JOBS SERIES Issue No. 30 COLOMBIA: DIAGNÓSTICO DE EMPLEO E li an a C ar r an z a , W illi am W i s e m an , A n dr e a s   E b e r h ar d ‑ R ui z y A n a L u c í a C ár d e n a s Desafíos estructurales para la creación de nuevos, mejores y más inclusivos empleos COLOMBIA: DIAGNÓSTICO DE EMPLEO E li an a C ar r an z a , W illi am W i s e m an , A n dr e a s   E b e r h ar d ‑ R ui z y A n a L u c í a C ár d e n a s Desafíos estructurales para la creación de nuevos, mejores y más inclusivos empleos © 2021 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EEUU Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org. Algunos derechos reservados Este trabajo es un producto del personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Las hallazgos, las interpretaciones y las conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Nada de lo aquí contenido constituirá ni podrá considerarse una limitación ni una renuncia de los privilegios y las inmunidades del Banco Mundial, todos los cuales están específicamente reservados. Derechos y Permisos Esta publicación está disponible bajo la licencia Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo. Bajo la licencia Creative Commons Attribution se permite copiar, distribuir, comunicar y adaptar la presente obra, incluso para fines comerciales, bajo las siguientes condiciones: Atribución —Por favor, cite el trabajo de la siguiente manera: Eliana Carranza, William Wiseman, Andreas Eberhard‑Ruiz y Ana Lucía Cárdenas. 2021. “Diagnóstico de Empleo de Colombia. Desafíos estructurales para la creación de nuevos, mejores y más inclusivos empleos” Banco Mundial, Washington DC. Licencia: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO. Traducciones — En caso de traducirse la presente obra, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la siguiente nota de exención de responsabilidad: La presente traducción no es obra del Banco Mundial y no deberá considerarse traducción oficial de éste. El Banco Mundial no responderá por el contenido ni los errores de la traducción. 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El reporte se produjo bajo la dirección general de Ulrich Zachau, director del Banco Mundial para Colombia; Ian Walker, manager del Grupo de Empleo, y Pablo Gottret, manager del Grupo de Protección Social y Trabajo. Excelentes comentarios fueron proporcionados por Gabriel Demombynes, Paolo Dudine, Thomas Haven, Dino Merotto, Truman Packard y Hernán Winkler del Banco Mundial. El diagnóstico fue solicitado por el Gobierno de Colombia como un insumo para la Misión de Empleo, la cual fue convocada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio del Trabajo. El trabajo fue coordinado por Laura Pabón, directora de Desarrollo Social del DNP, y Martha Liliana Agudelo, directora de Protección al Empleo y Subsidio Familiar del Ministerio de Trabajo; estuvo bajo la supervisión de Daniel Gómez, subdirector general sectorial del DNP, y de Daniel Uribe, viceministro de Empleo y Pensiones del Ministerio del Trabajo. Asimismo, el equipo agradece las discusiones sostenidas con los equipos técnicos, incluyendo a César Merchán, Juan Sebastián Robledo, Miguel Obando y Carlos Sandoval, del DNP; Óscar Riomaña del Ministerio de Trabajo; Darío Maldonado, Santiago Levy y numerosos participantes de grupos de trabajo de la Misión de Empleo para Colombia. v TABLA DE CONTENIDO AGRADECIMIENTOS v LISTA DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS ix RESUMEN EJECUTIVO 1 1. INTRODUCCIÓN 11 2. DESAFÍOS ESTRUCTURALES DEL MERCADO LABORAL 17 DESAFÍO 1: DESACELERACIÓN ECONÓMICA, DESVINCULACIÓN ENTRE EL EMPLEO Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, Y ESTANCAMIENTO EN LA GENERACIÓN DE EMPLEO DE CALIDAD 17 DESAFÍO 2: INSUFICIENTE DIVERSIFICACIÓN SECTORIAL DEL EMPLEO Y ALTA CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO EN EL SECTOR SERVICIOS 25 DESAFÍO 3: ALTA CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO EN LAS ZONAS URBANAS, ESPECIALMENTE EN ACTIVIDADES DE BAJA PRODUCTIVIDAD, Y POCO EMPLEO DE CALIDAD DISPONIBLE EN LAS ZONAS RURALES 32 DESAFÍO 4: DESEMPLEO MÁS ALTO Y DURADERO PARA LOS TRABAJADORES DE MAYOR CALIFICACIÓN Y DÉFICIT ESTRUCTURAL DE EMPLEO ASALARIADO PARA LOS MENOS CALIFICADOS 39 DESAFÍO 5: LIMITADA CREACIÓN DE EMPLEO FORMAL, VINCULADA A UNA PÉRDIDA DE COMPETITIVIDAD, Y FALTA DE DINAMISMO EN FIRMAS DE BIENES TRANSABLES 56 3. IMPLICACIONES PARA EL CONTEXTO ACTUAL 75 4. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA LA FORMULACIÓN DE RESPUESTAS DE POLÍTICA 85 4.1. LÍNEAS DE POLÍTICA PRIORITARIAS 87 4.2. ACCIONES COMPLEMENTARIAS 94 5. CONCLUSIÓN 101 vii BIBLIOGRAFÍA 103 ANEXOS 111 ANEXO 1. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS Y RESPUESTAS DE POLÍTICA 111 ANEXO 2. RADIOGRAFÍA ECONÓMICA Y LABORA 114 ANEXO 3. COSTOS LABORALES 118 ANEXO 4. CONSIDERACIONES DEL CONTEXTO ACTUAL 120 ANEXO 5. METODOLOGÍA PARA EL CÁLCULO DE DESCOMPOSICIONES 123 ANEXO 6. ANÁLISIS DEL VÍNCULO ENTRE EL CRECIMIENTO DEL EMPLEO Y EL CRECIMIENTO DE LAS VENTAS A NIVEL DE EMPRESA 125 ANEXO 7. EL IMPACTO DEL CRECIMIENTO DE LOS SALARIOS Y LA PRODUCCIÓN EN EL EMPLEO DEL SECTOR MANUFACTURERO 126 ANEXO 8. DEFINICIONES EMPLEADAS EN EL DIAGNÓSTICO DE EMPLEO 129 viii LISTA DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS AFP Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías de Colombia CMO Perspectivas de Mercados de Materias Primas (por su sigla en inglés: Commodity Markets Outlook) CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social CTI Ciencia, Tecnología e Innovación CVG Cadenas de valor globales DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DNP Departamento Nacional de Planeación EAM Encuesta Anual Manufacturera EAS Encuesta Anual de Servicios GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares GMF Gravamen a Movimientos Financieros ICA Impuesto de Industria y Comercio IPC Índice de Precios al Consumidor I&D Investigación y Desarrollo LPI Índice de Desempeño Logístico (por su sigla en inglés: Logistics Performance Index) MPC Mecanismo de Protección al Cesante OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PAEF Programa de Apoyo al Empleo Formal PEA Población económicamente activa PET Población en edad de trabajar PIB Producto Interno Bruto PNB Producto Nacional Bruto PNL Política Nacional Logística PPS Piso de Protección Social REIP Regiones Estratégicas de Internacionalización Prioritaria SENA Servicio Nacional de Aprendizaje SIC Superintendencia de Industria y Comercio SPE Servicio Público de Empleo VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior VUE Ventanilla Única Empresarial WBES Encuesta Mundial de Ambiente Empresarial (por su sigla en inglés: World Business Environment Survey) WDI Indicadores de Desarrollo Mundial (por su sigla en inglés: World Development Indicators) WTS Estadísticas de Comercio Exterior (por su sigla en inglés: World Trade Statistics) ZESE Zonas Económicas y Sociales Especiales ix RESUMEN EJECUTIVO La pandemia por el COVID-19 ha sumergido a Colombia en una de las crisis económicas y sociales más profundas de su historia. Colombia ha sido uno de los países más afectados por la pandemia en América Latina, con casi 5 millones de personas infectadas y más de 120 mil muertes por esta enfermedad, confirmadas al cierre de agosto de 2021. A estas cifras devastadoras se le unen los efectos económicos ocasionados por la pandemia, que demuestran el profundo alcance de la crisis. Según los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), la economía colombiana sufrió en 2020 el mayor desplome desde que se tiene registro, con una caída del 6.8 por ciento en el Producto Interno Bruto (PIB). Asimismo, el índice nacional de pobreza monetaria subió del 35.7 por ciento en 2019 al 45.5 en 2020, lo que implica que más de 3.6 millones de personas ingresaron a una situación de pobreza a lo largo del último año. El mercado laboral ha sido uno de los principales propagadores de los efectos económicos de la crisis en la población. El deterioro de los resultados laborales en Colombia, como consecuencia de la crisis sanitaria y el confinamiento requerido por los esfuerzos de contención de la pandemia, es uno de los más pronunciados dentro de América Latina. Al cierre de 2020, la tasa de ocupación había caído en 6.8 puntos porcentuales (del 56.6 al 49.8 por ciento), mientras que la tasa de desempleo había aumentado en 5.4 puntos porcentuales (del 10.5 al 15.9 por ciento). Estas cifras esconden el todavía mayor esfuerzo que tuvieron que sufragar los hogares en los primeros meses de la pandemia, donde se llegó a una pérdida de 5.3 millones de trabajos y una disminución de los ingresos medios del hogar del 40 por ciento durante esos primeros meses. Aunque el mercado laboral se ha venido recuperando de manera importante desde entonces, la crisis no sólo ha aumentado la vulnerabilidad frente a nuevos choques de ingreso, sino que también ha dejado a muchos hogares al borde de la subsistencia. Colombia corre el peligro de revertir muchos de los avances económicos y sociales logrados a lo largo de las últimas décadas. Desde comienzos del siglo, el país ha dado pasos firmes en la lucha contra la pobreza y la promoción de una prosperidad compartida. Entre los años 2000 y 2019, Colombia creció a un ritmo acelerado, de casi el 4 por ciento anual, y pasó de tener un 17 por ciento de la población viviendo por debajo del umbral de pobreza extrema del Banco Mundial a sólo un 5 por ciento dos décadas más tarde. Varios estudios del Banco Mundial, anteriores al presente informe, constatan además que estos avances han estado acompañados por mejoras tangibles en el acceso a servicios básicos en educación, salud, cuidado infantil y vivienda para la mayoría de la población. Los principales motores de esta transformación económica se han dado a través de una caída en la tasa de desempleo, una mejor integración de la mujer en el ámbito laboral y un aumento generalizado de los ingresos laborales. El hecho de que el impacto de la crisis recaiga precisamente sobre estos factores hace que exista un serio riesgo de que se reviertan muchos de los avances logrados antes de la crisis. Un factor agravante es que la pandemia ha golpeado la economía en Colombia en un momento en que el crecimiento del producto y el mercado laboral venían ya experimentando un deterioro. A lo largo de la última década, la economía en Colombia tuvo una marcada desaceleración. Mientras que durante los primeros años de la década, entre 2009 y 2014, se crecía por encima del 5 por ciento anual, producto de la recuperación económica tras la crisis financiera y el auge del sector extractivo apuntalado por un precio del petróleo en aumento, la economía colombiana pasó a crecer a un ritmo de 2.2 por ciento entre 2014 y 2019. El cambio de ciclo coincidió con la caída en los precios internacionales del petróleo y de minerales a partir del año 2014, pero también con el impacto de la crisis política en Venezuela, que hasta 2009 era el principal destino de 1 las exportaciones manufactureras del país, y la desaceleración económica de China, segundo socio comercial de Colombia y principal comprador de petróleo en el mundo. El mercado laboral ha seguido de cerca el ciclo económico. Entre 2009 y 2014, la participación laboral aumentó del 70 al 74 por ciento en respuesta a una mayor participación de la mujer, mientras que la tasa de desempleo cayó del 12 al 9 por ciento y los ingresos del trabajo crecieron un 14 por ciento en términos reales. Coincidiendo con el cambio de ciclo post 2014, la participación laboral dejó de aumentar, la tasa de desempleo volvió a subir, llegando a un 11 por ciento en 2014, y los ingresos se estancaron. Pero más allá de los efectos cíclicos a nivel agregado, la pandemia ha expuesto las debilidades estructurales de la economía colombiana, que dan forma a muchos de los impactos de la crisis actual. Con más del 60 por ciento del empleo concentrado en el sector servicios, la economía sufre de una insuficiente diversificación sectorial y una alta exposición a fluctuaciones de la demanda interna. La menor disponibilidad de empleo en el sector industrial y la mayor en el sector servicios, en comparación con países con un nivel similar de desarrollo, refleja una creciente debilidad de sectores de bienes transables, como la manufactura, que son fuente clave para la generación de empleos asalariados destinados a trabajadores con calificaciones más bajas. Colombia sufre además de un déficit estructural de empleo asalariado y una falta de oportunidades afuera de las ciudades. Sólo el 48 por ciento del empleo en Colombia es asalariado; un nivel muy inferior al que normalmente se observa al nivel de desarrollo de Colombia (alrededor del 70 por ciento). El porcentaje es todavía menor, 18 por ciento, si se consideran sólo aquellos empleos asalariados formales (con contrato y seguridad social). Si bien la creación de empleo asalariado formal creció con fuerza en la última década, sobre todo durante los años de mayor crecimiento, este aumento sólo benefició a trabajadores con calificaciones altas, mientras que apenas se crearon puestos de trabajo para trabajadores con menos de educación secundaria. Asimismo, las oportunidades laborales en el campo continúan siendo muy limitadas. Este país exhibe una alta tasa de urbanización para su nivel de desarrollo, al tiempo que la productividad del sector agrícola sigue siendo baja en una comparativa internacional. También se observa una persistente brecha rural-urbana en los ingresos del trabajo y unos menores retornos a la educación en zonas rurales. En ausencia de suficientes fuentes de empleo, muchos trabajadores colombianos se ven obligados a aceptar empleos de menos calidad, en actividades FIGURA 0.1 Desafíos de empleo en Colombia Desempleo más alto y duradero para trabajadores de mayor calificación, y déficit estructural de empleo asalariado para los menos calificados Limitada creación de empleo formal Desaceleración económica, vinculada a una pérdida de competitividad, y falta de dinamismo en firmas de bienes transables 5 desvinculación entre el empleo y el crecimiento económico, y estancamiento en la generación de empleo de calidad DESAFÍOS LABORALES EN COLOMBIA Alta concentración del empleo en las Insuficiente diversificación zonas urbanas, en actividades de baja sectorial del empleo y alta productividad, y poco empleo de concentración del empleo en calidad disponible en las zonas rurales el sector servicios Fuente: Elaboración propia. 2 menos productivas, con una alta prevalencia del autoempleo y la informalidad. Son precisamente este tipo de empleos más precarios sobre los cuales los efectos de la pandemia han sido particularmente nefastos. Con este telón de fondo, el presente diagnóstico ofrece una caracterización redondeada de los resultados de empleo en Colombia para el período 2009–2019 y de las debilidades estructurales que impiden al país mejorar el desempeño laboral de su economía. Para ello se analizan cinco desafíos que Colombia enfrenta y que son sintomáticos de impedimentos a la creación y acceso adecuado a más y mejores empleos (Figura 0.1). Estos se resumen a continuación. Desafío 1: El diagnóstico empieza por poner al descubierto que el mercado laboral de Colombia es altamente vulnerable a la desaceleración del crecimiento agregado de la economía. La economía colombiana exhibió una marcada desaceleración a lo largo de la década, coincidiendo con la caída en los precios internacionales del petróleo y de minerales, el impacto de la crisis política en Venezuela y la desaceleración de la economía china. Como se mencionó anteriormente, el mercado laboral colombiano siguió de cerca la evolución del ciclo económico del país. Mientras que en la primera mitad de la década el empleo creció más que la población en edad de trabajar y la fuerza laboral, aunando una mejora en la participación laboral y el desempleo, esta relación se invirtió en los años posteriores, lo que contribuyó a un empeoramiento en el mercado laboral (Figura 0.2). Se observa además que la tasa de crecimiento del empleo cae con más fuerza que el crecimiento de la economía en general, lo que implica que se crea cada vez menos empleo por cada punto porcentual de crecimiento (Figura 0.3). Parte del ajuste de la desaceleración también recayó en una moderación de las mejoras en la calidad del empleo, a través de un estancamiento en la creación de empleo asalariado—en particular, con contrato—, y del crecimiento en los salarios de los trabajadores. FIGURA 0.2 FIGURA 0.3 Tasa de crecimiento de indicadores clave Elasticidad del empleo con respecto al PIB 6 1 Tasa de crecimiento, porcentaje Elasticidad del empleo con respecto al PIB, porcentaje 4 0.5 2 0 0 −0.5 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Producto interno bruto (PIB) Empleo Nota: Tendencias de crecimiento estimadas, aplicando estimación Población económicamente activa semiparamétrica de Lowes. Población en edad de trabajar Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Nota: Tendencias de crecimiento estimadas, aplicando estimación semiparamétrica de Lowes. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Desafío 2: El diagnóstico muestra cómo el crecimiento económico en Colombia estuvo muy ligado al sector servicios y argumenta que esto refleja una creciente debilidad del crecimiento en el sector industrial. La desaceleración económica en el período posterior al año 2014 acentuó la predominancia del sector servicios y el menor papel del sector industrial. Los servicios y la industria pasaron de contribuir el 66 y el 28 por ciento del 3 crecimiento del PIB durante período 2009–2014 al 83 y 8 por ciento, respectivamente, en el período 2014–2019 (Figura 0.4). Además, para 2018, un 63.3 y 19.9 por ciento del empleo se concentraba en los servicios y la industria, correspondientemente. En contraste, el nivel medio observado entre países que tienen o que, en el algún momento de su historia reciente, tuvieron un nivel de desarrollo similar al de Colombia se sitúa en un 56.4 y 26 por ciento, respectivamente (Figura 0.5). El diagnóstico presenta evidencia de que la creciente debilidad del sector industrial es fruto de un proceso de desindustrialización prematura ligada a una pérdida de competitividad en los sectores de bienes transables, como la manufactura. En sólo una década el sector manufacturero pasó de contribuir el 24 por ciento del empleo formal (con contrato y seguridad social) en 2009 a sólo un 18 por ciento en 2019. Para el mercado laboral este proceso tiene dos consecuencias fundamentales. Primero, favorece a una mayor dependencia de sectores de bienes no transables y, por lo tanto, a una mayor exposición a fluctuaciones de la demanda interna. Segundo, priva a la economía de una fuente importante de creación de mejores empleos, sobre todo para trabajadores de calificación baja y media. FIGURA 0.4 FIGURA 0.5 Descomposición del crecimiento del PIB Comparativa entre pares estructurales de la por sector proporción del empleo por sectores 80 2009−2019 0.2 0.8 2.7 60 Empleo, porcentaje 2009−2014 0.2 1.4 3.3 40 20 2014−2019 0.2 2.0 0.2 0 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 Agricultura Industria Servicios Crecimiento anual del PIB per cápita 2009−2019, porcentaje Colombia Agricultura Industria Servicios Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ dos veces la desviación estándar. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. Desafío 3: La alta urbanización de Colombia es un síntoma de que este proceso ha respondido principalmente a condiciones rurales adversas y no a una demanda relativamente mayor a la oferta laboral de las ciudades. La tasa de urbanización se situó en 80 por ciento en 2018—usual para América Latina, pero muy por encima de la media alcanzada históricamente por otros países del mismo nivel de ingreso per cápita—. Aún más sobresaliente es la baja productividad laboral en el sector agrícola, dado el nivel de desarrollo y urbanización del país (Figura 0.6). En años recientes, el débil desempeño en la agricultura y la insuficiente integración del sector en las cadenas de valor de agro procesamiento parecieran responder a una pérdida de competitividad por el aumento de costos de actividades no transables, como intermediación financiera, transporte o bienes raíces, coincidente con el boom en la exportación de productos extractivos. A esto se suman factores institucionales, como un salario mínimo no diferenciado entre zonas geográficas, que inciden de manera negativa en el empleo asalariado en industrias manufactureras asociadas al sector agrícola, equivalente a sólo el 2.2 por ciento de la población económicamente activa (PEA) rural en 2019 (Figura 0.7). La falta de empleos remunerativos y de calidad en zonas rurales, además de un menor retorno al capital humano en la producción rural, habrían exacerbado el flujo del campo a la ciudad, ya de por sí alto como consecuencia del conflicto histórico colombiano. 4 FIGURA 0.6 Relación entre productividad agrícola y tasa de urbanización 150 agricultura, 2018 (en 1000 de US$ a PPP) Productividad laboral del sector 100 50 Colombia 0 20 40 60 80 100 Tasa de urbanización Nota: Comparativo global. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2018. FIGURA 0.7 Empleo asalariado por industria en zonas rurales 2.5 Empleo asalariado en industria como proporción de la PEA 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 2 0.2 0.1 0.2 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.0 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 1.5 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.0 0.2 0.2 0.0 0.0 0.1 0.0 rural (%) 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.3 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 1.5 1.3 1.2 0.5 1.0 1.0 1.1 1.1 1.0 0.9 0.9 0.9 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Otros Papel y publicaciones Metales Químicos y plásticos Maquinaria y equipo Madera y muebles Textiles y prendas de vestir Alimentos Fuente: Elaboración propia. Datos de Cuentas Nacionales 2009–2019. 5 Desafío 4: Asociado a la reciente desaceleración de la economía y a los procesos de desindustrialización y urbanización descritos, Colombia enfrenta un doble reto: una creciente fuerza laboral educada que exige una expansión más rápida de la demanda por mano de obra calificada del sector privado, y una alta proporción de la población en edad de trabajar que es poco calificada y no tiene suficiente acceso a empleo asalariado formal. Durante la expansión económica, hasta 2014, el crecimiento de la demanda laboral por trabajadores calificados fue mayor que el crecimiento de la población en edad de trabajar calificada. Posteriormente, la desaceleración de la economía implicó un incremento menos rápido en la demanda, mientras que la oferta de trabajadores calificados siguió creciendo. Esta evolución contribuyó a que la desaceleración resultara en un fuerte aumento en la tasa desempleo y un efecto de cola de desempleo, con un número creciente de trabajadores dispuestos a esperar por un trabajo mejor (Figuras 0.8 y 0.9). Por otra parte, el mercado laboral sufre de un déficit estructural FIGURA 0.8 Desempleo por nivel de educación 14 12 Pobl. econ. activa, porcentaje 2.8 3.1 10 3.0 3.1 3.6 8 3.1 3.3 3.5 3.8 3.1 3.1 3.5 3.6 6 3.5 3.2 3.0 2.8 3.8 2.8 3.0 3.3 3.4 4 4.1 3.9 3.5 3.3 2.8 2.7 2.5 2.4 2.7 2 2.4 2.4 1.2 1.2 0.9 0.9 0.8 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 11 12 13 14 15 16 17 18 19 09 10 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Más de secundaria Secundaria completa Primaria completa Algo de primaria Sin educación Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. FIGURA 0.9 Desempleo de larga duración por nivel de educación 14 12 0.7 0.7 Pobl. econ. activa, porcentaje 1.5 1.5 0.6 0.5 0.6 10 1.2 0.4 0.5 1.0 0.3 0.4 1.2 1.8 1.7 0.9 0.5 0.4 0.8 1.0 1.5 1.3 0.9 0.8 0.7 1.5 8 1.2 1.3 1.3 1.4 1.1 1.1 2.3 2.3 2.0 1.9 1.8 1.6 1.6 1.8 1.9 1.9 2.1 6 4 5.9 5.9 5.9 5.9 5.6 5.3 5.4 5.4 5.3 5.3 5.2 2 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <3 3−6 6−12 12−24 >24 Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 6 de demanda de trabajadores menos calificados. En 2019, casi 14 millones de personas en edad de trabajar (es decir, el 44 por ciento de la población en edad de trabajar) no habían completado la educación secundaria. Sin embargo, sólo un 23 por ciento de estos trabajadores disponía de un trabajo asalariado en el sector privado, cayendo esta cifra hasta un 7 por ciento, considerando únicamente a los trabajos asalariados con contrato y seguridad social (Figura 0.10). El diagnóstico argumenta que esta falta de demanda podría deberse al encarecimiento de la mano de obra menos calificada, la cual se explica por un fuerte aumento del salario mínimo al tener este una mayor incidencia sobre los salarios de los trabajadores menos calificados. FIGURA 0.10 Tipo de empleo por nivel de calificación 100 Pobl. en edad de trabajo, porcentaje 80 59 59 59 57 57 56 55 56 56 57 57 60 77 77 77 77 77 77 76 77 77 78 77 40 12 12 12 11 12 12 12 12 12 11 12 20 29 29 30 31 31 32 33 33 33 32 31 17 17 17 17 17 17 17 16 15 15 15 6 6 6 6 7 7 7 7 8 8 7 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Calificados No calificados Otros Asalariados informales Asalariados formales Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Desafío 5: El diagnóstico describe cómo la desaceleración de la demanda agregada y los incrementos en los costos laborales, debido al aumento del salario mínimo, tuvieron efectos importantes en el desempeño empresarial del sector privado, que a su vez afectaron la dinámica de contratación en las empresas formales. El salario mínimo resultó en un encarecimiento relativo de la mano de obra menos calificada. Dentro de las empresas, este encarecimiento tuvo como consecuencia que las firmas favorecieran la contratación de mano de obra calificada sobre la no calificada. También contribuyó a que la producción se volviera más intensiva en capital, lo que sugiere que la generación de empleo no sólo se vio impactada por una sustitución entre diferentes tipos de trabajadores. Más allá de afectar la utilización de diferentes factores de producción dentro de las empresas, el análisis también muestra que el encarecimiento de la mano de obra de baja calificación tuvo fuertes efectos distribucionales por sectores y tamaño de empresa. En el sector manufacturero las empresas más pequeñas e intensivas en mano de obra poco calificada tendieron a disminuir en número y experimentaron caídas en su rentabilidad operativa (Figuras 0.11 y 0.12). Por el contrario, la distribución de firmas dentro del sector servicios no se vio afectada por los efectos derivados del aumento de los costos salariales, el cual fue contrarrestado por un incremento en los precios de venta de los servicios. Este acrecentamiento de los precios de venta no se dio en el sector manufacturero, dada su mayor exposición a la competencia proveniente de las importaciones. Por lo tanto, los aumentos del salario mínimo, que buscaban mejorar el poder adquisitivo de los trabajadores menos calificados y de bajos ingresos, aceleraron el cambio del empleo hacia el sector de servicios, lo que se documenta a lo largo de este informe, y contribuyeron a una menor contratación de trabajadores poco calificados. Ante estos importantes desafíos será crucial que la recuperación no sólo se traduzca en un alto crecimiento del empleo, sino que también establezca la piedra angular de una estrategia para un mercado laboral 7 FIGURA 0.11 FIGURA 0.12 Márgenes operativos medianos por tamaño de Costos salariales medianos como porcentaje de la empresa en el sector manufacturero, 2008–2018 producción total por tamaño de firma, 2008–2018 .10 .22 porcentaje de la producción total Costo laboral (salarios), como Margen operativo mediano .20 .08 .18 .06 .16 .04 .14 .02 .12 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <51 empl. 51–100 empl. >100 empl. <51 empl. 51−100 empl. >100 empl. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. más resiliente y capaz de generar empleos de calidad. La respuesta política a los desafíos del mercado laboral debe abordar los problemas estructurales de forma directa y establecer una estrategia articulada para un mercado laboral más resiliente a los ciclos económicos y capaz de generar los empleos nuevos y de calidad que Colombia necesita. Los principales desafíos laborales del país sugieren la existencia de mayores restricciones por el lado de la demanda de trabajo que de la oferta y se caracterizan por ser transversales a varios sectores de la economía. De ahí que la estrategia deba priorizar acciones para impulsar la demanda de trabajo, sin dejar de lado medidas de apoyo a la fuerza laboral para asegurar que los beneficios sean compartidos equitativamente entre empresas y trabajadores. Además de esto, intervenciones a nivel de sectores, políticas regionales, regulaciones y políticas de competencia son dimensiones complementarias de importancia. Con base en este diagnóstico y mediante un proceso participativo, se identificaron cinco acciones prioritarias que contribuirían en mayor magnitud a la resolución de los desafíos laborales, permitiendo abordar las barreras más vinculantes para la generación de más, mejores y más inclusivos empleos. El diagnóstico identificó cinco áreas de política prioritarias para guiar a la Misión de Empleo 2020–2021 sobre el camino que debería seguir Colombia en aras a que el crecimiento del producto y la demanda laboral estén sintonizados con la dotación de mano de obra. El proceso de priorización tuvo en cuenta criterios tales como el potencial de creación de empleos, el potencial para mejorar la calidad de los empleos y el potencial para generar condiciones de empleo más inclusivas. Otras políticas complementarias también fueron consideradas a fin de maximizar los impactos positivos de las medidas prioritarias sobre el empleo. A su vez, cada línea de política consideró posibles acciones específicas que ayudarían a su cumplimiento. Sin embargo, la intención de este ejercicio no es proveer una estrategia de empleo detallada, sino organizar las líneas de política que merecen especial atención para resolver o mitigar los desafíos laborales de Colombia y estimular la discusión sobre cómo abordar cada una de estas áreas para una implementación integral y articulada. Las cinco áreas de política prioritarias y las posibles acciones específicas se resumen en la Tabla 0.1, mientras que el Anexo 1 presenta la lista completa de líneas de política prioritarias y complementarias para mejorar las condiciones del mercado laboral colombiano. 8 TABLA 0.1 Prioridades estratégicas para la creación de más, mejores y más inclusivos empleos en Colombia Línea de política Posibles acciones específicas 1. Limitar el crecimiento del salario 1.1. En el corto plazo, mantener los incrementos al salario mínimo al mismo nivel de la inflación mínimo y reformar los criterios del año anterior y no por encima de este indicador. para su determinación 1.2. Crear una unidad de expertos independientes a la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales para informar la toma de decisiones sobre el salario mínimo a través de análisis económico y de impacto social, y de procesos de consulta con actores relevantes. Esta unidad independiente podría valorar la pertinencia y viabilidad de implementar salarios mínimos diferenciados para ámbitos urbano y rural, por grupo etario u otros que sean pertinentes. 1.3. En la medida de lo posible, impulsar acciones orientadas a mejorar la productividad de los trabajadores y de las empresas. 1.4. Considerar cambios en la regulación para permitir que los ajustes salariales sean inferiores al nivel de inflación del año anterior, cuando exista riesgo de un efecto negativo sobre el crecimiento de la economía, la productividad o el empleo. 2. Modernizar y mejorar la 2.1. Impulsar y acelerar la implementación de los planes de fortalecimiento a la infraestructura eficiencia de la infraestructura logística, energética y de telecomunicaciones existentes. 2.2. Asegurar la articulación entre proyectos, explotar sinergias y definir estrategias de priorización y secuenciación de proyectos. 2.3. Tener un adecuado control y competencia en las licitaciones, así como sanciones efectivas ante obras pobremente ejecutadas. 2.4. Incrementar las opciones de financiamiento privado y diseñar esquemas para movilizar e incentivar una mayor cantidad de fondos de capital de riesgo y atraer a un mayor número de inversionistas institucionales. 2.5. Ajustar el régimen de inversión de las Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (AFP) para flexibilizar los límites actuales de inversión en fondos de capital privado. 2.6. Promover componentes verdes y sociales para atraer inversión de alto impacto orientada al desarrollo de proyectos de infraestructura. 3. Ampliar el alcance del 3.1. Reducir la dispersión de tarifas, particularmente para bienes industriales que podrían ser comercio exterior, revisando utilizados como insumos del sector productivo. tarifas y reduciendo costos no arancelarios 3.2. Agilizar los trámites para la exportación de bienes. 3.3. Integrar las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (VUCE) con las Ventanillas Únicas Empresariales (VUE) para acercar los procedimientos de comercio exterior a empresas que aún no participan en el mercado global. 3.4. Incorporar a las ventanillas programas de capacitación y asistencia técnica sobre exportaciones, información de clientes potenciales en el exterior y programas de transferencia de conocimientos. 4. Revisar la carga fiscal que 4.1. Disminuir las exenciones fiscales para dejar sólo aquellas que demuestren tener un impacto enfrentan las empresas en productividad o equidad. 4.2. Fomentar una mejor coordinación de la política fiscal entre la nación y los gobiernos locales. 4.3. Considerar la eliminación o reducción de la carga aplicada por el impuesto de industria y comercio (ICA), buscando compensar con impuestos más simples, eficientes y progresivos. 9 Línea de política Posibles acciones específicas 5. Impulsar y mejorar la inversión 5.1. Incrementar el monto y la eficiencia del gasto público en innovación para la producción de en Ciencia, Tecnología e bienes, servicios y mejoramiento de procesos. Innovación (CTI) 5.2. Diseñar mecanismos para la promoción de alianzas público-privadas y la atracción de capital extranjero para nuevos emprendimientos. 5.3. Mejorar la articulación de la oferta programática en materia de innovación. 5.4. Desarrollar instrumentos de acompañamiento a la inversión en CTI, como promoción de redes de innovación, programas de mentores, asesoría técnica y programas de desarrollo de capital humano. 5.5. Implementar acciones para promover la adopción de tecnología por parte de las empresas, incluyendo programas para desarrollar capacidades gerenciales y digitales, programas de sensibilización con respecto al uso y beneficios de la tecnología y apoyos para acceder a fuentes de financiamiento para estas acciones. Fuente: Elaboración propia. 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Durante la última década, Colombia mostró un crecimiento sólido, mejores resultados en el mercado laboral y fuertes disminuciones de la pobreza. Entre 2009 y 2019, el crecimiento de la economía colombiana fue de casi 3.5 por ciento anual. Este crecimiento estuvo acompañado de una mayor participación en la fuerza laboral—en gran parte debido a una mejor integración de mujeres al ámbito laboral—, una disminución de las tasas de desempleo y un aumento generalizado de los ingresos laborales. Estos importantes avances se tradujeron en mejoras significativas en cuanto a reducción de la pobreza monetaria, la cual disminuyó en poco más de 5 puntos porcentuales entre 2012 y 2019.1 1.2. La mayor parte del progreso en resultados económicos y laborales tuvo lugar en la primera mitad de la década, mientras que en la segunda mitad, Colombia experimentó un detrimento en indicadores clave. Durante los primeros años de la década, entre 2009 y 2014, la economía crecía por encima del 5 por ciento anual, producto de la recuperación tras la crisis financiera y el auge del sector extractivo apuntalado por un precio del petróleo en aumento. En este período, la participación laboral se incrementó del 70 al 74 por ciento, al tiempo que la tasa de desempleo cayó del 12 al 9 por ciento y los ingresos del trabajo crecieron un 14 por ciento en términos reales. En cambio, en la segunda mitad del período, la economía colombiana pasó a crecer a un ritmo de 2.2 por ciento. El cambio de ciclo coincidió con la caída en los precios internacionales del petróleo y de minerales a partir de 2014, pero también con el impacto de la crisis política en Venezuela, que hasta 2009 era el principal destino de las exportaciones manufactureras colombianas, y la desaceleración económica de China, segundo socio comercial del país y principal comprador de petróleo del mundo. El deterioro de los resultados laborales en Colombia como consecuencia de esta desaceleración llevó a un estancamiento en el crecimiento de la participación laboral y de los ingresos, y a un aumento de la tasa de desempleo al 11 por ciento en 2014. 1.3. Ha sido bajo ese contexto de debilidad que la pandemia ocasionada por el COVID-19 ha sumergido a Colombia en una de las peores crisis económicas y sociales en su historia. Proyectada como la recesión económica más severa registrada en la historia de la región, el deterioro de los resultados laborales en Colombia es uno de los más pronunciados dentro de América Latina. Estos resultados están vinculados a características estructurales de los mercados de producto y de trabajo en el país, las cuales se destacan en el presente diagnóstico de empleo. Al igual que en el pasado, la mayor parte de los efectos de la pandemia en este ámbito se derivan de su alta vulnerabilidad a los choques de demanda y la disminución en el crecimiento del PIB. El confinamiento requerido por los esfuerzos de contención del contagio de la enfermedad ha afectado desproporcionadamente los sectores de más baja productividad laboral, con consecuencias especialmente negativas para trabajadores por cuenta propia y con salarios bajos, e implicaciones para la recomposición sectorial del empleo durante la fase de recuperación. La segmentación laboral contribuye a que diferentes grupos poblacionales se vean más perjudicados por la pandemia. En particular, los trabajadores menos calificados han sufrido persistentes pérdidas de ingresos, mientras que los trabajadores calificados han exhibido impactos de muy corta duración en sus salarios y empleos. En un comienzo, el empleo mostró un deterioro más pronunciado en las áreas urbanas; sin embargo, fue en estas zonas donde luego se recuperó más rápidamente, acompañado de un mayor crecimiento en la tasa de empleo no asalariado e informalidad, un desafío que, por su parte, ya se observaba para el período 1 De hecho, el 43 por ciento de la reducción en pobreza observada en Colombia entre 2002 y 2013 se explica por el aumento del ingreso laboral (Banco Mundial 2015). 11 prepandemia. Igualmente, se ha registrado una mayor mortalidad de empresas en aquellos sectores que tenían más participación de empresas pequeñas y una mayor proporción de trabajadores que reciben un salario mínimo, lo cual está asociado a una menor concentración de mercado y menos productividad. 1.4. En respuesta al deterioro de los indicadores de empleo en la última década y las cambiantes condiciones económicas y del mercado laboral, el Gobierno de Colombia ha lanzado una Misión de Empleo 2020–2021. Esta Misión, convocada por el DNP y el Ministerio de Trabajo, reúne a representantes de la Presidencia, el Congreso de la República, sindicatos, universidades, think tanks y organismos internacionales para, de forma independiente, desarrollar una estrategia de empleo para el país. Dos misiones como esta se han llevado a cabo previamente en Colombia, en 1970 y 1986 (DNP 2020). Desde entonces, Colombia ha experimentado cambios sustanciales en la economía en general y en las instituciones laborales. La nueva Misión de Empleo busca entonces proponer nuevas estrategias a corto, mediano y largo plazo a los actuales desafíos laborales del país. 1.5. Es así como el presente diagnóstico proporciona las bases analíticas e identifica las prioridades estratégicas para consideración de la Misión de Empleo de Colombia. El diagnóstico ofrece un análisis actualizado y completo del comportamiento del mercado laboral y efectúa un balance de la evidencia, en aras de comprender las barreras que limitan el desempeño laboral de la economía colombiana. Si bien el énfasis del estudio está en los últimos diez años, el diagnóstico pone en relieve los principales retos que Colombia enfrentará en cuanto a la creación y el adecuado acceso a más y mejores empleos en el futuro, dadas las recientes tendencias de crecimiento económico, transformación estructural y transición demográfica del país. Los hallazgos del diagnóstico dan cuenta de las causas fundamentales de los resultados sintomáticos y sugieren posibles puntos de entrada y espacios de política para mejorar la creación, calidad y acceso al empleo. 1.6. El diagnóstico de empleo interpreta la evolución de los resultados del mercado laboral a la luz de las fuerzas seculares de crecimiento, los cambios sectoriales y la demografía que actúan en el trascurso del desarrollo económico. El desempeño laboral de una economía depende en primera instancia del nexo entre el empleo y el crecimiento del PIB. El crecimiento es esencial, mas no suficiente para generar empleos nuevos, mejor remunerados y más inclusivos. Para ello, el crecimiento debe incrementar la demanda de los tipos de mano de obra que la fuerza laboral ofrece. La conexión entre empleo y crecimiento es mediada por un proceso continuo de transformación estructural caracterizado por distintos modelos de comportamiento, resultados y desafíos laborales en diferentes momentos del desarrollo económico. Esta transformación, a su vez, depende de las inversiones en capital físico y humano y de la movilidad de los factores entre sectores económicos, ubicaciones geográficas y ocupaciones.2 Asimismo, la fuerza laboral y la etapa de la transición demográfica en que se encuentra una economía contribuyen a los resultados laborales, moderando o intensificando los impactos de las tendencias de crecimiento y la transformación estructural.3 En lugar de centrarse en los efectos de choques económicos idiosincrásicos y sistémicos, transitorios (por ejemplo, por el COVID-19) o permanentes (cambios tecnológicos), el diagnóstico considera el rol de factores estructurales en el ajuste de los mercados laborales como respuesta a estos choques. 1.7. Este diagnóstico comienza con una investigación estandarizada de resultados y tendencias de mercado laboral. Los análisis que sustentan este reporte utilizan el marco conceptual y la metodología desarrollados por el Banco Mundial para diagnósticos de empleo.4 La investigación estandarizada documenta y analiza los 2 Algunas referencias más específicas sobre el proceso de transformación estructural y su relación con el crecimiento económico incluyen a Lewis 1954; Hirschman 1958; Kuznets 1973; Caselli y Coleman 2001; Herrendorf, Rogerson y Valentinyi 2014, y Gollin 2014. 3 Las economías que recién están comenzando la transición demográfica, con una población muy joven y una menor proporción de población en edad de trabajar, enfrentan un desafío mayor en términos de creación de empleo. Dichas economías también cuentan con una mayor oportunidad en forma de dividendos demográficos. A medida que aumenta la proporción de la población en edad de trabajar y los índices de dependencia decrecen, se incrementa el ingreso per cápita. Hacia el final de la transición demográfica, cuando el crecimiento de la población desciende hacia un nuevo nivel, el desafío no es crear más empleos, sino aumentar la productividad de los empleos existentes. 