Isua Edrei Miranda López Coordinadora LGAF edrei.miranda@gmail.com Febrero de 2015 0 MEJORA DE LA GOBERNANZA DE LA TIERRA EN GUATEMALA IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO DE EVALUACIÓN DE LA GOBERNANZA DE LA TIERRA Índice Acrónimos y abreviaturas ......................................................................................................................... 2 1. Agradecimientos .................................................................................................................................... 3 2. Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................ 4 3. Introducción ........................................................................................................................................ 12 4. Metodología ......................................................................................................................................... 15 ¿Qué es el LGAF? ........................................................................................................ 15 Proceso para la elaboración de este estudio ......................................................................... 15 5. Información de país y contexto de la temática agraria.......................................................................... 18 6. Evaluación de la Gobernanza de la Tierra ........................................................................................... 39 6.1 Marco legal e institucional ......................................................................................... 39 6.2 Planeamiento del Uso, Gestión y Tributación de Tierras urbanas ......................................... 49 6.3. Administración de Tierras del Estado .......................................................................... 56 6.4 Provisión al Público de Información de Tierras .............................................................. 62 6.5. Resolución de Disputas y gestión de conflictos ................................................................ 66 7. Análisis y recomendaciones de Políticas ............................................................................................... 70 8. Anexos ................................................................................................................................................. 92 Anexo 1 Evaluación de indicadores LGAF .......................................................................... 92 Anexo 2. Listado de participantes en los paneles de discusión .................................................102 Anexo 3 Notas y Recomendaciones Sobre la metodología en la aplicación del LGAF en Guatemala .114 Anexo 4 Referencias bibliográficas ..................................................................................117 1 Acrónimos y abreviaturas BANVI Banco Nacional de la Vivienda COCODE Comité comunitario de desarrollo COMUDE Comité municipal de desarrollo CONAP Comisión Nacional de áreas protegidas DBE Dirección de Bienes del Estado DICABI Dirección de Catastro, avalúo y bienes inmuebles FAO Food and Agriculture Organization FONTIERRAS Fondo de Tierras FOPAVI Fondo para la Vivienda IDAEH Instituto de Antropología e Historia IUSI Impuesto único sobre inmuebles LGAF Land Governance Assessment Framework MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas OCRET Oficina de Control Territorial de Reservas del Estado RIC Registro de Información Catastral RGP Registro General de la Propiedad 2RGP Segundo Registro de la Propiedad SAA Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República SEGEPLAN Secretaría de Programación y Planificación de la Presidencia UDEVIPO Unidad de Vivienda Popular UN United Nations 2 1. Agradecimientos El presente documento se ha elaborado gracias a la colaboración de expertos funcionarios del sector público y privado, académicos, consultores individuales, autoridades e instituciones que brindaron su valioso tiempo y aportaron elementos fundamentales para la discusión. Agradecemos especialmente al Arquitecto Enrique Pantoja -Senior Land Administration Specialist del Banco Mundial, cuyo apoyo en la búsqueda condiciones para desarrollar el presente estudio en Guatemala, fue fundamental para obtener los resultados que aquí se presentan. También estamos agradecidos por los amplios y reflexivos comentarios que permitieron fortalecer este documento. En particular, queremos agradecer a Víctor Endo, - Coordinador Regional para LAC en Banco Mundial, quien ha brindado acompañamiento y apoyo a la elaboración del LGAF en Guatemala. Definitivamente no habría sido posible este estudio sin los aportes de los participantes a cada uno de los paneles, quienes tomaron con seriedad y responsabilidad las discusiones para aportar a la mejora de la gobernanza de la tierra en Guatemala 3 2. Resumen Ejecutivo El presente estudio constituye el proceso de aplicación de los instrumentos desarrollados en el Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra, LGAF (Land Governance Assessment Framework - LGAF) cuya metodología ha sido aplicada con el apoyo del Banco Mundial en más de 20 países del mundo. En Guatemala el LGAF ha permitido obtener un diagnóstico del desempeño de las entidades vinculadas a la administración de tierras, con énfasis especial en el tema agrario. Los resultados pretenden ser una herramienta de evaluación e identificación de los puntos débiles encontrados y aportar elementos fundamentales para lograr la mejora de la gobernanza que realiza la institucionalidad. En ese contexto el LGAF ha medido a través de 27 indicadores y 120 dimensiones, los aspectos fundamentales de los ámbitos: 1. Reconocimiento de tierras y respeto de los derechos existentes 2. Ordenamiento, gestión y tributación de tierras 3. Gestión de tierras públicas 4. Provisión pública de información sobre tierras 5. Resolución y gestión de conflictos La evaluación de los temas se realizó a través de nueve paneles o mesas de discusión de expertos, quienes con conocimiento previo de los antecedentes del tema a abordar y la tabla de indicadores, participaron en la asignación de calificaciones por indicadores. Es importante destacar que la convocatoria buscó la heterogeneidad de sectores representados en los grupos de discusión, entre los sectores público, privado, sociedad civil, academia, colegiados profesionales. ¿Cuál es la situación de la gobernanza de la tierra en Guatemala actualmente? 1. Reconocimiento de tierras y respeto de los derechos existentes El país cuenta con un marco legal e institucional para asumir el reconocimiento de los derechos de tierras. El acceso de tierras en área rural está claramente delegado a Fontierras, el proceso de demarcación y catastro al RIC, el registro al RGP y la solución de conflictos a la SAA. La promoción de los derechos de tierra como factor para estimular el desarrollo rural integral está a cargo del MAGA. En general son instituciones creadas por ley y la mayoría tiene varios años de funcionamiento. Los participantes en los paneles señalaron que el funcionamiento de estas instituciones están excesivamente condicionadas a la voluntad política de los gobiernos de turno. En ese sentido, las instituciones de tierras en Guatemala presentan dificultades para abordar los problemas de fondo que subyacen en la 4 problemática de tierras del país y para hacer converger las relaciones de poder económico y político en una agenda nacional. La dificultad de la institucionalidad para lograr la convergencia de los distintos intereses, se ilustra por ejemplo, en que no se haya aprobado aún la Ley de Desarrollo Rural Integral por parte del Congreso de la República, a pesar de ser el resultado de un amplio debate en el que participaron las distintas instancias del Estado y sociedad civil. Adicionalmente, las instituciones han carecido en los últimos años de los recursos necesarios para lograr la cobertura total de las demandas en los tiempos requeridos. El fortalecimiento de la institucionalidad agraria constituye un paso necesario para avanzar en el reconocimiento de los Derechos de Tierras. Sin embargo, entre sus principales desafíos se encuentra la necesidad de dar mayor reconocimiento a los derechos consuetudinarios sobre las tierras comunales e indígenas, que hasta ahora parecen desprotegidas frente a los factores y dinámicas territoriales en el mundo rural. El estudio vislumbra la intencionalidad del Estado de asumir las Directrices Voluntarias para la Gobernanza responsable de la tierra, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, para favorecer una mejor gobernanza de la tierra y los recursos naturales. Para que este compromiso sea realmente asumido es necesario operativizar estos dispositivos en normativas, políticas y programas de trabajo con los diferentes actores de la sociedad mediante el diálogo y la negociación. 2. Ordenamiento, gestión y tributación de tierras Las ciudades más grandes de Guatemala presentan un notable desorden territorial que deriva del modelo de construcción territorial heredado de la historia: asentamientos precarios, déficit de vivienda, manejo de desechos sólidos y líquidos, son consecuencia de la debilidad institucional en esta materia. Guatemala es un país eminentemente rural por lo que los temas urbanos realmente no son visibles en las discusiones de políticas. Existe un gran vacío institucional ya que ninguna entidad tiene plenas competencias sobre el tema urbano. El tema de desarrollo urbano está contemplado en algunas líneas de acción en entidades con competencias dispersas como Segeplan, Infom y el Ministerio de Comunicaciones. El municipio de Guatemala cuenta con un plan de largo plazo hacia lo interno del municipio y podría liderar los esfuerzos de planificación urbana de gran escala, sin embargo la resistencia de los alcaldes de la zona en ceder cuotas de poder impiden la creación de una autoridad metropolitana. Este estudio recomienda que la institucionalidad de Guatemala introduzca la noción de gestión del suelo, entendida como el conjunto de intervenciones de las entidades 5 públicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia económica y ecológicamente peligrosas. De manera aún más simple, para evitar los riesgos de un crecimiento urbano descontrolado com se produce actualmente, todas las acciones tendientes a asignar una utilización a los terrenos deben ser coordinadas para evitar efectos adversos. Referente a la tributación de tierras, la Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles –DICABI es una institución con cúmulo de experiencia, tiene una definición clara de los procesos, procedimientos, funciones y puestos que debe hacer cumplir y ocupar. Sin embargo se encuentra tecnológica y técnicamente desactualizada en el cumplimiento de sus funciones de coordinación y rectoría del impuesto predial y la valuación inmobiliaria. La DICABI tiene bajo su cargo la administración, resguardo, mantenimiento y actualización del más antiguo de los registros inmobiliarios del país, y aunque existen esfuerzos de modernizar a través de la disposición en línea de su matrícula fiscal para fines valuatorios, notariales y de administración municipal del IUSI, no cuenta con el inventario completo y actualizado de los bienes del Estado. Si bien las instituciones hacen uso del sistema de matrícula fiscal en línea, no corresponden el esfuerzo de DICABI y no alimentan el sistema con información nueva que surge en la práctica institucional. Las autoridades de DICABI están conscientes de que existe un largo trecho para solventar las deficiencias, carencias y limitaciones de la institución; sin embargo, también se considera que una coordinación efectiva para el intercambio de información digital de los predios con los demás registros (RGP, 2RGP y RIC) podría ayudar a alimentar y actualizar la base de datos inmobiliaria de la institución. El estudio destaca la necesidad de la integración de los registros de manera urgente para la mejor gobernanza de la tierra, así como reglamentar y actualizar todo lo referente a la valuación inmobiliaria y la gestión del impuesto sobre la propiedad territorial. 3. Gestión de Tierras Públicas Guatemala no cuenta con un adecuado sistema de control de los bienes del Estado ni una ley que en forma sistematizada regule la materia. No existe un almacenamiento de datos ordenados y sistematizados confiable que determine cuáles son, ni dónde están, ni cuánto valen los bienes del Estado. Este estudio revela que la falta de la legislación adecuada y la inexistencia de una institución que controle todos los bienes del Estado, ha permitido que se produzcan arbitrariedades y ocasionalmente actos ilícitos de utilización y disposición de bienes del Estado. La regulación acerca de la enajenación de bienes del Estado no es completa ni suficiente para realizar la real y efectiva modernización de las 6 instituciones a cargo de su administración. Este estudio recomienda que el vacío normativo e institucional debe alcanzar todas las categorías de bienes del Estado: los bienes públicos de uso común, los bienes patrimoniales de uso común, los bienes patrimoniales de uso no común. La política debe promover acciones encaminadas a recuperar los bienes retenidos en manos de particulares en desmedro de los intereses del Estado, fortaleciendo las funciones de la Dirección de Bienes del Estado y Licitaciones, cuya actividad está circunscrita a los bienes que no estuviesen afectos a otras dependencias, además del fortalecimiento que permita superar sus limitaciones operativas y de recursos humanos. Dadas las dificultades que existen en materia de información sobre los bienes del Estado y de las instituciones a cargo de este tema, y siendo conscientes de que el cumplimiento de estos compromisos requiere un gran esfuerzo y procesos de larga duración, estos compromisos deben recibir atención prioritaria. Del lado de los registros, OCRET realiza investigaciones catastrales en diferentes regiones, principalmente en aquellas donde existen sitios que son reservas territoriales. Estas investigaciones catastrales tienen un valor referencial como “censos y padrones estadísticos de las fincas rústicas y urbanas de alguna región”. Este estudio se ocupa también del arrendamiento de bienes del Estado en Guatemala. Mediante la figura de arrendamiento, se otorga al arrendatario una garantía por parte del Estado para que tenga acceso al bien inmueble, cumpliendo con las condiciones estipuladas en términos de usos y de obligación financiera. Durante la elaboración de este estudio no se logró establecer con precisión los datos de inscripción de bienes inmuebles objeto de arrendamiento. Las memorias de labores muestran tan solo 24,000 expedientes para 1285 km2, lejos de la cobertura real del territorio estatal arrendado. Según esos documentos, se estima que están inscritas más o menos la mitad de los bienes inmuebles arrendados por OCRET. El modelo de gestión territorial que plantea la ley de OCRET se ha limitado al control de los arrendamientos, y ha tenido pocos avances en las funciones de gestión, ordenamiento y desarrollo territorial. En consecuencia, partes de las áreas de reservas son hoy día espacios desordenados, vulnerables, abandonados, donde existe poca atención a la gestión pública o de interés común. Al mismo tiempo, OCRET está avanzando lentamente hacia un sistema moderno de administración de sus contratos de arrendamientos. Por otro lado, con relación a las tierras de reservas, se percibe todavía lentitud burocrática que dificulta el avance en modernización completa de los sistemas de información. Los registros de Bienes del Estado están de manera similar que OCRET, en proceso de modernización pero todavía con una situación deficiente en términos de cobertura y de manejo informático. 7 4. Provisión pública de información sobre tierras En Guatemala la falta de certeza jurídica sobre la tenencia y propiedad de la tierra es un tema fundamental. El Registro General de la Propiedad, como ente que resguarda el derecho de propiedad de la tierra frente a terceros y que abre las puertas al comercio interno entre las personas y las instituciones a través del crédito, es fundamentalmente un registro de derechos y no de medidas. Esto se refiere a que los protocolos de inscripción se concentran en evaluar si la cadena de títulos es correcta, sin prestar suficiente atención a la identificación de la ubicación, linderos y medidas de los predios. Esto es muy grave porque crea problemas de ubicación física, donde es imposible reconocer el objeto donde recae el derecho, trayendo consigo conflictos, despojos, estafas, y falta de credibilidad de la información registrada, lo que impacta en el sistema económico en general. El proceso de configuración de la ubicación y forma de los predios en el territorio nacional y las relaciones y calidades de dominio para quienes los poseen, está rezagado por la falta de títulos que hagan efectivos los derechos sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra reconocidos por la legislación guatemalteca. Más allá de los conflictos, esto dificulta cualquier proceso de ordenamiento territorial. Esta es una razón más de la importancia fundamental de contar con una base catastral actualizada y disponible para el acceso público. Los panelistas coincidieron en señalar que el proceso catastral un elemento estratégico para la definición de una nueva política de desarrollo económico. Sin embargo, este proceso podría durar hasta 50 años si no se actúa con celeridad y seguridad, de manera eficiente y a través de la implementación de un modelo efectivo que permita tener resultados en el corto y mediano plazo. Sin una política permanente y clara que busque dar certeza jurídica sobre el uso, la tenencia y la propiedad de la tierra, las medidas, las acciones, los proyectos y los programas —públicos y privados— que se ejecuten en el ambiente agrario nacional, carecerán del elemento de sostenibilidad. El RIC y el RGP tienen aún como tarea pendiente la vinculación de las respectivas bases de datos para amarrar la información registral con la información catastral y poder brindar a los usuarios la seguridad de que se cuenta con información actualizada y georreferenciada. Si bien el RGP es una entidad autónoma, en los últimos años ha experimentado un decremento de sus recursos financieros, por lo que deberá definir a lo interno políticas institucionales de mejora de la calidad del gasto. Por su parte el RIC depende en gran medida de fondos de gobierno central (a pesar que de acuerdo a su ley debería ser autónoma), cuyos recursos provienen de donaciones y préstamos, sin 8 los cuales se dificulta su operatividad y sostenibilidad financiera. Este estudio concluye en la necesidad de fortalecer la entidad como ente rector del catastro. Además recomienda evaluar un esquema de desconcentración de las actividades de levantamiento catastral y actualización catastral, en que las municipalidades serían su aliado principal. 5. Resolución de disputas y gestión de conflictos En Guatemala existen distintas instituciones que han creado departamentos o unidades de atención de conflictos y cada una aborda la problemática desde su muy particular punto de vista o especialidad. Así por ejemplo la Procuraduría de Derechos Humanos aborda casos de desalojo desde la perspectiva de los derechos humanos, mientras que el Ministerio de Energía y Minas lo ve desde la óptica del conflicto generado por la instalación de una hidroeléctrica; el Sistema Nacional de Diálogo atiende los efectos que la falta de consulta y diálogo ha producido y la Secretaría de Asuntos Agrarios atiende los aspectos relacionados con la propiedad o tenencia de la tierra. Dada la perspectiva de cada una de las entidades que buscan ayudar en paliar los conflictos, registran datos que les son importantes a su quehacer, pero que no necesariamente son acordados para evitar duplicidad de trabajo. Si bien la Secretaría de Asuntos Agrarios, a través de su Dirección de Monitoreo ha hecho un importante esfuerzo por mantener información actualizada de las actividades y procesos implementados por la institucionalidad agraria, no se incluye en sus registros a las instituciones de justicia ni aquellas a nivel municipal que atienden casos de conflicto agrario. Además la información se circunscribe a registros estadísticos, no a los aspectos cualitativos de la intervención institucional. Los registros y controles establecidos no han sido suficientes para resolver el problema de la ausencia de una base de datos única que garantice que los registros sobre procedimientos agrarios están estandarizados, los casos reciben los mismos nombres y los mecanismos de abordaje del conflicto siguen una misma lógica de intervención. No existe en la actualidad un registro unificado de beneficiarios o de resoluciones respecto a los casos atendidos lo que facilita que un mismo caso sea tratado de forma simultánea por más de una institución sin que éstas compartan información o puedan percatarse de la duplicidad de acciones que se generan. Las municipalidades por su parte carecen de un control de los casos que se resuelven a nivel de las alcaldías municipales, por vías informales o a través de estructuras propias del derecho consuetudinario e indígena lo que no permite evaluar con propiedad la dimensión del conflicto de tierras en el país. Por otro lado, los registros estadísticos del Organismo Judicial no permiten desagregar las faltas y delitos que se relacionan con la tierra de otros delitos. Aun y cuando la percepción de los abogados es que entre el 30 y el 50% de los casos que se llevan en tribunales están relacionados de alguna forma con un conflicto agrario, 9 es imposible con la información disponible, validar esta información. Para efectos de este estudio, no ha sido posible determinar los plazos y tiempos que conlleva el obtener una sentencia final y menos aún estimar los costos relacionados con la obtención de justicia en temas de conflictos agrarios. Surge la necesidad de tribunales agrarios especializados que permita que casos similares sean tratados en diferentes jurisdicciones según el criterio del asesor legal que lo esté llevando. Así, un caso de tierras puede ser visto como un asunto civil o laboral cuando se trata del no pago de prestaciones o de un desalojo vinculado a ex- trabajadores de una finca. Es necesario el expertiz en temas agrarios propiamente dichos. ¿Cuáles son las recomendaciones obtenidas a través del estudio LGAF? Las recomendaciones más importantes surgidas del estudio, se listan en acciones puntuales en torno a los grandes ámbitos abordados. A continuación se presenta un resumen de las recomendaciones más importantes que se desarrollan en mayor detalle en la sección :  En Reconocimiento de tierras y respeto de los derechos existentes - Mejorar la capacidad institucional para la aplicación de la legislación nacional y de los convenios internacionales en materia de derechos de tierras, a través de la creación de capacidades en las autoridades nacionales y el impulso para la aplicación de las Directrices Voluntarias para la buena gobernanza de la tierra y los recursos naturales, el fortalecimiento de los procesos de inscripción de Comunidades Indígenas en los Registros Municipales, la sistematización de los casos de restitución de tierras indígenas, y la promoción de la inscripción de Tierras Comunales en el Registro General de la Propiedad - Realizar el Censo sobre Tierras Colectivas y comunales, que deberá incluir datos sobre ubicación, titulares, usos y esquemas de administración especial y establecer el Registro Forestal por tipo de tenencia según lo establece la ley respectiva. - Vincular indicadores de desempeño entre las diferentes entidades de la tierra buscando mantener alineamientos en el marco de las metas y prioridades de Estado.  En Ordenamiento, gestión y tributación de tierras - Consolidar los sistemas de información a través del SIT muni del RIC en los centros poblados existentes para asegurar sus usos y beneficios - Poner en marcha sistemas de información (territorial) compartida entre instituciones del gobierno central y municipalidades, es fundamental para que una vez transferidas las tierras y los inmuebles estatales los arrendatarios contribuyan a las finanzas municipales y no solamente exijan servicios. 10 - Reglamentar de manera urgente y en calidad de prioridad nacional- municipal el Decreto 15-98 del Congreso de la República, Ley del Impuesto Único Sobre Inmuebles (IUSI).  En Gestión de Tierras Públicas - Definición de una Política de Estado en materia de manejo de tierras públicas, basado en las líneas de acción del Pacto Fiscal. - Establecimiento de un espacio de coordinación institucional (mesa técnica interinstitucional para el manejo de tierras públicas), de carácter permanente, en donde se puede compartir los esfuerzos realizados, las prioridades de cada ente, normativa técnica o cualquier conflicto de gestión institucional en materia de tierras públicas. - Fortalecer el rol de la dirección de bienes del Estado del Ministerio de Finanzas  En Provisión pública de información sobre tierras - Regularizar la posesión de los titulares catastrales en Zonas Declaradas en Proceso Catastral donde el titular registral sea la municipalidad y donde se refleje que en su ámbito espacial se encuentren predios donde los titulares catastrales sean personas que ostenten la doble calidad de “Posesionarios” y/o “Pobladores o vecinos”. Las propias municipalidades por medio de su representante legal deben ser las encargadas de iniciar procesos de regularización para darles el reconocimiento de derechos de propiedad a los que tienen la calidad de posesionarios. Para el efecto el RIC deberá apoyar el proceso de regularización cumpliendo con entregar como producto catastral los planos de los predios levantados. - El Registro General de la Propiedad debe comenzar una política de saneamiento y actualización en cumplimiento de lo que establece el artículo 1178 del Código Civil y que es nuevamente señalado en el Reglamento de los Registros de la Propiedad en su artículo 8 segundo párrafo. Hay que hacer énfasis que esta política registral se encuentra vigente desde el año de 1933. - Mejorar el modelo de proceso catastral priorizando fases que permitan la agilización del trabajo y declaración de zonas catastradas. En ese sentido, fortalecer a las municipalidades como co-ejecutoras de la actualización catastral.  En Resolución de disputas y gestión de conflictos - Fortalecer la articulación de la SAA con el Organismo Judicial, el Ministerio Público, el RIC, INAB, CONAP, Fondo de Tierras, COPREDEH, Sistema Nacional de Diálogo, PDH y Ministerio de Gobernación (especialmente entre los tres primeros) con el fin de mejorar la calidad de la investigación y la información que se utiliza para el juzgamiento de los casos de tierras. 11 - Crear un Sistema Único de Registro e Información de conflictos agrarios que incluya la creación de códigos de identificación estandarizados, características y tipologías unificadas e instrumentos consensuados para el abordaje de los casos y otros factores que contribuyan a facilitar el tratamiento coordinado y seguimiento institucional de los mismos mientras que contribuye a dimensionar de mejor forma la situación real de la conflictividad de tierras y su solución. - Crear los Tribunales Agrarios e impulsar la aprobación del Código Agrario y el Código Procesal Agrario con el fin de identificar con mayor propiedad las necesidades de simplificación de procesos o la creación de otros nuevos que aseguren justicia pronta y cumplida para todas las partes en conflicto. 3. Introducción El Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (LGAF por sus siglas en inglés) se realizó a partir de la necesidad de buscar una mejora sistemática de la gobernanza de 12 la tierra en Guatemala. La evaluación ha sido participativa pero de carácter técnico que contó con expertos de grupos relevantes para evaluar mediante un ranking la condición de la gobernanza de la tierra en Guatemala. Los resultados obtenidos de la evaluación se expresan en recomendaciones de acciones prioritarias que se consideran necesarias para la mejora de la gobernanza de la tierra en el país. Adicionalmente el estudio permite evidenciar aquellas dimensiones en las que aún hace falta realizar esfuerzos mayores para la recopilación de información que faciliten el análisis y la toma de decisiones en materia de gobernanza de la tierra. A partir de los hallazgos encontrados, se realiza una matriz de propuestas de políticas a corto, mediano y largo plazo, con el fin de incidir en la inserción de estas propuestas en la Política Agraria, en coherencia con las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza responsable de la Tierra que impulsa la FAO y que Guatemala ha adoptado para su implementación. La evaluación de los temas se realizó a través de nueve paneles o mesas de discusión de expertos, quienes con conocimiento previo de los antecedentes del tema a abordar y la tabla de indicadores, participaron en la asignación de calificaciones por indicadores. Es importante destacar que la convocatoria buscó la heterogeneidad de sectores representados en los grupos de discusión, entre los sectores público, privado, sociedad civil, academia, colegiados profesionales. Los paneles de discusión y la revisión de la documentación existente permitieron a los expertos investigadores contar con la retroalimentación desde las entidades públicas y privadas y los sectores participantes de los aspectos fundamentales de los ámbitos de abordaje. El proceso ha permitido establecer información valiosa de las fortalezas que enfrentan actualmente las instituciones y ha permitido que los mismos participantes reflexionen sobre lo que falta por hacer, realizando propuestas para la mejora del desempeño de la gobernanza de la tierra. Si bien la coordinación se realiza diariamente, ésta no se hace de forma consciente sobre los esfuerzos de las otras instituciones provocando la duplicidad de trabajo o la afectación del trabajo de otros. Cabe destacar que el estudio ha generado gran interés en contar con los resultados y tener participación en el análisis de los indicadores. Los participantes reconocen la utilidad de aplicar un sistema de evaluación que promueve la coordinación operativa y refleja los alcances y limitaciones de las entidades vinculadas (públicas y privadas). Los participantes reconocen que las recomendaciones de este estudio promueven la agilización de procesos, la mejora en la calidad de respuesta a los beneficiarios y disminuir la duplicidad de acciones orientadas al mismo objetivo. El estudio concluye en la necesidad de que el sector gubernamental realice esfuerzos en el corto y mediano plazo para establecer una base de datos única de información predial 13 que permita contar con información homogénea, codificación única y procesos establecidos para ordenar el manejo del territorio. La ley establece claramente las rutas de acción, pero hace falta la implementación consciente de la normativa con el fin de actualizar información referente a la administración de tierras. En ese sentido, el LGAF ha permitido obtener importantes propuestas de pronta aplicación que solo requieren la coordinación de las autoridades institucionales y la voluntad para la puesta en marcha de los procesos. Existe la voluntad, la experiencia y la disposición de mejorar la gobernanza de la tierra en Guatemala, no solo a nivel institucional, sino desde los ámbitos privados, productores, docentes, colegiados e investigadores. 