LA POBREZA EN EL ESTADO DE PUEBLA: EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS PARA UNA AGENDA DE POLÃ?TICA SOCIAL BANCO MUNDIAL Documento del Banco Mundial Mayo 2017 Este documento es de distribución restringida y puede ser utilizado únicamente por los beneficiarios exclusivamente en el desempeño de sus funciones oficiales. Su contenido no puede darse a conocer sin autorización del Banco Mundial. Atribución Este informe ha sido desarrollado por un equipo liderado por Carlos Rodríguez-Castelán (Economista Senior de la Práctica Global de Reducción de la Pobreza y Equidad del Banco Mundial) y Miguel Székely (Director del Centro de Estudios Educativos y Sociales, y Consultor del Banco Mundial), que incluye a Iván Flores, Florencia Leyson y Pamela Mendoza, investigadores del Centro de Estudios Educativos y Sociales (CEES). Los autores agradecen los valiosos comentarios de Kiyomi Cadena, Rafael de Hoyos Navarro, Gladys López-Acevedo, Laura Moreno, Luis-Felipe López-Calva y Emilie Perge los cuales mejoraron sustancialmente el manuscrito original. El trabajo se realizó bajo la supervisión de Oscar Calvo-González (Gerente de la Práctica Global de Pobreza y Equidad para America Latina y el Caribe del Banco Mundial) y William Wiseman (Líder del Programa de Desarrollo Humano y Pobreza para México y Colombia del Banco Mundial). Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Cita de la fuente — El documento debe citarse de la siguiente manera: Székely, M., C. Rodríguez-Castelán, I. Flores, F. Leyson and P. Mendoza (2017). “La Pobreza en el Estado de Puebla: Evolución y Perspectivas para una Agenda de Política Social.â€? Banco Mundial, Washington, DC. 1 La pobreza en el Estado de Puebla: Evolución y Perspectivas para una Agenda de Política Social Miguel Székely1 Carlos Rodríguez-Castelán2 Iván Flores3 Florencia Leyson4 Pamela Mendoza5 Mayo 2017 1 Centro de Estudios Educativos y Sociales. 2 Banco Mundial. 3 Centro de Estudios Educativos y Sociales. 4 Centro de Estudios Educativos y Sociales. 5 Centro de Estudios Educativos y Sociales. 2 Resumen ejecutivo Los índices de pobreza en Puebla han registrado un aumento en los últimos años. ï‚· Entre 2010 y 2014 la cifra oficial de pobreza se incrementó en 3 puntos porcentuales, mientras que la pobreza extrema disminuyó ligeramente (de 61.5 por ciento a 64.5 por ciento, y de 17.0 a 16.2 por ciento, respectivamente).i ï‚· Esto se debe en gran medida a la falta de mejora en pobreza por ingresos, la cual pasó de 67.1 a 69.7 por ciento entre 2010 y 2014. En el mismo periodo la pobreza extrema por ingresos aumentó del 27.7 al 31.9 por ciento.ii ï‚· Los grupos hablantes de lengua indígena y aquellos que viven en localidades rurales tienen una mayor incidencia en pobreza (con niveles de pobreza monetaria de 86.5 y 75.3 por ciento, respectivamente). ï‚· Las mediciones de pobreza en Puebla con base en líneas de pobreza internacionales utilizadas por el Banco Mundial coinciden con estas tendencias de aumento de la pobreza entre 2010 y 2014.iii El aumento de la pobreza en el estado se debe principalmente a una distribución desigual de los ingresos. ï‚· Puebla es el cuarto estado con mayores niveles de pobreza en el país. ï‚· El ingreso per cápita en Puebla es 17 por ciento menor que el promedio nacional. ï‚· Entre 2010 y 2014 el ingreso per cápita aumentó alrededor de 20 por ciento en términos reales (mientras que el crecimiento de los ingresos reales promedio a nivel nacional creció cerca de 2 por ciento).iv ï‚· Además de registrar el mayor nivel de desigualdad del ingreso de todo el país, la desigualdad en Puebla aumentó considerablemente en el 2014v. ï‚· En 2014, el 20 por ciento más rico de la población concentraba el 61.6 por ciento de los ingresos totales del estado, mientras que el 20 por ciento más pobre acumulaba el 3.6 por ciento. Una visión integral del bienestar de los hogares implica considerar además de la población en condición de pobreza, a aquellos que son vulnerables de caer en pobreza y aquellos pertenecientes a la clase media. ï‚· Situado entre aquellas personas que se encuentran en pobreza y aquellas consideradas clase media existe un grupo, que—aunque no son pobres—son altamente susceptibles de caer en pobreza, es decir, los vulnerables.vi ï‚· En 2014 la clase media en Puebla representó el 18.7 por ciento de la población, mientras que los vulnerables eran 43.8 por ciento, más de dos veces el tamaño de la clase media. Los bajos ingresos de los hogares en Puebla están asociados a empleos precarios y de baja remuneración. ï‚· El estado cuenta con una de las tasas de ocupación más altas en el país (95.9 por ciento en 2014). 3 ï‚· Sin embargo, gran parte de los empleos generados son de baja remuneración con una mayoría de empleos informales (la tasa de informalidad en Puebla es del 72.1 por ciento, de las más altas en el país). ï‚· Esto explica en parte por qué el ingreso laboral no ha contribuido a una reducción de la pobreza desde 2010. El sector primario (agrícola, ganadero, caza, silvicultura y pesca) mostró el mayor efecto relativo de reducción de la pobreza monetaria extrema entre 2010 y 2014 en Puebla (y a nivel nacional). ï‚· El sector primario ocupa a una cuarta parte de la población activa de la entidad, aunque sólo genera el 4.4 por ciento del ingreso de los hogares en el estado. ï‚· En 2014, casi cinco de cada seis trabajadores en este sector vivían en situación de pobreza monetaria, con un promedio de escolaridad equivalente a quinto de primaria. ï‚· El sector agroalimentario tiene gran potencial para aumentar los ingresos de los más pobres.vii Es clave incrementar la productividad de este sector en cultivos tradicionales como maíz y mejorar los procesos de transformación y comercialización de productos con mayor valor agregado. Puebla ha observado un aumento reciente en una dimensión no monetaria de pobreza: el acceso la seguridad social. ï‚· En 2014, la población en el estado presentó en promedio 1.9 carencias sociales, por encima del promedio nacional de 1.5 carencias. ï‚· Las carencias que más afectan a la población de Puebla—y en las que existe una mayor brecha con el resto del país—son las relacionadas con el acceso a la seguridad social y el acceso a servicios básicos en la vivienda (afectando al 75.2 y 30.6 por ciento de la población en el estado, respectivamente).viii ï‚· El mayor retroceso entre 2010 y 2014 se observó en términos de acceso a seguridad social (que aumentó 1.9 puntos porcentuales). ï‚· Durante este mismo periodo se observó una gran mejora en la dimensión de acceso a servicios de salud (carencia que disminuyó del 40.4 al 21.2 por ciento de la población). Mayor eficiencia en el uso y focalización de los recursos actualmente destinados a desarrollo social en el estado podría traducirse en una disminución substantiva en los índices de pobreza. ï‚· La magnitud de los recursos destinados al sector social en Puebla es considerable, reflejados en la existencia de 278 programas de desarrollo social actualmente en operación.ix ï‚· Considerando costos unitarios promedio de atender cada carencia social y el presupuesto disponible para desarrollo social del estado, es posible identificar varios caminos para combatir la pobreza en el estado. 