4 Una descripción detallada del marco conceptual y la metodología para Diagnósticos de Mercado Laboral y las herramientas utilizadas por el Banco Mundial se puede encontrar en https://datatopics.worldbank.org/JobsDiagnostics/jobs-tools.html 12 resultados del mercado laboral en Colombia tanto a nivel macro como micro, con base en datos de cuentas nacionales, población y encuestas de hogares y empresas para el período 2009–2019 (Tabla 1.1).5 Para permitir la comparabilidad a lo largo del tiempo y en relación con otros países, se adopta una definición uniforme de los indicadores de mercado laboral, la cual puede diferir de la definición oficial utilizada por entidades nacionales6 (Anexo 8). Siguiendo la metodología para diagnósticos de empleo del Banco Mundial (Merotto 2020), se utiliza un amplio conjunto de herramientas y técnicas para evaluar los resultados del empleo desde una perspectiva de la economía agregada, la oferta y la demanda, con un enfoque en la evolución de tendencias a mediano y largo plazo. Las fluctuaciones a corto plazo durante el ciclo económico, que resultan en cambios anuales o trimestrales en los resultados del mercado laboral, no son parte de este estudio. TABLA 1.1 Datos utilizados para la elaboración del diagnóstico de empleo Fuente Período World Development Indicators (WDI) 1991–2019 Cuentas Nacionales 2009–2019 Gran Encuesta Integrada Hogares (GEIH) 2009–2020 Encuesta Anual de Servicios (EAS) 2009–2017 Encuesta Anual Manufacturera (EAM) 2008–2018 World Trade Statistics (WTS) 2009–2018 Encuesta Mundial de Ambiente Empresarial (WBES) 2006–2017 Commodity Markets Outlook (CMO) 2009–2019 1.8. Un elemento central de la investigación estandarizada es la identificación de síntomas o anomalías del mercado laboral que pudieran indicar impedimentos a las transiciones esperadas dado el crecimiento del producto, la transformación estructural y la transición demográfica. La identificación de resultados laborales sintomáticos o anormales requiere localizar quiebres de tendencias en los resultados del empleo a lo largo del tiempo, y evaluar dichos resultados frente a los observados en: (i) pares estructurales o países en etapas históricamente similares de transformación económica; (ii) pares regionales o países en la misma región con características y condiciones contemporáneamente semejantes, y (ii) pares avanzados o países actualmente miembros de la OCDE, a cuyos estándares busca adecuarse Colombia desde su incorporación (Cuadro 1.1). Estos ejercicios buscan determinar si los resultados laborales están evolucionando como debería esperarse a medida que se desarrolla la economía o si, por el contrario, una economía exhibe peores resultados laborales que referentes normales y saludables. 5 El período de análisis del diagnóstico abarca desde 2009 hasta 2019. Aunque para el análisis de empresas manufactureras se utilizan datos del rango de tiempo 2008–2018 (no hay disponibles para 2019), y para el análisis de empresas de servicios se usan datos del período 2009–2017 (cambio posterior en metodología de la encuesta). La sección 3 del reporte incorpora algunos análisis de la GEIH para 2020. 6 Por ejemplo, la población en edad de trabajar (PET) se define como la población de entre 15 y 64 años, mientras que el DANE la define como “personas de 12 años y más en las zonas urbanas y 10 años y más en las zonas rurales.” Por consiguiente, la definición de población económicamente activa (PEA) también difiere entre este diagnóstico y la definición oficial, puesto que está en función de la PET. A lo largo del documento se presenta la forma de cálculo de cada indicador. 13 CUADRO 1.1. COMPARACIONES INTERNACIONALES El diagnóstico de empleo compara el desempeño laboral de Colombia frente a tres tipos de países: • Pares estructurales Países que tienen o que, en el algún momento de su historia reciente, tuvieron un nivel de desarrollo similar al que se encontraba Colombia en 2018. Combinaciones año-país que reportaron un Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita semejante (en dólares y precios constantes de 2011): Argentina (1993), Botsuana (2012), Brasil (1991), Bulgaria (2011), Chile (1993), China (2017), Costa Rica (2006), Eslovaquia (1993), Estonia (1995), Irán (2017), Kazajistán (2005), Letonia (2000), Líbano  (2009), Libia (2002), Lituania (2000), Malasia (1997), Maldivas (2007), Mauricio (2007), México (1991), Montenegro (2008), Panamá (2007), Polonia (1996), República Dominicana (2016), Rumania (2006), Rusia (2002), Santa Lucía (1991), Serbia (2019), Sudáfrica (2006), Surinam (2006), Trinidad y Tobago (1996), Turkmenistán (2016), Turquía (1992), Uruguay (1991). • Pares regionales Países de la región América Latina y el Caribe con características y condiciones contemporáneamente semejantes a Colombia en 2018. Economías con crecimiento por encima del promedio en los últimos quince años, similares en tamaño y con nivel de desarrollo parecido: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Los comparativos se realizan dentro del mismo año para diferentes países. • Pares avanzados Países integrantes de la OCDE, a la cual Colombia se adhirió en el año 2020. La OCDE fija estándares para el desempeño de sus países miembros, así como para la orientación de sus instrumentos legales, prácticas y políticas laborales, de inversión y comercio. Actualmente son parte de la ella: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Colombia, Corea del Sur, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suecia, Suiza y Turquía. Los comparativos se realizan dentro del mismo año para todos los países miembros de la Organización para los cuales se disponga de datos. 1.9. Enseguida, el diagnóstico interpreta estos síntomas e indaga en los factores agregados, de oferta, demanda e institucionales que los explican, con la finalidad de ofrecer una caracterización de los desafíos claves del mercado laboral. A partir de los síntomas u anomalías identificados, el diagnóstico establece los aparentes desafíos para la mejoría de resultados de empleo. Como los síntomas u anomalías pueden ser indicativos de más de un desafío de empleo, un estudio cuidadoso requiere la interpretación de los síntomas. Para esto, investiga si estos síntomas reflejan barreras relacionadas a la oferta y demanda agregadas de productos; a la oferta laboral, como género, ubicación, edad, estado civil o nivel de educación del trabajador; a la demanda laboral, como patrones de productividad, intensidad de uso de mano de obra, empleo y salarios en el sector privado formal e informal, o a las barreras institucionales que pueden estar limitando los resultados laborales. Esta indagación más profunda, enfocada en las anomalías, ayuda a determinar si un desafío se presenta a nivel nacional o si es exclusivo de un dominio o sector y se manifiesta para un grupo específico de trabajadores o firmas. 1.10. Los hallazgos del presente diagnóstico muestran en conjunto cinco principales desafíos laborales que enfrenta Colombia para la creación de más, mejores y más inclusivos empleos (Figura 1.1): 14 • Desafío 1: Desaceleración económica, desvinculación entre el empleo y el crecimiento económico, y estancamiento en la generación de empleo de calidad. El diagnóstico revela que el mercado laboral de Colombia es altamente vulnerable a la desaceleración del crecimiento agregado de la economía, en tanto que el empleo parece cada vez menos capaz de responder a los repuntes de la actividad económica. • Desafío 2: Insuficiente diversificación sectorial del empleo y alta concentración del empleo en el sector servicios. El diagnóstico sustenta que la composición sectorial del empleo en el país, la debilidad de sectores de bienes transables y la dependencia de los servicios y otros sectores no transables como motor del crecimiento del empleo dejan al país expuesto a fluctuaciones de demanda interna. • Desafío 3: Alta concentración del empleo en las zonas urbanas, especialmente en actividades de baja productividad, y poco empleo de calidad disponible en las zonas rurales. El diagnóstico examina la dualidad urbano-rural del empleo, la fuerte aglomeración de los empleos en servicios de baja productividad en las ciudades y la falta de oportunidades laborales en zonas rurales. • Desafío 4: Desempleo más alto y duradero para los trabajadores de mayor calificación y déficit estructural de empleo asalariado para los menos calificados. El diagnóstico postula el doble reto de Colombia en cuanto a su mano de obra: una población en edad de trabajar (PET) que aún en su mayoría es poco calificada y con insuficiente acceso a empleo asalariado formal, y una fuerza laboral cada vez más educada pero subutilizada. • Desafío 5: Limitada creación de empleo formal, vinculada a una pérdida de competitividad, y falta de dinamismo en firmas de bienes transables. El diagnóstico estudia cómo la desaceleración de la demanda agregada y los fuertes incrementos en los costos laborales, debido al aumento del salario mínimo, tuvieron efectos importantes en el desempeño empresarial del sector privado, que a su vez afectaron la dinámica de contratación en las empresas formales. FIGURA 1.1 Desafíos de empleo en Colombia Desempleo más alto y duradero para trabajadores de mayor calificación, y déficit estructural de empleo asalariado para los menos calificados Limitada creación de empleo formal Desaceleración económica, vinculada a una pérdida de competitividad, y falta de dinamismo en firmas de bienes transables 5 desvinculación entre el empleo y el crecimiento económico, y estancamiento en la generación de empleo de calidad DESAFÍOS LABORALES EN COLOMBIA Alta concentración del empleo en las Insuficiente diversificación zonas urbanas, en actividades de baja sectorial del empleo y alta productividad, y poco empleo de concentración del empleo en calidad disponible en las zonas rurales el sector servicios Fuente: Elaboración propia. 15 1.11. Este reporte se organiza de la siguiente manera: la sección 2 proporciona el detalle del diagnóstico de los principales desafíos para la creación de nuevos, mejores y más inclusivos empleos en el país. La sección 3 discute las implicaciones de dichos desafíos estructurales para el empleo en el contexto actual colombiano, durante y después de la pandemia por el COVID-19. La sección 4 propone un conjunto de prioridades estratégicas para la formulación de respuestas de política, correspondientes a los síntomas y las barreras cuya eliminación mejoraría los resultados de empleo. La sección 5 concluye. 2. DESAFÍOS ESTRUCTURALES DEL MERCADO LABORAL 2.1. Los desafíos del mercado laboral colombiano que se presentan a continuación esbozan un amplio panorama, tanto de los retos como de sus síntomas y las aparentes causas que los explican. Una adecuada comprensión de los desafíos del mercado laboral y de las barreras que impiden a Colombia alcanzar su potencial en materia de empleo requiere articular las tendencias agregadas de crecimiento, transformación económica y transición demográfica, con las de oferta, demanda e instituciones laborales que determinan el desempeño de empleo de la economía y los resultados del mercado de trabajo. Por ende, en lugar de estructurar el diagnóstico alrededor de cada uno de estos ejes por separado, la presente sección describe cinco grandes desafíos laborales que agrupan los síntomas documentados y sus aparentes causas. Teniendo en cuenta que algunos síntomas y causas son compartidos por más de un desafío laboral, estos son interpretados en torno a diferentes modelos de mercado laboral, los cuales permiten de una mejor manera representar su funcionamiento. Así pues, dichos retos ofrecen en conjunto una caracterización redondeada, desde perspectivas complementarias, de las dinámicas y los resultados de empleo en Colombia. DESAFÍO 1: DESACELERACIÓN ECONÓMICA, DESVINCULACIÓN ENTRE EL EMPLEO Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, Y ESTANCAMIENTO EN LA GENERACIÓN DE EMPLEO DE CALIDAD 2.2. La economía colombiana creció consistentemente entre 2009 y 2019, permitiendo cerrar la brecha en ingreso per cápita con las economías más avanzadas. El crecimiento económico de Colombia entre 2009 y 2019 mostró una evolución general positiva, con un incremento promedio anual del PIB de 3.7 por ciento y de 2.5 por ciento en el PIB per cápita. Esto implica que el crecimiento del país apenas estuvo por encima de la media alcanzada entre sus pares regionales, los cuales crecieron un promedio anual de 3.3 por ciento en el PIB y de 2.1 por ciento en el PIB per cápita (Figura 2.1). Sí se observa, sin embargo, una diferencia mayor en el crecimiento económico con respecto a la OCDE, que creció en promedio un 2.2 por ciento anual en el PIB y 1.7 por ciento en el PIB per cápita durante la década. Esto permitió acortar diferencias en el PNB per cápita con las economías más avanzadas a nivel global (Figura 2.2). 2.3. A pesar del crecimiento positivo, se advierte también una marcada desaceleración a lo largo de la década. Mientras que durante los primeros años de la década se crecía por encima del 5 por ciento anual, producto de la recuperación económica tras la crisis financiera y el auge del sector extractivo, motivado por un precio del petróleo en aumento, la economía colombiana pasó a crecer a un ritmo mucho más moderado durante la segunda mitad de la década (Figura 2.3 y Figura 2.4). Este cambio en el ciclo concordó con la caída en los precios internacionales del petróleo y de minerales, desde el año 2014 (Figura 2.5), pero también con el impacto de la crisis política en Venezuela (que hasta 2009 era el principal destino de las exportaciones manufactureras colombianas) y la desaceleración económica de China, quien es el segundo socio comercial de Colombia y el principal comprador de petróleo del mundo. También se percata una ligera mejora en la tasa de crecimiento en los dos últimos años de la década en estudio después de tocar fondo en 2017, aunque sin llegar a la tasa de principios de la década. 17 FIGURA 2.1 FIGURA 2.2 Comparativa regional del crecimiento del PIB Comparativa internacional del PNB per cápita entre 2009 y 2019 100 88.5 90.4 91.5 Ingreso Nacional Bruto per cápita 4 Tasa de crecimiento 2009−2019 colombiano, porcentaje (en US$ constantes de 2017 en PPP) 80 anualizado, porcentaje 3 60 2 42.4 40 37.7 33.7 1 20 0 0 09 14 19 a il r o ile ca a ay rú a do tin bi an as ic 20 20 20 Ri Pe gu Ch éx m Br ua ic en a ra lo M in Relativo a la media de pares regionales st Ec rg Co Pa om Co A Relativo a la media de pares de la OCDE D p. Re Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. Nota: La media regional y de la OCDE se calculan mediante una media simple. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. FIGURA 2.3 FIGURA 2.4 Crecimiento anual del PIB y del PIB per cápita Evolución de las tasas de crecimiento del PIB y del PIB per cápita 8,000 7 Tasa de crecimiento, porcentaje PIB per cápita, en US$ a precios 6 7,500 5 constantes del 2010 4 7,000 3 2 6,500 1 0 6,000 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 PIB PIB per cápita Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. Nota: Las líneas punteadas muestran las tasas de crecimiento reales y las continuas expresan la tendencia aplicando la estimación semiparamétrica de Lowes. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. 18 FIGURA 2.5 Evolución de los precios extractivos 160 extractivo de Colombia (2009 = 100) 100 Precio del petróleo, US$/barril Índice de precios del sector 140 80 120 60 100 40 80 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Precio del petróleo, eje izdo. Índice de precios del sector extractivo, eje dcho. Fuente: Elaboración propia. Datos Cuentas Nacionales y CMO 2009–2019. 2.4. La evolución de la economía estuvo muy ligada al crecimiento de la demanda interna, mientras que la contribución de las exportaciones fue limitada. La descomposición del crecimiento del PIB por componente de gasto da cuenta de que el crecimiento en Colombia durante la última década estuvo ligado más al consumo interno que para sus pares regionales, los cuales en promedio exhibieron un crecimiento más equilibrado con una mayor aportación de las exportaciones (Figura 2.6). En la Figura 2.7 se observa también que en los años de mayor crecimiento (2009–2014), el consumo interno y la inversión lideraban la demanda agregada, contribuyendo 4.8 y 1.9 puntos porcentuales al crecimiento del PIB, respectivamente, mientras que durante la desaceleración económica (2014–2019) aportaron únicamente 2.4 y 0.3 puntos porcentuales. El ajuste externo a la desaceleración en los años posteriores a 2014 fue moderado. Si bien las exportaciones netas tuvieron una mejora durante dichos años, esto se debió a una caída en las importaciones y no a un incremento en las exportaciones (véase desafío 2)7. FIGURA 2.6 FIGURA 2.7 Comparativa regional de una descomposición Descomposición del crecimiento anual del del crecimiento anual del PIB por componente PIB por componente de gasto para Colombia de gasto, 2009–2019 por períodos Colombia −1.4 3.6 1.0 0.5 2009−2014 −2.5 4.8 1.9 0.8 0.3 Pares Regionales −1.4 2.8 0.7 1.1 2014−2019 −0.5 2.4 0.2 −2 0 2 4 6 8 −2 0 2 4 6 8 Crecimiento anual del PIB, porcentaje Crecimiento anual del PIB, porcentaje Consumo Inversión Consumo Inversión Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones Nota: Descomposición calculada según la metodología expuesta Nota: Descomposición calculada según la metodología expuesta en el Anexo 5. en el Anexo 5. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. 7 En general, el comercio exterior de Colombia como porcentaje del PIB (38 por ciento) se encuentra por debajo del promedio de América Latina (46 por ciento) y de países miembros de la OCDE (61 por ciento) (Banco Mundial 2018b). 19 2.5. El mejoramiento en el mercado laboral es clave a la hora de explicar el mayor desempeño de la economía colombiana en comparación con otros países de la región a lo largo de la década. En la Figura 2.8 se descompone el crecimiento del PIB per cápita en cuatro mecanismos claves: efectos demográficos, participación laboral, cantidad de empleo y calidad del empleo medida según la productividad laboral. En Colombia, la mayor contribución al crecimiento del PIB per cápita a lo largo de la década de estudio la hizo la productividad laboral, aportando el 60 por ciento del crecimiento anual entre 2009 y 2019. Sin embargo, si se comparan la contribución de los diferentes componentes entre el país y sus pares regionales, se nota que es el mejoramiento en el mercado laboral lo que distingue el mayor crecimiento del PIB per cápita en Colombia frente a sus pares regionales. Como queda explícito en esta figura, sin el crecimiento del empleo, la tasa de crecimiento del PIB se sitúa en un nivel casi idéntico al de la región. FIGURA 2.8 Comparativa regional de una descomposición del crecimiento del PIB per cápita, 2009–2019 Colombia 1.4 0.3 0.3 0.4 Pares Regionales −0.0 1.5 0.3 0.3 0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 Crecimiento anual del PIB per cápita 2009−2018, porcentaje Productividad laboral media Empleo Poblacion económicamente activa (PEA) Población en edad de trabajar (PET) Nota: Descomposición calculada según la metodología expuesta en el Anexo 5. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. 2.6. A pesar de su buen desempeño a lo largo de la década, el mercado laboral colombiano ha seguido la evolución del ciclo económico y ha comenzado a dar señas de desvinculación en los últimos años, creando cada vez menos empleo por cada punto porcentual de crecimiento. El crecimiento del PIB mostró una desaceleración en los años comprendidos entre 2012 y 2017, con una ligera recuperación en los dos últimos años. No obstante, la recuperación económica a partir de 2017 no se vio reflejada en el crecimiento del empleo, el cual ha mantenido una tendencia a la desaceleración durante la última década. En cuanto al crecimiento de la PEA también se percibe una tendencia a la baja entre 2009 y 2019, mientras que la tasa de crecimiento de la PET se ha mantenido relativamente constante durante dichos años (Figura 2.9). Aunando a lo anterior, la Figura 2.10 muestra que a partir de 2014 la elasticidad del empleo con respecto al crecimiento ha disminuido, lo que sugiere una desvinculación entre el crecimiento del PIB y el crecimiento del empleo. Esta tendencia se aceleró en 2016, situándose la elasticidad alrededor del valor cero, lo cual indica que la creación de empleo deja de responder al crecimiento económico. 2.7. Parte del ajuste de la desaceleración recayó en una moderación de las mejoras en la calidad del empleo a través de un menor crecimiento de la productividad. Si se tienen en cuenta los períodos de mayor y menor crecimiento por separado (2009–2014 y 2014–2019) y se aplica la misma descomposición del crecimiento del PIB per cápita explicada anteriormente, se vislumbra que la mayor parte de la desaceleración del PIB per cápita recayó en un ajuste del empleo y la participación laboral, los cuales pasaron de contribuir 1.5 puntos porcentuales al crecimiento entre 2009 y 2014 a un valor negativo de −0.3 puntos porcentuales entre 2014 y 2019 (Figura 2.11). Esto revela que, obviando el componente demográfico, el ajuste en el mercado laboral aporta dos tercios a la caída en el crecimiento del PIB per cápita. La productividad laboral por sí sola contribuiría un tercio del ajuste, sugiriendo así que, aparte del estancamiento en la generación de empleo, la desaceleración también afectó por una ralentización en la creación del empleo de calidad. 20 FIGURA 2.9 FIGURA 2.10 Tasa de crecimiento de indicadores claves Elasticidad del empleo con respecto al PIB 6 1 Tasa de crecimiento, porcentaje Elasticidad del empleo con respecto al PIB, porcentaje 4 0.5 2 0 0 −0.5 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Producto interno bruto (PIB) Empleo Nota: La línea punteada muestra las elasticidades reales y la Población económicamente activa continua da cuenta de la tendencia aplicando la estimación Población en edad de trabajar semiparamétrica de Lowes. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Nota: Tendencias de crecimiento estimadas aplicando la estimación semiparamétrica de Lowes. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. FIGURA 2.11 Descomposición del crecimiento anual del PIB per cápita 2009−2019 1.4 0.3 0.3 0.4 2009−2014 1.9 0.8 0.7 0.6 2014−2019 −0.0 −0.3 1.0 0.3 −0.5 0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 Crecimiento anual del PIB per cápita, porcentaje Productividad laboral media Empleo Poblacion económicamente activa (PEA) Población en edad de trabajar (PET) Nota: Decomposición calculada según la metodología expuesta en el Anexo 5. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. 2.8. Un menor crecimiento de la productividad implica que se crea menos empleo de calidad, lo cual se manifiesta través de tres síntomas: • Un ligero retroceso en la reasignación de mano de obra hacia sectores más productivos. Una descomposición del crecimiento de la productividad sugiere que las ganancias en productividad en el período 2009–2019 estuvieron primordialmente ligadas a mejoras en productividad dentro de los 21 sectores, mientras que la reasignación de mano FIGURA 2.12 de obra hacia sectores más productivos tuvo Descomposición del crecimiento de la un papel mucho menos relevante (Figura 2.12). productividad laboral Sin embargo, si de nuevo se consideran los períodos de mayor y menor crecimiento por separado, sí se pueden percatar algunas ganancias en productividad por reasignación 2009−2019 1.3 0.1 0.0 de mano de obra hacia otros sectores durante los años de expansión económica (2009–2014), las cuales se detuvieron durante los años de 2009−2014 1.6 0.3 0.0 la desaceleración económica (2014–2019). Este patrón se corrobora si se compara la distribución del empleo por sectores según su 2014−2019 −0.0 −0.0 1.0 productividad laboral (Figura 2.13). Aunque la distribución no sufrió grandes cambios a lo largo de la década, entre 2009 y 2014 aumentó 0 0.4 0.8 1.2 1.6 2.0 ligeramente la presencia de trabajadores en Crecimiento de la productividad laboral, los sectores más productivos y disminuyó porcentaje en los sectores menos productivos. Esta Dentro del sector Reasignación sectorial tendencia se interrumpió en el siguiente Dinámico período, 2014–2019, con un estancamiento en la proporción de trabajadores en sectores Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. de alta productividad y un ligero aumento en la proporción de trabajadores en sectores de baja productividad. Este comportamiento FIGURA 2.13 es similar al resto de países pares en América Distribución sectorial del empleo Latina y el Caribe, lo cual explica el pobre crecimiento de la productividad en la región 60 en los últimos años.8 Empleo sectorial, porcentaje 50 • Un estancamiento en la creación de empleo asalariado, en general, y del empleo 40 asalariado formal, en particular. La creación de empleos asalariados es un aspecto clave de la 30 transformación estructural y un catalizador del desarrollo económico. Es además un indicador 20 primordial para medir si la economía genera 10 empleo de calidad.9 El porcentaje de empleo asalariado tuvo una tendencia ascendente hasta 10 15 20 20 20 20 el año 2014 y un estancamiento a partir de Prod. baja Prod. media Prod. alta entonces (Figura 2.14). Asimismo, se observa que su incremento durante el período de Nota: Los sectores de productividad baja incluyen agricultura, 2009–2014 se debió sobre todo a un auge en la comercio y otros servicios; entre los sectores de productividad contratación formal (con contrato y seguridad media se encuentran manufactura, construcción, y transportes social), la cual pasó de contribuir un 52.2 por y comunicaciones; los sectores de productividad alta incluyen ciento de los empleos asalariados en 2009 a utilidades públicas, servicios financieros y administrativos, administración pública y minería. 58.2 por ciento en 2014 (Figura 2.15). A partir Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 8 McMillan, Rodrik y Verduzco-Gallo (2014) muestran que el cambio estructural en América Latina viene teniendo efectos negativos sobre el crecimiento económico desde principios de la década de 1990. 9 A medida que las economías prosperan, los mercados laborales tienden a transitar del empleo a cuenta propia, trabajos agrícolas y trabajos no remunerados hacia los empleos asalariados (Merotto, Weber y Aterido 2018). Esta transición está fuertemente vinculada al incremento de los ingresos laborales y a la reducción de la pobreza y desigualdad (Bredemeier, Juessen y Winkler 2020). 22 FIGURA 2.14 Población con empleo asalariado según el tipo de vinculación 40 Población en edad detrabajar (15−64 años), en porcenatje 30 14.0 14.1 13.4 12.9 12.6 13.1 14.5 14.4 14.5 14.4 14.4 20 10 18.3 19.5 20.1 20.5 21.0 20.8 20.8 15.9 16.1 16.7 17.5 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Asalariados formales Asalariados informales Nota: Los asalariados formales incluyen todos los trabajadores asalariados que reportan tener contrato y seguridad social. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. FIGURA 2.15 Distribución del empleo asalariado según el tipo de vinculación 100 Asalariados, porcentaje 80 44.1 41.8 41.3 39.5 38.1 37.8 38.7 47.8 47.2 46.4 45.4 60 40 55.9 58.2 58.7 60.5 61.9 62.2 61.3 52.2 52.8 53.6 54.6 20 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Asalariados formales Asalariados informales Nota: Los asalariados formales incluyen todos los trabajadores asalariados que reportan tener contrato y seguridad social. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. de entonces las mejoras en tipo de contratación se comenzaron a moderar, llegando incluso a aumentar la proporción de asalariados informales en relación con el total de empleos asalariados en 2019. • Una paralización del crecimiento en los salarios de los trabajadores. El salario medio por hora trabajada aumentó un 17 por ciento en términos reales entre 2009 y 2014 (Figura 2.16). Desde entonces, se observa una caída seguida por una ligera recuperación, pero sin que se llegue al mismo nivel de salario alcanzado en 2014. 2.9. El estancamiento en el crecimiento del empleo de calidad cobra aún más relevancia si se tiene en cuenta que la calidad del empleo de Colombia es más baja de lo que se esperaría a su nivel de desarrollo. Una comparación del nivel de empleos asalariados en Colombia frente a lo que históricamente se ha observado al nivel actual de desarrollo del país, demuestra que Colombia dispone de menos empleo asalariado del que cabría esperar. Mientras que en 2018 el país exhibía una tasa de asalariados en relación con la PET del 33.4 por ciento, esta se ha situado históricamente en un 41.8 por ciento al nivel de desarrollo de la Colombia de hoy (Figura 2.17). Además, el trabajador medio colombiano percibe menos ingresos por 23 hora trabajada que trabajadores en los países pares regionales (con la excepción de México) (Figura 2.18).10 Por lo tanto, los efectos de la desaceleración económica se entrelazaron con un mercado laboral que ya de por sí sufría un déficit estructural de empleo de calidad. La siguiente sección analiza cómo este déficit se sustenta en parte por el modelo productivo de la última década, la cual ha resultado en una alta concentración de actividades en el sector servicios y un deterioro en la contribución de la manufactura a la generación de empleo total. FIGURA 2.16 Ingreso medio por hora trabajada 4,800 4,533 precios constantes de 2010 Ingresos medios por hora 4,377 4,368 4,391 4,280 trabajada, en pesos y a 4,400 4,151 4,135 4,244 4,247 4,039 4,000 3,863 3,600 3,200 2,800 2,400 2,000 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Nota: La estimación considera los ingresos laborales de todas las personas ocupadas y que reportan algún tipo de ingreso laboral en edad de trabajar. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. FIGURA 2.17 FIGURA 2.18 Comparativa entre pares estructurales de la Comparativa entre pares regionales del ingreso proporción de empleo y empleo asalariado medio por hora 10 1 Ingreso medio por hora trabajada, 9 en US$ a PPP corrientes .8 8 7 .6 6 .4 5 .2 4 Empleados / Asalariados / Asalariados / 3 Pob. econ. activa Empleados Pob. en edad de ico a r il ca ile a do as bi in trabajar Ri Ch éx m nt Br ua a lo M ge st Ec Colombia Co Co Ar Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Fuente: Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales. combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per Datos Base de Datos Laborales para América Latina y el Caribe cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia (LABLAC) (CEDLAS y Banco Mundial 2018). en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ dos veces la desviación estándar. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2018. 10 Es preciso tener en cuenta la diferenciación entre ingresos y salarios presente a lo largo de este documento. Los ingresos se refieren a los ingresos laborables, independientemente del tipo de ocupación, mientras que los salarios sólo hacen referencia a los ingresos laborables de los asalariados (véase Anexo 7, cuadro de definiciones). 24 DESAFÍO 2: INSUFICIENTE DIVERSIFICACIÓN SECTORIAL DEL EMPLEO Y ALTA CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO EN EL SECTOR SERVICIOS 2.10. La evolución del crecimiento económico en Colombia estuvo muy ligada al sector servicios y refleja una progresiva debilidad del crecimiento en el sector industrial. Esto se ajusta a un patrón generalizado que se detecta en América Latina. Si se descompone el crecimiento económico según la contribución de sus tres grandes sectores (agricultura, industria y servicios), se observa que el 73 por ciento del crecimiento entre 2009 y 2018 fue atribuido por el sector servicios, mientras que el sector industria tuvo un papel mucho menor (Figura 2.19 panel a). La predominancia del sector servicios y la menor contribución del industrial al crecimiento del PIB se aceleró particularmente durante los años de la desaceleración, pasando de contribuir 66 y 28 por ciento, respectivamente, entre 2009 y 2014, a 83 y 8 por ciento en el período 2014–2018. Esto sugiere que la desaceleración tuvo un efecto especialmente negativo sobre el sector industrial, exacerbando aún más la FIGURA 2.19 Descomposición del crecimiento del PIB por sector A. Colombia B. Pares regionales 2009−2019 0.2 0.8 2.7 2009−2019 0.3 0.7 2.3 2009−2014 0.2 1.4 3.3 2009−2014 0.3 1.2 2.9 2014−2019 0.2 2.0 2014−2019 0.3 1.7 0.2 0.2 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 Crecimiento anual del PIB per cápita Crecimiento anual del PIB per cápita 2009−2019, porcentaje 2009−2019, porcentaje Agricultura Industria Servicios Nota: Descomposición calculada según la metodología expuesta en el Anexo 5. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. FIGURA 2.20 Evolución de la contribución sectorial al PIB A. Colombia B. Pares regionales 100 100 Valor agregado, porcentaje Valor agregado, porcentaje 80 80 58.5 60.0 63.5 60.5 61.7 64.6 60 60 40 40 34.2 34.0 29.0 32.5 31.5 20 20 28.9 7.3 6.0 7.4 6.9 6.8 6.5 0 0 09 14 19 09 14 19 20 20 20 20 20 20 Agricultura Industria Servicios Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. 25 dependencia de la economía al sector servicios (Figura 2.20 panel a). Cabe destacar, sin embargo, que este comportamiento es muy similar al que se observó en el resto de la región (Figuras 2.19 y 2.20 panel b). Por consiguiente, la evolución del crecimiento económico de Colombia durante la última década parece no distinguirse de manera significativa de lo que se observa en la región en general. 2.11. Aunque el patrón sectorial del crecimiento económico sea parecido al de sus pares en la región, Colombia se distingue por tener una mayor concentración del empleo en el sector servicios de lo que se supondría según su nivel de desarrollo. Para establecer si la distribución sectorial que presenta el país es anómala para su nivel de desarrollo, se deduce un rango de referencia a través de una comparativa con países que tienen o que, en algún momento de su historia reciente, tuvieron un nivel de desarrollo similar al de Colombia hoy en día (véase Cuadro 1.1). Siguiendo esta metodología, se confirma que la estructura sectorial por valor agregado en Colombia se alinea con lo que se observa en otras economías que están a su mismo nivel de desarrollo actual (Figura 2.21). No obstante, es en la distribución sectorial del empleo donde se vislumbran diferencias. En 2018 en Colombia, un 63.3 por ciento del empleo se concentraba en el sector servicios, mientras que el nivel medio observado normalmente al nivel de desarrollo del país se situaba en un 56.4 por ciento (Figura 2.22). En cuanto al sector industrial sucede a la inversa, con un 19.9 por ciento del empleo colombiano asociado a este sector, tasa que está por debajo de lo que normalmente se halla en economías similarmente desarrolladas (26.5 por ciento de media). FIGURA 2.21 FIGURA 2.22 Comparativa entre pares estructurales del valor Comparativa entre pares estructurales de la agregado por sectores proporción del empleo por sectores 80 80 Valor agregado, porcentaje 60 60 Empleo, porcentaje 40 40 20 20 0 0 Agricultura Industria Servicios Agricultura Industria Servicios Colombia Colombia Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ dos veces la desviación estándar. dos veces la desviación estándar. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. 2.12. La alta concentración de empleo en servicios puede indicar que este sector absorbe mano de obra excedente por falta de empleos de calidad. En países de ingresos medios, como Colombia, el sector servicios muchas veces tiende a ejercer una función de “colchón” para el empleo, dando trabajo a personas que por una falta de redes de seguridad social no se pueden permitir quedar en el desempleo. En el día a día, esta característica queda patente a través de un gran número de personas activas en oficios de poca productividad, como, por ejemplo, vendedores ambulantes, limpiadores de zapatos a pie de calle o pequeños transportistas empleados por su cuenta. Visto desde las diferentes etapas del proceso de desarrollo, esto ocurre sobre todo en 26 aquellas economías que ya han experimentado una transición de una estructura basada en la agricultura hacia una más concentrada en las grandes urbes, pero que todavía han de lograr las economías de escala y de alcance que se ven en los países más avanzados. De esto se desprende también las tasas de urbanización atípicamente altas que hay en Colombia, las cuales se estudian en el siguiente desafío. 2.13. La existencia de un exceso estructural de mano de obra que no encuentra oportunidades de empleo de calidad y que es absorbida por el sector servicios, explica por qué Colombia exhibe una productividad laboral más baja en este sector del que se esperaría a su nivel de desarrollo. La productividad laboral del sector servicios, medida según el valor agregado por trabajador del sector, es un 22 por ciento inferior al nivel medio de productividad en este mismo sector en economías con un grado de desarrollo equivalente al colombiano (Figura 2.23). Por el contrario, la productividad laboral en el sector industrial se sitúa ligeramente por encima de su nivel de referencia. Este hecho, unido a que la contribución de la industria es la esperada en relación con el valor agregado (Figura 2.21), pero inferior con respecto al empleo (Figura 2.22), sugiere que este sector crea insuficiente empleo para el nivel de desarrollo de Colombia. En el caso del sector agrícola, se destaca que su aporte al PIB y al empleo se alinean con los valores de referencia, aunque su productividad es baja. Esto sugiere que el problema de este sector es que no ha conseguido desarrollar su potencial, posiblemente vinculado a una falta de inversión y a una insuficiente integración del sector en las cadenas de valor de agroprocesamiento (como se discute bajo el desafío 3 más adelante).11 Es importante resaltar de nuevo que estas diferencias en la productividad laboral por medio de los sectores no se percatan si se compara a Colombia con los países de la región, pero sí lo hacen si se la ve frente a aquellos de la OCDE (Figura 2.24). Es por esto que, como se indicaba anteriormente, los patrones de productividad laboral a través de diferentes sectores no parecen aplicar de manera exclusiva a Colombia y podrían señalar desafíos estructurales generalizados que atañen a toda la región de América Latina y el Caribe. FIGURA 2.23 FIGURA 2.24 Comparativa entre pares estructurales del valor Productividad laboral por sectores relativa a agregado por trabajador por sectores pares regionales y de la OCDE 12 100 89.8 en US$ a PPP constantes de 2017 87.2 87.4 Valor agregado por trabajador, 86.5 Colombia relativa, porcentaje Productividad laboral de 80 11 (escala logarítmica) 60 10 47.1 40 35.5 36.4 30.1 9 20 8 0 Total Agricultura Industria Servicios Total Agricultura Industria Servicios Colombia Pares regionales Pares OCDE Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Nota: La gráfica muestra la media de la razón entre la combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per productividad de Colombia y países dentro de los grupos de cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia comparación, en USD a PPP de 2017. en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ dos veces la desviación estándar. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. 11 De acuerdo con el Informe Nacional de Competitividad 2019–2020, la inversión pública en transporte férreo y fluvial en Colombia representó sólo el 4 por ciento y el 0.37 por ciento de la inversión pública en transporte en 2018, en comparación con la inversión en carreteras, la cual representó el 71 por ciento de la inversión (CPC 2019). 27 2.14. Sin embargo, el sector servicios no sólo ha desempeñado una función colchón para el excedente de mano de obra, sino que también ha sido el motor del empleo en Colombia para la generación de empleo de calidad en el sector privado. Aprovechando una desagregación sectorial más detallada exhibida en la Figura 2.25, se nota que los servicios de baja productividad fueron los que más empleo de cuenta propia generaron, lo cual confirma el desempeño de los servicios como colchón para la mano de obra excedente que no consigue asegurarse en un trabajo asalariado. No obstante, se observa además que tanto los servicios de productividad tanto baja como alta fueron los grandes motores de la creación de puestos de trabajo para asalariados en el período 2009–2019, y que por lo tanto también contribuyeron de manera fundamental a la creación de empleo de calidad. Un comportamiento similar, aunque en menor medida, se vislumbró en el sector de construcción, que, seguido de los servicios de alta y baja productividad, fue el tercer sector que más empleo generó.12 En su conjunto, servicios y construcción pasaron de contribuir de un 66 a un 70 por ciento del empleo total del país entre 2009 y 2019 (Figura 2.26). Este aumento es aún mayor si sólo se tiene en cuenta el empleo asalariado, en cuyo caso servicios y construcción pasaron a aportar de un 66 a un 72 por ciento de los empleos asalariados informales y de un 67 a un 74 por ciento de los formales (con contrato y seguridad social) (Figuras 2.27 y 2.28). 2.15. La contribución positiva de los sectores servicios y construcción a la creación de empleo, tanto en términos de calidad como en cantidad, contrasta con una aportación mucho más limitada del sector manufacturero. Este hecho cobra todavía más relevancia si se tiene en cuenta la importante contribución de este sector al empleo asalariado formal (con contrato y seguridad social), como se observa en la Figura 2.28. FIGURA 2.25 FIGURA 2.26 Creación neta de empleo por tipo de vinculación Descomposición del empleo por sector laboral por sector económico 100 Agricultura 17.4 18.3 18.1 Empleo sectorial, porcentaje 80 Manufactura Construcción 60 42.6 44.3 44.4 Minería y utilidades 1.4 40 1.6 1.5 5.7 6.5 7.4 Servicios prod. baja 14.4 13.0 12.6 20 Servicios prod. alta 18.5 16.3 16.1 0 0 500 1,000 1,500 2,000 09 14 19 20 20 20 Creación neta de empleos 2009−2019, en miles de trabajos Servicios prod. alta Servicios prod. baja Minería y utilidades Construcción Autoempleo Asalariados infor. Asalariados form. Manufactura Agricultura Nota: Los servicios de productividad baja incluyen servicios de Nota: Los servicios de productividad baja incluyen servicios de comercio y otros servicios; los de productividad alta comprenden comercio y otros servicios; los de productividad alta comprenden servicios de transporte y comunicaciones, financieros y servicios de transporte y comunicaciones, financieros y administrativos. Los asalariados formales son aquellos trabajadores administrativos. Los asalariados formales son aquellos trabajadores asalariados que reportan tener contrato y seguridad social. asalariados que reportan tener contrato y seguridad social. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 12 Cabe resaltar que el sector construcción también fue uno de los principales motores del empleo durante la desaceleración económica, sobre todo a través de la generación de empleo de cuenta propia y trabajo asalariado informal; lo que sugiere que este sector absorbió parte de la mano de obra que quedó remanente de otros sectores que se vieron afectados por la desaceleración. 28 FIGURA 2.27 FIGURA 2.28 Descomposición del empleo asalariado informal Descomposición del empleo asalariado formal por sector económico por sector económico 100 100 8.9 9.4 7.3 25.7 26.3 25.9 Empleo sectorial, porcentaje Empleo sectorial, porcentaje 80 80 47.3 50.5 52.2 60 60 38.9 39.7 40.9 1.0 1.2 0.9 40 8.6 40 2.9 9.7 9.8 3.5 3.2 11.2 2.9 4.8 10.4 10.1 7.0 20 20 24.2 20.7 17.8 23.0 18.8 19.8 5.5 5.0 5.3 0 0 09 14 19 09 14 19 20 20 20 20 20 20 Servicios prod. alta Servicios prod. baja Servicios prod. alta Servicios prod. baja Minería y utilidades Construcción Minería y utilidades Construcción Manufactura Agricultura Manufactura Agricultura Nota: Los servicios de productividad baja incluyen servicios de Nota: Los servicios de productividad baja incluyen servicios de comercio y otros servicios; los de productividad alta comprenden comercio y otros servicios; los de productividad alta comprenden servicios de transporte y comunicaciones, financieros y servicios de transporte y comunicaciones, financieros y administrativos. Los asalariados formales son aquellos trabajadores administrativos. Los asalariados formales son aquellos trabajadores asalariados que reportan tener contrato y seguridad social. asalariados que reportan tener contrato y seguridad social. