70997 La en el Area Metropolitana de Elementos para una politica integral - -~~ - -- -- - - - - - - - - - - ~Banco ~Mundia La b Uran a I' en el Area Metropolitana cj.e Elementos para una politica integral DEPARTAMENTO DE DESARROLLO SOSTENIBlE REGION DE lATINOAMERICA Y El CARIBE MARZO 2007 Equivalencias de Moneda 1 D61ar Americano = 1 Balboa Panameiio (2006) Lista de Abreviaturas ACP Autoridad del Canal de Panama AMP Area Metropolitana de Panama ATTT Autoridad de Tninsito y Transporte Terrestre CCP Comisi6n del Canal de Panama DBOT Design-Build-Operate-Transfer (Diseno-Construcci6n-Operacion-Transferencia) ENV Encuesta de Niveles de Vida ITBMS lmpuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y Prestaciones de Servicios IVA Impuesto del Valor Agregado MEF Ministerio de Economia y Finanzas MGYJ Ministerio de Gobierno y Justicia MIVI Ministerio de Vivienda MOP Ministerio de Obras PUblicas PIB Producto Interior Bruto RUVM Registro Unico de Vehiculos Motores SITM Sistema Integrado de Transporte Masivo USD D61ar Americano Vice Presidenta: Pamela Cox Directora de Pais: Jane Armitage Directora de Sector: Laura Tuck Lider de Sector: John Kellenberg Gerente de Sector: Jose Luis Irigoyen Gerente Equipo de Trabajo: Andres Pizarro INDICE AGRADECIMIENTOS .............................................................................................................................................. v LISTA DE FIGURAS ............................................................................................................................................... VI LISTA DE TABLAS ................................................................................................................................................ VII RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................................ IX ELEMENTOS DEL DIAGN6STICO ............................................................................................................................... IX REDEFINICI6N DEL ACCIONAR Y BASES PARA UNA poLiTic A DE MOVILIDAD URBANA ............................................ XV CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE POLiTICA DE MOVILJDAD URBANA PARA EL AREA METROPOLITANA DE PANAMA ............................................................................................................................................................... XVII RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACr6N DE LA PROPUESTA DE POLITIC A DE MOVILIDAD URBANA ............ XX CAPITULO 1 - PRESENTACI6N ............................................................................................................................ 1 CONTEXTO ................................................................................................................................................................. 1 NATURALEZA Y ESTRUCTURA DEL INFORME ............................................................................................................. 1 CAPITULO 2 - DIAGN6STICO .............................................................................................................................. 3 CONTEXTO SOclo-EcON6MICO ................................................................................................................................. 3 LAS CARACTERISTICAS DE LA CIUDAD Y Su DESARROLLO ...................................................................................... .4 LA MOVILIDAD URBANA EN EL AREA METROPOLITANA DE PANAMA ...................................................................... 9 SISTEMA DE TRANSPORTE PUBLICO ......................................................................................................................... 17 OTROS SERVICIOS DE TRANSPORTE .......................................................................................................................... 21 GESTI6N DE TRANSITO ............................................................................................................................................. 22 GESTI6N DEL ESTACIONAMIENTO ............................................................................................................................ 26 MOVILIDAD PEATONAL. ........................................................................................................................................... 31 INSTITUCIONALIDAD ................................................................................................................................................ 34 COSTO DEL TRANSPORTE PUBLJCO AL USUARIO ....................................................................................................... 37 ANALISIS DE LA RECAUDACI6N DEL SECTOR TRANSPORTE ...................................................................................... 38 PROYECTOS ACTUALMENTE EN EJECUCI6N ............................................................................................................ 43 CAPiTULO 3 -REDEFINICI6N DEL ACCIONAR Y BASES PARA UNA POLiTICA DE MOVILIDAD URBANA ........................................................................................................................................... 45 INTRODUCCl6N ........................................................................................................................................................ 45 BASE CONCEPTUAL DE LA pOLfTrCA ........................................................................................................................ 45 OBJETIVOS DE LA POLITICA DE MOVILIDAD URBANA PROPUESTA ........................................................................... .46 ELEMENTOS CENTRALES DE UNA PROPUESTA DE POLiTICA DE MOVILIDAD URBANA .............................................. .47 ESTRUCTURA DE LA PROPUESTA DE REDEFINICION DEL ACCIONAR EN MATERIA DE MOVILIDAD URBANA ............... 50 CAPITULO 4 - CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE POLiTICA DE MOVILIDAD URBANA PARA EL AREA METROPOLITANA DE PANAMA. ..................................................................................................... 52 MARCO CONCEPTUAL DE LA POLiTICA DE MOVILIDAD URBANA PROPUESTA ........................................................... 52 ESTRUCTURA DEL CONTENIDO DE LA POLiTICA DE MOVILIDAD URBANA PROPUESTA .............................................. 52 1. PROGRAMA DE GEsn6N DE LA DEMANDA DE TRANSPORTE Y RAcrONANILIZACI6N DEL USO DEL AUTOM6vIL ............................................................................................................................................................ 53 2. PROGRAMA DE MODERNIACI6N DE LOS SERVICIOS DE TRANS PORTE PUBLICO ................................................... 55 3. PROGRAMA DE REGULACI6N DE OTROS SERVICIOS DE TRANS PORTE DE PERSONAS ........................................... 71 4. PROGRAMA DE MODERNIZACI6N DE LA GEsn6N DEL TRANS ITO EN LA CIUDAD ................................................ 73 5. PROGRAMA DE INVERSI6N COHERENTE EN INFRAESTRUCTURA ......................................................................... 75 6. PROGRAMA DE SEGURIDAD DE TRANSITO ........................................................................................................... 77 7. PROGRAMA DE ESTACIONAMIENTO ..................................................................................................................... 80 8. PROGRAMA DE REGULACI6N DEL TRANSPORTE DE CARGA ................................................................................ 84 9. PROGRAMA DE REGULACr6N DEL MERCADO DE SERVICIOS DE TRANSPORTE SELECTIVO DE PASAJEROS ........... 86 10. PROGRAMA DE "CAMINABILIDAD" EN EL ESPACIO PUBLICO ............................................................................. 88 CAPiTULO 5 - RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACION DE LA PROPUESTA DE POLITICA DE MOVILIDAD URBANA ................................................................................................................ 94 REFORZAMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD .......................................................................................................... 94 PARTICIPACION CIUDADANA .................................................................................................................................... 95 PLAN ESTRA TEGICO DE MOVILIDAD URBANA ........................................................................................................... 97 ANEXO 1- ANALISIS DE LA ENCUESTA SOCIOECONOMICA DE TRANSPORTES DE PANAMA ... 105 POBLACION Y HOG ARES ......................................................................................................................................... 105 CARACTERisTICAS DE LOS VIAJES .......................................................................................................................... 109 ANEXO 2- ANALISIS DE LA GESTION DEL TRANSITO ............................................................................. 122 CONTEXTO URBANO .............................................................................................................................................. 122 RED VIAL ............................................................................................................................................................... 124 CIRCULACION VIAL ............................................................................................................................................... 127 SENALIZACION VIAL. ............................................................................................................................................. 131 INTERSECCIONES ................................................................................................................................................... 131 SEGURIDAD VIAL .................................................................................................................................................. 132 CONTAMINACION DELAIRE ................................................................................................................................... 134 ANEXO 3- ANALISIS DE LA GESTION DEL EST ACIONAMIENTO .......................................................... 136 INTRODUCCION ...................................................................................................................................................... 136 ANALISIS FUNCIONAL ............................................................................................................................................ 137 ORGANIZACION INSTITUCIONAL ............................................................................................................................ 137 LEVANTAMIENTO DE DATOS .................................................................................................................................. 137 OFERTA ................................................................................................................................................................. 138 ROTACION, OCUPACION Y PERMANENCIA DE LAS PLAZAS EXISTENTES .................................................................. 144 CAPAClDAD ESTATICA Y DINAMTCA DE ESTACIONAMIENTO ................................................................................. 146 T ARIFICACroN ....................................................................................................................................................... 148 ANEXO 4- ANALISIS DE LA MOVILIDAD PEATONAL ............................................................................... 149 UN DESARROLLO URBANO VOLCADO EN EL AUTOMOVIL ....................................................................................... 149 UN ESPACIO PEATONAL AMENAZADO POR LOS DEMAs usOS .................................................................................. 152 UN ESPACIO PlIBLlCO SALPICADO POR VARIOS ELEMENTOS ................................................................................... 155 BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................................................... 158 IV AGRADECIMIENTOS Este informe fue preparado por un equipo de trabajo integrado por Andres G. Pizarro, Veronica Raffo y Ramon Munoz-Raskin. Vickram Cuttaree participo activamente en las etapas iniciales de preparacion del estudio. Para la preparacion del informe, un conjunto de documentos de soporte (background papers) fueron encomendados a consultores especializados. El equipo desea agradecer y resaltar la calidad de los documentos preparados por German Correa, Carlos Becerra, y Bruno Remoue. Los autores quisieran agradecer a las autoridades del Gobierno de Panama el apoyo y constante intercambio de informaciones que fueron decisivos para la cali dad del informe, en particular a Angelino Harris, Amarilis Ulloa, Arturo Gonzalez, Isaac Gonzalez, Orlando Castillo, y a todos los funcionarios de la Autoridad de Transito y Transporte Terrestre (ATTT) que participaron en la elaboracion de este trabajo, as! como a Monserrat Burillo y Walter Santiago del Ministerio de Hacienda. De igual manera, el equipo quisiera agradecer los comentarios y contribuciones de los comentaristas internos Jose Luis lrigoyen, Jorge Rebelo, Jose Barbero, Sam Zimmerman, y Ajay Kumar. Finalmente, el equipo reconoce y agradece a Maria Constancia Mallo, Geise Santos y Rosa Maria Hernandez-Fernandez por su trabajo de asistencia y apoyo en la edicion del documento. Es importante destacar que el analisis y las recomendaciones presentadas en este documento reflejan la opinion del Banco Mundial y no necesariamente representan la vision 0 las politic as del Gobierno de Panama. v LIST A DE FIGURAS Figura 1: Crecimiento Poblacional en Panama 3 Figura 2: Crecimiento Anual y Urbano y Poblacion Total 3 Figura 3: Tasas de Crecimiento Anual de Poblacion en Panama 5 Figura 4: Estructura de la Movilidad Urbana en Panama 6 Figura 5: Flota vehicular en circulacion en la Provincia de Panama 11 Figura 6: Relacion entre PIB/capita y Motorizacion (Ingram,Liu) 11 Figura 7: Motivos de Viaje en el AMP 14 Figura 8. Porcentaje de accidentes con muertes in situ por dia de la semana en la provincia de Panama 24 Figura 9: Ejemplos de estacionamiento de la via publica privado en retiro 27 Figura 10: Oferta de Estacionamento 28 Figura 11: Distribucion de permanencia en el estacionamiento en dia laborable 30 Figura 12: Croquis ilustrativo de consumo espacial a diferentes velocidades 32 Figura 13: Composicion Impositiva en Panama 1993-2005 38 Figura 14: Composicion Impositiva en Panama 1993-2004 39 Figura 15: Composicion de la Recaudacion de ATTT 2000-2005 40 Figura 16: Recaudacion Impositiva y No-Impositiva del Sector Transporte en la Ciudad de Mexico 1991-2005 41 Figura 17: Composicion del Recaudo en Transporte en la Ciudad de Mexico, 1991-2005 42 Figura 18: Estructura de la propuesta de redefinicion del accionar en la definicion de proyectos en movilidad urbana en Panama 51 Figura 19: Distribucion de Ingresos de ATTT 100 Figura 20: Presupuesto Ministerio de Obras Publicas 100 Figura 21: Distribucion del presupuesto en 2006 101 VI LISTA DE TABLAS Tabla 1: Poblacion del Area Metropolitana de Panama 2005 (estimacion) 5 Tabla 2: Incidencia y Distribucion de la Pobreza en la Provincia de Panama, segun Dominio de la Muestra: Aiio 2003 8 Tabla 3: Movilidad Individual en Panama segun Ingreso 9 Tabla 4: Numero de Viajes Promedio por Hogar en AMP, 2006 10 Tabla 5: Numero de Viajes Promedio por Individuo en AMP, 2006 10 Tabla 6: Comparacion de la Motorizacion en Panama con otras Ciudades 12 Tabla 7: Posesion Vehicular y de Estacionamiento en Residencia, 2006 12 Tabla 8: Distribucion Espacial de la Posesion Vehicular 13 Tabla 9: Posesion Vehicular Comparativa 13 Tabla 10: Motivos de Viaje, Comparacion por Ciudades 14 Tabla 11: Reparto Modal en el AMP 15 Tabla 12: Reparto Modal, Comparacion con Otras Ciudades 15 Tabla 13: Porcentaje de Reparto Modal segun Motivo de Viaje 16 Tabla 14: Tiempo Promedio de viaje por Motivo de Viaje 17 Tabla 15: Porcentaje de Viajes con Trasbordo por Cantidad de Trasbordos 17 Tabla 16: Organizacion de Operadores del Transporte Publico 19 Tabla 17: Servicios de Taxi, Comparacion con Otras Ciudades 21 Tabla 18: Relacion entre Seccion de la Via y Entidad Encargada de su Administracion 27 Tabla 19: Rotacion y Ocupacion Media en Dia Laborable por Area de Analisis 29 Tabla 20: Rotacion y Ocupacion Media en Dia Laborable por Categoria Estacionamiento 29 Tabla 21: Capacidad Estatica y Dimimica Actual en las Cinco Zonas de Estudio por Categoria de Estacionamiento 31 Tabla 22: Presupuesto Historico de ATTT 35 Vll Tabla 23: Proporcion del Gasto Promedio Mensual de Hogares en Transporte Publico (Incluyendo Taxis) en Relacion a los Ingresos Promedio en Panama 37 Tabla 24: Proporcion del Gasto Promedio Mensual de Hogares en Transporte Publico (Incluyendo Taxis) en Relacion a los Ingresos Promedio en Lima, Peru 37 Tabla 25: Ingresos de ATTT 40 Tabla 26: Resumen de Montos de Inversion de Proyectos en Ejecucion 44 Tabla 27: Velocidades Maximas 79 Tabla 28: Programa de Inversion Propuesto Detallado 102 Vlll RESUMEN EJECUTIVO La Ciudad de Panama esta en una encrucijada en su desarrollo. Despues de muchos afios de ser una ciudad pequefia y estar limitada en su desarrollo espacial por la existencia de la Zona de Exclusion del Canal, el traspaso de la Zona a manos panamefias, asf como una reciente bonanza economica ha tenido como consecuencia la expansion espacial de la ciudad sin real vision sobre la naturaleza de la extension ni las consecuencias de la misma. A su vez las deficiencias de su sistema de transporte urbano, tanto publico como privado, parecen haber llegado allimite de 10 manejable y la adopcion de proyectos 0 medidas parciales de los ultimos afios no han dado los resultados esperados. Esta combinacion de desarrollo urbano sin control y un sistema de transporte urbano inadecuado agudiza los efectos de congestion, contaminacion y excesivos tiempos de viaje de los usuarios, tendiendo a reducir Ia accesibilidad general de la ciudad y a obstaculizar las actividades econornicas que en ella se desarrollan. Esto pone en peligro el rol de centro de negocios, de finanzas y de comercio dimimico que ha tenido Panama en el pasado. En vista de la reciente decision de expansion del Canal de Panama, la opcion del modelo de desarrollo de la ciudad es aun mas urgente de precisar. Los efectos negativos del estancamiento de la ciudad y la congestion del sistema de transporte no golpean por igual a la poblacion. La poblaeion mas vulnerable depende exclusivamente del sistema de transporte publico, que sufre a la vez de la congestion vial y de la ineficiencia y baja calidad de los actuales operadores transportistas. La desigualdad de la sociedad panamefia se refleja plenamente en la desigualdad de los habitantes de la ciudad en su acceso a altemativas de transporte; en la distribucion del espacio urbano y en el impacto de las consecuencias de un sistema de transportes deficiente. La creciente pobreza urbana obliga a dar una respuesta al tema de transporte urbano como una de las necesidades basicas de la poblacion mas pobre. ELEMENTOS DEL DlAGNOSTICO Panama, con una poblacion de 3 millones de habitantes, es uno de los paises mas urbanizados de Centro america. En 1980, el 54% de su poblacion vivia en areas urbanas, para un total de aproximadamente 1 mi1lon de personas. En el afio 2004, el 57% de la poblacion de Panama correspondia a zonas urbanas, para un total de 1.7 millones. Se estima que el 46% de la poblacion del pais vive en la Ciudad de Panama. En comparacion, el mismo indicador en El Salvador es del 32% mientras que en Honduras es del 15%. La tasa de crecimiento de pobreza urbaua y la desigualdad son altas en las areas urbanas de Panama. Mientras que la pobreza rural esta decreciendo, la pobreza urbana esta en sostenido crecimiento. El 59% de la poblacion rural vivia en estado de pobreza, mientras que el porcentaje era solo del 15% en areas urbanas en 1997. Sin embargo, en e12003, la pobreza urbana habia aumentado a120%, y la pobreza rural habia disminuido aI54%. Ademas, Panama tiene una de las distribuciones de ingreso mas desiguales en el mundo; dicha desigualdad en el ingreso se encuentra exacerbada en zonas urbanas. El coeficiente de Gini nacional era de 0.47 en 2003, con 0.39 en zonas rurales y de 0.42 en areas urbanas. EI Area Metropolitana de Panama (AMP) compuesta por cuatro distritos: Panama, San Miguelito, Chorrera y Arraijan ha visto su desarrollo marcado por las barreras fisicas que la entornan: el Canal al oeste, el Oceano Pacifico al sur, y la antigua Zona del Canal al norte. De esta manero, el conjunto urbano se fue desarrollando a 10 largo de un eje oestc-este entre la Zona del Canal y el Pacifico, y luego hacia el noreste a 10 largo de la carretera Transistmica. E110 incidio en el desarrollo relativamente denso de la ciudad a 10 largo de los ejes este-oeste, en una limitada e IX inadecuada infraestructura vial norte-sur, y en la separaci6n de Chorrera y Arraijan del Distrito de Panama. La continua expansion espacial hacia Ia periferia y los desarrollos de extrema densidad puntual en zonas centricas, dificultan la provision de servicios urbanos. EI desarrollo urbano que ha experimentado la AMP es un resultado de las oportunidades inmobiliarias y voluntad de inversionistas mas que un desarrollo planificado. Este crecimiento urbano, iniciado a partir de la politica de reasentamientos de los habitantes de barrios deteriorados en los anos 90 y acelerado con el actual clima de bonanza econ6mica, se esta produciendo fundamentalmente en dos modos: (i) en altura, mediante la construeei6n de rascacielos de deeenas de pisos en las zonas de mayores precios del sueio, provoeando efectos de congestion de todo tipo alrededor de su zona de influencia, (ii) en bajas densidades con gran dispersion urbana, mediante la construecion de barrios residenciales de viviendas unifamiliares de bajo costa en la periferia donde el sue10 es mas barato, alargando las distancias y costos de provision de servicios. La cantidad de viajes realizados por individuo en Panama es baja en comparacion a otras ciudades, por 10 que el potencial de crecimiento es alto. EI nfunero de viajes promedio por individuo es 1.34, y el nfunero de viajes motorizados es de 1.05. Mientras que para Santiago de Chile es 1.73, Sao Paulo 1.88 y Lima 2.1. Pero el analisis muestra una fuerte eorrelacion de la movilidad con los ingresos del hogar indieando crecimiento futuro. La Ciudad de Panama viene sufriendo de un alto crecimiento de Ia motorizacion, testigo del reciente crecimiento economico y principal causante de las complicaciones del sistema de trans porte urbano. Historieamente, Panama ha propiciado bajos aranceles y un regimen tributario favorable por 10 que la adquisicion de vehiculos particulares es, y ha sido, relativamente facil en terminos comparativos a paises similares. La tasa de motorizaci6n en la Provincia de Panama paso de 130 vehiculos por 1000 habitantes en 1992, a 208 vehiculos por cada 1000 habitantes en 2005, es decir, un crecimiento de 3.7% anual, mayor que el erecimiento poblacional. Estas tasas son mayores que en ciudades de mayores ingresos como Santiago de Chile. Sin embargo, la posesion vehicular es desigual a traves de los hogares, existiendo una fuerte correlacion por ingresos y una concentracion vehicular en los hogares de mayores ingresos. S6lo el 28% de los hogares en el AMP disponen de un vehiculo 0 mas, y el promedio de vehiculos por hogar es 1A. S610 el 11.5% de 10 hogares del quintil de menor ingresos tiene un vehiculo 0 mas, mientras que el 62.5% de los hogares del quintil de mayores ingresos pose en al menos un vehiculo. En el AMP los viajes diarios que se realizan tienen como principales motivos el ir al trabajo (35.4%) e ir a estudiar (39.3%). Los otros motivos que se agruparon dentro de razones privadas (25.3%) incluyen las compras como el mas alto componente con un 9%. De heeho se detecta que a medida que la movilidad aumenta, los viajes no obligados tambien aumentan (viajes distintos a trabajo 0 estudio). La estructura de viajes por motivos no obligados tiende a confirmar la baja movilidad individual deteetada por la concentraei6n relativamente alta en viajes por motivos obligados y destaea la alta proporci6n de viajes por estudio, correspondiendo a la juventud de la poblaci6n panamena y su alta eseolarizaci6n. En el AMP la mayoria de los viajes se realizan en transporte publico y 16.9% en auto particular, ya sea como conductor 0 acompafiante. La caminata como modo tinieo, es decir no en calidad de aeceso a otro modo de transporte, es de 19.9%. Se destaca en un grado menor el transporte escolar con 5.6%, reflejando la importancia de la alta escolaridad y viajes por motivo de estudio. La proporci6n de viajes a pie en Santiago de Chile es 36.7%, en Sao Paulo 34A%, Lima 25.4% y Bogota 15.1 % (distintos anos), 10 que implica que el potencial de crecimiento de los viajes a pie es x significativo en Panama, en particular en relaci6n a los viajes no obligados, 10 que tiende a mostrar que con mayores facilidades peatonales esta proporci6n podria ser mayor. EI transporte publico es el modo principal para ir al trabajo, pero el automovil aun se usa para los trayectos domicilio-trabajo. El transporte publico no s610 tiene un rol preponderante por el volumen de viajeros que transporta y la amplitud de la poblaci6n que usa el servicio, sino tambien porque es el modo principal para ir al trabajo. Sin embargo, de los trayectos que se realizan en autom6vil (16.9%), 43.3% de estos se hacen para ir al trabajo. Por consiguiente, uno de los grandes desafios que debenl enfrentar el AMP en los afios venideros sera el paulatino desincentivo del uso del vehiculo particular para viajes domicilio-trabajo a favor de su uso para otros motivos cuya concentracion se da fuera de las horas pico. Los altos tiempos promedio de viaje en el AMP reflejan la problematica de la reducida funcionalidad de la cindad. Los tiempos promedio de viaje en el AMP son de 57 minutos en promedio, 66.5 minutos en transporte publico, y 50.6 minutos en autom6vil particular. A titulo de comparaci6n, Santiago de Chile con mas de 5 millones de habitantes y 15,660 km2 de superficie cuenta con un tiempo de viaje promedio de 45 minutos en transporte publico y 24 rninutos en autom6vil. La Provincia de Panama (unidad administrativa que contiene al AMP, pero mas grande en extensi6n) es 11.500km2 en superficie y el AMP cuenta con alrededor de 1.7 millones de habitantes. El marco regulatorio del sistema de transporte publico existente y el sistema de certificados de opera cion hace que la autoridad tenga muy poco margen de maniobra en cuanto a las exigencias que puede tener relativa a la caUdad de la prestacion de servicio. El derecho de prestar el servicio de transporte publico se adquiere a traves de un sistema de cupos, 0 certificados de operaci6n, otorgado por la autoridad al prestador de servicios. Hist6ricamente los certificados de operaci6n se han otorgado a personas fisicas sin fecha limite 0 con tacita reconducci6n del permiso 10 cual es una fuente de situaciones cuestionables y, como consecuencia, causante de distorsiones en la actividad del transporte. No existen nociones de calidad en los certificados de operaci6n, tampoco el operador tiene garantias en cuanto a exclusividad de su actividad y la consiguiente rentabilidad de la misma, creandose una situaci6n de desequilibrio de ambos lados del negocio poco propicio al para el desarrollo del rnismo. El servicio de transporte publico es prestado principalmente por operadores individuales agrupados en asociaciones 0 empresas con poca integracion organica. Por requerimiento de la Ley 14, los transportistas han ido agrupandose bajo distintas organizaciones sociedades an6nimas, cooperativas, grupos gremiales para ejercer la actividad del transporte publico en rutas autorizadas por la entidad rectora del sector, la Autoridad de Tn'msito y Transporte Terrestre (ATTT). Aunque estas empresas, sociedades 0 cooperativas se cobijan bajo una organizaci6n, los propietarios de buses continuan funcionando en forma individual, administrando su propio bus independientemente como una empresa rodante. Segtin las estadisticas de la ATTT, se han expedido 2824 certificados de operaci6n, 0 cupos, a buses que prestan servicio a la AMP. Sin embargo, se estima que solamente estan operando un 68% del total de certificados otorgados debido a que algunos han sido retirados de circulaci6n 0 simplemente los cupos no se estan utilizando. El servicio de transporte es de mala calidad, incomodo y de poca seguridad, sin embargo los usuarios consideran que las frecuencias y conveniencia de las rutas son adecuadas. Existen 31 rutas de transporte publico, operadas con una flota de 1847 vehiculos con te6ricamente 42 empresas y 1717 operadores. La flota tiene un promedio de edad de 15.6 afios compuesta por buses americanos de tipo "school bus" de segunda mano. La calidad y condiciones de mantenimiento de la flota son pesimas. Los usuarios estiman en un 85% que el sistema es regular, malo, 0 muy malo. Xl EI alto porcentaje de vlaJes con trasbordo en la red de transporte publico refleja las limitaciones de la misma y el impacto de la estructura vial de la Ciudad de Panama. E121.8% de los viajes realizados en transporte publico involucran uno 0 filis trasbordos. Si se compara con Santiago de Chile el numcro de viajes con trasbordo es de alrededor del 8%. En general en ciudades con redes de transporte publico que han evolucionado con mucha libertad y poca jerarquizaci6n se observa bajos niveles de trasbordo puesto que las rutas tienden a ofrecer servicios para casi todos los pares origenes-destino. Lo que llama la atenci6n en Panama es el alto nivel de trasbordo, tratandose de una red de transporte publico que ha sufrido poca regulaci6n y se ha desarrollado con alta participaci6n del sector operador. Panama presenta altos niveles de congestion vehicular a 10 largo de los corredores principales, tanto longitudinales como transversales, con velocidades vebiculares medias en la bora pico de la manana de 18 kmlh Y en bora pico de la tarde de 16 km/h. Esta situaci6n surge a partir de la disposici6n lineal de la ciudad con preferencia a los corredores longitudinales sobre los corredores transversales que sobrecarga los trayectos longitudinales y penaliza fuertemente la movilidad transversal, la [alta de jerarquizaci6n vial y la posibilidad de giros a la izquierda y en "U" en intersecciones. La gestion de las intersecciones en la ciudad de Panama no esta coordinada y no tiene programacion adaptada a las variaciones vehiculares. Esta situaci6n deriva en una insuficiencia de capacidad necesaria para los volumenes actuales y futuros de transito. La ATTT ha identificado 180 intersecciones clave en la ciudad que necesitan mejoras tecnicas de gestion del trafico para optirnizar su nivel de servicio. De estas, 107 estan operadas con semaforos, 7 disponen de equipos de semciforos instalados (postes, gabinetes, gropos focales) pero no estin en funcionamiento, y 66 no disponen de semaforizaci6n. Asirnismo, la sefializaci6n vial actual es parcial mente deficiente y requiere mayores movilizaciones. EI deficit es notable en corredores troncales, pero es especialmente significativo en vias secundarias, en las cmiles apenas bay sefializaci6n En terminos de seguridad vial, existen debilidades normativas y de capacidad institucional que no permiten la reduccion del numero de accidentes. Se conduce muy por encima de las velocidades maximas que deberian respetarse en un ambito urbano bajo una normativa vigente poco restrictiva y, por otro lado, existe una debilidad en la capacidad actual de levantamiento de datos sobre seguridad vial. En 2005, se produjeron mas de 30,000 accidentes en la provincia de Panama, con un costo en dafios materiales estimado de 30 millones de Balboas - sin considerar el costo humano. Ademas, el 40% del conjunto de accidentes fatales registrados en la provincia de Panama esta relacionado con atropellos. En general, el espaciamiento entre los pasos de peatones, que raramente tienen sefializaci6n semaf6rica, es demasiado largo, y, en consecuencia, el peaton tiende a cruzar directamente por la via rapida arriesgando ser atropellado. En algunos puntos de la ciudad se ban situado puentes peatonales, pero este tipo de infraestructuras no esta alcanzando la eficacia esperada. No existe una falta de oferta de estacionamiento, sino que la mayoria del estacionamiento se encuentra en manos del sector privado, que en su conjunto representa aproximadamente 15,900 espacios (78% de la oferta). Del estacionamiento en la via publica, tan solo aproximadamente 3800 espacios (15% de la oferta) son gratuitos 0 en estacionometro. Es muy relevante la cantidad de espaeios irregulares registrados que ascendi6 a aproximadamente 1500, 10 que representa un 26% de los espacios en la via publica. Asimismo, el sistema de regulaci6n del estacionamiento con estacion6metros presenta importantes deficiencias que debilitan su eficacia a nivel de tarificacion y fiscalizacion, habiendose visto deteriorado y disminuido en numero de estacion6metros de 2500 existentes en 2002, a tan s6lo 390 en septiembre de 2006. Xl1 Con la capacidad estatica existente en la via publica, no es necesario crear nueva infraestructura para satisfacer la demanda de estacionamiento, sino que existe una actual infrautilizaci6n de los recursos de estacionamiento en el centro financiero de la Ciudad de Panama. Esta circunstancia esta reflejada en bajos indices de rotaci6n en todas las categorfas de estacionamiento, con unos 5.6 vehiculos/dia que permanecen una media de 2.5 horas estacionados, lejos de objetivos de buenas pnicticas de estacionamiento en zonas de actividad comercial que Began a 10 vehiculos/dia u ocupaciones medias de 1 hora. En particular, existen muy bajos indices de rotaci6n en los estacionamientos reservados y en retiro (4.3 y 1.9 vehiculos/dia respectivamente), y los indices de rotacion tan similares entre estacionamiento gratuito (5.9 vehiculos/dfa) y en estacionometros (6.7 vehiculos/dia) reflejan que los estacionometros no estan teniendo apenas efecto. Por otro lado, la mayor parte del estacionamiento es gratuito 0, si esta regulado con estacionometros, su tarificacion y fiscalizacion no es efectiva de cara a optimizar su uso en zonas de alta actividad. Surge como logica conclusion una imperativa necesidad de incrementar la capacidad dinamica actual de 40,416 espacios mediante la mejor gestion de las plazas de estacionamiento existentes. La Ciudad de Panama presenta un sesgo muy significativo en materia de espacio urbano que favorece al automovil y penaliza al desplazamiento a pie. Mientras los desplazamientos a pie representan el 20% de los desplazamientos del area urbana de Panama, es decir la misma proporcion que la movilidad en automovil privado, la disposicion espacial de la mayor parte de las calles favorece a este ultimo modo de transporte. E1 diseilo de las calles se ha efectuado genericamente a partir de las necesidades del trafico y del estacionamiento, pero penalizando a otros modos de transporte. Los carriles de trafico tienen anchos demasiado generosos que podrian ser reducidos para maximizar el espacio publico para otros usos y pacificar las velocidades vehiculares actuates. EI modelo de ciudad actual se esta densificando y cad a vez hay mas automoviles. Como eonsecuencia, el transporte publico pierde todo tipo de atractivo en este contexto pues: (i) la ve10cidad comercial baja rapidamente, ya que los buses se encuentran atrapados en los problemas crecientes de trafico; (ii) los desplazamientos a pie casi desaparecen al no ser atractivos ni promovidos; y (iii) la ciudad necesita y se adapta al coche. Estas circunstancias en su conjunto se convierten en un circulo vicioso. Si la densificacion esta ocurriendo como un proceso necesario para paliar la falta de espacio, no se esta produciendo en las condiciones optimas, pues: (i) se esta incrementando tambien significativamente el numero de estacionamientos, (ii) no se esta coordinando con la oferta u optimizacion de los recursos viales existentes y genera mas deficit de espacios de estacionamiento; y (iii) la tipologfa de los edificios y de los nuevos barrios con sus correspondientes servicios comerciales esta muy volcada hacia el automovil y no promueve el desplazamiento a pie. EI espacio peatonal esta amenazado por los demas usos y esta obstaculizado por diferentes elementos. Esta circunstancia se esta produciendo debido a: (i) una mala continuidad peatonal en aceras; (ii) una mala continuidad peatonal en cruces peatonales; (iii) la ausencia del concepto de rasante en la normativa urbanfstica vigente; (iv) la ineficacia de los puentes peatonales como elemento facilitador del desplazamiento a pie que no resuelven el problema de velocidad vehicular en la calzada, no son accesibles a las personas con discapacidad, y no son utilizadas por la totalidad de los peatones, ya que hasta e130% de ellos siguen cruzando a nivel, poniendo en peligro su vida; (v) la falta de incentivo para el desplazamiento a pie para hacer compras; (vi) la indefinicion de los limites del espacio publico, especialmente donde existe estacionamiento en retiro; (vii) la falta dc regulacion sobre la disposicion de los elementos de mobiliario urbano y, como consecuencia, su desorden; y, por ultimo, (viii) las estructuras provisionales, como es el caso kioskos, que invaden las aceras utilizando un espacio que es necesario para la movilidad peatonal. X111 La tarifa de transporte publico es plana y no existe ningun tipo de subsidio a la operacion de transporte publico, con la excepcion de una medida transitoria (otorgada por decreto presidencial por cuatro meses), de exoneracion del impuesto al valor agregado (IVA) sobre el Diesel. Los operadores de transporte publico son exonerados del pago de este impuesto en la estaci6n de servicio. A la vez, la estaci6n de servicio se ve exonerada un monto del IV A por el Ministerio de Comercio de Industria a base de estimaciones. Las tarifas del transporte publico son planas de usn 0.25, independientemente de la distancia recorrida. Existen servicios "Express" que circulan en las autopistas urbanas a peaje (corredor sur y norte) y que cobran usn 0.70 y usn 0.60. La tarifa estudiante es de usn 0.15 y no es subsidiada; el operador debe proveer esta concesion a los estudiantes, 10 que provoca problemas recurrentes entre los transportistas y los estudiantes EI servicio de taxi, 0 transporte selectivo en la AMP, tiene una flota extremadamente alta, y juega un rol complementario alia red de buses. Actualmente, segUn ATTT, el AMP cuenta con un flota de alrededor de 27,000 taxis, 10 que es extremadamente alta para estandares intemacionales. Habria 18 taxis por cada 1000 habitantes mientras que en Bogota son 6.5, Buenos Aires 5.0, y en Paris donde la entrada al mercado esta altamente regulada es 1.3. EI sistema tarifario se refleja en una tarifa plana por zona urbana que va de usn 1 a usn 1.5. SegUn la encuesta socioeconomica de transportes 4.8% de los viajes realizados en un dia laboral tipico en el AMP se realizan en taxi, y 1.2% en una combinacion bus-taxi. Ademas de los viajes al trabajo 4.2% se hacen en taxi; su uso para trayectos al trabajo y en combinacion con buses indica que tambien esta complementando de alguna manera las deficiencias de la red de transportes publico. Existe en Panama una relativamente amplia utilizacion de servicios de transporte de traslado de empleados organizados por empresas y de escolares. El servicio es particularmente amplio para empresas instaladas en la Zona Libre de Colon y cuyos empleados residen en gran parte en el AMP. La encuesta socio-economica de transportes indica que el 1% de los viajes se realiza en servicios de transporte empresarial. El transporte de escolares y estudiantes es aun mayor, hasta 5.6% de todos los viajes son realizados en buses escolares. Ello refleja la importancia de los viajes por motivo de estudios y la alta proporcion de poblacion escolarizada 0 estudiando. EI gasto en transporte para los hogares mas pobres del Area Metropolitana de Panama es casi cuatro veces mayor que el promedio y casi ocho veces mayor que los hogares del quintil mas alto. EI gasto promedio mensual en transporte publico para los hogares es 4.6% de los ingresos mensuales del hogar para toda la poblacion del Area Metropolitana, mientras que los hogares del quintil mas pobre es de 16% de los ingresos del hogar. A titulo comparativo la proporci6n del gasto promedio en transporte en hogares en Lima es de 17.8 por ciento. La relacion del gasto de la poblacion de menor ingreso con el promedio en Lima es 1.6. Y la relacion entre la poblacion en la categoria de menor ingreso y la de mayor (los promedios de ingresos en d61ares americanos son similares a los de Panama), es de 3.2. XIV Gasto en transporte para los hogares mas pobres del Area Metropolitana de Panama Quintil Rangos Ingreso Gasto de Transporte por Tasa de Costo Numerode ingresos Promedio de los Hogar de Transporte Hogares Hogar Hogares Diario Promedio (%) Ql $-300 179 1.15 28.63 15.99 34,497 Q2 $301 - 568 445 1.54 38.62 8.68 51,486 Q3 $570 -905 719 1.85 46.16 6.42 56,304 Q4 $906 - 1471 1181 1.96 49.12 4.16 54,667 Q5 $1472 y mas 2414 2.32 57.94 2.40 48,994 Total 986 1.81 45.13 4.58 245,947 EI Gobierno de Panama consciente de las condiciones del sector de transporte urbano de la capital y del punto critico al cual se ha llegado mandato a la ATTT para que implemente un proyecto de un Sistema de Transporte Publico Masivo para dar respuesta a la situacion y proyectos complementarios. EI objetivo del proyecto de Transporte Masivo es suministrar servicios de transporte publico de calidad para la movilizacion ordenada, segura, nipida y masiva de la poblacion de la ciudad de Panama, mediante una red de corredores troncales de transporte masivo circulando en carriles exclusivos y rutas alimentadoras en cada sector de operacion. Inicialmente, el STM se implantanl en el Corredor de la Via Transistmica entre el sector de San Isidro y el Centro de la Ciudad (16 Krn). La segunda etapa corresponde a1 Corredor de Av. Domingo Diaz, Ave. Jose Agustin Arango y Via Espana, uniendo e1 sector de Tocumen, Pedregal y Juan Diaz con el Centro de 1a Ciudad, pasando a traves de los populosos sectores de Rio Abajo, Parque Lefevre y San Francisco (20 krn). Esta primera linea esta en proceso de diseno y se ha asegurado el financiamiento a traves de la Corporacion Andina de Fomento. Los proyectos adicionales desarrollados por ATTT y actualmente en distintos grados de preparacion, incluyen (i) modemizacion de las licencias de conducir y supervision de tninsito; (ii) instalacion de un Sistema Centralizado de Semaforos; (iii) un proyecto piloto de infraestructura de movilidad urbana; (iv) obras de vialidad puntuales. La ejecucion del proyecto de transporte masivo y proyectos complementarios no es suficiente para abordar el conjunto de la problematica que aflige al AMP, y ATTT Y ha solicitado la ayuda al Banco Mundial en el desarrollo de una politica integral de Movilidad Urbana. ATTT se ha propuesto el desarrollo de una politic a de movilidad urbana que cobije las iniciativas que ya esta llevando para eompatibilizarlas y modificarlas si necesario en aras de cumplir con el objetivo de mejora del sistema de transporte urbano. A la vez, ATTT es consciente que el sistema de transporte urbano y la movilidad en general es un "sistema" compuesto de muchos elementos en el eual intervienen muchos actores, y donde, por consiguiente, no se puede dejar de atender el conjunto del sistema. En este sentido, ATTT busca el apoyo de la politica para que Ie presente un mapa de accion en cada una de las areas del "sistema" de movilidad urbana y que sirva como gufa del accionar de la institucion en todas sus competencias y para el1argo plazo. REDEFINICION DEL ACCIONAR Y BASES PARA UNA POLtTICA DE MOVILIDAD URBANA La politica de movilidad urbana propuesta debe partir de una vision global, que intente recoger las dimimicas de las relaciones inseparables entre ambos componentes del espacio urbano. La ciudad es el espacio en que se organizan las aetividades de las personas que viven en ella y dichas actividades se despliegan y ubican, por diferentes razones, en diferentes puntos del espacio urbano, condicionando determinados patrones de como la gente se mueve en ella y en que forma 10 haee, xv usando diferentes modos para transportarse y desarrollo de sus actividades diversas. De alIi que sea tambien importante intentar mirar el fenomeno y la politica de movilidad urbana no solo desde la perspectiva de la oferta de transporte sino tambien desde la demanda, desde como y por que se originan determinados viajes y como podria afectarse e incidir en ello. Este enfoque global va acompaftado al mismo tiempo por una vision sistemica respecto al transporte urbano. Se deben abarcar todos los modos de transPorte, publico y privado, de pasajeros y de carga, motorizados y no motorizados, que ocupan y compiten por un espacio y una vialidad urbana siempre escasa, reconociendo por ella la existencia de situaciones de congestion, las que se dan con mayor enfasis en determinadas areas de la ciudad y en horarios especificos. Del diagnostico de las condiciones de movilidad urbana imperantes hoy en Panama se desprenden una serie de conc1usiones que tienden definir los objetivos que deberia perseguir la politica de movilidad urbana del AMP. Estos son (i) EI uso eficiente de los recursos: Se debe priorizar la optimizacion de recursos existentes previo a toda inversion de expansion; (ii) La caUdad de los servicios: Los servicios de transporte at publico deben asegurar una mayor calidad a la actual, y esta debe ser pareja a todos los servicios y para todos los usuarios; (iii) Favorecer una mayor equidad social: Debe propiciarse una distribucion equilibrada de los beneficios entre los grupos sociales y entre areas geognificas; (iv) Sustentabilidad ambiental: En todo disefio se debe aspirar a la minimizacion de los impactos negativos sobre el medioambiente como la contaminacion de aire, ruido, efectos esteticos y otros; y (v) Seguridad para las personas y bienes. En toda iniciativa se debe considerar la variable seguridad durante todas las etapas de un viaje: caminando, en espera y durante el viaje en el vehicul0. El concepto es, por 10 tanto, mas amplio que solo disminuir la accidentabilidad en el transito. Los elementos centrales de esta politica, que estructuran sus componentes en vista de alcanzar los objetivos trazados, son los siguientes: a) Vision integral: El sistema de transporte urbano impacta el desarrollo de la ciudad, por 10 que se debe tener una vision integral y sistemica de la ciudad y el transporte, tomandose una decision consciente y consensuada sobre la ciudad en la que queremos vivir para determinar el sistema de transPorte urbano que se debe desarrollar. b) Planificacion estrategica y estudios cuantitativos: La busqueda de soluciones pasa por un diagnostico fundamentado e informado. Toda politic a, plan y proyeeto deben ser fundados sobre datos cientificos y criterios objetivos. c) Rol activo del Estado: El significativo cumulo de irracionalidades que se dan en el ambito del transPorte no pueden ser resueltas por la accion del mercado. El Estado debe jugar un rol fuerte y activo de garante del bien comun, ampliando su funcion normativa y fiscalizadora, para agregar acciones de implementacion tendientes al ordenamiento global del transporte urbano. d) Institucionalidad clara y ejecutiva: Las limitaciones en recursos humanos e institucionales requieren un refuerzo importante para que la Autoridad desempefie su rol y lleve a cabo el conjunto de actividades propuestas. Ademas, el enfoque integral adoptado requiere la creacion y refuerzo de instancias de inter-institucionalidad para implementar los programas de la politica que son competencia de otras instancias del gobiemo. e) Gestion racional de la demanda: El inevitable crecimiento de la movilidad urbana requiere una adecuada estrategia de control que incluya no solo altemativas que expandan la capacidad del espacio urbano sino un estricto control del crecimiento del trafico vehicular. XVI f) Desarrollo coherente de la infraestructura: Las necesidades de trans porte requieren el desarrollo de infraestructura que facilite y mejore las condiciones de despiazamiento en la ciudad. No obstante, debe superarse la vision tradicional y mas comoda de que los problemas de transporte se resuelven exclusivamente eon grandes inversiones en infraestructura. Se priorizani la optimizacion de la infraestructura antes de proceder a cualquier expansion de capacidad. g) Empresas operadoras de transporte publico formales: El bucn funcionamiento del sistema de transporte publico, como cualquier otro negocio, requiere que la operacion de la totalidad del sistema sea realizada exclusivamente por empresas de transporte. Se incentivani activamente la formalizacion de todos los prestadores de servicio. h) Participacion ciudadana: EI sujeto principal de la movilidad urbana es el ciudadano, sin embargo es un actor absolutamente ausente en las instancias de definicion sobre este tema. Este nuevo enfoque, desarrollara las instancias necesarias para involucrar a la ciudadania en el disefio, implementacion y supervision de politicas, planes y proyectos ligados a la movilidad urbana. Estructura de la propuesta de redefinition del accionar en la definicion de proyectos en movilidad urbana en Panama I Vision: integral, transversal, Prioridades: calendarios, } financiamiento. Proyecto 1 Proyecto 2 Proyecto 3 Proyecto 4 Soluciones: factibilidad, disefios } ejecucion. CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE POLiTICA DE MOVILIDAD URBANA PARA EL AREA METROPOLITANA DE PANAMA Se propone que la politica de movilidad urbana propuesta est~ compuesta de diez programas sub-sectoriales. Los programas cubren gran parte de las areas que intervienen en la movilidad urbana. Ellas son, en la mayoria de los casos, competencia institucional de la ATTT. Sin embargo, la importancia de abordar el tema de movilidad y transporte de forma integral, como se propone, obliga a incluir aspectos que son potestad de otras instituciones de gobierno, pero cuya ausencia dentro de la politica limitaria la integralidad del enfoque. La inclusion de dichos programas, debiera obligar tanto ala ATTT como a los otros estamentos gubernamentales a mayor coordinaci6n y trabajo en eonjunto para disefiar los planes y proyectos correspondientes de manera coherente. Los programas de la politica de movilidad que han sido desarrollados y que se presentan en este documento se resumen a continuacion. XVll (i) Program a de gestion de la demanda y racionalizacion del uso del automovil. La actividad de transporte urbano busca a proponer soluciones de servicios de transporte urbano por modos publicos como privados, en atencion a las necesidades 0 demandas de transporte de los habitantes de la ciudad. En definitiva, se trata de proponer una ofcrta acorde a la demanda constatada. Por consiguiente, se puede y debe actuar tanto sobre la oferta como es habitual, pero tambien sobre la demanda, ya que ambas son parte de la ecuacion, y existen mecanismos de optimizacion de la ofcrta existente si se incita 0 guia algunos aspectos de la demanda de transporte. EI programa consta con los siguientes subprogramas: (i) Sincerar el costa generalizado de la tenencia del automovil; (ii) Gravar el uso del automovil; (iii) Desincentivo al uso del automovil; y (iv) Planificacion de usos del suelo;. (ii) Programa de modernizacion de los servicios de transporte publico. EI enfoque plantea desde su mas basico fundamento la necesidad imprescindible de que la politica de transporte publico se inscriba dentro de una politica global sobre el transporte urbano. Esta ultima, a su vez, debe ser concebida dentro del marco de las caracteristicas del desarrollo urbano, tanto existente como deseado, de la ciudad sobre la cual estas politic as se van a implantar. El mejor tratamiento sistemico de los servicios de de transporte publico es mediante Sistemas Integrados de Transporte Masivo con organizacion tronco-alimentadora. Esta solucion ayuda a una segmentacion y complementacion de los mercados, permitiendo un mejor ajuste entre ofcrta y demanda a 10 largo del tiempo y durante las diferentes horas del dia (punta y valle), reduciendo los costos operacionales y las externalidades (congestion, contaminacion del aire y acustica) y, en general, promoviendo la eficiencia en la prestacion del servicio. Asimismo, permite la alineacion correcta de un conjunto de incentivos, para permitir la maxima racionalidad sistemica posible. El programa esta compuesto por los siguientes subprogramas: (i) El Sistema lntegrado de Transporte Publico Masivo de Pasajeros; (ii) Contratacion de los servicios mediante concesion licitada; (iii) Concesion de terminales; y, (iv) Estrategia de implementacion del Sistema Integrado de Transporte Publico Masivo de Pasajeros. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que este caracter sistemico del transporte publico exige que la politic a de modernizacion de los mismos cumpla ciertas condiciones basicas imprescindibles, como las siguientes: a) Asegurar que entre los diferentes servicios de transporte publico y modos que se use exista una real integracion operacional, fisica y tarifaria; b) A traves de los diferentes modos integrados, cubrir fisicamente y de manera adecuada toda el area urbana de una ciudad; c) Definir un claro papel para los distintos modos que se integren; d) Utilizar un mecanismo de autorizacion de la prestacion del scrvicio que implique la virtual congelacion del ingreso al mercado de nuevos operadores; y, e) Establecer, simultaneamente, una precisa regulacion para aquellos modos publicos, aunque no masivos, de transporte de pasajeros que circulan por la ciudad 0 partes de ella, que no estan intcgrados al sistema, como taxis, transporte rural e interurbano que ingresa a la ciudad, etc. (iii) Programa de regulacion de otros servicios de transporte de personas. Los servicios de transporte escolar, y de traslado de personal constituyen, debidamente operados, un adecuado complemento de los servicios regulares de transporte de pasajeros, al permitir atender requerimientos y demandas especificas, formando, por cnde, parte integral del sistema de transporte urbano. El programa esta compuesto par los siguientes subprogramas: (i) Servicios de traslado de personal; (ii) Transportes escolares; (iii) Control de los servicios de transporte privado. (iv) Programa de modernizacion de Ia gestion de transito en Ia ciudad. EI objetivo de la gestion del transito es hacer el mejor uso posible de los reeursos viales existentes. Esto se puede conseguir mediante el ajuste, adaptacion, gestion y mejoras del sistema de transportes existente sin la necesidad de crear nueva infraestructura, 0 demorar su construccion hasta que sea inevitable. El programa esta compuesto por los siguientes subprogramas: (i) Implementacion de una jerarquizacion vial eficaz; (ii) Senalizacion horizontal y vertical; (iii) Semaforizacion y estrategia de regulacion; (iv) Reversibilidad XVlll de carriles en hora pico; (v) Accesos a estacionamientos; (vi) Refuerzo de la fiscalizacion; y, (vii) Mejora de la calidad del aire. (v) Programa de inversion coherente en infraestructura. EI enfoque de esta politica esta basado primordia1mente en 1a imperativa necesidad de optimizar el uso de recursos existentes y de equilibrar los recurs os a favor de la mayoria de los usuarios; en particular el uso del espacio urbano. Por consiguiente, se entiende que es una necesidad promover los modos de transporte que cumplan su funcion con mayor eficacia tanto en terrninos financieros, como en terminos de uso de espacio, de produccion de externalidades, y de consumo. Es evidente que los sistemas que transportan el mayor nUmero de personas son los mas efeetivos segtm estos criterios. El enfoque de este programa, por 10 tanto, sera de planificar y ejecutar una expansion coherente de la infraestruetura que responda primeramente al re-equilibrio equitativo de la asignacion de espacio vial y a la expansion de capacidad vial como ultimo recurso. El programa esta compuesto por los siguientes subprogramas: (i) Infraestructura vial; (ii) Infraestructura para el transporte publico; (iii) Infraestructura peatonal; y, (iv) Infraestructura de estacionamiento. (vi) Programa de seguridad de tninsito. Panama registro elevadas tasas de accidentalidad con 30,000 accidentes en 2005. La tendencia natural va en la direccion de aumentar el riesgo de sufrir un accidente, particularmente con los aumentos de nivel de ingreso. Con el aumento de la movilidad personal, las personas realizan mas viajes, viajan mas lejos y en mas vehiculos. Por 10 tanto, el esfuerzo que es necesario hacer para que la tasa de accidentes se reduzca, va necesariamente en la direccion de disminuir el riesgo de sufrir un aecidente. Por consiguiente, se propone un programa de refuerzo a la seguridad vial que profundice los aspectos de mejora dc la seguridad de transito arriba mencionados y que se fundamenta en tres subprogramas: (i) Prevencion de accidentes; (ii) Creacion de capacidad; y (iii) Educacion viaL (vii) Programa de estacionamiento. EI estacionamiento debe ser considerado como un instrumento de planificacion y regulacion del tninsito y flujos vehiculares, ya que determina en definitiva la cantidad de vehiculos que pueden ingresar y permanecer en una zona dada. Por otro lado, el estacionamiento debe ser parte integral de la politica de planificacion de transporte y urbana, ya que la ubicacion de actividades genera y atrae flujos y las normativas de construccion que perrniten la creacion de plazas de estacionamiento determinan la demanda potencial vehicular futura. En fin, el espacio dedicado al estacionamiento debe decidirsc dentro del marco mas amplio de arbitraje del uso que se Ie qui ere dar al espacio urbano, con conciencia dc que este uso es el menos productivo dentro de una ciudad. El programa de estacionamiento es una herramienta de planificacion de transporte, de regulacion de flujos vehiculares, y de reparto del espacio urbano. E1 programa esta compuesto por los siguientes subprogramas: (i) Aseguramiento de una oferta de estacionamiento residencial razonable y sostenible; (ii) Aumento de la capacidad dinamica de estacionamiento por medio del aumellto de las zonas de estacionamiento pago; (iii) Modernizacion de la gestion del estacionamiento pago; (iv) Limitacion del estacionamiento privado en el retiro frontal; (v) Optimizacion del espacio dedicado al estacionamiento; (vi) Prillcipios de la tarificacion y de sanciones de infracciones; (vii) Normativa de estacionamiento en nuevos desarrollos de oficinas; y, (viii) Fiscalizacion y control. (viii) Programa de regulacion del transporte de carga. La gran concentracion de actividades economicas en la AMP han hecho que se agregue a los problemas de congestion producidos por los vehiculos livianos y el transporte publico, el que generan los camiones, tanto en su desplazamiento como durante los procesos de carga y descarga. Por consiguiente, es imperativo ordenar, regular y normar el movimiento de vehiculos de transporte de carga dentro de la ciudad para disminuir sus externalidades negativas y mejorar la eficiencia de sus actividades. El programa esta compuesto por XIX los siguientes subprogramas: (i) Ubicacion de los polos de generacion y atraccion del transporte de carga; (ii) Jerarquizacion de la infraestructura vial para el transporte de carga; (iii) Gestion del tninsito vehicular de carga; (iv) Reglamentacion de los vehiculos de carga. (ix) Program a de regulacion del mercado de servicios de transporte selectivo de pasajeros. El objetivo de la regulacion del mercado de taxis en Panama es la paulatina reduccion de la sobreoferta de taxis para disminuir la congestion vehicular mediante la creacion de barreras de entrada al mercado. Esta medida ira acompafiada de una mejora la calidad de la oferta y la ordenacion de los centros de operacion de taxis 0 "piqueras". Se debe tener en cuenta que la alta participacion actual modal de transporte por taxi en el AMP es en parte consecuencia de la baja calidad del servicio del transporte publico de pasajeros y de la caminabilidad en zonas urbanas. Por tanto, es importante tener en cuenta que la reduccion de la sobreoferta de transporte selectivo de pasajeros debe ser implementada paulatinamente posteriormente a una mejora en el transporte publico. (x) Program a de "caminabilidad" en el espacio publico. El concepto de "caminabilidad" pretende determinar el marco y las condiciones de la facilidad de caminar por la ciudad, hacia una cullura distinta que se traduzca tanto en los reglamentos, los proyectos y los usos de los propios ciudadanos. Los viajes a pie son un modo de transporte esencial en la movilidad urbana tanto aisladamente como en su fudon articuladora para viajes en otros modos. En Panama, se ha determinado que constituye el 20% de todos los viajes. Por su importancia como modo individual y como modo de acceso a modos motorizados se ha desarrollado este programa especffico. El programa esta compuesto por los siguientes subprogramas: (i) Una verdadera politica a favor del peaton en la dudad; (ii) Hacia una cultura de "caminabilidad"en la Ciudad de Panama; (iii) Medidas de ejecutividad hacia la "caminabilidad" . RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACION DE LA PROPUESTA DE POLiTICA DE MOVILIDAD URBANA Las deficiencias institucionales de A TTT identificadas en el diagnostico de este estudio, previo a implementar un amplio programa de reforzamiento institucional de ATTT. El rcforzarruento institucional debe concentrarse en mejorar las capacidadcs humanas, tecnicas y materiales de ATTT para pcrmitirle culminar su creacion ayudandole a pasar de una entidad formada por dos antiguas entidades ejecutoras, a una verdadera institucion formuladora de politic a sectorial, planificadora y fiscalizadora de servicios de transporte. Se recomienda que se refuercen las siguientes areas: (i) planificacion estrategica; (ii) capacidad fiscalizadora; (iii) coordinacion institucional; (iv) gerencia del sistema de transporte masivo; y (v) la capaddad tecnica y academica en el sector de transporte urbano. Para poder implementar actividades con amplia participacion ciudadana como se plantea se debe elaborar e implementar un estrategia de participacion ciudadana. Para ello se recorruenda que se definan mecanismos de comunicacion a objetivos publicos, en primer lugar, y luego mecanismos de consultas y de canalizacion de inquietudes que puedan servir tanto en la preparacion de iniciativas como en la supervision de las mismas. Una vez establecida y adoptada la politica de movilidad urbana la A TTT debe desarrollar el correspondiente Plan Estrategico de Movilidad Urbana para Panama. Este plan de 5 anos, incluiria primordialmente las prioridades que debe atacar la ATTT, calendarios y montos de inversion necesarios. Sin pretender sustituirse al trabajo que debe desarrollarse con el Plan Estrategico, se sugieren las siguientes prioridades: xx Fortalecimiento institucional de ATIT; Desarrollo del Programa de Modernizaci6n del Transporte Publico; Desarrollo del Programa de Gesti6n de Tninsito Desarrollo del Programa de Gestion de la Demanda y Desincentivo al Uso del Autom6vil; Desarrollo del Programa de Estacionamiento; Desarrollo del Programa de "Caminabilidad" en el Espacio PUblico. La priorizacion de los programas no debe ocultar que muchos program as son interdependientes y deben llevarse a cabo en paralelo 0 que exista cierta dependencia entre ellos. El Plan Estrategico debe justamente permitir, tomando en cuenta elementos politicos, fmancieros y de factibilidad, presentar el orden de ejecuci6n de los programas y sub-programas de politicas propuestos. A titulo de ejemplo, el Programa de Modernizaci6n del Transporte Publico y en particular la instalaci6n de un Sistema de Transporte Masivo pueden ser catalizadores naturales de los otros programas prioritarios, ya sea porque se complementan, como es el caso del programa de "Caminabilidad" y el de Tn'insito, 0 porque es necesario mejorar el Transporte Publico como condici6n para el desarrollo de los otros programas, como el de Estacionamiento y de Gesti6n de la Demanda. A partir del establecimiento de las prioridades en el Plan Estrategico, se debe desarrollar un Programa de Inversiones que proponga proyectos especificos y cifrados en cada una de las areas del Plan Estrategico. En este documento, se ha propuesto un tal program a con proyectos para el horizonte 2008 a 2013, coherentes con el marco de politic a propuesto y el Plan Estrategico. Dicho Programa de Inversi6n pretende ordenar y detallar las acciones reales que deben llevarse a cabo para cumplir con las metas y objetivos al ordenamiento a la movilidad urbana de la Ciudad de Panama y en coherencia y consonancia con las prioridades establecidas para el quinquenio por el Plan Estrategico. EI total del Program a de Inversion es de US$429.2 millones y se basa en los costos estimados para cada proyecto de acuerdo a cantidades de trabajo establecidas en estudios y disefios preliminares, estadisticas de operaciones y los precios usuales de servicios, materiales y equipos en el mercado. Los montos estimados de los componentes son: (i) Fortalecimiento Institucional: US$6.0 millones; (ii) Programa de Modernizacion del Transporte Publico: US$365 millones; (iii) Programa de Gestion de Transito: US$40 millones; (iv) Programa de Gestion de la Demanda y Desincentivo del Uso del Autom6vil: US$1.8 millones; (v) Programa de Estacionamiento: US$8.5 millones; (vi) Programa de "Caminabilidad en el Espacio Publico": US$7.9 millones. EI Programa de Inversion propuesto puede ser solventado por el presupuesto historico de ATTT, y cubierto por sus propios ingresos, con la excepcion del proyecto de Modernizacion del Transporte Publico que puede y debe ser cubierto por el presupuesto del Ministerio de Obras Puublicas. Esto parece sumamente factible ya el presupuesto anual del ATTT es de alrededor US$212 millones, y 10 que requiere el programa propuesto es $12.84 millones, fuera del proyecto de Modernizaci6n del Transporte Publico. Es l6gico, por otor lado, que el proyecto de Modernizaci6n de Transporte Publico sea asumido por el presupuesto de infraestrnctura y no de servicios de transportes que es el de ATTT, puesto que la gran parte de la inversion del proyecto de Modernizaci6n de Transporte PUblico es en infrastrnctura. De acuerdo al estudio de Gasto Publico del Banco Mundial (2006), el presupuesto del Ministerio de Obras Publicas, entidad linica con potestad en infraestrnctura de transporte, ha mantenido un presupuesto entre US$l50 millones y US$240 millones, entre 2002 y 2006, Y en 2006 casi US$200 millones fueron destinados a la inversi6n. El proyecto de Modernizaci6n del Trasnport PUblico requiere s610 US$73 millones, ampliamente acomodables en el presupuesto hist6rico anual del MOP. XXI , , CAPITULO 1 - PRESENTACION CONTEXTO 1.1 La Ciudad de Panama esta en una encrucijada en su desarrollo. Despues de muchos afios de ser una ciudad pequefia y estar limitada en su desarrollo espacial por la existencia de la Zona de Exclusi6n del Canal, el traspaso de la Zona a manos panamefias ha resultado en la integraci6n de dichos territorios al espacio urbano de la Ciudad. Como consecuencia la ciudad ha empezado a extenderse sin real visi6n sobre la naturaleza de la extensi6n ni las consecuencias de la misma. 1.2 Asimismo, la ciudad viene experimentando hace varios afios las deficiencias de su sistema de transporte urbano y que parece haber llegado a un paroxismo. Desde los afios noventa, las Autoridades han intentado mejorar el sistema de transporte publico sin real exito, por la adopci6n de proyectos parciales y ausencia de politicas y visiones integrales. Ello se evidencia, en la adopci6n de medidas que propician el uso del autom6vil cuyo crecimiento socava la efectividad del transporte publico, a la vez que se intenta mejorar el sistema de transporte publico. 1.3 La combinaci6n de una expansi6n urbana sin control aunada a un sistema de transporte urbano, tanto publico como privado, deficiente, agudiza los efectos de congesti6n, contaminaci6n y excesivos tiempos de viaje de los usuarios. Ello tiende a reducir la accesibilidad general de la ciudad y a obstaculizar las actividades econ6micas que en ella se desarrollan. Esto pone en peligro el rol de centro de negocios, de finanzas y de comercio dimimico que ha tenido Panama en el pasado. 1.4 A la vez, los efectos negativos del estancamiento de la ciudad y la congesti6n del sistema de transporte golpean por desigual a la poblaci6n. La poblaci6n mas vulnerable es aquella que depende exclusivamente del sistema de transporte publico, que sufre a la vez de la congesti6n vial y de la ineficiencia y baja calidad de los actuales operadores transportistas. La desigualdad de la sociedad panamefia se refleja plenamente en la desigualdad de los habitantes de la ciudad, en su accesibilidad al sistema de transporte, en la distribuci6n del espacio urbano y en el impacto de las consecuencias del deficiente sistema de transporte. La pobreza urbana creciente obliga a dar una respuesta al tema de transporte urbano como una de las necesidades basicas de la poblaci6n mas pobre. 1.5 Por ello, el Gobiemo de Panama, por medio de la Autoridad de Transito y Transporte Terrestre al inicio del actual periodo de gobiemo atac6 de Heno hacia una reforma del sistema de trans porte urbano, por medio del desarrollo de un proyecto de Sistema de Transporte Masivo. Este enfoque por proyecto es una de las caracteristicas tradicionales de la manera en las que se vienen haciendo las cosas en el sector en Panama y ella no ha producido todos los frutos esperados. 1.6 La ATTT conciente de la necesidad de implementar un enfoque mas sistemico tanto para mejorar definitivamente el sistema de transporte urbano como asegurar el exito del Sistema de Transporte Masivo solicit6 el apoyo del Banco Mundial por su extensa experiencia en reformas y proyectos de transporte urbano, para apoyada en todo el proceso de reformas del sector. Este documento es un elemento de dicho apoyo, pero no el unico. NATURALEZA Y ESTRUCTURA DEL INFORME 1.7 Este informe culmina una serie de actividades realizadas con la ATTT Y que constituyen en parte el apoyo que se Ie ha brindado a la instituci6n. El informe describe el diagn6stico y anaIisis realizados en soporte de las recomendaciones avanzadas, asi como la propuesta detalla de politic a de movilidad urbana que se propone para Panama. 1 1.8 Las actividades del equipo del Banco Mundial, dentro del marco del apoyo brindado, incluyen tambien la realizacion de la Encuesta Socio-Economica de Transportes cuyos resultados se utilizaron para el desarrollo de este documento. La preparacion, ejecucion y amilisis de datos se realizo en estrecha relacion con ATTT, traspasandole los cuestionarios, manuales y bases de datos de la encuesta tempranamente para su propio uso interno. 1.9 Tal y como se propuso en el Documento de Concepto de este estudio y a solicitud de la ATTT, el equipo del Banco Mundial produjo un documento de Politica de Movilidad Urbana para el Area Metropolitana de Panama que recoge las recomendaciones propuestas en este informe y las desarrolla en detalle. Dicho documento fue objeto de discusiones y talleres entre el equipo del Banco y la ATTT a traves de los cuales se afinaron conceptos y propuestas con 20 directores de areas de la ATTT. Luego la ATTT realizo talleres con otros sectores del gobiemo y representantes de la sociedad civil para presentar la propuesta y solicitar opiniones al respecto. 1.10 Ademas, el equipo del Banco Mundial pretende perseguir este apoyo a las reformas del sector transporte urbano de Panama a traves de una asistencia al desarrollo de una estrategia de transicion de los actuales operadores de transporte publico en vista de la implementacion del Sistema de Transporte Masivo. Este apoyo se brindaria a traves de un financiamiento de PPIAF. 1.11 El informe esta compuesto de cinco capitulos y cuatro anexos incluyendo esta presentaeion. Los capitulos son los siguientes: Capitulo 2: Diagnostico Capitulo 3: Redefinicion del accionar y bases para una politic a de movilidad urbana Capitulo 4: Contenido de la politica de movilidad urbana para el Area Metropolitana de Panama Capitulo 5: Recomendaciones para la implementacion de la politica de movilidad urbana para el Area Metropolitana de Panama. 2 , , CAPITULO 2 - DIAGNOSTICO CONTEXTO SoclO-EcONOMICO 2.1 Panama, con una poblacion de 3 millones de habitantes, es uno de los paises mas urbanizados de Centroamerica. En 1980, 54% de su poblacion vivia en areas urbanas, para un total de aproximadamente 1 mi1lon de personas. En el ano 2004, 57% de la poblacion de Panama correspondia a zonas urbanas, para un total de 1.7 millones (Figura 1.1). La poblacion urbana en Panama ha estado creciendo a tasas anuales sostenidamente mayores que el total de la poblacion, excepto en el periodo 1980-1985 (Figura 1.2). Una caracteristica particular del estilo de urbanizacion en Panama es que la mayoria de la poblacion urbana esta concentrada en una ciudad. Se estima que el 46% de la poblacion del pais vive en la Ciudad de Panama. En comparacion, el mismo indicador en El Salvador es del 32% mientras que en Honduras es del 15%. Figura 1: Crecimiento Poblacional en Panama. 1980-2004. Figura 2: Crecimiento Anual y Urbano y Poblacion Total. 1980-2004. 4,00% .---------~---__, 2 3,50% 1,8 3,00% 16 ... .!! ., 0 1.4 1.2 2,50% ... c: 1 2.00% 1,50% 0,8 ~ 0,6 1,00% i 0.4 0,2 0 80·85 85·90 90·95 95·99 99·04 ,- "--,- '-"'1 1980 1985 1990 1995 1999 2004 I DUrban population growth .Total population growth i Fuente: Banco Mundial 2.2 Panama es un pais en desarrollo de ingreso medio alto, con un PIB per capita de USD 4450 (2004), con una econornia predominantemente de servicios, con fuertes vinculos a los mercados intemacionales, principalmente a traves de servicios bancarios, legales, seguros, servicios maritimos, y comercio, particularmente en la Zona Libre de Colon. El 75% del PIB es generado por servicios, mientras que la agricultura representa solo el 10% y la industria el 15%. 2.3 El Canal de Panama ha jugado un rol clave en el desarrollo economico del pais, y va a continuar teniendo un rol igualmente importante en el futuro economico de Panama. Panama asumio el control total del Canal el Iro de enero de 2000, a traves de la creacion de la Autoridad del Canal de Panama (ACP). La ACP asumio todo el personal y los bienes del administrador anterior, la Comision del Canal de Panama (CCP), una agencia sin fines de lucro estadounidense. El 22 de octubre de 2006 a traves de un referendum nacional se aprobo la expansion del Canal de Panama para permitir el paso de buques post- Panamax, con un costa estimado de USD 5200 millones. 2.4 A pesar de que los indices de pobreza son particularmente altos en las zonas rurales, y en especial los indices de pobreza extrema (incluyendo las zonas con poblacion indigena), la tasa de crecimiento de pobreza urbana es extremadamente alta, y mientras que la pobreza rural esta decreciendo, la pobreza urbana esta en sostenido crecimiento. El tema pobreza fue analizado extensamente en los aftos 1997 y 2003 mediante la Encuesta de Niveles de Vida (ENV) llevada a cabo por el Ministerio de Economia y Hacienda, con apoyo del Banco Mundial. Estos estudios concluyeron que el 59% de la poblacion rural vivia en estado de pobreza, rnientras que el porcentaje era solo del 15% en areas urbanas. Sin embargo, en 3 el 2003, la pobreza urbana habia aumentado al 20%, y la pobreza rural habia disminuido al 54%. Esto significaba que, en terminos absolutos, mientras que en 1997 habia alrededor de 230.000 pobres en zonas urbanas, este numero era de 371.000 en e12003, significando un aumento en pobreza urbana del 60%. Por el contrario, el numero de pobres en zonas rurales era de 590.000 en 1997, mientras que el numero disminuyo a 524.000 en el2004. 2.5 Por otro lado, Panama tiene una de las distribuciones mas desiguales de ingreso en el mundo; dicha desigualdad en el ingreso se encuentra exacerbada en zonas urbanas. EI coeficiente de GINI nacional era 0.48 en 1997, con 0.41 en zonas rurales y 0.41 en areas urbanas l . En el 2004, si bien la desigualdad se mostro ligeramente disminuida en cifras totales, la misma aumento en zonas urbanas. Es decir que, si bien la pobreza rural (inc1uyendo poblaciones indigenas) se mantiene mas alta que la pobreza urbana en terminos absolutos, la pobreza rural esta disminuyendo, mientras que la pobreza urbana esta aumentando a una tasa alarmante. 2.6 En este contexto, una de las prioridades en Panama hoy en dia, es responder a este desafio del aumento de la pobreza en zonas urbanas, en particular teniendo en euenta dos factores: (i) el incremento sostenido en el numero de pobres en areas urbanas, y (ii) la sostenida migracion a centros urbanos, y en particular hacia la eiudad de Panama, la cual eontinuara en los proximos afios. En este sentido, el rol de la Ciudad de Panama como principal centro urbano en el pais es de una importancia significativa en el disefio de cualquier estrategia de reduccion de la pobreza. LAS CARACTERISTICAS DE LA CIUDAD Y Su DESARROLLO Caracteristicas de la ciudad 2.7 Una ciudad definida por sus barreras fisicas. La Ciudad de Panama esta organicamente eompuesta por euatro distritos: Panama, San Miguelito, Chorrera y Arraijan. EI conjunto se denomina comunmente Area Metropolitana de Panama (AMP). Los habitantes de estos distritos confluyen en actividades comerciales, de servicios y administrativas en los mismos nucleos haciendo parte de una misma unidad urbana. Sin embargo, la geografia de la aglomeracion no propicia la integracion funcional ya que La Chorrera y Arraijan surgieron de manera independiente y se siruan a lado oeste del Canal de Panama a 15km y 30km respectivamente, existiendo solo dos cruces fijos (Puente de Las Americas y el Puente Centenario). Al correr de los afios, sin embargo, ha surgido una interdependencia entre estos distritos, por consiguiente todo amilisis de la aglomeracion de Panama debe considerar este conjunto. 2.8 Por otro lado, el desarrollo urbano de la aglomeracion ha sido marcado por las barreras fisicas; el Canal al oeste, el Oceano Pacifico al sur, y la antigua Zona del Canal al norte. De esta manera, la aglomeracion se fue desarrollando a 10 largo de un eje oeste-este entre la Zona del Canal y el Pacifico, y luego hacia el noreste a 10 largo de la carretera Transistmica. Estas barreras fisicas incidieron en el desarrollo relativamente denso de la ciudad a 10 largo de los ejes este- oeste, en una limitada e inadecuada infraestructura vial norte-sur, y en la separacion de Chorrera y Arraijan del Distrito de Panama. 2.9 Una continua expansion de la aglomeracion bacia la periferia. La AMP esta compuesta de 54 corregimientos: 19 en Panama, 9 en San Miguelito, 18 en La Chorrera y 8 en Arraijan. En la actualidad, con alrededor de un mill6n cuatrocientos ochenta y ocho mil habitantes, el AMP concentra algo mas del 46% de la poblacion del pais, en un proceso de crecimiento demografico cuya intensidad ha declinado I E1 valor 0.48 es resultado de La ponderaci6n considerando la pobLaci6n indigena, caracterizada por una mayor segregacion socio-economica. 4 gradualmente durante las ultimas decadas, pero manteniendo siempre tasas supenores al promedio nacional (ver Figura 3). Tabla 1: Poblaci6n del Area Metropolitana de Panama 2005 (estimaci6n) Distrito Poblaci6n Panama 813,097 San Miguelito 339,090 Arraijan 189,781 La Chorrera 146,720 Total 1,488,688 Fuente: Direcci6n de Estadisticas y Censos Figura 3: Tasas de Crecimiento Anual de Poblacion en Panama 2.10 La distribuci6n espacial de esa poblaci6n se ha polarizado de tal manera, que e1 incremento ocurre exclusivamente en las periferias, y la composici6n demognifica de ese incremento poblacional se atribuye, sobre todo, a la expansion intema de nuc1eos familiares ya asentados en la ciudad y no a la inmigraci6n proveniente de otras regiones del pais (se ealcula que esta ultima no a1canz6 el 20% del incremento total durante el pasado decenio). 2.11 Por 10 tanto, los nuevos pobladores del AMP son esencialmente habitantes urbanos y no, como antafio, campesinos desprovistos de medios de interaccion con un ambiente desconoeido. En consecuencia, se puede decir que la AMP, es una aglomeracion urbana eonsolidada cuya expansi6n se seguini dando en la periferia incidiendo en la extensi6n de la mancha urbana y por eonsiguiente incrementando las distaneias de viaje entre los nucleos residenciales y de trabajo. 2.12 Una morfologia de ciudad y estructura vial que propician la congestion. La morfologia de una ciudad combinada con la estruetura de su red vial y la ubicaci6n de las aetividades y poblaci6n define la estructura de los viajes que se desarrollan en su seno. La Ciudad de Panama, ademas de tener una estructura lineal este-oeste dada las restricciones ffsicas dentro de las cuales se desarro1l6, adolece de una red vial predominantemente orientada este-oeste y con una significativa deficiencia de ejes transversales norte-sur. Esta caracterfstiea limita las posibilidades de movilidad norte sur y tiende a concertar congesti6n en los ejes predominantes. 5 Figura 4: Estructura de la Movilidad Urbana en Panama Ciriturones de pOllJlaatCl.n bajo ingre,so en la 11I!!lrftllll'la Centro ae empleo en al- centro • o Zona de maxima intensidad del trafico privado Intersecciones criticas Puntos de conflicto vehicular de n",.uu'rftilift amplaos an el 4tea del Canal • Fuente: ATTT Densidad de la red de transporte pOblico 2.13 Por otra parte, la ubicacion de las actividades dentro de la ciudad sigue el patron de desarrollo de la misma, resultando en una alta concentracion de actividades comerciales y economicas en el centro del Distrito de Panama, en particular en los corregimientos del Casco Viejo, Calidonia, Bellavista y Bethania, el desarrollo de zonas residenciales con poca mezc1a de usos de suelo, y con desarrollo de zonas residenciales de bajos ingresos en las periferias. 2.14 Como consecuencia de la estructura vial y de la aglomeracion los flujos viales son predominantemente este-oeste en la hora pico en los Distritos de Panama y San Miguelito, y oeste-este en la hora pico desde La Chorrera y Arraijan hacia el Distrito de Panama. La estructura en "embudo" de la red vial hacia el centro de actividades exacerba la resultante congestion. En definitiva, las caracteristicas urbanas de la Ciudad de Panama multiplican los efectos de congestion. Planificaci6n urbana y uso de suelos 2.15 El desarrollo urbano que ha experimentado la AMP es un resultado de las oportunidades inmobiliarias y voluntad de inversionistas mas que un desarrollo planificado. En consecuencia, las limitantes fisicas y topograficas de la ciudad han tenido el rol determinante descrito. EI modelo actual de expansion urbana lineal de la Ciudad de Panama esta fundamentalmente desarrollado a partir de promociones inmobiliarias que amplian la ciudad bajo las condiciones de libre mercado, pero sin una planificacion adecuada. Este crecimiento urbano, iniciado a partir de la politic a de reasentamientos de los 6 habitantes de barrios deteriorados en los afios 90 y acelerado con e1 actual c1ima de bonanza economica, se esta produciendo fundamentalmente en dos modos: • En altura, mediante la construccion de rascacielos de decenas de pisos en las zonas de mayores precios del suelo. • En bajas densidades con gran dispersion urbana, mediante la construccion de barrios residenciales de viviendas unifamiliares de bajo costo en la periferia donde el suelo es mas barato. 2.16 El modelo actual no desarrolla una ciudad vertebrada ni eficiente en coordinacion con las necesidades de transporte, pues (i) las excesivas densidades sin facilidades de transporte masivo se convierten en grandes polos generadores de trafico para las que no existe suficiente capacidad de estacionamiento y recurs os viales para los volUmenes de trafico generados, y (ii) las bajas densidades en la periferia repercuten en mayores distancias de viaje, imposibilidad de dar provision de servicio de transporte publico con calidad y frecuencias adecuadas, y por tanto, una mayor dependencia del automovil como unica altemativa percibida para la movilidad individual, una mayor congestion de la ciudad por el crecimiento de la flota vehicular, y significativas extemalidades negativas para la operacion del transporte publico y la movilidad peatonal. 2.17 Como consecuencia, la Ciudad de Panama presenta un modelo de expansion urbana poco amigable para la movilidad en todos sus modos y donde se prioriza un modelo de movilidad individual en automovil. Este modelo es poco sostenible en cuanto a capacidad de los recursos espaciales y viales existentes, aunque esta situacion podria contrarrestarse con densidades habitacionales mas homogeneas en conjunto con una planificacion integrada del transporte y los usos del suelo. 2.18 Los instrumentos legales de planificacion urbana y regulacion de uso de suelos de los cuales dispone la Autoridad para guiar el desarrollo urbano, son limitados y recientes. La Ley de Urbanismo, Ley 6/2006 que "reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano", se acaba de aprobar en enero de 2006, como primer soporte a: (i) la definicion de los conceptos hasicos a partir de un glosario; (ii) la definicion de las competencias de las distintas autoridades (MIVI y Municipios): los Municipios teniendo competencias dentro de su territorio y el MIVI teniendo e1 papel de coordinacion y coherencia territorial; (iii) la forma de elaborar de los planes por desarrollar. Los articulos 27 a 30 tocan el tema del espacio publico, con servidumbres y retiros, precisando que los retiros tienen vocacion a transformarse en espacio publico en el futuro. En efecto, este es un tema clave en cuanto a la movilidad peatonal y vehicular. La reciente aprobacion de la Ley sera seguida por el respectivo Reglamento, real oportunidad de dar herramientas concretas y operativas para encajar las politicas urbanas, pero aun inexistente. 2.19 Los unicos verdaderos documentos de planificaci6n urbana existentes que dan soporte a una poHtica de urbanismo implicita han sido elaborados con poca concertaci6n inter-sectorial 0 consenso, y tiene poca incidencia en el accionar de los sectores de infraestructura vial 0 transportes. Por 10 tanto, su contenido tiene poco efecto de coordinacion de politic as sectoriales incidente en el desarrollo de la ciudad, y al contrario existen varios ambitos como el tratamiento del estacionamiento en los que existen ambigiiedades. Los documentos son: (i) EI Plan de Desarrollo Urbano de las Areas Metropolitanas del Pacifico y del Atlantico, aprobado en 1997, que establece un diagnostico de la situaci6n, prepara distintos escenarios de desarrollo y elabora las bases de los distintos planes metropolitanos; y, (ii) EI plan de Desarrollo Urbano para los Distritos de Panama y San Miguelito, elaborado por el MIVI en 2004, con sus respectivas Normas. 2.20 Los instrumentos legales de urbanismo ya mencionados, se completan con resoluciones ministeriales 0 municipales, seglin el caso, que vienen a precisar 0 interpretar articulos de los reglamentos o de las normativas. A veces, pueden entrar en contradicci6n entre sf, poniendo en relieve el relativo retraso que tiene el tema urbanistico en Panama y la deficiente coordinaci6n institucional. Un ejemplo de estas contradicciones es la resoluci6n relativa a las "modificaciones y excepciones" a la edificacion en 7 "zonas restringidas", elaboradas por el MIVI (expediente 13/1991), que permite edificar en plantas superiores 0 sotano en franja de retiro frontal, en contradiccion con el articulo 29 de la reciente Ley de Urbanismo. Pobreza y Desigualdad 2.21 Crecimiento de la pobreza y vulnerabilidad a la pobreza en el AMP. En terminos de las caracteristicas socioeconomicas de la poblacion de la AMP, la reciente encuesta Niveles de Vida 2 muestra que entre 1997 y 2003 Panama credo a una tasa anual promedio de 3.5%, no obstante el nivel de pobreza general del pais no experimento un cambio significativo, variando de 37.3% a 36.8% (en terminos absolutos esto significo un incremento en el numero de pobres de 108,300, por crecimiento poblacional). En las areas urbanas, sin embargo, la incidencia de la pobreza aumento de manera significativa pasando de 15.3% en 1997 a 20.0% en 2003. En magnitudes absolutas, en 2003 de 1.128.400 personas que vivian en condiciones de pobreza general en Panama, 370.800 residian en zonas urbanas. Dentro de la Provincia de Panama son las zonas perifericas que muestran los mas altos grados de pobreza: Panama oeste 29%, y Panama este 47.9%. Tabla 2: Incidencia y Distribucion de la Pobreza en la Provincia de Panama, segun Dominio de la Muestra: Ano 2003 Dominio Incidencia de Pobreza (en Porcentaje) Poblaci(m Segun nivel de Pobreza (en Miles) Total Pobre No Total Pobre No General Extrema No Pobre Provincia General Extrema No Pobre 3 Extrema Extrema Total Provincia 100.0 19.9 5.1 14.8 80.1 1,443.4 287.5 73.3 214.2 1,155.9 Ciudad de 100.0 10.5 1.3 9.2 89.5 418.7 44.1 5.6 38.5 374.6 Panama 4 Resto del Distrito 100.0 22.2 4.7 17.5 77.8 288.2 63.9 13.6 50.3 224.3 de Panamas Distrito de San 100.0 15.0 3.5 11.5 85.0 302.0 45.3 10.6 34.7 256.7 Miguelito Panama Oeste 6 100.0 29.0 8.9 20.1 71.0 391.7 113.7 34.8 78.9 278.0 Panama Este' 100.0 47.9 20.2 27.7 52.1 42.8 20.5 8.7 11.8 22.3 Fuente: Encuesta de Niveles de Vida de 2003. Direccion de Politic as Sociales del Ministerio de Economia y Finanzas 2.22 Ademas, la poblaci6n urbana sufre de mayor vulnerabilidad ante la pobreza 0 reducci6n de su nivel de consumo, ya que un incremento de 10% en la linea de pobreza general provocarfan un aumento de la pobreza urbana de 20.0% a 24.5%. Aunado a la gran concentraci6n de poblacion en las zonas urbanas en particular la AMP, la pobreza y vulnerabilidad ante ella es un factor importante en el desarrollo de politicas publicas, siendo el transporte una necesidad basica, la provision del mismo debe ser comprendida en terminos de lucha contra la pobreza y en terminos de equidad social. 2 Encuesta Niveles de Vida, 2003, Ministerio de Economia y Finanzas, Banco Mundial 3 Incluye la pobreza extrema y la no extrema. 4 Comprende los corregimientos de San Felipe, El ChorriJlo, Santa Ana, La Exposicion 0 Calidonia, Curundu, Betania, Bella Vista, Pueblo Nuevo, San Francisco, Parque Lefebre, Rio Abajo, Juan Diaz y Pedregal. 5 Comprende los corregimientos de Ancon, Chilibre, Las Cumbres, Pacora, San Martin y Tocumen. 6 Comprende los distritos de Arraijan, Capira, Chame, La Chorrera y San Carlos. 7 Comprende los distritos de Balboa, Chepo, Chiman y Taboga. 8 LA MOVILIDAD URBANA EN EL AREA METROPOLITANA DE PANAMA 2.23 Una movilidad individual con rapido crecimiento. La movilidad es la cantidad de viajes que hace un individuo dado, en un tiempo dado. Por ejemplo, un hombre activo, viajara por 10 menos 2 veces diarias en una semana, la ida y vuelta al trabajo. En el AMP el numero de viajes promedio individual es 1.34, y el numero de viajes motorizados individual es 1.07 (Indice general de movilidad 8). Lo que significa un total de desplazamientos diarios en 1a AMP de 1.98 millones. 2.24 La cantidad de viajes diarios promedio rea1izados por hogar en e1 AMP es 5.21, y 4.15 viajes promedio motorizados. Si esta cantidad de viajes es ponderada por el numero de miembros del hogar, que es 3.9 en Panama, el numero de viajes promedio por individuo es 1.34, y el numero de viajes motorizados es de 1.05. Si se considera solo la cantidad de viajes por individuo que efectivamente viajo, e1 numero promedio de viajes totales por individuo es 2.17, y el numero promedio de viajes motorizados es 2.05, 10 que es de esperar ya que un individuo debe hacer (en teoria) por 10 menos dos viajes: la ida y la vuelta. Tabla 3: Movilidad Individual en Panama segun Ingreso Quintil de Ingresos del Equivalente en Viajes Viajes promedio por Tamaii.o hogar (D6lares por mes) salarios minimos promedio por bogar promedio del persona en el hogar QI (menos de 300) Menos de 1.05 1.05 3.35 3.1 Q2 (entre 301 y 569) Entre 1.05 y 2.00 1.34 5.04 3.8 Q3 (entre 570 y 909) Entre 2.00 y 3.16 1.29 5.05 4.2 Q4 (entre 910 y 1,475) Entre 3.16 y 5.09 1.48 6.00 4.2 Q5 (mas de 1,475) Mas de 5.09 1.53 6.63 4.5 Total 1.34 5.21 3.9 Fuente: Encuesta Socioeconomic a de Transporte Urbano. Banco Mundial 2006 2.25 Correlaci6n entre movilidad y nivel de ingresos: Estos datos muestran la alta correlacion entre los ingresos y la movilidad, tanto individual como en e1 hogar. Esta relacion se observa en general en muchas ciudades, ya que a medida que los ingresos aumentan la posibilidad de realizar viajes no obligados aumenta. Este resultado es particularmente claro en relacion a los viajes motorizados. 2.26 Por consiguiente, el indice de movilidad general, que mide la cantidad de viajes efectuados por cada individuo aumenta con los ingresos, ya que este concepto encierra dos aspectos que se yen afectados por el nive! de ingresos de la poblacion (y sociedad): (1) la movilidad, cantidad de viajes efectuados por un individuo (como se explico mas arriba); (2) la cantidad de viajes realizados por modos motorizados. 2.27 El primer elemento se ve afectado por el nivel de ingresos, permitiendo al individuo participar en actividades recreativas que ocasionan viajes adicionales. El segundo elemento es afectado en la medida que la poblacion con mayores ingresos recurre mas facilmente a1 viaje motorizado, porque sus ingresos Ie permiten acceder al transporte publico casi sin excepcion, porque la poses ion de un vehiculo particular aumenta, y porque la sociedad misma puede proveer de manera mas universal un servicio de transporte 0 la infraestructura necesaria. 2.28 La desigualdad de los ingresos en la poblacion de la AMP, se refleja en la disparidad de la movilidad por quintil presentada en las tablas 1.3 y 1.4, donde se destaca que los quintiles 4 y 5 tienen 8 Eljndice general de movilidad indica la cantidad de viajes totales sobre la poblaci6n total. En este indice generalmente se consideran s610 los viajes motorizados. 9 una movilidad por encima del promedio, y aun mas destacable la movilidad de los hogares en el quintil mas rico es el doble de la movilidad del quintil mas pobre. Estas diferencias indican el potencial de crecimiento de la movilidad que podria observarsc en la AMP si los quintiles mas pobres alcanzaran el nivel de ingresos de los mas ricos. 2.29 inevitable por 10 tanto que la cantidad de viajes realizados en la AMP aumente a medida que la poblacion se enriquezca, y ademas los viajes que aumentanin seran los viajes motorizados. No queda mas que estimar a que ritmo se realizani esta evolucion, acompafiarla, y guiar el tipo de viajes motorizado que se quiere ineentivar. Tabla 4: Numero de viajes promedio por hogar en AMP, 2006 Quintil Ingresos Hogar Promedio I 3.35 2 5.04 3 5.05 4 6.00 5 6.63 Total 5.21 Fuente: Encuesta Socioecon6mica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006 Tabla 5: Numero de viajes promedio por individuo en AMP, 2006 Quintil Ingresos Hogar Promedio 1 2 1.34 3 1.29 4 1.48 5 1.53 Total 1.34 Fuente: Encuesta Socioecon6mica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006 2.30 Desigualdad en las alternativas de transporte. La Ciudad de Panama viene sufriendo de una motorizaeion alta y creciente. Panama historieamente se ha earaeterizado por ser un centro de intercambios comerciales, por elIo, el comercio se ha visto propiciado por bajos aranceles y un regimen tributario favorable; la adquisicion de vehiculos particulares es, y ha sido, relativamente facil en terminos comparativos a paises similares. La tasa de motorizacion en la Provincia de Panama paso de 130 vehiculos por 1000 habitantes en 1992 a 208 vehiculos por cada 1000 habitantes en 2005, 0 sea un crecimiento de 3.7% anual, mayor que el crecimiento poblacionaL Puesto en otros terminos, el indice de motorizacion en 1992 era de I vehiculo cada 7.7 habitantes, mientras que en el20051a relacion paso a ser I vehiculo eada 4.8 habitantes. 10 Figura 5: Flota vehicular en circulacion en la Provincia de Panama 320 310 300 I 290 S 280 ~ II 270 260 250 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Aiio Fuente: A TTT 2.31 La Provincia de Panama ademas concentra 71 % de flota vehicular del pais, por 10 que la tasa de motorizaci6n nacional es de 146 vehiculos por 1000 habitantes, 10 que situa a Panama en el ran go superior de motorizaci6n en re1aci6n a su PIB per capita seg1.in amilisis del tema. Una compilaci6n de varios estudios sobre el tema de la motorizaci6n ha sido realizado por Ingram y Liu, 1998, para el Banco Mundial, en el cual muestran la correlaci6n entre PIB/ capita y motorizaci6n (numero de vehiculos por 1000 habitantes) sobre una serie de 50 paises. Figura 6: Relacion entre PIB/capita y Motorizacion 1,001) 100 /- /\(/ tjlfl ! 0 8 ;( 1./1 \ ~ 10 ~--'" ,// ,./ ::i ~/-{1f ! I I' leo I 1.000 10,000 Il Pet c.,1ta GNP flit '"T 1JS1~ Fuente: Ingram, Liu, 1998 2.32 Si se compara el Area Metropolitana de Panama con otras ciudades se continua que la motorizaci6n del AMP esta en el rango alto, siendo mayor que la de Santiago y Sao Paulo a pesar de que estas ultimas son ciudades mas grandes y, en el caso de Chile, con un PIB per capita nacional mayor (Tabla 1.5). 11 Tabla 6: Comparacion de la Motorizacion en Panama con otras Ciudades Ciudad PIB per capita Ano Motorizacion (vehiculos ~ais (~~~) (Q ~or 1000 habitantes! Santiago de Chile(2002) 9845 2002 148 Sao Paulo( 1997) 6847 1997 184 Panama~2006l 7884 2006 208 Fuentes: Ministerio de de Transporte de Chile 2002; Compahia do Metropolitano de Sao Paulo 1997; Encuesta Socioeconomica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006; (I) Base de datos Banco Mundial 2.33 La distribucion de la poses ion del vehiculo particular y la posesion de un estacionamiento en el hogar, en la tabla 1.6, muestra la importancia del transporte publico y que los hogares de los tres quintiles mas pobres dependen aun mas del sistema de transporte publico; solo los hogares del quintil mas rico mayoritariamente poseen vehfculos particulares. Tabla 7: Posesion vehicular y de estacionamiento en residencia, 2006 Quintil Vehiculo Estacionamiento(l) 11.5% 29.9% 2 14.7% 30.2% 3 16.0% 35.4% 4 35.3% 52.2% 5 62.7% 70.0% Total 28.0% 43.5% Fuente: Encuesta Socioeconomica de Transporte Urbano, Banco Mundia] 2006 (l) Estacionamiento en residencia 0 en calle en cercania 2.34 La distribucion espacial de la posesion vehicular de los hogares del AMP esta estrechamente relacionada con el nivel de ingresos de los hogares, y por consiguiente la distribucion de hogares segun ingresos en cada zona. Las zonas con menor numero de hogares que poseen un vehfculo particular 0 mas son: Centro Antiguo, San Miguelito y Panama Oeste, coincidente con la existencia de hogares de menores ingresos en estas zonas. Las zonas que contienen el mayor numero de hogares que poseen un vehfculo 0 mas, son: Paitilla, Parque Lefevre, Areas Revertidas, Centro Bancario, y Bethania, igualmente coincidente con el amUisis de distribucion espacial de ingresos. 