14 4. Metodología ¿Qué es el LGAF? El Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra –LGAF por sus siglas en inglés-, es la herramienta de diagnóstico para la evaluación de los marcos legales, las políticas públicas y las prácticas relacionadas con la tierra y su uso. El LGAF está basado en la revisión comprehensiva del material teórico y empírico relativo a la gobernanza de la tierra. Proporciona un marco conceptual y un conjunto de indicadores para medir los avances de las entidades gubernamentales en la Administración de Tierras. El Marco de Evaluación ha sido desarrollado por el Development Research Group del Banco Mundial en Washington, en colaboración con la Alianza Global para la Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (integrada por FAO, UN – Hábitat, IFAD, e IFPRI). Se ha realizado esta Evaluación de la Gobernanza de la Tierra en países de África, América del Sur, Europa y Centroamérica. Proceso para la elaboración de este estudio La elaboración del estudio, se realizó entre los meses de octubre 2014 a marzo 2015, con la participación institucional de las entidades vinculadas a la temática de la tierra. Dicho proceso implicó la búsqueda de expertos investigadores especialistas en los temas que aborda el LGAF. Conforme al protocolo de aplicación del LGAF, los indicadores fueron distribuidos entre 9 paneles de expertos conformados por entre cinco y diez miembros. Los especialistas participantes trabajan tanto en el sector público, privado, sociedad civil, sector académico, y fueron seleccionados considerando la relevancia de las instituciones del Estado para los temas abordados por los paneles. En el caso de los expertos del sector privado se seleccionó abogados, arquitectos y representantes de gremios y organizaciones no gubernamentales de reconocida experiencia en las materias de la convocatoria. En el Anexo 2 se presenta la lista completa de participantes en los paneles. A cada uno de los miembros de los paneles se le distribuyó un documento de antecedentes conteniendo la información disponible que sirvió para que la discusión tenga una misma base de información. Los paneles se reunieron en sesiones de entre 4 y 5 horas para: discutir los temas asignados, asignar por consenso los rankings aplicables a cada indicador, identificar áreas de potenciales reformas y formular propuestas de política para abordar los temas discutidos. Adicionalmente, se le pidió a los paneles que propongan los indicadores que podrían ponerse a consideración de las entidades competentes para monitorear los avances sobre algunos temas críticos a lo largo del tiempo. Los resultados de las discusiones de los paneles fueron plasmados en Ayuda-Memorias que fueron circuladas entre los participantes para validar su contenido y recoger información adicional. En el Volumen 2 de este informe se incluye el texto completo de las 9 Ayuda Memorias con indicación de las dimensiones LGAF discutidas en cada uno de los paneles, una 15 descripción de las evidencias analizadas, así como un resumen sobre las discusiones y recomendaciones presentadas en este informe. En ese sentido, este informe busca consolidar y realizar un análisis crítico de la información producida por los paneles. Este informe fue circulado entre las entidades y actores participantes para luego ser discutido en un Taller de Validación Técnica convocado en Mayo de 2015 con el objeto de confirmar, corregir o enriquecer el análisis, discutir las propuestas de intervenciones y los indicadores de monitoreo que se deducen del trabajo realizado. De acuerdo a la metodología del LGAF, se espera llevar a cabo una reunión de Diálogo de Políticas con autoridades del gobierno para presentar y discutir los hallazgos y recomendaciones del Estudio. Cuadro 1. Proceso de elaboración LGAF MARCO 1. Revisión de documentación bibliográfica 2. Revisión de marco legal institucional CONTEXTUAL 3. Revisión de institucionalidad agraria Julio-septiembre 4. Elaboración de informe inicial de contextualización 2014 5. Logística para selección de expertos investigadores PANELES 1. Preparación de informes de antecedentes para paneles por parte de expertos investigadores Octubre- 2. Convocatoria a expertos panelistas noviembre2014 3. Realización de paneles de discusión INFORME LGAF 1. Elaboración de minutas de paneles, resumen de resultados y matriz de propuestas de políticas elaboradas por expertos investigadores Diciembre 2014- Retroalimentación a informes de expertos investigadores marzo 2015 2. Elaboración de informe borrador 1. Socialización de informe borrador y convocatoria PROCESO DE 2. Definición de metodología de taller VALIDACIÓN 3.Taller de Validación Técnica mayo 2015 4. Revisión de hallazgos, observaciones y comentarios al documento 5. Presentación de informe final Elaboración propia Cabe destacar que los expertos para participar en cada una de las sesiones de discusión o paneles, pertenecen a entidades gubernamentales, no gubernamentales, academia o investigadores 16 independientes. Cada sesión de discusión contó con representantes de sectores heterogéneos, con el fin de abarcar la diversidad de opiniones y posturas respecto a los temas abordados. Las fechas de elaboración de cada uno de los paneles se realizaron según el cuadro siguiente: Cuadro 2 Realización de Paneles para preparación del LGAF en Guatemala Fecha de realización Número y nombre de Panel Experto Investigador a cargo de coordinación 12 de noviembre 2014 4. Manejo de tierras públicas Jean-Roch Lebeau 14 de noviembre 2014 5. Transferencia de grandes extensiones de tierra a Huber Ernesto Palma inversionistas 17 de noviembre 2014 6. Provisión pública de información de tierras: Roberto Morales Gómez registro y catastro 19 de noviembre 2014 7. Tasación de la tierra y tributación Huber Ernesto Palma 20 de noviembre 2014 8. Resolución de conflictos Claudia Villagrán 24 de noviembre 2014 3. Uso, planeamiento y desarrollo de tierras Jean-Roch Lebeau urbanas 25 de noviembre 2014 1. Reconocimiento de derechos de tierras Silvel Elías Gramajo 26 de noviembre 2014 2. Regulaciones del uso del derecho al bosque, Silvel Elías Gramajo tierras comunales y rurales 27 de noviembre 2014 9. Arreglos y políticas institucionales Caryl Alonso Jiménez Elaboración propia 17 5. INFORMACIÓN DE PAÍS Y CONTEXTO DE LA TEMÁTICA AGRARIA Geografía Guatemala se encuentra en medio del continente americano, en la región centroamericana¸ limita al norte y oeste con México, y el Mar Caribe, al este con Belice, Honduras y El Salvador y al sur, con el Océano Pacífico. La extensión territorial es de 108,889 kilómetros cuadrados y tiene una población estimada de 15.8 millones de habitantes. Guatemala se divide administrativamente en 22 departamentos, 338 municipios que a su vez se conforman en aldeas y caseríos. El país cuenta con una riqueza idiomática en que predomina el español y 23 idiomas de origen maya, el idioma Garífuna (litoral atlántico) y Xinca (algunas regiones del departamento de Santa Rosa). El país es montañoso en su mayoría, cuenta con una amplia cadena volcánica con algunos volcanes activos. Se encuentra entre dos cadenas montañosas, que permiten experimentar microclimas según la altura de los picos montañosos, cuya mayor altitud puede llegar a los 3,000 metros sobre el nivel del mar. Historia y políticas de tierras La historia agraria del país se vincula a políticas que marcan desde la época colonial la distribución desigual de la tierra. La mayor parte de los habitantes del área rural son agricultores sin tierras o tierras en pequeñas dimensiones. La mayoría de las tierras en Guatemala son de vocación forestal, pero se utilizan en actividades agrícolas; históricamente las mejores tierras se encuentran concentradas en pocas manos y no son explotadas de forma adecuada. El área urbana ha crecido de forma acelerada en los últimos 50 años, debido a crecimiento natural y crecimiento migratorio, principalmente. A esto se sumó también la estructuración de un sistema urbano más sólido y la formación o fortalecimiento de centros o zonas industriales de agro exportación y servicios. El coeficiente de Gini ejemplifica la magnitud de la inequidad de la riqueza, en que Guatemala registra desde la década de los años setentas en desigualdad en la distribución de la tierra, que es uno de los factores para determinar la distribución del ingreso. La siguiente figura refleja el coeficiente de Gini de la distribución de la tierra en algunos países de la región entre los años 1970 y 1980. La situación no ha cambiado sustancialmente, el país sigue siendo agrícola y la distribución de la tierra desigual. Guatemala se encuentra entre los tres países latinoamericanos con los mayores niveles de desigualdad en la distribución del ingreso nacional, lo que se evidencia en que el coeficiente Gini representa el 0.57 para el ingreso y el 0.48 para el consumo. El 62.1% del ingreso nacional 18 se concentra en el 20% de la población de mayores ingresos, mientras el 20% de la población más pobre únicamente tiene acceso al 2.4% del ingreso nacional.1 Según ENCOVI, el Índice de Gini referido a la concentración de la tenencia y propiedad de la tierra es el segundo más alto en América Latina, y de acuerdo al último Censo Nacional Agropecuario es de 0.84, que se expresa en el hecho de que 92.06% de las y los pequeños productores ocupan el 21.86% de la superficie, mientras el 1.86% de los productores comerciales ocupan el 56.59%.2 La falta de acceso a tierra y la escasez de otras oportunidades económicas y de empleo en el área rural, han obligado a importantes segmentos de la población rural a considerar la migración hacia las ciudades, como la única alternativa para superar la pobreza y la exclusión. De hecho, la migración al exterior se ha incrementado de 1, 237,162 personas en 2002, a 1, 482,247 en 2007. No existen medidas de control para promover una migración ordenada y coherente con la oferta de servicios en las principales ciudades del país. Existen regiones cuyo principal medio de subsistencia lo representan remesas enviadas del extranjero, debido a la alta tasa de emigración (principalmente ilegal) a Estados Unidos principalmente. Figura 1 Coeficiente de Gini de la Distribución de la Tierra Fuente: FAO Land Tenure data and Policy Making in Latin America Como referente histórico, la conquista como proceso violento suprimió los derechos de propiedad indígena sobre la tierra. El origen del latifundismo en Guatemala deriva del principio 1 INE. Encuesta Nacional de Condiciones de Vida. Guatemala, 2011. Pág. 8 2 Ïdem pág. 14 19 del señorío de la Corona española sobre tierras conquistadas, concediendo tierras a soldados de conquista según parecía a cada conquistador, con autorización y respaldo de la Corona.3 El proceso estuvo marcado por guerras, motines y despojos, el interés de conquista surge a partir de los beneficios y ventajas en las provincias recién conquistadas, a través de la apropiación de las tierras y fuerza de trabajo indígena. Los conquistadores eran voluntarios y la mayoría de ellos no tenían salarios, sino esperaban recibir parte del botín de las victorias en forma de metales preciosos, concesiones de tierras y mano de obra.4 Muchos de los españoles eran soldados experimentados que habían participado en campañas militares en Europa. Los españoles buscaron concentrar la población indígena en nuevos asentamientos coloniales, o reducciones. Muchos indígenas se resistieron a vivir en estas reducciones prefiriendo huir hacia regiones inaccesibles en montañas y bosques.5 La política agraria colonial fue la base para la definición de una nueva forma de administrar las tierras, se da origen al latifundismo y esta figura predomina hasta trecientos años después. La definición y delimitación de la ciudad que se conoce en la actualidad en Guatemala, es la misma que se aplicó en España desde el siglo XVI y fue trasladado durante la época de conquista, dado que las ciudades fundadas en América tenían el mismo diseño. Actualmente las ciudades se caracterizan por su alta densidad de población y su extensión, así como por ser emisor de servicios y estar perfectamente dotado de infraestructuras. En Guatemala algunos centros poblados considerados ciudades y por ende zonas urbanas son: Ciudad de Guatemala, la ciudad de Quetzaltenango, Antigua Guatemala, Chimaltenango, Cobán, Escuintla, Puerto Barrios, Jutiapa y centros poblados de más 10,000 habitantes. Cabe destacar sin embargo que la realidad de la ciudad de Guatemala, con la ciudad de Puerto Barrios, por ejemplo es muy distinta en cuanto a procesos de ordenamiento territorial, administración y prestación de servicios. La comprensión de la conformación de la dinámica agraria en su conjunto, refiere forzosamente a la búsqueda de sus causas en la historia del país. Los períodos más importantes de la historia agraria de Guatemala se resumen en el siguiente cuadro: Cuadro 3 Políticas Agrarias en Guatemala 3 Díaz del Castillo, Bernal. Historia Verdadera de la Conquista de la Nueva España. Red Ediciones S. L 2012. Pág. 114. 4 Martínez Peláez, Severo. La Patria del Criollo. Editorial Universitaria, 1992. Págs. 33 2-412 5 Martínez Peláez, Severo. Ibid Pág. 412 20 Política Agraria Principales características Marco legal Colonial  Fundamentada en el repartimiento y la encomienda  Bulas Papales (1455) 1524-1821  Principal figura agraria: el latifundio  Tratado de Tordesillas (1494)  Fundación de ciudades para la concentración de actividades  Leyes Nuevas (1542) de administración de la colonia Post independencia  Tierras baldías declaradas particulares  Ley Primera (1825) 1821-1867  Promoción de proceso de compra-venta  Registro de Matrículas (1823-1833)  Registro de matrículas de terrenos para impuesto territorial Liberal  Extinción de la modalidad de cesión de tierras de forma  Reglamento para cobro de 1871-1944 perpetua contribución territorial (1874)  Expropiación de tierras comunales  Decreto 170, Expropiación de Tierras  Concesiones de tierras a favor de cafetaleros Comunales  Impedimento de movilización de jornaleros a ciudades para  Reglamento de jornaleros garantizar mano de obra en fincas cafetaleras Revolucionaria  Apertura de acceso a tierra para campesinos  Constitución Política de la República 1944-1954  Prohibición de latifundios  Decreto 712, Ley de arrendamiento  Expropiación de tierras ociosas, especialmente a empresas forzoso (1945) norteamericanas  Decreto 900, Ley de Reforma Agraria  Reforma agraria (1952)  Surgimiento de organizaciones obreras y campesinas  Libre movilización a las ciudades Contrarrevolucionaria  Derogada reforma agraria  Decreto 31 (1954) 1954-1960  Devolución de tierras expropiadas a latifundistas  Decreto 559, Estatuto Agrario  Prohibición y persecución de organizaciones obreras y campesinas  Implementación de mecanismos para evitar crisis rural Durante conflicto armado  No afectación al latifundismo  Decreto 1427, Ley de Parcelamientos 1960-1995  Adjudicación de tierras improductivas y de vocación forestal urbanos a favor de campesinos  Decreto 1551, Ley de Transformación  Reasentamiento de campesinos Agraria  Colonización de áreas despobladas  Decreto 60-70, Ley de zonas de  Participación de la Iglesia para organización de cooperativas desarrollo agrario agrícolas  Decreto 49-79, Ley de Titulación  Utilización de métodos ilegítimos de gobernantes para Supletoria infundir terror en la población  Migración hacia las ciudades, debido a que el conflicto armado fue principalmente rural Acuerdos de Paz  Negociaciones para firma de la Paz  Acuerdo para la Paz firme y duradera 1996-2000  Definición de política agraria (1996)  Creación de instituciones para el tema tierra  Acuerdo sobre aspectos  Apertura de fondo de tierras para créditos y asistencia técnica socioeconómicos y situación agraria  Inicio de catastro  Acuerdo sobre Identidad y Derechos  Reasentamiento de pueblos desplazados de los Pueblos Indígenas  Acuerdo sobre reasentamiento de poblaciones desarraigadas  Decreto 24-99, Ley del Fondo de Tierras 2000-2015  Mesas de diálogo sobre desarrollo rural  Ley del Registro de Información  Consenso entre sectores vinculados al tema de Catastral administración de tierras para el impulso de una política de  Política Nacional de Desarrollo Rural desarrollo rural integral Integral  Política Agraria Fuente: Elaboración propia. 21 Desde el punto de vista jurídico, en Guatemala la tierra está asignada por parcelas a los propietarios reconocidos en el Registro General de la Propiedad. Dicho reconocimiento le brinda al propietario inscrito las facultades de arrendarla, venderla, heredarla o donarla. Es en estas facultades que la propiedad tiene no solo una dimensión social, sino económica en tanto que puede obtener recursos de su arrendamiento o venta. La titularidad sobre la tierra le permite ingresar a un mercado formal y es la garantía que requiere el financista para poner a disposición del propietario recursos monetarios para los objetivos que éste pretende alcanzar, con garantía hipotecaria. De ahí, el carácter estratégico que tiene la propiedad sobre la tierra. La corriente desarrollista impulsada por la CEPAL en los años 60 permitió la creación de un marco legal e institucional, que promovió acciones favorables para la agricultura (INTA, ICTA, BANDESA, MAGA, DIGESA, INAFOR), pero como medidas paliativas para evitar las crisis campesinas de demanda del recurso tierra. Estas políticas e instituciones eludían abordar el problema central de la democratización en el acceso a tierra, la inversión estatal estratégica en la agricultura y la definición de una política de estado para el desarrollo rural. Por otro lado se privilegió a los grandes productores y agroexportadores mediante subsidios, políticas laborales, precios diferenciados para el mercado externo e interno, proteccionismo, y un aparato estatal a su servicio. Se llegó incluso a tolerar mano de obra obtenida de forma coercitiva como en casos registrados en el cultivo del café. La implementación de programas de ajuste estructural desencadenó una serie de políticas que desvalorizaron la producción agrícola ancestral y de pequeña escala con consecuencias adversas para el campesinado: desestructuración del marco institucional para la agricultura, abandono del campo, eliminación de barreras arancelarias para la producción de trigo, consolidación de imaginarios que desvalorizan la tierra, la agricultura y el campesinado, penetración y consolidación de patrones de agricultura convencional. Todo esto acompañado por la disminución del presupuesto del Ministerio de Agricultura en proyectos productivos, que fue sustituida por una estrategia asistencialista de corto plazo. Las políticas asistencialistas se han consolidado y constituyen las únicas acciones que han tenido continuidad a lo largo de los últimos veinte años. El estado guatemalteco ha suscrito el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración de la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural y las Metas de Desarrollo plasmadas en los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas. En virtud de esos compromisos el Estado de Guatemala está comprometido ante la comunidad internacional para generar condiciones que promuevan el desarrollo rural integral. A pesar de estos compromisos internacionales, los programas de Ministerios y Secretarías, y aquellos que se ejecutan mediante Fondos y Consejos de Desarrollo, carecen de recursos financieros y humanos suficientes para el fomento económico, productivo y organizativo y protección socio ambiental, por lo que existe poca capacidad de respuesta para garantizar condiciones de vida digna para las poblaciones más empobrecidas que habitan en las áreas rurales. 22 A partir de los Acuerdos de Paz en Guatemala en 1996, se inicia la institucionalización agraria, se transforma la mayor parte de entidades vinculadas a la tenencia de la tierra, se establece el catastro, la regularización de tierras del Estado y se crea la oficina de resolución de conflictos. Las intervenciones más relevantes de estas políticas incluyen el intento de restitución de tierras a los pueblos que por causa de la guerra interna se vieron en la necesidad de abandonar sus tierras. Sin embargo, se encontró que estas tierras estaban ocupadas, surgiendo la necesidad de reasentar a pueblos completos. Durante los años posteriores a los Acuerdos de Paz se iniciaron políticas orientadas al desarrollo rural, la regularización y acceso a la tierra; sin embargo los enfoques que privilegiaron la vía del mercado de tierras, el arrendamiento y los programas de emergencia alimentaria han resultado ser insuficientes para resolver la conflictividad, la hambruna y la pobreza extrema en el campo. En ese contexto, es muy significativo que el proyecto de ley para la regularización de la tenencia de la tierra, se encuentre pendiente por más de quince años desde su presentación en el Congreso de la República y no se haya discutido para aprobación. A lo largo de los años han surgido diversas versiones de propuestas de ley de regularización, que han sido sistemáticamente bloqueadas por los sectores empresariales y latifundistas quienes argumentan que estas iniciativas trastocan la institución de la propiedad y afectan los intereses privados. Como una alternativa, el estado promovió el arrendamiento de tierras públicas, sin embargo este mecanismo solo resultó siendo aprovechado por los grandes productores cafetaleros y no benefició sustancialmente a campesinos pobres. Actualmente, a partir del impulso de la Política Agraria coordinada por la Secretaría de Asuntos Agrarios, los principales ejes de trabajo son el acceso a la tierra, la certeza jurídica, la resolución de conflictos y la posibilidad de otras alternativas de siembra. Según la Política Agraria impulsada por la Secretaría de Asuntos Agrarios6 la situación de la estructura agraria en Guatemala se define según lo indica el cuadro siguiente: Cuadro 4 Tenencia de la tierra en Guatemala 6 Oficializada mediante Acuerdo Gubernativo No. 372-2014 23 Tamaño de la finca No. De Porcentaje Superficie Porcentaje Clasificación de Porcentaje de fincas % Hectáreas % productores productores agrícolas agrícolas % Menores de 1 375,708 45 120500 3 infra 45 manzana subsistencia De 1 a menos de 2 185,196 22 169352 4 47 manzanas De 2 a menos de 5 157681 19 314111 8 Subsistencia manzanas De 5 a menos de 46099 6 208298 6 10 manzanas De 10 a menos de 39599 5 471476 13 Excedentarios 6 32 manzanas De 32 a menos de 10929 1 328982 9 2 64 manzanas De 1 caballería a 14593 2 1286865 35 menos de 10 De 10 caballerías a 610 0.07 358543 10 comerciales menos de 20 De 20 caballerías a 222 0.03 282079 7 menos de 50 De 50 caballerías y 47 0.01 175012 5 mas Total 454,976 100 3715218 100 100 Fuente: Secretaría de Asuntos Agrarios. Política Agraria, Guatemala 2014 La Política Agraria presentada por la Secretaría de Asuntos Agrarios en 2014 define como infra subsistencia a condiciones de pobreza extrema y se caracterizan por el escaso acceso que tienen a recursos productivos y tierra. La subsistencia se identifica por la utilización de mano de obra familiar que produce para consumo propio y venta local. Los productores excedentarios se dedican a cultivos no tradicionales, con acceso a tecnología y asistencia técnica. La producción se vende en el mercado nacional e internacional. Por otro lado, los productores comerciales se dedican exclusivamente a la producción con destino al mercado internacional, principalmente a la exportación de productos tradicionales (café, azúcar, banano, entre otros). Tienen acceso al crédito, riego y tecnología agropecuaria. Según el diagnóstico de la Política Agraria SAA 2014, existe un gran segmento de población campesina sin tierra; sin embargo, la capacidad institucional no responde a las demandas de los campesinos. Hasta el año 2013, el Fondo de Tierras ha recibido 1740 solicitudes (1,110 colectivas y 640 individuales) de acceso a la tierra, de las que se han adjudicado 265 fincas que corresponde al 15% de la demanda.7 Cabe destacar que estas adjudicaciones han generado deuda por parte de los beneficiarios, misma que en la mayoría de casos se ha tenido que reestructurar ante la falta de pago. Características de la tenencia de la tierra en Guatemala. En términos generales, puede afirmarse que Guatemala presenta las siguientes características: 7 Secretaría de Asuntos Agrarios. Política Agraria 2014, pág. 13 24 a) La población urbana se empezó a conformar por migrantes de las áreas rurales que con el afán de obtener un empleo estable, se trasladó a la ciudad capital. Sin embargo, la tasa de crecimiento urbano superaba en los años setenta la tasa de crecimiento económico, por lo que el aumento demográfico y el desempleo agudizaron el problema de acceso a la vivienda. Esto provocó el aumento de las invasiones a las laderas de los barrancos que dieron lugar al surgimiento de asentamientos informales que carecen de de servicios básicos. La propiedad es fundamentalmente privada, pero existen muchas áreas con irregularidad en cuanto a la tenencia formal, siendo poseedores de la tierra que ocupan. La ciudad capital es la única que cuenta con un plan de ordenamiento territorial, Guatemala 2020. b) Un porcentaje importante de la población rural no posee tierra para trabajarla directamente, por lo que se emplea en la producción de artesanías, en el de ventas, asalariado agrícola o bien emigra a la ciudad ante la falta de oportunidades. Una parte de este segmento de la población rural alquila pequeñas extensiones de tierra básicamente para la siembra de maíz y granos de subsistencia. La situación abarca a la mayor parte de la población en extrema pobreza e indígena. Emigran para trabajar en fincas de cultivos permanentes de exportación, según las épocas del año. c) Otro porcentaje importante de la población rural sí posee tierra para cultivarla directamente, pero en extensiones que le permiten únicamente alcanzar su subsistencia. La mayor parte de la población rural pobre, que posee tierra bajo los regímenes jurídicos de copropiedad heredados de los españoles y profundizados por las políticas agrarias de los últimos dos siglos bajo la creencia de evitar con ello el minifundio. d) En los últimos años las empresas para cultivos para exportación como la palma africana y el xate8 han adquirido tierras a través del mercado. Previo a la compra de tierras, se realizan estudios de suelo para verificar la calidad del mismo. A partir del año 2009 se incrementó en la Franja Transversal del Norte la adquisición de tierras para fines productivos, fortaleciendo programas como Programa de Desarrollo Rural, que brindó financiamiento para la siembra de palma africana en coordinación con empresas privadas. e) Una realidad innegable y cada vez más común en Guatemala es el tema de tierras de narcotráfico, que son adquiridas mediante medidas coercitivas y de forma ilegal, obligando a pequeños propietarios a vender sus tierras por precios muy por debajo del valor real, con tal de conservar su vida y la de sus familias. Esta realidad de compra o robo de tierras es cada vez más común y no existen políticas públicas efectivas que frenen este fenómeno. f) Con respecto a la industria extractiva, durante la presente gestión gubernamental (2012- 2016), ha tomado mayor auge a partir de la autorización de licencias para la extracción de metales no preciosos, utilizados principalmente para la generación de combustible. Estas autorizaciones han generado conflictos sociales, dado que las principales minas se 8 El xate es una especie de palma pequeña que se exporta principalmente a Estados Unidos como planta ornamental de larga duración. 25 encuentran en áreas protegidas, donde no deberían aprobarse su explotación. Las mineras y otras empresas extractivas han sido causa de conflictos sociales que cobran vidas, por ejemplo el conflicto en el municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala por los trabajos de la empresa Cementos Progreso, que ha causado según los habitantes del municipio actos de represión por parte del gobierno central. Las áreas protegidas se han visto afectadas por la venta de tierras de las comunidades a grandes empresas, especialmente en el departamento de Petén, dado que al vender las tierras, generalmente se asientan las comunidades en zonas de usos múltiples o zonas de amortiguamiento de áreas protegidas. Por otro lado, durante el año 2013 se amplió por 15 años la operación de la empresa transnacional Perenco que opera desde el año 2001 en una de las principales áreas protegidas de Petén, la Laguna del Tigre. Esta ampliación de contrato incluyó la concesión de siete de las doce áreas nuevas para la explotación petrolera. Del impuesto que se percibe de Perenco, se ha creado el Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación (Fonpetrol) que se administra por la Secretaria de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) y se asigna a todos los Consejos Departamentales de Desarrollo para gastos de inversión.9 g) Referente a la minería, el actual gobierno, en el año 2012, se logró establecer un acuerdo voluntario para incrementan del 1 al 5% el monto de regalías de las empresas mineras. Este acuerdo buscó minimizar los conflictos activos de poblaciones contra la minería, puesto que fueron implementados sin cumplir con las consultas a la población. La ley de minería10 data de 1997, existen en el Congreso de la República al menos 9 iniciativas de ley para cambiar o modificar la vigente, que sin embargo no se han discutido en el pleno del Congreso de la República. El Consejo de Pueblos de Occidente interpuso un recurso de inconstitucionalidad ante la Corte de Constitucionalidad por haberse omitido la consulta previa e informada que establece el Convenio 169 de la OIT; este recurso fue declarado sin lugar, persistiendo conflictos de rechazo a actividades mineras. El acelerado proceso de urbanización y las políticas asociadas. Guatemala ha entrado a una fase de crecimiento acelerado de su población urbana, debido a dos factores que se combinan: a) crecimiento de población debido a tasas de fecundidad todavía muy altas, b) transición urbana, marcado por una emigración del campo hacia la ciudad. Según las proyecciones de la SEGEPLAN11, el país pasará, en los próximos 20 años, de contar con una población mayormente rural (48% rural en 2012) a ser un país mayormente urbano (70% urbano en 2032), debiendo incorporar 7 millones de personas adicionales a las ciudades en ese periodo de tiempo. 9 Acuerdo Gubernativo 195-2009 Reglamento de la Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación-Fonpetrol 10 Decreto 48-97 del Congreso de la República, Ley de Minería. 11Segeplán. K’atun, nuestra Guatemala 2032. Guatemala 2014 26 Según se pudo definir en el proceso de evaluación, las características del proceso de urbanización y el sistema urbano resultante han sido fruto del modelo de desarrollo seguido en el país durante la segunda mitad del siglo 20, que resultó en un efecto altamente concentrador. La dinámica concentradora ha condicionado el tipo de flujos económicos y las relaciones entre los centros urbanos y las áreas rurales, y entre los propios centros urbanos, resultando en la práctica que la capital y su área de influencia inmediata se convirtieran en el principal “nodo de desarrollo” del país, acentuando las características propias de un sistema urbano macro cefálico12 en el que la ciudad capital concentra el 25% de la población total del país. Existen varios factores que han provocado el acelerado proceso de urbanización, las personas que viven en el área rural creen que al emigrar a la ciudad mejorarán sus condiciones de vida, tendrán acceso a todos los servicios que una ciudad debería tener. La prestación de servicios básicos, actividad económica y administrativa están concentradas en la ciudad capital. Las principales causas del proceso de urbanización en Guatemala son entre otras: a) Búsqueda de mejorar la calidad de vida, tener un trabajo estable, vivienda y acceso a servicios. b) Mejora de salarios, dado que en el área rural se utiliza la mano de obra no calificada, cuya retribución es mucho menor al esfuerzo invertido en el trabajo. c) Por crecimiento de la población rural, que agudiza la demanda de tierras aptas para el cultivo. Las familias rurales generalmente son numerosas, por lo que el crecimiento poblacional también representa un factor para emigrar hacia las ciudades y buscar mejores oportunidades de vida. d) En seguimiento a la escasez de tierras, las tierras cultivables sufren desgaste por la falta de asistencia técnica, ignorancia de métodos de cultivo y utilización de productos químicos, lo que provoca la pérdida de capacidad productiva y escasez de alimentos de subsistencia e infra subsistencia. e) Búsqueda de acceso a oportunidades de educación; los servicios incluyendo la educación se encuentran concentrados en las ciudades, por lo que una oportunidad que no se tiene en el área rural es emigrar a las ciudades para acceder a educación diversificada y universitaria principalmente. La mayor parte de emigrantes por obtener educación avanzada, no regresa a su lugar de origen, sino busca oportunidades laborales en la ciudad. El incremento del proceso de urbanización, ha provocado preocupación, dado que el crecimiento de la ciudad ha sido desordenado, en que ante la gran demanda, existe poca oferta de servicios básicos y cobertura deficiente de las ciudades crecientes. Se han incrementado los barrios marginales y la economía informal, así como la delincuencia por falta de oportunidades de trabajo. Es notoria la necesidad de contar con políticas de vivienda efectiva e integral para la mejora de calidad de vida de sus habitantes y la cobertura al 100% de la población urbana. 