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Mientras que este sector contribuía un 24 por ciento de los trabajos asalariados formales en 2009, en 2019 pasó a aportar sólo un 18 por ciento. El análisis del caso colombiano, al igual que para varios países de la región, indica un proceso de desindustrialización prematura. Mientras que el sector industrial tiende a contraerse a altos niveles de desarrollo, en el caso colombiano este proceso parece haber comenzado a destiempo y sin que se hayan alcanzado aún los niveles de productividad y sofisticación de las economías más avanzadas.13 2.16. ¿Cómo se explica este proceso de desindustrialización prematura en el caso de Colombia? Los sectores de servicios y construcción tienen en común que son sectores que tienden a producir bienes menos transables que los sectores agrícola y manufacturero. Por lo tanto, lo que se observa en las Figura 2.25 a laFigura 2.28 corresponde a un desplazamiento de actividades enfocadas en la producción de bienes transables en favor de las enfocadas en bienes menos transables. Un mejor desempeño de sectores de no-transables relativo al de sectores de transables podría estar relacionado con pérdidas de competitividad de los segundos e indicar que durante la última década Colombia sufrió lo que en la literatura se denomina la enfermedad holandesa.14 La existencia de esta enfermedad se diagnostica verificando la confluencia de cuatro factores, de los cuales el primero y el segundo ya quedaron documentados anteriormente en este reporte: (i) la existencia de un fuerte crecimiento de la demanda interna apuntalada por unas altas rentas generadas por un sector extractivo que se ve beneficiado por un aumento en los precios de los productos del sector (como el petróleo y el carbón, por ejemplo), documentado bajo el primer desafío; (ii) el desempeño favorable de los sectores no-transables que contrasta con un deterioro de los sectores transables, como se describió arriba; 13 Ver Castillo y Martins (2016) para un análisis más exhaustivo de este fenómeno en el contexto de América Latina. 14 Otros estudios recientes encuentran síntomas de enfermedad holandesa en Colombia, por ejemplo, Goda y Torres (2015); Poncela, Senra y Sierra (2016); y Torres y López (2017). 29 FIGURA 2.29 Evolución del índice de precios por sector económico 160 Índice de precios (2010 = 100) 140 120 100 11 16 17 18 19 09 10 12 13 14 15 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Agricultura Manufactura Construcción Minería y utilidades Servicios prod. baja Servicios prod. alta Fuente: Elaboración propia. Datos de Cuentas Nacionales 2009–2019. (iii) el aumento de los precios relativos de bienes no transables; y (iv) el deterioro de las exportaciones netas, particularmente de aquellos productos en los que Colombia goza tradicionalmente de una ventaja comparativa. 2.17. Los precios en sectores que producen bienes no-transables aumentaron notablemente más que los sectores que producen bienes transables. En la Figura 2.29 se reportan las evoluciones en el tiempo de los índices de precios en los diferentes grupos de sectores. En esta se observa claramente que tanto los servicios de baja y alta productividad como la construcción experimentaron aumentos constantes durante la década de estudio, coincidiendo con el empuje de la demanda interna. Este incremento se sitúo muy por encima de la evolución de precios del sector manufacturero. En su total, los precios de servicios de baja productividad, los de alta productividad y la construcción crecieron, respectivamente, un 25, 21 y 12 por ciento más que los precios del sector manufacturero. La evolución de los precios en los sectores agrícola y minero exhibieron una evolución mucho más volátil, respondiendo principalmente a la evolución de precios de materias primas en los mercados internacionales. 2.18. El empuje de la demanda interna tuvo menor efecto sobre los precios de productos de manufactura porque parte de la demanda fue satisfecha por medio de una mayor importación de productos de ese sector. Como se mencionó anteriormente, en el primer desafío, las importaciones siguieron de cerca el ciclo macroeconómico con un fuerte aumento durante la primera mitad de la década, seguido de un ajuste debido a la desaceleración. Este aumento fue financiado en gran medida por el auge de las exportaciones de extractivos, lo que permitió una evolución más moderada en los precios de manufactura, dado que el incremento de la demanda interna fue satisfecho por una mayor oferta de productos del exterior. 2.19. El incremento de la importación no indica necesariamente un problema si no conlleva desequilibrios macroeconómicos en la balanza de pagos. El inconveniente proviene del deterioro de la exportación, cuyo hecho sugiere que Colombia afrontó pérdidas de competitividad en bienes transables. Coincidiendo con el boom en la exportación de productos extractivos, las exportaciones de productos no extractivos empezaron a tambalearse a partir del año 2011, cayendo del 23 por ciento del PIB, al 16 por ciento en 2016, y manteniéndose más o menos estables desde entonces (Figura 2.30). Este deterioro resulta todavía más preocupante si se investiga el desempeño comercial por productos más específicos, como se observa en la Figura 2.31. Sobresale la fuerte acentuación en la importación de productos alimenticios desde 2014, así como la mayor importación en relación con la exportación de madera, textiles y vestido, y la caída en la exportación de animales, cueros y 30 FIGURA 2.30 Balanza comercial por tipo de bien A. Productos extractivos B. Productos no extractivos 12 35 10 30 Porcentaje PIB Porcentaje PIB 8 25 6 4 20 2 15 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Importaciones Exportaciones Fuente: Elaboración propia. Datos WTS 2009–2018. FIGURA 2.31 Balanza comercial para productos seleccionados A. Calzado B. Productos de madera C. Textiles y vestido 0.20 0.40 0.7 0.35 0.15 0.6 Porcentaje PIB Porcentaje PIB Porcentaje PIB 0.30 0.5 0.10 0.25 0.4 0.05 0.20 0.3 0 0.15 0.2 20 3 20 4 20 5 20 6 20 7 20 9 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 20 5 20 6 17 18 20 9 20 0 20 1 20 2 18 20 9 20 0 11 20 2 20 3 20 4 20 5 20 6 20 7 18 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 20 20 20 20 20 D. Productos alimenticios E. Metales F. Plástico y caucho 0.9 1.4 1.2 0.8 1.2 Porcentaje PIB Porcentaje PIB Porcentaje PIB 1.0 0.7 1.0 0.8 0.6 0.8 0.5 0.6 0.6 0.4 0.4 0.4 20 9 20 0 20 9 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 20 5 20 6 20 7 20 9 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 20 5 20 6 20 7 18 11 20 2 20 3 20 4 20 5 20 6 20 7 18 18 0 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 20 20 20 20 Importaciones Exportaciones Fuente: Elaboración propia. Datos WTS 2009–2018. 31 pieles—en los que se esperaría que Colombia fuera más competitiva a nivel internacional—. Este deterioro en las exportaciones colombianas, unido a la subida de precios relativos a bienes transables son un firme indicio de que el desempeño del sector manufacturero estuvo constreñido por un deterioro en su competitividad, lo que ayudó a que el mercado laboral estuviera tan ligado al sector servicios.15 2.20. ¿Por qué afecta este proceso de desindustrialización prematura y de concentración del empleo en el sector servicios de manera negativa al mercado laboral colombiano? Como se analizó anteriormente, el sector servicios fue el motor del mejoramiento del mercado laboral observado a lo largo de la década. No sólo contribuyó a la generación de empleo, sino que también auspició una mejora en la calidad media del trabajo a través de más empleos asalariados y de una mayor formalización. Dado el desempeño positivo del sector servicios, cabe plantear la pregunta de si las dificultades del sector manufacturero y la falta de empleo en este sector fue necesariamente negativo para el mercado laboral, o si, por el contrario, es una consecuencia lógica de una reorientación de la economía hacia los servicios. Existen al menos tres razones que justifican por qué el proceso de desindustrialización y de concentración del empleo en este sector representan un desafío para el mercado laboral colombiano. • Primero, una economía altamente dependiente del sector servicios está más expuesta a cambios cíclicos en el crecimiento de la demanda interna y limita la capacidad de la economía de absorber las desaceleraciones a través del canal exportador (véase el desafío 1). Por el contrario, una mayor diversificación de la economía y, por consiguiente, del empleo permite una mayor resiliencia a cambios en la demanda interna. • Segundo, un modelo productivo que se derive de fuertes aumentos en precios relativos de los servicios puede contribuir a una mayor disociación de las zonas rurales del resto de la economía y a una falta de demanda laboral en zonas rurales, pues aumentan los costos a lo largo de las cadenas de valor agrícolas y se desincentiva una mayor inversión en el procesamiento de este sector (véase el desafío 3). • Tercero, varios estudios demuestran que los procesos de desindustrialización suelen afectar sobre todo a través de una menor contratación de trabajadores de calificación baja y media.16 Como ya se ha documentado, en Colombia los sectores servicios y construcción absorben un excedente de mano de obra en actividades de muy baja productividad que impacta en especial a trabajadores con calificaciones bajas y que no se pueden permitir el desempleo. Por lo tanto, el proceso de desindustrialización y la falta de empleo en el sector manufacturero podría estar contribuyendo directamente al excedente de mano de obra que se observa en dichos sectores y a la falta de trabajo asalariado para trabajadores con calificaciones más bajas (véase desafío 4). DESAFÍO 3: ALTA CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO EN LAS ZONAS URBANAS, ESPECIALMENTE EN ACTIVIDADES DE BAJA PRODUCTIVIDAD, Y POCO EMPLEO DE CALIDAD DISPONIBLE EN LAS ZONAS RURALES 2.21. Colombia exhibe una alta tasa de urbanización para su nivel de desarrollo, lo cual podría sugerir un insuficiente desarrollo de las oportunidades en zonas rurales. Una de las ideas centrales de la literatura sobre el desarrollo económico es que trae consigo cambios estructurales que fomentan la urbanización a través de una reasignación de los factores de producción desde la agricultura tradicional hacia actividades más modernas y productivas. Por norma general, en los países más avanzados este cambio estructural estuvo impulsado por un cambio productivo que demandaba grandes cantidades de mano de obra en las ciudades. No obstante, en países con procesos de cambio estructural más recientes se observa que el aumento de la urbanización no siempre responde a una mayor demanda en el ámbito urbano, sino que es la consecuencia de una falta de oportunidades 15 Por otra parte, la apertura comercial y el incremento de la demanda internacional de productos de importación de China a partir de la década de 1990 impactó negativamente a las exportaciones manufactureras de Colombia (Griffin 2015; Molina 2018). 16 Ver por ejemplo el estudio de Rodrik (2016), donde se analiza el efecto de la desindustrialización sobre el empleo de trabajadores con diferentes niveles de educación. 32 en el ámbito rural.17 En el caso de Colombia, su tasa de urbanización fue del 80 por ciento en 2018. Como se presenta en las Figura 2.32 y Figura 2.33, este valor está por encima de la media alcanzada históricamente por otros países al nivel de ingreso per cápita de Colombia (63 por ciento) y de pares en la región, indicando con esto que el proceso de urbanización colombiano ha respondido principalmente a condiciones rurales adversas y no a una demanda relativamente mayor a la oferta laboral de las ciudades. FIGURA 2.32 FIGURA 2.33 Comparativa entre pares estructurales de la tasa Comparativa entre pares regionales de la tasa de urbanización de urbanización 90 100 90 80 Tasa de urbanización, 2018 80 Porcentaje 70 70 60 60 50 50 40 40 ay r rú ca o a a il ile a do Población urbana / Población total bi an tin as ic Pe Ri gu Ch éx m Br ua ic en a ra lo M in st Ec rg Pa Co om Co Colombia A D p. Re Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2018. combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ dos veces la desviación estándar. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. 2.22. A pesar del alto grado de urbanización, la productividad en el sector agrícola sigue siendo baja. Como se menciona en el segundo desafío, la productividad de este sector es baja para el nivel de desarrollo del país y también lo es dentro de la región (Figura 2.34). De hecho, el bajo nivel de productividad laboral del sector agrícola sobresale aún más si se considera el alto grado de urbanización colombiano, ya que este proceso debería ofrecer oportunidades de economía de escala y permitir una utilización más eficiente de recursos en este sector. Según se describe en la Figura 2.35, a nivel global, una tasa de urbanización del 80 por ciento, como la de Colombia, se asocia normalmente con una productividad agrícola el doble de alta de la que presenta el país. 2.23. Por otra parte, el ámbito urbano exhibe un alto número de trabajadores autoempleados en actividades de baja productividad. Este hecho, unido a la baja productividad agrícola, podría indicar una falta de oportunidades de empleo de calidad en zonas rurales, lo que contribuye a un mayor flujo del campo a la ciudad y a un exceso de mano de obra en zonas urbanas. Como se presenta en el segundo desafío, una mayor PET en relación con los puestos de trabajo asalariados urbanos se traduce en una alta proporción de trabajadores empleados por cuenta propia en actividades de baja productividad en el sector servicios.18 En la Figura 2.36 se observa que en 2019 un 37 por ciento de los trabajadores urbanos eran autoempleados, de los cuales un 75 por ciento pertenecían al sector servicios (Figura 2.37). Este hecho podría 17 Gollin, Jedwab y Vollrath (2016) encuentran que el vínculo entre urbanización e industrialización obedece en gran medida al modelo productivo de la economía, con una asociación más tenue en economías dependientes del sector extractivo y del consumo interno. 18 Ver Fields (2004). 33 FIGURA 2.34 Comparativa entre pares regionales de la productividad laboral agrícola 30,000 agricultura, 2018 (en US$ a PPP) Productividad laboral del sector 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 Perú Ecuador Colombia México Paraguay Costa Brasil Chile Rep. Rica Dominicana Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2018. FIGURA 2.35 Relación entre productividad agrícola y tasa de urbanización 150 agricultura, 2018 (en 1000 de US$ a PPP) Productividad laboral del sector 100 50 Colombia 0 20 40 60 80 100 Tasa de urbanización Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2018. estar vinculado a una insuficiente creación de empleo de calidad en zonas rurales, que contribuye a la existencia de una excesiva concentración de trabajadores en áreas urbanas por lo que se ven forzados a aceptar trabajos de baja productividad. Asimismo, una alta concentración del empleo en las ciudades fomenta una alta congestión urbana. Este proceso limita los beneficios que traen los procesos de aglomeración en el país, ya que se generan costos directos e indirectos que inciden de manera negativa a la competitividad global de la economía.19 2.24. Los niveles de empleo por cuenta propia en las zonas rurales son aún mayores que en las urbanas. Las diferencias rural-urbanas que se observan en el caso colombiano se alinean con las características habituales 19 Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) documenta los altos costes asociados a la congestión urbana en América Latina (BID 2021). Estos costes afectan a la competitividad de sectores de bienes transables y contribuyen a una mayor prevalencia de ciudades de consumo, en lugar de ciudades de producción (Gollin, Jedwab y Vollrath 2016). Se ha documentado esto en el contexto latinoamericano (Jedwab, Loungani y Yezer 2021). 34 de un mercado laboral dual: mientras que para los sectores más avanzados de la economía una falta de demanda laboral resulta en un mayor desempleo, la falta de demanda laboral en sectores tradicionales afuera de las ciudades tiene una mayor incidencia sobre el autoempleo (Figura 2.36). En 2019, sólo un 6.6 por ciento de los trabajadores en zonas rurales se encontraba en situación de desempleo, comparado con un 11.8 por ciento en las áreas urbanas. Por el contrario, la proporción de trabajadores por cuenta propia es aún mayor que la que se presenta en las ciudades. En 2019, el 52 por ciento de los trabajadores en zonas rurales eran autoempleados, mientras que sólo el 34 por ciento eran asalariados. El alto número de trabajadores por cuenta propia en áreas rurales son un indicio más de que las oportunidades de trabajo en esas zonas son escasas, obligando a la mayoría de las personas en edad de trabajar a desempeñar oficios de baja productividad, asociados con la agricultura a pequeña escala y destinados al autoconsumo, o a migrar a la ciudad. FIGURA 2.36 FIGURA 2.37 Situación laboral de la población Distribución de trabajadores por cuenta propia económicamente activa por dominio por sector y dominio 100 100 11.8 6.6 7.5 Población económicamente activa, Autoempleo en el sector privado, 7.4 23.3 17.1 2.0 80 80 1.5 3.5 36.9 7.2 porcentaje 60 51.9 porcentaje 60 52.1 40 16.7 40 0.5 63.1 20 23.0 20 8.2 32.6 11.8 11.1 4.0 0 0 Urbano Rural Urbano Rural Desempleados No remunerados y otros Servicios prod. alta Servicios prod. baja Autoempleados Asalariados informales Minería y utilidades Construcción Asalariados formales Manufactura Agricultura Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2019. 2.25. También se da cuenta de una persistente brecha rural-urbana en los ingresos del trabajo y unos menores retornos a la educación en zonas rurales. La dualidad del mercado laboral también se observa en una marcada y persistente brecha entre los ingresos del trabajador mediano rural y el trabajador mediano urbano (Figura 2.38). Sin embargo, por sí sola, esta brecha en los ingresos no implica necesariamente una falta de oportunidades en el campo, ya que puede ser un reflejo de las diferencias en los costos de vida entre ambas áreas. Una forma alternativa de evaluar si las oportunidades en el ámbito rural son insuficientes, consiste en contrastar cómo premia el mercado laboral un mayor nivel educativo en estas zonas comparado con las urbanas. En la Figura 2.39 se confirma que durante la última década los retornos a la educación fueron mucho menores en las áreas rurales que en las urbanas para todos los niveles educativos. Este hecho puede estar detrás de un alto grado de urbanización en Colombia, pero también es consistente con la existencia de fricciones del mercado laboral, que restringen a los trabajadores con menos recursos a migrar a zonas urbanas, lo cual hace que la brecha rural-urbano sean más persistente en el tiempo.20 2.26. En Colombia, los menores retornos a la educación en zonas rurales parecen explicarse principalmente por el aprovechamiento diferenciado del capital humano y su menor retorno en la producción rural. Las 20 Estas fricciones suelen ser consecuencia de un bajo grado de integración territorial, conectividad física y calidad de la infraestructura de transporte, o de mayores costos en la búsqueda de empleo en zonas urbanas para migrantes rurales (Lagakos 2020). 35 FIGURA 2.38 discrepancias geográficas en los retornos a la educación también pueden estar explicadas por diferencias en el Ingreso laboral mediano por dominio desarrollo de los sistemas educativos. Sin embargo, 3500 este razonamiento no pareciera darse en Colombia, donde no se encuentran diferencias en retornos a la hora, pesos constantes de 2010 educación entre quienes fueron educados en zonas Ingreso laboral mediano por 3000 rurales y migraron a trabajar a las ciudades, y quienes fueron educados y trabajan en zonas urbanas.21 Por lo tanto, la discordancia en los retornos a la educación 2500 no pareciera ser explicada por las diferencias en la calidad y la relevancia de la oferta educativa. En cambio, parecieran responder a diferencias en las condiciones 2000 de la demanda laboral entre zonas urbanas y rurales. 1500 2.27. Una fuente para la creación de empleo de calidad en zonas rurales son las industrias de agroprocesamiento asociadas al sector agrícola. 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 En Colombia, sin embargo, su presencia en estas zonas Urbano Rural es limitada. Esto podría estar relacionado con una falta de integración territorial y a un marco institucional y Nota: Se excluyen los trabajadores ocupados que no percibieron regulatorio inadecuado. Aunque se ha experimentado un ingresos laborales. ligero aumento en los últimos años, el empleo asalariado Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. en actividades manufactureras asociadas al sector agrícola representaba sólo el 2.2 por ciento de la población rural FIGURA 2.39 económicamente activa en 2019 (Figura 2.40). Esto podría apuntar a una falta de integración territorial Prima de ingresos por nivel educativo y dominio como consecuencia de la escasa conectividad física y la baja calidad de la infraestructura de transporte que 16.2 limitan la articulación productiva y laboral de las regiones Algo de primaria de bajos recursos con los centros urbanos.22 A estas 6.9 barreras se les une un marco institucional y regulatorio 41.7 que no han favorecido el correcto aprovechamiento Primaria completa 19.5 y desarrollo tanto de empresas como de trabajadores en zonas rurales. Cabe destacar sobre todo el impacto 73.1 Secundaria completa de un salario mínimo que, al no diferenciar por zonas 30.1 geográficas, resulta en una amplísima brecha entre los 233.2 ingresos medianos de trabajadores asalariados formales y Más de secundaria los del resto de trabajadores en las zonas rurales. Como 117.7 se aprecia en la Figura 2.41, esta fue mucho más alta que 0 50 100 150 200 250 en zonas urbanas a lo largo de la década. Por un lado, Prima de ingresos relativa al esto desincentiva el establecimiento de firmas formales trabajo sin educación en zonas rurales, y además, como se muestra en el Urbano Rural quinto desafío, el alto salario mínimo incidió de manera negativa en el desempeño de industrias manufactureras Nota: Prima estimada mediante un modelo de regresión que generalmente tienen vínculos estrechos con el minceriano, controlando por género, edad, sector, dominio rural/ sector agrícola, como la industria de alimentos, textiles urbano y departamento. o la fabricación de productos de madera, ya que estas Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. tienden a depender de mano de obra menos calificada para la cual el salario mínimo es más vinculante. Vargas-Urrutia (2013) estudia las diferencias en los retornos de la educación a través de la geografía colombiana. 21 Una de las hipótesis más robustas sobre el desaprovechamiento del sector rural apunta a la falta de integración territorial (Banco 22 Mundial 2015). 36 FIGURA 2.40 Empleo asalariado por industria 2.5 Empleo asalariado en industria como proporción de la PEA 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 2 0.2 0.1 0.2 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.0 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 1.5 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.0 0.2 0.2 0.0 0.0 0.1 0.0 rural (%) 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.3 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 1.5 1.3 1.2 0.5 1.0 1.0 1.1 1.1 1.0 0.9 0.9 0.9 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Otros Papel y publicaciones Metales Químicos y plásticos Maquinaria y equipo Madera y muebles Textiles y prendas de vestir Alimentos Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. FIGURA 2.41 Razón del salario mínimo al ingreso laboral mediano mensual por dominio 1.8 Salario mínimo / ingreso laboral mediano 1.6 1.4 1.2 1.0 .8 .6 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Urbano Rural Nota: Se excluyen aquellos trabajadores ocupados que no percibieron ingresos laborales y se normalizan los ingresos a una jornada laboral de 48 horas semanales. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 37 CUADRO 2.1. EL SECTOR INFORMAL Al considerar las múltiples dimensiones que definen el empleo, la separación entre empleos formales e informales no es clara. Existen empleos informales con capacidad de generar ingresos elevados, así como empleos formales con bajos ingresos y bajos niveles de estabilidad. Por otro lado, las economías formal e informal son diferentes tanto en su estructura y funcionamiento como en su incidencia en los diferentes sectores. En el sector informal predominan las unidades productivas de menor escala, con actividades y procesos poco capitalizados, bajo nivel tecnológico y mano de obra poco especializada, por lo cual las barreras de entrada son más bajas (Tokman 1978). A pesar de los distintos grados de incidencia, la informalidad se encuentra extendida en diversas industrias y guarda una interdependencia con el sector formal. Ambos sectores coexisten en la economía y guardan estrechos vínculos económicos y laborales en diferentes eslabones de la cadena de producción. Los vínculos entre el sector formal y el informal se hacen evidentes en ciertas etapas de producción intensivas en mano de obra, donde empresas del sector formal subcontratan personal de manera informal (Arvin-Rad, Basu y Willumsen 2010). Por ejemplo, la actividad manufacturera requiere el uso intensivo de bienes primarios producidos por el sector agrícola, el cual está caracterizado por la generación de empleo altamente estacional y con bajo nivel de presta- ciones sociales. De hecho, hay evidencia que señala que el tamaño del sector agrícola está asociado con el nivel de informalidad (Vuletín 2008). A lo largo de las cadenas de suministros, las economías formal e informal están interrelacionadas también por medio de las transacciones económicas y los pago a proveedores (Kedir, Williams y Altinay 2018). Esto ocurre, por ejemplo, en los servicios de turismo, vía plataformas digitales, o los de transporte. Así pues, la coexistencia de economías formales e informales y la incidencia de la informalidad en determinados sectores se explica en buena medida por componentes idiosincráticos a los sectores económicos. Si bien un sector informal extenso es visto como una barrera importante para el desarrollo de la economía, no hay un consenso definitivo sobre la dirección del impacto de la informalidad, pues también supone una alternativa de generación de ingresos para individuos excluidos del mercado laboral formal y una reducción de costos para los productores formales. La importancia del sector informal en la actividad económica implica que las dinámicas de crecimiento y desarrollo económico no son independientes de este sector. Por un lado, la informalidad puede suponer un freno al desarrollo si es consecuencia de la baja productividad de las unidades de producción y está asociada a la falta de seguridad social para los trabajadores. Por otro lado, el sector informal genera empleo que no es absorbido por el sector formal y alivia el impacto de choques económicos sobre hogares vulnerables (Docquier, Ozden y Peri 2014). De este modo, la informalidad se podría considerar un componente dinamizador de empleo, capaz de generar crecimiento en ingresos ante circunstancias adversas en la economía (Hart 1973). En Colombia, los sectores comercio, servicios y construcción presentan las mayores tasas de informalidad (LaboUR 2018). Existe evidencia de que el comercio y los servicios personales son particularmente vulner- ables a la informalidad, ya que se caracterizan por tener unidades productivas pequeñas, bajos niveles de capital y dificultades de acceso a financiamiento. Estos factores están estrechamente relacionados con bajos niveles de productividad y, por ende, baja capacidad de generación de ingresos y de asumir los costos de la formalidad, como por ejemplo, la inscripción en registros mercantiles y los pagos de impuestos y obligaciones de seguridad social. En el caso de la construcción, esta tiene como base empresas con elevados niveles de capital, pero el empleo es altamente estacional y en muchos casos tercerizado (Wells 2007). Características de los sectores, como las que se han mencionado, son parámetros cruciales para el diseño y la implementación de políticas de formalización. 38 DESAFÍO 4: DESEMPLEO MÁS ALTO Y DURADERO PARA LOS TRABAJADORES DE MAYOR CALIFICACIÓN Y DÉFICIT ESTRUCTURAL DE EMPLEO ASALARIADO PARA LOS MENOS CALIFICADOS 2.28. El mercado laboral siguió de cerca el ciclo económico con marcadas mejoras en los indicadores laborales durante los años de mayor crecimiento, seguidos por un deterioro a partir de 2015. Durante el período de análisis, los indicadores del mercado laboral fueron un fiel reflejo del desempeño macroeconómico. Coincidiendo con el cambio en el ciclo económico a mitad de la última década, como se describe en el primer desafío, el mercado laboral experimentó un punto de inflexión en el año 2015, a partir del cual se invirtieron las mejoras que se habían logrado en términos de desempleo (Figura 2.42), el cual pasó de caer 0.5 puntos porcentuales de media anual entre 2009 y 2015 a aumentar 0.4 puntos porcentuales de media anual entre 2015 y 2019. 2.29. En promedio, la participación laboral respondió en menor medida a la evolución del FIGURA 2.42 producto, pero con importantes diferencias entre Evolución de indicadores laborales distintos grupos poblacionales. La participación laboral también experimentó un cambio de tendencia 75 13 Pobl. en edad de trabajar, % a partir de 2015, como se observa en la Figura 2.42. Pobl. económic. activa, % No obstante, la evolución global esconde importantes 12 diferencias por grupos poblacionales. Mientras que la 70 participación masculina apenas tuvo cambios a lo largo 11 de la década, la de la mujer aumentó de un 59 por ciento en 2009 a un 64 por ciento en 2015, mostrando 65 10 un ligero retroceso a partir de entonces (Figura 2.43). Algo similar ocurrió para los jóvenes, cuya participación 60 9 amentó de un 52 a un 56 por ciento entre 2009 y 2012. Sin embargo, disminuyó de manera mucho más 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 marcada a partir de entonces, cayendo a los niveles de Tasa de participación, eje izquierdo principios de la década en 2019. Por lo tanto, el ciclo Tasa de ocupación, eje izquierdo económico parece tener un impacto mayor sobre la Tasa de desempleo, eje derecho participación de las mujeres y los jóvenes, que de los hombres. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 2.30. Mientras que el comportamiento procíclico del mercado laboral es de esperar, llama la atención FIGURA 2.43 el fuerte aumento del desempleo a partir del año Tasa de participación en la fuerza laboral por 2015, el cual contrasta con una desaceleración género y grupo de edad relativamente moderada. Como se muestra en la Figura 2.43, la tasa de desempleo en 2018 se situaba Tasa de participación laboral, % 90 en un punto similar al que se percibe históricamente 85 según el nivel de desarrollo de Colombia (10 por ciento 80 en ambos casos), y ligeramente por encima de la media 75 de sus pares regionales (Figura 2.44). Mientras que 70 el nivel de desempleo podría considerarse “normal” 65 para el nivel de desarrollo colombiano, sorprende el 60 fuerte cambio de tendencia que experimentó la tasa 55 de desempleo a partir de 2015. Este aumento llama 50 la atención aun teniendo en cuenta la desaceleración económica durante la segunda mitad de la década, 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 pues la tasa de crecimiento nunca llegó a caer por Total Hombres debajo del 2 por ciento anual durante esta etapa de Mujeres Jóvenes (15−24 años) menos crecimiento. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 39 2.31. ¿Cómo se entiende el fuerte punto de FIGURA 2.44 inflexión que sufre el mercado laboral colombiano Evolución de indicadores laborales a partir de 2015, y cómo se explica el fuerte aumento del desempleo y el descenso en la .20 participación laboral para ciertos subgrupos poblacionales? Para interpretar la evolución del .15 mercado laboral es clave considerar la interacción entre varios factores estructurales, efectos cíclicos y .10 cambios en la composición de la oferta laboral, que se resumen a continuación antes de entrar a un análisis .05 más exhaustivo en lo que resta de la sección: 0 • En economías emergentes, como la Tasa de desempleo colombiana, conviene entender el autoempleo Colombia como desempleo encubierto, o dicho de otra manera, como empleo de último recurso para Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas aquellas personas que no encuentran empleos combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per asalariados, pero que a su vez no pueden cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia permitirse el desempleo. Como ya se ha en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro mencionado, en Colombia el nivel de empleo del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ dos veces la desviación estándar. por cuenta propia es estructuralmente alto, lo Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. cual sugiere que de por sí ya muchas personas se encontraban en una situación de precariedad laboral, incluso antes de la desaceleración.23 • La desaceleración desembocó en un menor crecimiento en el empleo asalariado, que a partir de 2015 ha crecido menos que la PEA. Esto implica que desde 2015 ha aumentado el número de personas que no consiguen trabajo asalariado, con tres posibles mecanismos de ajuste sobre el mercado laboral: un aumento en el autoempleo como empleo de último recurso, un aumento en el desempleo o una menor participación laboral. • Sin embargo, se observa que no se ha incrementado el empleo por cuenta propia y que casi todo el ajuste de la desaceleración recayó sobre el desempleo. Esto sugiere que la menor demanda laboral de trabajo asalariado generó un excedente de trabajadores que, por sus características, eran más reacios a aceptar el autoempleo como alternativa al empleo asalariado. • La razón principal por la que el trabajador medio es más renuente a aceptar el empleo por cuenta propia como alternativa al asalariado pareciera ser que durante la década aumentó el nivel educativo de la PET. Como se ha documentado en otros contextos, un mayor nivel educativo medio incrementa las expectativas laborables, lo que contribuye a que muchos trabajadores prefieran mantenerse a la espera hasta conseguir un trabajo asalariado. Esto genera efectos de cola cuando la generación de empleo es insuficiente y lleva a un aumento en la duración del desempleo. 2.32. La evolución de la tasa de desempleo estuvo muy ligada a los cambios en la demanda efectiva de trabajadores asalariados a lo largo de la década, mientras que el autoempleo no pareció responder de la misma manera a los cambios de demanda. En Colombia se observa que el crecimiento del empleo asalariado estuvo muy vinculado al aumento del número de desempleados. Como muestran las Figura 2.45 y 2.46, el desempleo cae cuando el diferencial entre la tasa de crecimiento del trabajo asalariado y la del crecimiento de la PET es positivo, al tiempo que tiende a aumentar en años con tasas de crecimiento similares o negativas. Cabe resaltar también que la poca creación de trabajo asalariado a partir de 2015 no 23 Esto no quiere decir que el autoempleo de calidad sea inexistente. En economías avanzadas se observa que una mayor flexibilzación en la contratación y la existencia de nuevas formas de trabajo a través de plataformas digitales está contribuyendo a un aumento en el trabajo por cuenta propia. En Colombia un número importante de autoempleados son contratados por las administraciones públicas y reportan altos niveles de ingresos. Sin embargo, estos mecanismos de contratación contribuyen menos del 3 por ciento del empleo total y no reflejan la precariedad generalizada asociada con el empleo por cuenta propia en economías emergentes. 40 desembocó en un mayor crecimiento en el número de autoempleados como válvula de ajuste a la desaceleración (Figura 2.47). Esto explicaría por qué los efectos de la desaceleración no afectaron tanto a la productividad laboral, tal y como se documenta en el primer desafío, ya que el empleo por cuenta propia en promedio tiende a ser mucho menos productivo. 2.33. Un factor clave para interpretar la evolución del mercado laboral es que el nivel educativo medio de la PET creció rápidamente en los últimos años. Mientras que el número de trabajadores con educación secundaria o superior (trabajadores calificados de aquí en adelante) creció a un ritmo de un 4 por FIGURA 2.45 FIGURA 2.46 Evolución del número de asalariados, Tasa de crecimiento anual en el número de autoempleados y desempleados en relación asalariados en relación con el crecimiento de con la PET la PET 130 4 Tasa de crecimiento, porcentaje 120 Índice (2009 = 200) 3 110 2 100 90 1 80 0 13 14 09 10 11 12 15 16 17 18 19 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Población en edad de trabajar Asalariados PET Asalariados Autoempleados Desempleados Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. FIGURA 2.47 Tasa de crecimiento anual en el número de autoempleados en relación con el crecimiento de la PET 6 Tasa de crecimiento, porcentaje 4 2 0 −2 −4 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 PET Autoempleados Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 41 FIGURA 2.48 ciento anual, el número de trabajadores que no había Evolución de la fuerza laboral por nivel de completado la educación secundaria (trabajadores no escolaridad calificados de aquí en adelante) menguó a un ritmo de 1 por ciento cada año (Figura 2.48). Esto derivó en una importante recomposición de la fuerza laboral por 10,000 el lado de la oferta a lo largo de la década, durante la Número de personas en edad cual los trabajadores calificados pasaron de contribuir el 8,000 42 por ciento de la fuerza laboral en 2009 a contribuir de trabajar, miles 6,000 el 56 por ciento en 2019 (Figura 2.49). 4,000 2.34. ¿Cómo incidieron las mejoras en educación en el desempleo? Los cambios en la composición de 2,000 la oferta laboral por nivel educativo explican por qué los efectos de la desaceleración impactaron más sobre 0 el desempleo que en el autoempleo. La respuesta del mercado laboral a una desaceleración o recesión 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 económica en países de ingresos medios, como Más de secundaria Secundaria completa Colombia, tiende a comprender dos efectos. Por un lado, Primaria completa Algo de primaria la menor creación o la destrucción de empleo empuja a Sin educación un mayor número de empleados al desempleo. Por el otro, no todos los trabajadores que pierden su empleo Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. pueden permitirse quedarse desempleados y buscan alternativas en el autoempleo en actividades de baja productividad (véase desafío 2). Esto implica que parte del ajuste recae en un deterioro de la productividad laboral. En el caso colombiano, el fuerte aumento en el nivel educativo medio a lo largo de la década probablemente contribuyó a que el mecanismo de ajuste durante la desaceleración se viera reflejado más en el primer efecto que en el segundo. Esto se debe a que, generalmente, las personas con más educación tienden a ser más reticentes a aceptar el empleo por cuenta propia como alternativa al empleo asalariado, y prefieren esperar por un trabajo FIGURA 2.49 Composición de la fuerza laboral por nivel de escolaridad 100 20.2 21.4 22.1 23.0 25.1 26.2 25.9 26.5 26.6 27.2 27.2 80 Población en edad de trabajar, porcentaje 22.0 22.0 22.6 60 22.9 23.0 23.1 24.5 25.6 26.7 27.4 28.7 40 38.5 37.9 37.5 36.9 35.4 35.0 34.7 33.8 33.0 20 32.4 32.1 14.6 14.0 13.3 12.8 12.3 11.7 11.2 0 10.5 10.1 9.5 8.8 4.8 4.7 4.4 4.4 4.1 3.9 3.7 3.7 3.6 3.4 3.2 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Más de secundaria Secundaria completa Primaria completa Algo de primaria Sin educación Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 42 mejor remunerado cuando pierden el suyo.24 Varios FIGURA 2.50 indicadores corroboran esta interpretación de los hechos: Tasa de desempleo por nivel de calificación • Primero, como muestra la Figura 2.50, la tasa 14 Pobl. Econ. Activa, porcentaje de desempleo es estructuralmente mayor para trabajadores con calificaciones altas frente a los de calificaciones más bajas. Una fuerza laboral 12 cada vez más educada hace más probable que una desaceleración recaiga en mayor medida sobre el desempleo. 10 • Segundo, la Figura 2.51 demuestra que el desempleo de trabajadores de baja calificación no favoreció el aumento en la tasa global 8 de desempleo global desde 2014. Fue el desempleo de trabajadores con alto nivel educativo el que contribuyó casi la totalidad 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 del aumento en la tasa. Desempleados, calificación alta • Tercero, en la Figura 2.52 se vislumbra que la Desempleados, calificación baja duración de desempleo se incrementó con la Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. desaceleración, sugiriendo un mayor impacto de los efectos de cola. 2.35. Por lo tanto, mientras que la desaceleración macroeconómica resultó en un crecimiento del empleo asalariado más gradual, el número de trabajadores con cada vez mejores calificaciones continuó creciendo con fuerza. Esto exacerbó los efectos de la desaceleración sobre el mercado laboral, y explica la alta exposición del mercado laboral a los cambios en el ciclo económico en Colombia, documentada bajo el primer FIGURA 2.51 Desagregación de la tasa de desempleo por nivel de escolaridad 14 12 Pobl. econ. activa, porcentaje 2.8 3.1 10 3.0 3.1 3.6 8 3.1 3.3 3.5 3.8 3.1 3.1 3.5 3.6 6 3.5 3.2 3.0 2.8 3.8 2.8 3.0 3.3 3.4 4 4.1 3.9 3.5 3.3 2.8 2.7 2.5 2.4 2.7 2 2.4 2.4 1.2 1.2 0.9 0.9 0.8 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 13 14 15 16 17 18 19 09 10 11 12 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Más de secundaria Secundaria completa Primaria completa Algo de primaria Sin educación Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 24 Mercados laborales duales, donde un sector primario con salarios altos y trabajos escasos coexiste con un sector secundario con salarios más bajos, pueden presentar “desempleo de espera.” A diferencia del desempleo forzado por largos períodos de búsqueda, los trabajadores más educados preferirían voluntariamente esperar por un empleo remunerativo en el sector primario de la economía, donde suelen tener fuertes lazos (Van de Klundert 1990). 43 FIGURA 2.52 Desagregación de la tasa de desempleo por duración del desempleo (según meses de desempleo) 14 12 0.7 0.7 Pobl. econ. activa, porcentaje 1.5 1.5 0.6 0.5 0.6 10 1.2 0.4 0.5 1.0 0.3 0.4 1.2 1.8 1.7 0.9 0.5 0.4 0.8 1.0 1.5 1.3 0.9 0.8 0.7 1.5 8 1.2 1.3 1.3 1.4 1.1 1.1 2.3 2.3 2.0 1.9 1.8 1.6 1.6 1.8 1.9 1.9 2.1 6 4 5.9 5.9 5.9 5.9 5.6 5.3 5.4 5.4 5.3 5.3 5.2 2 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <3 3−6 6−12 12−24 >24 Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. desafío. Durante los años de expansión, en la primera mitad de la última década, el crecimiento de la demanda de asalariados calificados fue mayor que el crecimiento de la población calificada en edad de trabajar. Entre 2009 y 2014, la economía pasó de disponer 4.8 millones de puestos de trabajo para calificados a 6.5 millones de puestos (Figura 2.53), lo que implica un crecimiento del 6 por ciento anual (Figura 2.54). La Figura 2.55 da cuenta de que el crecimiento de la población de calificados durante este período fue menor (5 por ciento de media), lo que permitió que la tasa de asalariados para los trabajadores calificados aumentara del 41 al 44 por ciento en los años de la primera mitad de la década (Figura 2.56). Durante la desaceleración, entre 2014 y 2019, el número de puestos de trabajo para asalariados calificados siguió incrementándose, llegando a 7.7 millones de puestos en 2019. Sin embargo, el ritmo de crecimiento fue menor e insuficiente para contrastar la expansión sostenida de la población calificada en edad de trabajar (Figuras 2.54 y 2.55), lo que llevó a una disminución de la tasa de asalariados para los trabajadores calificados (Figura 2.56). 