32863 El Banco Mundial Memorias del Taller Internacional Reformando los Sistemas Fiscales Forestales para Promover la Reducción de la Pobreza y el Manejo Forestal Sostenible 19 al 21 de Octubre del 2003 Banco Mundial, Washington, D.C. PROFOR Los documentos en este libro puede ser copiados y citados libremente siempre que se dé el reconocimiento a los autores. Patrocinado por: Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Programa sobre Bosques (PROFOR) y el Instituto del Banco Mundial (WBI). Publicación organizada por: PROFOR at the World Bank 1818 H Street NW Washington DC, 20433 United States E-mail: profor@worldbank.org Website: http://www.profor.info Impreso en el papel reciclado poste-consumidor del 80% Foto de la cubierta cerca Keith Dolman para el servicio del bosque de Ghana, 1998. CONTENIDO Agradecimientos........................................................................................v Introducción ............................................................................................vii El Taller............................................................................................................................ ix Participantes y Agenda ................................................................................................... xi Siguientes Medidas.......................................................................................................... xi El Capitulo 1: Camboya ............................................................................1 Manejo y Uso Mejorado de la Recursos Forestales ........................................................ 1 Asegurar el Beneficio Social Sostenible de los Recursos Forestales ............................. 3 Reforma de Manejo Forestal............................................................................................ 5 Declaración de la GRC sobre la Política Forestal........................................................... 6 Sistema de Manejo de Ingresos Forestales de Camboya ............................................... 8 Movimiento de Productos Madereros Procesados de las Procesadoras para Uso Interno ............................................................................................................. 10 Transporte de los Productos Madereros Procesados de las Procesadoras a Destinos en el Extranjero .................................................................................... 12 Una Breve Revisión del Reporte KPMG sobre el Sistema Tributario Forestal............ 15 El Capitulo 2: Camerún...........................................................................17 Reforma al Sistema Tributario Forestal ......................................................................... 19 Implementación y Desafíos de la Reforma .................................................................. 26 Impacto de los Diferentes Instrumentos Tributarios en los Principales Grupos de Interés ................................................................................................... 28 Conclusión...................................................................................................................... 31 Referencias ..................................................................................................................... 31 El Capitulo 3: Ghana...............................................................................33 Introducción ................................................................................................................... 33 Recientes Reformas a la Política.................................................................................... 36 Resumen General de los Principales Instrumentos Fiscales y Tributarios .................. 37 Mayores Cuotas de la Madera en Pie y un Mejor Sistema de Recaudación de Ingresos Fiscales ................................................................................................ 42 Reformas al Sistema Tributario...................................................................................... 44 Restricciones para Desarrollar e Implementar las Reformas a la Política Fiscal Forestal .......................................................................................................... 46 Marco Regulador e Institucional Débil ......................................................................... 49 Desafíos y Oportunidades ............................................................................................. 54 Inspección, Cumplimiento y Gobierno ........................................................................ 56 Conclusiones .................................................................................................................. 58 Recomendaciones para Acciones Adicionales.............................................................. 59 Notas del Extremo ......................................................................................................... 60 iii REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Contenido continuado El Capitulo 4: Indonesia .........................................................................63 Introducción ................................................................................................................... 63 Sistema de Recaudación de Ingresos Fiscales de Indonesia ....................................... 64 Recaudación de ingresos fiscales .................................................................................. 65 Otros impuestos ............................................................................................................. 66 Negativos y Positivos ..................................................................................................... 68 Niveles de ingresos fiscales madereros óptimos .......................................................... 68 Evaluación de los niveles de ingresos fiscales óptimos .............................................. 68 Nueva ley de Indonesia: La Penata Usahaan Hasil Hutan........................................... 70 Pasos Siguientes ............................................................................................................. 70 Reuniendo los datos ...................................................................................................... 70 Desafíos de los nuevos métodos de recaudación de ingresos fiscales....................... 71 Referencias ..................................................................................................................... 72 El Capitulo 5: Honduras .........................................................................73 Contexto General del Sector Forestal ........................................................................... 73 Panorama del Sector Forestal ........................................................................................ 73 Áreas Sugeridas para la Reforma Fiscal ........................................................................ 83 Notas del Extremo ......................................................................................................... 83 El Capitulo 6: Memorias de Apoyo del Taller Internacional sobre la Reforma de los Sistemas Fiscales Forestales para Promover el Crecimiento, la Reducción de la Pobreza y el Manejo Forestal Sostenible.............................................................................91 Comentarios de Apertura............................................................................................... 92 Objetivo y Enfoque ........................................................................................................ 93 Puntos Importantes de la Presentación de los Casos de Estudio por País ................. 93 Discusión de los Casos de Estudio ............................................................................... 97 Discusión de temas importantes ................................................................................... 98 Siguientes Medidas: Perspectivas del País y de las Agencias de Desarrollo ............ 102 Anexo 1: Lista Final de Participantes ................................................... 105 Anexo 2: Agenda...................................................................................111 IV AGRADECIMIENTOS Las memorias del Taller fueron posibles gracias a las contribuciones de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Programa sobre Bosques (PROFOR), el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y el Instituto del Banco Mundial (WBI). Un especial agradecimiento al DFID por el apoyo financiero brindado para la edición, traducción, impresión y distribución de esta publicación. Se reconoce el esfuerzo hecho por los equipos de los países responsables al proporcionar los antecedentes y el apoyo en investigación editorial. Otros que contribuyeron de manera importante a la preparación de las memorias fueron: Adriana Bianchi (WBI), James Douglas (Equipo de Bosques del Banco Mundial), Nalin Kishor (Equipo de Bosques del Banco Mundial), Tapani Oksanen (Indufor Oy) y Paul Steele (DFID). Un agradecimiento especial para Laura Ivers (PROFOR) por supervisar y manejar la producción de las memorias. v INTRODUCCIÓN Tapani Oksanen Indufor Oy Moderadores del Taller Los bosques proveen múltiples beneficios como bienes y servicios importantes para el sustento de las personas, crecimiento económico, ingresos de divisas extranjeras y servicios ambientales. La gama de participantes involucrados en la producción y consumo de bienes y servicios forestales incluye gobiernos, industria privada, comunidades lo- cales, dueños de bosque particulares y sus asociaciones, y organizaciones no gubernamentales. Pero muy a menudo, el estado formalmente administra, regula y valúa estos bosques como un recurso de capital menospreciado sujeto al control de ciertos grupos e individuos políticamente poderosos. El diseño de instrumentos para implementar una política forestal, incluyendo sistemas fiscales forestales, necesita por lo tanto tomar en cuenta los múltiples roles involucrados en la industria forestal y el proceso político de dirigir hacia las mismas metas generales a un gran número de participantes con objetivos diversos y algunas veces conflictivos e intereses creados. El manejo forestal sostenible ha sido durante mucho tiempo la meta principal de las políticas forestales. El desarrollo y el uso de los instrumentos económicos y políticos como los sistemas de recaudación de ingresos forestales para aumentar la captación de renta han sido reconocidos en el diálogo internacional sobre los bosques como parte importante para promover el manejo forestal sostenible, y muchas de las propuestas del Panel Intergubernamental sobre Bosques y del Foro Intergubernamental sobre Bosques se enfocan en este problema. Con la adopción de las Metas de Desarrollo del Milenio, la importancia de maximizar la contribución del sector forestal a la reducción de la pobreza es cada vez más reconocida como un objetivo corolario importante. Debido al relativo fracaso del sector forestal para contribuir de manera efectiva a los procesos de desarrollo relacionados con la pobreza, se está dando mayor atención a cuestiones del gobierno y políticas, incluyendo políticas fiscales importantes, las cuales determinan críticamente cómo (y en interés de quién) son administrados y usados los bosques. Los sistemas fiscales forestales juegan un papel vital en captar el valor completo de los bienes y servicios forestales y en asegurar que éstos sean distribuidos efectivamente de manera que promuevan el manejo sostenible de los recursos forestales mientras contribuyen a objetivos sociales más amplios como la reducción de la pobreza y el crecimiento económico. Una reciente evaluación del Banco Mundial estimó que las pérdidas por no recaudar impuestos y derechos por operaciones forestales legales ascienden a cerca de US$5 mil millones por año, más de tres veces la cantidad de financiamiento de la asistencia internacional para el desarrollo (ODA) para el manejo forestal sostenible.1 Este ingreso perdido puede originarse en prácticas ilegales, corrupción y la débil capacidad del gobierno para recaudar, hacer cumplir y monitorear la vii REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES recaudación de impuestos forestales, a menudo en áreas rurales remotas. Además de ser una oportunidad perdida para financiar el manejo del bosque sostenible, esto representa una tremenda oportunidad perdida para financiar los programas de reducción de la pobreza a diferentes niveles. Las presiones que llevan al uso no sostenible de los bosques pueden venir de muchas fuentes diferentes. En muchos países en desarrollo, los factores demográficos llevarán inevitablemente a la pérdida de bosques en las próximas décadas. En el contexto más amplio de la reducción de la pobreza, esto puede ser algunas veces deseable ya que los bosques son convertidos para otros usos de tierra para satisfacer las necesidades de las poblaciones y economías en crecimiento. Cuando esta conversión es administrada de manera que satisface los requerimientos sostenibles básicos, puede representar la transformación de una forma de capital en otro, con un impacto potencialmente positivo en la reducción de la pobreza. Sin embargo, la evidencia de muchas partes del mundo, revela la pérdida o degradación de los recursos forestales a una tasa no sostenible con poco rendimiento en el crecimiento o en la erradicación de la pobreza. Los sistemas fiscales forestales diseñados adecuadamente pueden contribuir también a prevenir el cambio no económico o no sostenible en el uso de la tierra al asegurar que el valor total del recurso sea apreciado y captado por aquellos que influyen en la conversión del bosque a niveles diferentes en la toma de decisiones, desde las comunidades locales hasta los parlamentos nacionales. Una capacidad de procesamiento forestal nacional que sobrepasa por mucho la capacidad de los bosques nacionales para suministrar madera de manera sostenible, crea otra presión importante para el exceso de explotación de los recursos. Esta sobrecapacidad, combinada con la débil ejecución de la justicia y un gobierno deficiente, promueve la explotación forestal ilegal, la corrupción y la cosecha no sostenible de los bosques. Tres de las discusiones por país, Camerún, Ghana e Indonesia, resaltan el grave problema de la sobrecapacidad y citan la reforma de las políticas fiscales como una medida importante para responder al problema. Los sistemas fiscales forestales, junto con la posesión y seguridad de los recursos, establecen los parámetros fundamentales de la utilización del sector privado de un bien de dominio público. Esto está volviéndose cada vez más importante cuando el papel del sector privado (incluyendo compañías, comunidades y dueños de bosque particulares) como administradores y usuarios de los bosques, está expandiéndose rápidamente en muchos países a través de la devolución de los derechos de tenencia y el establecimiento de formas diferentes de sociedades públicas-privadas. Estos sistemas fiscales comprenden cuotas de concesión y derechos tanto para las concesiones forestales industriales como las comunitarias, otros impuestos y cuotas forestales, derechos y cuotas de exportación, y todas las exenciones e incentivos financieros dados a los administradores y usuarios del bosque. Igualmente importantes son la distribución y el uso de los ingresos recaudados. La experiencia muestra que un sistema fiscal forestal bien diseñado e implementado de manera efectiva, particularmente uno que enfatice los incentivos a el manejo forestal sostenible y la inversión en las industrias de procesamiento de valor VIII INTRODUCCIÓN agregado, puede ser un instrumento mucho más efectivo para aumentar la contribución del sector forestal al crecimiento y desarrollo, que un enfoque limitado basado en regulaciones. Durante varios años se ha llevado a cabo un activo debate sobre las políticas de concesión y los sistemas fiscales forestales. Muchos países, que cuentan con una gama diversa de tipos de bosques e industrias asociadas, están implementando o considerando nuevos enfoques para asignar recursos para aprovechar los bosques, a menudo con el apoyo de la comunidad internacional. Aunque cada una de las situaciones de estos países es diferente, en todos los casos el objetivo es identificar las formas prácticas de usar los bosques de manera sostenible y hacer una contribución más positiva a los objetivos de reducción de la pobreza nacional (como son definidos en los procesos de la Estrategia de Reducción de la Pobreza o informes de políticas similares) a través de la estimulación del crecimiento y de proveer flujos de ingresos regulares y mejorados a los gobiernos. Este taller fue diseñado para contribuir al proceso de aprendizaje entre un grupo selecto de países tropicales que están tratando activamente de implementar las políticas forestales para lograr el manejo forestal sostenible donde el sector forestal pudiera tener posiblemente un impacto importante en la reducción de la pobreza. El taller sobre el cual se basa este reporte, "Reformas de los Sistemas Fiscales Forestales para Promover el Crecimiento, la Reducción de la Pobreza y el Manejo Forestal Sostenible", se enfoca especialmente en las políticas del proceso de reforma, tomando en cuenta las situaciones de intereses creados, corrupción y gobierno deficiente y estructuras institucionales débiles. El Taller Objetivos El taller tuvo los siguientes cuatro objetivos: 1. Comprometer a los formuladores de políticas importantes en los países seleccionados para revisar la experiencia de las reformas fiscales forestales. 2. Compartir las lecciones aprendidas sobre la mejor práctica que surja y definir las estrategias para pasar de las políticas actuales a una mejor práctica. 3. Definir medidas concretas para avanzar el proceso de reforma fiscal federal en los países participantes. 4. Difundir los resultados de esta experiencia a otros países y grupos de interés. Alcance y Temas Como el título lo indica, el taller tomó un enfoque amplio a la discusión de las reformas fiscales forestales. Además de la eficiencia económica (recaudación de renta máxima), se espera que los instrumentos fiscales sirvan al menos a los siguientes objetivos más amplios: · Promover el manejo forestal sostenible, esto es, proveer un incentivo a los diferentes tipos de administradores de bosques (particulares, comunidades, IX REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES industria) para que manejen los bosques de manera sensata y sin agotar la base de los recursos. · Promover otros objetivos definidos en la política forestal como la devolución de los recursos forestales a las comunidades locales, una mayor participación del sector privado como custodios de los bosques, la provisión de los bienes forestales y los beneficios para las poblaciones rurales. · Contribuir a la reducción de la pobreza, enfatizando la equidad, la atención a grupos específicos (como los de los rurales pobres) y cuestiones de género. · Promover el buen gobierno, enfatizando, por ejemplo, la descentralización, la responsabilidad y la transparencia. · Fomentar los objetivos ambientales relacionados con el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación en general. Basados en esta amplia interpretación del alcance de la discusión sobre los sistemas fiscales forestales, se identificaron los tres temas concretos siguientes, cada uno con una serie de preguntas principales para guiar la discusión durante el taller. 1. ¿Cómo definimos la mezcla de instrumentos fiscales y establecemos los niveles correctos? · ¿Cuál es la mezcla correcta de los instrumentos que cumplen con los criterios básicos de la eficiencia económica, es factible administrativamente (en términos de recaudación y uso de ingresos, corrupción reducida y monitoreo y control), y apoya los objetivos ambientales y sociales más amplios? · ¿Cuál es la base más apropiada (área, volumen) y el mecanismo (administrativo, basado en el mercado) para determinar las cuotas forestales y otros instrumentos fiscales y sus niveles correctos? · ¿Qué provisiones pueden o deben hacerse para introducir incentivos específicos en el sistema fiscal forestal, por ejemplo, el manejo forestal sostenible y otros objetivos de política identificados, como la reducción de la pobreza, el buen gobierno y la conservación ambiental? · ¿Cómo podemos minimizar las inconsistencias entre los diferentes instrumentos y mecanismos? 2. ¿Cómo usamos los ingresos reunidos? · ¿Cómo serán usados los ingresos recaudados y compartidos entre los diferentes grupos de interés y propósitos en diferentes niveles para apoyar los objetivos establecidos? · Asignar todos los ingresos a través del presupuesto del gobierno central contra estructuras más descentralizadas. · Compartir los ingresos entre las comunidades, el gobierno local y central. · Designar los recursos para usos específicos como el monitoreo y el cumplimiento de la ley. · ¿Cuáles son los pro y los contra de los diferentes convenios? X INTRODUCCIÓN 3. ¿Cómo debemos manejar las políticas del proceso de reforma fiscal? · ¿Qué procesos son usados para definir e implementar los sistemas fiscales forestales, y cómo identificamos quiénes deben participar? · ¿Cómo identificamos a los "defensores", formamos coaliciones y secuenciamos las reformas para vencer al sector privado y los intereses políticos creados? Participantes y Agenda Expertos de siete países representando a las regiones de bosques tropicales más importantes del mundo participaron en el taller. Camboya e Indonesia, Camerún y Ghana, y Brasil, Honduras y Nicaragua. Los participantes (Anexo 1) fueron formuladores de políticas representando al ministerio responsable del sector forestal, al Ministerio de Finanzas, al sector privado, y a la sociedad civil. Esta representación equilibrada de los diferentes participantes al nivel político fue considerada importante como una discusión informada, así como también por la posibilidad de definir e implementar medidas concretas en el ámbito del país como un seguimiento al taller. Además, un número de representantes de donantes y agencias internacionales y organizaciones no gubernamentales participaron como observadores. Antes del taller todos los equipos de cada país prepararon los documentos de información y las presentaciones sobre su experiencia en las reformas fiscales federales, incluyendo una evaluación de los desafíos de la implementación y de las áreas donde son necesarias más reformas fiscales. Los Capítulos 1-5 representan cinco de estos documentos de información. La agenda del taller (Anexo 2) comenzó con la presentación de los documentos de información, seguida por discusiones de grupos sobre los tres temas citados anteriormente. Como paso final, los equipos de cada país acordaron sobre las siguientes medidas que serán tomadas en los países respectivos como un seguimiento del taller. La discusión durante el taller enfatizó las lecciones aprendidas entre los participantes y un intercambio de experiencias dentro de un grupo informal de expertos. Al final del taller, se les dio oportunidad a los observadores para expresar sus puntos de vista. El taller terminó con una discusión sobre las siguientes medidas que serán tomadas en el ámbito internacional para avanzar la discusión sobre los sistemas fiscales forestales. Las memorias (Capítulo 6) proveen un resumen de las discusiones del taller. Siguientes Medidas Basándose en el diálogo comenzado en el taller, un grupo de aprendizaje informal continuará compartiendo las experiencias de los miembros con los procesos de reforma fiscal forestal. El Programa sobre Bosques (PROFOR) apoyará el intercambio continuo al brindar un espacio para publicar y compartir documentos en su página Web (http:// XI REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES www.profor.info). Las experiencias y las lecciones aprendidas del grupo serán comunicadas a una audiencia más amplia, incluyéndose como la cuarta sesión del Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques en Mayo del 2004. Notas del Extremo 1. A Revised Forest Strategy for the World Bank Group (Una Estrategia Forestal para el Grupo del Banco Mundial, Banco Mundial, Washington, D.C., Octubre del 2002. XII EL CAPITULO 1: CAMBOYA Vanty San Primer Director Asistente, Ministerio de Economía y Finanzas, Phnom Penh Mony Net Director General Asistente, Ministerio de Agricultura, Bosques y Pesca, Phnom Penh Manejo y Uso Mejorado de Recursos Forestales E l sector forestal contribuye aproximadamente con un 5 por ciento al producto interno bruto con posibilidad de expansión. La reforma del manejo forestal ha sido implementada por el Gobierno Real de Camboya (GRC) para responder a la necesidad del manejo sostenible de los recursos forestales. Un proceso de participación a nivel nacional que involucra a muchos grupos de interés ha producido un anteproyecto de sub-decreto sobre el forestal comunitaria. Esta acción ha mejorado la participación comunitaria local en los procesos de toma de decisiones del manejo forestal, facilitando las medidas iniciales en el desarrollo de una declaración de la política forestal y la reestructuración del Manejo Forestal emprendida por el Departamento de Bosques y Vida Silvestre del Ministerio de Agricultura, Bosques y Pesca (DBVS/MABP). Esto provee la posibilidad de un mejor apoyo al desarrollo for- estal comunitario. El GRC está enfocándose ahora en hacer cumplir la ley forestal, incluyendo los procedimientos, la demarcación de bosques, la eliminación de la tala, y el engrandecimiento de las áreas de conservación de bosques naturales para el ecoturismo. Estas acciones estabilizarán finalmente el flujo de ingresos forestales anuales recibidos por el GRC a un nivel compatible con el manejo de recursos forestales sostenibles a largo plazo. El GRC ha logrado un progreso importante en el manejo de las concesiones 1 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES forestales para asegurar el manejo sostenible de los recursos forestales. Sin embargo, se requieren mayores mejoras para llevar dicha manejo a los estándares internacionales. El GRC ha emprendido medidas agresivas para promover la conservación, incluyendo la suspensión de las actividades de tala. Se planean mayores medidas para promover el buen gobierno y la transparencia en el sector forestal. El GRC se encuentra actualmente revisando el estatus y el sistema de las concesiones forestales y ya ha emprendido acciones sobre los problemas más importantes. Los gobiernos locales y las organizaciones no gubernamentales mantienen un diálogo continuo para enfrentar el impacto de las políticas forestales en las comunidades locales y los pobres. Las comunidades locales serán capacitadas para participar en los programas forestales comunitarios. Se establecerán políticas específicas para apoyar el manejo for- estal comunitaria en todas las áreas boscosas. La participación local puede servir como un mecanismo de verificación independiente en los problemas forestales. El manejo forestal sostenible requerirá una clasificación cuidadosa del bosque para un uso alternativo, como productos forestales no madereros (PFNM) y madera. Para mejorar el sistema de concesiones presente, el desarrollo de planes de manejo forestal sostenible, incluyendo una Evaluación del Impacto Ambiental y Social, tiene que hacerse transparente. También necesita aumentar la participación de los grupos de interés. La ley forestal será revisada a medida que sea reunida la información acerca de su efectividad e implementación. El sistema de cuotas y permisos para productos forestales no madereros (PFNM) también será revisado en consulta con los grupos de usuarios locales. Además, deben hacerse esfuerzos por retirar las barreras para promover los PFNM, especialmente la resina, ya que éstos pueden ser cultivados sin afectar negativamente el bosque y son de gran importancia para la economía familiar rural. Para lograr estos objetivos y estrategias, el MABP ha determinado hacer lo siguiente: (a) revisar la legislación existente y formular políticas para asegurar los beneficios a agricultores pobres, de pequeña escala (por ejemplo, sub-decretos sobre manejo for- estal comunitaria, pesca comunitaria, etcétera) y responder a las emergencias resultantes de los riesgos naturales que reflejan la situación actual, (b) promover la industria de agroprocesamiento y mercadotecnia agrícola estableciendo la legislación, las políticas, los planes y los programas adecuados; (c) fortalecer la capacidad y arreglo institucional estableciendo y proporcionando un programa de formación de capacidad amplia y bien enfocada, basándose en el análisis de las necesidades de entrenamiento, para todos los grupos de interés importantes; (d) fortalecer las actividades de extensión agrícola desarrollando un programa de educación rural en la agricultura para la población de Camboya, que se enfocaría especialmente en los jóvenes rurales; (e) extender el apoyo para la producción de ganado al desarrollar tecnologías de producción animal y veterinaria apropiadas con un énfasis en animales pequeños que serán introducidos a los agricultores de pequeña escala; (f) fomentar el desarrollo de la acuacultura a pequeña escala que cubrirá cultivos de arroz-pescado y estanques de peces; (g) proveer apoyo y promover la intensificación y diversificación de las cosechas, dando las consideraciones debidas a las zonas agro-ecológicas, variedades de las cosechas, las capacidades de 2 EL CAPITULO 1: CAMBOYA producción de los agricultores, y el tamaño de la tierra; (h) establecer y fortalecer la manejo forestal comunitaria aumentando la conciencia y el entendimiento de ésta, formando la capacidad para el manejo y planeación forestal comunitaria en el DBVS y la Oficina Forestal Provincial (OFP), y apoyar a los grupos de usuarios forestales en la implementación y cumplimiento de los planes de manejo forestal comunitaria; (i) promover el manejo de recursos de pesca comunitarios, sostenibles y establecer las áreas protegidas marinas y de agua dulce en las provincias costeras y de la Cuenca Mekong inferior; (j) establecer el análisis del sistema agrícola y asegurar información técnica mejorada; y (k) fortalecer el sistema de mercadotecnia agrícola y promover el acceso a los agricultores de pequeña escala y productores rurales. Asegurar el Beneficio Social Sostenible de los Recursos Forestales Los bosques constituyen un activo nacional importante en Camboya, con un estimado de su área de tierra boscosa entre el 50 al 65 por ciento. Mucha de la madera es madera dura valiosa, que está en gran demanda en la región y en el ámbito mundial, ya que su suministro ha disminuido al grado de que inversionistas extranjeros buscan urgentemente concesiones. Aunque el valor de exportación de la madera dura ha fluctuado de año en año debido a los problemas de políticas y manejo, en un año normal los troncos y la madera serrada representan una de las pocas exportaciones importantes de Camboya, valuadas en 1993 en US$26 millones. Antes de la imposición de la prohibición de la tala en abril de 1995, hacienda acumuló US$33 millones en ingresos de las operaciones extranjeras. Aparte de las ventas de madera para exportación o para la manufactura a gran escala, los bosques hacen una contribución importante a la economía rural de Camboya, proporcionando un 90 por ciento del suministro de energía rural. Se estima que la madera combustible y el carbón respondieron por ligeramente menos de la madera total demandada en 1995. Con la excepción de la madera usada en las casas rurales, los productos forestales no madereros importantes incluyen miel, metanol, resina, ratán, bambú, cardamomo, corteza de diferentes tipos y plantas medicinales. La Industria de la Explotación Forestal Durante los pasados cinco años, áreas substanciales en Camboya han sido asignadas para concesiones madereras a diferentes compañías extranjeras de la región. El área aprobada por el gobierno anterior hasta finales de 1992 ascendió a 1.4 millones de hectáreas por medio de 10 concesiones. Tres concesiones adicionales, mucho más substanciales, llevaron el área total asignada a poco más de 4 millones de hectáreas para finales de 1995. Si fueran aprobadas diecisiete solicitudes adicionales existentes desde 1995 llevarían el total acumulativo de asignaciones a 6.6 millones de hectáreas. Estas cifras se comparan con 10.7 millones de hectáreas de recursos forestales comerciales disponibles identificados en 1989 y 3.4 millones de hectáreas protegidas bajo el Decreto Real de noviembre de 1993. 