12 Tabla 8: Distribucion espacial de la posesion vehicular Zona Posesi6n vehicular en el bogar Total Si No I. Centro antiguo 18.5% 81.5% 100.0% 2. Centro Bancario 38.4% 61.6% 100.0% 3. Bethania 36.6% 63.4% 100.0% 4. Paitilla 49.7% 50.3% 100.0% 5. Parque Lefevre 38.9% 61.1% 100.0% 6. Juan Diaz 41.3% 58.7% 100.0% 7. Tocumen 30.4% 69.6% 100.0% 8. San Miguelito 25.2% 74.8% 100.0% 9. Areas Revertidas 40.6% 59.4% 100.0% 10. Panama Oeste 29.8% 70.2% 100.0% Total(l) 32.0% 68.0% 100.0% Fuente: Encuesta Socioeconomica de Transporte Urbano, Banco Mundial2006 (I) EI total difiere de la cifra obtenida para todo los hogares porque por razones tecnicas se tomaron solo los hogares que efectuaron viajes. 2.35 Comparacion de la posesion vehicular del AMP con otras ciudades. Datos de otras ciudades muestran que la cantidad de hogares en el AMP que disponen de un vehiculo particular es mayor que en Lima, pero menor que en Sao Paulo y Santiago. Las comparaciones son dificiles porque involucran no solo los niveles de vida de los paises sino las caraeteristicas de la oferta de transporte disponible, poblacion y tamano de la ciudad. En este caso particular, parece haber un vinculo directo con el ingreso nacional como es de esperar. Tabla 9: Posesion vehicular comparativa Posesion vehicular Panama Santiago Sao Paulo Lima Hogar sin vehfculo 72% 44% 49% 81% Hogar con un vehiculo 0 mas 28% 56% 51 % 19% Fuentes; Encuesta Socioeconomica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006; Compahia do Metropolitano de Sao Paulo 1997; Ministerio de de Transporte de Chile 2002; Secretaria Tecnica Transporte Lima y Callao 2004 2.36 Principales motivos de viajes en el AMP. En el Area AMP se observa que los viajes diarios que se realizan tienen como principales motivos de viaje el ir al trabajo (35.4%) e ir a estudiar (39.3%). Los otros motivos que se agruparon dentro de razones privadas (25.3%) incluyen el motivo compras como el mas alto componente con 9%. De hecho se detecta que a medida que la movilidad aumenta son los viajes no obligados (los viajes por motivos otros que trabajo y estudios) que aumentan. La estructura de viajes por motivos tiende a confirmar la baja movilidad individual detectada, por la concentracion relativamente alta en viajes por motivos obligados. 13 Figura 7: Motivos de Viaje en el AMP Razones privadas 25.3% Trabajar 35.4% IJ Trabajar • Estudiar IJ Razones privadas Estudiar 39.3% Fuente: Encuesta Socioecon6mica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006 2.37 Esta repartici6n de viajes por motivos es similar a otras ciudades con la particularidad de un porcentaje relativamente alto para el motivo estudiar. En ciudades que han ejecutado encuestas similares recientes como Santiago de Chile y Lima el motivo mayoritario de viajes diarios en ambos casos fue razones privadas. Tabla to: Motivos de Viaje, Comparaci6n por Ciudades Motivo de Viaje Panama Santiago de Chile Lima Aiio de la Encuesta 2006 2002 2004 Trabajo 35.4% 23.3% 30.5% Estudios 39.3% 18.0% 26.2% Razones Privadas 25.3% 55.7% 37.5% Fuentes: Encuesta Socioecon6mica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006; Ministerio de de Transporte de Chile 2002; Secretaria Tecnica Transporte Lima y Callao 2004 2.38 Reparto modal en el AMP con alta incidencia de viajes en transporte publico y a pie. En el Area Metropolitana de Panama la mayoria de los viajes se realizan en transporte publico y 16.9% en auto particular, ya sea como conductor 0 acompafiante. La caminata como modo unico, es decir no en caUdad de acceso a otro modo de transporte, es de 19.9%. Se destaca en un grado menor el transporte escolar con 5.6%, reflejando la importancia de la alta escolaridad y viajes por motivo de estudio. En este marco, llama la atenci6n el porcentaje alto de viajes realizados a pie dadas las condiciones imperantes en Panama de deficiente infraestructura peatonal y de dificiles condiciones climaticas. 14 Tabla 11: Reparto Modal en el AMP Modo de Transporte Porcentaje de viajes Bus 50.3 Pie 19.9 Auto 10.6 Pasajero de auto 6.3 Bus escolar 5.6 Bus-empresa 1.0 BicicJeta 0.1 Moto 0.1 Taxi 4.8 Otros 1.3 Fuente: Encuesta Socioeconomica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006 2.39 Los viajes a pie son mayoritariamente realizados por estudiantes y personas de bajos ingresos. Con 1a informaci6n que presenta la encuesta (ver en particular Anexo 1, seccion "Viajes a Pie") se puede concluir que los viajes a pie corresponden mayoritariamente a viajes de estudiantes a sus lugares de estudio con predominancia en los estratos bajos, vale decir que estos viajes son viajes obligados. Por otro lado, los viajes a pie realizados por los estratos altos son muy reducidos, y 10 confirma la comparacion con ciudades como Santiago 0 Sao Paulo. En definitiva, la encuesta tiende a mostrar que solo los estudiantes caminan en el AMP, y que seguramente 1a baja movilidad general constatada en comparaci6n a otras ciudades resulta del reducido numero de viajes no obligados a pie en Panama. Tabla 12: Reparto Modal, Comparaci6n con otras Ciudades Modo de Transporte Panama Santiago Sao Lima Bogota 2006 2002 Paulo(l) 2004 2005 1997 A pie 19.9% 36.7% 34.4% 25.4% 15.1% Publico 50.3% 32.4% 33.3% 50.5% 57.2% Privado 23.8% 25.2% 32.3% 12.8% 17.6% Taxi 4.8% 3.0% 5.5% 3.7% Otros 1.3% 2.7% 0.0% 4.8% 6.3% Fuentes: Encuesta Socioecon6mica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006; Ministerio de de Transporte de Chile 2002 Compahia do Metropolitano de Sao Paulo 1997; Secretaria Tecnica Transporte Lima y Callao 2004; Secretaria Tninsito y Transporte Bogota 2005 (1) Taxis estan incluido en el rubro privado 2.40 EI transporte publico es el modo principal para ir al trabajo. El transporte publico no s610 Hene un rol preponderante por el volumen de viajeros que transporta y la amplitud de la poblacion que usa el servicio, sino tambien porque es el modo principal para ir al trabajo. 2.41 EI vehfculo particular tambien tiene un uso alto para el motivo trabajo. Ello ejemplifica una de las dificultades mayores que aflige el AMP: mientras que las ciudades crecen las posibilidades para que el uso del vehiculo particular siga dedicandose a los trayectos domicilio trabajo disminuye notablemente. A titulo de comparaci6n, en Santiago de Chile, 35.5% de los viajes que se realizan en auto particular se realizan para ir al trabajo, 11.1% por motivo estudios, y 53.4% por razones privadas. Mientras que en Panama la distribuci6n es casi 10 opuesto: 43.4% trabajo, 14.4% estudios, y 42.2% razones privadas. En este sentido, uno de los grandes desafios que debera enfrentar el AMP en los aiios venideros sera el paulatino desincentivo del uso del vehiculo particular para viajes domicilio trabajo a favor de su uso para otros motivos cuya conccntracion se da fuera de las horas pico. 15 2.42 Motivos de viaje por modos de transporte. A pesar del uso predominante del auto particular para motivos de acceso al puesto de trabajo, e1 bus es el modo principal para la ciudadania del AMP para acceder al trabajo. Cabe resaltar aqui el alto porcentaje de usuarios (4.2%) que declaran utilizar el taxi como modo de acceso al trabajo, esto de nota, sin duda, un problema estructural en la red de transporte publico por un lado, y por otro e1 costo relativamente bajo del servicio de taxis. Para acceder a los puestos de estudio el bus publico y la marcha a pie son los modos principales, pero el transporte privado escolar tiene un rol importante - sin duda para los estratos de ingreso economico mas altos, por su costo. Finalmente, para los motivos de viaje no obligados (razones privadas), sigue predominando el transporte publico como modo principal, siguiendole el auto particular, la marcha a pie y el taxi. La alta proporcion de viajes en transporte publico que se realizan por motivos no obligados demuestra la proporeion de usuarios que no tienen modos alternativos, puesto que la calidad de servicio del transporte publico no es alta. Tabla 13: Porcentaje de Reparto Modal segun Motivo de Viaje Modos Motivos de viaje Total Trabajar Estudiar Razones privadas Bus 64.4% 41.9% 43.7% 50.3% Bus empresa 1.9% 0.1% 0.1% 0.8% Bus-taxi 2.0% 0.5% 1.5% 1.3% Bus escolar 0.3% 13.8% 0.1% 5.6% Auto 17.2% 1.5% 15.2% 10.6% Pasajero carro 3.4% 4.7% 12.9% 6.3% Taxi 4.2% 1.2% 11.3% 4.8% Motocic1eta 0.0% 0.0% 0.3% 0.1% Bicicleta 0.1% 0.1% 0.0% 0.1% Pie 6.3% 36.1% 14.2% 19.9% Otro 0.1% 0.0% 0.4% 0.2% No responde 0.2% 0.1% 0.1% 0.2% Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Encuesta Socioeconomica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006 2.43 Los altos tiempos promedio de viaje en el AMP reflejan la problematica de la reducida funcionalidad de la ciudad. Los tiempos promedio de viaje en el AMP son de 57 minutos en promedio, 66.5 minutos en transporte publico, y 50.6 minutos en automovil particular. A titulo de comparacion, Santiago de Chile con mas de 5 millones de habitantes y 15,660 km2 de superficie cuenta con un tiempo de viaje promedio de 45 minutos en transporte publico y 24 minutos en autom6vil. La Provincia de Panama (unidad administrativa que contiene al AMP, pero mas grande en extensi6n) es 11.500km2 en superficie y el AMP cuenta con alrededor de 1.5 millones de habitantes. La comparacion es remarcable y demuestra que los tiempos de viaje en el AMP son extremadamente altos y cristalizan la problematic a de la reducida funcionalidad de la ciudad. 2.44 Los altos tiempos promedio de viaje reducen las oportunidades de desarrollo de actividades econ6micas en el AMP. Cuando se observan los tiempos de viaje por motivo de trabajo, destaca que la ida al trabajo es en promedio de mas de una hora de duracion. Incluso los viajes por motivos no obligados son altos, con 43.5 minutos por motivos privados. Estas condiciones de viaje limitan seriamente el interes y oportunidad de realizar viajes por motivos no obligados, 10 que reduce las oportunidades de desarrollo de actividades econ6micas ligadas al esparcimiento. Sin embargo, la cifra critica es el tiempo promedio de viaje al trabajo; estas cifras ponen en cuestion cualquier ambicion que pueda tener cl AMP para seguir 16 manteniendo su rol de centro financiero y de sedes intemacionales de firmas intemacionales. Es imperativo que se reduzcan los tiempos de viaje. Tabla 14: Tiempo promedio de viaje por motivo de viaje Motivos de viaje Tiempo promedio (minutos) Trabajar 68.8 Por trabajo-negocios 56.6 Estudiar 42.2 Salud 40.6 Motivos privados 43.5 Regresar a casa 61.9 Total 56.9 Fuente: Encuesta Socioecon6mica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006 2.45 EI alto porcentaje de viajes con trasbordo refleja las limitaciones impuestas por Ia estructura vial de la Ciudad de Panama. El 21.8% de los viajes realizados en transporte publico involucran uno 0 mas trasbordos. Si se compara con Santiago de Chile el numero de viajes con trasbordo es de alrededor del 8%. En general en ciudades con redes de transporte publico que han evolucionado con mucha libertad y poca jerarquizacion se observa bajos niveles de trasbordo puesto que las rutas tienden a ofrecer servicios para casi todos los pares origenes-destino. En ciudades con redes de transporte publico jerarquizadas, cuya estructura corresponde mas a los niveles de demanda por eje, las cifras de trasbordo superan los 20%. Lo que llama la atencion en Panama es el alto nivel de trasbordo dado una red de transporte publico que ha sufrido poca regulacion y se ha desarrollado con alta partieipaeion del sector operador. La limitacion vial que tiene Panama y que reduce a la fuerza a casi todo movirniento vehicular a concentrarse en algun momenta en los tres ejes este-oeste prineipales, pareee haber condieionado a lat red de transporte publico a organizarse de manera easi jenirquica, 0 en todo easo, desafortunadamente para el usuario, a forzar trasbordos. Tabla 15: Porcentaje de viajes con trasbordo por cantidad de trasbordos Numero de trasbordos Porcentaje 18.9% 2 2.4% 30mas 0.5% Fuente: Encuesta Socioecon6mica de Transporte Urbano, Banco Mundia12006 SISTEMA DE TRANSPORTE PUBLICO Marco regulatorio e institucional 2.46 La Autoridad de Transito y Transporte Terrestre (ATTT) es el organo de Estado responsable de la formulacion de politieas, planificacion, regulae ion y fiscalizaeion del transporte en todo el territorio nacional, inclusive urbano. Fue ere ada en 1999, por medio de la Ley 34 se crea la Autoridad de Transito y Transporte Terrestre (ATTT) buscando unificar todas las competencias en materia de transporte que yacian diserninadas en la Direccion Naeional de Transporte Terrestre del Ministerio de Obras Publicas (MOP) y la Direccion Nacional de Transito y Transporte Terrestre del Ministerio de Gobiemo y Justicia. Si bien su creaci6n fue un avance en relaci6n a la estructura institucional previa, la ATTT aun debe 17 realizar un mayor esfuerzo para fortaleeerse institucionalmente frente a las fragilidades que aun se presentan desde su creacion. 2.47 EI derecho de prestar el servicio de transporte publico se adquiere a traves de un sistema de eupos, 0 certificados de operacion, otorgado por la autoridad al prestador de servicios. Historicamente los certificados de operacion se han otorgado a personas fisicas sin fecha limite 0 con tacita reconduccion del permiso 10 eual es una fuente de situaciones cuestionables y, como consecuencia, causante de distorsiones en la actividad del transporte. 2.48 La ley vigente que regula el transporte publico terrestre es la Ley 14 de 1993 la cual fue modificada por la Ley 34, principalmente para incorporar la figura de la ATTT, pero tambien por primera vez se introduce la exigeneia que los prestatarios del servicio de transporte publico terrestre se organic en como personas juridicas. La ley sefiala que los contratos de concesion se otorgaran a las personas juridicas bajo cuya organizacion se encuentren los transportistas que prestan el servicio. Sin embargo, desde la promulgacion de esta Ley no se han dado eoncesiones aun y los prestatarios de servicios se han organizado en empresas formales, pero que en la realidad no tienen realidad organica, sino que son mas que frentes para la continuidad de una organizacion mas individual y asociativa. 2.49 EI cupo 0 certificado de operacion ademas ha adquirido un valor comercial de mercado a pesar de ser otorgado gratuitamente ya que puede ser objeto de garantia, pudiendo el acreedor, en caso de que sea necesario, administrarlo 0 recibirlo en usufructo hasta tanto recupere su acreencia. 2.50 EI marco regulatorio existente y el sistema de certificados de operacion hace que la autoridad tenga muy poco margen de maniobra en cuanto a las exigencias que puede tener relativa a la cali dad de la prestacion de servicio, puesto que ello no esta estipulado en los certificados de operacion. Asimismo, el operador no tiene garantias en cuanto a exclusividad de su actividad y la consiguiente rentabilidad de la misma, creandose una situacion de desequilibrio de ambos lados del negocio poco propicio al desarrollo del mismo. Organizacion del sector 2.51 Por requerimiento de la Ley 14, los transportistas han ido agrupandose bajo distintas organizaciones - sociedades anonimas, cooperativas, grupos gremialcs - para ejercer la actividad del transporte publico en rutas autorizadas por la entidad rectora del sector, la ATTT. Aunque estas empresas, sociedades 0 cooperativas se cobijan bajo una organizacion, los propietarios de buses continuan funcionando en forma individual, administrando su propio bus independientemente como una empresa rodante. Las empresas, por tanto, no funcionan como una unidad coordinada para alcanzar objetivos comunes, como son obtener ventajas economicas en la compra de repuestos en volumen y establecer sus propios talleres para el mantenimiento de los vehiculos. Si no operan con estos criterios empresariales para su propio beneficio, es principalmente por falta de conocimiento y, en parte, por desconfianza en el sistema, tampoco enfocan su actividad hacia el cliente y la calidad del servicio como factores vitales en un ambiente competitivo como 10 haria un negocio modemo. 2.52 Segun las estadisticas de la ATTT, se han expedido 2824 certificados de operacion, 0 cupos, a buses que prestan servicio el AMP. Sin embargo, se estima que solamente estan operando un 68 por ciento del total de certificados otorgados debido a que algunos han sido retirados de circulacion 0 simplemente los cupos no se estan utilizando. Los archivos de la ATTT tambien muestran numerosos certificados de operacion otorgados a personas naturales que no estan organizadas como personas juridicas, 10 cual sugiere que los buses amparados por esos certificados no existen 0 no estan circulando. 18 Tabla 16: Organizacion de Operadores del Transporte Publico No Nombre de la ruta Cantidades por ruta Cantidades por ruta (operando) Flota Flota en operacion Propietarios registrada Individuales Empresas I Boca La Caja-Chorrillo 45 36 31 5 2 Automotor 41 3 3 3 Veranillo / Samaria 263 205 192 4 Villa Rica 29 20 16 5 Las Maiianitas 128 132 132 6 Don Bosco I Bello Horizonte 144 127 127 7 Tocumen 137 129 129 8 Panama Viejo 217 199 196 21 9 Pedregal 206 173 173 10 Pacora 30 29 29 II Concepcion 113 82 82 12 San Pedro 54 44 44 13 Alcalde Diaz 72 53 44 9 14 Chilibre 102 66 66 IS Ciudad Bolivar 66 32 32 16 24 de Diciembre 108 82 81 17 Chcpo 41 35 35 18 Felipillo 52 43 43 19 Paso B[anco, La Mesa, Tanara y Utive 25 18 18 20 El Valle 32 23 23 0 21 Bethania 76 2 0 2 22 Los Andes 68 33 32 I 23 Mano de Piedra [67 76 73 3 24 Santa Librada 197 103 103 25 T orrijos Carter 140 26 Palacio Lcgislativo 16 13 13 27 SAC A 21 Sub-total 1,590 1,758 1,717 42 28 Villa Grccia, Q,Ancha, La Union, 68 68 63 5 S,Vicentc, Guarumai, Caimitillo y Calzada Larga (Rutas intcroas) 29 La Cahima, T.Carter, Villa Acuario 14 14 II 6 (Rutas interoas) 30 Buenos Aires-Calzada Larga 5 5 2 3 31 Nvo. Caimitillo-La Cabima 2 2 2 0 Sub-total 134 89 78 14 Total 2,824 1,847 1,795 56 Fuente: ATTT 19 Caracteristicas de la operacion 2.53 Dada la estructura del sector, el principal interes del propietario individual es cobrar la cuenta que exige al conductor a quien alquila el bus y gastar 10 menos posible en mantenimiento y reparacion del vehiculo. El vehiculo por 10 general se encuentra en mal estado, contribuye a la contaminaci6n ambiental y, por supuesto, no recibe mantenimiento preventivo. 2.54 En vista de que el conductor no recibe un sueldo regular y su ingreso consiste del saldo que queda despues de cumplir con la cuenta y los otros gastos, su preocupaci6n primordial es cap tar la mayor cantidad de pasajeros a como de lugar, violando los reglamentos e incurriendo en las mas serias fallas de seguridad a costa del usuario y peatones ante los ojos permisivos de las autoridades. Por su parte, algunos usuarios, especialmente los jovenes, reaccionan con vandalismo: rajan los asientos del bus y cometen otros actos de destrucci6n. 2.55 Por consiguiente, la mayoria de la flota esta compuesta por vehiculos de tipo "school bus" importados de segunda mana de Estados Unidos. La edad promedio de la flota es de 15.6 afios y primordialmente de propiedad individual. Los itinerarios de las rutas se han ido definiendo a la iniciativa de los operadores y a la aceptaci6n de la autoridad, sin estudios de demanda. 2. 56 Como resultado los trayectos de las rutas tienden a responder a criterios del operador, tal y eomo se reflcj6 anteriormente en este informe. Esta situaci6n deriva en un gran numero de transbordos (21.8% de los viajes), y que se podrian considerar una extemalidad negativa sobre e1 usuario en el sistema actual, dado que implican mas costo y penalizaciones para este. 2.57 Las tarifas del transporte publico son planas de USD 0.25, independientemente de la distancia recorrida. Existen servicios "Express" que circulan en las autopistas urbanas a peaje (corredor sur y norte) y que cobran USD 0.70 Y USD 0.60. La tarifa estudiante es de USD 0.15 Y no es subsidiada; el operador debe proveer esta concesion a los estudiantes, 10 que provoca problemas recurrentes entre los transportistas y los estudiantes. 2.58 No existe ningUn tipo de subsidio a la operaci6n de transporte publico, a la excepcion de una medida transitoria (otorgada por decreto presidencial por cuatro meses renovables de acuerdo con las necesidades coyunturales), de exoneraci6n del impuesto al valor agregado (IVA) sobre el Diesel. Los operadores de transporte publico son exonerados del pago de este impuesto en la estaci6n de servicio. A la vez, la estaci6n de servicio se ve exonerada un monto del IV A por el Ministerio de Comercio de Industria a base de estimaciones. Opinion de los usuarios 2.59 Los usuarios del transporte publico del AMP declaran, segUn la encuesta socio-econ6mica de transportes del Banco Mundial, que su apreciaci6n mas negativa sobre el sistema de transporte publico es su incomodidad, en particular porque a menudo se encuentran los buses Henos, y la inseguridad, refiriendose a temas de integridad fisica por inseguridad vial. Entre el10s 85% declaran que globalmente el sistema es regular, malo 0 muy malo. Lo que concuerda con una operaci6n que minirniza la preocupaci6n por el adecuado mantenimiento preventivo vehicular y una flota de edad promedio de mas de 15 afios. 2.60 Los usuarios, sin embargo, declaran encontrar las frecuencias de paso de los vehfculos de transporte publico satisfactorias y los servicios convenientes en relacion a la cercania de acceso y de 20 egreso al destino final. Lo que refleja una proliferaci6n de servicios sin necesariamente su adecuada optimizacion, 10 que a menudo es senal de sobreoferta y extemalidades negativas crecientes. OTROS SERVICIOS DE TRANSPORTE Servicios de Taxis 2.61 E1 servicio de taxis, 0 de transporte selectivo, es otorgado por la ATTT para todo el territorio. No hay barreras a la entrada realmente ya que la obtenci6n del cupo es de bajo costo. Esto hace que en muchos cas os existan taxistas a medio tiempo, que trabajan a la vuelta de su trabajo habitual. 2.62 Sin embargo, recientcmente, la ATTT decreto que los taxis deberian ser adecuados por medio de pintura amarilla con una banda negra y blanca, dando a los operadores 12 meses para adaptar sus vehiculos. De esta manera la ATTT, pretende disminuir los taxis piratas y reducir la cantidad de taxistas que realizan la actividad a tiempo parcial, ya que tendnin que incurrir en costos tal vez disuasivos para adaptar sus vehiculos. 2.63 Actualmente el AMP cuenta con un flota de alrededor de 27,000 taxis 9, 10 que es extremadamente alto para estandares intemacionales ya que habrian 18 taxis por cada 1000 habitantes mientras que en Bogota son 6.5, Buenos Aires 5.0, y en Paris donde la entrada al mercado esta altamente regulada es 1.3. 2.64 La proliferaci6n de la flota de taxis se observa en las calles de Panama y se refleja en una tarifa plana por zona urbana que va de USDI a USD1.5. Segun la encuesta socio-economica de transportes 4.8% de los viajes realizados en un dia laboral tipico en el AMP se realizan en taxi, y el 1.2% en una combinaci6n bus-taxi. Ademas de los viajes al trabajo e14.2% se hacen en taxi. Tabla 17. Servicios de Taxi, Comparaci6n con Otras Ciudades Ciudad Poblaci6n Flota de taxis Taxis por 1000 habitante Buenos Aires 10 millones 50,000 5.0 Bogota 7 miIIones 45,700 6.5 Paris 10 mill ones 13,000 1.3 Panama 1.5 mill ones 27,000 18.0 Fuentes: Estudio y Proyecto de la Institucionalizaci6n del ECOTAM, 2004 2.65 El tiempo promedio de viaje en taxi es de alrededor de 29 rninutos, 10 que implica que se usa esencialmente para viajes cortos y mayoritariamente para viajes no obligados. Sin embargo, su usa para trayectos al trabajo y en combinaci6n con buses indica que tambien esta complementando de alguna manera las deficiencias de la red de transporte publico. Transporte de Empresas y Escolar 2.66 Existe en Panama una relativamente amplia utilizaci6n de servicios de transporte de traslado de empleados organizados por empresas. El servicio es particularmente amplio para empresas instaladas en la Zona Libre de Colon y cuyos empleados residen en gran parte en el AMP. La encuesta socio- econ6mica de transportes indica que el 1% de los viajes se realiza en servicios de transporte empresarial. 9 Autoridad de Transito y Transporte Terrestre 21 2.67 Para establecer este servicio la empresa solicita un permiso a la ATTT, pero no hay regulaciones en cuanto al tipo de vehiculos, operacion u organizacion del servicio. Se considera que se trata de una actividad intema dc la empresa. 2.68 El transporte de escolares y estudiantes es aun mayor, ya que seg6n la encuesta socio-economica de transportes hasta el 5.6% de todos los viajes son realizados en buses escolares. Ello refleja la importancia de los viajes por motivo de estudios y la alta proporcion de poblacion que esta estudiando. 2.69 No existen exigencias en cuanto a la persona que ejerce la actividad de transporte escolar ni las condiciones de la misma. El transporte de escolares es privado y es provisto por empresarios individuales que operan en general un solo vehiculo. Para establecerse solicitan un permiso ala ATTT, quien 10 otorga sin mas que asegurarse que el vehiculo cumpla las normas minimas. 2.70 Aunque la ATTT esta consciente de la importancia del transporte escolar, no se ha desarrollado ninguna estrategia para su consideracion como parte del panorama de los modos de transporte existentes en Panama y complementario al transporte publico general. En muchos lugares este es el caso, ya que este sistema complementa al transporte publico general y tiene caracteristicas muy particulares que pueden ser mejor servidas de esta manera. Por consiguiente, cabe plantearse dentro de una poUtica integral el rol del transporte escolar como transporte complementario al publico. GESTION DE THANSITO 10 Red y Jerarquia Vial 2.71 Todos los corredores principales de la ciudad de Panama tienen alta concentracion de vehiculos. Principalmente en las horas pico, aunque tambicn en muchas ocasiones durante el resto del dia se presentan situaciones de conflicto y congestion. En consecuencia, la capacidad de estos corredores se encuentra saturada. La red vial de Panama esta configurada por grandes ejes vi ales longitudinales cuasi- paralelos a la costa y ejes transversales a cstos. En particular, se estructura de la siguiente manera: (i) cuatro vias troncales longitudinales principa1es que siguen la direccion este-oeste; (ii) arterias transversales que siguen Ia direccion norte-sur y complementan las arterias longitudinales; y (iii) dos autopistas de peaje paralelas a las vias troncales principales. 2.72 La jerarquia vial es importante para la determinacion de la prioridad de unas vias sobre otras de cara a la optimizaci6n de los flujos vehiculares en la ciudad. Sin embargo, la malla vial de la ciudad de Panama no dispone actual mente de un sistema claro de prioridades vehieulares. Esta situaci6n deriva en substanciales ineficiencias en la gestion de los recursos viales existentes, multiplicacion de conflictos vehiculares innecesarios, saturacion de intersecciones y, por tanto, significativas demoras en los corredores principales. Las mas notables deficiencias en la malla vial de Panama son: (i) exacerbada falta de jcrarquizacion de vial, con intcrsecciones entre vias de categorias incompatibles para la optimizacion de la capacidad de la interseccion (acceso de vehiculos desde vias locales a troncales y viceversa); (ii) posibilidad de giros a la izquierda y en HU" en intersecciones en vias troncales; y (iii) penalizaci6n en la gestion de los principales corredores transversales, cuya gestion se produce bajo el modelo de gestion de vias secundarias, dando priori dad a los corredores longitudinales. Circulacion Vial 2.73 La circulacion vial se caracteriza por una preponderancia de movimientos longitudinales en los corredores este-oeste. Esta caracteristica, inducida por la jerarquizacion vial detallada mas arriba, JO Infonnaci6n mas extensa en Anexo 2 22 conforma un comportamiento del trafico a modo de ciudad lineal con grandes cargas en los corredores longitudinales, a los cuales se les da preferencia sobre los corredores transversales. Esta circunstancia penaliza fuertemente la movilidad transversal en los corredores transversales, creando deseconomias espaciales, que a su vez fomentan la expansion urbana en una sola direccion. En consecuencia, los viajes son cada vez mas largos en distancia y duraci6n que si se tuviese una ciudad espacialmente vertebrada en mas de una {mica direcci6n. 2.74 Panama presenta altos niveles de congestion vehicular a 10 largo de los corredores principa1es, tanto longitudinales como transversales, con velocidades vehiculares medias en la hora pico de la manana de 18 kmIh y en hora pico de la tarde de 16 kmIh 11. E1 analisis por corredor revela que existen grandes diferencias en velocidades medias entre horas pico y valle en los corredores longitudinales llegando a diferencias de hasta mas de 20 kmlh como en el caso del Corredor de Tumba Muerto. Sin embargo, en contraste con los corredores longitudinales, las velocidades medias en los corredores transversales se mantienen generalmente homogeneas a 10 largo de todo el dia, en velocidades competitivas del orden de los 20 kmIh. 2.75 A nivel agregado, la velocidad media de los corredores principales es de 22km1h, cifra no tan baja para una ciudad de las caracteristicas de Panama. No obstante, las grandes diferencias de veloeidades en los corredores longitudinales, en contraste con veloeidades relativamente constantes y adecuadas en los corredores transversales, reflejan que los recursos viales de la ciudad podrian estar mucho mejor distribuidos y que esta circunstancia no es funci6n {micamente de la distribucion lineal de la ciudad. Intersecciones 2.76 La gesti6n de las intersecciones en la ciudad de Panama no esta coordinada y no tiene programacion adaptada a las variaciones vehiculares. Esta situacion deriva en una insuficiencia de capacidad necesaria para los volumenes actuales y futuros de transito. Ademas, limita el potencial de un instrumento que podrfa ayudar a optimizar la capacidad existente a pesar de las deficiencias sistemicas espaciales de la ciudad. 2.77 Las mas notables deficiencias de la gestion de intersecciones en Panama son: (i) exacerbada falta de jerarquizacion vial; (ii) necesidad incipiente de coordinacion semaforica y adaptabilidad a los flujos vehiculares a diferentes horas del dia; (iii) falta de sefializacion horizontal; (iv) regulaci6n del tr4 Horas Permanencia 2.97 La permanencia segfu1 categoria de estacionamiento (gratuito, estacionometro, en retiro) refleja caracterfsticas simi lares excepto en el caso del estacionamiento en retiro con permanencias medias ligeramente superiores. Sin embargo, en cualquier caso, en las tres categorias se presenta aproximadamente un 20% de vehiculos que permanecen dos 0 mas horas. 2.98 Por ultimo, existen muy bajos indices de ocupacion en el estacionamiento publico fuera de la via publica. Un ejemplo es el parking de Multi Centro, un importante centro comercial, que presenta indices de rotacion por debajo de un vehiculo por espacio/dia. Lo que significa que el uso que se Ie esta dando no es acorde con el uso comercial (el c1iente que va a hacer su compra y regresa a casa). Los otros estacionamientos tampoco presentaron altos indices de rotacion, ya que la gran mayoria tiene muchos espacios disponibles. Capacidad Eshltica y Dimimica de Estacionamiento 2.99 Mediante el caIculo de la capacidad dinamica las plazas de estacionamiento con la rotacion objetivo, se puede conocer el potencial de capacidad de estacionamiento con los recursos viales existentes. Este enfoque permite limitar estrictamente la capacidad de estacionamiento a la infraestructura de estacionamiento existente, que seria complementado por la eliminacion del estacionamiento irregular y la reconversion gradual de los espacios en retiro a partir de su desaparicion para la creacion de otros usos urbanos de mayor valor economico y social. Para los objetivos de este estudio de capacidad de estacionamiento, se tiene en consideracion la oferta de espacios gratuitos, en estacion6metros y en retiro. La capacidad estatica actual asciende a 7,850 espacios, mientras que la capacidad dinamica asciende a 40,416 espacios. 30 Tabla 21: Capacidad estatica y dinamica actual en las cinco zonas de estudio por categoria de estacionamiento ; Categoria de Capacidad Indice Capacidad Dinamica Estacionamiento Estatical Rotaci6n I (Cap. Estatica x Rotacion) (vehic.ldia) Gratuito 3,427 5.9 20,371 Estacionometros 390 6.7 2,616 En retiro 4,033 4.3 17,428 TOTAL 7,850 40,416 Tarificacion 2.100 La mayor parte del estacionamiento existente en Ciudad de Panama es gratuito 0, si esta regulado con estacion6metros, su tarificaci6n y fiscalizacion no es efectiva de cara a optimizar su uso en zonas de alta actividad. Los puntos clave de la fragilidad de este sistema son: (i) el costa del estacionamiento no es suficiente para estimular la rotaci6n del estacionamiento, ni para incentivar el uso de otros modos de transporte. Con un valor maximo de USD 5, el costa por estacionar durante 8 horas en situaci6n irregular junto al estacion6metro es semejante al costo del estacionamiento privado fuera de la via publica, que es de USD 0.50/hora; (ii) el costo de las multas es insuficientc y su estimaci6n es deducida mediante un proceso subjetivo y no normalizado. EI ca.lculo de las multas es efectuado por el agente que detecta la infracci6n mediante una estimaci6n del tiempo de infracci6n acometido por encima del tiempo que el vehiculo ha estado estacionado legalmente; y (iii) el cobro de las multas esta sometido a un proceso institucional que no depende del municipio, ya que este no dispone del control sobre la documentaci6n y boletas morosas. Esta situaci6n impide la garantia del pago de las multas. Asimismo, es imposible imponer sanciones a los vehiculos de otros municipios (de estacionometros). MOVILIDAD PEATONAL 2.101 La ciudad de Panama presenta un sesgo muy significativo en materia de espacio urbano que favorece al autom6vil y penaliza al desplazamiento a pie. Mientras los desplazamientos a pie representan e1 20% de los desplazamientos del area urbana de Panama, es decir la misma proporci6n que la movilidad en automovil privado 1S , la disposici6n espacial de la mayor parte de las calles favorece a este ultimo modo de trans porte. El desarrollo urbano esta volcado bacia el automovil 2.102 La ciudad de Panama esUi viviendo un proceso de densificacion sin precedentes, pero con una politica que por defecto favorece el transporte en autom6vil. Con el desarrollo de numerosos edificios de viviendas en altura, as} como de oficinas, se esta tambien acelerando la demanda de espacio para el automovil, pero no se esta gestionando eficazmente la gestion de la demanda del automovil. Si la densificacion esta ocurriendo como un proceso necesario para paliar la falta de espacio, no se esta 15 Segt'in Encuesta Socio-Econ6mica de Tranporte del Banco Mundial 2006, el 60% restante se hace mediante bus, 0 sea, necesita una parte del desplazamiento a pie para llegar des de 0 hacia la parada. 31 produciendo en las condiciones optimas, pues: (i) se esta incrementando tambien significativamente el nllincro de estacionamientos, con edificios que, en algunos casos, llegan a las 6 plantas de estacionamientos privados; (ii) no se csta coordinando con la oferta ni la optimizacion de los recurs os vi ales existcntcs, generando mas deficit de espacios de estacionamiento. Ademas, las edificaciones de nueva creacion, no tienen la reserva suficiente para absorber la demanda creciente; y (iii) la tipologia de los edificios y de los nuevos barrios (tipo Punta Paitilla) con sus correspondientes servicios comerciales esta muy volcada hacia el automovil y no promueve el desplazamiento a pie. 2.103 Se produce una omnipresencia del automovil en el espacio publico. EI modelo de ciudad actual se esta densificando y cada vez hay mas automoviles. Como consecuencia, el transporte publico pierde todo tipo de atractivo en este contexto pues: (i) la velocidad comercial baja rapidamente, ya que los buses se encuentran atrapados en los problemas crecientes de trafico; (ii) los desplazamientos a pie casi desaparecen al no ser atractivos ni promovidos; y (iii) la ciudad necesita y se adapta al coche. Estas circunstancias en su conjunto se convierten en un circulo vicioso. 2.104 El disefio de las calles se ha efectuado genericamente a partir de las necesidades del trafieo y del estacionamiento, pero penalizando a otros modos de transporte. Las consecuencias son gran congestion en ciertos ejes no adaptados al flujo vehicular que impacta sobre el transporte publico, la reduccion del espacio peatonal y la ocupacion desproporcionada de estacionamientos. En particular, el transporte publico se dedica a transportar a los usuarios "cautivos", que no tienen otra opcion. Aquellos que la tienen, eligen el automovil, que se convierte en el objeto de aislamiento social. Con este paradigma, se aumenta el abismo de valores entre 10 publico (espacio publico, transporte publico) y 10 privado (coche, espacio cerrado), con conexiones cada vez menos frecuentes. 2.105 El dimensionamiento de los carriles de trafieo es demasiado generoso y podria ser reducido para maximizar el espacio publico para otros usos y pacificar las velocidades vehiculares actuales. En efecto, el dimensionamiento actual de los carriles en las calles es excesivo para las necesidades del ambito urbano. Los carriles en los corredores viales estan disefiados con un ancho de 3.65 metros, muy por encima de la practica en muchos paises donde se limita a un maximo de 3 metros para los carriles en un medio urbano. Esto provoca una ineficiencia en el uso de los recursos espaciales existentes y un aumento de la vclocidad, con la consecuente inseguridad vial para los peatones. Como se ilustra a continuacion, a velocidad mas elevada, es necesaria mas distancia entre vehiculos, aumentando el espacio vehicular empleado. Figura 12: Croquis islustrativo de consumo espacial a diferentes velocidades ...." fi:':::J ....'" rc ,to I ,~ '- Fuente: ADTS 2.106 Se esta produciendo una invasion vehicular del espacio peatonal. El espacio peatonal es inefectivo 0 desaparece debido a divers os factores como: (i) estacionamiento perpendicular a las fachadas y sobre la acera; (ii) entradas a diversos tipos de estacionamiento publico y privado; y (iii) 10calizaci6n de paradas de buses en bahia. Asimismo, la implantacion de las plazas de estacionamiento reservadas a discapacitados se ha hecho de manera muy desordenada, pues ocupa parte del espacio peatonal y rompe ciertas continuidades. 32 Un espacio peatonal amenazado por los demas usos 2.107 El espacio peatonal esta desapareciendo. Esta circunstancia se esta produciendo por los siguientes motivos: (ii) Falta de continuidad peatonal en aceras. Las aceras son frecuentemente muy estrechas y su perfil transversal tiende a tomar la pendiente de los accesos vehiculares de tal manera que acaba de forma muy incomoda y hasta insegura. (ii) Falta de continuidad peatonal en cruces peatonales. Los cruces peatonales presentan una deficiente sefializacion. Inc1uso cuando el paso de peatones esta bien sefializado, pocas veces se respeta al peaton que ha empezado a cruzar la calle. Por otro lado, los desniveles entre calzada y acera son a veces muy significativos. Las personas con discapacidad no tienen facilidades para franquearlos. En este sentido, las tmicas rampas significativas se encuentran en la A venida Balboa. (ii) Ausencia del concepto de rasante en la normativa urbanistica vigente. La cota de asentamiento del edificio a partir del nivel de la calle no esta definida y como consecuencia cada edificio impone "su" nivel de acera. El resultado final es la ausencia de un nivel homogeneo a 10 largo de la calle que se ve reflejado en numerosas escaleras y obstaculos que penalizan la movilidad peatonal. (iii) Ineficacia de los puentes peatonales como elemento faci1itador del desplazamiento a pie. Estos elementos urbanos son obstaculos muy negativos por las siguientes razones: (i) no resuelven el problema de velocidad vehicular en la calzada, sino que 10 acenruan dando una preferencia demasiado contundente al automovil; (ii) no son accesibles a las personas con discapacidad, 0 bien neccsitarian mas rampas muy complejas, que aumentarian los costos y la intrusion visual sobre el paisaje; (iii) no son utilizadas por la totalidad de los peatones, ya que hasta el 30% de elIos siguen cruzando a nivel 16 , poniendo en peligro su vida. (iv) Falta de incentivo para el desplazamiento a pie para hacer compras. La creacion de centros de compras con la mayor parte de los servicios y ocio, ha generado una perdida de interes por el espacio publico historico. Actualmente el peaton percibe los centros comerciales como lugares mas seguros y donde las distancias recorridas para efectuar las compras son menores. Esta circunstancia, agravada por el deterioro de la caminabilidad de la ciudad, hace que una gran cantidad de desplazamientos a pie no se lleguen a realizar. Un espacio peatonal obstaculizado por diversos elementos 2.108 El espacio publico esta mal definido en sus Hmites. Los retiros son parte del espacio privado no edificable. Sin embargo, la regulacion actual permite edificar en ellos cuando sea en pisos 0 en sotanos. Esta poHtica estfi en contra de la nueva Ley de Urbanismo, que pretende que se conviertan en espacio publico. Por otro lado, actualmente este espacio esta ocupado por distintos volumenes de edificios gracias a esta regulacion 0 bien de manera irregular, razones por las euales los peatones frecuentemente no tienen eontinuidad asegurada. 2.109 Los elementos urbanos de paisajismo invaden de varias formas los espaeios peatonales. Una parte de las aceras se encuentra Itprivatizada" por elementos edificados (muros, barandillas, desniveles ... ), 16 Encuesta elaborada por este estudio; este porcentaje corresponde al puente peatonal de la Avenida Balboa 33 arboles y plantaciones que estan colocados para comercios 0 edificios de oficinas para marcar sus entradas. 2.11° La disposicion de los elementos de mobiliario urbano esta desregulada y, como consecuencia, se produce de una forma desordenada. Esta circunstancia es producto de una falta de concertacion "temporal" (varios servicios implantan en momentos distintos elementos de mobiliario donde hay un espacio libre) y una falta de concertacion "espacial" (las aceras no estan pensadas como un proyecto, si no como una serie de pequenas intervenciones de implantacion de mobiliario). 2.111 Las estructuras provisionales invaden las aceras utilizando un espacio que es necesario para la movilidad peatonal. Los kioskos se sue len implantar en las aceras sin control ni orden. Como consecuencia, el espacio peatona1 se reduce a unos pocos metros, con anchos utiles en muchos casos de menos de un metro. Asimismo, los kioskos obstruyen 1a visibilidad de los peatones que cruzan la calle y su visibilidad frente a los automovilistas. INSTITUCIONALlDAD Autoridad del Transito y Transporte Terrestre (ATTT) 2.112 La Autoridad de Triinsito y Transporte Terrestre, por medio de la Ley 34 que regula el transporte publico, tiene las potestades de formulacion de politica, planificacion, regulacion y fiscalizacion de los servicios de transporte publico y de carga en todo el territorio nacional, inclusive el urbano. 2.113 De creacion reciente en el ano 1999, la ATTT atm necesita embarcar en procesos de fortalecimiento institucional pendientes desde su concepcion. En primer lugar, no ha habido una real recomposicion de los recursos humanos, si bien que las actividades de planificacion, regulatorias y de gestion que asume ATTT no eran tan prominentes en los cuerpos que integraron ATTT. Como resultado ATTT necesita dar mayor capacidad a su personal y, especificamente a su unidad tecnica, con el objetivo de realizar estudios de planificacion de transporte sobre cuya base toda tentativa de formulacion de planes y politicas se basa. 2.114 ATTT, tiene rango de empresa publica ante el fisco nacional, por consiguiente es neta recaudadora de recursos que reintegra al fisco. En promedio, recauda al rededor de USD 13 millones anuales de los cuales el mayor ingreso proviene de multas, en casi un 50%. Sin embargo, el recaudo de multas, por definicion es aleatorio 10 que dificulta las estimaciones de ingresos futuros a la ATTT. Por otra parte, ATTT debe reintegrar alrededor de USD 7 millones al fisco cada ano dejandose un presupuesto anual de entre USD 6 millones y USD 7 millones. La cantidad es transferida cada mes de USD 580,000. 2.115 Las deficiencias de ATTT en el ambito regulatorio de fiscalizacion demuestran la existencia de una deuda acumulada de USD 34 millones de multas no pagadas. Ello se viene arrastrando desde la creacion de ATTT. La presente administracion se vera obligada a anular USD 20 millones de deuda ya que no tiene capacidad para recaudarla. 2.116 ATTT, como 10 muestra el presupuesto historico, no ha invertido casi nada en toda su existencia como institucion. La falta de inversion demuestra la limitada capacidad de la institucion en preparacion presupuestaria y formulacion de proyectos viables. El resultado ha sido una cronica falta de inversion en equipamientos relativos a las funciones mas importantcs de fiscalizacion de la ATTT como basculas de pesos, y equipos de conteo de trafico. Asimismo, no ha habido por consiguiente inversion en capacitacion o reconversion de recursos humanos. 34 Tabla 22: Presupuesto HistOrico del ATTT ANO Presupuesto Aprobado (USD) Presupuesto Ejecutado (USD) Ejecucion (%.) Funcionamiento Inversion Funcionamiento Inversion Funcionamiento Inversion 2000 13,769,300 0 11,741,739 0 85% 2001 14,829,000 0 11,673,430 0 79% 2002 14,975,800 901,320 13,717,687 73,726 92% 8% 2003 13,543,300 204,800 13,486,807 136,812 99% 67% 2004 14,227,400 204,800 12,328,346 61,355 87% 30% Fuente: ATTT 2.117 No existe una politica de estado de transporte urbano 0 en relaci6n a cualquier otro servicio de transporte. Como consecuencia de las deficiencias historicas de ATTT, ha habido una ausencia de vision estrategica desde su creaci6n y esta ha realizado un trabajo de acompafiamiento y gestion de 10 existente mas que un desarrollo de un plan estrategico 0 una visi6n politica de su accionar. 2.118 La actual administraci6n, sin embargo, asumi6 desdc el comienzo una administraci6n dinamica y clara, con base en el desarrollo de cuatro proyectos: (i) desarrollo de una red de }ineas de transporte masivo por medio de buses articulados; (ii) modernizaci6n del sistema de licencias de conducir y reglamento de transito; (iii) instalaci6n de un sistema de semiforos centralizados y extensi6n de semaforos a 180 intersecciones; (iv) proyectos pilotos en infraestructura peatonal. La alta dinamica de la nueva administraci6n y su concentraci6n en cuatro proyectos necesarios demuestra una vez mas sin embargo las falencias de la instituci6n, ya que si bien los cuatro proyectos se llevan en paralelo, no hay un marco de politica comtm que los armonice 0 que impulse otras acciones paralelas necesarias. No existe un plan estrategico que muestre calendarios y prioridades en el accionar. 2.119 Sin embargo, la actual administraci6n es consciente de las debilidades arriba mencionadas y se inscribe de lleno en el desarrollo de una poHtica de movilidad urbana para el Area Metropolitana de Panama que se podra desarrollar a partir de este estudio. Ministerio de Vivienda (MIVI) 2.120 El MIVI tiene potestades de desarrollo y planificaci6n urbana sobre todo el territorio, inclusive el urbano. El MIVI define los usos de suelo, las densidades, la zonificaci6n urbana y los reglamentos de urbanismo. En el caso del AMP, el MIVI desarroll6 y mantiene el Plan Director de Urbanismo de Panama, que define el tipo de uso de suelos por zona en Panama, dando la pauta para el presente y futuro desarrollo de la ciudad. 2.121 Ninguno de los reglamentos de urbanismo, ni la zonificaci6n ha sido discutido, evaluado y sus consecuencias cuantificadas por el sector transporte y en particular por la ATTT. Los Municipios otorgan los permisos de construcci6n sobre la base de los reglamentos y pautas que define el MIVI. Asimismo, estos pueden en ciertos cas os otorgar derogaciones a algunas. Cuando se otorgan los permisos de construcci6n se realizan estudios de impacto de trans ito que debe evaluar ATTT. 2.122 El alcance de estos estudios no es compatible con e1 potencial impacto de desarrollos residenciales 0 de oficinas en centros urbanos consolidados, ya que s6lo se pide analizar el impacto inmediato, 0 sea a la zona adyacente. En opini6n de muchos, este proceso de validaci6n de permisos de construcci6n esta obsoleto y no corresponde a las necesidades imperantes. 35 Ministerio de Obras Publicas (MOP) 2.123 El MOP esm encargado del desarrollo y mantenimiento de toda la infraestructura de transportes del pais, inclusive la urbana. Esta potestad Ie permite ser el gestor y ejecutor de construcci6n de infraestructura urbana tal como: (i) elevados vehiculares; (ii) pasos peatonales; (iii) reforzamiento de las calzadas de calles urbanas; etc. 2.124 El MOP dispone de un presupuesto anual de alrededor USD 240 millones (2006), 0 sea casi 35 veces mayor que el de la ATTT. Por ello, el MOP tiene la facultad y tendencia a manejarse muy independientemente de la ATTT. No existe verdadera coordinaci6n entre ambas entidades, y no existe una entidad interrninisterial de coordinaci6n permanente. 