4 ï‚· La población en pobreza extrema se reduciría de 16.2 a 1.8 por ciento en cuatro años si se destinara el 60 por ciento del presupuesto anual de Puebla en desarrollo social (29,600 mdp) para atender carencias sociales específicas. Con el inicio de una nueva administración, el gobierno del Estado de Puebla cuenta con la oportunidad de replantear la política de combate a la pobreza. Esta política debería enfocarse en dos objetivos fundamentales: ï‚· (1) mejorar las capacidades y activos productivos de la población con mayor rezago social para que ésta cuente con un “piso mínimo de bienestarâ€? que le permita acceder a mejores y mayores oportunidades. En particular a través de la mejora en el acceso a seguridad social, ï‚· (2) identificar oportunidades de inversión en sectores estratégicos, que detonen el potencial productivo de la población actualmente en condiciones de pobreza, por ejemplo, el sector agroalimentario. De esta forma podrá desplegarse un círculo virtuoso de equidad que genere una mayor productividad económica en el estado. 5 Contenido 1. Introducción .................................................................................................................... 7 2. La pobreza en Puebla: un problema de desigualdad y bajos ingresos ............................ 8 2.1 Crecimiento económico y bajos ingresos .............................................................. 16 2.2 Desigualdad en el ingreso ...................................................................................... 23 2.3 Contribución de las carencias sociales a la pobreza multidimensional ................. 28 3. Restricciones en la acumulación de activos .................................................................. 32 3.1 Restricción de oferta de servicios básicos ............................................................. 32 3.2 Restricción de capacidades para participar en la actividad económica ................. 34 3.3 Restricción de patrimonio o capacidad para invertir ............................................. 36 3.4 Restricción de riesgo o falta de mecanismos de crédito y aseguramiento ............. 37 3.5 Restricciones de entrada a los mercados laborales ................................................ 38 3.6 Pobreza monetaria y restricciones en la acumulación de activos .......................... 38 4. ¿Hacia dónde ir? ............................................................................................................ 42 4.1 Estrategia para incrementar el ingreso........................................................................ 42 4.2 Intervenciones dirigidas específicamente a la población en pobreza ......................... 49 5. Hacia una política social integral en el estado de Puebla .............................................. 51 5.1 Estrategias, programas y acciones de desarrollo social ......................................... 52 5.2 Institucionalidad de la política social ..................................................................... 55 5.3 Del concepto a la acción ........................................................................................ 58 6. Conclusiones ................................................................................................................. 60 Referencias ........................................................................................................................... 62 Anexo 1. Indicadores de pobreza ......................................................................................... 66 Anexo 2. Indicadores complementarios ............................................................................... 71 Anexo 3. Metodología de la medición de pobreza multidimensional en México y su descomposición .................................................................................................................... 75 Anexo 4. Metodología de una reducción estratégica de las carencias sociales .................... 79 Anexo 6. Metodología de la descomposición Ravallion y Huppi ....................................... 82 Anexo 7. Metodología de la descomposición Oaxaca-Blinder ............................................ 83 Anexo 8. Metodología regresiones ....................................................................................... 84 Anexo 9. Listado de programas y acciones federales y estatales por línea de acción .......... 89 Anexo 10. Institucionalidad de la política social: metodología y discusión ........................ 94 Anexo 11. Restricciones en la acumulación de activos en Puebla ....................................... 99 6 1. Introducción Puebla es el quinto estado con mayor población en México, con 6.2 millones de habitantes, y es la cuarta entidad con mayor población hablante de lengua indígena. Por cada 100 mujeres hay 91.3 hombres y por cada 100 personas en edad productiva, hay 57.5 en edad de dependencia, cifra ligeramente superior a la razón nacional de 52.8. El 28.3 por ciento de la población en el estado vive en localidades de menos de 2,500 habitantes, lo que lo ubica como la sexta entidad con mayor población rural en el país.6 Asimismo, Puebla es una de las entidades con mayor número de personas en pobreza a nivel nacional y esta situación que históricamente ha caracterizado al estado se asocia a una combinación de dos factores: por un lado, los ingresos que logran generar los hogares de la entidad son relativamente bajos en promedio y, por otro lado, la riqueza generada se encuentra distribuida de manera notoriamente desigual. En particular, la pobreza ha aumentado respecto al año 2010 y, para 2014, 64.5 por ciento de la población vivía en esta condición. Más aún, Puebla es la entidad en la que existe una mayor desigualdad del ingreso medida por el coeficiente de Gini. El presente documento propone, para lograrlo, enfocar los esfuerzos hacia; (a) mejorar las capacidades y activos productivos de la población con mayor rezago para que ésta cuente con un “piso mínimo de bienestarâ€? que le permita acceder a mejores y mayores oportunidades; y (b) identificar inversiones clave a realizarse en sectores estratégicos, que detonen el potencial productivo utilizando las capacidades de la población actualmente en pobreza. De esta forma podrá desplegarse un círculo virtuoso de mayor productividad con equidad. Con el inicio de una nueva administración, el gobierno estatal cuenta con la oportunidad de reflexionar y replantear la política social con este tipo de orientación. El objetivo del presente documento es aportar elementos para la discusión sobre como encauzar la política social en este sentido en los siguientes años, además de ofrecer un marco para el diálogo entre el Banco Mundial y el gobierno entrante. El resto del documento se organiza en cinco secciones. En la Sección 2 se analiza cómo los bajos ingresos y la alta desigualdad inciden en las altas tasas de pobreza. La Sección 3 presenta una revisión de por qué la acumulación de los activos generadores de ingresos en el estado es tan desigual. En la Sección 4 se presentan dos ejercicios de prospectiva como insumo para identificar el tipo de cambios que pueden dar lugar a mayores reducciones de pobreza. En la Sección 5 se analiza la política social implementada en el estado por parte del gobierno federal y estatal y se revisa la institucionalidad de la política social. Finalmente, en la Sección 6 se presentan las conclusiones. 