Резюме пилотного исследования открытости государственного бюджета Беларуси 2017 ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ и 2015 годы. ООБ 2017 года охватывает 115 стран, в том числе 13 стран-новичков. Страны выбираются по географическому при- Прозрачная система государственных финансов, включая эф- знаку, наличию ресурсов и местного партнера. Средний результат фективный надзор и возможность участия граждан, очень важна ИОБ среди 115 стран, опрошенных в 2017 году, составляет 42 из 100, для эффективного использования ограниченных государствен- что свидетельствует о том, что уровень бюджетной прозрачности ных ресурсов. в мире довольно невысок. Власти несут ответственность за то, чтобы деньги налогопла- В приведенной ниже таблице представлены оценки ИОБ за тельщиков собирались и использовались прозрачно, а граждане 2017 год для стран-соседей Беларуси и некоторых других стран имеют право участвовать в принятии решений о государствен- ном бюджете и следить за тем, как эти решения исполняются. В то же время, хотя участие общественности в бюджетном процессе и способствует принятию более взвешенных решений и важно для подотчетности власти перед обществом, оно не может заменить собой контроль со стороны законодательных органов власти и главного аудиторского органа, имеющих официальную надзор- ную власть над правительствами. 1 ЧЕМ ЯВЛЯЕТСЯ «ОБЗОР ОТКРЫТОСТИ БЮДЖЕТА» (ООБ)? ООБ оценивает поток доступной информации о государствен- ном бюджете, надзорную практику законодательных органов и 2 аудиторов, а также возможности для участия и надзора обще- ственности в процессе принятия решений правительствами в ОБЗОР РЕЗУЛЬТАТОВ бюджетной сфере. ООБ является единственным независимым сравнительным ПИЛОТНОГО ИССЛЕДОВАНИЯ показателем прозрачности бюджета и подотчетности в мире. Он разработан экспертами по бюджетной открытости и координи- ООБ В БЕЛАРУСИ руется Международным бюджетным партнерством (Open Budget Partnership). ООБ основывается на международных стандартах, Беларусь не была включена в официальный рейтинг ООБ исследует только факты и использует 145 показателей для оценки. за 2017 год. Пилотное исследование Беларуси в 2017 году имело целью сделать базовую оценку прозрачности бюджета, граж- Индекс открытости бюджета (ИОБ) данского участия и контроля. Эта базовая оценка основывается Индекс открытости бюджета (ИОБ) – составная часть ООБ. Он на методике ООБ, но не включает в себя полный цикл проверки состоит из 109 показателей (из 145, включенных в ООБ) и оцени- результатов исследования, который состоит из экспертной про- вает, своевременно ли правительства публикуют онлайн восемь верки, внешней проверки и проверки правительством в коорди- ключевых бюджетных документов на протяжении всего бюджет- нации с Международным бюджетным партнерством. ного цикла. Еще 18 вопросов в ООГ касаются возможности участия Пилотное исследование ООБ было осуществлено местным общественности в принятии решений и надзоре в рамках бюд- партнером - неправительственной организацией «SYMPA» при жетного процесса. Оставшиеся 18 оценивают надзорные функции поддержке со стороны Всемирного банка. В соответствии с офи- официальных надзорных учреждений. циальной методологией ООБ, белорусское пилотное исследова- Два из восьми ключевых бюджетных документов, оценива- ние изучает период с 1 января по 31 декабря 2017 года. В рамках емых ИОБ, связаны с подготовкой бюджета страны («Предва- проведенной оценки были учтены только те бюджетные процес- рительное бюджетное заявление» и «Проект бюджета испол- сы и документы, которые были осуществлены и опубликованы в нительной власти»), один («Принятый бюджет») относится к течение этого периода. стадии утверждения бюджета, три документа относятся к стадии Это означает, что позитивные изменения, реализованные пра- исполнения бюджета («Текущие отчеты», «Полугодовой обзор» и вительством Беларуси после 31 декабря 2017 года, не отражены в «Годовой отчет об исполнении бюджета»), и один («Аудиторский результатах пилотного исследования. К ним относятся публика- отчет») относится к этапу аудита бюджетного цикла. Восьмой до- ция «Гражданского бюджета» в январе 2018 года, а также публи- кумент - «Гражданский бюджет» - может относиться к любому из кации ежемесячных бюллетеней. бюджетных документов, упомянутых выше, но чаще всего отно- сится к «Проекту бюджета исполнительной власти» или «Приня- тому бюджету». 1.1 ГЛОБАЛЬНЫЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ООБ Обзор открытости бюджета 2017 года является шестым раун- дом ООБ и включает более ранние оценки за 2006, 2008, 2010, 2012 2.1 ПРОЗРАЧНОСТЬ БЮДЖЕТА Насколько всеобъемлющей является информация, представленная в восьми ключевых бюджетных документах Беларуси? В целом, Беларусь предоставляет скудную информацию о бюджете общественности (Беларусь набирает в пределах 20 баллов). По- зитивно то, что Беларусь разрабатывает и публикует пять из восьми ключевых документов, оцениваемых ООБ. В «Принятом бюджете» и «Текущих отчетах» содержится значительная информация о бюджете. Содержание «Предварительного бюджетного заявления» ограничено, а «Аудиторский отчет» и «Годовой отчет об исполнении бюджета» содержат самую минимальную информацию. 2.2 ВОЗМОЖНОСТИ УЧАСТИЯ В БЮДЖЕТНОМ за бюджетом. Эти органы власти играют критически важную роль, ПРОЦЕССЕ ДЛЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ часто закрепляемую в национальных конституциях или законах, в разработке бюджета и осуществлении надзора за его исполнением. Одной только прозрачности недостаточно для совершенство- В Беларуси надзор со стороны законодательной власти слабее вания государственного управления. Чтобы эта прозрачность надзора высшего аудиторского органа. привела к позитивным переменам, необходимо участие обще- ственности. В какой степени законодательная власть в Беларуси обеспечи- Чтобы измерить уровень этого участия, мы оценили степень, вает бюджетный надзор? в которой правительство предоставляет возможности для обще- В целом надзор законодательной власти в Беларуси слаб. Зако- ственности быть вовлеченной в бюджетные процессы. Такие воз- нодательный надзор во время исполнения и пересмотра бюджета можности должны предоставляться исполнительной властью, слабее, чем во время его составления и утверждения. Согласно за- законодательной властью и высшим аудиторским органом на конодательству, Национальное собрание имеет право вносить по- протяжении всего бюджетного цикла. правки в «Проект бюджета исполнительной власти», но эта власть Мы пришли к выводу, что в Беларуси мало возможностей для ограничена и нет никаких доказательств того, что поправки, пред- участия общественности в бюджетном процессе. ложенные парламентом, принимаются на практике. Внесение изме- нений в бюджет в течении года Парламентом не утверждается. В какой степени различные институты в Беларуси предостав- Кроме того, другими препятствиями для эффективного надзора ляют возможности для участия общественности? законодательного власти являются следующие факторы: • Дебаты по поводу «Предварительного бюджетного заяв- ления» не проводятся; • Комиссии палат Национального собрания не публикуют онлайн отчеты об анализе «Проекта бюджета исполнительной вла- сти»; • Комиссии палат Национального собрания не рассматрива- ют и не публикуют онлайн текущие отчеты об исполнении бюджета. В какой степени высший аудиторский орган в Беларуси обеспе- чивает бюджетный надзор? Существует несколько основных механизмов обратной связи В Беларуси высший аудиторский орган обеспечивает слабый (например, «горячие линии», личный прием граждан в Минфине надзор за бюджетом. и других министерствах и т.п.), вместе с тем, в Беларуси отсутству- Комитет государственного контроля является частью МОВОФК ют общие механизмы участия. (Международной организации высших органов финансового кон- троля). КГК предоставляются достаточные ресурсы для реализации 2.3 РОЛЬ БЮДЖЕТНОГО НАДЗОРА СО СТОРОНЫ своего мандата, однако результаты его аудита не рассматриваются ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ВЫСШЕГО АУДИТОР- независимым органом. Он имеет все полномочия проводить аудит по собственному усмотрению. СКОГО ОРГАНА Однако, в соответствии с законом, глава Комитета государствен- ного контроля назначается и отправляется в отставку, а это означа- Мы изучили роль, которую играют законодательная власть и ет, что орган не является полностью независимым. Это демонстри- высшие аудиторские органы в бюджетном процессе, а также ту рует тот факт, что Комитет государственного контроля в Беларуси степень, в которой они могут обеспечить эффективный надзор функционирует как орган внутреннего аудита. 