2.125 La ATTT en teoria debiera definir las necesidades en infraestructura de transporte urbano, por su potestad de planificador y gestor de los servicios de transportes y el MOP construir su plan de inversiones en consecuencia. Las actuales debilidades institucionales en ambas entidades no perrniten esta coordinaci6n. Como resultado el MOP tiene en ejecuci6n un proyecto de instalaci6n de puentes elevados vehiculares en la ciudad que puede resultar innecesario una vez que el proyecto de semaforizaci6n sea implementado. Esta falta de coordinaci6n y capacidad institucional puede resultar extremadamente cara a largo plazo. Ministerio de Gobierno y Justicia (MGYJ) 2.126 El MGYJ es responsable de la Policia Nacional, provee la policia de tn'msito y tutela la ATTT. La coordinaci6n por consiguiente parece no presentar mayores problemas, pero la policia de transito no responde directamente a ATTT. Por 10 que en ultima instancia la capacidad de acci6n de ATTT, en un rubro de suma importancia para sus funciones, viene supeditado a una tercera autoridad 10 que Ie resta flexibilidad a su acci6n. Municipios 2.127 Los Municipios tienen potestades de recaudo de algunos impuestos y tasas, dentro de las cuales se inc1uye el estacionamiento. Ello significa que e1 Municipio recauda los ingresos del estacionamiento regulado por estacion6metros y las multas por estacionamiento en los estacion6metros sin pagar. 2.128 El Municipio a su vez puede otorgar perrnisos para la instalaci6n de estacionamientos fuera de la via 0 en estructura puesto que el es responsable del otorgamiento de permisos de construcci6n. El MIVI no tiene ninguna politic a ni reglamento relativo a los estacionamientos fuera de la via gestionados por el sector privado. Asi como tampoco la ATTT tiene un reglamento 0 politica al respecto. 2.129 Esta situaci6n institucional crea una ambiguedad paralizante y contraproducente puesto que una politica de estacionamiento activa es una herramienta de planificacion de transporte y gestion de flujos, por 10 que debe estar c1aramente anclada en las responsabilidades de la ATTT, aunque sean los Municipios que sean beneficiarios del recaudo. 36 COSTO DEL TRANS PORTE PUBLICO AL USUARIO 2.130 El gasto en transporte para los hogares mas pobres del Area Metropolitana de Panama es casi cuatro veces mayor que el promedio y casi ocho veces mayor que los hogares del quintil mas alto. El gasto promedio mensual en trans,Porte publico para los hogares es 4.6% de los ingresos mensuales del hogar para toda la poblacion del Area Metropolitana, rnientras que los hogares del quintil mas pobre es de 16% de los ingresos del hogar. Tabla 23: Proporcion del gasto promedio mensual de hogares en transporte publico (incluyendo taxis) en relacion a los ingresos promedio en Panama Quintil Rangos Ingreso Promedio Gasto de Transporte por Tasa de Costo de Niimero de ingresos de los Hogares Hogar Transporte (%) Hogares Hogar Diario Promedio Ql $-300 179 1.15 28.63 15.99 34,497 Q2 $301 568 445 1.54 38.62 8.68 51,486 Q3 $570 -905 719 1.85 46.16 6.42 56,304 Q4 $906 - 1471 1181 1.96 49.12 4.16 54,667 Q5 S1472 Y mas 2414 2.32 57.94 2.40 48,994 Total 986 1.81 45.13 4.58 245,947 Fuente: Encuesta Socioecon6mica de Transporte Urbano, Banco Mundial 2006 2.131 A titulo comparativo la proporcion del gasto promedio en transporte en hogares en Lima es de 17.8 por ciento. La relacion del gasto de la poblacion de menor ingreso con el promedio en Lima es 1.6; y la relacion entre la poblacion en la categoria de menor ingreso y la de mayor (los promedios de ingresos en dolares americanos son similares a los de Panama), es de 3.2. La proporcion del gasto dedicado a transporte en Panama en promedio global es menor en Panama que en Lima. Sin embargo, la diferencia en el gasto entre la poblacion mas pobre y el promedio 0 la poblacion de mayor ingreso es significativamente mayor. 2.132 La desigualdad de los ingresos en Panama debe tenerse muy presente en el disefio de reformas del sector, ya que el efecto en variacion en los costos de transporte publico ya sea por alza tarifaria 0 aumento de la necesidad de trasbordar, impacta significativamente mas fuerte a la poblacion de bajos ingresos en Panama en comparacion a otras ciudades. Tabla 24: Proporcion del gasto promedio mensual de hogares en trans porte publico (incluyendo taxis) en relaci6n a los ingresos promedio en Lima, Peru Ingreso Ingreso Promedio Costo de Transportes por Tasa de Costo No. de Promedio de los Hogar de Transportes Hogares de los Hogares(US$) (%) (000) Hogares (Soles) Diario Promedio 450 $140 5.1 128 28.5 389 800 $248 6.8 170 21.2 557 1,250 $390 9.0 225 18.0 269 1,750 $540 11.1 277 15.8 133 2,500 $750 14.2 356 14.2 75 3,500 $1085 17.8 446 12.7 35 5,500 $1700 26.3 658 12.0 26 10,000 $3100 34.7 868 8.7 10 8.3 17.8 1,494 Fuente: Secretaria Tecnica Transporte Lima y Callao 2004 37 ANAuSIS DE LA RECAUDACION DEL SECTOR TRANSPORTE 2.133 La mejora del sistema de transporte urbano en Panama podria exigir un aporte adieional de reeursos publieos para crear la infraestruetura neeesaria, modernizar los sistemas de transporte publico e introducir la gestion de trafieo. Por consiguiente, es fundamental identifiear que magnitud es financiada a traves de la reeaudacion de ingresos del sector de transporte, cuales son las medidas que podrian aumentar la recaudacion de impuestos, y que otras opciones de financiacion existen a disposicion. Estructura Impositiva en Panama 2.134 La carga impositiva en Panama, medida por la relacion impuestos/ PIB, es una de las mas bajas en la region, entre los paises de ingreso medio, y la mas baja en Centroameriea. El impuesto promedio en relacion a la tasa del PIB, para el periodo 1993-2005, fue de aproximadamente 10 por ciento; esta proporcion muestra un fuerte declive, de 12 por ciento en 1993 a aproximadamente 9 por ciento en 2005. Esta baja carga impositiva es unicamente factible porque Panama recauda una gran cantidad de recursos no-impositivos, 6.3 por ciento de PIB en 2005. La principal fuente de recaudacion no-impositiva proviene del Canal de Panama. Las transferencias de recursos no-impositivos por parte de la Autoridad del Canal de Panama (PCA) al Gobierno Central incluyen entre otras: una cuota energetica, de agua y otras utilidades proporcionadas por el sector publico al PCA, una cuota basada en toneladas de carga y dividendos. En 2004 estas transferencias representaron un 2.5 por eiento del PIB aproximadamente. 2.135 La composicion impositiva de Panama es atipica para la region. La reeaudacion de impuestos indirectos es ligeramente mayor que la correspondiente a impuestos directos. Los impuestos indireetos representaron un promedio de 54 por eiento de la reeaudacion impositiva entre los afios 1993-2005, a diferencia de 10 oeurrido en 2003 en los demas paises latinoamerieanos y del Caribe, en donde los impuestos indirectos constituyeron un 67 por ciento de la recaudacion impositiva, frente a un 46 por eiento por parte de los paises industrializados . Figura 13: Composicion Impositiva en Panama, 1993-2005 (Porcentaje de recaudacion impositiva) 100% 90% i I-- " J 80% ~ I 70% --"" ""~ -"- c-- "- 60% " -- r- c-- r- -"" 1 50% 40% '""~ ----""," If I-- r-~ , "-' -" I; 30% c-~ r"- -- If~ --- - - -- - 20% C-" ~-" "~ "-""" " -- ~ -" e~~~ 10% -- I"""""""" r- i- "- I"""""" 0% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Ie 'Taxes IZI Indirect Taxes i Fuente: Ministerio de Economia y Finanzas 2.136 Los impuestos directos en Panama comprenden los impuestos al ingreso (personal y corporativo), a la renta, a la propiedad, y el segura educativo, mientras que los impuestos indirectos incluyen los impuestos al comercio extranjero, el impuesto al valor-agregado, Hamado Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y Prestaciones de Servicios (ITBMS) e impuestos selectivos al consumo. 38 Indudablemente, la baja recaudacion de impuestos indirectos en Panama se debe en parte a la baja tasa del ITBMS, 5 por ciento tasa general y una base relativamente estrecha. Figura 14: Composicion Impositiva en Panama 1993-2004 (como porcentaje de fa recaudacion impositiva) 100% 90% 60% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1993 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04 o Income Tax • Wealth and Property Tax o Education Insurance o ITBM IJTaxes on Foreign Trade !II Selective Consumption Taxes Fuente: DGI. Nota: a) Las cifras corresponden al Presupuesto del Gobiemo Central y no incluyen por 10 tanto los impuestos a la seguridad social. b) Hasta 1995, el seguro educativo no era c1asificado como recurso no-impositivo. 2.137 Dentro de todas las categorias, el impuesto al ingreso es la fuente principal de redito impositivo en Panama, al igual de 10 que ocurre en la mayoria de los paises industrializados. Entre 1993-2005, el impuesto al ingreso represento, en promedio, un 40 por ciento de la recaudaci6n totaL Por su parte, los paises Latinoamericanos y del Caribe, recaudaron en impuestos al ingreso, en promedio, apenas un 27 por ciento vis a vis 50 por ciento en los paises industrializados. Recaudaci6n de Recursos en el Sector Transporte en Panama 2.138 La recaudaci6n de recursos del sector transporte en Panama es recolectada, principalmente por: el Ministerio de Economia y Finanzas (MEF), a traves de los impuestos directos e indirectos; la Autoridad de Tninsito y Transporte Terrestre (ATTT) a traves de distintas tarifas; y en un grado menor por la Municipalidad de Panama. Recoleccion de recursos de la ATTT 2.139 La recaudacion total por parte de ATTT a1canz6 los USD 13.6 millones en 2005 y podria aumentar substancialmente de acuerdo a la estructura impositiva actuaL La recaudacion total de ATTT ha aumentado, en promedio, un 3.4 por ciento durante el periodo 2000-05. La principal fuente de ingresos de ATTT proviene de las infracciones de transito, 10 que representa casi la mitad la recaudaci6n total. 39 Figura 15: Composicion de la Recaudacion de ATTT 2000-2005 (como porcentaje de la recaudacion impositiva) 100% ....--____- - 60% 40% 20% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 [] Tickets • Drivers License 8 Vehicle inspection [] Other revenues • Auto insurance fee II Collision penalty L.... Fuente: A TIT 2.140 Casi un tercio de los recursos totales de ATTT provienen de las solicitudes de licencia de conduccion (nuevas expediciones, renovaciones, cambios y permisos de conduccion) y de los formularios de inspeccion de vehiculos, contribuyendo en promedio, con un 17 y 15 por ciento respectivamente. 2.141 Un 11 por ciento de los ingresos de ATTT provienen de otros recursos que en los ultimos aiios han mostrado una tendencia de crecimiento, de solo 9% en 2000 a 13% en 2005. Algunos de los conceptos incluidos en esta categorfa incluyen: registro de vehiculos, registros vehiculares en la base de datos de RUVM, inscripcion de propiedad, actualizaciones, certificados, transcripciones, reemplazos, traslados y documentos con historial de conductores. Las cuotas actuales de servicio son fijas y van de USD 2 a 5; existe un gran potencial para aumentar los ingresos a traves del aumento de precio de estas cuotas. Por ejemplo, registrando un nuevo coche eostaria USD 5 sin tener en cuenta el costo del vehiculo. Tabla 25: Ingresos de ATTT Otros Ingresos Varios Tarifa Actual (USD) Inscripciones de vehiculos nuevos Precio de USD.O.OO a 15,000 5 Precio de USD.15,001 a 30,000 5 Precio de USD.30,001 a 45,000 5 Precio mas de USD.45,000 5 Traspasos de propiedad 2 Duplicados 2 Retiro de Circulaci6n 2 Actualizaciones 2 Inscripciones y/o cancclaciones de hipotcca 2 Certificaciones 2 Certificaciones para Placa Perdida 2 Fuente: A TTT 40 2.143 En 2001 se introdujo una nueva cuota a traves de la cual ATTT cobra a las compafiias un 1% sobre las polizas de seguro automovilistico. El redito recaudado por este concepto represento, aproximadamente, un 5% por ciento de la recaudacion total de ATTT. Finalmente, un 4% de los recurs os totales de ATTT proviene de las multas cobradas por choques en accidentes de trans ito. RecaudaciOn de Recursos de la Municipalidad de Panama 2.144 La Municipalidad de Panama tiene dos fuentes principales de recolecci6n de recursos del sector de transporte: nuevos registros vehiculares, cobrandose USD 2 por nfunero de placa; y derechos de circulacion de vehiculo, emitiendose y vendiendose una placa licencia entre USD 2 y 242 dependiendo del valor del coche, numero de pasajeros, capacidad de carga y tipo de uso (comercial 0 personal). Recaudo dellmpuesto a los Combustibles 2.145 EI 50% del recaudo del impuesto selectivo al consumo proviene de los combustibles, vale decir el 1 por ciento del PIB para el periodo entre 1993-2004. El impuesto se aplica por volumen de combustible vendido (por ga16n) a una tasa entre USD 0.08 por galon de asfalto a USD 0.6 por galon de gasolina. SegUn un reciente estudio del Banco Mundial 17 hay clara evidencia que este impuesto no esta a su maximo potencial; en 2003, 395 millones de galones fueron consumidos y solo 277 millones pagaron impuesto, 0 sea e] 70 por ciento. Comparacion de la Recaudacion de Recursos del Sector Transporte con Ciudad de Mexico 2.146 La recaudacion del sector transporte en la Ciudad de Mexico se ha multiplicado en los ultimos 15 afios. A principios de 1990 los ingresos de trans porte representaban un promedio de aproximadamente 4 por ciento de la recaudacion total de la ciudad, mientras que en los ultimos cinco afios el promedio recaudado ha sido 8.5 por ciento. Esto se debe principalmente al resultado de nuevas politicas que han aumentado los gravamenes de las contribuciones locales al uso de vehiculos, asi como tambien a transferencias del Gobiemo Federal como resultado de la recaudacion participativa de impuestos vehiculares acordados en el Acuerdo de Colaboracion Administrativa entre el Gobiemo de Ciudad de Mexico y el Ministerio de Finanzas. Figura 16: Recaudacion Impositiva y No-Impositiva del Sector Transporte en la Ciudad de Mexico 1991-2005 (como porcentaje de fa recaudacion total de transporte) 80% I I II .~ r- t- I- I l~ 60% - c- r- -I -- I- - ;:' ,'I· I'; ..~ i 40% -f; - r-- r-- .- .- ~-- 1··;·1- ; ..-- - f- I - . . .- ;' 20% ~;- 1/ c-- r- _. r- r- r- - r-- <'- ,r- i-T ( _I~ r-- .;;. i 0% 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 I·-·--·-·~-·---' o Taxes. Non-lax re\19nue* ! I *Recursos no-impositivos inc\uyen derechos vehiculares y multas a infracciones de tninsito. Fuente: GDF, Cuenta Publica varios afios. 17 Estudio del Gasto Publico de Panama, Banco Mundial, 2006 41 2.147 Por consiguiente, el dividendo impositivo del sector de transporte ha aumentado de 20 por ciento en 1991 a aproximadamente 80 por ciento en 2005 como porcentaje del total de los recursos del sector, Figura 16. Las transferencias participativas federales son la fuente primaria de ingresos del sector, representando un promedio de 76 por ciento durante el periodo 2000-2005. Estos traslados estan compuestos de dos impuestos: usa vehicular y nuevas compras vehiculares (56 y 20 par ciento respectivamente). El 4 par ciento restante, proviene de impuestos locales al uso vehicular y a la compra de vehiculos usados. 2.148 Ademas, la dependencia presupuestaria sobre los derechos vehiculares (registro vehicular, tarifas de estacionamiento y multas de remolque) ha disminuido; a comienzos de los afios noventa, esta categoria representaba en promedio, mas de la mitad de los ingresos del sector, mientras que durante los ultimos cinco afios, representa apenas el 19 por ciento. Entre los conceptos dentro de esta categoria, el registro del vehiculo es la fuente principal de ingresos, representando casi un 18 por ciento del ingreso total del sector (y un 90 por ciento de los ingresos totales de transporte si no se consideran los impuestos local y Federal). Figura 17: Composicion del Recaudo en Transporte en la Ciudad de Mexico, 1991-2005 (como porcentaje de fa recaudacion total de transporte) 100% I I' 80% c- - - - - c- , c- - - - r- r- .r- c- 60% .... ~~ .~ c ~~ ~. I I- ~'" 1 40% - .- II~. c- '- - I~ c- r- r- f· . 20% 0% c- - - - - c- i- I- I- I-I I I le- I 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Local Taxes _ Rights D Tickets D Federal Tax Participation Fuente: GDF, Cuenta Publica varios afios. 2.149 Digno de atencion es el hecho que los tiquetes cobrados por infracdon de transito solo representan un 1 por dento de de los ingresos totales del sector transporte (y 5 por ciento de los ingresos totales de transporte si no se consideran los impuestos local y Federal). 2.150 La recoleccion impositiva en Panama es una de las mas bajas en America Latina; las propuestas de aumentar los impuestos en todos los sectores mejorarian las finanzas publicas del pais significativamente, reducirian la posicion de Panama frente a la deuda y por consiguiente mejorarian su jndice de soberania. La focalizacion en aumentos impositivos marginales en el sector de transporte, apuntando al ingreso adicional a la inversion en infraestructura y la modemizacion del sistema de transporte podrian proporcionar una justificacion transparente y un arreglo susceptible a monitoreos. 2.151 Debido a que los cambios en la estructura impositiva requerira de la aprobacion legislativa, las modificaciones a la ley impositiva seran complejas y requeriran de tiempo. Existen posibilidades a corto plazo para aumentar los ingresos del sector centnindose en recursos no-impositivos. 42 2.152 Los ingresos de ATTT se concentran mayoritariamente en los tiquetes a las infracciones de tninsito, mientras que la experiencia en Ciudad de Mexico nos demuestra que solo 5 por ciento del ingreso del sector proviene de este impuesto. Ademas, la mayoria de las tarifas cobradas por servicios son excesivamente bajas en comparacion con otros paises y son fijas sin tener en cuenta el valor del vehiculo. Los ingresos pueden aumentarse a traves de un nuevo mecanismo de fijacion de precios que refleje mejor las necesidades del sistema de transporte en Panama. PROYECTOS ACTUALMENTE EN EJECUCION 2.153 Una de las debilidades institucionales recurrentes en 10 que refiere a la planificacion de una politica de transporte urbano integral y a largo plazo ha sido el enfoque parcial y por proyecto con el que se ha encarado el tema en las ultimas decadas en Panama. 2.154 En los aDos 90s se implementaron tres proyectos principales, despues de varias iniciativas programaticas de mejoramiento de transporte urbano, inclusive un prestamo del Banco Mundial con un fuerte componente de transporte urbano, perduraron las siguientes realizaciones: la construe cion de los corredores Norte y Sur; la construccion de pasos elevados; y un prestamo garantizado del Banco Nacional de Panama de USD30 millones a favor de los transportistas para renovar la flota del transporte publico, pero que solo se ejecuto parcialmente. 2.155 En los ultimos ai'ios, la ATTT ha iniciado el proceso de implementacion de varios proyectos orientados a lograr una movilidad urbana adecuada y a establecer un sistema apropiado de administracion y supervision del transito. Los cinco proyectos principales actualmente en implementacion son: 1. Licencias de Conducir y Supervision de Tninsito: A traves de este proyecto se han contratando los servicios de un operador privado por un periodo de 10 ai'ios (2005-2015) para establecer un sistema integral de gestion para la emision, administracion y control de las Licencias de Conducir, el Certificado de Propiedad Vehicular y las Tarjetas de Pesos y Dimensiones, mediante la automatizacion de los diferentes pasos vinculados con la emision final de estos documentos. El proyecto tambien incluye el desarrollo del soporte informatico y el equipamiento de la Policia de Transito de modo que se pueda contar con informacion en el campo referente al estatus de los conductores y se pueda realizar una supervision mas eficiente del trans ito vehicular, al igual que el seguimiento del historial de cada conductor. Este proyecto se soporta juridicamente en un nuevo Reglamento de TTllnsito. 2. Sistema Centralizado de Semaforos: El objetivo de este proyecto es realizar el estudio, disei'io, suministro, instalacion, operacion y mantenimiento por cinco (5) ai'ios de un sistema integral de semaforos centralizado que responda a las variaciones del trans ito en tiempo real, operando 180 intersecciones semaforizadas, capaz de tratar los temas de ayuda al transporte publico y vehiculos de emergencia, inc1uyendo programas de simulacion para la planeacion vial y del transporte. 3. Movilidad Peatonal Urbana: Este proyecto esta orientado a disei'iar e implementar medidas en las zonas de circulacion vehicular y en las areas adyacentes con el objetivo de crear la infraestructura, establecer el sei'ialamiento y construir facilidades que contribuyan a que el peaton se movilice con seguridad y comodidad en el area de aceras 0 al cruzar las vias de circulacion vehicular. 4. Sistema de Transporte Masivo (STM): El objetivo de este proyecto es suministrar servicios de transporte de calidad para la movilizacion ordenada, segura, rapida y mas iva de la poblacion de la ciudad de Panama, mediante una red de corredores troncales de transporte masivo circulando en carriles exc1usivos y rutas alimentadoras en cada sector de operacion. 43 Inicialmente, el STM se implantani en el Corredor de la Via Transistmica entre el sector de San Isidro y el Centro de la Ciudad (16 Km). La segunda etapa corresponde al Corredor de Ave. Domingo Diaz, Ave. Jose Agustin Arango y Via Espafia, uniendo el sector de Tocumen, Pedregal y Juan Diaz con el Centro de la Ciudad, pasando a traves de los populosos sectores de Rio Abajo, Parque Lefevre y San Francisco (20 km). 5. Ohras de Vialidad: Este proyecto esta orientado a mejorar el funcionamiento de las intersecciones mas crfticas de la ciudad, seleccionando aquellas que por el nivel de flujo vehicular requieren aumentar su capacidad. Este proyecto incluye: (i) 22 sub-proyectos que consisten en obras de bajo nivel de inversion en intersecciones y vias, incluyendo ampliaciones parciales, construccion de carriles adicionales, mejoramientos geometricos y sefializacion vial, para optimizar la circulacion y las condiciones de trafico en las principales arterias de la ciudad; y (ii) 16 intersecciones que requieren construir pasos elevados con capacidad para manejar adecuadamente los volumenes actuales de trans ito y el crecimiento esperado. Este paquete de pasos elevados vehiculares fue seleccionado tomando como prioridad aquellas intersecciones criticas localizadas a 10 largo de los Corredores de Transporte Masivo, ya que representan el complemento necesario para optimizar la operacion del sistema y facilitar el acceso de las rutas alimentadoras. Adicionalmente, se han incorporado intersecciones a 10 largo del principal eje transversal de la ciudad, Via Brasil, para facilitar el movimiento transversal (Norte Sur). 2.156 La siguiente tabla (Tabla 26) presenta un resumen de los montos de inversion, indicando la fuente de financiarniento, ademas del periodo de ejecucion de cada uno de los proyectos. Tabla 26: Resumen de Montos de Inversion de Proyectos en Ejecucion Proyecto Inversion (Millones USD) Periodo de Ejecucion Publica Fuente Privada LicenciaslR UVIinfonmitica 0.825 ATTT 2.00 Servicios por 10 ailos 2005 - 2015 Sistema de Semliforos 7.00 Proveedor Instalaci6n y operaci6n 3.00 ATTT por 5 afios 2005 2010 Movilidad Peatonal 3.00 Gob. Central 2006 - 2007 2.00 GEF (Donacion) 2007 - 2008 Transporte Masivo Linea Transistmica 50.40 CAF 33.00 2006 - 2007 21.60 Gob. Central Linea Este 60.00 30.00 2007 - 2008 25.00 Gob. Central Obras de Vialidad Menores 4.50 Gob. Central 2006 2007 Pasos Elevados 120.00 Proveedor 2006 - 2008 Vehiculares Tota] 291.33 65.00 Fuente: Autoridad de Tninsito y Transporte Tenestre, 2006 44 CAPiTITLO 3 -REDEFINICION DEL ACCIONAR Y BASES PARA UNA POLiTICA DE MOVILIDAD URBANA INTRODUCCION 3.1 El diagn6stico del sistema de transporte urbano de Panama plasma que las caracterfsticas fisicas de la Ciudad de Panama, su rapida expansi6n y baja calidad de su sistema de transporte urbano han redundado en una creciente congesti6n vehicular y en tiempos de viajes extremadamente largos para el acceso a puestos de trabajo para las fuerzas vivas de la ciudad. Ello, aunado al rol fundamental que juega Panama en la economia del pais al concentrar 46% de la poblaci6n y la mayoria de la economia de servicios que representan el 76% del PIB nacional, ha provocado una creciente preocupaci6n en la poblaci6n y desde luego en el Gobiemo en cuanto al transporte urbano de la ciudad y su impacto en la competitividad de la misma. 3.2 Por esta raz6n, desde comienzos de los afios 1990, el Gobiemo de Panama ha intentado dade soluci6n al problema de transporte de la ciudad. En primera instancia se construyeron los corredores Norte y Sur (1999), y otros puentes y elevados vehiculares (2001); se intento incitar ala renovaci6n de la flota vehicular del transporte publico a traves de garantia a pnSstamos (2002); se estudiaron diversos proyectos de Sistemas de Transporte Publico Masivo (STM) (2000); se creo la Autoridad de Tninsito Transporte Terrestre (1999). Todas estas iniciativas si bien han contribuido en mejoras, no han resuelto el creciente problema del sistema de transporte de la Ciudad de Panama. 3.3 Comw a todas las iniciativas intentadas hasta ahora por gobiemos de distintos colores politicos, ha sido un enfoque parcial y por proyecto. Se ha pretendido resolver problemas que son por definici6n complejos y que envuelven muchos actores e intereses distintos por ser urbanos, a traves de proyectos individuales y en particular a traves de la construcci6n de infraestructura. Este enfoque ha resultado distintamente 0 en el fracaso de las iniciativas por no dar en un consenso, 0 en infraestructura que ha beneficiado a unos pocos usuarios y no ha resuelto el problema en su conjunto. 3.4 Por ello, Ia tarea que aqui se ha abordado es proponer el desarrollo de una poHtica y estrategia de movilidad urbana consensuada con todos los estamentos gubemamentales, los usuarios y los proveedores de servicios para enmarcar un futuro plan estrategico y correspondientes proyectos. De esta manera, el consenso sobre los objetivos y orientacion de los proyectos a desarrollar se obtendria en la medida que correspondan a los objetivos trazados en este documento de politica, as! asegurando la coherencia entre los mismos. 3.5 La actual administracion se ha planteado con urgencia la necesidad de mejorar el sistema de transporte urbano de la capital. Por ella solicitaron el apoyo del Banco Mundial para proporcionar el soporte necesario para el desarrollo de dicha politica de movilidad urbana y este documento pretende dar los lineamientos para su establecimiento. BASE CONCEPTUAL DE LA pOLinCA 3.6 Reconociendo que no es posible separar el problema de la ciudad y su desarrollo con el problema de transporte que se despliega en su seno, la politic a de movilidad urbana propuesta debe partir de una visi6n global que intente recoger la dinamica de las relaciones inseparables entre ambos componentes del espacio urbano. La ciudad es el espacio en que se organizan las actividades de las personas que viven en ella y dichas actividades se despliegan y ubican, por diferentes razones, en diferentes puntos del espacio urbano, condicionando determinados patrones de como la gente se mueve en ella y en que forma 10 hace, 45 usando diferentes modos para transportarse y desarrollar sus actividades diversas. De ahi que sea tambien importante intentar mirar el fenomeno y la polftica de movilidad urbana no solo desde la perspectiva de Ia oferta de trans porte sino tambien desde la demanda, desde como y por que se originan determinados viajes y como podria afectarse e incidir en ello. Ello implica conocer las relaciones entre el transporte y la organizacion productiva de la ciudad y los lugares en que la gente vive y se educa, entre otros aspectos importantes, asi como mirar la forma en que esas politicas publicas inciden sobre el transporte urbano. 3.7 Este enfoque global va acompafiado al mismo tiempo por una vision sistemica respecto al transporte urbano, abarcando por 10 tanto todos los modos de transporte, publico y privado, de pasajeros y de carga, motorizados y no motorizados, que oeupan y compiten por un espacio y una vialidad urbana siempre escasa, reconociendo por ello la existencia de situaciones de congestion, las cuales se dan con mayor enfasis en determinadas areas de la ciudad y en horarios especifieos. Dentro de tal sistema de transporte urbano, el transporte publico es un sistema en si mismo, con su propia estructuracion y logica de funcionamiento y que, por su importancia para un gran numero de habitantes de la ciudad y por las extemalidades medioambientales y de diverso tipo que provoca, tiene una gran visibilidad publica y atrae una gran sensibilidad ciudadana. 3.8 Al mismo tiempo que esa vision global y sistemica del problema de transporte urbano, se ha intentado generar una propuesta que armonice distintos objetivos, como son los de eficiencia economica y de cali dad de los servicios, con los de equidad social y preservacion del medio ambiente, as! como otorgar niveles adecuados de seguridad a las personas y bienes. Por 10 tanto, las recomendaciones propuestas se dirigen a incrementar la calidad de vida que la ciudad ofrece a sus habitantes, tanto globalmente, como especificamente para los usuarios mas vulnerables quienes dependen exclusivamente de un modo de transporte: el transporte publico. 3.9 Por ultimo, el enfoque de las recomendaciones propuestas debe abarcar todas las facetas del problema de movilidad urbana de Panama, definiendo el quehacer de Ia ATTT, ya que se trata de la principal entidad responsable del transporte urbano de la ciudad. Sin embargo, la interrelacion con otras entidades de gobiemo que acruan en el ambito de la movilidad urbana debe ser tomada en cuenta para que el resultado final confluya en una politica, estrategias y proyectos coherentes. OBJETIVOS DE LA POLiTICA DE MOVILlDAD URBANA PROPUEST A 3.10 Del diagnostico de las condiciones de movilidad urbana imperantes hoy en Panama se desprenden una serie de conclusiones que tienden a definir los objetivos que deberia perseguir la politica de movilidad urbana del AMP. Estos se presentan a continuacion: 3.11 EI uso eficiente de los recursos: Las inversiones destinadas a aumentar la capacidad deben ser aquellas que maximicen la rentabilidad social. Vale decir que se debe priorizar la optimizacion de recursos existentes previamente a toda inversion de expansion. Asi cesando una practica tradicional de pretender resolver problemas de gestion con construccion de infraestructura. 3.12 Calidad de los servicios: Los servicios de transporte al publico deben asegurar una mayor calidad a la actual, debe ser pareja para todos los servicios y para todos los usuarios; ineluyendo minusvalidos, ancianos, mujeres, nifios, etc. 3.13 Favorecer una mayor equidad social: EI concepto de equidad a aplicar es amplio e ineluye aspectos en el disefio del sistema de transporte que consideren una distribucion equilibrada de los beneficios entre los grupos sociales y entre areas geograficas. De igual manera la equidad debe ser considerada en asegurar mayores y mejores altemativas de transporte publico a aquellos habitantes que no poseen vehiculo particular. De considerarse mayor equidad en la distribucion del espacio urbano, 46 otorgandose mayor espacio donde hay mayores usuanos, vale decir espacios peatonales primero, y espacios al transporte publico en segundo lugar. 3.14 Sustentabilidad ambiental: En todo disefio se debe aspirar a la minimizacion de los impactos negativos sobre el medioambiente como la contaminacion de aire, ruido, efectos esteticos y otros, y garantizar la implementacion de altemativas que no perjudiquen la cali dad de vida de las generaciones futuras. 3.15 Seguridad para las personas y bienes. En toda iniciativa se debe considerar la variable seguridad durante todas las etapas de un viaje: caminando, en espera y durante el viaje en el vehiculo. E1 concepto es, por 10 tanto, mas amplio que solo disminuir el jndice de aecidentes en el transito. ELEMENTOS CENTRALES DE UNA PROPUESTA DE POLITICA DE MOVILIDAD URBANA Vision integral 3.16 El sistema de transporte urbano de una ciudad tiene el objetivo primero, pero no unieo, de transportar a los habitantes de la eiudad, pero tambien ejerce un rol direeto en la formacion de la ciudad; forja y guia el desarrollo de la misma. El sistema de transporte determinara la ubicacion de residencias y actividades; Ia intensidad de las externalidades provocadas (eontaminacion, ruido etc.) que afeetanin la calidad de vida en la ciudad; la densidad de la red de transporte propiciara la densidad del desarrollo urbano; la aecesibilidad al sistema afeetara la economia urbana. En fin, la red de transporte urbano es como la red arterial de la eiudad: la define. 3.17 Por consiguiente, una vision integral y sistemica del transporte urbano pasa primero por una decision consciente y consensuada sobre la ciudad en la que queremos vivir. Es esta decision que debe tomarse en aras del bien comun, para hacer armonica la convivencia de personas diversas, actividades contradictorias, e intereses encontrados que comulgan en el seno de las urbes modemas como Panama. 3.18 Por 10 tanto, para conformar un sistema racional de transporte en la ciudad, es menester que exista una efectiva planificacion urbana y hacer coherentes los disefios de transporte y la operacion de los servicios con dicha planificacion; la cuM que no solo se limita a definir las altemativas de uso del suelo sino que ademas incentiva un ordenamiento territorial y localizacion de actividades correspondiendo a la idea de ciudad-objetivo que se intenta forjar. Planificaci6n estrategica y estudios cuantitativos 3.19 La bUsqueda de soluciones a los problemas en todo ambito pasa por un diagnostico fundamentado e informado. En el transporte urbano, la necesidad de disponer de datos y mediciones fiables es aun mayor dada la complejidad del contexto. Es imperativo desarrollar un cuerpo de conocimiento con bases de datos para monitorear la oferta de transporte existente: los servicios propuestos, sus caracteristicas, sus cualidades, etc. Se debe conocer ademas la demanda de transporte: la cantidad de viajes que se deben atender en la ciudad, sus origenes y destinos, las condiciones y opiniones de los usuarios potenciales. En fin, la autoridad rectora del sistema de transporte para disefiar politicas, regular y fiscalizar debe tener un cuerpo de bases de datos e informacion que permita el desarrollo de estudios y sea la base para una planificacion estrategica constante. 3.20 La ATTT debe dotarse de un Departamento de Planificacion Estrategica, cuya base de informacion debe ser una encuesta origen destino detallada y que se realice de manera recurrente con la periodicidad del censo. A partir de ella se deben construir instrumentos de anaIisis y proyeccion para evaluar politicas, planes estrategicos y la rentabilidad economica de proyectos. 47 3.21 La ATTT desarrollani un Plan Estrategico de Transporte enmarcado dentro de la Politica de Transporte Urbano aqui presentada, y que proponga acciones e inversiones decenales debidamente fundamentadas y justificadas por las herramientas y modelos de planificacion de su Departamento de Planificacion Estrategica. NingUn proyecto sera implementado de no ser parte del Plan Estrategico. Rol activo del Estado 3.22 Es evidente que el significativo cumulo de irracionalidades que se registran en el ambito del transporte no puede ser solucionado espontaneamente por la simple accion del mercado. Alin mas, es precisamente el transporte urbano un sector donde se puede constatar la presencia de multiples imperfecciones y distorsiones del mismo que afectan gravemente su propio desenvolvimiento y a la comunidad en su conjunto. Por otra parte, la envergadura de la tarea que significa la generacion de un efectivo sistema de transporte supera con creces las posibilidades de los agentes privados que acruan en este ambito. 3.23 En este sentido, el Estado debe ejercer con mayor fuerza su deber de garante del bien comun y asumir un rol mucho mas activo (pro-activo) en el ambito del transporte, que signifique asegurar la consecucion de los objetivos definidos para el transporte urbano. 3.24 Ello implica ampliar su ejercicio desde la funcion normativa y fiscalizadora, para involucrarse directamente en la implementacion de acciones tendientes al ordenarniento global del transporte publico para transformarlo en una verdadera industria, articulando y gestionando iniciativas y negocios en asociacion publico-privado que aprovechen al maximo las potencialidades de los diversos proyectos a desarrollar y generando las regulaciones necesarias para racionalizar Ia oferta de transporte y la debida internalizacion de costos por parte de los beneficiarios privados, todo esto regido por una logica de mercado efectiva y de servicio publico eficiente. Institucionalidad clara y ejecutiva 3.25 La deficiencia de capacidad institucional y tecnica en los variados organismos publicos que tienen funcion sobre los multiples aspectos que inciden en el transporte urbano, afectan decididamente la capacidad del Estado para actuar sobre esta materia. Por esta razon es imprescindible generar un profundo reforzamiento de recursos humanos, sistemas y procedimientos institucionales. Esto debe permitir contar con equipos tecnicamente capaces, un ordenamiento juridico normativo claro, equitativo y estable, que otorgue una perspectiva de confianza a quienes son parte activa del transporte publico, ya sea como operadores 0 como usuarios. 3.26 Por otra parte, los requerimientos de integralidad e intersectorialidad de que debe dar cuenta el actuar publico en materia de transporte urbano, supone, en 10 inmediato, estrechar los niveles de coordinacion entrc los diversos organos del Estado involucrados en este ambito: ATTT, MIVI, MOP, MGYJ, Municipalidades. Por 10 tanto, y de manera prioritaria, se debe generar una instancia con una amplia capacidad operativa que lidere la coordinacion entre estos estamentos de manera a revisar la normativa existente, aclarar roles, y propiciar las condiciones para la reforma coherente e integral del sector. Gesti6n racional de la demanda 3.27 E1 crecimiento de 1a movilidad urbana pondni de relieve con mayor urgencia la competencia por el uso del espacio urbano en Panama. La movilidad urbana en un area metropolitana en crecimiento como Panama seguira aumentando, exacerbando los problemas de congestion, porque la poblacion y su nivel de ingresos aumentaran. Sin embargo, el espacio urbano no es extensible al infinito permitiendo la expansion de la capacidad vial; porque el recurso espacio simplemente se agota, por un lado, y por otro, el espacio 48 en si es valioso y hay un sinnfunero de actividades urbanas que propiciarian rentabilidades sociales mayores a la comunidad si se les adjudicara ese espacio a su uso. 3.28 Por estos motivos, el desarrollo sostenible de Ciudad de Panama rec1ama medidas concretas de gestion de la demanda que abarquen soluciones mas alla de la mitigacion de las perdidas economicas; se requiere una adecuada estrategia de control de la demand a que incluya no solo altemativas que expandan la capacidad del espacio urbano sino un estricto control del crecimiento del trafico vehicular. Desarrollo coherente de la infraestructura 3.29 Las necesidades de transporte requieren el desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura que faciliten y mejoren las condiciones de desplazamiento en la ciudad. No obstante, debe superarse la vision tradicional y mas comoda de que los problemas de trans porte se resuelven excIusivamente con grandes inversiones en infraestructura. En este aspecto, debe modificarse la forma de decision sobre los nuevos proyectos, que normalmente se han tornado de manera aislada en relacion con los objetivos principales del sistema de transporte urbano, e incorporar visiones que optimizan e1 desarrollo de infraestructura con la aplicacion de instrumentos de gestion y la introduce ion de nuevas tecnologias, as! como en un marco de estreeha re!acion con el uso de suelo y desarrollo urbano. 3.30 Los nuevos proyectos de infraestructura que se lleven a cabo, ya sea direetamente por cl Estado 0 en asociacion con el sector privado, deben tender a aprovechar todas las oportunidades que se generan alrededor de estos nuevos desarrollos, radicando parte importante de sus costos en sus beneficiarios directos sin desfavorecer a los mas pobres. Empresas operadoras de transporte publico 3.31 El buen funcionamiento del sistema de transporte publico requiere que la operaclOn de la totalidad del sistema sea realizada exclusivamente por empresas de transporte. Es decir, con una estructura de propiedad clara, gestionadas por gerencias profesionales, en base a re!aciones contractuales forrnales y sujetas al regimen tributario general, entre otros aspectos, que aseguren el cumplimiento de sus funciones de manera optima, en terminos de calidad, y con la maxima eficiencia. 3.32 Particularrnente, debe hacerse un especial esfuerzo por generar planteles de conductores capacitados tecnica y profesionalmente para ejercer sus labores, sobre la base de un regimen laboral que motive comportamientos de trato deferente a los pasajeros y seguridad en la conduccion. Participacion ciudadana 3.33 Dado que todas las acciones publicas desplegadas en materia de transporte tienen por objeto facilitar el desplazamiento de las personas y bienes, la ciudadania, en cuanto a comunidad de individuos, es un actor absolutamente ausente en las instancias de definicion sobre este tema. 3.34 La experiencia indica que la participacion de los ciudadanos, a traves de las organizaciones que los representan, constituye un elemento relevante para captar, entender y mejorar los diversos aspectos que involucra el transporte urbano. Asi, es necesario promover la participacion de la comunidad en todas las etapas del proceso de disefio e implementacion de politicas y proyectos de transporte urbano; ya sea en los ambitos de decision de los proyectos de inversion, en la definicion de los aspectos operativos 0 de gestion e, incluso, en la fase de control 0 fiscalizacion. Finalmente, la participacion de los ciudadanos actuara como elemento de equilibrio en las instancias de negociacion 0 acuerdo entre el sector publico y los privados, los cuales norrnalmente accionan a traves de quienes representan intereses economicos especificos. El concepto basico es que son los ciudadanos los que tienen ellegitimo derecho de definir el 49 tipo de trans porte que quieren tener y no, como ha sido la tonica durante varias decadas, un grupo reducido de empresarios los que definan las reg las del juego. ESTRUCTURA DE LA PROPUESTA DE REDEFINICION DEL ACCIONAR EN MATERIA DE MOVILIDAD URBANA 3.35 El establecimiento de una politica de movilidad urbana para el AMP es una necesidad urgente, pero no es el unico elemento necesario para lograr una mejora en el sistema de transporte urbano y en la calidad de los servicios disponibles para los usuarios. Para lograr una mejora significativa en la propuesta de servicios a los usuarios hay que modificar toda la tradicion y cultura actual relativa a como se l1evan a cabo proyectos e iniciativas de reforma en el sector. 3.36 En definitiva, la ATTT y el Gobiemo en general deben cesar de abordar cada sector, y en particular el de transporte urbano, con una serie de proyectos sin anc1aje en una politic a de largo plazo coherente. Pero a su vez, la politica por definicion sera amplia y general, dando pautas para todo los aspectos que de cerca 0 de lejos influyen en el resultado final del servicio de transporte, y continuidad en el tiempo. 3.37 En efecto, la politic a debe ser el marco para un Plan Estrategico de Movilidad Urbana que ordene prioridades y concretice las iniciativas esquizadas en la politic a y luego este defina las iniciativas en las cuales se deben desarrol1ar proyectos especificos, el orden en e1 cual estos deben ser desarrollados y globalmente los recursos que deben ser destinados a cada iniciativa. La vision: Una Politica de Movilidad Urbana 3.38 Para romper con la tendencia historica de Panama hacia resolver la problematica del transporte urbano a traves de proyectos parciales y de infraestructura realizables durante una administracion, el gobiemo debe dotarse de una vision a largo plazo sobre e1 tipo de ciudad que quiere ir desarrollando y por consiguiente de las condiciones de movilidad urbana que se deben establecer en su seno. 3.39 La vision debe ser integral y debe conducir a guiar politicas, planes y proyectos. Debe orientar las prioridades y calendarios. Y debe, finalmente, ser la fuente de inspiracion para la coordinacion de politicas sectoriales en todos los ambitos que afectan el espacio urbano. 3.40 Esta vision debe ser el objeto 0 la razon para establecer una Politica de Movilidad Urbana. Esta politica debe ser una politica de Estado con un horizonte de largo plazo, por 10 menos 10 afios. Debe ser consensuada a nivel gubemamental por 10 menos y si es posible con todos los actores y la sociedad civil. A partir de ella y con ella incumbe asegurar e1 ahneamiento coherente de otras politicas sectoriales, tales como urbanismo, infraestructura urbana, vivienda, etc. Las prioridades: Un Plan Estrategico 3.41 La vision debe traducirse en un accionar practico y factible dentro de las realidades politic as y financieras del pais. Para e110, un Plan Estrategico de Movilidad Urbana correspondiente a una administracion gubemamental deberia ser desarrol1ado bajo el marco y coherente con la Politica de Movilidad Urbana establecida y consensuada. 3.42 El Plan Estrategico de Movilidad Urbana debe como principal objetivo ordenar y priorizar en el tiempo las iniciativas a ser realizadas para comenzar a atender la problematica de transporte urbano de la 50 ciudad. Por consiguiente, su horizonte debe contemplar no mas de un mandato Presidencial y ordenar prioridades, identificar fondos de financiamiento, y detallar calendarios. 3,43 No esta de mas recalcar que Unicamente establecido el Plan Estrategico se debe proceder a la elaboraci6n de estudios de factibilidad para el disefio de proyectos especificos a las iniciativas prioritarias. Las soluciones: Una cartera de proyectos 3,44 Las iniciativas prioritarias identificadas en el Plan Estrategico de Movilidad Urbana deben ser traducidas en una cartera de proycctos factibles y sostenibles financiera, social y ambientalmente. La factibilidad de los proyectos se dara a traves de estudios de pre-factibilidad, factibilidad y disefios correspondientes. 3,45 De esta manera los proyectos que se preparen, 0 aun aquellos en preparacion tendras coherencia entre sf a traves de su coherencia con la Politica de Movilidad Urbana de la ciudad. Figura 18: Estructura de la propuesta de redefinicion del accionar en la definicion de proyectos en movilidad urbana en Panama Vision: integral, transversal. ) Prioridades: calendarios, } financiamiento. Proyecto 1 Proyecto 2 Proyecto 3 Proyecto 4 Soluciones: factibilidad, disefios } ejecucion. 51 , , CAPITULO 4 - CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE POLITICA DE MOVILIDAD URBANA PARA EL AREA METROPOLITANA , DE PANAMA MARCO CONCEPTUAL DE LA POLiTiCA DE MOVILIDAD URBANA PROPUEST A 4.1 La politica propuesta esta estructurada alrededor de programas que a su vez se descomponen en sub-programas. La propuesta subyace en la idea de un documento amplio que abarque todos los aspectos de la problematica de transporte y movilidad, sin darle un rango de prioridad a cada una de elIas. 4.2 La politica se qui ere de largo plazo, por 10 menos de 15 afios y que sea capaz de abrigar todos los aspectos, urgencias y prioridades que puedan ir evolucionando en ese periodo. ESTRUCTURA DEL CONTENIDO DE LA POLiTiCA DE MOVILIDAD URBANA PROPUEST A 4.3 Se propone que Ia politica de movilidad urbana propuesta este compuesta de nueve programas sub-sectoriales. Los programas cubren gran parte de las areas que intervienen en la movilidad urbana. Ellas son, en la mayoria de los casos, competencia institucional de la Autoridad del Transito y Transporte Terrestre, salvo en algunos casos. La importancia de abordar el tema de movilidad y transporte de forma integral, como se propone, obliga a incluir aspectos que son potestad de otras instituciones de gobierno, pero cuya ausencia dentro de la politica limitaria la integralidad del enfoque. 4.4 La inclusion de dichos programas, debiera obligar tanto a la ATTT como a los otros estamentos gubernamentales a mayor coordinacion y trabajo en conjunto para disefiar los planes y proyectos correspondientes de manera coherente. En cualquier caso, no se pretende dictar a aquellas instituciones la politica que deb en adoptar, sino plantearles los aspectos que son importantes en su impacto a la movilidad urbana, y proponer opciones coherentes con la globalidad de la politica de movilidad urbana aqui presentada y, como consecuencia, plantear un marco conceptual para la coordinacion interinstitucional. 4.5 Los programas de la politica de movilidad que han sido desarrollados y que se presentan en este documento, son: 1. Programa de gestion de la demanda de transporte y racionalizacion del uso del automovil; 2. Programa de modernizacion de los servicios de transporte publico; 3. Programa de regulacion de otros servicios de transporte de personas; 4. Programa de modernizacion de la gestion de tninsito en la ciudad; 5. Programa de inversion en infraestructura; 6. Programa de seguridad de tninsito; 7. Programa de estacionamiento; 8. Programa de regulacion del transportc de carga; 9. Programa de regulacion de servicios de transporte selectivo de pasajeros; 10. Programa de "caminabilidad" en el espacio publico. 