6 Estimaciones propias con base en la Encuesta Intercensal 2015. 7 2. La pobreza en Puebla: un problema de desigualdad y bajos ingresos Puebla es el quinto estado con mayor población en México y gran parte de su población no goza de niveles de vida aceptables debido a la alta incidencia de la pobreza que se registra en la entidad. Por un lado, a nivel macroeconómico en los últimos años, el desempeño de Puebla ha sido insuficiente a pesar de que se observa una ligera mejoría con respecto al periodo 2004-2010 (Figura 1). De acuerdo a datos agregados, en los años 2010-2014, la tasa de crecimiento medio anual (TCMA) del PIB estatal fue de 2.9 por ciento, igual que la tasa observada a nivel nacional.7 En 2014, el estado contribuyó con 3.2 por ciento al PIB nacional, lo que la posiciona como la décima economía más grande a del país. Figura 1. Tasa de crecimiento medio anual del PIB a nivel nacional y en Puebla, 2004-2014 3.5 2.9 2.9 3 2.7 2.5 2.1 Porcentaje 2 1.5 1 0.5 0 Nacional Puebla 2004-2010 2010-2014 Fuente: Elaboración propia con base en el BIE-INEGI. Por otro lado, al desglosar el PIB por sector de actividad destaca la baja participación del sector agrícola, ganadero, caza silvicultura y pesca (sector primario) ya que en 2014 éste representó tan sólo el 4.4 por ciento del total del ingreso a pesar de que una cuarta parte de la población ocupada en la entidad se emplea en él (Cuadro 1). A nivel nacional, la contribución del sector a la economía fue de sólo 3.3 por ciento a la economía y empleó al 14.1 por ciento de la población ocupada.8 La baja productividad del sector primario en Puebla con respecto al resto del país también se refleja en el PIB por trabajador que es menos de la mitad que el registrado a nivel nacional. Esto es un factor importante ya que siendo Puebla un estado predominantemente rural, el sector primario es una de las principales fuentes de trabajo. El cuadro del anexo A1.3 muestra que la población que vive 7 Estimaciones propias con base en el Sistema de Cuentas Nacionales del BIE-INEGI. 8 Estimaciones propias con base en el Banco de Información Económica (BIE) del INEGI y la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) 3er. trimestre de 2014. 8 en hogares en donde el jefe del mismo está ocupado en el sector agropecuario representa el 10 por ciento para los hogares no pobres y el 46.6 para los hogares pobres extremos, lo que subraya la importancia de este sector para la población más desfavorecida. Cuadro 1. Participación en el PIB y mercado laboral por rama de actividad a nivel nacional y en Puebla, 2014 Nacional Puebla Sector de actividad Participación Participación (%) PIB / (%) PIB / trabajador trabajador PIB Laboral PIB Laboral Agricultura, ganadería, caza, silvicultura 3.3 14.1 59.5 4.4 25.5 26.8 y pesca Explotación de minas y canteras, construcción, suministro de electricidad, 16.7 8.5 556.9 10.5 7.4 246.0 gas y agua Industrias manufactureras 17.7 16 290.1 22.4 14.5 255.4 Comercio al por mayor y al por menor, 22.9 24.5 247.9 22.5 23.4 156.3 transportes y almacenamiento Comunicación, servicios financieros, servicios inmobiliarios y servicios 23.6 6.9 929.5 22.6 4.4 903.1 profesionales, científicos Servicios educativos, servicios de salud y 6.7 8.1 190.6 8.9 8 153.5 asistencia social Servicios de esparcimiento culturales, deportivos, servicios de alojamiento y 2.7 6.8 91.3 2.9 5.3 78.7 preparación de alimentos Otros servicios excepto actividades 2.1 10.5 58.5 2.1 9.1 39.6 gubernamentales Actividades legislativas, gubernamentales, de impartición de 4.4 4.7 194.2 3.7 2.5 180.9 justicia y organismos internacionales Fuente: Estimaciones propias con base en el BIE-INEGI y en la ENOE 3er. trimestre 2014. Nota: Los totales pueden no sumar 100 por cuestiones de redondeo. Es en este contexto que, de acuerdo con los datos más recientes del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) de 2014, Puebla tenía 4.3 millones de personas en situación de pobreza monetaria, lo que representaba el 69.7 por ciento de su población. De éstos, 1.95 millones vivían en pobreza monetaria extrema, lo que equivalía a 31.9 por ciento de su población total (Cuadro 2).9 Sin embargo, los grupos hablantes de lengua indígena (HLI) y aquellos que vivían en localidades rurales presentaban tasas de pobreza monetaria muy por encima del promedio estatal con 86.5 y 75.3 por ciento, respectivamente.10 9 Para fines del presente estudio, considerando los umbrales de bienestar económico definidos en la metodología de pobreza multidimensional, se considera como población en pobreza monetaria a aquellos que cuentan con un ingreso corriente total per cápita mensual inferior a la línea de bienestar La población en pobreza monetaria extrema es aquella con un ingreso corriente total per cápita mensual inferior a la línea de bienestar mínimo. 10 En el Cuadro A1.1 del Anexo 1 se puede consultar la información completa de pobreza monetaria desagregada por grupos de población. 9 Incluso al considerar líneas de Umbrales de pobreza monetaria en México pobreza de menor nivel como las de US$1.90 y US$4.0 diarios En el presente estudio se utilizan tres líneas de pobreza ajustados por paridad de poder monetaria: (i) Línea de Bienestar Mínimo que equivale al valor de adquisitivo (PPA) utilizadas la canasta alimentaria por persona por mes definida por comúnmente por el Banco CONEVAL en la medición de pobreza Mundial, se encuentra que el 9.3 multidimensional. Aquellos con un ingreso inferior a y 36.5 por ciento de la población, ésta viven en situación de pobreza monetaria extrema, respectivamente, se encuentra (ii) Línea de Bienestar que equivale al valor de las canastas alimentarias y no alimentarias por persona por bajo dicha clasificación. Destaca mes definidas por CONEVAL en la medición de que, para cualquiera de las pobreza multidimensional. Aquellos con un ingreso definiciones empleadas, los inferior a ésta viven en situación de pobreza monetaria, niveles de pobreza monetaria (iii) Línea de pobreza extrema de US$1.90 ajustados 2014 se mantienen por arriba de por la paridad de poder adquisitivo (PPA) 2011 por persona diariamente utilizada comúnmente por el los registrados en 2010. Banco Mundial para definir a la población en pobreza extrema. (iv) Línea de pobreza moderada de US$4.0 ajustados por la paridad de poder adquisitivo (PPA) 2005 por persona diariamente utilizada comúnmente por el Banco Mundial para definir a la población en pobreza moderada. Cuadro 2. Porcentaje de población en pobreza monetaria, Puebla 2010-2014 Población Población Población Población con ingreso con ingreso con ingreso con ingreso Año menor a menor a menor a la menor a la US$1.90 PPA US$4 PPA LBM LB (2011)a (2005)a 2010 27.7 67.1 7.7 36.1 2012 32.9 68.7 8.8 37.4 2014 31.9 