3 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Los aspectos críticos con respecto a la tala son: · La compatibilidad del área total concesionada con la sostenibilidad · La provisión hecha para prácticas administrativas sostenibles con las concesiones y su cumplimiento · La garantía del interés nacional en los términos y condiciones financieras negociadas · El control de la tala ilegal Al implementar la política forestal en el futuro, el GRC buscará asegurar que los beneficios a corto plazo derivados de la maximización del área de las concesiones no estén a expensas de beneficios de plazo más largo o de asegurar los términos y condiciones más favorables desde una perspectiva nacional. La explotación de los bosques está preparada para proporcionar madera para las industrias madereras localizadas internamente. Es necesaria la sostenibilidad del recurso básico para salvaguardar el desarrollo progresivo de estas industrias madereras. La industria del aserrado también será revisada. Algunos 300 aserraderos, en su mayoría privados, operan en el país, y generalmente tienen equipo obsoleto y con mantenimiento deficiente que opera a niveles bajos de eficiencia. Despilfarradores de los recursos naturales, son asociados con la tala ilegal. Esas empresas aún operadas por el estado serán privatizadas con el tiempo, y se considerarán mejoras en la eficiencia de la indus- tria como un todo. Para asegurar los mejores términos financieros y que los contratos convenidos incorporen y detallen obligaciones de manejo forestal adecuadas, se aplicarán rigurosamente en todos los casos, procedimientos de subasta pública, que en el pasado no habían sido seguidos en algunos ejemplos importantes. Además de planes administrativos forestales detallados, todas las licitaciones serán acompañadas por la Evaluación de Impacto Ambiental y las Evaluaciones de Impacto Social, especificando éstas últimas el impacto potencial en los residentes existentes del área y el grado de cualquier desplazamiento de la población actual. En la pasada manejo forestal han surgido problemas debido a la falta de cumplimiento efectivo en lugar de la falta de normas administrativas relevantes. Se dará consideración a las concesiones actuales para introducir métodos de verificación y evaluación sistemáticos y determinar las maneras más apropiadas en las cuales pueda ejercerse presión en casos donde las prácticas difieren del requerimiento de sostenibilidad. En las áreas ya desforestadas, donde sea conveniente, se fomentará la plantación de cultivos perennes, tales como caucho, palmera de aceite y café, para proveer los beneficios de conservación junto con ganancias comerciales. Política Forestal en las Áreas con Déficit A pesar de los recursos forestales aparentemente enormes, segmentos substanciales de la población al nivel de aldeas enfrentan faltantes de madera y madera combustible. Cerca de un cuarto del país ha sido totalmente desforestado como resultado de la conversión a la agricultura intensiva, y esta es precisamente el área en la cual gran parte 4 EL CAPITULO 1: CAMBOYA de la población camboyana está concentrada. Como se indicó, las familias rurales dependen excesivamente de los productos forestales madereros y no madereros o materiales de construcción, energía, y muchas otras necesidades. Es necesario desarrollar una política separada y distinta para cubrir estas áreas. Hace algunos años se hizo un esfuerzo para identificar un modelo apropiado para la reforestación, adecuado a la situación en Camboya. Se acordó que dicho programa lograría lo siguiente: · Trataría con los problemas de la madera y madera combustible de la población rural pobre y la población rural en general · Contribuiría al ingreso familiar y a la fertilidad de la tierra en las áreas alrededor de las aldeas · Involucraría a los lugareños y desarrollaría la cooperación comunitaria · Impartiría habilidades relevantes a la comunidad de las aldeas. · Proporcionaría entrenamiento en la extensión forestal al personal en los niveles centrales y locales Se realizará el mayor progreso posible en estas direcciones durante los próximos cinco años. Al presente, el programa establecido no excede 700 hectáreas al año, y esto aumentará substancialmente. Los recursos financieros para la implementación del programa y las incertidumbres sobre la tenencia de la tierra y la propiedad de árboles, que necesitan ser clarificadas, representan limitaciones que afectan a la foresteria so- cial. Sin embargo, se establecerá un programa que se enfocará en la protección y, hasta cierto grado, en el enriquecimiento del recultivo secundario remanente, lotes de madera, o sistemas agroforestales más substanciales, incluyendo una mezcla de árboles de madera a largo plazo, árboles frutales y de madera combustible, así como cultivos anuales. Con respecto a todo el trabajo forestal, se tomarán medidas para clarificar las responsabilidades relativas de los gobiernos centrales y provinciales, comunas y aldeas. Se identificarán las necesidades de entrenamiento en los diferentes niveles y se iniciará el entrenamiento apropiado. Reforma de Manejo Forestal Desde la quinta reunión del Grupo Consultivo (GC) en el 2001, el GRC ha tenido un progreso importante en asegurar el manejo sostenible de los recursos forestales. Para mejorar el desempeño de los concesionarios forestales que llevan a cabo actividades de tala comercial, el GRC ha introducido muchas medidas rigurosas, incluyendo la suspensión de las actividades de tala desde el 1 de Enero del 2002, hasta el momento en que una concesionaria tenga un nuevo plan de manejo forestal aprobado por el DBVS/MABP, que sea consistente con los estándares internacionales y que haya renegociado un acuerdo del modelo de inversión de manejo forestal con el GRC. También se impuso una importante reducción en la corta anual permisible a los concesionarios forestales en el 2000/2001. Durante el 2002, se ha realizado un progreso continuo en la reducción de la incidencia de los delitos forestales. Para fortalecer más la efectividad de la sociedad entre los componentes del proyecto, el GRC ha establecido un Grupo de Trabajo Técnico interministerial para mejorar el intercambio de información y resolver las diferencias 5 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES internas entre los componentes del proyecto. El GRC también ha iniciado planes para incorporar un sistema de código de barras que fortalecerá la capacidad de los componentes del proyecto para revisar la cadena de custodia de la madera, desde los bosques, hasta los usuarios finales. El marco legislativo y de políticas que es indispensable para lograr el manejo de los recursos sostenibles ha sido fortalecido considerablemente con la aprobación de la tan esperada nueva ley forestal. Además, con el apoyo de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el GRC ha desarrollado y aprobado un sub-decreto sobre la manejo de bosques comunitaria a través de un proceso consultivo nacional de los múltiples interesados para aumentar la participación comunitaria local en los procesos de la toma de decisiones del manejo forestal. El DBVS/MABP han llevado a cabo las medidas iniciales para desarrollar una declaración de la política forestal y una reestructuración del manejo forestal. La GRC está comprometida a terminar el proceso de reforma en el sector forestal. Esta continuará sus esfuerzos por eliminar la tala ilegal, mejorar la formación de la capacidad del personal del DBVS y la conciencia pública, fortalecer la rehabilitación forestal y las actividades de reforestación y, con el apoyo de varios donadores, expandir la conservación forestal para el ecoturismo. Estos esfuerzos estabilizarán finalmente el flujo de ingresos anuales del gobierno y le permitirán lograr el manejo de los recursos forestales sostenibles a largo plazo. Declaración de la GRC sobre la Política Forestal El GRC está esforzándose por implementar un conjunto coordinado de leyes, programas, planes de acción y arreglos institucionales con respecto a los recursos forestales que se dirigen a lograr los objetivos nacionales de protección ambiental, conservación de la biodiversidad, reducción de la pobreza, desarrollo económico, y buen gobierno, como se describen en el Informe de Políticas del Segundo Mandato del Gobierno Real de Camboya sobre Recursos Forestales, el Plan de Desarrollo Socioeconómico, la Estrategia Interina de Reducción de la Pobreza y el Plan de Acción del Gobierno. Este conjunto de objetivos nacionales enfocados en el desarrollo sostenible de la nación, provee el marco de desarrollo total para la conservación y el manejo de los recursos forestales del país. El GRC considera la conservación y manejo de los recursos forestales ecológica, social y económicamente viable como un pilar importante del bienestar público, contribuyendo directamente a la protección ambiental, a la reducción de la pobreza y al desarrollo socioeconómico. El GRC se compromete con la conservación y manejo sostenible de los recursos forestales únicos del país ahora y para las generaciones futuras. Los resultados y los procesos de seguimiento de la Conferencia sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas (UNCED) en Río de Janeiro en 1992 consideran el concepto de manejo forestal sostenible en el marco de desarrollo sostenible de Camboya. El GRC reconoce las múltiples percepciones, intereses y objetivos de los numerosos grupos de interés forestal en la región de la Cuenca Mekong del país, y a nivel mundial con respecto a la conservación y manejo sostenible de los recursos forestales. 6 EL CAPITULO 1: CAMBOYA Los fines de estas iniciativas, dentro del conjunto de los objetivos nacionales para los recursos forestales, son que la conservación y el manejo sostenible de los recursos forestales de Camboya hagan una contribución importante al desarrollo socioeconómico sostenible del país. La consideración de los recursos forestales restantes del país será como sigue: · Se manejará un estado forestal permanente al promover exclusivamente los esquemas de conservación y de manejo forestal sostenible para aquellos que contribuyen directamente a la rehabilitación y conservación de un abasto máximo de tierra boscosa y recursos forestales. · Dentro de los esquemas de conservación y manejo forestal sostenible, se fomentará un compromiso máximo del sector privado y la participación de la población local para garantizar la seguridad de los alimentos, la reducción de la pobreza y el desarrollo socioeconómico. · Se implementará una amplia variedad de procesos de multi-interesados coordinados para armonizar las diferentes percepciones, intereses y objetivos de los diferentes grupos de interés forestal en todos los niveles. Para lograr los objetivos nacionales de protección ambiental, la conservación de la biodiversidad, la reducción de la pobreza, el desarrollo económico, y el buen gobierno, el GRC se esforzará por lograr las siguientes tareas: La conservación de recursos forestales: · Reclasificar y dedicar la mayor parte de los rodales naturales restantes a sus funciones de protección ambiental y de conservación de la biodiversidad. · Promover las estrategias de conservación y protección como bosques protegidos, manejo de cuenca y ecoturismo con la máxima participación de la población local. · Implementar la aplicación estricta del Código de Práctica como el marco regulador para el manejo sostenible de los recursos forestales. · Conducir campañas de extensión, educación y conciencia pública en todos los niveles de la sociedad camboyana. Reducción de la pobreza: · Reconocer y proteger legalmente los derechos tradicionales de la población local, para usar los recursos forestales bajo el marco de las consideraciones de la seguridad de los alimentos y la reducción de la pobreza. · Optimizar los beneficios de la población local del uso y manejo de los recursos forestales a través de la implementación del concepto de la manejo de bosques y conservación de la vida silvestre basada en la participación de la población local. Desarrollo económico: · Promover el alto valor socioeconómico de la protección ambiental y la conservación de la biodiversidad de los recursos forestales naturales. · Promover la substitución del suministro de madera de los rodales naturales por plantaciones de madera, fomentando la inversión privada y la participación pública. 7 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES · Optimizar el uso, procesamiento y sistema de mercadotecnia para los productos forestales para soportar suficientemente la demanda nacional y la exportación. Buen gobierno: · Implementar la formación de capacidad, el fortalecimiento institucional y los programas de investigación en todos los niveles. · Conducir campañas de educación, entrenamiento y conciencia pública, particularmente para la participación de la población local en los esquemas de conservación y de manejo forestal sostenible. · Establecer un departamento de manejo forestal en el cual puedan llevarse a cabo las medidas necesarias para la transferencia del poder de la toma de decisiones y en el cual se basen los procedimientos funcionales para las colaboraciones multi- institucionales. · Fomentar, implementar y coordinar los procesos de multi-interesados que armonicen las diferentes percepciones, intereses y objetivos de los diferentes grupos de interés forestal en los niveles local, regional e internacional. · Promover la transparencia en el flujo de la información en el sector forestal. Además de fijar los objetivos nacionales para ejecutar el sistema de desarrollo general para la conservación y manejo sostenible de los recursos forestales, el GRC reconoce los problemas, procesos y compromisos internacionales que ocurren a través del UNCED y sus procesos de seguimiento relevantes a los recursos forestales del país. El GRC prevé la implementación de un Programa Forestal Nacional a largo plazo que consista de las propuestas para la acción del Panel Intergubernamental sobre Bosques/ Foro Intergubernamental sobre Bosques como fue promovido por el Arreglo Internacional sobre Bosques con el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques y la Asociación de Colaboración sobre Bosques. Sistema de Manejo de Ingresos Forestales de Camboya El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la MABP establecieron la comisión interministerial a través del Prakas No. 432 MEF-217 A.MABP, fechada el 12 de Julio del 2002, para establecer el Sistema de Manejo de Ingresos Forestales. Este sistema revisa y verifica los procedimientos actuales para el recibo de los derechos forestales y otros ingresos de los productos forestales y los PFNM, y todos los aspectos relacionados del manejo de ingresos, incluyendo la planeación, los registros, los reportes, la información y la auditoría de las leyes y regulaciones prevalecientes, y la implementación práctica del manejo de ingresos forestales. La comisión interministerial ha producido un manual de operaciones en los idiomas kmer e inglés, y un Prakas Conjunto, firmado el 28 de Agosto del 2003 por el MEF y el MABP, que fue publicado y emitido para aplicarlo formalmente. El Sistema de Manejo de Ingresos Forestales mencionado anteriormente, será revisado según sea necesario, de acuerdo con las reglas prevalecientes relevantes y otras regulaciones aplicables. 8 EL CAPITULO 1: CAMBOYA Como parte del Sistema de Manejo de Ingresos Forestales, se discutirán a continuación los procedimientos para cultivar el bosque en el área concesionada y los medios para pagar los ingresos resultantes al presupuesto nacional. Los ingresos forestales son generados a partir de concesiones forestales, áreas de tala para uso local a través de la licitación, PFNM, multas por ofensas forestales, tierras concesionadas y construcción de carreteras en las áreas forestales y bosques plantados. Después de firmar un convenio con el GRC y recibir un permiso para explotación de madera forestal, los concesionarios harán depósitos (de acuerdo con los términos y condiciones especificados en el convenio) al gobierno a través del Manejo Forestal como valores o bonos para el contrato de concesión forestal. Los depósitos serán regresados a los concesionarios al final del año de expiración del permiso para explotación de madera, después de que el manejo Forestal haya evaluado que éstos han cumplido con la implementación técnica de su manejo de concesión forestal. Al recibo de estos documentos, y después de cumplir con los términos y condiciones especificados en el convenio, los concesionarios prepararán los documentos para su plan de manejo de concesión forestal en el manejo Forestal. Después de recibir la aprobación del director de Manejo Forestal, los concesionarios emprenderán el trabajo de campo en sus áreas autorizadas. Este deber incluye un plan de manejo a largo plazo para la concesión forestal como un todo, un plan de cosecha anual para cada área de corta, y un plan de manejo de bloques forestales para la corta anual. La Evaluación del Impacto Ambiental y Social de la concesión forestal es una parte importante del plan de manejo de la concesión forestal preparado por los concesionarios, y revisado y evaluado por el Ministerio del Medio Ambiente antes de la aprobación del MABP. El ministro del MABP debe aprobar el plan de manejo de la concesión forestal. El director de Manejo Forestal aprobará el plan de cosecha anual del área de corta y el plan de manejo de bloques forestales para la corta anual. Después de preparar estos planes, los concesionarios solicitarán la aprobación del Director General de Manejo Forestal. Éste verificará, decidirá y propondrá el permiso de cuota de cosecha anual a la MABP. El ministro de la MABP expedirá un permiso de cuota para la cosecha forestal en base a la propuesta del director de Manejo Forestal. Después de que Manejo Forestal apruebe el plan de cosecha anual y el plan de manejo de bloques forestales para la corta anual, y que el MABP apruebe el permiso de cuota para la cosecha forestal, el director de Manejo Forestal expedirá la carta de permiso para participar en la tala, acompañado por (un libro de cargo A) a los concesionarios para comenzar sus operaciones de cosecha. El director general del Manejo Forestal nomina a los funcionarios competentes para inspeccionar y guiar la implementación de las técnicas de cosechas en las áreas de corta. El funcionario competente proveerá la guía sobre los procedimientos técnicos 9 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES requeridos al personal del concesionario, antes de que inicien realmente las operaciones en el área de corta forestal. Los árboles talados serán rastreados hasta los depósitos de troncos, y sus mediciones se realizarán con la participación de los funcionarios competentes del Manejo Forestal y los concesionarios o sus representantes, midiendo la longitud y el diámetro, calculando el volumen, determinando el grado de calidad y estampándolos para certificar que ya fueron medidos. Todas las partes involucradas deben firmar en el documento, describiendo la madera talada por el concesionario. Se harán unas listas de troncos (libro de cargo A) de modo que el concesionario pueda hacer el pago de derechos al presupuesto nacional y la prima al Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FNDF). Basándose en la lista de troncos, la Oficina de Manejo Forestal (OMF) del Manejo Forestal central elaborará una propuesta para el pago de derechos y primas cargadas a la Oficina de Planeación y Contabilidad, y el director del Manejo Forestal dará su aprobación final. Después de que la propuesta de pago sea aprobada, el concesionario pagará los derechos y primas al banco nacional. Basándose en las papeletas de ingresos y las listas de troncos (libro de cargo A), el Administrador Forestal central expedirá el permiso inicial para la transportación de los productos forestales y los PFNM. El director de la oficina de campo del Manejo Forestal a cargo de las áreas de corta, expedirá luego los permisos de transporte a los concesionarios para transportar la madera con el nombre certificado del portador del permiso, su fecha de validez, destino y las listas adjuntas de troncos o PFNM que serán transportados. Los funcionarios del Manejo Forestal, especialmente aquellos en la división responsable para los destinos de uso, tendrán la autoridad para reinspeccionar la cantidad, identificar los troncos y los PFNM, y verificar el permiso de transporte y las listas de productos forestales y PFNM, antes de permitirles entrar a las empresas procesadoras para su uso. Movimiento de Productos Madereros Procesados de las Procesadoras para Uso Interno Se requieren permisos de transporte para el consumo de las empresas procesadoras nacionales de los productos forestales y los PFNM. Dichos permisos son otorgados sólo si se asegura la transportación continua a los destinos y si se proporcionan los nombres certificados de los portadores de los permisos, fechas de validación y destinos. El director de división del Manejo Forestal en el lugar de la empresa procesadora consumidora, está autorizado para expedir el permiso. La figura 1-1 muestra el proceso de implementación de la concesión forestal. 10 EL CAPITULO 1: CAMBOYA FIGURA 1-1. PROCESODEIMPLEMENTACIÓNDE LACONCESIÓN FORESTAL El Manejo Forestal considera, Plan administrativo a largo plazo decide y envía a la MABP para cada concesión forestal para su aprobación. Plan de cosecha anual de PFNM El Manejo Forestal vigila, decide para cada unidad de corta y envía a la MABP para la aprobación del permiso de cuota El Manejo Forestalvigilaydecide Plan de manejo de bloques sobre la emisión del permiso de forestales para cosecha anual cortabasándoseenelpermisode cuota de la MABP. Operación de cosecha en los Estampadodemediciónylistade bloques forestales autorizados producto Derecho Presupuesto Público FNDF (según lo estipulado en los Cargo de prima artículos62,63,y64delasección 12 de la ley de la silvicultura) El Manejo Forestal central emite el permiso de apertura de unidad de corta para transportar productos forestales y PFNM Basándose en el permiso anterior, el Manejo Forestal emite el permiso de transporte para los productos forestales y los PFNM 11 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES Transporte de los Productos Madereros Procesados de las Procesadoras a Destinos en el Extranjero Con respecto al permiso de transporte para los troncos que entran a las empresas procesadoras, los concesionarios requerirán el permiso de los productos madereros procesados a la división del Manejo Forestal responsable de los permisos de transporte, para enviar los productos de sus empresas procesadoras a los puntos de exportación. El director de Manejo Forestal asigna funcionarios competentes para verificar la cantidad de los productos madereros procesados que serán transportados al comparar las existencias y las tasas de conversión admisibles. Los concesionarios deben pagar un cargo por servicio del 1 por ciento de los precios Libre a Bordo (LAB) al gobierno a través del Manejo Forestal, pero estos ingresos serán transferidos al FNDF para su uso futuro. El director del Manejo Forestal central luego expedirá la licencia de exportación antes de enviarla al director del Ministerio de Comercio para su firma. Basándose en la licencia de exportación, el director de Manejo Forestal central puede expedir el permiso de transporte para los productos madereros procesados para el destino de exportación declarado en la licencia de exportación. Los concesionarios serán responsables de preparar los documentos y de pagar otros impuestos aplicables de acuerdo a la ley. Exportación de Productos Madereros a los Destinos en el Extranjero De acuerdo con el plan de manejo de bloques forestales para la corta anual, el director de Manejo Forestal propone las cuotas de exportación de cosecha anual al MABP. Este emite luego los lineamientos de exportación. El plan estipula además que el portador de los productos o el concesionario, seguirá los lineamientos de exportación de GRC para obtener el permiso de cuota de exportación para los productos forestales procesados. Basándose en los lineamientos de exportación del GRC, el MABP expedirá un permiso de cuota de exportación, incluyendo una carta informando al Ministerio de Comercio y el Manejo Forestal sobre la cantidad y tipos de productos de la licencia de exportación del concesionario o del cliente. Las formas de exportación requieren que el cliente o el concesionario pague al FNDF el 1 por ciento del FOB. Después de que estas condiciones son satisfechas, el director de Manejo Forestal y el director del Ministerio del Comercio firman la licencia de exportación. Al recibo de la licencia de exportación, el Manejo Forestal central expedirá un permiso de transportación para los productos procesados que serán enviados a los destinos especificados en la licencia de exportación. Antes de la exportación, las personas interesadas pagarán los impuestos de exportación y cualquier otro impuesto requerido por la ley. La Figura 1-2 muestra el proceso para exportar productos forestales a destinos en el extranjero. 12 EL CAPITULO 1: CAMBOYA FIGURA 1-2. EXPORTACIÓN DEPRODUCTOS FORESTALES ADESTINOSEN EL EXTRANJERO Pedido las pautas de la exportación del gabinete del consejo de ministros; el MABP fija los contingentes de exportación anuales El MABP somete las pautas aprobadas por el gabinete al ministerio del comercio para la información y para la puesta en práctica por la manejo de la recursos forestales El manejo de la recursos forestales asigna a oficiales competentes para verificar cantidad Pago del 1 por ciento de LAB El manejo de la recursos forestales se prepara y las muestras exportan las licencias para la firma del director del ministerio del comercio FNDF (según lo El manejo de la recursos forestales publica el estipuladoenlosartículos permiso del transporte para que los productos 62,63,y64delasección sean movidos a exportar destinaciones 12 de la ley de la silvicultura) Las disposiciones aduaneras para la exportación se satisfacen Regímenes arancelarios para la exportación Otros impuestos de exportación según lo determinado por la ley Presupuesto Público 13 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Pago de Derechos y Primas Después de que el concesionario ha completado las formas obtenidas de la MABP y ha cumplido con los procedimientos del Manejo Forestal, éste pagará los derechos y la prima basados en las cantidades actuales y la calidad de los troncos detallados en el libro de cargo de la lista de troncos (A) que está aprobada por el Manejo Forestal. De otra manera, de acuerdo con la carta de consejo del Manejo Forestal, el concesionario pagará los derechos y primas por el costo del mercado y el requerimiento actual. El director de Manejo Forestal enviará el documento solicitado a la Oficina de Manejo Forestal (OMF) para su consideración y comentarios. Después de verificar que el documento solicitado sigue los lineamientos técnicos correctamente, el director de Manejo Forestal instruirá a la Oficina de Planeación Contable para que expida una carta pago al concesionario para el depósito (por medio de transferencia, efectivo o cheque) de las cantidades de los cargos de derechos y primas en la cuenta no. 0102­35.1211­T023 en el Banco Nacional de Camboya. Basándose en el recibo de pago del banco nacional, la OAF emprenderá otras acciones según lo considere necesario. El Manejo Forestal revisará los pagos de derechos y primas en la cuenta en el banco nacional de acuerdo a lo siguiente: · El Manejo Forestal solicita a los concesionarios que los pagos de derechos y primas sean aprobados dentro de los siete días laborales siguientes a partir de la fecha en que la carta solicitada es recibida. · Se requiere que los concesionarios hagan los pagos de derechos y primas a la cuenta en el banco nacional a los siete días laborales. Al no cumplir con este programa la concesionaria será multada con un 0.5 por ciento por semana de la cantidad original de los derechos. Planeación de Ingresos Forestales Anuales Los objetivos principales de la planeación de los ingresos forestales anuales son proveer al MEF una estimación de la precisión del pronóstico del ingreso forestal anual para hacienda para la asignación efectiva del presupuesto anual. El Manejo Forestal comienza primero la planeación de ingresos forestales anual. Esta debe permitir suficiente tiempo para lo siguiente: · El MABP incluya la evaluación anual en el plan presupuestario anual para su envío al MEF · Que el MEF procese el papeleo para la Asamblea Nacional para aprobar el plan presupuestario anual de GRC cada Diciembre. El ingreso será designado y usado para compensar los gastos para el año fiscal. Dentro delos 30 días después de cada trimestre del año fiscal, el Manejo Forestal enviará los documentos al MEF. Los objetivos de estos documentos serán: recaudar los ingresos de los productos forestales actuales e ingresos trimestrales dentro del período de 30 días; proveer al MEF y al MABP revisiones a la estimación de los ingresos para el resto del año, reflejando los ingresos por la cosecha de troncos y los ingresos forestales en 14 EL CAPITULO 1: CAMBOYA los trimestres actuales, así como el plan de negocios y los ingresos por concesiones forestales, unidad de corta forestal anual, y concesiones de tierra aún por ser estimados; y permitir que los interesados continúen verificando al comparar los ingresos forestales con estimados a través de los años del presupuesto. Una Breve Revisión del Reporte KPMG sobre el Sistema Tributario Forestal El reporte titulado "La Equidad del Sistema Tributario Forestal en Camboya" por la firma contable de KPMG fue revisado por el Dr. Peter Cardellichio el 25 de Abril de 2001. Este estudio provee un análisis detallado de la redituabilidad en el sector de procesamiento de madera camboyana, y usa los resultados para determinar las tasaciones de la madera. Debido a la versión altamente limitada del problema que ha sido presentado, muchos aspectos importantes concernientes al valor de la madera en Camboya, no han sido abordados. Como resultado, las conclusiones de las políticas del reporte han limitado la aplicabilidad cuando se considera en el contexto más amplio del sector forestal camboyano. Definición del Problema: Un sistema tributario forestal equitativo. El reporte analiza la equidad del sistema tributario forestal actual en Camboya. KPMG define esto estrictamente desde la perspectiva de la empresa procesadora y los intentos por determinar qué nivel de pago puede hacerse al GRC que garantice que las operaciones de conversión existentes sean redituables. Esta definición es muy limitada y puede no ser apropiada para su uso en este estudio. Un sistema equitativo sería un esquema en el cual el GRC recibe renta económica justa por los recursos madereros. Esta renta económica, o valor de madera en pie, sería el precio consistente con las condiciones del mercado competitivo para la madera. Una vez que las cuotas de madera en pie apropiadas sean estimadas, el país también verá los beneficios de una mayor eficiencia en cómo los recursos madereros son designados, esto es, las cantidades de troncos exportados y procesados, la identificación de la mezcla de los productos, y así sucesivamente. Producción de Chapa de Madera: ¿Buena elección para Camboya? El producto principal fabricado actualmente en Camboya es la chapa de madera de corte rotatorio. La mayoría de las operaciones en la muestra de estudio son productores de chapa de madera. Así, éste también se convierte en la base para las recomendaciones del estudio. El estudio concluye que las cuotas del gobierno para la madera deben reducirse debido a que son demasiado altas para que los productores de chapa de madera obtengan una ganancia razonable. Aún sin mucho análisis riguroso, existe amplia evidencia que sugiere que la renta económica para la madera debe ser mucho mayor en los productos alternos, y que las operaciones existentes para la producción de chapa de madera están probablemente perdiendo valor. Los precios de los troncos equivalentes en la frontera parecen ser mayores que los precios de la chapa de madera en términos equivalentes a troncos. Los datos de la 15 muestra representativa en los precios de la madera no son siempre directos debido a las diferencias en las especies y tamaños de los troncos, sin embargo, el siguiente ejemplo ilustra bien el problema. Los precios LAB para los troncos de madera dura en Abril del 2001 estaban en el rango de US$165 a US$185/m3 para Sabah y Kalimantan Este. KPMG reporta un precio de tronco (derivado del precio de venta de la chapa de madera) de US$136 durante Marzo del 2001. Así, al convertir estos troncos en chapa de madera, el ingreso perdido potencial fue substancial. No sólo el ingreso fue significativamente menor, sino que los costos incurridos al llevar la madera al mercado fueron muy superiores. El valor de los troncos camboyanos en el mercado de exportación requeriría un análisis totalmente detallado, y, como se comenta abajo, habría sido una extensión valiosa del estudio de KPMG. Las siguientes cifras son meros estimados. En el mercado actual relativamente deprimido, los precios equivalentes en la frontera LAB sugieren que los troncos camboyanos pudieran venderse en el mercado de exportación por US$175/m3. El análisis de KPMG estima que los costos de tala para la compañía modelo serían US$62/m3. El reparto de este costo entre el costo fijo, el costo de cosecha y la transportación de los troncos no es indicado. Para propósitos de ilustración, asuma que debe aumentarse en un 50 por ciento para cubrir el costo adicional del transporte al puerto. Esto indica un costo de US$93, que está cercano al estimado de US$96 usado en un estudio previo del Banco Mundial (Evaluación de la Política Forestal de Camboya"). En este ejemplo, el valor residual sería de US$82/m3 (o 175, menos 93). Este resultado es cerca del 35 por ciento (o US$21) más alto que el estimado para una empresa procesadora de chapa de madera. Estos números superiores también son más consistentes con los precios pagados por los troncos que han sido vendidos en subastas en Camboya. Claramente, este residual sería substancialmente mayor si los mercados mejoran. Suponiendo que los mercados en 1990­96 son más representativos de los valores de madera a largo plazo, el precio del tronco podría asumirse que sea un 50 por ciento mayor. Usando estas suposiciones, el valor residual de madera camboyana aumentaría a US$170/m3 (o 175 veces 1.5 menos 93). Finalmente, no se ha hecho ningún esfuerzo por considerar los valores no madereros de la madera camboyana. Estos ciertamente deben ser considerados en cualquier decisión concerniente a la valuación apropiada del recurso. Los valores de la madera deben exceder a los valores no madereros, si la cosecha de madera camboyana reditúa un valor económico positivo. Entre más bajo sea el valor residual, más probable será que el mejor curso de acción será dejar la madera en pie. EL CAPITULO 2: CAMERÚN Rose Tanyi Mbianyor Coordinadora del Programa de Mejora de los Ingresos Fiscales Forestales / Ministerio de Finanzas y Presupuesto, Yaoundé Jacques Dupanloup Groupement de la Filière Bois du Cameroun, Douala Timothée Fomete Economista Forestal, Programa del Sector Pobreza y Medio Ambiente / Ministerio del Medio Ambiente y Bosques, Yaoundé D esde el principio de los años 90, el desarrollo político y económico en Camerún ha sido marcado por numerosas reformas. Bajo la presión combinada de sus compromisos internacionales y la sociedad civil, el estado inició un proceso de democratización y reconstrucción que requirió una redistribución de los roles y una reducción de la influencia dominante del estado en las esferas económicas y sociales. Como resultado, los roles de los gobiernos locales y las poblaciones rurales se intensificaron en diferentes áreas de actividad. El sector forestal fue particularmente afectado por este período de reformas. Aunque en el pasado las comunidades rurales estaban marginadas en el manejo de los recursos forestales, nuevas leyes y regulaciones han abierto muchas oportunidades para la gente que vive en las áreas boscosas. A este respecto, pueden citarse algunos cuantos instrumentos que han modificado las normas de procedimiento del manejo forestal en Camerún: la Ley No. 94/01 del 20 de Enero de 1994, para establecer las regulaciones de bosques, vida silvestre y pesca, y el Decreto No. 95/531 del 23 de Agosto de 1995, para determinar las condiciones para la implementación de las regulaciones forestales. Estos instrumentos legales ofrecen a los habitantes de las áreas boscosas la posibilidad de administrar los recursos madereros a través de los bosques comunitarios. La ley No. 94/ 17 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES 01 enuncia: "Para el desarrollo de las comunidades aldeanas vecinas de ciertos bosques comunales bajo explotación, parte de las ganancias por la venta de productos forestales serán reservadas para dichas comunidades bajo las condiciones establecidas por el decreto." Los instrumentos están también actualizándose para promover el manejo sostenible de los recursos forestales. El Decreto No. 95/531 distingue cuatro categorías de permisos de explotación forestal, de las cuales las dos más importantes son la concesión forestal, conformada de una o muchas unidades de manejo forestal (UMF), y la venta de volumen en pie (VC). Una concesión forestal es asignada durante 15 años, es renovable y cubre un área superficial máxima de 200,000 hectáreas. La venta del volumen en pie no puede exceder las 2,500 hectáreas, y la duración de la explotación es de un año, pudiéndose renovar dos veces. La estrategia de planeación para con- ceder títulos de explotación forestal favorece actualmente la asignación de concesiones para asegurar la sustentabilidad de los recursos forestales nacionales a través del manejo forestal. Para obtener un UAF a raíz de una convocatoria nacional para propuestas, los licitadores envían ofrecimientos técnicos y financieros, que generalmente exceden las tasas básicas. Por esto, los legisladores han establecido un sistema que permite que las comunidades locales se beneficien de los productos derivados de la explotación forestal, directamente o a través de los ayuntamientos en los cuales sus aldeas son representadas. Aunque la parte de los derechos forestales anuales (DFA) del ayuntamiento está integrada en su presupuesto y es administrada por su oficina, un instrumento legal especifica las condiciones del uso de los DFA reservados para la gente local y provee su participación en la identificación y realización de cualquier proyecto. En 1998 se estableció un Programa de Mejora de los Ingresos Fiscales Forestales (PMIFF) responsable del cobro de los ingresos fiscales forestales y administrado conjuntamente por los departamentos a cargo de los bosques y la tributación, por decreto del primer ministro. De acuerdo al documento de política forestal de Camerún (MINEF 1995), los impuestos específicos del sector forestal deben permitir que el "estado, dueño de los recursos, aproveche el valor de la madera como materia prima. La estructura y cantidad de dichos impuestos debe enfocarse a fomentar el manejo sostenible de los recursos por los concesionarios y otros grupos de interés forestales, asegurar una justa distribución de los ingresos forestales entre los explotadores forestales, las comunidades aldeanas cercanas y el Estado, y estimular la competitividad del sector forestal." Este capítulo se enfoca en inventariar las reformas al sistema tributario del sector forestal y su impacto en el crecimiento económico, alivio de la pobreza, y el manejo de los recursos forestales y de la fauna silvestre. El capítulo está dividido en tres secciones: Reforma al Sistema Tributario Forestal, Implementación y Desafíos de la Reforma, e Impacto de los Diferentes Instrumentos Tributarios en los principales grupos de interés. 