2.36. ¿Qué sucedió con los trabajadores menos calificados? Una observación clave para el presente diagnóstico es que para los menos calificados la demanda laboral contractual se mantuvo mucho más estática en los años de expansión que para los trabajadores con niveles educativos superiores. Como se extrae de la Figura 2.53, los puestos de trabajo para asalariados de baja calificación se mantuvieron estancados en 3.6 millones de empleos durante la primera mitad de la década, pero experimentaron un importante ajuste a la baja con una pérdida neta de 300 mil empleos entre 2014 y 2019. Sin embargo, esta pérdida de empleo apenas afectó la tasa de asalariados (Figuras 2.55 y 2.56), dado que el número total de personas no calificadas en edad de trabajar también disminuyó. 2.37. Para los trabajadores con menos calificación el principal desafío es que, al margen de los efectos cíclicos, la demanda laboral es estructuralmente baja. En 2019, casi 14 millones de personas en edad de trabajar (es decir, el 44 por ciento de la PET) no habían completado la educación secundaria. No obstante, sólo un 23 por ciento de estos trabajadores disponía de un trabajo asalariado, cayendo esta cifra hasta un 7 por ciento si únicamente se consideran los trabajos asalariados formales (con contrato y seguridad social). Si bien el número total de trabajadores con niveles de educación bajos disminuirá gradualmente con el tiempo, a medida que las cohortes más jóvenes—en promedio, más educadas—ingresen al mercado laboral y las mayores—en promedio, menos educadas—salgan a la jubilación, impulsar la demanda laboral de trabajo no calificado a corto y mediano plazo es una necesidad. Esto permitirá garantizar que los beneficios del crecimiento económico se compartan de manera equitativa entre la población y entre zonas rurales y urbanas (véase desafío 3). 44 FIGURA 2.53 FIGURA 2.54 Evolución de los empleos asalariados por nivel Crecimiento de los empleos asalariados por de calificación nivel de calificación 8,000 10 Número de empleos, en miles Número de empleos, tasa de crecimiento, porcentaje 6,000 5 4,000 0 2,000 −5 0 −10 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Asalariados, calificación alta Asalariados, calificación alta Asalariados, calificación baja Asalariados, calificación baja Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. FIGURA 2.55 Comparativa de la evolución del empleo asalariado y la PET por nivel de calificación 160 Índice (2009 = 100) 140 120 100 80 10 15 20 20 20 20 Asalariados, calific. alta Pobl. en edad de trabajar, calific. alta Asalariados, calific. baja Pobl. en edad de trabajar, calific. baja Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 2.38. El déficit estructural de trabajo salarial para trabajadores poco calificados también podría explicar por qué la participación laboral en Colombia despunta en una comparativa internacional. Como se muestra en la Figura 2.57, la participación laboral en 2018 se situaba casi 10 puntos porcentuales por encima de lo que se observa históricamente al nivel de desarrollo de Colombia (74 frente a 65 por ciento de la PET) y refleja una alta participación en ambos géneros. Una tasa de participación relativamente alta también se deriva de un comparativa regional (Figura 2.58). No obstante, la alta participación laboral en el país pareciera contrastar con un alto grado de subempleo (Figura 2.59). La falta de una definición estandarizada para medir el subempleo hace que comparativas internacionales sean difíciles de obtener. Sin embargo, en economías emergentes el subempleo está muy vinculado con el empleo por cuenta propia, lo cual permite una primera aproximación al 45 FIGURA 2.56 Tipo de empleo por nivel de calificación 100 Pobl. en edad de trabajo, porcentaje 80 59 59 59 57 57 56 55 56 56 57 57 60 77 77 77 77 77 77 76 77 77 78 77 40 12 12 12 11 12 12 12 12 12 11 12 20 29 29 30 31 31 32 33 33 33 32 31 17 17 17 17 17 17 17 16 15 15 15 6 6 6 6 7 7 7 7 8 8 7 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Calificados No calificados Otros Asalariados informales Asalariados formales Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. nivel de subempleo en una comparativa internacional. En Colombia, la tasa de autoempleo es casi el doble de alta de lo que se percibe históricamente al nivel de desarrollo actual del país (Figura 2.60). También es más alta con respecto a sus pares regionales, con excepción de Perú (Figura 2.61). 2.39. La alta prevalencia del subempleo sugiere que la elevada participación laboral en Colombia es, al menos en parte, un reflejo de una falta de oportunidades de empleo de calidad para una parte importante de la fuerza laboral. Economías emergentes que crean insuficiente empleo de calidad tienden a mostrar altas tasas de participación laboral. Esto se explica por un efecto de ingreso que fuerza a los hogares a suplir una mayor proporción de la mano de obra disponible para asegurarse unos recursos mínimos. Los bajos ingresos, la alta concentración de empleos en actividades de baja productividad y la falta de oportunidades de empleo asalariado para una gran parte de la población podrían estar obligando a un mayor número de personas a participar en el mercado laboral de lo que normalmente se observa en el nivel de desarrollo de Colombia. No obstante, para una correcta interpretación de este síntoma del mercado laboral, es importante distinguir entre síntomas estructurales que conllevan a una participación laboral, que en su media es alta, y las mejoras en la participación, las cuales, en el caso colombiano, se vienen observando para ciertos subgrupos poblacionales que tienden a sufrir una mayor discriminación en el ámbito laboral. Por ejemplo, entre 2009 y 2015 tuvo lugar un importante aumento en la participación laboral de la mujer. Sin embargo, este acrecentamiento no resultó en un incremento en el subempleo subjetivo u objetivo (Figura 2.59).25 Esto sugiere que el aumento de la participación se debió principalmente a mejoras en las oportunidades laborales, coincidiendo con el auge económico de la primera mitad de la década, y no por un efecto de ingreso que pudiera haber resultado en una mayor participación forzada. 2.40. ¿Cómo se explica que la demanda efectiva de trabajadores asalariados fuera tan baja para personas menos educadas y que apenas se crearan empleos en empresas para este grupo de trabajadores durante los años de expansión? El crecimiento de la demanda efectiva del sector privado de trabajo no calificado en Colombia fue muy bajo, y contrasta con el alto crecimiento de la demanda de trabajo calificado durante los años de expansión antes de 2014. Asimismo, sugiere que las empresas colombianas 25 El DANE define el subempleo subjetivo según a la proporción de la PEA que expresa un deseo de mejorar sus ingresos, el número de horas trabajadas o tener una labor más propia de sus competencias personales. El subempleo objetivo se refiere a la proporción de la PEA que además de expresar este deseo, haya hecho una gestión para materializar su aspiración y esté en disposición de efectuar el cambio. 46 FIGURA 2.57 FIGURA 2.58 Comparativa entre pares estructurales de la Comparativa entre pares regionales de la tasa tasa de participación laboral de participación laboral 1 80 Tasa de participación laboral 2018, 75 .8 70 porcentaje .6 65 60 .4 55 .2 50 Tasa de Tasa de Tasa de o a ca a ile il r a ay rú do an tin bi as ic Ri Pe participación participación participación gu Ch éx m Br ua ic en a ra lo M in laboral total laboral masculina laboral femenina st Ec rg Co Pa om Co A D p. Colombia Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Re Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ dos veces la desviación estándar. FIGURA 2.59 Comparativa entre pares estructurales de la tasa de participación laboral 15 12.6 11.9 12.0 11.4 10.9 10.7 10.7 10.7 10.5 10.3 10.1 10.1 9.7 9.8 10 9.2 9.4 Tasa de subempleo 8.9 8.9 9.1 8.6 8.3 8.2 6.7 6.6 6.5 6.4 6.1 6.2 6.1 5.8 5.9 5.6 5.5 5 4.7 4.6 4.5 4.3 4.0 3.9 3.9 3.9 3.9 3.6 3.6 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Tasa subempleo por insuficiencia de horas Tasa subempleo por competencias inadecuadas Tasa subempleo por ingresos inadecuados Tasa subempleo objetivo total Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 47 prefirieron contratar más trabajadores calificados que FIGURA 2.60 no calificados en años con alto crecimiento general Comparativa entre pares regionales de la tasa del empleo, y tendieron a deshacerse de aquellos no de participación laboral calificados y a mantener a los calificados en años con un crecimiento general del empleo estancado (véase .5 desafío 5). Para explicar este fenómeno conviene revisar la evolución de los ingresos laborales según .4 el nivel educativo alcanzado. .3 2.41. Un factor sorprendente es que, a pesar de .2 que la creación de empleo asalariado beneficiara .1 primordialmente a trabajadores con calificación alta, fueron los asalariados con calificaciones 0 más bajas los que experimentaron los mayores Autoempleo / empleo total aumentos en los salarios. Los ingresos reales de Colombia asalariados con educación superior a la secundaria se mantuvieron más o menos constantes a lo largo de la Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas década. Esto contrasta con la evolución de los ingresos combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia reales para los trabajadores con educación inferior a en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro este nivel educativo (Figura 2.62). Esto contribuyó del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ a una contracción de la distribución salarial de los dos veces la desviación estándar. trabajadores asalariados y derivó en una caída en los Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. retornos a la educación, como se observa en la Figura 2.63. Mientras que en 2009 un trabajador asalariado con educación superior ganaba 240 por ciento de lo que un trabajador asalariado sin ningún tipo de calificación escolar, esta brecha había caído al 162 por ciento en 2019. Esto sugiere que el sector privado no creó puestos de trabajo para los menos educados por un encarecimiento relativo de la mano de obra menos calificada, tal y como se plantea con más detalle en el siguiente desafío. 2.42. El encarecimiento de la mano de obra menos calificada se explica por un fuerte aumento del salario mínimo al tener este una mayor incidencia sobre los salarios de los trabajadores menos calificados. En Colombia, el salario mínimo representa uno de los instrumentos claves de intervención en el mercado laboral, como se discute en el Cuadro 2.3. La evolución de la distribución salarial de los trabajadores FIGURA 2.61 Comparativa entre pares regionales de la tasa de autoempleo 60 laboral 2018, porcentaje Tasa de participación 50 40 30 20 Costa Rica Argentina Chile México Brasil Paraguay Rep. Ecuador Colombia Perú Dominicana Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. 48 FIGURA 2.62 Evolución de los ingresos medianos por hora y por nivel de escolaridad para trabajadores asalariados Índice de salarios medianos por 130 hora a precios constantes 120 110 100 90 09 10 13 14 15 16 17 11 12 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Sin educación Algo de primaria Primaria completa Secundaria completa Más de secundaria Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. FIGURA 2.63 Prima salarial por nivel de escolaridad para trabajadores asalariados 14.2 2009 39.7 77.4 239.5 11.1 30.1 2014 55.5 179.0 11.3 27.2 2019 50.6 161.8 0 50 100 150 200 250 Prima salarial relativa al trabajo sin educación, porcentaje Algo de primaria Primaria completa Secundaria completa Más de secundaria Nota: Prima estimada mediante un modelo de regresión minceriano controlando por género, edad, sector, dominio rural/urbano y departamento. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 49 FIGURA 2.64 FIGURA 2.65 Evolución del salario mínimo Distribución de densidad de salarios para trabajadores asalariados 180 .0025 Índice del salario mínimo, (2009 = 100) Sal. mínimo Sal. mínimo 2009 2018 .002 160 .0015 Densidad 140 .001 120 .0005 100 0 0 500 1,000 1,500 2,000 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Salario mensual en miles de pesos Real Nominal 2009 2018 Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. asalariados estuvo altamente influenciada por los FIGURA 2.66 aumentos del salario mínimo. Entre 2009 y 2019 el Distribución de densidad de ingresos para salario mínimo aumentó un 67 por ciento en términos trabajadores por cuenta propia nominales y un 16 por ciento en términos reales (Figura 2.64). Cabe destacar que el salario mínimo tiende a .0025 incidir sobre los salarios desde la parte inferior de la Sal. mínimo Sal. mínimo 2009 2018 distribución salarial, que es donde se concentra la .002 mayoría del empleo asalariado menos calificado. Este hecho se observa en la Figura 2.65, la cual muestra .0015 Densidad cómo el aumento del salario mínimo ejerció presión al alza desde la parte inferior de la distribución. En cambio, la evolución de los ingresos mensuales de los .001 trabajadores por cuenta propia estuvo mucho menos impactada por los aumentos del salario mínimo (Figura .0005 2.66, Figura 2.74). Esto explica por qué la caída en los retornos a la educación, de la que hablaba en el 0 párrafo anterior, se dieron en menor medida en el 0 500 1,000 1,500 2,000 caso de los autoempleados (Figura 2.67). Ingresos mensuales en miles de pesos 2009 2018 Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 50 FIGURA 2.67 Prima de ingresos por nivel de escolaridad para trabajadores por cuenta propia 6.8 29.5 2009 54.0 178.5 2.0 23.6 2014 41.5 151.7 15.3 23.3 2019 41.7 136.3 0 50 100 150 200 Prima de ingresos relativa al trabajo sin educación, porcentaje Algo de primaria Primaria completa Secundaria completa Más de secundaria Nota: Prima estimada mediante un modelo de regresión minceriano controlando por género, edad, sector, dominio rural/urbano y departamento. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. CUADRO 2.2. LA MIGRACIÓN VENEZOLANA Y SU EFECTO SOBRE EL MERCADO LABORAL COLOMBIANO Colombia ha venido enfrentando un crecimiento migratorio sostenido sin precedentes desde Venezuela. Según cifras oficiales de Migración Colombia, en 2015 se registraban 31,471 venezolanos residentes en el país. Tan sólo cinco años más tarde, en 2019, los migrantes venezolanos en Colombia ya eran cerca de 1.7 millones. Al 2020, representan el 3.6 por ciento de la población del país y el 7.2 por ciento de la fuerza laboral (Santamaria 2020). De estos, el 43.5 por ciento son migrantes regulares; es decir, portadores de algún tipo de permiso oficial, como visa, cédula de extranjería, permisos especiales de permanencia o para trabajar, entre otros. El 56.5 por ciento restante son, en cambio, migrantes irregu- lares, que ingresaron al país sin autorización o cuyo permiso de permanencia está fuera del tiempo de ley establecido (Migración Colombia 2021). Las existentes barreras a la inclusión laboral no han representado un obstáculo insuperable para la participación de los migrantes venezolanos en el mercado de trabajo colombiano, aunque sí han sido el principal determinante para la obtención de un empleo asalariado, bien remunerado y en el sector formal de la economía. A pesar de los obstáculos que encuentran para integrarse al mercado laboral, tanto la tasa de participación como de ocupación de los migrantes venezolanos (64.3 y 61.5 por ciento, respectivamente, en 2019) fueron sobresalientes con respecto a las menores tasas registradas entre los nacionales colombianos (62.9 y 56.4 por ciento, correspondiente); esto se explica en gran medida por los escasos recursos económicos que obligan a la población migrante a insertarse rápidamente en el mercado de trabajo en empleos precarios y de alta rotación. 51 El choque de oferta laboral inducido por la migración venezolana ha generado una presión sobre el mercado de trabajo en Colombia, aunque concentrada en regiones, grupos demográficos y sectores específicos. Se ve una predominancia de los trabajadores venezolanos en zonas urbanas. Bogotá (21.4 por ciento), Antioquia (11.7 por ciento), Atlántico (9.3 por ciento), Norte de Santander (8.7 por ciento), Valle del Cauca (8.6 por ciento), Santander (5.7 por ciento) y La Guajira (5.6 por ciento) exhiben el mayor número de migrantes venezolanos. Esta población es más joven que sus pares colombianos: cerca del 70 por ciento de venezolanos que se encuentra empleado tiene entre 19 y 35 años, comparado con solo 39.5 por ciento de los trabajadores colombianos con ese rango de edad. En su mayoría, ellos compiten con trabajadores nacionales en ocupaciones de bajo nivel de calificación y en el sector informal. El 74.2 por ciento tiene un nivel de educación básica y secundaria, y el 91 por ciento de migrantes venezolanos realiza trabajos informales (empleados por cuenta propia o asalariados sin contrato ni ningún tipo de prestación). Siguiendo esta línea, estudios recientes no encuentran efectos en la tasa de empleo y sólo modestas reducciones de salarios—de hasta 5 centavos por dólar, por cada punto porcentual de incremento en la oferta laboral migrante—, en los sectores ocupacionales donde los migrantes ingresan desproporciona- damente, que en su mayoría, son trabajos de baja calificación (Santamaria 2020). Asimismo, la entrega del Permiso Temporal de Permanencia (PTP) a migrantes venezolanos desde 2018 sólo resulta en una pequeña reducción en el empleo formal—de 0.1 puntos porcentuales, sin ningún efecto significativo en otros indicadores laborales—(Bahar, Ibáñez y Rozo 2021). Sin embargo, hay otra forma en que la afluencia de migrantes venezolanos ha contribuido a las cifras de desempleo y al empleo precario en Colombia. Desde 2016, cuando este movimiento migratorio empezó a acelerarse, el aumento en el desempleo tuvo una elevada proporción venezolana. Los migrantes venezolanos representaban el 75 por ciento y 32 por ciento de todos los desempleados en Colombia en 2018 y 2019, respectivamente (Figura C.2.1). Por su parte, la tasa de desempleo entre los migrantes se ubicó en 15.2 por ciento, 4.9 puntos porcentuales por encima de los nacionales. Por otro lado, mientras que la variación en el número de trabajadores colombianos sin contrato ha sido a la baja, el número de trabajadores venezolanos sin contrato ha venido aumentando, especialmente en los años 2018 y 2019 (Figura C.2.2). El 44.8 por FIGURE C.2.1 FIGURE C.2.2 Cambio en desempleo, por nacionalidad Cambio en trabajadores sin contrato, por nacionalidad .2 0.06 1.5 Cambio en trabajadores sin contrato, Cambio en desempleo, millones millones de personas 0.11 1.0 0.01 .1 de personas 0.02 0.06 0.13 1.21 0.10 .5 0.05 0.01 0.00 0.02 0 0.26 0.08 0.30 0.33 0.01 0.02 −0.01 −0.01 0 −0.03 −0.01 −0.11 −0.03 −0.09 −0.31 −0.57 −.5 −.1 −0.01 13 14 15 16 17 18 19 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Nacionales Migrantes Nacionales Migrantes Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2013–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2013–2019. 52 ciento de los venezolanos empleados tiene un trabajo asalariado y el 45.3 por ciento trabaja por cuenta propia. Dada las altas tasas de informalidad, las condiciones de contratación entre los asalariados son en el 79.8 por ciento de los casos vía verbal, sin contrato ni prestaciones. A pesar de trabajar más horas al día (12 por ciento adicional con respecto a los nacionales), los ingresos laborales de los trabajadores venezolanos son en promedio inferiores al salario mínimo y son casi la mitad de los salarios que reciben sus pares colombianos (COP 775,800 versus COP 1,398,000 mensuales). CUADRO 2.3. EL SALARIO MÍNIMO EN COLOMBIA Y ALGUNAS REFERENCIAS INTERNACIONALES El salario mínimo es probablemente el instrumento más importante de Colombia para intervenir en el mercado laboral. Este se fija por la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Sociales y Laborales reglamentada en la Ley 278 de 1996 e integrada por el gobierno nacional, sindicatos de trabajadores y pensionados, y asociaciones empresariales. A través de un proceso de conciliación definido en dicha Ley, año tras año la Comisión define el reajuste salarial, el cual, de acuerdo con la Sentencia 815 de 1999 de la Corte Constitucional, nunca podrá ser inferior al nivel de inflación del año que expira, con la finalidad de mantener el poder adquisitivo y “garantizar un mínimo vital y móvil” para los trabajadores. Asimismo, la normatividad en torno al ajuste del salario mínimo establece que otros parámetros también deberán ser considerados, incluyendo entre ellos el nivel de productividad acordado por el Comité Tripartito de Productividad que coordina el Ministerio del Trabajo, la contribu- ción de los salarios al ingreso nacional y el incremento del PIB. No obstante, la regulación no precisa una fórmula técnica para la determinación del nivel adecuado del salario mínimo ni permite ajustes negativos o nulos bajo ninguna circunstancia. Ante un choque económico, estas disposiciones impiden que el ajuste del mercado laboral ocurra a través de los salarios, por lo que se afecta principalmente a la cantidad de empleo. Esto implica que las caídas en el empleo son más elevadas de lo que podrían haber sido ante un salario mínimo más flexible o bajo. El salario mínimo ha sido efectivo para establecer un piso salarial para el trabajo poco calificado y parece haber estado detrás del mejoramiento en las cifras de pobreza observadas en la última década. El nivel de cumplimiento entre los trabajos del sector formal es muy alto, con tan sólo alrededor del 2 al 3 por ciento de los empleados asalariados con contrato y seguridad social reportando ingresos mensuales de menos del 95 por ciento del salario mínimo, según datos recientes. Incluso entre los trabajadores sin contratos formales, el salario mínimo parece desempeñar un importante papel de señalización en las negociaciones salariales, ya que la distribución de los ingresos de estos trabajadores muestra su punto más alto cerca del salario mínimo (Figura C.3.1). Sin embargo, numerosos estudios han documentado pronunciados efectos adversos del salario mínimo en Colombia. Entre los principales resultados se destacan el desajuste entre el salario mínimo y la productividad a nivel regional (Arango et ál. 2008), y su correlación con mayor informalidad laboral, desempleo y sustitución de trabajadores de baja califi- cación por aquellos de mayor escolaridad (por ejemplo, Mondragón et ál. 2010; Arango y Flórez 2017 y 2018; Rivera 2019). Adicional a esto, el quinto desafío de este diagnóstico ha analizado el impacto negativo que ha tenido el salario mínimo sobre la demanda de trabajo—particularmente en el sector manufacturero—, y cómo este se ha transferido a los consumidores a través de precios de los servicios más elevados. Contar con un salario mínimo único implica que, en las zonas rurales y en algunos departamentos donde la productividad laboral es menor, este se vuelva mucho más oneroso y pueda favorecer a los altos niveles de trabajo asalariado sin contrato y al autoempleo (véanse desafíos 3 y 4). Operar y hacer 53 cumplir un único salario mínimo a nivel nacional es relativamente más sencillo que hacerlo para esquemas más complejos con múltiples salarios mínimos; sin embargo, estos últimos pueden ajustarse mejor a las circunstancias locales. Alrededor de la mitad de los países con un salario mínimo legal, al igual que Colombia, han establecido un nivel único de salario mínimo, mientras que el resto ha definido salarios diferenciados por región, sector, ocupación, edad o mixtos (OIT 2021). En algunos casos, esta diferenci- ación parece haber sido beneficiosa (ver por ejemplo, las discusiones en Del Carpio et ál.—2019—para Tailandia y Siregar—2021—para Indonesia), aunque aún se requieren más análisis con respecto a las implicaciones de esta medida. Por otro lado, en Colombia la relación del salario mínimo frente al ingreso laboral mediano y medio ha sido relativamente estable y se ha mantenido por encima de 0.80 y 0.65, respectivamente, entre 2009 y 2019 (Figura C.3.2). Ambos indicadores sobresalen cuando se comparan con economías desarrolladas y emergentes (Figura C.3.3 y C.3.4). En países desarrollados, el salario mínimo representa el 55 por ciento del salario mediano, mientras que en economías emergentes este representa el 67 por ciento (OIT 2021). Si bien no existe un consenso sobre el nivel óptimo de la relación salario mínimo a salario mediano o medio, cuando esta es demasiado elevada (relativo al contexto local) puede suponer la existencia de efectos nocivos sobre el mercado laboral, similares a los documentados en Colombia. Por el contrario, cuando esta relación es demasiado baja (referente al ámbito local), puede significar una importante desprotección hacia los trabajadores. Ante este último escenario, un número creciente de gobiernos alrededor del mundo han desarrollado sistemas de protección social más robustos para compensar las limitaciones de un bajo salario mínimo, aliviando así la carga que recae sobre el sector productivo. FIGURE C.3.1 FIGURE C.3.2 Distribución del salario mensual por tipo de Evolución de la relación salario mínimo e contrato, 2019 ingreso mediano y medio para Colombia .002 1 Sal. mínimo 2019 Salario mínimo / ingreso laboral .9 .0015 Densidad .8 .001 .7 .0005 .6 0 .5 0 500 1,000 1,500 2,000 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Salario mensual en miles de pesos 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Con contrato Sin contrato Salario mínimo / ingreso laboral mediano Cuenta propia Salario mínimo / ingreso laboral medio Nota: La línea punteada roja corresponde al valor del salario Nota: Se excluyen los trabajadores ocupados que no mínimo en el año 2019. percibieron ingresos laborales y se normalizan los ingresos a Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. una jornada laboral de 48 horas semanales. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 54 FIGURE C.3.3 FIGURE C.3.4 Comparativa con miembros de la OCDE de la Comparativa con pares regionales de la razón razón salario mínimo a salario mediano, 2019 salario mínimo a ingreso laboral medio, 2018 Estados Unidos Brasil España Rep. Checa México Japón Chile México Estonia Costa Rica Alemania Bélgica Argentina Países Bajos Colombia Irlanda Grecia Ecuador Rep. Eslovaquia Letonia 0 0.2 0.4 0.6 0.8 Lituania Canadá Hungría Nota: Jornada laboral estandarizada respecto al caso Polonia colombiano. Luxemburgo Fuente: Elaboración propia. Datos Base de Datos Laborales Australia Reino Unido para América Latina y el Caribe (LABLAC) (CEDLAS y Banco Rumania Mundial 2018) y datos sobre el salario mínimo legal bruto en Corea dólares (2018) de ILOSTAT. Eslovenia Israel Nueva Zelanda Portugal Francia Chile Costa Rica Turquía Colombia 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 Fuente: Elaboración propia. Datos OECD, Salarios mínimos relativos a salarios medianos, 2019. CUADRO 2.4. LOS COSTOS NO SALARIALES DEL TRABAJO EN COLOMBIA Colombia ha realizado en la última década importantes avances para disminuir las contribuciones no salariales de los empleadores para trabajadores asalariados. La Ley 1429 de 2010 redujo temporalmente (hasta 2014) el impuesto a la renta y las contribuciones no salariales para nuevas pequeñas empresas, y previó descuentos hasta por tres años en costos no salariales para aquellas firmas que generaran puestos de trabajo para grupos vulnerables, tales como jóvenes, jefes de familia de bajo ingreso, mujeres mayores de 40 años y desempleadas, trabajadores sin experiencia, población desplazada y personas con disca- pacidad. Con la Ley 1607 de 2012, se eliminaron de forma permanente tanto las contribuciones del empleador por concepto de salud como las aportaciones parafiscales destinadas al Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF) y al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), para aquellos trabajadores que perciben menos de 10 salarios mínimos, lo cual excluye entre el 1 y el 2 por ciento de los trabajadores. A pesar de estas reformas tributarias, varios informes recientes sugieren que los costos laborales no salariales continúan siendo elevados para las empresas (Banco Mundial 2015; OCDE 2016; Bernal et ál. 2017). Dependiendo del nivel salarial y de las contribuciones vigentes por tipo de contribuyente (Tabla A.4), en 2020 las firmas destinarían entre el 38 y el 53 por ciento del salario bruto del trabajador a las contribu- ciones de seguridad social, beneficios sociales y parafiscales. 55 En el caso de los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a un salario mínimo, la Ley 1955 del 2019 (artículo 244) establece las directrices para el pago de las aportaciones al Sistema de Seguridad Social, para lo cual se toma como base de cotización el 40 por ciento de los ingresos mensualizados. Esto permite a los aportantes acceder a beneficios de salud, pensión, riesgos laborales y cajas de compensación (Tabla A.4). En tanto que dicha Ley (artículo 193) determina la incorporación a la protección social para personas que devengan menos de un salario mínimo y cotizantes en tiempo parcial, a través de un Piso de Protección Social (PPS). El PPS incluye cobertura en salud a través del régimen subsidiado y permite a los afiliados aportar al Servicio Social Complementario de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), que les dará protección durante la vejez; también brinda acceso a un seguro inclusivo con cobertura de fallecimiento, amparo exequial y enfermedades graves, entre otros. En cuanto al valor de los aportes, los empleadores y contratantes obligados a registrar a trabajadores con ingresos menores a un salario mínimo deberán aportar el equivalente al 15 por ciento del ingreso mensual obtenido en el período por el que se realiza dicho aporte. Por otro lado, los costos por despidos no justificados no parecen ser particularmente elevados en Colombia. Un reciente análisis revela que la dificultad para el despido de trabajadores en el país está dentro del rango flexible, por debajo de la media en América Latina (Maratou-Kolias et ál. 2020). El costo de despido anticipado y sin justa causa para los trabajadores con un contrato temporal es igual al remanente de tiempo para terminar el contrato, siendo este de por lo menos 15 días de salario. Para trabajadores con un contrato permanente, el costo de despido depende del rango salarial. Si el salario es menor a 10 salarios mínimos, se deben cubrir 30 días de sueldo por el primer año de trabajo, más 20 días de sueldo por cada año de trabajo subsecuente. Si el salario es de 10 o más salarios mínimos, se deben cubrir 20 días de sueldo por el primer año de trabajo, más 15 días de sueldo por cada año de trabajo siguiente. En el caso de despido colectivo, el costo es el mismo que para despidos individuales, pero el empleador debe obtener autorización del Ministerio de Trabajo y notificar a sus trabajadores por escrito. DESAFÍO 5: LIMITADA CREACIÓN DE EMPLEO FORMAL, VINCULADA A UNA PÉRDIDA DE COMPETITIVIDAD, Y FALTA DE DINAMISMO EN FIRMAS DE BIENES TRANSABLES 2.43. La edad promedio de las empresas del sector formal es menor en Colombia que en otros países pares regionales, pero ha aumentado durante la última década. Investigaciones recientes destacan el papel fundamental que desempeñan las firmas jóvenes en la dinámica de crecimiento del empleo de las economías avanzadas y que el crecimiento del empleo a lo largo de los ciclos de vida de las empresas es menor en los países en desarrollo que en las economías avanzadas (Haltiwanger et ál. 2013).26 Así pues, la edad promedio de las firmas en el sector formal y su evolución en el tiempo proporcionan evidencia importante sobre el grado de dinamismo entre las empresas formales en un país en particular. Una edad media de la empresa relativamente alta y en aumento indicaría una falta de dinamismo de la misma, mientras que una edad media de la firma relativamente baja y constante sugeriría que su dinamismo es menos preocupante. De acuerdo con datos internacionalmente comparables de la Encuesta Mundial de Ambiente Empresarial (WBES por su sigla en inglés) del Banco Mundial, la edad promedio de las empresas de Colombia entre las firmas formales se ubicó en 18.6 años en 2017, similar a los promedios registrados en Brasil o México, pero más bajo que en Chile o Uruguay (Figura 2.68). Esto está en línea con un sector privado relativamente dinámico que ha generado un crecimiento significativo del empleo durante la última década, como se ha mencionado anteriormente. Sin embargo, la edad de las firmas ha aumentado en Colombia, con un incremento anual de aproximadamente 0.5 años desde 2006, cuando se realizó la primera de estas encuestas del Banco Mundial (Figura 2.69). Una estructura de empresa envejecida podría apuntar a un problema de empuje empresarial emergente con muy pocas nuevas firmas exitosas y un crecimiento del empleo cada vez más impulsado por las empresas establecidas. 26 Haltiwanger, Jarmin y Miranda (2013) muestran que las start-ups superestrellas que sobreviven son un motor clave del crecimiento del empleo agregado en Estados Unidos. 56 FIGURA 2.68 FIGURA 2.69 Edad media de las firmas en el sector Edad media de las firmas en el sector empresarial formal en todos los países empresarial de Colombia en 2006, 2010 y 2017 30 20 18 Edad media de las firmas Edad media de las firmas 25 16 20 14 15 12 10 10 a a a il o ia rú ile ay a ic ni bi tin as ic nd Pe gu Ch fr éx lo m Br 06 10 17 en la dá ru lo Po M 20 20 20 i rg Ta Co Su U A Fuente: Elaboración propia. Datos WBES 2017. Fuente: Elaboración propia. Datos WBES 2006–2017. 2.44. El aumento de la edad de las firmas es un mal augurio para el crecimiento futuro del empleo en el sector formal y apunta a nuevas limitaciones para la creación de empleo en este sector. En los países donde la entrada de empresas es baja y el crecimiento del empleo en el sector formal es impulsado principalmente por firmas más antiguas, el crecimiento del empleo a nivel empresarial tiende a ser menos sensible a los cambios en las ventas en promedio. Hasta ahora, la estructura relativamente joven de la edad de las empresas de Colombia le ha permitido al país disfrutar de altos niveles de crecimiento del empleo formal. Una comparación entre países de la correlación entre el crecimiento del empleo y las ventas corrobora esta opinión (Anexo 5.1). La Figura 2.70 muestra que la elasticidad del empleo es mayor en Colombia que en otros países de ingresos medianos-altos tanto en la región como a nivel mundial. Sin embargo, los datos también revelan que esta elasticidad ha ido disminuyendo de manera constante durante la última década. En 2006, cuando se implementó la primera WBES en Colombia, un incremento del 10 por ciento en las ventas de las empresas se asoció a un aumento promedio en el empleo del 3.1 por ciento. Esta elasticidad había caído al 2.1 por ciento en 2017, año en que se implementó por última vez la WBES en el país (Figura 2.71). Esto sugiere nuevas limitaciones para la creación de empleo en el sector formal. 2.45. Un análisis en profundidad de los datos detallados a nivel de empresa disponibles para Colombia puede ayudar a arrojar luz sobre las causas de esta desaceleración en el crecimiento del empleo dentro del sector formal del país. Un estudio reciente revela que la dinámica del crecimiento del empleo en el país es notablemente similar a la observada en Estados Unidos, con un crecimiento del empleo agregado enteramente atribuible a la dinámica de entrada de nuevas empresas (Eslava et ál. 2019. Lo que distingue a Colombia de Estados Unidos es que, por el contrario, el crecimiento del empleo a lo largo del ciclo de vida de las firmas colombianas es mucho más débil. El análisis que se presenta a continuación se basa en estos conocimientos y explota datos de panel a nivel de empresa para los sectores manufacturero y de servicios formales en el país, con el objetivo de indagar en el cómo el desempeño de las empresas varía según el tamaño y la actividad económica e identificar las limitaciones potenciales al crecimiento del empleo en el sector formal (Cuadro 2.5).27 27 Cabe resaltar que los marcos muestrales de las encuestas EAM y EAS no tienen en cuenta microempresas y empresas informales. Las conclusiones derivadas del análisis presentadas en esta sección no son generalizables a todo el universo de firmas en Colombia. El objetivo de esta sección es, por lo tanto, comprobar en qué medida los resultados del análisis de la actividad de empresas presentados a continuación corroboran tendencias que se observan en otras secciones del diagnóstico. 57 FIGURA 2.70 FIGURA 2.71 Elasticidad del empleo con respecto a la Elasticidad del empleo frente a la producción producción de las firmas entre países de las firmas en Colombia a lo largo del tiempo .30 .30 %−∆ predicho en empleo en respuesta %−∆ predicho en empleo en respuesta a un incremento de 1% en ventas a un incremento de 1% en ventas .25 .28 .20 .26 .15 .24 .10 .22 .05 0 .20 a il ile a o rú a a ia ay 06 10 17 tin bi ni ic as ic nd Pe gu 20 20 20 Ch fr éx m lo Br en la dá ru lo Po M i rg Ta Co Su U A Intervalo de confianza 95% Intervalo de confianza 95% Fuente: Elaboración propia. Datos WBES 2017. Fuente: Elaboración propia. Datos WBES 2006–2017. CUADRO 2.5. ENCUESTAS ANUALES DE MANUFACTURA Y SERVICIOS DE COLOMBIA El análisis en el ámbito de las empresas utiliza información de dos bases de datos: la Encuesta Anual Manufacturera (EAM) y la Encuesta Anual de Servicios (EAS), en el período comprendido entre 2008 y 2018. La EAM es un censo de las firmas que cuentan con diez o más personas ocupadas o con ingresos a partir de 500 millones de pesos anuales. La unidad de observación y análisis de la EAM es el establecimiento industrial. La información recolectada corresponde a personal ocupado, sueldos y salarios, prestaciones sociales, producción bruta, consumo intermedio, valor agregado, producción, costos y gastos de producción, activos fijos, inversión, entre otras variables (DANE 2019). La EAM tiene cobertura nacional por departamentos y áreas metropolitanas. En cuanto a la EAS, es un censo de las empresas formalmente establecidas con número de identificación tributaria (NIT) y registro mercantil, que se dedican exclusivamente a realizar actividades de servicios dentro del territorio colombiano. Esta encuesta también permite obtener información sobre personal ocupado, sueldos y salarios, prestaciones sociales, cotizaciones patronales, activos fijos, inversión, entre otros indicadores (DANE 2019). El formulario de recolección de la EAS fue rediseñado en 2010 para obtener información más desagregada. En ambos casos, las empresas se encuentran clasificadas por actividad económica con base en la CIIU Rev. 4 A.C. a 4 dígitos. Sin embargo, la EAM tiene información más detallada en comparación con la EAS, y permite hacer un análisis de datos de panel. 58 2.46. Los datos detallados a nivel de empresa para el sector manufacturero muestran que la dinámica de entrada y salida entre las pequeñas firmas ha tenido un gran efecto en la distribución del tamaño de la empresa en el sector formal. A lo largo de la última década, el número de empresas con menos de 50 empleados inicialmente aumentó y luego disminuyó drásticamente (Figuras 2.72, 2.73 y 2.74). Mientras tanto, el patrón de crecimiento en el número de empresas más grandes fue muy diferente, ya que aquellas de más de 50 empleados experimentaron un aumento pequeño pero constante en el número. Durante todo el período de los años de estudio, esta divergencia en los patrones llevó a un sesgo en la distribución del tamaño de las empresas con un incremento en la participación de las grandes firmas, y un tamaño medio de las firmas en aumento. Sin embargo, el impacto de estos cambios en la distribución del empleo en las categorías de tamaño de las firmas se FIGURA 2.72 FIGURA 2.73 Número de firmas por tamaño del empleo en el Número mediano de empleados en cada sector manufacturero, 2008–2018 empresa del sector manufacturero, 2008–2018 5,000 35 Mediana del número de empleados 4,000 30 Número de firmas 3,000 25 2,000 20 1,000 15 0 <21 21−50 51−100 101−250 >250 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Tamaño de firma (no. de empleados) Total Permanentes Nota: Dentro de los grupos, cada columna representa un año de 2008 a 2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. FIGURA 2.74 Contribución al empleo total de firmas de diferentes tamaños, 2008–2018 100 Empleo total, porcentaje 80 52.2 47.7 47.9 49.3 48.7 48.7 49.0 49.5 51.2 50.9 51.6 60 40 21.7 20.3 20.5 21.2 21.2 22.0 22.8 21.4 21.8 22.5 22.5 12.7 12.9 12.2 12.7 13.3 12.9 20 12.3 12.4 12.5 12.7 12.6 11.1 11.4 11.1 10.9 10.7 10.3 9.9 9.1 9.6 9.4 8.8 5.0 6.7 7.5 6.9 6.5 6.1 5.8 5.4 4.8 4.6 4.5 0 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <21 21−50 51−100 101−250 >250 Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. 59 atenuó, ya que los trabajadores de empresas con menos de 50 empleados nunca superaron el 20 por ciento del empleo empresarial total en la industria manufacturera entre 2008 y 2018. 2.47. El aumento y posterior declive del número de pequeñas empresas fue impulsado en gran medida por la rotación, mientras que sólo unas pocas recién establecidas lograron sobrevivir. Investigaciones recientes muestran que, condicionadas por la supervivencia, las firmas pequeñas y jóvenes desempeñan un papel clave en el crecimiento del empleo agregado en las economías avanzadas. En Colombia, sin embargo, las nuevas empresas luchan por sobrevivir y aún menos logran crecer durante su ciclo de vida. La Tabla 2.1 muestra las matrices de transición en las categorías de tamaño de las empresas entre 2008 y 2018 en términos absolutos y relativos, respectivamente. Se destacan a su vez varios patrones: i. La proporción de firmas que no estuvieron presentes en 2008 ni en 2018 es alta (19.5 por ciento). Estas son empresas que nacieron entre estos años pero murieron antes de 2018. Dicho de otra manera, de las casi 6 mil empresas que se establecieron después del año 2008, sólo el 55 por ciento continuó operando en 2018. TABLA 2.1 Matrices de transición de firmas entre categorías de tamaño A. Número absoluto de firmas 2018 Inexistente <21 21–50 51–100 101–250 >250 Inexistente 2,571 1,324 898 469 317 131 <21 1,759 925 249 61 19 4 21–50 718 274 506 248 66 10 2008 51–100 432 57 137 281 189 38 101–250 274 26 39 122 315 114 >250 163 7 9 23 74 324 B. En relación con el total de firmas que alguna vez existieron en el período 2008–2018 2018 Inexistente <21 21–50 51–100 101–250 >250 Inexistente 19.52% 10.05% 6.82% 3.56% 2.41% 0.99% <21 13.35% 7.02% 1.89% 0.46% 0.14% 0.03% 21–50 5.45% 2.08% 3.84% 1.88% 0.50% 0.08% 2008 51–100 3.28% 0.43% 1.04% 2.13% 1.43% 0.29% 101–250 2.08% 0.20% 0.30% 0.93% 2.39% 0.87% >250 1.24% 0.05% 0.07% 0.17% 0.56% 2.46% Nota: El color azul identifica una celda con un número/acción relativamente mayor y el rojo con un número/acción relativamente menor. La tabla (b) da cuenta de las participaciones en cada celda de un total de 13,173 empresas que alguna vez existieron en el período 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. 60 ii. Había 3,017 firmas con menos de 21 empleados en 2008 y la mayoría de ellas, el 58.3 por ciento, ya había dejado de operar en 2018; únicamente alrededor del 8 por ciento había crecido al siguiente grupo de tamaño (21–50 empleados). Un comportamiento similar se ve en las 1,822 empresas que tenían entre 21 y 50 empleados. En este grupo, el 40 por ciento había salido en 2018, el 18 por ciento había crecido a un grupo de mayor tamaño (más de 50 empleados) y el 15 por ciento se había reducido. iii. La salida y la entrada fueron mucho más comunes entre las empresas más pequeñas que entre las más grandes: había 3,346 firmas que existían en 2008, pero que habían parado sus operaciones en 2018. De estas, el 74 por ciento tenía menos de 51 empleados. Del mismo modo, hubo 3,139 de las firmas en 2018 que aún no existían en 2008. De las cuales, el 71 por ciento tenía menos de 51 empleados. 