69.7 9.3 36.5 Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2011, 2013, 2015) y el MCS-ENIGH 2010, 2012 y 2014. a Para calcular la pobreza con línea US$1.90 PPA (2011) y US$4 PPA (2005) se utilizaron los factores de conversión de moneda local a dólar internacional, y se utilizó la agregación del ingreso (ingreso corriente total per cápita) establecida por CONEVAL, la cual es la base para los cálculos oficiales de la pobreza monetaria. La tendencia a largo plazo muestra que un aumento de la pobreza entre 1990 y 2010, fue seguido de una década de reducción que permitió llegar a niveles ligeramente menores que los registrados inicialmente. Mientras que la pobreza alimentaria11 en Puebla aumentó de 11 Para un análisis de la pobreza a largo plazo es necesario utilizar las líneas de pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio utilizadas anteriormente por CONEVAL. La pobreza alimentaria se refiere a las personas que no cuentan con el ingreso suficiente para obtener la canasta básica de alimentos, mientras que la pobreza de capacidades corresponde a aquellos individuos que no cuentan con el ingreso necesario para obtener la canasta básica alimentaria y efectuar los gastos necesario en salud y educación. Por su parte, la 10 34.2 a 40.3 por ciento entre los años 1990 y 2000, la tasa disminuyó hasta alcanzar 30 por ciento en 2010. De igual forma, el porcentaje de la población en pobreza de capacidades (patrimonio) aumentó de 42.6 (63.8) a 48.5 (68.0) por ciento durante la década 1990-2000 y posteriormente se redujo a 39.4 (63.6) por ciento12 en el 2010. Estimaciones utilizando la Encuesta Intercensal 2015 y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de 2014 sugieren que la pobreza alimentaria aumentó de nuevo 2 puntos porcentuales en el 2014. Asimismo, la pobreza de capacidades y de patrimonio aumentó en un 2.6 y 4.5 puntos porcentuales, respectivamente. Entre los años 2000 y 2014, Puebla ha presentado una menor reducción de la pobreza en contraste con el estado de Veracruz, el cual presentaba condiciones similares 13 en el año 2000. Mientras que Veracruz ha logrado reducir la pobreza alimentaria en 11 puntos porcentuales, Puebla se ha quedado atrás con 8 puntos. Sin embargo, se encuentra muy por arriba del estado de Chiapas, en donde la tasa de pobreza se alimentaria se redujo sólo en 3 puntos porcentuales. En el balance total, Puebla después de 15 años sigue ocupando el cuarto lugar con mayor pobreza por alimentos. Detrás de estos resultados hay al menos dos factores que se combinan: los ingresos que logran generar los hogares de la entidad son relativamente bajos en promedio, y la riqueza generada que se encuentra distribuida de manera notoriamente desigual. El problema de bajos recursos a nivel de los hogares de la entidad se refleja claramente en la información proveniente del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS-ENIGH) de 2014. De acuerdo con el MCS-ENIGH el ingreso corriente total per cápita mensual (ICTPC) en Puebla fue de $2,868.7 pesos, lo cual es 17.1 por ciento menor al ingreso per cápita nacional de $3,459.3 pesos (Cuadro 3). Se observa un resultado similar al dividir a la población en zonas urbanas y rurales, aunque la diferencia es mayor en el caso de los ingresos en zonas urbanas ya que el ICTPC de Puebla representa 26.5 y 12.2 por ciento de los ingresos a nivel nacional en zonas rurales y urbanas, respectivamente. Cuadro 3. Ingreso corriente total per cápita a nivel nacional y en Puebla por tipo de localidad, 2010-2014 (precios agosto 2014) Nacional Puebla Año Total Rural Urbano Total Rural Urbano 2010 3,396.7 1,632.0 3,929.8 2,413.0 1,182.2 2,897.5 2012 3,437.6 1,815.5 3,927.4 2,374.2 1,337.4 2,782.5 2014 3,459.3 1,797.5 3,960.9 2,868.7 1,321.5 3,479.0 pobreza de patrimonio se refiere a la población que no tiene el ingreso suficiente para adquirir la canasta alimentaria, los gastos necesarios en salud y educación, así como los gastos necesarios en vivienda y transporte. A partir del 2008, CONEVAL utiliza la línea de bienestar y línea de bienestar mínimo para la medición oficial de la pobreza a través del índice de pobreza multidimensional. 12 Estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1992, 2000 y 2010, los Censos de Población y Vivienda 1990 y 2000, y la muestra del Censo de Población y Vivienda 2010. 13 En el año 2003, el PIB per cápita en Puebla fue 59,791 pesos, mientras que en Veracruz fue de 71,626 pesos de acuerdo a estimaciones de INEGI. 11 Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2011, 2013, 2015) y el MCS-ENIGH 2010, 2012 y 2014. Población vulnerable y clase media La población que logra salir de la pobreza monetaria está en riesgo de volver a caer de manera temporal si ante una contingencia no cuenta con los recursos para hacerle frente. Las personas que se encuentran en esta situación se conocen como vulnerables. En cambio, la clase media se define por aquellos que presentan una baja probabilidad de caer en situación de pobreza. Tomando como base la línea de pobreza de US$4 ajustados por PPA diarios, umbral similar a las líneas de pobreza moderada de Chile, México y Perú, y a partir de matrices de transición entre los estados de pobreza y no pobreza para periodos de entre 3 y 5 años, López-Calva y Ortiz- Juárez (2011) estiman que con un ingreso per cápita diario de US$10 la probabilidad de caer en situación de pobreza es igual o menor a 10 por ciento. Por lo tanto, la población vulnerable es aquella con un ingreso diario de entre US$4 y US$10 ajustados PPA, mientras que la clase media es aquella con un ingreso diario de entre US$10 y US$50 ajustados por PPA. En México, en 2014 el 32.1 por ciento de la población pertenecía a la clase media. En particular, en Puebla la clase media representó el 18.7 por ciento de la población en el estado. La población vulnerable a nivel nacional representó el 42.3 por ciento mientras que en el estado fue de 43.8 por ciento. Por otro lado, la población en Puebla con un ingreso per cápita diario menor a US$4 PPA fue de 36.5 por ciento, 13.2 puntos porcentuales por encima del promedio nacional de 23.3 por ciento. En las Figuras A1.2-A1.5 del Anexo 1 se puede consultar una descripción más detallada. Fuente: López-Calva y Ortiz-Juárez (2011) y estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. 