52 1. PROGRAMA DE GESTION DE LA DEMANDA DE TRANSPORTE y RACIONANILIZACION DEL USO DEL AUTOMOVIL 4.6 La actividad de transporte urbano busca proponer soluciones de servicios de transporte urbano tanto para modos publicos como privados, en atencion a las necesidades 0 demandas de transporte de los habitantes de la ciudad. En definitiva, se trata de proponer una oferta acorde a la demanda constatada. 4.7 La problematica surge cuando la demanda no cesa de crecer y la velocidad, cali dad y capacidad de la oferta no acompafia dicha demanda. En Panama, la oferta no crece a la velocidad de la demanda, porque la demanda crece vertiginosamente por un lado, y por otro, la oferta siempre requiere inversiones importantes cuya materializacion es aleatoria. Por consiguiente, se debe actuar tanto sobre la oferta como es habitual, pero tambien sobre la demanda ya que ambas son parte de la ecuacion, y existen mecanismos de optimizacion de la oferta existente si se incita 0 guia algunos aspectos de la demanda de transporte. Principios de la Gestion de la Demanda. 4.8 El principio basico que regira la politica de gestion de la demanda es la reduccion de los efectos de "picos" 0 punta, ya que son estos efectos los que causan congestion y des-economias. Sin embargo, los "picos" pueden surgir en un tiempo limitado y el resto del dia puede estar libre de problemas, pueden surgir en puntos especificos (puntos de conflicto), pueden surgir en modos especificos (congestion vial), etc. Su existencia puede provocar soluciones de tipo "ingenieril" 0 de infraestructura a pesar de su puntualidad. 4.9 Por consiguiente, la politiea de gestion de la demanda desarroUara acciones que tiendan a la racionalizacion del uso de recurs os actuando con medidas sobre la demanda. Algunas de las acciones preconizadas tienen programas especificos y otros senin desarrollados en esta seccion. Program as de gestion de la demanda con desarrollo especifico 4.10 Los programas a continuacion se describen brevemente ya que tienen desarrollo especifico en este documento de politica. ModernizaciOn de los Servicios de Transporte Publico 4.11 La existencia de una red de transporte publico eficiente y de gran capacidad constituye una herramienta imprescindible para combatir la congestion vehicular, proponiendo una altemativa real al uso del vehiculo particular. Estacionamiento 4.12 Una politic a de estacionamiento es esencial para controlar el flujo de vehiculos hacia una zona determinada. Limitar y regular 1a oferta de estacionamiento es el mecanismo mas eficaz para hacer que los usuarios disminuyan el uso del automovil dentro de la ciudad particularmente por motivo domicilio- trabajo. Movilidad Peatonal y Areas Peatonales 4.13 Todo desplazamiento que se puede realizar a pie supone una mejor eficiencia espacial del recurso vial comparado con el uso de modos motorizados, pues el espacio utilizado por el peaton es minimo comparado con el necesario por el vehiculo para circular y estacionar. La transformacion de calles en zonas peatonales permite 1imitar e1 acceso de vehiculos a ciertas areas, y restringir el acceso Unicamente a1 transporte publico a determinadas zonas. 53 Otros Servicios de Transporte 4.14 Los servicios de transporte provistos por empresas 0 escolares, si estan bien organizados y regulados pueden construir un apoyo efectivo al transporte publico general. Su operacion, ademas, puede realizarse de manera a evitar algunas horas "pico". Sincerar el costo generalizado de la tenencia del autom6vil 4.15 Una politica sectorial dificilmente puede determinar la politica tributaria nacional 0 el nivel de aranceles. Sin embargo, se propiciani un debate en el seno del gobiemo sobre el costo que tiene para el pais las facilidades existentes para la adquisicion de automoviles en Panama. Las facilidades inc1uyen aranceles bajos, fiscalidad baja y facilidades de prestamo a la compra. 4.16 Se perseguinl el objetivo obtener una mas alta fiscalidad a la compra del vehiculo particular con diferenciacion mayor entre vehiculos estandar y vehiculos de lujo, siguiendo las practicas intemacionales. La logica de esta fiscalidad es intemalizar el costo para la comunidad que trae consigo la mayor necesidad de espacio necesario para el que posee un vehicul0 particular. Gravar el uso del autom6vil 4.17 Se modemizani y ajustara a niveles mayores los gravamenes relativos al uso del vehiculo particular, ajustando los niveles en relacion a las categorias de vehiculos, con mas altos costos proporcionales a los vehiculos de mayor consumo y lujo. 4.18 Se estudiara la posibilidad de agregar un gravamen adicional que contribuya al financiamiento y desarrollo del transporte publico. Mediante el uso de subsidios cruzados al transporte publico a traves de este gravamen adicional el gobiemo de Panama dispondria de una fuente de financiamiento que produciria un efecto re-distributivo del sistema impositivo (las personas mas pudientes tienen mas autos, consumen mas gasolina y espacio urbano, y, consecuentemente deben pagar mas impuestos). Sin embargo, la principal ventaja de los subsidios cruzados al transporte publico, es que contribuyen a garantizar que el costo de viaje en automovil sea un reflejo del costo del uso del automovil. De este modo, se intemalizan todos los costos ambientales y sociales causados por este modo de transporte en este momento no estan incluidos en el costo al uso del automovil y estan siendo pagados por todos los contribuyentes, usuarios 0 no. Desincentivo al uso del autom6vil 4.19 Se desarrollara un sistema de restricci6n de circulaci6n de vehiculos denominada "pico y placa". Esta pnictica consiste en controlar la salida de vehiculos particulares y publicos en hora pico asociada al ultimo digito dc la placa en forma rotativa. 4.20 La aplicacion de la politica de "pico y placa" reducira el trans ito y mejorani la movilidad de la ciudad, generando cambios de babito en los ciudadanos en sus formas de desplazamiento diario, estimulando el incremento de la tasa de ocupacion de los vehiculos (mediante car pooling) y liberando espacio vial necesario para mejorar las condiciones de congestion existentes. Planificaci6n de us os de suelos 4.21 Se trabajara estrechamente con el MIVI para propiciar un claro entendimiento y coordinacion para mitigar el impacto que tiene en la movilidad urbana una serie de normativas existentes en el ambito del desarrollo urbano, para acordar una serie de medidas desarrolladas en conjunto con mejor efecto sobre la movilidad. 54 4.22 ATTT impulsani en la limitacion de sus competencias con MIVI el desarrollo de politicas de urbanismo que inciden positivamente en la movilidad urbana como: (i) el desarrollo de barrios con uso de suelo mixto: residencial, eomercial y de oficinas; (ii) la densificacion; (iii) la restriccion de desarrollos perifericos de baja densidad. 4.23 De igual manera. ATTT impulsani en la limitacion de sus competencias con MIVI el desarrollo de normativas de construccion que incidan positivamente en la movilidad urbana como: (i) reduccion de plazas de estacionamientos en residencias nuevas; (ii) reduccion de plazas de estacionamiento el oficinas; (iii) prohibicion de crear estacionamiento en la calzada para uso exclusivo de comercios u oficinas. 4.24 Los ejemplos de medidas aquf mencionados senin debatidos con las entidades responsables de la politica de urbanismo de la ciudad. A TTT demostrara el impacto de las politicas de urbanismo sobre la movilidad y se opondni a politicas que impacten negativamente en la aplicacion de esta Politica de Transporte Urbano. 2. PROGRAMA DE MODERNIACION DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE PUBLICO 4.25 El enfoque plantea desde su mas basico fundamento la necesidad imprescindible de que la politica de transporte publico se inscriba dentro de una politica global sobre el transporte urbano y esta, a su vez, concebida dentro del marco de las caracteristicas del desarrollo urbano, tanto existente como deseado, de la ciudad sobre la cual estas politic as se van a implantar. Concepto general: el caracter sistemico del transporte publico 4.26 Es crucial tener en cuenta el canicter sistemico del transporte urbao a la hora de diseiiar y ejecutar una politica en esta materia. Es decir, 10 que suceda con uno de sus componentes afecta, de una u otra manera, al resto de los modos. Asi, si se producen ineficiencias 0 distorsiones en los servicios atendidos por autobuses, es muy probable que surjan otros modos que den cuenta y cubran aquellos sectores de la demanda que no estan obteniendo el servicio que necesitan, tanto en terrninos de cobertura como de calidad 0 tarifa. Esta es la razon, por ejemplo, por la que en muchas ciudades de America Latina han surgido, de manera paralela a los servicios regulados y fiscalizados por la autoridad de trans porte, modos mas 0 menos informales, 0 que llegan a formalizarse porque se produce una cierta segmentacion del mercado. Tal es el caso de los taxis compartidos 0 eolectivos, 0 los furgones, moto-taxis, minibuses 0 vans, que actuan como distribuidores de la demanda en los extremos de la ciudad, aunque tambien es habitual que, con el tiempo, comiencen a invadir las areas de demanda que sirven los autobuses, creandose una fuerte competencia en la calle y no pocos conflictos. De modo que, a fin de asegurar una racionalidad sistemica global, es fundamental partir del concepto de que el transporte publico constituye un sistema en si mismo, y debe ser tratado como tal. 4.27 Como se indico antes, el mejor tratamiento sistemico de dichos servicios se ha venido consiguiendo mediante la organizacion tronco-alimentadora. Ello ayuda a una segmentacion y complementacion de los mercados, permitiendo un mejor ajuste entre oferta y demanda a 10 largo del tiempo y durante las diferentes horas del dfa (pico y valle), reduciendo los costos operacionales y las extemalidades negativas (congestion, contaminacion del aire y acustica) y, en general, promocionando la eficiencia en la prestacion del servicio, en la medida que permite la alineacion correcta de un conjunto de incentivos, para permitir la maxima racionalidad sistemica posible. 4.28 Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que este caracter sistemico del transporte publico exige que la politica de modemizaci6n de los mismos cumpla ciertas condiciones basicas imprescindibles, como las siguientes: 55 a) Debe asegurarse que entre los diferentes servicios de transporte publico y modos que se use exista una real integracion operacional, fisica y tarifaria, de modo que pueda aprovecharse al tru:lximo las sinergias de un funcionamiento en red del sistema. De otro modo, existe el riesgo de acumular ineficiencias y producir un desequilibrio economico financiero del sistema y de los operadores. b) Es preciso que el sistema, a traves de los diferentes modos integrados, cubra fisicamente y de manera adecuada toda el area urbana de una ciudad, 0 todos los sectores de la demanda, tanto respecto a los viajes radiales 0 transversales como a los viajes locales de corta distancia. c) Es necesario tambien definir, al mismo tiempo, un claro papel para los distintos modos que se integren, de modo de evitar competencia dafiina en la calle 0 la invasion de las areas de concesion de unos por otros. d) Tambien es de gran importancia usar un mecanismo de autorizacion de la prestacion del servicio que implique la virtual congelacion del ingreso al mercado de nuevos operadores. Esto se logra mediante un sistema de concesion en que los operadores, habitualmente seleccionados mediante un proceso licitatorio, tienen el "monopolio" 0 exclusividad de uso de los ejes 0 corredores incluidos en la concesion, 10 que queda plasmado con el establecimiento de una relacion contractual formal entre el Estado, representado por la autoridad de transporte, y el prestador del servicio u operador de transporte publico. e) Es asimismo fundamental que se establezca, simultaneamente, una precisa regulacion para aquellos modos publicos, aunque no masivos, de transporte de pasajeros que circulan por la ciudad 0 partes de ella, que no estan integrados at sistema, como taxis, transporte rural e interurbano que ingresa a la ciudad, etc. Esto, de modo que no se produzca una competencia "subrepticia" de dichos modos, que se "cue Ian" por los intersticios 0 "areas grises" de ineficiencias que pudieran generarse en la atencion de la demanda, produciendo serias distorsiones en el funcionamiento del sistema a traves del tiempo. Esto requiere un muy eficiente mecanismo de monitoreo y fiscalizacion y un sistema agil y eficaz de aplicacion de sanciones. EI Sistema Integrado de Transporte Publico Masivo de Pasajeros 4.29 EI Sistema Integrado de Transporte Publico Masivo de Pasajeros, como su nombre 10 indica, consiste en la organizacion integrada y en red de los servicios de todos los modos que se usan en cl transporte publico de la ciudad, sea autobuses, metro 0 tranvias, estructurados en una malla tronco- alimentadora. La integracion entre servicios 4.30 La integracion entre los servicios se refiere tanto a la parte operacional como a la fisica y a la tarifaria. La integracion operacional, que supone el funcionamiento en red de los servicios, que deseablemente deben ser gestionados a traves de una central de gestion de la flota de buses, que asegure el maximo ajuste posible entre oferta y demanda de los servicios en diferentes horas del dia variaciones entre horas pico y horas valle- y a traves del tiempo -dimimica de la demanda de transporte, cambiante segun las variaciones que sufre la localizacion de actividades en la ciudad, el desarrollo inmobiliario y todos los aspectos 1igados al desarrollo urbano. La integracion fisica, que supone la existencia de infraestructuras especiales que faciliten la operacion en red de los servicios, 10 que supone la combinaci6n entre servicios y modos por parte del usuario para 56 completar su viaje y, por 10 tanto, trasbordos entre autobuses de diferentes rutas 0 entre diferentes modos. Un ejemplo seria el caso en que exista un metro en la ciudad 0 que existan servicios de trenes de cercanfa o de autobuses interurbanos que traen gente a la ciudad cada dia. Tales trasbordos son, en derto modo, una "penalizaci6n" para el usuario, que raras veces tiene que "pagar" en aquellos sistemas organizados "a la antigua", es decir, s610 en pares origen-destino y en rutas que cruzan toda una ciudad de lado a lado. Por tal raz6n, se hace necesario reducir tal "penalizaci6n" de los trasbordos y asegurar que eUos puedan realizarse de manera flu ida, nipida y c6moda para los usuarios, 10 que requiere, eventualmente y dependiendo de los niveles de demanda, la construcci6n de infraestructuras especiales (estaciones modales 0 intermodales de transferenda, andenes, paraderos) y equipamientos especiales (escaleras mecanicas). La integracion tarifaria, que supone la existencia de un medio de pago universal, es decir, que puede usarse indistintamente en todos los modos de transporte, rutas y servicios que son parte de dicho Sistema Integrado. Ello generalmente se logra con un medio electr6nico, como una tarjeta magmStica, preferentemente sin contacto, a fin de acelerar al maximo los tiempos de abordaje a los vehiculos. Este medio de pago y la naturaleza integrada del sistema requieren que exista una recaudaci6n centralizada de la venta de pasajes y una "caja de compensaci6n" que redistribuya dicha recaudad6n seg(In el uso efectivo de cada servicio por los usuarios a 10 largo de un dia. Esta componente es especialmente relevante en Panama dado que mas de un 20% de los viajes efectuados en transporte publico se realizan con transbordo. La organizacion tronco-alimentadora de los servicios 4.31 La organizaci6n tronco-alimentadora del Sistema Integrado distingue entre servicios prestados en las vias troncales 0 estructurantes de la ciudad y aquellos que, provenientes de diferentes puntos de la ciudad, alimentan esta red troncal. En los casos de ciudades que tienen servicios de metro, este se integra fisica, operacional y tarifariamente al Sistema y es considerado como un operador mas de este, sometiendose a las reglas que gobieman al conjunto de los modos que son parte del mismo. 4.32 A fin de asegurar la maxima fluidez en su desplazamiento y lograr mantener tiempos de viaje aceptables, sin verse interferidos por el flujo de autom6viles, generalmente los servicios troncales van acompafiados de infraestructura vial especial, concretamente, vias segregadas y exclusivas para los autobuses. Asimismo, por los niveles mas masivo de demanda que se mueven por dichos corredores, habitualmente debe incorporarse tambien infraestructura de estaciones especiales, a veces cerradas y con sistema de cobro de los pasajes antes de abordar el autobus, a fin de reducir al maximo los tiempos de abordaje y descenso de los vehiculos, especialmente en las horas pica 0 punta. Los servicios en ejes troncales 4.33 Los corredores troncales son aquellos ejes articuladores de la ciudad que conectan diferentes zonas 0 areas, que concentran un nUmero significativo de viajes y sirven a una multiplicidad de origenes- destino. Son, por asi decir, "cuencas naturales" que recogen y a traves de las cuales fluyen las corrientes principales de movimiento de bienes y personas por la ciudad, tanto por medios publicos como privados. En otras palabras, son ejes concentradores naturales de la demanda de transporte y, por 10 tanto, a traves de los cuales tienden a concentrarse tambien los servicios de transporte publico, produciendose frecuentemente sobreoferta de servicios, a menos que exista un esquema global que los organice de manera mas racional. 4.34 El nuevo concepto que orden a actualmente las diversas propuestas de reforma del transporte publico, especialmente en America Latina, asume tal fen6meno como una realidad estructural del sistema y 10 transforma en su elemento ordenador basico. De alli que se estructuren servicios en estos ejes, donde se concentra la demanda, por 10 que se requiere autobuses que, segun los niveles de demanda, pueden ser 57 de mayor tamano (articulados). Su capacidad de transporte masivo de personas se acerca a aquella que tienen tecnologias mas pesadas, como tranvias 0 metros, como 10 demuestra el caso de Transmilenio en Bogota, Colombia. 4.35 Estos servicios troncales generalmente no se sustentan solo con la demanda que existe en los corredores estructurantes sino que requieren, ademas, ser alimentados por servicios de recorridos 0 rutas mas cortas y habitualmente servidos con vehiculos de menor capacidad y que funcionan, en consecuencia, con costos operacionales mas bajos. Estos servicios alimentadores llevan pasajeros desde los diferentes puntos del area urbana hasta los terminales de los servicios troncales en los extremos de la ciudad 0 hasta puntos intermedios de los mismos, deseablemente sin compartir las vias que dichos troncales usan y, por 10 tanto, sin competir con ellos en la calle. De este modo se produce una sinergia sistemica que incrementa la eficacia global del sistema, logrando mayores ajustes entre oferta y demanda y mejores niveles de equilibrio economico financiero del sistema y de los operadores, a la vez que posibilitando, con ello, servicios de mejor calidad y a tarifas mas convenientes. 4.36 Con esto se qui ere indicar que si se quiere reformar el sistema de transporte publico de una ciudad, no basta con crear solo servicios troncales, sino que estos deben ir acompanados, necesariamente, por la creacion de servicios integrados que los alimenten en los puntos extremos de su origen-destino 0 en diferentes puntos de su recorrido. Ademas, tampoco basta con crear unos pocos servicios troncales y sus respectivos alimentadores, sino que se debe intentar abarcar el conjunto del radio urbano de una ciudad, dado que en esa forma se logra la mayor eficacia sistemica de este tipo de organizacion de los servicios mediante eficaces economias de escala. 4.37 Cosa diferente es que tal reforma se ejecute por etapas, en las cuales se van incorporando nuevos troncales y sus alimentadores cada cierto tiempo, pero el objetivo ultimo debe ser cubrir el conjunto de la ciudad. De otra forma, en aquellos sectores de esta que el sistema tronco-alimentador no cubra, fatalmente surgiran servicios altemativos e incluso informales para atender esa demanda insatisfecha, los que inevitablemente terminan por afectar el sistema tronco-alimentador parcialmente implementado. Con el tiempo, estos servicios tienden a invadir la demanda de la parte nueva del sistema asi como a "contaminarla", produciendo una baja en los estandares de exigencia de calidad, contribuyendo a su degradacion. Peor aun, tenderan fatalmente a afectar el equilibrio economico financiero del conjunto del sistema. 4.38 En el caso de Ciudad de Panama, tres son, claramente, los ejes troncales: a) Corredor A venida Domingo Diaz, b) Corredor Jose Agustin Arango y Via Espana, y c) Corredor de la A venida Transistmica 4.39 Por ello es que el Gobiemo de Panama se ha propuesto llevar a cabo el Proyecto de Transporte Rapido mediante Buses, cuyo objetivo es el de proporcionar un transporte de calidad a traves de una red de corredores troncales de alta capacidad, en que los buses circularan en pistas exclusivas y segregadas. Se proyecta asi construir, en una primera etapa, el primer troncal en el Corredor Transistmica, entre San Isidro y el Centro (16 km.), con un financiamiento proporcionado por la Corporacion Andina de Fomento, CAF (USD 50 millones), que incluye los costos del diseno detallado del proyecto, el apoyo a la gestion del proyecto y la inversion en la infraestructura necesaria. La inversion en los vehiculos sera realizada por las empresas concesionarias de los contratos para la prestacion de los servicios de transporte publico. En una segunda etapa se agregaran los Corredores de Avenida Domingo Diaz, la A venida Arango y A venida Espana, que vincularan los sectores de Tocumen, Pedregal y Juan Diaz con el Centro de la ciudad, cruzando los populosos sectores de Rio Abajo, Parque Lefevre y san Francisco (20 kms). No esta claro aun en el proyecto la forma en que estos corredores troncales seran alimentados y como se organizaran los servicios alimentadores para su concesion. 58 4.40 Podria eventualmente distinguirse algunos corredores transversales a estos ejes estructurantes, aunque en principio no se visualizan como necesarios, dada la conformacion basicamente longitudinal de la Ciudad. Los servicios alimentadores 4.41 Respecto a los servicios alimentadores, como su nombre 10 indica, son aquellos que se organizan para cubrir 1a demanda de las diferentes zonas de la ciudad, eneauzandola hacia los eorredores troncales, conectando con estos en puntos especificos. 4.42 Los servicios alimentadores deben necesariamente organizarse en funcion de proveer pasajeros a los servicios de corredores troncales especificos, es decir, no debe dejarse a la libre iniciativa de los operadores que decidan a que servicios troncales alimentan en diferentes partes de la ciudad. En tal caso, con toda seguridad se producirian invasiones de areas de demanda y, por tanto, una fuerte competencia en la calle, deteriorando rentabilidades y la calidad del servicio. 4.43 Para organizar los servicios alimentadores se pueden plantear al menos dos alternativas. La primera es zonificar la ciudad por areas de servicios, teniendo mas 0 menos en cuenta las "cuencas naturales" de dcmanda existente que fluyen y "desembocan" en determinados troncales, concesionando entonees las areas. Los operadores realizan sus propias estimaciones de demanda en el area y proponen libremente la red de servieios alimentadores que proveeran a los troncales asignados a esa area, dentro de los parametros de servicio que establezea la autoridad reguladora en los terminos de la concesion (frecuencias, paradas, etc.). 4.44 En la segunda aIternativa, la autoridad defme 1a red concreta de servlclos alimentadores especificos que qui ere que se presten desde cada area a determinados troncales, de acuerdo eon sus propios estudios de demanda y modelaciones correspondientes. En tal caso, la autoridad licita los servlclOS. 4.45 En el primer caso se tratarfa de una concesion de areas de servlclos y, en el segundo, una concesion de servicios por area. En el primer caso el operador define libremente de que forma puede cubrir mejor la demanda que el ha estudiado en el area; en el segundo es la autoridad de transporte la que hace tal definicion. En ambos casos el riesgo de variaciones en la demanda a traves del tiempo sigue siendo del operador, aunque en el segundo la autoridad de transporte comparte, en cierta medida, ese riesgo, aunque contractualmente no quede as! establecido en 1a concesi6n. 4.46 Una y otra alternativa tiene ventajas y desventajas mas 0 menos equivalentes. De modo que la que se elija depende bastante de las condiciones locales existentes. Asi, si los operadores actualmente existentes en una ciudad son de can'icter muy precario, no tienen practicas empresariales clasicas y tienen solo un conocimiento factico de su demanda, sin mayores eapaeidades de haecr proyecciones y modelaciones de la demanda y analisis economieo-financiero de su negocio, la mejor alternativa puede ser la segunda, es decir, que sea la autoridad 1a que defina la red de servicios alimentadores que deben presentarse en cada area. Por el contrario, si los operadores son empresas con las capacidades basic as de todo empresa formal que opera en cualquier sector de la economia, el primer modelo puede ser el mas adecuado, que tiene 1a ventaja de permitir que, a traves del tiempo, el operador pueda ir adaptando mejor sus servicios a la evolucion de la demanda, en terminos de recorrido de las rutas, origenes-destinos a los que sirven, freeuencias, composicion de la flota a usar, etc. 59 El problema del "punto de partida" 4.47 Crear un Sistema Integrado de Transporte Publico Masivo en las ciudades de America Latina no es solo un problema tecnico de redisefiar la red de servicios y crear corredores troncales con infraestructura especial y servicios de alimentacion organizados de alguna forma para asegurar el mas eficiente desempefio del sistema, en terminos de la calidad del producto que se entrega, el transporte de las personas, y de la salud financiera del sistema y sus operadores. En el caso de las ciudades latinoamericanas, el "punto de partida" de la implantacion de tal Sistema es crucial, entendiendo por talla estructura de la industria, es decir la forma en que esta organizada la prestacion del servicio, las caracteristicas de los opcradores que 10 prestan y la forma en que 10 hacen, as! como tambien las caracteristicas de la relacion historicamente construida entre la autoridad y los operadores. 4.48 Este "punto de partida" plantea complejidades especificas en cada ciudad y puede llevar aparejado costos sociales y politicos como consecuencia de las transformaciones que se impulse. Esto es 10 que muchas veces retiene 0 frustra procesos modernizadores del transporte publico, salvo que, obviamente, exista la decision politica de hacer a un lado tal factor y que se qui era comenzar "todo de nuevo", 10 que es socialmente costoso y politicamente delicado. Este condicionante procede de que se debe dejar fuera del nuevo sistema a la gran mayoria de los operadores tradicionales del transporte publico, los que generalmente tienen una gran fuerza gremial que los respalda, ademas de ser un sector en que sus actores tienen pocas posibilidades de ser reconvertidos y reinsertados en otras areas de la actividad economica, a menos que se haga un gran esfuerzo publico para ayudar en tal sentido. Ejemplo relevante en este sentido es el caso de la creacion de un SITM MegabUs en Pereira, Colombia, en 2006, en el que no se consiguio mantener a todos los antiguos operadores en el mercado laboral. Contrataci6n de los servicios mediante concesi6n licitada Licitacion permisionaria 0 concesionaria 4.49 Como es sabido, la licitacion de los servicios de transporte publico es, en esencia, un metodo competitivo y transparente para elegir a los operadores que prestaran los servicios, dentro de un marco regulatorio dado. No obstante, el proceso licitatorio mediante el cual se autoriza la prestacion de los servicios, no es un tema menor, desde diversos puntos de vista. 4.50 La realizaci6n de una licitaci6n para elegir a los operadores puede terminar en un permiso 0 autorizaci6n para operar, no diferente a los que actualmente sirven de base para que los operadores trabajen, 0 bien en una concesion, que es respaldada con un contrato entre el Estado y el operador vencedor en la licitaciOn. En este segundo caso, se preenta un delicado cambio en el paradigma. 4.51 El proceso licitatorio para otorgar la concesion de los servicios que se va a prestar formaliza una relaci6n entre el ente regulador, el Estado, y los operadores a traves de un contrato, que establece claros deberes y derechos para cada una de las partes y cuyos terminos pueden ser hechos respetar a traves de sanciones expHcitamente establecidas en el contrato y tambien a traves de recursos ante los tribunales de justicia, cuando una de las partes siente incumplidas las obligaciones de la otra. El contrato de concesiOn de los servicios y su significado sociolOgico, juridico y estructural 4.52 Este contrato establece un marco de relaciones entre el ente regulador y los regulados muy diferente al que tradicionalmente ha existido. Desde iuego, en cierta forma equilibra la relaci6n, al poner a las dos partes en un plano de cierta igualdad respecto a deberes, derechos y sanciones por el incumplimiento. Pero no solo eso. El contrato en cierta forma reduce la discrecionalidad de la autoridad de transporte, al formalizar en el contrato el conjunto de condiciones de prestaci6n del servicio que seran 60 exigidas a los operadores y respecto a las cuales sera evaluado y sancionado, 0 eventualmente premiado. Es decir, el operador no esta ya sujeto a una autoridad que de pronto dicta una nueva norma, un nuevo requisito, una nueva exigencia que el operador debe cumplir -0 resistirse mediante la fuerza- sino que las "reglas del juego" quedan completa y claramente establecidas desde el inicio, en los documentos licitatorios y en el contrato. Y quien entra a un proceso licitatorio 10 hace voluntariamente y sabiendo exactamente el conjunto de exigencias de que sera objeto y, al participar, esta aceptando todas y cada un 0 de esas exigencias y condiciones de prestaci6n del servicio. Ese "pie forzado", aunque asumido voluntariamente, es 10 que da tambien derecho al operador a recibir a cambio una exclusividad, una suerte de "monopolio" de prestaci6n del servicio en aquellos corredores 0 areas que han sido licitados, contando con la obligaci6n de la autoridad a defenderlo de invasiones 0 intromisiones que afecten su demanda, su rentabilidad y el equilibrio financiero de su negocio. El contrato de concesion visto desde los operadores 4.53 Respecto a los operadores, la concesi6n contratada los lleva necesariamente a "crecer" en cuanto tales, es decir, a tener que hacerse cargo de sus ineficiencias y falta de profesionalismo, a preocuparse de sus costos y rentabilidades, en la medida que frecuentemente el criterio que define la competencia licitatoria suele ser el pago que los operadores solicitan por pasajero que transporten y, por 10 tanto, cualquier descuido en aquello que afecta sus costos puede llevarlos a la ruina y que dar fuera de la actividad. Tambien los lleva a transformar su actitud tradicional ante quienes llevan en sus vehiculos, evolucionando desde el concepto de simples usuarios (y, a veces, casi como si los pasajeros fueran s610 ganado) al concepto de c1ientes, que tienen derecho a recibir un servicio de buena calidad y digno, que debe ser prestado por el operador atendiendo a criterios e indices objetivos de desempeiio contractualmente establecidos que, de no cumplirse, acarrean sanciones e inc1uso la terminaci6n del contrato 4.54 Este ejerclclO de una nueva relaci6n entre el ente regulador y los regulados, es decir, los concesionarios, indefectiblemente ira llevando a estos a un aprendizaje de las nuevas realidades derivadas de una nueva relaci6n, mas equilibrada, entre regulador y regulado. Ello llevani, casi con seguridad, a nuevos niveles de exigencia que los operadores haran a la entidad reguladora para que cumpla con los terminos del contrato de concesi6n, situaci6n que en el actual sistema raras veCes se da, si es que se da del todo. Esta nueva realidad plantea a la autoridad reguladora la necesidad de readecuaci6n de su tradicional forma de manejar sus relaciones con los operadores del transporte publico, debiendo profesionalizarla a niveles mayores e incorporar areas de competencia profesional que en el viejo sistema no existen, como la capacidad para gestionar contratos de concesi6n y capacidad para defenderlos incluso ante los tribunales de justicia. El contrato de concesion visto desde el ente regulador 4.55 Desde el punto de vista del ente regulador hay alin mas aparte de 10 ya sefialado. La existencia de un contrato de concesi6n supone que tales contratos sean gestionados eficientemente por el ente regulador. Esto supone que el mismo este dotado, a la vez, de las capacidades, facultades y recursos humanos y presupuestarios que Ie permitan llevar a cabo eficientemente las tareas de monitoreo y fiscalizaci6n de los multiples aspectos operacionales que quedan establecidos en el contrato. Estos general mente se refieren a las caracteristicas operacionales y calidad del servicio que se debe desempeiiar, 10 que habitualmente se mide a traves de una serie de indicadores de desempeiio que sean claros y objetivos. Tambien requiere que cxista una estrecha vinculaci6n entre el monitoreo y fiscalizaci6n y la capacidad de reacci6n agH y oportuna del aparato juridico de apoyo con que cuente la entidad reguladora. 4.56 Al mismo tiempo, debe existir una especial preocupaci6n por parte del ente regulador por cumplir con las obligaciones contractualmente establecidas que Ie ataiien, dado que su incumplimiento puede tambien serle judicialmente exigido por los concesionarios. Estas obligaciones pueden referirse a aspectos 61 tan importantes como la inversi6n en infraestructuras y su mantenimiento regular y permanente en buenas condiciones, el funcionamiento eficiente de un centro de control y gesti6n de la flota de buses, la disponibilidad oportuna de datos e informaciones recogidas por de dicho centro de control para perfeccionar la operaci6n de los servicios, una fiscalizaci6n eficiente del conjunto del sistema y de la ciudad para evitar el surgimiento de servicios informales ("piratas") paralelos que perjudiquen la exclusividad del servicio contractualmente asegurada a los concesionarios y, por ende, su demanda. 4.57 Se agrega a ello la necesidad de hacer un uso mas extensivo de las "tecnologias inteligentes de transporte" 0 ITS (como son conocidas en la sigla que se usa internacionalmente), a fin de fortalecer la capacidad de monitoreo y fiscalizadora de la autoridad, dado que las debilidades en esta materia terminan fatalmente por precarizar los contratos, socavando por 10 tanto la estructura de deberes y obligaciones que deben cumplirse con rigurosidad a fin de que los beneficios sistemicos del cambio puedan efectivamente materializarse. La licitacion como instrumento de politica publica 4.58 Desde otro angulo, debe tenerse en cuenta que, a diferencia de otros procesos licitatorios, en el caso de aqueUa referida a los servicios de transporte publico, la licitaci6n no es s610 un proceso de selecci6n competitiva de los concesionarios de los servicios. Tambien puede ser un potente instrumento de politica publica, en la medida que la autoridad puede establecer -e incluso ayudar a crear- un conjunto de condiciones para obtener y operar la concesi6n, las que estableceran la base sobre la cual pueden fortalecerse diferentes componentes de la politica modernizadora del sector que se qui era llevar a cabo. 4.59 Ello es especialmente importante si se tiene en cuenta el "punto de partida" que generalmente caracteriza el transporte publico en America Latina, como ya se ha indicado, algunos de cuyos elementos es fundamental modificar a fin de que el nuevo Sistema Integrado tenga alguna posibilidad de implantarse y consolidarse exitosamente y sin distorsiones que terminen por derrumbarlo. La licitaciOn en el transporte publico, un producto unico y propio 4.60 Concebida asi, la licitaci6n para concesionar los servicios de transporte publico de tal Sistema es un producto unico y propio, adecuado a las condiciones especificas de la situaci6n de transporte publico en la ciudad y el pais que se esta interviniendo mediante tal proceso. Por ella este tipo de licitaci6n tiene poco que ver con aquellas que se realizan para contratar una obra publica de infraestructura, 0 para la adquisici6n de un determinado bien, 0 incluso de un servicio diferente al de transporte publico. Objetivos de una politica publica a conseguir a traves de la licitacion 4.61 De alli que allicitar los servieios haya que tener gran claridad respecto a los objetivos de politica publica que se persigue con el proceso licitatorio especifieo que se va realizar, no s610 respecto a las definiciones que en si requiere un proceso de esta naturaleza sino mas aHa, en cuanto a los carnbios especificos que se desea lograr en componentes concretos del "punto de partida". 4.62 Ello determinara, por ejemplo, euan abierta 0 competitiva 0 cuan cerrada y conservadora sera una licitaci6n, definiendo asi si se ponen 0 no barreras de entrada a nuevos operadores. Tambien determinara, por ejemplo, si la licitaci6n de los servicios se realiza para lograr objetivos de transporte publico propiamente tal, 0 si el objetivo es, por ejemplo, racionalizar los servicios para reducir su aporte a la contaminaci6n del aire, en cuyo caso es altamente probable que se introduzcan fuertes exigencias respecto a la tecnologia de los vehiculos que seran aceptables, 10 eual repercutira directamente sobre la politica tarifaria y/o de subsidios. Inc1uso determinara la caUdad de los participantes en el proceso licitatorio, en la medida que se establezcan condiciones de habilitaci6n econ6mico financiera, juridica (estatus legal de la empresa, si sociedad an6nima cerrada 0 abierta, etc), empresarial (organizaci6n de la empresa, cali dad del 62 personal tecnico de planificacion y operaciones, etc.), tributaria (regimen que se Ie exige), laboral (cumplimiento de la legislacion vigente), etc. Las condiciones de una licitacion y el rol del ente regulador 4.63 Obviamente, no se trata solo de exigir determinadas condiciones que deben ser cumplidas por quienes decidan participar en el proceso licitatorio, las que habitualmente Serlm mejor cumplidas por nuevos operadores interesados en entrar a ese mercado especifico. Se trata tambien de ayudar a quienes son los actuales operadores a que logren competir en igualdad de condiciones con aquellos nuevos operadores que entren a la competencia, asi como tambien de que hagan exitosamente una transicion entre su actual situacion y la que se desea que tengan a futuro, cambiando radicalmente su forma historica de operar en el sistema, modemizandolos definitivamente. Esto significa que el Estado asume un rol especialmente proactivo, debiendo desarrollar una politica y un programa consistente sobre la materia, a veces vinculado a otros instrumentos que el Estado pueda haber desarrollado para fortalecer a las pequefias y medianas empresas. Esto se analizarli mas adelante. Plazos de los contratos de concesiOn 4.64 Precisamente por 10 mencionado anteriormente, los plazos que se establezca para la duracion de los contratos de concesion es un punto que tambien debe tomarse en consideracion. Habitualmente, es comun encontrar que se argumenta que este plazo debiera ser mas bien largo, de unos 8 a 10 afios, a fin de permitir que los operadores puedan amortizar su inversion en nuevos vehiculos sin verse obligados a pedir ser remunerados por pasajero transportado con tarifas demasiado altas. Ese argumento no tiene en cuenta, sin embargo, que la racionalizacion sistemica global que se produce con la creacion de un Sistema Integrado de transporte masivo de pasajeros, sobre todo en sistemas vigentes con un alto grado de "irracionalidad", tiende a producir una importante baja en los costos operacionales, por diferentes razones. Con ello se genera un delta que permite estimar que, con tarifas no significativamente mayores que las existentes, es posible que la absorcion de esa inversion pueda hacerse en plazos mas reducidos. Por 10 demas, nada imp ide que, de exigirse inversiones a los operadores en cuanto a la flota de buses, ella pueda programarse de manera desfasada y gradual a 10 largo del plazo de concesion e, incluso, "premiando" con extensiones del plazo de concesion a aquellos operadores que renueven vehiculos a un ritmo mayor que el programado y sin recargarlo en tarifas excesivas, que por 10 demas podria dejarlos fuera de competencia en la licitacion. La importancia de los plazos cortos 4.65 La importancia de no tener plazos de concesion demasiado extensos, sobre todo en la primera y segunda licitaciones que se realice, es que si se producen cambios significativos en la estructura de la demanda durante el plazo de concesion, se hace mas compleja la modificacion de los contratos. Ello obliga a establecer clausulas de flexibilidad, que la autoridad podni usar si asi 10 decide y en el momenta que considere oportuno, con 10 cual se introduce una incertidumbre que el licitante muy probablemente cargani al cobro por pasajero transportado que solicitara en su propuesta. Plazos de eontratacion relativamente cortos, de no mas de 5 afios, permiten hacer ajustes oportunos en el proximo proceso 1icitatorio que atienda los cambios de situacion que sea necesario tener en cuenta, sin tener que introducir demasiados incognitas que presionen allicitante a cubrirse de los riesgos potencia1es cobrando mis de 10 que es conveniente, sobre todo teniendo en cuenta que los usuarios del transporte publico tienden a ser, mayoritariamente, los sectores de menores ingresos. 63 "Bancabilidad" de contratos de concesiOn 4.66 Precisamente por las razones antes anotadas, debe tenerse en cuenta, ademas, que la coneesion de los servicios de transporte publico mediante un contrato formal entre Estado y Operador erea una nueva situacion que haee posible que los operadores de estos servieios puedan pasar a ser sujetos eonfiables para recibir eredito de la banea privada, situaeion que tiende a no ser usual respecto a estos operadores. En efeeto, si bien los riesgos de demanda quedan de lado del Operador, 10 cierto es que, a partir de los estudios de demanda en que la autoridad debe basar el disefio de los troncales y de los alimentadores, es posible que se establezca una proyeccion y flujo de caja relativamente confiable, base imprescindible de analisis del negocio que la banea realiza para determinar si el solicitante es sujeto de credito 0 no. Transferencia de los contratos 4.67 Mas aun, en las bases 0 doeumentos de licitacion es altamente recomendable que se inc1uya una chiusula que permita la transfereneia del eontrato de eoncesion, en easo de que el coneesionario quiebre 0 desee vender sus dereehos, 10 cual Ie permite entregar a una institucion financiera tal eontrato como respaldo a una solicitud de credito. Obviamente, debcra tambien estableccrse que dicha institucion finaneiera solo podni transferir el contrato a un nuevo operador que cumpla exactamente con las mismas condiciones de habilitacion que fueron exigidas al concesionario original al momenta de partieipar en la lieitacion. 4.68 Esta posibilidad tiene una influencia positiva en la estimaeion de riesgos por parte del operador licitante y tendera a aetuar en el sentido de no cargar exeesivamente la tarifa de eobro por sus servicios. Concesi6n de terminales 4.69 Es habitual que se plantee que la inversion en los terminales 0 garajes de las empresas operadoras, generalmente ubicados en los puntos terminales origen y/o destino de sus reeorridos, es de responsabilidad de los operadores, 10 que en estricto rigor es as!. Sin embargo, en ello hay mas elementos que deben ser tornados en cuenta. Terminales como barrera de entrada al mercado 4.70 Por un lado, al exigir al opcrador que se haga cargo de tal inversion crea implieitamente una rigidez en el mercado del transPorte publico, en la medida que tal elemento se transforma, en la pnictica, en una barrera de entrada para nuevos operadores, en una proxima licitacion. Esto por cuanto, con el correr del tiempo y el crecimiento de las ciudades, encontrar terrenos aptos para tal menester es cada vez mas dificil y mas caro. Ademas, las instalaciones en estos terminales implican tambien inversiones de cierta importancia que, agregada a la inversion en buses que tendria que haccr un operador nuevo, acrecienta sus dificultades competitivas. La restriccion urhana y urbanistica a los terminales 4.71 Por otro lado, va siendo crecientemente habitual que a los vecinos del entorno de estos terminales o garajes les vaya desagradando crecientemente tener cerca uno de estos garajes, en la medida que tienen un fuerte impacto urbanistico y en la calidad de vida de esos barrios. Ello porque, dado los altos niveles de informalidad con cl que suclen desempefiarse estos operadores de transporte publico, es mas 0 menos comun que pongan poca preocupacion en que sus terminales y garajes sean amigables, ambiental y urbanistica, con su entorno. Si a ello se agrega que, por la forma en que desempefian su actividad, tienden a gastar 10 menos posible en terminales y garajes, se completa un cuadro complicado para estos terminales. Esto, sin decir nada del hecho de que construir y mantener una terminal de transporte publico en los niveles y con los estandares de cali dad que se requeriria representa una inversion de un nivel que estos operadores, por sus caracteristicas, raras veces son capaces de tener. 64 lndependizar los terminales de los concesionarios de transporte 4.72 Todo esto configura un cuadro en que aparece cada vez como mas conveniente independizar la inversi6n y mantenimiento de terminales de los operadores que hacen uso de los mismos. En otras palabras, se trata de concesionar la construcci6n y mantenimiento de estos terminales a otro inversionista, diferente a los operadores del transporte publico. Este concesionario tiene la posibilidad, ademas de cobrar por el uso de los andenes por cada bus que usa el Terminal, de crear servicios de atenci6n a los operadores, desde la limpieza y mantenimiento basico de sus vehiculos, hasta el servicio de "catering" 0 atenci6n de comidas a los conductores y trabajadores del Terminal. De este modo los operadores de transporte se dedicarian unica y exclusivamente a 10 que es su oficio: dar un buen servicio de transporte publico a sus clientes y concentrar sus inversiones y preocupaciones en torno a este objetivo fundamental. Lo mas probable es que, de este modo, los operadores se yerian tambien liberados de hacer inversiones e incurrir en costos posiblemente mayores que los que Ie significara pagar por el uso del terminal y los servicios que en este se ofrezca. 4.73 Al concesionar estos terminales mediante licitaci6n, la autoridad podria poner una serie de requisitos arquitect6nicos, paisajisticos, urbanisticos y medioambientales a los mismos, de tal manera de hacerlos amigables con su entorno y mas aceptable por los vecinos y los municipios. Crear oportunidades para inversiones en forma de consorcio publico privado mas alia de la operacion del transporte 4.74 En linea con la independizaci6n de las terminates de los contratos de concesi6n a los operadores, se pueden aprovechar estas circunstancias para crear oportunidades de inversi6n para el sector privado que reducirian las presiones financieras sobre el proyecto. En este sentido, las terminates presentan magnificas oportunidades para la construcci6n de centros comerciales 0 de oficinas que se beneficiarian de la afluencia de gran cantidad de viajeros diarios, especial mente cuando estas son puntos de transferencia entre las lineas alimentadoras y las lineas troncales. Por tanto, se debe prestar especial atenci6n a este tipo de oportunidades de atracci6n de capital privado que, ademas, permiten la creaci6n de espacios consolidados de actividad econ6mica y comercial a los que todos los ciudadanos pueden facilmente acceder en transporte publico y sin la necesidad de utilizar el vehiculo privado. Estrategia de implementacion de la implantacion de un Sistema lntegrado de Transporte Publico Masivo (SITM). 4.75 La implantaci6n de un Sistema Integrado de Transporte PUblico Masivo no es tarea menor, por todo 10 que se ha indicado anteriormente. E110 requiere no s610 una cuidadosa planificaci6n de todos y cada uno de sus aspectos con el maximo cuidado y detalle, a fin de evitar tropiezos y problemas que pueden terminar poniendo en riesgo e1 objetivo. Tambien necesita que la autoridad se de todo e1 tiempo necesario a fin de preparar las condiciones que permitan que, a1 implantarse, no se generen problemas y resistencias de aquellos afectados que cuestionen la posibilidad misma de realizar este cambio mayor. 4.76 Hay a1 menos dos 6rdenes de problemas que deben tenerse en cuenta. Unos son internos 0 propios de las complejidades de una transformaci6n de esta envergadura. Otros son externos a ella, pero cruciales para poder hacer posible su implantaci6n exitosa. 