12De acuerdo a AVANCSO (2003), el índice de primacía urbana de Guatemala es de 84.3, segundo de América Latina 27 Actualmente no existe una ley de ordenamiento territorial, a pesar de que existen al menos tres anteproyectos de ley en el Congreso de la República. Una ley de ordenamiento territorial permitiría definir estrategias de control al crecimiento de las ciudades, así como la garantía de responder a las demandas derivadas de dicho crecimiento poblacional. 28 Cuadro 5 Tipología de la tierra en Guatemala Institución Marco legal Tipo de tierra o Responsabilidad / mandato Superficie total estimada recurso Constitución Política Tierras registradas Son tierras privadas aquellas cuya titularidad corresponde a No existe un registro de la de la República en el Registro particulares. Su régimen legal es el del Código Civil que superficie total de tierras - Artículos 39,40 y 41 General de la permite al titular del derecho disponer de las tierras sin privadas, pero este se podría - Código Civil Propiedad con título restricciones. El derecho sobre tierras privadas es inscribible inferir a partir de los datos de las privadas Tierras Título II De la Propiedad (Capítulos I II y de propiedad, área en el Registro General de la Propiedad. Son inscribibles la demás formas de propiedad. III) urbana y rural. propiedad privada y la copropiedad. Sin embargo, no se cuenta con datos de aquellas tierras privadas urbanas y rurales que no están inscritas en el Registro Administradas por Fontierras 14,743.73 hectáreas de tierras Son tierras del Estado las fincas inscritas en el Registro a favor adjudicadas por el Fondo de Ley del Fondo de Tierras del Estado, rurales que no estén inscritas a nombre de Tierras Reglamento de OCRET Tierras propiedad particulares, adquiridas para proyectos de adjudicación. Reglamento de CONAP del Estado administradas según Las tierras del Estado pueden disponerse por Tierras del Estado su uso por Fondo de i)Adjudicación de tierras del Estado a campesinos; ii) Tierras Regularización de tierras brindadas en patrimonio agrario colectivo por parte del INTA (antecesor del Fondo de Tierras) Constitución política de la república a de ; Guatemala. . decreto 57-92 iii)Asistencia técnica a campesinos para el cultivo de tierras El Ministerio de Finanzas no Decreto 15- adjudicadas por el Fondo de Tierras cuenta con información de la Decreto 431-47 superficie de áreas que representan Decreto 84-2002 Administradas por la Dirección de Catastro, Avalúos y los bienes inmuebles bajo su Bienes Inmuebles administración. - Acuerdos de Paz: Acuerdo sobre 1577129 hectáreas, comunales Identidad y Derechos de los Pueblos Registro de Son las tierras en propiedad, posesión o tenencia de aproximadamente el 14.48% del Tierras Indígenas Información comunidades indígenas o campesinas como entes colectivos, territorio guatemalteco. Catastral con o sin personalidad jurídica. Además, forman parte de estas - Acuerdo sobre Aspectos tierras aquéllas que aparecen registradas a nombre del Estado Las tierras comunales pueden estar Socioeconómicos y Situación Agraria Secretaría de o de las municipalidades, pero que tradicionalmente han sido ubicadas en tierras privadas, Asuntos Agrarios poseídas o tenidas bajo el régimen comunal. tierras del Estado, sin que esto afecte el régimen comunal. - Constitución Política de la República de Registro General de No existe una ley de Tierras Comunales ni áreas delimitadas Guatemala: Artículos 67,68 y 69 la Propiedad como tal en la legislación agraria del país. El RIC ha elaborado y aplica el Reglamento de Tierras - Reglamento de Tierras Comunales del Comunales en el proceso catastral, que manda anotar en el RIC Registro General de la Propiedad la existencia de una tierra comunal, a petición de los comuneros. Se tiene el control del  Artículo 122 de la Constitución Política Son reservas territoriales las áreas contenidas en la faja arrendamiento de 1285 Kms² de de la República de Guatemala. terrestre de tres kilómetros a lo largo de los océanos, contadas Área de Reserva Nacional que Tierras de reserva territorial del Estado  Decreto 126-97 Del Congreso de la a partir de la línea superior de las mareas; doscientos metros representa el 1.12 % del total de República de Guatemala, Ley alrededor de las orillas de los lagos; de cien metros a cada lado área de la República de Reguladora de las Áreas de Reservas Oficina de Control de las riberas de los ríos navegables; cincuenta metros Guatemala. Territoriales del Estado de Guatemala. de Reservas alrededor de las fuentes y manantiales donde las aguas surtan Territoriales del a las poblaciones. Estas tierras son propiedad del Estado,  Acuerdo Gubernativo 432-2002, Estado pueden brindarse en arrendamiento, en usufructo, pero no Reglamento de la Ley Reguladora de las pueden ser vendidas a favor de particulares. Áreas de Reservas Territoriales del Estado de Guatemala. La Oficina de Control de Reservas Territoriales del Estado del  Acuerdo Gubernativo 390-2005, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, se Arancel General de la Oficina de encarga de la administración de tierras de reservas territoriales Control de Áreas de Reserva del Estado y el arrendamiento de las mismas. -OCRET  Acuerdo Gubernativo 524-2006, que contiene las reformas al Arancel General de la Oficina de Control de Áreas de Reserva del Estado -OCRET-. Son las áreas que tienen por objeto la conservación, el manejo Actualmente Guatemala cuenta racional y la restauración de la flora y fauna silvestre, recursos con 120 Áreas Protegidas, de conexos y sus interacciones naturales y culturales, que tengan distintas categorías de manejo, que Áreas protegidas alta significación por su función o sus valores genéricos, cubren una superficie de 3, Ley de Áreas Protegidas, Decreto 4-89 del Comisión Nacional históricos, escénicos, recreativos, arqueológicos y protectores; 192,997 hectáreas y constituyen el Congreso de la República de Áreas Protegidas tiene por objeto la preservación y el desarrollo sostenible. 29.3 % del territorio nacional. -CONAP Se administran y manejan según su naturaleza en parques nacionales, reservas biológicas, biotopos, reservas de la biósfera, áreas de uso múltiple, manantiales, reservas forestales, refugios de vida silvestre, monumentos naturales, monumentos culturales, rutas y vías escénicas, parques 30 históricos, parques regionales, áreas recreativas naturales, reservas naturales privadas. Municipalidades Llamadas también tierras ejidales. En Guatemala, los ejidos No existen registros consolidados Constitución Política de la República municipales representan un área importante de tierras y de la superficie total de tierras bosques. Históricamente el origen del carácter de la tenencia municipales Código Municipal es confuso, pues no se sabe si la propiedad de la tierra es comunal o municipal. En la época liberal en Guatemala, (a partir de 1871) muchas Tierras municipales tierras comunales fueron convertidas en tierras municipales, perdiendo los comuneros los derechos sobre las mismas. En muchos casos, el único título de propiedad es de la época colonial y las administraciones municipales raras veces reconocen la tierra como comunal. Los ejidos municipales constituyen la principal fuente de tierras para bienes públicos como el palacio municipal, escuelas, salón comunal. Existen tierras de propiedad municipal como bosques, fuentes de agua o ejidos para cultivo y pastos. No se cuenta con datos de la Sitios sagrados y tierras Bienes inmuebles que contengan patrimonio natural o cultural superficie estimada de sitios Dirección del (sitios arqueológicos, lugares sagrados, cuevas sagradas, arqueológicos y tierras patrimonio Patrimonio Cultural zenotes, etc.) deben tener anotación en el Registro General de del Estado. Ley para la Protección del Patrimonio y Natural e la Propiedad, sin importar si son tierras nacionales, Cultural y Natural Instituto de municipales o privadas. Los sitios arqueológicos pueden patrimonio del Estado Antropología e ubicarse en tierras privadas, Historia, del comunales, áreas protegidas Ministerio de indistintamente Cultura y Deportes 31 Cuadro 6. Mapa de Actores ENTIDAD BASE LEGAL ATRIBUCIONES COORDINACIONES SUPERPORSICIONES DE FUNCIONES Constitución El Registro General de la Propiedad tiene por objeto la  Registro de Información política de la inscripción, anotación y cancelación de los actos y Catastral El Registro de la Propiedad es la única entidad república - contratos relativos al dominio y demás derechos reales  Consejo Nacional de responsable de registrar derechos de los Segundo Registro de la Propiedad artículo 230 sobre bienes inmuebles y muebles identificables. Son Áreas Protegidas inmuebles. Existen dos registros con áreas públicos sus documentos, libros y actuaciones, de  OCRET geográficas bien definidas. Son independientes Código Civil acuerdo al artículo 1124 del Código Civil.  Instituto de Antropología uno del otro por lo que no existen de la Propiedad y Registro General e Historia superposiciones. El Artículo 230 de la Constitución Política de  Dirección De Catastro, Guatemala indica que el Registro General de la Avalúo y Bienes Propiedad deberá ser organizado a efecto de que en Inmuebles del Ministerio cada departamento o región, que la ley específica de Finanzas Públicas determine, se establezca su propio registro de la propiedad y el respectivo catastro fiscal. Decreto 24-99 Tiene como deberes cumplir y hacer que se cumpla la  Dirección De Catastro,  Tiene superposiciones operativas con el RIC Ley del Fondo de política pública relacionada con el acceso a la tierra. Avalúo y Bienes al realizar catastros que no necesariamente Tierras Inmuebles del Ministerio cumplen la normativa establecida y delimitar Debe generar condiciones institucionales técnicas, de Finanzas Públicas tierras comunales sin apoyo del Reglamento Fondo de Tierras financieras y organizativas que faciliten dar respuesta,  Secretaría de Asuntos de Tierras Comunales y traslado de en forma integral, a la problemática Agrarios información al RIC de acceso de los campesinos a la tierra; así como  Registro de Información  Con la SAA al resolver conflictos sin impulsar un mercado de tierras activo y transparente, Catastral trasladar información a la SAA. mediante la articulación entre oferentes y demandantes, que permita y promueva el uso eficiente de los recursos naturales, eleve la productividad y mejore las condiciones de vida de los beneficiarios. 32 Decreto Tiene como funciones principales formular y ejecutar Dentro de la misma institución existe una Legislativo No. participativamente la política de desarrollo superposición con Instituto Geográfico 1042, de fecha 21 agropecuario, hidrobiológico y de uso sustentable de los Nacional, que a pesar de ser parte del MAGA, de mayo de 1920 recursos naturales renovables, todo ello de conformidad maneja información cartográfica, igual que la con la ley. Registro de Información Dirección de Información Geográfica, Decreto Catastral Estratégica y Gestión de Riesgo, dado que Legislativo No 51- Define la política de ordenamiento territorial y de ambas dependencias generan información 81 de diciembre de utilización de las tierras nacionales y de reservas de la OCRET cartográfica, pudiendo unificar acciones e 1981, denomina el nación y promueve la administración descentralizada en información. actual Ministerio la ejecución de ésta política; debe velar por la CONAP de AgRICultura, instauración y aplicación eficaz de un sistema de Ganadería y normas jurídicas que definan con claridad los derechos Alimentación. y responsabilidades vinculadas a la posesión, uso, MAGA usufructo y, en general, la utilización de dichos bienes, mientras permanezcan bajo el dominio del Estado. Promueve en coordinación con las autoridades legalmente competentes, la política para el mejoramiento y modernización descentralizada del sistema guatemalteco de áreas protegidas; así como la formulación de políticas para el desarrollo y conservación del patrimonio natural del país. 33 Acuerdo Para el cumplimiento de sus responsabilidades, la Dado que actúa a petición de partes, entidades Gubernativo Secretaría ejercerá la rectoría en los temas agrarios y de la sociedad civil como Mercy Corps e tiene las siguientes atribuciones: Fondo de Tierras Intrapaz actúan en resolución de conflictos, • Coordina a las entidades centralizadas de Gobierno usando diferentes formas de de tal forma que directamente involucradas en el tema agrario y OCRET muchas veces se encuentran resolviendo un establece conjuntamente con las entidades mismo conflicto con distintas clasificaciones. descentralizadas, el mejor sistema de comunicación y IDAEH seguimiento de las políticas públicas en esa materia. • Asesora al Presidente de la República en el tema CONAP Secretaría de Asuntos Agrarios Secretaría de Asuntos Agrarios agrario del país. • Actúa como interlocutor entre el Gobierno de la RIC República y la sociedad civil, en los temas de mayor trascendencia social en materia agraria. REGISTRO DE LA • Realiza en forma permanente las investigaciones de la PROPIEDAD problemática agraria del país. • Gestiona el mejoramiento del ordenamiento jurídico e institucional agrario. • Facilita la formulación e implementación de políticas agrarias. • Contribuye con el órgano rector en la definición de la política de desarrollo rural del Estado. • Facilitar y apoyar a petición de parte interesada, la solución de todos aquellos conflictos en donde dos o más personas individuales o jurídicas, pugnan simultáneamente por el derecho de propiedad, posesión o tenencia de la tierra, así como cualquier otro asunto vinculado con esta 34 Establece, mantiene y actualizar el catastro nacional de Municipalidades Existe una superposición con diversas entidades acuerdo a lo preceptuado en la Ley y sus reglamentos. que a falta de capacidad de respuesta el RIC. b) Define políticas, estrategias y planes de trabajo en Fondo de Tierras Estas entidades hacen catastro sin utilizar las Decreto 41-2005, materia catastral. normas previstas y aprobadas para dicho Ley del Registro c) Registra y actualiza la información catastral como OCRET levantamiento: Fondo de Tierras, Ocret, Conap. de Información responsabilidad exclusiva del Estado, y extiende Registro de Información Catastral Catastral certificados catastrales y copias certificadas de los CONAP Los catastros municipales deben por ley mapas, planos y de cualquier otro documento que esté entregar información al RIC y elaborar los disponible. Registro de la Propiedad procesos de levantamiento conforme normativa d) Define políticas para percibir y administrar los que rige al RIC. Sin embargo, no existe ingresos provenientes de la prestación de servicios y Secretaría de Asuntos Agrarios coordinación y en muchas municipalidades se venta de productos catastrales. realiza catastro del RIC y catastro municipal, e) Proveer al Registro de la Propiedad la información Instituto Geográfico Nacional cuando debería unificarse esfuerzos y realizar que en los análisis realizados en el proceso catastral se un mismo proceso. Cabe destacar que el RIC determine que es susceptible de saneamiento, no tiene capacidad institucional para abarcar el coordinando las actividades para tal efecto país de forma simultánea. Adicionalmente existe una superposición del RIC con el IGN para el resguardo y mantenimiento de la antenas CORS (Constinuosly Operating Reference Station) cuyo servicio está a cargo del RIC, debiendo ser el IGN/MAGA responsable de su mantenimiento y operación. 35 Tiene como funciones principales conformar y administrar el Sistema Nacional de Información El IGN tiene superposición con el mismo Geográfica, SNIG. MAGA MAGA (Ministerio del que depende) en la generación de información cartográfica, dado Establecer, densificar y modernizar la Red Geodésica RIC que dentro del Ministerio también se genera Nacional. información cartográfica que no se usa por el MUNICIPALIDADES IGN y podrían unificarse esfuerzos y bases de Depende del Generar, publicar y distribuir la información información. MAGA según geográfica oficial del país. MINISTERIO DE Acuerdo GOBERNACIÓN A pesar que el IGN es el responsable de la Instituto Geográfico nacional Gubernativo No. Apoyar al Catastro Nacional. información cartográfica del país, no tiene 474-2006. capacidad institucional ni presupuesto para Posteriormente, Promover, coordinar y apoyar la investigación mantener la información actualizada ni por Acuerdo científica que se realice en Guatemala, relacionada con tecnología de vanguardia. Gubernativo No. la actividad propia del Instituto Geográfico Nacional. 338-2010 del 19 Con el RIC que asume la responsabilidad de de Noviembre del Propiciar la celebración de cooperación mutua con IGN de mantener y supervisar estaciones CORS. 2,010, Instituciones Públicas y/o Privadas, Nacionales y/o Internacionales, tendientes a incrementar y estimular el estudio de la Geografía, la Geodesia, la Cartografía en Guatemala, sus sistemas de Información y Divulgación; y cualquier otra actividad que se enmarque dentro de la esfera de competencia del Instituto Geográfico Nacional. Emitir opinión técnica respecto a temas relacionados con actividades propias del Instituto Geográfico, así como de los expedientes que sobre delimitaciones interdepartamentales e intermunicipales le sean sometidos a su conocimiento. 36 Las atribuciones del Consejo Nacional de Áreas RIC Existe una superposición operativa entre Protegidas son: Fondo de Tierras OCRET y CONAP cuando se encuentran ambas Ley de Áreas a) Formular las políticas y estrategias de conservación, SAA entidades en área protegida que además cuenta Protegidas, Dto. protección y mejoramiento del patrimonio natural de la Municipalidades con área de reserva territorial del Estado, dado Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAP No. 4-89 del Nación por medio del Sistema Guatemalteco de Áreas OCRET que los técnicos en el mejor de los casos aplican Congreso de la Protegidas(SIGAP). una de las dos normativas o en el peor de los República de b) Aprobar los reglamentos y las normas de casos no asumen responsabilidad. Guatemala funcionamiento del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas(SIGAP). Igual situación se da entre CONAP y c) Aprobar los dictámenes de convenios y contratos con municipalidades, cuyo actuar se define como entidades internacionales municipal y con autonomía en el manejo del d) Aprobar su plan estratégico institucional, sus planes territorio, o área protegida donde se limita el y programas anuales de trabajo y su presupuesto anual. accionar de la municipalidad, en lugar de e) Aprobar la memoria anual de labores y la liquidación establecer coordinación y acciones conjuntas. de su presupuesto anual. f) Aprobar la suscripción de concesiones de aprovechamiento y manejo de las áreas protegidas del SIGAP y velar porque se cumplan las normas contenidas en los reglamentos establecidos para tal efecto. g) Mantener estrecha coordinación e intercomunicación entre las entidades integrantes del SIGAP, en especial, con la Comisión Nacional del Medio Ambiente. 37 DECRETO  Controla, registra y supervisa las Áreas de Conap Existe una superposición operativa entre NUMERO 126-97 Reserva Territoriales del Estado. RIC OCRET y CONAP cuando se encuentran  Implementa procedimientos modernos SAA ambas entidades en área protegida que además Territoriales del Estado -OCRET Oficina de Control de Reservas administrativos, jurídicos, técnicos y Municipalidades cuenta con área de reserva territorial del Estado, Reglamento financieros por medio de la automatización Dicabi dado que los técnicos en el mejor de los casos Orgánico Interno, tecnológica de cada uno de ellos que permita aplican una de las dos normativas o en el peor Acuerdo la agilización de las funciones que se de los casos no asumen responsabilidad. Gubernativo 338- realizan dentro de la oficina. 2010  Fortalece la coordinación interinstitucional, consolidando la autosostenibilidad financiera de la oficina.  Promueve el desarrollo social en las comunidades, facilitando y propiciando la solución de conflictos de los arrendatarios.  Aumenta la recaudación por concepto de arrendamiento. Ley de Protección Proponer y administrar, las acciones encaminadas a la Por la especificidad del abordaje del IDAEH no al Patrimonio protección, conservación, restauración, manejo existe superposición, sino falta de atención o Instituto de Antropología e Cultural y Natural técnico-científico del patrimonio cultural, mueble e RIC daño a patrimonio cultural y natural por de Guatemala inmueble. SAA ignorancia. Proponer a la Dirección General las declaratorias de Registro de la propiedad Historia – IDAEH Patrimonio Cultural de la Nación, así como la creación de zonas de protección, típica y pintoresca y parques Fondo de tierras arqueológicos de conformidad con la normativa legal. OCRET CONAP IGN Depende del Tiene asignada la escrituración de tierras propiedad Puede existir confusión en torno a la UDEVIPO Ministerio de del Estado para vivienda o bien regularizar las tierras Ministerio de Comunicaciones escrituración de tierras propiedad del Estado, Comnicaciones, del extinto Banco Nacional de la Vivienda actividad que también realiza Fontierras, aunque Infraestructura y es para efectos de vivienda. Vivienda 38 6. EVALUACIÓN DE LA GOBERNANZA DE LA TIERRA El objetivo de la evaluación de la gobernanza de la tierra es brindar a Guatemala una herramienta de evaluación objetiva para que pueda identificarse las áreas que requieren mayor esfuerzo. Esta evaluación se ha realizado con base en 27 indicadores y 120 dimensiones. La numeración de los indicadores sigue su ordenación en los paneles: por ejemplo el Panel 1 estuvo a cargo de los indicadores 1.1. y 1.2., que a su vez se dividen en dimensiones 1.1.1., 1.1.2, 1.1.3 y 1.1.4., etc. El Panel 2 estuvo a cargo de los indicadores 2.1. y 2.2. En la Tabla del Anexo 1 se presenta los indicadores completos y los rankings asignados. A continuación se presenta una síntesis de los hallazgos más relevantes a partir de los temas fundamentales considerados en el marco analítico del LGAF. 6.1 Marco legal e institucional  Reconocimiento y aplicación efectiva de los derechos (basado en LGI-1.1., LGI- 1.2 y LGI-2.1) Reconocimiento de un espectro continuo de derechos: La ley reconoce un rango Panel Ind. Dim. de derechos del que son titulares individuos y grupos (incluyendo derechos secundarios así como derechos del que son titulares minorías y las mujeres). B : El marco legal existente reconoce los derechos de tenencia que corresponden a 1 1 1 entre el 70 y 90% de la población rural, sea mediante régimen legal o consuetudinario. C: Hay reconocimiento en parte y protección efectiva de los derechos 1 1 2 consuetudinarios. 1 1 3 C: Reconocimiento parcial de los derechos indígenas, los cuales son protegidos. A: El marco legal existente reconoce los derechos de tenencia que corresponden a 1 1 4 más del 90% de la población urbana, sea mediante régimen legal o consuetudinario. práctica. Panel Ind. Dim. Respeto y cumplimiento de los derechos B : Cuando resulta deseable, la ley proporciona oportunidades para que los que ejercen tenencia de la tierra bajo un régimen consuetudinario, grupal o colectivo, puedan individualizar total o parcialmente la propiedad o uso de la tierra. Los 1 2 1 procedimientos para hacerlo son accesibles, e incluye salvaguardas para evitar el abuso, pero estos procedimientos NO son consistentemente seguidos en la práctica y frecuentemente son aplicados de manera discrecional. C : Entre el 50-70% de las parcelas individuales en áreas rurales están 1 2 2 formalmente registradas. C : Entre el 50-70% de las parcelas individuales en áreas urbanas están 1 2 3 formalmente registradas. B: El número de transacciones ilegales de tierras es bajo y algunas se identifican 1 2 4 sin ambigüedad de manera rutinaria. B: Existen restricciones legales sobre el arrendamiento de tierras (si lo hubiera) y están claramente identificadas, justificadas y aceptadas por todas las partes de 1 2 5 la sociedad pero no plenamente comprendidas por los usuarios de tierras, de modo que el cumplimiento es parcial. C : Entre el 50% y el 75% de los casos de derechos de propiedad de las mujeres 1 2 6 según las leyes relevantes están efectivamente registrados. Panel IGF Dim. Derechos al Bosque y a las Tierras Comunales D: Las tierras comunales no están claramente identificadas y la responsabilidad 2 1 2 del uso de la tierra no está definida B: La tenencia de la mayoría de grupos en las áreas rurales no está formalmente 2 1 3 reconocida pero los grupos pueden adquirir representación legal de acuerdo a otras leyes (por ejemplo derecho de las empresas). D: Los derechos de los usuarios a recursos naturales clave no están legalmente 2 1 4 reconocidos y a menudo no están protegidos en la práctica. B: La Ley permite la coexistencia de derechos múltiples sobre las tierras comunales y los recursos naturales existentes sobre ellas, estos son respetados en 2 1 5 la práctica pero los mecanismos para resolver conflictos entre ellos a menudo son inadecuados. B: La Ley permite la coexistencia de derechos múltiples sobre la misma parcela 2 1 6 , esta se respeta en la práctica pero los mecanismos de resolución de conflictos entre ellos son a menudo inadecuados. C: La Ley permite la coexistencia de derechos múltiples sobre la tierra, los 2 1 7 recursos minerales y otros derechos del subsuelo, pero estos se respetan rara vez en la práctica. C: La ley provee oportunidades para aquellos que ocupan tierras grupales bajo tenencia consuetudinaria, de grupo o colectiva para registrar y mapear estos 2 1 8 derechos si así lo desean. Los procedimientos no son económicamente accesibles ni claros y llevan a discrecionalidad en su aplicación. D: Menos del 10% del área de comunidades campesinas y nativas tiene sus 2 1 9 linderos demarcados con levantamiento catastral y los derechos sobre ellas están registrados. En el área rural. La legislación guatemalteca reconoce los derechos de la tenencia de la tierra de la mayor parte de la población, tanto en tenencia individual como colectiva, sin embargo la implementación efectiva de estos derechos presenta serias dificultades, en especial en el sector rural donde solamente los regímenes de propiedad privada tienen una protección efectiva. Si bien existe un reconocimiento y protección efectiva en parte, de los derechos consuetudinarios, los derechos de las poblaciones indígenas bajo regímenes comunales de tenencia, los poseedores individuales sin título, los mozos colonos y arrendantes no cuentan con mecanismos operativos efectivos que resguarden sus derechos. La Constitución Política de la República establece el derecho de propiedad como un derecho inherente a los ciudadanos. Sus artículos 67 al 69 garantizan el respeto a la propiedad comunal, con protección especial del estado, con el fin de garantizar a los comuneros una mejor calidad de vida. El Código Municipal reconoce la existencia de comunidades de pueblos indígenas y garantiza que las mismas puedan inscribirse en los registros municipales y obtener su personalidad jurídica. El Código civil no reconoce la propiedad comunal, sino como copropiedad. Un avance importante sobre reconocimiento de derechos, lo ha tenido el Registro de Información Catastral, que ha desarrollado un Reglamento de Tierras Comunales. No obstante, el efecto de esta norma es limitado porque el RIC no tiene competencia para reconocer derechos, sino únicamente para definir la ubicación el área geográfica ocupada reconoce técnicamente el predio que ocupa la tierra comunal. Las reglas de derecho consuetudinario tienen legitimidad social entre las comunidades indígenas quienes reconocen y administran los derechos de tenencia de 40 sus miembros. A pesar que estas tienen respaldo constitucional y legal, difícilmente tienen vigencia efectiva porque no son adecuadamente recogidas por las instituciones formales como el registro en el Registro General de la Propiedad que tienen una comprensión limitada de la validez del derecho consuetudinario y de sus obligaciones frente a las comunidades. La falta de registro de los derechos de las comunidades impide la vigencia efectiva de sus derechos, las hace vulnerables a invasiones y a que sean ignoradas a la hora de otorgar concesiones sobre los recursos que existen sobre sus territorios. Si bien Guatemala es uno de los países que ha ratificado en Convenio 169 de la OIT, este reconocimiento es parcial, porque no se aplica la restitución de derechos de las comunidades que han sido despojadas. Algunos derechos indígenas a la tierra y al bosque (uso y acceso) no solamente son recocidos parcialmente, sino que también están desprotegidos por falta de normativas y por la injerencia de las instancias oficiales en los asuntos comunitarios. Un ejemplo de esta situación es el de la comunidad Chichim, una aldea ubicada en el municipio de Todos Santos Cuchumatán, en el departamento de Huehuetenango, cuyos comuneros ejercen el derecho propio territorial ancestral, de acuerdo al título conocido como “Común del Pueblos de Todos Santos”, que ahora lo tiene la municipalidad, lo que ha generado conflictos con pueblos vecinos. En el año 2000, se experimentó un cambio en la tenencia de la tierra, cuando la municipalidad y organizaciones conservacionistas iniciaron un proceso de creación de área protegida como Reserva Forestal Municipal. Esta área protegida se formó sin contar con la participación de las comunidades. La creación del área protegida generó nuevas normas en cuanto al acceso y uso de los recursos como madera y leña, así como restricciones para el pastoreo de ovejas, afectando a familias muy pobres que se beneficiaban de los recursos del bosque bajo su propia administración.13 El análisis de la implementación efectiva de los derechos sobre la tierra muestra que más de la mitad de los predios rurales carecen de títulos, cartografía y registros. El proceso catastral tiene pocos avances y a costos muy elevados que solo pueden cubrirse con préstamos y donaciones. Aunque el número de transacciones por venta o arrendamiento ilegales de tierras es bajo, existen evidencias de coerción y engaño sobre todo a pequeños propietarios e indígenas para que vendan sus tierras, de igual manera la transacción anómala de predios ubicados en las llamadas áreas de reservas de la nación (tierras nacionales o del Estado). Por otro lado, en el país se ha puesto más énfasis a la demarcación, titulación y registro de los predios urbanos que a los predios rurales. Esto se debe, en parte a la mayor inversión en materia inmobiliaria que hacen los gobiernos municipales, principalmente en las ciudades grandes y medianas en donde las municipales hacen esfuerzos para el cobro del impuesto único sobre inmuebles. Ello les permite tener un control más efectivo sobre la situación catastral de los predios y sus usos. 13Silvel Elías, Anne Larson y Juan Mendoza. Tenencia de la tierra, bosques y medios de vida en el altiplano occidental.CINFOR Guatemala 2009. 