12 El Cuadro 4 simula el nivel de pobreza que existiría en el estado bajo una situación en la que en promedio el ingreso de los hogares fuera igual al promedio nacional, pero manteniendo la distribución de recursos actualmente observada en la entidad 14. Esta simulación da una idea de la importancia de los bajos ingresos como uno de los elementos detrás de la elevada pobreza, y de lo rezagado que al respecto se encuentra Puebla con respecto a la media nacional. Bajo este escenario hipotético, en lugar de registrar niveles de pobreza monetaria extrema de alrededor de 31.9 por ciento (primera columna del Cuadro 2), la pobreza monetaria extrema sería 8.3 puntos porcentuales menor, ubicándose en 23.6 por ciento de la población (primera columna del Cuadro 4). Como puede observarse, para todos los años para los que existen datos entre 2010 y 2014 se obtiene una reducción importante en la pobreza extrema monetaria. Al hacer el mismo ejercicio utilizando la línea de bienestar (umbral de pobreza monetaria) como criterio de clasificación, se obtiene que hipotéticamente la pobreza sería alrededor de 9.4 puntos porcentuales menor en el estado de contar con ingresos promedio equiparables a los observados a nivel nacional. Más aún, al aplicar las líneas de pobreza de US$1.90 y US$4.0, el resultado es que con los ingresos simulados, la pobreza en Puebla sería menor a la observada para todos los años entre 2010 y 2014 para estos umbrales. Cuadro 4. Porcentaje de población en pobreza monetaria ante un incremento en el ingreso, Puebla 2010-2014 Población Población Población Población con ingreso con ingreso con ingreso con ingreso Año menor a menor a menor a la menor a la US$1.90 PPA US$4.0 PPA LBM LB (2011) a (2011)a 2010 15.5 48.3 4.1 21.5 2012 18 48.5 4.9 22.3 2014 23.6 60.3 6.4 27.3 Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2011, 2013, 2015) y el MCS-ENIGH 2010, 2012 y 2014. a Para calcular la pobreza con línea US$1.90 PPA (2011) y US$4 PPA (2005) se utilizaron los factores de conversión de moneda local a dólar internacional. Al analizar el ingreso en términos del producto interno bruto (PIB) per cápita se hace aún más evidente el rezago en el ingreso estatal en comparación con el resto del país. En 2014, el PIB per cápita mensual de Puebla fue de $7,000.2 pesos, 38.2 por ciento menor al PIB per cápita mensual nacional de $11,333.7. Además de los bajos ingresos, la desigualdad juega también un papel central en los altos niveles de pobreza monetaria observados en Puebla. El estado registra un nivel de 14 La simulación se realiza multiplicando el ingreso per cápita de Puebla registrado en el MCS-ENIGH por un factor de 1.4077, 1.4479 y 1.2059 para los años 2010, 2012 y 2014, respectivamente, con lo cual el ingreso promedio del estado se hace equivalente al nacional. Esta simulación es sólo para fines ilustrativos, ya que en equilibrio general, un cambio en los ingresos puede modificar la distribución del ingreso, con lo que el nivel de pobreza observado también variaría. 13 desigualdad mayor al observado a nivel nacional, medido por el coeficiente de Gini y la razón de ingreso promedio en distintos percentiles de la distribución de ingreso. A nivel nacional, en 2014 el coeficiente de Gini en Puebla fue de 0.571, ubicándolo como el estado más desigual en el país según este indicador. Cabe destacar adicionalmente, que entre los años 2010 y 2014 Puebla registra un incremento en la desigualdad notable de más de casi 20 por ciento. De acuerdo con un análisis exploratorio de los datos este incremento en la desigualdad está relacionado con el aumento del ingreso en la parte más alta de la distribución15. Como se muestra en el Cuadro 5, algunas de las características de la población que vive en pobreza monetaria o pobreza monetaria extrema difieren considerablemente de la población que no es pobre. Aquellos que tienen un ingreso corriente total per cápita (ICTPC) por debajo de la línea de bienestar viven en hogares de mayor tamaño, y tienen una edad promedio menor, particularmente los pobres extremos. En el nivel educativo del jefe del hogar se encuentran diferencias importantes también, en particular en las zonas pobres urbanas los jefes de hogar que tienen nivel de bachillerato completo no representan ni uno por ciento del total mientras que en las zonas urbanas no llegan al diez por ciento. La población de los hogares pobres tiene menos años de escolaridad, tiene tasas de ocupación menores también, un número mayor de carencias promedio y tiene una mayor representación de la población que habla alguna lengua indígena. 16 15 Este aumento en el Gini desde 2010 coincide con las cifras publicadas por CONEVAL (2015). 16 Al respecto, Mendoza y Székely (2015) proponen una metodología y descomponen los cambios en la pobreza monetaria en México para distintos periodos y para diferentes subgrupos de población clasificada por sexo, entidad federativa, rural/urbano entre otros. La población que habla una lengua indígena no es considerada entre los principales grupos debido a que la proporción que representan del total es reducida, lo que resulta en estimaciones imprecisas. Dichas estimaciones se vuelven aun más complicadas si se restringe la muestra en el tiempo a una sola entidad. A pesar de esto los autores realizan un ejercicio y muestran que, efectivamente, el efecto entre grupos es marginal cuando se clasifica por hablante de lengua indígena. La sección 2.1 del presente documento muestra descomposiciones de los cambios en pobreza, y al igual que en el documento citado no se considera en esta ocasión incluir a esta subpoblación por motivos de tamaño de muestra. 14 Cuadro 5 Características de la población, por condición de pobreza monetaria y ámbito rural/urbano, Puebla 2014 No pobres Pobreza monetaria Arriba de línea de Línea de bienestar Características de la población Línea de bienestar bienestar mínimo Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Tamaño de hogar 5.1 5.0 5.4 5.5 5.7 5.6 Jefe de hogar: Mujer (%) 15.8 24.3 14.5 23.2 10.2 26.2 Jefe de hogar: con EMS completa (%) 3.8 25.3 2.0 14.5 0.0 8.7 Edad: 20 años o menos (%) 46.5 40.2 48.6 44.3 49.5 45.0 Edad promedio 27.8 30.0 27.1 28.4 26.6 28.5 Sexo: Mujer (%) 51.7 52.0 52.5 52.6 52.2 52.3 Habla lengua indígena (%) 18.1 6.3 20.4 8.4 25.2 13.2 Años de educación promedio 4.8 7.2 4.4 6.1 4.2 5.3 Ocupado (%) 57.9 54.7 54.9 52.0 51.9 48.8 ICTPC (pesos) 1321 3479 836 1386 538 796 Número de carencias promedio 2.6 1.7 2.8 2.0 2.9 2.4 Al ampliar el concepto de pobreza a más allá de los ingresos e incorporar dimensión de derechos sociales, tal como lo hace CONEVAL en la medición de pobreza multidimensional, se corrobora que las carencias entre la población que habita el Estado son también mayores con respecto a los indicadores nacionales.17 Por ejemplo, en 2014, la población en el estado tenía en promedio 1.9 carencias sociales, por encima del promedio nacional de 1.5 carencias.18 Como se muestra en el Cuadro 6, las carencias que más afectaron a la población en la entidad fueron las relacionadas con en el acceso a seguridad social y el acceso a servicios básicos en la vivienda con 75.2 y 30.6 por ciento. Asimismo, las mayores brechas entre Puebla y el país se presentan en los indicadores de carencia por acceso a la seguridad social y por acceso a servicios básicos en la vivienda.19 Cuadro 6. Indicadores de carencia social a nivel nacional y en Puebla (porcentaje), 2010-2014 Nacional Puebla Indicador 2010 2014 2010 2014 Rezago educativo 20.7 18.7 25.3 22.9 Carencia por acceso a servicios de salud 29.2 18.2 40.4 21.2 Carencia por acceso a la seguridad social 60.7 58.5 72.3 75.2 Carencia por calidad y espacios en la vivienda 15.2 12.3 19.6 18.9 Carencia por acceso a servicios básicos en la 22.9 21.2 37.3 30.6 vivienda Carencia por acceso a la alimentación 24.8 23.4 27.6 23.9 Fuente: CONEVAL (2015) con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2014. 