65 Los aspectos intern os: La arquitectura del SITM 4.77 Llamamos tales a aquellos que son propios del disefio y ejecucion de un esquema como este, que tiene una arquitectura de por sf compleja, que requiere que cada uno de sus componentes este perfectamente disefiado y que exista una estricta coherencia entre elIos. 4.78 Como se ha dicho la gran virtud de este SITM es su canicter sistemico. Sin embargo, debe tenerse muy en cuenta que alli radica tambien su principal debilidad, en la medida que si todos y eada uno de sus eomponentes no estlln perfeetamente disefiados y preparados, si no se implantan en perfecta sineronia y si no funcionan perfectamente afianzados una vez que se ponen en mareha, el Sistema no eamina. 4.79 Esto implica no solo la neeesidad de haeer un gran esfuerzo en la preparaeion euidadosa de eada uno de esos eomponentes sino, tambien, en todo el proeeso de implementaeion y, luego, de funeionamiento, a fin de que puedan lograrse las mayores ventajas sinergieas del funcionamiento sistemieo del nuevo ordenamiento de los servicios de transporte publico Componentes del SITM 4.80 Los componentes principales del SITM son a 10 menos cuatro: a) La nueva red tronco-alimentadora de los servicios de trasporte publico y su infraestructura de apoyo; b) El administrador finaneiero del sistema de cobro electronico; c) El centro de control y gestion de buses; d) El sistema de comunicaciones. 4.81 eada uno de estos componentes tiene sus propias especificidades, que es necesario tener muy en cuenta. La nueva red tronco-alimentadora de los servicios de trasporte publico y su infraestructura de apoyo Diseiio de fa nueva red 4.82 Ya se ha heeho referencia a este tema. Aqui valga solo resaltar la importancia que tiene un buen disefio tecnico de la nueva red tronco-alimentadora. E1 disefio requiere contar eon el maximo de datos e informacion posible sobre la demanda de transporte, preferiblemente contar con encuestas origen-destino de amplia cobertura y representatividad, que permita hacer apreciaciones y modelaciones de la demanda 10 mas certeras que sea posible. La idea es que el disefio de la nueva red responda 10 mas estrechamente que se pueda a las necesidades efectivas de movilidad de las personas, de modo de evitar que queden areas de demanda insuficientemente cubiertas, 10 que generara condiciones favorables a la aparici6n de servicios informales. La infraestructura de apoyo 4.83 Junto con clIo, es fundamental que se definan los requerimientos de infraestructura especial que requerira la nueva red disefiada, a fin de facilitar y hacer 10 mas fluido posible el desplazamiento de los vehiculos por las vias y de hacer expedito el movimiento de los pasajeros por la red. Ello debe culminar en un programa de inversiones en infraestructura cuidadosamente dimensionado, con los estudios de pre- factibilidad y de disefio que corresponde, y con plazos realistas de ejecuci6n, ya que este es un factor que 66 influini fuertemente en el cronograma de implementacion de este Programa de Modemizacion del Transporte Publico de la capital. 4.84 Como se indico, la definicion del modelo de licitacion de los servicios tiene una gran importancia y es fundamental tener muy claros los objetivos de la poetica que se persigue y como eUos se traducen en aspectos concretos de los documentos de licitacion, de modo de alinear todos los componentes de la politica en la misma direccion, asegurando asi el mejor resultado posible. El administrador jinanciero del sistema de cobro electronico y su operador tecnologico 4.85 Este es quizas uno de los aspectos mas complejos del Sistema y sobre cuyo disefio hay que poner el maximo cuidado. EI tema fundamental aqui no es solo contar con un medio de pago electronico confiable y de nipido uso, como podria ser una tarjeta magnetica sin contacto, sino tambien con un operador tecnologico confiable, 10 quc significa, b:isicamente: con experiencia probada de manejar una voluminosa cantidad de transacciones, de modo que el sistema informatico de soporte no col apse, ya que eUo produciria una situacion extremadamente caotica. 4.86 Concretamente, el Sistema Integrado permite que un viajero combine diferentes servicios para completar su viaje. Si hace uno 0 dos trasbordos para ello, la tarifa integrada que paga al primer operador que aborda se subdivide, entonces, entre dos 0 tres operadores. EI sistema de cobro electronieo debe entonces identificar cada una de esas transacciones y luego subdividir el recaudo realizado por el primer operador en las partes que corresponda, produciendo las transferencias de dinero entre elIas. Si el sistema de cobro automatico se "cayese", 10 que sucederia es que el dinero quedaria en manos del primero operador y luego no habria forma de saber si el viajero ha hecho trasbordos y de que servicio a que servicio, con 10 que no habria como distribuir el dinero ingresado al sistema por el primer operador. La situacion resultante seria bastante caotica, en verdad. Como tambien 10 seria, y aun peor, si en tal situacion de "caida" del sistema se obligase al viajero a pagar tarifa completa de viaje cada vez que trasborda. 4.87 De modo que el tema del operador tecnologico del sistema de cobro automatico es de trascendencia vital para el funcionamiento del Sistema Integrado. 4.88 Dependiendo del volumen del negocio, que en el caso de Ciudad de Panama no es menor, dada la cantidad de viajes que se realiza diariamente y las transacciones implicitas en clIo, es probable que este administrador financiero, que debe licitarse, no sea s6lo una instituci6n financiera, sino un eonsoreio de dos 0 tres de elIas. 4.89 La licitaci6n de este administrador financiero debe ser tambien cuidadosamente disefiada, ya que por los volumenes de transacciones econ6micas involucradas cualquier error puede significar graves perdidas econ6micas tanto para el administrador financiero como para la autoridad de transporte. Por ello un punto fundamental que debe enfatizarse es que en los documentos de licitaci6n es altamente recomendable que se Ie defina al administrador financiero el perfil y requisitos con que debe cumplir el operador tecnologico que contrate, de modo de asegurar que 10 elija entre los tres 0 cuatro operadores tecno16gicos existentes en el mundo que pueden probar que son capaces de manejar tal volumen de transacciones. 4.90 El modelo de licitaci6n en este caso habitualmente sigue el esquema DBOT, es decir, "diseiio, construcci6n, operaci6n y transferencia", es decir, quien gana la licitaci6n se hace cargo de todo el disefio del sistema, su construcci6n y su operaci6n durante el periodo de concesi6n, transfiriendolo luego al Estado al final del contrato de concesion, habiendo asegurado que todo funciona como debe funcionar. 67 El centro de control y gestion de buses 4.91 Tambien de cuidadoso trabajo debe ser el disefio y construcci6n, asi como la puesta en operaci6n de este centro de control y gesti6n de la flota de buses, que tiene conexi6n directa con cada uno de los buses, los que deben estar dotados de los dispositivos electr6nicos que asi 10 permitan. 4.92 Este centro es crucial para asegurar la mas eficaz gesti6n de la flota desde el punto de vista de atenci6n de la demanda, 10 que a su vez redundara en un mejor control de los costos operacionales de los operadores. Tambien es fundamental desde el punto de vista de producci6n de datos e informaci6n, que son de gran utilidad tanto para los usuarios como para los propios operadores. 4.93 Este centro de control trabajara en estrecha relaci6n con el administrador financiero del medio de pago, asi como tambien con la unidad de gesti6n de los contratos de concesi6n que la autoridad de transporte haya montado para gestionar el SITM. 4.94 El modelo de licitaci6n en este caso tambien puede ser de la modalidad DBOT, 0 bien el Estado se hace cargo por completo del disefio, construcci6n y operaci6n, aunque ella conlleva ciertos riesgos, que seria mejor no correr. El sistema de comunicaciones 4.95 Tambien es crucial para el funcionamiento fluido del SITM. Por su mayor complejidad, el SITM requiere de un alto grado de eficiencia en la provisi6n de informaci6n en tiempo real a los usuarios. Ello requerira incorporar, entre otros componentes, tecnologias diversas, como pantallas digitales en los puntos de trasbordo asi como en las paradas mas importantes de las rutas de los diferentes servicios de la red, para entre gar informaci6n al usuario sobre los servicios. 4.96 Tambien comprende 10 que podria llamarse una estrategia comunicacional de apoyo a todo 10 que es la implantaci6n del SITP, incluyendo cuestiones de informaci6n y educaci6n de los usuarios, educaci6n y formaci6n de los operadores y de su staff de empleados que operan los vehiculos, la imagen corporativa, etc. 4.97 Habitualmente este componente tambien es licitado, y puede usarse el esquema DBOT ("Design- Build-Operate-Transfer"). Los aspectos extern os 0 preparatorios 4.98 En esta esfera se encuentran varios aspectos que es preciso tener en cuenta. Pero, de todos ellos, el mas importante y el que reviste mayores riesgos es, sin duda, el que se refiere a la forma en que se trate el problema de los actuales operadores de transporte publico (2824 licencias de operaci6n) y su problematica inserci6n en las nuevas realidades que se crearan. 4.99 Estos, por sus caracteristicas, se sentiran seriamente amenazados por un cambio de la envergadura de la implicita en la implantaci6n de un Sistema Integrado de Transporte Publico Masivo. Y esto sucedera independientemente de si el cambio se plantea de manera gradual, por etapas, 0 si se plantea realizarlo to do simultaneamente (un "big bang"). 4.100 La amenaza que sentiran los actuales operadores debe entenderse en un doble sentido. Uno, porque tal cambio significara someterlos a condiciones de operaci6n de sus servicios que nunca han enfrentado, con exigencias contractuales que las respaldan y las hac en exigibles y con el horizonte cierto de perder la concesi6n y quedar fuera de la actividad si no estan a la altura de esas mayores exigencias. Otro, por el metodo competitivo que se usara en la selecci6n de los operadores del nuevo Sistema, la licitaci6n de los servicios para concesionarlos, situaci6n a la que los operadores en realidad se han enfrentado muy pocas veces, 0 nunca, y que los pone ante el desafio de enfrentar a otros operadores, 68 posiblemente mas modemos y eficientes que eUos, donde corren el serio riesgo de perder y de no poder seguir ganandose la vida de la forma en que 10 han hecho a veces por decadas. 4.101 Esta es una amenaza cierta y real al cambio que se qui era impulsar yes fundamental trabajar este aspecto de manera seria y profunda, sabiendo, ademas, que dentro de los costos econ6micos del cambio que se qui ere producir es preciso inc1uir tambien el que traiga un programa especifico para enfrentar este tema. 4.102 Este programa debe incluir a 10 menos los elementos siguientes: Destino de los buses que quedenluera de actividad 4.103 En el marco del cambio que se impulse, hay al menos dos razones por las cuales una cantidad de buses puedan ser definitivamente desplazados de la actividad. Una, como consecuencia de que sus propietarios hayan perdido la licitaci6n. Otra, que sean dados de baja como consecuencia del cumplimiento de ciertos requisitos de modemizaci6n de la flota que se haya incluido dentro de los documentos licitatorios. 4.104 En el caso de la Ciudad de Panama, dada la alta antigiledad promedio de la flota de mas de 15 afios es posible pensar que el numero de buses desplazados por una u otra raz6n probablemente va a ser alto. Ademas, por su misma alta antigiledad, no es posible pensar que vaya a existir un mercado secundario para dichos buses, 10 que los hace candidatos, definitivamente, a que su destino sea la chatarra. En tal caso, debe pensarse que el Estado se tendra que hacer cargo del costo de adquirir esos buses a sus propietarios, para luego chatarrizarlos. 4.105 Dada la estructura propietaria de la flota de buses, en que hay muchos operadores que poseen un solo bus, 0 dos, en muchos casos detras de cada bus desplazado habra un propietario que tambien salga de Ia actividad. En tal sentido, dicha compra de buses desplazados en la practica se transforma en una especie de indemnizaci6n para los propietarios de esos buses que son marginados de su actividad tradicional. Sin embargo, esta no es la unica mitigaci6n que habra que tener decidida para estos operadores. 4.106 Dado el costo de esta compra, por el alto volumen de buses posiblemente involucrados, hay a 10 menos dos mecanismos en que puede pensarse para disminuirlo: a) Inc1uir en los documentos de licitaci6n, como condici6n con que deben cumplir los licitantes, que por cada bus nuevo que introduzcan a la flota de la ciudad, tienen que comprar un cierto numero de buses usados de los actuales operadores. Este es el mecanismo que se ha usado en las dos grandes licitaciones de Transmilenio en Bogota. El problema de este mecanismo es que el licitante obviamente sumara a su inversi6n y a los costos de amortizaci6n de la misma la compra del bus nuevo, mas aquel numero de buses usados que deba comprar a los actuales operadores, todo 10 cual repercutira en el cobro por pasajero transportado que hani al ente regulador. Esto plantea un problema, dada la alta sensibilidad a la tarifa que suele tener la demanda de transporte publico, por los bajos ingresos que caracteriza a la mayoria de sus usuarios. b) Dado el impacto que tiene el transporte publico, especialmente una flota de buses bastante antigua como la que tiene Ciudad de Panama, en emisiones contaminantes globales, especialmente carbono, es posible pensar en que estas emisiones de carbono puedan ser vendidas ya sea al Banco Mundial 0 a alglin pais de aquellos que habitualmente realizan tales compras para poder cumplir con las disposiciones del Protocolo de Kyoto. Esa es una transacci6n que puede 69 organizar y hacer el Estado, para 10 cual de todos modos debera disponer de los buses mediante compra a sus propietarios. Destino de los operadores actuales que quedenfuera del sistema 4.107 Una cosa es el destino de los buses desplazados y otra cosa diferente es el destino de sus propietarios, que tambien se Yean apartados de su actividad historica como consecuencia de la salida definitiva de su bus del sistema. Respecto a estos el Estado tambien debe hacerse cargo, ya que un cambio de la industria de 1a magnitud del que se ha planteado, impulsado por el Estado, requiere que este se haga cargo de los costos de dicho cambio. Este criterio es del ABC de los cambios estructurales que el Estado introduzea en cualquier industria, como sucede, por ejemplo, con los procesos de privatizacion de actividades que antes estaban en manos del Estado. 4.108 Al respecto, e1 Estado debiera plantearse un programa de reconversion de estos operadores, a traves de diversos mecanismos, con el fin de permitir su reinsercion laboral en otras areas de la actividad economica del pais, en el caso de que el cupo de individuos a reconvertir fuera incompatible con la de manda de empleo derivada del nuevo modclo de operacion. Aun asi, este es un proceso dificil, sobre todo dado el bajo nivel de calificacion que muchas veces tienen estos operadores, 0 bien dada la edad de muchos de eUos. 4.109 Hay casos en que el Estado no se haee cargo de levantar un programa espeeialmente dedicado a esta reconversi6n sino que, simplemente, establece una indemnizaci6n especial que les permita a estos operadores desplazados buscar un nuevo destino 1aboral por su propia cuenta, a veces ayudandolos a la reinserci6n que elIos mismos encuentran proporcionandoles el entrenamiento que requieran para facilitarla. 4.110 Habra casos en que la salida definitiva de un bus de la flota que sirve el transporte publico de la ciudad no significani automaticamente la salida definitiva de la aetividad de su propietario. En estos casos, no obstante, el Estado tambien debeni desempefiar un papel, como se vera mas adelante. Reciclaje de los operadores vigentes 4.111 Como se ha sefialado, el nuevo Sistema Integrado de Transporte Publico Masivo, plantea una nueva situaci6n y nuevos y altos nive1es de exigencia a los operadores actuales. Para ellos un primer y gran desafio es 10grar competir en condiciones de cicrta equiparidad con aquellos operadores nuevos, probablemente mas modemos y eficientes que ellos, que entren tambien a competir. (AI respecto, no es conveniente creer que en una licitacion abierta y competitiva no vaya a existir interes de otros operadores, nacionales 0 extranjeros, por entrar a esta actividad en Ciudad de Panama. La realidad hoy en America Latina es que tal interes sf existe, incluso de operadores europeos, dado que, en esencia, el transporte publico es un buen negocio, si 10 organiza y administra de manera adecuada y eficiente). 4.112 De modo que un primer esfuerzo del Estado por apoyar a los actuales operadores es proveerlos de las herramientas y conocimientos que les permita competir en condiciones de cierto equilibrio con eventua1es interesados extemos. Para ella se debe estructurar un programa de asistencia tecnica, en que se les de los entrenamientos necesarios, ademas de estimularlos a hacerse asesorar por profesionales economistas, analistas financieros, ingenieros de transporte- que los dote de las capacidades necesarias como para poder analizar los documentos licitatorios y cumplir a cabalidad con sus criterios y exigencias, de modo de no ser descalificados casi ex ante en el proceso por simples tecnicismos 0 por no haber sabido hacer los anaIisis tecnicos necesarios. 4.113 Pero un segundo desafio que deben enfrentar los actuales operadores es el de ponerse a la altura de las nuevas exigencias en 10 que se refiere al desarrollo de sus capacidades propiamente empresariales. 70 Una de las exigencias que sin duda debeni tener el proceso licitatorio futuro en Ciudad de Panama sera el de solicitar a los licitantes que prueben su constitucion como empresa formal, sea como sociedad anonima u otra modalidad, a la vez que determinadas calificaciones tecnicas en cuanto a la organizacion de la empresa y su capacidad operacional. ReestructuraciOn de la institucionalidad 4.114 Como es natural y ya se ha anticipado en este documento, la construccion de un SITM requiere una readecuacion profunda de la institucionalidad publica a cargo de los servicios de transporte publico. Esto, en si mismo, plantea complejidades legales, organizacionales, de cambio de cu1turas administrativas, creacion 0 reclutamiento de nuevas capacidades, asignacion de nuevos recursos fiscales. 4.115 La complejidad se plantea aqui no solo por el cambio institucional en si, sino por el hecho de que se acumulan, de manera coetanea y mas 0 menos simultanea, dos tipos de cambios de gran envergadura, como son 1a creacion e insta1acion del SITM y la reformulacion y readecuacion profunda de 1a institucionalidad existente. Al mismo tiempo, es Ia institucionalidad publica existente la que debe preparar ambos cambios, el del Sistema de Transporte y el propio. Ello plantea dificultades que se suman, o pueden sumarse, y, por 10 tanto, requieren una cuidadosa preparacion y planificacion en su programacion y ejecucion. Estrategia de impiementacion 4.116 Por ello es que es conveniente insIshr en que tan importante como planificar la creaClOn e instalacion del SITM as! como de la nueva institucionalidad publica que gestionara el nuevo Sistema, es el definir cuidadosamente una estrategia de implementacion de estos cambios coetaneos. 4.117 Esta estrategia debe tener en especial consideracion la constelacion de elementos sociales, administrativos y politicos presentes en una situacion como esta. De alli la necesidad de que, desde las primeras fases de la puesta en marcha de todo esto, desde que se concibe la idea y toma la decision de ir adelante con cambios de esta envergadura, con un Plan de Comunicaciones, hacer un esfuerzo por socializarla, por debatirla con los formadores de opinion, con lideres sociales y politicos, con los propios operadores actuales, en fin, con los distintos actores y grupos de interes, incluyendo aquellos preocupados de temas de medio ambiente 0 de participacion ciudadana. Porque 10 que se va a impulsar con la creacion del SITM es, en realidad, un cambio profundo en la ciudad misma y en las conductas de muchos de sus habitantes y un cambio asf no es solo tema de la institucionalidad publica a cargo del tema, sino de la ciudadanfa en su conjunto. 3. PROGRAMA DE REGULACION DE OTROS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE PERSONAS 4.118 Los servicios de transporte escolar, y de traslado de personal constituyen, debidamente operados, un adecuado eomplemento de los servicios regulares de transporte de pasaj eros , al permitir atender requerimientos y demandas especificas, formando, por ende, parte integral del sistema de transporte urbano. Estos servicios tiene una relevante importancia dentro de la movilidad en la Ciudad de Panama pues representan el 5.6% (transporte escolar) y 1% (translado de personal) de los viajes realizados. 4.119 Respeeto de estos servicios es factible generar un conjunto de medidas que tiendan a optimizar su operacion, considerando el alto numero de vehiculos que se destinan a estas labores, que impactan fuertemente en el uso de la red vial al concentrarse mayoritariamente sus viajes en las horas punta de manana y tarde -tratandose de buses escolares y buses de empresas-, y, ademas, la gran cantidad de personas que utilizan 0 aprovechan estos servicios complementarios. 71 Transportes escolares 4.120 Claramente debe propenderse a generar mayores grados de eficiencia y seguridad en este tipo de servicios, habida consideraci6n de la edad y niveles de vulnerabilidad de los pasajeros que transportan. Efectivamente, trat{mdose de nifios la variable tiempo de viaje tiene mayor significaci6n, tanto por razones fisicas como de exposici6n a diversos riesgos, tanto de accidentes de tr{msito como al interior de los vehiculos. 4.121 Seria altamente conveniente generar instancias de coordinaci6n entre establecimientos educacionales pr6ximos, y at menos entre los establecimientos de can-icter publico pertenecientes a un mismo sector, que permitan compatibilizar de mejor manera los horarios de entrada y salida de alumnos. Esto permitiria desconcentrar el uso de las principales vias del area en unas pocas horas, 0 bien generar servicios que sirvan a mas de una escuela 0 colegio a traves de vehiculos de mayor tamafio con mejores niveles de seguridad. 4.122 Un aspecto que debe ser abordado eon especial interes, es el relativo a la formaci6n y capacitaci6n de los conductores y auxiliares de este tipo de servicios. La ATTT debeni crear una base de datos y de registro de los conductores de estos servieios, y luego desarrollar un programa de capacitacion obligatorio con una certificacion para quiencs quieran desarrollar esta actividad. A termino, se deben generar condiciones que propendan a que los servicios de transportes escolares sean prestados por empresas de transporte especializadas, que garanticen al maximo niveles de calidad, seguridad y responsabilidad. 4.123 Un buen sistema de transporte escolar, con buses amplios y seguros, recorridos cortos y a un nivel de precios razonable, puede convertirse en una importante altemativa para reducir el numero total de viajes que se realizan en horas pico y en las vias de mayor utilizaci6n, al permitir a muchos padres evitar traslados en vehiculos particulares motivados exclusivamente por la necesidad de llevar sus hijos hasta los establecimientos educacionales. La reciente encuesta indica que alrededor del 40% de los viajes realizados en la AMP son realizados por motivos ligados a estudios (universitarios 0 escolares), sin embargo la cantidad de viajes realizados en buses escolares es inferior al 6%. Existe amplia oportunidad entonces para captar mas demanda especifica por este tipo de servicio, aliviando al sistema de transporte publico generaL Servicios de traslado de personal 4.124 Frente a la actual baja regulacion del subsector, en primer lugar, se debe crear un cuerpo normativo que rija la creacion y operacion de estos servicios, yendo mas aHa del simple cumplimiento de los vehiculos con la normativa vehicular y tecnica correspondiente. Un cuerpo normativo debe desarrollarse que permita regular el uso de estos servicios, inc1uyendo horarios de manera a que la autoridad tenga mayores posibilidades de gestion de la demanda. 4.125 Por otro lado, se debe asegurar el cumplimiento por parte de estos servicios de la normativa general y tecnica que rige a los vehiculos que se utili zan en labores de transporte publico, a fin de no generar distorsiones y evitar transgresiones normativas que afectcn los objetivos de calidad de servicio, seguridad y no contaminaci6n, establecidos para la totalidad del sistema. 4.126 Adcmas, teniendo en cuenta las caracteristicas particulares de estos servicios, que permitirian una mejor adaptacion horaria, debiera intentarse su operacion permanentemente fuera de las horas punta, 10 que mejoraria sustancialmente los tiempos de viajes, favoreciendo un mejor rendimiento laboral. Tambien seria conveniente promover asociaciones entre instituciones 0 empresas vecinas que cuenten 0 deseen contar con estos servicios, a fin de lograr el mejor aprovechamiento posible de los mismos. 72 Control de los servicios de transporte privado 4.127 A modo de prevenci6n fundamental, cabe sefialar aqui que las autoridades publicas deben velar porque el transporte de pasajeros sea realizado exclusivamente por las empresas constituidas forrnalmente para este efecto y por los operadores debidamente habilitados, los cuales deben cumplir con norrnativas especificas, actuar conforrne a contratos y estar sujetos a fiscalizaei6n y sanciones. Por tanto, es menester excluir, ademas de eastigar fuertemente, a quienes efecman servicios de transporte, norrnalmente a domicilio y de manera habitual, bajo pretexto de transporte privado, 10 que puede terminar socavando todo el sistema de transporte urbano. 4. PROGRAMA DE MODERNIZACION DE LA GESTION DEL TRANS ITO EN LA CIUDAD 4.128 El objetivo de la gesti6n del tninsito es hacer el mejor uso posible de los recursos viales existentes. Esto se puede conseguir mediante el ajuste, adaptaci6n, gesti6n y mejoras del sistema de transportes existente sin la necesidad de crear nueva infraestructura, 0 demorar su construcci6n hasta que sea inevitable. Implementar una jerarquizacion vial eficaz 4.129 Se revisara y modernizara la jerarquizaci6n vial existente, eon el objetivo de establecer elaramente las vias troncales, colectoras y locales. De este modo, se revisara los movimientos en intersecciones entre cada tipo de via jerarquizada y se ajustara la infraestructura necesaria, la sefializaci6n e ineluso la prohibici6n de movimientos. 4.130 Se anticipa la eliminaci6n de conflictos vehiculares innecesarios, la liberaci6n de cargas incompatibles con la operaci6n de intersecciones y, finalmente, la redueci6n de la congesti6n y de los tiempos de viaje gracias a este eomponente. Desarrollo de itinerarios alternativos 4.131 Con e1 objetivo de liberar cargas vehiculares en los ya saturados ejes longitudinales este-oeste y transversales norte-sur, y reflejado en las altas variaciones en las veIocidades medias registradas en horas valle y pico que Began hasta 20 kmlh en algunos corredores, se recomienda establecer estudios para la bUsqueda de itinerarios secundarios. Estos itinerarios recorrerian tramos subutilizados actualmente en la malla vial, y servirian de apoyo a los corredores principales a 10 largo de todo el corredor, 0 s610 parcialmente en algunos tramos. 4.132 Estos itinerarios secundarios adernas contribuirian al mejor aprovechamiento de los recursos viales de la ciudad, especialmente en horas pico cuando los ejes principales se encuentran con deficientes niveles de servicio. Se deberan tener en consideraci6n aspectos de geometria y continuidad y se utilizaran herramientas como cambios de sentido en las vias y sefializaci6n. Seiializacion vertical y horizontal 4.133 La seiializaci6n de regulaci6n y de precauci6n y la seiializaci6n horizontal sobre la calzada son elementos primarios para una mejor gesti6n del tnifico en las ciudades. Mediante el empleo de estos instrurnentos, se llega a elirninar un gran numero de conflictos de trans ito y se puede maxirnizar la capacidad de las intersecciones y del vial. Se desarrollara un Plan Integral de sefializaci6n horizontal y vertical para todas las vias e intersecciones de la AMP que sera ejecutado paulatinamente, y que tratara la insuficiente seiializaci6n vial actual. 73 Semaforizaci6n y estrategia de regnlaci6n 4.134 El instrumento basico que dispone la autoridad para realizar una adecuada gesti6n de transito es un sistema de intersecciones semaforizadas con control centralizado. Un sistema de esta naturaleza permite regular el trimsito entre zonas de la ciudad y en periodos horarios. Es importante tener en consideraci6n que el estudio de las practicas intemacionales ha demostrado que a mayor nfunero de interseccioncs semaforizadas, mayor es el potencial para incrementar la velocidad media de la ciudad, especialmente cuando se trata de desplazamientos en horas pico. Es, por consiguiente, esencial desarrollar un sistema de este tipo en Panama con el objetivo a mediano plazo de semaforizar la mayoria de las intersecciones de la ciudad, que actualmente no estan en su mayoria senalizadas y menos aim sincronizadas de una manera sistemica. 4.135 En una primera etapa, se desarrollara un proyecto de semaforizaci6n de 180 intersecciones en la ciudad y con gesti6n mediante Sistema Centralizado, de acuerdo con la ya existente iniciativa de la ATTT. En etapas ulteriores, se semaforizara el resto de la ciudad. 4.136 La estrategia de gesti6n del trafico que se aplicara a traves del sistema centralizado mediante una coordinaci6n por zona, y no basada en "ondas verdes", puesto que estas ultimas tienden a penalizar los itinerarios secundarios y transversales frente a los primarios. Se limitara el numero de fases semaf6ricas en cada intersecci6n a tres, en la medida de 10 posible. 4.13 7 La ampliaci6n del numero de las intersecciones semaforizadas sera implementado con vistas a poder adaptar el sistema a la implementaci6n de un SITM. De 10 contrario, la situaci6n futura podria resultar en conflictos potenciales que agravarian la circulaci6n vial tanto para el trafico mixto como para el SITM. Reversibilidad de carriles en horas pieo 4.138 Se continuara desarrollando la estrategia de reversibilidad de carriles en hora pico en determinadas avenidas principales. Esta estrategia tiene como objetivo la explotaci6n mas eficientemente los recursos viales existentes y su adecuaci6n a las demandas de tnifico existente. Aceesos a estacionamientos 4.139 Con el objetivo de eliminar una gran cantidad de conflictos vehiculares causados por la entrada y salida de vehiculos a espacios privados de estacionamiento y garantizar unas mejores condiciones del trafico vehicular, se estableceni una normativa para regular los accesos al estacionamiento vehicular desde la via publica, mediante la cual: • Se prohiben los accesos al estacionamiento privado directamente desde la via publica en los ejes viales principales de la ciudad • Se prohiben los accesos al estacionamiento privado a menos de 15 metros de una intersecci6n con un eje principal de la ciudad • Se prohibe un nii.mero de accesos a estacionamiento privado mayor a dos para cada uno de los inmuebles privados existentes. Reforzamiento de la fiscalizaci6n 4.140 Se modemizani la normativa de fisca1izaci6n para infracciones de transito permitiendo asociar el vehiculo a la infracci6n de manera a facilitar la localizaci6n del infractor y la fiscalizaci6n. De este modo, se implica a1 dueno del carro como unico responsable de las infracciones cometidas con su vehiculo y se crea un mecanismo eficaz para forzar a los infractores a pagar las multas que han recibido. 74 4.141 Por otro 1ado, el nuevo sistema de semaforizaci6n liberani agentes de 1a policfa de tareas de direcci6n de trans ito en intersecciones que podnin dar mayor apoyo a 1a fiscalizaci6n de infracciones de tninsito. Se destinani mayores nfuneros a brigadas de control especiales. Mejora de la calidad del aire 4.142 Los vehicu10s automotores son uno de los principales contribuyentes de 1a contaminaci6n del aire nivel urbano e interurbano. Con e1 objetivo de mejorar la calidad ambiental y aliviar sus extemalidades sobre la salud publica, se tomanin las siguientes medidas: (i) Se aprobani una nueva normativa con una revisi6n de los limites de emisiones para vehicu10s importados, nuevos 0 usados, en funci6n de las caracteristicas especfficas de cada modelo de motor y peso. Esta normativa sera monitorizada mediante el Certificado Anual de Inspeccion Vehicular (revisado), en las operaciones de compra-venta de vehicu10s y mediante auditorias en la calle. Como instrumentos para garantizar la aplicacion de la normativa, se multanl. a los propietarios de los vehiculos infractores en primer lugar, y se suspendera la licencia de operaci6n en el caso de reincidencia, de modo a que ningun vehiculo que no cump1a con la normativa de emisiones pueda circular. En el caso de los vehiculos importados, se prohibira su entrada en Panama si no cumplen los requisitos de 1a normativa; (ii) Se estudiara 1a crcaci6n de incentivos fiscales para el uso de carburantes y la adquisicion de vehiculos menos contaminantes; (iii) Se fortalecera institucionalmente 1a ATTT con recurs os humanos (especialistas ambientales e inspectores) y tecnicos necesarios (equipo de medici6n, actualizaciones de software, etc.) para la monitorizacion de los niveles de contaminacion vehicular; y (iv) Se llevaran a cabo campafias de concienciaci6n ciudadana sobre la contaminaci6n vehicular y sus efectos sobre la salud. Cuando fuere necesario, la A TTT coordinara el esfuerzo con el Ministerio de Sa1ud, la Autoridad Nacional de Ambiente y otras instituciones publicas y privadas. 5. PROGRAMA DE INVERSION COHERENTE EN INFRAESTRUCTURA 4.143 E1 enfoque de esta politica esta bas ado primordialmente en la imperativa necesidad de optimizar el uso de recursos existentes y de equilibrar los reeursos a favor de la mayoria de los usuarios; en particular el uso del espacio urbano. Por consiguiente, se entiende que es una necesidad promover los modos de transporte que cumplan su funcion con mayor eficacia tanto en terminos financieros, como en terminos de uso de espacio, de producci6n de extemalidades, y de consumo. Es evidente que los sistemas que transportan el mayor numero de personas son los mas efectivos segun estos criterios. 4.144 No obstante 10 anterior, el vertiginoso crecimiento de la demanda de transporte en Panama, y la galopante motorizaci6n obligan a prever la expansion de la infraestructura aunque ello este enmarcado dentro de una politica que busque la optimizacion de su uso. 4.145 El enfoque, por 10 tanto, de este programa sera de planificar y ejecutar una expansion coherente de la infraestructura que responda primeramente al re-equilibrio equitativo de la asignaci6n de espacio vial y a la expansi6n de capacidad vial como ultimo recurso, siempre teniendo en cuenta la necesaria priorizacion de la movilidad peatonal sobre otros modos. 75 Infraestructura vial 4.146 El crecimiento inevitable de la movilidad urbana obliga a un cambio cultural importante en Panama ya que es imposible seguir dependiendo exclusivamente en el autom6vil como principal referente cultural en terminos de modo principal y deseable de transporte; no hay ni habra suficiente espacio urbano para continuar desarrollando la ciudad en funci6n de esc modo de transporte, ni es un modelo equitativo, puesto que el tan s6lo el 28% de los hogares tiene autom6viL Ademas, a medida que se consolida la ciudad, los costos de desarrollo de infraestructura urbana se vuelven extremamente altos. 4.147 Por consiguiente, se desarrollara un programa que entrani en vigor una vez que todas las altemativas de optimizaci6n han sido agotadas. El programa estara basado en proveer capacidad vial adieional de manera eficaz, a saber, otorgar capacidad a la mayoria de los usuarios prioritariamente y con minimo costo. Ello impliea una priori dad de expansi6n a la infraestructura de transporte publico, 0 a los ejes que llevan transporte publico por un lado, y por otro, dar prioridad al funcionamiento de las intersecciones. 4.148 ATTT como ente encargado de la planificaci6n de transporte desarrollaria el programa y disefios propuesto en coordinaci6n con el MOP, ente encargado de la ejecuci6n de obras urbanas. I ntersecciones 4.149 Es bien sabido que, la capacidad maxima de un sistema en red esta dada por la capacidad maxima de sus intersecciones. Es la interacci6n en las intersecciones que limita Ia capacidad de la red vial y no el ancho 0 numero de vias en la secci6n. Por 10 tanto este programa desarrollara un proyecto de amilisis y mejoramiento de las capacidades en las intersecciones de la ciudad que tenga como punto de partida el proyecto de semaforizaci6n, pero yendo mas lejos cubriria todas las intersecciones de la red vial de la ciudad. 4.150 El programa de intersecciones apoyandose en las mejoras y cambios resultantes del proyecto de semaforizaci6n, tendria como objetivo pequefias intervenciones a nivel que tiendan a mejorar capacidad. Infraestructura a desnivel 4.151 La infraestructura vial a desnivel ha tendido a desaparecer de las ciudades desarrolladas europeas y en aJgunas ciudades norteamericanas. Se fue constatando que la soluci6n que esta infraestructura provee es puntual y mas bien desplaza las complicaciones a otro punto. Se ha visto que trae complicaciones adicionales que tienen que ver con la baja caUdad del espacio urbano creado debajo del desnivel, don de se crea une espacio inh6spito, oscuro, de mala calidad, de uso limitado, y con alta preponderancia de sentimiento de inseguridad. Por otro lado las rampas de acceso y egreso de la infraestructura a de snivel generan a menudo congesti6n. 4.152 El enfoque que se propone es limitar recurrir a este tipo de soluci6n de infraestructura: evitarla completamente dentro del area urbana de Panama de mayor afluencia, vale decir entre el Casco Viejo y la Avenida Cincuentenario, y entre el Pacifico y la Via Transistmica, y permitirla unicamente si previamente la intersecci6n ha sido semaforizada y su uso demostr6 saturaci6n. 4.153 Se proscribe recurrir a pas os a desnivel sin antes haber probado soluciones a nivel en la practiea. Autopistas urbanas 4.154 Las autopistas urbanas del AMP proveen, en la mayoria de los casos funciones de circunvalaci6n de la aglomeraci6n, 10 que permite una distribuci6n del trans ito vehicular para posterior penetraci6n 76 dentro de 1a ag10meracion por medio de vialidad urbana. Este enfoque debeni continuar; las autopistas urbanas debe ser limitadas a una fundon de drcunva1acion. 4.155 La funcion de penetracion debe continuar siendo provista por la vialidad urbana con pasos a nivel, para evitar dar una facilidad a los automovilistas que pudiera estimu1ar a1m 1a motorizacion, sin resolver el verdadero cuello de botella. Es importante tener en cuenta el costo-oportunidad de estas inversiones capitales que requieren millones de balboas aun solo dando privilegios de movilidad a unos pocos y tan solo durante un eorto periodo hasta que la demanda indudda satura de nuevo la infraestructura volviendo al anterior punto de partida. 4.156 En el mediano plazo, se debe terminar el Corredor Norte, no se realizanin mas proyectos de expansion de infraestructura hasta no implementar los proyectos de semaforizacion y transporte masivo. Infraestructura para el transporte publico 4.157 El enfoque de re-equilibrio del espado urbano pasa obligatoriamente por una mejora y expansion del espacio urbano dedicado a1 transporte publico. Por ella, el proyecto de Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) tiene como eje el desarrollo de infraestructura dedicada a 1a drculacion exc1usiva de vehiculos de transporte publico. 4.158 EI enfoque que se adoptara, y en complementariedad al SITM sera el de una bUsqueda sistematica de soluciones de infraestructura que tengan como objetivo permitir 1a mejora de las condiciones de servicio del transporte publico. Se desarrollani por consiguiente una red de vias reservadas para buses para las rutas alimentadoras. Infraestructura peatonal 4.159 La pesima calidad del espacio peatonal redunda en situaeiones de inseguridad para los peatones, y de imposibilidad de realizar pequefias caminatas que evitarian tener que hacer uso de un modo motorizado. Se buscara recrear espacios convenientes, seguros de calidad, y continuos para fomentar la marcha a pie para viajes cortos. Dada la importancia del tema se ha desarrollado un programa espedfico Hamado programa de caminabilidad en el espacio publico y que se presenta mas abajo. Infraestructura de estacionamiento 4.160 EI espacio dedieado al estaeionamiento puede ser eonsiderado uno de los usos menos productivos de un recurso de alto valor, como es el espacio urbano. En efecto, usos que desarrollan la economia a la dinamizan tienen que ver con actividades productivas, comerciales, industriales 0 par ultimo residenciales. El estacionamiento no es productivo; si se acompafia a un modo de transporte especifico (el automovil) se puede suponer que esos viajes pudieran realizarse de otra manera liberando ese valioso espacio para actividades productivas. 4.161 Por consiguiente, el enfoque que se adoptara es de una limitacion estricta de la infraestructura dedicada al estacionamiento. Se privilegiara la infraestructura existente que aun no esta optimizada, la infraestructura vial y mecanismos de aumento de la capacidad dimimica de estacionamiento por medio de aumento de 1a rotacion. Dada la importancia de esta problematica se ha desarrollado un programa de estadonamiento especffico que se presenta mas abajo. 6. PROGRAMA DE SEGURIDAD DE TRANSITO 4.162 Panama registro elevadas tasas de accidentalidad con mas de 30.000 acddentes en 2005. En la actualidad, la tendencia esta siendo hacia el aumento del riesgo de sufrir un accidente, particularmente 77 con el aumento del nivel de ingreso y la adquisicion de mas autom6viles. Dado que esta aumentando la movilidad personal y, por tanto, las personas realizan mas viajes, viajan mas lejos y en mas vehiculos, el esfuerzo necesario para que la tasa de accidentes se mantenga 0 reduzca debe estar direccionado hacia la disminucion del riesgo de sufrir un accidente. 4.163 Sin embargo, una cantidad muy importante de los accidentes y sus consecuencias en muertes y personas lesionadas, no corresponden a hechos fortuitos e inevitables. Al contrario, la experiencia intemacional revela que, que se trata de un problema controlable y que admite disminuciones drasticas. 4.164 Muchas de las medidas ya incluidas en esta politica tendran como efecto reducir la accidentalidad, como es el caso de: (i) la modemizaci6n del transporte publico: que es de esperar incorpora nuevos esquemas de concesiones de servicios que deben e1iminar la competencia del pasajero en la calle (con un gran impacto en los habitos de conduccion), ademas de reducir significativamente el numero de buses e incorporar tecnologias de vehiculos de mejor calidad y mas seguros, junto con el disefio de facilidades para el transporte publico y otras. (ii) la modemizaci6n de la gesti6n de transito: uno de cuyos efectos directos esperables seria la reduccion de riesgos de accidentes; (iii) el desarrollo de la caminabilidad: que debe mejorar las condiciones para peatones reduciendo su riesgo ante el tnifico vehicular, en particular en los cruces. 4.165 Por consiguiente, se propone un programa de refuerzo a la seguridad vial que profundice los aspectos de mejora de la seguridad de trans ito arriba mencionados y que se fundamenta en tres pilares principales: prevencion de accidentes, creacion de capacidad y educacion viaL Prevencion de accidentes 4.166 A continuacion se enumeran algunas de las medidas especificas adicionales en materia de prevenci6n de accidentes complementarias a las ya mencionadas con anterioridad en esta politica. Reduccion de puntos negros 4.167 Se desarrollara un programa amplio de reducci6n de puntos negros en todo el AMP. Se implementaran medidas de ingenieria de bajo costa para reducir los accidentes en puntos especificos de alto riesgo (puntos negros). La experiencia intemacional demuestra que con bajos niveles de inversion accidentes causados en puntos de conflictos urbanos se reducen significativamente y la tasa de rentabilidad por dolar invertido en este tipo de medidas esta entre las mas altas destinadas al sector transporte. Es posible esperar relaciones beneficio/costo 1 a 3 hasta 1 a 20, dado el bajo nivel de gestion que existe en la actualidad. Se destinara un presupuesto anual para un tratamiento paulatino de todos los puntos negros identificados. Aquietamiento del transito ("Traffic Calming") 4.168 Introducir la variable seguridad en el disefio vial urbano, particularmente en todos los proyectos de desarrollo urbano. Existe, como en los otros casos, una amplia experiencia intemacional en el disefio vial de areas residenciales en que se introduce la variable seguridad, a traves de medidas de aquietamiento del tflifico ("traffic calming"). El imp acto en la seguridad y en la calidad de vida de los barrios es de una considerable magnitud. Las herramientas que se utilizaran para el traffic calming son elementos fisicos como reducci6n del ancho util de la calzada, policfas acostados, sefializacion de velocidades, marcas en el pavimento, macetas y frecuentes pasos para peatones. 78 4.169 En este contexto se llevara a cabo una revision y modemizaci6n de las normas de disefio vial en vigor para introducir el elemento de seguridad vial en los disefios. Se tendni en cuenta que en situaciones de grandes flujos vehiculares en vias urbanas de velocidades bajas 0 moderadas, y en las que no se produce la presencia de grandes vehiculos comerciales, se podrian reducir el ancho de los carriles a 3.0 metros desde el actual ancho de disefio de hasta 3.65 metros. EI menor ancho de los earriles haee que el flujo vehicular se produzca a velocidades vehiculares mas moderadas, y, ademas, perrnitiria la liberaci6n de espacio vial para el uso en aceras de cara a la estimulacion del tninsito peatonal. Esta medida seria complementaria a la revision de regulacion sobre veloeidades vehiculares maximas permitidas en zonas urbanas, que se detallanl mas adelante. 4.170 Asimismo, se establecera una normativa de velocidades vehiculares acorde con el enfoque perseguido y mejores pnicticas a nivel intemacional. A continuaci6n se detallan las velocidades permitidas por la normativa vigente, y las nuevas velocidades que se proponen para una revisi6n de la normativa. Tabla 27: Velocidades Maximas Tipo de via en zona Limite de velocidad actual, segun Decreto N° 160 Revision Propuesta: Nuevo urbana Min. Gob y Justicia (junio de 1993) limite de velocidad Calles 40kmlh 30 km/h Avenidas Carril extremo izquierdo: 80 kmIh 50 km/h Carril central: 60 kmlh Carril derecho: 50 kmIh Carreteras IlOkmlh 50 km/h Autopistas 120 kmIh 120 km/h Auditorias de seguridad vial 4.171 Se desarrollara el mecanismo de auditorias de seguridad vial como practica est $8,000,000 • Investigacion de aceidentes .Multas o Revl.ado $6,000,000 • Lle.ncl. de < _ I r .1% de segur"" $4,000,000 $2,000,000 $0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (f) 5.40 EI programa de inversion propuesto puede ser solventado totalmente por el presupuesto historico de ATTT, y cubierto por sus propios ingresos, con la excepcion del proyecto de Modernizacion del Transporte Publico, Esto parece sumamente factible ya que es logico que el proyecto de Modernizacion de Transporte Publico sea asumido por el presupuesto de infraestructura y no de servicios de transportes que es el de ATTT, puesto que la gran parte de la inversion del proyecto dc Modernizacion de Transporte Publico es en infrastructura, De acuerdo al estudio de Gasto Publico del Banco Mundial (2006), el presupuesto del Ministerio de Obras Publicas, entidad unica con potestad en infraestructura de transporte, ha mantenido un presupuesto entre US$150 millones y US$240 millones, como 10 muestra la figura 20. Figura 20: Presupuesto Ministerio de Obras Publicas $300,000,000 $250,000,000 $200,000,000 ... f/) ;:) $150,000,000 $100,000,000 $50,000,000 $0 2002 2003 2004 2005 2006 ICTesoro .Financiamiento Enema I 100 Figura 21: Distribuci6n del presupuesto en 2006 $250,000,000 $200,000,000 $150,000,000 $100,000,000 $50,000,000 $0 '0 "O~w .g ;;; "0'" " "C '" ~E ~~~ ~ (0 E rv-.:z :5 ,r ~ ·c E m o ;; c Q) ::l c. t: <1> E :gi:s:'" ,ga u ~ c." " <1> I:: '5 'C !.. e " t: ::! ., ::;; 1,500 Ingreso promedio hogar 178.6 444.5 718.7 1181.9 2414.2 986.1 Tamaiio del hogar (promedio) 3.1 3.8 4.2 4.2 4.5 3.9 Edad del jefe (promedio) 53.3 46.5 47.8 50.6 51.8 50.0 Jefes de hogar Mujeres (%) 52.5 24.7 34.2 25.6 21.3 31.8 Educacion del Jefe (010) Primaria 0 menos 48.3 33.2 30.3 23.5 11.2 29.4 Secundaria 0 mas 51.7 66.8 69.7 76.5 88.8 70.7 Tenencia de la Vivienda Propietarios 72.3 67.1 76.3 75.6 87.4 75.7 Arrendatarios 11.0 22.8 14.3 19.1 10.3 15.5 01£Os 16.7 10.1 9.4 5.3 2.3 8.8 Tiempo en la vivienda Menos de 5 alios 18.3 29.6 22.2 19.6 14.0 20.7 De 6 a 10 afios 10.8 14.2 18.9 17.1 20.9 16.4 Mas de 10 afios 56.1 46.0 49.7 55.8 59.0 53.4 Toda la vida 14.7 10.2 9.1 7.5 6.1 9.6 Activos del hogar Tiene teIefono fijo 41.0 42.0 50.6 66.5 79.0 55.8 Tiene telefono celular 48.8 74.5 78.9 86.0 91.2 75.8 Tiene Internet 1.1 2.0 5.1 11.4 30.1 9.9 Tiene TV cable 1.6 0.8 5.2 13.0 31.0 10.3 Tiene carro/camioneta 11.5 14.7 16.0 35.3 62.7 28.0 Tiene computadora 2.6 6.1 16.0 J9.5 50.0 18.8 Tiene TV 90.5 96.5 97.0 98.9 99.3 96.4 Tiene estufa 97.0 98.7 99.3 100.0 98.8 98.7 19 Las referencias comparativas de otras ciudades provienen de las fuentes: Min. Transporte Chile 2002: Compahia Metropolitano Sao Paulo 1997; Seeretaria Tecnica Transporte Lima y Callao 2004; Secretaria Transito y Transporte Bogota 2005. 