2.48. ¿Qué impulsó estas dinámicas de crecimiento diferencial en el número de empresas en la distribución por tamaño? ¿Hubo diferencias en el desempeño de las firmas por tamaño que expliquen por qué las pequeñas tuvieron más dificultades que las grandes durante el período 2008–2018? La EAM permite hacer un análisis detallado de los márgenes operativos y de las estructuras de costos de cada empresa. La comparación de la evolución de estas medidas de rendimiento de la empresa a lo largo de la distribución de su tamaño puede dar cuenta de la naturaleza de las limitaciones que enfrentan las empresas de diferentes tamaños de empleados a lo largo del tiempo. Sobre esto hay una serie de ideas claves. i. Durante el período 2008–2019, la rentabilidad de las firmas cayó fuertemente para aquellas más pequeñas, mientras que aumentó para las más grandes. La evolución de los márgenes operativos medianos (es decir, las ganancias antes de intereses e impuestos en relación con las ventas totales) estuvo muy diferenciada por el tamaño de la empresa. Mientras que aumentaron del 7 por ciento en 2008 al 9 por ciento en 2009 para las empresas con más de 100 empleados, los márgenes cayeron del 5 al 2 por ciento para aquellas con menos de 51 empleados (Figura 2.75). Estas diferencias en la evolución de la rentabilidad podrían indicar una disminución de la demanda de producción en las firmas más pequeñas frente a las más grandes o un aumento en los costos operativos relativos debido a las diferentes estructuras de producción, tanto en las pequeñas como en las grandes. FIGURA 2.75 FIGURA 2.76 Márgenes operativos medianos por tamaño de Costos medianos de insumos para materiales firma, 2008–2018 como porcentaje de la producción total por tamaño de firma, 2008–2018 .10 .46 Costo mediano del material, como porcentaje de la producción total Margen operativo mediano .08 .44 .06 .42 .04 .40 .02 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <51 empl. 51–100 empl. >100 empl. <51 empl. 51–100 empl. >100 empl. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. 61 ii. El costo de los insumos, sin embargo, evolucionó de manera similar en todas las categorías de tamaño de las empresas y no puede explicar la divergencia en la rentabilidad por su tamaño. Los costos medianos de material para firmas de diferentes tamaños mostraron tendencias temporales muy similares durante la última década (Figura 2.76), con la posible excepción de los últimos tres años del período de análisis (es decir 2016, 2017 y 2018), durante los cuales los costos medianos de materiales parecen haber aumentado algo en las firmas grandes, pero no en las pequeñas. El costo mediano de los servicios y los insumos de energía como porcentaje de la producción también disminuyó de manera similar, cayendo alrededor de 2–3 puntos porcentuales, independientemente del tamaño (Figuras 2.77 y 2.78). FIGURA 2.77 FIGURA 2.78 Costos medianos de insumos para gastos de Costos medianos de insumos para gastos de servicios como porcentaje de la producción energía como proporción de la producción total total por tamaño de firma, 2008–2018 por tamaño de firma, 2008–2018 Costo mediano de los insumos de energía, .22 .04 Costo mediano de los insumos de servicios, como porcentaje de la producción total como porcentaje de la producción total .20 .03 .18 .02 .16 .01 .14 0 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <51 empl. 51–100 empl. >100 empl. <51 empl. 51−100 empl. >100 empl. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. iii. Lo que mostró diferentes tendencias temporales en los distintos tamaños de empresas fueron los costos laborales medios. Los costos salariales aumentaron para todas las categorías de tamaño, aunque mucho más para las firmas más pequeñas. En aquellas con más de 100 empleados, los costos salariales medios aumentaron del 10 por ciento de la producción total al 11 por ciento entre 2008 y 2009. Mientras tanto, aquellas con menos de 50 empleados experimentaron un aumento en el costo salarial mediano del 15 al 21 por ciento del total de la producción. El costo laboral no salarial, por su parte, evolucionó de manera similar entre los grupos, con una aparente caída en 2014, luego de la implementación de reformas que redujeron las contribuciones obligatorias no salariales para las empresas (Figuras 2.79 y 2.80). 2.49. Es necesario considerar dos factores para explicar la evolución asimétrica de los costos salariales en empresas de diferentes tamaños: (i) las pequeñas dependen más de la mano de obra no calificada que las más grandes, y (ii) los salarios de la mano de obra no calificada aumentaron fuertemente durante la última década, tanto en términos absolutos como relativos. Como ya se ha mencionado, la proporción de empleo poco calificado en las empresas manufactureras formales experimentó un fuerte descenso durante la última década. A pesar de esta tendencia general, la proporción de empleados poco calificados fue, en cualquier año de esta década, aproximadamente el doble en empresas de 0 a 51 empleados que en las de más de 100 empleados, como se muestra en la Figura 2.81 sobre la base de las estadísticas de Colombia según la GEIH. Al mismo tiempo, los salarios formales de manufactura por trabajo no calificado crecieron un 50 por 62 FIGURA 2.79 FIGURA 2.80 Costo del trabajo asalariado mediano como Costo laboral mediano no salarial como porcentaje de la producción total por tamaño porcentaje de la producción total por tamaño de firma, 2008–2018 de firma, 2008–2018 .22 .08 porcentaje de la producción total porcentaje de la producción total Costo laboral (no salarial), como Costo laboral (salarios), como .20 .06 .18 .16 .04 .14 .12 .02 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <51 empl. 51−100 empl. >100 empl. <51 empl. 51−100 empl. >100 empl. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. FIGURA 2.81 Participación de la mano de obra calificada frente a la no calificada en el empleo asalariado formal total en actividades manufactureras por tamaño de firma Empleo asalariado formal en manufactura 100 80 60 40 20 0 20 9 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 20 5 20 6 20 7 18 20 9 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 15 20 6 20 7 18 20 9 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 20 5 20 6 17 18 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 20 20 20 20 20 0−50 empl. 51−100 empl. >100 empl. No calificado Calificado Nota: Se define como mano de obra no calificada a aquellos trabajadores con menos de educación secundaria. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2018. ciento en términos nominales entre 2009 y 2018, o un 4.6 por ciento anual (Figura 2.82). Por el contrario, los empleados calificados sólo tuvieron aumentos salariales anuales de un 3.7 por ciento en promedio. Esto indica que, durante 2009 y 2018, los salarios para los trabajadores no calificados aumentaron un 28 por ciento más que para los calificados. El crecimiento de los salarios del trabajo no calificado superó la inflación general de precios, la cual ascendió a un 3.7 por ciento en promedio durante el mismo período. 63 FIGURA 2.82 Crecimiento salarial promedio para trabajadores calificados y no calificados en firmas manufactureras en comparación con la inflación, 2008–2018 150 140 Índice (100 = 2009) 130 120 110 100 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Salario por hora, no calificado Salario por hora, calificado Precios (IPC) Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2018 y estadísticas de precio del consumidor oficiales. 2.50. ¿Por qué el salario de los trabajadores no calificados creció tan rápido, dada la limitada demanda de mano de obra no calificada? Así como se ha nombrado anteriormente, uno de los principales impulsores del crecimiento salarial en el sector formal de Colombia es el salario mínimo, el cual creció un 69 por ciento en el período 2008–2018. El salario mínimo en el país es un importante punto de referencia para la evolución de los salarios nominales en el sector formal, para el trabajo calificado y el no calificado. Esto se puede evidenciar en las Figuras 2.83 y 2.84, las cuales comparan las distribuciones de densidad salarial en 2008 y 2018 para trabajadores calificados y no calificados, respectivamente. Tanto para la mano de obra calificada como para la no calificada, un aumento del salario mínimo ejerce una presión al alza sobre los salarios desde la parte inferior de la distribución salarial. Además, la concentración (o densidad) de trabajadores que ganan un salario cercano al umbral del salario mínimo es mucho mayor en el caso de los no calificados que en el de los calificados. Esto explica por qué los salarios de la mano de obra no calificada se incrementaron más en promedio que los de la mano de obra calificada (Figura 2.82). Si bien el acrecentamiento del salario mínimo afectó los salarios en toda la distribución, tuvo un impacto más fuerte en los salarios promedio para el trabajo no calificado. 2.51. Por lo tanto, el fuerte incremento de los costos salariales fue impulsado principalmente por el aumento del salario mínimo, con importantes efectos de composición en la distribución del tamaño de las empresas durante la última década, debido a las bajas tasas de supervivencia de las pequeñas. No obstante, ¿cómo afectó esto a la demanda general de mano de obra en los diferentes subsectores de la industria manufacturera? La Figura 2.85 traza el incremento relativo entre 2008 y 2018 en el salario promedio pagado en cada subsector frente al salario promedio que prevaleció en 2008. Esta relación es fuertemente negativa, lo que sugiere que los sectores que pagaron salarios promedio más altos en 2008 sufrieron menos por el incremento del costo salarial. Si el salario promedio de 2008 es indicativo de cuán dependiente es un sector de la mano de obra no calificada, confirmaría entonces que los sectores que utilizan más mano de obra no calificada están más expuestos a la subida de los costos salariales. 2.52. Es preciso evaluar el impacto del aumento de los costos salariales en la dinámica del empleo tanto dentro de las firmas como en los subsectores manufactureros. Al hacer esta evaluación es necesario considerar dos efectos: (i) los costos laborales más altos pueden implicar menos empresas formales en general, y (ii) las firmas existentes o sobrevivientes pueden tender a adaptarse al incremento de los costos laborales 64 FIGURA 2.83 FIGURA 2.84 Distribuciones de densidad de salarios en el Distribuciones de densidad de salarios en el sector manufacturero formal para empleados sector manufacturero formal para empleados calificados no calificados 6 6 Sal. mínimo Sal. mínimo Sal. mínimo Sal. mínimo 2009 2018 2009 2018 5 5 4 4 Densidad Densidad 3 3 2 2 1 1 0 0 12 12.5 13 13.5 14 14.5 15 15.5 16 12 12.5 13 13.5 14 14.5 15 15.5 16 Salario nominal mensual en el sector Salario nominal mensual en el sector manufacturero, en log manufacturero, en log 2009 2018 2009 2018 Nota: Se define como mano de obra no calificada a aquellos Nota: Se define como mano de obra no calificada a aquellos trabajadores con menos de educación secundaria. trabajadores con menos de educación secundaria. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2018 y estadísticas Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2018 y estadísticas de precio del consumidor oficiales. de precio del consumidor oficiales. FIGURA 2.85 Crecimiento salarial del subsector durante el período 2008–2018, en relación con los niveles salariales de 2008 10.2 manufacturero en 2008 (escala log.) Salario medio en el subsector 10.0 9.8 9.6 9.4 9.2 20 40 60 80 Aumento porcentual del salario medio del subsector manufacturero 2008−2018 Valor ajustado Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. contratando menos trabajadores e invirtiendo en tecnologías que ahorren mano de obra. Para contrastar ambos efectos, se construyeron dos conjuntos de datos: en el primero se encuentran el empleo, la producción y los salarios promedio agregados para 21 subsectores de manufactura; y en el segundo conjunto de datos, se capturaron las mismas variables pero sólo considerando las empresas que estuvieron presentes en todos los 65 años entre 2008 y 2018 al agregar al nivel de subsector. Luego se comparó cómo el empleo responde a los salarios en los 21 subsectores de manufactura en ambos conjuntos por separado. Con este fin, el análisis se basó en un marco de regresión en el que se controlaron los cambios en la producción real, en la composición de la fuerza laboral a nivel de subsector en términos de educación y edad, y en los precios de producción del subsector (Anexo 5.2). La diferencia en las tasas de respuesta entre los dos conjuntos de datos da información relevante sobre la importancia relativa de los ajustes del empleo dentro de las empresas para el crecimiento de los salarios frente al ajuste del empleo para el sector manufacturero. Si las tasas de respuesta fueran similares, implicaría que la mayor parte del ajuste al aumento de los salarios se produjo dentro de las firmas. Por el contrario, si la respuesta a los salarios fue significativamente más fuerte cuando se consideran todas las firmas en comparación con cuando sólo se consideran aquellas con presencia continua, esto sugeriría que el ajuste se debió principalmente a su entrada y salida. 2.53. La mayor parte del ajuste en el empleo total dados los salarios más altos se debe a la entrada y salida de empresas y no a cambios en el empleo dentro de las mismas. El incremento del 10 por ciento en el salario nominal está asociado a la reducción del 6.6 por ciento en el empleo cuando se consideran los datos sectoriales de todas las empresas. Cabe destacar, sin embargo, que el efecto se vuelve casi insignificante en el momento de considerar datos sectoriales sólo para las firmas que estuvieron presentes en todos los años del período de estudio. En tal caso, un aumento del 10 por ciento en el salario nominal se asocia con una caída del 0.3 por ciento en el empleo. Esto confirma los fuertes efectos composicionales que tienen los salarios más altos en la actividad de las empresas en todos los sectores, con la dinámica del empleo afectada principalmente por la entrada y salida de firmas más que por ajustes en la fuerza laboral dentro de ellas. 2.54. Entonces, ¿cómo se ajustaron las empresas supervivientes al aumento de los costos salariales? Dentro de las firmas sobrevivientes, las decisiones de contratación favorecieron a la mano de obra calificada sobre la no calificada, mientras que la producción se volvió más intensiva en capital y productiva en general. La Figura 2.81 muestra que la mano de obra no calificada como porcentaje del empleo total en las empresas manufactureras formales cayó drásticamente entre 2008 y 2018. Esta tendencia puede haber sido exacerbada por las inversiones en tecnologías que desplazaron a la mano de obra no calificada. Nótese, por ejemplo, que la mediana de la relación capital-trabajo se duplicó con creces (Figura 2.86 panel a). Es importante destacar que este incremento en la profundidad de capital no fue impulsado por efectos de composición a lo FIGURA 2.86 Mediana de profundidad de capital por trabajador A. Todas las firmas B. Sólo firmas que operaron en todos los años entre 2008 y 2018 60,000 70,000 pesos (precios corrientes) pesos (precios corrientes) capital−trabajo, en 1,000 Mediana de la relación capital−trabajo,en 1000 Mediana de la relación 50,000 60,000 40,000 50,000 40,000 30,000 30,000 20,000 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Nota: Dotación de capital deflactado usando precios de gastos de capital. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018 y deflactadores oficiales para gasto de capital. 66 largo de la distribución del tamaño de la empresa. Lo que se confirma la misma figura, panel b, la cual traza las razones medianas de capital-trabajo para un panel equilibrado de empresas que operaron durante todos los años entre 2008 y 2018. Entre dichas empresas, el capital medio por trabajador aumentó incluso más que si se consideran todas las firmas (es decir, 252 por ciento frente a 217 por ciento). En general, existe evidencia de que la producción en el sector manufacturero se volvió más intensiva en capital, desplazando el uso de mano de obra predominantemente no calificada. Con un acrecentamiento general de la intensidad de capital, también cabría esperar un incremento de la productividad laboral media.28 Esto se corrobora en la Figura 2.87, donde se evidencia que la productividad laboral mediana creció un 19 por ciento entre 2008 y 2018, y un 17 por ciento, si únicamente se consideran las firmas que operaron todos los años. FIGURA 2.87 Valor agregado mediano por trabajador A. Todas las firmas B. Sólo firmas que operaron en todos los años entre 2008 y 2018 23,000 25,000 1000 pesos (precios de 2010) 1000 pesos (precios de 2010) mediano por trabajador, en mediano por trabajador, en 22,000 Valor agregado anual Valor agregado anual 24,000 21,000 23,000 20,000 22,000 19,000 21,000 18,000 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Nota: Valor agregado deflactado usando índices de precio específicos a cada industria. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018 y deflactadores oficiales para gasto de capital. 2.55. Los resultados del empleo en el sector manufacturero formal no sólo se vieron afectados por el alto crecimiento de los salarios de los trabajadores no calificados. La demanda de productos de las empresas también jugó un papel importante, pero no tuvo un efecto compositivo tan fuerte como la evolución de los costos salariales. Las estimaciones presentadas en el Anexo 5.2 también consideran la demanda de producción real como un motor del crecimiento del empleo. Un aumento del 10 por ciento en la demanda de producción de un subsector está asociado a un incremento del 4.8 por ciento en el empleo del subsector. El tamaño del efecto es menor si sólo se consideran las empresas con presencia en todos los años: un aumento del 10 por ciento en la demanda real está relacionado con un acrecentamiento del 2.8 por ciento en el empleo. Así pues, la mecánica del empleo a causa de los cambios en la demanda parece estar impulsada tanto por las decisiones de contratación dentro de las empresas como por las dinámicas de entrada y salida a nivel sectorial. 2.56. Entonces, ¿cuántos puestos de trabajo se perdieron debido al alto crecimiento de los salarios y la menor demanda de producción? Para medir el efecto general del alto crecimiento salarial y la baja demanda de producción sobre el empleo, se puede preguntar ¿cuántos empleos adicionales se habrían creado para 2018, si los salarios hubieran crecido con menos fuerza y si la actividad económica no se hubiera desacelerado después de 2014? Para tal fin, se consideran tres escenarios (Anexo 5.2). En el primero, se simula cuántos 28 Esto se deriva del hecho de que una producción más intensiva en capital dará como resultado una mayor participación de los factores del capital en el valor agregado de la empresa, lo que, a su vez, conducirá a un mayor valor agregado por trabajador empleado. 67 empleos adicionales se habrían creado si los salarios hubieran crecido sólo con (y no por encima) de la inflación en todos los sectores.29 En el segundo, se evalúa cuántos puestos de trabajo adicionales se habrían creado si el crecimiento salarial se hubiera limitado a la evolución del ingreso marginal de cada subsector (medido en términos del índice de precios de producción del subsector). En el tercer escenario, se analizan cuántos empleos adicionales habrían existido en 2018 si la producción real de cada subsector después de 2014 no se hubiera desacelerado y continuara creciendo al mismo ritmo que durante el período 2008–2014. Al simular estos escenarios se consideraron márgenes tanto intensivos (más o menos empleos dentro de empresas establecidas) como extensos (más o menos empleos por entrada y salida de las mismas). 2.57. Las simulaciones ilustran dos desarrollos entrelazados que afectaron negativamente el crecimiento del empleo en el mercado laboral formal de Colombia durante la última década: una desaceleración de toda la economía posterior a 2014 y una demanda de trabajo reprimida por el fuerte crecimiento general de los salarios. Se estimó que el inicio de un crecimiento más lento en el período posterior a 2014 resultó en aproximadamente 23 mil empleos menos para 2018 que si los subsectores de manufactura hubieran crecido al mismo ritmo que en el período 2008–2014. El impacto de un alto crecimiento salarial depende del escenario asumido. Se habrían creado alrededor de 28 mil empleos adicionales para 2018 en el caso en que el crecimiento salarial hubiera crecido en línea sólo con los precios al consumidor. Esta cifra aumentaría a 104 mil puestos de trabajo adicionales, si el crecimiento de los salarios se limita a los precios de producción en cada subsector. Los resultados también muestran que el impacto en el empleo de un crecimiento más lento se produjo en forma de menos ajustes de puestos de trabajo dentro de las empresas, así como de entrada y salida. En cuanto a los salarios, el impacto en el empleo se debió principalmente a la dinámica de entrada y salida de las empresas. 2.58. Los sectores de manufactura y de servicios mostraron patrones de empleo estructural muy similares durante la última década, y la mayoría de los nuevos empleos fueron para trabajadores calificados. Sin embargo, el crecimiento del empleo total fue mucho mayor en el sector servicios. La gran mayoría de los puestos de trabajo del sector formal se crearon en las empresas de servicios y no en las manufactureras. Por cada nuevo trabajo asalariado formal en el sector manufacturero, el sector servicios agregó 8 nuevos trabajos formales, reforzando así el cambio de empleo en toda la economía hacia los servicios (véase desafío 2). A pesar de estas diferencias en el crecimiento general del empleo, también existen notables similitudes en ambos sectores. Primero, el empleo se expandió durante los años de auge, pero luego se desaceleró, con una ralentización algo más pronunciada en las empresas manufactureras (Figura 2.88). En segundo lugar, tanto en manufactura como en servicios el crecimiento del empleo sólo benefició al trabajo calificado, mientras que el número de puestos de trabajo de empleados no calificados se mantuvo relativamente estable a lo largo de la década. 2.59. Los datos de panel a nivel de empresa sugieren que aquellas pertenecientes al sector de servicios formales obtuvieron mejores resultados que las de manufactura formal a medida que las condiciones económicas se endurecieron. Los datos a nivel de empresa para el sector servicios son menos completos que para el manufacturero, y varios cambios en la metodología de la EAS la hacen menos adecuada para un análisis de la dinámica de entrada y salida de empresas de forma análoga a lo que se presentó anteriormente para el sector manufacturero. Sin embargo, es posible estudiar la dinámica de transición de las empresas en todas las categorías de tamaño para un número reducido de firmas de servicios que fueron encuestadas en todos los años entre 2009 y 2017 (Tabla 2.2) y compararlas con un panel similar de empresas manufactureras (Tabla 2.3). En servicios, el 11.3 por ciento de las empresas cayó a una categoría de menor tamaño, mientras que el 49.6 por ciento pasó a una de mayor tamaño. Este es un mejor desempeño que el presentado en el sector manufacturero, donde el 14.4 por ciento cayó a una categoría de menor tamaño y sólo el 24.7 por ciento creció a una categoría más alta. 2.60. La rentabilidad de las empresas fue mayor entre aquellas del sector formal de servicios que entre las del sector manufacturero formal, y los márgenes operativos de las empresas de servicios no divergieron según su tamaño como sí lo hicieron las manufactureras. Los márgenes operativos medios para las empresas en el panel de servicios entre 2009 y 2017 equivalieron al 15.5 por ciento de la producción bruta. Esto se equipara favorablemente con los márgenes operativos medianos de sólo el 6 por ciento logrados 29 No se modificaron los salarios en los sectores con crecimiento salarial por debajo de la inflación. 68 FIGURA 2.88 Número de empleos asalariados en el sector manufacturero frente al de servicios, 2009–2019 A. Sector servicios Trabajos asalariados formales 4,000 en servicios, en miles 3,000 2,000 1,000 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Calificado No calificado B. Sector manufactura Trabajos asalariados formales 800 en manufactura, en miles 600 400 200 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Calificado No calificado Nota: Sólo se consideran empleos en el sector privado. Los empleos no calificados se definen como aquellos trabajos que emplean a trabajadores con menos de educación secundaria. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. TABLA 2.2 Matrices de transición entre categorías de tamaño para el panel de firmas de servicios, 2009–2017 2017 <21 21–50 51–100 101–250 >250 <21 202 100 20 16 5 21–50 52 256 158 43 9 2009 51–100 10 67 189 139 33 101–250 11 18 53 245 185 >250 6 6 5 32 440 Nota: El color azul identifica una celda con un número/acción relativamente mayor y el rojo con un número/acción relativamente menor. Fuente: Elaboración propia. Datos EAS 2009–2017. 69 TABLA 2.3 Matrices de transición entre categorías de tamaño para el panel de firmas manufactureras, 2009–2017 2017 <21 21–50 51–100 101–250 >250 <21 2,995 882 112 56 7 21–50 697 1,827 830 181 28 2009 51–100 112 335 1,070 635 73 101–250 42 87 307 1,151 450 >250 24 17 42 227 987 Nota: El color azul identifica una celda con un número/acción relativamente mayor y el rojo con un número/acción relativamente menor. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2009–2017. durante el mismo período en las empresas del panel de fabricación. Además, los márgenes operativos en las empresas de servicios evolucionaron de manera mucho más consistente en grupos de diferentes tamaños que lo que lo hicieron en las firmas manufactureras (Figura 2.89). Por lo tanto, las empresas del sector servicios fueron más resistentes a los cambios de composición que afectaron al sector manufacturero debido al aumento de los costos laborales (Figura 2.90 panel b). Esto se confirma al comparar la evolución de los costos laborales por tamaño de empresa entre servicios, que, aunque muy diferentes en niveles por la gran heterogeneidad en la estructura de las empresas, evolucionaron en paralelo (Figura 2.90 panel a). FIGURA 2.89 Márgenes operativos medios en servicios frente a empresas manufactureras, 2008–2018 A. Empresas de servicios B. Empresas manufactureras .22 .22 .20 .20 Margen operativo medio Margen operativo medio .18 .18 .16 .16 .14 .14 .12 .12 .10 .10 .08 .08 .06 .06 .04 .04 .02 .02 0 0 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <51 empl. 51−100 empl. >100 empl. Fuente: (a) Elaboración propia. Datos EAS 2009–2017. (b) Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. 70 FIGURA 2.90 Costo laboral medio en servicios frente a empresas manufactureras, 2008–2018 A. Empresas de servicios B. Empresas manufactureras .36 .36 porcentaje de la producción total porcentaje de la producción total Costo laboral (salarios), como Costo laboral (salarios), como .32 .32 .28 .28 .24 .24 .20 .20 .16 .16 .12 .12 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 <51 empl. 51−100 empl. >100 empl. Fuente: (a) Elaboración propia. Datos EAS 2009–2017. (b) Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. 2.61. ¿Qué explica estas diferencias en el desempeño general de las empresas entre los sectores servicios y manufacturero? ¿Por qué las marcadas diferencias de desempeño por tamaño de empresa en el sector manufacturero no prevalecieron en servicios? En párrafos anteriores se atribuyó el aumento de los costos laborales en las pequeñas empresas manufactureras en relación con las grandes al hecho de que las pequeñas dependen más de la mano de obra no calificada, la cual experimentó un alto crecimiento salarial debido al aumento del salario mínimo. Si bien las empresas del sector formal dependen menos de la mano de obra no calificada en promedio que las empresas manufactureras formales, la participación decreciente en el uso de mano de obra no calificada a medida en que las firmas crecen también se puede observar en aquellas de servicios formales (Figura 2.91). Por lo tanto, esto no explica por qué el desempeño de las empresas en el sector servicios depende mucho menos de su tamaño que en el manufacturero. FIGURA 2.91 Empleo calificado vs. no calificado en los sectores servicios formales y manufactura 100 Empleo asalariado formal 80 total en servicios 60 40 20 0 Manufactura Servicios Manufactura Servicios Manufactura Servicios 0−50 empl. 51−100 empl. >100 empl. No calificado Calificado Nota: Se define como mano de obra no calificada a aquellos trabajadores con menos de educación secundaria. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2018. 71 2.62. Una diferencia notable entre estos dos sectores es que los precios de los servicios aumentaron de manera más drástica que los de los productos manufacturados. Esto plantea la cuestión de si la evolución más favorable de los precios de los servicios permitió a las empresas de este sector compensar los crecientes costos laborales y obtener mejores resultados que las empresas manufactureras. El desafío 2 documenta que los precios de los servicios se acrecentaron con más fuerza que los de los productos manufacturados. Hay dos explicaciones (no exclusivas) para esto: • Como primera instancia, es probable que el fuerte crecimiento de la demanda agregada observado en Colombia durante la última década haya generado una mayor presión al alza sobre los precios de los servicios que sobre los de los productos manufacturados. Para comprender esto hay que tener en cuenta que en economías abiertas, como la colombiana, los productos manufacturados tienen que competir con las importaciones. La teoría económica predice que, en este caso, un aumento en la demanda agregada no tendrá impacto (o sólo tendrá uno limitado) en los precios porque la capacidad de una economía para importar limitará los precios de los bienes comerciables. Los servicios, en contraste, suelen ser menos comerciables que los productos de fabricación, y, por lo tanto, son más propensos a subir los precios cuando la demanda agregada crece. • En segundo lugar, es más probable que el aumento de los costos de producción debido a la mano de obra más cara tenga un impacto mayor en los precios de los servicios que en los de los productos manufac- turados. La explicación es similar a la anterior. Cuando las empresas experimentan un incremento en los costos, quieren aumentar sus precios. No obstante, las empresas manufactureras nacionales posiblemente están más limitadas a esto porque los consumidores pueden cambiar fácilmente a productos importados. Las empresas de servicios tienden a enfrentarse a una menor competencia de las importaciones porque, por lo general, son menos comerciables. Como consecuencia, las firmas de servicios tienen más poder para traspasar algunos de los costos crecientes a los consumidores. 2.63. El fuerte crecimiento de la demanda agregada que se traduce en evoluciones diferenciales de precios a lo largo del tiempo entre sectores no es un problema per se: el desafío real para las empresas manufactureras formales surge una vez que el crecimiento de la demanda agregada contribuye a un fuerte crecimiento de los salarios o impulsa una respuesta de política que resulta en un importante crecimiento de salarios. Si bien el aumento de la demanda agregada puede ser menos beneficioso para las empresas manufactureras que para las de servicios, como se explicó anteriormente, sólo se convierte en un problema real para las empresas manufactureras cuando el crecimiento de la demanda agregada va acompañado de un incremento de los costos de producción, como en el caso de Colombia. Aunque el sólido crecimiento de la demanda agregada podría haber sido parte de la razón de esto, la discusión presentada en este diagnóstico muestra que la mayor parte de la presión sobre los costos laborales en el sector formal parece estar impulsada por el acrecentamiento del salario mínimo. En Colombia, por lo tanto, no fue el crecimiento de la demanda agregada en sí lo que contribuyó a los aumentos en el costo salarial, sino más bien la respuesta de política a la demanda agregada en forma de un salario mínimo más alto. 2.64. En el sector formal, estos aumentos en los costos salariales representaron un desafío mucho mayor para las empresas manufactureras que para las de servicios. La forma en que los crecientes costos salariales se entrelazan con el desempeño sectorial de las firmas formales se ilustra con más detalle en las Figuras 2.92 y 2.93. La evolución de los salarios medios de los distintos subsectores a lo largo del tiempo se representa en función de los índices de precios de producción de cada subsector. En los subsectores de servicios, los salarios pagados por las empresas siguen los aumentos de los precios de producción mucho más de cerca que en los subsectores de manufactura. Esto confirma el mecanismo ya explicado: si bien las empresas de servicios pudieron trasladar los crecientes costos salariales al consumidor debido a los precios más altos, las empresas manufactureras se vieron mucho más limitadas a esto por una mayor competencia de importaciones que la que típicamente prevalece en los servicios. 72 FIGURA 2.92 Salarios y precios de producción del sector formal en subsectores de servicios seleccionados A. Servicios de B. Servicios de logística y C. Servicios técnicos restaurante almacenamiento y administrativos Salario mediano mensual, logística y técnicos y administrativos (miles de Salario mediano mensual, servicios Salario mediano mensual, bares y 1,600 2,400 2,400 almacenamiento (miles de pesos, restaurantes (miles de pesos, 2017 pesos, precios corrientes) 2017 precios corrientes) 1,400 2,200 2,000 precios corrientes) 2016 2016 2017 2015 2015 2016 1,200 2014 2,000 1,600 2013 2015 2013 2014 2011 2014 2012 2012 1,000 2011 1,800 1,200 2013 2010 2010 2012 2009 2009 2011 800 1,600 800 2010 2009 90 0 0 0 0 0 0 0 90 0 0 0 0 0 0 0 90 0 0 0 0 0 0 0 10 11 12 13 14 15 16 10 11 12 13 14 15 16 10 11 12 13 14 15 16 Índice de precios de los servicios Índice de precios de los servicios Índice de precios de los servicios de restaurante de logística y almacenamiento técnicos y administrativos (2010 = 100) (2010 = 100) (2010 = 100) Fuente: Elaboración propia. Datos EAS 2009–2017 y Cuentas Nacionales. FIGURA 2.93 Salarios y precios de producción promedio del sector formal en subsectores manufactureros seleccionados A. Productos alimenticios B. Productos textiles C. Productos de madera 1,600 1,800 1,600 productos alimenticios (miles de productos de madera (miles de textiles (miles de pesos, precios Salario mediano mensual, Salario mediano mensual, Salario mediano mensual, pesos, precios corrientes) pesos, precios corrientes) 1,400 2017 1,600 1,400 2017 2016 2017 corrientes) 2016 2016 1,200 2015 1,400 1,200 2014 2013 2015 2014 2015 2012 2014 1,000 2011 1,200 2013 1,000 2013 2010 2012 2012 2009 2011 2010 2009 2011 800 1,000 800 2010 2009 90 0 0 0 0 0 0 0 90 0 0 0 0 0 0 0 90 0 0 0 0 0 0 0 10 11 12 13 14 15 16 10 11 12 13 14 15 16 10 11 12 13 14 15 16 Índice de precios de los Índice de precios de Índice de precios de los productos alimenticios los productos textiles productos de madera (2010 = 100) (2010 = 100) (2010 = 100) Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018 y Cuentas Nacionales. 73 2.65. Los incrementos del salario mínimo que buscaban proteger el poder adquisitivo de los trabajadores de la inflación general en la economía aceleraron el cambio de empleo hacia el sector servicios, documentado a lo largo de este informe. Un salario mínimo más alto ha permitido a los empleados asalariados formales mantener su poder adquisitivo. A pesar de que sin duda un salario mínimo mayor habrá traído beneficios para los trabajadores, también es probable que haya exacerbado el cambio estructural hacia los servicios, lo que posiblemente haya contribuido a la desindustrialización prematura de Colombia. 74 3. IMPLICACIONES PARA EL CONTEXTO ACTUAL 3.1. La pandemia por el COVID-19 se suma a los problemas estructurales descritos a lo largo de este diagnóstico para agravar los resultados de empleo del país. La pandemia golpeó la economía de Colombia en un momento en que el mercado laboral ya había estado bajo intensa presión. El descenso del crecimiento, la productividad estancada, la estructura del mercado de productos, la segmentación del mercado laboral, la escasa movilidad geográfica, la rigidez de la legislación e instituciones laborales, las limitaciones de las políticas de protección social, el proteccionismo y la falta de dinamismo en las empresas formales presentan debilidades preexistentes que dejaron al país particularmente vulnerable ante la crisis que trajo la pandemia por el COVID-19. Durante la última década, el crecimiento económico, la estructura productiva y la baja productividad en el país han contribuido a la escasez de puestos de trabajo de calidad en el mercado laboral y han provocado una grave subutilización de la mano de obra (véase sección 2, desafíos 2 y 4). A febrero de 2020, antes de la llegada del COVID-19 al territorio colombiano, sólo dos quintas partes de los trabajadores estaban empleados en el sector formal,30 donde los empleos tienden a ser más productivos y mejor remunerados; al mismo tiempo que una gran proporción de personas trabajaban por cuenta propia y la mayor parte de la contratación de trabajadores se llevaba a cabo en el sector informal en actividades predominantemente de baja productividad en el sector servicios (véase sección 2, desafíos 2 y 4). Con una fuerza laboral en aumento, cada vez está mejor educada, los trabajadores ya venían enfrentado menores posibilidades de acceder a trabajos de calidad y bien remunerados y caídas prolongadas en las primas de educación y en los ingresos laborales promedio a lo largo del tiempo (véase sección 2, desafíos 4 y 5). 3.2. A medida que Colombia lidia con la pandemia por el COVID-19, aumenta la evidencia de su alto impacto sobre la actividad productiva y el mercado laboral, y de la mayor vulnerabilidad de ciertos grupos poblacionales a los efectos de la crisis. La difícil situación generada por la pandemia se proyecta como la recesión económica más severa registrada en la historia de la región. En tanto que el deterioro de los resultados laborales en Colombia ha sido uno de los más pronunciados dentro de América Latina y el Caribe (Figura 3.1). Al cierre de 2020, el PIB se contrajo en 6.8 por ciento, la tasa de empleo cayó en 6.8 puntos porcentuales y la tasa de desempleo se acrecentó en 5.4 puntos porcentuales con respecto al año anterior.31 Debido al impacto inicial de la pandemia, en abril de 202032 se produjo una reducción de 75 puntos porcentuales en el índice del flujo de vacantes del Servicio Público de Empleo (SPE), llegando a un nivel mínimo de 40 puntos;33,34 5.3 millones de 30 En este caso, la población formal se define como aquellos empleados con afiliación al sistema de seguridad social, es decir, con contribución a salud y pensión. 31 Cálculos propios utilizando datos del DANE y la GEIH para 2020. 32 En Colombia, el confinamiento obligatorio comenzó el 23 de marzo de 2020. Sólo sectores esenciales, como servicios de salud, bienes de primera necesidad y servicios bancarios, entre otros, fueron excluidos. A partir del 13 de abril de 2020, se reabrieron selectivamente algunas actividades, como la ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública y sus cadenas de suministro. Desde junio de 2020, el confinamiento obligatorio dependió más del comportamiento de la pandemia en cada región (Banco de la República 2020b). 33 Los tres índices de vacantes calculados por distintas fuentes, incluyendo nuevas contrataciones según la GEIH, conteo de avisos clasificados y vacantes del SPE, mostraron a febrero de 2021 sólo una recuperación parcial de 77.3 por ciento, 98.7 por ciento y 65.5 por ciento, respectivamente, con respecto a febrero de 2020 (Banco de la República 2021b). 34 Para noviembre de 2020, el indicador de vacantes del SPE evidenció señales sutiles de recuperación, situándose aún 39 puntos porcentuales por debajo de los niveles observados en febrero del mismo año. 75 trabajadores perdieron sus trabajos;35 los ingresos laborales experimentaron una disminución cercana al 80 por ciento anual para los no asalariados, mientras que los ingresos de los trabajadores asalariados permanecieron relativamente estables (Banco de la República 2020b). Desde entonces, a pesar de una notoria recuperación, los resultados laborales todavía siguen deprimidos con relación a febrero de 2020, antes de la crisis sanitaria (Banco de la República 2021a). Todo esto se traduce en un fuerte choque en el ingreso disponible para una importante porción de los hogares colombianos, en los que un 80 por ciento de ellos reportaron una reducción en su ingreso disponible, cifra por encima del promedio regional de 70 por ciento (Kantar 2021). Como resultado de esta crisis coyuntural, ha habido un importante incremento en los números de pobreza y desigualdad, particularmente en áreas urbanas. En 2020, la pobreza monetaria alcanzó un 42.5 por ciento de la población y la pobreza extrema un 15.1 por ciento, lo cual significó aumentos de 6.8 y 5.5 puntos porcentuales con respecto a 2019, respectivamente (DANE 2021). Específicamente, de 2019 a 2020, 3.6 millones de personas pasaron a estar en situación de pobreza y 2.8 millones pasaron a ser pobres extremos, al tiempo que el coeficiente de Gini, el cual venía con una tendencia a la baja en los dos años anteriores, se incrementó de 0.526 a 0.544 (DANE 2021). 3.3. Estos resultados están vinculados a características estructurales fundamentales de los mercados de producto y de trabajo en Colombia. Los problemas estructurales que mediaron los choques de demanda agregada y las desaceleraciones económicas en el pasado, hoy también influyen en la magnitud y composición de los efectos de la pandemia en los trabajadores colombianos. En lugar de centrarse en las consecuencias de los choques económicos idiosincrásicos y sistémicos, transitorios o permanentes, el enfoque conceptual y metodológico de este diagnóstico de empleo considera las fuerzas seculares que afectan los resultados del mercado laboral a largo plazo. Aunque una evaluación de los efectos de la crisis por el COVID-19 está más allá del alcance de este reporte,36 las limitaciones estructurales que destaca el diagnóstico permiten comprender los FIGURA 3.1 Tasa de desempleo y de ocupación para Colombia y algunos países de América Latina y el Caribe A. Tasa de desempleo B. Tasa de ocupación 25 80 75 20 70 15 65 60 10 55 50 5 45 0 40 92 96 00 04 08 12 16 20 92 96 00 04 08 12 16 20 19 19 20 20 20 20 20 20 19 19 20 20 20 20 20 20 Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Latinoamérica Nota: Los datos de 2020 son un promedio del año corrido hasta junio. Fuente: Banco de la República (2020b). Datos de la oficina estadística de cada país, la OIT y el Banco de la República. 35 El declive del empleo se evidencia tanto en el segmento asalariado como el no asalariado. A abril de 2020, se perdieron 2.6 millones de empleos asalariados y 2.7 millones de no asalariados. Esto equivale a caídas del 27.2 y 22 por ciento, respectivamente. 36 Numerosos estudios analizan los efectos de la crisis del COVID-19 sobre el empleo desde el inicio de la pandemia en Colombia. Entre ellos se encuentran Alfaro, Becerra y Eslava 2020; Fernández 2020; Castro, Hernández y Prada 2020; Banco de la República 2020a, 2020b, 2021a y 2021b; Cárdenas y Martínez 2020; Cardona-Arenas y Serna-Gómez 2020; CONPES 2020 y 2021; FMI 2020; Banco Mundial 2021. 