais (como o AE, saque emergencial do FGTS e BEm) e só depois passou a servir outras transferências sociais e iniciativas subnacionais. Dada a magnitude do AE, sua operação de pagamento teve efeitos diretos sobre políticas monetárias, como no caso do lançamento do Pix, da introdução de novas moedas e maior volume de numerário na economia por parte do BC, além do próprio efeito do programa sobre a taxa de captação de poupança nacional. De forma sintética, alguns dos principais marcos e inovações na gestão do sistema de pagamentos do AE e da expansão da PSD de maneira geral estão ilustrados na Figura 16. Figura 16. Linha do tempo com principais fatos relevantes referentes ao sistema de pagamento do AE Fonte: Elaboração dos autores. 48 Auxílio Emergencial A conta bancária de operação 100% digital e sem cartão, PSD, foi a maior inovação trazida pelo sistema de pagamento do AE, tanto que este mecanismo logo se expandiu para viabilizar outras transferências sociais. O sistema de pagamento desenvolvido pelo AE foi um dos legados mais positivos trazidos pelo programa. Alguns de seus aspectos, como a PSD, já estão sendo internalizados como parte de programas regulares de proteção social no país. A PSD funcionou tão bem que, para além de seu uso no contexto do AE, a iniciativa já serve outros importantes programas sociais e possui diploma legal para que seja utilizada por outras iniciativas tanto pelo governo federal quanto por parte de estados e municípios. Além da possibilidade de criação automática da conta mediante seleção de beneficiários para programas sociais, a PSD também inaugurou uma nova era no que se refere ao uso de operações bancárias digitais. A realização de todas as operações bancárias básicas por meio inteiramente digital não apenas eximiu o AE de distribuir cartões físicos num contexto de pandemia, mas também funcionou como forte estímulo para que a população se familiarizasse e fizesse uso desse tipo de serviço. Sugestões para aprimorar o uso da PSD no Brasil e estimular o desenvolvimento de soluções semelhantes em países que se inspirem na experiência brasileira incluem: • Como forma de aumentar a aplicabilidade do cartão de débito virtual para compras presenciais, seria desejável fomentar maior interoperabilidade entre as maquininhas e as bandeiras de cartão, ou então disponibilizar ao beneficiário a possibilidade de que o cartão de débito oferecido seja de outra bandeira de sua preferência. • Como forma de reduzir barreiras de acesso em função da exclusão digital, o aplicativo para gestão online da PSD poderia oferecer acesso sem tarifação de dados móveis, pelo menos para um determinado limite de dados consumidos em virtude do uso do app. • À medida que a pandemia se arrefeça e as restrições de circulação sejam flexibilizadas, seria interessante oferecer a alternativa de emissão de cartão físico para os clientes que assim preferirem. • Países interessados em adaptar a experiência brasileira para seus próprios contextos devem notar que esta solução tecnológica requer significativo acesso da população à internet e smartphone. Além disso, mesmo com todos os incentivos à operação digital, a Caixa ainda operou sob bastante demanda presencial e sua capilaridade, cobrindo praticamente todo o território nacional, foi crucial para esta operação. • Países interessados em adaptar a experiência brasileira para seus próprios contextos devem considerar o desenvolvimento deste tipo de conta bancária para servir a diversas transferências sociais, como forma de se compensar custos de entrada por meio de ganhos de escala. • Países interessados em adaptar a experiência brasileira devem notar que a opção brasileira não fomenta a competição entre os bancos nacionais pelo controle da operação de pagamento, tampouco investe na coordenação para que vários bancos possam cotizar-se na operação de pagamento. Em contextos de oferta bancária menos concentrada do que no Brasil, em que bancos comerciais ofereçam cobertura satisfatória por todo o território nacional, ou onde não haja nenhum banco comercial capaz de cobrir sozinho todo o território nacional, modelos de parceria com bancos privados podem ser interessantes. O AE foi também afortunado de ter o Pix inaugurado durante o período de sua operação, com subsequentes efeitos sobre a maior comodidade do usuário na realização de operações bancárias digitais. Muitas limitações do cartão de débito virtual foram mitigadas pelas transferências gratuitas e instantâneas inauguradas com a introdução do Pix no país. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 49 Esta opção dirimiu as desvantagens que a PSD tinha em relação à conta até então oferecida a beneficiários do PBF (a Caixa Fácil) no que se refere a limitação de saques e transferências tradicionais não tarifadas, bem como às limitações para uso do cartão digital para compras presenciais. Sugestões para aprimorar a integração do Pix com a PSD no Brasil e estimular o desenvolvimento de soluções semelhantes em países que se inspirem na experiência brasileira incluem: • Aprimorar o Pix para que transferências feitas por esta via possam manter certos privilégios concedidos a beneficiários do AE, como, por exemplo, a proibição de sequestro do benefício para quitação de dívidas, conforme já resguardado em outras modalidades de transferência como