105 Estructura y pobreza Distribuci6n espacial 2 EI estudio se realizo en el Area Metropolitana de Panama que fue dividida en 12 zonas. Dentro de esta division se encuentran dos zonas extemas: 11, Colon Sur, y 12, Colon. Se trata en estos casos de viajes que podian efectuarse hacia esas zonas pero no se realizaron encuestas en esas zonas. Figura A 1: Confonnaci6n de Macrozonas .,\N Leyenda Centro Antiguo Centro Antiguo C~Juan Diaz Coon Sur Centro Bancafio Conformacion de Macrozonas Centro Bancano ®Tocumen CQIOn Bethania £$ealA t ,100 000 Bethania @ San Miguelito Paitilla Paitila (!) Areas Rever1ldas Parque Lefevre ~) Panama Oeste 106 TablaA2: Distribucion espacial porcentual de los hogares por quintil de ingreso Zonas de origen Quintil de ingresos del hogar Total de los viajes Ql Q2 Q3 Q4 Q5 1. Centro antiguo 29.90 17.66 17.07 19.15 16.23 100 2. Centro Bancario 10.38 16.29 19.85 23.71 29.78 100 3. Bethania 13.37 27.20 23.42 16.41 19.61 100 4. Paitilla 11.37 11.20 21.97 25.50 29.96 100 5. Parque Lefevre 19.89 12.82 17.80 15.52 33.97 100 6. Juan Diaz 12.01 17.47 14.39 23.90 32.23 100 7. Tocumen 16.02 23.20 22.47 23.64 14.67 100 8. San Migue1ito 22.58 25.11 20.53 20.53 11.25 100 9. Areas Revertidas 18.54 11.36 23.53 21.00 25.57 100 10. Panama Oeste 25.15 21.02 21.40 15.63 16.80 100 Hogares x quintil 20.19 19.78 20.04 20.08 19.91 100 3 El cuadro anterior muestra la distribuci6n espacial de los hogares por quintil de ingreso. Resalta que las zonas con mayor cantidad de hogares pobres (quintil 1) son: Centro Antiguo, San Miguelito y Panama Oeste; y las zonas con mayor cantidad de hogares en el quintil de ingresos de hogar alto (quintil 5), son: Juan Diaz, Parque Lefevre, Paitilla, Centro Bancario y Areas Revertidas. Motorizacion 4 La tasa de motorizaci6n en la Provincia de Panama pas6 de 130 vehiculos por 1,000 habitantes en 1992 a 208 vehiculos por cada 1,000 habitantes en 2005, 0 sea un crecimiento de 3.7% anual, mayor que el crecimiento poblacional. Figura A2: Flota vehicular en circulaci6n en la Provincia de Panama 320 310 300 i §. 290 280 ~ ii: 270 260 250 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Afio Fuente: A TTT 5 La Provincia de Panama ademas concentra 71 % de flota vehicular del pais, por 10 que la tasa de motorizaci6n nacional es de 146 vehiculos por 1000 habitantes, 10 que sima al pais en el rango superior de motorizaci6n en relaci6n a su PIB per capita segun analisis del tema. Una compilaci6n de varios estudios sobre el tema de la motorizaci6n ha sido realizado por Ingram y Liu, 1998, para el Banco Mundial, en el cual muestran la correlaci6n entre PIB/ capita y motorizaci6n (numero de vehiculos por 1000 habitantes) sobre una serie de 50 paises. 107 Figura A3: Relacion entre PIB/capita y Motorizacion 1.000 . , . . - - - - - - - - - - - . - - - - - - - - - - - . , I 100 1~1 0 '/,1 \ 8 ~ :;.. 10 ::Ii ! 1,000 10.000 100 0 D Pitt' Capita GNP {in 1187 ustt Fuente: Ingram, Liu, 1998 6 Si se compara el Area Metropolitana de Panama con otras ciudades se confirma que la motorizacion del AMP esta en el rango alto, siendo mayor que la de Santiago y Sao Paulo a pesar de que estas ultimas son ciudades mas grandes y, en el caso de Chile, con un PIB per capita nacional mayor. Tabla A3: Motorizacion del AMP Ciudad PIB per capita pais Ano Motorizaci6n (vehiculos por (ppp) 1000 habitantes) Santiago de Chile 2002 148 Sao Paulo 1997 184 Panama 4,630 2006 208 Posesi6n vehicular 7 En el AMP, 28% de los hogares encuestados declaran po seer un vehiculo particular 0 mas. En la ENVI la cifra que se obtuvo fue de 32.6% de hogares. Dado el nivel de error de 5% de ambas encuestas, parece verosimilla estimaci6n de 28% encontrada en este amilisis. 8 La distribucion de la posesion del vehiculo particular y la posesion de un estacionamiento en el hogar por quintil muestra c1aramente la disparidad socioecon6mica en la AMP. Como se observa en el cuadro que sigue, los hogares de los tres quintiles mas pobres dependen aun mas del sistema de transporte publico; solo los hogares del quintil mas rico mayoritariamente poseen vehiculos particulares. Tabla A4: Posesion vehicular y de estacionamiento en residencia, 2006 Quintil Vehiculo Estacionamiento(1) 11.5% 29.9% 2 14.7% 30.2% 3 16.0% 35.4% 4 35.3% 52.2% 5 62.7% 70.0% Total 28.0% 43.5% Estacionamiento en residencia 0 en calle en cercania 108 9 La distribucion espacial de la poses ion vehicular de los hogares del AMP esrn estrechamente relacionada con el nivel de ingresos de los hogares, y, por consiguiente, la distribucion de hogares segun ingresos en cada zona. Las zonas con menor numero hogares que poseen un vehiculo particular 0 mas son: Centro Antiguo, San Miguelito y Panama Oeste, coincidente con la existencia de hogares de menor ingresos en estas zonas. Las zonas que contienen el mayor numero de hogares que poseen un vehiculo 0 mas, son: Paitilla, Parque Lefevre, Areas Revertidas, Centro Bancario, y Bethania, igualmente coincidente con el analisis de distribucion espacial de ingresos. Tabla A5: Distribucion espacial de la posesion vehicular Zona Posesi6n vehicular en eJ hogar Total Sf No 1. Centro Antiguo 18.5% 81.5% 100.0% 2. Centro Bancario 38.4% 61.6% 100.0% 3. Bethania 36.6% 63.4% 100.0% 4. Paitilla 49.7% 50.3% 100.0% 5. Parque Lefevre 38.9% 61.1% 100.0% 6. Juan Diaz 41.3% 58.7% 100.0% 7. Tocumen 30.4% 69.6% 100.0% 8. San Miguelito 25.2% 74.8% 100.0% 9. Areas Revertidas 40.6% 59.4% 100.0% 10. Panama Oeste 29.8% 70.2% 100.0% Total(l) 32.0% 68.0% 100.0% (l) EI total difiere de la cifra obtenida para todo los hogares porque por razones tecnicas se tomaron s6lo los hogares que efectuaron viajes 10 Datos de otras ciudades muestran que la cantidad de hogares en el AMP que disponen de un vehiculo particular es mayor que en Lima, pero menor que en Sao Paulo y Santiago. Las comparaciones son dificiles porque involucran no solo los niveles de vida de los paises sino las caracteristicas de la oferta de transporte disponible, poblacion y tamafio de la ciudad. En este caso particular, parece haber un vinculo directo con el ingreso nacional como es de esperar. Tabla A6: Poses ion vehicular comparativa Posesi(m vehicular Panama Santiago Sao Paulo Lima Rogar sin vehiculo 72% 44% 49% 81 % Rogar con un vehiculo 0 mas 28% 56% 51 % 19% CARACTERiSTICAS DE LOS VIAJES Cantidad de viajes 1] La movilidad es la cantidad de viajes que hace un individuo dado en un tiempo dado. Por ejemplo, un hombre activo, viajani por 10 menos 2 veces diarias en semana, la ida y vuelta al trabajo. Se ha observado que a medida que los ingresos del individuo 0 de la unidad familiar aumentan, este tiene tendencia a agregar viajes a su dia normal, por actividades de recreo 0 visita por ejemplo; asi, su movilidad media es superior a 2. 109 12 La cantidad de viajes diarios promedio realizados por hogar en e1 AMP es 5.21, y 4.15 viajes promedio motorizados. Si esta cantidad de viajes es ponderada por el numero de miembros del hogar, que es 3.9 en Panama, el numero de viajes promedio por individuo es 1.34, y el niimero de viajes motorizados es de 1.05. Si se considera solo la cantidad de viajes par individuo que efectivamente viaj6, el numero promedio de viajes totales por individuo es 2.17, y el numero promedio de viajes motorizados es 2.05, 10 que es de esperar ya que un individuo debe hacer por 10 menos dos viajes; la ida y la vuelta. Tabla A7: Panama, 2006, PIB per capita Quintil de Ingresos del Equivalente en Viajes promedio Viajes promedio Tamaiio hogar (D6lares por mes) salarios minimos por persona en el por hogar promedio del hogar hogar QI (menos de 300) Menos de 1.05 1.05 3.35 3.1 Q2 (entre 301 y 569) Entre 1.05 y 2.00 1.34 5.04 3.8 Q3 (entre 570 y 909) Entre 2.00 y 3.16 1.29 5.05 4.2 Q4 (entre 910 y 1,475) Entre 3.16 y 5.09 1.48 6.00 4.2 Q5 (mas de 1,475) Mas de 5.09 1.53 6.63 4.5 Total 1.34 5.21 3.9 13 Los datos muestran la alta correlacion entre los ingresos y la movilidad, tanto individual como en el hogar. Esta relaci6n es observa en general en muchos lugares como 10 muestra los casos de Sao Paulo y Santiago de Chile, ya que a medida que los ingresos aumentan la posibilidad de realizar viajes no obligados aumenta. Este resultado es particularmente claro en relaci6n a los viajes motorizados. Figura A4: Correlaci6n entre Ingresos y Movilidad Quintiles ingreso hagar 14 En comparacion a otras ciudades que han realizado encuestas de este tipo se observa que en promedio la cantidad de viajes de Panama es menor: Santiago tiene 1.73, Lima, 2.1, y Sao Paulo 1.88. Lo que implica que hay una alta probabilidad de crecimiento de la movilidad general en Panama. 110 Tabla A8: Santiago de Chile, 2002, PIB per capita Rango de Ingresos (pesos 2001) Equivalente en salarios Viajes promedio por minimos persona Menos de IS0,000 Menos de 1.3 1.17 IS0,001 a 280,000 Entre 1.3 y 2.S 1.39 280,001 a 4S0,000 Entre 2.5 y 4.0 1.67 4S0,001 a 1,600,000 Entre 4.0 y 14.4 2.09 1,600,001 de 5,000,000 Entre 14.4 y 45.0 2.55 Mas de 5,000,000 Mas de 4S.0 2.74 Promedio Total 1.73 Fuente: Encuesta Hogares, 2002 Tabla A9: Sao Paulo, 1997, PIB per capita Equivalente en salarios Viajes promedio por minimos persona Menos de 3.5 0.69 Entre 3.5 y 7.0 0.97 Entre 7.0 y 13.0 1.23 Entre 13.0 y 26.0 1.66 Mas Promedio Total 1.88 Fuente: Encuesta Origen Destino, 1997 Motivo de viajes 15 En el Area Metropolitana de Panama los viajes diarios que se realizan se ve que los principales motivos de viaje son para ir al trabajo (35.4%) y para ir a estudiar (39.3%). Los otros motivos que se agruparon dentro de razones privadas (25.3%) incluyen el motivo compras como e1 mas alto componente con 9%. 16 Esta reparticion de viajes por motivos es similar a otras ciudades con la particularidad de un porcentaje relativamente alto para el motivo estudiar. En ciudades que han ejecutado encuestas similares recientes como Santiago de Chile y Lima el motivo mayoritario de viajes diarios en ambos casos fue razones privadas. 17 De hecho se detecta que a medida que la movilidad aumenta son los viajes no obligados (los viajes por motivos otros que trabajo y estudios) que aumentan. La estructura de viajes por motivos tiende a confirmar la baja movilidad individual detectada, por la concentracion relativamente alta en viajes por motivos obligados. 111 Figura AS: Estructura de Viajes Razones privadas i. 25.3% Trabajar 35.4% I[J Trabajar mm~ Estudiar I [[J Razones privadas I Estudiar 39.3% Tabla AIO: Motivos de Viaje Motivo de Viaje Panama Santiago de Chile Lima Afio de la Encuesta 2006 2002 2004 Trabajo 35.4% 23.3% 30.5% Estudios 39.3% 18.0% 26.2% Razones Privadas 25.3% 55.7% 37.5% Reparto modal 18 En el Area Metropolitana de Panama la mayoria de los viajes se realizan en transporte publico y 16.9% en auto particular, ya sea como conductor 0 acompafiante. La caminata como modo unico, es decir no en calidad de acceso a otro modo de transporte, cs de 19.9%. Se destaca en un grado menor el transporte escolar con 5.6%, reflejando la importancia de la alta escolaridad y viajes por motivo estudio. Tabla All: Reparto Modal Modo de Transporte Porcentaje de viajes Bus 50.3 Pie 19.9 Auto 10.6 Pasajero de auto 6.3 Bus escolar 5.6 Bus-empresa 1.0 Bicicleta 0.1 Moto 0.1 Taxi 4.8 Otros 1.3 19 Llama la atenci6n a primera vista el porcentaje alto de viajes realizados a pie dada las condiciones imperantes en Panama de deficiente infraestructura peatonal y de dificiles condiciones climMicas. Sin embargo, si se compara el reparto modal con otras ciudades se detecta que la porci6n de viajes a pie en 112 Panama es menor que en las ciudades en las cuales tenemos informacion comparable a la excepcion de Bogota. Tabla A12: Reparto Modal, Comparacion por Ciudades Modo de Transporte Panama Santiago Sao Lima Bogota 2006 2002 Paulo(l) 2004 2005 1997 A pie 19.9% 36.7% 34.4% 25.4% 15.1% Publico 50.3% 32.4% 33.3% 50.5% 57.2% Privado 23.8% 25.2% 32.3% 12.8% 17.6% Taxi 4.8% 3.7% Otros 1.3% 5.7% 0.0% 10.3% 6.3% (1) Taxis estin incluido en el rubro privado 20 En definitiva, es importante resaltar un alto porcentaje de viajes en transporte publico y a pie en Panama a pesar de un sistema particular deficiente e infraestructura peatonal inadecuada. Viajes a pie 21 Analizando detenidamente los viajes a pie se ve que el viaje a pie tiene una correlacion fuerte con el nivel de ingresos del hogar; los hogares con ingresos del quintil mas bajo reaHzan 36.1 % de todos sus viajes a pie (casi el doble del promedio), mientras que los hogares del quintil mas alto solo 6.6%. Tabla A13: Viajes a Pie por Quintil de Ingrcso Viajes solo a pie Quintil Ingresos del Hogar Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Solo a pie 127,749 86,458 63,845 45,629 23,092 346,773 36.1% 25.0% 18.2% 13.0% 6.6% 19.9% Otros medios 225,831 259,862 287,067 306,072 325,515 1,404,347 63.9% 75.0% 81.8% 87.0% 93.4% 80.2% Total 353,580 346,320 350,912 351,701 348,607 1,751,120 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 22 De los viajes a pie, la gran mayorla de los viajes que se realizan se dan por motivos relacionados al estudio, 0 sea escolares 0 estudiantes accediendo a sus lugares de estudio. De toda la poblacion, sin embargo, 6% declaran ir a pie al trabajo. Tabla A14: Viajes a Pie, por Motivo de Viaje Viajes solo a pie Motivos de viajes Total Trabajar Estudiar Razones Sin privadas Respuesta Solo a pie 37,041 245,859 62,084 1,790 346,774 10.7% 70.9% 17.9% 0.5% 100.0% Otros medios 578,662 435,948 377,467 12,271 1,404,348 41.2% 31.0% 26.9% 0.9% 100.0% Total 615,703 681,807 439,55 I 14,061 1,751,122 35.2% 38.9% 25.1% 0.8% 100.0% 113 23 Cuando se observan de cerca los tiempos de marcha a pie, los rangos estan dentro de 10 aceptable, y solo se detecta un poco mas de 10% que declaran caminar mas de 30 minutos. TablaA15: Viajes a Pie, por Tiempo de Viaje Viajes solo a pie Rangos de tiempo de viaje Total < 15 m 16 a30 m 31 a 45 m 46 a60m mas de 60m Solo a pie 47,744 28,160 4,848 4,067 922 85,741 55.7% 32.8% 5.7% 4.7% 1.1% 100.0% Otros medios 152,147 251,771 170,706 242,953 407,482 1,225,059 12.4% 20.6% 13.9% 19.8% 33.3% 100.0% Total 199,891 279,931 175,554 247,020 408,404 1,310,800 15.2% 21.4% 13.4% 18.8% 31.2% 100.0% 24 Los viajes a pie los realizan casi el 60% de los jovenes dc menos de 18 anos, como 10 muestra el grafico a continuacion. Figura A6: Viajes a Pie, por Edades 11.3% D Menos de 18 aiios .19 a 30 aiios D 31 a 50 aiios D 51 aiios y mas 25 Con la informacion que presenta la encuesta se puede concluir que los viajes a pie corresponden mayoritariamente a viajes de estudiantes a sus lugares de estudio con predominancia en los estratos bajos, vale decir que estos viajes son viajes obligados. La predominancia de estratos bajos no necesariamente qui ere decir que dichas personas viajan a pie porque sus condiciones economicas no les permiten hacerlo de otra manera ya que las distancias de marcha a pie no son muy altas. 26 Por otro lado, los viajes a pie realizados por los estratos altos es extremadamente baja, y 10 confirma la comparacion con ciudades como Santiago 0 Sao Paulo. Ello demuestra una tendencia a realizar muchos menos viajes no obligados como compras, tramites etc., que se reflejan en una tasa de movilidad baja general, y en particular, a realizar pocos viajes a pie de esta indole. La mayo ria de los viajes a pie en las ciudades con desarrollo de infraestructuras peatonales se dan por viajes no obligados. 114 27 En deftnitiva, la encuesta tiende a mostrar que los estudiantes son el grueso de las personas que caminan en el AMP, y que por otro lado, seguramente la baja movilidad en comparaci6n a otras ciudades esta realcionada con el hecho de que los viajes no obligados a pie no se dan con tanta frecuencia. Viajes en auto particular 28 El uso del auto particular para viajar esta altamente correlacionado con los ingresos del hogar como 10 demuestra la repartici6n modal por ingreso del hogar. Tabla At6: Viajes en Auto, por Quintil de Ingreso Modo Quintil Ingreso del Hogar Total 1 2 3 4 5 Bus 45.0% 53.5% 56.8% 54.0% 42.2% 50.3% Bus - empresa 0.2% 0.8% 1.1% 1.0% 0.7% 0.8% Bus-taxi 1.0% 1.6% 1.2% 1.1% 1.5% 1.3% Bus escolar 3.1% 4.4% 5.0% 7.8% 7.7% 5.6% Auto 5.4% 4.0% 7.7% 11.3% 24.3% 10.6% Pasajero carro 4.2% 4.2% 4.6% 6.6% 11.9% 6.3% Taxi 4.0% 5.5% 4.6% 5.0% 4.9% 4.8% Motocicleta 0.2% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.1% Bicicleta 0.0% 0.2% 0.2% 0.0% 0.0% 0.1% Pie 36.5% 25.1% 18.3% 13.0% 6.6% 19.9% Otro 0.3% 0.4% 0.1% 0.0% 0.1% 0.2% No responde 0.1% 0.3% 0.2% 0.2% 0.0% 0.2% Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 29 Sin embargo, si se observa el comportamiento de viajes de los miembros de los hog ares que poseen 0 no un vehiculo particular, se ve que aun los hogares que poseen un vehicul0 dependen del sistema de transporte publico en alguna medida. En efecto, no todos los micmbros del hogar pueden disponer de un vehiculo aunque este presente en el hogar. Tabla At7: Viajes en Auto, por Posesi6n de Vehiculo Modo Hogar posee un vehiculo Total earticular 0 mas Si No Bus 33.9% 57.9% 50.3% Bus empresa 0.4% 0.9% 0.8% Bus-taxi 0.8% 1.5% 1.3% Bus escolar 7.5% 4.7% 5.6% Auto 32.3% 0.5% 10,6% Pasaj ero carro 14.6% 2.5% 6.3% Taxi 2.3% 6.0% 4.8% Motocicleta 0.1% 0.1% 0.1% Bicicleta 0.0% 0.1% 0.1% Pie 8.1% 25.5% 19.9% Otro 0.0% 0.2% 0.2% No responde 0.1% 0.2% 0.2% Total 100.0% 100.0% 100.0% 115 30 Mas de 80% de los usuarios del auto particular tiene mas de 30 afios, como 10 demuestra el grafico a continuaci6n. Figura A7: Viajes en Auto, por Edades 0.3% o Menos de 18 arias .19 a 30 arias 031 a 50 arias 051 arias y mas Motivos de viajes por Modos de Transporte 31 EI transporte publico no s610 tiene un rol preponderante por el volumen de viajes que transporta y la amplitud de la poblaci6n que usa el servicio, sino tambien porque es el modo principal para ir al trabajo. 32 El auto particular tiene un uso mayor para el motivo trabajo y el motivo razones privadas. Ello ejemplifica una de las dificultades mayores que aflige el AMP; mientras que las ciudades crecen las posibilidades para que el uso del vehiculo particular siga dedicandose a los trayectos domicilio trabajo disminuye notablemente. A titulo de comparaci6n, en Santiago de Chile, 35.5% de los viajes que se realizan en auto particular se realizan para ir al trabajo, 11.1% por motivo estudios, y 53.4% por razones privadas. Mientras que en Panama la distribuci6n es casi 10 opuesto: 43.4% trabajo, 14.4% estudios, y 42.2% razones privadas. 33 Uno de los grandes desafios que debera enfrentar el AMP en los afios venideros sera el paulatino desincentivo del uso del vehiculo particular para viajes domicilio trabajo a favor de su uso para otros motivos cuya concentraci6n se da fuera de las horas pico. 116 Tabla A18: Motivo de Viaje para cada Modo de Transporte Modo Motivos de viaje Total Trabajar Estudiar Razones privadas Bus 396,406 285,744 192,014 874,164 45.0% 32.4% 21.8% 100.0% Bus 11,878 681 635 13,194 empresa 90.0% 5.2% 4.8% 100.0% Bus-taxi 12,571 3,263 6,536 22,370 56.2% 14.6% 29.2% 100.0% Bus escolar 1,550 94,415 652 96,617 1.6% 96.4% 0.7% 100.0% Auto 126,823 42,128 123,460 292,411 43.4% 14.4% 42.2% 100.0% Taxi 25,780 8,480 49,649 83,909 30.6% 10.1% 59.0% 100.0% Motocic1eta 0 0 1,351 1,351 0.0% 0.0% 100.0% 100.0% Bicicleta 579 639 164 1,382 41.9% 46.2% 11.9% 100.0% Pie 38,614 245,859 62,600 347,073 11.1% 70.5% 17.9% 100.0% Otro 393 115 1,897 2,405 13.4% 3.9% 64.7% 100.0% Total 614,594 681,324 438,958 1,751,122 35.2% 38.9% 25.1% 100.0% 34 A pesar del uso predominante del auto particular para motivos de acceso al puesto de trabajo, el bus es el modo principal para la ciudadania del AMP para acceder al trabajo. Cabe resaltar aqui el alto porcentaje de usuarios (4.2%) que declaran utilizar el taxi como modo de acceso al trabajo, esto denota, sin duda, un problema estructural en la red de transporte publico por un lado, y por otro el costo relativamente bajo del servicio de taxis. 35 Para acceder a los puestos de estudio el bus publico y la marcha a pie son los modos principales, pero el transporte privado escolar tiene un rol importante - sin duda para los estratos de ingreso econ6mico mas altos, por su costo. 36 En fin, para los motivos de vtaJe no obligados (razones privadas), sigue predominando el transporte publico como modo principal, siguiendole el auto particular, la marcha a pie y el taxi. Se espera en general, para estos motivos una mayor proporci6n de viajes en auto particular, taxi y marcha a pie. La alta proporci6n de viajes en transporte publico que se realizan por motivos no obligados demuestra la proporci6n de usuarios que no tienen modos altemativos, puesto que la calidad de servicio del transporte publico no es alta. 117 Tabla A19: Reparto Modal, por Motivo de Viaje Modos Motivos de viaje Total Trabajar Estudiar Razones privadas Bus 64.4% 41.9% 43.7% 50.3% Bus empresa 1.9% 0.1% 0.1% 0.8% Bus-taxi 2.0% 0.5% 1.5% 1.3% Bus escolar 0.3% 13.8% 0.1% 5.6% Auto 17.2% 1.5% 15.2% 10.6% Pasajero carro 3.4% 4.7% 12.9% 6.3% Taxi 4.2% 1.2% 11.3% 4.8% Motocicleta 0.0% 0.0% 0.3% 0.1% Bicicleta 0.1% 0.1% 0.0% 0.1% Pie 6.3% 36.1% 14.2% 19.9% Otro 0.1% 0.0% 0.4% 0.2% No responde 0.2% 0.1% 0.1% 0.2% Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Distribuci6n Espacial de los Viajes Generacion y Atraccion de viajes 37 La encuesta identific61as zonas de d6nde se originaron los viajes y el destino de los mismos en un dia tipico lab oral. Para representarlos se dividi6 el AMP en doce zonas. Figura A8: Conformacion de Macrozonas C$otro Anbguo , Centro Anti!PO ,,1\ ColOn s... CentIo 8ancano Conformaeion de: Mac:roz.onas ~' Centro&mcano ~2"\ ColOn Bethania :2.: Belhana Paitila :;~ Pilltila "_. ,'i par~U1evre 118 Figura A9: Generaci6n y Atracci6n de Viajes Generaci6n • Atracci6n • 450,000 . - - - - - - - " " ' - - - - - - - - - - - - - - - , 400, 000 +--~-~---- . -.--..- . - . - - -..-.-.. ---..-- 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0, 38 La generacion y atraeeion de viajes muestra la importancia en volumen de viajes de la zona de San Miguelito y Panama Oeste. Ambas zonas estan hacia los extremos de la eiudad y el mayor desafio en terminos espacial para proveer servicios, ya que por logica los servicios de transporte deben reeorrer distancias largas para llegar a estas zonas desde las partes mas centricas de 1a ciudad. Ello es particularmente algido en 10 que se refiere a la zona de Panama Oeste cuya distancia del centro de la ciudad se encuentra a 30 km, tratandose de La Chorrera y a 15 km., tratandose de Arraijan. Las distancias aunadas a una ausencia de continuidad de asentamiento poblacional entre Arraijan y Panama hacen que la provision de servicios de transporte sea particularmente dificultosa; la ausencia de continuidad urbana complica la rentabilidad de servicios de alta capacidad, y la existencia de solo dos puentes para cruzar el Canal hace que los servicios de baja capacidad nipidamente congestionen los puentes y la vialidad. Tiempos de viaje 39 Los tiempos de viaje prornedio de viaje en el AMP son de 57 rninutos en prornedio, 66.5 minutos en transporte publico, y 50.6 minutos en automovil particular. A titulo de cornparacion, Santiago de Chile con mas de 5 millones de habitantes y 15,660 km2 de superficie cuenta con un tiempo de viaje promedio de 45 minutos en transporte publico y 24 minutos en automovil. La Provincia dc Panama (unidad administrativa que contiene al AMP, pero mas grande en extension) es de 11.500km2 en superficie y el AMP cuenta con alrededor de 1.5 rnillones de habitantes. La comparacion es remarcable y demuestra que los tiempos de viaje en el AMP son extremadamente altos y cristalizan la problematica de la reducida funcionalidad de la eiudad. 119 Tabla A20: Tiempo promedio de viaje por modo de trans porte Modo Tiempo promedio (minutos) Bus 66.5 Bus - empresa 80.1 Bus-taxi 68.9 Bus escolar 40.0 Auto 50.6 Pasajero carro 39.9 Taxi 29.7 Pie 22.3 Otro 73.3 Total 56.9 40 Cuando se observan los tiempos de viaje por motivo de viaje, resalta que la ida al trabajo es en promedio de mas de una hora de duraci6n. Incluso los viajes por motivos no obligados son altos 43.5 minutos por motivos privados. Estas condiciones de viaje limitan seriamente el interes y oportunidad de realizar viajes por motivos no obligados, 10 que reduce las oportunidades de desarrollo de actividades econ6micas ligadas al esparcimiento. Sin embargo, la cifra critica es el tiempo promedio de viaje al trabajo; estas cifras ponen en cuesti6n cualquier ambici6n que pueda tener el AMP para seguir manteniendo su rol de centro financiero y de sedes internacionales de firmas internacionales. Es imperativo que se reduzcan los tiempos de viaje. Tabla A21: Tiempo promedio de viaje por motivo de viaje Motivos de viaje Tiempo promedio (minutos) Trabajar 68.8 Por trabajo-negocios 56.6 Estudiar 42.2 Salud 40.6 Motivos privados 43.S Regresar a casa 61.9 Total 56.9 41 Los altos tiempos de viaje parecen afectar a toda la poblaci6n de manera similar; no se observan diferencias significativas por quintil. Tabla A22: Tiempo promedio de viaje por nivel de ingresos del hogar Quintil ingresos del hogar Tiempo promedio (minutos) Ql 51.5 Q2 57.9 Q3 56.4 Q4 61.3 Q5 56.6 Total 56.9 120 Trasbordos 42 Los viajes realizados en transporte publico involucran para 21.8% entre eUos uno 0 mas trasbordos. Si se compara con Santiago de Chile el nu.mero de viajes con trasbordo es de alrededor de 8%, en general en ciudades con redes de transporte publico que han evolucionado con mucha libertad y poca jerarquizacion se observa bajos niveles de trasbordo puesto que las rutas tienden a ofrecer servicios para casi todos los pares origenes-destino. En ciudades con redes de transporte publico jerarquizadas, cuya estructura corresponde mas a los niveles de demanda por eje, las cifras de trasbordo superan los 20%. 43 Lo que llama la atencion en Panama es el alto nivel de trasbordo dado una red de transporte publico que ha sufrido poca regulacion y se ha desarrollado con alta participacion del sector operador. En otras palabras, la red de transporte publico exhibe caracteristicas de trasbordo de red jerarquizada y este no es el caso. La limitacion vial que tiene Panama y que reduce a la fuerza a casi todo movimiento vehicular a concentrarse en algu.n momenta en los tres ejes este-oeste principales, parece haber ° condicionado a la red de transporte publico a organizarse de manera casi jenirquica, en todo caso, desafortunadamente para el usuario, a forzar trasbordos. Tabla A23: Porcentaje de viajes con trasbordo por cantidad de trasbordos Numero de trasbordos Porcentaje 1 18.9% 2 2.4% 30 mas 0.5% 121 , , ANEXO 2- ANALISIS DE LA GESTION DEL TRANSITO 1 Este anexo realiza un amilisis de las caracteristicas funcionales del tnifico vehicular en la ciudad de Panama. El objetivo ultimo es recopilar la informaci6n necesaria para establecer politicas coherentes de transporte en materia de trafico en la ciudad, que puedan ser coordinadas con otras politicas de transporte para la racionalizaci6n del uso del autom6vil, la transferencia modal de viajeros a modos mas arnigables con la ciudad como el transporte masivo y la caminabilidad de la ciudad. CONTEXTO URBANO 2 El area metropolitana de la ciudad de Panama (AMP) esta compuesta por los Distritos de Panama, San Miguelito, Arraijan y La Chorrera, con una poblaci6n combinada estimada en mas de 1.5 mil16n de habitantes. Entre 1999 y 2000 la poblaci6n creci6 a una tasa promedio anual de 2.5%, mientras que en los ultimos cinco afios dicha tasa ascendi6 a 3.1 %. Las zonas adyacentes han estado creciendo de una forma mas acelerada aun, especialmente Arraijan, donde han tenido lugar varias invasiones de predios y tierras con posterioridad a la devoluci6n del area del Canal por parte de Estados Unidos. 3 Panama es una ciudad cuyo desarrollo estuvo enmarcado y condicionado por limitantes fisicos y adrninistrativos. Hacia el sur, la ciudad esta limitada por el Oceano Pacifico; hacia el Oeste por el Canal de Panama y la Zona del Canal; y hacia el norte tambien por la Zona del Canal. Consecuentemente, su desarrollo y expansi6n natural ha sido hacia el este, resultando en una ciudad relativamente densa estructurada a 10 largo de tres corredores viales principales este-oeste. Edificaciones de gran altura son comunes en su distrito financiero y comercial, mientras que los demas barrios de la ciudad consisten principalmente en edifieios y complejos de cinco pisos aproximadamente, construidos en las deeadas del '50 Y '60. Como resultado de estos patrones de desarrollo poco comunes en otras ciudades de Centro- America, Panama padece de una alta congesti6n en los corredores vi ales este-oeste, exacerbada por la existencia de dos grandes suburbios al oeste del Cana] con aproximadamente 300,000 habitantes que trabajan al este del Canal. Con s610 dos puentes para trasladarse de un lado al otro del Canal, causando graves problemas de congesti6n durante las horas pico. 4 A estos problemas de urbanizaci6n y congesti6n se suma un patr6n de calles irregular. Panama tiene espacios entre uniones irregulares y una ausencia de una nitida jerarquizacion vial y gestion eficiente de intersecciones. Como consecuencia de esta serie de problemas, la capital, a pesar de la apariencia modern a de sus edificios, posee niveles de congesti6n mas elevados y sistemas de gesti6n de transito menos desarrollados que otras ciudades de Centro-America. 5 En efecto, la situaci6n del tninsito de Panama se encuentra en un punto critico con un parque m6vil que en 2005 ya superaba los 312,000 vehiculos y con unos 30,000 accidentes anuales. En los ultimos 13 afios el indice de motorizaci6n ha aumentado considerablemente pasando de 1 vehiculo por cada 7.7 habitantes en 1992 en la provincia de Panama, 1 vehiculo por cada 4.8 habitantes en 2005. 6 Sin embargo, los indices de motorizaci6n deben ser analizados con cautela, puesto que pueden llegar a interpretaciones sesgadas. Se debe tener en consideraci6n que la distribuci6n de los vehiculos entre las familias no esta ocurriendo equitativamente, y que las familias con mayores ingresos estan absorbiendo la mayor parte del incremento en la flota vehicular. En efecto, la encuesta socio-econ6mica de transporte urbano efectuada en 2006 por el Banco Mundial refleja que s610 28% de los hogares disponen de uno 0 mas vehiculos. 7 Paralelamente, la encuesta socio-econ6mica refleja que la mayor parte de los desplazamientos no se realizan en vehiculo privado, sino en autobus. Los resultados revelan que s610 un 15.6% de los 122 desplazamientos se realizan en vehiculo privado 0 taxi, mientras que el 50.3% se realiza en bus y el 19.9% se realiza a pie. 8 Por tanto, se podria considerar que el incremento de la flota vehicular sin una estrategia integrada de transporte urbano que aborde todos los modos, esta siendo uno de los causantes principales de la congestion vehicular en la Ciudad de Panama. En efecto, la saturacion de los recursos viales con autom6viles agrava las ineficiencias en la gesti6n del trafico. Como consecuencia, se produce una disminucion de las velocidades vehiculares medias de la ciudad, tanto para los autom6viles como para el transporte publico, creando un circulo vicioso pues el panamcfio sigue conceptualizando la solucion al problema de la congestion con la adquisicion de mas vehiculos y la inversion en capacidad. Panama es un ejemplo claro del circulo vicioso del transporte urbano descrito por la UlTP en el que el uso indiscriminado del automovil esta impactando en diferentes componentes de la ciudad como el transporte publico, la actividad econ6mica y el medio-ambiente. 123 Figura A2.1: EI Cfrculo Vicioso del Declive Urbano EI circulo vicioso del declive urbano c..d.a vet mas pmonas A mas codies, mas Mis atucos y aparea- eligln 11 cache c:iltlllaei6n en camrteJa mitn.ios iJlsuficientl1 Mis. mvfdicma para Iu c:a.rmuasylos .p&J'C'Ht1tmol los bamos _id~ja'es Aumenta la I.l ciudad Sf hact mInos cfntrlcos Sf d.tttrion.n com..minac::ion, .1 Nido AgTadablt para vivir 'I. Y dudad K tldimde y los accidmte5 La actimad. mmdmb Ll acflvkta.d. ICllnOmiQ Ie dc!sptu.a hma Ia en II QI)IItro IS nttInOI perifeTia iI~1 Fuente: UITP 9 En terminos de costos de movilizacion total cn la ciudad de Panama, se estiman totales de B/.500 mill ones al ano, de los cuales 15% corresponde al transporte colectivo y 85% a los vehiculos particulares, a pesar de que tan solo el 15.6% de los viajes se realizan en automovil 0 taxi. Adicionalmente, las demoras por la congestion vehicular en la ciudad de Panama tienen un costa estimado de B/.300 millones al ano en improductividad, equivalente al 2.2% del PIB nominal del 2004. RED VIAL lOLa red vial de Panama esta configurada por grandes ejes viales longitudinales cuasi-paralelos a la costa y ejes transversales a estos. Esta disposicion espacial surgio como consecuencia del crecimiento urbano lineal debido a la existencia de la Zona de Exclusion del Canal hasta 1999 que limitaba la expansion urbana hacia el interior. Estos corredores son las principales vias de trafico y son los encargados de canalizar los viajeros procedentes del area suburbana hacia los principales centros de actividad. 11 Todos los corredores principales tienen alta concentracion de vehiculos. Principalmente en las horas pico, aunque tambien en muchas ocasiones durante el resto del dia, se presentan situaciones de conflicto y congestion. En consecuencia, la capacidad de estos corredores se encucntra saturada. Una mejor gestion del traiieo podria aumentar los flujos vehiculares significativamente sin necesidad de crear infraestructura adicional. Adicionalmente, la falta de transporte masivo y la baja calidad del transporte publico derivan en un circulo vicioso que esta saturando la malla vial con cada vez mayor numero vehiculos en las calles. 124 12 La red vial principal de la ciudad de Panama, esta conformada por: • Cuatro vias troncales longitudinales principales que siguen la direcci6n este oeste. • Arterias transversales que siguen la direcci6n norte - sur y complementan las arterias longitudinales. • Dos autopistas de peaje paralelas a las vias troncales principales. Ejes Longitudinales Este - Oeste (4) • Eje Avenida Central- Via Espana - Via Jose Agustin Arango; • Eje Avenida - Avenida Nacional- Via Sim6n Bolivar - Via Transistmica; • Eje Avenida Federico Boyd - Avenida Manuel Espinosa Batista - Avenida Ricardo J. Alfaro - Avenida Domingo Diaz; • Eje Avenida Balboa - Via Israel- Avenida Cincuentenario. Figura A2.2: Principales ejes longitudinales Fuente: Elaboracion propia con datos de ESTPUM, ATTT Ejes Transversales Norte - Sur • Eje Ave. A Ave. Arnulfo Arias (Balboa); • Eje Ave. 3 de Noviembre (Calle 23 Este) - Calle 9 de Enero - Ave. Omar Torrijos (Gaillard); • Eje Ave. Brasil- Avenida Ram6n Arias - Via El Paical; • Eje Ave. Belisario Porras - Ave. Fernandez de C6rdoba - Ave. La Paz Via Patac6n; • Eje Avenida Ernesto T. Lefevre - Avenida 12 de Octubre - Calle D. Diaz - Ave. 14C Norte I Calle 74 Oeste; • Eje Calle Martin Sosa; Avenida de los Martires; A venida Nicanor Obarrio / Cane 50. 125 Figura A2.3: Principales ejes transversales Fuente: Elaboraci6n propia con datos de ESTPUM, A ITT Corredores Expresos de Peaje (2) 13 Son corredores de peaje y acceso limitado construidos y operados bajo la modalidad de concesion administrativa. En estos, el usuario tipo corresponde al estrato socio-economico de mayor poder adquisitivo, mientras que apenas son utilizados por el resto de estratos socio-economicos. En efecto, la encuesta socio-econ6mica realizada en 2006 revelo que mientras el 75% de los usuarios de estos corredores corresponden al quintil de mayor ingreso, el resto de quintiles suma el 25%. En el caso del quintil inferior, no hay usuarios (0.0%)20. • Corredores Sur • Corredor Norte Corredores de Pea' e Fuente: Elaboraci6n propia con datos de ESTPUM, ATTT 20 La Encucsla Sociocconomica del Banco Mundial 2006 revelo los siguientes resultados en cuanlo a uso de las aulopistas por quintil de ingresos: Quinlil 0-20%: 0.0%; Quinti120-40%: 8.6%; Quinti140-60%: 3.1%; Quinti160-80%: 13.1%; Quinti180-100%: 75.0%. 126 14 La jerarquia vial es importante para la determinaci6n de Ia prioridad de unas vias sobre otras de cara a la optimizaci6n de los flujos vehiculares en la ciudad. Sin embargo, la malla vial de la ciudad de Panama no dispone actualmente de un sistema claro de prioridades vehiculares. Esta situaci6n deriva en substanciales ineficiencias en la gesti6n de los recursos viales existentes, multiplicaci6n de conflictos vehiculares innecesarios, saturaci6n de intersecciones y, por tanto, significativas demoras en los corredores principales. Las mas notables deficiencias en Ia mall a vial de Panama son: • Exacerbada falta de jerarquizaci6n vial, con intersecciones entre vial de categorias incompatibles para la optimizaci6n de la capacidad de la intersecci6n (acceso de vehiculos desde vias locales a troncales y viceversa). • Posibilidad de giros a la izquierda y en "U" en intersecciones en vias troncales. • Penalizaci6n en la gesti6n de los principales corredores transversales, cuya gesti6n se produce bajo el modelo de gesti6n de vias secundaria, dando prioridad a los corredores longitudinales. Esta situaci6n fomenta la penalizaci6n del tnifico transversal y el uso excesivo de los corredores longitudinales, generando una mala distribuci6n de los recursos viales existentes. CIRCULACION VIAL 15 Debido a la existencia de un solo polo de generaci6n de empleo en la zona centro de la ciudad de Panama y el modelo de expansi6n urbana paralelo a la costa, el trans ito se caracteriza por una preponderancia de movimientos longitudinales en los corredores este-oeste. Esta caracteristica conforma un comportamiento del trafico a modo de ciudad lineal, con grandes cargas en los corredores 10ngitudinaIes, a los cuales se les da preferencia sobre los corredores transversales. Figura A2.5: Cinturones de poblacion de bajo ingreso en la periferia Zona de m'lXIma Intensldad del tranco pri vado o InterseCClones cr/tiC8S • - Pumos de conflicto vehicular Densidad de Ie red dB transpO!'le publicc Fuente: ESTPUM, ATTT l27 16 Esta circunstancia, al igual que ocurre en otras espacios urbanos de similar distribucion espacial como la isla de Manhattan en Nueva York (Estados Unidos), penaliza fuertemente la movilidad transversal en los corredores transversales, creando deseconomias espaciales, que a su vez fomentan la expansion urbana en una sola direccion. En consecuencia, los viajes son cada vez mas largos en distancia y duracion que si se tuviese una ciudad espacialmente vertebrada en mas de una (mica direccion. Sin embargo, a diferencia de Manhattan, la Ciudad de Panama no dispone aun de transporte masivo para ofrecer movilidad a elevadas demandas de transporte con una direccion dominante. 17 Panama presenta altos niveles de congestion vehicular a 10 largo de los corrcdores principales, tanto longitudinales como transversales, con velocidades vehiculares medias en la hora pico de la manana de 18 kmIh y en hora pico de la tarde de 16 kmlh 21 . El anaIisis por corredor revela que existen grandes diferencias en velocidades medias entre horas pico y valle en los corredores longitudinales llegando a diferencias de hasta mas de 20 kmlh como en el caso del Corredor de Tumba Muerto. Tabla A2.1: Velocidades vehiculares en vias longitudinales principales RUTA 1 - Transistimica Ve10cidad (km!hr) V clocidad Media Corredor Pieo matutino (hacia el centro) 18.5 20.8 Valle malutino (hacia el centro) 28.0 Valle matutino (hacia las afucras) 25.6 Pico vespertino (hacia las afucras) 14.5 RUTA 2 - Tumba Muerto Vclocidad (kIll/hr) Velocidad Media Corredor Pico matutino (hacia el centro) 17.9 27.0 Valle matutino (hacia el centro) 34.3 Valle matutino (hacia las afucras) 39.9 Pico vespertino (hacia las afucras) 16.1 RUTA 3 - Via Espana Velocidad (km/hr) Velocidad Media Corrcdor Pi co matutino (hacia cl centro) 14.4 18.9 Valle matutino (hacia el centro) 21.5 Valle matutino (hacia las afueras) 27.1 Pico vcspcrtino (hacia las afueras) 12.5 RUTA 4 Calle 50 Velocidad (km!hr) V clocidad Media Corredor Pico matutino (hacia el centro) 20.9 20.3 Valle matutino (hacia cl centro) 19.4 Valle matutino (hacia las afueras) 24.4 Pi co vespcrtino (hacia las afucras) 16.6 21Durante los dias jueves 8 y viernes 9 de septiembre de 2006 se realizaron aforos en horas pico de la manana en entrada a la ciudad (7.00 AM), valle de la manana en entrada y salida a la ciudad (9.30AM y 1O.30AM) pico de la tarde en salida de la ciudad en sels corredores principales de la Ciudad de Panama. Los corredores escogidos, cuatro longitudinales y dos transversales detallados a continuacion, fueron seleccionados con el objetivo de tener una muestra significativa del comportamiento del trafico en la ciudad en dias laborables. Los recorridos fueron: I) Ave. Nacional, desde el cruce con Ave. de los Martires; Ave. Simon Bolivar; Ave. Boyd-Roosvelt hasta la entrada a San Isidro: II) Ave. Federico Boyd, desde el cruce con Ave. Balboa; Ave. Manuel E. Batista; Ave. Ricardo J. Alfaro; Ave. Domingo Diaz; Via Tocumen hasta la entrada a Bello Horizonte: III) Ave. Central. desde el cruce con Plaza 5 de Mayo; Ave. Espana; Ave. Jose A. Arango hasta el cruce Pedregal: IV) Ave. Justo Arosemena, desde el cruce con Ave. 3 de Noviembre; Ave. Nicanor de Obarrio; Ave. Cincuentenario hasta el cruce con Ave. Domingo Diaz: v) Ave. Juan Pablo II, desde el intercambio con el Corredor Norte; Ave. EI Paical; Ave. Ramon Arias; Ave. Brasil; Ave. Israel; Ave. Balboa hasta el cruce con Calle 45; vI) Ave. 12 de Octubre desde el cruce con Ave. Simon Bolivar; Ave. Emesto T. Lefevre; Ave. Santa Elena; Ave. Belisario Porras; Ave. Espana; Ave. Fernandez de Cordoba hasta el cruce Ave. 12 de Octubre. 128 18 Sin embargo, en contraste con los corredores longitudinales, las velocidades medias en los corredores transversa1es se mantienen generalmente homogeneas a 10 largo de todo el dia, en velocidades competitivas del orden de los 20 kmIh. Tabla A2.2: Velocidades vehiculares en vias transversales RUTA 5 - Av. Brasil Vclocidad (kmlhr) Velocidad Media Corredor Pico matutino (hacia el centro) 16.9 17.5 Valle malulino (hacia el centro) 19.8 Valle matulino (hacia las afueras) 18.2 Pico vespertino (hacia las afueras) 15.3 RUTA 6 - Circuito Transversal Velocidad (kmlhr) Velocidad Media Corrcdor Pico malulino (hacia el centro) 19.9 22.3 Valle matutino (hacia el centro) 22.6 Vane matutino (hacia las afucras) 24.3 Pi co vespertino (hacia las afueras) 22.3 19 A nivel agregado, la velocidad media de los corredores principa1es es de 22km1h, cifra no tan baja para una ciudad de las caracteristicas de Panama. No obstante, las grandes diferencias de velocidades en los corredores longitudinales, en contraste con velocidades relativamente constantes y adecuadas en los corredores transversales, reflejan que los recursos viales de la ciudad podrian estar mucho mejor distribuidos y que esta circunstancia no es funci6n linicamente de la distribuci6n lineal de la ciudad. Figura A2.6: Ejemplo de congestion vehicular en hora pico en corredor longitudinal de Av. Espana. Fuente: "Propuesta para la Transforrnaci6n del Transporte Publico de Panama" para la Campana Presidencial de Martin Torrijos 20 En cuanto al tninsito peatonal, la ciudad presenta grandes dificultades para la caminabilidad. La mayoria de los panamefios no disponen de vehiculo propio y se desplazan fundamentalmente en transporte publico 0 a pie. Por tanto, aunque se necesitan infraestructuras adecuadas para el trans ito peatonal, siguen existiendo numerosos inconvenientes para este modo de transporte. La no existencia de 129 itinerarios amigables para el tninsito peatonal haee que el peaton se yea a obligado a sortear obstaeulos en las aceras, caminar sobre la calzada vehicular, enfrentarse a numerosas barreras fisicas, necesitar eruzar la via en puentes peatonales elevados 0 en pasos a nivel que no son respetados por los conductores, carecer de refugios en e1 caso de inclemencias meteorologicas, y no disponer de suficiente iluminacion noctuma para garantizar su seguridad, especialmente en el caso de las mujeres. Estas circunstancias hacen que se incentive la imagen del automovil como modo de transporte mas atractivo y unica altemativa en un espectro de oferta modal de muy baja calidad. En efeeto, una mala red peatonal multiplica el numero de automoviles en las vias y desineentiva el uso peatonal mas ami gable con el medioambiente y economicamente eficiente de los recursos espaciales de la ciudad. Figura A2.7: Subida de escaleras en puente pea tonal y obsbiculos en el viario para el transito peatonal 130 SENALIZACION VIAL 21 La sefializaci6n vial es uno de los instrumentos clave para la optimizacion de los flujos vehiculares y Ia reduccion de las incidencias y accidentes de tnifico. Sin embargo, a pesar de los notables esfuerzos realizados hasta el momento para su mejora en Panama, la situacion actual es parcialmente deficiente y requiere mayores movilizaciones. Actualmente, el deficit es notable en corredores troncales, pero es especialmente significativo en vias secundarias, en las euales apenas hay sefializaeion. En ambos casos, tanto la sefializacion horizontal como la vertical son insufieientes. Ademas, la visibilidad de muehas sefiales es deficiente, especialmente por la noche. 22 En el caso de Panama, se produce un agravante cultural, pues existen habitos muy marcados en la cultura de transito de no respetar la sefializaci6n ni las normas de transito. Esta situaci6n deriva en creacion de conflictos adicionales que reducen el espacio en los carriles de circulacion, y, por tanto, disminuyen el nivel de servicio del trans ito en el vial existente. Ademas, esta cultura de trans ito no es imicamente caracteristica de los conductores sino tambien de los peatones y se refleja, por ejemplo, en la falta de utilizaci6n de los pasos para peatones a la hora de cruzar la calle. INTERSECCIONES 23 La capaeidad de una red vial esta notablemente influida por la gestion del trafico en las intersecciones. Tecnicas seneillas de gestion del trafico en las intersecciones como semaforizacion, prohibicion de determinados giros, refuerzo policial y leves modificaciones fisicas pueden mejorar substancialmente el nivel de servieio de las mismas. 24 La ATTT ha identifieado 180 intersecciones clave en la ciudad que necesitan mejoras tecnicas de gestion del trafico para optimizar su nivel de servicio. De estas, 107 estan operadas con semaforos, 7 disponen de equipos de semaforos instalados (postes, gabinetes, grupos focales) pero no estan en funcionamiento, y 66 no disponen de semaforizacion. 25 Las caracteristicas de la gestion de las intersecciones en la eiudad de Panama no esUi coordinada y no tiene programacion adaptada a las variaciones vehieulares. Esta situacion deriva en una insuficiencia de capacidad necesaria para los volumenes actuales y futuros de transito. Ademas, limita el potencial de un instrumento que podria ayudar a optimizar la capacidad existente a pesar de las deficieneias sistemicas espaciales de la ciudad. 26 Las mas notables deficiencias de la gestion de intersecciones en Panama son las siguientes: • Exacerbada falta de jerarquizaeion vial, con intersecciones entre vial de categorias incompatibles para la optimizacion de la capacidad de la interseccion (acceso de vehiculos desde vias locales a troncales y vieeversa). • Necesidad incipiente de coordinaci6n semaf6rica y adaptabilidad a los flujos vehiculares a diferentes horas del dia. Solamente un numero muy limitado de los semiiforos esta coordinado - manual mente - usando los relojes internos de los reguladores para erear una "ola verde". Este metodo no es efectivo, y el personal de ATTT tiene las habilidades tecnicas para manejar un sistema mas sofisticado (con las herramientas SYNCHRO y otras). Sin embargo, se carece del hardware necesario en la calle. • Falta de sefializaeion horizontaL • Regulacion del tnifico mediante efectivos policiales. En las horas pico, muchas intersecciones son operadas bajo el control policiaL Este metodo no aprovecha la capacidad disponible de la interseccion y no facilita el flujo sincronizado. Los resultados de encuestas en distintas ciudades muestran que hay 131 una tendencia de los guardias de tnifico a extender los ciclos para dar mas tiempo que el valor 6ptimo, reduciendo, por tanto, la capacidad de la intersecci6n (ODA 1996). • Estacionamiento vehicular en la via publica y fuera de la via publica con salidas-entradas en las inmediaciones de intersecciones. • Falta de regulaci6n y refuerzo policial ante conductas agresivas de conductores que no respetan las prioridades de sentido en las intersecciones y/o la sefializaci6n semaf6rica. • Posibilidad de giros a la izquierda y en "U" en intersecciones en vias troncales. El conflicto vehicular es mas grave en horas punta cuando la demora para entrar al sentido opuesto es de mayor duraci6n por la falta de carriles de espera. Situaciones de mayor gravedad ocurren con frecuentes dobles filas para el giro en "U" que ocupan aUn mayor espacio vial en el carril de origen. 