18 EL CAPITULO 2: CAMERÚN Reforma al Sistema Tributario Forestal Desde 1989 la reforma al sistema tributario forestal en Camerún ha sido una de las condiciones de los préstamos de ajuste estructural. La nueva ley forestal fue promulgada en 1994 (Ley No. 94/01 del 20 de Enero de 1994, para establecer las regulaciones para la manejo de bosques, fauna silvestre y pesca), pero la reforma al sistema tributario vino de hecho con la ley de finanzas de 1995/1996. Revisión de los Instrumentos Tributarios y su Evolución Características del sistema tributario forestal en Camerún. El sector forestal en Camerún está sujeto a dos clases de impuestos, impuestos generales e impuestos específicos del sector. Los impuestos generales incluyen impuestos sobre sociedades (IS), impuesto al valor agregado (VAT), licencia comercial, derechos de aduana sobre importaciones, e impuestos de timbre sobre documentos presentados para formalidades. Los impuestos específicos aplican a la explotación y procesamiento de los productos forestales. La recaudación de impuestos en Camerún se basa en el sistema de declaración tributaria. La ventaja de este sistema es que facilita el trabajo del departamento tributario. El contribuyente declara y paga voluntariamente la cantidad de impuestos que se supone él o ella pagará de acuerdo con las fechas límite y las condiciones determinadas por el departamento tributario. Este sistema puede ser efectivo si las autoridades interesadas tienen los medios para verificar las declaraciones, ya sea cuando estén siendo realizadas o posteriormente. El otro sistema generalmente da demasiado lugar a la evasión de impuestos. La tributación forestal está compuesta de impuestos o derechos, que otorgan el derecho de acceso a los recursos y a su explotación, procesamiento y exportación. El procesamiento y la exportación son regulados por dos regímenes, el régimen industrial del derecho consuetudinario (UDC) y un régimen para fábricas establecidas en zonas libres industriales especiales de impuestos (UPF). La mayoría de las compañías han abandonado éste último régimen, el cual se enfocaba a fomentar las inversiones en el procesamiento maderero. Los principales impuestos y derechos específicos al sector forestal antes de la ley de finanzas 2000/2001 incluyen los siguientes: · El DFA corresponde al derecho de acceso a los recursos y es gravado basándose en el área superficial explotada. Su tasa varía con el tipo de autorización como sigue: · Venta del volumen en pie y salvamento: tasa inferior: 2,500 francos CFA por hectárea por año más oferta financiera · Concesión: tasa inferior, esto es, 1,500 francos CFA por año más oferta financiera · Impuesto de tala gravado sobre la base del volumen cosechado con una tasa del 2.5 por ciento (del valor libere a bordo (LAB) - 15 por ciento) para cada especie. 19 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES · Derechos de exportación para troncos basados en el volumen exportado con una tasa del 17.5 por ciento (del valor (LAB) - 15 por ciento). · La sobretasa de exportación de troncos es calculada en base al volumen exportado, y la tasa depende de la categoría de las especies. · La cuota de admisión a fábrica es dividida inicialmente en derechos de exportación para madera aserrada de fábrica bajo el derecho consuetudinario e impuestos sobre troncos que van a fábricas de zonas libres industriales especiales. Los impuestos basados en el volumen de la madera cosechada han sido revocados, mientras que el régimen de la zona libre industrial especial, del cual más de un tercio de las compañías madereras se beneficiaron alrededor de 1998, ha sido abandonado. En el último caso, las cuotas de admisión a fábrica basadas en las tasas de exportación de troncos causaron que muchas compañías se retiraran. A esta lista de impuestos forestales puede agregarse una clase de "impuesto de aldea" o impuesto indirecto de 1,000 francos CFA por m3de madera cosechada pagado directamente a las comunidades vecinas para inversiones sociales y económicas en el caso de explotación de una venta de volumen en pie. Acontecimientos en el sistema tributario forestal desde 1994. Hasta 1994/1995 el sector forestal estuvo sujeto a impuestos relativamente bajos. Sin embargo en ese tiempo, el gobierno decidió revertir la situación al elevar los DFA e instituir impuestos sobre los productos procesados. Los principales acontecimientos incluyeron lo siguiente: · La ley de finanzas de 1994­95: · El DFA aumentó de 98 a 300 f/ hectárea por año · Impuestos instituidos sobre productos procesados exportados · La ley de finanzas de 1997­98: · Aumento del DFA a 1,500 f/ hectárea por año para una UAF y 2,500 f/ hectárea por año durante una venta de volumen en pie · Cambio de la base para el cálculo del valor de la madera abandonando el sistema de la lista de precios que fue adaptado incorrectamente a las realidades del mercado y basando los cálculos en los valores LAB, de acuerdo con los precios dados por SGS­Forestry y la Agencia Reuters · Aumento de las tasas de impuestos para los productos procesados al 12.5 por ciento para fábricas bajo el derecho consuetudinario, y el 17.5 por ciento para las fábricas de zona libre industrial especial · Gravamen de un impuesto del 17.5 por ciento en exportaciones de troncos · Establecimiento de un sistema de convocatoria para propuestas para asignar concesiones y ventas de volumen en pie · El acuerdo de Septiembre de 1997 entre el gobierno y los operadores forestales: · Establecer una reducción del 15 por ciento del impuesto de tala y de exportación de troncos y del 25 por ciento para productos procesados para reflejar el valor promedio de las exportaciones de madera de Camerún contra los valores LAB dados por SGS­Forestry y la Agencia Reuters, que se basan sólo en una calidad superior (Comercio Leal) 20 EL CAPITULO 2: CAMERÚN · Reducción de las cuotas de admisión a fábrica al 3 por ciento para las fábricas bajo el derecho consuetudinario, y un 4 por ciento para las fábricas de zona industrial especial libre. · Prohibición parcial de exportaciones de troncos durante el año fiscal 1999: · La exportación de las especies tradicionales, como sapelli, sipo e iroko, fue prohibida, mientras que se permitió la exportación de las especies ayous y azobé, y otras especies de valor inferior a ser promovidas. · Medidas de seguimiento a la prohibición parcial de las exportaciones de troncos para 1999­2000: · Abandono del sistema de cálculo de la sobretasa graduada en los troncos exportados, dependiendo del grado de procesamiento industrial, por un sistema de sobretasa basado en el primer metro cúbico exportado para las especies autorizadas. Las tasas de esta sobretasa son como siguen: 4,000F por m3 para ayous, 3,000F para especies de promoción de primera categoría (como el azobé) y 500F para las especies de promoción de segunda categoría. · Una auditoría económica y financiera del sector forestal patrocinada por el gobierno inició las numerosas reformas fiscales vigentes actualmente. · Ley de finanzas 2000­2001 La ley de finanzas 2000­2001 promulgada en Junio del 2000 tomó su inspiración de muchas de las propuestas contenidas en el reporte de auditoría. El precio inferior para el UAF fue reducido de 1,500 francos CFA a 1,000 francos CFA, pero las ofertas financieras adicionales fueron reguladas desde el primer año. Las otras medidas consideradas incluían lo siguiente: · Una cuota de admisión del 17.5 por ciento en fábricas de zona libre indus- trial especial, que causaron que la mayoría de las compañías abandonaran este régimen · Garantía de depósito bancario de todas las obligaciones fiscales y ambientales para todas las autorizaciones con la consecuencia de que de los 21 licitadores exitosos para la convocatoria de propuestas de Julio del 2000, tres abandonaron sus concesiones asignadas por no pagar la garantía bancaria cuya cantidad fue igual a la cantidad de la licitación · Cancelación de los derechos de exportación en la madera procesada en compensación por las cuotas de admisión en las fábricas bajo el derecho consuetudinario · Posibilidad de establecer durante el año financiero un sistema de cuotas de exportación competitivas (esta medida no ha sido implementada en el 2003 debido a su complejidad) · Establecer un fondo de nivelación para racionalizar la distribución del 50 por ciento de los derechos forestales reservados para los ayuntamientos y las aldeas (están aún discutiéndose las condiciones para hacer operacional este fondo). · Leyes financieras del 2001­2003 21 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES En general, las estructuras tributarias son aún mantenidas a pesar de las muchas quejas sobre las tasas tributarias por los profesionales en el sector, las dificultades concernientes al sistema de depósitos y los procedimientos de reembolso del VAT. Los depósitos constituyen una acumulación de capital productivo que podría ser invertido en la modernización de las herramientas de producción. Los industriales también se quejan de que esta medida aplica sólo a las compañías forestales. Ingresos Fiscales Forestales y su Uso Recaudación de ingresos fiscales y el crecimiento económico. El bosque es uno de los principales recursos de ganancias de exportación en Camerún, es segundo sólo después de los hidrocarburos. La creciente importancia del sector maderero en la economía nacional puede ser vista desde el punto de vista de la participación del sector forestal en las exportaciones nacionales, que aumentaron de 152 mil millones de francos CFA en 1996/ 1997 a 253 mil millones francos CFA en 1998/1999, representando una relativa participación en las exportaciones nacionales que aumentaron del 14 por ciento en 1996/1997 al 25 por ciento en 1998/1999. Se estimó en más de 300 mil millones de francos CFA en el 2003. La contribución del sector forestal al producto interno bruto asciende a casi el 9 por ciento en el 2003, mientras que en 1998 era menos del 7 por ciento. Uso de los ingresos fiscales forestales. El estado, los ayuntamientos y las comunidades vecinas, comparten el ingreso por DFA como sigue: 50 por ciento para el estado, 40 por ciento para los ayuntamientos y el 10 por ciento para las comunidades vecinas. El pago de los derechos de una venta de volumen en pie es realizado dentro de una fecha límite de 45 días después de la notificación de la asignación o renovación de una autorización. En contraste, los explotadores forestales pueden pagar los derechos de las concesiones en tres pagos de cantidades iguales a más tardar el 31 de Marzo, 30 de Septiembre y 31 de Diciembre de cada año fiscal. El Decreto No. 98/009 del 23 de Enero de 1998, para establecer la tasa y recaudación de las cuotas, derechos e impuestos forestales, especifica en el artículo 10 que se expedirán tres formas de liquidación para los derechos forestales. Una será para el pago de la parte reservada para el estado, otra para el pago de la parte reservada para los ayun- tamientos, y una más para el pago de la parte reservada para las comunidades aldeanas vecinas. Las leyes de finanzas anuales establecen las tasas inferiores para los derechos forestales anuales. Los DFA son evaluados sobre la base de áreas superficiales y han sido elevados gradualmente por las diferentes leyes de finanzas. MINEF recibe parte de los ingresos fiscales forestales en la forma de partidas para los fondos especiales para el desarrollo forestal y la fauna silvestre. En 1996, el Decreto No. 96/237/PM del 10 de Abril, combinó el presupuesto asignado al Fondo de Desarrollo Forestal (FDF) con un porcentaje de los impuestos forestales reservados para el estado. Como resultado de la ley de finanzas de 1999/2002, los fondos del FDF se derivaron de las ganancias de la tributación forestal. Las leyes de finanzas sucesivas han determinado la cantidad asignada a éste como sigue: 22 Total 8,157 2,204 2,467 44,371 50,385 38,424 146,008 77 03 559 2002- 5,142 3,605 14,645 16,770 40,798 02 886 440 2001- 5,149 2,570 13,430 10,768 33,243 01 2000- 4,259 1,937 1,982 1,241 1,468 10,471 21,358 1999- 2000 5,706 3,051 4,131 12,888 ---- ---- ---- 99 1998- 6,788 3,235 1,547 11,570 -- -- -- 98 961 1997- 5,438 2,291 8,690 TEGORÍA A C 97 1996- 4,143 1,232 1,003 6,378 POR 96 301 1995- 3,030 1,120 4,451 ECAUDADOS R 95 365 417 1994- 1,823 2,605 ALES 94 345 405 OREST 1993- 1,744 2,494 F OS 93 200 184 1992- 1,149 1,533 IMPUEST ------------ ------------ ------------ 92 259 241 LOS 1991- 1,351 1,851 DE A) CF fábrica tala la VOLUCIÓN francos la E la subasta de de de 2002. de la 2-1. de impuestos PSRF millones A admisión Total ABLA T (en Categoría Impuesto DF Otros Honorarios Ventas Penas Fuente: 23 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES · 1999/2000: 4 mil millones de francos CFA · 2000/2001: 4 mil millones de francos CFA · 2001/2002: máximo establecido en 3 mil millones de francos CFA · 2003: máximo establecido en 3 mil millones de francos CFA Los FDF son usados para financiar las actividades comprendidas dentro del marco de un programa anual, y éstas pueden incluir capital circulante y papelería de oficina, edificación de oficinas, estudios de sector y misiones diversas. Las ganancias de los DFA son compartidas de acuerdo a los siguientes porcentajes: · Estado: 50 por ciento · Ayuntamientos: 40 por ciento · Comunidades locales: 10 por ciento Como se ilustra en la Tabla 2-1, la evaluación de los impuestos recaudados muestra lo siguiente: · Los DFA están predominando, con cerca del 36 por ciento de los impuestos en el 2003 · El impuesto de tala es mantenido alrededor del 13 por ciento · Los impuestos de fábrica representan casi el 9 por ciento de la cantidad total de los impuestos recaudados en el 2003 La evolución proyectada de los ingresos fiscales será influenciada en el futuro por la asignación de los últimos UAF (cerca de 20), que llevarán a un aumento en los ingresos por DFA. Por lo tanto, el ingreso por los DFA podría no aumentar de manera importante. El impuesto de tala, cuya cantidad depende del volumen de la producción forestal, puede elevarse ligeramente como resultado de un aumento proyectado en la tala por área de unidad y una mejora de los controles de campo. A largo plazo, el sector forestal será desafiado para mantener su gran capacidad de generar ingresos como lo demostró en años recientes, dado eso, los requerimientos administrativos resultarán inevitablemente en una reducción del área superficial abierta a la explotación. De acuerdo con varios expertos, la producción forestal futura estará por debajo de la producción forestal nacional actual. Ayuntamientos y comunidades locales. La Orden No. 122 del 19 de Abril de 1998, promulgada en conjunto por el Ministerio de Economía y Finanzas (MINEFI) y el Ministerio de Manejo Territorial (MINMT), especifica las condiciones de uso de los ingresos fiscales derivados de la explotación forestal y reservados para las comunidades aldeanas cercanas a las áreas de permiso de explotación. El artículo 3 de la orden estipula que el ingreso reservado para las comunidades aldeanas locales será usado exclusivamente para la provisión de servicios sociales como el suministro de agua y electricidad, construcción y mantenimiento de puentes y caminos, obras de arte, equipo deportivo, infraestructura escolar y de salud, o la compra de medicamentos, y cualquier otro servicio que la comunidad decida sea para su provecho. La orden también especifica las modalidades organizacionales/operacionales del comité administrativo provistas en el instrumento para las actividades de pastoreo realizadas 24 EL CAPITULO 2: CAMERÚN con las ganancias de los DFA, especialmente los respectivos roles del alcalde o su representante en su calidad de presidente del comité y funcionario que autoriza, y del representante del ministro a cargo de los bosques quien es responsable de redactar los reportes durante las juntas del comité. Una auditoría realizada en el 2003 sobre la transferencia de los DFA y su uso por parte de los ayuntamientos y las comunidades, indica que existe una transferencia de fondos efectiva a estos cuerpos. Sin embargo, la auditoría provoca preocupaciones acerca de las fechas límite de retrocesión, la falta de información, y, especialmente, la ignorancia de los ayun- tamientos y comunidades acerca de las cantidades reales que se les debe, y de los obstáculos a la capitalización de los datos a nivel nacional. Todos estos problemas contribuyen a socavar el uso eficiente de los DFA y el programa de inversiones al nivel de ayuntamientos. De 1999 al 2002, 7,400 millones de francos CFA fueron transferidos a los ayuntamientos. Comparado con los demás, los DFA constituyen un recurso importante. En los ayun- tamientos y comunidades investigadas, los derechos respondieron por dos tercios del presupuesto, aunque hubo diferencias importantes. Los DFA respondieron por el 10 al 96 por ciento de los recursos del ayuntamiento dependiendo del año financiero, y con un aumento importante en el número de ayuntamientos a través del tiempo, los DFA aumentaron del 61 al 82 por ciento entre 1999 y 2002. Por lo tanto, los derechos forman el 52 por ciento del presupuesto recurrente de los ayuntamientos, representando el 84 por ciento del volumen de derechos. Durante los tres años fiscales entre 1999 y 2002, 1,093 millones de francos CFA de derechos comunitarios no-DFA fueron destinados a las inversiones del ayuntamiento. La infraestructura del ayuntamiento, equipo móvil, equipo de las oficinas del ayun- tamiento, y construcción y/o renovación de los mercados y estaciones de autobuses representaron el 59 por ciento de las inversiones, el suministro de agua y electricidad representaron el 19 por ciento, los servicios sociales como infraestructura de salud, educación, deportes y cultura respondieron por el 14 por ciento, y la infraestructura de carreteras ascendió al 9 por ciento de las inversiones. Dichos gastos fueron esencialmente para la infraestructura en las oficinas centrales de las áreas del ayuntamiento y no en las aldeas rurales, estén o no cerca del área explotada. Sin embargo, algunos ayuntamientos realizan un tipo de redistribución de ingresos fiscales forestales al distribuir las inversiones financiadas con los DFA comunitarios en todas las aldeas interesadas. Se han tenido algunos avances positivos con las inversiones debido a la diseminación de la orden conjunta MINEF/MINATD. Esto explica por ejemplo, por qué ya no ocurre la distribución actual de los DFA en efectivo y, sujetos al establecimiento de los comités administrativos, los derechos comunitarios son usados para realizar proyectos concretos, aunque ineficazmente comparados con las cantidades asignadas. Los proyectos provistos de fondos revelan una tendencia por invertir en servicios sociales básicos tales como educación, salud o suministro de agua rural. Esta tendencia es 25 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES fomentada por la orden conjunta, que orienta los planes de trabajo de los comités administrativos hacia prerrogativas que normalmente estarían en el ámbito del estado y/o los ayuntamientos, si los nuevos instrumentos de descentralización fueran adoptados por el Parlamento. Además, los DFA comunitarios han sido usados para proveer fondos para las mejoras de vivienda y los proyectos sociales y culturales. Los comités administrativos que reconocen los poderes de la toma de decisiones de los representantes aldeanos, también respaldan con fondos las actividades generadoras de ingresos. Aunque se ha registrado una evolución positiva a través del tiempo, los derechos comunitarios no contribuyen de manera importante al proceso de desarrollo local. Los DFA comunitarios no están logrando los resultados esperados en la orden conjunta. Sin embargo, el cambio de mando del ayuntamiento después de las últimas elecciones, ofrece la esperanza de que esta tendencia será revertida, dado que muchos alcaldes tienen una visión de desarrollo del ayuntamiento más cercana al espíritu de la orden conjunta. Cualquiera que sea el caso, aún deben hacerse una serie de mejoras para asegurar el mejor uso de los DFA. Implementación y Desafíos de la Reforma Desafíos y Oportunidades Administrativas Aunque ha ocurrido una mejora importante en la colaboración entre el MINEF, responsable de otorgar las autorizaciones de tala, y el PSRF, responsable de recaudar los impuestos, las relaciones entre las dos no son afables. Afortunadamente, la asistencia de la Cooperación Canadiense ha facilitado la conexión de las dos instituciones. Mejorar el control de los recursos e ingresos fiscales forestales, el cual es el objetivo del programa de gobierno sobre la renovación económica y alivio de la pobreza, dependerá en gran parte de la cualidad de las sinergias y de la complementariedad de las actividades de las instituciones asociadas. Así, el PSRF ha instituido un sistema de puntos de control a lo largo de las principales carreteras, este sistema de control opera junto al sistema tradicional de control forestal usado por MINEF. La yuxtaposición de estos dos sistemas de control no ha hecho posible delinear todas las actividades forestales. La producción informal y a pequeña escala, que en gran parte todavía no está controlada y evita los impuestos forestales, ha disfrutado especialmente una resurgencia. Desafíos y Oportunidades de la Política La reforma de la tributación forestal, especialmente la tributación descentralizada, es la causa de muchos cambios de políticas en el sector forestal. Así, en las elecciones del ayuntamiento de Junio del 2002, muchos alcaldes que se habían convertido en administradores fueron vencidos en la reelección debido a su manejo infructuosa de los DFA descentralizados. Se ha observado que los representantes de las comunidades aldeanas tienen un papel más figurativo que real, y no están calificados para orientar el 26 EL CAPITULO 2: CAMERÚN desarrollo de la comunidad ya que ellos sólo participan parcialmente en la designación de los proyectos. Con respecto al buen gobierno, los DFA son usados en formas que no se conforman a las reglas que regulan el uso de los fondos públicos. Otros factores contribuyen a la falta de transparencia en el manejo de estos fondos: (i) pagos de los DFA que no siguen un programa específico, (ii) controversias que surgen de la asignación indefinida de los DFA del ayuntamiento entre la inversión y el funcionamiento, (iii) falta de entrenamiento para los representantes elegidos y el personal del ayuntamiento, y (iv) mecanismos de control deficientes de la autoridad supervisora para las operaciones del ayuntamiento. Estos problemas no son siempre el resultado de una intención de las autoridades del ayuntamiento por malversar fondos. Sin embargo, éstos afectan las relaciones entre la gente y las autoridades del ayuntamiento, y en lugar de trabajar hacia las iniciativas locales comunes, las comunidades locales se convierten en un foro para la expresión de las pasiones de los grupos de interés locales. Desafíos de Implementación y Control Aunque la ley forestal de 1994 concede muchos tipos de beneficios tributarios a las comunidades aldeanas que viven alrededor de un bosque bajo explotación, sólo el porcentaje de derechos forestales ha sido codificado en un sistema legal específico y suficientemente detallado. La ausencia de instrumentos de implementación hace imposible determinar tanto el porcentaje del impuesto de tala a ser aplicado como la proporción del precio de venta de los productos forestales reservados para las poblaciones. Una descripción de las prácticas concerniente al compromiso y liquidación de gastos al nivel de ayuntamientos ha revelado que los procedimientos no se aplican adecuadamente debido a que los ayuntamientos dejan fuera a algunos de los interesados, violan deliberadamente las reglas, carecen del entendimiento de sus roles, o de la presión de las autoridades. En general, los instrumentos reguladores no son respetados, los fondos no son administrados con suficiente transparencia, y el estado no asume sus funciones de seguimiento y control del manejo del ayuntamiento. Otro problema que merece especial atención es la falta de entrenamiento para los grupos de interés involucrados en el manejo de los ingresos fiscales del ayuntamiento, principalmente el personal del ayuntamiento y los representantes electos. El control por el personal del MINEF es muy limitado. La colaboración insuficiente entre el MINEF y el PSRF hace difícil que el PSRF lleve a cabo dicho control, especialmente para asegurarse que toda la madera talada sea gravada. Una de las limitaciones importantes del MINEF es la falta de recursos materiales y humanos. Una manera de superar esta limitación es implementar la estrategia de formación de capacidad institucional a través del Programa de Sector Forestal y Ambiental (PSFA), que está siendo perfeccionado. 27 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Impacto de los Diferentes Instrumentos Tributarios en los Principales Grupos de Interés Impacto de Impuestos Forestales en los Concesionarios La reforma ha llevado a un aumento en la cantidad total de impuestos por m3 de madera cosechada. Combinada con la implementación de los requerimientos del plan administrativo, esta reforma ha afectado las operaciones forestales. Inicialmente, de manera importante, había incertidumbre en las primeras etapas de implementación de las nuevas regulaciones, la complejidad de los cambios y la capacidad administrativa deficiente del sector forestal resultaron en algunos procedimientos incompetentes por parte de la compañía. La tala ilegal aumentó durante un período de transición (1999- 2000), pero la situación ha mejorado desde entonces con la ayuda de un observador independiente del control forestal que ha sido contratado por el gobierno para trabajar de cerca con la unidad de control central. Como se mencionó, la cosecha por hectárea de las especies madereras ha aumentado, un surtido más amplio de especies madereras son cosechadas como consecuencia, tanto de las leyes como de la estrategia de mercadotecnia de las compañías. Los mayores concesionarios están ahora comprometidos a desarrollar e implementar planes administrativos para su concesión, lo cual involucra un mayor respeto por la planeación operacional forestal y una racionalización de las construcciones de carreteras. Más de 25 planes administrativos han recibido aprobación técnica del manejo forestal, y las compañías interesadas irán a la convención final. La impresión general en el sector es que las reformas han sido implementadas principalmente por las compañías "formales" que se quejan de la carga tributaria. Mientras tanto, un sector informal estaba desarrollándose. La escasez de la madera para surtir a las empresas procesadoras y un mercado local creciente para la madera aserrada, han fomentado la producción y el comercio por un sector informal. La Figura 2-1 muestra la evolución de la producción, exportación y volumen de troncos que entran a las fábricas desde 1991. El volumen de la madera aserrada exportada actualmente anda en casi 700,000 m3 por año. El consumo doméstico de la madera aserrada en Camerún permaneció en casi 450,000 m3 en 1996/1997 (MINEFI 1998), representando el equivalente de más de 2 millones de m3 de madera no procesada para un producto procesado de casi el 25 por ciento. Existen cerca de 12 especies de madera, que anualmente representan el 85 por ciento de la producción nacional. Un análisis de las estadísticas de las diferentes especies explotadas muestra el predominio de los ayous y los sapelli a nivel nacional, ya que estas dos especies representan regularmente del 50 al 60 por ciento de la cosecha nacional. La contribución a la producción nacional de otras 65 a 75 especies es mar- ginal. El resultado de unas cuantas especies (cosecha por hectárea) ha sido espectacular, pero la cosecha generalmente permanece centrada alrededor de las especies tradicionales. La producción ha aumentado debido principalmente a un aumento en la producción de 28 EL CAPITULO 2: CAMERÚN FIGURA 2-1. EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN, EXPORTACIÓN Y VOLUMEN DE LOS TRONCOS QUE ENTRAN A LAS FÁBRICAS Metros cbicos 4 3 2 1 0 90Ð91 91Ð92 92Ð93 93Ð94 94Ð95 95Ð96 96Ð97 97Ð98 98Ð99 99Ð00 00Ð01 01Ð02 Aos Troncos Troncos Entrando a las Troncos Producidos Procesadoras Exportados las 12 especies principales, cuya contribución a la producción total es del 85 al 90 por ciento (Figura 2-2). Estos aumentos pueden explicarse de muchas formas. Una es considerar que éstas son especies presentes en bosques explotados anteriormente, pero no fueron cosechadas, o lo fueron en pequeñas cantidades debido a la disponibilidad del mercado. Otra explicación es que los aumentos son el resultado directo de las normas de manejo forestal sostenible que requieren que la compañía incluya más de 20 especies en su plan administrativo. Esta tendencia es reforzada por el aumento en la capacidad de procesamiento. Impacto de los Impuestos Forestales en las Industrias Procesadoras El efecto combinado de la prohibición de tala desde 1999 y la reforma fiscal, ha sido una mayor industrialización del sector, como lo hacen evidente las industrias establecidas con una capacidad instalada que ahora excede la posibilidad natural del bosque si los estándares administrativos sostenibles fueran respetados. En efecto, la concesión de autorizaciones ha estado sujeta desde hace mucho al establecimiento de las plantas procesadores por parte de las compañías interesadas. 29 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES FIGURA 2-2. COMPONENTES DE LA PRODUCCIÓN NACIONAL Produccin DF10 (m3/ha) 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 95Ð96 96Ð97 97Ð98 98Ð99 99Ð00 00Ð01 01Ð02 Aos Produccin promedio de las 12 especies primarias Produccin promedio de las otras especies Produccin promedio general Además, la escasez de los suministros para las fábricas ha causado que algunos operadores adopten prácticas industriales a largo plazo caracterizadas por alianzas entre los grupos industriales especializados en el procesamiento y desarrollo del labrado de carpintería industrial, el cual permite el mejor uso de las materias primas. Un estudio ordenado por el gobierno en el 2002 para evaluar el desempeño de la industria maderera, muestra que las reformas fiscales del sector forestal han llevado a las compañías a aumentar su producto procesado desde 1998 por muchos puntos porcentuales como resultado de la escasez y el creciente costo de las materias primas. También se ha observado un aumento en la productividad. El estudio indica que los esfuerzos de recuperación de madera han sido generalizados, y todas las compañías se han puesto el objetivo de un 60 a 70 por ciento de producto. Impacto de los Impuestos Forestales en las Poblaciones Locales Las proporciones de los DFA dados a los ayuntamientos y las comunidades, y la contribución de 1,000F por m3 dirigida a la provisión de servicios sociales en las ventas de volumen en pie, se enfocan en apoyar el desarrollo local. Aunque los logros sociales concretos son algunas veces visibles en las áreas que se benefician de dichos instrumentos, los objetivos de estos instrumentos tributarios están lejos de ser logrados en las áreas que se supone deben beneficiarse con éstos. (CIRAD/I&D 2000; Nzoyem 2003) Sin 30 EL CAPITULO 2: CAMERÚN embargo, existe razón para esperar nuevas estrategias desarrolladas por las autoridades municipales recientemente elegidas, convertidas en gerentes fiscales, quienes también tendrán el apoyo de los socios de desarrollo. Conclusión Sugerencias para la futura reforma fiscal y desafíos para la implementación: Áreas de investigación futura Las reformas fiscales forestales en Camerún han sido afectadas especialmente por la auditoría económica y financiera de 1999/2000. Considerar la implementación de estas reformas constituye una prioridad actual. Evaluar el desempeño de los instrumentos implementados y las lecciones aprendidas del desempeño pasado ayudará a mejorar los procedimientos fiscales. Esto también hará posible sacar ventaja de las lecciones aprendidas de la experiencia de Camerún. En años recientes, el procesamiento informal y a pequeña escala de la madera aserrada ha alcanzado una importancia considerable (el equivalente de cerca de 1 millón de m3 de madera sin procesar), representando cerca de un tercio de la producción nacional y más de la mitad del volumen que entra a las fábricas. El estado no ha desarrollado un sistema para este sector. Por lo tanto existe, una necesidad urgente de regular el desarrollo de este sector para canalizar su posible generación de ingresos para el uso de la economía nacional y limitar su efecto negativo en el manejo sostenible de los recursos forestales. La ubicación geográfica de Camerún en África Central, y la naturaleza de su infraestructura son tales, que los países vecinos (la República Centroafricana, la República del Congo) exportan su madera vía Camerún. Además, la política actual en Camerún, la cual prohíbe la exportación de troncos, no se aplica en otros países de la África Sub-Sahara. Por lo tanto, debe considerarse el contexto regional en los intentos por diseñar políticas armonizadas enfocadas a reducir las barreras actuales que impiden la competitividad de los productores cameruneses. En términos generales, las dificultades enfrentadas por el sector forestal en Camerún resultan de una falta de complementariedad entre los diferentes aspectos de la política del sector, compuesta de entidades deficientes a cargo del manejo y control de las actividades forestales. Estas necesitarían ser enfrentadas en base a prioridades. Referencias Reporte Anual del Programa de Mejora de los Ingresos Fiscales Forestales, Junio del 2001. 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Reporte del Progreso Anual del Programa de Mejora de los Ingresos Fiscales Forestales. Departamento de Sistema Tributario, Ministerio de Finanzas y el Presupuesto, 2002. 