TED e DOC. • Formas de transferência análogas ao Pix tem maior potencial de impacto em países que possuem parcela significativa de sua população com acesso à internet e onde outras opções de pagamento digital enfrentem problemas de liquidez. Além de seus impactos positivos no apoio a programas de transferência de renda, esta modalidade de transferência pode contribuir para a gestão de numerário diante de contextos que combinem expansão monetária e tendência de entesouramento como é o caso brasileiro desde o começo da pandemia. O uso da PSD no AE gerou estímulos à acumulação de poupança, apesar de medidas para coibição de erros e fraudes por meio da devolução de valores não movimentados possam ter exercido influência contrária. Houve dois principais mecanismos estimulando a formação de poupança no contexto do AE: a proibição do sequestro de benefícios para quitação de dívidas pendentes e a própria natureza da PSD. A PSD, como foi destacado, creditava os benefícios diretamente numa conta poupança que permitia movimentação dos recursos em tempo real de forma análoga a uma conta corrente (ainda que os rendimentos auferidos pela poupança permanecessem atrelados apenas a valores que permanecessem sem utilização na conta bancária por um período mínimo). Estes incentivos à formação de poupança, no entanto, podem ter tido seus efeitos reduzidos em virtude da regra de permanência no programa (reavaliação mensal de elegibilidade do AE2 em diante) e da regra de resgate automático de valores não sacados após um determinado período. Este último risco, porém, parece ser reduzido já que qualquer saque do montante recebido, por menor que seja, já evita a devolução dos recursos. Além do mais, o prazo para não movimentação foi expandido de 90 para 120 dias com o lançamento do AE3. Desde o AE1 esta janela temporal era de 270 dias para grupos com potencial dificuldade de movimentação de suas contas, como no caso dos indígenas registrados no CadÚnico, residentes do Amazonas e Acre e beneficiários do PBF de maneira geral. Sugestões para aprimorar os estímulos oferecidos pelo AE e pela PSD à geração poupança no Brasil e para adaptação destas medidas em outros países incluem: • Seria salutar a disponibilização de dados públicos caracterizando a relevância dos recursos recuperados por meio da regra de estorno de benefícios não movimentados, para que se possa ter mais clareza sobre o custo-benefício de se manter esta prática diante de seu potencial desestímulo à poupança. • Transferências sociais regulares ou de duração continuada, como o AE, devem oferecer mais previsibilidade aos beneficiários para maximizar seu efeito estimulador de poupança. Dessa forma, deve abster-se não só de revisar valores de benefício e regras de elegibilidade com muita frequência, mas também abster-se de reavaliar mensalmente a elegibilidade de pessoas já selecionadas. 50 Auxílio Emergencial • Adicionar-se ao aplicativo material educativo (educação financeira), além de outras medidas comportamentais como sorteios para quem consiga poupar uma determinada porcentagem de seus benefícios, prêmios por metas de poupança ou mesmo a veiculação obrigatória de uma porção do benefício. • Oferecer aos beneficiários outros produtos financeiros, como microsseguros contra riscos raros, porém catastróficos, ou investimentos com melhores retornos dado que a poupança brasileira vem oferecendo retornos bem abaixo da inflação. No limite pode-se explorar a possibilidade de que o banco pagador do benefício ofereça também alternativas de investimentos em outras instituições financeiras mediante filtro das opções adequadas para cada público específico de forma a evitar-se endividamento nocivo. • A experiência brasileira é reveladora do quanto uma mera simplificação procedimental para o cliente – permitir que recursos possam ser retirados da poupança no ato da realização de outras movimentações – pode aumentar o comportamento poupador. • Mesmo em contextos onde o rendimento da poupança não seja vantajoso diante do comportamento inflacionário, o estímulo a poupança é ainda assim salutar, visto que cumpre um importante papel preventivo e protetivo contra choques idiossincráticos e covariados. O AE foi pioneiro no país ao estabelecer abertura automática de conta bancária para beneficiários do programa. A escolha certamente contribuiu para a celeridade da operação de pagamento e, também, para que a Caixa se interessasse por realizar esta operação. Cumpre lembrar que nenhum dos outros 4 bancos públicos habilitados para esta atribuição demonstraram interesse ou capacidade de garantir esta operação em todo o território nacional. Além de ser o banco com maior cobertura no território nacional, a Caixa também se qualifica para esta função por sua experiência prévia na realização de transferências sociais para pessoas de baixa renda e a subsequente expertise da instituição na oferta de produtos financeiros adequados a este público. Uma preocupação referente a esta abertura automática de contas correntes, no entanto, diz respeito ao grau de invasividade com que a medida pode ser percebida quando analisada sob a ótica das liberdades individuais. Sugestões para mitigar riscos inerentes à abertura automática de contas bancárias para beneficiários do AE e outros programas sociais incluem: • A realização de campanhas de