76 importantes impactos de la crisis sobre el empleo y los ingresos laborales en el corto plazo, y su rol en el ajuste y las transiciones laborales en respuesta a estos choques a mediano plazo. Asimismo, los hallazgos encontrados permiten evaluar en qué medida se puede esperar que estos choques conduzcan a cambios en la estructura del empleo, con implicaciones persistentes en los resultados del mercado laboral. 3.4. Al igual que en el pasado, la mayor parte de los efectos de la pandemia en el empleo se derivan de la recesión global y la fuerte caída de la demanda durante muchos meses. Este diagnóstico estableció que en Colombia el empleo es altamente vulnerable a los choques de demanda y a la disminución en el crecimiento del PIB (véase sección 2, desafío 1). En el contexto actual, se observa que las restricciones sectoriales y la propagación de la enfermedad tuvieron un efecto negativo en el empleo (6.8 puntos porcentuales al cierre de 2020) (DANE 2021). Incluso sin un impacto directo del confinamiento, se ve cómo los choques de oferta y demanda se extienden de unos sectores a otros a través de vínculos descendentes y ascendentes (Gourinchas et ál. 2020). A diferencia de lo ocurrido en recesiones previas, la contracción en el empleo ha estado acompañada de una fuerte reducción inicial en la participación y un incremento en el desempleo (Banco de la República 2020b). Subsiguientemente, el empleo creció con mayor rapidez que la oferta laboral, lo cual se ve reflejado en el descenso de la tasa de desempleo; sin embargo, esta declinación ha mermado en los últimos meses, dejando la tasa de desempleo en un nivel aún alto (Banco de la República 2021a). 3.5. El confinamiento requerido por los esfuerzos de contención de la propagación de la enfermedad ha afectado desproporcionadamente la demanda y el empleo en los sectores de más baja productividad laboral, con consecuencias especialmente negativas para trabajadores por cuenta propia y con salarios bajos. Los sectores de productividad más alta se redujeron menos y, por lo tanto, han visto aumentar su participación general en la estructura productiva, mientras que los sectores de baja productividad se contrajeron más y vieron caer su participación (Banco de la República 2020b). Esto en parte se explica porque las actividades menos propensas al distanciamiento social y al teletrabajo, las cuales han sufrido una mayor contracción (en algunos casos permanente) debido a las restricciones de movilidad (como por ejemplo, el comercio, el alojamiento, la recreación y otros servicios), generalmente tienen niveles más bajos de productividad laboral (Figura 3.2 y FIGURA 3.2 Productividad laboral y empleo en riesgo durante la fase de confinamiento por sector en Colombia 6.5 Log del valor agregado por trabajador 6.0 Inmobiliario 5.5 (billones de pesos) Financiero Recursos naturales 5.0 Sector público 4.5 4.0 Construcción TIC Salud Educación Transporte Manufacturas 3.5 Administrativos, Hoteles y Restaurantes Comercio 3.0 profesionales y Agricultura otros servicios 2.5 Trabajo doméstico 2.0 0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 Empleos en Riesgo (millones) Fuente: FMI (2020). Datos de la oficina estadística de cada país. 77 Anexo 4).37 Estos sectores de baja productividad suelen tener bajos niveles de intensidad de capital y menor probabilidad de involucrar trabajo remoto antes del COVID-19.38 Así como también por lo general tienen una proporción relativamente alta de trabajadores por cuenta propia y con salarios bajos. Trabajadores empleados en estos sectores están, por lo tanto, más expuestos a los ajustes a corto plazo; particularmente hay mayores pérdidas de empleo e ingresos entre los trabajadores no asalariados (Banco de la República, 2020a). 3.6. Más allá de los impactos a lo largo de la estructura productiva, la falta de movilidad laboral, la segregación y la baja integración de los mercados laborales han contribuido a que diferentes grupos poblacionales se vean más afectados por la pandemia. Acorde con la dinámica estructural y cíclica de los resultados de empleo identificados en el diagnóstico, los efectos de la pandemia en este ámbito no se han distribuido de manera uniforme en la población, sino que han variado por educación, género, ubicación geográfica, edad y nivel de ingreso anterior a la crisis sanitaria (Figura 3.3). Tal como se esperaría, la pandemia ha tenido impactos especialmente severos en los resultados de empleo de mujeres, personas menores de 25 años y trabajadores sin educación superior, quienes tienden a trabajar en actividades intensivas en contacto, en las que el trabajo a distancia es poco factible, particularmente estos últimos (Banco de la República 2021a).39 El incremento en la tasa de desempleo y el descenso en la participación laboral han sido desproporcionadamente más marcados para las mujeres y los menores de 25 años. Los trabajadores menos calificados han sufrido pérdidas de ingresos persistentes, mientras que los trabajadores de mayor calificación exhiben impactos de muy corta duración en sus salarios y empleo. Los recién llegados al mercado laboral durante una crisis se enfrentan a un comienzo de carrera con más barreras, del cual es difícil recuperarse. La localidad donde vive el trabajador también es importante. Al principio de esta coyuntura, el empleo mostró un deterioro más pronunciado en las áreas urbanas que en las menos pobladas y rurales, debido en parte a que por su carácter de actividad de primera necesidad, el sector agropecuario estuvo casi totalmente exento de las medidas de aislamiento obligatorio.40 Luego, el empleo se recuperó más rápidamente en el dominio urbano que en el rural, acompañado de un mayor crecimiento en la tasa de empleo no asalariado e informalidad, una regularidad que ya se observaba en el diagnóstico para el período prepandemia. En la posible recomposición del empleo entre sectores durante la fase de recuperación, las restricciones a la movilidad laboral, la segmentación del empleo y la baja integración de los mercados amenazan con dar lugar a heterogeneidades en la velocidad del ajuste y dejar atrás a los grupos más vulnerables, en especial en los departamentos más desfavorecidos. 3.7. Por otro lado, las regulaciones, políticas e instituciones del mercado laboral determinan la rapidez y la calidad del ajuste de este, siendo consistentes con el ajuste observado a través de una fuerte reducción inicial en la participación laboral y un incremento del desempleo, más una posterior expansión del empleo no asalariado y la informalidad. Los hallazgos del diagnóstico sugieren que la rigidez a la baja en el salario mínimo y los costos asociados con el régimen regulatorio y las instituciones laborales en general pueden explicar que el ajuste durante las desaceleraciones sea lento y recaiga principalmente en el empleo y no en los salarios; es decir, que este se realice a través de cantidades en vez de precios. El diagnóstico también da cuenta de cómo el ajuste suele tener efectos particularmente negativos sobre los trabajadores no calificados, quienes se ven obligados a buscar oportunidades de ocupación fuera del sector formal, en actividades de empleo por cuenta propia menos productivas. En efecto, al inicio de la pandemia, la pérdida de empleos en Colombia resultó 37 Las actividades afectadas por las medidas de confinamiento representaban el 51 por ciento del empleo total antes de la pandemia, y experimentaron una reducción de aproximadamente 25 puntos porcentuales entre febrero y abril de 2020. Con la gradual recuperación económica, la mayoría de estas actividades ha registrado incrementos en el empleo, observándose mayores ganancias en aquellas donde se destruyeron más puesto de trabajo durante los primeros meses de la pandemia (Banco de la República 2021a). 38 Aunque favorablemente comparado con otros países de la región, la proporción de trabajadores empleados en ocupaciones que no son compatibles con el trabajo a distancia y de aquellos empleados en ocupaciones intensivas en contacto interpersonal es aún muy alta para Colombia, particularmente en el sector informal (Anexo 4). 39 Esto es consistente con resultados similares para países de la región, tal como se documenta en FMI 2020 y Al Masri et ál. 2021 para Brasil; Egana-del-Sol, Cruz y Micco 2021 para Chile; y Hoehn-Velasco, Silverio-Murillo y de la Miyar 2021 para México. 40 Para mayo de 2020, el PIB del sector agropecuario tuvo el mejor desempeño en términos de crecimientos anuales (6.8 por ciento). Las tasas de desempleo registraron 24.5 por ciento para las trece ciudades principales del país y 20.7 por ciento para el total nacional. La mayor variación anual en la tasa de desempleo la registraron las ciudades principales (13.2 puntos porcentuales) (DANE 2020). 78 Tasa ocupados (empleados) Tasa ocupados (empleados) Tasa ocupados (empleados) Tasa ocupados (empleados) 40 45 50 55 60 65 30 40 50 60 70 40 45 50 55 60 65 30 40 50 60 70 en e ab -ma ab r- r ab ab ju jun l- FIGURA 3.3 o se 2009 ag r ag r ag r o en ct- p o o 2009 2009 2009 di e- dic di di c ab ma c c ab r- r ab ab ju jun l- 2010 ag r oc sep ag r ag r o en t- o o 2010 2010 2010 di e- dic di di c ab ma c c ab r- r ab ab ju jun Total nacional l- o se 2011 ag r ag r ag r o en ct- p o o 2011 2011 2011 di e di di di c ab -mac c c ab r- r ab ab ju jun l- o se 2012 ag r ag r ag r o en ct- p o o 2012 2012 2012 Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2020. di e- dic di di c ab ma c c ab r- r ab ab ju jun l- 2013 ag r oc sep ag r ag r o en t- o o 2013 2013 2013 di e- dic di di c ab ma c c ab r- r Hombres ab ab Calificación baja ju jun Urbano l- o se 2014 ag r ag r ag r o o o 79 2014 en ct- p 2014 2014 di e di di di c ab -mac c c r- r C. Por sexo ab ju jun ab ab B. Por dominio l- o se 2015 ag r ag r ag r o o o 23 áreas metropolitanas 2015 2015 2015 en ct- p di e- dic di di D. Por nivel de educación c ab ma c c ab r- r ab ab ju jun Rural l- 2016 ag r oc sep ag r ag r Mujeres o o o 2016 2016 2016 en t- A. Total nacional y principales ciudades Tasa de ocupación para diferentes segmentos del mercado laboral di e- dic di di c ab ma c c ab r- r ab ab ju jun l- Calificación alta o se 2017 ag r ag r ag r o o o 2017 2017 2017 en ct- p di e di di di c ab -mac c c ab r- r ab ab ju jun l- o se 2018 ag r ag r ag r o o o 2018 2018 2018 en ct- p di e- dic di di c ab ma c c ab r- r ab ab ju jun l- analizado. Para los cálculos realizados por sexo, se utiliza información trimestral, siguiendo recomendación del DANE. 2019 ag r oc sep ag r ag r o o o 2019 2019 2019 en t- di e- dic di di c ab ma c c 13 áreas metropolitanas ab r- r ab ab ju jun l- 2020 ag r oc sep ag r ag r o t- o o 2020 2020 2020 di di c di di c c c Nota: La tasa de ocupación por sexo y educación corresponde al cálculo del total de personas ocupadas sobre la PET para cada subgrupo en grandes disminuciones en la fuerza laboral y en horas trabajadas, y en un mayor desempleo (Figura 3.4).41 La recuperación del autoempleo y de la informalidad ha servido subsecuentemente como amortiguador, absorbiendo parte del exceso de mano de obra y mitigando los efectos en el desempleo (FMI 2020). La más rápida recuperación se ha presentado en el empleo por cuenta propia y el informal frente al trabajo asalariado y formal (Figura 3.5), lo que es previsible debido a sus menores costos de enganche y su mayor flexibilidad vis a vis con los segmentos asalariado y formal, así como el uso más restringido del empleo temporal de duración determinada (Alfaro, Becerra y Eslava 2020). Si bien el repunte de los empleos informales y por cuenta propia podría mitigar las pérdidas de ingresos sufridas por los trabajadores durante la pandemia, puede tener consecuencias a largo plazo. De igual forma, la mayor dependencia de las protecciones laborales, en lugar de los servicios de reempleo, está asociada a los ajustes más lentos, lo cual no sólo lleva a algunos trabajadores a la informalidad temporalmente, sino que puede conducir a cambios estructurales más fundamentales, con efectos de cicatrización de larga duración (Robertson 2020). Las fricciones en el proceso de búsqueda pueden retardar la creación de empleo, incluso una vez que la demanda laboral se haya recuperado (Buckman et ál. 2020; Kandoussi y Langot 2020). Por ende, el rápido restablecimiento inicial del empleo podría ser seguido de un crecimiento más lento a medida que se crean empleos formales con rezagos más largos. Limitar las pérdidas de empleo formal durante la contracción es, por consiguiente, fundamental para evitar una recuperación lenta. 3.8. En cuanto a las políticas de protección social, estas contribuyen a revertir los efectos de las crisis y a mejorar las transiciones laborales mediante la recuperación de la demanda agregada y la mitigación de efectos de cicatrización. El diagnóstico da cuenta de que en Colombia las formas de trabajo no estándar, incluidos los trabajadores por cuenta propia y los informales, han venido creciendo a expensas del empleo formal asalariado. Esta tendencia está siendo acentuada por la actual crisis y plantea desafíos adicionales, pues, debido a una mayor erosión del poder adquisitivo de los trabajadores, el impacto del COVID-19 puede afectar más rápidamente la demanda agregada.42 El éxito en la elevación de la tasa de crecimiento económico y del empleo depende entonces de si las medidas de protección social previenen eficazmente el deterioro del ingreso, la destrucción innecesaria del capital humano y la disminución de las FIGURA 3.4 Ajuste del mercado laboral y variación de horas trabajadas para distintos países A. Cambio en la PEA y desempleo B. Reducción en las horas trabajadas 120 0 100 –5 80 –10 60 –15 40 –20 20 –25 0 Brasil Chile Colombia México Perú –30 Brasil Chile Colombia México Perú Cambio en la PEA Cambio en el desempleo Nota: Cambio reportado de febrero a junio de 2020. Fuente: FMI (2020). 41 Colombia es el único país en América Latina y el Caribe donde la reducción del empleo resultó en un aumento del número de desempleados. 42 Los trabajadores informales y por cuenta propia fueron los principales impulsores de la pérdida de empleo en Colombia al inicio de la pandemia, y fueron quienes experimentaron mayores ganancias de empleo posteriormente. Además, se observó una marcada caída de los ingresos laborales de los trabajadores por cuenta propia (cercana al 80 por ciento anual) al inicio de la pandemia (primer trimestre de 2020) y luego más moderada en noviembre (alrededor de 37 por ciento anual), debido principalmente a un aumento en las horas trabajadas (Banco de la República 2021a). 80 FIGURA 3.5 Tasa de nuevas contrataciones A. Total B. Por tipo de empleo 4,500 15 2,500 Nuevas contrataciones—últimos Nuevas contrataciones—últimos 4,000 10 Tasa de crecimiento (%) 5 2,000 3,500 0 4 meses (miles) 4 meses (miles) 3,000 −5 1,500 2,500 −10 −15 1,000 2,000 −20 1,500 −25 500 1,000 −30 500 −35 0 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 0 −40 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 9 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 20 5 16 20 7 20 8 20 9 20 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 20 20 Asalariado Cuenta propia Total nuevas contrataciones Tasa de crecimiento Empleado domestico Otros Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2020. capacidades empresariales. En el país se evidencia que los programas de protección del empleo y asistencia social compensaron en parte el impacto distributivo del shock por la pandemia, al menos a corto plazo (Lustig et ál. 2020). Colombia también se destaca como el único país en la región donde, por la existencia de programas tradicionales de seguro de desempleo antes de la pandemia, la reducción en el empleo resultó en una menor disminución de la participación laboral (Figura 3.4). Sin embargo, el seguro de desempleo está efectivamente fuera del alcance de la mayoría de los trabajadores, en tanto no llega a brindar una respuesta adecuada a la crisis (véase sección 4.2).43 Adicional a esto, la falta de sistemas de protección social robustos y apoyo al empleo que ofrezcan ayudas al ingreso y al empleo fuera del contrato de trabajo, transfiere la carga del riesgo a los trabajadores, aumenta la segmentación laboral y da como resultado una mala asignación de recursos en actividades de baja productividad (OCDE 2016; Kuddo et ál. 2015; Packard et ál. 2019). Respuestas integradas, laborales y de protección social a nivel de trabajador y dirigidas a los más afectados son de gran relevancia para un mejor ajuste del mercado laboral y perspectivas de recuperación a largo plazo. 3.9. Por el lado de la demanda de empleo, la falta de dinamismo del sector formal y de competencia en el sector privado también están detrás de un ajuste deficiente del mercado laboral. En Colombia, el sector formal se caracteriza por tener bajas tasas de supervivencia de nuevas firmas y una estructura de edad antigua (véase sección 2, desafío 5). Hay muy pocas empresas grandes y las formales no expanden sus actividades como habría de esperar, incluso cuando enfrentan condiciones favorables. La falta general de competencia en el mercado, debido a políticas proteccionistas, crea barreras de entrada al mercado para la formalización de las empresas informales y para aquellas nuevas que desean establecerse. Los cambios estructurales asociados a la automatización y las nuevas tecnologías también han contribuido a una concentración creciente (Packard et ál. 2019). Durante episodios pasados de crisis económicas en la región, se observó que sectores más protegidos—donde pocas firmas nuevas entran en el mercado y unas pocas grandes controlan la mayor parte del mercado—se ven menos afectados, pero esto tiene como costo que el ajuste recaiga desproporcionadamente en trabajadores en sectores desprotegidos (Packard et ál. 2019). Igualmente, en Colombia, durante la crisis sanitaria por el COVID-19 se registra una mayor mortalidad de las empresas en sectores que tenían más participación de firmas pequeñas 43 En Colombia, el subsidio al desempleo no se identifica como una categoría representativa entre los oferentes. Esto se debe a las limitaciones impuestas a través del Mecanismo de Protección al Cesante, en el cual se estipula que los beneficiarios de este subsidio sean personas cesantes que hayan cotizado voluntariamente parte de sus cesantías al sistema durante un tiempo estipulado (Ley 1636 de 2013). Esto excluye a trabajadores informales, trabajadores que han cotizado relativamente durante poco tiempo y aquellos que no han cotizado la cantidad estipulada en la normatividad. Con la crisis por el COVID -19, se extendió la población beneficiaria de este subsidio en el margen de los programas de protección al empleo. Para diciembre de 2020 se habían beneficiado 101,383 cesantes, cifra que corresponde al 3.1 por ciento del total de desempleados (Asocajas 2021). 81 y una mayor proporción de trabajadores que reciben un salario mínimo—asociados con menor concentración de mercado y productividad—. En contraste, se encuentran tasas altas de supervivencia en sectores con firmas más grandes, mayor productividad y consolidación empresarial (Banco de la República 2020b). Estos hallazgos sugieren que, paradójicamente, las políticas proteccionistas que blindan al empleo formal ante el choque de la pandemia pueden debilitar en última instancia el potencial de creación del empleo en el sector formal en el país, dado su efecto amplificador del impacto de la crisis sobre los sectores excluidos. 3.10. No sólo las características estructurales dan forma a los ajustes y resultados del mercado laboral durante las crisis, sino que las crisis también tienen efectos posteriores significativos y duraderos tanto en la dinámica como en la estructura del empleo. Es sabido que toda crisis macroeconómica resulta en una transformación microeconómica con efectos persistentes de mediano a largo plazo. Si bien estos impactos son aún poco entendidos en el contexto actual para Colombia, históricamente, las secuelas macroeconómicas de las crisis en la región han sido significativas y han perdurado durante varios años. Los índices de empleo suelen permanecer sustancialmente deprimidos 20 meses después del inicio de una recesión. Para el empleo formal esto es cierto, incluso más de 30 meses después del inicio de una recesión (Packard et ál. 2019). Luego de una crisis severa, como la actual, es posible que el empleo no se recupere a lo que era anteriormente y que la situación como tal empuje al mercado laboral a una nueva realidad (Figura 3.6).44 Al no ser una crisis tradicional, la forma y la velocidad de la recuperación son inciertas, pero cada vez son más evidentes los posibles cambios estructurales sobre la demanda de trabajo. La crisis sanitaria no sólo ha implicado la destrucción de empresas, sino también la expansión de otras, generando un proceso de reasignación de factores productivos dentro y entre los distintos sectores económicos (Barrero et ál. 2020). No obstante, las crisis también pueden estimular a las firmas a mejorar sus prácticas comerciales, invertir en nuevas tecnologías y alcanzar una mayor productividad, todo ello asociado por este diagnóstico a más y mejores empleos para una mayor parte de la población. Aunque en ausencia de un crecimiento sólido de la productividad, que genere más y mejores empleos, las perspectivas de tal transformación posterior a la pandemia son escasas. Ante esta incertidumbre, amortiguar el impacto a corto plazo será vital para evitar la destrucción excesiva de puestos de trabajo, particularmente de empleos formales (Chang et ál. 2021; Guerrieri et ál. 2020). FIGURA 3.6 Empleo perdido y recuperado por sector económico 200 Empleo perdido (jun. 2020–feb. 2020) Financiero 0 Inmobiliario Resto –200 Transporte Act. Profesionales Agropecuario –400 Administración pública, Construcción –600 salud y educación Manufactura –800 Recreación y otros servicios –1,000 –1,200 Comercio y alojamiento –1,400 –100 0 200 300 400 500 600 700 800 900 Empleo recuperado (nov. 2020–jun. 2020) Fuente: Banco de la República (2021a). Datos GEIH para los meses de febrero a noviembre de 2020. 44 Numerosos estudios analizan los efectos perdurables de las recesiones convencionales, centrándose en la histéresis de la dinámica del ciclo económico, la reasignación estructural, la caída de la inversión y la pérdida de coincidencias entre empresa y trabajador, que implican la destrucción de una valiosa experiencia en el trabajo reflejado en primas de tenencia positivas y en detrimento de períodos prolongados de desempleo (Cerra et ál. 2020; Portes 2020). 82 3.11. Las barreras estructurales que han limitado la creación y acceso a más y mejores empleos en Colombia en la década pasada, y que hoy dan forma a los efectos de la crisis por el COVID-19, deben ser tenidas en cuenta para la posterior recuperación y mejora de los resultados del mercado laboral. Se proyecta para los próximos 10 años que la PET en el país se expandirá en 574,990 personas en promedio por año,45 a una tasa anual promedio cercana al 1.3 por ciento durante la próxima década. Mantener un ratio de empleo con respecto a la PET similar al anterior al COVID-19 (56.6 por ciento para 2019) requerirá un aumento anual neto de al menos 325,445 puestos de trabajo, sin contar los que deberían crearse para recuperar los empleos perdidos a raíz de la pandemia. Garantizar que estos nuevos empleos sean en su mayoría trabajos de mejor calidad, más productivos y que resulten en ingresos laborales más altos será un desafío extraordinario, considerando que antes de la pandemia—en los últimos 10 años—Colombia estaba creando en promedio 134 mil empleos asalariados con contrato al año.46 Los hallazgos del presente diagnóstico y la literatura relacionada indican que a medida que la economía se estabilice después de la crisis, es esencial para mejorar el desempeño del empleo en Colombia que se complementen las políticas macroeconómicas con unas de competencia en los mercados de productos y servicios, al igual que se encaren las ineficiencias en el ajuste del mercado laboral que resultan de la falta de movilidad geográfica y la legislación del mercado laboral. A continuación, se presentan las prioridades estratégicas que emergen de este diagnóstico y algunos ejemplos de políticas que abordan los principales problemas estructurales y aportan el dinamismo necesario para la creación de nuevos, más y mejores empleos en el país. 45 Esta cifra se calculó a partir de los datos de proyecciones poblacionales 2018–2070 del DANE. 46 Menos de 387 mil empleos en total por año. 83 4. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA LA FORMULACIÓN DE RESPUESTAS DE POLÍTICA 4.1. Esta sección retoma los retos del mercado laboral documentados anteriormente (en la sección 2) para identificar las áreas estratégicas donde es prioritario intervenir a fin de resolver o mitigar las restricciones que se consideran principales responsables de los deficientes resultados laborales. Las estrategias propuestas brindan posibles soluciones a los desafíos estructurales identificados y validados en la etapa de diagnóstico, buscando eliminar la fuente de las fallas de política o aplicar medidas correctivas para disminuir las distorsiones ocasionadas por fallas de mercado o situaciones exógenas que afectan negativamente los resultados laborales.47 Los principales retos laborales de Colombia sugieren la existencia de mayores restricciones por el lado de la demanda de trabajo que de la oferta y se caracterizan por ser transversales a varios sectores de la economía. Por esto, muchas de las recomendaciones intentan impulsar la demanda de trabajo, pero requieren complementarse con medidas de apoyo a la fuerza laboral para asegurar que los beneficios sean compartidos equitativamente entre empresas y trabajadores. El éxito de la respuesta de política dependerá no sólo de acciones de soporte a la demanda y oferta de trabajo, sino también de políticas y reformas que van más allá del mercado laboral. Esta sección no pretende ofrecer una estrategia detallada ni brindar una lista exhaustiva de acciones conducentes a un entorno laboral más favorable.48 La intención es organizar las líneas de política que merecen especial atención para abordar los desafíos laborales del país y estimular la discusión sobre cómo abordar cada una de estas áreas para una implementación integral y articulada.49 4.2. El proceso de priorización consideró la posible contribución de cada línea de política a la resolución de los retos laborales y el potencial de cada una de ellas para mejorar la disponibilidad, calidad y sostenibilidad de los puestos de trabajo. Una vez identificadas las líneas de política que podrían contribuir al fortalecimiento del mercado laboral colombiano, se procedió con una priorización que tuvo en cuenta criterios tales como el potencial de creación de empleos, el potencial para mejorar su calidad y el potencial para generar condiciones de empleo más inclusivas. En este proceso se detectaron una serie de acciones que probablemente tendrían los mayores impactos resolviendo los desafíos laborales, permitiendo la generación de más, mejores y más inclusivos empleos, mientras que otras fueron catalogadas como acciones complementarias que mejorarían 47 No todos los malos resultados laborales se pueden atribuir a políticas o fallas del mercado. Por ejemplo, a pesar de que las difíciles condiciones geográficas pueden contribuir al empeoramiento de dichos resultados, a través de una reducción de la movilidad del trabajo y de la productividad empresarial, este es un desarrollo exógeno no atribuible a alguna falla de mercado o de política pública. No obstante, es posible formular políticas para atenuar los efectos generados por dicha condición. 48 Algunos ejemplos de políticas que no se discuten en este diagnóstico pero que sí tendrían relación con el mejoramiento del mercado laboral incluyen educación de calidad y estabilidad macroeconómica. 49 Asimismo, algunas líneas de política propuestas se han estudiado con mayor detalle en el marco de otras misiones y grupos de trabajo organizados por el Gobierno Nacional. Tal es el caso de la Misión de Internacionalización, la cual ha analizado estrategias para impulsar el comercio y una mayor integración del país a las cadenas de valor. 85 las condiciones de mercado laboral, aunque con un impacto posiblemente más moderado.50 Esta actividad contó con el acompañamiento de las autoridades del gobierno nacional y de la Misión de Empleo, con quienes, de forma participativa, se asignó un orden de prioridad a cada línea de política. 4.3. La sección está organizada en dos partes. Primero, se presentan las líneas de política prioritarias para impulsar la demanda de trabajo, diversificar las fuentes de empleo, disminuir la precariedad laboral, aumentar la productividad y competitividad de empresas y reducir las brechas en conectividad física y digital entre áreas urbanas y rurales. Después, se sugieren líneas de política complementarias que abonarían a los objetivos mencionados anteriormente buscando: (i) mejorar el alcance de la protección social, y (ii) promover un marco regulatorio más favorable y robusto. Los resultados del ejercicio de priorización de políticas se pueden observar en la Tabla 4.1, mientras que la la Tabla A.1. resume las líneas de política y acciones específicas. TABLA 4.1 Priorización de acciones de política Nivel de Creación Calidad del Línea de política prioridad de empleos empleo Inclusión 1. Limitar el crecimiento del salario mínimo y reformar los criterios para Alto *** *** *** su determinación 2. Modernizar y mejorar la eficiencia de la infraestructura Alto *** * *** 3. Ampliar el alcance del comercio exterior, revisando tarifas y reduciendo Alto *** ** ** costos no arancelarios 4. Revisar la carga fiscal que enfrentan las empresas Alto *** ** * 5. Impulsar y mejorar la inversión en Ciencia, Tecnología e Alto *** ** * Innovación (CTI) 6. Reducir costos laborales no salariales Medio ** *** ** 7. Desvincular el derecho a la seguridad social del trabajo Medio * *** ** 8. Mejorar el clima de negocios a través de regulaciones y procesos más eficientes Medio *** * * 9. Fomentar la competencia en sectores habilitadores Medio ** * ** 10. Alinear la formación para el trabajo a necesidades del sector privado y al Medio * ** *** perfil individual 11. Formular incentivos regulatorios adecuados para atraer inversiones privadas Medio *** * ** a sectores o zonas de interés 12. Implementar acciones para garantizar un mercado la-boral inclusivo Medio * * *** 13. Fortalecer el Servicio Público de Empleo (SPE) y ampliar su alcance Medio * * *** 14. Mejorar la oferta y la cobertura de los apoyos disponi-bles durante los períodos Medio * * *** de transición 15. Institucionalizar estabilizadores fiscales automáticos en respuesta a futuras crisis Bajo * * *** Fuente: Elaboración propia. 50 El proceso de priorización no incluyó un estudio complementario para cuantificar o simular los probables impactos de cada propuesta de política, ni una evaluación de la posible relación costo-beneficio de cada una de ellas. El análisis tomó como referencia experiencias locales, internacionales y de los responsables de política pública para determinar la contribución potencial de cada línea de política a la resolución de los principales desafíos laborales. Como continuación a este trabajo, una estrategia de empleo ayudaría a establecer las acciones y rutas concretas a seguir. 86 4.1. LÍNEAS DE POLÍTICA PRIORITARIAS Limitar el crecimiento del salario mínimo y reformar los criterios para su determinación 4.4. Los efectos negativos del elevado salario mínimo sobre el mercado laboral son múltiples. En comparativos internacionales, Colombia despunta como uno de los países con un salario mínimo sustancialmente elevado con respecto al ingreso laboral mediano o medio (Cuadro 2.3). Al tener un nivel único para todo el país, la brecha en productividad laboral entre regiones hace que el salario mínimo sea aún más oneroso en algunas zonas y para algunos sectores económicos. Esta herramienta ha sido efectiva para establecer un piso salarial para el trabajo poco calificado y parece haber estado detrás del mejoramiento en las cifras de pobreza observado en la última década. No obstante, a pesar de haber sido diseñado con el objetivo de apoyar a los trabajadores de mayor vulnerabilidad, los efectos adversos del elevado salario mínimo parecen ser más marcados para dicho grupo. El vínculo del salario mínimo con la informalidad laboral, el desempleo y la sustitución de trabajadores de baja calificación por aquellos de mayor escolaridad ha sido ampliamente estudiados para Colombia (ver por ejemplo, Mondragón et ál. 2010; Arango y Flórez 2017 y 2018; Rivera 2019). El presente diagnóstico, además, ha identificado el impacto negativo que ha tenido el alto salario mínimo sobre la demanda de trabajo—particularmente en el sector manufacturero—, poniendo en juego la viabilidad de empresas, en especial aquellas de menor tamaño. Asimismo, el diagnóstico ha evidenciado la manera como el alza del salario mínimo ha afectado a los consumidores a través de precios de servicios más altos. La rigidez del salario mínimo tampoco permite que, ante un choque económico, el ajuste de mercado laboral ocurra por medio de precios (sueldos), sino que necesariamente se da a través de cantidades (empleo), por lo que las caídas en el empleo son más elevadas de lo que podrían haber sido ante un salario mínimo más flexible o bajo. Más allá de las consecuencias directas del elevado salario mínimo sobre resultados laborales, este ha generado otro tipo de distorsiones sobre la seguridad social de los trabajadores, pues es utilizado como umbral para acceder a beneficios de salud y pensiones subsidiados o contributivos.51 4.5. Limitar el crecimiento del salario mínimo y emplear insumos técnicos al momento de su concertación, atenuaría las distorsiones creadas por los generosos reajustes vistos en la última década. El impacto negativo del alto salario mínimo es tal para Colombia, que, de no corregirse, otras políticas orientadas a promover el crecimiento económico y la diversificación de las fuentes de empleo corren el riesgo de no tener los efectos esperados. El restrictivo marco regulatorio en torno al salario mínimo (Cuadro 2.3) establece un reajuste salarial anual por lo menos en igual magnitud que la inflación del año anterior, aun cuando existen impactos negativos sobre la economía o el bienestar de los trabajadores. Dado lo anterior, el gobierno nacional podría tomar las siguientes medidas paliativas para moderar las distorsiones generadas por el elevado salario mínimo: • En primera instancia, los incrementos al salario mínimo deberían ser al mismo nivel de la inflación del año anterior y no por encima de este indicador, como ha sucedido consistentemente en la última década (Figura 4.1). Estos aumentos más moderados ayudarían a recuperar un nivel de salario mínimo más favorable, que, por un lado, permitiría limitar los impactos negativos sobre el desempleo y la informalidad, y por otro lado, contribuiría de forma directa a la creación de más empleos (véase sección 2, desafío 5). • Por su parte, la creación de una unidad de expertos independiente a la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales podría informar la toma de decisiones sobre el salario mínimo a través de análisis económico y de impacto social, y de procesos de consulta con actores relevantes, como se observa en los casos de Reino Unido y Chile (Kuddo et ál. 2015). Esta unidad de expertos proporcionaría insumos para una concertación del salario mínimo basada en elementos técnicos, asegurando que cada integrante de la Comisión tripartita cuente con suficiente información de soporte, robusta, para negociar los reajustes salariales. Además, la unidad de expertos podría analizar cuestiones adicionales, como por ejemplo, la via- bilidad y pertinencia de establecer un salario mínimo diferenciado entre ámbito rural y urbano o un salario mínimo diferenciado para jóvenes, reconociendo las variaciones entre el producto marginal de cada grupo de trabajadores y la posible existencia de monopsonios en zonas rurales.52 51 Esto se ha analizado en detalle en el marco de la Misión de Empleo. 52 Al considerar salarios mínimos diferenciados, será necesario encontrar un punto justo para evitar un exceso de fragmentación que pudiera incrementar la complejidad administrativa, crear problemas de cumplimiento y generar discriminación (Kuddo et ál. 2015). 87 FIGURA 4.1 Evolución del salario mínimo nominal con respecto al nivel de inflación del año anterior 10 8 En porcentaje 6 4 2 0 09 10 11 12 13 14 15 16 19 21 17 18 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Incremento salario mínimo Inflación año anterior Fuente: Elaboración propia. Datos DANE índice de precios al consumidor y salario mínimo histórico 2009–2021. • En la medida de lo posible, impulsar acciones orientadas a mejorar la productividad de los trabajadores y de las empresas, incluyendo programas de capacitaciones, formación para el trabajo y acciones encaminadas a mejorar la competitividad empresarial, como las discutidas más adelante, con la finalidad de emparejar la productividad marginal del trabajo con el nivel del salario mínimo. 4.6. Sin embargo, la política más efectiva sería flexibilizar los criterios para la determinación del salario mínimo. El gobierno nacional podría considerar una reforma regulatoria para permitir que los ajustes salariales no necesariamente sean iguales o superiores a la inflación del año anterior cuando exista riesgo de un efecto negativo sobre el crecimiento de la economía, la productividad o el empleo. Dentro de los cambios a la regulación, también se podría considerar definir una fórmula matemática que tenga en consideración diversos factores relevantes para la determinación del salario mínimo, incluyendo el costo de vida, la productividad y el desempleo. Esta fórmula fundamentaría la decisión de ajuste salarial anual, permitiendo revisiones por parte de la Comisión con la finalidad de considerar factores excluidos en la fórmula. Modernizar y mejorar la eficiencia de la infraestructura 4.7. Modernizar y mejorar la eficiencia de la infraestructura es un requisito para la integración de los mercados domésticos y la competitividad internacional. También es una herramienta clave del desarrollo territorial equitativo. En materia logística, Colombia ha tenido importantes avances en los últimos años, que se han reflejado en un salto del puesto 72 en 2010 al 58 en 2018 en el ranking internacional de desempeño logístico (LPI) del Banco Mundial (Figuras 4.2 y 4.3). A pesar de esto, prevalecen cuellos de botella que ponen al país en el puesto 104 de entre 141 países en cuanto a calidad de la infraestructura (WEF 2019). La pobre conexión entre regiones afecta la productividad y la competitividad de las empresas,53 contribuye a ampliar la brecha productiva entre el campo y la ciudad54 y reduce la movilidad de los trabajadores.55 Reconociendo esta situación, el Gobierno colombiano ha puesto en marcha una ambiciosa Política Nacional Logística (PNL) que, entre 53 El 49, el 63 y el 51 por ciento de las empresas participantes en la Encuesta Empresarial 2017 del Banco Mundial reportan que el transporte, la electricidad y las telecomunicaciones, respectivamente, son un obstáculo mayor o severo para sus operaciones. 54 Existe una amplia literatura internacional que documenta la relación positiva entre infraestructura y productividad agrícola, empleo y salarios. Algunos ejemplos son los trabajos de Llanto (2012) en Filipinas, Edeme et ál. (2020) para el este de África, y Manjunath y Kannan (2017) en India. 55 Por ejemplo, Zárate (2020) encuentra que la inversión en infraestructura local en Ciudad de México contribuyó a reducir en 7 por ciento la informalidad entre trabajadores que habitan en zonas cercanas a nuevas líneas de metro. 88 FIGURA 4.2 Puntuación en LPI para países seleccionados en América Latina y el Caribe 4 3 Índice 2 1 0 en il a ile st co ca Ec rú lo r ra a U uay ay ile o lo il en a a st or ra a ay ru rú ay Co ado tin Pa bi i tin Pa Ric as as ic A mb Ri Pe Co ad Pe Co éxi gu gu gu Ch Ch éx m Br Br g u u a a ru M M Ec rg rg Co U A 2010 2018 Fuente: Elaboración propia. Datos LPI 2010 y 2018. FIGURA 4.3 Puntuación en el componente de infraestructura de apoyo al comercio del LPI para países seleccionados en América Latina y el Caribe 3 2 Puntaje 1 0 M sil o rg ile a lo ú U bia st ay ra a Ec ay r ile il en o Ec ina lo r ra a y ru a ay rú do Co do Co gua tin Pa Ric Pa bi c as ic Co Per ic a Ri Pe Co gu gu gu A Ch Ch éx éx m t m Br Br ua ua en a a ru M st rg U A 2010 2018 Fuente: Elaboración propia. Datos LPI 2010 y 2018. otros, prioriza las inversiones enfocadas en el desarrollo del transporte intermodal (terrestre, fluvial y aéreo). Se espera que al implementar los planes propuestos, el costo logístico tenga una reducción como porcentaje de las ventas del 13.5 por ciento en 2018 al 9.5 por ciento en 2030 (CONPES 2020). Respecto al sector agropecuario, la PNL sugirió desarrollar una estrategia con acciones orientadas a atender los retos logísticos del sector, misma que actualmente se encuentra en proceso de elaboración. El Gobierno también ha impulsado intervenciones para fortalecer la red vial terciaria del país con el propósito de mejorar la interconexión entre zonas rurales y centros urbanos56 y, en el marco de la estrategia de reactivación nacional, ha lanzado programas de obras públicas para mejorar la conectividad entre las regiones colombianas. Asimismo, se han desarrollado estrategias para fortalecer 56 Resaltan el Plan Nacional de Vías para la Integración Regional (Documento CONPES 3260), el programa Colombia Rural y las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), aunque estas últimas aún no han logrado despegar. 89 la infraestructura energética57 y de telecomunicaciones,58 las cuales siguen mostrando importantes brechas en cuanto a cobertura y calidad. En este sentido, las estrategias planteadas van orientadas a aumentar la calidad y confiabilidad de los sistemas de energía eléctrica (Resolución CREG 015 de 2018), así como a promover la conexión a internet y la infraestructura de datos, particularmente en áreas rurales (CONPES 2021). 4.8. Se recomienda impulsar y acelerar la implementación de los planes de infraestructura existentes, fomentando una mejor coordinación y control de los proyectos. La implementación de los planes de fortalecimiento a la infraestructura logística, energética y de telecomunicaciones anteriormente comentados, mejoraría la competitividad y abonaría al desarrollo regional al facilitar y abaratar el acceso a estos servicios habilitadores y al disminuir la brecha de conectividad física y digital. No obstante, es crucial que los distintos proyectos estén articulados entre sí, se exploten sinergias para potenciar sus impactos y se definan estrategias de priorización y secuenciación de los mismos. También deberá asegurarse un adecuado control y competencia en las licitaciones, así como sanciones efectivas ante obras pobremente ejecutadas para propiciar un ejercicio presupuestal efectivo, eficiente y sustentable. 4.9. El capital privado puede contribuir a disminuir el déficit de financiamiento de infraestructura, siendo que los fondos públicos son cada vez más escasos. La reciente pandemia ha agregado tensión a las finanzas públicas, reduciendo las posibilidades de inversión en infraestructura. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Vías, a cargo de la asignación, regulación y supervisión de los contratos para la construcción de autopistas y carreteras, y el mantenimiento de las vías, ha tomado medidas para suspender temporalmente algunos contratos de obras debido a las exigencias del sector salud a causa del COVID-19 (CONPES 2021). Ante este difícil panorama, una fuente alternativa para el financiamiento de infraestructura se encuentra en el capital privado. Las Leyes 1508 de 2012 y 1882 de 2018 fortalecieron el marco regulatorio para fomentar el desarrollo de proyectos de infraestructura a través de asociaciones público-privadas, promover la transparencia de los proyectos y facilitar la participación de gobiernos locales. Como consecuencia, la participación privada en proyectos de infraestructura se expandió. Esto se ve, por ejemplo, en el resultado del programa de infraestructura vial de 4G, en el que el total de inversión privada alcanzó USD 6.2 billones, suponiendo un 86 por ciento, de los cuales USD 1.8 billones provinieron del mercado de capitales. Sin embargo, la participación privada sigue siendo limitada frente a las necesidades del país y concentrada en un pequeño número de inversionistas privados (Banco Mundial 2018b). Diseñar esquemas para movilizar e incentivar una mayor cantidad de fondos de capital de riesgo y atraer a un mayor número de inversionistas institucionales locales e internacionales, como fondos de pensiones y de seguros, será clave para incrementar las opciones de financiamiento de los proyectos de infraestructura. Los fondos de deuda privados están siendo vistos como un instrumento catalizador para la movilización de inversión privada por parte de inversionistas institucionales. Ajustes en el régimen de inversión de las Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (AFP), para flexibilizar los límites actuales de inversión en fondos de capital privado, son esenciales en aras de una eficiente movilización de capital privado hacia la infraestructura del país. Además, se deben promover componentes verdes y sociales para atraer inversión de alto impacto orientada al desarrollo de proyectos de infraestructura.59 Ampliar el alcance del comercio exterior, revisando tarifas y reduciendo costos no arancelarios 4.10. Ampliar el alcance del comercio exterior podría desencadenar mayor crecimiento económico y creación de empleos, con una menor vulnerabilidad a choques exógenos. El comercio exterior colombiano 57 En 2017, el 63 por ciento de las empresas colombianas consideraba que la electricidad era un obstáculo mayor o severo para sus operaciones. Esta problemática fue más marcada para empresas en el sector manufacturero que para empresas en los servicios (Banco Mundial 2018a). 58 A pesar del mejoramiento a nivel agregado en términos de conectividad digital, la desigualdad en este campo sigue siendo amplia en las zonas rurales, pues en 2018, sólo el 4.3 por ciento de los hogares rurales contaban con conexión a internet fijo comparado con el 50.8 por ciento de los hogares en zonas urbanas (DANE 2018). 59 Por ejemplo, el mercado de bonos verdes en Colombia ha experimentado un crecimiento exponencial, alcanzando emisiones por COP 2.36 billones entre 2016 y 2019, principalmente por el sector bancario, con creciente diversificación en términos geográficos y del tipo de proyectos financiados. 90 está caracterizado por un déficit comercial que se ha ampliado en la última década, y por exportaciones y flujos de inversión extranjera con alta concentración en los extractivos (Figuras 4.4 y 4.5). Si bien las debilidades estructurales del modelo económico del país y del sector logístico están parcialmente detrás de este patrón, algunas regulaciones han profundizado los obstáculos para el desarrollo del comercio exterior. El régimen comercial colombiano es complejo y costoso debido a la alta dispersión de tarifas y la presencia de costos no arancelarios que se han venido incrementando (Banco Mundial 2018b). Esto explica cómo, a pesar del aumento del número de acuerdos comerciales, Colombia sigue siendo una economía relativamente cerrada y con poca participación en cadenas de valor globales (CVG).60 Una mayor participación en CVG favorecería la eficiencia, la difusión de tecnología y el acceso a capital e insumos, mejorando la competitividad empresarial y contribuyendo a la diversificación de las fuentes de empleo. 4.11. Reducir la dispersión de tarifas estimularía al sector productivo doméstico y suscitaría un crecimiento de la economía más orientado a las exportaciones. Aun cuando las tarifas han venido disminuyendo, la dispersión de las mismas sigue siendo un problema. La elevada dispersión tarifaria podría estar detrás de la limitada participación de Colombia en las CVG, especialmente en el caso de procesos de producción con intercambio de bienes intermedios en varias etapas. Reducir dicha dispersión para bienes similares es indispensable, en particular de bienes industriales que podrían ser utilizados como insumos por parte del sector productivo doméstico. Esto permitiría dinamizar este sector, aunque no participe directamente en actividades de comercio exterior, al rebajar el costo de sus insumos, y además propiciaría un crecimiento más orientado a las exportaciones con mayor participación en CVG. FIGURA 4.4 FIGURA 4.5 Tipo de productos exportados como porcentaje Inversión extranjera directa (IED) por subsector de las exportaciones totales, 2019 como porcentaje de la IED total, 2019 Serv. Sociales (3.82%) Serv. Financieros Petrolero (21.38%) (19.25%) Industrial Minería (46.84%) (45.80%) Minería (12.28%) Transporte Electricidad (7.03%) (2.21%) Agricultura Comercio (2.55%) (14.85%) Manufactura Agricultura Construcción (10.48%) (7.37%) (6.16%) Fuente: Elaboración propia. Datos DANE exportaciones Fuente: Elaboración propia. Datos Banco de la República inversión totales 2019. extranjera directa 2019. 60 Las Notas de Política para Colombia del Banco Mundial (2018b) documentan la escasa participación del país en CVG: “En Colombia, los insumos extranjeros representan sólo el 8.9 por ciento de las exportaciones (2014), lo que convierte al país en el penúltimo (después de Arabia Saudita) en una muestra de 59 países analizada por un estudio reciente [de la OCDE]. De manera similar, la participación del valor agregado extranjero en las exportaciones colombianas (16 por ciento) son la mitad de las de países como México, Tailandia y Malasia. Además, excluyendo el sector minero, la participación de Colombia en las CVG ha disminuido desde 1995 y es la más baja entre países comparables.” 91 4.12. A pesar de que el Gobierno colombiano ya ha tomado medidas para reducir los costos no arancelarios del comercio exterior, aún se requieren acciones suplementarias para fomentar una mayor apertura comercial. Reconociendo la importancia de expeditar las operaciones de comercio exterior,61 son varias las acciones que ha desarrollado el Gobierno para simplificar trámites, destacándose las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (VUCE), implementadas en el año 2004, y, más recientemente, la PNL emitida en 2020. Las VUCE pretenden concentrar en un mismo punto algunas de las operaciones relacionadas al comercio exterior; sin embargo, algunos estudios y reportes han documentado que estas no integran la totalidad de los trámites relevantes, por lo cual se recomienda ampliar la gama de servicios ofrecidos en ellas.62 La PNL apuesta a “la optimización de la operación e infraestructura de los nodos de intercambio comercial y los trámites de importación y exportación, con el fin de reducir los tiempos logísticos en las operaciones de comercio exterior” (CONPES 2020). Dentro de esta Política se contemplan acciones para el fortalecimiento de las VUCE y un mayor uso de las tecnologías de información y comunicaciones para agilizar trámites, por lo que es indispensable impulsar y garantizar el financiamiento de dicha política. Adicionalmente se propone la integración de las VUCE con las Ventanillas Únicas Empresariales (VUE), lo cual permitiría acercar los procedimientos de comercio exterior a empresas que aún no participan en el mercado global, pudiendo beneficiar a pequeños y medianos productores, además de hacer más eficientes los procesos y operaciones gubernamentales. Asimismo, estas ventanillas integradas podrían incorporar programas de capacitación y asistencia técnica a empresas sobre exportaciones, información de clientes potenciales en el exterior y programas de transferencia de conocimientos. Revisar la carga fiscal que enfrentan las empresas 4.13. El régimen fiscal al que deben apegarse las empresas formales establecidas en Colombia es costoso, complejo y heterogéneo. Si bien la reforma tributaria de 2018 disminuyó gradualmente la tasa de impuesto a la renta,63 las firmas deben cubrir otra serie de tributos a nivel nacional y local, dentro de los cuales resaltan el Gravamen a Movimientos Financieros (GMF)64 y el Impuesto de Industria y Comercio (ICA)65 (Banco Mundial 2019). Particularmente, en el caso del ICA, los costos de cumplimiento asociados a este gravamen son muy elevados y pueden llegar a representar hasta un 2.3 por ciento del valor total de facturación de una empresa en Bogotá (Banco Mundial 2018b). Esta multiplicidad de impuestos, además de resultar cara, dificulta los procesos para realizar su pago y genera duplicidades debido a la falta de coordinación entre bases gravables. Más aún, el complejo marco regulatorio tributario es altamente heterogéneo entre regiones, sectores e industrias, dado los impuestos diferenciados a nivel local, deducciones fiscales, descuentos y regímenes fiscales especiales (Banco Mundial 2018b). Esa heterogeneidad no se ha visto reflejada en una mayor equidad o mejoras en productividad (OCDE 2019), sino que ha generado una desigualdad en las condiciones bajo las cuales compiten las empresas, reduciendo las posibilidades de diversificación de la actividad productiva. 4.14. Revisar al régimen fiscal para simplificarlo y optimizarlo, ayudaría a igualar las condiciones de competencia y mejoraría la competitividad de las firmas formales establecidas en Colombia, lo cual conduciría a crear más empleos formales. Disminuir las exenciones fiscales, dejando sólo aquellas que demuestren tener un impacto en productividad o equidad, podría nivelar el campo de juego entre las empresas, fomentar la competencia e incrementar los ingresos fiscales. De igual manera, establecer una política fiscal coordinada entre el gobierno nacional y los locales evitaría duplicaciones y contribuiría a simplificar los procedimientos para el pago de impuestos. Asimismo, podría considerarse la eliminación o reducción de la carga impuesta por el ICA, 61 Los mayores costos no arancelarios ocurren al dar cumplimiento a los procedimientos de inspección y certificación por cuestiones de salud y seguridad (Kee y Forero 2020). 62 Notas de Política 2018 del Banco Mundial. 63 El impuesto a la renta para personas jurídicas y corporaciones ha disminuido gradualmente desde el 33 por ciento en 2019 hasta un objetivo del 30 por ciento en 2022, sobre el valor de los ingresos netos. 64 El GMF es un impuesto nacional causado cada que se realizan transacciones financieras. La base gravable está integrada por el valor de la transacción. 65 El ICA es un gravamen recaudado a nivel local sobre el promedio de ingresos brutos mensuales del año anterior. La tasa se determina a nivel municipal, pero debe seguir ciertos rangos. Para la industria, el rango es de 0.2 al 0.7 por cierto, mientras que, para comercio y servicios, es de 0.2 y 1.0 por ciento. 92 buscando compensar con impuestos más simples, eficientes y progresivos, que consideren las distintas tasas de rentabilidad empresarial o sean dirigidos a personas naturales. Impulsar y mejorar la inversión en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) 4.15. Una mayor y mejor inversión pública y privada en innovación repuntaría la productividad, la cual a su vez llevaría a la creación de más empleos y más bienestar. Reconociendo que el progreso tecnológico es un motor esencial del crecimiento económico y de la productividad, el Gobierno de Colombia ha establecido la meta de duplicar la inversión pública y privada en CTI para el año 2022. No obstante, pese a un ligero ascenso en esta inversión a lo largo de la primera mitad de la década, ha mostrado un estancamiento en los últimos años (Figura 4.6). Mientras tanto, la inversión en Investigación y Desarrollo (I&D) en el país fue de tan sólo el 0.2 por ciento del PIB en 2018, por debajo del promedio registrado en países de América Latina y el Caribe (0.6 por ciento) y muy inferior a lo invertido en países de la región del este de Asia y el Pacífico (2.1 por ciento)66 . La innovación es un proceso intrínsecamente riesgoso y los beneficios usualmente se materializan en escalas de tiempo muy largas, por lo cual los gobiernos juegan un papel fundamental para impulsar las inversiones en la materia. En este sentido, el Gobierno de Colombia ha realizado importantes esfuerzos tales como la reciente creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y la definición de la Política Nacional de Desarrollo Productivo y la Política Nacional para la Transformación Digital e Inteligencia Artificial. Sin embargo, algunos retos persisten. Por una parte, estudios recientes han documentado duplicidades, fragmentación y dispersión entre los programas de apoyo a la innovación, así como concentración de algunos beneficios en empresas más grandes y en ciertas etapas del ciclo de innovación (Banco Mundial 2018b; OCDE 2019). Por otra parte, la capacidad de adoptar y explotar tecnologías digitales ha mostrado un marcado deterioro en los últimos años, al haber pasado del puesto 56 en 2016 al 61 en 2020 (entre un grupo de 64 países) en el Ranking de Competitividad Digital, al tiempo que el uso de las tecnologías digitales dentro de las empresas tiene un importante rezago.67 FIGURA 4.6 Inversión en CTI y en I&D como porcentaje del PIB A. Sector público B. Sector privado 1.0 1.0 0.8 0.8 En porcentaje En porcentaje 0.6 0.6 0.4 0.4 0.2 0.2 0 0 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Ciencia, tecnología e innovación Investigación y desarrollo Fuente: Elaboración propia. Datos Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología - Estadísticas de CTI e I&D 2010–2019. 66 Gasto en Inversión y Desarrollo como porcentaje del PIB. UNESCO. Disponible en: http://data.uis.unesco.org/index.aspx?queryid=61# 67 Datos de la Primera Gran Encuesta TIC, realizada en 2017, muestran que tan sólo el 28 por ciento de las empresas emplearon alguna herramienta TIC para desarrollar innovaciones. Únicamente el 68 por ciento de las firmas encuestadas reportaron tener conexión a internet y el 66 por ciento declaró no tener un área o persona encargada de los temas de TIC. 93 4.16. Se recomienda impulsar la inversión en CTI, así como aumentar la eficiencia y eficacia del gasto público y promover la adopción de tecnología entre las empresas. Incrementar el monto y la eficiencia del gasto público en innovación, no sólo para la producción de bienes y servicios, sino también para mejorar procesos, contribuiría directamente al mejoramiento de la productividad y competitividad de las empresas. Para lo anterior, será necesario diseñar mecanismos para la promoción de alianzas público-privadas y la atracción de capital extranjero para nuevos emprendimientos, y una mejor articulación de la oferta programática en materia de innovación. La agenda de CTI debería enfocarse en sectores estratégicos buscando una reconversión productiva hacia sectores potencialmente más productivos, con mayor capacidad de generación de empleos y que conlleven a una mayor diversificación de la economía. Por ejemplo, podría hacerse más hincapié a proyectos dentro sectores intensivos en tecnología, lo cual además se alinearía con la visión gubernamental de convertir el país en un punto de referencia tecnológico para el resto de la región y el mundo. El rol del gobierno nacional en materia de innovación debe ir más allá del financiamiento y puede incluir una serie de instrumentos adicionales, como la promoción de redes de innovación, programas de mentores, asesoría técnica y programas de desarrollo de capital humano. Todo esto se contempla en la Política Nacional de Desarrollo Productivo; por tal motivo, el gobierno colombiano deberá garantizar su financiamiento y mantenerla como hoja de ruta para aumentar la productividad y fomentar la innovación a mediano plazo. Adicionalmente es necesario implementar acciones para promover la adopción tecnológica por parte de las empresas. Esto podría incluir programas para desarrollar capacidades gerenciales y digitales, y de sensibilización con respecto al uso y beneficios de la tecnología, y apoyos para acceder a fuentes de financiamiento para la adopción de tecnologías. 4.2. ACCIONES COMPLEMENTARIAS Fortalecer los sistemas de protección social 4.17. La política de protección social debe asegurar que los beneficios del mayor crecimiento de la economía y la productividad sean compartidos equitativamente entre las empresas y los trabajadores. La implementación exitosa de las líneas de política prioritarias generaría una creación de empleo sostenida y diversificada, reduciría las brechas de conectividad entre el campo y la ciudad e impulsaría el crecimiento de la productividad. Sin embargo, los impactos de estas medidas serían aún más significativos si los trabajadores contaran con las herramientas necesarias para adaptarse y resistir a los cambios positivos que vendrían con estas. El actual contexto, cada vez más complejo, accionado por la transformación digital, el cambio climático y la pandemia por el COVID-19, también ha puesto en relieve la necesidad de apoyar a los trabajadores durante los períodos de transición laboral hacia otros sectores, ocupaciones u áreas geográficas, o al transcurrir cambios en su situación laboral,68 considerando que la estructura del empleo demanda mano de obra cada vez más calificada, con capacidad para adaptarse al nuevo paradigma productivo y tecnológico. 4.18. Algunas medidas que fortalecerían los mecanismos de protección social para la fuerza laboral son: 4.19. Alinear la formación para el trabajo a las necesidades del aparato productivo y al perfil individual. La adquisición y actualización de habilidades no sólo están vinculada a mejoras en la productividad y empleabilidad de la fuerza laboral, sino que también asisten su paso hacia otros sectores u ocupaciones. No obstante, para que una política de formación para el trabajo sea provechosa es indispensable que las competencias sean de calidad y pertinentes frente al perfil del trabajador y los requerimientos del sector productivo. Son varios los estudios y actores que identifican una desconexión entre la formación de las personas y las necesidades del aparato productivo en Colombia (Banco Mundial 2015; Casa et ál. 2018; OCDE 2019; SPE y Ministerio de Trabajo s. f.). Esto se refleja en elevadas tasas de deserción69 y una alta proporción de firmas (45 por ciento) reportando como impedimento para sus operaciones la inadecuada educación y entrenamiento que recibe la fuerza laboral en el país (Banco Mundial 2015). A pesar de que la oferta de cursos de formación del Servicio Nacional de Aprendizaje 68 Del desempleo o inactividad al empleo, o viceversa; de un empleo informal a uno formal, o viceversa; de un sector a otro; de una región a otra, etc. 69 La tasa de deserción de los cursos de formación para el trabajo fue cercana al 50 por ciento en 2015 (SPE 2017). 94 (SENA) se ha triplicado en la última década, se estima que tan sólo 9.7 por ciento de la PET recibió capacitación y, además, esta no fue focalizada a quienes más la necesitaban (OCDE 2019).70 De hecho, la oferta de cursos está fuertemente concentrada en las zonas urbanas de Cundinamarca, Antioquia y Valle del Cauca (SPE 2017), y evidencia anecdótica sugiere que los cursos ofrecidos son aquellos ya agendados y no precisamente los más adecuados a las carencias del buscador de empleo. Por otro lado, existe una estructura fragmentada entre los principales actores a cargo de la formación para el trabajo, lo cual ha llevado a una desarticulación en la oferta de servicios, generando una duplicación y limitando la gama de cursos a la cual accede un buscador de empleo. Concretamente, el SENA y las Cajas de Compensación disponen de una oferta propia de cursos de capacitación, no interoperable entre sí ni con otros prestadores del SPE. Teniendo esto en cuenta, la política de formación para el trabajo podría mejorarse en tres aspectos. Primero, implementar una estrategia de focalización que privilegie a los trabajadores informales, los de baja calificación, los desempleados y los inactivos, y vincularlos a los cursos que efectivamente pudieran reforzar su perfil y mejorar su empleabilidad. Esto podría implicar desarrollar medidas complementarias para facilitar el acceso a los cursos, como por ejemplo, mediante programas de formación en línea combinados con acceso a centros computacionales, o subsidios para la formación en otras ciudades. Segundo, elevar la pertinencia de las capacitaciones, para lo cual se puede tomar como punto de partida la información obtenida del análisis de las bases de datos de vacantes recabadas por el SPE, que no sólo agrupan las ofertas de trabajo de su red de prestadores, sino de todos los operadores. Esto podría complementarse con mesas regionales de consulta con el sector privado para validar la pertinencia de los hallazgos. Tercero, hacer un balance de los cursos de formación y reglamentar su difusión por medio de la red de prestadores del SPE, independiente de la institución a cargo del curso. En línea con lo que se discute más adelante, esto podría involucrar revisar los incentivos generados en el Mecanismo de Protección al Cesante (MPC) y la fórmula de asignación presupuestaria, a fin de alinear incentivos. 4.20. Garantizar un mercado laboral inclusivo, que responda a las necesidades específicas de grupos minoritarios, mujeres y jóvenes. Esto implicaría: • Desarrollar rutas de atención ad hoc para poblaciones vulnerables. Las barreras que enfrentan los grupos étnicos minoritarios, migrantes y poblaciones desplazadas por el conflicto interno colombiano se han traducido en resultados laborales históricamente deficientes. Las acciones implementadas por el Gobierno de Colombia para integrar a migrantes venezolanos a la fuerza laboral han sido un importante avance (tomado como ejemplo internacional) y ha permitido atenuar las barreras específicas que frenan la inclusión laboral de este grupo. Dentro de dichas medidas tomadas se destacan la disponibilidad de los servicios del SPE y del SENA para esta población y la entrega masiva de permisos migratorios temporales para desarrollar actividades remuneradas en el país. Diseñar rutas de atención diferenciadas dentro de los servicios del SPE ayudaría a detectar las necesidades particulares de cada grupo y brindarles una atención más efectiva. Incorporar programas de mentores, en formas culturalmente apropiadas, combinados con otras estrategias de apoyo a la movilidad laboral discutidas en este apartado, también podrían ser efectivos para resolver los obstáculos que enfrentan estos grupos. En Australia, por ejemplo, un programa de men- tores para población indígena incrementó la tasa de finalización de cursos de formación en 10 por ciento (Mangan y Trendle 2019). • Implementar acciones orientadas a disminuir la amplia brecha de género. Si bien la participación laboral femenina en Colombia se encuentra por encima del promedio para países miembro de la OCDE, la brecha entre la participación de la mujer con respecto a la de los hombres sigue siendo amplia. Las mujeres también exhiben mayor propensión al desempleo y cuando logran vincularse a un trabajo, usualmente es de menor calidad y pobremente remunerado. Un avance positivo en este aspecto fue la introducción del Piso de Protección Social (PPS) en 2020, el cual estableció criterios de protección social para personas que devengan menos de un salario mínimo y medidas para la incorporación de cotizantes en tiempo parcial a la seguridad social.71 Se espera que esto contribuya a mejorar la calidad del trabajo para las mujeres y también para los jóvenes, quienes usualmente recurren al esquema de trabajo parcial al ser más compatible con actividades 70 Cabe mencionar que la formación para el trabajo es un componente previsto en el MPC. 71 Hasta antes de 2020, las contribuciones a la seguridad social estaban reguladas únicamente para personas trabajadoras a tiempo completo o por períodos semanales. 95 de cuidado y estudios. No obstante, deberá asegurarse una implementación eficaz del PPS para evitar que contribuya a precarizar aún más los empleos. Por otro lado, la carga desproporcionada de las tareas del hogar y del cuidado de familiares, tanto de niños como de adultos mayores, explica en gran medida los resultados laborales desventajosos para las mujeres (Banco Mundial 2018b). Para reducir la brecha de género observada en casi todos los indicadores laborales será necesario realizar acciones adicionales que ayuden a promover un mejor balance en la distribución de estas responsabilidades. Lo anterior requiere desarrollar una política de beneficios parentales compartidos72,73 y extender la cobertura de servicios de calidad para el cuidado de niños y personas adultas mayores.74 Particularmente, en el caso de servicios de cuidado a la niñez, el gobierno nacional podría hacer deducible el pago de estos servicios para que el acceso sea más asequible (Banco Mundial 2018b). • Reforzar los apoyos para la inserción laboral de los jóvenes. Alrededor del mundo, los jóvenes enfren- tan importantes barreras de entrada al mercado laboral. Su falta de experiencia, su limitada destreza para comunicar sus habilidades y su escaso acceso a redes sociales, en especial aquellos jóvenes de bajo ingreso, dificultan su vinculación a un primer empleo de calidad. Con la finalidad de facilitar la transición de los jóvenes hacia un primer empleo digno, el Gobierno de Colombia ha puesto en marcha el programa de fortalecimiento de capital humano, Jóvenes en Acción.75 Este programa está dirigido a jóvenes de bajos recursos, entre 14 y 28 años, que no cuentan con título universitario, y ha demostrado tener impactos positivos sobre numerosos resultados laborales, incluyendo mayor probabilidad de vincularse a un empleo formal y más permanencia en el empleo (Attanasio et ál. 2017; Econometría y SEI 2017). A pesar de estos buenos frutos, la cobertura del programa aún es baja,76 por lo que se recomienda escalarlo para alcanzar a una mayor proporción de la población objetivo. De otro lado, los contratos de aprendizaje, reglamentados por el SENA, buscan mejorar las habilidades de los jóvenes por medio de capacitación en el trabajo. Por ley, las empresas con más de 15 trabajadores, excluyendo a las del sector de construcción, están obligadas a contratar aprendices, pagarles una remuneración de hasta un salario mínimo77 y las contribuciones de salud y riesgos laborales, o en caso contrario, pagar una multa al SENA. Más allá de posibles mejoras que podrían hacerse en términos de gober- nanza y alcance (OCDE 2019), al no contar con una evaluación de impacto, aún no es claro si esta política puede generar distorsiones sobre el mercado laboral (por ejemplo, creando desincentivos a tener más de 14 empleados registrados formalmente en una empresa, con la finalidad de evitar la multa al SENA), ni existe evidencia sobre la calidad de los contenidos y los resultados laborales de los jóvenes una vez concluida la capacitación. Por todo esto, es preciso realizar una evaluación de impacto rigurosa, acompañada de un análisis de costo-beneficio, para validar la pertinencia del programa bajo el diseño actual. 4.21. Fortalecer el SPE y ampliar su alcance. Un actor esencial en Colombia para facilitar las diferentes transiciones es el SPE, el cual fue creado en 2013 bajo el marco del MPC y opera a través de su red de operadores públicos y privados.78 Esta agencia busca articular e integrar las políticas activas del mercado de trabajo (Decreto 2521 de 2013), ofreciendo una ruta de empleabilidad79 hecha a la medida de cada buscador. Al ser relativamente joven, 72 Por ejemplo, en el caso de recién nacidos, el Código Sustantivo de Trabajo prevé una licencia de maternidad por 18 semanas remuneradas y una licencia de paternidad de 8 días hábiles remunerados. 73 El aumento de 12 a 14 semanas de licencia de maternidad en 2011 llevó a un incremento en la tasa de inactividad, informalidad y empleo por cuenta propia entre mujeres en el grupo de edad de alta fertilidad (Ramírez et ál. 2015), lo cual evidencia la necesidad de rediseñar la política laboral para fomentar el cuidado compartido de los hijos. 74 Con el envejecimiento de la sociedad se espera que la demanda de servicios de cuidado para esta población aumente, por lo que será necesario incrementar la cobertura y la calidad de la atención para garantizar la participación de las mujeres en la fuerza laboral (Banco Mundial 2018b). 75 El programa Jóvenes en Acción otorga un subsidio durante la etapa lectiva y práctica a jóvenes inscritos en cursos de formación vocacional en niveles técnico, tecnológico o superior en el SENA, o en instituciones de educación superior autorizadas. 76 Se estima que sólo el 36 por ciento de la población elegible participa en el programa Jóvenes en Acción (Econometría y SEI 2017). 77 La remuneración para aprendices inscritos en universidad es de un salario mínimo; para aquellos con menor grado de escolaridad, la remuneración es del 50 por ciento de un salario mínimo durante la fase lectiva y del 75 por ciento durante la fase práctica. 78 Para abril de 2021, el SPE contaba con 235 prestadores públicos y privados en 697 puntos de atención, de los cuales 146 (21 por ciento) son puntos de atención virtuales (SPE 2021). 79 La ruta de servicios de empleabilidad del SPE inicia con el registro del buscador de empleo y sigue con orientación para identificar las herramientas que permitirían mejorar el proceso de búsqueda, la canalización a cursos de capacitación para el desarrollo de competencias y la vinculación a oportunidades laborales. 96 el SPE aún se encuentra en proceso de consolidarse como una institución de referencia para gestión y colocación de empleo.80 Si bien la cobertura del SPE es nacional, en la práctica se observa una concentración de los puntos de atención presencial en zonas urbanas con alta densidad poblacional, por lo que localidades relativamente más alejadas resultan excluidas.81 A la par, la multiplicidad de actores prestadores genera una heterogeneidad en la calidad y el alcance del servicio; es decir, no todos los operadores están en capacidad de ofrecer todos los servicios contemplados en la ruta de empleabilidad. Para incentivar la creación de nuevos puntos de atención en áreas actualmente desatendidas, es recomendable revisar los mecanismos de seguimiento a la gestión de los operadores del SPE, ya que, en algunos casos, la estructuración del MPC ha generado incentivos para favorecer más el número de población atendida y menos a los criterios de calidad e inclusión. De igual forma, homologar los servicios ofrecidos en todos los puntos de atención podría potenciar los beneficios del servicio. Como muestra de ello, una reciente evaluación del SPE en el área metropolitana de Barranquilla demuestra que haber postulado a por lo menos una vacante ofrecida por este servicio, combinado con orientación laboral, resultó en un aumento del 12.6 por ciento en la probabilidad de emplearse en un empleo formal, en comparación con otros buscadores de empleo que sólo se registraron en la plataforma (Morales-González et ál. 2019). Por otra parte, el SPE debería tomar un rol más activo para acercar a los solicitantes de empleo a otros mercados laborales internos, apoyando así la movilidad laboral de los trabajadores. Esto implicaría proporcionarles información relevante sobre las condiciones de vida, las características del mercado y las ofertas en otras regiones. Por ejemplo, haber informado a mujeres jóvenes en zonas rural de India acerca de oportunidades de empleo asalariado en otras áreas incrementó su probabilidad de trabajar en 2.4 puntos porcentuales y de capacitarse en 2.8 puntos porcentuales (Jensen 2012). 4.22. Mejorar la oferta y cobertura de los apoyos disponibles durante los períodos de transición. Las transiciones del mercado laboral usualmente conducen a pérdidas de ingresos, períodos de desempleo, detrimento de habilidades y exclusión social, por lo que es indispensable ofrecer apoyos complementarios durante los períodos de movilidad (BID 2015). La creación del MPC significó un avance importante para Colombia, dadas las limitadas herramientas alternativas para proteger a los trabajadores durante tiempos de desempleo82,83 . Sin embargo, este mecanismo excluye a una parte importante de los cesantes, particularmente a quienes trabajaron en un empleo informal y a quienes no han aportado a las Cajas de Compensación Familiar por el tiempo suficiente,84 y los apoyos tienen una duración muy limitada, puesto que pueden percibirse por un máximo de seis meses en tres años, suponiendo una desprotección hacia quienes enfrentan largos períodos de desempleo. Bajo la actual coyuntura, es indispensable una reestructuración del MPC para suavizar las reglas de elegibilidad y garantizar una mejor cobertura del mismo. Esto idealmente implicaría que personas en riesgo de caer en desempleo o en condiciones de subempleo pudieran beneficiarse del MPC. Este también podría incorporar medidas adicionales para promover la movilidad interna; por ejemplo, países desarrollados como Estados Unidos, Alemania, Holanda y Suecia han implementado intervenciones complementarias de apoyo a la movilidad interna en el contexto de la pérdida de empleos por la globalización o alteraciones en la actividad empresarial (trade adjustment programs). Estos programas usualmente incluyen subsidios al salario para trabajadores en proceso de capacitación o que perciben un salario relativamente bajo, y también ofrecen subsidios para cubrir los costos de reubicación y de búsqueda de empleo (por ejemplo, para acudir a entrevistas en otras partes del país). Particularmente, la 80 En 2019, el SPE registró a 1,009,307 buscadores de empleo, lo que correspondió al 38.6 por ciento de la población desempleada en ese año. En 2020, ante el aumento en el número de desempleados, el SPE tuvo una cobertura de 22.3 por ciento de la población desempleada en dicho año. 81 El SPE también ofrece servicios en línea para buscadores de empleo; no obstante, la brecha en conectividad digital que prevalece entre zonas urbanas y rurales contribuye a profundizar la concentración de los servicios en las ciudades. 82 A pesar de haber sido diseñadas con la intención principal de proteger a las personas desempleadas, las cesantías pueden ser retiradas de manera anticipada para financiar educación o vivienda. Mientras tanto, la indemnización por despido aplica únicamente cuando este se realiza sin justa causa. 83 El MPC comprende la vinculación al SPE, servicios de capacitación para la formación laboral específica y en competencias básicas, y prestaciones por desempleo, las cuales incluyen el pago de las aportaciones de salud y pensión sobre un salario mínimo, la cuota monetaria del subsidio familiar, si antes del desempleo era beneficiario, y un incentivo por ahorro de cesantías, si voluntariamente ahorró. 84 Para recibir los subsidios ofrecidos por el MPC es necesario haber realizado aportes a las Cajas de Compensación Familiar por lo menos durante 12 meses en los últimos tres años, en el caso de trabajadores asalariados (formales), o 24 meses para trabajadores independientes. Para recibir el beneficio monetario de cesantías se requiere que el ahorro voluntario sea superior al 10 por ciento del promedio de salario mensual del último año para quienes reciben hasta dos salarios mínimos, o superior a 25 por ciento para quienes perciben dos o más salarios mínimos. 97 experiencia global en cuanto a los subsidios de transporte para la búsqueda de empleo muestra resultados alentadores que podrían explorarse con más detalle en un programa piloto para Colombia.85 Promover un marco regulatorio más favorable y robusto 4.23. Un marco regulatorio que promoviera un clima de negocios más favorable y diera mayor protección a los vínculos laborales durante cambios en el ciclo económico maximizaría los beneficios de las políticas anteriormente expuestas. El crecimiento del empleo está fuertemente correlacionado con el entorno regulatorio y la calidad de la gobernanza, los cuales afectan directamente la productividad, la participación en la fuerza laboral, los ingresos y el empleo informal (Banco Mundial 2015; Kuddo et ál. 2015). En Colombia, el diseño de algunas regulaciones ha desalentado la creación de empleos productivos por medio del encarecimiento del trabajo o del costo de hacer negocios, mientras que otras han incentivado condiciones de empleo poco deseables, como el empleo por cuenta propia, la informalidad y el desempleo. El marco regulatorio tampoco ha sido suficiente para garantizar condiciones de competencia adecuadas en algunos sectores claves y no prevé mecanismos formales para proteger los vínculos empresa-trabajador en períodos de crisis o de desaceleración económica. 4.24. Algunas opciones de cambios regulatorios que permitirían un entorno más favorable y robusto ante los ciclos económicos, en aras de un adecuado balance entre protección a los trabajadores e incentivos al empleo, son: 4.25. Buscar e implementar oportunidades para reducir los costos laborales no salariales. Si bien los costos laborales no salariales en Colombia han venido disminuyendo (Cuadro 2.4), sumados al elevado salario mínimo resultan en un altísimo costo total del trabajo. Varios estudios han demostrado cómo una disminución de los costos laborales no salariales ha conllevado impactos positivos sobre el empleo, la formalidad del trabajo y los salarios (por ejemplo: Fernández y Villar 2016; Bernal et ál. 2017). Esto evidencia la necesidad de buscar oportunidades para reducirlos, considerando criterios de equidad actuarial y sin llevar a una desprotección de los trabajadores. Una posibilidad, en línea con las recomendaciones de la OCDE (2016, 2019), es hacer electiva parte de la contribución a las Cajas de Compensación Familiar, con la cual se financian servicios recreativos y culturales, lo que ayudaría a disminuir los elevados niveles de informalidad laboral sin implicar una pérdida de derechos para los trabajadores. 4.26. Desvincular el derecho a la salud y la pensión de la situación laboral. La coexistencia de programas de seguridad social contributivos y obligatorios para trabajadores formales, y esquemas no contributivos que ofrecen servicios similares para el resto de la población tiene efectos negativos en el mercado laboral. En Colombia, la dualidad del sistema de salud ha sido vinculada con las elevadas tasas de informalidad laboral que prevalecen en el país (Camacho et ál. 2013). A su vez, parte del sistema de salud subsidiado es financiado con impuestos a la nómina, ampliando la cuña fiscal para los trabajadores contribuyentes. También existe una discontinuidad en el acceso a los servicios de salud cuando ocurren transiciones entre empleos formales a informales y viceversa, desincentivando el movimiento laboral (OCDE 2016). En paralelo, el sistema de pensiones contributivas excluye a una parte importante de los participantes del mercado laboral, en especial quienes se emplean informalmente y quienes no han contribuido por tiempo suficiente, y las pensiones no contributivas pueden estar vinculadas a una caída en el empleo y un aumento de la informalidad laboral.86 Para abordar estas dualidades, desvincular el derecho a la salud y la pensión de la situación laboral podría tener importantes beneficios sobre el mercado de trabajo, además de romper con la segregación en el acceso a la protección social. 85 Algunos ejemplos de resultados positivos de subsidios de transporte para la búsqueda de empleo en países en vías de desarrollo se encuentran en los reportados por Franklin (2015), quien muestra que el subsidio incrementó en 7 puntos porcentuales la probabilidad de obtener un empleo con contrato permanente en jóvenes desempleados en Etiopía, y por Bryan et ál. (2014), que evidencian que un pequeño subsidio incentivó la migración estacional en Bangladesh, incrementando el consumo en 30–35 por ciento. 86 Por ejemplo, el programa de pensiones no contributivas en Argentina está asociado a una caída en el empleo de 5 y 4.5 puntos porcentuales para hombres de 65 a 69 años y mujeres de 60 a 64 años, respectivamente. También generó una caída de 2.5 puntos porcentuales en el empleo formal entre las mujeres, indicando que el programa pudo haber incentivado que las mujeres en trabajos formales se jubilaran, cuando de otra manera habrían continuado contribuyendo al sistema (Bosch y Guajardo 2012). 98 4.27. Mejorar el clima de negocios a través de regulaciones y procesos más eficientes. En los últimos años se han logrado importantes avances en cuanto a la simplificación de trámites para algunas actividades empresariales. La creación de las VUE, en 2017, ha permitido agilizar y estandarizar trámites asociados a la apertura de empresas, registro de trabajadores a la seguridad social, situación fiscal y pago de impuestos, entre otros trámites. Sin embargo, las VUE operan únicamente en doce ciudades colombianas, por lo que los beneficios de esta estrategia no se han trasladado a todos los departamentos. Otros retos aún persisten, como la dificultad para resolver disputas comerciales,87 generando con ello incertidumbre entre los inversionistas privados, así como la creciente producción de normas y regulaciones (DNP 2017), muchas de las cuales impactan al sector productivo, lo que podría llevar a un nivel de productividad inferior.88 Además de escalar el alcance de las VUE a nivel nacional e integrar a esta iniciativa procedimientos adicionales (por ejemplo, estrategias para facilitar el comercio exterior, como se menciona anteriormente, o incorporar trámites y procedimientos que faciliten el cierre y la liquidación de empresas), se pueden implementar acciones complementarias de corto y mediano plazo que contribuirían a mejorar el ambiente de negocios. Entre ellas se podrían incluir la introducción de una legislación que incentive la mediación entre partes para acortar los tiempos de resolución de conflictos comerciales89 y el desarrollo de procedimientos electrónicos para la agilización de trámites judiciales (por ejemplo, al momento de registrar reclamos iniciales de disputas comerciales). En este sentido, vale la pena mencionar la recién aprobada Ley de Racionalización de Trámites90 que acorta significativamente los tiempos y los costos incurridos por el sector privado y los ciudadanos mediante la simplificación, automatización y digitalización de trámites. Por último, si bien en los años cercanos el gobierno nacional, y más recientemente algunos locales,91 han avanzado en materia de gobernanza regulatoria, aún se requieren esfuerzos mayores para mejorar la calidad regulatoria. En este campo, varios países de la OCDE y países en desarrollo han adoptado el enfoque de gobierno integral (whole-of-government), el cual podría ser implementado en Colombia. Estos esfuerzos incluirían establecer una política regulatoria integral, la creación de un mandato legal, instituciones dedicadas a coordinar y apoyar la implementación de políticas, y la adopción de buenas prácticas regulatorias92 que mejoren la predictibilidad, la transparencia, la participación y el uso de evidencia para la planeación, el diseño y la revisión regulatoria. Considerando cómo la política regulatoria ha evolucionado en Colombia durante los últimos años, el Grupo Banco Mundial ha recomendado un modelo institucional mixto que balancee las características de un sistema centralizado en una agencia que ejerce el “comando y control,” y de un sistema descentralizado, en el cual participan varias instituciones, basado en el principio de “confiar, pero verificar.”93 4.28. Fomentar la competencia en sectores habilitadores. Algunos sectores transversales de la economía exhiben signos de concentración de mercado, generando importantes externalidades negativas que afectan el desarrollo de otros sectores productivos a través de precios más elevados en servicios claves para sus operaciones. Tal es el caso de los sectores bancario y de telecomunicaciones (Banco Mundial 2018b; OCDE 2019; Lootty et ál. 2020). El sector financiero podría ser un importante factor para facilitar el crecimiento de las empresas. Sin embargo, la creciente concentración del sector bancario incrementa los costos financieros e inhibe el acceso a productos bancarios, como créditos, particularmente en el caso de empresas jóvenes y pequeñas. También impide desarrollar mercados financieros competitivos que fomenten y faciliten el desarrollo de proyectos de innovación o de infraestructura por medio de asociaciones público-privadas, necesarios para el progreso de todos los sectores económicos. Por su parte, la concentración de las telecomunicaciones en unos cuantos conglomerados obstaculiza la adopción de tecnologías digitales y el crecimiento de la economía digital, la cual ha cobrado mayor relevancia 87 En 2017, el 40 por ciento de las empresas colombianas consideraron el funcionamiento de las cortes de justicia como un obstáculo mayor o severo para sus operaciones (Banco Mundial 2018a). 