41 En el área urbana han proliferado a causa de la migración interna, los asentamientos informales. Al ocupar la tierra informalmente, los residentes están preparados para evadir la ley con la esperanza de mejorar su posición económica y tener una vivienda. Sin embargo, se genera el conflicto con las autoridades y residentes vecinos al invadir terrenos muchas veces privados. Son objeto de invasiones, áreas de topografía irregular cercanos a barrancos o basureros o bien áreas que resultan peligrosas en época de lluvia. Los asentamientos carecen de la infraestructura y servicios básicos tales como agua potable, drenaje, electricidad; logran establecerse a través de la obtención de servicios en ayuda comunitaria que no los exime de vivir en la inseguridad legal y social ya que viven en terrenos sin el consentimiento de sus dueños y están sujetos a amenazas de desalojo y la negación de los servicios municipales tales como agua potable, recolección de basura, drenaje pluvial, pavimentación de calles y transporte público, e iluminación, entre otros. Los asentamientos tienen una estructura organizacional definida, que es encabezada por los líderes comunitarios. Esta organización es una medida que se da como resultado de crear un medio de protección ante las presiones de las autoridades locales, que por lo general están en contra de su situación informal y puede llevar en muchos casos al desalojo. Se han experimentado casos en que los asentamientos tienen años de ocupar un área y son desalojados por orden judicial, dejando inversión en viviendas, acometidas de agua y electricidad, así como mejoras al terreno invadido, que representan pérdida al salir del terreno. En el caso de las mujeres, uno de los grupos más excluidos en Guatemala, surgen a la vida pública en Guatemala, a partir de la promulgación de la Constitución Política de Guatemala en el año 1945, que le brinda el derecho de ejercer el voto a elecciones populares. La ley del Fondo de Tierras es la primera legislación que expresamente identifica a las mujeres como sujetas de acceso a la tierra a través de créditos y asistencia técnica. En legislaciones anteriores, si el jefe de casa (varón) fallecía, la propiedad era destinada al hijo mayor o en su defecto a hermanos varones del propietario. Por su parte, el Ric durante el proceso de levantamiento catastral, solicita los datos del propietario y cónyuge, dando participación a las mujeres como coposeedoras del predio, reconociendo que también cuenta aunque formalmente no sea la propietaria, poseedora o tenedora del predio. Un hallazgo importante del análisis realizado es que Guatemala no cuenta con información precisa de derechos de tierras que permitan diseñar y ejecutar políticas públicas para una mejor gobernanza de la tierra. Si bien se cuentan con registros, estos no son de cobertura nacional y no se cuenta con datos estadísticos integrales que permitan definir los derechos de tierras existentes privados, colectivos, por grupos etarios, por grupos de género, por grupos étnicos, públicos, privados y otros. No existe información sobre el universo de predios urbanos y rurales. 42 Los datos poblacionales oficiales son los del XI Censo de Población y VI de Habitación realizado en el año 2002, lo que hacen los datos poco confiables al proyectar población y habitantes; sin embargo se utilizan dado que son los únicos datos oficiales con los que se cuenta.  Restricciones a los derechos (basado en LGI-2.2.) Las restricciones respecto del uso de las tierras rurales se justifican y se hacen 2 2 1 cumplir. B: Las restricciones respecto de las regulaciones sobre el uso de tierras rurales sirven efectivamente a propósitos públicos pero el cumplimiento es débil. Las restricciones sobre la transferibilidad de derechos rurales sirven 2 2 2 efectivamente objetivos de políticas públicas. D: Existe una serie de regulaciones que generalmente no sirven a propósitos públicos y no se hacen cumplir. Se elaboran/cambian los planes de uso de tierras rurales por medio de proceso 2 2 3 público y se comparten las cargas resultantes. D : No se busca la participación del público en la elaboración de los planos de cambio de uso de tierras. Las tierras rurales, cuyo uso se modifica, se transfieren rápidamente al uso 2 2 4 destinado. A: Más del 70% de la tierra que ha tenido un cambio en la asignación de uso de la tierra en los últimos 3 años ha cambiado al uso asignado (por ejemplo bosque, pastizales, humedales, parques nacionales, etc.) La rezonificación del uso de la tierra rural sigue un proceso público que 2 2 5 salvaguarda los derechos existentes. D: Los procesos de rezonificación no son procesos públicos y los derechos se ignoran o no se compensan de manera apropiada o pronta en la mayoría de los casos. Para el uso de tierras rurales protegidas (bosques, pastizales, humedales, parques 2 2 6 nacionales, etc.) los planes corresponden al uso real. C : El porcentaje de tierras que siendo reservadas para usos específicos son no obstante utilizadas para propósitos distintos en contravención a las regulaciones existentes es entre el 30 y 50%. Las restricciones sobre uso de tierras se evidencian de forma débil en procedimientos legales, pero como resulta lógico, las restricciones no aplican a las prácticas ilegales que son frecuentes. La principal restricción se evidencia en el cambio del uso del suelo y el aprovechamiento forestal, cuyos cambios deben ser autorizados por el INAB. Se establecen en el Código Civil algunas restricciones sobre servidumbres de paso, uso de aguas y eliminación de desechos. Si las tierras forman parte de áreas protegidas legalmente constituidas, también genera restricciones de uso para asegurar el cumplimiento de los objetivos de conservación, aspecto que es monitoreado por el CONAP, sin embargo en la práctica no existen mecanismos ni capacidad institucional para verificar su cumplimiento. Debido a esa falta de capacidad institucional anualmente el país pierde por deforestación más de 130 mil hectáreas de bosque. Por otro lado, el cambio de uso del suelo y agua en fincas privadas se realiza sin mayor control por parte de las autoridades gubernamentales. No existe hasta ahora normativas sobre ordenamiento territorial que asegure la protección de los ecosistemas vitales. 43 En el caso de fincas privadas, no existen restricciones sobre transferencia de derechos, de tal forma que cualquier persona puede transferir derechos cuando lo crea conveniente. Las restricciones que se evidencian, son las que afectan las fincas otorgadas por el Estado, cuyos derechos no pueden transferirse hasta veinte años después de recibida, aunque en la práctica este tiempo no se cumple. En tierras comunales existen restricciones para la transferencia de derechos que se cumple por decisión de las propias comunidades. No existen planes de uso de tierras rurales por medio de proceso público, por lo que cada individuo decide los planes de uso de la tierra que considere pertinentes. No existen disposiciones legales que obliguen un ordenamiento territorial; si bien existen disposiciones en el código municipal sobre ordenamiento territorial, no existen disposiciones impositivas que las hagan cumplir en un territorio amplio, ni control sobre este cumplimiento. Se conocen los estudios de impacto ambiental, que son puestos a exposición pública, pero antes de ser mecanismos de control efectivos, en la práctica constituyen requisitos formales exigidos a los inversionistas, quienes a través de estudios contratados a consultores buscan el aval de cualquier inversión sin un control significativo. Se han realizado estudios de zonificación ecológica (áreas protegidas) y económica (zonas francas), pero generalmente estas no cuentan con el debido proceso de consulta previa. La rapidez en la transferencia al uso de la tierra destinado, se hace de forma discrecional, por ejemplo, cuando legalmente hay una modificación en el uso, este se implementa de inmediato según lo estipule el acuerdo legislativo o gubernativo que le da origen, por ejemplo licencias mineras, forestales, o por creación de áreas protegidas. En varios casos el Estado otorga licencias sobre un mismo espacio que resultan contradictorias, tal es el caso de la empresa Perenco, que cuenta con una licencia de explotación petrolera en un área protegida declarada antes de este otorgamiento de licencia.  Claridad de los mandatos institucionales (basado en LGI-9.1) Panel Ind. Dim. Claridad de Mandatos y Prácticas La formulación, implementación y arbitraje de políticas de tierras están 9 1 1 separados para evitar conflictos e intereses. C: En situaciones que pueden acarrear conflictos de intereses o abusos (p.e. en transferencia de derechos sobre la tierra) existe alguna separación entre los roles de formulación de políticas, implementación de políticas a través de las funciones de administración o gestión de tierras, así como del arbitraje de cualquier disputa que pueda derivarse de la implementación de las políticas, pero existe responsabilidades superpuestas o en conflicto que llevan a problemas frecuentes. Las responsabilidades de los ministerios y agencias que se ocupan de las tierras 9 1 2 no se traslapan (traslape horizontal). 44 C : Las responsabilidades asignadas a las autoridades involucradas en los temas de la administración del territorio están definidas pero existe superposición institucional con las otras entidades del sector tierra y esta inconsistencia produce problemas. 9 1 3 Se evita la superposición administrativa (vertical). C : La división de responsabilidades entre los diferentes niveles de la administración y el gobierno se caracteriza por presentar grandes superposiciones. Los organismos públicos comparten información sobre los derechos y el uso de 9 1 4 las tierras; se reporta regularmente partes clave y estas son públicamente accesibles. D : La información relacionada a los derechos sobre la tierra no está disponible a las instituciones interesadas como consecuencia de políticas o de prácticas administrativas. Los traslapes de derechos (basados en tipología de tenencia) son mínimos y no 9 1 5 causan fricciones o disputas. C: El marco y procedimientos legales para asuntos relacionados con tierras (incluyendo los recursos renovables y del subsuelo) se ocupan de maneras muy diferentes de las materias relacionadas con tierras, pero tienen mecanismos que funcionan para corregir los traslapes. La ambigüedad en los mandatos institucionales (en base al mapeo institucional) 9 1 6 no causa problemas. D: Las distintas instituciones públicas que se ocupan de asuntos relacionados con las tierras tratan de manera muy diferente los asuntos y no hay mecanismos efectivos para la coordinación. El marco legal define con claridad las funciones de las instituciones vinculadas a la administración de tierras en Guatemala. Sin embargo, la falta de planeamiento y de mecanismos de coordinación interinstitucional resulta en iniciativas que se superponen unas a otras y que afectan a los beneficiarios. El desconocimiento de los límites de las responsabilidades por parte de los funcionarios de las instituciones produce también superposición de funciones. Este es el caso de decisiones administrativas contradictorias tomadas por funcionarios de CONAP, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y OCRET, en un área protegida donde por ejemplo, el traslape entre instituciones que tienen competencia territorial y/o administrativa en el Parque Nacional Río Dulce ha provocado confusión en el manejo y degradación de los recursos naturales. En ese sentido, las zonas de reservas territoriales del Estado se traslapan con el parque Río Dulce, mientras que una porción considerable del Biotopo Chocón Machacas también está incluido dentro del parque. Las tres instituciones tienen acción sobre los primeros 100 metros de la ribera del Biotopo. Por su lado, el Inguat como responsable del desarrollo de la actividad turística es el encargado de orientar el desarrollo de esta actividad en el área, lo que le otorga competencia administrativa; cuatro entidades actuando sobre un mismo territorio y no de forma coordinada. El problema del traslape de funciones de las instituciones mencionadas inicia con el marco legal, dado que las soluciones por la vía legal tienden a ser complicadas e implican una fuerte inversión de tiempo y duplicidad de esfuerzos. Actualmente la institucionalidad pública de Guatemala muestra claridad en la asignación de competencias y funciones. Sin embargo, la existencia de marcos 45 legales no exime de los intereses políticos de gobierno particularmente sobre decisiones de mayor jerarquía institucional. Con respecto al acceso público de la información, si bien la información es disponible a precios razonables, existe la dificultad de acceder a los sistemas por la incompatibilidad de los dispositivos electrónicos (software) lo que provoca retrasos en el uso de la información principalmente para la resolución de conflictos de carácter legal y para procesos que tengan implicaciones en el Registro General de la Propiedad. Las bases de datos manejadas por las instituciones no son compatibles entre sí dado que utilizan su propia nomenclatura de registros que no pueden unificarse en tanto no se homogenicen las formas de clasificación de información. En el caso del Registro General de la Propiedad y el Registro de Información Catastral, es necesario que la información de ambas entidades esté vinculada en tanto que el RGP registra derechos mientras que el RIC registra medidas de los predios que dan origen a los derechos registrados en el RGP, pero esta información no se comparte entre ambas instituciones. Las instancias jurisdiccionales tienen competencia para solución y corrección de traslapes particularmente en procesos por disputas y conflictos de límites; sin embargo, al no existir tribunales agrarios estos procesos tienden a extenderse en el tiempo. En términos generales el marco legal reconoce la propiedad privada, copropiedad, propiedad estatal y tenencia comunal o colectiva, que al ser reconocidas en ley, brindan al propietario derechos para dirimir conflictos sobre traslapes, límites o titularidad. Es importante destacar que en la evolución temporal se han integrado de manera funcional a sistemas institucionales de atención de demandas por conflictos de derechos que generalmente son más evidentes en áreas urbanas que en las rurales. Las entidades de la tierra tienen competencias claras de operación, sin embargo, la falta de coordinación no permite el desarrollo de actuaciones conjuntas en el largo plazo. En esa misma perspectiva, la alta rotación de funcionarios públicos tienden a bloquear o alterar programas regulares para pasar a depender de los intereses temporales que finalmente generan disputas y competencias que afecta los planes generales de carácter institucional y finalmente a los beneficiarios. La normativa legal de las entidades agrarias mandata la coordinación interinstitucional, pero ésta no se produce como consecuencia de instrumentos formales de intercambio de información sino que funciona a nivel operativo cuando se respalda en lazos de camaradería y amistad, y no necesariamente como una acción derivada del cumplimiento de la ley. Las intervenciones de las instituciones de tierras no se basan en planes de acción coordinados entre las instituciones sino que se producen fundamentalmente como respuestas ad-hoc a emergencias vinculadas o derivadas de conflictos agrarios por demanda de tierras. 46 Durante el desarrollo de este estudio, las mismas entidades como la SAA, RIC, OCRET, CONAP, expresaron estar conscientes de la falta de coordinación y propusieron la creación de sistemas de comunicación que permitan el intercambio de información entre las distintas instituciones en favor de los beneficiarios.  Participación y equidad en las políticas de tierras (basado en LGI-9.2.) Panel Ind. Dim. Equidad y No Discriminación en el Proceso de Toma de Decisiones Se desarrollan políticas y regulaciones de tierra de manera participativa 9 2 1 involucrando a todas las partes interesadas relevantes. C: Existe la política o se puede inferir por medio de la legislación existente pero está incompleta (faltan algunos aspectos clave o solo se cubre parte del país como por ejemplo solo las áreas urbanas o solo las áreas rurales) y las decisiones que afectan a algunas secciones de la comunidad se toman sin consulta previa. Las políticas de tierras incluyen equidad y metas de reducción de pobreza; se 9 2 2 monitorea públicamente el progreso hacia las mismas. D : Las consideraciones de equidad no son considerados a la hora de elaborar políticas de tierras. Las políticas de tierra incorporan metas ecológicas y medioambientales; se 2 3 monitorea públicamente el progreso hacia las mismas. C: Las políticas de tierras incorporan algunos objetivos de sostenibilidad ambiental y de ecología pero estos no se monitorean de manera regular y significativa. Las autoridades estiman el costo – beneficio de la implementación de las políticas 9 2 4 y se asignan recursos adecuados. D : El costo de implementación de las políticas de tierras no es calculado, y existe inadecuaciones en presupuesto y capacidades para implementar la política de tierras. El avance en la implementación de las políticas es documentada de manera 9 2 5 sistemática y pública. C : Las instituciones de tierras reportan sobre el avance e implementación de las políticas pero de una manera que no permite un seguimiento significativo del progreso a lo largo de distintas áreas, o lo hace de manera esporádica. Las políticas de tierras ayudan a mejorar el uso de la tierra por parte de grupos de 9 2 6 bajos ingresos y de aquellos que experimentaron injusticia. D: No existe política para mejorar el acceso por parte de grupos pobres y marginados a los activos y al uso de los mismos. Las políticas de tierras reducen de manera proactiva y efectiva los futuros riesgos 9 2 7 de desastre. C: Existe una política para impedir el asentamiento en áreas de alto riesgo pero no se hace cumplir. Existen en Guatemala políticas que regulan los procesos de acceso a la tierra; sin embargo, dichos instrumentos carecen de mecanismos para despliegues nacionales, generalmente responden a coyunturas o bien etapas territoriales que no tienen en cuenta la totalidad del país. Las principales políticas en materia agraria son la Política de Desarrollo Rural Integral que busca establecer relaciones de complementariedad entre lo urbano y lo rural, procurando equidad al asignar recursos y distribución de beneficios del desarrollo. En coherencia con la política de desarrollo rural integral surge la propuesta de la SAA que se conceptualiza como un componente esencial de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral. En ese contexto la política agraria busca facilitar y ampliar 47 el acceso a la tierra, la resolución de conflictos, la certeza y seguridad jurídica y el acceso a otros activos productivos, con la finalidad de atender la problemática agraria nacional. Esta política pretende responder a la insuficiencia y poca efectividad de procesos que brinden respuesta a las demandas de acceso a la tierra, regulación de la propiedad y las consultas ciudadanas que se encuentran reguladas en el Convenio 16914 de la Organización Internacional de Trabajo. La evidencia recogida durante este estudio muestra que no existen mecanismos de seguimiento y monitoreo que permita establecer acciones equitativas en la participación en políticas de tierras. Por ejemplo, para entidades agrarias como el RIC y el Fondo de Tierras, un dato de equidad se limita a registrar el número de hombres y número de mujeres beneficiarios, sin analizar el grado de participación de éstos. Actualmente los programas agrarios y de acceso a la tierra no tienen en cuenta mecanismos que se diseñen siguiendo resultados e impactos directamente vinculados a la reducción de la pobreza y a la equidad social. Según fuentes del Ministerio de Finanzas Públicas se estableció que entre el año 2000 y el 2013 existió un máximo histórico en el 2010 de hasta un 7% del gasto social en el PIB y este cayó en el 2013 hasta un 6.5% que se sumó a la estructura de inequidad en la distribución del ingreso y el gasto público principalmente en las áreas rurales de Guatemala. 14 El artículo 6, numeral 1ª, establece que “los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.” 48 Las acciones institucionales a partir del marco de políticas gubernamentales tienden a recoger los objetivos de reducción de la desigualdad, lo que en muchas ocasiones queda destacado en los sistemas de planificación y programación financiera anual de las entidades, pero no desarrollan instrumentos para medir avances o resultados en esa línea. Uno de los esfuerzos en línea a los sistemas de monitoreo fueron los desarrollados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a través del Departamento de elaboración del Informe de Desarrollo Humano de Guatemala donde se elaboran Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano en el que se destacan temas sustantivos en línea al debate del racismo y discriminación; evaluación de los programas sociales y el tema mujer, cuya información sirve de referencia para muchos estudios, debido a la desactualización de la información oficial. Las políticas agrarias en general no cuentan con sistemas de monitoreo que registren los impactos de equidad en materia de respuesta a demanda de tierras, ni el impacto que estas políticas tienen sobre la reducción de la desigualdad entre hombres y mujeres y entre indígenas y no indígenas. En términos generales las políticas públicas y las políticas sectoriales en materia de tierras no son el resultado de procesos participativos de la población. Esto reduce la capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía y se vincula a las debilidades de acciones institucionales para actuar en marcos y estándares dirigidos a la equidad social en atención a la reducción de desigualdades sociales. 6.2 Planeamiento del Uso, Gestión y Tributación de Tierras urbanas  Planeamiento del uso y excepciones a las restricciones de uso (basado en LGI- 3.1, LGI-3.2, LGI-3.3, LGI-3.4, LGI y 3.5) Panel Ind. Dim. Restricciones sobre los Derechos Las restricciones sobre el uso de tierras urbanas (riesgo de desastres) sirven 3 1 2 efectivamente a los objetivos de las políticas públicas. B: Existe una serie de regulaciones que en su mayor parte sirven a propósitos públicos pero que no se hacen cumplir. Panel Ind. Dim. Transparencia de las Restricciones del Uso de las Tierras El proceso de expansión urbana/el proceso de desarrollo de infraestructura es 3 2 1 transparente y respeta los derechos existentes. D: La información sobre expansión urbana planificada y desarrollo de la infraestructura no está disponible públicamente. Los cambios en los planes del uso de tierras urbanas se basan en un proceso público 3 2 2 claro y en contribuciones por parte de todos los interesados. B : Se busca la participación del público al preparar y modificar los planes sobre uso de tierras. Las respuestas obtenidas son usadas por la entidad competente en la elaboración de los nuevos planos. Sin embargo el proceso para hacerlo es poco claro o el reporte no es públicamente accesible. Las solicitudes aprobadas para cambio en el uso de las tierras urbanas son 3 2 3 prontamente seguidas por el desarrollo de estas parcelas de tierra. 49 A: Más del 70% de las tierras que han tenido un cambio en la asignación del uso de la tierra en los últimos 3 años ha sido desarrollada conforme a su uso destinado. D : Menos del 30% de la tierra que ha tenido un cambio en la asignación de uso de la tierra en los últimos 3 años se ha desarrollado conforme a su uso destinado. Panel Ind. Dim. Eficiencia en el Proceso de Planeamiento del Uso de Tierras Urbanas Existe política para asegurar la entrega de viviendas y servicios de bajo costo y se está 3 3 1 implementando progresivamente. C: Existe una política para las viviendas y servicios de bajo costo pero la implementación tiene brechas importantes de modo que el número de personas con albergue inadecuado en realidad se incrementa. El planeamiento del uso de la tierra guía efectivamente la expansión espacial urbana en 3 3 2 la ciudad más grande. C : En la mayor ciudad del país, aun cuando la ley establece la necesidad de contar con una jerarquía de planes de uso de tierras regional/detallado, en la práctica la expansión del espacio urbano ocurre de manera ad-hoc con infraestructura (vías, desagües, servicios públicos, etc.) proporcionada tiempo después de la urbanización. El planeamiento del uso de la tierra guía efectivamente el desarrollo urbano en las 3 3 3 siguientes cuatro ciudades más grandes. D : En las 4 ciudades más grandes del país, en tanto que la ley establece la necesidad de contar con una jerarquía de planes de uso de tierras regional/detallado, en la práctica el desarrollo urbano ocurre de manera ad-hoc con poca o ninguna infraestructura proporcionada en las áreas de más reciente ocupación. 3 3 4 El planeamiento urbano puede hacerle frente al crecimiento de la ciudad. C : En la ciudad más grande del país, el proceso/autoridad a cargo de la planificación urbana tiene dificultades para enfrentar la creciente demanda de unidades de vivienda/ lotes con servicios, lo cual se ve reflejado en el hecho de que la mayoría de las nuevas viviendas son informales Panel Ind. Dim. Velocidad y Predictibilidad del Cumplimiento de los Usos de Tierras Restringidas Las provisiones para los permisos de edificaciones residenciales son apropiadas, 3 4 1 accesibles económicamente y se hacen cumplir. A: Los requisitos para obtener un permiso de construcción están justificados técnicamente, son accesibles económicamente y se hacen cumplir. D: Los requisitos para obtener un permiso de construcción son excesivamente engorrosos desde el punto de vista técnico y de ingeniería y no son accesibles económicamente. Un permiso de edificación para una vivienda residencial puede obtenerse de manera 3 4 2 rápida y a bajo costo. C : Todas las solicitudes de licencia de construcción reciben una respuesta dentro de los 12 meses. Panel Ind. Dim. Esquemas de Regularización de Tenencia en Áreas Urbanas 3 5 1 Los procesos de formalización de viviendas urbanas son factibles y accesibles. D : Los requerimientos para formalizar vivienda en áreas urbanas se consideran de muy difícil cumplimiento. En las ciudades con tenencia informal existe una estrategia viable para la seguridad de 3 5 2 la tenencia, la infraestructura y la vivienda. C: Existen estrategias para ocuparse de la informalidad urbana pero se centran solamente ya sea en la tierra o en los servicios pero no en ambos. Un régimen de condominio permite una gestión efectiva y el registro de la propiedad 3 5 3 urbana. C: La propiedad común en los condominios está reconocida pero la ley (o las regulaciones) carecen de claridad para el manejo y la publicidad de los registros relevantes. 50 Existe la necesidad de sensibilizar y dar a conocer instrumentos y normativas que permitan establecer restricciones a la transferencia de propiedad con finalidad pública, particularmente para transparentar y controlar los valores del suelo, dotar al poder público de bancos de tierras o de instrumentos de desarrollo urbano en zonas específicas. En ese contexto es necesaria la aprobación de una ley de ordenamiento territorial que incluya instrumentos de gestión del suelo con esas características. Si bien existe una serie de regulaciones que en su mayor parte sirven a propósitos públicos éstas no se hacen cumplir, tal es el caso de instrumentos de índole nacional y regulaciones que emite la CONRED por ejemplo, (certificaciones de alto riesgo). Aunque la existencia de esas regulaciones es muy reducida, buscan en general declarar una zona en riesgo pero cuando existen, en la mayoría de los casos, no se hacen cumplir. Aún no existen mecanismos para que las municipalidades incorporen en sus planes de ordenamiento territorial, las zonas de alto riesgo. La municipalidad de Guatemala en su plan de ordenamiento territorial contiene también regulaciones que permiten limitar el riesgo. Por otro lado, el 99% de las municipalidades no definen en sus proyectos, las medidas de mitigación y gestión del riesgo, o bien las incluyen como un simple requisito (al que no asignan presupuesto) con el fin de incluir los proyectos al Sistema Nacional de Inversión Pública –SNIP.15 Como consecuencia de la dinámica concentradora aproximadamente 3.0 millones de personas viven actualmente en el área metropolitana de Guatemala, lo que representa al menos un 25% de la población total del país. En Quetzaltenango, la segunda ciudad más grande del país fuera del área metropolitana, viven alrededor de 300,000 personas: una relación 10:1 entre la primera y la segunda ciudad. El estudio LGAF, evidencia que el crecimiento metropolitano se ha producido como efecto de una urbanización no planificada, principalmente alrededor del municipio central de Guatemala. El crecimiento metropolitano se caracteriza por la existencia de una ciudad central, y la conurbación acelerada de los lugares poblados próximos y municipios vecinos. Como se explica en esta sección, no existen en Guatemala mecanismos que obliguen a los municipios realizar procesos de planificación y ordenamiento territorial. En Guatemala no existe una ley de Ordenamiento Territorial, actualmente se construye una política que busca convertirse en el referente institucional en apoyo a los gobiernos locales. Una ley de ordenamiento territorial debe incluir instrumentos de gestión del suelo que permita sensibilizar, transparentar y controlar los usos y valores del suelo, dotar el poder público de bancos de tierras o de instrumentos de desarrollo urbano en zonas específicas. La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, creó la Dirección de Ordenamiento Territorial, encargada de elaborar la propuesta de políticas, 15 Segeplán. Ranking de la Gestión Municipal. Índice de Gestión Estratégica 2013. 51 metodologías, normas, instrumentos y herramientas, que faciliten el ordenamiento del territorio. Estos se construyen como apoyo técnico institucional a los gobiernos locales, con el fin de brindar a las municipalidades sistemas de información para la toma de decisiones. La mayor parte de municipalidades de Guatemala no planifican: de un total de 338 municipalidades existentes, 300 (89.82%), no utilizan los instrumentos de gestión existentes de forma adecuada, para una planificación estratégica y operativa de su territorio.16 Guatemala cuenta con una política para viviendas y servicios de bajo costo, pero la implementación no es suficiente para la demanda que crece más cada día. El Fondo Guatemalteco para la Vivienda –FOPAVI fue creada en 2012 (sustituyendo a FOGUAVI), con el fin de otorgar subsidios directos y créditos a familias en pobreza y extrema pobreza para el acceso a soluciones habitacionales. La Unidad de Vivienda Popular-UDEVIPO fue creada para liquidar los bienes otorgados a familias pobres a través del extinto Banco Nacional de la Vivienda - BANVI, que tuvo gran auge en la entrega de casas construidas bajo la modalidad de ayuda mutua y esfuerzo propio, donde los beneficiarios construían sus propias casas según planos establecidos. Sin embargo, muchos inmuebles otorgados por el BANVI aún no cuentan con certeza jurídica. Cabe destacar que UDEVIPO además regulariza los inmuebles ubicados en tierras del Estado en el área urbana, brindando certeza jurídica a los habitantes. Tanto FOPAVI como UDEVIPO dependen del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. En la ciudad capital, UDEVIPO tiene mayor presencia en área marginales, mientras que en el área rural es FOPAVI, aunque la respuesta es muy poca para la demanda habitacional. La ciudad capital de Guatemala cuenta con un plan de desarrollo estratégico “Guatemala 2020”, en el que se enmarca el plan de ordenamiento territorial del municipio. Las otras ciudades más grandes están muy rezagadas: Quetzaltenango, cuenta con un plan de ordenamiento territorial que avanza a paso lento, evidenciado en las dificultades con desórdenes en tránsito, mercados, tratamiento de desechos, alcantarillados, entre otros. La ciudad de Escuintla, Cobán y Chiquimula han buscado replicar el modelo que se implementa en Guatemala, aunque no cuentan con un plan de ordenamiento territorial que integre las acciones de ordenamiento del territorio, sino acciones aisladas. SEGEPLAN ha brindado acompañamiento a estas y muchas otras municipalidades para realizar su plan de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo municipal- PDM, pero aún y cuando cuentan con estos instrumentos, no son utilizados en la planificación anual, evidenciando una seria desvinculación entre PDM y poa anual y peor aún, entre poa y presupuesto. Se evidencia como resultado del estudio, que existe la necesidad de que los gobiernos locales sean los operadores de las regulaciones de las restricciones sobre el uso de 16 Segeplan. Ranking de la Gestión Municipal 2013. Marzo de 2015 52 tierra urbana para temas de planificación de construcción ordenada, gestión de servicios, gestión de riesgo o desastre, y usos de administración del territorio. En las pocas municipalidades que utilizan los procesos de ordenamiento territorial (Guatemala, Quetzaltenango, Escuintla, Antigua Guatemala), estos han sido elaborados de forma participativa y la mayoría de los procesos han cumplido con consultas e involucramiento de los actores locales. La guía metodológica para la formulación de planes de ordenamiento territorial elaborada por SEGEPLAN, plantea la necesidad de realizar operaciones de ordenamiento territorial con carácter participativo. SEGEPLAN ha apoyado la creación de figuras de acompañamiento a Planes de Ordenamiento Territorial como la Junta de Ordenamiento Territorial en donde participan diversos sectores de la sociedad. Sin embargo, en la práctica el desarrollo urbano se realiza de forma no planificada, sin infraestructura establecida previamente a las áreas de ocupación. Aún en la ciudad de Guatemala, la más grande del país, se evidencia un incremento de vivienda, pero esta es informal, carecientes de servicios e infraestructura para vivienda. Con respecto a las provisiones de permisos para edificar viviendas residenciales, solo en la ciudad de Guatemala, éstas son apropiadas, dado que los requisitos para construcción tienen una lógica técnica, son accesibles económicamente y se cumplen en la práctica. En el resto de ciudades, incluyendo las más grandes, los permisos de construcción son discrecionales, engorrosos y sin justificación técnica, lo que los hace onerosos para la población. En ese mismo contexto, las licencias para construcción reciben una respuesta muy lenta, durando hasta doce meses para obtener permisos de construcción. En referencia a procesos de formalización de viviendas urbanas, si UDEVIPO realiza la formalización de vivienda, este proceso se considera de difícil cumplimiento. Al extinguirse el BANVI, los archivos fueron guardados por UDEVIPO sin ningún tipo de control ni orden, de tal forma que si un poseedor que accedió a vivienda popular hace 30 años desea formalizar la misma, deberá gestionar el que primero sea encontrado su expediente para iniciar el proceso de formalización, que no es un proceso fácil. Las estrategias para atender la vivienda informal urbana buscan fundamentalmente la prestación de servicios básicos, aunque los habitantes sigan siendo poseedores y no propietarios del lugar que ocupan. En Guatemala al referirse al régimen de condominio, generalmente se refiere a propiedad horizontal en un edificio vertical. Si bien existe una ley de propiedad horizontalmente dividida, las construcciones de edificios se hicieron considerando las normas de viviendas individuales con áreas comunes (cuyo auge ha crecido desde hace una década). 