32 EL CAPITULO 3: GHANA Fredua Agyeman Ministerio de Tierras y Bosques, Accra James K. Nyantakyi Servicio de Ingresos Internos, Ministerio de Finanzas, Accra Alhassan Attah División de Desarrollo de las Industrias Madereras, Comisión de Forestal, Oficina de Londres Enoch Hemans Cobbina Ministerio de Planeación Financiera y Económica, Accra Introducción U bicada en la costa oeste de África, Ghana tien una área terrestre total de 238,537 km2 y, de acuerdo al censo del año 2000, una población de 18.9 millones, con una tasa de crecimiento anual del 2.6 por ciento. En el 2001, el producto interno bruto (PIB) de Ghana fue de US$5.3 mil millones. La agricultura, incluyendo manejo de bosques, es el sector más fuerte en la economía, proporcionado el 43 por ciento del PIB, el 50 por ciento de las ganancias de exportaciones y el 70 por ciento del empleo total. Como subsector, manejo de bosques responde por el 5 al 6 por ciento del PIB y el 11 por ciento de las ganancias de exportación. En el 2002 las exportaciones de madera le dieron a Ghana ganancias por US$183.3 millones. La exportación de productos madereros es el cuarto mayor generador de divisas extranjeras, después de los minerales, el cacao y el turismo. Los bosques proporcionan el medio ambiente requerido para la producción de cultivos de exportación de Ghana, como el cacao. También responden por el 75 por ciento de 33 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES los requerimientos de energía de Ghana en forma de madera combustible y carbón. La Manejo Forestal constituye un componente clave de la estrategia de reducción de la pobreza de Ghana. Base de Recursos Ghana, al igual que otros países tropicales con abundantes recursos forestales, ha experimentado en el pasado altas tasas de deforestación. Las recientes intervenciones políticas en el sector forestal se han enfocado en corregir esta desproporción en la cosecha de los recursos. La zona del bosque húmedo de Ghana cubre cerca de un tercio de su área terrestre, o 82,000 km2. Cerca del 20 por ciento de la zona forestal ha sido anunciada oficialmente como reserva forestal. La mayoría de las reservas fueron constituidas legalmente entre 1920 y 1960 para propósitos de producción y protección. Sin embargo, más recientemente los resultados del inventario forestal nacional muestran una extensa degradación en algunas de estas reservas. Aunque la corta anual permisible de madera, tanto de bosques dentro o fuera de las reservas forestales, es estimada en 1 millón de m3, estudios recientes han colocado la producción de troncos anual en 3.4 millones de metros cúbicos (Birikorang 2001; Awudi y Davies 2001). Estos estimados recientes ponen en duda la efectividad de la las recientes reformas políticas e institucionales para responder a los problemas del manejo forestal, particularmente la inspección de los recursos existentes y el control de la tala ilegal. Revisión de la Política Fiscal La Política Forestal y de Fauna Silvestre de 1994 contiene un número de principios guiadores que aseguran el flujo de beneficios a todos los segmentos de la sociedad. A este respecto, las revisiones de la política fiscal se han enfocado en lo siguiente: · "Cuotas e impuestos forestales y de fauna silvestre que proveen incentivos para fomentar el aprovechamiento más racional y menos derrochador de los recursos. Estas revisiones se basan en el mercado y están dirigidas a aumentar la manufactura de productos madereros de valor agregado para su exportación." · Asegurar que "una parte de los beneficios financieros del aprovechamiento de los recursos sea retenida para financiar el mantenimiento de la capacidad de producción de recursos y para el beneficio de las comunidades locales." Sin embargo, a través de los años, los sistemas de ingresos fiscales forestales en Ghana no han sido eficientes ni efectivos para apoyar o proveer incentivos tanto para el manejo forestal sostenible (MFS) como para el desarrollo de la industria forestal. Ha habido un debate de muchos años acerca de la efectividad de las cuotas forestales y las políticas de fijación de precios forestales, y a qué grado son compatibles sus objetivos establecidos para aumentar los ingresos fiscales forestales y fomentar las buenas prácticas administrativas forestales (e incluso la MFS).1 En la actualidad, las políticas de fijación de precios forestales no han proporcionado los incentivos adecuados para la buena manejo forestal y el desarrollo de una industria forestal eficiente. La mayoría de las cuotas y los cargos son actualmente obsoletos, 34 EL CAPITULO 3: GHANA habiendo sido establecidos alrededor del tiempo de la independencia de Ghana en 1957, cuando la teoría política y de desarrollo subrayó un papel importante del sector público. Muchos países en desarrollo, como Ghana, confrontados con la balanza de pagos y la crisis de déficit gubernamental, han recurrido a una reducción en el papel del gobierno en el manejo forestal y en el desarrollo de la industria forestal. En particular, el sector privado es visto como el medio para el crecimiento y desarrollo futuros del sector forestal, de ahí la necesidad de políticas fiscales apropiadas para impulsar el cambio. En Ghana, durante fines de los 80, se vieron los primeros intentos del gobierno por liberalizar los mercados financieros y de productos a través del compromiso del sector privado en su cesión de los intereses estatales en el sector forestal. Más recientemente, las cuestiones de la deuda, el gobierno, el cumplimiento de la justicia y el alivio de la pobreza han sido los puntos centrales de la reforma gubernamental que enfatiza la responsabilidad pública de las agencias gubernamentales, aumentando la participación del sector privado, de la sociedad civil y el cumplimiento de la justicia. (Rhein 2002) El sector forestal en Ghana ha intentado abordar los síntomas inmediatos de estos aspectos emergentes con una serie de decisiones a corto plazo, que han tendido a exacerbar los problemas institucionales y económicos en lugar de corregir las causas subyacentes de las distorsiones. Los retos para la Comisión Forestal (CF) y el Ministerio de Tierras y Bosques (MTB) durante los últimos años han sido los siguientes: · Gestionar la reversión de las ineficiencias en el sistema de ingresos fiscales forestales y avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos de la política fiscal del sector forestal. · Producir el rápido desarrollo del sector forestal y de la fauna silvestre. · Aumentar la cubierta forestal en Ghana. · Establecer las estructuras para recolectar y analizar los datos forestales. Este capítulo trata sobre las recientes reformas a la política forestal en Ghana, pero se enfoca en las medidas de la reforma fiscal y tributaria y el uso de instrumentos basados en el mercado para mejorar el manejo forestal y el desarrollo de una industria forestal eficiente. Además, el capítulo revisa la introducción de mecanismos reguladores rentables que han posicionado al gobierno para captar una mayor proporción de la renta forestal para el dueño y administrador de los recursos. La distribución sesgada de la renta de los recursos ha sido una dura barrera para el progreso en el manejo forestal y el desarrollo de una industria forestal eficiente. Las medidas específicas de la política tratadas incluyen las siguientes: · Prohibición de las exportaciones de troncos y madera aserrada con motosierra · Introducción de la licitación competitiva para los derechos sobre la madera · Racionalización del precio de la madera en pie y otras cuotas e impuestos forestales y de la industria de la forestal También son presentadas las restricciones, desafíos y oportunidades en la implementación de estas reformas. 35 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Recientes Reformas a la Política Las recientes reformas a la política introducidas para mejorar el manejo forestal sostenible, el mejor aprovechamiento de los recursos forestales y el flujo de los beneficios a las comunidades forestales incluyen las siguientes: · Suspensión de la exportación de troncos en 1995 · Introducción de medidas provisionales para cosechar madera de una manera sostenible. Estas medidas involucran a la comunidad en el proceso de inspección de la cosecha forestal, desarrollar la legislación forestal y controlar la tala ilegal y las actividades de aserrado con motosierra. Los operadores de motosierras están siendo movilizados y proveídos con negocios productivos alternos a fin de controlar las operaciones de corta y de explotación de bosques con motosierra. La tala ilegal en Ghana está en gran medida limitada al mercado local, particularmente las actividades con motosierra y las de las comunidades forestales que requieren madera para sus viviendas. Algunas iniciativas enfocadas a abordar el problema son identificar las procesadoras que producirán para el mercado nacional y a quienes se proporcionan incentivos como el acceso a la materia prima. Sin embargo, Ghana está abierta a trabajar con la comunidad internacional para abordar los problemas del comercio ilegal de los productos madereros y alentaría los enfoques bilaterales y multilaterales para enfrentar el problema. · La introducción e implementación de la Ley de Manejo de Recursos Madereros, 1999 (Ley 457), como fue enmendada por el Ley (Enmienda) de Manejo de Recursos Madereros, 2002, (Ley 617), que incorpora la licitación competitiva para conceder los derechos de cosecha de madera, proporcionando el mecanismo principal para lograr las metas y objetivos del manejo forestal sostenible. · Provisión bajo las regulaciones de la Ley de Manejo de Recursos Madereros para revisar trimestralmente las cuotas de madera en pie y así poder asegurar la correcta fijación de precios de la madera y otros productos forestales para poder aumentar los ingresos fiscales y abordar el problema de la venta de los recursos forestales por debajo del precio del mercado . · Introducción de procedimientos para el desembolso de ingresos fiscales para asegurar la distribución equitativa de los beneficios a las comunidades, a dueños de los recursos y a agricultores, como una manera de facilitar la participación efectiva de todos los grupos de interés relevantes en el manejo sostenible y el desarrollo de los recursos. · Racionalización de la industria maderera a través de la fijación de impuestos e incentivos enfocados a fomentar un mayor procesamiento nacional. Los gravámenes de exportación han sido introducidos en los productos procesados primarios y en la madera que tiene una vida del recurso baja en los bosques de Ghana y es exportada como madera seca al aire. Las exenciones de los gravámenes han sido concedidas para las exportaciones en forma de valor agregado y en las especies menos usadas. · Retiro de los derechos de exportación en la materia prima importada para promover el procesamiento para la re-exportación a través de zonas de libre comercio que han sido creadas. 36 EL CAPITULO 3: GHANA · Desarrollo de plantaciones a través de la legislación para racionalizar la adquisición de tierras y el flujo de los beneficios a los propietarios de tierras. El manejo de tierras y la revisión de los procedimientos de adquisición de las mismas son componentes importantes de la estrategia de reducción de la pobreza de Ghana. · La reforma institucional del sector forestal refleja el enfoque integrado para el manejo forestal sostenible. Las reformas han resultado en la creación de la Comisión Forestal de Ghana como una organización coordinadora con divisiones responsables para la fauna silvestre, el manejo de bosques y el comercio. Uno de los principales desafíos para el sector forestal en Ghana es unir a las organizaciones públicas y de servicio civil que tienen diferencias en su cultura y estilos administrativos. · Desarrollo del mercado nacional para los productos madereros a través de la provisión de incentivos y la implementación de un sistema de cuotas para asegurar la disponibilidad para su uso nacional. Resumen General de los Principales Instrumentos Fiscales y Tributarios Los principales instrumentos fiscales y tributarios introducidos en el marco político del sector forestal indicado arriba son los siguientes: · Introducción de la licitación competitiva para conceder derechos de cosecha de madera · Revisión de los valores de madera en pie y cuotas relacionadas · Introducción de gravámenes para desalentar la exportación de especies y productos primarios · Implementación de los derechos de exportación para los productos madereros primarios · Retiro de los derechos de importación para los troncos · Concesión de exenciones para fomentar tanto un mayor procesamiento nacional como el aprovechamiento de especies menos usadas. Proceso de Reforma a la Política FIscal Esta sección revisa el proceso de reforma a la política fiscal y trata más ampliamente las medidas y limitaciones para implementar dichas reformas. El proceso de reforma fiscal comenzó en 1993 cuando se preparó un estudio fiscal forestal basándose en una auditoría técnica y financiera de la industria maderera de Ghana (General Woods and Veneers Ltd. 1993). Este trabajo fue actualizado (General Woods and Veneers Ltd. 1997) y abordó la reestructuración de la industria maderera. Estos estudios concluyeron que el sistema de ingresos fiscales forestales era ineficiente e inefectivo, resultando en dificultades en el manejo de los sistemas fiscales. Además, se descubrió que las agencias del sector exigían subvenciones sustanciales tanto al gobierno como a las agencias donantes. 37 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES El estudio de Birikorang (2001), financiado por el Departamento para el Desarrollo Internacional (DDI) dentro del Programa de Manejo de Recursos Naturales actual, identificó una serie de opciones para encargarse del impacto de los lapsos en la implementación de las medidas fiscales forestales, particularmente la prohibición de exportación de troncos y los aranceles de importación. Se desarrollaron cinco opciones, de las cuales tres asumieron la continuación de la prohibición de la exportación de troncos. Las otras dos opciones recomendaron despreocuparse por la prohibición, siempre que la renta no cobrada previamente fuera captada a través de subastas de la cuota de exportación de troncos o a través de la imposición de un impuesto de exportación de troncos. Esta mayor captación de renta económica a través del impuesto de exportación o subasta junto con valores de la madera en pie superiores, actuaría como un incentivo fiscal para mejorar la eficiencia de conversión de la industria. El estudio de Birikorang fue seguido por dos revisiones más del sistema de ingresos fiscales forestales y el soporte financiero para el manejo forestal sostenible en Ghana. La primera revisión (Awudi y Davies 2001) recomendó que se acordara un plan de acción a fin de introducir una serie de medidas fiscales y reguladoras para abordar la cosecha y la recaudación y distribución no satisfactorias de la renta de madera. La revisión además mencionó que el plan de acción debe incluir una decisión sobre la opción a tomar para la prohibición de la exportación de troncos. La segunda revisión de Treue (2001) también citó que el paquete de restricciones en las exportaciones de troncos y cuotas e impuestos forestales y las modalidades para con- ceder derechos sobre la madera en pie han producido incentivos desafortunados. Treue mencionó que estas medidas fiscales crearon una sobrecapacidad en la industria maderera resultando en la pérdida de ingresos fiscales oficiales masivos, y fomentaron una notoria cosecha excesiva de las especies madereras más valiosas. El valor agregado por la industria procesadora de madera también se mostró bajo y, para algunos productos, negativo. En respuesta a estos estudios y revisiones de política, en el 2002 el MTB estableció un Comité Asesor de Políticas (CAPMTB) liderado por el sector privado. Este comprende a representantes del sector privado, el Parlamento, la sociedad civil, académicos y el sector público. El CAPMTB envía sus recomendaciones al MTB después de extensas consultas con los diferentes grupos de interés y opiniones técnicas del sector público. El Ministerio a su vez envía al gabinete las recomendaciones recibidas de parte del CAPMTB para su aprobación. Las recomendaciones que requieren la aprobación parlamentaria son luego enviadas al Parlamento. La figura 3-1 ilustra el proceso de reforma de la política. La figura 3-1 revela un fuerte cabildeo por parte de las asociaciones comerciales y la ausencia de consulta entre los cuerpos del sector privado. Se espera que a través del tiempo el proceso evolucione para fomentar una interacción más amplia entre los grupos de interés, particularmente los cuerpos del sector privado. Sin embargo, 38 EL CAPITULO 3: GHANA FIGURA 3-1. PROCESO CONSULTIVO PARA LA REFORMA DE LA POLÍTICA FISCAL Asociaciones Socied CAPMTS comerciales ad civil AMG, OPMG, FAWAG Comisión Dueños de Forestal tierras Instituto de Ghana de Forestadores Profesionales Ministerio de Tierras y Bosques Otrosministerios ydepartamentos Comité El Ejecutivo Selecto (Gabinete) Parlamentario Proceso consultivo Enlaces consultivos débiles Cabildeo y consulta política Cabildeo político Flujo de proceso de la reforma política Fuente: MTB. actualmente esto se aborda a través de la representación en el CAPMTB y el consejo de comisionados de la CF de Ghana. El CAPMTB reconoció que un importante inconveniente de los enfoques administrativos es que, políticamente ha resultado difícil mantener el valor real de los cargos. Las cuotas de madera en pie son un buen ejemplo. Estas socavan el financiamiento de los 39 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES servicios a los grupos de interés. Aún más importante, es difícil establecer el "precio" correcto, por ejemplo, de un contrato de aprovechamiento de madera (CAM). Esto es especialmente cierto cuando la CF tiene un monopolio sobre la concesión de derechos sobre la madera y la fauna silvestre (Rhein 2002). La licitación competitiva de precios para los derechos sobre la madera es una característica fundamental de la Política Forestal y de Fauna Silvestre (PSF 1994), que requiere la "adquisición de los derechos sobre la madera basándose en la licitación competitiva y auditoría periódica de las operaciones de aprovechamiento forestal para asegurar el cumplimiento con las especificaciones administrativas forestales y los estándares de protección ambiental." Estas reformas desafían algunos intereses creados en el sector. El MTB ha iniciado un programa consultivo que involucra a todos los grupos de interés principales en la discusión del tema para desarrollar completamente un programa fiscal y tributario amplio y racional para la industria maderera. Reformas Claves a la Política Fiscal Las medidas de la reforma a la política fiscal forestal ya aprobadas por el gobierno, incluyen la introducción de un sistema abierto y transparente de licitación competitiva pública para los derechos sobre la madera, ajustes a las cuotas de madera en pie y un mejor sistema de recaudación de ingresos fiscales. Se ha preparado un paquete de reformas tributarias e incentivos como parte de un programa para la racionalización de la industria maderera, y una serie de opciones de la reforma fiscal requieren la discusión y negociación de los grupos de interés. La falta de estas medidas ha contribuido a bajos ingresos fiscales al estado y a los dueños de los recursos, ingresos fiscales insuficientes para la regulación de los recursos forestales, altos costos de recaudación y recuperación inadecuada, e incentivos adversos para el logro de las metas de la política forestal y de desarrollo expresadas. Asignación Transparente y Eficiente de los Recursos Madereros y la Licitación Competitiva En el 2001, el gobierno revisó el procedimiento de asignación de madera después de solicitudes por parte de la industria maderera, dueños de tierras y otros interesados relevantes para una revisión de los procedimientos de asignación de los CAMs. El proceso de asignación anterior estaba plagado de influencia política y carecía de imparcialidad, equidad y transparencia. El marco para asignar los recursos, la Ley de Manejo de Recursos Madereros, 1997 (Ley 547), y las Regulaciones para el Manejo de Recursos Madereros (LI 1649) acompañantes, tenían graves debilidades inherentes, incluyendo la provisión que permitía el área y cantidad ilimitados de los CAMs asignados a una sola compañía. En respuesta, el MTB se embarcó en una revisión completa del sistema ya que cree que la asignación equitativa de los permisos de corta es una de las pruebas decisivas para cerciorarse del compromiso del gobierno con la transparencia y el buen gobierno. El 40 EL CAPITULO 3: GHANA uso de instrumentos basados en el mercado dentro de un marco regulador apropiado es también reconocido como la clave para el desempeño del sector. Actualmente, se ha desarrollado un marco de licitación competitiva tanto con criterios técnicos como financieros, que será obligatorio en la concesión de todos los derechos sobre la madera en base al precio ofrecido por las compañías madereras, tanto en las áreas de reserva como fuera de reserva. El marco de licitación competitiva se ha basado en las provisiones específicas de la Ley de Manejo de Recursos Madereros (Enmienda), 2002 (Ley 617), y las Regulaciones (Enmienda) de Manejo de Recursos Madereros, 2003 (L.I. 1721), así como en mandatos específicos de la reforma a la política del gabinete. Al revisar los procedimientos de asignación, se ha tenido cuidado en no desplazar a las empresas de pequeña y mediana escala, ya que su nivel de capitalización no les permitirá competir legítimamente con las grandes compañías en un mercado abiertamente competitivo. El MTB también ha clasificado a los contratistas madereros en tres grupos de pequeños, medianos y grandes para facilitar un proceso de licitación competitiva y equitativa. Por lo tanto, la licitación de los CAM ha sido estructurada de tal manera, que los contratistas dentro de cada grupo tendrían una oportunidad justa de obtener acceso a este recurso mientras pagan la renta o valor económico apropiado sin sacrificar la transparencia. Las principales ventajas del sistema de licitación competitiva incluyen las siguientes: · Buen gobierno promovido a través del establecimiento de · transparencia y competencia en todas las etapas de la concesión de derechos sobre la madera, · corrupción mínima y otros actos impropios en el proceso de asignación y, · mínimo costo de transacción de la industria y el propio costo administrativo de la CF. · Mayores ingresos: La licitación competitiva asegurará que las ganancias de los recursos madereros sean optimizadas y proveerá un medio para "recoger" la renta de los recursos de la industria y distribuir equitativamente las ganancias incrementadas para el beneficio de los dueños de los recursos, las comunidades y el país en general. La información sobre los ingresos fiscales y su distribución es publicada actualmente en el sitio en la Red de la CF de Ghana para fomentar la transparencia y el buen gobierno. · Buena manejo forestal: los poseedores de CAMs serán responsables del manejo y protección forestal. El ejercicio de estas responsabilidades será mejorado por medio de: · "derechos de propiedad," como un aliciente para comportarse responsablemente y, · cuota de derechos sobre la madera (CDSM), como un cargo basado en el área, será un incentivo para que los posibles poseedores de CAMs sigan las mejores prácticas. 41 REFORMANDO LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES Mayores Cuotas de la Madera en Pie y un Mejor Sistema de Recaudación de Ingresos Fiscales A pesar de la importancia de la contribución de las cuotas de madera en pie a los ingresos fiscales forestales, la División de Servicios Forestales ha demostrado ser incapaz (o no estar dispuesta) a recaudar la cantidad completa debida (Awudi y Davies 2001). El Banco Mundial estimó que en 1988 se recaudó menos del 25 por ciento de los ingresos fiscales de madera en pie. La tasa de recaudación cayó debajo del 20 por ciento en 1992, pero aumentó de nuevo a cerca del 92 por ciento en 1998, como resultado de la subcontratación de la función de recaudación de la deuda a una agencia de recuperación de deudas. Las bajas tasas de recaudación de madera en pie son parcialmente atribuibles a la incapacidad de la División de los Servicios Forestales a recaudar deudas de pago de madera en pie en la cosecha legal, e imponer cualquier control sobre la producción y transportación de troncos ilegales. Esto también resalta la falta de un sistema de información adecuado y la condescendencia del personal con la industria maderera, particularmente los taladores. La postergación de los pagos de madera en pie y la renuencia a perseguir a los que no pagan resultaron en deudas importantes para mediados de los años 90. Se llegó a un acuerdo en 1995 para pagar en plazos, y se hicieron intentos esporádicos por recuperar las deudas de madera en pie. En 1998 una agencia gubernamental (que se queda con el 10 por ciento de las deudas recuperadas como comisión), fue contratada para recuperar los derechos no pagados, si era necesario, a través de las cortes (Awudi y Davies 2001). En general, las tasas de captación de renta han seguido muy bajas a través de los años en Ghana. Gillis estimó que a inicios de los años 70, las rentas de madera de Ghana2 fueron, en promedio, el 26 por ciento del valor de producción de los troncos, aunque para algunas especies muy deseables, fueron tan altas como un 80 por ciento del valor de los troncos (Baytas y Rezvani 1993). Birikorang (2001) calculó que los pagos de las cuotas de madera en pie en 1999 ascendieron a ¢15.7 mil millones, equivalentes al 8 por ciento de la madera en pie potencial. Esto es un elemento importante en la venta por debajo del precio de los recursos forestales y en el fomento del desperdicio y las ineficiencias que caracterizan a la tala y al procesamiento de madera. Es exacerbado por las bajas tasas de recaudación actuales y el subsiguiente desembolso de fondos no claro, entre las autoridades tradicionales y las asambleas del distrito. La mayoría de los hogares en las comunidades adyacentes a los bosques perciben pocos beneficios tangibles. Estas condiciones son poderosamente disuasivas para la adopción de prácticas administrativas forestales sostenibles y explican la confabulación en la explotación maderera con motosierras. Treue (2001) estimó que las bajas cuotas de madera en pie y otros impuestos y cuotas forestales resultaron en ingresos fiscales forestales anuales perdidos de hasta US$11 millones entre 1993 y 1996. Además indicó, que intervenciones políticas apropiadas 42 EL CAPITULO 3: GHANA ayudarían a enfrentar el saldo desfavorable y llevarían a incentivos financieros sostenibles para la protección y manejo forestal sostenible. Esto puede lograrse redistribuyendo la riqueza de la explotación maderera al implementar mecanismos de mercado, sin em- bargo, requiere compromiso político. El MTB ha iniciado medidas para aumentar las cuotas de madera en pie que serán implementadas en un período de nueve meses durante el 2003. En promedio, esto resultará en un aumento de US$3 a US$12 por metro cúbico. Se espera que los ingresos fiscales aumenten cerca de ¢14.8 mil millones anualmente cuando los aumentos completos sean implementados. Estos aumentos han causado que la industria reaccione fuertemente y culminaron en la comisión de un estudio sobre política fiscal y recaudación en el sector forestal de Ghana. Gravámenes de Exportación en Madera Seca al Aire Los gravámenes de exportación han sido impuestos en la madera seca al aire. Aunque la ley fue aprobada en 1994, no fue hasta Septiembre de 1997 que pudo ser implementada debido a la resistencia y cabildeo de la industria maderera. Este gravamen está enfocado a reducir la cosecha de madera con vida de bajo recurso en los bosques de Ghana y a redirigir a las empresas procesadoras hacia un mayor procesamiento nacional. Actualmente, estos gravámenes son impuestos en nueve especies primarias en diferentes niveles (Tabla 3-1). Las estadísticas comparativas en la producción anual de troncos para las especies que atraen gravámenes indican reducciones sustanciales en el volumen de cosecha a tres años de implementar la política. Los niveles de reducción en la producción de troncos reflejan la intensidad del gravamen, mostrando la efectividad de la intervención de la política. Prohibición de Exportación de Troncos La suspensión de la exportación de troncos fue implementada en un momento de alta demanda de troncos por parte del Lejano Oriente antes de la crisis asiática. Esta alta demanda llevó a niveles de cosecha que no eran sostenibles y creó un problema para la inspección y control efectivos de la producción de troncos. La suspensión fue una medida temporal para permitir que los sistemas de inspección fueran puestos en marcha y asegurar que la industria nacional tuviera acceso a la materia prima para continuar con la disponibilidad de empleo. Una serie de estudios han planteado preguntas acerca de la racionalidad para la continuación de la suspensión. La Asociación Maderera de Ghana, un grupo de taladores, ha cabildeado para el retiro de la suspensión, mientras que la Organización de Procesadores Madereros de Ghana ha cabildeado para el mantenimiento continuo de la misma, debido a la creciente demanda nacional por troncos, que según los estudios, excede la corta anual permisible. El desafío para el MTB y la CF será equilibrar los intereses de los dos grupos, a la vez que se optimizan los ingresos fiscales de la cosecha de troncos. Como se mencionó, los troncos están por debajo de su precio, resultando en valores de madera en pie bajos. 43 REFORMANDO LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES TABLA 3-1. GRAVÁMENES DE EXPORTACIÓN EN MADERA SECA AL AIRE Gravamen Producción de Producción de Especies (por ciento) Troncos 1996 Troncos 2000 Afromosia 30 919 19 Hyedua 15 2,539 145 Odum 15 66,720 24,857 Edinam 10 22,583 11,527 Caoba 10 20,814 7,011 Makore 10 59,550 26,170 Sapele 10 21,904 12,769 Utile 10 7,351 2,709 Wawa 10 435,788 288,846 Fuente: División de Desarrollo de la Industria Maderera de la Comisión Forestal de Ghana Reformas al Sistema Tributario La industria maderera hace una contribución importante a los ingresos fiscales totales recaudados. Por ejemplo, en el 2002 el Servicio de Ingresos Internos recaudó US$5.5 millones (aproximadamente ¢49.1 mil millones). Esta es una adición a los impuestos no fiscales recaudados por la CF y el MTB. Generalmente, la política fiscal prevaleciente en la industria maderera no es diferente a los otros sectores de la economía, excepto la industria minera. Bajo la Ley de Impuesto sobre Ingresos, 2000 (Ley 592), los impuestos son gravados sobre los ingresos de los negocios, empleo e inversión. El Recuadro 3-1 presenta un resumen de los impuestos gravados a la industria maderera. Todos los impuestos administrados por la CF y/o el MTB son considerados gastos operacionales incurridos total, exclusiva y necesariamente en la producción de ingresos y, por lo tanto, son permitidos como una deducción contra los ingresos de la persona antes de cerciorarse de su ingreso tributable. Los incentivos fiscales aplicables a la industria maderera no son diferentes de los prevalecientes en otras industrias en el país. Los incentivos fiscales incluyen lo siguiente: · Todos los expendios y gastos incurridos total, exclusiva y necesariamente por la industria son reducidos antes del impuesto. · El gasto en investigación y desarrollo no gravable. · Deducciones de capital · Pérdida por tipo de cambio · Traspaso de pérdidas · Incentivo local 44 EL CAPITULO 3: GHANA RECUADRO 3-1. ESTADO DE LOS IMPUESTOS ESTATUARIOS 1. Renta del CAM: Este ha sido fijado en ¢1000 ($0.30) ha-1 por año-1 y ¢1200 ($0.30) ha-1 por año-1 para áreas CAM fuera y dentro de reserva respectivamente. 2. Cuotas de madera en pie: Estos son ingresos acumulados al gobierno basados en una tasa por metro cúbico. Las cuotas de madera en pie difieren de acuerdo a la abundancia y precio libre a bordo (LAB) (efectivamente el valor de exportación) de la madera por especies. 3. Impuesto sobre la renta, que depende del volumen de ventas de la compañía. 4. El impuesto al valor agregado, que asciende al 12.5 por ciento de las ventas en los mercados locales. 5. Gravamen de exportación, que es el 3 por ciento del valor LAB de los productos madereros para la División de Desarrollo de las Industrias Madereras 6. Impuesto del tres por ciento en la suma total de las exportaciones no tradicionales 7. Gravamen de reconstrucción nacional, que es un gravamen de exportación del 7.5 por ciento sobre las ventas totales de exportación de madera 8. Impuesto comercial: las compañías que exportan madera están obligadas a pagar una tasa de impuesto comercial del 32.5 por ciento. Sin embargo, las compañías que hacen algunas exportaciones secundarias, terciarias y otras exportaciones no tradicionales, son requeridas a pagar una tasa reducida del 8 por ciento. 9. Los impuestos variables que son pagados por la industria son como siguen: · Impuesto de asociación comercial, que es variable y es revisado periódicamente. · Gravamen sobre árboles y madera: Este gravamen es un impuesto a las compañías que exportan madera seca al aire. Existe un rango de gravámenes para las diferentes especies. · Incentivos locales (rebajas de impuestos): las compañías ubicadas a las afueras de algunas áreas metropolitanas tienen rebajas de impuestos entre el 25 y el 50 por ciento. · Tasa de impuesto del 8 por ciento para las compañías que manufacturan productos no tradicionales. En cualquier otro caso, la tasa de impuesto es del 32.5 por ciento. La incapacidad del gobierno pasado para racionalizar los impuestos y actualizar los valores de madera en pie de acuerdo a las regulaciones existentes, de hecho habían reducido a casi un tercio los ingresos fiscales que debieron haber sido recaudados en el 2000/2001. Se dieron cuenta que el sistema no podría ser mejorado simplemente con afinar las tasas tributarias, sino sólo a través de una minuciosa revisión y actualización. Entre tanto, sin embargo, el gabinete ha aprobado una serie de medidas para racionalizar y consolidar el sistema tributario de la industria forestal sin sacrificar los objetivos de ingresos fiscales nacionales, que incluyen las siguientes: 45 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES · Una revisión de la tasa tributaria actual del 8 por ciento pagable en las exportaciones de chapa de madera, madera terciada, taraceas y otros productos madereros clasificados como exportaciones "no tradicionales" y consideradas injustificables. La nueva decisión es que las exportaciones de todos los productos terminados, incluyendo las anteriormente mencionadas, deben recibir la tasa tributaria comercial completa del 32.5 por ciento. Sólo los ingresos por la exportación de productos terminados, como los muebles, deben recibir la tasa de exportación no tradicional del 8 por ciento. Sin embargo, esto requiere una enmienda legislativa. · Una revisión de las exenciones tributarias locales y las rebajas disfrutadas por las compañías procesadoras de madera y tala, localizadas en el sur de Ghana. Sólo a las compañías situadas en áreas de las regiones del Volta, norte, este superior y oeste superior, que están principalmente fuera de la zona de producción de madera, les serán otorgados incentivos locales. Una revisión del sistema tributario forestal no debe necesariamente causar grandes aumentos en el nivel tributario general de lo que la mayoría de las compañías forestales pagan actualmente. Dicha revisión se enfocaría principalmente en racionalizar la multiplicidad de los impuestos a la vez que se expande la base de los contribuyentes, en equilibrar nuevamente los impuestos de explotación y transformación, y en descubrir los costos escondidos y los pagos informales que las compañías taladoras deben pagar actualmente para obtener los permisos y permanecer en operaciones. Restricciones para Desarrollar e Implementar las Reformas a la Política Fiscal Forestal Hasta hace poco, el gobierno central y sus agencias relacionadas y, para el caso, el sector público tuvieron la prerrogativa única de aumentar o determinar, recaudar y revisar las cuotas forestales a través de una Ley del Parlamento. El compromiso del CAPMTB ha facilitado el proceso consultivo. Sin embargo, el fuerte cabildeo político del comercio algunas veces limita la implementación de las políticas fiscales, particularmente en períodos de depresiones en el comercio mundial de la madera tropical. Las políticas de tierras y forestal están estrechamente enlazadas e influyen en las medidas fiscales y tributarias; los cambios en las políticas de tierras y forestal reflejan el equilibrio del poder entre el gobierno central y local y las autoridades tradicionales. Sin embargo, el desarrollo tanto de la política de tierras como la forestal no han proporcionado el marco necesario para facilitar la reforma fiscal para reflejar las demandas actuales. El recuadro 3-2 presenta los aspectos actuales claves de la política que restringen las reformas tributaria y fiscal y que necesitan ser abordados dentro del sector forestal. 46 EL CAPITULO 3: GHANA Fijación de Precios de los Recursos y Mecanismo de Revisión Antes del 2002, la fijación de precios para los recursos forestales no estaba basada en las fuerzas del mercado. Por ejemplo, las cuotas y derechos forestales, incluyendo las cuotas de madera en pie,3 fueron apenas revisadas en Abril del 2003 después de cinco años, ya que éstas fueron fijadas por última vez en 1998 por las Regulaciones de Manejo de Recursos Madereros, 1998 (LI 1649). Las cuotas de madera en pie y otros cargos y cuotas no fueron ajustados al valor del cedi, significando que los valores reales para los productos forestales no fueron realizados a través del tiempo. El proceso legal requerido para revisar estos cambios es molesto y no mejora el ajuste de cuotas y cargos para reflejar los niveles económicos. Por ejemplo, los registros disponibles indican que aunque la tasa nominal para las especies arbóreas madereras se duplicó entre 1992 y 1997, en términos de cedi constantes, sus valores de madera en pie fueron reducidos a la mitad durante el mismo período. Se estima que la CF pudo haber perdido cerca de US$6 RECUADRO 3-2. ASPECTOS CLAVES EN LA REFORMA A LAS POLÍTICAS DE TIERRAS Y FORESTAL 1. Los derechos de tierra y madera forestal que han influido en las medidas fiscales y tributarias, pero que no han proporcionado un incentivo para la administración forestal sostenible (o el establecimiento de plantaciones). 