17 En el Anexo 3 se puede consultar la metodología de la medición de pobreza multidimensional. 18 Estimaciones propias con base en CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. 19 En el Cuadro A1.2 del Anexo 1 se puede consultar la información completa de la medición de la pobreza multidimensional. 15 Durante el periodo de 2010-2014 se observó una disminución en cinco de las seis carencias. Los mayores avances se dieron en el acceso a servicios de salud. Por otro lado, destaca que en este periodo la población con carencia por acceso a la seguridad social se incrementó. Cabe destacar los grandes avances que ha tenido el estado de Puebla en las dimensiones no monetarias a lo largo de más de dos décadas20. El porcentaje de la población en viviendas con carencia por material de piso se ha reducido de 30 por ciento en 1990 a 5.7 por ciento en el año 2015. Por su parte, la población con carencia por servicio de drenaje y agua entubada se ha reducido en un 47.2 y 26.9 puntos porcentuales entre 1990 y 2015. Finalmente, la población con carencia a servicios de salud se ha reducido de 74.1 por ciento en el año 2000 a 19.4 en el 2015. El resto del presente documento ofrece un análisis a mayor detalle de los factores subyacentes a los bajos ingresos y la elevada desigualdad que caracterizan al estado de Puebla, y que están detrás de los elevados niveles de pobreza. Asimismo, se indaga en las áreas que podrían contribuir a modificar esta situación y revertir el rezago social que caracteriza a la entidad históricamente. Finalmente, a raíz de los hallazgos se discuten algunos elementos necesarios para habilitar a la política social a contribuir de mejor manera a este objetivo. 2.1 Crecimiento económico y bajos ingresos Con la finalidad de entender en qué medida el crecimiento económico ha beneficiado o no a la población con bajos ingresos, a continuación se presentan diversas descomposiciones y desagregaciones de los cambios en pobreza monetaria en los años 2010-2014. El Cuadro 7 presenta, por ejemplo, el porcentaje del ingreso que representan distintas fuentes para la población de Puebla por deciles de ingreso. Se observa que de manera general el principal componente del ingreso es el laboral. Sin embargo, para la población del decil más pobre las transferencias representan casi una tercera parte, en particular, del total del ingreso para esta población el 27.3 por ciento proviene de programas gubernamentales. Por otro lado, la importancia del ingreso laboral es mayor para los hogares más ricos, y de manera similar el ingreso por otro tipo de transferencias aumenta también. 21 Para ver cómo los cambios en las fuentes de ingreso, así como en indicadores de empleo y población, afectaron la incidencia de la pobreza monetaria (línea de bienestar) y pobreza monetaria extrema (línea de bienestar mínimo) se llevó a cabo una descomposición de Shapley. 20 Estimaciones del CONEVAL con base en los Censo de Población y vivienda 1990 y 2000, y la Encuesta Intercensal 2015. 21 El rubro “otrasâ€?, referido a las “transferenciasâ€? considera becas donaciones de instituciones públicas y privadas y jubilaciones e indemnizaciones. 16 Cuadro 7. Distribución, en porcentaje, del ingreso corriente total por cápita por fuente, según decil de ingreso. Puebla 2014 Transferencias Ingreso Decil de No Laboral Programas Rentas promedio Ingreso Otras Remesas monetario Gobierno (pesos 2014) I 61.9 3.3 27.3 1.0 0.2 6.2 458.8 II 70.2 5.2 14.6 2.8 0.4 6.8 919.0 III 75.0 5.3 10.9 1.8 0.3 6.6 1,259.0 IV 80.4 5.3 5.9 1.1 0.1 7.3 1,596.5 V 80.3 5.8 5.1 0.9 0.7 7.2 1,957.6 VI 80.1 6.9 3.5 0.5 0.2 8.8 2,395.2 VII 78.2 8.5 1.9 0.9 0.7 9.9 2,978.0 VIII 79.1 8.0 1.1 1.1 0.6 10.1 3,792.6 IX 77.8 10.5 1.0 1.6 1.0 8.1 5,524.3 X 87.7 5.9 0.0 0.3 1.7 4.4 21,519.5 Puebla 81.5 6.6 3.4 0.9 1.0 6.7 2,868.7 Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. Los resultados de la descomposición se muestran en la Figura 3, y de los mismos se concluye que, para Puebla en el periodo 2010-2014, el nivel de empleo (proporción de personas ocupadas) de hombres y mujeres ha contribuido a aumentar la pobreza monetaria y pobreza monetaria extrema. Esto podría ser un indicio de los empleos precarios y mal remunerados ya que a pesar de que en Puebla la población ocupada representó el 95.9 por ciento de su población económicamente activa en 2014, una de las más altas a nivel nacional, el estado contaba con una de las tasas de informalidad más alta en el país. 22 Cabe destacar que la tasa de migración interna del estado de Puebla ha sido nula entre los años 2010-2015, con tasas de inmigración y emigración de 2.4 por ciento 23 que se contrarrestan entre sí24. Por otro lado, se observa que el ingreso laboral de los hombres ha disminuido los niveles de pobreza monetaria. En cambio, el ingreso laboral de las mujeres ha aumentado los niveles de pobreza monetaria y pobreza monetaria extrema. Asimismo, el ingreso no laboral, el cual se compone de las transferencias y el ingreso no monetario, entre otros rubros, ha contribuido a la disminución de la pobreza monetaria. Por otro lado, el ingreso no laboral que se compone de las transferencias y el ingreso no monetario, entre otros rubros, contribuyó a la disminución de la pobreza monetaria. Este último resultado sugiere la importancia de las transferencias gubernamentales vía programas sociales y productivos en el bienestar económico de la población con menos ingresos, ya que como se observó (Cuadro 7) estos representan más de la cuarta parte del ingreso de la población más pobre; sin embargo, en el mediano y largo plazo esto puede 22 En el tercer trimestre de 2014, según la ENOE, Puebla fue el noveno estado con la tasa de ocupación más alta. Asimismo, la tasa de informalidad fue de 72.1 por ciento, ubicándolo en la posición cinco con respecto al resto del país. 23 Estimaciones de INEGI a partir de la Encuesta Intercensal 2015. 24 A pesar que la migración neta haya sido nula no se tiene información respecto a los ingresos de la población que emigró e inmigró por lo que no es posible observar su efecto en la incidencia de la pobreza en el estado. 17 generar una situación de dependencia por parte de los hogares con menos ingresos si no se logra generar mayor dinamismo en la economía. Figura 3. Contribución por tipo de ingreso a los cambios en pobreza monetaria a nivel nacional y en Puebla (puntos porcentuales), 2010-2014 LBM - Nacional LB - Nacional LBM - Puebla LB - Puebla -3.0 -2.0 -1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 Puntos porcentuales Nivel de empleo - Hombres Ingreso laboral - Hombres Nivel de empleo - Mujeres Ingreso laboral - Mujeres Ingreso no laboral Proporción de personas entre 15 y 69 años Efecto neto Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2014. Otra desagregación de interés consiste en verificar el efecto que los ingresos de distintos sectores tienen en los cambios en la pobreza a través de la metodología de Ravallion y Huppi (1991) que descompone el cambio en el indicador de pobreza monetaria durante el periodo 2010-2014 en tres componentes. El primero considerando el cambio en la tasa de pobreza dentro de los nueve sectores de actividad económica, manteniendo, constante la proporción de población en cada uno de los sectores (efecto intra-sectorial); el segundo, considerando el cambio en la distribución de la población por sectores, pero manteniendo las tasas de pobreza fijas en cada uno (efecto demográfico); y por último la correlación entre ambos efectos (efecto interacción).25 A nivel nacional y en Puebla, el principal componente que contribuyó al aumento en la proporción de las personas en pobreza monetaria (línea de bienestar) y pobreza monetaria extrema (línea de bienestar mínimo) de 2010 a 2014 fue el efecto intrasectorial, es decir, el cambio en las tasas de pobreza dentro de los propios sectores (Figura 4). 