53 No existe en el Código Civil una tipificación de condominio como propiedad individual con áreas comunes, sino se reconoce copropiedad o propiedad horizontal, lo que implica poca claridad para el manejo de registros de condominios.  Transparencia y eficiencia en la recaudación de tributos a la propiedad/tierra (basado en LGI-7.1. y LGI-7.2) Panel Ind. Dim. Transparencia de las Tasaciones 7 1 1 Existen procesos claros para la valorización de propiedad. D : Los valores de la propiedad para propósitos tributarios claramente no se basan en precios de mercado. 7 1 2 Los valores imponibles (valuation rolls) están disponibles al público. B : Existe una política que establece que los valores imponibles para todas las propiedades deben de ser públicamente accesibles. Esta política es efectiva para una mayoría de las propiedades consideradas objeto de tributo. Panel Ind. Dim. Eficiancia de la Cobranza 7 2 1 Las exoneraciones al impuesto predial están justificadas y son transparentes. C : Las excepciones al pago del impuesto a la propiedad no están claramente basadas en consideraciones de equidad o eficiencia y no se aplican de manera transparente y consistente. Los propietarios afectos al impuesto predial están identificados en un registro 7 2 2 de contribuyentes. C : Entre el 70% y 50% de los propietarios se encuentran identificados en un registro de contribuyentes del impuesto predial. 7 2 3 Los impuestos sobre propiedades valorizadas son efectivamente recaudados. D : Se recauda menos del 50% de impuesto predial sobre las propiedades valorizadas. 7 2 4 Los montos recaudados exceden los costos de recaudación. D : El monto de la recaudación no supera el costo del personal utilizado para recaudar. La valuación de tierras ha estado históricamente vinculada a los fines impositivos. En ese contexto, la entidad responsable de ambos procesos es la Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles –DICABI, del Ministerio de Finanzas Públicas17. En Guatemala la recaudación del impuesto predial no tiene mayor impacto en el Producto Interno Bruto, dado que representa apenas el 0.18%. Esto está vinculado al hecho que la tasación o valuación inmobiliaria no se ha actualizado desde 1988, cuando se realizó un proceso de autoavalúo, muy lejos de establecer los valores reales de los predios. La DICABI ha establecido un manual de avalúos, con el fin de que las municipalidades establezcan sus propias tablas de valores con base en estudios de 17 Decreto 15-98 del Congreso de la República, Ley del Impuesto Único Sobre Inmuebles (IUSI), emitida el 13 de marzo de 1998. 54 zonas homogéneas y de actividades económicas similares. Sin embargo, el 90% de las municipalidades carece de una tabla de valores establecida. Si bien el manual establece los mecanismos que se deben considerar en la tabla de valores de la tierra, la mayor parte de veces se realiza una tasación de valores de forma discrecional. Con el contexto mencionado, es difícil indicar que la recaudación por tributos prediales es eficiente, aún y cuando en el área urbana existe mayor facilidad de recaudación. Las propiedades territoriales rurales y urbanas del interior del país contribuyen muy poco o nada al gravámen inmobiliario, lo que implica un bajo desempeño en el cobro del IUSI, en gran parte del territorio. Cabe destacar que la recaudación predial es administrada por las municipalidades: de 338 municipios que existen actualmente, 272 cobran y administran el IUSI. La capacidad de recaudación predial es mínima, la base de datos predial o catastral es incipiente y precaria, las tasas muy bajas y existe una subvaloración de los inmuebles con el objeto de pagar menos IUSI o estar exentos del pago. La ineficiencia en la recaudación es evidente, la tabla de valores establecida a nivel municipal ha iniciado a elaborarse e implementarse, principalmente en los municipios aledaños a la ciudad capital. En la ciudad capital el panorama es distinto, dado que si bien se estima que el 70% de los inmuebles bajo la jurisdicción del municipio se encuentra subvaluada, la recaudación del IUSI en Guatemala capital, representa el 44% de sus ingresos propios. La ley del IUSI establece un impuesto único anual sobre el valor de los bienes inmuebles situados en el territorio de la República, cuya recaudación es para el desarrollo local. En el resto de municipios del país la realidad es distinta, principalmente en los municipios pequeños, donde el monto de la recaudación no supera el costo de personal que realiza esta actividad. Las autoridades locales manifiestan que el hecho de subir el precio del impuesto predial significaría poner en peligro su propia integridad física, lo que evidencia que no existe cultura tributaria, ni credibilidad en el uso de impuestos. La falta de una gestión eficiente del cobro impositivo, provoca que el 99% de las municipalidades dependan de los aportes presupuestarios del gobierno central, haciéndolas totalmente dependientes y sin capacidad de generar sus propios recursos. Las bases de datos que registran la información de bienes inmuebles están desactualizadas y la actualización de información, valores y características de los bienes tienen diferentes campos de información entre una entidad y otra. No existe coordinación para la homogenización de la información, aún y cuando los cuadros técnicos coinciden en la necesidad de contar con una base única con controles, registros e información de todos los municipios del país. Al no existir tampoco criterios establecidos para fijar el impuesto predial, en la mayor parte de municipalidades se realiza de forma discrecional. El ejercicio de valuación 55 inmobiliaria por parte de los valuadores autorizados como delegación de una función pública carece de un marco de rigor administrativo, técnico, científico y legal suficiente. No hay mecanismos ni procedimientos para la capacitación y actualización de los valuadores. El régimen tributario especial del impuesto predial requiere además de un régimen más preciso y detallado respecto al incumplimiento de funciones por parte valuadores oficiales o empleados de Dicabi, considerando la responsabilidad civil que demanda la administración de los recursos públicos y su recaudación. 6.3. Administración de Tierras del Estado  Justificación de la propiedad de tierras por el Estado y claridad en la administración de la tierra del Estado (basado en LGI -4.1.) Panel Ind. Dim. Identificación de Tierras Públicas y Manejo Claro Los criterios para la propiedad de tierras públicas están definidos claramente y 4 1 1 asignados al nivel correcto del gobierno. B : La titularidad de tierras a favor del Estado está generalmente justificada por la provisión de bienes públicos, se ejerce al nivel apropiado de gobierno, pero su administración puede ser discrecional. 4 1 2 Existe un registro completo de las tierras públicas. C : Entre el 30% y 60% de la tierra del Estado está claramente identificada (en el campo o en mapas). 4 1 3 La información sobre las tierras públicas es accesible públicamente. C : La información contenida en el inventario de tierras del estado que se encuentra disponible solo está referida a un pequeño grupo de las tierras del Estado. Hay poca o ninguna justificación para que el inventario no sea accesible al público. La responsabilidad de gestión de los diferentes tipos de tierras públicas está 4 1 4 asignada sin ambigüedades. C: Existe ambigüedad en la asignación de responsabilidad o capacidad de gestión para distintos tipos de tierras públicas y/o existen brechas importantes de modo que a menudo no se logra en la práctica la equidad y la eficiencia. Las instituciones públicas responsables tienen suficientes recursos para ejecutar 4 1 5 sus responsabilidades de manejo de tierras. C : Existen restricciones significativas en la capacidad financiera y/o de recursos humanos, pero el sistema hace uso efectivo de los limitados recursos disponibles con reducido impacto en el manejo de las tierras públicas. Toda la información esencial sobre las adjudicaciones de tierras públicas a 4 1 6 intereses privados está accesible públicamente. B : La información clave de las concesiones (la localidad y el área de la concesión, las partes involucradas y los términos financieros de la concesión) se encuentra parcialmente registrada pero es pública; o la información clave se encuentra registrada pero sólo una parte es pública. Se consideran tierras del Estado a los predios que forman parte del territorio del Estado, y aquellas tierras que no cuentan con registros privados en el Registro General de la Propiedad. Están conformadas por áreas protegidas, reservas territoriales del Estado, terrenos baldíos en áreas municipales. 56 El manejo de tierras del Estado o tierras públicas se realiza de forma dispersa y sin contar con un cuerpo normativo adecuado. Si bien las funciones institucionales están claramente definidas, no existe un marco de política pública que permita identificar las acciones a realizar, las responsabilidades institucionales, las metas a alcanzar y las alianzas estratégicas necesarias para fortalecer las capacidades del estado en esta materia. Adicionalmente no existe una ley que defina el manejo de las tierras públicas, por lo que se le aplica las reglas del Código Civil. A partir de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 (Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y de Situación Agraria), se busca un abordaje sistemático del manejo de tierras a través de los compromisos del Pacto Fiscal. En este documento se declaró que los ingresos fiscales -incluyendo aquellos derivados de concesiones de bienes del Estado - son bienes públicos sujetos de ser fiscalizados por la ciudadanía. Es así que el Pacto Fiscal ordena la consolidación de la normativa dispersa en una “Ley Reguladora de Bienes del Estado”, la puesta en marcha de acciones institucionales para un libre y gratuito acceso a la información relativa a bienes del Estado, la definición de una estructura responsable de la protección y registro de las propiedades del Estado y la evaluación de avances en materia de identificación, localización, inscripción, concesión y uso del patrimonio público, incluyendo los bienes propiedades de las municipalidades. No existen en la actualidad avances de implementación del pacto fiscal más allá de lo que se logró en el año 2001 sobre el incremento del impuesto al valor agregado del 10% al 12%. Sobre los bienes del Estado, el estudio realizado revela que existen muchas propiedades del Estado que no están regularizadas ni registradas a su nombre, por lo que se desconoce el área total de tierras públicas. DICABI y OCRET carecen de información actualizada del área geográfica estatal bajo su influencia. Por otro lado, CONAP cuenta con registros documentales del área bajo su jurisdicción, dado que cuando se declara una zona como protegida se colocan coordenadas. Sin embargo en campo no existe delimitación de áreas protegidas. Similar es el caso del Instituto de Antropología e Historia que tiene a su cargo los sitios arqueológicos y lugares ceremoniales, que no cuenta con registros y cartografía actualizada de los sitios arqueológicos del país. En zonas en proceso catastral el RIC ha alimentado las bases de datos de sitios que se van encontrando durante el levantamiento catastral, pero es un área limitada si se toma en cuenta que sólo hay 68 municipios declarados como zonas en proceso catastral. En todo caso, se estima que entre el 30 y 60% de tierras del Estado está identificada en campo o de forma gráfica. En DICABI y OCRET la información del inventario de tierras está aparentemente disponible, pero no se cuenta con información real en una base de datos, lo que la hace no disponible al público. La capacidad instalada de ambas entidades complica la cobertura de las demandas en tierras del Estado y áreas de reserva, pero en las áreas que se pueden cubrir, se busca optimizar las acciones. En cuanto a CONAP y OCRET y MARN, existe ambigüedad en la operativización 57 de responsabilidades o definición en la gestión de cada una de las entidades en tierras públicas, cuando estas son abordadas de forma simultánea. Sobre el acceso a la información fundamental de las adjudicaciones de tierras públicas a privados, esta está disponible de forma parcial aunque puede obtenerse información en el marco de la ley de acceso a la información pública.  Justificación y equidad en los procesos de expropiación (basado en LGI-4.2 y LGI-4.3) Panel Ind. Dim. Justificación y Eficiencia Temporal de los Procesos de Expropiación La amenaza de expropiación de tierras no produce acciones preventivas por 4 2 3 parte de los privados. D: La amenaza de expropiación de tierras produce muchas acciones preventivas por parte de privados y estas conducen a problemas en el sistema de derechos. Panel Ind. Dim. Transparencia y Justicia de los Procedimientos de Expropiación Se proporciona compensación por la expropiación de todos los derechos sin 4 3 1 importar su condición de registro. D : No se compensa a las personas cuyos derechos no se encuentran registrados (tales como uso, ocupación, etc.). Se compensa por el cambio del uso de la tierra que resulta en pérdida selectiva 4 3 2 de derechos. D : Cuando (sin considerar los procesos de expropiación) las personas pierden derechos como resultado de un cambio de uso de las tierras, no son compensados. 4 3 3 Se compensa prontamente a los propietarios de tierras expropiadas. D : Menos del 50% de los propietarios expropiados reciben compensación dentro del año. 4 3 4 Existen vías independientes y accesibles para apelar contra la expropiación. D : Existen vías para discutir expropiación pero estas no son independientes. La expropiación de tierras es un mecanismo poco utilizado en Guatemala. La evidencia recogida en este estudio muestra que hace quince años que no se realiza un proceso de esta naturaleza. Existe la ley de extinción de dominio (Decreto 55- 2010), que le dota al Estado la facultad de regular la identificación, localización, recuperación, repatriación de los bienes y la extinción de los derechos relativos al dominio de los mismos así como las ganancias, frutos, productos, rendimientos o permutas de origen o procedencia ilícita o delictiva a favor del Estado, y su respectivo procedimiento. Si bien este proceso permite al Estado expropiar bienes muebles e inmuebles a favor del mismo Estado, no es en sí un proceso de expropiación, sino la recuperación de bienes obtenidos de forma ilícita. Esta ley se ha aplicado a presuntos delincuentes narcotraficantes. Durante el proceso de evaluación de este estudio se estableció que la Ley Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, (Decreto 16-2010) ofrece una buena 58 oportunidad para que se tengan finalmente nuevos casos de expropiación, aunque la ley apunta a grandes proyectos de infraestructura. El mecanismo que se utiliza actualmente es la negociación entre administración y propietarios para la compra/venta del terreno, sobre la base de un avaluó fiscal a precio de mercado realizado por parte de la Dicabi. Si bien la expropiación no se ha utilizado recientemente, representa un instrumento que brinda la posibilidad de regular los precios de la tierra a la baja en regiones donde se hace necesario aplicar la medida para el desarrollo en general. En esa perspectiva, es necesario realizar un estudio preciso sobre la expropiación en Guatemala, haciendo énfasis en: a) problemas del marco legal (la expropiación es una competencia exclusiva del Congreso de la República), b) las limitaciones en el procedimiento, c) resistencias ideológicas y sociales, d) propuesta de modificación de marco legal y técnico, e) talleres de socialización sobre la utilidad del instrumento en los procesos de inversión pública.  Justificación y transparencia de las transferencias de tierras del Estado y estrategia del estado respecto de las grandes inversiones de tierras (basado en LGI-5.1. y LGI-5.2) La Transferencia de Tierras Públicas al Uso Privado sigue un Proceso Claro Panel Ind. Dim. y Competitivo y se Cobran los Pagos Las transacciones de tierra pública se conducen de manera abierta y 5 1 1 transparente. D : El porcentaje de tierra de propiedad del Estado que en los últimos 3 años ha sido vendida o dada en alquiler mediante oferta pública o subasta es menor al 50%. 5 1 2 Los pagos por arrendamiento de tierras públicas son recaudados. C : Entre el 50% y 70% del total de los pagos acordados en los contratos de arrendamiento de tierras del Estado son recaudados. Las tierras públicas se transan a precio de mercado salvo que estén guiadas por 5 1 3 objetivos de patrimonio. B: Las tierras públicas que se privatizan son generalmente valorizadas a precios del mercado en un proceso transparente, pero esto sólo se aplica a un tipo particular de inversionista (por ejemplo solamente nacional o solamente extranjero) y solamente para ciertos propósitos. El público percibe (en el sentido de recaudar un valor económico) los 5 1 4 beneficios derivados de los cambios en los usos permitidos de la tierra. D : Existen mecanismos que permiten al público percibir un porcentaje significativo de las ganancias provenientes del cambio de uso (p.e. a través de la contribución por mejoras, contribución por obras de infraestructura, impuesto predial, impuesto a las ganancias de capital, etc.). Estos mecanismos no se usan o no se aplican transparentemente. Existe una política para mejorar el patrimonio en el acceso y uso de activos por 5 1 5 parte de los pobres, se implementa de manera efectiva y se monitorea. B: Existe una política para mejorar el acceso a y el uso productivo de los activos por parte de grupos pobres y marginados. La política se aplica en la práctica, pero no es efectiva. Panel Ind. Dim. Estrategia de Inversión Privada 59 Las tierras que se ponen a disposición de los inversionistas se identifican de 5 2 1 manera transparente y pública de acuerdo con los titulares de derechos de tenencia. D : No existe una política para identificar las tierras a ponerse a disposición de los inversionistas, de modo que cualquier transferencia se basa en demandas ad- hoc de los inversionistas. Se selecciona a los inversionistas sobre la base de impactos económicos, socio- 5 2 2 culturales y ambientales en un proceso abierto. D: No existe proceso para evaluar apropiadamente los beneficios nacionales y locales de las inversiones. Las instituciones públicas que transfieren tierra a inversionistas están 5 2 3 claramente identificadas y son regularmente auditadas. C: Las instituciones que toman las decisiones sobre transferencia de tierras a inversionistas están identificadas claramente pero carecen ya sea de la capacidad o de los incentivos para asegurar resultados socialmente beneficiosos, o sus decisiones no se implementan siempre. Los organismos públicos que transfieren tierras a los inversionistas comparten 5 2 4 información y coordinan para minimizar y resolver los traslapes (incluyendo el sub-suelo). D: No existe una política y no se coordina entre sectores las decisiones sobre el uso de la tierra y los derechos de tierras. El cumplimiento de las obligaciones contractuales sobre transferencia de tierras 5 2 5 a inversionistas se monitorea regularmente y se toman acciones correctivas si fueran necesarias. C: El monitoreo del cumplimiento de las obligaciones vinculadas a la transferencia de tierras a inversionistas es limitado o solo parte de los resultados es accesible al público. Las salvaguardas reducen efectivamente el riesgo de efectos negativos por 5 2 6 inversiones de gran escala relacionadas con tierras. D: No existen salvaguardas o se aplican solamente de manera ad-hoc. Está claramente circunscrito el alcance de los reasentamientos y existen 5 2 7 procedimientos para tratarlos de acuerdo con las mejores prácticas mundiales. D: No existe política de reasentamientos; si ocurren reubicaciones, estás se hacen de manera ad-hoc. La Dirección de Bienes del Estado, como entidad responsable ha establecido los procedimientos de forma clara, ordenada y definida en tiempos, responsables y actividades inherentes a cada fase del proceso de transferencia de tierras públicas. En ese sentido, los instrumentos técnicos son fácilmente entendibles y muestran las rutas críticas posibles a seguir para llegar a los resultados esperados o a un desenlace del proceso. En el caso de OCRET, si bien existen procesos definidos, en algunos casos los procesos de arrendamiento de reservas territoriales son discrecionales en tiempo de respuesta, mas no en valor. El proceso de transferencia de grandes extensiones de tierra involucra a varias entidades públicas que manejan tiempos que no necesariamente se coordinan con la Dirección de Bienes del Estado ni OCRET. La complejidad institucional y procedimental produce superposición de funciones, tanto entre DBE y OCRET, así como con las instituciones encargadas de otorgar concesiones para el uso de recursos naturales, licencias de exploración y explotación par actividades extractivas y energéticas, por ejemplo: cuando el Ministerio de Energía y Minas saca a concurso 60 áreas o tierras bajo el dominio del estado para el otorgamiento de concesiones mineras o petroleras sobre territorios que pueden ser públicos o privados. Las concesiones así otorgadas provocan el surgimiento de conflictos sociales por la tenencia, uso o dominio de la tierra sino no contribuye a disminuir costos de operación institucional ni de trámite por parte de los interesados, disminuye además la publicidad de los dictámenes y resoluciones, y aumenta las posibilidades de estancamiento, discrecionalidad y opacidad. El estudio evidencia que hace falta implementar mecanismos operativos efectivos que permitan aumentar el ingreso por transferencia, actualizar valores de la tierra, mejorar la transparencia y agilidad en los aspectos procedimentales. En ese sentido, se advierte la debilidad de la información existente y la necesidad de establecer sistemas de información geográfica e infraestructuras de datos espaciales que permitan actualizar los costos y establecer nuevas tablas de valores. Actualmente grandes empresas inversionistas han adquirido tierras, no a través de concesiones para invertir, sino a través del mercado, promoviendo la movilización de comunidades enteras que al vender sus tierras se ubican en predios adyacentes a áreas protegidas o bien se ubican en áreas privadas, ante la falta de tierras baldías para ocupar. En el departamento de Petén que cuenta con las áreas protegidas más grandes del país, se han adquirido en los últimos años grandes extensiones de tierras para el cultivo de la palma africana, que rompe con el ecosistema de bosque húmedo tropicales predominante en el departamento. El 80% de la reducción del bosque en Petén, se debe principalmente a la habilitación de tierras para agricultura y ganadería, esto se manifiesta si se considera que en el período del 2006 al 2010, fueron eliminados 1,246.11 Km2 de bosque para cultivos o pastos, que posteriormente son abandonadas convirtiéndose en charral o guamil. Este avance de la frontera agrícola, incrementa el riesgo de deterioro de suelos, pues se está eliminando la cobertura forestal, sustituyéndola por una menos protectora del suelo. En el sur de Petén el sector privado ha establecido plantaciones de palma africana, con modelos extensivos que están generando cambios significativos en el uso del suelo, al grado de llegar a su degradación. Aunque no se cuenta con registros exactos de los movimientos en el mercado de tierra en Petén, la concentración de la tierra para monocultivos está generando problemas de tenencia de la tierra y perdida del bosque, resultando finalmente en graves conflictos sociales.18 Las plantaciones de palma africana también son causa de deforestación del bosque natural; es conocido el caso del municipio de Sayaxché, del departamento de Petén donde hay un proceso acelerado de deforestación y devastación de los bosques nativos, que son sustituidos por extensas áreas de palma africana, constituyéndose en 18 Segeplan. Plan de Desarrollo Integral de Petén. Guatemala 2013 61 la región proveedora de materia prima para la producción de aceite comestibles y con intereses en la producción de agro-combustibles. Es evidente la necesidad de fortalecer la institucionalidad a través de la definición de instrumentos de política pública nacional: lineamientos y metas debidamente establecidos para ejercer control, y aplicar salvaguardas técnicas en los ámbitos ambiental, social, cultural y económico no solamente para transferencias de tierra o concesiones para su uso de lo público a lo privado, sino también para transferencias de grandes extensiones de tierra entre privados, de tal manera que no afecten la identidad cultural, el empleo y los ingresos familiares, el asentamiento y la vivienda, y la integridad física de las personas y del medio físico natural, sin que se hayan tomado las medidas para mitigar, restituir y compensar dichas afectaciones. De las tierras del Estado, durante los últimos tres años se ha vendido o arrendado a través de oferta pública menos del 50% del total. Aproximadamente entre el 50 al 70% de pagos provenientes de contratos, son recaudados. Cuando las tierras se venden a privados, se establecen precios de mercado en un proceso de valuación para inversionistas para ciertos propósitos. Al transferir tierras o subsuelo para explotación a inversionistas privados, se ha pactado (caso Minera San Rafael, Perenco) el pago de regalías como ganancias provenientes del cambio de uso del suelo, pero estas son aplicadas de forma discrecional y no necesariamente aportan o contribuyen para mejoras en el área. 6.4 Provisión al Público de Información de Tierras  Integridad y Confiabilidad de los registros de tierras (basado en LGI-6.2. y LGI- 6.3.) Panel Ind. Dim. Integridad del Registro de Tierras 6 2 1 El costo total de registrar una transferencia de propiedad es bajo. D : El costo de inscribir una transferencia de propiedad es mayor al 5% del valor de la propiedad. (incluye costos de tiempo y esfuerzo, tarifas informales y oficiales, etc.) La información de los registros está enlazada a mapas que reflejan la realidad 6 2 2 actual. D : Menos del 50% de las partidas registrales de predios privados (no públicos) son identificables mediante mapas (registros con información espacial). 6 2 3 Se registra todas las cargas privadas relevantes. A : Las cargas y gravámenes privados económicamente relevantes son registradas consistentemente y de manera confiable, además pueden ser verificadas a un bajo costo por cualquier parte interesada. 6 2 4 Se registran todas las restricciones o cargas públicas relevantes. A : Las restricciones o cargas públicas económicamente relevantes son registradas consistentemente y de manera confiable, además pueden ser verificadas a un bajo costo por cualquier parte interesada. 62 Existe una respuesta oportuna a las solicitudes de acceso a los asientos del 6 2 5 registro. A : Las copias o extractos de los documentos que registran derechos de propiedad generalmente pueden obtenerse dentro de 1 día de haberlos solicitado. B : Las copias o extractos de los documentos que registran derechos de propiedad generalmente pueden obtenerse dentro de 1 semana de haberlos solicitado. El Registro de propiedad (o la organización con información sobre derechos a la 6 2 6 tierra) permite la búsqueda de información. C : La búsqueda de información registrada sólo puede realizarse por la parcela. 6 2 7 Los registros de información de tierras son de acceso fácil. A : Las copias o extractos de los documentos que registran derechos de propiedad pueden ser obtenidos por cualquiera que pague la tarifa oficial, si la hubiere. Panel Ind. Dim. Confiabilidad de la Información del Registro La información en los registros públicos está sincronizada para asegurar la 6 3 1 integridad de derechos y reducir el costo de las transacciones. C: Existen enlaces entre el registro público con todas las demás entidades que cuentan con información sobre tierras, pero las verificaciones son insuficientes para eliminar un número significativo de transacciones potencialmente fraudulentas. 