2. Las cuestiones del financiamiento de la CF, de compartir el derecho de madera en pie con otros grupos de interés institucionales y de la responsabilidad de la administración forestal que siguen sin ser resueltas satisfactoriamente. 3. Introducción de la licitación competitiva incluida en el convenio del Fondo Monetario Internacional con el Gobierno de Ghana, pero aún debe ser completamente implementada. 4. Falta de una amplia base de datos de concesiones, permisos, etcétera, y una auditoría de la administración forestal y su condición. 5. Estado actualmente desconocido de la asignación inicial de 42 CAMs; estado legal no claro de los permisos de aprovechamiento de la madera y permisos de salvamento. 6. Si las concesiones existentes serán convertidas en CAMs (con convenios de responsabilidad social (CRS) y pagos de cuotas-derechos sobre la madera, o su equivalente, y bonos de desempeño). 7. Si los tamaños de los CAM son viables para la administración forestal o rentables. 8. Si se puede hacer una distinción más clara entre los derechos sobre la madera comercial y comunitaria (como lo sugiere la Ley 617). La cuestión de si los jefes y las comunidades pueden declarar como "áreas dedicadas o bosques comunitarios" a áreas dentro de la reserva y fuera de la reserva. Si en las áreas fuera de la reserva, las comunidades o campesinos pueden cosechar, usar o vender árboles madereros (para uso "local", incluyendo la producción de madera aserrada con motosierra). 9. Desarrollo de plantaciones: propiedad, derechos y obligaciones, y convenios para compartir beneficios que serán definidos y respaldados por la ley. 47 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES millones en ingresos fiscales dentro de ese período (Comisión Forestal, 2001). El recuadro 3-3 presenta cuestiones claves de los valores de madera en pie que necesitan ser resueltas. Distribución de los Ingresos Fiscales Forestales Otra restricción de la política fiscal es la distribución no equitativa de la renta económica de la madera, lo que ha llevado a un avalúo inferior del recurso. La distribución de la renta económica estaba sesgada a favor de la industria y las instituciones forestales estatales, recibiendo las comunidades dueñas de tierras cantidades insignificantes con retrasos inaceptables (algunas veces hasta por dos años), a través de un sistema que era impráctico y carecía de transparencia. La renta económica del recurso forestal recaudada por el gobierno y pagada a las comunidades dueñas del bosque disminuyó con la devaluación del cedi, proporcionando oportunidades de alta ganancia a la industria formal (sector de procesamiento de la madera), y pocos incentivos para mejorar la eficiencia de la industria o evitar la corta ilegal de árboles en los bosques (Awudi y Davies 2001). La tabla 3-2 muestra la distribución de los ingresos por madera en pie del país (renta económica o renta forestal). El bajo nivel de la parte de los ingresos que va tanto al gobierno (administrador de los recursos) como al dueño de tierras (propietarios de los recursos) no fomenta la buena práctica forestal y el compromiso de la comunidad de resguardar y proteger al recurso contra las actividades ilegales. RECUADRO 3-3. CUESTIONES CLAVES EN LAREVISIÓN DE LOS VALORES DE MADERA EN PIE 1. El análisis de inventario sugiere la realineación de las especies para la madera en pie requerida. Las opciones todavía tienen que discutirse. 2. El ajuste del valor de la madera en pie incluido en el convenio del Fondo Monetario Internacional con el Gobierno de Ghana, aunque las medidas todavía deben implementarse completamente. 3. El ajuste del valor de la madera en pie que se espera traiga una cuota promedio ponderada a US$12 por m3, que aún es baja. Previamente estuvo bajo consideración a mediados de los años 90 un rango de US$25­50 por m3. 4. Continuación del adeudo de la madera en pie. Determinar el estado presente de las deudas de la madera en pie (atrasos irrecuperables, por ser recuperados). Los requerimientos para liquidar las deudas están incluidos en la licitación competitiva para los CAM y la madera de plantación, pero no son aplicados consistentemente a la renovación de marcas de propiedad. 5. Si el porcentaje de participaciones entre la CF y otros grupos de interés debe ser reajustado para reserva y fuera de reserva. 6. Si la porción de los ingresos por madera en pie de la CF debe ser empeñada para el fondo de plantación, financiamiento de seguimiento de troncos, comités forestales comunitarios e investigación forestal. 48 EL CAPITULO 3: GHANA TABLA 3-2. INGRESOS POTENCIALES POR MADERA EN PIE Y SU DISTRIBUCIÓN 1991 1999 Ingresos potenciales de madera en pie estimado total US$28 millones US$42 millones Distribución de los ingresos de madera en pie: Gobierno y dueños de tierras 5% 13% Taladores 54% 5% Procesadores 41% 82% Fuentes: Para los datos de 1991, General Woods and Veneers Ltd. 1993; para datos de 1999, Birikorang 2001; Awudi y Davies 2001. Marco Regulador e Institucional Débil Los lapsos en la implementación de la política fiscal y de los controles reguladores que han llevado a un descenso general en el desempeño del sector forestal desde los años 90 representan otra restricción de la política fiscal. La industria maderera dominó la escena y tuvo permitido pagar precios por debajo del mercado (de madera en pie) por el recurso maderero en perjuicio de los propietarios de los recursos y el gobierno. La Asociación de Madereros de Ghana estima que el costo de la madera enviada a las empresas procesadoras (para especies de valor más bajo) fue aproximadamente de ¢200,000 (US$28) por m3, que es un costo de envío de troncos bajo, particularmente cuando se compara con el valor de exportación promedio ponderado para la madera de US$330 por m3. Los ingresos fiscales también bajaron en términos de dólares en referencia a los volúmenes talados totales, ya que las cuotas de madera en pie (denominadas en moneda de Ghana) no fueron cambiadas para reflejar los ajustes en el tipo de cambio. Esta situación es atribuible, por ejemplo, a las cuotas de madera en pie cobradas por metro cúbico, que bajaron de US$12.0 en 1997 a S$2.7 en el 2002. La plétora de las cuotas forestales y de fauna silvestre, y la concurrente falta de eficiencia en la recaudación de estas cuotas, significa que los valores reales de la madera en pie y las otras cuotas forestales misceláneas han caído cuando los costos de la recaudación de cuotas han aumentado. Por lo tanto, no ha habido el apoyo logístico suficiente para las tareas de recaudación de cuotas (Awudi y Davies 2001). No existen datos específicos sobre el grado de este problema, pero la baja recuperación de ingresos indica las ineficiencias en el sistema. Actualmente, la legislación, las regulaciones y los códigos de práctica que están en vigor para promover las medidas fiscales y tributarias son inadecuados, o no son hechos valer adecuadamente, debido a que las agencias del sector forestal y algunas agencias generadoras de ingresos bajo el Ministerio de Finanzas y Planeación Económica, son débiles, tienen pocos recursos y sufren de moral baja. También existe el problema de la falta de coordinación efectiva intersectorial entre estas agencias. 49 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES La Tabla 3-3 muestra los cargos forestales actuales recaudados por la Comisión Forestal (CF). Los exportadores de productos madereros pagan algunos cargos adicionales. Muchos de estos cargos fueron establecidos alrededor del tiempo de la independencia nacional y han visto muy poca revisión a pesar de las variaciones en los tipos de cambio y en la dirección de la política. Base de Especies Limitada Otro gran problema ha sido la dependencia de la industria maderera en unas cuantas especies, resultando en el "desnatado" de las especies más valiosas en cantidades comerciales y dejando a un gran número de especies sin ser explotadas comercialmente. En el pasado, esto ha llevado a una tala excesiva no controlada y no administrada de los recursos del bosque alto por operadores formales e informales, por ejemplo, los operadores de motosierras. Sin embargo, actualmente esta situación está siendo solucionada a través de la introducción de valores variables de madera en pie que favorecen a las especies menos usadas. Además, la producción y exportación de estas especies han sido apoyadas por exenciones de los gravámenes de exportación y concesiones bajo un proyecto patrocinado por la Unión Europea. Sector de Procesamiento Ineficiente La industria del procesamiento de madera ha sido, de hecho, bastante subsidiada (valores de madera en pie inferiores y precio de madera por debajo del valor), así como muy protegida indirectamente a través de la prohibición de exportación de troncos y aranceles de importación. Esto ha llevado a la sobrecapacidad y a niveles de baja eficiencia en toda la industria del procesamiento de madera, que cayeron del 68 por ciento en 1990 al 52 por ciento en 1995 y al 37 por ciento en 1999. La tasa de conversión de la madera a través de la producción de madera aserrada con motosierra fue tan baja como el 20 por ciento. Inevitablemente, las bajas tasas de recuperación del producto en el subsector de la industria maderera llevaron a niveles insostenibles de la explotación maderera para compensar más ingresos fiscales a expensas de la sostenibilidad de los recursos. El recuadro 3-4 presenta los aspectos claves que necesitan ser abordados para racionalizar la industria y asegurar la implementación de los mecanismos basados en el mercado. Desafíos y Oportunidades Medidas Fiscales y Tributarias Se ha observado que la baja capacidad institucional de las agencias del sector MTB ha entorpecido la implementación exitosa de las medidas de la reforma fiscal y tributaria que han sido aprobadas por el gabinete. 50 EL CAPITULO 3: GHANA RECUADRO 3-4. ASPECTOS CLAVES PARA RACIONALIZAR LA INDUSTRIA E IMPLEMENTAR LOS MECANISMOS BASADOS EN EL MERCADO 1. La posición presente del MTB es que la prohibición permanece. La decisión podría ser revisada después de que sean terminadas las reformas actuales, de que se implementen las medidas para el seguimiento de troncos y que se revise adecuadamente la situación. Los argumentos anteriores contra el retiro de la prohibición incluían la necesidad de mejorar la eficiencia de la industria procesadora de madera y la introducción de la licitación competitiva. El MTB reconoce que la prohibición disminuye los precios locales de tronco, que a su vez hace a los procesadores de madera incapaces de competir con la madera aserrada con motosierra infor- mal, también parcialmente resultado de ineficiencias en las procesadoras locales. 2. La regulación para que el MTB pueda dirigir a los poseedores de un CAM para surtir al mercado nacional no ha tenido éxito. El MTB no ha sido capaz de proporcionar apoyo en precios. Si los precios fueran correctos, las procesadoras surtirían al mercado nacional. 3. El MTB estima que la madera aserrada con motosierra provee el empleo para 50,000 y genera ¢11.8 mil millones en ingresos (pagos informales). 4. Los impactos negativos y positivos de la producción de madera aserrada con motosierra en los pobres de las áreas rurales son mal comprendidos y no están cuantificados. 5. El MTB acepta que la producción de madera aserrada con motosierra no puede ser controlada a través de medidas legales y busca "acomodar" a los operadores "bajo la ley" para participar en programas de medios de vida alternativos, así como fomentar el procesamiento a pequeña escala con aserradoras móviles, que requerirían la concesión de alguna forma de derecho sobre la madera. 6. Se pueden prever dificultades en el enfoque del MTB, que también es improbable que compense los beneficios locales de la producción de madera aserrada con motosierra. El punto es distinguir entre la producción maderera comunitaria y la "organizada". 7. Los ingresos fiscales forestales y los arreglos para compartir los beneficios, principalmente el desarrollo de plantaciones y los bosques naturales (a los dueños de tierras por constitución), no son equitativos. 8. Existe una necesidad de asociar los ingresos fiscales por madera en pie con los costos reguladores y administrativos sobre una base de CAM y de reserva. 9. Existe una falta de obligaciones estatuarias claras acerca de los estándares de administración forestal que puede asociarse a la auditoría y al bono de desempeño. Un grupo independiente, incluyendo el Instituto de Ghana de los Forestadores Profesionales y observadores de la sociedad civil, podría necesitar revisar el cumplimiento. 10. El MTB solicita que el CF conceda CAMs anuales a los aserradores móviles para proveer madera a los mercados locales y que requiera un esquema de seguimiento de troncos para asegurar el cumplimiento. 11. La estrategia del gobierno para el sector del procesamiento de madera ha fomentado la producción de valor agregado. Los instrumentos políticos elegidos han sido intervensionistas en lugar de estar basados en el mercado. Esto surge del Programa de Recuperación Económica (1983-88) en el cual la industria forestal tuvo un papel importante en el aumento de las ganancias de exportaciones y el crecimiento. 12. Existe una necesidad por considerar la licitación competitiva para las licencias de exportación, la madera seca al aire, taraceas y especies menos usadas, así como troncos seleccionados. El precio de reserva simplemente sería el gravamen del 3 por ciento del CF. 13. La Asociación Maderera de Ghana (AMG)/ Organización de Procesadores de Madera de Ghana (OPMG) han cuestionado periódicamente la justificación de los gravámenes de exportación por parte de la CF, pero no han podido apoyar sus afirmaciones con razones concretas. 51 el y los de 1999 comunidad la since fórmula evisión entre R con la formula Frecuencia de on legislativo acuerdo negociación de based contratista derechos ontinuado Mediante Irregular Instrumento Irregular Irregular; Irregular Irregular Irregular; Irregular Continuado C Continuado cortes legislativo legislativo Cargas las Determinación por Negociación Administrativo Fije Administrativo Administrativo Administrativo Instrumento Instrumento Administrativo Administrativo Administrativo Administrativo OSQUE B enrarece) DEL registro de bosque bosque que ARGAS del del C (teca LAS y /CAMs Bosque honorarios (agroforestales) menor DE del importante de abandonados) bosque importante honorarios del Derechos Taungya concesión prospecta concesiones los (inspecciones, Remuneración producto la silvicultura de registros producto de producto ETERMINACIÓN Honorarios de que de surtir D del del a Y venta, importancia Pagos Mineral Multas Misceláneo Permisos: Venta Alquiler Derechos Venta Honorarios Honorarios Volver ESUMEN R 1 3-3. Code ABLA T GFS Reserves 920-005-001 920-005-002 920-005-003 920-005-005 920-005-006 920-005-007 920-005-008 920-005-009 920-005-01 920-005-012 920-005-013 920-005-043 52 1999 valor) valor) de de 2002) en desde LAB LAB fórmula ciento ciento contratista Revisión el con (por (por la y recientemente Frecuencia de negociación 1985 1985 la acuerdo granjero 1995, el desde desde (repasado entre Desde Irregular;de Irregular Irregular Irregular Irregular Irregular Irregular Irregular Fórmula Fórmula Irregular ) legislativo legislativo legislativo legislativo legislativo Cargas Determinación ONTINUADAS (C Instrumento Instrumento Administrativo Administrativo Administrativo Administrativo Administrativo Administrativo Administrativo Instrumento Instrumento Instrumento OSQUE bosque B del enrarece) DEL característica) construcción bosque que la de (TEDB) ARGAS del de y C importancia (teca LAS y Bosque (madera (FPIB) (marca aire) DE menor del de importante honorarios Derechos proceso reregistration concesiones/CAMs los registro secada 2003. de de de exportación exportación remuneración de producto producto surtir LMCs a a ETERMINACIÓN Honorarios de D del del a de Y Silvicultura Pagos Derechos Venta Venta Honorarios Honorarios Volver Honorarios Venta la Impuesto Impuesto Wildlife De ESUMEN R 3-3. Comisión Code Reserva ABLA T GFS De 920-005-014 920-005-015 920-005-016 920-005-019 920-005-020 920-005-043 Otro Fuentes: 53 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Las restricciones para la implementación del componente han sido numerosas, incluyendo la moral baja del personal, el enfoque inadecuado en el alivio de la pobreza y en el desarrollo de la capacidad al nivel local, el manejo ineficiente del programa y sistemas de inspección y evaluación ineficaces. Aparte de todo, las agencias del sector han persistido con un enfoque "todo sigue igual", dictado por los intereses de la industria maderera, con declaraciones fiscales y reguladoras que se han quedado atrás de las declaraciones de política formales. Consecuentemente, la desproporción entre la capacidad de la industria y los recursos forestales está ampliándose; la División de los Servicios Forestales y las comunidades forestales están perdiendo ingresos fiscales sustanciales; los consumidores nacionales de los productos madereros son penalizados por las medidas proteccionistas, y son socavados los esfuerzos por obtener apoyo de las comunidades forestales para el manejo forestal sostenible. A pesar de los retos, se ha logrado una serie de resultados positivos. Por ejemplo, no obstante que la corta excesiva no ha sido completamente controlada, se ha reducido considerablemente. La ineficiencia en la industria maderera no ha sido abordada completamente, pero se espera que la implementación de la licitación competitiva aumente las cuotas de madera en pie, y que la introducción de incentivos apropiados, junto con el cumplimiento estricto de las reglas y regulaciones existentes en el manejo forestal, obliguen a la industria a volverse eficiente. La distribución de la renta económica de la madera en el bosque natural está todavía sesgada a favor de la industria y de las instituciones forestales estatales, recibiendo las comunidades dueñas de tierras cantidades insignificantes de dinero, debido principalmente a las provisiones constitucionales actuales. Sin embargo, con los aumentos en las cuotas de madera en pie y los aumentos concurrentes en el Convenio de Responsabilidad Civil, la cantidad de recursos que va a las comunidades locales será aumentada sustancialmente. Además, los ingresos fiscales han aumentado a un rango del 90 al 97 por ciento en los últimos tres años, y las cuotas de la madera en pie, que están actualmente ajustadas para reflejar las variaciones del tipo de cambio han aumentado. El MTB desea iniciar una revisión de la tributación forestal y las medidas fiscales que obligarán a los grupos de interés claves, y llevarán a un convenio negociado entre la industria procesadora de madera y el gobierno para la reforma y racionalización de un régimen fiscal que sea consistente con el manejo forestal sostenible. Esta iniciativa también facilitará el desarrollo de una industria maderera eficiente y competitiva e introducirá transparencia e imparcialidad en la repartición de la renta forestal entre los grupos de interés constitucionales, mientras asegura los ingresos fiscales adecuados para financiar los servicios forestales y una mayor contribución del sector a los ingresos del gobierno. Como primer paso, y para crear un entendimiento común de los problemas, los grupos de interés usarán datos secundarios, literatura (reportes y estadísticas nacionales e internacionales) y estudios anteriores para cumplir lo siguiente: 54 EL CAPITULO 3: GHANA · Examinar las tendencias en las estructuras de costo subyacentes y los marcos de incentivos para la industria forestal (tanto para los operadores madereros como para los procesadores de la industria maderera), específicamente, la incidencia de la fijación de precios y tributación forestal y la ventaja competitiva de los diferentes sistemas de productos forestales. Esto involucra, entre otras cosas, cuotas de madera en pie, cuotas de derechos de concesión y sobre madera, gravámenes de exportación, impuestos de desarrollo, etcétera. · Determinar el costo de la producción (en bosque natural y en plantación) y procesamiento de troncos. Esto incluirá los costos de corta y mercadotecnia de los diferentes arreglos de derechos sobre la madera, esto es, concesiones y permisos, incluyendo los permisos de salvamento. · Cuantificar tanto los pagos informales como otros costos de transacciones en la cadena de suministros para los mercados nacionales e internacionales de troncos y productos madereros. · Cuantificar el impacto de la fijación de precios y tributación forestal para cada sistema de productos y distribución de ingresos fiscales. El análisis mostrará la redituabilidad y protección de cada sistema, y, por lo tanto, el grado de divergencia (si la hubiera) entre los costos privados (financieros) y sociales (económicos), esto es, a qué grado las fallas del gobierno y el mercado han impulsado una separación entre la redituabilidad financiera y económica. · Evaluar la eficiencia de la industria forestal en la producción sostenible de troncos. · Examinar la influencia de las políticas e instrumentos extra-sectoriales en el desempeño del sector forestal, como las tasas de interés y divisas, impuestos y subsidios y la liberalización comercial. Sobre esta base de una serie de hipótesis se desarrollarán reformas y propuestas prácticas. Se esperaría que cada una muestre el impacto en (a) la competitividad industrial, (b) la distribución de los ingresos fiscales a los grupos de interés del sector forestal así como la contribución neta del sector a los ingresos del gobierno, (c) la estimulación del desarrollo forestal sostenible y la base de los recursos. Luego se esperaría que fueran negociados un acuerdo y un programa de implementación para las reformas. Inspección, Cumplimiento y Gobierno Sistemas de Inspección e Información La inspección, revisión y evaluación periódica para detectar, evitar y corregir las no conformidades con la reforma de la política fiscal son sellos distintivos importantes del sistema de manejo forestal en Ghana. La inspección y la evaluación serán llevadas a cabo al medir y documentar los resultados de las acciones y operaciones de las políticas de acuerdo a un programa predeterminado y procedimientos definidos. La Política Forestal y de la Fauna Silvestre de 1994 requiere inequívocamente la "concesión de derechos sobre la madera basándose en la licitación competitiva y la auditoría periódica 55 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES del aprovechamiento forestal para asegurar el cumplimiento con las especificaciones administrativas forestales y los estándares de protección ambientales." En respuesta a este lineamiento de la política, la CF ha introducido una serie de medidas para asegurar la transparencia y responsabilidad en sus acciones. Esto significa que no sólo serán llevadas a cabo auditorías financieras regulares, sino que también se evaluará el desempeño de la CF. Esto puede hacerse internamente y, en algunos casos (como los derechos sobre la madera), externamente. El punto es asegurar que la comisión sea demostrablemente bien manejada y tenga sus asuntos en orden. Con respecto a los flujos de información, la CF ha indicado que son esenciales los buenos registros y procedimientos de reportes para el logro del manejo forestal sostenible y para la operación eficiente del sector forestal. Se ha establecido un procedimiento de reporte en dos sentidos dentro del sector forestal. Se requiere que las oficinas de la CF pongan la información a disposición de las oficinas regionales y de distrito y soliciten los datos básicos de producción e ingresos a las oficinas de campo. Cumplimiento de la Ley y Gobierno Las siguientes son cuestiones claves que tienen que ser abordadas en el cumplimiento de la ley y el gobierno: Transparencia · Establecer bases de datos sobre cuestiones del manejo forestal, tales como los concesionarios y los límites en el dominio público para fortalecer el buen gobierno. · Fortalecer la capacidad de los sectores público, privado y civil para comunicarse sobre cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la ley forestal, incluyendo aspectos más amplios del uso de tierras. · Desarrollar el papel de la sociedad civil al asegurar la amplia participación y transparencia en el desarrollo e implementación de las políticas y leyes forestales. · Garantizar la participación de los grupos de interés a través de las actividades conjuntas de inspección y evaluación de los recursos forestales al nivel local, nacional e internacional. Reforma Legislativa · Revisar los marcos legales para el sector forestal para asegurar que éstos sean consistentes con las leyes ambientales y con otros aspectos del aprovechamiento de la tierra. · Asegurar que se consideren las leyes tradicionales, consuetudinarias e informales de las instituciones rurales cuando se desarrollen los marcos legales nacionales. · Desarrollar inventarios de los derechos de tenencia de tierras existentes y de derechos relacionados con árboles y fauna silvestre para asegurar que sean reconocidos en los marcos legales nacionales. 56 EL CAPITULO 3: GHANA · Asegurar que los intereses legítimos de todos los grupos de interés sean tomados en cuenta al desarrollar un marco legal forestal (incluyendo la descentralización y devolución de las responsabilidades) · Reconocer que el buen gobierno requiere que la información sobre las cuestiones legales se encuentre libremente disponible, que las penalidades sean aplicadas, y que las instituciones para el cumplimiento de la ley estén bien representadas localmente y sean sujetas a un riguroso escrutinio interno y externo. Formación de la Capacidad · Fortalecer la capacidad de todas las organizaciones relacionadas con los bosques para implementar las leyes del sector mientras se fomenta la coherencia entre estas instituciones, por ejemplo, a través de tender puentes entre los departamentos forestales y otras agencias de recursos naturales. · Fortalecer a las organizaciones de entrenamiento nacionales y regionales seleccionadas en todos los aspectos de manejo forestal, con énfasis especial en aspectos relacionados con el cumplimiento de la ley y el bueno gobierno. · Asegurar que se emprendan las medidas apropiadas para motivar y recompensar al personal del departamento para el cumplimiento de la ley forestal. El reciente taller de consulta de Cumplimiento y Gobierno de la Ley Forestal de África (AFLEG) produjo un consenso emergente sobre los aspectos claves y las reformas de la política actual. Tratar con la tala ilegal, el comercio de madera y otros productos forestales requiere lo siguiente: · Definiciones claras de las actividades ilegales y más penalidades estrictas respaldadas por las fuertes medidas de cumplimiento. La nueva legislación de la Ley (Enmienda) de Protección Forestal 2002 (Ley 624), racionaliza la estructura de las multas y penalidades para el sector, y el programa de talleres de la CF para el personal de magistrados, de la policía y de la aduana ayuda a informar a las agencias para el cumplimiento de la ley. · Una regulación mejorada, particularmente la licitación abierta y transparente para los derechos sobre la madera, apoyada por contratos de desempeño para las compañías madereras, un sistema de seguimiento de troncos y mejores estructuras de incentivos (reforma de fijación de precios y tributación) para fomentar el manejo forestal sostenible. · Un compromiso para invertir en modos de vida y oportunidades de empleo alternativos para las comunidades y hogares rurales afectados, como una actividad complementaria necesaria. · La divulgación al público de los poseedores de concesiones y otra información sobre los recursos forestales y su manejo. La lección principal es que un mejor gobierno requiere un aumento considerable en la capacidad de la sociedad pública y civil. El entrenamiento de habilidades y mejores condiciones de servicio son esenciales para mejorar el desempeño a través de las agencias del sector público. El gobierno continuará siendo socavado, al menos que la reforma institucional actual y los programas de cambio organizacional que han sido iniciados por el Programa de Manejo de Recursos Naturales (PMRN) sean fortalecidos. 57 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Conclusiones El sistema de ingresos fiscales forestales presente no ha tenido un impacto positivo en el manejo forestal sostenible (MFS) en Ghana. Las políticas fiscales no han proporcionado los incentivos necesarios para la AFS: los ingresos forestales para los dueños de bosques no son maximizados (la renta económica no es captada o compartida adecuadamente entre los grupos de interés) y no se fomentan las buenas prácticas administrativas forestales y la regulación rentable. Esto es el resultado de una ausencia de instrumentos fiscales (y por consiguiente de la confianza en los instrumentos administrativos), la debilidad institucional (controles reguladores inadecuados) y de derechos de propiedad débiles. Sin las reformas política e institucional, no habrá incentivo para que los taladores cambien las prácticas, para que los procesadores madereros sean más eficientes o que las comunidades protejan los bosques. Para que el sistema de ingresos fiscales forestales sea un incentivo para el manejo forestal sostenible en Ghana se requieren cuatro reformas: 1. Revisar la suspensión de exportación de troncos en el mediano a largo plazo, tomando en cuanta las inversiones del sector privado en las plantaciones y en la modernización de la industria. 2. Reemplazar la asignación administrativa de los derechos sobre la madera con la licitación competitiva. 3. Revisar regularmente el precio de la madera en pie. 4. Consolidar y racionalizar las cuotas, gravámenes e impuestos en el sector for- estal. La primera reforma atacará principalmente al desperdicio en la renta económica. La segunda y tercer medida mejorarán la fijación de precios de los recursos y ayudarán a regular la demanda y suministro de madera. La cuarta mejorará la eficiencia industrial y la redituabilidad. Todas estas reformas necesitan ser respaldadas por instituciones y regulaciones efectivas. Finalmente, una mayor eficiencia y efectividad de los ingresos fiscales forestales se basa en el proceso de reforma institucional y reguladora que ha iniciado y en la efectividad de las agencias que la implementan. La mayoría de estas ineficiencias son institucionales, la División de los Servicios Forestales y la División del Desarrollo de las Industrias Madereras tienen funciones reguladoras que a menudo se traslapan, e imponen y recaudan cuotas e impuestos. Además de estas cuotas, los taladores, procesadores y exportadores enfrentan a menudo costos de transacción considerables que no son tomados en consideración al determinar las cuotas y los impuestos. Recomendaciones para Acciones Adicionales Para la reforma efectiva de los sistemas fiscales forestales, las siguientes áreas requieren mayor consideración y discusión: 58 EL CAPITULO 3: GHANA · Desarrollar mecanismos para ajustar o revisar regímenes fiscales y tributarios para que reflejen las demandas actuales. La dependencia en la aprobación parlamentaria es molesta y algunas veces crea una limitación constitucional, sólo el Parlamento puede aprobar la introducción o revisión de los impuestos. Este proceso requiere una revisión que permita la rápida introducción e implementación de las medidas fiscales y tributarias. · Establecer el criterio transparente y eficiente para la asignación de los recursos a los grupos de interés (tanto ingresos fiscales como no fiscales). Esto comprenderá formar coaliciones entre los grupos de interés y crear un mecanismo para la divulgación efectiva de la información para facilitar el proceso de reforma. · Implementar las reformas institucionales para minimizar la multiplicidad de las agencias y la falta de coordinación intersectorial. Los gobiernos deben apoyar el desarrollo de capacidad en el sector forestal, particularmente el del sector privado. El MTB establecerá un mecanismo para la colaboración interministerial dentro de las agencias del sector público (Ministerio de Finanzas y Planeación Económica, el MTB, el Ministerio de Industria y Comercio, etcétera). Buscará además ampliar el proceso de toma de decisiones y crear un mecanismo para consultas y diálogo con el sector privado, organizaciones no gubernamentales, sociedad civil, dueños de tierras y otros grupos de interés relevantes. Este mecanismo y estructura fomentarán la transparencia y el diálogo con la sociedad civil y entre los grupos en el sector privado para facilitar el buen gobierno, la reducción de la pobreza y el manejo forestal sostenible. · Adoptar la planeación fiscal y tributaria a largo plazo. Debe evitarse a toda costa un enfoque de manejo de crisis para el manejo fiscal y tributaria. Las reformas buscarán crear un equilibro entre los objetivos de ingresos fiscales nacionales y los objetivos de desarrollo del sector forestal. El MTB realizará un estudio de la estructura de costos para determinar el nivel tributario para la industria forestal a fin de evitar la tributación excesiva y promover mayores inversiones en el procesamiento de los productos forestales. · Revisar el manejo y recaudación de los ingresos forestales fiscales y no fiscales. El gran número de agencias actualmente involucradas en la recaudación de los impuestos forestales ha dado por resultado la ineficiencia en la recaudación y pérdida de ingresos fiscales. Junto con otros ministerios de sector (Finanzas, Comercio, Servicio de Ingresos Internos), el MTB introducirá la eficiencia en el manejo fiscal y tributaria. Los sistemas computarizados reemplazarán a los sistemas manuales y físicos de recaudación y contabilidad de impuestos. · Enfocar la atención en la formación de capacidad dentro del sector forestal y entrenar al personal para mejorar las tasas de recaudación fiscal. El gobierno buscará instituir un sistema para controlar y monitorear el flujo de los recursos forestales para maximizar la captación de ingresos fiscales, por ejemplo, el seguimiento y conexión de troncos y productos a un sistema de información forestal nacional. Se daría debida consideración a la factibilidad de recaudar ingresos fiscales de los productos forestales no madereros. 59 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Referencias Awudi, C. and J. Davies. 2001. Sustainable Forest Management in African ACP (African, Caribbean, Pacific countries that are trading partners with the European Union) Countries. (Manejo Forestal Sostenible en Países Africanos, Caribeños y del Pacífico que son socios comerciales con la Unión Europea). Reporte por País sobre el Sistema de Ingresos Fiscales Forestales y Soporte Financiero para el Manejo Forestal Sostenible en Ghana. Food and Agricul- ture Organization (FAO)-European Commission Partnership Program. Accra, Ghana. Baytas, A., and F. Rezvani. 1993. Forest Resource Accounting in Ghana, 1970­1987. (Contabilidad de Recursos Forestales en Ghana, 1970-1987) Center for Economic Research on Africa. School of Business, Montclair State University, Upper Montclair, N.J. Birikorang, G. 2001. Ghana Wood Industry and Log Export Ban study. (Estudio de la Industria Maderera y la Prohibición de la Exportación de Troncos de Ghana). Forestry Commission Report to the Ministry of Lands and Forestry, Accra, Ghana. Forest and Wildlife Policy. 1994. (Política Forestal y de Fauna Silvestre). Republic of Ghana, Ministry of Lands and Forestry. Accra, Ghana. Comisión Forestal. 2003. A Pricing Policy for the Forestry Commission. (Una Política de Fijación de Precios para la Comisión Forestal). Accra, Ghana. Comisión Forestal. 