25 En el Anexo 6 se puede consultar la metodología empleada en la descomposición Ravallion y Huppi. 18 Figura 4. Descomposición sectorial de los cambios en la pobreza monetaria a nivel nacional y en Puebla, 2010-2014 LB-Nacional LBM - Nacional LB - Puebla LBM - Puebla -2.0 -1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 Puntos porcentuales Efecto intrasector Efecto demográfico Efecto interacción Efecto neto Fuente: Estimaciones propias con base en la información del MCS-ENIGH 2010 y 2014. Nota: Debido a que la variable de sector de actividad económica presenta algunos valores faltantes en las encuestas, se observaba una diferencia marginal en los cálculos de incidencia de pobreza monetaria para el año 2010 y 2014; por lo tanto, se realizó un ajuste en los datos y se repartió la diferencia de en partes iguales a cada uno de los sectores. Para asignar un sector de actividad a cada hogar se utilizó el sector de actividad de la ocupación del jefe del hogar. En la Figura 5 se desagregan los efectos intra - sectoriales mostrados en la Figura 4. Como se observa, tanto a nivel nacional como en Puebla, los sectores de agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca (sector primario) mostraron un efecto de reducción de la pobreza monetaria (línea de bienestar). Por otra parte, al resto de los sectores a nivel nacional se les atribuye un efecto positivo si se consideran las dos líneas de bienestar, con excepción del sector de minas, construcción y suministro de electricidad, gas y agua, el cual muestra una reducción en la pobreza monetaria a nivel nacional considerando la línea de bienestar, pero también una disminución importante considerando la línea de bienestar mínimo en Puebla. 19 Figura 5. Contribución de los sectores económicos al cambio en la pobreza monetaria a nivel nacional y en Puebla (puntos porcentuales), 2010-2014 2.0 Puntos porcentuales 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 LBM - Nacional LB - Nacional LBM - Puebla LB - Puebla -1.5 Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Explotación de minas y canteras, construcción, suministro de electricidad, gas y agua Industrias manufactureras Comercio al por mayor y al por menor, transportes y almacenamiento Comunicación, servicios financieros, servicios inmobiliarios y servicios profesionales, científicos Servicios educativos, servicios de salud y asistencia social Servicios de esparcimiento culturales, deportivos, servicios de alojamiento y preparación de alimentos Otros servicios excepto actividades gubernamentales Actividades legislativas, gubernamentales, de impartición de justicia y organismos internacionales Fuente: Estimaciones propia con base en la información del MCS-ENIGH 2010 y 2014 Nota: Debido a que la variable de sector de actividad económica presenta algunos valores faltantes en las encuestas, se observaba una diferencia marginal en los cálculos de incidencia de pobreza monetaria para el año 2010 y 2014; por lo tanto, se realizó un ajuste en los datos y se repartió la diferencia en partes iguales a cada uno de los sectores. Para asignar un sector de actividad a cada hogar se utilizó el sector de actividad de la ocupación del jefe del hogar. Al analizar la brecha salarial por sector en la economía entre el promedio nacional y Puebla se observa la mayor brecha en el sector de Otros tanto en 2010 como en 2014. Sin embargo, el mayor incremento en la brecha el periodo se observó en el sector primario (Figura 6). En los demás sectores, la diferencia salarial entre el estado y el país se redujo. 20 Figura 6. Brecha salarial por sectores entre el nivel nacional y Puebla, 3t 2010 y 2014 3.0 2.0 1.0 0.0 -1.0 Sector Industria Construcción Comercio Servicios Otros No primario manufacturera especificado -2.0 -3.0 Brecha 2010 Brecha 2014 Cambio población ocupada nacional Cambio población ocupada Puebla Fuente: Estimaciones propias con base en la ENOE 3er trimestre 2010 y 2014. Nota: Se utilizó la clasificación de la población ocupada por sector de actividad económica reportada en la ENOE. Otro análisis de interés consiste en estimar las brechas salariales, con base en la descomposición de Oaxaca-Blinder.26 La diferencia salarial se descompuso en dos componentes principales: el primero refleja las diferencias en las características de la población que se incluyen en el modelo, como el nivel educativo, la experiencia, la formalidad del empleo y el sector de actividad en donde se labora. El segundo comprende las diferencias en los retornos a cada una de las características consideradas, pudiéndose interpretar en parte como discriminación, o como diferencias en otras características no incluidas, propias de la población o de las regiones en cuestión. En el Cuadro 8 se observan estos resultados de la descomposición salarial utilizando el modelo de Mincer. En el resto del país se estima un ingreso mayor en 21 por ciento al promedio de Puebla, del cual un 5.7 por ciento se debe a las diferencias en las características de la población, como el menor nivel educativo de la población en la entidad y la distribución de la población ocupada por los sectores de actividad. Sin embargo, la mayor parte de esta diferencia se debe a los distintos retornos a estas características, lo que refleja condiciones propias de la entidad y su mercado laboral, mismas que pudieran estar relacionadas con la baja productividad antes mencionada. 26 En el Anexo 7 se puede consultar la metodología empleada en la descomposición. 