Juntos Para Un Futuro Mejor Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA Juntos Para Un Futuro Mejor Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA Junio 2022 El Grupo del Banco Mundial Departamento de País LCC1C Región de América Latina y el Caribe Reconocimiento Este informe fue preparado por un equipo del Grupo del Banco Mundial dirigido por Gabriel Demombynes (Líder de Práctica para el Desarrollo Humano), Donato De Rosa (Economista principal) y Juan Pablo Celis Gómez (Economista, IFC). Entre los miem- bros del equipo se encuentran Helena María Suárez Álvarez (consultora), Julián Lee (especialista ambiental sénior), Laura Juliana Higuera Ardila (consultora) y Andrew Kircher (Oficial sénior de país). Las contribuciones fueron realizadas por: • Alfred Borgonovo y Jeanette Estupinian (Gestión financiera) • Pedro Cerdán-Infantes (Educación) • David Santos Ruano, Francesca Recanatini y Vanessa Cheng-Matsuno (Gobernanza) • Paolo Dudine (Macroeconomía, comercio e inversiones) • Mariana Vijil, Mónica Parra, Raquel Letelier, Carlos Senon Benito y Oliver Masetti (Finanzas, competitividad e innovación) • Claudia Vásquez (Energía) • Marcela Portocarrero y Ana María González (Medio ambiente, recursos naturales y economía azul) • Francisco Rodríguez (Adquisiciones) • Paula Rossiasco (Desarrollo social) • Jeremy Veillard y Juan Pablo Toro (Salud) • Ivonne Astrid Moreno Horta (Desarrollo urbano) • Leonardo Cañón (Transporte) • Axel Rifon y Niccolo Comini (Digital) • Luz Stella Rodríguez (Protección social y empleo) • Eliana Carranza (Grupo de empleos) • María Dávalos y Juan Manuel Monroy Barragán (Pobreza y equidad) • Eliana Rubiano-Matulevich (Género) • Viviana María Eugenia Perego y Pablo Valdivia Zelaya (Agricultura) • Sandra Rozo (Grupo de investigación para el desarrollo) • Zeinab Partow (IFC, Economía y participación de los países) • Ana María Torres-Soto (IFC, Economía y participación de los países) La orientación y el apoyo al presente documento se recibió por del equipo de comunicaciones, integrado por María Clara Ucrós (Oficial de Asuntos externos) y Jairo Bedoya Villa (Asociado de Asuntos externos). También se contó con el apoyo administrativo de María Fernanda Oviedo León y Martha Sofía Mora Álvarez. Para el desarrollo de esta actualización se realizaron consultas en pequeños gru- pos, para un total de 100 personas, del sector privado, la sociedad civil y la academia. Las consultas se organizaron en torno a temas que incluyeron gobernanza, delin- cuencia y violencia, migración, sector financiero, sector privado, conflicto y consoli- dación de la paz, LGBTI, economía digital, temas urbanos, temas rurales, juventud, salud, protección social, educación, género, afrodescendientes y temas indígenas, desarrollo regional, y medio ambiente y cambio climático. El equipo aprecia mucho las contribuciones de esas consultas que informaron el análisis en el diagnóstico. Los revisores con los que se contó fueron Joao Pedro Wagner De Azevedo (Econo- mista principal), Mona Prasad (Economista principal) y Alexandru Cojocaru (Eco- nomista principal). © 2022 International Bank for Reconstruc- The World Bank does not guarantee the Any queries on rights and licenses, includ- tion and Development / The World Bank accuracy of the data included in this work. ing subsidiary rights, should be addressed 1818 H Street NW The boundaries, colors, denominations, and to World Bank Publications, Washington DC 20433 other information shown on any map in this Telephone: 202-473-1000 work do not imply any judgment on the part The World Bank Group, 1818 H Street Internet: www.worldbank.org of The World Bank concerning the legal sta- NW, Washington, DC 20433, USA; fax: tus of any territory or the endorsement or 202-522-2625; acceptance of such boundaries. e-mail: pubrights@worldbank.org. This work is a product of the staff of The World Bank with external contributions. The findings, interpretations, and conclusions Rights and Permissions Report No. 171460-CO expressed in this work do not necessari- ly reflect the views of The World Bank, its The material in this work is subject to copy- Board of Executive Directors, or the govern- right. Because The World Bank encourages ments they represent. dissemination of its knowledge, this work may be reproduced, in whole or in part, for noncommercial purposes as long as full at- tribution to this work is given. Siglas y acrónimos ALC América Latina y el Caribe ANDI Asociación Nacional de Empresarios de Colombia APP Asociaciones Público-Privadas CAT-Bonds Catastrophe Bonds (Bonos catástrofe) CC Cambio climático CGV Cadenas globales de valor DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DNP Departamento Nacional de Planeación DSP Diagnóstico Sistémico de País ECV Encuesta de Calidad de Vida EE. UU. Estados Unidos EGEI Emisiones de gases de efecto invernadero ETP Estatuto Temporal de Protección FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FEM Foro Económico Mundial GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares GFW Global Forest Watch (Vigilancia forestal mundial) GGGI Global Green Growth Institute (Instituto Global de Crecimiento Verde) HFPS High-Frequency Phone Survey (Encuesta telefónica de alta frecuencia) ICA Impuesto de Industria y Comercio ICH Índice de Capital Humano IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IEA International Energy Agency (Agencia Internacional de Energía) IED Inversión extranjera directa AEI Improvised Explosive Devices (Artefactos explosivos improvisados) IGM Índice de Gobernanza Mundial INB Ingreso Nacional Bruto IPM Índice de Pobreza Multidimensional IVA Impuesto al Valor Agregado LAPOP Latin American Public Opinion Project (Proyecto de Opinión Pública de América Latina) LGBTI Lesbianas, Gais, Bisexuales, Transgeneristas e Intersexuales MEFP Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas Mipymes Micro, Pequeñas y Medianas Empresas ND-GAIN Notre Dame Global Adaptation Index (Índice Global de Adaptación de Notre Dame) NEET Not in Education, Employment, or Training (Sin educación, empleo ni capacitación) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OMS Organización Mundial de la Salud ONG Organización no gubernamental PCD Personas con discapacidad PDET Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PIB Producto Interno Bruto PISA Program for International Student Assessment (Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos) PMR Product Market Regulation (Regulación del mercado de productos) PPI Participación privada en infraestructura PTF Productividad total de los factores RCP Representative Concentration Pathway (Trayectorias de Concentración Representativas) RRI Reforma Rural Integral SCD Systematic Country Diagnostic (Diagnóstico Sistemático de País) SIIPO Sistema Integrado de Información para el Posconflicto SOE State-Owned Enterprise (Empresa de propiedad estatal) STEM Science, Technology, Engineering, and Math (Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas) STI Science, Technology, and Innovation (Ciencia, Tecnología e Innovación) TIC Tecnologías de la Información y las Comunicaciones UIT Unión Internacional de Telecomunicaciones WDI World Development Indicators (Indicadores de Desarrollo Mundial) Contenido Reconocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Siglas y acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Motores de crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Desigualdad extrema persistente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Desafíos del clima y la biodiversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Una ventana para la paz sostenida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Prioridades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Mirada detallada de los motores del crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Calidad de la mano de obra, capacidades a nivel de empresa e innovación . . . 24 Instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Mercados de factores y productos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Destacada: la economía digital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Equidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Capital humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Empleos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Desarrollo territorial desigual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Desigualdad entre grupos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Impactos del cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Emisiones de gases de efecto invernadero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Adaptación climática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Impactos del conflicto y la violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Impulsores de la violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Implementación del Acuerdo de Paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Brechas de conocimiento y datos, y una selección de estudios recientes del Banco Mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Anexo: Comparativo de 2015 y prioridades actualizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Prioridades actualizadas (2022) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Figuras Figura 1. PIB per cápita 1980-2020 para Colombia y países comparadores, 2015 (en USD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Figura 2. Respuestas a “¿Cuál es el problema más grave que enfrenta Colombia?” por encuestados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Figura 3. Esquema de la estructura del informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Figura 4. Los productos básicos dominan la canasta de exportaciones de Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Figura 5. El crecimiento no ha sido eficiente: contabilidad del crecimiento y productividad total de los factores, 2000-2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Figura 6. Capacidades empresariales, instituciones e infraestructura son las principales debilidades de Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Figura 7. Índice de Estado de Derecho para Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Figura 8. Tasas de empleo para hombres y mujeres, 2015-2021 . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Figura 9. La inversión es demasiado baja para generar el capital físico necesario para el crecimiento (Formación bruta de capital fijo como porcentaje del PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Figura 10. La penetración de banda ancha sigue siendo baja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Figura 11. El acceso a Internet varía según el ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Figura 12. El acceso a Internet es caro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Figura 13. Colombia tiene un alto nivel de desigualdad y una alta persistencia intergeneracional del ingresoo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Figura 14. Tasas de pobreza e inequidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Figura 15. Porcentaje de niños y adolescentes de 6 a 16 años que asisten a la escuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Figura 16. Matrícula escolar por edad, 2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Figura 17. Empleos por tipo de empleador y beneficios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Figura 18. Proporción de todos los trabajadores que ganan menos del salario mínimo por departamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Figura 19. Tasa de pobreza extrema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Figura 20. Tasas de pobreza en Colombia por etnicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Figura 21. Proporción de instancias de los medios en EE. UU. y Colombia que mencionan a los afrodescendientes y términos relacionados . . . . . . . 46 Figura 22. Pérdida anual de cobertura arbórea en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Figura 23. Impactos proyectados del cambio climático en Colombia . . . . . . . . . . . . 54 Figura 24. Evolución de las emisiones totales de gases de efecto invernadero y composición sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Figura 25. Tasas de homicidios de largo plazo en Colombia (homicidios por cada 100.000 habitantes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Figura 26. Porcentaje de artículos en medios de EE. UU. que se refieren a Colombia y que incluyen la palabra “violencia” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Figura 27. Líderes ambientales asesinados por año . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 Figura 28. Estado de implementación del Acuerdo de Paz de 2016 . . . . . . . . . . . . . . 64 Tablas Tabla 1. Índice de Capital Humano por quintil de ingreso de los hogares . . . . . . . . . 39 Tabla A1. Prioridades del Diagnóstico Sistemático de País de Colombia 2015 . . . . 70 Resumen ejecutivo C olombia ha sido una gran promesa durante mucho tiempo. En el Informe Currie de 1950 sobre Colombia, el Banco Mundial señaló: “Las potencialida- des para el desarrollo en el futuro son grandes”. El país cuenta con una gran riqueza cultural, vastos recursos naturales y una población resiliente. A pesar de su enorme potencial, el desarrollo del país no ha sido suficiente. A principios de la década de 1980, el ingreso per cápita de Colombia era similar al de Chile, Malasia, Polonia y la República de Corea (Figura 1). Sin embargo, el crecimiento posterior de esas economías ha superado al del país. En particular, la diferencia con la República de Corea ha sido tan grande que hoy en día ese país es cuatro veces más rico en términos per cápita que Colombia. Figura 1. PIB per cápita 1980-2020 para Colombia y países comparadores, 2015 (en USD) 35.000 Corea, Rep.: 30.000 USD 31,361 25.000 20.000 15.000 Polonia: USD 14,641 Chile: USD 12,954 10.000 Malasia: USD 10,632 Colombia: USD 5,892 5.000 0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Fuente: Banco Mundial. World Development Indicators. Tres limitaciones de largo plazo e interrelacionadas han obstaculizado el cre- cimiento y desarrollo inclusivo de Colombia. La primera es la violencia, la cual se estima ha cobrado la vida de un millón de colombianos desde 1948. La segunda es la alta y persistente inequidad en Colombia a lo largo de su historia: hace más de 70 años el Informe Currie destacó que “existe una gran disparidad en los niveles de ingresos entre un pequeño grupo rico y la gran masa de la población”. Y la tercera es la calidad de las instituciones, las cuales han tendido a favorecer intereses par- ticulares sobre el crecimiento inclusivo. Desde 2015, cuando el Banco Mundial publicó su Diagnóstico Sistemático de País inicial para Colombia, han surgido cuatro acontecimientos relevantes. En pri- mera instancia, el Acuerdo de Paz de 2016 con las Fuerzas Armadas Revoluciona- rias de Colombia (FARC) cerró un capítulo de conflicto armado de varias décadas. En segundo lugar, alrededor de 1,8 millones de migrantes desde Venezuela han ingresado a Colombia huyendo del deterioro de las condiciones de vida en su país Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 10 de origen. Tercero, ha habido un mayor reconocimiento del cambio climático como tema transversal y fundamental para el futuro del país. Y, por último, la pandemia de COVID-19 tuvo un severo impacto en la economía y salud, cobrando la vida de más de 1 de cada 400 colombianos, y dejando cicatrices de largo plazo. Cada uno de estos hechos presenta desafíos y oportunidades. Aunque luego de la desmovilización de las FARC la violencia ha aumentado en áreas remotas, en los últimos años la tasa de homicidios a nivel nacional se ha ubicado en su nivel más bajo desde 1980. Colombia también ha asumido el reto de integrar a los migrantes desde Venezuela acogiéndolos desde un espíritu de solidaridad y reconociendo que forman parte del futuro del país. Por otro lado, si bien afrontar el cambio climático requerirá adoptar importantes medidas de adaptación y mi- tigación, al mismo tiempo representa un empujón para proteger la biodiversidad y los recursos naturales de la nación (con sus beneficios asociados). Finalmente, la crisis de la pandemia ha brindado la oportunidad de abordar debilidades en los sistemas de salud pública y de protección social, así como ha acelerado el acceso a servicios y plataformas digitales. Figura 2. Respuestas a “¿Cuál es el problema más grave que enfrenta Colombia?” por encuestados 70% 60% 50% 40% 30 % 30% 27 % 22 % 20% 11 % 10% 9% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Salud y educación Economía y empleo Corrupción y gobernanza Otro Crimen y violencia Fuente: Análisis de datos del Barómetro de las Américas. Las categorías que se muestran se agregan a partir de una lista de respuestas. “Salud y educación” en 2021 incluye aquellos que respondieron “coronavirus” o “pandemia”. Las principales preocupaciones de los colombianos han cambiado desde 2015, lo cual es reflejo de los cuatro acontecimientos antes mencionados. La proporción de colombianos que califica el crimen y la violencia como el principal problema del país, según la encuesta de opinión del Barómetro de las Américas, se redujo del 54 por ciento en 2016 al 9 por ciento en 2021. Otras preocupaciones, como la economía y la desigualdad, la corrupción y la salud y la educación, han pasado a los primeros lugares de la lista (Figura 2). Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 11 Figura 3. Esquema de la estructura del informe CRECIMIENTO EQUIDAD PAZ CLIMA Este informe hace un recorrido por temas que considera de gran relevancia para el futuro de Colombia bajo cuatro ejes principales: crecimiento, equidad, cambio climático y paz. La interrelación entre las cuatro áreas, como se muestra conceptualmente en la Figura 3 se aborda a lo largo del informe. De igual forma, en la sección de crecimiento se hace un breve análisis sobre la agenda digital como un tema transversal. Las debilidades institucionales subyacentes, se presentan como parte de las secciones temáticas. El diagnóstico también busca alinearse con la estructura del documento Visión Colombia 2050 que el Gobierno de Colombia está desarrollando en consulta con la sociedad civil1. Cuando se utilizan compa- raciones internacionales, el informe usa como comparadores regionales a Brasil, Chile y México, y como comparadores aspiracionales Malasia, Polonia, Turquía y la República de Corea. Motores de crecimiento El crecimiento económico de Colombia ha sido modesto, el empleo ha estado do- minado por sectores de baja productividad y las exportaciones han dependido principalmente de recursos naturales. Entre los años 2000 y 2019, la economía de Colombia creció a una tasa anual promedio de 3,8 por ciento, respaldada por un ma- nejo prudente de la política macroeconómica y altos precios del petróleo. En cuanto al empleo, según datos de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), el 16 por ciento de la población activa permanece en agricultura y dos tercios en servicios. Paralelamente, la participación del empleo en la industria se ha estancado, lo que demuestra una incapacidad del sector manufacturero para expandirse. Esta lenta transformación se refleja en una estructura de exportación que sigue estando mayo- ritariamente basada en recursos naturales (petróleo y sus derivados, carbón, níquel y café representan más de la mitad de las ventas externas del país), aunque hay que resaltar que las exportaciones de servicios han tenido un crecimiento importante en los últimos años (excluyendo 2020 y 2021 por efectos de la pandemia) de la mano de los avances en seguridad y del Acuerdo de Paz. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 12 Las bajas capacidades de las empresas colombianas, las deficiencias institucio- nales y los mercados ineficientes de tierra, capital y mano de obra pesan sobre la productividad. Las prácticas de gestión de las empresas colombianas se comparan desfavorablemente frente a las de otros países, lo que se traduce en una capacidad limitada para innovar. Por otro lado, alrededor del 60 por ciento de la tierra en zo- nas rurales carece de un título de propiedad formal, lo que tiene efectos negativos sobre el crecimiento inclusivo y la productividad agrícola. Por otro lado, el mercado financiero está dominado por unos cuantos jugadores (conglomerados) que en mu- chos casos no ofrecen productos y servicios que se ajusten a las necesidades de las pequeñas empresas ni a las de los hogares de ingresos bajos. Finalmente, si bien la participación de la fuerza laboral (tanto masculina como femenina) está en línea con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la combinación de un salario mínimo alto (respecto al salario mediano y en relación con la productividad laboral) junto con una alta carga de costos laborales no salariales desincentivan la creación de empleos formales. En varios sectores, la competencia es baja lo cual frena la productividad y la innovación. Estudios recientes que evalúan el comportamiento de firmas en distintos sectores de la economía indican que la concentración de poder de mercado aumentó entre 2008 y 2018, al tiempo que las empresas con la mayor rentabilidad parecen ser menos productivas, menos dispuestas a invertir en TIC y son en su mayoría activas en actividades tradicionales (ropa, textiles, bebidas, muebles), que son también los sectores más protegidos de la competencia internacional. La baja calidad y en otros casos ausencia de infraestructura son un obstáculo adicional para la productividad y el crecimiento. La tasa de inversión en Colombia ha rondado el 21 por ciento del PIB desde 1990, siendo inferior a la tasa de varias economías emergentes de gran crecimiento en Asia y Europa. A pesar de las gran- des brechas y de distintos esfuerzos de las autoridades, la inversión pública en infraestructura se ha mantenido relativamente baja, promediando 1,1 por ciento del PIB durante 2015-2019. En paralelo, el país ha incrementado la participación privada en infraestructura (PPI), principalmente en las vías de peaje interurbanas, alcanzando el 1,2 por ciento del PIB en el mismo período. Los proyectos de PPI han arrojado mejoras notables, pero la calidad de la infraestructura sigue siendo baja, en particular en zonas rurales. Los hogares y las empresas conectadas digitalmente estuvieron mejor equipa- das para hacer frente a los efectos de la pandemia; no obstante, el acceso digital es desigual. El acceso a Internet es bajo para aquellos hogares rurales, pobres, afrodescendientes, de pueblos indígenas y con personas de menor nivel de educa- ción. El uso de herramientas digitales avanzadas es bajo así como la penetración de servicios financieros digitales y sólo el 5 por ciento de los colombianos tiene cuentas de dinero móvil. A pesar de los avances, el país también se encuentra reza- gado en la provisión de servicios públicos de forma electrónica. El uso de Internet es costoso, teniendo en cuenta que el acceso a Internet de banda ancha (móvil y fija) como porcentaje de los ingresos per cápita es de tres a cuatro veces mayor que en Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 13 otros países de la OCDE. Una mayor competencia en el sector de las telecomunica- ciones ayudaría a disminuir precios, que a su vez impulsaría una mayor inversión en infraestructura digital y facilitaría el uso de bienes y servicios digitales para la población de menores ingresos. Desigualdad extrema persistente Colombia tiene un nivel de desigualdad muy alto y uno de los niveles de movilidad social más bajos del mundo. La desigualdad tiene sus raíces en la historia colonial del país y en instituciones que tradicionalmente no han favorecido el bienestar de las masas. Ahora bien, las instituciones de Colombia se han vuelto más inclusivas con el tiempo, contribuyendo a reducir la desigualdad y la pobreza durante la primera parte del siglo XXI. A pesar de esto, tanto la disminución de la desigulad y probreza así como la movilidad social intergeneracional se estancaron después de 2015, antes de empeorar drásticamente en 2020. La desigualdad persistente es resultado de tres factores. En primer lugar, el ac- ceso desigual de los niños a los servicios de capital humano ha creado un ciclo inter- generacional de pobreza a lo largo de una división público-privada. Los colombianos más ricos envían a sus hijos a escuelas privadas y tienen acceso a atención médica privada, mientras que el resto utiliza instalaciones públicas de menor calidad. Los bajos niveles de aprendizaje están en el centro de la persistente desigualdad, y la pandemia de COVID-19 ha sido un revés catastrófico: los estudiantes soportaron un período prolongado de cierre de escuelas, y la evidencia global sugiere que esto resultó en pérdidas profundas de aprendizaje. En segundo lugar, la falta de buenos trabajos limita oportunidades. Esto se debe a múltiples factores, incluida la combina- ción de un alto nivel de contribuciones obligatorias de los trabajadores y un salario mínimo elevado, lo que desalienta la creación de empleo formal. Sólo la mitad de todos los trabajadores colombianos y menos de uno de cada cuatro en las zonas más pobres del país ganan al menos el salario mínimo. En tercer y último lugar, el descuido histórico de políticas en las áreas rezagadas del territorio nacional y la falta de presencia estatal en gran parte de las zonas rurales de Colombia han reforzado las desigualdades en toda la geografía. Colombia también enfrenta desafíos de inclusión de migrantes desde Venezue- la, afrodescendientes, indígenas y equidad de género. El país ha respondido a la llegada de 1,8 millones de venezolanos con un programa de integración ambicioso y progresivo. Los afrodescendientes y los indígenas, que representan cerca del 10 y el 5 por ciento de la población, respectivamente, siguen siendo sustancialmente más pobres en promedio que otros colombianos, y las brechas en las tasas de po- breza no han cambiado en los últimos años. Finalmente, aunque la violencia sexual ha disminuido en las áreas afectadas por el conflicto luego del Acuerdo de Paz, las mujeres continúan enfrentando altos niveles de violencia de pareja. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 14 Desafíos del clima y la biodiversidad Colombia afronta retos asociados a la protección de su biodiversidad, a la adapta- ción al cambio climático y al cumplimiento de sus ambiciosos compromisos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (EGEI). La biodiversidad de Colombia está amenazada por la deforestación, la cual se ha acelerado desde 2016. El cambio climático tiene efectos negativos sobre el crecimiento y sobre la disminu- ción de la desigualdad, en la medida que afecta desproporcionalmente a las pobla- ciones de menores ingresos y rurales. El incremento de las temperaturas también amenaza con elevar el riesgo de conflicto y violencia, aumentar las inundaciones a lo largo de las costas donde se concentran las poblaciones más pobres, conducir a la escasez de agua agravada por la pérdida de los glaciares de Colombia, y reducir la productividad. La percepción de la gente sobre el cambio climático ha ganado mayor relevancia. En una encuesta realizada en 2021, el 65 por ciento de los colombianos dijo estar “muy preocupados” por el cambio climático, el segundo nivel más alto entre personas encuestas de 31 países. Aunque para el país cumplir con los compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero le requerirá hacer transiciones rápidas y de gran alcance, también será un camino de oportunidades. Colombia deberá detener la deforestación, expandir la agricultura climáticamente inteligente y acelerar una tran- sición a energía renovable. Al hacerlo, puede desarrollar el potencial del país para el ecoturismo, obtener beneficios para la salud a partir de la reducción de la contami- nación y utilizar la fijación de precios del carbono para reducir los impuestos sobre el capital y la mano de obra, disminuyendo con ello la informalidad y estimulando la inversión. Una ventana para la paz sostenida Desde el Acuerdo de Paz de 2016 con las FARC, Colombia ha visto una gran diver- gencia en las tasas de violencia en todo el país. Gran parte de Colombia es ahora más segura que en cualquier otro momento de las últimas cuatro décadas. Al mismo tiempo, desde el año del Acuerdo de Paz, las tasas de homicidio se han incrementado en las áreas rurales más remotas, así como han aumentado los asesinatos de líderes sociales y ambientales en dichos territorios. Grupos armados más pequeños se han mudado a esas áreas, aprovechando el vacío de poder creado por la desmovilización de las FARC, y la violencia continúa siendo impulsada por el conflicto, por el cultivo de coca, el tráfico de cocaína y la minería ilegal. La implementación exitosa del Acuerdo de 2016 con las FARC es el principal desafío que enfrenta el país para construir una paz duradera. Una resolución du- radera del conflicto atraería inversiones, impulsaría el crecimiento y reduciría la pobreza, particularmente en aquellas zonas que han sido más afectadas. El punto más débil de implementación y el más crítico, desde una perspectiva de desarro- llo, ha sido el componente de Reforma Rural Integral (RRI). Según un monitoreo Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 15 independiente, a noviembre de 2020, se había completado la implementación del 4 por ciento de las disposiciones de la reforma rural, y la puesta en marcha del 82 por ciento de las disposiciones no había comenzado para entonces o sólo se había completado mínimamente. Prioridades El equipo del Diagnóstico Sistémico de País (DSP) identificó siete prioridades de desarrollo. Se tomó el diagnóstico inicial de 2015 como punto de partida y se com- plementó con una seria de consultas con el sector público, privado, la sociedad civil y la academia. Posteriormente, se llevó a cabo un ejercicio de priorización en el marco del DSP 2015. El equipo del Grupo Banco Mundial identificó las prioridades que se encuentran más alineadas con la eliminación de la pobreza extrema y con el objetivo de fomentar la prosperidad compartida. Hay que reconocer que estas prioridades no son un conjunto completo de áreas para la acción del Gobierno. La gestión prudente de la política macroeconómica, área en la que Colombia ha demostrado ser eficaz en las últimas dos décadas, es una condición previa y esencial para la consecución de las prioridades de desarrollo de Colombia. En la actualidad el país encara condiciones externas más desafiantes que en 2015. El aumento de los niveles de deuda pública y la normalización monetaria en las eco- nomías avanzadas representan fuentes de vulnerabilidad para la sostenibilidad de las finanzas públicas y de las cuentas externas de Colombia. El país deberá cuidar la solidez de sus instituciones fiscales y monetarias que ha logrado construir en las últimas décadas para garantizar la estabilidad económica, pilar necesario para el desarrollo de largo plazo de una sociedad. La actualización de las prioridades del DSP están alineadas con aquellas del 2015. Las seis prioridades del “Nivel 1” para ese diagnóstico inicial fueron las bre- chas de infraestructura, la baja calidad de la educación en todos los niveles, los problemas del sector financiero, los problemas de la tierra, la deficiente seguridad ciudadana y la gestión de los recursos naturales. Las cinco prioridades del “Nivel 2” para 2015 fueron el crecimiento lento de la productividad total de los factores (PTF), la gestión del riesgo de desastres, la contaminación, los problemas de ingresos y la regulación del mercado laboral. Todas las prioridades de esta actualización se encuentran dentro de las prioridades antes descritas, pero se definen en términos de acciones en lugar de restricciones y son más específicas, lo que refleja nuevos desarrollos y análisis: • Implementar las medidas de desarrollo rural bajo el Acuerdo de Paz de 2016. Nada es más importante para el futuro del país que evitar una ter- cera ola de violencia. Los crecientes conflictos en áreas remotas podrían detenerse cumpliendo los compromisos de financiar el desarrollo rural y resolver los problemas de tierras, y aumentando la presencia del Estado en esos territorios. Se necesita especial atención para mejorar la calidad de las carreteras rurales, incorporando un diseño resistente al clima. Aunque las Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 16 conexiones entre ciudades han mejorado con la expansión de las carreteras de peaje, deficientes carreteras secundarias y terciarias siguen siendo una barrera clave para el comercio y el desarrollo rural. • Impulsar el aprendizaje en las escuelas públicas. La pandemia convirtió la crisis de aprendizaje de Colombia en una catástrofe. A corto plazo, los profesores necesitan evaluar los conocimientos de sus alumnos para po- der ajustar su enseñanza al nivel adecuado. A largo plazo, el aprendizaje puede mejorarse ampliando el apoyo pedagógico a los docentes y utilizando un currículo priorizado centrado en las competencias básicas. También es preciso fortalecer la calidad y la cobertura de los programas de desarrollo de la primera infancia para garantizar que los estudiantes estén listos para aprender cuando lleguen a la edad escolar. • Detener la deforestación. Poner fin a la destrucción de los bosques de Co- lombia es fundamental para preservar la biodiversidad de la nación para las generaciones futuras; así como también cumplir con los compromisos de reducción de emisiones del país y desarrollar el alto potencial turístico que tiene. Esta prioridad está ligada a la agenda de paz y al desarrollo rural e implicará asegurar la tenencia de la tierra, aumentar el control territorial y expandir los programas para compensar a los propietarios por esfuerzos de preservación. • Mejorar la competencia en el mercado. Si bien la aplicación de la política de competencia en todos los ámbitos es esencial para aumentar la productivi- dad, el enfoque a corto plazo debe centrarse en las telecomunicaciones, el sector financiero, la contratación pública y las políticas de internacionaliza- ción, que tienen importantes efectos indirectos para el resto de la economía. • Impulsar las capacidades y la innovación de las empresas. Sobre la base de una evaluación de su eficacia, es fundamental ampliar los programas de apoyo empresarial destinados a promover la productividad, la innovación y la orientación a la exportación. • Reducir la brecha de costos entre el empleo formal y el informal. Tanto los empleadores como los empleados pagan un alto nivel de contribuciones obligatorias. Junto con un salario mínimo alto, estas contribuciones elevan el costo de contratar trabajadores y hacen que el empleo formal sea menos atractivo para los mismos trabajadores. Recortar las contribuciones obliga- torias para los trabajadores con salarios bajos y moderar el crecimiento del salario mínimo impulsaría la creación de empleo. • Fortalecer los mecanismos anticorrupción. El informe reciente de la Co- misión de Expertos Anti-Corrupción ofrece una hoja de ruta de acciones específicas, incluido un mejor uso de los datos y análisis en las investiga- ciones anticorrupción y la limitación del uso de la contratación pública no competitiva. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 17 Crecimiento • El crecimiento económico de Colombia no solo se mantiene estrechamente expuesto al ciclo de las materias primas, sino que continúa siendo insuficiente para las necesidades del país, en particular en materia de reducción de pobreza y generación de prosperidad compartida. • Los problemas de productividad están asociados a debilidad institucional, ineficiencias en el mercado laboral, baja calidad de la infraestructura, sumado a bajas capacidades gerenciales y organizacionales a nivel de la firma. • Eliminar barreras a la competencia sigue siendo clave para impulsar la productividad y la innovación empresarial en el país. E l PIB de Colombia creció a un promedio de 2,4 por ciento durante 2015-2019, desacelerándose sustancialmente en comparación con el quinquenio 2010- 2015 donde se observó un crecimiento cercano al 5 por ciento anual. Des- pués de la caída de los precios de las materias primas en los años 2014 y 2015, la economía experimentó un ajuste asociado con una contracción del gasto público y la inversión, ya que los ingresos del petróleo disminuyeron 2,5 puntos porcentuales entre 2014 y 2016. El deterioro de los términos de intercambio también tuvo un im- pacto significativo en la inversión privada, que promedió un 18 por ciento del PIB en 2017-2019, frente al 20 por ciento que fue en 2015. Sin embargo, la moderación de la demanda interna ayudó a reducir el desequilibrio externo de Colombia. El déficit de cuenta corriente pasó de un pico de 6,6 por ciento del PIB en 2015 a 3,4 por cien- to dos años después. Luego de una acomodación relativamente suave, la actividad económica se recuperó y alcanzó el 3,3 por ciento en 2019 (frente al crecimiento promedio del 2,2 por ciento que registró la economía entre 2015-2018) respaldada por la recuperación del consumo. Desde el cambio de milenio, dos factores han contribuido de forma importante al crecimiento económico de Colombia: la solidez de la política macroeconómica y los altos precios de las materias primas (principalmente petróleo). El buen manejo macroeconómico se explica por la combinación de un banco central independiente (el cual sigue un esquema de inflación objetivo) sumado de una institucionalidad fiscal basada en reglas (con un consejo fiscal independiente) que contribuye a la predictibilidad del gasto público y al manejo transparente de las finanzas públicas.2 Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 19 Adicionalmente, el país cuenta con un esquema de tasa de cambio flexible que ha demostrado ser un estabilizador ante choques externos. Adicionalmente, los altos precios internacionales de las exportaciones de Colombia, en particular del petró- leo, durante 2010 y 2014, impulsaron el crecimiento y ayudaron a incrementar los ingresos externos y fiscales. No obstante, la crisis del COVID-19 puso de manifiesto fragilidades económicas y sociales. El PIB se contrajo en 2020 en un 7 por ciento de la mano de la caída de la demanda interna, mientras que los sectores de comercio y construcción fueron los más afectados.3 Se estima que la pobreza haya disminuido en 2021, aunque se man- tiene por encima de los niveles anteriores a la crisis. La pobreza en 2021 (según la línea de USD 5,50 por día) se ubicaría en 30,1 por ciento, cayendo desde un máximo de 38,3 por ciento en 2020. Mientras tanto, hacia finales del año pasado el empleo todavía estaba 5,4 por ciento por debajo de su nivel promedio de 2019 y la tasa de desempleo estaba por encima de los niveles previos a la pandemia (promediando 13,4 por ciento en 2021 frente al 10,4 por ciento de 2019). La tasa de desempleo femenino se mantuvo muy por encima de la tasa de desempleo masculino a fines de 2021 (15,1 frente a 8,4 por ciento, respectivamente). Por otra parte, si bien el apoyo del Gobierno para mitigar el impacto socioeconómico de la pandemia fue decisivo (con un estímulo fiscal cercano al 10 por ciento del PIB), las medidas adoptadas también aumentaron las vulnerabilidades fiscales. Entre 2019 y 2020, el déficit del gobierno general pasó de 2,6 a 7,2 por ciento del PIB y la deuda pública saltó del 52 al 67 por ciento del PIB. En este contexto, un desafío importante consiste en adop- tar medidas que contribuyan a la sostenibilidad fiscal, protegiendo la recuperación económica y conservando el apoyo a los grupos más vulnerables. El crecimiento de Colombia ha sido impulsado por el consumo. Desde el año 2000, el consumo privado ha sido el principal motor del crecimiento en el país, apor- tando 2,4 puntos porcentuales del 3,8 por ciento del crecimiento promedio registrado entre el año 2000 y 2019. Vale anotar que desde 2015 el consumo ha representado el 65 por ciento del PIB. La importancia del consumo como fuente de crecimiento ha ido de la mano de persistentes déficits fiscales y externos, lo que han hecho que la economía sea vulnerable a choques, como la pandemia del COVID-19 (Kharroubi and Kohlscheen 2017). Por su parte, la contribución al crecimiento de las exportaciones netas y de la inversión ha sido pequeña, procíclica y dependiente de los movimientos de los precios de las materias primas. Desde una perspectiva sectorial, los servicios han sido el principal motor del crecimiento, seguido por la industria en donde las actividades relacionadas con la minería y el petróleo han jugado un rol importante. La transformación estructural de la economía ha sido lenta. El 16 por ciento de la fuerza laboral sigue estando en la agricultura (frente al 23 por ciento que estuvo en el año 2000 y al 17 por ciento en 2015). Dos tercios del empleo está en los servi- cios, en particular en sectores de bajo valor agregado, los cuales han absorbido la mayor parte de los trabajadores agrícolas que migraron a los centros urbanos. La participación del empleo en la industria ha permanecido estancada desde comienzos del siglo XXI, lo que refleja la incapacidad del sector manufacturero para expandirse. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 20 Figura 4. Los productos básicos dominan la canasta de exportaciones de Colombia 13 % 12 % 20 % 2% 6% 4% Servicios 6% 2% 7% 5% 3% Manufacturas 9% 7% 2% 5% Otros Químicos 55 % Metales 34 % 44 % Minerales Piedra 4% 5% Agricultura 5% 22 % 13 % 15 % 2000 - 2009 2010 - 2014 2015 - 2019 Fuente: Estimaciones propias basadas en El Atlas de la Complejidad Económica. La economía permanece relativamente cerrada al comercio y las exportaciones se concentran en los recursos naturales. Si bien Colombia ha firmado numerosos acuerdos comerciales, las exportaciones e importaciones representan sólo el 37 por ciento del PIB, mientras que los productos extractivos y agrícolas continúan representando más de dos tercios de las exportaciones (Figura 4). En un contexto de menor demanda de hidrocarburos y de transición hacia energías más limpias y renovables, esta dependencia puede resultar más preocupante para los ingresos ex- ternos del país. Los productos básicos también explican la participación de Colombia en las cadenas globales de valor (CGV). Tan sólo el 23 por ciento de las empresas ma- nufactureras están integradas a la economía mundial a través de cadenas de valor, lo que representa una oportunidad perdida. En 2018, las empresas manufactureras co- lombianas que participaron en las CGV fueron un 38 por ciento más productivas que las empresas que no lo hicieron. Por otro lado, la ampliación de los servicios a una quinta parte del total de las exportaciones refleja el incremento del número de tu- ristas que se produjo tras el Acuerdo de Paz. Las visitas internacionales aumentaron de un promedio de 1,9 millones por año entre 2000 y 2015 a 4,5 millones en 20194. Se puede encontrar una revisión completa de los temas comerciales en el informe de la Misión de Internacionalización (World Bank, DNP, and Ministry of Trade 2021). La inversión extranjera ha aumentado sustancialmente en la última década y, a pesar de cierta diversificación, se ha dirigido a las industrias extractivas y activi- dades financieras principalmente. La inversión extranjera directa (IED) neta ha sido relativamente alta desde 2010 (4 por ciento del PIB, en comparación con el 2,5 por ciento de las economías de ingresos medios altos), siendo el petróleo y la minería los principales receptores, seguidos por los servicios financieros. La participación Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 21 del petróleo y la minería en la IED total comenzó a caer en 2013, coincidiendo con la baja de los precios del petróleo, mientras que la IED en los sectores comercial y financiero ha aumentado notablemente en la última década, alcanzando más de un tercio del total en 2019. Los impuestos ineficientes representan un obstáculo al crecimiento. A diferen- cia de países con niveles de desarrollo e ingresos similares, Colombia grava más a las empresas que a las personas naturales. La combinación de un umbral mínimo relativamente alto para comenzar a declarar renta (sumado a exenciones en los im- puestos sobre las personas naturales, con impuestos sobre la renta de las empresas y el impuesto al valor agregado (IVA) genera un tratamiento diferenciado entre las fuentes de ingresos, los sectores de la economía y las cadenas productivas. Simul- táneamente, impuestos distorsionadores, como el impuesto a las transacciones en cuenta bancaria y el impuesto local a las ventas (ICA), llevan a ineficiencias econó- micas a lo largo de las cadenas productivas. Para finalizar, un complicado sistema de exenciones y deducciones más la presencia de una multiplicidad de impuestos que resultan en poca recaudación aumentan el costo de cumplimiento. De cara al futuro, el objetivo de las reformas tributarias estructurales debería ser reducir la carga sobre el sector productivo y aumentar la progresividad del sistema tributario. Colombia debería enfocarse más decididamente al crecimiento, mientras conti- núa con una gestión macroeconómica prudente para navegar en un entorno global más volátil. Las instituciones fiscales y monetarias del país demostraron su solidez con su pronta y eficaz respuesta a la crisis del COVID-19. Los paquetes fiscales implementados en 2020 y 2021 ayudaron a mitigar los efectos de la pandemia, al mismo tiempo que mantuvieron la credibilidad del marco de políticas. Paralelamente, el banco central independiente de Colombia redujo de forma rápida las tasas de in- terés, lo que respalda un fuerte repunte de la actividad económica, y se espera que el crecimiento del PIB sea cercano al 10 por ciento en 2021. Durante los próximos años, el país enfrentará condiciones externas más desafiantes, debido al incremento de los niveles de deuda y a un probable endurecimiento monetario en las economías avanzadas, lo que podría poner en peligro la sostenibilidad de la deuda pública y ex- terna de Colombia. Así pues, el país debe aprovechar sus fortalezas institucionales para mantener una postura fiscal y monetaria prudente, mientras cambia el enfoque de sus políticas hacia mejorar la calidad del crecimiento y elevar su potencial de crecimiento de la economía. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 22 Mirada detallada de los motores del crecimiento Figura 5. El crecimiento no ha sido eficiente: contabilidad del crecimiento y productividad total de los factores, 2000-2019 4,9 3,8 Capital 2,7 2,4 Cantidad de empleo 1,9 Calidad de empleo 1,4 PTF 1,9 1,6 PIB 1,2 0,1 0,1 0,1 - 0,4 0,4 0,0 2000 - 2009 2010 - 2014 2015 - 2019 Fuente: The Conference Board Total Economy Database. Colombia no ha utilizado productivamente sus activos. La economía colombiana creció a una tasa anual de 3,8 por ciento entre los años 2000 y 2019; mucho menos que el promedio de 5,5 por ciento de los países de ingresos medios altos en el mis- mo período. El crecimiento se ha logrado principalmente a través de la inversión de capital y una fuerza laboral creciente, mientras que la mayor calidad de la mano de obra ha contribuido mucho menos. Aún más preocupante es la contribución negativa de la productividad total de los factores (PTF), la cual indica que el uso ineficiente de los activos nacionales ha sido un lastre para el crecimiento (Figura 5). Esto no es nada nuevo. Desde 1950, Colombia ha vivido una contracción económica en sólo dos años (1999 y 2020). Sin embargo, durante estos 70 años transcurridos, la PTF ha contribuido negativamente al crecimiento del PIB en 31 de ellos; ha crecido menos del 0,5 por ciento en 40 años y menos del 1 por ciento en 47 años. tanto una como la otra La productividad de Colombia está rezagada debido a las bajas capacidades de sus empresas, instituciones débiles, mercados defectuosos e infraestructura deficiente, como se documenta en el reciente diagnóstico realizado por el Banco Mundial al sector privado del país (World Bank 2022a). Colombia tiene una tasa de entrada de empresas manufactureras más baja en relación con el nivel previsto por su ingreso per cápita (World Bank, DNP, and Ministry of Trade 2021). La em- presa manufacturera típica en Colombia está estancada y hay una alta proporción de pequeñas empresas con bajo rendimiento que sobreviven sin salir del mercado (Becerra et al. 2019). Los 12 pilares del Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial pueden ayudar a explicar estas tendencias y son indicadores útiles de los impulsores de la productividad, tanto internos de las empresas como en su entorno operativo (Cusolito and Maloney 2018). Colombia se destaca por sus bajas capacida- des empresariales, instituciones débiles, mercados de factores y productos menos desarrollados e infraestructura inadecuada (Figura 6). Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 23 Figura 6. Capacidades empresariales, instituciones e infraestructura son las principales debilidades de Colombia Pilar 1: Instituciones Pilar 12: Capacidad Pilar 2: Infraestructura de innovación Colombia Pilar 11: Dinamismo empresarial Pilar 3: Adopción de TIC Pilar 10: Tamaño del Pilar 4: Estabilidad mercado laboral macroeconómica Pilar 9: Sistema financiero Pilar 5: Salud OCDE* Pilar 8: Mercado laboral Pilar 6: Habilidades Pilar 7: Mercado de producto Fuente: FEM, Informe de Competitividad Global 2019. Nota: *La OCDE incluye exclusivamente miembros de altos ingresos. Las puntuaciones van de 1 (peor) a 7 (mejor). Calidad de la mano de obra, capacidades a nivel de empresa e innovación La productividad depende fundamentalmente del nivel de capital humano que pue- da emplearse en la economía. El Índice de Capital Humano (ICH) de Colombia es consistente con su estado de ingreso medio-alto, pero existen grandes disparidades territoriales. Mientras que Bogotá (0,67) tiene niveles de capital humano similares a la República Eslovaca (0,66), Hungría (0,68) o Grecia (0,69), departamentos periféricos como Vichada, Guainía y Vaupés reportan puntajes similares a África Subsahariana. A pesar de los niveles bastante altos de capital humano, las capacidades de las empresas colombianas son generalmente bajas. Las capacidades gerenciales y organizacionales, junto con otras capacidades de producción, como el desarrollo de habilidades, el aprendizaje y la capacitación en el trabajo, son esenciales para la eficiencia productiva (Cirera and Maloney 2017). Las prácticas gerenciales y organi- zacionales en Colombia se comparan pobremente frente a otros países (Centre for Economic Performance 2014). Además, los gerentes sobrestiman sistemáticamente la calidad de su estructura gerencial y organizacional. Las capacidades de bajo nivel de las empresas se traducen en una limitada capa- cidad para innovar. En 2020, Colombia gastó sólo el 0,83 por ciento del PIB en ciencia, tecnología e innovación, cifra sustancialmente menor a la meta del 1,5 por ciento para 2022 que el país se fijó en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. El uso de tecno- logías avanzadas por parte de las empresas colombianas es igualmente bajo: el 8 por ciento de las empresas utiliza Internet de las cosas (Internet of Things); el 5 por ciento usa datos masivos (big data); el 3 por ciento utiliza inteligencia artificial, impresión 3D y blockchain, y sólo el 1 por ciento hace uso de robótica y realidad virtual. Las empresas mismas identifican la falta de conocimiento como el principal obstáculo para innovar, Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 24 seguido por las barreras regulatorias, un sistema de derechos de propiedad subdesa- rrollado y el poco acceso a financiación (Consejo Privado de Competitividad et al. 2020). Instituciones La calidad de las instituciones prácticamente no ha cambiado desde 2015. Colom- bia sigue teniendo un desempeño inferior al de los países de altos ingresos en la mayoría de las dimensiones de la gobernanza, según lo medido por el Índice de Go- bernanza Mundial (IGM), el Índice de Transformación de Bertelsmann, el Proyecto de Justicia Mundial y la Encuesta de Presupuesto Abierto. Colombia se ubica en la mitad inferior de los países del mundo en la mayoría de los subcomponentes del Índice de ‘17 Estado de Derecho, el cual se basa en una encuesta ‘16 percepciones ‘15 de ‘18 ‘19 ‘20 de expertos ‘21 ‘17 locales y de la población en general (World Justice ‘15 Project ‘16 ‘18 2021). ‘19 embargo, el Sin ‘21 ‘20 país tiene un puntaje alto (35 de 139 países) en el área de Gobierno ‘17 Abierto, que se 0,50 ‘15 ‘16 ‘18 ‘19 ‘20 ‘21 entiende como “la medida en que un gobierno comparte información ‘17 empodera 0,49 a las ‘15 0,50 ‘16 ‘18 ‘19 ‘20 ‘21 personas con herramientas para hacer que el gobierno rinda ‘17 cuentas y 0,49fomenta la ‘15 ‘16 ‘18 ‘19 ‘20 ‘21 participación ciudadana en las deliberaciones de políticas públicas”. 0,50 ‘17 0,49 0,62 ‘15 0,56 0,50 ‘16 ‘18 ‘19 ‘20 ‘21 ‘17 0,49 0,62 Figura 7. Índice de Estado de Derecho para Colombia ‘15 0,56 0,50 ‘16 ‘18 ‘19 ‘20 ‘21 ‘17 0,49 ‘15 ‘16 ‘18 ‘19 ‘20 0,62 ‘21 0,50 0,56 Evolución del puntaje 2015-2021 ‘17 0,49 ‘15 ‘16 ‘18 ‘19 ‘20 0,52 0,62 ‘21 Medida Ranking global 0,50 0,56 0,49 ‘17 0,49 ‘15 ‘16 ‘18 ‘19 ‘20 0,52 0,62 ‘21 0,50 0,56 0,49 0,49 0,62 0,50 0,52 Índice general 86/139 0,56 0,55 0,49 0,49 0,62 0,52 0,56 0,50 0,53 0,49 0,55 0,49 0,62 0,52 0,53 Gobierno Abierto 35/139 0,56 0,49 0,55 0,62 0,52 0,56 0,53 0,55 0,49 0,55 0,52 0,62 0,56 0,51 0,53 Cumplimiento normativo 62/139 0,49 0,55 0,55 0,52 0,51 0,53 0,49 0,55 0,52 Restricciones en los 72/139 0,49 0,51 0,55 0,53 0,51 poderes del gobierno 0,52 0,53 0,47 0,51 0,49 0,51 0,55 Derechos fundamentales 87/139 0,47 0,51 0,53 0,55 0,51 0,43 0,53 0,51 0,55 0,51 0,55 0,47 0,39 0,51 Justicia civil 91/139 0,43 0,53 0,47 0,51 0,55 0,39 0,55 0,51 0,47 0,51 0,43 Ausencia de corrupción 101/139 0,51 0,39 0,47 0,51 0,43 0,55 0,34 0,32 0,39 0,47 0,51 0,43 0,51 0,34 Justicia penal 119/139 0,51 0,32 0,39 0,47 0,43 0,34 0,43 0,39 0,47 0,32 0,51 0,57 0,34 0,56 Orden y seguridad 126/139 0,39 0,32 0,47 0,43 0,57 0,34 0,56 0,43 0,39 0,32 Peor que el país promedio Mejor que 0,34 el país promedio 0,57 0,56 0,39 0,43 0,32 0,34 0,57 0,39 0,32 0,56 Fuente: World Justice Project 2021. 0,34 0,57 a una sola edición. Nota:’17-’18 corresponde 0,56 0,32 0,34 0,57 0,56 0,32 0,57 0,34 0,56 0,32 Actualización del Diagnóstico Sistemático de 0,57 25 0,56 0,57 COLOMBIA 0,56 0,57 0,56 La justa aplicación de la justicia es un tema crítico. Los puntajes de Colombia en los subcomponentes de justicia civil y penal del Índice de Estado de Derecho son particularmente bajos y han disminuido desde 2015 (Figura 7). Las debilidades del sistema de justicia están ligadas al legado del largo conflicto armado del país. La Jurisdicción Especial para la Paz, establecida como un mecanismo de justicia tran- sicional por el Acuerdo de Paz de 2016, ha sido vista como un éxito moderado y ha llevado a cabo su trabajo a un ritmo igual o superior al de mecanismos similares en otros países con este clase de acuerdos (Kroc Institute 2021). Las preocupaciones sobre la corrupción siguen siendo importantes. Un número cada vez mayor de encuestados mencionan la corrupción como el principal desafío del país, aunque esto puede reflejar en parte la disminución de la importancia de otras preocupaciones, así como una mayor información pública sobre la corrupción (basado en el análisis de datos del Latin American Public Opinion Project 2021, La- tinobarómetro 2020). En una encuesta de propietarios y gerentes de empresas rea- lizada en 2017, el 14,7 por ciento dijo que se esperaba que ellos entregaran dádivas para obtener contratos gubernamentales, el 8,9 por ciento manifestó que se suponía que dieran regalos para conseguir una licencia de funcionamiento y el 62,1 por ciento identificó la corrupción como una considerable limitación para los negocios (a par- tir del análisis de datos de la Encuesta de Empresas 2017). Una comisión reciente convocada por el centro de pensamiento Fedesarrollo, con la participación de otras ONG líderes, precisó una serie de acciones que se pueden tomar para combatir la corrupción (Comisión de Expertos Anti-Corrupción 2021). Mercados de factores y productos Los mercados de tierras son disfuncionales y frenan la productividad y la inver- sión. Aproximadamente el 60 por ciento de la tierra rural en Colombia se posee sin título de propiedad formal (DNP 2018). Esto tiene un efecto negativo en el crecimiento y la productividad agrícola. Los agricultores tienen pocos incentivos para hacer un mejor uso de su tierra, invertir en ella y utilizarla como garantía para obtener finan- ciación bancaria, mientras que se ven obligados a dedicar más tiempo a proteger sus derechos de propiedad en los tribunales y procesos administrativos. La escasa segu- ridad de la tenencia de tierra también puede aumentar los costos de transacción; en particular, a través de procesos legales engorrosos, lo que disuade a inversionistas privados. Además, esta informalidad está asociada con una mala administración de la tierra, una mayor deforestación y una gestión ineficaz del riesgo de desastres. Finalmente, la inseguridad en la tenencia se ha visto enlazada durante décadas con disputas por ella y violencia (World Bank 2018). Los mercados financieros están dominados por pocos actores y no están lo suficientemente diversificados, lo que limita el acceso a los segmentos desaten- didos de la población y el financiamiento para las Mipymes. Si bien más del 85 por ciento de los adultos poseía al menos un producto financiero o de depósito en 2020, las estadísticas sobre el uso de cuentas son menos impresionantes y persiste una Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 26 gran brecha urbano-rural (32 puntos porcentuales en el indicador de acceso, según el Reporte de Inclusión Financiera de 2020) (Banca de las Oportunidades and SFC 2020). Las Mipymes recurren en gran medida a préstamos bancarios, aunque todavía hay una brecha de financiamiento para estas empresas, estimada en el equivalente al 1 por ciento del PIB. Las Mipymes están casi ausentes de los mercados de capi- tales, a pesar de la creación de un régimen híbrido de emisión de bonos (Segundo Mercado). Las regulaciones aprobadas recientemente, que permiten que los nuevos instrumentos tengan un impacto más permanente en el mercado desintermedia- do, pueden aumentar sustancialmente el acceso de las Mipymes a la financiación, mientras que los desarrollos de tecnofinanzas (fintech) pueden contribuir a ampliar el acercamiento de los productos y servicios financieros a los segmentos con poca o nula atención de la población. El sector bancario está concentrado y se caracteriza por una gran presencia de conglomerados financieros. Las interrelaciones entre el sector financiero y real dentro de estos conglomerados merecen atención desde la perspectiva de la com- petencia. Las participaciones en el mercado de los mismos productos financieros se han mantenido relativamente estables en medio de pocas entradas, salidas y fusiones del mercado, lo que sugiere una dinámica baja (World Bank 2022a). Si bien las tasas activas han disminuido en los últimos años y las compras de cartera entre bancos indican competencia por clientes minoristas “financiables”, los diferenciales entre las tasas activas y pasivas siguen grandes. Por otro lado, la alta informalidad y la falta de los documentos y las garantías necesarios, especialmente entre los hogares de bajos ingresos y las Mipymes, limitan el grupo de clientes por los que compiten los bancos, quienes se benefician de la reducción del costo del crédito. El sector bancario se vio afectado por la contracción económica en 2020, pero hasta ahora parece ser resistente. Los bancos entraron a la crisis por la pandemia desde una posición de relativa estabilidad, con una adecuada capitalización y margen de beneficios. Los programas de apoyo a los deudores y alivio regulatorio imple- mentados como parte de la respuesta a la emergencia sanitaria provocaron que los préstamos morosos (NPL, por su nombre en inglés: non-performing loan) cayeran hasta mediados de 2020, aunque han aumentado desde entonces, especialmente para consumo y microcrédito. Los bancos incrementaron sus índices de adecuación de capital durante 2020 y la solvencia del sistema bancario parece ser resistente a escenarios de pruebas de estrés severas. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 27 Figura 8. Tasas de empleo para hombres y mujeres, 2015-2021 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Hombres Mujeres Fuente: DANE 2021e. La participación en la fuerza laboral y las tasas de empleo de hombres y muje- res cayeron ligeramente entre 2015 y 2019 y se están recuperando ahora, luego de la pandemia. En 2019, la tasa de participación laboral femenina para las personas de 15 a 64 años estuvo ligeramente por debajo del promedio de la OCDE (62,2 frente a 65 por ciento), mientras que la tasa de participación laboral masculina estuvo por encima del promedio de la OCDE (84,6 frente a 80,7 por ciento) (OECD 2021b). Las tasas de empleo disminuyeron tanto para hombres como para mujeres durante la pandemia, con una disminución mayor para las mujeres, quienes soportaron más carga del cuidado infantil debido al cierre de escuelas. En el período octubre-diciem- bre de 2021, la brecha entre las tasas de empleo de estos dos grupos poblacionales fue de 24,3 puntos porcentuales, en comparación con 22,4 puntos porcentuales para el mismo período de 2019 (DANE 2021e) (Figura 8). No está claro si la pandemia de COVID-19 puede tener impactos a más largo plazo en el empleo de las mujeres. La competencia en los mercados de productos es limitada, con consecuencias negativas para la productividad, la innovación y las exportaciones. En 2019, Co- lombia obtuvo una puntuación de 3,34 sobre 7 en la dimensión de percepción de dominio del mercado del Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial (FEM). Los datos a nivel de empresa corroboran estas percepciones, ya que el 26 por ciento de las empresas colombianas consideran que operan en mercados de mono- polio, duopolio u oligopolio. El poder de mercado ha aumentado en el país entre los años 2008 y 2018. Las empresas manufactureras con los márgenes comerciales y la rentabilidad operativa más altos también son menos productivas, menos dispues- tas a invertir en TIC y menos propensas a exportar. Se encuentran en su mayoría en actividades tradicionales (confecciones, textiles, bebidas, muebles), que también son sectores que se benefician de las medidas arancelarias y no arancelarias más protectoras (Iootty, Pop, and Pena 2020). Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 28 La competencia se beneficiaría de un mejoramiento del entorno normativo em- presarial. Las empresas estatales desempeñan un papel preponderante en sectores clave y no se enfrentan a las mismas condiciones de mercado que las empresas privadas. Las estatales se benefician de acceso financiero preferencial y exenciones fiscales, mientras que sus prácticas de gobernanza no están alineadas con los están- dares internacionales. El Estado tiene acciones en 105 empresas estatales y retiene el control mayoritario en más de 39 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2018). La entrada de nuevos actores en el mercado se ve sofocada por procedimientos re- gulatorios opacos. Los inversionistas extranjeros se estrellan con otras limitaciones, como el acceso restringido a las licitaciones de obras públicas. Se necesitan acciones para promover la neutralidad competitiva entre las empresas estatales y las priva- das. Es preciso garantizar que el apoyo estatal a las empresas públicas y privadas se otorgue de manera equitativa e implementar de manera efectiva una política de competencia que aborde el comportamiento anticompetitivo y las regulaciones dis- torsionadoras (Iootty, Pop, and Pena 2020; World Bank Group 2022). Infraestructura Figura 9. La inversión es demasiado baja para generar el capital físico necesario para el crecimiento (Formación bruta de capital fijo como porcentaje del PIB) 50% 45% 40% Colombia 35% OCDE* 30% 25% ALC 20% Corea, Rep. 15% Malasia 10% Polonia 5% 0% Turquía 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 Fuente: WDI. Nota: *La OCDE incluye exclusivamente miembros de altos ingresos. La inversión de Colombia en capital físico es baja, aunque el nivel de inversión pri- vada es relativamente alto en comparación con otros países. La inversión total ha rondado el 21,2 por ciento del PIB desde 1990, mucho menos que en las economías emergentes exitosas de Asia oriental o Europa (Figura 9). Después de recuperarse del mínimo a finales de la década de 1990, la inversión total comenzó a disminuir nuevamente a raíz de la crisis mundial de 2008, alcanzando el 22,1 por ciento del PIB en 2019. La disminución de la inversión desde 2008 está marcada por la contracción Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 29 del sector privado, el cual pasó del 89 por ciento de la inversión total en 2007 al 82 por ciento en 2019. La brecha de inversión en Colombia es visible en la mala calidad de su infraes- tructura. El país está rezagado en infraestructura de transporte (carreteras, ferro- carriles y puertos) en comparación con la mayoría de sus pares (World Bank Group 2022). La inversión pública en este sector ha sido modesta, con un promedio del 1,1 por ciento del PIB entre 2015 y 2019 (Inter-American Development Bank, Develop- ment Bank of Latin America, and Economic Commission for Latin American and the Caribbean 2021). Al mismo tiempo, el país ha aumentado la participación privada en infraestructura (PPI), principalmente en autopistas de peaje interurbanas, alcanzan- do el 1,2 por ciento del PIB en el mismo período (World Bank 2021g). Los proyectos del PPI han arrojado mejoras notables, pero la calidad de la infraestructura sigue siendo baja, en especial en los caminos rurales. Sólo el 14 por ciento de la red vial total de Colombia está pavimentada, frente a un 23 por ciento en Chile y 36 por ciento en México. Las redes viales secundarias y terciarias representan un cuello de botella clave en la mayoría de las áreas rurales, con una quinta parte de la red secundaria y un tercio de la terciaria calificadas como inadecuadas y sin pavimentar. En com- paración con sus vecinos, las mercancías en el país recorren grandes distancias, en promedio 280 km, o tres veces el promedio de Brasil y Chile y seis veces el de Argentina, desde las áreas de producción hasta los principales puertos (OECD 2015). Los recursos para la inversión pública han ido disminuyendo. La reducción del déficit desde 2015 se logró principalmente mediante la contención del gasto de in- versión, el cual se contrajo del 3 al 1,7 por ciento del PIB entre los años 2014 y 2019. Desde una perspectiva de gestión de la inversión pública, aunque Colombia ha intro- ducido buenas prácticas internacionales en planificación y presupuestación, la falta de énfasis estratégico, la fragmentación del presupuesto, una relación débil entre las evaluaciones del gasto y la asignación de recursos, y la falta de planificación y presupuestación plurianuales siguen siendo desafíos importantes. La inversión del sector privado puede ayudar a Colombia a satisfacer sus ne- cesidades de infraestructura. El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 estima las necesidades generales de inversión en infraestructura en USD 85 mil millones, sustancialmente más altas que los niveles históricos reales de gasto en este sector. Para abordar estos retos, el país implementó un sólido marco regulatorio para las Asociaciones Público-Privadas (APP), respaldado por un robusto sistema de gestión de pasivos contingentes, que ayudó a construir un buen historial de atracción de inversión privada. Se desarrolló una red firme de programas y proyectos de infraes- tructura crítica y sostenible bajo el paraguas del Programa de Infraestructura 5G, que contó con USD 12.500 millones, junto con otras inversiones a gran escala en los sectores de movilidad urbana, restauración ambiental y energía verde. Estos ambi- ciosos programas de inversión también tienen un fuerte enfoque en la mitigación y adaptación al cambio climático. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 30 Destacada: la economía digital Los hogares y las empresas conectados digitalmente se adaptaron más fácilmente a las consecuencias de la pandemia de COVID-19. El acceso a Internet en el hogar ha facilitado el teletrabajo y continuar la educación a través del aprendizaje remoto. Simultáneamente, las empresas conectadas digitalmente sufrieron menos interrup- ciones, ya que pudieron comprar y vender en línea y permitir que sus trabajadores laboraran desde casa. La pérdida de empleo y de ingresos fue mayor para los hogares sin acceso a Internet móvil (World Bank Group 2022). Los resultados de las encuestas telefónicas muestran que, entre los hogares más desfavorecidos, la pérdida de empleo en mayo de 2020 fue 9 puntos porcentuales más alta para aquellos sin acceso a Internet (34 frente a 25 por ciento). Esta brecha fue aún mayor para los hogares clasificados como más acomodados: 29 por ciento para los que no están conectados frente al 16 por ciento de los que sí (World Bank 2022a). La digitalización les dio a las empresas la opción de estar mejor preparadas para el confinamiento. En mayo de 2020, alrededor del 60 por ciento de las empre- sas manifestaron utilizar Internet para vender sus productos y servicios, el 56 por ciento para comprar insumos y el 85 por ciento para realizar transacciones de pago. No obstante, a medida que se levantaron las restricciones de movilidad, la proporción de empresas que utilizaban medios digitales para comprar y vender disminuyó casi un 20 por ciento, al igual que el uso de pagos digitales que también se redujo más del 10 por ciento. Esto indica entonces que la digitalización no se adoptó como una medida permanente en todas las empresas (World Bank Group 2022). Los colombianos utilizan cada vez más Internet, pero existe una brecha signi- ficativa entre las zonas rurales y urbanas, y la penetración de la banda ancha es modesta. De acuerdo con los datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, el 65 por ciento de los colombianos tiene acceso a Internet. La gran mayoría de los hogares conectados (81 por ciento) tiene una conexión a Internet fija, mientras que el 39 por ciento tiene una conexión móvil. Mientras que dos tercios de los hogares urbanos tienen Internet, ya sea fijo o móvil, apenas el 23,9 por ciento de los hogares rurales lo tienen. En las regiones del Pacífico y San Andrés y Providencia, casi 7 de cada 10 personas no tienen acceso a este servicio; en contraste con Bogotá, donde esto sucede sólo en 2 de cada 10 personas, y Valle del Cauca, donde ocurre en 3 de cada 10 personas. La penetración de la banda ancha, la cual permite beneficiarse plenamente de la conectividad digital, con 62 líneas móviles y 15 líneas fijas por cada 100 habitantes, está muy por debajo de la media de la OCDE (Figura 10). Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 31 Figura 10. La penetración de banda ancha sigue siendo baja Figura 11. El acceso a Internet varía según el ingreso Líneas de banda ancha fija y móvil por cada 100 habitantes, 2020 197 100% 30% 80% 43% 120 117 57% OCDE* móvil: 115 68% 101 60% 90 85% 78 77 62 40% 44 OCDE* fijo: 36 70% 57% 22 20 17 20 16 20% 43% 15 10 32% 15% 0% Polonia Malasia Corea, Rep. Chile Brasil Turquía México Colombia Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Móvil Fijo Acceso Sin acceso Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones 2020. Fuente: Estimaciones propias con base en DANE, ECV-2020. Nota: Q corresponde a quintil. El acceso a Internet es mucho menor para la población más vulnerable, las personas con menor nivel educativo y los pobres, aunque no existe una brecha de género significativa. Alrededor de tres cuartas partes de la población rural e indí- gena, la mitad de los afrodescendientes y el 42 por ciento de los migrantes desde Venezuela tienen carencias digitales (World Bank 2022a). El acceso a Internet en el hogar también varía sustancialmente según el nivel educativo. Casi el 60 por ciento de las personas sin ningún tipo de educación y el 35 por ciento de las que cuentan con educación primaria tienen carencias digitales, en comparación con sólo el 3,4 por ciento de las que tienen educación terciaria. Del mismo modo, el 70 por ciento de los colombianos del quintil inferior de la distribución del ingreso no tiene acceso a este servicio, frente al 15 por ciento del quintil superior (Figura 11). La falta de acceso a los datos es un problema importante. Los hogares sin co- nexión informan que el costo del servicio es la razón principal por la que no tienen acceso a Internet (57 por ciento de los hogares urbanos y 40 por ciento de los ru- rales). El precio de 1,5 GB de datos de banda ancha móvil y 5 GB de datos de banda ancha fija representa el 2,4 y el 4,2 por ciento, respectivamente, del ingreso per cápita de Colombia, una proporción mucho mayor que la de países promedio de la OCDE (Figura 12)5. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 32 Figura 12. El acceso a Internet es caro Costo de datos de banda ancha, fijo (5 GB) y móvil (1,5 GB), porcentaje del INB per cápita 4,2 2,4 2,5 2,5 2,3 2,2 1,4 1,3 1,1 1,3 1,0 1,0 0,9 0,7 0,4 OCDE* fijo: 1,2 0,2 OCDE* móvil: 0,5 Colombia Brasil México Turquía Malasia Chile Corea, Rep. Polonia Móvil Fijo Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones 2020. La sofisticación del uso de Internet es limitada. A finales de 2020, el 30 por ciento de la población sólo usaba Internet para comunicarse y entretenerse, el 36 por ciento para acceder a servicios educativos o participar en conferencias y el 15 por ciento para compras u operaciones bancarias en línea (World Bank Group 2022). Reflejando la sofisticación limitada del uso de Internet, en 2019, Colombia ocupó el puesto 94 de 141 en el Índice de Competencia Digital del FEM. La transformación digital en el sector empresarial está en marcha. Según la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), la proporción de grandes empresas que han implementado una estrategia de transformación digital aumentó del 25,1 por ciento en 2016 al 63,5 por ciento en 2019. Las principales barreras identificadas por las empresas para este cambio son presupuestales (59 por ciento), unido a la falta de cultura corporativa (57 por ciento), falta de conocimiento (55 por ciento), falta de mentalidad (42 por ciento), falta de liderazgo (26 por ciento) y capital humano inadecuado (22 por ciento) (World Bank Group 2022). El uso de servicios financieros digitales está a la par del promedio regional, aunque la brecha con las economías avanzadas sigue siendo amplia. Cerca del 46 por ciento de la población, en 2017, informó tener una cuenta financiera, ligeramente por debajo del promedio regional de ALC (49 por ciento) y muy por debajo del infor- mado por los miembros de altos ingresos de la OCDE (95 por ciento). No obstante, sólo el 5 por ciento de los colombianos tiene cuentas de dinero móvil; de nuevo, un poco por debajo de la región (6,5 por ciento), pero muy por debajo de los países de altos ingresos de la OCDE (18,6 por ciento). La eficacia del gobierno electrónico para la prestación de servicios públicos muestra grandes disparidades dentro y entre los niveles de gobierno. Colombia ocupa el tercer lugar en el Índice de Gobierno Digital de la OCDE de 2019 (OECD 2020b), el cual mide la madurez de las estrategias en este campo. Sin embargo, no funciona tan bien en términos de eficacia del gobierno electrónico en la prestación Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 33 de servicios públicos. Aunque las instituciones a nivel nacional se desempeñan mejor que sus contrapartes regionales, aún existe una gran variación en la efectividad del gobierno electrónico dentro de los diferentes niveles de gobierno (Agencia Nacional de Infraestructura 2019). Colombia ha mostrado una mejoría constante en su periplo de gobierno digital. Colombia se encuentra entre los países más avanzados a nivel mundial en el índice de madurez del GovTech del Banco Mundial. Es uno de los pocos países de la región que cuenta con un Ministerio de TIC, responsable del diseño y ejecución de políticas digitales y de conectividad; supervisor y promotor de políticas de economía digital, del programa de gobierno digital y de las iniciativas de inclusión digital bajo un en- foque de gobierno integral, que incluye a la Consejería Presidencial para la Transfor- mación Digital, Gestión y Cumplimiento (CPTDGC) y el DNP. El Gobierno de Colombia ha realizado mejoras significativas en dos áreas principales: participación electró- nica y servicios en línea. En términos de participación electrónica, la introducción de programas como Urna de Cristal, un portal en línea lanzado en 2010, ha permitido a las personas participar en consultas públicas, hacer peticiones y comentar sobre programas e iniciativas del Gobierno, utilizando diferentes canales. Por otro lado, se ha establecido una Ventanilla Única para los servicios gubernamentales digitales, incluyendo características recientes como Carpeta Ciudadana y un servicio de es- critorio para ciudadanos, el cual lleva a un inicio de sesión único para acceder a los servicios en línea del Gobierno. La política y los lineamientos de datos abiertos de Colombia se han actualizado continuamente y se ha introducido una estrategia de seguridad digital. Dicha estra- tegia establece líneas y estándares por los cuales se adopta el modelo de seguridad y privacidad como habilitador de la Política de Gobierno Digital. Esto es parte de los esfuerzos nacionales para fortalecer la Agenda de seguridad digital del país, para proteger la información y la infraestructura crítica e implementar mecanismos de respuesta a incidentes. La capacitación y el desarrollo de capacidades siguen siendo áreas que necesitan atención. Colombia ha avanzado en la consolidación de políticas públicas de datos abier- tos y en el fortalecimiento de la implementación de dichas políticas. Estas políticas tienen como objetivo promover la apertura y fortalecer las capacidades en términos de calidad, uso y explotación de datos abiertos. Todo esto ha contribuido a la conso- lidación del portal nacional de datos abiertos y se ha reflejado en los resultados de indicadores internacionales. En la última versión del índice OURdata (2019), Colombia obtuvo el tercer mejor puntaje; en cuanto a la disponibilidad de datos, el desempeño del país fue similar al de los primeros seis países de la OCDE. Adicionalmente, el país mantiene una posición de liderazgo alcanzando el tercer lugar regional en la edición 2020 del Barómetro de Datos Abiertos para América Latina y el Caribe. Un mercado de Internet concentrado puede ralentizar el desarrollo digital. Co- lombia cuenta con 474 proveedores de Internet fijo, de los cuales el 96 por ciento tiene menos de 10.000 usuarios. Los 7 proveedores más grandes concentran el 90,5 por ciento de los usuarios, aunque tienen una cobertura limitada (el de mayor cober- Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 34 tura sólo atiende a 641 municipios). Por el contrario, los proveedores más pequeños atienden únicamente al 9,5 por ciento de los usuarios, pero están presentes en los 1.112 municipios del territorio nacional. Por lo tanto, un papel más importante para los proveedores pequeños y medianos podría ayudar a aumentar la conectividad del país. La concentración en el mercado de Internet móvil también es alta y se ha mantenido sin cambios en los últimos cinco años. Sólo hay 11 proveedores y 3 de ellos representan el 94 por ciento del mercado (World Bank 2022a). La reforma del marco regulatorio para aumentar la competencia en el merca- do promoverá la aceptación y asequibilidad digital. Las regulaciones de teleco- municaciones de Colombia siguen siendo considerablemente más restrictivas de la competencia que el promedio de los países de la OCDE. De hecho, Colombia obtuvo 1,53 en el subindicador de barreras en la red de los indicadores de Regulación del Mercado de Productos (PMR, por su nombre en inglés: Product Market Regulation) en 2018, por encima del promedio de miembros de altos ingresos de la OCDE de 1,35 (0 a 6, de más a menos regulación favorable a la competencia). Medidas clave para aumentar la competencia deben incluir la reducción del control gubernamental sobre las empresas del sector de las telecomunicaciones, la introducción de herramientas favorables a la competencia, como la portabilidad de números fijos y el comercio de espectro secundario, y la reducción de las onerosas obligaciones de acceso para los operadores nuevos y más pequeños. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 35 Equidad Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 36 • Colombia tiene uno de los niveles más bajos de movilidad social en el mundo. • Un desafío principal para la equidad es el bajo nivel de aprendizaje en las escuelas públicas, el cual se ha profundizado por la pandemia de COVID-19. • Las brechas geográficas y étnicas reflejan una historia de abandono. E n pocos países la brecha entre ricos y pobres es más amplia que en Colombia, y en ningún país es más estrecho el vínculo entre cuánto ganan las personas en la edad adulta y los ingresos de sus padres (Figura 13). La medida de este vínculo se conoce como la persistencia de los ingresos a lo largo de las generacio- nes6. La extrema persistencia de ingresos de Colombia significa que los niños que crecen en la pobreza comienzan la vida con una gran desventaja. Es probable que sean pobres cuando sean adultos, lo que refleja la profunda desigualdad de oportu- nidades que se extiende a lo largo de la geografía, la raza, el origen étnico y la clase social. Estos temas se revisan en detalle en el reciente estudio Construyendo una sociedad equitativa en Colombia (World Bank 2021b). Figura 13. Colombia tiene un alto nivel de desigualdad y una alta persistencia intergeneracional del ingresoo 1,2 COL 1,0 0,8 Persistencia de ingresos PER BRA intergeneracional 0,6 CHL MYS 0,4 KOR OECD av. 0,2 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 Coeficiente Gini de desigualdad de ingresos Fuente: Base de datos mundial del World Bank sobre movilidad intergeneracional e indicadores del desarrollo mundial. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 37 Las medidas de pobreza y desigualdad se estancaron después del año 2015, antes de empeorar drásticamente en 2020. El coeficiente de Gini aumentó en 2020 a 0,54, su nivel más alto desde 2011 (Figura 14). La tasa de pobreza de ingresos a nivel nacional en ese mismo año saltó al 42,5 por ciento. En las áreas rurales, sin embargo, la pobreza de ingresos disminuyó, debido a las transferencias monetarias del Gobierno y la resiliencia del sector agrícola durante la pandemia de COVID-19. La pobreza medida a través de un índice multidimensional también se mantuvo sin cambios en los últimos años, pero aumentó en 2020, en razón principalmente de la disminución de la asistencia escolar (DANE 2021d). La clase media se redujo en la recesión de 2020 y en la actualidad representa aproximadamente una cuarta parte de la población (World Bank 2021h). Figura 14. Tasas de pobreza e inequidad Coeficiente Gini de desigualdad Conteo de pobreza por ingresos (Porcentaje de la población total)) 0,60 60% 0,58 0,56 50% 0,54 40% 0,52 0,52 0,50 30% 0,48 20% Nacional 0,46 0,44 Ciudades 10% 0,42 Áreas rurales 0,40 0% 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Fuente: DANE 2021a. Las raíces de la inequidad están profundamente arraigadas en la historia del país. El primer informe del Banco Mundial sobre Colombia, de hace más de 70 años, reconoció que “existe una gran disparidad en los niveles de ingreso entre un pequeño grupo rico y la gran masa de la población, a pesar de los esfuerzos de los sucesivos gobiernos por lograr una mayor igualdad a través de tributación de los ingresos y la extensión de los servicios sociales” (World Bank 1950). El trabajo fundacional de Acemoglu y Robinson (2012) argumenta que la desigualdad persistente en Colombia y en toda ALC ha sido generada por las instituciones “extractivas” creadas por los colonialistas españoles que favorecen los intereses de una élite. Si bien las institu- ciones colombianas se han vuelto más inclusivas con el tiempo, con avances en el acceso a la educación, la cobertura universal de salud y la expansión de los progra- mas de protección social, la desigualdad se ha mantenido obstinadamente alta. Tres factores entrelazados se encuentran detrás de este alto nivel continuo de inequidad Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 38 en el país: capital humano, acceso a buenos trabajos y desarrollo territorial desigual (World Bank 2021b). El sistema tributario hace poco para abordar las desigualdades. Dado que las deducciones y los umbrales impositivos en el impuesto sobre la renta personal son muy altos, las personas comienzan a pagarlo sólo si sus ingresos son también muy altos, alrededor de cuatro veces el ingreso medio. Esto priva al Estado de recursos que podrían redistribuirse entre los más pobres. Además, las exenciones del IVA y las tasas cero, que pretenden hacer que este impuesto sea menos regresivo, termi- nan otorgando grandes descuentos fiscales a las personas de altos ingresos: más de la mitad (57 por ciento) de los gastos fiscales en IVA benefician a los tres deciles más altos de la distribución del ingreso. Por otro lado, una gran parte de los subsidios al gas, el agua y la electricidad van a los hogares de mayores ingresos. Se estima que, según su perfil socioeconómico, más del 65 por ciento de los hogares que reciben es- tos subsidios deberían recibir uno menor o no recibir ninguno. Finalmente, el sistema público de pensiones genera subsidios implícitos que se acumulan principalmente para los beneficiarios de pensiones altas (World Bank 2021b). Capital humano Tabla 1. Índice de Capital Humano por quintil de ingreso de los hogares Quintil de ingreso Más pobre 2° más pobre Medio 2° más rico Más rico Probabilidad de supervivencia hasta 97% 98% 99% 98% 99% los 5 años Tasa de retraso del 15% 10% 9% 8% 5% crecimiento infantil Años de educación ajustados por 6,3 6,9 7,4 7,9 8,8 aprendizaje Índice de Capital 0,53 0,58 0,62 0,66 0,73 Humano Fuente: World Bank 2021b. Siguen existiendo brechas sustanciales en la acumulación de capital humano entre los niños pobres y ricos, sin haber cambios significativos desde 2015. Una versión subnacional del Índice de Capital Humano ilustra algunas de estas dife- rencias (Tabla 1). Si bien las tasas de desnutrición infantil son bajas en general en Colombia, las tasas para el quintil más pobre (15 por ciento) triplican las del quintil superior (5 por ciento). Los niños de los hogares con menores ingresos completan en promedio 6,3 años de educación ajustada por aprendizaje, 2,5 años menos que Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 39 los niños del quintil más rico7. En cuanto al Índice de Capital Humano de las niñas (0,61) es más alto que el de los niños (0,59), con diferencias referentes a las tasas de supervivencia adulta y crecimiento saludable a favor de las mujeres. Los puntajes de las pruebas armonizadas, por otro lado, son en promedio más altos entre los niños. El COVID-19 ha generado una catástrofe educativa que ha hecho retroceder aún más los niveles de aprendizaje, los cuales ya eran bajos. Las escuelas cerraron casi por completo entre marzo y agosto de 2021. Debido a que muchos hogares colombianos carecen de acceso a Internet, el aprendizaje a distancia efectivo fue limitado. Aunque los datos específicos de Colombia aún no están disponibles, los estudios en otros países muestran caídas severas en este ámbito durante la pan- demia, con un promedio de un mes de pérdida de aprendizaje por cada mes sin escolarización presencial. Antes de la emergencia sanitaria por COVID-19, más de la mitad (53 por ciento) de los niños colombianos ya tenían “pobre aprendizaje” a los 10 años, lo que significa que no podían leer ni comprender un texto básico (World Bank 2021b). En las pruebas estandarizadas de ALC previas a la pandemia, el 83 por ciento de los estudiantes de sexto grado estaban por debajo del nivel mínimo de competencia en matemáticas, un porcentaje más alto que en Brasil, México y Perú (UNESCO 2021). La matrícula escolar había aumentado en la década anterior a la pandemia, especialmente en las zonas rurales, donde las tasas de asistencia de ni- ños y adolescentes entre 6 y 16 años aumentaron del 87 al 92 por ciento entre 2011 y 2019. Sin embargo, la asistencia se redujo drásticamente durante 2020, cuando sólo estaba disponible el aprendizaje a distancia, cayendo al 69 por ciento a nivel nacional y al 43 por ciento en las zonas rurales (Figura 15). Las tasas de asistencia son casi idénticas para niños y niñas. Si bien la brecha entre ricos y pobres es estrecha para la asistencia a la escuela primaria y secundaria, es más amplia para los niveles preescolar y terciario. La Figura 16 muestra una pirámide de asistencia escolar de 2019, con matrícula por edad y nivel para el quintil más pobre y el quintil más rico. Pocas personas de ho- gares pobres se matriculan en educación terciaria, y los niños más ricos tienen el doble de probabilidades de matricularse en preescolar a los 4 años. La calidad de los servicios para primera infancia también se desconoce en gran medida. Las tasas de matrícula en educación superior para los pobres y las minorías étnicas siguen siendo muy bajas, a pesar de los programas de préstamos y ayuda estudiantil existentes. Hay un amplio margen para expandir la inscripción de la población pobre en colegios y universidades tanto públicos como privados. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 40 Figura 15. Porcentaje de niños y adolescentes de 6 a 16 años que asisten a la escuela Tasa de asistencia 100% 90% 80% 79% 70% 69% 60% 50% 43% 40% 30% Nacional Urbano 20% Rural 10% 0% 2011 2013 2015 2018 2020 Fuente: Análisis de microdatos de Encuestas de Condiciones de Vida. Figura 16. Matrícula escolar por edad, 2019 20% Más pobre 20 % Más rico 24 23 22 21 20 Terciaria 19 Años al inicial año escolar 18 Segundaria alta 17 16 Segundaria baja 15 14 13 Primaria 12 11 Prescolar 10 9 8 7 6 5 4 3 100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Porcentaje de niños asistiendo al colegio Fuente: Análisis de microdatos de GEIH 2019. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 41 Colombia ha tenido un crecimiento mínimo en la matrícula de educación su- perior en los últimos años. La matrícula terciaria bruta aumentó del 53 por ciento en 2015 al 55 por ciento en 2019, y luego cayó durante la pandemia en 2020 (World Bank 2022b; Ministerio de Educación 2021). El Gobierno ha buscado impulsar la inscripción de estudiantes menos favorecidos, a través de programas de préstamos y ayuda estudiantil del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX). La fracción de adultos con títulos universitarios varía sig- nificativamente dentro del país, del 15 por ciento en el departamento de Nariño al 35 por ciento en Bogotá (OECD 2021a). Aumentar aún más la inscripción en todo el territorio nacional requerirá una expansión tanto en el sector público como en el pri- vado. Trabajos recientes sugieren que los programas de educación superior de ciclo corto, particularmente cuando los brinda el sector privado, son un camino efectivo y subutilizado para acrecentar las habilidades y los ingresos (Ferreyra et al. 2021). Las diferencias en los resultados de salud y educación a través de la geografía, los grupos de ingresos y el origen étnico son marcadas y reflejan inequidades evi- dentes a lo largo de la división público-privado. Las brechas en el espacio se cap- turan más vívidamente por las diferencias entre los departamentos en la esperanza de vida. Un colombiano de Caquetá, Chocó o Casanare vivirá en promedio más de 8 años menos que un bogotano. Además, a las disparidades en insumos y acceso a la atención se suman ejemplos de inequidades en la calidad de los servicios básicos que recibe la población. Los colombianos menos ricos dependen en gran medida de los establecimientos de salud pública para su atención, mientras que aquellos más ricos acceden a la atención en establecimientos privados. Tres cuartas partes de los partos de las mujeres del quintil más pobre tienen lugar en instituciones públicas, en comparación con el 16 por ciento de las mujeres del quintil más rico (World Bank 2021b). Se observa una división público-privada similar en la educación. Entre los 75 países que administran el examen PISA, Colombia tiene la quinta tasa más alta de matrícula en escuelas privadas independientes (17 por ciento de estudiantes de 15 años) y la cuarta brecha más grande en puntajes promedio de lectura entre escue- las públicas y privadas (83 puntos) (OECD 2020a). Los estudiantes de instituciones educativas privadas provienen abrumadoramente de hogares más ricos: sólo 1 de cada 50 niños en el decil más pobre asiste a una escuela privada (según el análisis de los datos de PISA 2018 de Colombia). La división entre lo público y lo privado en el país también refleja que, a medida que ha crecido la clase media, ha optado en gran medida por salirse del contrato social y enviar a los niños a la educación privada, en lugar de crear presión política para mejorar las escuelas públicas. La pandemia de COVID-19 ha evidenciado debilidades en el sistema de salud que requieren mayor estudio. La respuesta de salud del Gobierno en esta crisis ha demostrado muchas fortalezas. El Gobierno se ha comunicado de manera transpa- rente y ha utilizado evidencia para informar decisiones difíciles sobre restricciones. A diciembre de 2021, el 70 por ciento de la población había recibido al menos una pri- mera dosis de la vacuna. No obstante, 1 de cada 400 colombianos ha muerto a causa del COVID-19. En algunos de los departamentos más pobres, donde la presencia Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 42 del Estado es débil, especialmente en La Guajira y Chocó, las tasas de vacunación son menos de la mitad de las de Bogotá (Ministerio de Salud 2021a). Es preciso una revisión más profunda de la respuesta a la pandemia, con miras a mejorar la preparación para futuros brotes de enfermedades infecciosas. Es probable que di- cha revisión identifique la necesidad de mejorar la calidad y las capacidades del sistema de salud público, del que depende la mayor parte de los colombianos en la mitad inferior de la distribución de ingresos para su atención. Esta crisis sanitaria también ha disminuido las tasas de inmunización infantil, lo que requiere esfuerzos de recuperación: para 5 inmunizaciones rastreadoras estudiadas por el Ministerio de Salud, las tasas cayeron 10 puntos porcentuales entre 2019 y 2021 (Ministerio de Salud 2021b). Colombia tiene un sistema de asistencia social bien desarrollado, que fue aún más fortalecido durante la pandemia de COVID-19 para brindar apoyo adicional en efectivo a los hogares. Con el fin de mitigar los impactos negativos de la emergen- cia del COVID-19, el Gobierno amplió los programas de transferencias monetarias existentes, creó nuevos programas (como Ingreso Solidario y Devolución del IVA) e introdujo subsidios salariales para el empleo formal. Las recientes iniciativas clave incluyen la modernización del registro social que hay en el país (Sisbén) y su inte- gración con otros sistemas, en aras de que el Gobierno pueda responder de manera eficiente para ayudar a los afectados por desastres naturales. En el futuro también se encuentra la oportunidad de consolidar múltiples programas de asistencia social para hacerlos más efectivos. Empleos Hay dos factores principales detrás de la escasez de buenos trabajos; es decir, trabajos formales con beneficios (Figura 17). Uno es la combinación de un salario mínimo alto y costos laborales no salariales elevados. La mitad de los trabajadores colombianos ganan menos del salario mínimo. Como porcentaje del salario mediano, el salario mínimo es mucho más alto que en países comparables como Chile, México, Polonia, Turquía y la República de Corea (OECD 2021c). Con impuestos y contribucio- nes obligatorias, el costo mínimo para un empleador de contratar a un trabajador es de aproximadamente 150 por ciento del salario mínimo. Especialmente en las regiones más pobres de Colombia, donde la productividad laboral es baja y casi todos ganan menos del salario mínimo (Figura 18); así pues, la combinación de un mínimo alto con impuestos y contribuciones obligatorias desalienta la creación de buenos empleos. Un segundo impulsor es un conjunto de factores que han deprimido la demanda de mano de obra menos calificada. Estos incluyen obstáculos burocrá- ticos para operar un negocio y debilidades en la calidad de la infraestructura. El reciente Diagnóstico del Empleo en Colombia del Banco Mundial, así como la Misión de Empleo del Gobierno, destacan el alto salario mínimo y los costos laborales no Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 43 salariales y brindan un análisis más amplio de los problemas del mercado laboral (World Bank 2021e; Government of Colombia 2021). Figura 17. Empleos por tipo de empleador y beneficios Figura 18. Proporción de todos los trabajadores que ganan menos del salario mínimo por departamento La Guajira 80% Córdoba 78% Nariño 76% Cauca 75% Sucre 72% Independiente 41.3% 6.3% Huila 70% (9,8 millones) N. De Santander 66% Bolívar 66% Choco 65% Cesar 64% Magdalena 64% Tolima 60% Caquetá 59% Boyacá 56% Atlántico 55% 12.0% 26.9% Empresa privada Santander 54% (8,0 millones) Colombia 50% Cundinamarca 47% Caldas 46% Quindío 46% Otro (1,4 millones) 0.6% Meta 46% 6.2% Valle Del Cauca 45% Hogar (0,5 millones) 2.2% 0.5% Risaralda 45% Gobierno (0,8 millones) 4.0% Antioquia 39% Sin beneficios Con beneficios Bogotá 31% Fuente: Análisis de datos de la GEIH 1er semestre de 2021. Fuente: Análisis de datos de la GEIH 2020. Nota: Los beneficios se aproximan según si la persona está inscrita en un plan de pensiones. Los efectos devastadores de la pandemia del COVID-19 para el empleo son una gran preocupación, en particular para los jóvenes que ingresaron al mercado laboral durante la crisis. Los estudios de América del Norte, Japón y Europa mues- tran que obtener el primer empleo durante una recesión económica puede reducir los ingresos hasta por 10 años (Andrews et al. 2020). No está claro en qué medida aparecerán tales efectos para Colombia. Desarrollo territorial desigual Un tercer factor de inequidad en Colombia es la persistente inequidad espacial del país (Figura 19). A nivel regional, el PIB per cápita en 1950 está altamente co- rrelacionado con el PIB actual. En un período más corto a nivel regional, el PIB per cápita y las tasas de pobreza extrema no muestran convergencia en el tiempo. Si bien casi todos los municipios de Colombia vieron disminuciones en el índice de pobreza multidimensional (IPM) entre 2005 y 2018 al nivel de un municipio, las tasas del IPM estuvieron altamente correlacionadas (0,88) entre los dos años. Las partes rezaga- das del país tienen, en general, una infraestructura pública más débil, menos acceso a escuelas y atención médica de calidad, y una conectividad más débil. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 44 Figura 19. Tasa de pobreza extrema 35% 30% Pacífico 25% Caribe 20% Oriente 15% Central Valle del Cauca 10% Bogotá 5% Antioquia 0% 2012 2014 2016 2018 2020 Fuente: DANE 2021c. Históricamente, las partes más pobres de Colombia han sido aquellas con ins- tituciones más débiles. Esto incluyen derechos de propiedad mal definidos y más inseguros, un poder judicial menos eficiente y una provisión limitada de servicios públicos (Fergusson et al. 2017). Las regiones más pobres y físicamente alejadas de la capital han visto poca presencia del Estado. La falta de presencia estatal es tanto causa como efecto de los altos niveles de violencia en muchas partes del país. Desigualdad entre grupos Colombia ha avanzado hacia la igualdad de género, pero aún quedan desafíos en cuatro áreas. La primera, la prevalencia de la violencia doméstica durante los últi- mos 12 meses (18,4 por ciento) es mucho más alta que la de México (9,5 por ciento) y Perú (10,8 por ciento), los dos países de ALC para los que se dispone de datos recientes (World Bank 2021f). Las llamadas a las líneas de ayuda por este tipo de vio- lencia aumentaron durante el período de confinamiento por la pandemia de COVID-19 (Ortega Pacheco and Martínez Rudas 2021). En segundo lugar, muchas niñas no hacen la transición de la escuela secundaria a la educación superior o al trabajo. La proporción de mujeres jóvenes de 15 a 24 años que no estudian, trabajan o reciben capacitación es más del doble que la de los hombres, 32 por ciento en comparación con 16 por ciento, en 2019, respectivamente. Como tercera medida, las mujeres están subrepresentadas tanto en la política como en las ocupaciones de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas (STEM, por su nombre en inglés). Menos de 1 de cada 5 (18 por ciento) miembros del Congreso eran mujeres en 2020, una de las proporciones más bajas de la región. Más mujeres están matriculadas en universidades y tienen tasas de graduación más altas que los hombres; sin embargo, es significativamente menos probable que las mujeres se matriculen en campos STEM. Y en cuarto y último Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 45 lugar, las mujeres siguen estando insuficientemente representadas en la gerencia y la propiedad de las empresas: sólo el 18,9 por ciento de las empresas colombia- nas informan tener una directora senior y únicamente el 17,3 por ciento tienen una propiedad mayoritariamente femenina (según datos de la Encuesta de Empresas del Banco Mundial de 2017). Ambas cifras están por debajo de los promedios de ALC. La situación socioeconómica de los pueblos indígenas y afrodescendientes re- fleja tanto la historia del país como el descuido de los hacedores de políticas. Las tasas de pobreza son mucho más altas entre estos dos grupos, y la brecha entre los grupos étnicos ha cambiado poco con el transcurrir del tiempo (Figura 20). La brecha en los niveles de vida está relacionada con los tres impulsores generales de la inequidad en Colombia: capital humano, acceso a buen trabajo y desarrollo terri- torial, así como con el legado histórico más amplio que se remonta a los primeros días del período colonial. Las poblaciones indígenas experimentan niveles elevados de pobreza, segrega- ción y vulnerabilidad. Los indígenas colombianos, que representan el 5 por ciento de la población del país, tienen niveles más bajos de educación y peores resultados en una variedad de medidas de bienestar (G. N. Freire et al. 2015). Los niveles más altos de pobreza de este grupo poblacional están en parte relacionados con su ubicación. Uno de cada 5 indígenas (21 por ciento) vive en La Guajira, departamento ubicado en el noreste del país y uno de los más pobres de los 32 que hay. Un 30,6 por ciento adicional vive en Cauca, Nariño y Chocó, tres departamentos de la región del Pacífico fuertemen- te afectados por la violencia. Las mujeres indígenas a menudo enfrentan las mayores desventajas, lastradas por la doble restricción de la etnia y el género. Los pueblos indígenas a menudo se han visto atrapados en el fuego cruzado del conflicto armado, y las áreas reservadas para ellos, conocidas como resguardos, continúan viéndose afectadas por la deforestación, el cultivo de coca y la extracción minera y petrolera. Figura 20. Tasas de pobreza en Colombia por etnicidad Figura 21. Proporción de instancias de los medios en EE. UU. y Colombia que mencionan a los afrodescendientes y términos relacionados 70% 1,25% 60% 58% 50% 46% 40% 38% 30% Indígena 20% Afrodescendiente 0,27% 10% No étnico 0% 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Estados Unidos Colombia Fuente: Análisis de datos de la GEIH de varios años. Fuente: Análisis de datos 2011-2021 de Mediacloud.org Nota: Las cifras de 2020 se basan únicamente en datos de agosto a diciembre, debido a problemas con los datos del año completo. “No étnico” se refiere a aquellas personas que no son indígenas ni afrodescendientes. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 46 Los afrodescendientes, que constituyen aproximadamente el 10 por ciento de la población colombiana, siguen marginados y en gran medida invisibles en el discurso público. Un gran número de ellos vive en Medellín y Cali, la segunda y ter- cera ciudades más grandes del país, y en los departamentos a lo largo de las costas del Pacífico y el Atlántico. Su ubicación geográfica refleja el legado de la esclavitud: los esclavos fueron traídos desde África occidental para trabajar en las minas de oro en los siglos XVI y XVII. El departamento del Chocó y su ciudad portuaria Buena- ventura, que tienen poblaciones predominantemente afrodescendientes, se vieron profundamente afectados por el conflicto armado y aún siguen estando plagados de violencia criminal, débil gobernabilidad y negligencia política (Centro Nacional de Memoria Histórica 2015). En las comunidades de esta población que se organizaron con éxito para obtener títulos de propiedad colectivos formales, aumentaron los ataques paramilitares (Ahmed, Johnson, and Vásquez-Cortés 2020). Los afrodes- cendientes son notablemente invisibles en gran parte de la sociedad colombiana. “Afrodescendientes” y términos relacionados aparecen en sólo el 0,27 por ciento de 3,4 millones de instancias de medios en Colombia entre 2011 y 2021. En cambio, en Estados Unidos, donde este grupo poblacional constituye una proporción similar de la población, las apariciones en los medios de términos que se refieren a ellos son casi 5 veces más frecuentes que en Colombia (Figura 21). Esto refleja en parte la can- tidad relativamente baja de afrodescendientes que viven en Bogotá, donde son sólo el 1 por ciento de la población, y el enfoque desproporcionado de políticas y medios de comunicación en la capital del país. En instancias más generales, da muestra del hecho de que el país aún no ha tenido en cuenta sustancialmente el legado histórico doloroso y persistente de la esclavitud y el racismo. Los afrodescendientes también continúan estando subrepresentados en posiciones de poder tanto en el ámbito pú- blico como en el privado (G. Freire et al. 2018). Colombia se ha convertido en el principal destino de los migrantes desde Vene- zuela. Entre 2015 y 2021, la población migrante en Colombia se multiplicó por diez, llegando a 1,8 millones de venezolanos, aproximadamente un tercio de todos los migrantes desde Venezuela en ALC (Migración Colombia 2021). En marzo de 2020, el Gobierno extendió el Estatuto Temporal de Protección (ETP) a los migrantes desde Venezuela por un período de 10 años. El ETP establece una serie de medidas y la am- pliación de acceso a servicios para esta población. Se espera que el Gobierno afronte desafíos en la implementación de estas medidas, pero se estima que los efectos netos de la integración serán positivos. El trabajo analítico del Banco Mundial consi- dera que los beneficios económicos a largo plazo de la migración desde Venezuela al territorio colombiano podrían aumentar la tasa de crecimiento anual promedio entre 0,7 y 0,9 puntos porcentuales a mediano y largo plazo, principalmente a través del impacto en la fuerza laboral. La evidencia sugiere que los migrantes desde Vene- zuela pueden haber reducido un poco el empleo y/o los salarios de los colombianos que trabajan en trabajos informales (Caruso, Canon, and Mueller 2021; Rozo and Vargas 2021; Lebow 2021), y al mismo tiempo es ambigua sobre el impacto de los migrantes para quienes tienen trabajos formales (Delgado-Prieto 2021; Santamaria 2019; Ibánez et al. 2021). Las mujeres migrantes desde Venezuela tienen menos Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 47 probabilidades de participar en el mercado laboral que sus homólogos masculinos (53 por ciento frente a 79 por ciento) y significativamente más probabilidades de estar desempleadas (35 por ciento frente a 14 por ciento), principalmente debido a las responsabilidades del hogar y el cuidado (DANE 2021b) . Alrededor de 3,1 millones de colombianos tienen algún tipo de discapacidad y 1,8 millones, que constituyen el 4 por ciento de la población, tienen una discapaci- dad severa (un nivel de discapacidad 1 o 2 en la escala del Grupo de Washington) (DANE 2020). Aunque un número sustancial de colombianos con discapacidades son personas mayores, el 61 por ciento tiene menos de 60 años (Ministerio de Salud 2020). Muchas personas con discapacidad son víctimas del conflicto armado del país. La Constitución Política y la Ley de 1991 brindan protección contra la discriminación de este grupo poblacional y exigen adaptaciones para ellos. Dicha Ley obliga a una educación inclusiva y la gran mayoría de los niños con discapacidad están escolari- zados (Correa Montoya, Lucas y Castro Martínez, and Marta Catalina 2016). La legislación colombiana incluye a las personas LGBTI, pero la discriminación y la violencia contra ellas siguen siendo generalizadas. La ley colombiana prohíbe la discriminación por motivos de orientación sexual e identidad de género y permite la adopción de niños por parte de personas del mismo sexo. En una encuesta reali- zada en 2019, el 20 por ciento de los encuestados LGBTI informaron que habían sido abusados verbalmente por la policía o por funcionarios del Gobierno, y las tasas de abuso fueron particularmente altas para las personas transgénero. En la encuesta, LGBTI indicaron altas tasas de angustia psicológica: más de la mitad (55 por ciento) expresó haber tenido pensamientos suicidas y 1 de cada 4 había intentado suicidar- se al menos una vez. En ciertas zonas del país, la violencia se ejerce contra estas personas como “parte de las estrategias de control social y territorial de los grupos armados que imponen normas de conducta y actúan como administradores de jus- ticia, sometiendo a las personas LGBT a una vigilancia social por parte de los grupos armados y la imposición de un orden moral especial, basado en la heterosexualidad como el único camino socialmente aprobado por estos grupos y el estricto apego a los roles tradicionales de género” (Choi et al. 2020). A pesar de las protecciones estatutarias para las personas LGBTI, ellos enfrentan altos riesgos, particularmente en áreas donde la presencia del Estado es débil. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 48 Cambio climático Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 49 • El cambio climático ralentizará el crecimiento y exacerbará la desigualdad. • La biodiversidad está amenazada por la deforestación que se ha acelerado desde 2015. • Cumplir con los compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de Colombia requerirá transiciones rápidas y de gran alcance, pero también brindará oportunidades. D esde 2015 se han producido dos importantes acontecimientos ambientales en Colombia. En primer lugar, ha aumentado considerablemente el reconoci- miento de que el cambio climático (CC) dará forma al futuro del país. En una encuesta de 2021, el 65 por ciento de los colombianos dijo estar “muy preocupado” por el CC, el segundo nivel más alto entre 31 países que participaron del sondeo (Lei- serowitz et al. 2021). Y en una encuesta global de 2019, el 76 por ciento de los colom- bianos dijo que veía el CC como una amenaza muy grave para el país en los próximos 20 años (“The Lloyd’s Register Foundation World Risk Poll” 2020). En segundo lugar, la biodiversidad de Colombia se ha visto cada vez más amenazada, en gran parte por la aceleración de la deforestación. En respuesta a esto, el Gobierno ha asumido fuertes compromisos para poner fin a esta práctica y reducir las EGEI. Cumplir con dichos com- promisos, proteger la biodiversidad y adaptarse al CC son desafíos interconectados. Figura 22. Pérdida anual de cobertura arbórea en Colombia 450.000 400.000 350.000 300.000 ha 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2000 2004 2008 2012 2016 2020 Fuente: Global Forest Watch 2021. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 50 La biodiversidad de Colombia es parte de la extensa riqueza natural del país. Con una amplia gama de ecosistemas que van desde los arrecifes del Caribe, los páramos de alta montaña y la selva amazónica, Colombia tiene la segunda mayor variedad de aves en el mundo y comparte con Brasil el título del país con la mayor biodiversidad general (World Bank 2017). Sus especies y riqueza natural se han visto amenazadas por la degradación ambiental debido a la expansión de la frontera agrí- cola/ganadera, la infraestructura vial insostenible, el acaparamiento de tierras, el desarrollo minero y energético, la prevalencia continua del cultivo de drogas ilegales, la contaminación de los recursos y su uso ineficiente. La deforestación ha aumentado desde 2015. El vacío de “poder” en áreas que solían estar ocupadas por las FARC condujo a un fuerte aumento en la pérdida de co- bertura arbórea (International Crisis Group 2021; Prem, Saavedra, and Vargas 2020; Clerici et al. 2020). La superficie total de cobertura arbórea perdida en Colombia entre 2001 y 2020 es de 4,6 millones de hectáreas (Figura 22) equivalente a más del doble de la superficie terrestre total de Belice. Aunque los niveles de defores- tación medidos con datos del Gobierno son más bajos, siguen mostrando un fuerte incremento después de 2015 (DNP 2020). La deforestación continúa catalizando la degradación de la tierra, la pérdida de biodiversidad, la erosión del suelo y el detri- mento general de integridad ecológica, al tiempo que aumenta la vulnerabilidad a los efectos del CC. Las proyecciones indican que, en un escenario normal, el 79 por ciento de las especies en Colombia se extinguirán para 2090 (Echeverría-Londoño et al. 2016). La pérdida de biodiversidad afecta la economía general y el bienestar humano. Los impactos en la salud debido a la pérdida de biodiversidad incluyen desnutrición, tasas más altas de enfermedades, aumento de patógenos animales, y lesiones y muertes por la reducción de la resiliencia a los desastres naturales (WHO and CBD 2015). Un colapso parcial del ecosistema reduciría el crecimiento del PIB en casi un 13 por ciento entre 2021 y 2030 (Johnson, Ruta, and Baldos 2021). La sobreexplota- ción y la contaminación hídrica han afectado gravemente a los peces de agua dulce, amenazando el sustento de 150.000 familias colombianas, el 40 por ciento de las cuales depende exclusivamente de este recurso (Instituto Alexander von Humboldt 2015). A nivel nacional, el 15,4 por ciento de los páramos de alta montaña han sido reemplazados por pastizales (Sarmiento et al. 2017), alterando así la regulación hídrica de un ecosistema que es primordial para el buen funcionamiento de 73 cen- trales hidroeléctricas y 173 distritos de riego (Instituto Alexander von Humboldt 2015). La fragmentación de la conectividad del ecosistema entre los Andes y el bio- ma amazónico provocará una interrupción en el suministro de agua, la regulación de los niveles, sedimentos y nutrientes, todo de lo cual dependen los animales y los humanos. Colombia tiene potencial sin explotar para el uso sostenible de sus recursos naturales renovables. El uso de la tierra es ineficiente y predominan las prácticas insostenibles, lo que genera un alto impacto ambiental y una baja productividad de la tierra. Esta está fuertemente explotada para la ganadería, un impulsor sustan- Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 51 cial de la degradación de la tierra y las emisiones de gases de efecto invernadero, y está infrautilizada para actividades agrícolas y agroforestales/silvopastoriles (el silvopastoreo se entiende como la práctica de integrar árboles, forraje y pastoreo de animales domésticos, es una de varias formas de agrosilvicultura) (DNP, Fedesarro- llo, and GGGI 2017). El incipiente sector forestal se ve obstaculizado por desafíos de gobernanza, baja capacidad técnica de los propietarios de las plantaciones, falta de economías de escala en el sector y falta de ampliación de la silvicultura comunitaria. De manera similar, la pesca podría ser una industria más sólida en el país, pero la escasa aplicación de políticas, la sobreexplotación, la degradación de los sistemas acuáticos, las especies invasoras y los efectos del cambio climático han seguido reduciendo la producción pesquera en un 60 por ciento durante los últimos 50 años. El potencial agrícola de Colombia es significativo, pero ha sido subexplotado. La participación decreciente del sector en la economía se ha atribuido a la falta de un catastro confiable, la tenencia débil de la tierra, el uso ineficiente y degradación de la tierra, instrumentos financieros limitados, inversión extranjera directa relativamente baja, poca infraestructura, políticas limitadas de apoyo a la productividad, y riesgos sociales y ambientales. Más allá de ser el centro del crecimiento sostenible, la di- versificación de las exportaciones y la fuente de una mayor inclusión territorial, la agricultura es fundamental para el proceso de consolidación de la paz y la reducción de la pobreza (World Bank Group 2022). Impactos del cambio climático El cambio climático ampliará la desigualdad y afectará más duramente a los co- lombianos pobres y rurales. Un análisis de sólo algunos de los canales de impacto proyecta que el CC resultará en una pérdida anual del PIB de 0,48 a 0,88 por ciento para Colombia en 2050 (World Bank 2021b). Medida como una porción del ingreso, se estima que las pérdidas de ingresos para los hogares colombianos en el 40 por ciento inferior sean entre 1,5 y 1,6 veces mayores que las pérdidas para el quintil más rico de hogares. Se espera que los hogares rurales sufran pérdidas de ingresos entre 1,8 y 1,9 veces mayores que las de los urbanos, mientras que los salarios de las trabajadoras disminuirían un 2,5 por ciento en comparación con una disminución del 1,4 por ciento para los trabajadores (Figura 23). Las poblaciones vulnerables en Colombia se ven afectadas por el CC: muchos pueblos indígenas y afrodescendientes viven en áreas con alto riesgo de sufrir sus impactos. El cambio climático acrecentará el riesgo de conflicto y violencia (Koubi 2019). Una meta-revisión encontró que con sólo un aumento de una desviación estándar en las temperaturas o las precipitaciones extremas, la frecuencia de la violencia interpersonal y los conflictos intergrupales se incrementan en un 2,4 y un 11,3 por ciento, respectivamente (Burke, Hsiang, and Miguel 2015). Tal riesgo de conflicto provocado por el clima para Colombia es una de las razones por las que EE. UU. lo ha identificado como uno de los 11 países de “gran preocupación por la amenaza del cambio climático” (National Intelligence Council 2021). Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 52 La vulnerabilidad al cambio climático varía considerablemente en todo el país. Si bien las cadenas montañosas de los Andes corren el riesgo de la inestabilidad del suelo producida por años de prácticas agrícolas y ganaderas insostenibles, los ha- bitantes de las costas del Pacífico y el Caribe enfrentan el aumento del nivel del mar y las inundaciones debido a la disminución de la protección costera, y la Amazonía es vulnerable a precipitaciones extremas, inundaciones, y sequías. Es probable que las sequías sean más comunes durante las estaciones más secas, lo que provocará escasez de suministro de agua, agravada por la pérdida de glaciares (Arora 2019; World Bank 2021c). La mortalidad aumentará y la productividad disminuirá, a medida que el número de días muy calurosos, cuando las temperaturas superen los 35 °C, aumente de 16 a 131 días anuales para finales de este siglo, afectando principal- mente a la costa Caribe (DNP 2016). En general, el índice ND-GAIN, que calcula la vulnerabilidad al CC y otros desafíos globales, ubica a Colombia en el puesto 91 entre 182 países (University of Notre Dame 2021) (Figura 23). La esperada disminución en la demanda mundial de combustibles fósiles forza- rá cambios económicos en Colombia. Los escenarios de desarrollo sostenible pre- dicen una importante contracción de la demanda de carbón y petróleo (IEA 2020a). En 2019, el 56 por ciento de las exportaciones del país fueron combustibles fósiles y productos de refinación, y el sector representó el 6,2 por ciento del PIB (DANE 2021a). Colombia es el quinto mayor exportador de carbón térmico del mundo, con un 6 por ciento de las exportaciones mundiales (IEA 2020b). La producción de carbón está altamente concentrada en los departamentos de La Guajira y Cesar (Strambo and Atteridge 2018). En promedio, entre 1999 y 2016, el petróleo representó el 13,6 por ciento de los ingresos del Gobierno nacional (Gonzalo et al. 2019). Así pues, la des- carbonización global podría disminuir las exportaciones y los ingresos del Gobierno, desplazar a los trabajadores de la industria y dar lugar a activos varados, incluidas minas de carbón cerradas de manera inadecuada. Emisiones de gases de efecto invernadero Las emisiones de gases de efecto invernadero de Colombia se han acrecentado con el tiempo y aumentaron un 19 por ciento entre 2015 y 2018 (Government of Colombia 2022a). Las EGEI de 2018 se derivaron del cambio de uso de la tierra y la silvicultura (40,3 por ciento), el consumo de energía (30,7 por ciento) y la agricultura (18,8 por ciento) (Figura 24). Con una participación del 0,57 por ciento de las emi- siones globales en 2018, Colombia ocupa el puesto 32 entre 193 países emisores (Climate Watch 2021) y tiene EGEI per cápita relativamente bajas (5,4 tCO2eq) en comparación con sus pares regionales. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 53 Figura 23. Impactos proyectados del cambio climático en Colombia Impacto del CC Sin adaptación… el 80% Impacto del CC de los cultivos del país podrían en PIB 2050 en el PIB de impactarse en más del 60% de Crecimiento agricultura sus áreas de cultivo actuales. Agricultura 2050 Cultivos muy especializados, 0.48-0.88% como el café, el cacao y otras frutas, probablemente tendrán 14% cambios críticos en la USD 38.6 mil millones prevalencia de pestes y enfermedades. Ganado Territorios Temperaturas más altas presentan un riesgo mayor de estrés de calor para el ganado, reduciendo la El100% de los producción de leche y la reproducción. municipios del país están actualmente en riesgo de afectación por el cambio climático. Desastres naturales Para 2040, el 25%del Deslizamientos 78,493 territorio nacional tendrá un riesgo alto y muy alto de afectación por el cambio 3,675 climático. Desastres naturales 1900-2020 Total muertes Total afectados Inundaciones 10,375,962 Hogares en los dos quintiles más bajos de ingresos 2,358 Total muertes Total afectados Se espera que sufran una disminución del porcentaje de ingresos que son, en promedio, Sequías 11,000,000 entre un 1,5 1,6 y veces más altos que los del quintil de ingresos más alto. 0 Desigualdad Total muertes Total afectados Hogares rurales Se espera que sufran pérdidas de Colombia está entre el ingresos que son, en promedio, entre un 1,8 1,9y veces más 10% de los países con los mayores riesgos de desastres altos que los hogares urbanos. naturales a activos y bienestar. 100 Muertes/100.000 hab. mayores de 65 Población en riesgo (millones) 80 Mortalidad relacionada 70 Riesgo de malaria con el calor 60 RCP 8.5 60 RCP 8.5 50 40 Salud 40 30 20 20 10 0 0 1961-1990 2030 2050 2080 Línea de base 1961-1990 2021-2050 2041-2070 Fuente: World Bank 2021c, World Bank 2021b, WHO and UNFCCC 2015, IDEAM 2015. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 54 Figura 24. Evolución de las emisiones totales de gases de efecto invernadero y composición sectorial 350 Otros sectores energéticos 300 Emisiones fugitivas Total emisiones GEI(MtCO2eq) Manufactura / Construcción 250 Industrias energéticas Transporte 200 Procesos industriales Desperdicio Meta NDC (169,4) 150 Agricultura 100 LULUCF 50 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2018 Años Fuente: Government of Colombia 2022a. Nota: “Otros sectores energéticos” incluye actividades de quema de combustibles de los sectores comercial, institucional, residencial y agrícola. “LULUCF” se refiere al uso de la tierra, al cambio de ese uso y la silvicultura. Cumplir con los compromisos que tiene Colombia para disminuir su emisión de gases de efecto invernadero necesitará transiciones rápidas y de gran alcance. El país se ha comprometido a una reducción del 51 por ciento de las EGEI para 2030, en comparación con seguir las prácticas de siempre y la neutralidad de carbono para 2050; dichos compromisos están consagrados en la ley (Government of Co- lombia 2020). Sin embargo, las responsabilidades previas no se han traducido en reducciones de emisiones apreciables. El país no cumplirá sus promesas sin reducir masivamente la deforestación, expandir una agricultura climáticamente inteligente y acelerar el cambio hacia la energía descarbonizada. Estas transiciones serán de- safiantes, pero también ofrecerán oportunidades importantes, particularmente para el sector privado. Detener la deforestación es fundamental para reducir las emisiones, proteger la biodiversidad de Colombia, gestionar los riesgos de desastres y preservar el potencial turístico del país. Abordar la deforestación requiere mejorar el control territorial y la gobernanza, asegurando la tenencia de la tierra, brindando alternati- vas productivas sostenibles, y áreas protegidas y territorios comunales e indígenas. Para complementar su programa existente de pagos por servicios ambientales, el país podría usar esquemas de reembolso de tarifas en aras de reducir la defores- tación y la degradación forestal. Esto implicaría aplicar una escala móvil de tarifas a los propietarios de tierras que reducen su almacenamiento de carbono y los re- embolsos correspondientes a aquellos que aumentan su almacenamiento (World Bank 2021c). Las soluciones basadas en la naturaleza, incluido el turismo, pueden aportar beneficios de desarrollo a las poblaciones rurales que padecen una inversión insuficiente y una integración baja en la economía. La reducción de la deforestación Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 55 también preserva servicios ecosistémicos sustanciales, los cuales generalmente no se monetizan pero son esenciales para el funcionamiento de una economía. Los pueblos indígenas, afrodescendientes y las poblaciones rurales juegan un papel particularmente crítico en la mitigación y adaptación al CC, y su empoderamiento es indispensable para la gobernanza comunitaria de la tierra en los esfuerzos por reducir la deforestación. La agricultura climáticamente inteligente y la silvicultura sostenible pueden mejorar la resiliencia climática del suministro de alimentos, reducir la intensidad de las emisiones, generar empleo rural e impulsar la productividad agrícola. Las prácticas climáticamente inteligentes, como el riego de precisión, la diversificación de cultivos, el uso de semillas resistentes a la sequía, y los sistemas silvopastoriles y agroforestales, brindan oportunidades para aumentar la resiliencia y la producti- vidad al mismo tiempo. Asimismo, Colombia debería reducir los incentivos para la agricultura extensiva y promover cadenas de valor forestales sostenibles en áreas ecológicas frágiles (OECD 2014)8. La transformación de pastizales a sistemas sil- vopastoriles puede generar un aumento del 25 por ciento en la productividad de la leche y del 26 por ciento en la capacidad de carga animal, además de generar resul- tados ambientales positivos (World Bank 2021d). Se puede apoyar a la agricultura climáticamente inteligente con una mejor tenencia de la tierra, mejores servicios de extensión agrícola, promoción de la inversión privada ecológica, desarrollo de seguros agrícolas para abordar los riesgos relacionados con el clima y esfuerzos para proteger la salud de los animales, las personas y las plantas. Colombia puede acelerar una transición hacia la energía descarbonizada, a tra- vés de una mejor fijación de precios del carbono y otras medidas. Las acciones clave incluirían apoyar un cambio hacia los vehículos eléctricos y dar seguimiento a la implementación de la Ley 2099 de 2021, la cual marca las disposiciones para la transición energética y elimina las barreras de entrada al mercado para las fuentes de energía renovable no convencionales. Ampliar el régimen de fijación de precios del carbono de Colombia puede desempeñar un papel importante en la reducción de emisiones y generar otros beneficios, como por ejemplo la disminución de la contaminación del aire, la cual está relacionada con enfermedades cardiovascu- lares y respiratorias que se estima le cuestan a la economía del país USD 7.500 millones al año (2,6 por ciento del PIB) (DNP 2017). Los ingresos de la fijación de precios del carbono también se podrían utilizar para reducir los impuestos sobre el capital y la mano de obra, y así estimular la inversión y la creación de empleos en el sector formal. Adaptación climática Colombia también necesitará adaptarse al cambio climático. Hay medidas en tres áreas clave: infraestructura resiliente, protección social adaptable y movilización de financiamiento privado. A pesar de que en todas estas áreas el Gobierno ha logrado avances importantes, la tarea es continuar con los esfuerzos. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 56 Invertir en infraestructura resiliente. Abordar los cuellos de botella recurrentes es un buen punto de partida para priorizar las inversiones en infraestructura resi- liente en el país. Dichos cuellos de botella incluyen la necesidad de reducir la suscep- tibilidad a la escasez de agua durante las estaciones secas, gestionar los riesgos de inundaciones y afrontar la erosión costera, fortalecer la capacidad de reacción de la infraestructura de transporte ante los desastres naturales y desarrollar directrices para garantizar la construcción de viviendas resistentes. Las soluciones basadas en la naturaleza suelen ser enfoques rentables para la resiliencia. Desarrollar un sistema de protección social adaptativo. Dado el creciente riesgo de desastres naturales relacionados con el clima, es particularmente importante desarrollar una capacidad de respuesta que proteja a los pobres. Un sistema de protección social adaptativo bien diseñado debería respaldar la capacidad de los hogares vulnerables para prepararse y hacer frente a las crisis. Esto requiere una mayor inversión en preparación a través del desarrollo de datos y sistemas de infor- mación, tales como registros sociales y sistemas de alerta temprana, la promoción de un financiamiento de riesgo planificado previamente y la estratificación del ries- go para la respuesta a choques, y el uso de instrumentos financieros, como bonos catástrofe (CAT), seguros y fondos para desastres, con el objetivo de incorporar la adaptación en políticas, planificación, presupuestos y monitoreo (World Bank 2021a). Movilizar fondos privados. El país puede promover inversiones y movilización de capital privado para la adaptación al CC. Esto podría hacerse apoyando un mayor desarrollo de los mercados de bonos verdes corporativos y soberanos, y alentando a los inversionistas institucionales locales a alinear sus carteras con una economía baja en carbono y a actuar como catalizadores de las inversiones verdes. El Gobier- no está actualizando su estrategia de financiación climática y ha desarrollado una taxonomía de financiamiento sostenible. El país también podría promover la capa- cidad en el sector bancario para comprender y gestionar los riesgos financieros re- lacionados con el clima e impulsar la divulgación de riesgos climáticos por parte de empresas no financieras. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 57 Paz Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 58 • Desde 2016, la violencia en el país ha aumentado en áreas rurales remotas. • Aunque la tasa general de homicidios en Colombia está cerca de su nivel más bajo en 40 años, su reputación internacional como un país violento es muy persistente. • El punto más débil de la implementación del Acuerdo de Paz de 2016 con las FARC ha sido el componente de Reforma Rural Integral. C olombia ha vivido dos grandes olas de violencia en el último siglo. La pri- mera fue el conflicto civil conocido como “La Violencia”, que se desarrolló entre 1948 y principios de la década de 1960. La segunda consistió en la conflagración combinada que involucró a grupos guerrilleros, paramilitares y narco- traficantes entre 1980 y 2015, aproximadamente. Esta ola tuvo dos picos extremos: uno concentrado a principios de la década de 1990 en áreas urbanas y otro en zonas rurales a principios de la década de 2000. En total, más de un millón de colombia- nos perdieron la vida por la violencia durante estos períodos (Melo 2020). Aunque la reputación del país aún tiene que ponerse al día con la realidad y el crimen sigue siendo una preocupación, la mayor parte del territorio es más segura ahora que en cualquier otro momento de las últimas cuatro décadas. Desde 2015, las tasas de ho- micidio a nivel nacional han estado en sus niveles más bajos desde 1980 y por debajo del promedio de ALC, aunque aumentaron en 2021 (Figura 25). La tasa de homicidios en Bogotá en 2021 fue aproximadamente la mitad de la de Washington, DC9. La des- movilización de los grupos paramilitares y el proceso de paz se encuentran entre los principales factores detrás de la disminución de la violencia. Encuestas que se remontan a principios de la década de 2000 mostraron que cerca de la mitad de los colombianos calificaron consistentemente el crimen y la violencia como el problema más grave que enfrenta el país. Esta cifra disminuyó constantemente después de 2016, alcanzando el 9 por ciento en 202110. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 59 Figura 25. Tasas de homicidios de largo plazo en Colombia (homicidios por cada 100.000 habitantes) 110 100 Nacional 90 Urbano 80 Rural 70 60 50 40 30 20 10 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Fuente: DNP 1938-1978 y 2021; análisis del Banco Mundial de datos de estadísticas vitales (1979-2020). Los datos de 2021 son de enero a septiembre. Un avance importante desde 2015 es el Acuerdo de Paz con las FARC, el cual sin duda ofrece una oportunidad para avanzar en la construcción de la paz, pero ha enfrentado muchos desafíos en su implementación. Varios grupos armados han tomado el control en áreas anteriormente dominadas por las FARC para benefi- ciarse del narcotráfico y la minería ilegal, y los altos niveles continuos de conflicto siguen siendo una clara limitación para la reducción de la pobreza y la prosperidad compartida. La violencia ahora está geográficamente concentrada en áreas rurales remotas y lugares más asociados con la producción y el tráfico de cocaína. Las tasas de homicidio son particularmente altas en los 4 departamentos que forman la costa del Pacífico del país y el Norte de Santander a lo largo de la frontera con Venezuela. Impactos del conflicto y la violencia El conflicto armado ha generado altos costos en la sociedad colombiana. Los efec- tos más severos se han producido en sus víctimas directas. El registro del Gobierno reporta más de 9,1 millones de víctimas, aproximadamente 1 de cada 5 colombianos, incluidos más de 8,1 millones de personas que han sufrido desplazamiento forzado (Unidad de Víctimas. Gobierno de Colombia 2021). El aumento de la violencia despla- zó a 73.974 colombianos en 2021, según cifras de la ONU (Reuters 2022). Los despla- zados sienten caídas significativas en el consumo y los ingresos laborales, pérdidas sustanciales de activos, situaciones complejas y duras en los lugares de destino y una grave interrupción de los mecanismos de distribución de riesgos. Además, los niños que viven estas condiciones pueden experimentar largas interrupciones en su escolarización (Ibáñez and Moya 2010). En total, durante el conflicto, las perso- nas han sido despojadas de 7,3 millones de hectáreas de tierra, equivalente al 87 Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 60 por ciento de la tierra utilizada para la agricultura (Ibáñez Londoño and Velásquez Ospina 2018). Figura 26. Porcentaje de artículos en medios Figura 27. Líderes ambientales de EE. UU. que se refieren a Colombia y que asesinados por año incluyen la palabra “violencia” 184 Colombia 11% México 9% 142 137 Perú 7% Polonia 6% Chile 6% 83 Brasil 5% Malasia 5% Argentina 5% 9 Corea del Sur 1% 2016 2017 2018 2019 2020 Fuente: Análisis de datos del Banco Mundial Fuente: Observatorio DDHH y Conflictividades 2011-2021 de Media Cloud. de Indepaz 2021. La violencia también tiene efectos sustanciales en la actividad económica. El aumento de la violencia deprime localmente la producción de las empresas, hace que salgan del mercado, reduce la producción agregada y destruye empleos (Rozo 2018; Rozo and Winkler 2019; Camacho and Rodriguez 2013). En áreas de conflicto armado, donde los agricultores enfrentan miedo e incertidumbre, producen cultivos estacionales de bajo rendimiento e invierten menos en sus tierras, generando así menores ingresos (Arias and Ibáñez Londoño 2012). Los estudios globales también han encontrado que la violencia política desalienta el turismo (Neumayer 2004) y la inversión extranjera directa (Hayakawa, Kimura, and Lee 2013). Desafortunada- mente para Colombia, esos efectos pueden persistir incluso mucho después de que la violencia haya disminuido en gran medida, porque el país tiene una reputación internacional sostenida en parte por las representaciones de los medios. El 11 por ciento de las menciones de Colombia en la prensa estadounidense durante 2011- 2021 incluyeron la palabra “violencia”, una frecuencia mayor que para todos los comparadores (Figura 26). A pesar del descenso de los niveles de violencia durante este período, esta cifra se mantuvo más o menos constante durante la década. Los asesinatos de activistas sociales y ambientales han aumentado conside- rablemente. Si bien las fuentes difieren en las cifras precisas, existe un amplio consenso en que los asesinatos de activistas de derechos humanos, sociales y am- bientales han aumentado desde la firma del Acuerdo de Paz (Defensoría del Pueblo 2021). Según un análisis, Colombia tuvo el mayor número de líderes ambientales asesinados en el mundo tanto en 2019 como en 2020 (Global Witness 2021). Una ONG colombiana contabiliza 611 de estos líderes asesinados desde el Acuerdo de Paz (Observatorio de DDHH y Conflictividades de Indepaz 2021) (Figura 27). De ellos, la mayoría eran indígenas (332) y los homicidios se concentraron en el occidente y Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 61 suroccidente del país. Estos asesinatos son tragedias en sí mismo y debilitan los esfuerzos locales para proteger el medio ambiente. Las minas terrestres siguen siendo un desafío para el desarrollo rural. El con- flicto armado pasado dejó muchas áreas llenas de minas antipersona. Se han repor- tado minas terrestres y artefactos explosivos sin detonar en más de la mitad de los municipios de Colombia (Landmine & Cluster Munition Monitor 2018). La contamina- ción por estas minas impide el uso de la tierra para la agricultura, reduce el acceso a servicios, como a las escuelas, y representa una amenaza directa para la población. El número de víctimas de minas antipersona ha aumentado desde 2016, ya que otros grupos armados han sembrado nuevas minas terrestres tras la desmovilización de las FARC. El Gobierno cuenta 173 víctimas de este flagelo en 2020 y, utilizando un recuento más amplio de víctimas de minas terrestres, municiones y artefactos explosivos improvisados, la Cruz Roja identificó 389 víctimas en el mismo año, más de una por día (Long 2021; Alto Comisionado por La Paz 2021). Décadas de conflicto han sido particularmente destructivas para las mujeres. Este grupo poblacional tiene más probabilidades de haber sido víctima de violencia sexual y trabajo forzoso. Durante el conflicto armado, la tasa de violencia sexual fue mayor en las zonas con presencia de las FARC y disminuyó dos años después de la firma del Acuerdo de Paz (Tribín-Uribe, Diaz, and Salas 2020). La tendencia ha sido que las mujeres sean las cuidadoras de los miembros de la familia que tienen una discapacidad por la guerra (Bouvier 2016). Las mujeres rurales son particularmente vulnerables, ya que tienen limitado acceso y control sobre la tierra y otros bienes (World Bank 2019). La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras del país (2011) es- tableció un trato preferencial para aquellas desplazadas que buscan restitución y proporciona reparaciones específicas para las sobrevivientes de violencia sexual. Sin embargo, la discriminación de género impide que las solicitantes reciban de- rechos de propiedad después de que sus esposos hayan muerto o desaparecido (García-Godos and Wiig 2014). El acceso a la justicia también sigue siendo un desafío para las víctimas de violencia sexual relacionada con los conflictos (United Nations Secretary-General 2021). La población migrante desde Venezuela es vulnerable al crimen y la violencia. Cuando los homicidios se acrecentaron en las zonas fronterizas, después de la llega- da de los migrantes desde Venezuela en 2016, el incremento se debió en su totalidad al aumento de los delitos contra los migrantes (Tribín-Uribe and Knight 2020). Ellos también enfrentan un riesgo considerable de explotación sexual y trata de personas (Otis 2021). La evidencia no sugiere que los migrantes estén desproporcionadamente involucrados en actividades criminales. Impulsores de la violencia La violencia en Colombia tiene raíces complejas. El país ha tenido períodos prolon- gados de relativa paz, incluida la mayor parte de la primera mitad del siglo XX, así como las décadas de 1960 y 1970, cuando la tasa de homicidios de Colombia era Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 62 similar a la de ALC en su conjunto. No obstante, los factores históricos a largo plazo han elevado el riesgo de conflictos del país. Estos incluyen niveles extremos de des- igualdad y exclusión social, junto con la débil presencia del Estado en áreas fuera de las grandes ciudades. Estos factores, sumados a una política altamente polarizada, se manifestaron en el período denominado La Violencia (décadas de 1940 y 1950) y la posterior formación de grupos guerrilleros. La ola de violencia de 1980-2015 y los altos niveles continuos de conflicto en las zonas rurales en la actualidad han sido alimentados principalmente por el tráfico de drogas y, en menor medida, por la minería ilegal. El tráfico de cocaína se ha asociado fuertemente con la violencia en el país desde la década de 1980 (Mejia and Restrepo 2013). El cultivo de coca tiene lugar en municipios que albergan sólo el 13 por ciento de la población del país, y que a su vez fueron el lugar de 1 de cada 4 homicidios en 2020. Los grupos armados también han usado la violencia para tomar el control de las áreas de minería ilegal (Defensoría del Pueblo 2018). Un cumplimiento de normas antidrogas más agresivas podría potencialmente desplazar el tráfico, aunque es poco probable que reduzca la violencia (Castillo and Kronick 2020; Kugler, Verdier, and Zenou 2005; Eck and Ma- guire 2000; Maccoun and Reuter 2001; Reuter, Peter 1989; Riley 1998; Abadie et al. 2013; Becker, Grossman, and Murphy 2004; Keefer, Loayza, and Soares 2008). Dos estudios destacados encontraron evidencia de que una mayor aplicación de la ley ha aumentado la violencia en México, y una revisión sistemática mostró que el 91 por ciento de los estudios que examinaron el tema hallaron una asociación significativa entre los niveles de implementación de la ley de drogas y la violencia del mercado de las mismas (Werb et al. 2011; Castillo, Mejía, and Restrepo 2020; Dell 2015). Implementación del Acuerdo de Paz La implementación exitosa del Acuerdo de 2016 con las FARC es el principal desa- fío que enfrenta el país para construir una paz duradera. La resolución perdurable del conflicto atraería inversiones, impulsaría el crecimiento general y reduciría la pobreza, particularmente en aquellas áreas que han sido más afectadas. Un canal para llegar a eso es a través de un dividendo de paz del capital humano. El alto al fuego permanente declarado por las FARC durante las negociaciones de paz generó una mejora considerable en los resultados educativos en las zonas afectadas por el conflicto armado (Prem, Vargas, and Namen 2021). Desde el Acuerdo de Paz, las solicitudes de crédito y los desembolsos para pequeños agricultores han aumenta- do en las áreas más expuestas a la influencia de las FARC (De Roux and Martínez 2021). La rentabilidad bursátil en la bolsa de valores de Colombia se incrementó en días asociados al Acuerdo (Mejía-Posada, Restrepo-Ochoa, and Isaza 2021). La paz también podría desatar el alto potencial turístico del país, incluyendo, por ejemplo, entre aquellos deseosos de visitarlo por la mayor diversidad de aves del mundo (Maldonado et ál. 2018). Las estimaciones generales del impacto del Acuerdo de Paz en el crecimiento anual del PIB a mediano plazo varían ampliamente, de 0,17 a 2,3 por ciento (Betancur et ál. 2020; Clavijo et ál. 2017; Hofstetter 2016; Rodríguez 2014). Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 63 Figura 28. Estado de implementación del Acuerdo de Paz de 2016 14% 18% 13% 18% 20% 34% 19% 18% 39% 37% 14% 19% 64% 34% 26% 20% 49% 55% 20% 13% 17% 23% 12% 4% Reforma rural Participación Fin del conflicto Cultivos de Víctimas Implementación política uso ilícito y verificación Sin iniciar Mínimo Intermedio Completo Fuente: Kroc Institute 2021. El monitoreo independiente ha calificado al componente de Reforma Rural Inte- gral como el punto más débil de la implementación del Acuerdos de Paz. El informe de seguimiento más reciente del Instituto Kroc encontró que, a noviembre de 2020, se había completado la implementación del 4 por ciento de las disposiciones de la Reforma Rural Integral (RRI), y la puesta en marcha del 82 por ciento de dichas disposiciones no había comenzado o se había completado mínimamente (Figura 28). El seguimiento del Gobierno, por separado, muestra que la implementación de la RRI se completó en un 46 por ciento para enero de 2022 (Government of Colombia 2022b). Tanto el SIIPO como el informe del Instituto Kroc muestran que las áreas de implementación más sólidas han sido las medidas para poner fin al conflicto y los mecanismos de verificación. Los elementos centrales de la RRI incluyen: (i) la adjudicación y formalización de tierras junto con la expansión de su distribución a través de un fondo de tierras, y (ii) programas de agricultura y desarrollo rural en áreas especialmente afectadas por la pobreza, el conflicto, la institucionalidad débil y economías ilegales (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET–). Un estudio reciente de la Fiscalía General de la República destaca tres cuestiones: la implementación del fondo de tierras es floja en las zonas más impactadas por el conflicto, el programa de derechos de tierras se encuentra en una etapa inicial y no existe un sistema de información que permita hacer el seguimiento a los PDET (República de Colombia, Procuraduría General de la Nación 2021) Un aspecto clave del Acuerdo de Paz es la actualización del catastro nacional. El catastro es un inventario de quién posee (formal o informalmente) qué terreno. En Colombia, este registro se diseñó tradicionalmente para ayudar en la tributación de la tierra y la transmisión de bienes inmuebles. Hoy la información del catastro multipropósito, de acuerdo con los estándares internacionales, está destinada a ser utilizada para la regularización de la tenencia de la tierra y la resolución de conflictos relacionados con ella, la planificación urbana y rural, la ordenación del territorio, la Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 64 gestión del riesgo de desastres y el monitoreo ambiental, los cuales son factores críticos en las zonas afectadas por el conflicto armado. Adicionalmente, contar con la información catastral al día servirá para potenciar el uso adecuado, productivo y sostenible de la tierra. A marzo de 2022, el 20,4 por ciento del territorio colombiano contaba con información catastral actualizada (DNP 2022). El Acuerdo de Paz tiene el potencial de impulsar la construcción de un nuevo contrato social. El Acuerdo, a través de la Hoja de Ruta, definió mecanismos de planificación participativa comunitaria en la implementación de programas en 170 municipios (PDET), los cuales fueron priorizados según criterios como pobreza, di- námicas de conflicto, presencia de cultivos ilícitos y ausencia del Estado. La expe- riencia global sugiere que para apoyar la recuperación del conflicto armado vivido, la forma en que se brindan los servicios es tan importante como lo que se ofrece, con énfasis en convertir a las comunidades en socios en la prestación de servicios para fomentar conexiones fortalecidas entre las comunidades y el Estado (World Bank and United Nations 2018). Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 65 Brechas de conocimiento y datos, y una selección de estudios recientes del Banco Mundial E l DSP de 2015 identificó un conjunto de lagunas de conocimiento que mere- cían más investigación. Estas incluyeron las implicaciones fiscales del Acuer- do de Paz, el potencial para la agricultura colombiana, ineficiencias en el gasto público, la apertura comercial, la medida en que las regulaciones excesivas sofocan el espíritu empresarial y el crecimiento, y la aplicación de la regulación antimonopo- lio. Se han realizado trabajos del Banco y otras entidades sobre estos temas desde ese año. A continuación se menciona una selección de recientes informes analíticos claves que llenaron algunos de esos vacíos de conocimiento identificados en 2015 y que fueron aportes principales para esta actualización del DSP: • Hacia la construcción de una sociedad equitativa en Colombia (2021) • Informe final del Comité Directivo de la Misión de Internacionalización (2021) [producido conjuntamente por el DNP, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Banco Mundial] • Diagnóstico del mercado laboral (2021) • Diagnóstico de país del sector privado para Colombia (2022) • Revisión de las finanzas públicas de Colombia En general, el país cuenta con sofisticados sistemas de recopilación de datos y pone a disposición del público grandes cantidades de ellos. En particular, el Go- bierno publica datos fiscales completos, a nivel de empresa y de hogar. También ha sido un modelo de transparencia de información con respecto a la pandemia de COVID-19, proporcionando resúmenes continuamente actualizados, así como acceso abierto a microdatos de casos y mortalidad. A pesar de estos hechos, el equipo de actualización del DSP identificó las siguientes lagunas de datos: Carreteras. No se dispone de datos para monitorear el progreso en la calidad de las carreteras, en especial aquellas monitoreadas a nivel subnacional. Etnicidad. El censo de 2018 mostró una caída del 30 por ciento en el número de afrodescendientes con respecto al censo de 2005. Esto parece ser el resultado de un cambio en la redacción de la pregunta y de los retos en la administración del censo. Es importante garantizar que, en el futuro, se reconozca ampliamente que los datos sobre identidad étnica son confiables. Datos fiscales. El Gobierno puede fortalecer aún más la publicación y difusión de datos fiscales. Esto incluiría la adopción del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (MEFP) 2014, la divulgación de información detallada de ingresos y gastos del gobierno general y del sector público, la mejora de la consolidación de datos (especialmente sobre la deuda del Gobierno), la instauración de una lista común de Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 66 entidades del sector público y la difusión de datos sobre ingresos y gastos que son comparables con los agregados anuales. Datos de salud. El Gobierno puede fomentar la estandarización de la información administrativa para que sea comparable internacionalmente, hacer que los datos y la medición del desempeño sean más accesibles para los ciudadanos y apoyar su uso para los registros electrónicos de salud. Datos de educación. Colombia cuenta con un sistema nacional de educación en datos y pruebas estandarizadas periódicas. Esta información sería más útil si estu- viera disponible de manera más oportuna. Las pruebas serían más esclarecedoras si se equipararan verticalmente, de modo que las medidas de aprendizaje pudieran compararse mejor a lo largo del tiempo y entre grados. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 67 Anexo: Comparativo de 2015 y prioridades actualizadas E l equipo de actualización del DSP identificó siete prioridades de desarro- llo para lograr el doble objetivo de eliminar la pobreza extrema e impulsar la prosperidad compartida. Luego de la preparación del diagnóstico inicial y amplias consultas con el Gobierno, el sector privado, la sociedad civil y la academia, se llevó a cabo un ejercicio de priorización dentro del amplio marco del DSP 2015. Comenzando con las prioridades identificadas en el anterior diagnóstico y basándo- se en el análisis y los aportes proporcionados en las consultas, el equipo del Banco Mundial calificó las prioridades candidatas para eliminar la pobreza extrema e im- pulsar la prosperidad compartida, las cuales no pretenden ser un conjunto completo de áreas para la acción del Gobierno. Si bien aquellas áreas de mayor preocupación a corto plazo se analizan en el DSP, no se determinan como prioridades principales. Las prioridades revisadas en esta actualización están estrechamente alineadas con las de DSP de 2015. El informe de 2015 identificó 11 prioridades definidas de manera amplia. Las 6 del “Nivel 1” fueron: brechas de infraestructura, baja calidad de la educación en todos los niveles, problemas del sector financiero, problemas de tierras, poca seguridad ciudadana y manejo de recursos naturales. En cuanto al “Nivel 2”, sus 5 prioridades fueron: crecimiento lento de la PTF, gestión del riesgo de desastres, contaminación, problemas de ingresos y regulación del mercado laboral. Todas las prioridades actualizadas en 2022 se encuentran dentro de las anterior- mente mencionadas de 2015, pero se definen en términos de acciones en lugar de restricciones; por lo tanto, son más específicas y reflejan desarrollos y análisis rea- lizados desde ese primer DSP. Las prioridades actualizadas se presentan aquí con referencias transversales a las prioridades relevantes de 2015, que se encuentran por aparte en la siguiente tabla. Prioridades actualizadas (2022) • Implementar las medidas de desarrollo rural bajo el Acuerdo de Paz de 2016. Nada es más importante para el futuro del país que evitar una terce- ra ola de violencia. La creciente ola de conflictos en áreas remotas puede detenerse cumpliendo los compromisos de financiar el desarrollo rural y resolver los problemas de tierras, y aumentando la presencia del estado en esas zonas. Se necesita especial atención para mejorar la calidad de los caminos rurales, incorporando un diseño resistente al clima. Aunque las co- nexiones entre ciudades han mejorado con la expansión de las carreteras de peaje, las deficientes carreteras secundarias y terciarias siguen siendo una barrera clave para el comercio y el desarrollo rural. Elementos específicos de las prioridades #1, #4, #5 y #8 de 2015. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 68 • Impulsar el aprendizaje en las escuelas públicas. La pandemia de COVID-19 convirtió la crisis de aprendizaje de Colombia en una catástrofe. En el corto plazo, los profesores necesitan evaluar los conocimientos de sus alumnos para poder ajustar su enseñanza al nivel adecuado. A largo plazo, el apren- dizaje puede mejorarse ampliando el apoyo pedagógico a los docentes y utilizando un currículo priorizado centrado en las competencias básicas. También es preciso fortalecer la calidad y la cobertura de los programas de desarrollo de la primera infancia para garantizar que los estudiantes estén listos para aprender cuando lleguen a la edad escolar. Elementos específicos de la prioridad #2 de 2015. • Detener la deforestación. Poner fin a la destrucción de los bosques de Co- lombia es fundamental para preservar la biodiversidad de la nación para las generaciones futuras, cumplir con los compromisos de reducción de EGEI del país y desarrollar el alto potencial turístico que tiene. Esta prioridad está ligada a la agenda de paz y al desarrollo rural, e implicará asegurar la tenencia de la tierra, aumentar el control territorial y expandir los programas para compensar a los propietarios por la conservación ambiental. Elementos específicos de la prioridad #6 de 2015. • Mejorar la competencia en el mercado. Si bien la aplicación de la política de competencia en todos los ámbitos es esencial para aumentar la produc- tividad, el enfoque a corto plazo debe centrarse en las telecomunicaciones, el sector financiero, la contratación pública y las políticas de internaciona- lización, los cuales tienen importantes efectos indirectos para el resto de la economía. Elementos específicos de las prioridades #7 y #3 de 2015. • Impulsar las capacidades y la innovación de las empresas. Sobre la base de una evaluación de su eficacia, es indispensable ampliar los programas de apoyo empresarial destinados a promover la productividad, la innovación y la orientación a la exportación. Elementos específicos de la prioridad #7 de 2015. • Reducir la brecha de costos entre el empleo formal y el informal. Tanto los empleadores como los empleados pagan un alto nivel de contribuciones obligatorias. Junto con un salario mínimo alto, estas contribuciones elevan el costo de contratar trabajadores y hacen que el empleo formal sea menos atractivo para los propios trabajadores. Recortar las contribuciones obliga- torias para aquellos que ganan salarios bajos y moderar el crecimiento del salario mínimo impulsaría la creación de empleo. Elementos específicos de la prioridad #11 de 2015. • Fortalecer los mecanismos anticorrupción. Un informe reciente de la Comi- sión de Expertos Anti-Corrupción proporciona una hoja de ruta de acciones específicas, en la que se incluye el mejor uso de los datos y análisis en las investigaciones anticorrupción y la limitación del uso de la contratación pú- blica no competitiva. No se refleja en las prioridades de 2015. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 69 Tabla 1. Prioridades del Diagnóstico Sistemático de País de Colombia 2015 1. La brecha de infraestructura (particularmente infraestructura de transporte) entre regiones/departamentos obstaculiza el crecimiento de la producción y la productividad, mientras que las brechas en la prestación de servicios públicos (agua, alcantarillado, salud, seguridad ciudadana y transporte urbano) entre regiones/departamentos contribuyen directamente a los resultados de pobreza y desigualdad. Estos problemas están íntimamente relacionados con las limitaciones institucionales, como son un sistema de protección social fragmentado, la falta de coordinación entre los niveles de gobierno y una corta capacidad local para diseñar e implementar proyectos y políticas. 2. Baja calidad de la educación en todos los niveles, acceso insuficiente a los niveles de primera infancia y postsecundarios, y falta de accesibilidad a la formación en habilidades laborales. Combinados, obstaculizan el crecimiento de la producción y la productividad, y contribuyen a incrementar las desigualdades salariales. 3. El sector financiero no brinda un apoyo adecuado para el desarrollo de empresas Nivel 1 privadas ni para el acceso a los servicios financieros en general por parte de individuos y pequeñas empresas, lo que afecta el crecimiento económico y la inclusión. 4. Las instituciones del mercado de la tierra y su tenencia obstaculizan el crecimiento y la equidad en las zonas rurales. Esto agrava las posibilidades de reempleo, ya limitadas, para las personas desplazadas y las víctimas, debido a la pérdida de tierras, capital humano y otros activos productivos. 5. La escasa seguridad ciudadana como consecuencia del conflicto armado y de la expansión de las actividades delictivas, relacionadas o no con el propio conflicto, dificulta el crecimiento económico y la inclusión, así como la sostenibilidad social. 6. El insuficiente y limitado manejo de bosques, tierras y recursos naturales (incluidos los sectores petrolero y minero) en áreas de posconflicto, las cuales se están abriendo cada vez más. 7. El crecimiento lento de la PTF en actividades no extractivas, que está vinculado a una escasa exposición a la competencia interna y externa, constriñe el crecimiento económico. 8. Inadecuada gestión del riesgo de desastres y adaptación ante el empeoramiento de los desastres naturales y el CC. 9. Altos niveles de contaminación, particularmente la del aire en las ciudades más grandes de Colombia, y bajos niveles de tratamiento de aguas residuales. Nivel 2 10. Los ingresos públicos volátiles de los recursos naturales plantean desafíos adicionales al plan de consolidación fiscal establecido en la regla fiscal. La actual estrategia de implementación, basada en la reducción del gasto público, no parece realista ni socialmente deseable. Además, el sistema de impuestos/transferencias es de progresividad limitada, y el sistema de pensiones es regresivo y requerirá montos mayores de financiamiento. 11. La legislación del mercado laboral conduce a costos relativamente altos para la productividad laboral promedio del país. Paralelamente, la desigualdad de oportunidades y resultados en estos mercados para las mujeres, la población desplazada y las minorías étnicas, como indígenas y afrocolombianos, afectan el crecimiento económico y la inclusión social. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 70 Notas 1. Visión Colombia 2050 tiene cinco ejes: Estado, democracia y seguridad; equi- dad y desarrollo social; productividad y competitividad; biodiversidad y mi- tigación de riesgos, e innovación y sociedad digital. 2. Colombia recuperó el estatus de grado de inversión en 2011, pero lo perdió en 2021, a raíz de la crisis del COVID. 3. Contrario a lo registrado a nivel agregado, el sector agropecuario mostró un crecimiento positivo de 2 por ciento. Esto se explica principalmente por el crecimiento del 2,9 por ciento de los cultivos agrícolas y las restricciones menos severas a las que estuvo sometido el sector durante el tiempo de confinamiento. 4. Las llegadas de turistas se desplomaron a 1,9 millones en 2020 y a 0,8 mi- llones entre enero y julio de 2021 (UNWTO 2021). 5. Precios de las TIC según la definición de canasta actual en términos de USD, paridad del poder adquisitivo (PPA) y como porcentaje del INB per cápita mensual. 6. Específicamente, la persistencia del ingreso entre generaciones es el coefi- ciente de la regresión del logaritmo del ingreso de un individuo como adulto sobre el logaritmo del ingreso de sus padres a una edad similar. 7. La educación ajustada al aprendizaje mide a este último en términos de años en una escuela de alto rendimiento; por ejemplo, los estudiantes en el quintil inferior aprenden el equivalente a lo que aprenderían en 6,3 años en una escuela de alto rendimiento. 8. El establecimiento de sistemas de manejo de ganado silvopastoril podría reducir a cero las pérdidas relacionadas con el clima de los activos produc- tivos en la leche y en un tercio en la carne de res (Ramírez and Pérez 2019). 9. La ciudad de Washington registró 198 homicidios en 2021 y tenía una pobla- ción estimada de 670.050 habitantes para ese año, lo que arroja una tasa de homicidios de 29,6 por cada 100.000 habitantes. Bogotá registró 1.126 homicidios en 2021 y tenía una población estimada de 7.834.167, dando lugar a una tasa de homicidios de 14,4 por cada 100.000 habitantes. La tasa de 13,3 por 100.000 habitantes en 2020 fue la más baja de cualquier año en los registros policiales que se remontan a 1962. 10. Basado en el análisis de las encuestas de Latinobarómetro. Actualización del Diagnóstico Sistemático de COLOMBIA 71 Referencias Abadie, Alberto, M. C. Acevedo, Maurice Kugler, and Juan Vargas. 2013. “Inside the War on Drugs: Effectiveness and Unintended Consequences of a Large Illicit Crops Eradication Program in Colombia.” Working Paper Harvard Kennedy School y Universidad del Rosario. Acemoglu, Daron, and James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. Agencia Nacional de Infraestructura. 2019. “Formulario Único Reporte de Avances de La Gestión 2019.” https://www.ani.gov.co/politicias-gestion-administrativa/ formulario-unico-reporte-de-avance-de-la-gestion-furag. 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