27 SegUn la ATTT, esta deficiente administraci6n del tninsito en corredores viales principales produce bajas velocidades de circulaci6n, un mayor tiempo de desplazamiento, altos niveles de congesti6n, inseguridad para los usuarios, y altos costos de operaci6n vehicular, principalmente en funci6n de un mayor consumo de combustible, ademas del alto grado de contaminaci6n del aire en sitios criticos. SEGURIDAD VIAL 28 A pesar del crecimiento de los niveles de motorizaci6n, Panama es un pais donde la cultura automovilistica aun no ha madurado y donde los vehiculos siguen siendo una modalidad de transporte relativamente novedosa para una gran parte de la poblaci6n. Esto supone que no hay una "cultura de trans ito" desarrollada en la que los principios de la "conducci6n defensiva" sean preponderantes. La consecuencia de este nuevo modelo de movilidad urbana es un elevado nUmero de accidentes de tninsito. En 2005, se produjeron mas de 30.000 accidentes, con un costo en dafios materiales estimado en $ 30 millones de balboas - sin considerar el costo humano. Sintomas evidentes de esta falta de educaci6n vial son la inusual agresividad de los conductores, el deficiente mantenimiento de los vehiculos, la falta de utilizaci6n del cintur6n de seguridad y la permisividad y aceptaci6n social de las inftacciones de otros conductores. 29 En cuanto a la accidentalidad y la distribuci6n de los accidentes a 10 largo de la semana en la provincia de Panama, una evaluaci6n del cuadro de muertes por dia de la semana es similar a la situaci6n tipica de America Latina, con gran concentraci6n de accidentes fatales durante el fin de semana, especificamente en las primeras horas de sabado y domingo. En el caso de Panama, el 47% de los accidentes con victimas mortales se produce durante el fin de semana, raz6n que hace suponer que, a pesar de que en los reportes suelen atribuir el accidente a otras causas como "distracci6n, no atento, exceso de velocidad, imprudencia, perdi6 control", al igual que ocurre en otros paises, estos terminos disfrazan el verdadero motivo: el abuso del alcohol (Cannell 2001). 132 Figura A2.8: Porcentaje de accidentes con muertes in situ por dia de la semana en la provincia de Panama 30% 25% 20% ~. 15% t ~ --1-- -- ~I- lO%~I~~ ~ ·-~l-I -~- 5%1- 0% ~ 1 ~ I Lunes Martes Miercoles Jueves Fuente: A TTT 30 En cuanto a capacidad de levantamiento de datos, se ha constatado que el catastro digital de datos estadisticos de accidentes de la ATTT, en fonnato ACCESS, pennite tan solo una evaluacion preliminar de las infonnaciones policiales. Con los recursos existentes, la fonna de procesamiento es lenta, sujeta a errores y existen indefiniciones en la localizacion del accidente es por nodo 0 por tramo entre nodos. 31 Referentemente a las velocidades vehiculares, se conduce muy por encima de las velocidades minimas que deberian respetarse en ambito urbano. Las velocidades comunmente a1canzadas en los corredores principales estan dentro de la nonnativa vigente, pero son incompatibles con el uso de la via 0 las necesidades de otros usuarios. 32 En el caso particular del tninsito peatonal, al igual que acontece en otros paises sin una cultura mas desarrollada de convivencia con los vehiculos, los peatones son que mas sufren los impactos de la cultura de transito. Asi pues, infonnaciones como la suministrada por la policia muestran que de los 142 accidentes con muerto in situ en la provincia de Panama entre cnero y septiembre de 2005,65 accidentes fueron atropellos, y, en el mayor nUmero de casos fue por culpa de imprudencias del peaton. Esta cifra representa e140% del conjunto de accidentes fatales registrados en la provincia de Panama. 33 Uno de los puntos criticos en la seguridad vial de los peatones son los cruces de calzadas en los corredores principales. En general, el espaciamiento entre los pasos de peatones es demasiado largo, y, en consecuencia, el peat6n tiende a cruzar directamente por la via nipida arriesgando ser atropellado. Esta situacion viene parcialmente incentivada porque, incluso en los pasos peatonales, los conductores no ceden el paso a los peatones, creando en el peat6n la percepcion de que los pasos de peatones no son herramientas efectivas para obtener la seguridad necesaria para el cruce de la calzada. En consecuencia, se produce una indiferencia generica de cara al cruce dictaminada por la comodidad y no por la seguridad. Estas situaciones tienen como efectos indirectos la creaci6n de conflictos continuos con el trafico vehicular, que a su vez se ve obligado a reducir la velocidad para poder reaccionar ante los peatones que cruzan la calzada de una forma indiscriminada y aleatoria. 34 En algunos puntas de la ciudad se han situado puentes peatonales, pero incluso con este tipo de infraestructuras gran parte de los peatones siguen cruzando por la calzada. Mediante el estudio de tres pasarelas peatonales seleccionados como muestra representativa de la ciudad, se ha podido observar que el 19% de los sus potenciales usuarios sigue cruzando par debajo de ella. El caso mas extrema es la pasare1a de Balboa, en la que se llegan a producir un 30% de cruces par la calzada en dia laborable, l33 alcanzando unas 2,700 personas al dia, sobre un total de aproximadamente 9,000 personas que cruzan en este punto. 35 Cuando se trata de seguridad vial no se puede hablar de soluciones parciales, por 10 que en el caso de la Ciudad de Panama, con los niveles de educacion vial existentes en la sociedad panamena, este tipo de medidas no son efectivas ni para garantizar la seguridad de todos los peatones, ni para minimizar el nfunero de conflictos de transito que se producen en la via urbana, pues sigue habiendo una gran cantidad de peatones que cruza por debajo. Figura A2.9: Fotografia de peaton cruzando por la calzada en las inmediaciones del puente peatonal de Balboa con velocidades vehiculares permitidas de hasta 80 kIn/h. CONTAMINACION DEL AIRE 36 Debido a las buenas condiciones de dispersion con que cuenta el pais, la contaminacion atmosferica no representa un problema generalizado en Panama. Sin embargo, investigaciones realizadas en los ultimos anos han evidenciado que la contaminacion del aire en la ciudad de Panama es causada principalmente por la existencia de fuentes estacionarias de contaminacion asociadas al congestionamiento vehicular, con especial concentraci6n de contaminaci6n en calles y avenidas dentro de la ciudad de Panama. (ATTT 2005). 37 Entre las principales substancias que emite el transporte urbano y que contribuyen a la contaminaci6n del aire se encuentran el di6xido de azufre (S02), el plomo, el ozono (03) el mon6xido de carbono (CO), compuestos organicos vohitiles (COV), particulas y los 6xidos de nitrogeno (NOx). Tambien es un importante factor contribuyente a la emision de gases de efecto invemadero (C02) (IDAE 2006). 38 La investigacion realizada en el ano 2004 por el Instituto Especializado de Amllisis (IEA) de la Universidad de Panama, sobre la cali dad del aire en 4 estaciones ubicadas en la ciudad de Panama 134 (Curundu, Universidad de Panama, San Miguelito e Hip6dromo) concluy6 que en aquellas estaciones adyacentes a las vias, los promedios mensuales de nitr6genos (N02) y ozono (03) superan en niveles moderados los valores permitidos por la Organizaci6n Mundial de la Salud, mientras que el material particulado con particulas menores a 10 micras excede el valor establecido por la Agencia de Protecci6n Ambiental de los Estados Unidos, siendo, en ambos casos generalmente menor la concentraci6n de contaminantes en areas netamente residenciales. (ATTT 2005). 39 La contaminaci6n por emisi6n de particulas de 6xidos de azufre y nitr6genos, los hidrocarburos volatiles y los mon6xidos de carbono ocasionan un impacto en la salud de las personas y los ecosistemas. Aunque en Panama, no se han realizados estudios que asocien de manera directa la contaminaci6n del aire con la salud de la poblaci6n, desde hace varias dccadas, los problemas respiratorios han ido incrementandose, con un aumento considerable en la prevalencia de enfermedades pulmonares cr6nicas, correlacionado a los niveles de contaminaci6n del aire de la ciudad. Estadisticas del Ministerio de Salud registran que las enfermedades respiratorias Uegaron a ocupar en 1998 la cuarta posici6n entre los factores causales de muerte en los panamefios (ATTT 2005). 135 , ANEXO 3- ANALISIS DE LA GESTION DEL ESTACIONAMIENTO INTRODUCCION 1 Este anexo presenta un amilisis de las caracteristicas funcionales del estacionamiento vehicular en la ciudad de Panama y establece recomendaciones estratcgicas para su optimizacion. EI objetivo ultimo es recopilar la informacion necesaria para establecer politic as coherentes de transporte en materia de estacionamiento en la ciudad, que puedan ser coordinadas con otras politicas de transporte para la racionalizacion del uso del automovil, la transferencia modal de viajeros a modos mas amigables con la ciudad como el transporte masivo y la caminabilidad de la ciudad. 2 EI numero de vehfculos que circulan en la ciudad de Panama es dificil de estimar, debido al crecimiento habitacional de San Miguelito, Arraijan, y La Chorrera - municipios quc tienen aspectos de ciudades "dormitorio". En el afio 2000, habia un total de 212,000 vehfculos registrados en la Ciudad de Panama. En febrero de 2006, la cantidad ascendia ya a 40,000 vehiculos. Esto significa que la tasa media de crecimiento de la flota es superior al 10% anual en los ultimos afios. 3 Las medidas de gestion del estacionamiento se consideran a nivel internacional como el primer y mas efectivo paso para comenzar a gestionar la demanda de transito. Considerando la expansion del parque vehicular no sera posible satisfacer toda la demanda para espacios de estacionamiento en los barrios centrales a largo plazo. Por consiguiente, es crucial establecer una estrategia coordinada de estacionamiento. Esta medida es especialmente importante y debe estar coordinada con una politica de movilidad urbana que priorice la movilidad a pie y cn trans porte publico. En efecto, actualmente solo el 28% de las familias dispone de automovil en la Ciudad de Panama, y el reparto del espacio urbano debe priorizar ala mayoria, es decir, a aquellos que no disponen de vehiculo privado para sus desplazamientos. 4 Dada la importancia del proyecto de implementacion de transporte masivo en la ciudad de Panama, es esencial considerar la politic a de estacionamiento como un elemento tambicn importante en la politica de transporte publico. EI estacionamiento debe ser empleado como parte del paquete de medidas para desarrollar una politic a de transportes coherente. En este sentido, la apropiada gestion del trafico debe estar coordinada con adecuadas medidas de acompafiamiento en materia de tarificacion del estacionamiento, infraestructuras y normativas zonales. 5 A dia de hoy, Panama no dispone de una politica de estacionamiento como tal. No obstante, ya ha explorado crear una politica estructurada de estacionarniento, con el objetivo de aumentar los ingresos municipales. Incluso se ha llegado a considerar el establecimiento de concesiones de estacionamiento al sector privado. Sin embargo, estas iniciativas no han llegado aun a prosperar. 6 La intencion del Municipio es la creacion de un "servicio publico de estacionamiento reglamentado de corta duracion", por acuerdo 0 decreto, para atender el estacionamiento de corta duracion e incrementar la accesibilidad de los barrios donde se situa el comercio tradicional. El servicio seria administrado por el sector privado, a travcs de concesion otorgada por licitacion publica. 7 A su vez, es fundamental la revision de las practicas de recaudo de los sistemas de estacion6metros mediante sanciones efectivas ante las violaciones a la sefializacion y normativas. 136 ANALISIS FUNCIONAL 8 Este capitulo analiza la oferta, caracteristicas funcionales y demanda de los distintos tipos de estacionamiento en la via publica y fuera de la via publica en la Ciudad de Panama. En particular, se analizan las siguientes categorias de estacionamientos: • Via publica o Gratuito o Regulado con estacion6metros o Reservado o Irregular • Fuera de la via publica o Publico o Privado o Privado en retiro ORGANIZACION INSTITUCIONAL 9 Contrario a 10 que ocurre en la mayoria de las ciudades latinoamericanas, la ley confiere muchas facultades decisorias sobre la materia de trans ito a la instituci6n nacional - la Autoridad de Transito y Transporte Terrestre (ATTT). El objetivo de la ATTT es de permitir el estacionamiento solamente en locales que no interfieren con el transito. 10 La legislaci6n actual mantiene la instalaci6n y control de la operaci6n de estacionamiento a nivel municipal. Sin embargo, es importante que se reconozca que la gestion del estacionamiento es un elemento esencial para la gesti6n del tninsito y que, por tanto, la A TTT debe ejercer su potestad sobre las decisiones en este ambito. 11 La Tesoreria del Municipio de Panama cuenta con un Departamento responsable de los estacion6metros. Sus funciones son la recolecci6n de los pagos, la emisi6n de las multas y el mantenimiento del equipo. 12 Las soluciones de muchos temas de distribuci6n del espacio de la Ciudad pasan por la aprobaci6n del Ministerio de la Vivienda (MIVI) y/o del Ministerio de Obras PUblicas (MOP). El MIVI establece las normas de estacionamiento, pero no actua sobre su implementacion. LEVANTAMIENTO DE DATOS 13 EI cstudio se centra en el anaIisis de las plazas de estacionamiento existentes en las zonas (1) Calidonia; (2) La Exposici6n, (3) Bella Vista; (4) Area Bancaria; y (5) El Cangrejo. La seleccion de estas zonas se realizo de acuerdo con la eleccion de las zonas de demanda de estacionamiento mas conflictivas identificadas "in situ" y que se consideran representativas para establecer un diagnostico adecuado de la situacion del estacionamiento en el centro de actividades de la ciudad de Panama. Para las zonas seleccionadas se realizaron levantamiento de datos de oferta de estacionamiento (miercoles 07109/06) y rotaci6n en dia laborable (jueves 07/09/06). 137 Figura A3.1: Zonas de estudio 1 a 5 SITU,U:H)~ Acru,"LZO~,"S CTUDAD DE PAXA'WA, PA_'1A~wA OFERTA 14 El numero total de plazas de estacionamiento registradas en las zonas (1) Calidonia; (2) La Exposici6n, (3) Bella Vista; (4) Area Bancaria; y (5) El Cangrejo en 2006 asciende a unas 25,500. A continuaci6n se describen las caracteristicas funcionales de cada categoria de estacionamiento aforado, as! como las caracteristicas de cada zona de estudio. Por ultimo, se presenta un cuadro y tabla con los datos finales agregados por categoria de estacionamiento y zona de estudio. Estacionamiento en la via publica 15 El estacionamiento en la via publica engloba todas las categorias de estacionamiento situadas en el espacio considerado bajo gesti6n de la administraci6n publica. A continuaci6n se describcn las diferentes categorias: • Estacionamiento gratuito 16 Se considera estacionamiento gratuito aqucl para e1 que el usuario no efectua pago directo por el uso del espacio. De eara a las politicas de transporte, es importante tener en cuenta que este tipo de estacionamiento esta subsidiado en su totalidad por la administraci6n municipal, pues es esta la encargada de la construcci6n y mantenimiento del espacio dedicado a este efecto. Al no existir pago por e1 usuario, se produce un subsidio por parte de todos los contribuyentes a aquellos que utilizan el espacio publico. En las cinco zonas aforadas, se ha contabilizado un total de 3,427 espacios de estacionamiento gratuito. 138 • Estacionamiento regulado con estacionometros 17 E1 Municipio de Panama dispone de un sistema de estacion6metros en las zonas centrales de la ciudad desde los aiios 90. Sin embargo, este sistema se ha deteriorado con el transcurso del tiempo, debido a la falta de mantenimiento de los equipos principalmente debido a la falta de los medios para garantizar el apropiado uso del sistema. En este sentido, el niunero de estacion6metros ha disminuido debido al desgaste por uso, vandalismo, robos y la retirada de los equipos. En la actualidad los estacionometros no estan siendo generalmente respetados por los usuarios, y de los 2500 existentes en 2002, ya tan solo que dan 390 (septiembre 2006). EI sistema de regulacion del estacionamiento con estacion6metros presenta importantes deficiencias que debilitan su eficacia a nivel de tarificaci6n y fiscalizacion, que son detalladas mas adelante en el subcapitulo sobre tarificaci6n. • Estacionamiento reservado 18 Sin representar un segmento importante de la oferta de estacionamiento en la via publica, determinadas instituciones han obtenido permisos especiales de la ATTT para reservar espacios de estacionamiento de vehiculos oficiales en la via publica. Estas instituciones son la Policia, hospitales, etc. Estos espacios son liberados por la ATTT Y fiscalizados por la policia nacional. En las cinco zonas aforadas, se ha contabilizado un total de 425 espacios de estacionamiento reservado. • Estacionamiento irregular 19 El estacionamiento irregular es un fenomeno problematico que contribuye en gran medida a la mayor congesti6n vehicular de la ciudad. En efecto, cuando un vehiculo esta estacionado irregularmente sobre la calzada, sue1e estar ocupando recurso vial que, en principio, estaria dedicado al transito. 20 El estacionamiento irregular es tambien un agente importante para perjudicar e incluso desincentivar el transito peatonal, puesto que bloquea el espacio de circulaci6n peatonal en las aceras. En muchos casos, el peat6n se ve obligado a desviarse de la acera e invadir la calzada. Ademas, deteriora sus firmes, puesto que las aceras no son dimensionadas para soportar las cargas unitarias de los vehiculos. 21 De cara ala clasificaci6n eficaz del estacionamiento irregular, se ha catalogado en dos grupos: • Primer Orden: El vehiculo no perjudica el tnlnsito vehicular 0 peatonal • Segundo Orden: EI vehiculo perjudica el transito vehicular 0 peatonal 139 Figura A3.2: Ejemplos de estacionamiento irregular de primer orden (izquierda, Fuente: Campana Presidencial Martin Torrijos) y de segundo orden (centro, derecba) 22 Los conteos de SltiOS de estacionamiento revclaron que, en las cinco zonas aforadas, se registraron 1,484 irregularidades. Este monto ilustra que un 26% del estacionamiento en la via publica es irregular. De esta cifra, el 37% es irregular de primer orden (552 irregularidades), y el 63% es irregulad de segundo orden (932 irregularidades). Estacionamiento fuera de la via publica 23 El numero de plazas de cstaeionamiento fuera de la via publica representa un grueso importante del total de la oferta en 1a ciudad. Se puede dividir en tres categorias. Las dos primeras eategorias son los estacionamientos publicos (con acceso libre 0 reservado, mediante pago) y el estacionamiento privado (para propietarios de determinadas residencias 0 negocios). Por ultimo, el estacionamiento privado en retiro al pie de 1a via publica se analiza como un caso especifico debido su particular impacto sobre el tnlfico y politic as de estacionamiento actuales. • Publico 24 Se considera estacionamiento publico fuera de la via a aquellos parques de estacionamiento en los que se puede acceder libremente, bien sea mediante pago 0 de manera gratuita, y que pertenecen a la administraci6n publica 0 a privados. La gran mayoria de los parques de estacionamiento de este tipo en Panama son gratuitos 0 cobran cerca de 50 centavos por periodo de hasta 1 hora - aunque el costa para el servicio mensual sea menor. En las cinco zonas aforadas, se ha estimado un total de 754 espacios de estacionamiento publico. • Privado 25 El estacionamiento privado se rige mediante regulaci6n especifica municipal de acuerdo con la legislaci6n del MIVl Las normas de desarrollo urbano de Panama del MIVI sobre el suministro de estacionamiento esmn en proceso de revision. En la actualidad, estas exigian una plaza de estacionarniento por cada 60 mts2 de construcci6n cerrada para nuevas construcciones de suelo comercial y de Servicios. 26 No existe registro de informaciones sobre el numero de espacios privados disponibles en la ciudad 0 por zona. Tampoco hay informaciones sobre el tipo de estacionamiento privado, comercial 0 140 residencial. Sin embargo, la estimacion llevada a cabo para este estudio ascendio a unos 15,000 espacios de estacionamiento privado fuera de la via publica. • Estacionamiento en retiro 27 EI estacionamiento en retiro es una singularidad de Panama. En la ciudad, la normativa vigente ha tenido como consecuencia la existencia de hasta tres areas diferenciadas en la seccion transversal de la via y cuya administracion es llevada a cabo por tres diferentes actores respectivamente. Tabla A3.1: Relaci6n entre seccion de la via y entidad encargada de su administraci6n Area Via Publica (calzada) Aceras En Retiro Administraci6n ATTT MIVI Privado responsable 28 La normativa sobre estacionamiento en retiro especifica que estos pueden tener un ancho de entre 3.50m a 7.50m. Anterior al retiro se encuentra una franja de area publica administrada por el municipio, la cual generalmente se caracteriza por un espacio dedicado a estacionamiento 0 a aceras. En muchos casos, como ocurre en Via Espana, los vehiculos estacionados tanto en los retiros como en el area publica utilizan el espacio intermedio entre estas hileras de estacionamiento a modo de via de servicio. Sin embargo, esta distribucion espacial da prioridad al automovil y reduce el espacio dedicado al trans ito peatonal hasta el limite con la calzada. Como consecuencia, las aceras son estrechas y se disenaron con anchos minimos del orden de 40 a 60 em., que, si se considera el espacio invadido por los vehiculos estacionados y el propio mobiliario urbano existente, hace que sean frecuentemente casi intransitables para el peat6n. Ante esta carencia de espacio, el peaton acaba viendose obligado a transitar por la zona intermedia entre las hileras de estacionamiento publico y de los retiros. 29 En cuanto a la normativa de dimensiones de los retiros, se ha constatado que en muchos casos su geometria no se adecua a los requerimientos geometricos vigentes. Otras ciudades como Barranquilla, Colombia, presentan similares caracteristicas de normativa de estacionamiento en retiro, pero se ha tenido especial cuidado a la hora del diseno y el refuerzo de las mismas para garantizar la caminabilidad de las aceras. 141 Figura A3.3: Ejemplos de estacionamiento Cuera de la via publica privado en servidumbre Figura A3.4: Esquema de disposicion de servidumbres con respecto a la via publica (ejemplo basado en disposici6n tipo existente en Via Espana) Acera Area publica (admin. ATTT) Area publica (admin. Municipal) ) f---j f__ ....J Servidumbre intema y Area privada Edificio Caracterisiticas del estacionamiento en las zonas de estudio 30 Las zonas de Calidonia y La Exposici6n se caracterizan por una mezcla de usos, en el que existen areas residenciales, aunque destaean las areas de eomercio tradicional. En terminos de estacionamiento, ambas zonas disponen de grandes extensiones de estacionamiento privado en servidumbre de die ados a espacios "exclusivos" para clientes de los comercios, pero que sue1en estar pareialmente oeupados durante todo el dia por los propios empleados de los eomereios. 142 31 La zona de Bella Vista se caracteriza por una falta cronica de espacios y de opciones de area para el uso - temporal 0 permanente - como parqueo particular abierto al publico. En esta zona, la Via Espana, en particular, dispone estacionamiento privado fuera de la via publica, aunque la mayoria del estacionamiento disponible esta en la via publica. 32 El Area Bancaria se caracteriza por una preponderancia del estacionamiento privado, el emil se ha visto considerablemente aumentado. Es objeto de consideracion para este estudio que se ha construido un nuevo parque de estacionamiento correspondiente al centro comercial Multi Centro que ofrece 1650 espacios adicionales. Segun informaciones de la administracion de este centro comercial, la demanda diaria varia entre los 800 y 1500 vehiculos. Esta baja tasa de rotacion se debe fundamentalmente a la competencia con de los nuevos centros comerciales en otros corredores todos con amplios estacionamientos gratuitos. 33 La Zona de E1 Cangrejo es una zona antigua con una calle principal preponderantemente de tipo restaurantes (Via Argentina). En esta zona predomina el uso residencial. Cuadro resumen de la oferta de estacionamiento 34 El numero total de plazas de estacionamiento registradas en las zonas (1) Calidonia; (2) La Exposicion, (3) Bella Vista; (4) Area Bancaria; y (5) EI Cangrejo en 2006 asciende a unas 25,500, de las cuales un 22% corresponde a espacios en la via publiea y un 78% a espacios fuera de la via publica. 35 La Tabla a continuacion muestra el numero de espacios de estacionamiento aforados para cada una de las categorias en las cinco zonas de estudio. La mayor parte de la oferta de estacionamiento existente se encuentra en forma de estacionamiento privado fuera de la via publica, con hasta un 60% del estacionamiento existente. EI segundo grupo mas importante es el estacionamiento fuera de la via publica es el privado en retiro, que alcanza e116% de la oferta. Sin embargo, la oferta de estacionamiento legal en la calle asciende tan solo a un total de 17%. Con estos datos se podrfa decir que no existe una falta de estacionamiento en las zonas analizadas, sino que la mayoria del estacionamiento se encuentra en manos del sector privado. Tabla A3.2: Oferta de estacionamiento en Zonas 1 a 5 de estudio Zona Nombre Via Publica Gratuito Estacion Reserv. Irregular Irregular En Publico Privado ornetro 1" 2" Retiro I Calidonia 1,030 0 36 104 71 607 33 881 2 La Exposicion 981 52 260 5 42 260 470 477 3 Bella Vista 769 17 70 298 37 312 0 2,853 4 Area Bancaria 505 163 59 121 389 2,348 51 8,087 5 El Cangrejo 142 158 0 24 393 506 200 2,871 TOTAL 3,427 390 425 552 932 4,033 754 15,169 PORCENTAJE 13% 2% 2% 2% 4% 16% 3% 59% TOTAL 25,682 ABSOLUTO 143 Figura A3.S: Oferta de estacionamiento en Zonas 1 a 5 de estudio Zonas 1 a 5 30,000 ~----------------- .................- - -.......- - - - - - - - - - - - - - 25,682 25.000 20,000 15,169 ~ 15,000 o 10,000 4,033 5,000 -- 3,427 1,484 390 425 754 Gratwto Estaclonometro Reservado Irregular En Retiro PUblico Pnvado TOTAL ZONA Categoria Es.tacionamiento ROTACION, OCUPACION Y PERMANENCIA DE LAS PLAZAS EXISTENTES 36 Durante el dia jueves 8 de septiembre de 2006 se realizaron aforos de rotacion en 557 espacios de estacionamiento existentes en las cinco zonas de amilisis. Las categorias de estacionamiento aforadas fueron: • Estacionamiento gratuito en la via publica: 251 espacios. • Estacionamiento pago con estacionometros en la via publica: 158 espacios. • Estacionamiento privado en retiro fuera de la via publica: 168 espacios. Las categorias escogidas son representativas de la oferta real existente en eI vial de las zonas de analisis. Rotacion 37 Los indices de rotacion analizados para el periodo entre las 6.00 AM Y 20.00 PM (14 horas) muestran que el espacio tipo tiene unos 5.6 automoviles por dia que permanecen una media de 2.5 horas estacionados, con pequefias variaciones entre las diferentes cinco zonas entre los 2.9 y 2.3 vehiculos por dia. Estas ocupaciones medias son demasiado elevadas para zonas de gran intensidad de actividad comercial, puesto que este tipo de actividades no requieren permanecer en el sitio de estacionamiento durante tanto tiempo. Tabla A3.3: Rotacion y Ocupacion Media en dia laborable por area de analisis Area Rotaci6n (vehic./dia) Ocupaci6n Media (horas/vehic.) 1. Calidonia 5.8 2.4 2. La Exposici6n 4.8 2.9 3. Bella Vista 5.4 2.6 4. Area Bancaria 6.0 2.3 5. EI Cangrejo 5.7 2.4 TOTAL 5.6 2.5 144 38 El analisis por tipo de estacionamiento revelo, sin embargo, que existen grandes diferencias en el estaeionamiento entre categorias. • Se producen muy bajos indices de rotacion en los estacionamientos reservados y en retiro. Esta situacion refleja que este espacio urbano esta infrautilizado y que el estacionamiento tiende a ser muy largo durante la jomada laboral, con muchos vehiculos estacionados a primera hora de la manana que solo liberan el espacio al final de la jomada. • El estacionamiento gratuito y en zona de estacion6metros presenta indices moderados de rotacion, pero no eonsonantes con las necesidades de una zona de gran aetividad comercial en fa que se esperarian indices de ocupaci6n de alrededor de 0.5 a I vehieulos hora. Esta circunstancia muestra que la actual politica de estacionamiento no esta siendo efectiva. Ademas, los indices de rotaci6n tan similares entre estacionamiento gratuito y en estacion6metros reflejan que no los estacionometros no estan teniendo apenas efecto. Tabla A3.4: Rotacion y Ocupacion Media en dia laborable por categoria de estacionamiento Tipo Estacionamiento Rotacion (vehic.ldia) Ocupacion Media (horas/vehic.) Gratuito 5.9 2.4 Estacionometros 6.7 2.1 En retiro 4.3 3.2 Reservado 1.9 7.5 Permanencia 39 EI analisis de los tiempos de permanencia de vchiculos en los espacios de estacionamiento muestra que se producen proporciones considerables de estacionamiento de corta duraci6n (dos 0 menos horas) caracteristicos de una zona de actividad comerciaL En efecto, como se puede observar en el grafico mas abajo obtenido a partir de 557 espacios de estacionamiento aforados, el 81% de los vehiculos estacionados permanecen dos 0 menos horas estacionados. En particular, prepondera el estacionamiento de menos dc una hora que alcanza los el64% de los movimientos. 40 Sin embargo, el 19% dc los estacionamientos se caraeteriza por una permanencia de dos 0 mas horas. De esta cifra, el 11 % es estacionamiento de entre 2 y 4 horas, en su mayoria vehiculos que llegan por la manana y permanecen todo el dia, siendo utilizados tan solo fundamentalmente durante la hora del almuerzo. El 8% restante, son vehiculos que pennanecen durante mas de cuatro horas, y que, en muchos casos, esta relacionado con personal empleado 0 duenos de comercios que dejan su carro estacionado a primera hora de la manana y s610 vuelven a utilizarlo para regresar a sus domicilios al final de la jornada. En efecto, es precisamente este tipo de demanda tiene la caracteristica de no incentivar ni el uso del transporte masivo ni la ocupaci6n de los espacios para el uso de las actividades comerciales tradicionales. 145 Figura A3.5: Distribucion de permanencia en el estacionamiento en dia laborable (horas) PERMANENCIA: TOTAL TODAS CATEGORIAS TOTAL ESPACIOS AFORADOS: 557 TOTAL VEHICULOS: 3355 2159 PERMANENCIA (% VEHICUlOS) .. 1500 '5 c: " 13 16% l' u. 1000 552 234 273 136 o 0-1 1·2 2-3 3-4 >4 Horas Permanencia 41 La pennanencia segun categoria de estacionamiento (gratuito, estacionometro, en retiro) refleja caracteristicas similares excepto en el caso del estacionamiento en retiro con pennanencias medias ligeramente superiores. Sin embargo, en cualquier caso, las en las tres categorias se presenta aproximadamente un 20% de vehiculos que pennanecen dos 0 mas horas. 42 En cuanto al estacionamiento publico fuera de la via publica, se ha constatado que existen muy bajos indices de ocupacion. Un ejemplo es el estacionamiento de Multi Centro, que presenta indices de rotacion por debajo de 1 vehfculo por espacio/dia. Los otros estacionamicntos tampoco presentaran altos indices de rotacion, ya que la gran mayoria tiene muchos c1ientes mensuales y espacios disponibles. Estos resultados de nuevo muestran la actual infrautilizacion de los recursos de estacionamiento en el centro financiero de la Ciudad de Panama, y la no necesidad de crear nueva infraestructura, sino de gestionar mejor la existente. CAPACIDAD ESTATICA y DINAMICA DE ESTACIONAMIENTO 43 El espacio dedicado al estacionamiento puede ser considerado uno de los usos menos productivos de un recurso de alto valor, como es el espacio urbano. Sin embargo, el estacionamiento acompafia un modo de transporte especifico (el automovil) que puede ser inductor de actividad economica. En efecto, los usos que desarrollan la economia 0 la dinamizan tienen que ver con actividades productivas, comerciales, industriales 0 por ultimo residencialcs. En el caso de actividades productivas 0 comerciales, el tipo de estaeionamiento que realmente crea actividad economica es aquel que tan solo se estaciona en cortos periodos. Esta modalidad de estacionamiento esta relacionada con compras en comercios 0 visitas a oficinas. El estacionamiento de larga duracion no es el idoneo para la optimizacion de los recursos viales urbanos. Los bajos indices de rotacion son reflejo de una actual ineficiencia en la gestion de los recursos de estacionamiento existentes en la ciudad. 44 E1 ca1culo de la capacidad dinamica trabaja con la hipotesis de que la verdadera capacidad existente para un conjunto de plazas de estacionamiento se puede obtener a partir de la optimizacion de los espacios con rotaciones apropiadas para las actividades objetivo en la zona. En el caso de las plazas de estacionamiento existentes en las cinco zonas de analisis en estacionamiento gratuito en la via publica, en estacionometros en la via publica 0 en retiro, se debe perseguir optimizar la rotacion vehicular para 146 aproximarla a tasas de rotaci6n que aumenten la actividad econ6mica de la zona comercial y de oficinas. Para esta realizaci6n, se debe tener como objetivo rotaciones de 10 vehiculos/dia u ocupaciones medias de 1 vehieulolhora en horario laboral. 45 Los resultados de los caleulos efectuados para la determinaci6n de las tasas de rotaci6n de los diferentes estacionamientos, detaIl ados anteriormente en este informe, reflejan que las rotaciones y ocupaciones medias difieren substancialmente con respecto al objetivo de 10 vehiculos/dia. Estas se encuentran en valores de 5.9, 6.7 Y 4.3 para estacionamiento gratuito, en estacion6metros y en retiro, respectivamente. 46 Mediante el calculo de la capacidad dinamica las plazas de estacionamiento con la rotaci6n objetivo, se puede conocer el potencial de capacidad de estacionamiento con los recursos viales existentes. Este enfoque permite limitar estrictamente la capacidad de estacionamiento a la infraestructura de estacionamiento existente, que seria complementado por la eliminaci6n del estacionamiento irregular y la reconversi6n gradual de los espacios en retiro a partir de su desaparici6n para la creaci6n de otros usos urbanos de mayor valor econ6mico y social. Capacidad estatica de estacionamiento actual 47 La capacidad estatica de estacionamiento se define como el nfunero de espacios fisicos de estacionamiento. Por tanto, esta es equivalente a la oferta de estacionamiento descrita anteriormente. Para los objetivos de este estudio de capacidad de estacionamiento, se tiene en consideraci6n la oferta de espacios gratuitos, en estacion6metros y en retiro. La capacidad estatica es la suma de la oferta de estacionamiento de estas tres categorias, que alcanza un total de 7,850 espacios. Capacidad dinamica de estacionamiento actual 48 La capacidad dinamica de estacionamiento se calcula a partir del producto de la capacidad estatica de cada una de las categorias de estacionamiento en analisis por el numero por el indice de rotaci6n de cada categoria. 49 La capacidad dinamica actual de estacionamiento correspondiente a las categorfas de espacios gratuitos, en estacion6metros y en retiro asciende a 40,416 espacios para las cinco zonas de analisis. Tabla A3.5: Capacidad estatica y dinamica actual en las cinco zonas de estudio por categoria de estacionamiento Categoria de Indice CapCacidad Estacionamiento Rotacion i Capacidad Dinamica (Cap. Estatica x Rotacion) Estatica (vehic.ldia) Gratuito 3427 5.9 20,371 Estacionometros 390 6.7 2,616 En retiro 4033 4.3 17,428 TOTAL 7850 40,416 147 TARIFICACION 50 La mayor parte del estacionamiento existente en Ciudad de Panama es gratuito 0, si esta regulado con estacion6metros, su tarificaci6n y fiscalizaci6n no es efectiva de cara a optimizar su uso en zonas de alta actividad. A continuaci6n se describen los puntos clave de la fragilidad de este sistema: i) El costa del estacionamiento no es suficiente para estimular la rotaci6n del estacionamiento que actualmente es de 6.7 vehiculos/dia, ni para incentivar el uso de otros modos de transporte. Con un valor maximo de USD 5, (fijado por e1 Acuerdo 159 de septiembre de 1995), el costa por estacionar durante 8 horas en situaci6n irregular junto al estacion6metro es semejante al costa del estacionamiento privado fuera de la via publica, que viene a ser de USD 0.50/hora. Ii) EI costa mencionado de las multas es insuficiente y su estimaci6n es deducida mediante un proceso subjetivo y no normalizado. EI calculo de las multas es efectuado por el agente que detecta la infracci6n mediante una estimaci6n del tiempo de infracci6n acomctido por encima del tiempo que el vehiculo ha estado estacionado legalmente. iii) El cobro de las multas esta sometido a un proceso institucional que no depende del municipio, ya que este no dispone del control sobre la documentaci6n y boletas morosas. Esta situaci6n impide la garantia del pago de las multas. Asimismo, es imposible imponer sanciones a los vehiculos de otros municipios (de estacion6metros). 148 ANEXO 4- ANALISIS DE LA MOVILIDAD PEATONAL 1 Los desplazamientos a pie representan e1 20% de los desplazamientos del area urbana de Panama cifra igual al reparto modal de la movilidad en automovil privado 22 • Sin embargo, el espacio publico y la infraestructura urbana existente estan mucho mas orientados hacia facilitar los desplazamientos en automovil. UN DESARROLLO URBANO VOLCADO EN EL AUTOMOVIL Un modelo de expansion urbana legal pero desordenado 2 El modelo actual de expansion urbana lineal de la Ciudad de Panama esta fundamentalmente desarrollado a partir de promociones inmobiliarias que amplian la ciudad bajo las condiciones de libre mercado, pero sin una planificacion adecuada. Este crecimiento urbano, iniciado a partir de la politica de reasentamientos de los habitantes de barrios deteriorados en los afios 90 y acelerado con el actual clima de bonanza economica, se esta produciendo fundamentalmente en dos modos: (i) En altura, mediante la construcci6n de rascacielos de decenas de pisos en las zonas de mayores precios del suelo, (ii) En bajas densidades con gran dispersion urbana, mediante la construccion de barrios residenciales de viviendas unifamiliares de bajo costo en la periferia donde el suelo es mas barato. 3 El modelo actual no desarrolla una ciudad vertcbrada y eficientc en coordinacion con las necesidades de transporte, pues (i) las cxcesivas densidades sin facilidades de transporte masivo se convierten en grandes polos generadores de trafico para las que no existe suficiente capacidad de estacionamiento ni recursos viales para los volfunenes de trafico generados, y (ii) las bajas densidades en la periferia repercuten en mayores distancias de viaje, imposibilidad de dar provision de servicio de transporte publico con calidad y frecuencias adecuadas, y por tanto, una mayor depcndencia del automovil como ilnica altemativa percibida para la movilidad individual, una mayor congesti6n de la ciudad por el crecimiento de la flota vehicular, y significativas extemalidades negativas para la operacion del transporte publico y la movilidad peatonal. 4 Como consecuencia, la Ciudad de Panama presenta un modelo de expanSIOn urbana poco amigable para la movilidad en todos sus modos y donde se prioriza un modelo de movilidad individual en autom6vil. Este modelo es poco sostenible en cuanto a capacidad de los recurs os espaciales y vi ales existentes, aunque esta situacion podria contrarrestarse con densidades habitacionales mas homogeneas en conjunto con una planificacion integrada del transporte y los usos del suelo. 22 SegUn encuesta de movilidad realizada por este estudio. EI 60% restante se hace mediante bus, 0 sea, necesita una parte del desplazamiento a pie para llegar desde 0 hacia la parada. 149 Figura A4.1: Urbanizaci6n masiva en Panama Un proceso de densificacion sin precedentes 5 La ciudad de Panama esta viviendo un proceso de densificaci6n casi unico en el mundo, con la consecuente aparici6n de numerosos edificios en altura, tanto de viviendas como de oficinas. Aunque la densificaci6n es un proceso necesario para paliar la falta de espacio, no sc esta produciendo en las condiciones 6ptimas, pues: • conlleva una densificaci6n del numero de estacionamientos: en algunos cas os bay edificios que tienen basta 6 plantas de estacionamientos privados, • no se esta realizando la necesaria adaptaci6n de la red vial existente con elementos eficaces de gesti6n de la demanda. Incluso en algunas ocasiones los viales de nueva creaci6n no tienen la capacidad suficiente para absorber la demanda creciente, • la tipologia de los edificios y de los nuevos barrios con sus correspondientes servicios comerciales esta muy volcada al autom6vil y no promueve el desplazamiento a pie. Figura A4.2: Ejemplos del impacto de los estacionamientos privados en edificios Una omnipresencia del automovil en el espacio publico 6 Un modelo de ciudad se densifica y cada vez bay mas autom6viles El transporte publico pierde todo tipo de atractivo en este contexto: • la velocidad comercial del transporte publico disminuye, ya que los buses se encuentran atrapados en los problemas crccientes de trafico, • los desplazamientos a pie casi desaparecen por el becbo de no ser atractivos ni promovidos, • la ciudad necesita y se adapta al cocbe: es un circulo vicioso. 150 7 El transporte publico se dedica a transportar a los usuarios "cautivos", es decir, a los que no tienen otra opcion. Aquellos que la tienen, eligen el automovil, que se convierte asi en objeto de aislarniento social. Se aumenta de este modo el abismo de valores entre 10 publico (espacio publico, transporte publico) y 10 privado (coche, espacio cerrado), con conexiones cada vez menos frecuentes entrc sf. Figura A4.3: EI coche es como un gas perfecto: mas espacio se Ie da, mas espacio ocupa 8 El disefio urbano se ha hecho bajo la presion del automovil, es decir, segiln las necesidades del tnifico y del estacionamiento. Esto ha conllevado como consecuencia: • enormes retenciones en ciertos ejes no adaptados al flujo de automoviles, • la reduccion del espacio peatonal, • una ocupacion desproporcionada del espacio publico para estacionamientos. Un dimensionamiento generoso de los carriles 9 Los carriles en corredores estin disefiados con un ancho de 3.65 metros, es decir, muy por encima de 10 que se practica en muchos paises, donde los carriles en un medio urbano se lirnitan a un maximo de 3 metros de ancho. Esto provoca la utilizacion de mas espacio publico para el automovil y un aumento de las velocidades vehiculares, con la consecuente inseguridad para los peatones. Figura A4.4: A velocidad mas elevada, es necesaria mas distancia entre vehiculos, aumentando el espacio vehicular co Fuente: ADTS Los vehiculos ocupan un espacio que se supone peatonal 10 Por varios motivos, el espacio peatonal desaparece: • estacionamiento perpendicular a las fachadas, sobre la acera, • entradas de estacionamiento de todos tipos (parking, bahia de hoteles ... ), • posicion de paradas de buses en bahia. 151 11 La implantaci6n de las plazas de estacionamiento reservadas a discapacitados se ha hecho de manera muy desordenada. Ocupa parte del espacio peatonal y rompe ciertas continuidades. Figura A4.5: Detalles urbanisticos de aceras y bah'as Estacionamientas sabre la acera Bahfas y vados dificultan fa aproximacion a fa acera La bahia difieulta la aproximacion at anden (mala accesibilidad) y fa reinsercion en el trafteo UN ESPACIO PEATONAL AMENAZADO POR LOS DEMAs usos La falta de incentivo al desplazamiento a pie 12 Los centros de compras han recreado todo 10 que tenia la ciudad: de los negocios a los recorridos de pasco. La perdida de interes por el espacio publico hist6rico es tal que parece hoy en dia mas facil y mas seguro pasear en un centro de compras que por una calle peatonal. 152 13 La sensacion de distancia en un Iugar cerrado y seguro es menor a la que se vive en el espacio publico. Figura A4.6: Se camina mucho en un centro de compras. EI equivalente en el Casco Viejo serfa recorrer mas que toda la calle peatonal EI espacio peatonal siendo el negativo del espacio vehicular acaba desapareciendo Mala continuidad peatonal en acera 14 Muy a menudo, las aceras son muy estrechas. Ademas, su perfil transversal tiende a tomar la pendiente de los accesos para vehiculos. En consecuencia, resuita muy incomodo y hasta peligroso para caminar por ellas. Figura A4.7: Paso vehicular prioritario sobre la acera Mala continuidad peatonal en los cruces de calles 15 Los cruces de los peatones casi nunca estan marcados en la calle. Resulta temerario en muchos casos para un peaton cruzar la calle. Cuando el paso esta marcado por pasos de "zebra", pocas veees se respeta al peaton que ya ha empezado a cruzar la calle. 16 Los desniveles entre calle y accra son en ciertos casos muy importantes. Las personas con discapacidad no tienen facilidades para franquearlos. Las unicas rampas resefiables se encuentran en la Avenida Balboa. 153 Figura A4.8: Paso pea tonal con desnivel y sin ramp as. La continuidad peatonal se ve afectada al alejar los pasos peatonales de las esquinas Figura A4.9: En los cruces, faltan rampas 0 elementos que garanticen continuidad y que permitan la accesibilidad a discapacitados y/o personas mayores La ausencia del concepto de rasante ]7 Las aceras son, en muehos casos, las extensiones de los edificios hacia la calle de tal forma que suben y bajan seglin la cota de entrada del edificio. Falta un concepto primordial en el urbanismo: la Se trata de definir la cota de asentamiento del edificio seglin el de la calle. Al no existir en la actualidad, cada edificio impone "su" nivel de acera arbitrariamente, con 10 cual resulta imposible tener a un nivel homogeneo a 10 largo de la calle. Figura A4.10: Aceras con cambios de nivel por variaci6n de rasantes que impiden la continuidad y la accesibilidad a discapacitados y/o personas mayo res Cruces a desnivel para de peatones 18 En los eorredores viales se ha optado por imponer el cruce de peatones a desnivel con puentes. Son obstaculos muy negativos por las siguientes razones: 154 • no resuelven el problema de velocidad, sino que 10 acentuan, dando una preferencia demasiado contundente al autom6vil, • no son accesibles a las personas con discapacidad, 0 bien necesitarian unas rampas muy complejas, que aumentarian el efecto negativo en el paisaje urbano, • no son usadas por la totalidad de los peatones ya que hasta el 30% de elIos sigue cruzando a nivel 23 , poniendo en peligro su vida. Figura A4.11: Las pasarelas son un obstliculo en contradiccion con la Ley de Accesibilidad y no resuelven el problema de la velocidad vehicular excesiva UN ESPACIO PUBLICO SALPICADO POR VARIOS ELEMENTOS Un espacio publico mal definido en sus limites 19 Los retiros son parte del espacio privado no edificable. Sin embargo, algunas regulaciones permiten edificar en ell os cuando sea en pisos 0 en s6tanos. Esto va en contra de la nueva Ley de Urbanismo, que pretende que se conviertan en espacio publico. 20 Hoy en dia estan ocupados por distintos volumenes de edificios gracias a esta regulaci6n 0 bien de manera irregular, razones por las cuales los peatones no tienen continuidad asegurada en muchas ocasiones. Figura A4.12: Muchos retiros impiden una continuidad peatonal 'i,; \ .: 23 Encuesta elaborada por este estudio; este porcentaje corresponde a La A venida Balboa 155 Elementos urbanos Paisajismo 21 Los elementos urbanos de paisajismo invaden de varias formas los espaeios peatonales: • una parte de las aceras puede estar "privatizada" por elementos edificados (muros, barandillas, desniveles ... ), • arboles y plantaciones estin colocados por comercios 0 edificios de oficinas para marcar sus entradas. Figura A4.13: Los edificios se apropian de la acera gracias a varios elementos verdes Mobiliario urbano 22 Los elementos de mobiliario urbano estan colocados desordenadamente, producto de falta de concertaci6n : • falta de concertaci6n "temporal": varios servicios se implantan en momentos distintos, con 10 que se instal an elementos de mobiliario donde haya cualquier espacio libre, • falta de concertaci6n "espacial", las aceras no estan pensadas como un proyecto, sino como una serie de pequefias intervenciones de implantaci6n de mobiliario. Figura A4.14: El mobilia rio urbano esta implantado sin logica alguna 156 Las estructuras provision ales invaden las aceras Los kioscos 23 Los kioscos son estructuras provisionales sobre el espacio publico que suelen perdurar. Se suelen implantar en las aceras sin control ni orden. El espacio peatonal se reduce a unos pocos metros, a veces a menos de un metro. Los kioscos obstruyen la visibilidad de los peatones que cruzan la calle y de los autom6viles. Figura A4.15: Los kioscos invaden ciertas aceras 157 BIBLIOGRAFIA ADTS et al. (1990). "La nle, un espace a mieux partager". Ed. Amarcande, Paris, France. ATTT (2006). "Difusion de Normas y Plan Piloto para el Control de Emision de Gases en los Vehiculos de fa Republica de Panama." Version Borrador. Autoridad de Transito y Transporte Terrestre. Ciudad de Panama, Panama. ATTT (2005). "Proyecto de Transporte Masivo en fa ciudad de Panama n. Informe. Autoridad de Transito y Transporte Terrestre. Ciudad de Panama, Panama. ATTT (2005). "Movilidad Urbana" Presentacion en Power Point. Autoridad de Tnmsito y Transporte Terrestre. Ciudad de Panama, Panama. ATTT (2006). "Serie historica de ingresos reales periodo 2000-2005 ". Autoridad de Transito y Transporte Terrestre. Ciudad de Panama, Panama. Baker, J., Basu R., Cropper M., Somik Lall, S. and Takeuchi, A. (2005). 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