2001. "Emerging Issues and Some Proposals for the Review of Forest Policy." (Aspectos Emergentes y Algunas Propuestas para la Revisión de la Política Fiscal). Briefing Sheet. Accra, Ghana. General Woods and Veneers Ltd. 1997. Forest Industries Restructuring Study. (Estudio de Reestructuración de las Industrias Forestales). Ministry of Lands and Forestry, Forest Resource Management Project. General Woods and Veneers Ltd. 1993. Forest Fiscal Study. Working Document No. 3. Technical and Financial Audit of the Ghana Timber Industry. (Estudio Fiscal Forestal. Documento de Trabajo No. 3. Auditoría Técnica y Financiera de la Industria Maderera de Ghana.) Preparado por el Ministerio de Tierras y Bosques. Accra, Ghana. Grut, M, Gray, J A, and Egli, N, 1991, Forest pricing and concession policies: manag- ing the high forests of west and central Africa, (Políticas de Fijación de Precios y Concesiones Forestales: Administrando los Bosques Altos de África Central y Oriental). World Bank Technical Paper No 143, Africa Technical Department Series, World Bank, Washington DC. Grut, M. 1997. Forest Sector Revenue Study. Consultancy Report No. 7. (Estudio de los Ingresos Fiscales del Sector Forestal. Reporte de Consulta No. 7) FRR Ltd. Prepared for the Forest Sector Development Program ­ Phase 1 (FSDP1). Accra, Ghana. International Institute of Environment and Development (IIED). 1994. Study of Incentives for the Sustainable Management of the Tropical High Forest of Ghana. (Estudio de los Incentivos para el Manejo Sostenible del Bosque Alto de Ghana.) International Tropical Timber Organization (ITTO). 60 EL CAPITULO 3: GHANA Repetto, Robert, and Malcolm Gillis, eds. 1988. Public Policy and the Misuse of Forest Resources. (Política Pública y el Mal Uso de los Recursos Forestales.) Cam- bridge University Press.Cambridge, U.K. Rhein, M. 2002. Competitive Bidding for the Allocation of Timber Rights. (Licitación Competitiva para la Asignación de Derechos sobre la Madera). Forest Sector Development Program ­ Phase 2 (FSDP-2) Forestry Commission Working Report. Accra, Ghana. Treue, T. 2001. Policies and Economics of Tropical High Forest Management: A Case Study of Ghana.(Políticas y Economía de Manejo de Bosques Altos Tropicales: Un Caso de Estudio de Ghana.) Kluwer Academic Publishers. Dordrecht/ Boston/London. ISBN 0-7923-6931-9. Notas del Extremo 1. Vea, por ejemplo, Grut et al. (1991) y Grut (1997) para referencia específica a Ghana. 2. Repetto y Gillis (1988) definieron las rentas como la cantidad residual después de que todos los costos de producción, incluyendo el retorno normal a capital, son descontados del valor de la producción maderera. 3. El valor de la madera en pie representa su valor después de que se han deducido todos los costos de producción. También es la máxima cantidad, en un mercado competitivo, que un CAM estará dispuesto a pagar por cosechar un árbol o rodal. 61 EL CAPITULO 4: INDONESIA Agus Sarsito, Director de Investigación y Desarrollo Centro para la Economía Forestal, Ministerio de Bosques, Indonesia Sofyan Warsito, Gajah Mada University, Yogyakarta David Brown, Departamento de Desarrollo Internacional, Yakarta Mario Boccucci, Banco Mundial, Yakarta Priya Tuli, Consultor en Comunicaciones en Yakarta Introducción E ste capítulo presenta un resumen de los tipos de gravámenes y métodos de recaudación de ingresos fiscales que actualmente prevalecen en el sector for estal de Indonesia. En éste se discuten las cuestiones y los problemas que rodean el proceso de la reforma fiscal forestal, incluyendo la falta de una base de información adecuada. Se discute brevemente la nueva ley de Indonesia, la Penata Usahaan Hasil Hutan (Manejo de los Productos Forestales), propuesta a ser implementada en el 2004. Siendo una importante desviación de las prácticas existentes, esta ley potencialmente establecería un método de recaudación de ingresos fiscales más robusto, ya que los ingresos serían recaudados prospectivamente, basándose en los reportes de estimación 63 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES del volumen de madera de las concesionarias que indican el volumen de madera comercial legalmente extraíble dentro de un área específica, en lugar de basarse retrospectivamente en el volumen de troncos extraídos del área. Finalmente, el capítulo explora las siguientes medidas a emprender y plantea preguntas que necesitan respuestas. Esta discusión representa la culminación de un paso inicial en un proceso que se espera continúe en Indonesia. Ya que este proceso apenas ha comenzado, es evidente que el verdadero trabajo está todavía por venir. Al formular preguntas en lugar de proveer respuestas, el capítulo no propone análisis ni postula conclusiones, ya que éstas deben basarse en un amplio cuerpo de datos e información, de la cual una gran parte no se encuentra disponible todavía. En su lugar, en este capítulo se intenta brevemente identificar la realidad de la situación basándose en la información limitada que actualmente se encuentra disponible. También enuncia claramente las posibles acciones futuras que permitirían el avance del proceso. Sistema de Recaudación de Ingresos Fiscales de Indonesia Esta sección describe los principales ingresos fiscales gravados en la madera de Indone- sia y en los productores, procesadores de madera, y los comerciantes de productos madereros, y cómo éstos son recaudados, redistribuidos y usados. Tipos de Impuestos y Gravámenes Basándose en la Regulación No. 34 del 2002, párrafo 3, sección 48, el gobierno agrega tres cuotas básicas para la operación de las concesiones forestales. En la práctica, estos ingresos fiscales son también aplicados a la operación de los permisos de desmonte de terrenos, que anteriormente eran un recurso de materia prima mucho mayor para las fábricas de Indonesia que los concesionarios madereros. · Iuran Izin Usaha Pemanfaatan Hutan (IIUPH), o las cuotas de Permiso Comercial de Utilización Forestal (anteriormente llamado Iuran Hak Pengusahaan Hutan). Esta cuota se basa en el área boscosa asignada en el permiso. Se paga una vez que se otorga la concesión, costando generalmente de US$3 a US$10 por hectárea. El Ministerio de Bosques recauda la IIUPH y redistribuye el 80 por ciento de ésta a la región (16 por ciento a la provincia y el 64 por ciento al distrito o kabupaten productor) y el 20 por ciento al gobierno central. · Dana Reboisasi (DR) o Fondos de Reforestación. Esta es una cuota por metro cúbico de madera cosechada. Varía por región y grupo de especies. La tasa vigente desde 1999 ha sido de US$16 por m3 para las especies de mayor precio cosechadas en Kalimantan, agrupadas colectivamente bajo el nombre meranti. Estos fondos son asignados a las provincias del país (40 por ciento) y al gobierno central (60 por ciento). 64 EL CAPITULO 4: INDONESIA · Resumen de las tasas DR de acuerdo a la Regulación Indonesia SK 858, 1999: · Meranti: US$16 por m3 de Kalimantan y Maluku, US$14 por m3 de Sumatra y Sulawesi, US$13 por m3 de Nusa Tenggara y Papua. · Rimba campuran: US$13 por m3 de Kalimantan y Maluku, US$12 por m3 de Sumatra y Sulawesi, US$10.50 por m3 de Nusa Tenggara y Papua. · Pajak Sumber Daya Hutan (PSDH) o Impuesto de Recurso Forestal (anteriormente llamado Iuran Hasil Hutan). Este es un derecho sobre troncos, cargado sobre la base del volumen y recaudado por el Ministerio de Bosques. El PSDH varía por región y especies y se calcula multiplicando el precio de control (precio del mercado local para el tronco de menor calidad, establecido dos veces al año por decreto del Ministerio de Industria y Comercio) por un factor de "captura de renta" establecido por el Ministerio de Bosques al 10 por ciento. Estos ingresos son asignados como sigue: el 80 por ciento a la región (16 por ciento a la provincia, el 32 por ciento al kabupaten productor y el 32 por ciento a otros kabupatens), y el 20 por ciento al gobierno central. · Resumen de las tasas PSDH de acuerdo a la Regulación Indonesia SK 510, 1999: · Meranti: US$6.25 por m3 para todo el país, excepto Nusa Tenggara y Papua, donde es US$5.17 por m3. · Rimba campuran: US$3.75 por m3 para todo el país excepto Nusa Tenggara y Papua, donde es US$2.76 por m3. Recaudación de Ingresos Fiscales A lo largo de los años 70, hasta la prohibición en 1985, Indonesia exportó troncos para estimular el desarrollo de la industria maderera primaria local. En 1990, el gobierno instituyó un impuesto altamente prohibitivo en la madera aserrada (entre 300 y 400 por ciento). La medida, teniendo el propósito de promover la industria de valor agregado nacional, hizo las exportaciones totalmente desventajosas. Estas medidas funcionaron efectivamente como un control sobre las exportaciones de troncos durante la mayor parte de los últimos 25 años. A finales de los años 90, en cumplimiento con las regulaciones de la Organización Mundial de Comercio, a Indonesia no le fue permitido prohibir la exportación de los productos forestales o imponer barreras no arancelarias. En el 2002, en un intento por controlar el comercio ilegal, el cual estimula directamente la tala ilegal, Indonesia prohibió la exportación de troncos una vez más. Por lo tanto, ésta no tiene impuestos sobre la exportación de troncos. Sin embargo, sí impone gravámenes, directa o indirectamente, a los concesionarios madereros, aunque el DR y el PSDH son recaudados de las empresas procesadoras que compran madera rolliza a los concesionarios, que están frecuentemente integrados verticalmente con los dueños de las empresas procesadoras Existen dos tipos de procesadoras: la que está integrada con el concesionario y la que no lo está. En el primer caso, el DR y el PSDH son pagados por la procesadora en nombre del concesionario. En el segundo caso, el DR y el PSDH son pagados directamente 65 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES por el concesionario. El DR y el PSDH sólo proveen niveles de cuotas pagadas por los aserraderos y procesadoras de madera laminada sobre su consumo de madera forestal natural antigua de mayor calidad. Estos niveles no aplican a las cuotas relativamente inferiores pagadas por las procesadoras de pasta de madera para su consumo de madera forestal natural antigua de calidad inferior (en su mayor parte). Los aserraderos, las procesadoras de madera laminada y de pasta de madera generalmente aceptan sólo madera que está cubierta por un SKSHH (documento de transportación). A pesar de que estos son documentos de transportación auténticos, no aseguran realmente que los troncos en el embarque vienen de una fuente legal, aunque ésta puede ser la creencia preferida. Cualquiera que sea el grado de legalidad proporcionado por el SKSHH, no existe ninguna garantía de que la madera en el embarque viene de fuentes sostenibles. La disposición de las procesadoras madereras por pagar impuestos sobre cualquier tronco cubierto por un SKSHH explica la razón. A partir de los datos iniciales revisados, parece que los ingresos fiscales madereros totales recaudados por el gobierno exceden bastamente la cantidad que en teoría debería estar disponible por la corta inferior anual permitida por el Ministerio de Bosques. La Figura 4-2 ilustra el proceso usado para recaudar ingresos fiscales. Otros Impuestos En años recientes, los problemas con el sistema fiscal forestal en Indonesia han sido agravados por un proceso de descentralización. Aunque la Ley 25 de 1999, que trata del balance fiscal entre el gobierno central y las regiones, no extiende la autoridad a la región para imponer nuevos cargos e impuestos, algunas regiones parecen haber interpretado el espíritu de la Ley 22 de 1999, que trata del gobierno regional, como un mandato para administrar los recursos naturales, incluyendo los bosques y la función de la captación de ingresos fiscales. Estos gravámenes especiales son recaudados y gastados localmente. Con más de 400 distritos en el país, la mitad de los cuales son aún boscosos, estos gravámenes varían enormemente de distrito a distrito, y existe poca información sobre las cifras actuales. Es difícil conocer el estatus legal de esta situación, o las cantidades exactas de estos gravámenes, debido a que la mayoría de los líderes de distrito no se comunican con el gobierno central. También se considera que las concesiones y las procesadoras madereras deban pagar un impuesto sobre la renta corporativo del 35 por ciento sobre todas las ganancias obtenidas después de que los ingresos fiscales madereros son pagados. Sin embargo, cuando se reportan a las autoridades fiscales, se cree que los concesionarios madereros desestiman qué tanto les han pagado las procesadoras madereras, mientras que las procesadoras madereras tienden a exagerar la cantidad que pagan a los concesionarios por la madera. Mientras tanto, las autoridades fiscales no parecen ser particularmente diligentes acerca de la verificación cruzada entre estas dos cifras opuestas. Como resultado, las autoridades fiscales nacionales recaudan muy poco en impuestos sobre la renta 66 EL CAPITULO 4: INDONESIA FIGURA 4-1. PROCESO DE RECAUDACIÓN DE INGRESOS FISCALES Entendiendo la Realidad (informacin y datos) Anlisis Conclusiones Fuente: Autores TABLA 4-1. INGRESOS FISCALES MADEREROS RECAUDADOS (1997­2002) Año PSDH DR Total 1997 656,139,051,686 1,322,068,368,207 1,978,207,419,893 1998 693,409,735,003 1,805,700,000,000 2,499,109,735,003 1999 808,669,600,250 1,353,187,500,000 2,161,857,100,250 2000 1,041,944,156,876 1,216,585,200,000 2,258,529,356,876 2001 891,490,878,244 2,251,405,745,678 3,142,896,623,922 2002 803,539,455,580 2,003,200,000,000 2,806,739,455,580 Total 4,895,192,877,639 9,952,146,813,885 14,847,339,691,524 Fuente: Departamento de Silvicultura, documentos internos, sin fechar. 67 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES corporativa de los concesionarios y las procesadoras. Los gravámenes son impuestos en la exportación de algunos tipos de madera procesada, pero no son considerados particularmente importantes. La Tabla 4-1 muestra los ingresos reales recaudados de la madera en años recientes. Negativos y Positivos ¿Cuáles son las limitaciones importantes de Indonesia para la reforma fiscal forestal? ¿Cuáles son las medidas que pueden emprenderse para responder a estas limitaciones? Niveles de Ingresos Fiscales Madereros Óptimos ¿Están los ingresos fiscales establecidos actualmente en niveles "óptimos"? Esta es la pregunta principal si quisiéramos entender si el estado está captando un nivel adecuado de renta del bosque. La renta sería manejada mucho más efectivamente si fuera recaudada por el gobierno en lugar de las concesionarias. Sin embargo, esto no está sucediendo. Si Indonesia está captando menos renta de lo que debe, probablemente dispararía la malversación de fondos, ya que la ganancia adicional no sería recibida solamente por el concesionario, sino también sería apropiada no oficialmente por las elites políticas o redistribuida a través de una red descendente, evitando la asignación de estos fondos para la prosperidad del estado. Los bajos niveles de captación de renta pueden también elevar la tala a una actividad con ganancias altamente inmoderadas, atrayendo la inversión excesiva en el sector. Además, la baja captación de renta limita los recursos disponibles para los departamentos forestales para sus funciones de protección, conservación, verificación y cumplimiento, lo que a su vez favorecerá la tala ilegal, la invasión y otros delitos forestales. Evaluación de los Niveles de Ingresos Fiscales Óptimos Los datos son insuficientes para evaluar de manera precisa si las tasas de ingresos fiscales actuales logran niveles óptimos. Podría ser mejor simplemente evaluar el meranti, que es la madera de mayor valor y mayor volumen en Indonesia y que es la especie revisada por los analistas que evalúan los niveles de captación de renta de los recursos madereros en Indonesia. El precio mezclado/nacional adoptado del Ministerio de Bosques para el meranti es de US$62.50 por metro cúbico. De hecho, este precio es demasiado bajo, ya que el meranti ahora se vende a mucho más que eso, tanto en el mercado nacional como el de exportación, aunque Indonesia en sí misma no exporta troncos de meranti. Sin embargo, la Organización Internacional de Madera Tropical (ITTO) reporta que el meranti 68 EL CAPITULO 4: INDONESIA es exportado a precios mucho mayores en la vecina Sarawak, sugiriendo que el meranti indonesio también tiene un valor superior a nivel nacional que el que determinaron las autoridades indonesias (Tabla 4-2). TABLA 4-2. PRECIOS DE EXPORTACIÓN DELMERANTIEN SARAWAK (en dólares americanos por metro cúbico) 1998 1999 2000 2001 2002 El precio de la exportación 123 144 153 133 145 Fuente: ITTO. Asumiendo que el precio del meranti asignado por el gobierno es correcto, al restar de los US$62.50 todos los costos de producción, transportación, capital y depreciación pagados por el concesionario para llevar un metro cúbico de madera del bosque al punto de venta (en Indonesia, generalmente a una puerta de fábrica), Brown (1999) determina este costo en US$17. Otras fuentes lo fijan en un significativamente alto $45 (URS 2002). Es necesario calcular los costos definitivos de extracción, pero los expertos no están de acuerdo en la cantidad. Sin embargo, usando la cifra del Departamento para el Desarrollo Internacional, restar $17 de $62.50 deja $45.50. Luego se resta la ganancia normal para la concesionaria. Muchos asumen que el 30 por ciento de retorno de la inversión es suficiente. Ya que la concesionaria invierte $17 en producir un metro cúbico de madera, un retorno del costo del 30 por ciento sería $5. Restando esa cantidad adicional a $45.50 da $40.50. Por lo tanto esa cantidad es la renta económica de un metro cúbico de meranti, de acuerdo a un conjunto de hipótesis posible, aunque se necesita mucha más investigación antes de que estas cifras puedan ser calificadas como definitivas. Después, hay que evaluar cuánto recauda en realidad el gobierno indonesio en impuestos por ese metro cúbico de meranti. El máximo es US$22.25 por metro cúbico ($16 por el DR, $6.25 por el PSDH), para el meranti cosechado en Kalimantan o Maluku. Por lo tanto, el gobierno capta sólo $22.25/$40.50 de la renta del recurso disponible, o el 55 por ciento, y mucho menos si tomamos los precios de madera superiores proporcionados por la ITTO, y menos aún, si usamos los altos costos de extracción asumidos por URS. El hecho de que los kabupatens ahora recauden ingresos de la madera no ha sido explicado. Una vez que la cantidad adicional fuera tomada en cuenta, la captación de renta del gobierno sería aún superior. Dada la gran incertidumbre sobre los precios de la madera, los costos de extracción de madera, y las cuotas actuales impuestas por los kabupatens, que ya sea ignorados o debatidos, es imposible hacer una afirmación definitiva con respecto a si los ingresos actuales de la madera indonesia están o no establecidos en los niveles óptimos. 69 REFORMANDO LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES Nueva Ley de Indonesia: La Penata Usahaan Hasil Hutan Indonesia ha tomado la iniciativa en preparar un método mejorado de recaudar los ingresos fiscales. En lugar de recaudar retrospectivamente de las procesadoras, el Ministerio de Bosques ha aprobado una nueva ley, que será implementada en el 2004, para recaudar estos ingresos prospectivamente, directamente de los concesionarios madereros. Si tiene éxito, y si las oficinas forestales a nivel provincia cooperan, esto aumentaría los ingresos fiscales de la madera, ya que la recaudación se basaría en el volumen de madera comercial legalmente extraíble dentro de un área específica, en lugar del porcentaje (menor) de árboles que las concesionarias ahora retiran del bosque. Para asegurar la precisión de los reportes de estimación del volumen de madera, la oficina forestal del distrito se encargaría de la verificación sobre la base de una muestra representativa del 10 por ciento dentro del área indicada. Pasos Siguientes Como se mencionó anteriormente, el proceso está apenas comenzando. La realidad de la situación aún tiene que ser completamente entendida debido a que muchos de los hechos no han sido corroborados, y la información existente es insuficiente para apoyar el análisis o las recomendaciones. Las siguientes propuestas intentan definir los primeros pasos en un proceso que eventualmente alcanzará los objetivos deseados. Reuniendo los Datos No puede enfatizarse lo suficiente que sin la información de referencia, incluyendo los hechos y las cifras, no es posible un entendimiento y evaluación completa de la realidad actual. Las siguientes preguntas abordan algunas de las brechas de información más apremiantes: · ¿Cuál es el precio del mercado nacional real de la madera indonesia sobre el cual deben basarse los cálculos de los ingresos? ¿Es tan bajo como $62.50/m3, como lo expresó el Ministerio de Industria y Comercio? Si es así, ¿cómo cuadra esto con la declaración de la ITTO de que la misma madera está siendo exportada del vecino Sarawak por el doble de ese precio? · ¿Cuál es el costo de extraer un metro cúbico de madera del bosque (incluyendo los costos de capital, la depreciación de la maquinaria, y la replantación selectiva ahora requerida bajo la ley)? · Asumiendo que los concesionarios absorben todos los costos de lo anterior, y eso constituye su costo de inversión entero, ¿cuántas ganancias "normales" debe permitir el gobierno para ganar esta cantidad? El treinta por ciento es un estándar usado en la literatura, pero podría fijarse en más, o menos, de esta cantidad. · ¿Cuánto están imponiendo los funcionarios a nivel kabupaten a la tala de madera autorizada nacionalmente o a las licencias para desmonte de tierras? ¿Está el gobierno central preparado para reconocer estos gravámenes, o al menos 70 EL CAPITULO 4: INDONESIA considerarlos en sus propios cálculos de ingresos para asegurarse que los concesionarios madereros no tengan que pagar al doble? · Además de los impuestos de madera más conocidos y los impuestos de madera a nivel de distrito menos conocidos, ¿qué otras formas de gravámenes tienen que pagar los concesionarios y fábricas madereras, prorrateados por metro cúbico de madera? Se necesita hacer mucha más investigación para proveer los datos de referencia requeridos para llevar a cabo un análisis completo. Aunque ahora están en disputa, estos son conceptos simples, y no deben requerirse grandes sumas de tiempo y dinero para sacar estos números. Algunas veces, cuando están en juego grandes cantidades de dinero, reunir dicha información toma un carácter político. Para asegurar la precisión de los datos, podría ayudar a tener equipos de investigación multi-interesados que reúnan la información. Dichos equipos incluirían a la industria; a los Ministerios de Bosques, Industria y Comercio, Finanzas e Interior; a las organizaciones no gubernamentales con algún grado de sofisticación económica; y un nivel extremadamente amplio de participación de los gobiernos de los distritos y las provincias. Históricamente, los ministerios en Yakarta han tenido dificultades para incorporar a las organizaciones no gubernamentales y al gobierno local en las deliberaciones de políticas. Hay poco acuerdo entre los gobiernos central, de las provincias y los distritos sobre la verificación y cumplimiento de la política fiscal maderera y la división de los ingresos fiscales recaudados. Desafíos de los Nuevos Métodos de Recaudación de Ingresos Fiscales En vista de la nueva ley planeada, con su recaudación prospectiva de ingresos de madera basada en los reportes de estimación del volumen de madera comercialmente valiosa en áreas aún sin desmontar o sin talar, aún tendrían que abordarse factores no resueltos: · Cómo asegurarse (como lo requiere la ley) de que antes de cambiar al nuevo sistema, los concesionarios pagan impuestos bajo el viejo sistema. Por ejemplo, tanto en Kalimantan y Papua centrales, las oficinas forestales provisionales no han estado recaudando ingresos de los concesionarios madereros (y fábricas), pero en su lugar han estado extrayendo pagos anuales no reembolsables del 2 por ciento por la cantidad que aún no les ha sido pagada. Así, si un concesionario maderero debe $1 millón de dólares en ingresos fiscales sobre cada uno de los tres años, pagaría a la oficina forestal provincial $20,000 el primer año, $40,000 el segundo año, $60,000 el tercer año, y así indefinidamente. De hecho, el concesionario nunca pagaría los ingresos fiscales madereros que en realidad debe. Esta práctica permite que los concesionarios madereros se escapen de pagar impuestos y evita que los ingresos fiscales madereros fluyan hacia el gobierno central y sean redistribuidos de nuevo a las provincias y kabupatens. 71 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES · Debido a que los ingresos madereros serán recaudados prospectivamente, basándose en los reportes de estimación del volumen de madera de los mismos concesionarios, de la madera comercial existente antes de cosechar, ¿puede confiarse a los concesionarios esta responsabilidad? Si es así, ¿cómo puede la oficina forestal provincial comparar los mapas de árboles de los concesionarios? ¿Será un mecanismo suficientemente efectivo la verificación propuesta por las oficinas forestales de distrito en un área representativa del 10 por ciento? Estas cuestiones no tienen respuestas obvias. Como un intento inicial de enfrentarse a la realidad de la situación, el proceso ha comenzado, y ahora es importante asegurarse de que continúe. Referencias Brown. D. (1999). Adicto a la Renta: Distribución Corporativa y Espacial de los Recursos Forestales en Indonesia; Implicación para la Sostenibilidad Forestal y Política Gubernamental. DFID / Programa de Manejo de Bosques Tropicales Indonesia-Reino Unido, Reporte No. PFM/EC/99/06. Yakarta, Indonesia. URS (2002). Revisión de los Costos Formales e Informales e Ingresos Relacionados a la Cosecha, Transportación y Comercio de la Madera en Indonesia. Un reporte preparado por el Banco Mundial. Yakarta, Indonesia. 72 EL CAPITULO 5: HONDURAS Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) Secretaría de Finanzas (SEFIN) Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) Contexto General del Sector Forestal L a República de Honduras está localizada en América Central con un área superficial de 112,489 km2, equivalente a 11.3 millones de hectáreas. La Tabla 5-1 muestra la distribución de los usos de tierras. Debido al rápido aumento de población anual del 2.5 por ciento y el 53.7 por ciento de la población que vive en las áreas rurales del país, tradicionalmente los bosques de Madera Rolliza han sido considerados una reserva terrestre para uso agrícola y ganadero (vea la tabla 5.2). Sin embargo, los bosques de pino no han disminuido de manera importante en el área terrestre como resultado del sistema de explotación terrestre selectiva, de la falta de manejo, de la agricultura migratoria, de la ganadería extensiva y de una alta incidencia de incendios. La tasa anual de deforestación se estima en 86,000 hectáreas. El 23 por ciento del territorio del país conforma el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, incluyendo las reservas de la biosfera, los parques nacionales y los refugios de fauna silvestre. Las reservas del Hombre, la Biosfera del Río Plátano (795,235 hectáreas) y Tawahka (243,126 hectáreas) han sido designadas territorios fiscales administrados por el MFE­COHDEFOR. Panorama del Sector Forestal La evolución del marco legal, institucional y político para Honduras se dividirá en tres períodos de tiempo: De 1970-73, entre 1974-91 y de 1992-2002. 73 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES TABLA 5-.1. USOS DE TIERRAS EN (2002) (en miles de hectáreas) Descripción Superficie Porcentaje Tierras con Cubierto Forestal 5.989,6 53,2 Bosque de Madera Rolliza 2.917,8 Mangle 54,3 Hoja Ancha 2.863,5 Bosque de Pinos 2.512,7 Denso 695,2 Esparcido 1.817,5 Bosque Mezclado 559,1 Otros Usos 5.259,6 46,8 Zonas de Agricultura, Rancherfas y Otras 3.607,4 Área Deforestada 1.652,2 Madera Rolliza 1.311,3 Mangle 243,5 Pino 97,4 Total 11.249,2 100,0 Nota: Se está actualizando un nuevo mapa forestal. Estas tierras no incluyen ríos, lagos o lagunas. Fuentes: Cifras tomadas del mapa forestal base de 1995; Centro de Información y Estadísticas Forestales (CIEF)/AFE­ Administración Forestal Estatal, Corporación de Desarrollo Forestal (AFE-COHDEFOR). I. 1970­1973 Marco Legal e Institucional. El sector forestal es regulado por el Decreto Legislativo No. 117-61 del 17 de Mayo de 1961. Esa ley fue derogada por el Decreto No. 85-1971, que es la Ley Forestal que ha estado vigente desde el 10 de Febrero de 1972. Hasta 1973, el manejo institucional correspondía al Director General de Recursos Forestales, Pesca, Caza y el Ministerio de Agricultura que fue creado en 1950. Políticas Forestales. La Ley Forestal No. 85-71 determinó que los bosques que son administrados bajo las regulaciones de la ley deberán producir un uso sostenible y múltiple sobre una base ecológica social, económica y funcional. Esta ley no se implementó debido a la debilidad institucional, la introducción de conceptos artificiales no entendidos por la sociedad en general, o por el servicio forestal en sí, y la falta de voluntad política del ejecutivo para apoyar las medidas colaterales ­ la aplicación de la ley y la educación de la comunidad. Instrumentos de Control. El Mapa Forestal de Honduras fue desarrollado en 1962 con la asistencia de la Organización de Alimentos y Agricultura de las Naciones Unidas (FAO). Es la única base de referencia para la evaluación y comparación de los cambios relacionados con la deforestación y la degradación forestal. 74 ELCAPITULO5: HONDURAS TABLA 5-2. DEMOGRÁFICOS (2001) (en miles de personas) Población Habitantes Porcentaje Urbana 3,022.1 46.3 Rural 3,508.2 53.7 Total 6,530.3 100.0 Fuente: Banco Central Hondureño; citado en Cifras 2001­2002. El Distrito Forestal Modelo fue un programa administrado por la FAO en una superficie de 1,400 hectáreas, en el Bosque Nacional Jutiapa (en el municipio de Salama, Departamento de Olancho). El programa fue iniciado en 1969 pero no terminó hasta 1978. La extracción de madera rolliza para la industria fue el único propósito del Bosque Nacional Jutiapa. El programa fue llevado a cabo sin los pre-requisitos técnicos requeridos y sin el control efectivo del estado (vea Anexo B). Debido a que el plan administrativo no se había implementado no hubo resultados tangibles. El promedio anual oficial para la extracción forestal en el Distrito Forestal Modelo ascendió a 2.1 millones de metros cúbicos. Parte de éste fue destinado para el aserrado y la exportación de madera rolliza, el volumen bruto fue estimado en 4 millones de m3, considerando que el 50 por ciento fueron cortes de desecho dejados en el bosque. El Anexo A presenta las estadísticas relativas al volumen extraído y destinado para la industria de los aserraderos. Instrumentos Fiscales1 Impuestos a las Industrias Forestales. El Decreto Legislativo No. 57 del 28 de Marzo de 1963 es aplicable a nativos y residentes legales, dueños de plantas de aserraderos y demás personal de la industria forestal que pudieron haber operado en el país antes de obtener las licencias de operación anuales requeridas por el Artículo 100 de la Ley Forestal del Decreto Legislativo No. 117 de Mayo de 1961. Este impuesto cubre lo siguiente: · Lps. 0.12 por cada pieza que entra a la planta industrial2 · Lps. 0.00375 por pieza de laminado · Lps. 0.0150 por un galón de trementina · Lps. 0.12 por 100 kilogramos de tanino El Decreto Legislativo No. 3 del 20 de Febrero de 1958 establece una tasa de Lps. 0.01 por una caja de cerillos que contiene 40 piezas. Impuesto Sobre Ventas (ISV). El Decreto Legislativo No. 24 del 20 de Diciembre de 1963 es un gravamen del 3 por ciento sobre productos madereros secundarios, la ley exenta la madera, madera aserrada, madera combustible y corcho. 75 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Impuesto sobre la Renta (ISR). El Decreto Legislativo No. 25 del 20 de Diciembre de 1963 impone impuestos a las compañías de servicios públicos y productores generales que usan la misma escala como el impuesto sobre ventas de entre el 3 y el 40 por ciento. Derecho de Importación y Exportación. La ley No. 80 del 5 de Abril de 1955 impone derechos sobre las importaciones de hasta 350 por ciento de aranceles relacionados con los diferentes aranceles de exportación para ciertos productos (azúcar, carne y ganado). Ingresos Directos de la Explotación del Bosque3 El Decreto Legislativo No. 85-71 (Ley Forestal) aprobó medios para la explotación del bosque nacional con la intención de captar ingresos para el estado. Las concesiones para la extracción de madera rolliza de una asignación establecida de volumen limitado son otorgadas dependiendo de la capacidad del bosque. Por ejemplo, el Ministerio de Recursos Naturales otorgó concesiones por 1 millón de metros cúbicos durante un período de 20 años. La estructura de precio establecida fue la siguiente: · Lps. 3.00/m3 = US$1.50/especies no clasificadas de madera rolliza · Lps. 2.00/m3 = US$1.00/coníferas Licencia de Uso Comercial. Usada para el corte selectivo de madera rolliza y concedida por el Director General de Recursos Forestales, Caza y Pesca. El precio es establecido por árbol de pie basado en Lps. 2.00 hasta Lps. 3.00. El modo aprobado para la explotación de bosques y tierras privadas propiedad de la comunidad rural con el propósito de recolectar ingresos para los municipios privados y gubernamentales fue el siguiente: El Acuse de Recibo. Éste es para bosques privados y es extendido por el Director General de Recursos Forestales, Caza y Pesca basándose en documentos que acreditan la inspección física previa de la tierra para determinar la capacidad de la propiedad forestal. La designación del volumen es realizada por árbol y no establece ningún pago de servicio al estado por parte del dueño de la tierra. Licencia de Uso. Ésta es para tierras boscosas de propiedad comunal concedida por el Director General de Recursos Forestales, Caza y Pesca cuando es solicitada por el gobierno municipal para obvios propósitos comerciales. La cantidad promedio autorizada es de 1,000 a 10,000 árboles sin referencia a algún precio de ventas para la condición de la posesión de la tierra y sin ningún pago efectivo por servicio al estado. Para todos estos modos de explotación forestal, se lleva a cabo la verificación del uso al contar las tozas de árboles cortados. Para el período 1970­73 no existen cifras respecto al ingreso recuperado por medio de instrumentos fiscales diferentes, no se cree que sea importante debido a la escasez de los sistemas de control de exportaciones, al bajo valor de la madera y a esquemas de exportación permisivos. Ni tampoco existen cifras de ingresos fiscales o de un presupuesto para las operaciones de servicio forestal financiadas por el gobierno central. 