6 3 2 La información del registro está actualizada y refleja la realidad en el terreno. D: Menos del 50% de la información del registro/catastro está actualizada. Discrepancias entre información catastral y registral. El Registro General de la Propiedad (RGP) y el Segundo Registro General de la Propiedad (2RGP) son entes autónomos, si bien coordinan acciones, su área de influencia es diferente. El 2RGP registra derechos sobre las propiedades de ocho departamentos del área suroccidental del país, su sede está en Quetzaltenango. El RGP con sede en la ciudad de Guatemala, registra los derechos de bienes del resto de los departamentos del país (14 departamentos). La división de dos registros independientes se sustenta en el Artículo 230 de la Constitución Política de la República que establece “El Registro General de la Propiedad, deberá ser organizado a efecto de que en cada departamento o región, que la ley específica determine, se establezca su propio registro de la propiedad y el respectivo catastro fiscal.” Uno de los temas que más resaltan en el estudio es la desvinculación entre el Registro General de la Propiedad y el Registro de Información Catastral que mantienen información divergente cuando la vinculación debería ser tal que permita obtener información catastral y registral de cada predio. La información catastral es muy distinta a la información registral, en consecuencia generalmente la información física de un predio no será necesariamente la información de los derechos del mismo. En todo caso, si bien el Registro de la Propiedad está dotado de un sistema moderno y tecnológicamente actualizado, no es 63 totalmente confiable. Por esta razón ofrece el servicio de inmovilización de propiedades como mecanismo para reducir el riesgo de los usuarios. En el caso del Registro de Información Catastral, la información de los levantamientos catastrales realizados en 68 municipios del país carece de confiabilidad hasta que se complete la información de análisis jurídico de cada uno de los predios registrados en la base de datos institucional. Este ejercicio de vinculación de bases de información se ha discutido entre el RIC y el Registro General de la Propiedad desde hace quince años, pero no se ha concretado, aún y cuando se hace necesario el vincular la nomenclatura de finca, folio y libro, con la nomenclatura de código de clasificación catastral, de tal forma que al realizar la consulta en ambas instituciones, la información predial se enlace con la información registral de dicho predio. Mecanismos de protección contra fraudes. Si bien existen mecanismos de protección los registros pueden llegar a ser vulnerables. El Registro General de la Propiedad ofrece el servicio de inmovilización de propiedades mediante el cual los propietarios de bienes inscritos de derechos reales, pueden solicitar la inmovilización de los bienes registrados a su nombre, para que los mismos no sean enajenados o gravados sin su consentimiento, y evitar ser víctima de robo, estafa o despojo. Mecanismos de intercambio de información. Instituciones como el Registro General de la Propiedad, el Registro Nacional de Personas, y el Registro de Información Catastral cuentan con información de sujetos y propiedades, pero cada sistema de información se maneja separadamente. El Registro General de la Propiedad y el Registro Nacional de Personas han establecido un convenio para establecer y definir mecanismos que faciliten la cooperación y coordinación entre ambas entidades, con el fin de unificar acciones de acceso y consulta de información sobre la identidad de las personas usuarias de los servicios del Registro General de la Propiedad, a efecto de prevenir la utilización de documentos o identidades falsas.  Eficiencia y transparencia de los servicios de administración de tierras (basado en LGI 6.4 y LGI-6.5) Costo Efectividad y Sostenibilidad de los Servicios de Administración de Panel Ind. Dim. Tierras El registro es financieramente sostenible a través de la cobranza de las tarifas 6 4 1 para financiar sus operaciones. A: Las tarifas totales cobradas por el registro exceden los costos operativos totales del registro. (los costos operativos totales incluyen todos los costos de inversiones que no son capital (por ejemplo sueldos y salarios, materiales, transporte, etc.) asociados con los costos de operar el registro). La inversión en la administración de tierras es suficiente para atender la 6 4 2 demanda de servicios de alta calidad. 64 C: La inversión en recursos humanos y capital físico es suficiente para mantener estándares medianos de servicio pero no permiten adaptarse proactivamente a nuevos desarrollos. Panel Ind. Dim. Las Tarifas se Determinan de Manera Transparente Las tarifas tienen una justificación clara, su cronograma es público y se rinde 6 5 1 cuenta de todos los pagos. A: Hay acceso público a un cronograma de tarifas claro y racional para distintos servicios y se emite recibos para todas las transacciones. 6 5 2 Se desincentivan los pagos informales en el Registro. B : Existen mecanismos para detectar y lidiar con comportamiento ilegal del personal (p.e. denuncias anónimas) pero los casos no son sancionados rápidamente. 6 5 3 Se publica y monitoreo de manera regular los estándares del servicio. C: Se ha establecido estándares de servicio pero no se han publicado y hay un intento de monitorear el desempeño respecto de estos estándares. Accesibilidad de costos de inscripción. Los costos de las tasas por servicios del Registro General de la Propiedad son relativamente accesibles, los costos pre- registrales como la medición y georreferenciación de un predio, la investigación registral del mismo, elaboración de plano y proceso de registro implica un costo muy alto que la mayor parte de la población no puede asumir. Por esto, si bien se calcula que el 85% de la población es poseedora o tenedora de los predios que por generaciones han habitado, no tienen la cultura de realizar el proceso de tracto sucesivo, por factores de costo y centralización de registros. En ese sentido, realizar un proceso de regularización de la situación registral de su predio implica para cualquier poseedor un precio que no puede pagar. El costo de inscribir una transferencia de propiedad es mayor al 5% del valor de la propiedad. Sostenibilidad financiera. El Registro General de la Propiedad debería ser una entidad auto sostenible cuyos ingresos provienen de los honorarios que se reciben de las operaciones registrales (inscripciones, anotaciones, cancelaciones, inmovilizaciones, consultas). Sin embargo, desde hace dos años esa sostenibilidad se ha visto afectada debido a varios factores como el incremento de trabajadores, el pago a operadores registrales, que obtienen mayor ganancia que el Registro mismo. El Registro sin embargo, cubre todos los gastos administrativos derivados de las operaciones y consultas. Por su parte el RIC es financieramente dependiente de ingresos del estado porque percibe fondos del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación, incluyendo recursos de préstamos gestionados con BID, Banco Mundial y otras agencias de cooperación internacional. Solo en una pequeña proporción percibe ingresos de la venta de productos catastrales. El proceso catastral por su parte es bastante oneroso y un proceso largo conforme está planteado en la ley del RIC (Decreto 41-2005). Uno de los aspectos que más ha llamado la atención del proceso catastral impulsado por el RIC es el hecho que luego 65 de dos préstamos millonarios, hasta la fecha no ha sido declarado ningún municipio como zona catastrada. El proceso catastral inició desde el año 1998 con fondos de préstamo del Banco Mundial para ejecutar el proceso catastral en el departamento de Petén. Aun y cuando se realizó el levantamiento catastral del departamento, este se ha desactualizado por la falta de mantenimiento de la información y por la dinámica inmobiliaria que cambia constantemente. La falta de recursos financieros y la falta de coordinación con las municipalidades no han permitido que se realice constantemente la actualización de información catastral que ha provocado que la información de levantamiento no corresponda a la realidad predial en la actualidad. Aranceles. Los aranceles percibidos por la prestación de servicios de inscripción y consultas en el Registro General de la Propiedad se encuentran normados y definidos, haciendo muy difícil el hecho de poder establecer precios de forma arbitraria. De igual forma, los aranceles derivados de la venta de productos catastrales, se encuentran normados, no dejando oportunidad a establecerlos de forma arbitraria. 6.5. Resolución de Disputas y gestión de conflictos  Accesibilidad de los mecanismos de solución de conflictos (basado en LGI-8.1 y LGI-8.2) Panel Ind. Dim. Asignación de Responsabilidad Existe una clara asignación de responsabilidades en la resolución 8 1 1 de conflictos. C : Existen múltiples vías administrativas y judiciales para la resolución de conflictos y es posible llevar casos en paralelo. Sin embargo el intercambio de información sobre las pruebas y resoluciones procesales se produce de forma ad hoc. 8 1 2 Existen mecanismos accesibles para la resolución de disputas. D : En menos de un cuarto de las comunidades existen instituciones formalmente empoderadas para resolver conflictos. En el resto de las comunidades puede existir una variedad de instituciones informales. Se alienta los acuerdos aceptados mutuamente a través de 8 1 3 sistemas informales de resolución de conflictos. B: Existe un sistema de resolución de conflictos local, informal que resuelve un número significativo de conflictos de manera efectiva y equitativa, pero que no se reconoce en el sistema formal de resolución de conflictos judiciales o administrativos. Existe un proceso accesible, al alcance del bolsillo y oportuno 8 1 4 para apelar las sentencias disputadas. 66 C : Existe un proceso y mecanismos para apelar las resoluciones de casos sobre tierras a un costo muy alto donde las disputas son revisadas en períodos demasiados largos. Asignación de responsabilidades para la solución de conflictos. Guatemala cuenta con varias organizaciones estatales que intervienen en procesos de resolución de conflictos agrarios. Durante la ejecución del estudio se identificó que existe un divorcio entre esta institucionalidad y el Organismo Judicial que continúa resolviendo casos de tierras sin tomar en cuenta los estudios e investigaciones que se han realizado en la SAA o el RIC que pueden aportar información muy valiosa para las resoluciones procesales. Métodos alternativos y justicia comunitaria. Existen importantes avances en la aplicación de los métodos alternos para resolver la conflictividad y permitir que estos mecanismos sean accesibles a toda la población, pero persiste la debilidad en la aplicación de los procesos judiciales. Existe a nivel local la intervención de las municipalidades y los liderazgos comunitarios, organizados en los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODE-, en la problemática agraria, lo que permite acercar los mecanismos institucionales a la población. La Secretaría de Asuntos Agrarios sin embargo actúa a petición de partes y no de oficio. Durante el año 2014 fue creada la Comisión Presidencial de Diálogo mediante Acuerdo Gubernativo 125-2014 con el objetivo de obtener un acercamiento político y social con las comunidades en conflicto. Dicha Comisión se conforma con entidades gubernamentales que buscan transformar la conflictividad social y generar acuerdos de resolución. Sin embargo, no se ha evidenciado resultados de esta comisión, por lo que aún no se conoce la funcionalidad de la misma. En el marco del LGAF se considera que hace falta capacidad técnica y profesional para comprender el contexto de los conflictos agrarios, dado que los métodos van dependiendo de la idiosincrasia, del entorno social y cultural y aún étnico del conflicto. Estos aspectos se consideran en la práctica, pero no existen experiencias sistematizadas que permitan tener referencias del abordaje de los conflictos por su naturaleza o ubicación. Si bien en algunas áreas del país se aceptan los mecanismos informales de resolución de conflictos, legitimando la autoridad local o comunitaria para la intervención en el proceso, otras áreas del país no permiten que las autoridades locales o municipales intervengan, sino la credibilidad se asigna al organismo judicial. Legitimidad de métodos consuetudinarios. Los métodos alternativos no formales de resolución de conflictos son aceptados en comunidades indígenas y campesinas que deciden aceptar la intervención de las autoridades locales. Sin embargo, existen en Guatemala conflictos agrarios por límites y fuentes de agua que repuntan periódicamente y que devienen de hasta 200 años atrás, ante la incapacidad del Estado para mediar en la resolución definitiva. 67 Un vacío identificado por este estudio es que no existen procesos de sistematización que recauden la información respecto a los sistemas de resolución de conflictos locales e informales ya que los métodos varían dependiendo del área geográfica o la región del país en donde se apliquen. Los aspectos culturales, las tradiciones y costumbres son importantes en el tratamiento que se le da a los conflictos de tierra pero hasta ahora no hay datos estadísticos que puedan respaldar las apreciaciones a partir de casos puntualmente conocidos por parte de los técnicos de resolución. Si bien el sistema local e informal resuelve un número significativo de conflictos, esto no siempre se logra de forma equitativa ya que entran en juego aspectos relacionados con intereses o afinidades personales, revanchismos o historias comunitarias o familiares. La percepción generalizada entre los expertos es que la inequidad ocasional existente en los mecanismos de resolución de conflictos a nivel local, puede solventarse al recurrir al sistema formal (judicial), pero que esta inequidad puede tener consecuencias graves si los afectados no tienen posibilidades de recurrir al sistema formal para resolver sus diferencias de manera definitiva. Necesidad de tribunales especializados agrarios. A pesar de que existen mecanismos accesibles para la resolución de conflictos, el estudio identificó como un vacío importante la inexistencia de tribunales específicos para el abordaje de tierras. La ley del RIC estableció en uno de sus artículos la creación de tribunales agrarios, mismo que fue suspendido por considerarse inconstitucional luego de la presión del sector agro empresarial mediante recursos judiciales. La carencia de estos tribunales especializados provoca que la mayoría de los casos que se abordan por esta vía, resulten costosos en términos económicos y de tiempo, debiendo esperar hasta dos años para obtener respuesta al conflicto. Existe aún en la actualidad la demanda por parte de los sectores campesino, para la creación de estos tribunales que permitan resolver los conflictos de tierras de forma más ágil y rápida. Se reconoce la importancia de establecer los tribunales agrarios, también se reconoce que no existen abogados especializados en la materia agraria lo que crearía un problema en la selección de los jueces que conducirían los procesos presentados en estas instancias. En consecuencia, se evalúa la necesidad de generar proceso de formación para crear las capacidades y conocimientos en la materia mediante acuerdos o convenios con las instancias académicas pertinentes como la Escuela Judicial y universidades. Sobre la claridad en los roles establecidos, existe unanimidad de criterios institucionales en la definición de los términos utilizados en la resolución de conflictos. Se caracterizan institucionalmente a partir de la expresión de violencia, o solamente inconformidades por linderos o mojones. En el caso del personal técnico del RIC, los técnicos de campo se constituyen en facilitadores en la conciliación de inconformidades o bien coordinan con la Secretaría de Asuntos Agrarios para su intervención cuando no es posible resolver las inconformidades entre vecinos. Existen entidades de la sociedad civil que apoyan fuertemente la resolución de conflictos agrarios, sin embargo, muchas veces los esfuerzos se duplican. Para evitar esta duplicidad se han instaurado principalmente en las áreas de mayor 68 conflictividad, mesas de concertación para abordar en conjunto los conflictos y definir el nivel de acción de cada entidad. Para la Secretaría de Asuntos Agrarios existen en el país muchas controversias o conflictos cuya base es la ausencia de certeza jurídica y que debería de resolverse por mecanismos legales, sin embargo, el desconocimiento de la temática agraria por parte de jueces y abogados hace muy difícil la resolución de los conflictos. Como ejemplo se hace mención de aquellas fincas que carecen de planos registrales, documentos que no establecen área o tamaño de las fincas y que hacen imposible ubicarlas en un punto específico del territorio nacional, pero aun así se realizan operaciones registrales de desmembración u otras sobre tierras inubicables creándose de esta manera un sinfín de conflictos de tierra y superposiciones en procesos de inscripción. Se han realizado esfuerzos importantes de coordinación entre la denominada “institucionalidad agraria” (SAA-RIC-Fondo de Tierras) y estos esfuerzos permiten minimizar la especulación en los foros para la resolución de disputas. Asimismo, la coordinación que existe entre las instituciones ha permitido intercambiar información pero ésta aún se sigue haciendo caso por caso, especialmente en aquellos que se atienden de forma conjunta. Nueva conflictividad por uso de recursos. Se reconoce que existe una nueva conflictividad generada por dinámicas económico-productivas que empiezan a instalarse en los territorios rurales del país. Esta nueva conflictividad se sobrepone a la conflictividad de tierras aún no resuelta. Ante esta nueva dinámica del conflicto, el país se enfrenta con un vacío institucional que aún no asigna claramente responsabilidades para la resolución de los casos que se presentan por la instalación de proyectos hidroeléctricos, mineros, petroleros, de telecomunicaciones, eléctricos o de cambio de cultivos, como la palma africana.  Eficiencia de los mecanismos de resolución de conflictos (basado en LGI-) La Proporción de Tierras Afectadas por Conflictos Pendientes Panel Ind. Dim. es Baja y se está Reduciendo Las disputas de tierras constituyen una pequeña proporción de 8 2 1 casos en el sistema legal formal. C : Las disputas en el sistema judicial formal constituyen entre el 30% y 50% del total de casos judiciales. 8 2 2 Los conflictos en el sistema formal se resuelven oportunamente. D : En los conflictos de tierras se obtiene una decisión en primera instancia dentro de 2 años o más en del 90% de los casos. La carga de casos para resolver en el sistema judicial puede ser explicada por la falta de conocimiento especializado en el tema agrario por parte de los jueces y por la carencia de recursos presupuestarios para proceder adecuadamente con las 69 investigaciones que se requieren para la resolución efectiva de este tipo de problemáticas. La falta de coordinación del Organismo Judicial con la institucionalidad agraria ya mencionada anteriormente, tiene como consecuencia que las investigaciones técnicas, catastrales, registrales y sociales que se realizan por parte de órganos especializados de Estado, no sean considerados como insumos importantes para la toma de decisiones judiciales. Otro escenario provocado por esta misma falta de entendimiento entre poderes del Estado ha imposibilitado que soluciones alcanzadas a través de la intervención de autoridades locales o consuetudinarias e incluso acuerdos logrados por medio de la aplicación de métodos alternos de resolución de conflictos, sean reconocidos o aceptados por los órganos jurisdiccionales que, de hacerlo, podrían contribuir a reducir de forma significativa la carga de casos en los tribunales, aún y cuando han sido reconocidos y aceptados por los litigantes. 7. ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICAS La aplicación de la metodología LGAF ha permitido identificar la importancia de la visión integral de la temática vinculada al tema agrario. Si bien existen avances importantes a partir de los últimos veinte años, es necesario fortalecer acciones de forma conjunta para responder eficientemente a las demandas. La firma de los Acuerdos de Paz luego de 36 años de lucha armada, permitió la creación de las principales instituciones agrarias, cuyo espíritu coincide en lograr la seguridad y certeza jurídica, el acceso a la tierra a través de mercado y arrendamiento, la resolución de conflictos y la tecnificación para promover el desarrollo rural mediante la dotación del recurso tierra a los guatemaltecos y la tecnificación para salir de la economía de subsistencia. El trabajo de análisis, la discusión y la evaluación de los paneles de expertos convocados durante el proceso LGAF destacaron los siguientes aspectos considerados como fundamentales para mejorar la gobernanza de la tierra en Guatemala: Marco legal agrario: Guatemala cuenta con un marco legal que deriva de los Acuerdos de Paz, principalmente del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. Este marco legal agrario brinda directrices y un marco de acción establecidos en temas que persiguen complementariedad en la ejecución de las políticas públicas. Las leyes y reglamentos de ley son explícitos y establecen claramente las dimensiones de acción de cada entidad agraria: el Fondo de Tierras, el RIC, la Secretaría de Asuntos Agrarios, CONAP, OCRET, Registro de la Propiedad, todas 70 entidades reglamentadas y vinculadas entre sí para desarrollar la certeza jurídica de la tierra a través de mecanismos específicos. Necesidad de una ley de regularización. Un gran faltante en el marco legal, cuya ausencia pesa en la conflictividad agraria, lo constituye la ley de regularización, que por diversos motivos –más políticos que operativos- no ha podido ser aprobada en el Congreso de la República. Existen al menos cuatro distintos anteproyectos de ley de regularización que no se han agendado para discusión desde que se creó el RIC en el 2005. En el marco de la evaluación del LGAF se considera que una ley de regularización ayudaría a resolver conflictos agrarios y reducir la presión social que demanda la resolución de sus conflictos. Coordinación interinstitucional; Si bien existe el marco legal que define claramente los roles y responsabilidades de cada una de las entidades gubernamentales, en la práctica ocurren superposiciones. Existe muchas veces ambigüedad para lograr armonizar en campo la división entre el actuar de las entidades. Por ejemplo, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y el CONAP actúan realizando actividades muy similares en áreas en que la coordinación permitiría evitar la duplicidad de acciones. De igual forma el Fondo de Tierras realiza levantamientos catastrales, cuando es una acción que en coordinación podría hacer el RIC en apoyo a FONTIERRAS. Por otro lado, los funcionarios de nivel técnico no tienen claramente definido quien es responsable de la gestión de reservas territoriales dentro de áreas protegidas. ¿Qué marco normativo debería aplicar? ¿Qué entidad es jerárquicamente superior OCRET, CONAP o las municipalidades? En casos como éste no hace falta modificar la ley, sino establecer mecanismos operativos adecuados de coordinación institucional que prioricen la respuesta oportuna antes que la imposición de criterios personales. Fortalecimiento institucional y municipal: Las entidades agrarias aún no han potenciado su capacidad de respuesta a las demandas de la población. El Fondo de Tierras ha resuelto el 15% aproximadamente de las demandas recibidas, porque estas han sobrepasado su capacidad de respuesta operativa y financiera. Por su parte, el RIC tiene cobertura sobre el 20% de los municipios declarados como zonas en proceso catastral, y luego de 17 años de haber iniciado levantamientos catastrales, no se ha declarado como zona catastrada un solo municipio de los 68 que actualmente trabaja, provocando que el proceso catastral sea bastante oneroso. La Secretaría de Asuntos Agrarios apoya la resolución de conflictos a demanda de las partes, dado que institucionalmente sería incapaz de responder a todas las demandas priorizando aquellos conflictos que son urgentes. Existen conflictos históricos de tierras que aún no se han resuelto. OCRET cuenta con precios de arrendamiento que datan de 1998 y no se cuenta con registros actualizados de todas las áreas de reservas territoriales del Estado, sino solo de aquellas que pagan el usufructo. La Dirección de Catastro, Avalúo y Bienes Inmuebles no cuenta con una base de datos actualizada de los bienes que pertenecen al Estado y los valores de 71 arrendamiento datan de 1998. Esto a pesar que la ley del RIC ordenaba que sesenta días después de aprobada la ley (Artículo 59 del Decreto 41-2005), se debió contar con un inventario completo de los bienes inmuebles del Estado a partir de la información que debieron entregar las diversas instituciones que administran tierras. A partir de este inventario, el RIC debió trasladar al Fondo de Tierras, la información catastral y registral de los bienes inmuebles rústicos (Ley del fondo de Tierras Decreto 24-99, artículo 8). Una recomendación importante que resulta del análisis es la importancia de potencializar el papel de la DICABI como ente rector de la información de los Bienes Inmuebles del Estado que debería alimentarse de la información proporcionada por el resto de entidades públicas para construir un registro integrado y actualizado. CONAP no cuenta con una delimitación en campo de las áreas protegidas. La falta de demarcación provoca que comunidades se asienten en zonas de amortiguamiento o en el peor de los casos en zonas núcleo de áreas protegidas. Las municipalidades son en más del 90% dependientes de las asignaciones del gobierno central porque sus ingresos son extremadamente limitados. Las tablas de valores del cobro de IUSI (cuando existen dichas tablas) están desactualizadas y definidas con base en criterios subjetivos que no consideran la potencialidad del suelo y las construcciones. Cabe destacar que la mayor parte de municipios no cuentan con tablas de valores y desconocen la metodología que la ley establece para definirlas. Las tasas impositivas son asignadas muchas veces de forma subjetiva y a criterio de la oficina de catastro municipal. En consecuencia, es necesario fortalecer a las municipalidades como entes recaudadores y administradores de los ingresos provenientes de impuesto predial, estableciendo valores definidos con base en estudios técnicos de uso y administración del territorio, de tal forma que sean las municipalidades que brinden la actualización predial para alimentar la base de datos del RIC, para que éste no tenga que volver a levantar la información cuando se generen cambios en los predios. Este proceso a la vez de evitar el desgaste operativo de los técnicos del RIC y el fortalecimiento de las municipalidades en la búsqueda de hacerlas financieramente sostenibles. Integralidad en la administración de la información catastral y registral actualizada: Durante la discusión de todo el proceso de evaluación, uno de los temas que más fueron abordados se refiere a la necesidad de contar con información catastral y registral vinculada, manejada de forma integrada para realizar esfuerzos conjuntos y ampliar la capacidad de respuesta institucional en la administración de tierras. Se destacó que existen vacíos de información principalmente por la desactualización de la misma. Sistema de monitoreo y sistematización de métodos formales e informales de resolución de conflictos: Si bien existen buenas prácticas en procesos de resolución de conflictos por vías alternas, estas no son documentadas como para construir una tipología de conflictos y la forma de abordarlos. Los esfuerzos de entidades no gubernamentales como la de Mercy-Corps, han generado experiencias que favorecen 72 el diálogo y el consenso, a través de metodologías que valdría la pena registrar y sistematizar para replicar experiencias. En ese sentido es recomendable crear un sistema único de registro e información de conflictos agrarios que incluya la creación de códigos de identificación estandarizados, características y tipologías unificadas para el abordaje de los casos y otros factores que contribuyan a facilitar el tratamiento coordinado y seguimiento institucional de los mismos mientras que contribuye a dimensionar de mejor forma la situación real de la conflictividad agraria. En cuanto al derecho formal y derecho consuetudinario, la gestión de tierras comunales y bosques, se adhiere al marco legal formalmente reconocido (Registro General de la Propiedad, Código Civil, Ley Forestal, Ley de Área Protegidas, Código Municipal). Sin embargo, no se considera que en la práctica, cada comunidad cuenta con sus propios dispositivos para la gestión de las tierras y bosques comunales, muchos de los que se basan en el derecho consuetudinario, El Estado debe reconocer y apoyar el derecho consuetudinario porque constituyen mecanismos que complementan y hacen más participativa y sostenible la gobernanza de la tierra. 73 MATRIZ DE RECOMENDACIONES DE POLÍTICAS PRIORIZADAS Y VALIDADAS Las matrices de recomendaciones que se presentan a continuación fueron formuladas por los paneles de expertos que participaron en los paneles y fueron compiladas por los expertos investigadores. Estas recomendaciones fueron revisadas en el Taller de Validación realizado en Mayo de 2015 donde los participantes discutieron las recomendaciones formuladas, validaron o corrigieron la redacción original, y las priorizaron por orden de importancia. MATRIZ DE RECOMENDACIONES PANEL 1: RECONOCIMIENTO DE DERECHOS DE TIERRAS. RECOMENDACIÓN IMPLICACIÓN INSTITUCIONAL TEMPORALIDAD PRIORIZAC IÓN (definida en Taller de Validación) 1 Mejorar la capacidad Las instituciones del Estado (SAA, En el corto plazo 1 institucional para la FONTIERRAS, RGP, RIC) en alianza formar capacidades aplicación de la con entidades académicas deben sobre derechos en legislación nacional y de fortalecer la formación de sus cuadros tierras con funcionarios los convenios técnicos a través de diplomado y y técnicos internacionales en materia programas de investigación. institucionales. de derechos de tierras El Estado debe mejorar la aplicación del En el largo plazo, Convenio 169 de la OIT, la Declaración implementar las de las Naciones Unidas sobre los Directrices Voluntarias derechos de los Pueblos Indígenas, e de FAO. implementar, con apoyo de FAO, las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza de la Tierra, los bosques y la pesca. 2 Reactivar el debate en La Secretaría de Asuntos Agrarios debe En el corto plazo 2 torno a las propuestas incorporar estas acciones en el marco de reactivar el debate y su sobre el Código Agrario, la Política Agraria. inclusión en la Política la Ley de Regularización Agraria. de tierras y la Ley de En el Largo plazo Comunidades Indígenas reactivar las iniciativas para su aprobación en el de ley en el Congreso Congreso de la República. de la República. 3 Aumentar el La SAA debe apoyar el proceso de En el mediano plazo 3 reconocimiento legal de inscripción de Comunidades Indígenas a) Fortalecer los los derechos indígenas a la en los registros municipales. procesos de inscripción tierra y los bosques. de Comunidades El RGP , RIC y Fontierras deben Indígenas en los aumentar los esfuerzos de restitución, Registros Municipales regularización, titulación y registro de b) Sistematizar tierras a las comunidades indígenas. los casos de restitución de tierras indígenas. c) Propiciar la inscripción de Tierras Comunales en el Registro General de la Propiedad En el corto plazo; a) Formar capacidades tanto a nivel comunitario como institucional para el reconocimiento de los derechos de tenencia. 4 Generar información sobre El RIC y las municipalidades deben Mediano plazo, 4 los predios individuales sin avanzar en los catastros municipales. fortalecer los catastros títulos, así como reducir municipales y enlazar las transacciones ilegales El RGP debe aumentar los controles para una red de información de tierras por venta y reducir las transacciones ilegales. a nivel nacional. arrendamiento. En el corto plazo mejor los controles en los registros de la propiedad. 5. Mejorar el acceso y La SAA, el RIC y el RGP deben facilitar Dotar de capacidades 5 protección de los derechos que más mujeres tengan acceso y institucionales para el de las mujeres a la tierra. protección a sus derechos de tierras, reconocimiento de los derechos para las mujeres. 6 Mejorar la titulación y Las Municipalidades deben fortalecer los En el corto plazo 6 registro de tierras urbanas. registros municipales y la regularización apoyar los registros de de predios en áreas marginales. tierras en las municipalidades. 75 PANEL 2. REGULACIONES DEL USO DE DERECHOS AL BOSQUE Y TIERRAS COMUNALES Y RURALES RECOMENDACIÓN IMPLICACIÓN INSTITUCIONAL TEMPORALIDAD PRIORI ZACIÓN 1 Realizar el Censo El Censo Este deberá ser coordinado En el corto plazo (1 año) 1 sobre Tierras por el Instituto Nacional de Estadística elaborar los términos de Colectivas y (INE) y contar con el apoyo de la referencia y gestionar los comunales, que Secretaría de Asuntos Agrarios recursos necesarios para su deberá incluir datos (SAA), el Registro de Información implementación. sobre ubicación, Catastral (RIC), el Consejo de Áreas En el mediano plazo (2 años) titulares, usos y Protegidas (CONAP) y el Instituto elaborar el censo y socializar esquemas de Nacional Forestal, además de las los resultados para visibilizar administración municipalidades, entidades la importancia de esta forma especial y establecer académicas y organizaciones que de tenencia en la estructura de el Registro Forestal trabajan en apoyo a las tierras la tierra del país. por tipo de tenencia comunales. según lo establece la En el corto plazo establecer el ley respectiva. El Instituto Nacional de Bosques es registro forestal por tipo de la entidad encargada de establecer el tenencia. registro forestal, con apoyo del En el mediano plazo vincular Registro de Información Catastral. los mapas de dinámica forestal con el de tenencia forestal, con la finalidad de establecer incentivos y sanciones derivadas de los cambios en la cobertura boscosa. 