comunicação para garantir que os beneficiários tenham plena consciência de que foi aberta uma conta em seu nome, com devido esclarecimento dos deveres e obrigações que isso gera. • É importante que, uma vez descontinuado o benefício que ensejou a criação das contas, seja feito esforço de comunicação para que as pessoas saibam que podem/devem encerrar suas contas caso desejem. Para aquelas que optarem por permanecer, a comunicação deve informar sobre quaisquer custos ou obrigações que venham a incidir sob a manutenção da conta. • No caso do AE, a abertura de conta corrente automática foi possível pois o CPF era um documento obrigatório para se ter acesso ao programa. Durante o AE houve medidas extraordinárias para flexibilização de procedimentos para emissão e regularização deste documento. No contexto do uso continuado do uso da PSD para pagamento de programas regulares ou de longa duração, é importante que os esforços para universalização de CPFs válidos seja uma prioridade, juntamente com o avanço na universalização de registros civis de identidade. Seleção de beneficiários do Auxílio Emergencial 51 • Países interessados em replicar esta medida devem ser capazes de garantir o devido monitoramento da lisura por parte do ente pagador, pois a abertura automática e simplificada de contas bancárias pode gerar estímulos a fraudes, corrupção e competição predatórias entre agentes financeiros. O sistema de pagamento do AE foi sensível e gradualista na inclusão de beneficiários que já possuíam outras contas bancárias e, também, no caso de beneficiários do PBF. No começo do AE1, quem indicasse preferência por receber o benefício em outra conta bancária tinha os benefícios automaticamente transferidos para esta conta. Gradualmente esta transferência deixou de ser automática e passou a ser manual, ainda que gratuita. Esta foi uma forma de reforçar a estas pessoas que, com seu ingresso no programa, lhes foi criada uma conta PSD. No caso dos beneficiários PBF, seu acolhimento pela PSD foi ainda mais gradual. A sua inclusão de forma obrigatória ocorreu apenas a partir de dezembro de 2020. Replicou-se ao máximo a rotina de pagamento tradicional do PBF e ainda hoje este público segue isento, por exemplo, da regra que impõe um intervalo entre o crédito do valor (limitado a operações digitais) e o direito de saque físico do dinheiro. Sugestões para desenvolvimento do gradualismo com que o programa introduz suas inovações e para a potencial adaptação desta experiência em outros contextos incluem: • A atribuição de NIS para beneficiários não advindos do PBF para possível harmonização dos calendários de pagamento de todos os beneficiários do AE. • Caso o AE seja estendido novamente ou se torne um programa mais permanente, seria interessante que os beneficiários advindos do PBF eventualmente passassem a se sujeitar a incentivos comportamentais para promover seu engajamento em operações bancárias digitais que venham a expandir suas opções sem prejuízo da conveniência no acesso ao benefício – por exemplo, por meio da oferta de benefício adicional para quem utilizar determinado percentual dos benefícios de forma digital. • Países que ambicionem introduzir mudanças que requerem familiaridade prévia com soluções de TI devem se mirar na experiência brasileira de estratificar seus beneficiários e iniciar o uso obrigatório destas soluções por parte dos estratos de maior poder aquisitivo e potencialmente mais bem posicionados para fazer uso das novas tecnologias. De toda forma, a opção de atendimento físico/presencial em agências deve figurar como opção disponível para quem não se sinta confortável em realizar os procedimentos de forma estritamente remota. Diante de tantos acertos, o sistema de pagamento inaugurado pelo AE parece ser a inovação institucional com maior potencial para seguir sendo utilizado mesmo após o arrefecimento da pandemia. Na verdade, esta trajetória já parece mesmo irreversível após a migração de beneficiários do PBF e outros programas para a PSD. No contexto de programas regulares os poucos gargalos experimentados no contexto do AE tendem a ser superados dado o horizonte mais estável de duração dos programas e maior permanência de seus beneficiários; não requerendo, portanto, esforços ad hoc para comunicação de datas de pagamento a cada mês. Passado o esforço de programas emergenciais como o AE e o BEm, um grande desafio para o país será o de manter os recém bancarizados ativos, idealmente desenvolvendo produtos financeiros que possam contribuir para a resiliência destes grupos diante de choques covariados que venham a surgir no futuro. 52 Auxílio Emergencial Bibliografia ABECS. 2020. “MEIOS ELETRÔNICOS DE PAGAMENTO BALANÇO 3T20”. Assumpcao, Rodrigo, Guillermo Rabadan, Nilima Ramteke, e Harish Natarajan. 2020. “COVID-19 G2P. CashCash-Transfer DeliverDelivery. Country Brief: BRAZIL”. World Bank. Bartholo, Letícia, Andrea Barreto de Paiva, Marco Natalino, Elaine Cristina Licio, e Marina Brito Pinheiro. 2020. “As transferências monetárias federais de caráter assistencial em resposta à covid-19: mudanças e desafios de implementação”. 72. Nota Técnica. IPEA. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/200526_nt_ disoc_n_72.pdf. Caixa Econômica Federal. [s.d.]. “Relatório Integrado 2020”. 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