76 ELCAPITULO5: HONDURAS II. 1974­1991 Marco Legal e Institucional. Se tomaron decisiones forestales importantes para racionalizar la explotación de los recursos forestales para beneficio nacional. La ley No. 103-74 del 10 de Enero de 1974 creó la Corporación de Desarrollo Forestal Hondureño (COHDEFOR) como una institución legal semi-autónoma con 3 millones de lempiras en activos. Su función sigue orientada hacia el uso, industrialización, comercialización, control y supervisión de los recursos forestales. Políticas Forestales. El Decreto Legislativo No. 85-71 y la Ley 103 crearon el COHDEFOR el cual prohibió nuevas concesiones para los permisos de corte (concesiones, licencias de uso y acuses de recibo), y mantuvo la integridad conceptual del manejo sostenible de los recursos y los aspectos de otras regulaciones forestales como propiedad nacional, protección forestal y control de industrias. Entre 1974 y 1991, las principales regulaciones de COHDEFOR fueron las siguientes: · El estado asumió el control de los recursos forestales del país sin considerar la posesión de la tierra. · La madera fue exportada y totalmente comercializada internamente, incluyendo productos para la destilación de la resina. · Las inversiones forestales de los negocios industriales o comerciales estuvieron bajo el control del estado (49 por ciento de capital privado y el 51 por ciento del estado). · Introducción del concepto legal del Sistema Forestal Social que define el uso sostenible de los bosques por parte de los campesinos (población rural), bajo la modalidad de asociaciones de trabajadores (capítulo 5 de la Ley 103). · Se introdujo el concepto del Patrimonio Forestal Público Inalienable. · El COHDEFOR recibió todos los beneficios económicos generados por la venta de madera en pie. Instrumentos de Control Manejo Forestal. Hasta finales de los años 70, prevaleció la forma tradicional de explotación forestal. No hubo desarrollo previo de los bosques, mucho menos la implementación de planes administrativos. Enfoque de Sostenibilidad. El enfoque de la sostenibilidad fue distorsionado en respuesta a los requerimientos de materia prima de la industria y la demanda del mercado maderero internacional. La demanda de madera aserrada estuvo reflejada en los volúmenes de madera distribuida por la industria y la región forestal sin consideración de la tasa de crecimiento forestal o su recuperación, como la superficie total del bosque comercial (vea Anexos B y C). Cuotas de Permiso de Corta Anual. Durante los años 80, el manejo y la industria primaria establecieron cuotas de permiso de corta anual como resultado de la dramática reducción de los bosques comerciales. 77 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES Áreas Tributarias. Estas áreas consistían de superficies delimitadas de bosque asignadas a una industria, garantizándole un suministro de materia prima a cambio de la ejecución del plan administrativo de la industria y la protección del bosque contra los incendios. Cincuenta áreas tributarias han sido designadas, de las cuales el 50 por ciento han presentado planes administrativos, con sólo uno aprobado y ninguno implementado. Dadas las limitaciones de control y supervisión del COHDEFOR, la estrategia prevaleciente dio la impresión de una concesión forestal, aunque se pidió poco a cambio de un gran trato. El desarrollo de otras industrias cesó. Los grupos residentes rurales del Sistema Forestal Social (AMIS), promovido por el COHDEFOR para subordinar estos grupos a los socios de comercialización del producto de las industrias, reaccionaron fuertemente. Las áreas administrativas integradas del Sistema Forestal Social existen para motivar el liderazgo en la comunidad rural, quien tiene el interés principal en el desarrollo del bosque. En general, el COHDEFOR no ha desarrollado una estrategia que integre a los dueños privados y a las municipalidades en el manejo de sus áreas boscosas. En su lugar, éste desalentó la participación municipal al evitar su participación directa de una manera equitativa en relación a los beneficios de la venta de la madera. Instrumentos Fiscales Gobierno Central Impuestos a las Industrias Forestales. El Decreto Legislativo No. 3 del 20 de Febrero de 1958 estableció una tasa de Lps. 0.01 por cada caja de cerillos de 40 piezas. Esta ley sigue vigente. El Decreto Legislativo No. 57 del 28 de Marzo de 1963 también sigue vigente. Impuesto sobre Ventas (ISV). El Decreto Legislativo No. 24 del 20 de Diciembre de 1963 estableció una tasa de impuesto del 3 por ciento de los productos madereros secundarios y exentaba a la madera, madera aserrada, madera combustible y corcho. Esta ley fue enmendada por el Decreto Legislativo No. 873-79 del 26 de Diciembre de 1979 el cual exentaba al carbón, la pulpa de madera y las artes y artesanías hechas con madera. Por lo tanto, el Decreto No. 85-84 del 24 de Diciembre de 1984 cambió la tasa del impuesto sobre ventas (ISV) al 5 por ciento, y una ley más reciente, el Decreto No. 18-90 del 3 de Marzo de 1990, modificó la tasa del ISV al 7 por ciento, manteniendo el estatus de los productos madereros. Impuesto sobre la Renta. El Decreto Legislativo No. 25 del 20 de Diciembre de 1963 está aún vigente y aplica una tasa de entre el 0 y el 40 por ciento para los indígenas. Dos tasas son usadas para negocios: una tasa del 15 por ciento para negocios pequeños y medianos, y una tasa del 35 por ciento para negocios más grandes. Arancel de Importación. El Decreto Legislativo No. 80 del 5 de Abril de 1955 fue enmendado por el Decreto No. 213-87 del 29 de Noviembre de 1987 que estableció el arancel entre el 1 por ciento y el 90 por ciento. También ha sido recientemente enmendado por el Decreto No. 18-90 que estableció el arancel entre el 5 y el 20 por ciento. 78 EL CAPITULO5: HONDURAS Recargo de Importación. El Decreto Legislativo No. 85-84 del 24 de Mayo de 1984 estableció una tasa del 5 por ciento en todas las importaciones excepto en medicinas y reinversión. Impuesto de Exportación. El Decreto Legislativo No. 80-55 del 5 de Abril de 1955 fijó varias cuotas de aranceles al azúcar, carne y ganado. Este fue revocado por el Decreto No. 873-79 del 26 de Diciembre de 1979 que estableció una tarifa fija del 1 por ciento para las exportaciones en general, y aumentó los aranceles en el azúcar, carne y ganado. El Decreto No. 213-87 del 29 de Noviembre de 1987 agregó un impuesto sobre propiedad a otros productos específicos como los minerales. Municipales. El Decreto Legislativo 134-90 del 29 de Octubre de 1990 (Ley de Municipalidades) impuso un impuesto de Lps. 0.15 hasta Lps. 0.30 por 1,000 a los nativos o en los residentes legales que realizan actividades predeterminadas, operan industrias comerciales, o participan en otros servicios a cambio de un provecho dentro de la jurisdicción de la municipalidad respectiva. La ley también gravó un impuesto de entre el 1 y el 2 por ciento sobre el valor comercial generado por la extracción y explotación de los recursos por parte de los nativos o los residentes legales. Este impuesto debe pagarse por la extracción o explotación de cantera, minerales, hidrocarburos y derivados forestales, así como por pesca, caza o extracción de especies marítimas en mares y lagos hasta 200 metros de profundidad, y en ríos. Además, los individuos deben pagar Lps. 2.50 por tonelada de estos porcentajes por el material mineral extraído. El Decreto Legislativo No. 48-91 del 7 de Mayo de 1991 redujo al 1 por ciento el impuesto sobre la extracción mineral y aplicó una tasa de US$0.50 por tonelada de mineral (desechos) extraída. MFE­COHDEFOR Ingreso Directo de la Explotación Forestal. El Decreto Legislativo No. 103-74 del 10 de Enero de 1974 (Ley Forestal) aprobó la explotación de los bosques en general a través de contratos de compra, venta de productos forestales y la exportación de madera y sus derivados para el propósito de cobrar a través de COHDEFOR los ingresos directos. (Tabla 5-3). Los precios mostrados en la Tabla 5-3 corresponden a la venta de troncos de madera rolliza bajo los términos del contrato en tipos de bosque de coníferas y madera rolliza, sin tomar en consideración la propiedad de la tierra. Se ha establecido un reembolso de Lps. 2.00/M3 para dueños de tierras privadas y rurales bajo el concepto de renta de tierra. En el plan, el estado consideró usar el ingreso generado por el sector forestal para financiar la reforma agraria, el desarrollo rural en general y la buena manejo de los recursos forestales. No hay estadísticas disponibles sobre los ingresos fiscales generados por cada instrumento o el sector forestal total combinado. III. 1992­2002 Marco Institucional y Legal. En 1992 se determinó que el modelo de recursos forestal propiedad del estado no había funcionado como se anticipó. Por lo tanto fue enmendado 79 REFORMANDO LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES de nuevo por la Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (LMDSA), el Decreto Legislativo No. 31-92 del 6 de Abril de 1992. Esta ley reorganizó el sector agrícola público, reemplazando todas las leyes anteriores. El sector forestal fue establecido como un subsector, siendo la Secretaría de Recursos Naturales la dependencia principal del sector agrícola. El Manejo Forestal Estatal del MFE­COHDEFOR mantuvo su rol como cuerpo ejecutor y regulador de la política forestal. Como resultado, los bosques fueron regresados a los dueños que también fueron hechos responsables de las actividades de regeneración en esos bosques. Además, el COHDEFOR ya no estaba a cargo de la elaboración y ejecución de los planes administrativos o de las actividades económicas como las inversiones en la industria forestal y la mercadotecnia de los productos forestales. Como la agencia responsable del manejo de los bosques nacionales y el manejo de las áreas protegidas, a COHDEFOR le fueron dadas funciones administrativas y de supervisión. Políticas Forestales. Entre las políticas principales, se establecieron las siguientes: · Regreso del bosque a los dueños de las tierras · Privatización de las actividades productivas y los activos comerciales del bosque · La responsabilidad del MFE­COHDEFOR del manejo de las tierras de bosques nacionales y la conversión de la organización en una entidad de dueños de tierras comunales y privadas · Uso de los bosques dentro del marco de los planes administrativos aprobados · La venta de madera de los bosques públicos realizada por medio de subastas públicas · Determinación de los derechos de las poblaciones que viven en los bosques nacionales. Instrumentos de Control. Los siguientes principios fueron establecidos como instrumentos de control: · Fortalecer al MFE­COHDEFOR para que realice su función de supervisión de las prácticas de manejo de la industria forestal de una manera eficiente y correcta. La venta de madera se basa en pies cuadrados y se realiza de acuerdo a los principios del manejo forestal sostenible. TABLA 5-3. COHDEFOR: ESTRUCTURA DEPRECIOPARA LAVENTA DEPRODUCTOS FORESTALES (en lempiras /metros cúbicos) Descripción Periodo Pino Madera Rollizas Renta por Tierra Madera en pieza 1974-79 5.00 150.00 2.00 1979-85 12.00 200.00 2.00 1986-89 24.00 300.00 2.00 1990-91 36.00 450.00 2:00 Fuente: Oficina de Control Volumétrico, AFE-COHDEFOR. 80 ELCAPITULO5: HONDURAS · Establecer un presupuesto para el MFE­COHDEFOR dentro del presupuesto nacional que sea adecuado para cubrir el costo de sus funciones. Esto evitará la situación de una institución que depende del ingreso por la explotación forestal y asegurará que se tomen decisiones adecuadas desde el punto de vista del manejo sostenible de los recursos. · Iniciación del sistema de subastas y el establecimiento de normas para los bosques nacionales que aumenten el valor de los recursos naturales. · Provisión del incentivo para mayor procesamiento de valor agregado de la madera a través del aumento del precio de las materias primas induciendo por ese medio una presión descendiente en los márgenes de utilidad de productos de menor valor agregado (como la madera aserrada). · Establecimiento de planes administrativos en el bosque de madera rolliza que incorporen a la comunidad rural por medio del Sistema Social Forestal. · Transformación de la industria maderera por medio de una política basada principalmente en mantener el precio de la materia prima en los niveles del mercado internacional. Además, no se ha considerado una estrategia de subsidios. En su lugar, se ha ofrecido soporte técnico, crédito y formación de proyectos de trabajo para el sector a través de programas privados como la Fundación para la Inversión y Desarrollo de Exportaciones. · Establecimiento de un solo código para simplificar la legislación forestal la cual actualmente está compuesta de múltiples leyes y regulaciones. Instrumentos Fiscales de Gobierno Central Impuesto sobre las Industrias Forestales. El Decreto Legislativo No. 3 del 2 de Diciembre de 1958 fue revocado por el Decreto No. 287-93 del 16 de Febrero de 1993. El Decreto No. 57 del 28 de Marzo de 1963 sigue vigente. Impuesto sobre Ventas (ISV). El Decreto Legislativo No. 24 del 20 de Diciembre de 1963, mantuvo la tasa del 7 por ciento y ha sido enmendado por el Decreto No.135-94 del 12 de Octubre de 1994 que exenta la madera carbón, las escobas de fibra natural y las artes y artesanías. Sólo la madera y la madera aserrada fueron gravadas. El Decreto No. 131-98 del 30 de Abril de 1998 cambió la tasa del 12 por ciento y mantuvo el estatus de las exenciones. Finalmente, el Decreto No. 51-2003 del 3 de Abril de 2003 mantuvo la tasa del 12 por ciento y gravó todos los productos forestales excepto las flores nacionales y las artes y artesanías. Arancel de Importación. El Decreto Legislativo No. 18-90 del 3 de Marzo de 1990, estableció los aranceles entre el 5 y el 20 por ciento y fue enmendado por el Decreto No. 222-92 del 10 de Diciembre de 1992. Este sirve como una base para establecer los aranceles actuales de acuerdo con América Central entre el 0 y el 15 por ciento. Recargo de Importación. El Decreto Legislativo No. 85-84 del 24 de Mayo de 1984, estableció una tasa del 5 por ciento para el servicio administrativo de Aduanas y fue enmendado por el Decreto No. 17-94 del 13 de Abril de 1994, que redujo la tasa del 0.5 por ciento. El Decreto No. 131-98 del 30 de Abril de 1998 revoca esta tasa. 81 REFORMANDO LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES Impuestos de Exportación. El Decreto Legislativo No. 873-79 del 26 de Diciembre de 1979 estableció un arancel del 1 por ciento sobre las exportaciones en general e impuso un impuesto sobre diferentes productos como el azúcar, la carne y el ganado. Este fue enmendado por los Decretos No. 56-98, 131-98 y 11-2000. Estas leyes juntas eliminan todos los impuestos de exportación para hacer competitivas las exportaciones ofrecidas. Municipalidades. Las tasas del Decreto Legislativo 48-91 del 7 de Mayo de 1991 enmiendan a la Ley de Municipalidad y siguen vigentes. Ingreso Fiscal e Ingreso del MFE­COHDEFOR. La Tabla 5-4 muestra el ingreso fiscal recaudado como impuesto sobre la renta, impuesto sobre ventas e impuesto sobre la producción forestal para el período 1998-2002. TABLA 5-4. RECAUDACIONES DEL SECTOR FORESTAL (Millones de Lempiras) Año ISR ISV Impuesto Forestal Individual 1998 60.6 49.7 0.2 1999 68.3 62.4 0.8 2000 73.9 69.1 0.2 2001 69.8 48.8 0.3 2002 79.8 78.7 0.4 Fuentes: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARENA)/MFE-COHDEFOR; Director General de Presupuesto (DGP/SEFIN). Ingreso Directo de la Explotación Forestal. El Decreto Legislativo No. 31-92 del 6 de Abril de 1992, el Acuerdo No. 1039-93 (Regulación al Título VI, Aspectos Forestales) y los Artículos 10 y 12 establecieron el mecanismo para la subasta de los bosques públicos y toman como precio de referencia Lps. 72.00/m3, modificado de acuerdo con los precios alcanzados en las siguientes subastas (vea el Anexo D): · La resolución No. GG-486-96 resuelve establecer el precio de los productos forestales en el bosque nacional y determinar una tasa para los operativos técnicos del servicio forestal en bosques privados y de propiedad comunal en un promedio de Lps. 40.00/m3. · El ingreso generado es, y continúa siendo, recaudado y usado directamente por el MFE­COHDEFOR para financiar su presupuesto operacional (vea el Anexo E). · No se encuentran disponibles números para el ingreso fiscal generado por cada instrumento o el sector forestal total combinado. 82 EL CAPITULO5: HONDURAS Áreas Sugeridas para la Reforma Fiscal · Propiedad de la Tierra. Esto incluye una oficina de tierras y registro de propiedad para regular grandes extensiones de bosque y la población que reside ahí. · Propiedad Comunal y Servicios Ambientales. Estos incluyen temas importantes como el agua y la hidroenergía y el ecoturismo, todo lo relacionado con el manejo de superficies hidrográficas, e incorpora la participación de la comunidad y del gobierno municipal, así como los estados que se unen para obtener beneficios directos. · Reformas Fiscales Relacionadas con el Estándar Legal. Estas reformas establecen una legislación forestal sencilla y coherente con otras leyes como la Ley del Agua, la Ley Ambiental y la Ley del Reglamento Territorial. Buscan tener un verdadero impacto en la mejora del sector en el macro y micro nivel, como la imposición de un impuesto en las tierras ociosas para estimular la producción y el uso racional de la tierra sin desalentar a la iniciativa privada. Similarmente, esto significa fortalecer las finanzas del MFE­COHDEFOR y de los gobiernos locales al hacerlos participantes de las obligaciones y beneficios originados a partir del manejo sostenible de los recursos forestales. · Incentivos Forestales. Estos incentivos son diseñados para promover la reforestación, las concesiones de contratos a largo plazo y la integración de los procesos industriales con la participación de las comunidades localizadas en las áreas de actividad y, además, el manejo de las áreas protegidas con el apoyo de las organizaciones comunitarias y las ONG. · Valor agregado. · Promoción de productos no madereros. · Uso de diámetros más pequeños. Notas del Extremo 1. Unidad de Planeación y Evaluación Administrativa (UPEG)/Ministerio de Finanzas (SEFIN) y UPEG/MFE. 2. Lps: Honduran Lempira [1 Lps = $0.0558 (Marcha 2004)]. 3. Fuente: Oficina de Control Volumétrico MFE-COHDEFOR 83 EL CAPITULO5: HONDURAS ANEXO A. PRODUCCIÓN ANUAL TOTAL REPORTADA DE PINO ASERRADO (1970­73) Volumen Volumen Variación anual Año (Miles de M3) (Millones de P.C.) Pies Cuadrados Porcentaje 1970 327.8 139 ­ ­ 1971 556.6 236 + 97 41 1972 617.9 262 + 26 10 1973 719.3 305 + 43 14 Fuente: CIEF. Observación: Los Ingresos y Egresos del año 2003 corresponden de Enero ­ Junio. 85 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES ANEXO B. RESUMEN HISTÓRICO DEL USODEPINO Y DE MADERA ROLLIZA DECIDUA (1974­1991) (en miles de M3) Año Pino Madera Rolliza Decidua Total 1974 813.7 19.4 833.1 1975 831.0 43.0 874.0 1976 1,073.3 39.8 1,113.1 1977 1,162.60 34.1 1,196.7 1978 1,108.90 24.3 1,133.2 1979 1,125.20 35.8 1,161.0 1980 1,041.50 41.1 1,082.6 1981 1,029.80 27.3 1,057.1 1982 916.60 15.5 932.1 1983 851.70 21.5 873.2 1984 799.70 18.4 818.1 1985 817.20 21.4 838.6 1986 768.00 26.2 794.2 1987 920.70 37.7 958.4 1988 888.60 39.4 928.0 1989 828.50 50.9 879.4 1990 708.60 43.6 752.2 1991 667.60 37.1 704.7 Fuente: CIEF. 86 ELCAPITULO5: HONDURAS ANEXO C. PRODUCCIÓN TOTAL REPORTADA DE PINO ASERRADO (1974­1991) Variación Anual Volumen Volumen Año (Miles de M3) (Millones de P.C.) P.C. Porcentaje 1974 672.2 285 -20 7 1975 478.8 203 -82 40 1976 582.5 247 +44 18 1977 610.8 259 +12 5 1978 615.6 261 +2 1 1979 566.0 240 -21 9 1980 544.8 231 -9 4 1981 542.5 230 -1 0 1982 474.1 201 -29 14 1983 452.8 192 -9 5 1984 412.7 175 -17 10 1985 422.2 179 +4 2 1986 389.2 165 -14 8 1987 450.5 191 +26 14 1988 419.8 178 -13 7 1989 393.9 167 -11 6 1990 377.4 160 -7 4 1991 365.6 155 -5 3 Fuente: CIEF 87 Total 15.0 (HA) 568.2 223.5 392.1 rea 2,403.5 6,419.4 1,376.3 2,717.8 3,425.8 4,153.0 3,1 Á Afectada 24,794.5 17.5 Ingreso (Lps.) 1,730,360.0 5,369,314.0 10,262,703.0 46,676,108.0 119,221,285.0 16,485,357.0 23,720,774.0 35,698,1 46,051,454.1 24,274,557.0 ) 3 Venta 80.6 238.3 356.8 306.5 301.2 236.7 194.2 191.6 195.6 188.5 (LPS/M (1993­2002) ) ACIONAL 3 N Promedio 75.5 Base 128.7 185.8 270.5 273.8 217.9 179.5 177.4 185.5 186.8 (LPS/M OSQUE B Precio EL EN ) 3 21,463.2 22,536.5 28,761.6 65,443.8 98,747.3 (M 158,337.3 390,419.3 131,715.0 208,955.1 125,963.0 EALIZADAS Adjudicado 1,252,342.2 R ADERA Volumen M DE Ofrecido 26,077.3 27,925.4 87,044.8 AS 164,720.4 461,754.5 201,983.0 314,183.1 540,926.1 731,841.0 205,890.0 2,762,345.5 UBAST S 8 4 DE A 11 27 55 18 23 40 64 40 290 Lotes O 10 6 18 29 67 36 66 ESUMEN 135 256 100 723 R . D. cuadrados) CIEF pies NEXO Total A (en Año 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: 88 ELCAPITULO5: HONDURAS ANEXO E. RELACI ÓN DEL INGRESO DE AFE-COHDEFOR: GASTOS ENTRE (1991--2003) (en lempiras actuales) Reserves de Porcentaje Excedentes de Excedente Año Ingreso Gastos (Déficit) (Déficit) 1991 43,094,489.72 38,371,366.00 4,723,123.72 11 1992 32,504,163.92 40,942,844.00 -8,438,680.08 -26 1993 30,223,045.74 43,207,970.00 -12,984,924.26 -43 1994 25,775,623.64 36,087,326.00 -10,311,702.36 -40 1995 43,551,831.23 44,965,283.00 -1,413,451.77 -3 1996 63,268,831.40 75,214,357.00 -11,945,525.60 -19 1997 99,226,030.53 107,357,797.00 -8,131,766.47 -8 1998 93,920,566.50 113,157,030.00 -19,236,463.50 -20 1999 65,452,488.37 99,224,973.00 -33,772,484.63 -52 2000 57,228,757.55 98,818,830.00 -41,590,072.45 -73 2001 75,285,272.15 102,605,400.00 -27,320,127.85 -36 2002 38,864,522.88 116,927,035.80 -78,062,512.92 -100.8 2003 26,860,589.80 57,538,416.00 -30,677,826.20 -14.2 Total 695,256,213.43 974,418,627.80 -279,162,414.37 -40 Nota: El ingreso y los gastos para el 2003 corresponden al período de Enero-Junio. Fuente: CIEF. 89 EL CAPITULO 6: MEMORIAS DE APOYO DEL TALLER INTERNACIONAL SOBRE LA REFORMA DE LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES PARA PROMOVER EL CRECIMIENTO, LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y EL MANEJO FORESTAL SOSTENIBLE Laura Ivers, PROFOR Nalin Kishor, Banco Mundial Tapani Oksanen, Indufor Oy Paul Steele, DFID 19 al 21 de Octubre, 2003 Banco Mundial, Washington, D.C. E l Taller Internacional sobre la Reforma de los Sistemas Fiscales Forestales se llevó a cabo del 19 al 21 de Octubre en el Banco Mundial en Washington, D.C. El taller reunió a 21 participantes de siete países (Brasil, Camboya, Camerún, Ghana, Honduras, Indonesia y Nicaragua) representando a ministros de finanzas, departamentos forestales, a académicos y al sector privado. También asistió a la reunión un número de observadores de los donantes bilaterales y las agencias de desarrollo internacionales. 91 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES Los objetivos del taller fueron promover el aprendizaje entre los países en desarrollo y participar en discusiones francas sobre la economía política de las reformas fiscales forestales. Cada vez es más reconocida la importancia de movilizar los ingresos fiscales forestales y maximizar su contribución a objetivos de políticas más amplios. Durante mucho tiempo se ha apreciado la importancia de los sistemas fiscales forestales bien diseñados y efectivamente implementados, específicamente los sistemas de concesiones e ingresos fiscales. Las cuestiones de la tenencia y seguridad de los recursos, los derechos (su valor y método de recaudación) y la distribución del beneficio, establecieron los parámetros fundamentales para el uso por parte del sector privado, de un activo a menudo de propiedad pública. La experiencia muestra que un sistema de ingresos fiscales y concesiones bien diseñado y efectivamente implementado, particularmente que enfatice los incentivos para el manejo forestal sostenible y la inversión en industrias de procesamiento de valor agregado, puede ser un instrumento mucho más efectivo para aumentar la contribución al crecimiento y el desarrollo del sector forestal, que un enfoque regulador limitado. Durante varios años ha tenido lugar un debate activo sobre las políticas de concesiones y los sistemas fiscales forestales. Muchos países, que cuentan con un diverso rango de tipos de bosques e industrias asociadas, están implementando o considerando nuevos enfoques para asignar derechos para el aprovechamiento forestal. Aunque las situaciones de cada uno de estos países son diferentes, en todos los casos el objetivo es identificar formas prácticas de usar los bosques de manera sostenible y hacer una contribución más positiva a los objetivos nacionales para la reducción de pobreza, (como se definieron en los procesos de la Estrategia de Reducción de la Pobreza o declaraciones de políticas similares) a través de estimular el crecimiento y de proveer a los gobiernos flujos de ingresos fiscales regulares y mayores. El taller proporcionó un foro valioso para facilitar estas discusiones. La Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Programa sobre Bosques (PROFOR), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y el Instituto del Banco Mundial y financiaron el taller. Comentarios de Apertura Jim Douglas, Gerente del Equipo de Bosques del Banco Mundial, dio la bienvenida a los participantes al taller y presidió los comentarios de apertura. Kevin Cleaver, Director del Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural del Banco Mundial, dijo que el taller proporcionaría una oportunidad para discusiones técnicas, posiblemente fomentaría una red de aprendizaje sobre los sistemas fiscales forestales y llevaría a una mejor colaboración con las agencias de desarrollo. Dan Biller, líder del Programa de Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible del WBI, subrayó la formación de capacidad para la formulación de políticas y resaltó el trabajo del WBI sobre los mercados para la 92 EL CAPITULO6: MEMORIASDEAPOYO biodiversidad, la solución de conflictos de manejo de recursos naturales y el cumplimiento y aplicación en el manejo de los recursos naturales. Objetivo y Enfoque Tapani Oksanen, el facilitador del taller, repasó los objetivos principales del taller. · Comprometer a los principales formuladores de políticas en los países seleccionados, a revisar la experiencia de las reformas fiscales forestales. · Compartir lecciones aprendidas sobre las mejores prácticas que surjan, y definir las estrategias de las políticas actuales para avanzar a la mejor práctica. · Definir los pasos concretos para avanzar el proceso de reforma fiscal forestal en los países participantes. · Difundir los resultados de esta experiencia a otros países y grupos de interés. La discusión incluyó los componentes de un sistema fiscal forestal: derechos de madera, cuotas de concesión (industrial y comunitaria), impuestos y cuotas forestales, derechos y cuotas de exportación, exenciones y otros incentivos, tales como concesiones o tasas de interés preferencial. Además de considerar los sistemas fiscales forestales para la maximización y recaudación eficiente de los ingresos fiscales, el taller los examinó como herramientas para promover el manejo forestal sostenible, otros objetivos de la política forestal y metas sociales más amplias, incluyendo la reducción de la pobreza, la igualdad de géneros y el buen gobierno. El taller se enfocó en tres temas importantes: 1. ¿Cómo definir la mezcla de los instrumentos fiscales y establecer los niveles correctos? 2. ¿Cómo usar los ingresos fiscales recaudados? 3. ¿Cómo administrar la política de los procesos de reforma fiscal forestal? Puntos Importantes de la Presentación de los Casos de Estudio por País Los países prepararon y presentaron en el taller casos de estudio sobre el estado de sus procesos de reforma fiscal forestal. Ghana En Ghana, el sector forestal provee el 6 por ciento del producto interno bruto (PIB), el 11 por ciento de las ganancias de exportación, 100,000 empleos y el 75 por ciento de la energía consumida. Como parte de los ajustes estructurales en los años 80, la liberalización comercial y la desregulación del sector forestal crearon un crecimiento demasiado rápido y no sostenible en el sector forestal. 93 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES En 1995, Ghana comenzó su proceso de reforma de las políticas forestales con una prohibición a la exportación de troncos. Desde 1995, las reformas han incluido un procedimiento competitivo de licitación para la asignación de recursos, la revisión de las tasas de precios de madera viva para reflejar los precios del mercado internacional, un gravamen de exportación en la madera de acuerdo con las especies, un impuesto de valor agregado para las ventas nacionales, el retiro de los derechos de importación en los troncos, y un gravamen para las exportaciones de chapa y madera aserrada. Las limitaciones para implementar la reforma fiscal forestal en Ghana incluyen la fuerte influencia del cabildeo de la industria; la distribución sesgada del ingreso forestal a la industria, dejando poco incentivo a los propietarios de tierras (tanto gobierno como comunidades) para administrar los bosques; un débil sistema institucional y regulador caracterizado por demasiadas cuotas (aproximadamente 30) recaudadas ineficientemente; y un sector de procesadoras incompetente. Los desafíos restantes en Ghana incluyen aumentar los flujos financieros a las comunidades, mejorar los sistemas de inspección e información y hacer cumplir las leyes. Las recomendaciones para una reforma fiscal exitosa abarcan el ajuste regular de los impuestos, una reforma institucional para mejorar la coordinación entre agencias, sistemas fiscales y tributarios a largo plazo para permitir la planeación de largo plazo para el sector privado, la efectividad mejorada del monitoreo, y mayor transparencia y consultas a los grupos de interés. Legislar la política fiscal forestal es importante para la consistencia de las políticas cuando los ministros dejan sus cargos. Camerún La madera es la segunda exportación más grande de Camerún después del petróleo, la cual podría pronto sobrepasar a este último. El sector forestal comprende a unos cuantos operadores grandes, y a muchos operadores informales y de pequeña escala. Las reformas del sector forestal se han enfocado en ampliar la base tributaria y mejorar el cumplimiento a través de la descentralización. En 1999 Camerún estableció un Programa de Mejora de Ingresos Fiscales Forestales que constituye un marco de colaboración entre los Ministerios de Finanzas y Medio Ambiente y Manejo de bosques. Esta nueva sociedad, junto con las reformas, ha aumentado de manera importante los ingresos fiscales forestales. Se estableció un sistema de licitación, se aumentaron los impuestos de área, y los planes del manejo de las concesiones forestales se hicieron obligatorios. También se inició un sistema de garantías bancarias para cubrir las obligaciones fiscales y ambientales. Esta reforma ha contribuido al crecimiento económico general y posiblemente al alivio de la pobreza. El diez por ciento de los impuestos del área recaudados son transferidos a las comunidades locales, contribuyendo a los esfuerzos de alivio de la pobreza. Sin embargo, no está claro aún qué tan efectivamente está invirtiéndose este dinero en los servicios del área rural. Además, Camerún estableció un fondo especial para el desarrollo forestal. La industria forestal privada en Camerún mantiene que las reformas han reducido la redituabilidad de muchas empresas y sugiere que algunas de las cuotas podrían ajustarse. Por ejemplo, el impuesto del área penaliza a las concesiones más grandes y debe 94 ELCAPITULO6: MEMORIASDEAPOYO ajustarse para excluir áreas de la concesión no taladas. Similarmente, el impuesto de uso debe basarse en el valor de las especies y la cantidad talada, y un impuesto sobre tronco gravado a las empresas procesadoras, las disuade de seguir operando. Además, el proceso de licitación es visto como insuficientemente informado sobre la calidad de las concesiones forestales, resultando en desproporciones en el suministro nacional de madera rolliza. Finalmente, la industria siente que la política fiscal debe combatir la evasión fiscal de manera general y proveer incentivos para las operaciones legales y el buen gobierno. Indonesia En 1985 fue puesta en marcha una prohibición de exportación de troncos para estimular la industria nacional. En los años 90, fueron gravados altos impuestos en las exportaciones de madera aserrada para fomentar más el procesamiento. Los impuestos y los gravámenes en Indonesia incluyen ahora una cuota única de utilización de área, una cuota para el fondo de reforestación basada en los metros cúbicos cosechados y un impuesto de recurso forestal del 10 por ciento del precio de control del tronco. Desde el 2001, el manejo forestal ha estado descentralizada y las regiones ahora imponen gravámenes, como impuestos corporativos, impuestos de exportación de madera e impuestos de exportación de madera procesada, sin informar al gobierno central. A partir del 2004, las cuotas se pagarán antes de que los árboles sean cortados, de acuerdo con un "reporte de estimación del volumen de madera" basado en la cosecha esperada. En Indonesia, la tala ilegal representa muchos problemas en los ingresos fiscales perdidos y en los mercados de madera e incentivos falseados. Esto también resulta en una incapacidad por calcular el costo real de la extracción de madera. Se necesita una mejor verificación y datos e información para informar la política fiscal, optimizar las cuotas y enfrentar las actividades ilegales. Camboya En Camboya, los bosques contribuyen con alrededor del 5 por ciento al PIB y proveen un 90 por ciento de la energía rural. En 1992 Camboya introdujo un sistema de manejo forestal basado en concesiones que resultó en problemas que llevaron a la suspensión de las actividades de tala en 1994. Subsecuentemente, los convenios de concesión fueron renegociados y se estableció un grupo de trabajo técnico interministerial. Se requiere un plan de manejo a largo plazo para cada concesión, junto con un volumen de cosecha anual aprobado y un plan de manejo de bloques forestales para la cosecha. El Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Agricultura, Bosques y Pesca (MABP) celebran juntas de planeación de ingresos fiscales forestales. La MABP establece cuotas para la exportación de productos forestales y una prohibición a la exportación de madera rolliza que fomenta la producción local. Se paga un impuesto de exportación al presupuesto gubernamental y un pago del 1 por ciento del valor FOB va a un fondo para la plantación de árboles. Se están haciendo esfuerzos para evitar la tala ilegal, incluyendo un sistema de código de barras para dar seguimiento a los troncos y una inspección forestal independiente. 