88 Mejía-Ciro (2020) documenta rendimientos marginales decrecientes de la acumulación regulatoria en Colombia sobre la productividad total de los factores, lo cual implica que, hasta cierto punto, el exceso de regulación podría llevar a pérdidas en la productividad. 89 En 2017, Brasil facilitó el cumplimiento de los contratos mediante una nueva ley de mediación, donde se incluyen incentivos económicos para incitar la mediación. Otros países como Armenia, Moldova, Serbia, Turquía y Uzbekistán también han introducido incentivos económicos para promover la mediación entre partes, como una alternativa a los procedimientos judiciales para la resolución de disputas comerciales. 90 Ley 2052 de 2020. 91 En particular, Bogotá, Medellín, Barranquilla, Pasto, Cundinamarca, Antioquia y Quindío. 92 Estas buenas prácticas regulatorias incluyen herramientas como la planificación anticipada de la regulación, el análisis de impacto regulatorio ex ante, la consulta pública, la revisión ex post de la regulación existente y la simplificación administrativa. 93 Grupo Banco Mundial, 2020. Proyecto de Fortalecimiento de la Gobernanza Regulatoria en Colombia. 99 en el contexto de la pandemia por el COVID-19. La política de competencia en estos sectores podría mejorarse, corrigiendo las rigideces de regulación que conllevan a la concentración en mercados críticos y fortaleciendo el papel de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) en la aplicación de la política de competencia. Un diagnóstico de los temas claves relacionados con la competencia, tal como el que se realizará en el Diagnóstico de Sector Privado para Colombia liderado por el Banco Mundial, ayudará a esclarecer las áreas específicas de mejora de dicha política en el país. 4.29. Formular incentivos regulatorios adecuados para atraer inversiones privadas a sectores o zonas de interés. Los subsidios y apoyos otorgados a las inversiones privadas son un tipo de política correctiva que busca alinear los incentivos de empresas con los objetivos de desarrollo, en cuanto a creación de empleos en sectores o zonas donde la actual inversión en proyectos intensivos en mano de obra es insuficiente. Estos pueden tomar la forma de exenciones fiscales, donaciones, subsidios a tasas de interés, garantías parciales de riesgo, asistencia técnica, entre otros, para hacer la inversión más atractiva. Bajo ciertas condiciones de diseño, este tipo de facilidades pueden contribuir al crecimiento del empleo local, a mejores encadenamientos productivos y mayor inversión en CTI, sobre todo cuando el modelo se adapta a las ventajas comparativas regionales y a las características de la fuerza laboral local. La trayectoria de Colombia en la implementación de instrumentos en estas líneas es extensa y en la actualidad son tres los principales programas que buscan atraer inversión en ciertas zonas y sectores a través de regulaciones y condiciones más favorables para hacer negocios: las Zonas Francas 4.0, las Zonas Económicas y Sociales Especiales (ZESE), y las Regiones Estratégicas de Internacionalización Prioritaria (REIP). No obstante, es necesario replantear estos programas, de forma que su diseño no compense deficiencias regulatorias que no deberían existir para ninguna empresa, y en cambio, ofrezcan un paquete integral de intervenciones orientadas a resolver fallas de mercado específicas a ciertas zonas o sectores. Adicionalmente es preciso verificar que las empresas beneficiadas de estos esquemas generen suficientes retornos sociales en cuanto a la creación de empleos de calidad, de forma que se justifique la existencia de estos apoyos. 4.30. Institucionalizar estabilizadores fiscales automáticos. La política de mercado laboral debe complementarse con medidas orientadas a frenar los impactos negativos de largo plazo que futuras crisis podrían tener sobre los empleos, las empresas y los trabajadores. Los estabilizadores fiscales automáticos son una herramienta útil para proteger al mercado laboral de choques externos, al evitar la destrucción permanente de los empleos y de los vínculos laborales existentes. Este tipo de instrumentos consisten en una serie de políticas públicas contra cíclicas que se activan de forma temporal bajo ciertas condiciones económicas; por ejemplo, cuando la tasa de desempleo excede un límite. Si bien los estabilizadores fiscales automáticos son conocidos para Colombia, aún existe una importante brecha entre lo que se necesita y lo que existe. Durante la crisis ocasionada por la pandemia por el COVID-19, el país implementó estrategias contra cíclicas, como la expansión temporal de programas de transferencias monetarias, que ayudaron a suavizar el consumo y la caída de la demanda agregada; programas de apoyo a la nómina,94 para mantener a los trabajadores en su empleo, y programas de financiamiento95 focalizados en empresas y trabajadores independientes, para solventar problemas de liquidez y apoyarlas a reinventarse ante la coyuntura. Sin embargo, este tipo de instrumentos podrían institucionalizarse como parte de la respuesta a futuras crisis y tomar formas adicionales, como descuentos temporales a los costos laborales no salariales u otros subsidios fiscales para las empresas que cumplan con condiciones de empleo previamente definidas. Por ejemplo, el programa temporal de subsidios a la nómina implementado en México a raíz de la crisis financiera de 2007–2009 contribuyó a que el empleo recuperara sus niveles precrisis dos años más rápido en las industrias elegibles (en 2011) que en las no elegibles (hasta 2013) (Bruhn 2020). 94 Programas de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) y de apoyo al pago de la prima de servicios. 95 Programa Unidos por Colombia. 100 5. CONCLUSIÓN 5.1. El diagnóstico de empleo para Colombia expuso un deterioro de indicadores laborales claves observado hacia la segunda mitad de la última década, a la par del debilitamiento económico, lo cual evidencia una fuerte vulnerabilidad del empleo ante los ciclos económicos. Impulsada por un auge de la industria extractiva a partir de un incremento en los precios internacionales de las materias primas, entre 2009 y 2014 la economía colombiana creció en promedio 5 por ciento anualmente. Durante este período, el empleo pasó de 59 a 61 por ciento, el asalariado de 47 a 50 por ciento del empleo total, y el empleo asalariado con contrato— un proxy de empleo formal de calidad—de 31 a 36 por ciento. Sin embargo, posterior a 2014, el crecimiento se desaceleró debido a una contracción del consumo interno y de la inversión, así como a un deterioro de la balanza comercial proveniente de la caída en los precios internacionales de las materias primas y el decrecimiento en las exportaciones de bienes no extractivos. A partir de esta desaceleración, se observó una disminución gradual de la creación neta de empleo y empleo asalariado, siendo menos pronunciada para este último. En términos de ingresos laborales se percibió una disminución de la media del salario sin una disminución de la mediana, lo cual apunta a una contracción de los salarios en la parte más alta de la distribución, que concierne a la población de mayor escolaridad. Por otra parte, fuertes aumentos en los precios relativos de servicios, como intermediación financiera y transporte, impulsaron un alza en los costos a lo largo de las cadenas de valor agrícolas, explicando con ello la mayor disociación de las zonas rurales del resto de la economía y contribuyendo a un excedente de mano de obra urbana, el cual ha sido absorbido en empleos por cuenta propia en servicios de baja calidad. 5.2. Dos debilidades estructurales del modelo económico colombiano explican el deterioro del mercado laboral ante la modesta desaceleración. Por un lado, el empleo está poco diversificado y altamente concentrado en el sector servicios, donde hay una fuerte exposición a fluctuaciones de la demanda interna y está asociado con bajos niveles de productividad y mayor propensión a la precariedad laboral. Por otro lado, la estructura del empleo orientada a los servicios de baja productividad en zonas urbanas contribuye a mantener una tasa de empleo asalariado inferior a lo esperado para el nivel de desarrollo de Colombia. Con una fuerza laboral cada vez más educada surge la necesidad de una demanda de mano de obra calificada por parte del sector privado, que crezca a un ritmo aún mayor para garantizar que la creciente oferta de entrantes al mercado laboral tenga un empleo adecuado. No obstante, la mayoría de la fuerza laboral es aún de baja calificación y no tiene acceso a empleo asalariado formal. A diferencia del crecimiento observado en la demanda de trabajo calificado, el aumento de la demanda del sector privado por trabajo no calificado es muy bajo. Dado que muchos de los trabajadores no calificados pertenecen a segmentos de la población que no pueden permitirse permanecer desempleados, a menudo se ocupan por cuenta propia en actividades de baja productividad, sin acceso a contrato o seguridad social. Si bien el número de trabajadores menos calificados disminuirá gradualmente con el tiempo, a medida que las cohortes más jóvenes, en promedio más educadas, ingresen al mercado laboral, y las mayores, en promedio menos educadas, salgan a la jubilación, impulsar la demanda laboral de trabajo no calificado a corto y mediano plazo es imprescindible para garantizar que los beneficios del crecimiento económico se compartan equitativamente entre la población. 5.3. El diagnóstico sugiere que la limitada creación de empleos—particularmente empleos asalariados formales para los menos calificados—y la concentración de estos en el autoempleo en actividades poco productivas del sector servicios podría atribuirse a una pérdida de competitividad de empresas en sectores de bienes transables. La mayor apertura comercial a partir de finales del siglo pasado, sin haber 101 contado antes con una suficiente ventaja comparativa en sectores transables, junto con la caída en el precio relativo de bienes manufactureros extranjeros—debido en parte a los avances tecnológicos de países más desarrollados—llevaron a Colombia a convertirse en importador neto de productos manufacturados. Es en este contexto en el que el país incrementó su participación en el comercio exterior a través de la industria extractiva en los últimos veinte años, llevando a una fuerte exposición a la volatilidad de los precios de las materias primas y del tipo de cambio, y restando aún más competitividad a los bienes manufactureros por su consecuente encarecimiento ante la apreciación del peso. Otros factores internos también han contribuido a la pérdida de competitividad de la industria colombiana al encarecer el costo de hacer negocios en el país. Estos incluyen la falta de infraestructura adecuada, la existencia de estructuras no competitivas en sectores habilitadores, la rigidez del salario mínimo y los elevados efectos distorsionantes de este, el poco favorable clima de negocios y los elevados costos arancelarios y no arancelarios que limitan el potencial de exportaciones. 5.4. Resolver los retos laborales de Colombia, que dan forma a muchos de los impactos de la crisis actual por la pandemia, requerirá desarrollar una estrategia de empleo articulada, priorizada y con la participación de múltiples sectores. En los últimos años, Colombia ha desarrollado varias estrategias y programas, que, de forma directa o indirecta, han permitido avanzar frente a los retos de mercado laboral. Aun así, los desafíos que impiden la creación de más, mejores y más inclusivos empleos persisten y se han exacerbado a raíz de la crisis ocasionada por la pandemia de COVID-19. Será crucial que la recuperación no sólo se base en un alto crecimiento del empleo, sino que también establezca la piedra angular de una estrategia para un mercado laboral más resiliente, capaz de generar los empleos de calidad que los colombianos necesitan. Asimismo, resulta indispensable que dicha estrategia sea articulada y coordinada entre los sectores involucrados, y se prioricen aquellas políticas que tendrían un mayor impacto positivo sobre los resultados del mercado laboral, garantizando que los beneficios sean compartidos entre la población. 102 BIBLIOGRAFÍA Alfaro, L., O. Becerra y M. Eslava. 2020. “EMES and COVID-19: Shutting Down in a World of Informal and Tiny Firms.” National Bureau of Economic Research w27360. Al Masri, D. A., V. Flamini, y F. Toscani. 2021. The Short-Term Impact of COVID-19 on Labor Markets, Poverty and Inequality in Brazil. Ángel-Urdinola, D. 2008. “Can a Minimum Wage Increase Have an Adverse Impact on Inequality? Evidence from Two Latin American Economies.” The Journal of Economic Inequality 6, n.° 1: 57–71. Arango, C. y A. Pachón. 2004. “Minimum Wages in Colombia: Holding the Middle with a Bite on the Poor.” Borradores de Economía, Banco de la República. Arango, L. E., P. Herrera, y C. E. Posada. 2008. 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Crear una unidad de expertos independiente a la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales para informar la toma de decisiones sobre el salario mínimo, a través de análisis económico y de impacto social, y de procesos de consulta con actores relevantes. Esta unidad podría valorar la pertinencia y viabilidad de implementar salarios mínimos diferenciados para ámbito urbano y rural, por grupo etario u otros. 1.3. En la medida de lo posible, impulsar acciones orientadas a mejorar la productividad de los trabajadores y de las empresas. 1.4. Considerar cambios en la regulación para permitir que los ajustes salariales sean inferiores al nivel de inflación del año anterior cuando exista riesgo de un efecto negativo sobre el crecimiento de la economía, la productividad o el empleo. 2. Modernizar y mejorar la eficiencia de 2.1. Impulsar y acelerar la implementación de los planes de fortalecimiento a la la infraestructura infraestructura logística, energética y de telecomunicaciones existentes. 2.2. Asegurar la articulación entre proyectos, explotar sinergias y definir estrategias de priorización y secuenciación de los mismos. 2.3. Tener un adecuado control y competencia en las licitaciones, así como sanciones efectivas ante obras pobremente ejecutadas. 2.4. Incrementar las opciones de financiamiento privado y diseñar esquemas para movilizar e incentivar una mayor cantidad de fondos de capital de ries-go y atraer un mayor número de inversionistas institucionales. 2.5. Ajustar el régimen de inversión de las AFP para flexibilizar los límites actuales de inversión en fondos de capital privado. 2.6. Promover componentes verdes y sociales para atraer inversión de alto impacto orientada al desarrollo de proyectos de infraestructura. 111 Línea de política Posibles acciones específicas 3. Ampliar el alcance del comercio 3.1. Reducir la dispersión de tarifas, particularmente para bienes industriales que podrían exterior, revisando tarifas y ser utilizados como insumos del sector productivo. reduciendo costos no arancelarios 3.2. Agilizar los trámites para la exportación de bienes. 3.3. Integrar las VUCE con las VUE para acercar los procedimientos de comercio exterior a empresas que aún no participan en el mercado global. 3.4. Incorporar a las ventanillas programas de capacitación y asistencia técnica sobre exportaciones, información de clientes potenciales en el exterior y programas de transferencia de conocimientos. 4. Revisar la carga fiscal que enfrentan 4.1. Disminuir las exenciones fiscales para dejar únicamente aquellas que demuestren las empresas tener un impacto en productividad o equidad. 4.2. Fomentar una mejor coordinación de la política fiscal entre la nación y los gobiernos locales. 4.3. Considerar la eliminación o reducción de la carga impuesta por el ICA, buscando compensarlo con impuestos más simples, eficientes y progresivos. 5. Impulsar y mejorar la inversión en 5.1. Incrementar el monto y la eficiencia del gasto público en innovación para la Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) producción de bienes y servicios, y el mejoramiento de procesos. 5.2. Diseñar mecanismos para la promoción de alianzas público-privadas y la atracción de capital extranjero para nuevos emprendimientos. 5.3. Mejorar la articulación de la oferta programática en materia de innovación. 5.4. Desarrollar instrumentos de acompañamiento a la inversión en CTI, como promoción de redes de innovación, programas de mentores, asesoría técnica y programas de desarrollo de capital humano. 5.5. Implementar acciones para promover la adopción tecnológica por parte de las empresas, incluyendo programas para desarrollar capacidades geren-ciales y digitales, programas de sensibilización con respecto al uso y beneficios de la tecnología, y apoyos para acceder a fuentes de financiamiento para la adopción de tecnologías. 6. Alinear la formación para el trabajo 6.1. Mejorar la estrategia de focalización y de vinculación a cursos, por ejemplo, mediante a las necesidades del aparato programas de formación en línea y acceso a centros compu-tacionales, o subsidios productivo y al perfil individual para la formación en otras ciudades. 6.2. Elevar la pertinencia de las capacitaciones, explotando las bases de vacantes recabadas por el SPE y realizando mesas regionales de consulta con el sector privado. 6.3. Hacer un balance de los cursos de formación y reglamentar su difusión por medio de la red de prestadores del SPE. 7. Implementar acciones para 7.1. Desarrollar rutas de atención ad hoc para poblaciones vulnerables, lo cual podría garantizar un mercado laboral incluir rutas de atención diferenciadas dentro de los servicios del SPE y programas de inclusivo mentores. 7.2. Implementar acciones orientadas a reducir la brecha de género, incluyendo la adopción de una política de beneficios parentales compartidos y la extensión de la cobertura de servicios de calidad para el cuidado de niños y personas adultas mayores. 7.3. Reforzar los apoyos para la inserción laboral de los jóvenes, escalando el programa Jóvenes en Acción y realizándole una evaluación de impacto rigu-rosa, acompañada de un análisis costo-beneficio para validar la pertinencia de los contratos de aprendices bajo el diseño actual. 112 Línea de política Posibles acciones específicas 8. Fortalecer el Servicio Público de 8.1. Crear nuevos puntos de atención en áreas actualmente desatendidas, lo cual Empleo (SPE) y ampliar su alcance podría requerir una revisión de los mecanismos de seguimiento a la gestión de los prestadores del SPE para favorecer criterios de calidad e inclusión. 8.2. Homologar los servicios ofrecidos en todos los puntos de atención del SPE. 8.3. Asistir la búsqueda de empleo en otros mercados laborales internos, proporcionando información sobre las condiciones de vida, características del mercado y vacantes en otras regiones. 9. Mejorar la oferta y cobertura de 9.1. Reestructurar el MPC para cubrir población actualmente desatendida. los apoyos disponibles durante los períodos de transición 9.2. Incorporar al MPC medidas adicionales para promover la movilidad interna, como por ejemplo, subsidios de transporte para la búsqueda de empleo. 10. Reducir los costos laborales no 10.1. Reducir los costos laborales no salariales considerando criterios de equidad salariales actuarial y sin llevar a una desprotección de los trabajadores. 10.2. Hacer electiva parte de la contribución a las Cajas de Compensación Familiar con la cual se financian servicios recreativos y culturales. 11. Desvincular el derecho a la 11.1 Desvincular el derecho a la salud y la pensión de la situación laboral. seguridad social del trabajo 12. Mejorar el clima de negocios a 12.1. Escalar el alcance de las VUE a nivel nacional e integrar a esta iniciativa través de regulaciones y procesos procedimientos actualmente excluidos (como trámites de comercio exterior, cierre de más eficientes empresas, etc.). 12.2. Acortar los tiempos de resolución de conflictos comerciales, introduciendo una legislación que incentive la mediación entre partes y haciendo ma-yor uso de herramientas digitales. 12.3. Adoptar un enfoque de gobierno integral que incluya una política regulatoria integral, la creación de un mandato legal, instituciones dedicadas a coordinar y apoyar la implementación de políticas, y la implementación de buenas prácticas regulatorias. 13. Fomentar la competencia en 13.1. Mejorar la política de competencia en sectores que muestran signos de sectores habilitadores concentración de mercado, como la banca y las telecomunicaciones. 13.2. Fortalecer el papel de la SIC en la aplicación de la política de competencia. 14. Formular incentivos regulatorios 14.1. Asegurar que los programas existentes para la atracción de nuevas inversiones no adecuados para atraer inversiones compensen deficiencias regulatorias que deberían ser resueltas de forma ecuánime privadas a sectores o zonas de para la totalidad de empresas, y en cambio, se enfoquen en resolver fallas de interés mercado exclusivas de ciertas zonas o sectores. Ade-más, verificar que las empresas beneficiadas generen suficientes retornos sociales en cuanto a creación de empleos. 15. Institucionalizar estabilizadores 15.1. Institucionalizar medidas contra cíclicas como parte de la respuesta a futuras crisis fiscales automáticos para evitar la destrucción permanente de los empleos y de los vínculos laborales existentes Fuente: Elaboración propia. Colombia: Diagnóstico de empleo 2021. 113 ANEXO 2. RADIOGRAFÍA ECONÓMICA Y LABORA FIGURA A.1 El mercado laboral colombiano a simple vista PET 39,4m (80% de la PT) Inactivos PEA 14,5m 24,9m (37% de la PET) (63% de la PET) Retirados, Otros que no Estudiantes Ocupados Desempleados discapacitados trabajan ni estudian 5,6m 22,3m 2,6m 24,8m 4,1m (38,6% de los Ina.) (89% de la PEA) (11% de la PEA) (33,4% de los Ina.) (28% de los Ina.) Independientes y otros No remunerados Asalariados y jornaleros 10,3m 0,8m 11,2m (46% de los ocupados) (4% de los ocupados) (50% de los ocupados) Formales Informales Formales Informales 1,4m 8,9m 7,1m 4,1m (14% de los Indep.) (86% de los Indep.) (64% de Asa.) (36% de Asa.) Quisieran un trabajo formal (43% de la PEA) Nota: PET: Población en edad de trabajar (más de 10 años en zonas rurales, más de 12 años en zonas urbanas). PEA: Población económicamente activa. PT: Población total. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2019. FIGURA A.2 Creación neta de empleos, acumulado 3 0.5 Millones de puestos de trabajo Creación neta de empleo 0.1 2 0.4 0.2 1 1.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.3 0.0 0.2 0.2 0.0 0.1 0.0 0 0.1 −0.0 0.1 −0.0 2009−2014 2014−2019 Otros servicios Administración pública Servicios financieros Transporte y comunicaciones Comercio Construcción Servicios públicos Manufactura Minería Agricultura Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 114 FIGURA A.3 Creación neta de empleos, por sector 0.1 Agricultura 0.1 0.0 Minería −0.0 0.1 Manufactura 0.0 0.0 Servicios públicos 0.0 0.3 Construcción 0.2 1.0 Comercio 0.2 0.2 Transporte y comunicaciones −0.0 0.4 Servicios financieros 0.1 0.1 Administración pública 0.0 0.5 Otros servicios 0.1 0 .2 .4 .6 .8 1 Creación neta de empleo, millones de puestos de trabajo 2009−2014 2014−2019 Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. 115 TABLA A.2 Crecimiento del PIB por departamento, en porcentaje Departamento 2009–2014 2014–2019 Amazonas 3.67 3.58 Antioquia 5.34 3.00 Arauca −5.66 −0.09 Atlántico 4.78 2.75 Bogotá D. C. 4.25 2.67 Bolívar 4.68 2.60 Boyacá 4.64 2.64 Caldas 3.04 2.57 Caquetá 5.49 1.52 Casanare 7.72 −0.21 Cauca 7.15 2.21 Chocó 2.06 −1.90 Cundinamarca 4.98 2.78 Cesar 5.26 2.75 Córdoba 3.76 0.92 Guainía 3.50 1.92 Guaviare 3.09 1.84 Huila 4.61 −1.01 La Guajira 3.21 0.74 Magdalena 2.77 2.67 Meta 11.95 −0.28 Nariño 4.60 2.18 Norte de Santander 2.97 2.06 Putumayo 8.78 -2.67 Quindío 4.35 2.76 Risaralda 3.65 2.32 San Andrés y Providencia 4.35 3.42 Santander 5.33 1.34 Sucre 4.47 2.46 Tolima 3.01 1.36 Valle del Cauca 3.86 2.58 Vaupés 4.06 2.48 Vichada 0.44 3.23 Fuente: Elaboración propia. Datos Cuentas Nacionales 2009–2019. 116 TABLA A.3 Crecimiento del PIB por departamento, en porcentaje 2009 2013 2018 Producto Importaciones Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones Exportaciones No extractivo 27.34 20.81 28.98 20.14 29.12 17.44 Animales 0.07 0.36 0.13 0.18 0.21 0.10 Bienes de consumo 3.90 3.49 5.56 3.13 5.22 2.74 Bienes de equipo 5.22 0.56 4.91 0.31 4.35 0.33 Bienes intermedios 4.02 2.71 4.03 1.98 4.61 2.09 Calzado 0.12 0.05 0.15 0.01 0.14 0.01 Cueros y pieles 0.04 0.08 0.05 0.07 0.05 0.04 Maquinaria y electrónicos 3.55 0.46 3.64 0.25 3.47 0.26 Materias primas 0.89 7.37 0.87 9.96 1.05 7.37 Piedras y vidrio 0.16 0.90 0.20 0.76 0.18 0.59 Plástico o caucho 0.87 0.54 0.94 0.45 1.05 0.49 Productos alimenticios 0.54 0.56 0.62 0.37 0.82 0.39 Productos de madera 0.37 0.34 0.33 0.18 0.38 0.14 Productos varios 0.82 0.14 0.91 0.09 0.88 0.10 Productos varios 0.82 0.14 0.91 0.09 0.88 0.10 Químicos 2.18 0.78 2.17 0.61 2.46 0.57 Textiles y vestido 0.52 0.53 0.61 0.26 0.68 0.22 Transporte 2.35 0.16 2.12 0.23 1.70 0.21 Vegetales 0.89 1.63 0.84 1.17 0.98 1.68 Extractivo 1.68 7.60 2.84 10.74 2.35 7.73 Combustibles 0.53 6.79 1.67 10.28 1.06 7.26 Metales 1.10 0.69 1.11 0.45 1.24 0.45 Minerales 0.04 0.12 0.06 0.01 0.05 0.02 Nota: Datos expresados como porcentaje del PIB nominal para cada año. Fuente: Elaboración propia. Datos WTS 2009–2018. 117 ANEXO 3. COSTOS LABORALES FIGURA A.4 Correlación entre empleo asalariado con contrato y razón salario mínimo a salario mediano, por departamento, 2018 .6 Porcentaje de trabajadores .5 con seguridad social .4 .3 .2 .1 1 1.5 2 2.5 Razón salario mínimo a mediana Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2018 y Cuentas Nacionales. 118 TABLA A.4 Costos laborales no salariales para Colombia, 2020 Contribución del Contribución Auto- empleador del empleado empleados Notas Auxilio de transporte COP 102,854 COP 0 - Fijo. Sólo para trabajadores que ganan menos de dos SM. Seguridad Salud/1 8.5% 4.0% 12.0% La contribución es del cero por ciento para empleadores social si el salario es menor a 10 SM./2 Pensión/1 12.0% 4.0% 16.0% Riesgos laborales/1 0.5–7.0% 0.0% 0.5–7.0% Variable con el nivel de riesgo de la ocupación. Fondo de solidaridad /1 0.0–2.0% 0.0% - Variable de acuerdo con el salario: Rango salarial Contribución Menos de 4 SM 0.0% De 4 a 16 SM 1.0% De 16 a 17 SM 1.2% De 17 a 18 SM 1.4% De 18 a 19 SM 1.6% De 19 a 20 SM 1.8% 20 SM o más 2.0% Beneficios Cesantías/1 8.3% 0.0% - 30 días de salario por año. sociales Interés de cesantías/3 12.0% 0.0% - Pagadero al trabajador una vez por año. Prima de servicios/1 8.3% 0.0% - 30 días de salario por año, pagadero en dos exposiciones. Vacaciones/1 4.2% 0.0% - 15 días al año. Parafiscales Cajas de 4.0% 0.0% 2.0% compensación/1 ICBF/1 3.0% 0.0% - La contribución es del cero por ciento para empleadores si el salario es menor a 10 SM./2 SENA/1 2.0% 0.0% - La contribución es del cero por ciento para empleadores si el salario es menor a 10 SM./2 Notas: ICBF: Instituto Colombiano del Bienestar Familiar; SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje; SM: Salario mínimo. /1 Como porcentaje del salario bruto del trabajador o, en su caso, sobre el 40 por ciento del ingreso del autoempleado. /2 Esta regla aplica si el empleador tiene registro como persona jurídica y paga impuesto a la renta, o si el empleador está registrado como persona natural y tiene más de dos empleados. /3 Como porcentaje de cesantías. Fuente: Elaboración propia. 119 ANEXO 4. CONSIDERACIONES DEL CONTEXTO ACTUAL FIGURA A.5 Empleo en sectores intensivos en contacto y empleos en riesgo de teletrabajo A. Proporción del empleo en sectores productivos intensivos en contacto LIC EM AE LAC BOL GTM GUY ECU HND SUR CHL PRY NIC URY PER TTO PAN MEX COL BRA CRI VCT BLZ ARG JAM SLV LCA BRB DOM VEN BHS HTI 20 25 30 35 40 45 50 55 60 Porcentaje B. Proporción de trabajos para los cuales es factible realizar teletrabajo LIC EM AE LAC PER GTM HND ECU BOL SLV BLZ GUY DOM MEX COL PAN BRA CHL URY 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Porcentaje Nota: Definición de alta intensidad de contacto de Leibovici et ál. (2020). Definición de teletrabajo de Dingel y Neiman (2020). Fuente: FMI (2020). Datos ILOSTAT y FMI 2020. 120 FIGURA A.6 Empleo en riesgo por sector económico en Colombia Agricultura Recursos naturales Manufacturas Construcción Comercio Transporte Hoteles y restaurantes TIC Financiero Inmobiliario Admón., Prof., Otro Sector público Educación Salud Trabajo doméstico 0 20 40 60 80 100 Porcentaje Q2 2020 Reapertura selectiva Reapertura avanzada Fuente: FMI (2020). Datos DANE y FMI 2020. 121 FIGURA A.7 Diferencias entre el empleo intensivo en contacto físico y el teletrabajo, por tipo de empleo formal e informal A. Proporción del empleo pre-COVID con B. Proporción de trabajos que se pueden intensidad de contacto teletrabajar pre-COVID 50 50 40 40 Porcentaje Porcentaje 30 30 20 20 10 10 0 0 Chile Colombia México Perú Chile Colombia México Perú Formal Informal Nota: Definición de alta intensidad de contacto de Leibovici et ál. (2020). Definición de teletrabajo de Dingel y Neiman (2020). Fuente: FMI (2020). Datos ILOSTAT y FMI 2020. 122 ANEXO 5. METODOLOGÍA PARA EL CÁLCULO DE DESCOMPOSICIONES Descomposición del crecimiento anual del PIB por componente de gasto La descomposición del crecimiento anual del PIB por componente de gasto se lleva a cabo según la siguiente ecuación: ( C − C0 ) ( I − I0 ) ( EXP1 − EXP0 ) ( IMP1 − IMP0 ) g (1)= gY × 1 + gY × 1 + gY × − gY × Y ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) donde: • gY es igual al crecimiento del PIB en moneda local entre dos períodos. • Y es igual al valor agregado total en moneda local a precios constantes de 2010. • C es igual al consumo total en moneda local a precios constantes de 2010. • I es igual a la inversión total en moneda local a precios constantes de 2010. • EXP es igual a la exportación en moneda local a precios constantes de 2010. • IMP es igual a la importación en moneda local a precios constantes de 2010. Metodología para la descomposición del crecimiento del PIB por sector ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) La descomposición del crecimiento anual del PIB por sector se lleva a cabo según la siguiente ecuación: ( AGR1 − AGR0 ) ( IND1 − IND0 ) ( SER1 − SER0 ) g (1)= gY × + gY × − gY × Y ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) donde: • gY es igual al crecimiento del PIB en moneda local entre dos períodos. • Y es igual al valor agregado total en moneda local a precios constantes de 2010. • AGR es igual al valor agregado en el sector agrícola en moneda local a precios constantes de 2010. • IND es igual al valor agregado en el sector industrial en moneda local a precios constantes de 2010. • SER es igual al valor agregado en el sector de servicios en moneda local a precios constantes de 2010. Metodología para la descomposición del crecimiento del PIB per cápita ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) El PIB per cápita se puede descomponer según la siguiente identidad: Y Y E L A = (1) × × × N E L A N donde: • Y es igual al valor agregado total a precios constantes. • N es igual a la población. • E es igual al empleo. • L es igual a la población económicamente activa. • A es igual a la población en edad de trabajar (15–64 años). 123 N E L A N La ecuación (1) es equivalente a: y=w ×e×p×a (2) donde: • y es igual al valor agregado per cápita a precios constantes. • w es valor agregado por trabajador. • e es la tasa de empleo. • p es la tasa de participación. • a es la proporción de la población total en edad de trabajar (15–64 años). Para la descomposición se estima la contribución de w, e, p, a al crecimiento de y mediante el método de Shapley. Ver Muller (2009); Gutiérrez et ál. (2007), y Banco Mundial (2009) para más detalle. 124 ANEXO 6. ANÁLISIS DEL VÍNCULO ENTRE EL CRECIMIENTO DEL EMPLEO Y EL CRECIMIENTO DE LAS VENTAS A NIVEL DE EMPRESA Investigamos el vínculo entre el crecimiento del empleo y el crecimiento de las ventas a nivel de empresa utilizando datos de la Encuesta Empresarial del Banco Mundial para Colombia y los siguientes países de comparación: Argentina, Brasil, Chile, México, Perú, Polonia, Sudáfrica, Tailandia y Uruguay. Usamos todos los años de encuesta disponibles. Sin embargo, es importante tener en cuenta que los datos no forman un panel que impida las comparaciones de crecimiento dentro de las firmas entre los años de la encuesta. En cambio, se aprovechó la información recopilada en cada año de la encuesta sobre el empleo y las ventas tres años antes de la entrevista, y se estimó el siguiente modelo de regresión: N ∆Empleoi,j,t = φi,t + γs + ∑ αi ∆Ventasi,j,t × Paísi + β1Ventasi,j,t−3 + β1Empleoi,j,t−3 + Edadi,t + εi,j,t i ∆Empleo y ∆Ventas representan el crecimiento del empleo y de las ventas nominales durante los últimos tres años, respectivamente, y los subíndices i, j, y t identifican el país, la empresa y el período de la encuesta, respectivamente. Se tuvieron en cuenta los efectos fijos que pueden haber resultado en mayores tasas de crecimiento del empleo general a nivel de empresa en un año de encuesta particular de un país (φi,t ), debido a la demanda particularmente alta en los tres años anteriores a ese año de encuesta en particular, por ejemplo. También se incluyeron los efectos fijos del sector para observar el hecho de que las tasas de crecimiento pueden diferir entre sectores (γs ). Esto asegura que los resultados no se vean impulsados por diferencias en la composición sectorial entre países. A nivel de empresa, se introdujeron controles de ventas y empleo en t−3 para tener en cuenta el hecho de que las tasas de crecimiento pueden diferir según el tamaño de la empresa. Adicional a esto, se controló por edad de la firma. Los coeficientes de interés en la ecuación estimada son αi, los cuales miden la capacidad de respuesta (o elasticidad) promedio de las decisiones de contratación de una empresa a sus ventas en diferentes países (Figura 2.70). Para el caso colombiano se estimó esta elasticidad en el tiempo, utilizando datos de las tres encuestas WBES que se han implementado hasta la fecha en el país: 2006, 2010 y 2017 (Figura 2.71). 125 ANEXO 7. EL IMPACTO DEL CRECIMIENTO DE LOS SALARIOS Y LA PRODUCCIÓN EN EL EMPLEO DEL SECTOR MANUFACTURERO Para evaluar cómo el empleo en el sector manufacturero formal se ve afectado por el crecimiento de los salarios y la producción real, se construyeron dos conjuntos de datos que agregan datos a nivel de empresa de la Encuesta Anual de Manufactura (EAM) entre 2008 y 2011 sobre el empleo, la producción y los costos salariales a dos subsectores de dígitos basados en la nomenclatura sectorial de Colombia (CIIU Rev. 4). Esto genera dos paneles de 11 años que cubren 21 subsectores de fabricación. En el primer panel se consideraron todas las firmas, mientras que en el segundo sólo se tuvieron en cuenta aquellas que aparecen en todos los años entre 2008 y 2011. Por lo tanto, el primer conjunto de datos capturó la dinámica general del empleo en el subsector, incluidas las impulsadas por la entrada y salida de firmas, mientras que el segundo capturó la dinámica del empleo en el subsector sólo a causa de las decisiones de contratación dentro de las empresas. TABLA A.5 Sensibilidad del empleo al crecimiento de los salarios y la producción (1) (2) Todas las firmas Firmas permanentes logproducto 0.483*** 0.280*** (0.0288) (0.0211) logsalario −0.664*** −0.0237 (0.188) (0.0711) trabajador_edad −0.00388 −0.0106* (0.00795) (0.00596) trabajador_educación 0.0590 −0.0292 (0.0641) (0.0189) logprecio 0.838** −0.143 (0.313) (0.0997) Efectos fijos de subsector Sí Sí Efectos fijos de año Sí Sí Observaciones 219 210 R-cuadrado 0.992 0.996 Nota: La tabla informa los resultados de la regresión con los niveles de empleo del subsector medidos en registros como una variable dependiente. Los resultados de la columna (1) se obtienen utilizando un conjunto de datos que agrega el empleo entre las firmas en la EAM para 21 sectores durante 10 años (2009–2018) con un sector que informa datos faltantes en 2018. Los resultados de la columna (2) se obtienen utilizando un conjunto de datos que agrega el empleo sólo de las firmas presentes en todos los años. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2009–2018. 126 Se agregaron datos al subsector porque esto permite controlar los efectos de composición de la fuerza laboral en términos de educación y edad. Estos controles se construyeron con datos de la GEIH. No fue posible tener en cuenta estos efectos de composición a nivel de empresa, ya que los datos de la EAM no identifican la composición de habilidades de los empleados dentro de las firmas. Por lo tanto, estimar el impacto del crecimiento salarial en el empleo a nivel de empresa crearía problemas de interpretación, pues los salarios promedio en una firma podrían estar creciendo debido a cambios en la composición de la fuerza laboral de la misma. ∑ i A continuación se estima la relación entre empleo, salarios y producción dentro del siguiente marco de regresión: logempleos,t = φs + δt + α1logproductos,t+ α2logsalarios,t + α3 trabajador_educacións,t + α4trabajador_edads,t + α5logprecios,t + εs,t donde las variables logempleo, logproducto, logsalario, logprecio miden el empleo, la producción real, el salario nominal y un índice de precios de producción en registros para cada sector s y cada año t. Las variables trabajador_educación y trabajador_edad miden los años promedio de educación y la edad promedio de los trabajadores en cada sector s y cada año t. Para tener en cuenta las diferencias en el nivel de empleo entre sectores, también se incluyeron los efectos fijos del sector φs. Los choques que afectan a todos los sectores simultáneamente en un período en particular, como una inflación más alta, por ejemplo, son absorbidos por efectos fijos en el tiempo δt. Para medir la magnitud de estos efectos, luego se aplicaron los resultados de la regresión a los datos y se estimaron cuántos empleos adicionales se habrían creado para el año 2018 en los siguientes tres escenarios: • El crecimiento salarial en todos los sectores, limitado al índice del IPC: se estimó la cantidad de empleos adicionales que se habrían creado si el aumento en los salarios en todos los sectores no hubiera superado el aumento del 45 por ciento en el IPC entre 2008 y 2018. Tres sectores en los que el crecimiento de los salarios por debajo del IPC se mantuvieron sin cambios (Figura A.8 panel a). • El crecimiento de los salarios en todos los sectores se limita a un índice de precios de producción del sec- tor: se estimó el número de empleos adicionales que se habrían creado si el incremento de los salarios en todos los sectores no hubiera excedido el precio de producción del sector, es decir, el ingreso marginal de un sector (Figura A.8 panel b). • El crecimiento del producto real del subsector después de 2014 igual al crecimiento del producto real antes de dicho año: se estimó el número de empleos adicionales que se habrían creado si el crecimiento del producto real anual entre 2014 y 2018 hubiera seguido creciendo en cada subsector a la misma tasa del período 2008–2014 (Figura A.8 panel c). Para medir la magnitud de estos efectos, se aplicaron los resultados de la regresión a los datos y se estimó cuántos empleos adicionales se habrían creado para 2018 en cada escenario. 127 FIGURA A.8 Simulaciones del impacto en el empleo cuando se supone que el crecimiento de los salarios ha igualado la inflación A. Escenario 1 720 Pérdida de ~1,000 empleos por una menor demanda en firmas existentes a causa del Número de empleos, en miles aumento en costos salariales 700 Pérdida de ~27,000 empleos por la entrada/salida de firmas a causa del aumento en costos salariales 680 ~683,000 empleos en empresas formales manufactureras en 2018 660 640 08 14 18 20 20 20 Salarios, efecto intensivo Salarios, efecto extensivo Empleo actual B. Escenario 2 800 Pérdida de ~2,000 empleos por una menor demanda en firmas existentes a causa del Número de empleos, en miles aumento en costos salariales 750 Pérdida de ~102,000 empleos por la entrada/salida de firmas a causa del aumento en costos salariales 700 ~683,000 empleos en empresas formales manufactureras en 2018 650 08 14 18 20 20 20 Salarios, efecto intensivo Salarios, efecto extensivo Empleo actual C. Escenario 3 720 Pérdida de ~11,000 empleos por la entrada/salida Número de empleos, en miles de firmas a causa del aumento en costos salariales 700 Pérdida de ~22,000 empleos por una menor demanda en firmas existentes a causa del aumento en costos salariales 680 ~683,000 empleos en empresas formales manufactureras en 2018 660 640 08 14 18 20 20 20 Salarios, efecto intensivo Salarios, efecto extensivo Empleo actual Fuente: Elaboración propios. Datos EAM 2008–2018. 128 ANEXO 8. DEFINICIONES EMPLEADAS EN EL DIAGNÓSTICO DE EMPLEO Demanda de trabajo Se refiere a la cantidad efectiva de trabajadores contratados por las empresas o empleadores. No incluye puestos de trabajo vacantes. Ingresos laborales Ingresos obtenidos por concepto de empleo, independientemente del tipo de ocupación. Niveles de educación Se establece con base en el nivel de educación alcanzado por el individuo, diferenciando entre cinco niveles: i. sin educación escolar; ii. con algo de educación primaria; iii. con educación primaria completa, incluyendo a trabajadores que hayan cursado algún curso de secundaria, pero sin haberla completado; iv. con educación secundaria completa; v. con educación terciaria (completa o incompleta). Salarios Ingresos laborales de los trabajadores asalariados. Sectores de servicios de Los servicios de productividad alta incorporan los servicios de transportes y productividad laboral alta comunicaciones, y los financieros y administrativos. Sectores de servicios de Los servicios de productividad baja comprenden servicios de comercio y productividad laboral baja otros servicios. Trabajadores por cuenta Personas que explotan su propia empresa económica o que ejercen por propia su cuenta un oficio con ayuda o no de familiares, pueden trabajar solas o asociadas con otras de igual condición. Estas personas pueden trabajar con el Estado o con el sector privado. Trabajadores asalariados Trabajadores que mantienen trabajos remunerados, donde los titulares mantienen contratos de empleo implícitos o explícitos (escritos u orales) que les garantizan una remuneración básica que no depende directamente de los ingresos de la unidad para la que trabajan. Trabajadores asalariados Trabajadores asalariados con contrato escrito y con seguridad social, es decir, formales que cotizan a un fondo de pensiones. Trabajadores asalariados Trabajadores asalariados sin contrato escrito o sin seguridad social, es decir, informales que no cotizan a un fondo de pensiones. Trabajadores autoempleados Trabajadores por cuenta propia. Trabajadores con Trabajadores con educación secundaria completa o estudios posteriores, ya calificaciones altas sea universitarios, formación técnica o tecnológica. Trabajadores con Trabajadores sin educación secundaria completa. En otras palabras, calificaciones bajas trabajadores sin educación, o con educación primaria completa o incompleta, o secundaria incompleta. 129 Address: 17 76 G S t NW, Washington, DC 20006 Website: ht tp://w w w.worldbank .org/en/topic/jobsanddevelopment Twit ter : @W BG_ Jobs Blog: ht tp://blogs.worldbank .org/jobs