3 ПРИОРИТЕТНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ Как Беларусь может повысить прозрачность? Следует уделить внимание следующим мерам по повышению прозрачности бюджета: • Публиковать на веб-сайте правительства «Проект бюджета исполнительной власти» до того, как он будет утвержден парламентом и станет законом. Согласно практике 2017 года, это необходимо делать до октября текущего года. • Разработать и публиковать на веб-сайте правительства «Полугодовой обзор» до 30 сентября текущего года. Он дол- жен включать объяснение отклонений в бюджетных расходах, доходах и госимуществе, а также подробную информацию о принятых стратегических решениях и доработках с момента представления бюджета. Экономические предположения должны быть актуальными, а любые изменения и их влияние на бюджет разъяснены. • Обеспечить исчерпывающее описание данных, которые приведены в «Годовом отчете об исполнении бюджета» • Обеспечить полноту бюджетных документов: • включить подробную административную классификацию; • экономическую и функциональную классификации привести в соответствие с последними международными стан- дартами; • включить подробную информацию о долге; • включить все источники доходов бюджета (в том числе внебюджетных фондов). • Обеспечить включение в «Годовой отчет об исполнении бюджета» и «Текущие отчеты» изменений, внесённых в свя- зи с обновлением прогнозных экономических показателей в течение года на основе изменения фактических данных, а также разъяснений о том, как эти изменения повлияли на доходы и расходы бюджета. Как Беларусь может улучшить участие общественности? Следует уделить внимание следующим мерам по улучшению участия общественности: • Организовать открытое экспертное обсуждение «Предварительного бюджетного заявления». Дискуссия может быть организована Министерством финансов в сотрудничестве с аналитическими центрами и проведена до публикации «Проекта бюджета исполнительной власти». • Организовать бюджетные слушания в Национальном собрании в рамках дебатов по «Проекту бюджета исполни- тельной власти». Слушания должны быть открыты для общественности и могут проходить во время нулевого чтения, которое происходит в октябре. Для того, чтобы слушания были эффективным механизмом участия, Национальному собранию следует публиковать приглашения к участию в слушаниях на своем веб-сайте. • Отраслевые министерства могут приступить к созданию процедур, обеспечивающих участие общественности в бюд- жетном процессе. Такие механизмы обеспечивают взаимную выгоду как для отраслевых министерств, так и граждан. Напри- мер, социальный аудит поможет отраслевым министерствам получить обратную связь от общественности об адекватной реа- лизации их бюджетов. • Разработать положения, обеспечивающие открытый доступ общественности к информации о бюджете, чтобы закре- пить принципы участия общественности в бюджетном процессе на законодательном уровне. • Разработать и внедрить институт бюджетов гражданского участия на местном уровне. Как Беларусь может улучшить надзор? Беларуси необходимо уделить внимание следующим мерам, направленным на повышение эффективности бюджетного надзора: • Обеспечить участие Комиссии по бюджету и финансам Национального собрания Беларуси в дебатах по бюджетной политике до представления «Проекта бюджета исполнительной власти» в Национальное собрание. • Обеспечить подготовку и публикацию отчетов и протоколов совещаний комиссий Национального собрания по бюд- жетным вопросам. • Консультации с Национальным собранием необходимо проводить до внесения изменений в бюджет, включая рас- пределение бюджетных ассигнований. • Для того, чтобы Комитет государственного контроля стал полноценным органом внешнего аудита, ему необходима более прочная правовая основа для его независимости.