2 Fortalecer y expandir La SAA, el RIC el Fondo de Tierras En el corto plazo, ampliar 2 los esfuerzos para el y las Municipalidades deben apoyar inscripción de comunidades reconocimiento legal el proceso de inscripción de indígenas en los registros de las organizaciones Comunidades Indígenas en los municipales. comunitarias y la registros municipales y la titulación En el mediano plazo logra la titulación colectiva de de las tierras comunales. titulación (o restitución de la tierra de acuerdo títulos) de tierras comunales con el Código en al menos 50 casos. Municipal Fortalecer y hacer más accesibles los mecanismos de reconocimiento de las formas tradicionales, propias de los pueblos indígenas. 3 El Estado debe El RIC debe mejor la procedimientos En el corto plazo el RIC debe 3 mejorar los para el Catastro de Tierras evaluar el Reglamento de procedimientos para Comunales haciéndolos técnica y Catastro en Tierras Comunales reconocer la tenencia económicamente accesibles para que para hacerle las mejoras histórica y los las comunidades. correspondientes. derechos En el mediano plazo aumentar consuetudinarios y la significativamente la demarcación de demarcación de las tierras tierras comunales, comunales. haciendo que tales procedimientos sean comprensibles y 76 económicamente accesibles para las comunidades. 4 El Estado debe La SAA debe propiciar la iniciativa En el corto plazo propiciar que 4 asegurar los derechos de ley del código agrario, el cual debe las municipalidades compartidos y incluir los derechos múltiples y establezcan normativas y derechos múltiples compartidos. registros a fin de asegurar y sobre la tierra y el proteger los derechos aprovechamiento de legítimos de los usuarios del otros recursos. agua. El MAGA deberá hacer lo propio con la pesca. 5 El Estado debe En coordinación con las En el corto plazo SEGEPLAN 5 propiciar el municipalidades y las entidades debe promover la formulación ordenamiento gubernamentales relacionadas, la de un proyecto de ley sobre territorial para Secretaría General de Planificación ordenamiento territorial. mejorar la regulación de la Presidencia (SEGEPLAN) debe En el mediano plazo del uso de las tierras fomentar la realización e SEGEPLAN debe establecer urbanas y rurales y implementación de los planes de acuerdos on las asegurar la protección ordenamiento territorial en sus municipalidades y las de los ecosistemas escalas regional, municipal y entidades gubernamentales vitales. comunitaria. correspondientes para la implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial. (POT) 6 El Estado debe El CONAP debe aumentar los En el corto plazo el CONAP 6 aumentar y mejorar procesos de gestión compartida de las debe revisar sus políticas de los sistemas de áreas protegidas, involucrando a las asentamientos humanos en control, monitoreo, comunidades rurales en su gestión, áreas protegidas y los vigilancia y uso y manejo. convenios de supervisión de las Las municipalidades deben velar por coadministración de las áreas protegidas, y el el uso responsable de las tierras mismas para mejorar su uso responsable de rurales y urbanas asegurando la gobernanza. las tierras rurales y función social de las mismas. En el mediano plazo las deben urbanas en función institucionalizar e social. implementar los planes de ordenamiento territorial en coordinación con las entidades gubernamentales correspondientes. 77 PANEL 3: USO, PLANEAMIENTO Y DESARROLLO DE TIERRAS URBANAS TEMA RECOMENDACIONES IMPLICACIÓN TEMPORALI INSTITUCIONAL DAD A SISTEMA  Consolidar los sistemas de información RIC-SEGEPLAN S DE a través del SIT muni del RIC en los Corta Plazo INFORM centros poblados existentes para RIC/ Municipalidades/ 1 ACION asegurar sus usos y beneficios SEGEPLAN / INFOM PARA EL Mediano ORDENA  El levantamiento de la información Plazo MIENTO catastral de los centros urbanos de las INE/SEGEPLAN/CIV 4 TERRITO ciudades más importantes del país en /IGN RIAL una perspectiva multifinalitaria, como Mediano base para el ordenamiento y control del plazo territorio. 5 Ministerio de  Integración de aspectos vinculados con Comunicaciones- Corto Plazo el desarrollo urbano en el próximo UDEVIPO 2 censo de vivienda (preguntas específicas y cartografía censal) SEGEPLAN Mediano plazo  Realizar un censo, oficializarlo con las 3 instituciones correspondientes y PRONACOM/Munici realizar la cartografía básica y palidades generación de un conjunto de estudios Mediano que permita dimensionar mejor el tema Plazo de asentamiento precarios urbanos para 6 la constitución de una Base de Datos única en la materia, iniciando en el área metrolitana y centros intermedios  Constitución de una base de datos de predios de Ordenamiento Territorial para representación gráfica de los derechos y restricciones urbanísticas e inventario de normas del uso suelo aplicables a nivel de cada predio en el país  Apoyar en la Creación de ventanilla única como mecanismo para volver eficiente la otorgación de permisos de construcción en los centros urbanos más importantes del país. B POLITICA  Definición, consenso, aprobación e NACION implementación de una política nacional de SEGEPLAN / Mediano AL DE desarrollo urbano, contemplando: INFOM/ Plazo CIUDADE o ORDENAMIENTO Y GESTIÒN CIV/PRONACOM 3 S/DESAR TERRITORIAL y aplicación de ROLLO estándares urbanísticos Corto Plazo URBANO o COMPETITIVIDAD y desarrollo 1 económico territorial o INFRAESTRUCTURA URBANA, Largo Plazo grandes proyectos y alianzas publico CONADUR 4 privada y vivienda Corto plazo 78 o ADMINSTRACIÒN FISCAL, Congreso de la 2 recaudación tributaria y recuperación República de la valorización del suelo o MOVILIDAD Y TRANSPORTE, infraestructura vial y modalidades SEGEPLAN/MINFIN activas multimodales o GESTION AMBIENTAL y de los servicios básicos e integración urbano-rural incluyendo la valoración de los servicios ecosistemicos  Identificación, discusión y definición de un ente rector para el ordenamiento y desarrollo urbano nacional  La definición y aprobación de una Ley de Ordenamiento Territorial, que pueda normar la obligación de las municipalidades en desarrollar y aplicar instrumentos de gestión del suelo y que plantea derechos y obligaciones de los ciudadanos en la materia  Plantear a nivel nacional un programa financiero de desarrollo urbano que articule planeamiento y financiamiento de proyectos estratégicos desde varias fuentes C DESARR  Definición de zonas de alto riesgo OLLO DE usando la metodología y aval de CONRED/SEGEPLA Corto Plazo INSTRUM CONRED conjuntamente con las N/MUNICIPALIDAD 2 ENTOS municipalidades para que: 1) sea ES DE USO, sistemático en zonas de alto riesgo y Corto plazo PLANEA amenazas antrópicas (estudio nacional), 1 MIENTO 2) sirva de base para construir el POT SEGEPLAN / RIC / Y municipal, 3) se articule con la gestión Municipalidades DESARR de permisos de construcción municipal, OLLO DE tomando en cuenta los municipios que TIERRAS cuentan con modelaciones de zonas de URBANA vulnerabilidad ante inundación y S deslizamientos.  Fortalecer el instrumento del plan de ordenamiento territorial municipal para: o Plantear los mecanismos para dar obligatoriedad, incentivos y sanciones para el establecimiento de planes de uso del suelo a nivel municipal o Introducir mecanismos en los POT que permita a las municipalidades dotarse de suelos para vivienda social o Articular los permisos de construcción con los planes de ordenamiento territorial y el catastro municipal o Gestionar el control del territorio a partir de los POT 79 D CREACIO  Identificación de mecanismos para la Academia-Sociedad Mediano N DE creación de institucionalidad para la civil Plazo INSTITUC gobernanza de áreas metropolitanas (no Congreso de la 3 IONALID solo para la ciudad de Guatemala sino República AD PARA que para una serie de conurbados que se LA están conformando también en el GOBERN interior del país) para el abordaje ANZA DE colectivo de dinámicas compartidas AREAS entre municipios, la implementación de METROP servicios básicos complementarios, y la OLITANA definición de una regulación común en S DEL los distintos territorios urbanos, PAIS mediante la revisión de ley de regionalización y otros marcos legales. E PROYECT  Fortalecer y clarificar el rol de UDEVIPO/Ministerio Corto plazo O DE UDEVIPO en la promoción de Finanzas 1 MEJORA programas de regularización y combate Mediano MIENTO a la pobreza urbana, en asociación con Plazo DE los municipios del AMCG CONAVI 2 BARRIOS  Promover la participación activa del Y CONAVI para la emisión de UDEVIPO/ Mediano ASENTA instrumentos nacionales de vivienda y CONRED/ Plazo MIENTOS mejoramiento de asentamientos Municipalidades 3 PRECARI precarios OS Mediano  Definición e implementación de PGN Plazo proyectos integrales de mejoramiento 4 de asentamientos precarios y de reasentamientos humanos (de asentamientos en zona de alto riesgo)  Fortalecer mecanismos de denuncia y seguimiento de procesos para sancionar los procesos de invasión en zonas indebidas. PANEL 4: MANEJO DE TIERRAS PÚBLICAS TEMA RECOMENDACIONES IMPLICACIÓN TEMP INSTITUCIONAL ORALI DAD A POLITICA  Definición de una Política de Estado en Bienes Estado / Median NACIONAL materia de manejo de tierras públicas, OCRET / SEGEPLAN o Plazo DE MANEJO basado en las líneas de acción del Pacto / Fondo de tierras / 2 DE TIERRAS Fiscal. RIC / CIV / ANADIE/ Corto PUBLICAS Bienes Estado / Plazo  Establecimiento de un espacio de OCRET / SEGEPLAN 1 coordinación institucional (mesa técnica / Fondo de tierras / Median interinstitucional para el manejo de RIC / CIV / ANADIE/ o Plazo tierras públicas), de carácter 3 permanente, en donde se puede compartir los esfuerzos realizados, las Ministerio de Finanzas prioridades de cada ente, normativa Publicas técnica o cualquier conflicto de gestión 80 institucional en materia de tierras públicas.  Fortalecer el rol de la dirección de bienes del Estado del Ministerio de Finanzas B MEJORAMIE Median NTO DE LOS  Identificación de fondos palanca para la OCRET o Plazo REGISTROS generación de catastros en las áreas de BIENES DEL 3 DE TIERRAS reservas y de censo de los bienes del ESTADO PUBLICAS Y Estado y revisión de tarifas para cobro de FONDO DE Corto FORTALECI arrendamientos TIERRAS Plazo MIENTO CONAP 2 INSTITUCIO  Una prioridad del RIC consiste NAL PARA establecer un inventario físico de los RIC LA bienes inmuebles del Estado a partir de GESTION, los registros existentes en las distintas Median USO Y instituciones del país y municipalidades. OCRET o Plazo PUBLICACI OCRET / SEGEPLAN 5 ON DE  Modernización del OCRET para / MESA TECNICA Median INFORMACI convertirla en un ente gestor y ordenador INTERINSTITUCION o Plazo ON DE de las áreas más estratégicas de la AL OT 4 TIERRAS nación. OCRET Corto PUBLICAS RIC Plazo  Definición de un plan de ordenamiento IGN 1 territorial de las áreas de reserva del Largo Estado incorporando enfoques de plazo gestión de riesgo y cambio climático y DICABI 6 dirigido a ordenar y regular el uso del Bienes Estado suelo de las reservas del Estado.  Desarrollo de soluciones tecnológicas de PGN Largo publicación de información sobre tierras plazo pública mediante geoportales de 7 información.  Establecer mecanismos estandarización de valuación de las tierras del Estado  Fortalecer los mecanismos de reividicacion de propiedad publica 4 ESTRATEGI Corto A DE  Realizar un estudio preciso sobre la ANADIE Plazo INCIDENCIA expropiación en Guatemala, haciendo 1 PARA LA énfasis en: a) problemas del marco legal ADOPCION (la expropiación es una competencia ANADIE / Median DE LOS exclusiva del Congreso de la CIV/Municipalidades o Plazo MECANIMO República), b) las limitaciones en el 2 S DE procedimiento, c) resistencias EXPROPRIA ideológicas y sociales, d) propuesta de CION EN modificación de marco legal y técnico, LOS e) talleres de socialización sobre la PROYECTOS utilidad del instrumento en los procesos DE INTERES de inversión pública SOCIAL DEL PAIS  Fortalecimiento de la ANADIE para la generación de experiencia piloto de 81 expropiación para proyectos de infraestructura PANEL 5: TRANSFERENCIA DE GRANDES EXTENSIONES DE TIERRA A INVERSIONISTAS PROBLEMA RECOMENDACIÓN INDICADOR DE TEMPORALIDAD PROGRESO 1 Las transferencias de Poner en marcha sistemas de El cobro del IUSI, Mediano Plazo grandes extensiones de información territorial licencias de construcción, tierras públicas o entre compartida entre instituciones contribución por mejoras, privados que conllevan y municipalidades, es regalías y otras inversiones de notoriedad fundamental para que una vez contribuciones por parte de no permiten a la transferidas las tierras y los las municipalidades que ciudadanía percibir inmuebles estatales los contienen en su beneficios de todo tipo, arrendatarios contribuyan a las jurisdicción reservas especialmente en lo local y finanzas municipales y no territoriales o inversiones para grupos vulnerables solamente exijan servicios. que conllevan empobrecidos y Establecimientos de reconcentraciones de tierra marginados. lineamientos nacionales y incrementan en un 50% los En esta condición se locales para que los más ingresos propios de las incluyen concesiones de beneficiados son grupos municipalidades. derechos de uso y manejo vulnerables. de RRNN y licencias de exploración y explotación de actividades extractivas y energéticas. 2 Los ingresos generados por Se deben revisar y proponer Los ingresos se duplican y Mediano Plazo arrendamiento de bienes enmiendas a las normativas las instituciones poseen un inmuebles del Estado legales que rigen los valores marco legal de especialmente tierra y muy que se utilizan ceder en venta atribuciones que les particularmente reservas o arrendamiento tierras permite disponer de al territoriales, son muy bajos públicas, de tal manera que los menos el 50% de los y no cubren los gastos valores sean competitivos y de recursos financieros administrativos que su mercado, y pueden ser recaudados o cobrado para administración genera. utilizados parcialmente en el su fortalecimiento técnico- Estos ingresos además no fortalecimiento institucional administrativo. pueden ser utilizados total de las entidades o parcialmente para el administradoras. fortalecimiento de las instituciones rectoras. 3 La tierra de propiedad del Establecimiento de Más del 50% de los bienes Mediano Plazo Estado ha sido cedida en procedimientos de oferta inmuebles, especialmente propiedad o alquiler sin pública nacional e grandes extensiones de una oferta pública o internacional de tierras tierra se cede en venta o subasta. públicas para proyectos de arrendamiento bajo inversión bajo estrictas contratos consignados bajo normas de competitividad, el procedimiento transparencia, sostenibilidad y recomendado. divulgación bajo la modalidad de licitación o subasta. 4 Ausencia de una política Creación de una entidad que Programas de publicidad y Mediano Plazo para identificar las tierras a coordine y tenga rectoría sobre divulgación sobre tierras 82 ponerse a disposición de el tema tierra de manera disponibles y contratos que los inversionistas y no integral, de tal manera que las involucran tierras públicas. existencia de reglas claras diversas instituciones formen Nuevos instrumentos de que regulen las inversiones parte de la misma y se establecimiento, control y relacionadas con el uso y sometan a las directrices que cumplimento de aprovechamiento de de esa misma integración salvaguardas ambientales, grandes extensiones de emanen, con sistemas y sociales y económicas. tierra que eviten traslapes procesos adecuados. La idea Institucionalización y institucionales y controlen es concentrar la toma de acciones para la gestión con rigor los impactos no decisiones e información y ordenada del territorio y deseados. descentralizar las acciones gestión del riesgo. ejecutivas y operativas. Creación de un sistema Establecimiento de protocolos territorial integrado de claros y rigurosos de mercados de suelos y factibilidad técnica, tierras. económica, social y ambiental. 5 La delegación de funciones Se debe fortalecer y revisar el Nuevas normativas, Corto Plazo públicas no es papel de las funciones integrales, integradas y debidamente públicas institucionales y complementarias. reglamentada, supervisada especialmente de las que se y sancionada por lo que no han delegado (notariado, se ejerce la autoridad del valuación, agrimensura, Estado sobre los entes o regencias forestales, EIA´s, personas que son etc.) para dar fe pública de un responsables de verificar el acto o de un atributo establecimiento, el control territorial, para el estudio, y la sanción de seguimiento y verificación del salvaguardas. cumplimiento de las salvaguardas. Revisar si es necesario reformular o proponer nuevas salvaguardas. PANEL 6: PROVISION PUBLICA DE INFORMACION DE TIERRAS: REGISTRO-CATASTRO No. RECOMENDACIONES RESPONSABL ALCANCE/TEMPORA E DE LA LIDAD IMPLEMENTA CION 1 Regularizar la posesión de los TITULARES Corporaciones A mediano plazo para lo CATASTRALES donde en Zonas Declaradas en Municipales que cual se requiere conocer Proceso Catastral por el RIC en donde el Titular sean titulares de el grado de avance de las Registral sea las Municipalidades y donde se dominio/RIC/R zonas en proceso catastral refleje que en su ámbito espacial se encuentren GP. para detectar en su predios donde los titulares catastrales sean investigación registral sí personas que ostenten la doble calidad de existen municipalidades “Posesionarios” y/o “Pobladores o vecinos”. Que propietarias de bienes sean las propias Municipalidades por medio de sus inmuebles, y en aquellas Representante Legal las encargadas de iniciar donde el RIC no haya procesos de regularización para darles el comenzado trabajos será reconocimiento de derechos de propiedad a los que la misma Municipalidad tienen la calidad de posesionarios. Para el efecto el la encargada del proceso RIC deberá apoyar el proceso de regularización de regularización con entregar como producto catastral los planos de los predios levantados. 2 Para establecer el alcance de sí la información de RIC A mediano plazo. Como los Registros tiene soporte catastral y sí esta se vuelve reiterativo el enlazada a mapas catastrales es necesario conocer tema es necesario evaluar 83 el avance de las zonas declaradas en proceso el grado de avance de catastral en el que puede apreciarse como primer todo el trabajo del RIC en momento los polígonos que se han cerrado; lo que las zonas declaradas en a su vez permite implementar el Proceso de proceso catastral Titulación Especial Administrativo para aquellos predios que la única irregularidad detectada sea la de no estar inscritos en el Registro de la Propiedad y otras formas de formalizar posesión que se puedan detectar para los casos de la existencia de terrenos baldíos rurales y urbanos y que a la presente fecha no se ha señalado ningún caso de esta naturaleza 3 Levantar un inventario de todas las fincas inscritas RIC/RGP A mediano plazo porque en los Registros de la Propiedad y que su forma va acorde con la Ley del de clasificación sea de forma distinta a como se RIC en el sentido de que realizó desde su origen o sea el traslado de la unidad de medida de aquellos por Departamento o de libros especiales una Zona en Proceso (como por ejemplo de Transformación Agraria, Catastral es por Primera Serie, Grupo Norte, Bienes de la Nación, municipio y lo que de Reforma Agraria que abarcan matriculaciones conlleva es facilitar la o formación de fincas de distintos lugares y no búsqueda de información necesariamente de un solo lugar) a la unidad de del Registro por LIBROS por Municipios por contar con Municipio. información el RIC con una base de datos de foliados de fincas por municipio de acuerdo a las 68 Zonas Declaradas en Proceso Catastral y por los Diagnósticos de Propiedad que constituye una actividad de investigación que permite conocer de la información del RGP sobre la tierra en un municipio, departamento o región del territorio nacional 4 Regularizar la posesión en sus diversas RIC A mediano plazo para lo manifestaciones de la tipología de Predios cual se requiere conocer catastrados Irregulares e Irregulares especiales a el grado de avances de las que hace referencia los artículos 38 y 39 de la Ley zonas declaradas en del RIC que se detecten como hallazgos en el zonas en proceso catastral establecimiento de las zonas en proceso catastral, para lo cual se requerirá de estudios para la definición de los problemas nacionales relativos a la propiedad y la propuesta jurídicas de su solución. Así también darles un tratamiento de resguardo de aquellos casos en donde las fincas se detecten que tengan interrupción de tracto sucesivo porque son más proclives a ser objeto de despojo en sus inscripciones registrales. 5 El Registro General de la Propiedad debe RGP/2do RGPQ A mediano plazo lo que implementar una política de saneamiento y permitirá acercarnos a actualización de todo el inventario de sus fincas que la realidad legal se en cumplimiento de lo que establece el artículo refleje afuera del Registro 1178 del Código Civil y 8 segundo párrafo del en la misma forma. En el Reglamento de los Registros de la Propiedad. Hay Inventario de fincas que hacer énfasis que esta política registral se inscritas por más de 134 encuentra vigente desde el año de 1933. El años el Registro nunca ha Saneamiento y actualización debe contemplar iniciado con un proceso reconstruir la composición histórica de todas de conocer el número de aquellas fincas singulares matrices que han dado fincas que se han lugar a formación de nuevas fincas para establecer conformado y cuáles de si su origen es el correcto, lo que conlleva la ellas ya han sido verificación de sus áreas y sí coincide con sus 84 inscripciones en la columna de desmembraciones canceladas solo por con la inscripción inicial de la apertura de un mencionar un ejemplo nuevo folio de la finca nueva. Para cumplir con la actualización de los datos de las fincas se deberán establecer mediante los mecanismos modernos de sistema que permita mantener datos actualizados de una finca y poder acceder a los mismos de manera eficiente. 6 Por la mayor complejidad técnica que se reflejan Registro de la A mediano plazo lo que en operaciones registrales de fincas Proindivisas Propiedad de se busca es buscar calidad (que tiene características de ser muy antiguas, de Guatemala; de las operaciones gran extensión territorial, de números Quetzaltenango registrales que reflejen copropietarios y que a la fecha se mantienen sin la ya lo una administración posibilidad de salir de la copropiedad) y aquellas implemento eficiente de la constituidas en Propiedad Horizontal y que desde el año copropiedad en requiere de una gran exigencia por la naturaleza 2006 cumplimiento de lo que de las mismas y para cumplir con el Principio señala el artículo 47 5to Registral de Especialidad se necesita implementar párrafo sistemas que depuren, controlen la eficiente administración de fincas constituidas en copropiedad y propiedad horizontal 7 Requerir a ambos Registro General de la RGP/ 2do A mediano plazo para Propiedad de la Zona Central y el Segundo con RGPQ facilitar la búsqueda de sede en Quetzaltenango que cumpla con la información por normativa legal de llevar el libro por índices de propietarios y no solo por propietarios y se incorpore como una forma de el número de finca. búsqueda de información en cumplimiento de lo señalado en el artículo 1220 numeral 4 del Código Civil 8 A pesar de ser una Institución económicamente Registro de la A corto plazo. Promover estable se percibe que desde hace 5 años se vienen Propiedad de la políticas que aseguren la utilizando fondos del 20% denominado de Zona Central. sostenibilidad modernización para cubrir el de funcionamiento económica: i) ajustes y del 80%. Se debe mejorar la sostenibilidad revisión permanente de la financiera y fortalecimiento de los fondos distribución de los privativos. Por lo que se concluye que no es ingresos del Registro recomendable impulsar un incremento del evitando excesiva Arancel de los servicios que presta el Registro concentración al pago de General de la Propiedad porque alejaría mucho operadores registrales y más a las personas a la “Cultura Registral certificadores a destajo; ii) revisar los compromisos del RGP para asegurar recursos que se destinen a la gestión del RGP y no solo al pago de planillas ; iii) desarrollar instrumentos de control financiero para determinar composición de ingresos y gastos ; incluyendo información sobre las fincas inscritas que tienen movimiento registrales. 85 PANEL 7: TASACIÓN DE LA TIERRA Y TRIBUTACIÓN PROBLEMA RECOMENDACIÓN INDICADOR DE TEMPORALIDAD PROGRESO Sobre Gestión, tecnología y procedimientos 1 Debilidad y Reglamentar de manera urgente y en Acuerdo Gubernativo Corto Plazo vulnerabilidad calidad de prioridad nacional- que aprueba y institucional de DICABI municipal el Decreto 15-98 del contiene el y de los procesos que Congreso de la República, Ley del reglamento de la ley regenta: valuación Impuesto Único Sobre Inmuebles del IUSI es publicado inmobiliaria e Impuesto (IUSI). en el Diario de Único Sobre Inmuebles Centroamérica. (IUSI). 2 Las exigencias técnicas Actualizar el Manual de Valuación Acuerdo Ministerial Corto Plazo para la valuación Inmobiliaria de tal manera que que aprueba MVI es inmobiliaria no tienen la contenga procedimientos generales publicado en el Diario fuerza de ley y el rigor y específicos aplicables para todo de Centroamérica. técnico científico que tipo de avalúos, para todo tipo y demandan los avances capacidad de municipalidades. tecnológicos de la presente era contemporánea. 3 Excesivas exenciones y Una tarifa única del impuesto no Estudios legales y Mediano Plazo amplio margen para viola los principios de equidad y técnicos para allanar eludir el pago justo justicia tributaria, cuando son el camino hacia una según justiprecio de los tributos “ad valorem”, pues buscan tarifa única. inmuebles. la proporcionalidad y neutralidad. 4 Bajo desempeño del  Mejorar los ingresos por  Estudios Mediano Plazo IUSI concepto de IUSI; específicos y  Ampliar tasa de cobertura de los localizados sobre las catastros municipales; causas de baja  El nivel de avalúo fiscal de los recaudación del IUSI; bienes inmuebles debe aproximarse  Establecimiento al valor comercial; • Hacer de bases eficiente la recaudación del IUSI. inmobiliarias geo-  El reglamento de la ley debe referenciadas, incluir indicadores de progreso y mejores controles medida que facultad inmobiliarios y catastros en tanto el RIC cubre todo el territorio nacional;  Revaluación y “auto-avalúo reglado, dirigido y coordinado a nivel nacional por DICABI.  Elaboración de guías e facturación, cobro, notificación e incentivos. 86 5 El ejercicio de valuación Establecimiento de mecanismos y La interconexión “en inmobiliaria por parte de procedimientos para la línea” de los diversos los valuadores capacitación, actualización y catastros o registros autorizados como sanción de los valuadores. fiscales es posible de delegación de una acuerdo con la función pública carece de tecnología disponible, un marco con rigurosos los avisos notariales controles y procesos electrónicos, las administrativos, nuevas inscripciones, técnicos, científicos y los cambios de forma legales suficientes. geométrica y de área, así como de propietarios y valor deben ser notificados a todos los registros de manera informatizada Sobre coordinación interinstitucional 6 La actualización fiscal de los registros La interconexión “en Construcción e Mediano Plazo inmobiliarios, tanto de su valor, de línea” de los diversos institucionalización sus titulares, como de otros tantos catastros o registros de un gobierno atributos no se hace de manera fiscales es posible de electrónico territorial, coordinada, simultánea y acuerdo con la con etiqueta o corresponsablemente. tecnología disponible, apartado especial para los avisos notariales la valuación y electrónicos, las nuevas tributación territorial. inscripciones, los cambios de forma geométrica y de área, así como de propietarios y valor deben ser notificados a todos los registros de manera informatizada Sobre cambios en la ley 7 Alta discrecionalidad en: 1) Con base en lo Guías elaboradas, Largo plazo procedimientos para traslado de las establecido en publicadas y competencias de administración del reglamento de Ley y divulgadas 6 meses IUSI a las municipalidades; Manual de Valuación después de emitidas 2) cambios de valor en la matrícula Inmobiliaria (MVI) las normas fiscal; formular Guías. reglamentarias y el 3) en mecanismos para la manual. verificación fiscal del actuar en las instancias locales (exención de multas y recargos por mora en el pago del IUSI, establecimiento de convenios de pago, etc.), y; 4) funciones por parte valuadores oficiales y empleados de DICABI en general respecto a la valuación y la gestión del IUSI. 8 Desigualdad e iniquidad en el pago Desarrollar un  Políticas de Mediano Plazo de pago del IUSI. programa de gestión de la tierra fortalecimiento rural y de suelo municipal específico urbano que propicien para la gestión del el establecimiento de IUSI de acuerdo a la instrumentos que PFM y adecuado para distribuyan las cargas 87 el tamaño y capacidad y beneficios de cada municipalidad. derivados del uso de Establecimiento de la tierra y del suelo. cargas de uso a predios  Normar u y tierras con potencial orientar de manera productivo que se general y para encuentran sin ningún aplicación general y uso económico de manera establecido. complementaria al reglamento de la ley del IUSI y del MVI: la contribución por mejorar, las licencias de construcción; los cambios de uso; etc.  Gravar los inmuebles de lujo de manera diferenciada. PANEL 8: RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS RECOMENDACIÓN IMPLICACIÓN INSTITUCIONAL TEMPORALIDAD 1 Fortalecer la articulación de la La SAA deberá coordinar con la Escuela de En el corto plazo la SAA con el Organismo Judicial, Estudios Judiciales y el Ministerio Público, SAA establece el Ministerio Público, el RIC, la socialización y capacitación sobre la convenios con el OJ y INAB, CONAP, Fondo de problemática de tierras en Guatemala y el MP que le permite Tierras, COPREDEH, Sistema sobre la importancia de la investigación dar a conocer la Nacional de Diálogo, PDH y técnica en la investigación y emisión de función y el tipo de Ministerio de Gobernación sentencias justas. aportes técnicos que (especialmente entre los tres puede poner a la primeros) con el fin de mejorar la La SAA continuará con sus esfuerzos de disposición de los calidad de la investigación y la incidencia para la creación de la Fiscalía juzgadores para información que se utiliza para el Agraria. mejorar la eficiencia de juzgamiento de los casos de los tribunales que tierras. La SAA deberá coordinar con las atienden casos civiles- instituciones vinculadas en el abordaje y penales-laborales solución de los conflictos de tierra la relacionados con el socialización y capacitación sobre la agro. problemática de tierras en Guatemala. 2 Crear un Sistema Único de La institucionalidad agraria necesita hacer En el corto plazo la Registro e Información de grandes esfuerzos para la unificación de SAA puede socializar y conflictos agrarios que incluya la criterios y la coordinación interinstitucional compartir la creación de códigos de para el registro, monitoreo y tratamiento de metodología de registro identificación estandarizados, los conflictos de tierra. que utiliza y los características y tipologías criterios de unificadas e instrumentos La institucionalidad agraria continuará con clasificación con el consensuados para el abordaje de los esfuerzos de construcción consensuada resto de la los casos y otros factores que de instrumentos para el abordaje pacífico de institucionalidad contribuyan a facilitar el los conflictos (p.e: Arbitraje Agrario, agraria. tratamiento coordinado y Protocolos de Atención; Protocolo de En el mediano plazo seguimiento institucional de los Desalojos) las instituciones logran mismos mientras que contribuye consensuar un esquema a dimensionar de mejor forma la de base de datos situación real de la conflictividad compartida que se de tierras y su solución. diseña y se constituye en el Sistema Único de Registro e Información. 