95 REFORMANDO LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES Honduras Los bosques cubren el 53.2 por ciento del área superficial de Honduras y la industria forestal es la cuarta industria más competitiva en el país. El sistema fiscal forestal de Honduras se ha desarrollado a través de etapas. Entre 1974 y 1991, la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) fue autorizada para supervisar la recaudación de cuotas, las inversiones estatales, el manejo forestal, los contratos de compra y venta, la mercadotecnia del producto forestal nacional y las exportaciones. De 1992 al 2002 las actividades productivas y comerciales fueron separadas, con COHDEFOR como dueño de los bosques nacionales y la madera vendida a través de una subasta pública administrada por el COHDEFOR. Honduras está ahora en el proceso de simplificar la legislación forestal y reformar el sistema fiscal forestal para promover la protección de los servicios ambientales, incentivos para la reforestación, mayor valor agregado, la promoción de productos forestales no madereros y el uso de diámetros de madera más pequeños. Nicaragua El área forestal de Nicaragua cubre el 43 por ciento o 5.7 millones de hectáreas de su territorio y aproximadamente 3.8 millones de hectáreas de esa área podrían usare para la producción forestal comercial. En Nicaragua el sector forestal ha sido desafiado por políticas con metas contradictorias para la conservación y la industria, resultando en una actividad ilegal que constituye hasta el 70 por ciento de toda la tala. En Junio del 2003, fue aprobada una nueva legislación que establece un sistema para la preservación y el desarrollo sostenible que ayudará a enfrentar la situación caótica actual en el sector. Ahora hay sólo una ley para los bosques, los recursos forestales han sido regresados a los propietarios de las tierras y el manejo forestal está siendo descentralizada. La nueva ley fomenta la exportación a través de incentivos fiscales y establece un fondo nacional que proporcionará los incentivos fiscales para ayudar a desarrollar las operaciones legales. Dichos incentivos exentan a las plantaciones de los impuestos municipales y de ventas y conceden deducciones de impuestos de hasta el 100 por ciento para costos de reforestación. Sin embargo, los incentivos y los objetivos de la política fiscal forestal han creado controversia en el contexto del proceso de simplificación fiscal nacional en marcha. Los desafíos restantes son mejorar el sistema de registro y control para combatir la tala ilegal. El sector privado está complacido con la nueva ley, pero está preocupado por la deuda interna y la estabilidad a largo plazo de las reglas fiscales forestales. Brasil En Brasil, el sector forestal responde al 7.1 por ciento de las exportaciones, 2 millones de empleos y el 4 por ciento del PIB. Aunque el 70 por ciento del Amazonas es de propiedad pública, Brasil no tiene un sistema de concesiones. Este país está evaluando su política fiscal forestal en el contexto de su Programa Forestal Nacional (NFP). Las 96 ELCAPITULO6: MEMORIASDEAPOYO plantaciones totalizan menos del 1 por ciento del área forestal de Brasil pero producen el 60 por ciento de la madera rolliza industrial. Las empresas integradas como las industrias de la pasta de madera, papel y acero están sujetas a menos impuestos y no pagan el uso de los recursos forestales. En Brasil, pagar por el uso de los recursos forestales es un nuevo concepto, y los esfuerzos tempranos por mejorar la sostenibilidad en el sector forestal a través de las regulaciones, la inspección y la estimación, han resultado en la conversión de las tierras para uso agrícola para evitar las regulaciones. Ahora las políticas motivan a los productores forestales a desarrollar prácticas y mercados sostenibles al ofrecer asistencia técnica, información y tecnología, subsidios e innovaciones tales como el mecanismo de desarrollo limpio. Los siguientes pasos para promover este enfoque incluyen asignar tierras públicas para su protección y producción, sistemas de información forestal nacional y el desarrollo de un sistema de control de tala de un tercero. Brasil puede tener tanto como el 50 por ciento de tala ilegal. Sin embargo, una ley de delitos ambientales ha refrenado a algunos de los operadores ilegales temerosos de ir a prisión. Discusión de los Casos de Estudio En la discusión después de los casos de estudio, los sistemas de subasta fueron un tema de interés. Indonesia consideró seguir el sistema de Malasia de establecer y subastar un área anual para ser cosechada. Sin embargo, implementar este sistema requeriría información detallada sobre los bosques y cuántos árboles podrían ser extraídos de cada hectárea. Indonesia está considerando subastar las concesiones que serían revocadas como resultado del bajo desempeño. Ghana está adoptando un sistema de licitación competitiva. Indonesia observó que la inspección efectiva y la regulación de la actividad ilegal, representan un problema internacional debido a la participación de otras compañías, y al comercio y mercados ilegales que consumen la madera cosechada ilegalmente. Camerún sugirió contener la tala ilegal al asegurarse de que los documentos relacionados con la tala sean coherentes, personalizar los documentos a las compañías y establecer un sistema de rastreo de troncos (Camerún está implementando un sistema de código de barras). En la discusión del uso de los precios nacionales contra los precios internacionales al fijar los derechos y otros pagos, se sugirió que los precios internacionales reflejen más el valor real de la madera. También se sugirió un enfoque para calcular el precio basado en una "canasta" de precios locales, regionales e internacionales. Observaciones del Facilitador Sobre los Casos de Estudio y la Discusión Basándose en las presentaciones de los casos de estudio de cada país, se identificaron los siguientes puntos y aspectos importantes: 97 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES · Los países están en etapas diferentes en sus procesos de reforma, así como en el análisis que sustenta dichas reformas. · La mezcla de los instrumentos fiscales considerados varía de un enfoque limitado sobre las concesiones madereras, a un enfoque más amplio en un vasto rango de arreglos de tenencia y productos forestales. · Los sistemas fiscales forestales han contribuido a recaudar fondos, el siguiente paso es determinar cómo usar los sistemas fiscales para alcanzar las metas de la política. · Es necesario mejorar la transparencia y responsabilidad en el uso de los ingresos fiscales forestales para el desarrollo social y comunitario. · Los derechos y los pagos se determinan cada vez más en base a los valores del mercado. · La mezcla de los instrumentos y sistemas fiscales para establecer niveles es compleja y difícil de administrar de manera transparente. · Algunos países enfatizan los incentivos para el manejo forestal sostenible, pero algunas veces tienen conflicto con las políticas fiscales gubernamentales gen- erales. · Sólo en unos cuantos países las reformas fiscales forestales están asociadas a procesos sectoriales más amplios como los NFP. · Asegurar el cumplimiento y eliminar la competencia ilegal son vistos como claves para una reforma exitosa. · Aumentar la recaudación de ingresos fiscales a los operadores formales, combinado con el fracaso para controlar a los operadores ilegales o informales, crea una falta de equilibrio. · Las expectativas del sector privado para la reforma fiscal difieren de las del gobierno y se enfatiza la creación de un ambiente estable y competitivo para la inversión. · La reforma debe estar respaldada por un acta del Parlamento para asegurar la estabilidad a largo plazo. · Existen cuatro ejemplos prometedores de asociaciones entre los ministerios responsables del sector forestal y finanzas / economía. Discusión de Temas Importantes Después de las presentaciones de los casos de estudio, los participantes del taller se reunieron por grupos para discutir los tres temas principales del taller. Los resultados de la discusión fueron reportados en la sesión plenaria la mañana siguiente (21 de Octubre). 1. Mezcla de los Instrumentos Fiscales La discusión del grupo se centró en las siguientes preguntas: · ¿Cuál es la mezcla correcta de los instrumentos que satisfacen los criterios básicos de eficiencia económica, es administrativamente factible y soporta objetivos ambientales y sociales más amplios? · ¿Cuál es la base y el mecanismo más apropiado para determinar las cuotas relacionadas con los bosques y otros instrumentos fiscales y sus niveles correctos? 98 ELCAPITULO6: MEMORIASDEAPOYO · ¿Qué estipulaciones pueden y deben hacerse para introducir incentivos específicos en el sistema fiscal forestal para el manejo forestal sostenible y otros objetivos de política identificados? · ¿Cómo podemos minimizar las inconsistencias entre los diferentes instrumentos y mecanismos? En general, los participantes comentaron que una mezcla de instrumentos efectiva depende del contexto del país, ya que lo que es efectivo en un país, a menudo es diferente de lo que funciona bien en otro. Se consideró apropiado un impuesto de área para diferentes instrumentos debido a la alta tasa de recuperación y al bajo costo de manejo para la implementación. Un impuesto de madera viva indica actividad extractiva, pero sigue siendo incierto cómo establecer el precio. Se enfatizó diferenciar el impuesto según la especie. Los impuestos sobre exportaciones aplicados a la madera no procesada, fueron vistos como un incentivo útil para fomentar los productos de valor agregado al nivel nacional. Los enfoques basados en el mercado fueron preferidos como las bases y los mecanismos para determinar las cuotas forestales y se consideraron útiles los procedimientos administrativos claros y la participación de terceras partes para asegurar un proceso transparente. Para minimizar las inconsistencias entre los instrumentos, se enfatizaron los objetivos de política claros, los roles claramente definidos y el diálogo de los grupos de interés. En la discusión sobre la implementación de un impuesto de área, se subrayó que son esenciales los procedimientos verificables y transparentes para el manejo de las concesiones y las subastas, y de esta forma asegurar resultados "limpios" y evitar la corrupción. En Nicaragua, los problemas de propiedad presentan complicaciones potenciales debido a que los bosques no están nacionalizados, y la propiedad de la tierra puede ser reclamada después de vivir más de 10 años en un área de tierra, una situación que podría posiblemente resultar en demandas de propiedad conflictivas. Contrariamente, en Camerún el gobierno es dueño de toda la tierra y puede por lo tanto asignarla toda para su conservación o para su uso intensivo. En la discusión sobre cómo pueden preferirse los altos impuestos de las exportaciones de troncos en lugar de la prohibición de exportación, se mencionó que aunque uno de los propósitos de una prohibición es fomentar el valor agregado a través del procesamiento, si la capacidad de procesamiento nacional es deficiente, dicha política puede ser nociva. 2. Cómo Asignar los Ingresos Fiscales Este grupo discutió usar los ingresos fiscales recaudados para apoyar los objetivos identificados y los pro y los contra de diferentes arreglos como: · Asignar los recursos a través del presupuesto del gobierno central contra estructuras más descentralizadas 99 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES · Compartir ingresos fiscales entre las comunidades, el gobierno local y el gobierno central · Asignar ingresos fiscales para usos específicos como inspección y cumplimiento de la ley Como objetivos de repartición el grupo citó la promoción del manejo forestal sostenible, el buen gobierno, la reducción de la pobreza, e iniciativas ambientales. El grupo también identificó como grupos de interés en la repartición, al gobierno (federal, estatal, provin- cial y local), a los dueños de las tierras y a las comunidades. El grupo también enfatizó la necesidad de mejorar la transparencia y la responsabilidad, así como los lineamientos para el uso de ingresos fiscales al nivel local, y los incentivos para los funcionarios locales para motivar el cumplimiento y el combate de la corrupción. Los países compartieron su estructura general para la asignación de recursos. · Camerún: el 50 por ciento va al gobierno federal, el 40 por ciento a los consejos locales y el 10 por ciento a las aldeas donde ocurre la explotación. · Camboya: El 20 por ciento de los ingresos fiscales va al Departamento Forestal. · Indonesia: son diferenciados los ingresos fiscales y los no fiscales. Estos últimos son usados para la reforestación. · Honduras: los ingresos fiscales por las ventas de madera van directamente a COHDEFOR. · Brasil: excepto por la cuota de recuperación forestal, todos los ingresos fiscales son asignados al presupuesto federal. · Nicaragua: la asignación de los recursos es descentralizada para fortalecer a las comunidades locales; en la región del Atlántico, el 25 por ciento va a las comunidades locales, el 25 por ciento va al gobierno regional, el 25 por ciento va a la municipalidad de la gente indigente y el 25 por ciento al nivel federal. La asignación es diferente para las otras partes del país. Con respecto a la descentralización, se mencionó que la delegación de los roles sin reglas claras puede socavar la efectividad o el uso de los recursos. El grupo recomendó que las asignaciones se basen en criterios claros y se tomen en cuenta proyectos y programas requeridos para lograr los objetivos al nivel nacional, regional, local y comunitario. Si los fondos son asignados, deben ser para un uso específico y objetivo, y sólo por un cierto período de tiempo. La discusión también enfatizó que la distribución de los ingresos fiscales no debe ser legislada debido a que las circunstancias pueden cambiar. Se sugirió que los recursos para las municipalidades deban determinarse al nivel regional y sólo sean usados para la inversión en los bosques. 3. Administrar las Políticas de un Proceso de Reforma Fiscal Forestal La discusión del grupo sobre las políticas de la reforma fiscal forestal planteó las siguientes preguntas: 100 ELCAPITULO6: MEMORIASDEAPOYO · ¿Qué procesos son usados para definir e implementar un sistema fiscal forestal apropiado y cómo identificamos quiénes deben participar? · ¿Cómo identificamos a los "defensores", formamos coaliciones y secuenciamos las reformas para superar los intereses creados del sector privado y político? El grupo mencionó qué factores internos y externos influyen en la reforma fiscal: · Internos: los NFP, el presupuesto nacional y los requerimientos fiscales, la mejora de los instrumentos y la legislación. · Externos: el carácter condicional de las agencias donadoras, la influencia mundial en el comercio y el ambiente competitivo Generalmente un ministerio inicia un proceso de reforma, que es subsecuentemente aprobado por otros ministerios o instituciones. El proceso es luego abierto a una consulta más amplia, llevado al consejo de ministros o gabinete y Parlamento, y finalmente es implementado. La identificación de los interesados que participan en el proceso de reforma debe ser guiada por medio de un análisis de problemas y de socios de desarrollo, así como la identificación de beneficiarios, perdedores y grupos de interés. Para formar coaliciones que apoyen la reforma, se sugirió establecer mecanismos de "cabildeo" efectivos, que las concesiones sean equilibradas de una forma benéfica para ambas partes y que la toma de decisiones sea transparente. Las estrategias para superar los intereses creados en los sectores público y privado incluyen programar la reforma para evitar las elecciones, mantener al público bien informado, fomentar una fijación de precios de los recursos que sea competitiva y transparente, en lugar de administrativa y discrecional, y equilibrar los intereses de los diferentes grupos, esto es, los grupos nacionales contra los subnacionales. En conclusión, debe establecerse un campo de juego nivelado para todos los interesados. En la cuestión de las medidas para la revisión automática de las reformas fiscales sin ser enviadas al Parlamento, que resulta en una reducción de la influencia de varios cabilderos, se sugirió, que en realidad los cabilderos son más fuertes al nivel administrativo y ministerial que en el Parlamento. También se mencionó que en la implementación de la reforma fiscal forestal deben tomarse en cuenta otros procesos de reforma nacional, un mayor acceso a la información podría animar a los interesados a trabajar juntos y un mejor diálogo entre los expertos forestales y los políticos podría facilitar la reforma. Siguientes Medidas: Perspectivas del País y de las Agencias de Desarrollo Perspectivas por País Brasil planea desarrollar un sistema para las concesiones forestales en el Amazonas brasileño. El sistema comprenderá dos tipos de concesiones: 100 millones de hectáreas 101 REFORMANDO LOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES bajo un sistema de concesiones de unidad de conservación forestal y 150 millones de hectáreas bajo las concesiones de tierras públicas. Recientemente, se envió al Congreso una ley con respecto al sistema de unidad de conservación forestal para su debate y aprobación. Se tuvo un taller en Noviembre del 2003 con una amplia participación de los grupos de interés para desarrollar un modelo de concesión preliminar y definir un marco legal apropiado. Un importante participante en el taller fue el procurador general, quien medió la discusión y proporcionó la guía sobre las soluciones legales. Se espera que el sistema de concesión de tierras públicas sea probado e implementado en el 2004. Honduras mencionó una serie de lecciones aprendidas: el hecho de que los bosques contribuyen al PIB, debe estar bien articulado para fortalecer el argumento de asignar más fondos para el manejo y protección forestal; los servicio ambientales como la regulación del clima y los servicios de ecosistemas deben valuarse en términos económicos y ser igualados; y los ingresos fiscales captados deben ser distribuidos de una manera más equitativa. El sector forestal necesita ser incluido en las negociaciones de la reforma política fiscal nacional. Debe haber una amplia participación de los grupos de interés en la reforma de la política fiscal forestal, y ésta debe ser armonizada con las leyes de los otros sectores. Adicionalmente, los políticos necesitan ser instruidos respecto al sector for- estal y su papel en el desarrollo y la reducción de la pobreza. Con respecto a las acciones futuras, Honduras citó la aprobación de la nueva ley for- estal; el desarrollo del diálogo nacional; la mejora de la información y la conciencia sobre la contribución de los bosques a la economía nacional, a la calidad de vida, y al alivio de la pobreza; y asociar las reformas fiscales forestales con la estrategia de reducción de la pobreza nacional. Las medidas adicionales incluyen realizar auditorías sociales para comunicar la reforma y revisar y actualizar continuamente las regulaciones fiscales para asegurarse de que reflejen las situaciones cambiantes. Las reformas fiscales en el sector forestal de Nicaragua, son parte de un proceso de reforma mayor de la política pública social que ha sido continuo durante la última década. Bajo la nueva ley forestal, están desarrollándose regulaciones específicas bajo las regulaciones generales y deben estandarizarse con el plan de desarrollo nacional. Se emprenderán medidas para lograr esto una vez que Nicaragua haya concluido el proceso de país pobre muy endeudado (PPME) para el alivio de la deuda. Las siguientes medidas de Nicaragua incluyen establecer los mecanismos de inspección y seguimiento como resultado de la reforma fiscal; finalizar los acuerdos con los municipios para garantizar el éxito de la reforma fiscal y mejorar el gobierno; continuar un diálogo abierto con la sociedad civil y el sector privado; y desarrollar una estrategia de comunicaciones para informar a la sociedad civil y a los medios acerca de las reformas. Finalmente, deben armonizarse las políticas del sector agrícola y forestal. Camboya subrayó muchos aspectos que incluían la oposición a la reforma por parte de las concesionarias forestales; la capacidad humana limitada y falta de buen equipo; y 102 ELCAPITULO6: MEMORIASDEAPOYO una falta de confianza entre los interesados (gobierno, donantes y organizaciones no gubernamentales, y los sectores público y privado). Como siguiente paso, Camboya planea trabajar con el público para definir un procedimiento para formular las leyes forestales, presupuestal y fiscal, así como qué interesados estarán involucrados y en qué nivel. Al nivel técnico, necesitan implementarse, verificarse y auditarse el plan para el manejo forestal sostenible, el sistema de manejo de ingresos fiscales forestales y el convenio sobre las concesiones de tierras para mejorar la transparencia y el buen gobierno. A Camboya le gustaría mejorar la capacidad humana, aumentar la investigación y fortalecer la comunicación entre los grupos de interés para mejorar la cooperación e identificar las políticas ganar-ganar. Como un siguiente paso importante para informar mejor la política sectorial, Indonesia subrayó la necesidad de un inventario de las operaciones del sector forestal, así como detallar a los productores, la escala de producción, el tipo de producción, el tipo de permisos emitidos (central o de distrito) y el tipo de cuotas. También son tareas importantes, revisar los mecanismos para la recaudación de ingresos fiscales y la optimización de los sistemas fiscales, y recabar mejor información sobre el costo de la producción y sobre la fijación de un nivel de ganancias adecuado para el sector privado. Camerún identificó acciones a corto, mediano y largo plazo. A corto plazo, se realizará un taller nacional sobre los resultados de este taller. Se realizará una revisión de los resultados de las reformas fiscales durante 1999-2003 y se implementará el sistema de rastreo de troncos. Las prioridades a mediano plazo serán desarrollar un impuesto dirigido a los PFNM y al sector informal y elevar los ingresos fiscales para el fondo nacional para actividades ambientalistas. A largo plazo, la colaboración con los socios sub-regionales asegurará la coherencia de las políticas forestales en África Central para armonizar con las políticas fiscales. Dicha armonización ayudará a regular los movimientos de madera transfronterizos, una prioridad para el sector privado en Camerún. Ghana identificó los problemas con la tala ilegal y las distorsiones relacionadas del precio del mercado para los productos y servicios forestales, y el gran número de agencias involucradas en la recaudación de cuotas forestales. Hizo hincapié en formar la capacidad para la cobertura veraz de los medios sobre los problemas del sector forestal, equilibrar de manera efectiva los objetivos de ingresos fiscales nacionales y los objetivos del sector forestal; y mejorar la diseminación de la información para facilitar el proceso de reforma. Los siguientes pasos de Ghana serán ampliar el proceso de la toma de decisiones y el diálogo con los grupos de interés, desarrollar mecanismos para la colaboración entre los Ministerios; estudiar las estructuras del costo para fijar impuestos apropiados para la industria; e instituir un sistema de rastreo de troncos y producto para mejorar la recaudación de ingresos fiscales. Perspectivas de los Donantes y las Agencias de Desarrollo El Fondo Monetario Internacional (FMI) observó que las discusiones del taller enfatizaron los impuestos sobre otros instrumentos de ingresos fiscales y comentó sobre la importancia 103 REFORMANDOLOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES de la posesión de la propiedad, la política de tenencia de tierras y los derechos asociados, y las responsabilidades de cumplir los dos objetivos de captar los ingresos fiscales forestales y promover el manejo forestal sostenible. El FMI recomendó compartir las historias de éxito y las buenas prácticas para obtener dividendos fiscales y aumentar la conciencia de los grandes costos para la sociedad del manejo deficiente de la política fiscal. El Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido enfatizó desarrollar la relación entre los ministerios de finanzas y las agencias forestales. El DFID cree que son apropiadas la asistencia y la formación de capacidad para iniciar un sistema de rastreo de troncos, pero advirtió que los costos de mantener dicho sistema de rastreo deberían finalmente ser absorbidos en el mercado. El DFID fomentó el desarrollo de un grupo de aprendizaje sobre los sistemas fiscales forestales y sugirió que los participantes puedan compartir su experiencia en la próxima sesión del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques en el 2004. La Cooperación Técnica Alemana (GTZ) subrayó que la reforma fiscal forestal debe considerarse dentro de un marco de desarrollo más amplio, y enfatizó un mejor diálogo y pactos políticos entre los grupos de interés del sector forestal. Como parte de un programa sobre la reforma fiscal ambiental patrocinado por la Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OCED), se llevó a cabo una reunión en Berlín en Noviembre del 2003, con el sector forestal como uno de los sectores piloto en el programa. El GTZ puede proporcionar asistencia para los procesos de reforma fiscal a través del soporte continuo para los NFP. Además, un nuevo programa de GTZ para apoyar a la COMIFAC (la Conferencia de los Ministerios Forestales en África Central) podría respaldar un proceso para la armonización de la política fiscal regional en África Central. Al cierre del taller, Jim Douglas del Banco Mundial alabó a los participantes por discutir, no sólo cómo recaudar los ingresos fiscales forestales, sino cuánto y cómo deberían ser repartidos entre los diferentes usos. Al mencionar que los sistemas administrativos de las concesiones se han enfocado generalmente en las regulaciones basadas en la producción dando como resultado una manejo ineficiente, el Sr. Douglas sugirió un examen más profundo de los sistemas reguladores basados en los resultados, como un tema para discusiones futuras. Apoyó un grupo de aprendizaje y sugirió que PROFOR podría proveer una plataforma para compartir dicha información. También expresó la buena voluntad del Banco Mundial por apoyar actividades como un evento secundario sobre la reforma de los sistemas fiscales forestales, en el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques 2004. 104 ANEXO 1: LISTA FINAL DE PARTICIPANTES Taller Internacional sobre la Reforma de los Sistemas Fiscales Forestales 19 al 21 de Octubre, 2003 Banco Mundial, Washington, D.C. Brasil Sr. Adalberto Verisimo Investigador Sr. Felicio Pontes Instituto Amazon de la Gente y el Medio Procurador Ambiente (Imazon) Oficina del Procurador General de Brasil Rodovia Mario Covas Km 1, Conjunto Rua Domingos Marreiros Village Pau D'Arco 690-Umarizal Ananindeua, PA Belem, PA 67113-000 66055-210 Tel. (oficina): (5591) 235-4214 Tel. (oficina): 55-91-242-1057, 212-1333 Fax: (5591) 235-0122 Fax: 55-91-212-1333 Email: betoverissimo@uol.com.br Email: felicio@prpa.mpf.gov.br ; feliciopjr@ig.com.br; feliciopontes@hotmail.com Camboya Sr. Tasso Rezende De Azevedo Sr. Mony Net Jefe Suplente del Programa Nacional de Primer Director Suplente Bosques de Brasil Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio del Medio Ambiente St. g2 Sangkat Waft Phnom Esplanada Dos Ministerios, Bl. B, Sl. 716 Daun Penh Brasilia D.F. Phnom Penh 700068-900 Tel. (oficina): 855-23-430743/12873476 Tel. (oficina): 61-317-1095, 224-3785 Fax: 855-23-430743 Fax: 61-317-1493 Email: netmony@hotmail.com Email: tasso.azevedo@mma.gov.br 105 REFORMANDO LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES Sr. Vanty San Sr. Fredua Agyeman Director General Suplente Director Técnico de Manejo de bosques Ministerio de Agricultura, Bosques y Pesca Ministerio de Tierra y Bosques No. 200 Preah Norodom Blvd. P.O. Box M 212 Phnom Penh Accra Tel. (oficina): 855-23-211351/352 Tel. (oficina): 233-221-666-801 Fax: 855-23-217320 Fax: 233-21-666-801 Email: Mr. Vanty San@011855-23-217320@fax Email: fredua@mlf-gh.com Tel. Celular: 855-12-61 61 67 Sr. Enoch Hemans Cobbinah Camerún Jefe, Departamento de Ingresos No Fiscales Ministerio de Finanzas y Planeación Económica Sr. Jacques Dupanloup Ministerio de Finanzas Secretario General P.O. Box M40 Societe Forestiere Industrielle Dame (SFID) Accra Bp 1343 Douala Tel. (oficina): 233-21-686136 Douala Fax: 233-21-667383 Tel. (oficina): 237-342-5693; 992-2203 Fax: 237-343-0365 Sr. James K. Nyantakyi Email: jackounel@hotmail.com, Inspector en Jefe de Impuestos dupanloup@groupe-rougier.com Servicio de Ingresos Fiscales Internos Ahisan-Kumasi Sr. Timothee Fomete Nembot P.O. Box 8420 Economista Forestal Tel. (oficina): 233-51-21175/233-51-21117 Ministerio de Bosques Fax: 233-51-21134 Bp 30137 Yaounde Honduras Tel. (oficina): 237 231 3436/9936446 Fax: 237 222 3859 Sr. Gustavo A. Morales Email: timfomete@yahoo.fr Gerente General Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal Srta. Rose Tanyi-Mbianyor (COHDEFOR) Coordinadora, Programa de Mejora de Ingresos Apartado Postal 1378 Forestales, Camerún Ministerio de Finanzas y Tegucigalpa Presupuesto, Departamento de Impuestos Tel. (oficina): 504-223-8810 Yaounde Fax: 504-223-3348 Tel. (oficina): (237) 222-9881 Email: gmoralesg@hotmail.com Fax: (237) 222-9878 Sr. German R. Perez D'Estephen Ghana Viceministro de Agricultura Secretaría de Agricultura y Ganadería Sr. Alhassan Attah Boulevard Miraflores, Ave. La Fao Gerente Tegucigalpa Comisión forestal de Ghana Tel. (oficina): 504-239-8851 Unit 4, Granard Business, Bunns Lane, Mill Hill Fax: 504-231-1547 London Email: gperez72@sigmanet.hn NW7 2DZ destephen72@yahoo.com Tel. (oficina): +44(0)208-906-9560 Tel. Celular: (504) 992-8061 Fax: +44(0)208-906-9570 Email: attah@ghanatimber.co.uk 106 ANEXO 1: LISTA FINALDEPARTICIPANTES Sr. Max Viana Srta. Deyanira Del Socorro Ramírez Técnico Fiscal Especialista Medrano Secretaria de Finanzas Asistente Ejecutiva Avenida Cervantes Instituto Nacional Forestal (INAFOR) Tegucigalpa Dirección Ejecutiva Tel. (oficina): 504-222-8104 Km. 12 1/2 c. Norte, contiguo a MARENA Fax: 504-222-6696 Managua Email: maxfremiotv@yahoo.com Tel. (oficina): 505-233-0013-/2330121 Fax: 505-2330013 Indonesia Email: direjecutiva@tmx.com.ni Sr. Agus Sarsito Dr. Pedro E. Silva De La Maza Director de Investigación y Desarrollo, Centro Jefe de Proceso Forestal, Líder Comisión para el Manejo de bosques Social y Económica, Forestal PROVIA FORDA Nicaragua Sugar Estates Ministerio de Bosques IICA Gobierno de Indonesia Carretera a Masaya Yakarta Chichigalpa, Managua Tel. (oficina): 62-251-633944 Tel. (oficina): 505-343-2225/343-2203 Fax: 62-251-633944 Fax: 505-343-2500 Email: asarsito@yahoo.com; agussar@forda.org Email: psilva@nicaraguasugar.com.ni Dr. Sofyan Warsito Sr. Víctor Tercero Talavera Personal de Enseñanza, Economía de Recursos Director Ejecutivo Forestales Ministerio Agropecuario y Forestal, Proyecto Facultad de foresteria, Gadjah Mada University, Forestal, Banco Mundial Yogyakarta, Indonesia C-181 Decano, Facultad de foresteria, Carretera A Masaya, Km 8 1/2 Gadjah Mada University Managua Yogyakarta 55281 Tel. (oficina): 505-276-0512/13 Tel. (oficina): 62(274) 512102 Fax: 505-276-0575 Fax: 62(274) 550541 Email: profor@interlink.com.ni Email: sofyanwarsito@hotmail.com Tel. celular: 62-811-269501 Observadores Nicaragua Francia Sr. Francisco J. Abea Lacayo Sr. Pierre Icard Consultor Nacional Técnico en el Área Fiscal Agence Francaise de Diveloppement Ministerio de Hacienda y Crédito Público 5 Rue Roland Barthes Asuntos Fiscales y Económicos 75598 Paris Cedex 12, Paris Apartado No. 28 Frente a Asamblea Nacional Tel. (oficina): 33 (0)1 53 44 30 62 Managua 28 Fax: 33 (0)1 53 44 38 66 Tel. (oficina): (505) 222-2192 Email: icardp@afd.fr Fax: (505) 222-7378 Email: Francisco.Abea@mhcp.gob.ni 107 REFORMANDO LOS SISTEMAS FISCALES FORESTALES Alemania Sr. John Warburton Jefe de Profesión, Medio Ambiente Sr. Daniel Draeger DFID Experto en Aspectos Económicos de los 1 Palace Street Bosques London SW1E 5HE GTZ - Deutsche Gesellschaft fuer technische Tel. (oficina): 44(0)20 7023 0613 Zusammenarbeit Fax: +44 (0)20 7023 0679 P.O. Box 5180 Email: J-Warburton@Dfid.Gov.Uk 65726 Eschborn, Eschborn Tel. (oficina): +49-6196-797158 Fondo Monetario Internacional Fax: +49-6196-797333 Email: daniel.draeger@gtz.de Sr. Jim Prust Director Asistente Sr. Claus-Michael Falkenberg Fondo Monetario Internacional Consultor, GTZ HQ4-700 Cooperación Técnica Alemana Washington, D.C. 20433 Schulten Immenbarg 10, D-22587 Email: jprust@imf.org Hamburg Tel: (oficina): +49 40 8664058 Banco Mundial Fax: +49 40 8666 3115 Email: Claus-Michael.Falkenberg@t-online.de Srta. Jill Blockhus Especialista de Manejo en Recursos Naturales Indonesia Banco Mundial 1818 H St., N.W. Sr. Chris Barr Washington, D.C. 20433 Científico Político Tel. (oficina): 202-458-7688 Centro Internacional para la Investigación For- Fax: 202-522-1142 estal (CIFOR) Email: jblockhus@worldbank.org P.O. Box 6596 JKPWB Jakarta 10065 Sr. Marco Boscolo Tel. (oficina): +62-251-622-622 Consultor, Fax: +62-251-622-100 Tel. 617-489-7231 Email: c.barr@cgiar.org Email: marco_boscolo@harvard.edu Reino Unido Sr. Jim Douglas Gerente del Equipo Forestal Sr. Stephen Bass Banco Mundial Principal en Medio Ambiente 1818 H St., N.W. DFID Washington, D.C. 20433 1 Palace Street Tel. (oficina): 202-458-2273 London SW1E 5HE Fax: 202-522-1142 Tel. (oficina): 44(0)20 7023 0613 Email: jdouglas@worldbank.org Fax: +44 (0)20 7023 0679 Email: s-bass@dfid.gov.uk Sr. David Cassells Especialista Senior en Medio Ambiente Sr. John Hudson Banco Mundial Principal en politica Forestal 1818 H St., N.W. DFID Washington, D.C. 20433 1 Palace Street Tel. (oficina): 202-473-1376 London SW1E 5HE Fax: 202-522-1142 Tel. (oficina): 44-(0)20 7023 0683 Email: dcassells@worldbank.org Fax: +44 (0)20 7023 0679 Email: J-hudson@Dfid.Gov.Uk 108 ANEXO 1: LISTA FINALDEPARTICIPANTES Sr. Ken Chomitz Sr. Jim Smyle Economista Líder Especialista Senior de Recursos Naturales Banco Mundial Banco Mundial 1818 H St., N.W. 1818 H St., N.W. Washington, D.C. 20433 Washington, D.C. 20433 Tel. (oficina): 202-473-9498 Tel. (oficina): 202-473-7382 Email: kchomitz@worldbank.org Email: jsmyle@worldbank.org Sr. Laurent Debroux Sr. Giuseppe Topa Especialista en Manejo de bosques Especialista (Principal en Manejo de Bosques) Banco Mundial Banco Mundial 1818 H St., N.W. 1818 H St, NW, Washington, D.C. 20433 Washington DC-20433 Tel. (oficina): 202-473-3581 Tel. (oficina): 202-473-4532 Email: ldebroux@worldbank.org Email: gtopa@worldbank.org Sr. Peter Jipp Sr. Gregor V. Wolf Especialista Senior en Manejo de bosques Especialista Senior en Medio Ambiente Banco Mundial Oficina Banco Mundial, Brasil 1818 H St., N.W. Brasilia Washington, D.C. 20433 Email: gwolf@worldbank.org Tel. (oficina): 202-458-7288 Email: pjipp@worldbank.org Organizadores Srta. Linda Likar Srta. Adriana Bianchi Economista Principal de País Especialista Senior en Desarrollo Institucional Banco Mundial Instituto del Banco Mundial 1818 H St., N.W., Msn - J4-105 Washington, D.C. 20433 Msn - J4-400 Tel. (oficina): 202-473-6371 Washington, D.C. 20433 Fax: 202-676-0977 Tel. (oficina): 202-458-2731 Email: abianchi@worldbank.org Fax: 202-676-0977 Email: llikar@worldbank.org Srta. Laura Ivers Oficial de Comunicaciones, PROFOR Srta. Clotilde Ngomba Banco Mundial Economista Agrícola Senior 1818 H St., N.W., Room MC 5-798 Banco Mundial, Camerún MSN MC-5-514 Email: Cngomba@worldbank.org Washington, D.C. 20433 Tel. (oficina): 202-473-2396 Sr. Christian Peter Email: laivers@worldbank.org Especialista en Manejo de bosques Banco Mundial Sr. Nalin Kishor 1818 H St., N.W. Equipo Forestal Washington, D.C. 20433 Banco Mundial Tel. (oficina): 202-458-4771 1818 H St., N.W. Fax: 202-522-1142 Washington, D.C. 20433 Email: cpeter@worldbank.org Tel. (oficina): 202-473-8672 Fax: 202-522-1142 Email: Nkishor@Worldbank.Org 109 REFORM OF FOREST FISCAL SYSTEMS Sr. Tapani Oksanen Sr. Paul Steele Vicepresidente Consejero Económico Indufor Oy DFID Lehtotie 6 1 Palace Street 00630 Helsinki 63 London SW1E 5HE Tel. (oficina): 358 9 684 011 12 Tel. (oficina): 44(0)20-7023-0908 Fax: 358 9 135 2552 Fax: 44 (0) 20-7023-0679 Email: tapani.oksanen@indufor.fi Email: P-Steele@dfid.gov.uk 110 ANEXO 2: AGENDA Taller Internacional sobre la Reforma de los Sistemas Fiscales Forestales 19 al 21 de Octubre, 2003 Banco Mundial, Washington, D.C. Día 1 (Domingo, 19 de Octubre) 6:30 p.m. Cóctel 7:00 p.m. Cena y Bienvenida (Hotel Lombardy) Día 2 (Lunes, 20 de Octubre) 8.30­9.00 a.m. Registro (con café), participante per diems 9:00­9:30 a.m. Bienvenida: Kevin Cleaver (ARD), Dan Biller (WBIEN) Presentación de los participantes; objetivos del taller (Tapani Oksanen) 9:30­11.00 a.m. Presentación de país (Ghana) Presentación de país (Camerún) Discusión abierta 11:00­11.30 a.m. Café 11:30­1:00 p.m. Presentación de país (Indonesia) Presentación de país (Camboya) Discusión abierta 1:00­2:00 p.m. Comida 111 REFORMANDOLOSSISTEMAS FISCALES FORESTALES 2:00­3:30 p.m. Presentación de país (Honduras) Presentación de país (Nicaragua) Presentación de país (Brasil) Discusión abierta 3:30­4:00 p.m. Café 4:00­5.30 p.m. Dividir en subgrupos de trabajo en tres temas principales: · Mezcla de los instrumentos fiscales: Impacto en los principales grupos de interés, equilibrio de los objetivos económicos y ambientales, y factibilidad administrativa y política. · Uso de los ingresos fiscales reunidos. Presupuesto general, administración de silvicultura (ejemplo, inspección y cumplimiento) y usos no productivos (patrocinio político y corrupción). · Administrar el proceso de reforma fiscal: Rol de los principales grupos de interés por y contra las reformas, formar coaliciones e identificar a defensores, secuenciar, y vencer los intereses creados del sector público y privado. Día 3 (Martes, 21 de Octubre) 9:00­9.15 a.m. Resumen del primer día y retroalimentación 9.15­11.00 a.m. Reporte y discusión sobre sesiones de trabajo temáticas Discusión 11:00­11:30 a.m. Café 11:30­1.00 p.m. Sesiones de trabajo de equipos por país para acordar las siguientes medidas 1:00­2:00 p.m. Comida 2:00­3:00 p.m. Presentación plenaria y discusión de las siguientes medidas de los equipos por país (cuatro equipos seguidos por la discusión) 3:00­3:30 p.m. Café 3.30­4.30 p.m. Presentación plenaria y discusión de las siguientes medidas del país - continuación (tres temas seguidos por la discusión) 4.30­5.00 p.m. Comentarios de las agencias externas: Ideas para seguimiento 5.00­6.00 p.m. Discusión de cierre: Siguientes medidas y actividades de seguimiento. 112