88 3 Crear los Tribunales Agrarios e La institucionalidad agraria revisará las En el mediano plazo impulsar la aprobación del propuestas legislativas y judiciales vigentes las instituciones Código Agrario y el Código relacionadas con la creación de los constituirán un equipo Procesal Agrario con el fin de Tribunales Agrarios y la aprobación de un de especialistas para identificar con mayor propiedad Código especializado y elaborará un Plan de analizar las propuestas las necesidades de simplificación Incidencia Política con el fin de lograr su judiciales y legislativas de procesos o la creación de otros vigencia. vigentes. nuevos que aseguren justicia pronta y cumplida para todas las Se requerirá contar con un grupo de En el largo plazo se partes en conflicto abogados especializados, que elaboren implementará un plan también una revisión de los procedimientos de incidencia política judiciales y prepararán una propuesta de encaminado a lograr la simplificación. aprobación de los Tribunales Agrarios y su respectivo código. 4 Sistematizar las experiencias La SAA sistematizará las experiencias En el mediano plazo la exitosas de resolución de exitosas de resolución de conflictos agrarios SAA construirá conflictos agrarios por parte de por métodos tradicionales/consuetudinarios protocolos de autoridades informales o y socializará, al resto de la institucionalidad investigación/ consuetudinarias y por medio de agraria, los principales hallazgos con el fin sistematización e los sistemas de resolución locales de evaluar la pertinencia de su réplica. implementará los e informales con el fin de procesos necesarios introducir modificaciones al así para su ejecución y llamado, sistema formal. socialización de los resultados. 5 Diseñar programas de La institucionalidad agraria, a través de sus En el corto plazo las fortalecimiento, capacitación e departamentos de recursos humanos/ instituciones agrarias intercambio técnico-institucional capacitación, construirán una propuesta de diseñarán planes de para: formación integrales que atiendan las capacitación/formación a) Identificación y apropiación necesidades de fortalecimiento de (cursos, diplomados, de métodos de resolución de capacidades de los actores vinculados en la especializaciones, etc.); conflictos utilizados por atención de los conflictos de tierras. diseñarán los perfiles autoridades locales propias de ingreso y egreso de del derecho consuetudinario; los estudiantes; y, b) Fortalecer capacidades en los seleccionarán a los funcionarios responsables de equipos de asumir la solución de los capacitadores. conflictos y dotarlos de los En el mediano plazo, se recursos necesarios de tipo procederá a hacer la presupuestario y logístico selección de que permita su despliegue a capacitandos y se nivel nacional. ejecutarán los planes. c) Fortalecer las capacidades de los miembros de los Concejos Municipales, jueces y operadores de justicia y reducir las brechas de conocimiento que existen en la materia. 6 Promover las reformas La SAA evaluará la viabilidad de promover En el mediano plazo legislativas que contribuyan a reformas legislativas en los órganos los equipos legales de fortalecer la capacidad rectora de directivos de RIC, Fondo de Tierras, la SAA harán una la SAA en el ámbito agrario CONAP y otras instituciones con el fin de revisión de la fortalecer su incidencia en la toma de legislación vigente que decisiones relacionadas con el tema agrario. regula la conformación de los Consejos Directivos y elaborará propuestas de reforma. 89 7 Fortalecer las Comisiones Las instituciones agrarias formalizarán En el corto plazo la Multisectoriales para el (despersonalizar) su representación ante las institucionalidad Tratamiento de Conflictos o las Comisiones Multisectoriales y generarán los agraria formaliza la Oficinas Municipales Agrarias, reglamentos y normas de funcionamiento y estructura y su en donde ya están creadas o crear responsabilidades de las Comisiones, en participación en las nuevas, para ampliar la cobertura donde éstas existan. Comisiones de atención y acercar los Multisectoriales. servicios de acceso a la justicia a La SAA sistematizará las experiencias las poblaciones más alejadas exitosas de las Oficinas Municipales En el mediano plazo la (priorizar los municipios con el Agrarias y socializará, al resto de la SAA, como ente rector, número mayor de casos institucionalidad agraria, los principales genera nuevo reportados de conflicto). hallazgos con el fin de evaluar la pertinencia conocimiento sobre las de su réplica, así como identificará fuentes Oficinas Municipales posibles de financiamiento para la Agrarias. instauración de nuevas Oficinas. 8 Incorporar autoridades y líderes Las instituciones públicas relacionadas con En el corto plazo, las comunitarios como asesores o la conflictividad agraria identificarán instituciones cuadros institucionales para autoridades y liderazgos consensuarán los garantizar la pertinencia cultural tradicionales/consuetudinarios y locales con perfiles de puestos y y el aprendizaje institucional experiencia en la resolución de conflictos y responsabilidades e los incorporará como asesores o identificará los especialistas metodológicos con el fin de liderazgos que podrán asegurar la pertinencia cultural en todas las ser invitados a intervenciones. participar en calidad de asesores o especialistas en la materia. 9 Construcción consensuadas de La SAA encabezará un esfuerzo de En el corto plazo la bases de datos para unificar coordinación inter-institucional que viabilice institucionalidad criterios de registro de disputas la construcción de una base de datos única designará a sus de tierra en los tribunales civiles, para el registro de información sobre los especialistas en penales y laborales, permitirá dar casos de conflictos que se atienden en los tecnología para integrar un adecuado seguimiento tanto a diversos tribunales. un equipo responsable la carga real de trabajo que el de consensuar una tratamiento de estos casos propuesta de base de representa en los tribunales, datos. como para monitorear el tiempo En el mediano plazo se que conlleva su tratamiento. construirá la base de datos. En el mediano y largo plazos, la base será instalada en los servidores institucionales para iniciar su uso. 90 RECOMENDACIÓN IMPLICACIÓN INSTITUCIONAL TEMPORALIDAD 1 Vincular indicadores de La dispersión institucional debilita la A corto plazo deberán implementarse desempeño entre las acción de políticas gubernamentales y condiciones funcionales de la institucionalidad diferentes entidades de la tiende a crear condiciones que pública tierra buscando mantener pueden derivar en conflictos sociales. alineamientos en el marco de las metas y prioridades de Estado y romper con la desconexión institucional mediante la creación de sistemas de intercambio de información de manera permanente 2 Establecer mecanismos de La conexión de políticas al más alto A corto plazo ampliar el marco de relación entre la PNDRI y nivel rompe con feudos funcionamiento del Gabinete de la PNDRI el resto de la institucionales y abre las puertas debiendo coordinar el alineamiento de funcionalidad procesos institucionales con mayor políticas institucionales institucional en línea a los profundidad estructural. avances del cambio climático y los riesgos sobre asentamientos humanos y su impacto con el ambiente. 3 Recuperar el debate y Buscar mecanismos para acelerar su A mediano plazo crear las condiciones para un propuesta sobre la creación desde el Gabinete de la diálogo y propuesta En el Congreso de la creación de los tribunales PNDRI República para la creación de tribunales agrarios agrarios 4 Crear el sistema de Hasta ahora no existe claridad sobre A mediano plazo, facilitar coordinar para que monitoreo y seguimiento el impacto real de los avances de la entidades privadas que elaboran información sobre el impacto de la tierra. Las nuevas decisiones en periódica y de alto nivel acción de la tierra sobre materia de política demandan crear las desigualdades y sistemas y disposición de pobreza en Guatemala información oportuna. 5 Integrar en una sola Reformar el sistema para evitar la A largo plazo reestructura en una sola entidad entidad de la tierras a las desconexión institucional- al RIC, FDT y SAA lo que evitará dispersión resto de instituciones de la y riesgos de politizar o utilización clientelar de tierra lo que permitirá una las entidades de la tierra sola política y un solo presupuesto de gobierno PANEL 9: ARREGLOS Y POLÍTICAS INSTITUCIONALES 91 8. ANEXOS Anexo 1 Evaluación de indicadores LGAF Panel 1: Reconocimiento de derechos de tierras –Indicadores y Dimensiones Indicadores 1. Reconocimiento de un espectro continuo de derechos: La ley reconoce un rango de derechos del que son titulares individuos y grupos (incluyendo derechos secundarios así como derechos del que son titulares minorías y las mujeres). 2. Respeto y cumplimiento de los derechos Reconocimiento de un espectro continuo A B C D de derechos: La ley reconoce un rango de Di derechos del que son titulares individuos y Panel Ind. m. grupos (incluyendo derechos secundarios así como derechos del que son titulares minorías y las mujeres). Los derechos rurales y de tenencia de los B 1 1 1 individuos están (a) legalmente reconocidos y (b) protegidos en la práctica. Los derechos de tenencia consuetudinarios C 1 1 2 se reconocen legalmente y se protegen en la práctica. Los derechos indígenas a la tierra y al C 1 1 3 bosque se reconocen legalmente y se protegen en la práctica. Los derechos de tenencia de tierras urbanas A 1 1 4 se reconocen legalmente y se protegen en la práctica. Panel Ind. Dim. Respeto y cumplimiento de los derechos Existen oportunidades accesibles para la B 1 2 1 individualización de la tenencia. Los terrenos individuales en las áreas C 1 2 2 rurales están registrados y cartografiados. Los terrenos individuales en áreas urbanas B 1 2 3 están registrados y cartografiados. El número de ventas ilegales de tierras es B 1 2 4 bajo. El número de transacciones de B 1 2 5 arrendamiento ilegal es bajo. Los derechos de propiedad de las mujeres C 1 2 6 en las tierras según las leyes relevantes están registrados. 92 Indicadores 1. Derechos al Bosque y a las Tierras Comunales 2. Eficacia y equidad de las regulaciones del uso de tierras rurales Derechos al Bosque y a las Tierras Panel IGF Dim. Comunales Los bosques están claramente C identificados en la ley y la 2 1 1 responsabilidad de uso está claramente asignada. Las tierras comunales están claramente D identificadas en la ley y la 2 1 2 responsabilidad del uso está claramente asignada. Los derechos de grupos rurales se B reconocen formalmente y se pueden hacer cumplir. La tenencia grupal en 2 1 3 áreas rurales es formalmente reconocida y existen claras regulaciones sobre su organización interna y representación legal. Los derechos de los usuarios a recursos D naturales clave sobre la tierra 2 1 4 (incluyendo la pesca) están reconocidos legalmente y se protegen en la práctica. Pueden coexistir legalmente derechos B múltiples sobre las tierras comunales y 2 1 5 los recursos naturales existentes en dichas tierras. Pueden coexistir legalmente derechos B múltiples sobre la misma parcela de 2 1 6 tierra y sus recursos (por ejemplo árboles). Pueden coexistir legalmente derechos C múltiples sobre la tierra y el 2 1 7 aprovechamiento de recursos minerales y otros recursos del subsuelo ubicados en la misma parcela. Existen oportunidades accesibles para C 2 1 8 mapear y registrar derechos de grupos. Demarcación de linderos de tierras D 2 1 9 comunales. Eficacia y equidad de las regulaciones Panel Ind. Dim. del uso de tierras rurales Las restricciones respecto del uso de las B 2 2 1 tierras rurales se justifican y se hacen cumplir. Las restricciones sobre la transferibilidad D 2 2 2 de derechos rurales sirven efectivamente objetivos de políticas públicas. Se elaboran/cambian los planes de uso de D tierras rurales por medio de proceso 2 2 3 público y se comparten las cargas resultantes. Las tierras rurales, cuyo uso se modifica, A 2 2 4 se transfieren rápidamente al uso destinado. 93 La rezonificación del uso de la tierra D 2 2 5 rural sigue un proceso público que salvaguarda los derechos existentes. Para el uso de tierras rurales protegidas C (bosques, pastizales, humedales, parques 2 2 6 nacionales, etc.) los planes corresponden al uso real. Panel 3: Uso, Planeamiento y Desarrollo de Tierras Urbanas Indicadores 1. Restricciones sobre los Derechos 2. Transparencia de las Restricciones del Uso de las Tierras 3. Eficiencia en el Proceso de Planeamiento del Uso de Tierras Urbanas 4. Velocidad y Predecibilidad del Cumplimiento de los Usos de Tierras Restringidas 5. Esquemas de Regularización de Tenencia en Áreas Urbanas Panel Ind. Dim. Restricciones sobre los Derechos Las restricciones relativas a la transferencia de la propiedad de las 3 1 1 tierras urbanas sirven efectivamente a los objetivos de las políticas públicas. Las restricciones sobre el uso de tierras B urbanas (riesgo de desastres) sirven 3 1 2 efectivamente a los objetivos de las políticas públicas. Transparencia de las Restricciones del Panel Ind. Dim. Uso de las Tierras El proceso de expansión urbana/el D proceso de desarrollo de infraestructura 3 2 1 es transparente y respeta los derechos existentes. Los cambios en los planes del uso de B tierras urbanas se basan en un proceso 3 2 2 público claro y en contribuciones por parte de todos los interesados. Las solicitudes aprobadas para cambio A D en el uso de las tierras urbanas son 3 2 3 prontamente seguidas por el desarrollo de estas parcelas de tierra. Eficiencia en el Proceso de Panel Ind. Dim. Planeamiento del Uso de Tierras Urbanas Existe política para asegurar la entrega C 3 3 1 de viviendas y servicios de bajo costo y se está implementando progresivamente. El planeamiento del uso de la tierra guía C 3 3 2 efectivamente la expansión espacial urbana en la ciudad más grande. El planeamiento del uso de la tierra guía D 3 3 3 efectivamente el desarrollo urbano en las siguientes cuatro ciudades más grandes. El planeamiento urbano puede hacerle C 3 3 4 frente al crecimiento de la ciudad. 94 Velocidad y Predictibilidad del Panel Ind. Dim. Cumplimiento de los Usos de Tierras Restringidas Las provisiones para los permisos de A D edificaciones residenciales son 3 4 1 apropiadas, accesibles económicamente y se hacen cumplir. Un permiso de edificación para una C 3 4 2 vivienda residencial puede obtenerse de manera rápida y a bajo costo. Esquemas de Regularización de Panel Ind. Dim. Tenencia en Áreas Urbanas Los procesos de formalización de D 3 5 1 viviendas urbanas son factibles y accesibles. En las ciudades con tenencia informal C existe una estrategia viable para la 3 5 2 seguridad de la tenencia, la infraestructura y la vivienda. Un régimen de condominio permite una C 3 5 3 gestión efectiva y el registro de la propiedad urbana. Panel 4: Manejo de las Tierras Públicas Indicadores 1. Identificación de Tierras Públicas y Manejo Claro 2. Justificación y Eficiencia Temporal de los Procesos de Expropiación 3. Transparencia y Justicia de los Procedimientos de Expropiación Identificación de Tierras Públicas y Panel Ind. Dim. Manejo Claro Los criterios para la propiedad de tierras B 4 1 1 públicas están definidos claramente y asignados al nivel correcto del gobierno. Existe un registro completo de las tierras C 4 1 2 públicas. La información sobre las tierras públicas C 4 1 3 es accesible públicamente. La responsabilidad de gestión de los C 4 1 4 diferentes tipos de tierras públicas está asignada sin ambigüedades. Las instituciones públicas responsables C 4 1 5 tienen suficientes recursos para ejecutar 95 sus responsabilidades de manejo de tierras. Toda la información esencial sobre las B adjudicaciones de tierras públicas a 4 1 6 intereses privados está accesible públicamente. Justificación y Eficiencia Temporal de Panel Ind. Dim. los Procesos de Expropiación Hay transferencia mínima de tierra 4 2 1 expropiada a intereses privados. 4 La tierra expropiada se transfiere al uso 2 2 destinado de manera oportuna. La amenaza de expropiación de tierras no D 4 2 3 produce acciones preventivas por parte de los privados. Transparencia y Justicia de los Panel Ind. Dim. Procedimientos de Expropiación Se proporciona compensación por la D 4 3 1 expropiación de todos los derechos sin importar su condición de registro. Se compensa por el cambio del uso de la D 4 3 2 tierra que resulta en pérdida selectiva de derechos. Se compensa prontamente a los D 4 3 3 propietarios de tierras expropiadas. Existen vías independientes y accesibles D 4 3 4 para apelar contra la expropiación. Las apelaciones a las decisiones de 4 3 5 expropiación son manejadas dentro de un plazo definido. Panel 5: Transferencia de Grandes Extensiones de Tierra a Inversionistas Indicadores 1. La transferencia de tierras públicas al uso privado sigue un proceso claro y competitivo y se cobran los pagos 2. Estrategia de Inversión Privada 3. La implementación de políticas es eficaz, consistente y transparente 4. Los contratos que involucran tierras públicas son públicos y accesibles La Transferencia de Tierras Públicas al Panel Ind. Dim. Uso Privado sigue un Proceso Claro y Competitivo y se Cobran los Pagos Las transacciones de tierra pública se D 5 1 1 conducen de manera abierta y transparente. Los pagos por arrendamiento de tierras C 5 1 2 públicas son recaudados. Las tierras públicas se transan a precio de B 5 1 3 mercado salvo que estén guiadas por objetivos de patrimonio. El público percibe (en el sentido de D 5 1 4 recaudar un valor económico) los 96 beneficios derivados de los cambios en los usos permitidos de la tierra. Existe una política para mejorar el B patrimonio en el acceso y uso de activos 5 1 5 por parte de los pobres, se implementa de manera efectiva y se monitorea. Panel Ind. Dim. Estrategia de Inversión Privada Las tierras que se ponen a disposición de D los inversionistas se identifican de 5 2 1 manera transparente y pública de acuerdo con los titulares de derechos de tenencia. Se selecciona a los inversionistas sobre D la base de impactos económicos, socio- 5 2 2 culturales y ambientales en un proceso abierto. Las instituciones públicas que C transfieren tierra a inversionistas están 5 2 3 claramente identificadas y son regularmente auditadas. Los organismos públicos que transfieren D tierras a los inversionistas comparten 5 2 4 información y coordinan para minimizar y resolver los traslapes (incluyendo el sub-suelo). El cumplimiento de las obligaciones C contractuales sobre transferencia de 5 2 5 tierras a inversionistas se monitorea regularmente y se toman acciones correctivas si fueran necesarias. Las salvaguardas reducen efectivamente D el riesgo de efectos negativos por 5 2 6 inversiones de gran escala relacionadas con tierras. Está claramente circunscrito el alcance D de los reasentamientos y existen 5 2 7 procedimientos para tratarlos de acuerdo con las mejores prácticas mundiales. La Implementación de Políticas es Panel Ind. Dim. Eficaz, Consistente y Transparente Los inversionistas proveen suficiente C 5 3 1 información para permitir la evaluación rigurosa de las inversiones propuestas. La aprobación de planes de inversión D 5 3 2 sigue un proceso claro con cronogramas razonables. Los titulares de derechos de tenencia y los D inversionistas negocian de manera libre, 5 3 3 directa y con acceso pleno a la información relevante. Las disposiciones contractuales respecto a D compartir beneficios de las inversiones 5 3 4 con las partes afectadas se divulgan de manera pública. 97 Los Contratos que Involucran Tierras del Panel Ind. Dim. Estado son Públicos y Accesibles Se encuentra disponible públicamente la B 5 4 1 información sobre la extensión espacial y la duración de las concesiones aprobadas. El cumplimiento de las salvaguardas sobre D 5 4 2 concesiones se monitorea y hace cumplir de manera efectiva y consistente. Existen las vías para ocuparse del no C 5 4 3 cumplimiento de disposiciones contractuales y obtener decisiones oportunas y justas. Panel 6: Provisión Pública de Información de Tierras: Registro y Catastro Indicadores 1. Mecanismos para el Reconocimiento de Derechos 2. Integridad del Registro de Tierras 3. Confiabilidad de la Información del Registro 4. Costo Efectividad y Sostenibilidad de los Servicios de Administración de Tierras 5. Las Tarifas se Determinan de Manera Transparente Mecanismos para el Reconocimiento de Panel Ind. Dim. Derechos Se puede formalizar la posesión de B tierras por los pobres en línea con las 6 1 1 normas locales en un proceso eficiente y transparente. Se usa efectivamente evidencia no B 6 1 2 documentaria para ayudar a determinar los derechos. Se reconoce formalmente la posesión A 6 1 3 indiscutida por largo plazo. El registro de derechos por primera vez a A solicitud de parte incluye salvaguardas 6 1 4 apropiadas y el acceso no está restringido por tarifas altas. Panel Ind. Dim. Integridad del Registro de Tierras El costo total de registrar una D 6 2 1 transferencia de propiedad es bajo. La información de los registros está D 6 2 2 enlazada a mapas que reflejan la realidad actual. Se registra todas las cargas privadas A 6 2 3 relevantes. Se registran todas las restricciones o A 6 2 4 cargas públicas relevantes. Existe una respuesta oportuna a las A B 6 2 5 solicitudes de acceso a los asientos del registro. El Registro de propiedad (o la C 6 2 6 organización con información sobre 98 derechos a la tierra) permite la búsqueda de información. Los registros de información de tierras A 6 2 7 son de acceso fácil. Confiabilidad de la Información del Panel Ind. Dim. Registro La información en los registros públicos C está sincronizada para asegurar la 6 3 1 integridad de derechos y reducir el costo de las transacciones. La información del registro está D 6 3 2 actualizada y refleja la realidad en el terreno. Costo Efectividad y Sostenibilidad de Panel Ind. Dim. los Servicios de Administración de Tierras El registro es financieramente sostenible A 6 4 1 a través de la cobranza de las tarifas para financiar sus operaciones. La inversión en la administración de C 6 4 2 tierras es suficiente para atender la demanda de servicios de alta calidad. Las Tarifas se Determinan de Manera Panel Ind. Dim. Transparente Las tarifas tienen una justificación clara, A 6 5 1 su cronograma es público y se rinde cuenta de todos los pagos. Se desincentivan los pagos informales en B 6 5 2 el Registro. Se publica y monitoreo de manera regular C 6 5 3 los estándares del servicio. Panel 7: Tasación de la Tierra y Tributación Indicadores 1. Transparencia de las Tasaciones 2. Eficiancia de la Cobranza Panel Ind. Dim. Transparencia de las Tasaciones Existen procesos claros para la D 7 1 1 valorización de propiedad. Los valores imponibles (valuation rolls) B 7 1 2 están disponibles al público. Panel Ind. Dim. Eficiancia de la Cobranza Las exoneraciones al impuesto predial C 7 2 1 están justificadas y son transparentes. Los impuestos sobre propiedades D 7 2 3 valorizadas son efectivamente recaudados. Los montos recaudados exceden los D 7 2 4 costos de recaudación. 99 Panel 8: Resolución de Conflictos Indicadores 1. Asignación de Responsabilidad 2. La Proporción de Tierras Afectadas por Conflictos Pendientes es Baja y se está Reduciendo Ind Panel Dim. Asignación de Responsabilidad . Existe una clara asignación de C 8 1 1 responsabilidades en la resolución de conflictos. Existen mecanismos accesibles para la D 8 1 2 resolución de disputas. Se alienta los acuerdos aceptados B 8 1 3 mutuamente a través de sistemas informales de resolución de conflictos. Existe un proceso accesible, al alcance C 8 1 4 del bolsillo y oportuno para apelar las sentencias disputadas. Los conflictos en el sistema formal se D 8 2 2 resuelven oportunamente. Panel 9: Arreglos y Políticas Institucionales Indicadores 1. Claridad de Mandatos y Prácticas 2. Equidad y No Discriminación en el Proceso de Toma de Decisiones Pane Ind. Dim. Claridad de Mandatos y Prácticas l La formulación, implementación y C arbitraje de políticas de tierras están 9 1 1 separados para evitar conflictos e intereses. Las responsabilidades de los ministerios y C 9 1 2 agencias que se ocupan de las tierras no se traslapan (traslape horizontal). Se evita la superposición administrativa C 9 1 3 (vertical). Los organismos públicos comparten D información sobre los derechos y el uso 9 1 4 de las tierras; se reporta regularmente partes clave y estas son públicamente accesibles. Los traslapes de derechos (basados en C 9 1 5 tipología de tenencia) son mínimos y no causan fricciones o disputas. La ambigüedad en los mandatos D 9 1 6 institucionales (en base al mapeo institucional) no causa problemas. 100 Equidad y No Discriminación en el Panel Ind. Dim. Proceso de Toma de Decisiones Se desarrollan políticas y regulaciones de C tierra de manera participativa 9 2 1 involucrando a todas las partes interesadas relevantes. Las políticas de tierras incluyen equidad D y metas de reducción de pobreza; se 9 2 2 monitorea públicamente el progreso hacia las mismas. Las políticas de tierra incorporan metas C ecológicas y medioambientales; se 2 3 monitorea públicamente el progreso hacia las mismas. Las autoridades estiman el costo – D beneficio de la implementación de las 9 2 4 políticas y se asignan recursos adecuados. El avance en la implementación de las C 9 2 5 políticas es documentada de manera sistemática y pública. Las políticas de tierras ayudan a mejorar D el uso de la tierra por parte de grupos de 9 2 6 bajos ingresos y de aquellos que experimentaron injusticia. Las políticas de tierras reducen de C 9 2 7 manera proactiva y efectiva los futuros riesgos de desastre. 101 Anexo 2. Listado de participantes en los paneles de discusión Panel 4 Panel 5 103 Panel 6 104 105 Panel 7 106 Panel 8 107 Panel 1 108 Panel 2 109 110 111 Panel 9 112 113 Anexo 3 Notas y Recomendaciones Sobre la metodología en la aplicación del LGAF en Guatemala El proceso de evaluación de la gobernanza de la tierra requiere de expertos en los temas que abordan los paneles, cuyo trabajo exige mayor tiempo del previsto, debido fundamentalmente a la dificultad de acceder a la información institucional de forma inmediata. Si bien la ley de acceso a la información es un marco que permite obtener información completa, las entidades se toman el tiempo máximo establecido en la ley para brindar la misma. A partir de la definición para la realización de un estudio de esta naturaleza, es conveniente brindar a los expertos que se consideran adecuados para realizar el estudio, que obtengan el manual y la inducción pertinente para que comprendan el marco metodológico del estudio. La metodología LGAF no es incomprensible, pero sí requiere la lectura detallada y la comprensión de los alcances y objetivos de las dimensiones que se califican. Por otro lado, la información obtenida a través de la discusión y calificación de cada una de las dimensiones abordadas en los nueve paneles, representa un referente de la situación que actualmente enfrenta la institucionalidad agraria. Valdrá la pena en un futuro realizar nuevamente la evaluación para verificar el avance o el retroceso de la situación agraria en Guatemala, así como verificar la implementación de propuestas de políticas y coordinación interinstitucional que todas las entidades participantes del estudio identificaron. Durante el proceso de evaluación en los paneles se debe considerar que los participantes si bien buscan evaluar con la mayor objetividad, pueden ser subjetivos en cuanto a la estimación del avance y efectividad de las entidades agrarias, por lo que se debe insistir que la evaluación abarca la institucionalidad en su conjunto y se evalúa con el fin de realizar propuestas que mejoren la operativización de las acciones. Durante la realización de los paneles se identificaron indicadores y dimensiones que merecen ser revisadas por la forma en que se plantean o porque no responden a la realidad guatemalteca: Panel 3: Planeamiento y desarrollo de tierras urbanas.  Indicador 1, dimensión 1 Restricciones sobre los Derechos. Este no fue evaluado porque no existen en Guatemala instrumentos de esta naturaleza en el país.  Indicador 2, dimensión3. Las solicitudes aprobadas para cambio en el uso de las tierras urbanas son prontamente seguidas por el desarrollo de estas parcelas de tierra. Esta dimensión generó una amplia discusión entre los participantes en tanto que la aplicación a la calificación a la capital del país es muy distinta a la mayor parte de municipios. Por ello, se acordó calificar ambas dimensiones para no excluir con la respuesta de una a las otras y viceversa. Se propone que para evaluar esta dimensión se presenten los dos escenarios, con el fin de reflejar las realidades tan diferentes en un país. Seguramente Guatemala no es el único caso que presenta ambas realidades.  Indicador 3, dimensión 2. El planeamiento del uso de la tierra guía efectivamente la expansión espacial urbana en la ciudad más grande. No existe información que permita evaluar esta dimensión del indicador 3. El marco legal de Guatemala no plantea la obligación de contar con una jerarquía de planes de uso de la tierra regionales/detallados. A la fecha, el único plan de ordenamiento territorial existente es el de la capital de Guatemala, y ese no tiene un carácter regional/metropolitano sino que un enfoque meramente local.  Indicador 3, dimensión 3. El planeamiento del uso de la tierra guía efectivamente el desarrollo urbano en las siguientes cuatro ciudades más grandes. Al igual que el anterior, no existen planes de uso del suelo u ordenamiento territorial aprobados afuera de la ciudad de Guatemala.  Indicador 4, dimensión 1. Las provisiones para los permisos de edificaciones residenciales son apropiadas, accesibles económicamente y se hacen cumplir. Las opciones para la calificación de este indicador deberían considerar por aparte grandes ciudades o regiones metropolitanas y pequeñas ciudades, pues se presentan dos escenarios muy distintos en el país, por lo que no es posible generalizar. Panel 4: Manejo de tierras públicas  Indicador 2, dimensión 1. Hay transferencia mínima de tierra expropiada a intereses privados. El indicador no aplica para Guatemala dado que hace muchos años no existen expropiaciones de tierras en el país.  Indicador 2, dimensión 2. La tierra expropiada se transfiere al uso destinado de manera oportuna. No aplica para Guatemala  Indicador 3, dimensión 5. Las apelaciones a las decisiones de expropiación son manejadas dentro de un plazo definido En el contexto anterior, no aplica para Guatemala Panel 5: Transferencia de grandes extensiones de tierras a inversionistas  Indicador 2, dimensión 2. Se selecciona a los inversionistas en base a impactos económicos, socioculturales y ambientales en un proceso abierto. Este indicador no aplica dado que no existe ningún proceso de esta naturaleza. Panel 6: Provisión pública de información de tierras: Registro y Catastro  Indicador 2, dimensión 1. Integridad del Registro de Tierras. 115 No existe una correlación entre la literal A y las literales B,C y D dado que si bien la literal A indica la palabra registrar, en las siguientes literales se indica inscribir, dando lugar a confundir el valor de todo el proceso(catastral y registral) de una finca, o bien el valor de realizar una inscripción(registral), cuya calificación varía de A a D según sea la interpretación. Se propone revisar y homogenizar las literales de este indicador para hacerlos comparables entre sí. 116 Anexo 4 Referencias bibliográficas Baranyi, S., Deere, D. y Morales, M. 2004. Estudio del alcance de la investigación sobre políticas de tierras en América Latina. Instituto Norte-Sur (NSI), Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), Ottawa. Baumeister, Eduardo. (2003) Tierra, Empleo e Ingresos de la Población Rural en Guatemala. 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