21 Cuadro 8. Descomposición de la brecha salarial entre Puebla y el resto del país, 2014 Puebla/ Resto del país Efecto Nacional Diferencias en promedios 15.1% Diferencias en características 5.7% Diferencias en coeficientes 8.8% Interacción 0.5% Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. Los cambios en la incidencia de la pobreza, también pueden ser analizados de manera más agregada, considerando el crecimiento observado en la entidad y la distribución del ingreso. Como se mostró en la Figura 1, Puebla ha crecido a una tasa similar a la observada a nivel nacional. El crecimiento, sin embargo, no se de manera homogénea entre la población, por tanto, dependiendo de cómo este ha afectado a la distribución del ingreso entre los hogares es que puede verse o no reflejado en una reducción de la pobreza monetaria. Para indagar al respecto es útil llevar a cabo la descomposición de Datt y Ravallion (1992), misma que divide el cambio en pobreza monetaria en los efectos crecimiento y de cambios en la distribución del ingreso.27 El resultado de esta descomposición se presenta en la Figura 7, en donde se puede apreciar que Durante el periodo 2010-2014, el crecimiento económico tuvo un efecto de reducción de la pobreza monetaria (línea de bienestar) y de la pobreza monetaria extrema (línea de bienestar mínimo), sin embargo, los cambios en la distribución del ingreso tuvieron un efecto contrario por lo que en el neto la pobreza monetaria y pobreza monetaria extrema se incrementó. Esta tendencia se presentó a nivel nacional y de manera mucho más marcada en Puebla. Una interpretación de estos resultados es que si el único factor que se hubiera modificado fuera el ingreso, tanto la pobreza medida por la línea de bienestar como por la línea de bienestar mínimo hubieran disminuido. Se observa adicionalmente, por la magnitud de los efectos correspondientes, que el crecimiento y la distribución del ingreso en Puebla tienen un peso mayor en la pobreza monetaria que el que tienen a nivel nacional, lo que subraya la necesidad de atender los problemas de desigualdad que se dan en la entidad. 27 En el Anexo 5 se puede consultar la metodología empleada en la descomposición Datt-Ravallion. 22 Figura 7. Descomposición de los cambios en la pobreza monetaria por efectos crecimiento y distribución a nivel nacional y en Puebla, 2010-2014 LB - Nacional LBM - Nacional LB - Puebla LBM - Puebla -20.0 -15.0 -10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 Puntos porcentuales Efecto neto Efecto distribución Efecto crecimiento Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2014. En suma, el ingreso en Puebla es bajo en comparación con el nacional y ha habido un aumento desde 2010 tanto en la pobreza monetaria como en la pobreza monetaria extrema. A pesar de un aumento en el ingreso medio en dicho periodo, la desigualdad creciente en la distribución del mismo que hay en la entidad ha contribuido al incremento en la pobreza monetaria. Se ha observado que los ingresos no laborales, entre los que se incluyen las transferencias de programas sociales, han contribuido a que el aumento de la pobreza no sea mayor. Por otro lado, el efecto intra sectorial ha sido el predominante, en particular los cambios en la incidencia de la pobreza extrema están dados dentro de cada sector de actividad y no debido al movimiento de la población entre sectores. Las diferencias en las características de la fuerza laboral, como el nivel educativo, el sector en donde se labora y la experiencia explican más de la tercera parte de las brechas del ingreso medio entre Puebla y el nivel nacional, mientras que la baja productividad influye en la parte restante. 2.2 Desigualdad en el ingreso Como ya se mencionó, la desigualdad junto con los bajos ingresos tiene un papel central en los altos niveles de pobreza monetaria observados en Puebla. De 2010 a 2014 mientras que a nivel nacional se observó una caída en la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, en Puebla aumentó (Cuadro 9). 23 Cuadro 9. Indicadores de desigualdad a nivel nacional y en Puebla, 2014 Nacional Puebla Indicador 2010 2014 2010 2014 Coeficiente de Gini Coeficiente de Gini 0.509 0.503 0.480 0.571 Razón de ingreso Entre percentiles 90 y 10 10.3 9.4 9.4 8.5 Entre percentiles 75 y 25 3.1 3.0 2.9 2.7 Participación en el ingreso 20 por ciento con menor ingreso 3.6% 4.0% 4.3% 3.6% 20 por ciento con mayor ingreso 55.7% 55.4% 53.7% 61.6% 40 por ciento con menor ingreso 11.8% 12.2% 13.0% 10.9% 40 por ciento con mayor ingreso 75.4% 75.1% 73.7% 78.1% Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2014. Además, la entidad se ubica entre los 15 estados con la mayor brecha de ingresos entre el percentil 90 y el 10. Mientras que a nivel nacional el percentil 90 tenía un ingreso 9.4 veces mayor con respecto al percentil 10, en el estado esta razón fue de 8.5. Esta diferencia se debe a que el 20 por ciento de la población con mayores ingresos acumuló el 61.6 por ciento del ingreso total en la entidad, mientras que el 20 por ciento con menores ingresos únicamente acumuló el 3.6 por ciento del total. 28 La Figura 8 muestra gráficamente este hecho, separando adicionalmente a la población por percentiles de ingreso. 28 En la Figura A1.1 del Anexo 1 se puede consultar la participación por quintil de ingreso por entidad federativa. 24 deldel Distribución Figura 8. Distribución Ingreso ICTPC porpercentil por quintiles en dePuebla, 2014 ingreso, Puebla 2014 100% 30% I II III IV V 25% 80% Ingreso acumulado % del ingreso total 20% 60% 15% 40% 38.4% 10% 21.9% 20% 5% 10.9% 3.5% 0% 0% 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Población por percentiles de ingreso Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. La desigualdad en el estado proviene principalmente del 20 por ciento de la población con mayor ingreso. Como ilustración, si la medición truncara la distribución de manera que no considerara al 20 por ciento más pobre, el valor del índice de Gini se reduciría poco, a 0.56. En cambio, si se truncara adicionalmente al 20 por ciento más rico, el valor sería de 0.30. Otra manera de ilustrar la influencia de los elevados niveles de desigualdad sobre la pobreza de la entidad consiste en simular una situación extrema en la que los ingresos de los hogares se distribuyeran de manera totalmente equitativa en la población del estado, es decir, un escenario de cero desigualdad. Bajo este escenario, todos los hogares registrarían el ingreso promedio actualmente observado (Cuadro 3).29 De hecho, al comparar el ICTPC observado para zonas urbanas con el valor oficial de la correspondiente línea de pobreza de Bienestar Mínimo (LBM) y de Bienestar (LB), se concluiría que, en un escenario sin desigualdad, la pobreza urbana en Puebla sería inexistente (es decir, todos los individuos se encontrarían por encima de la línea de pobreza). En el caso de las zonas rurales se obtiene la misma conclusión para la pobreza monetaria extrema –es decir, un escenario hipotético de cero desigualdad resultaría en cero pobreza- aunque no para la pobreza medida con la LB. En el caso de la pobreza medida con la LB el hecho de que los ingresos per cápita son tan reducidos, implica que incluso sin desigualdad seguiría existiendo algún nivel de pobreza.30 29 Al igual que la simulación anterior, este escenario hipotético se utiliza solo para fines ilustrativos ya que un cambio en la distribución del ingreso puede modificar el valor del ingreso generado. 30 El resultado se obtiene de la siguiente comparación: El ICTPC en las zonas rurales de Puebla fue de $1,321.5 pesos mensuales en el año 2014 (Cuadro 23); si este dato se compara con el valor de la LBM para zonas rurales que es de $868.3 mensuales por persona, se concluiría que todos los individuos se encontrarían 25 La Figura 9 muestra la distribución estimada (densidad Kernel) de la población por ingreso corriente total per cápita para los años 2010 y 2014 en Puebla. En este periodo, la media del ingreso se incrementó ligeramente (Cuadro 3). Figura 9.Distribución .5 .4 Distribucióndel ingreso estimada en del Puebla, ICTPC, 2010 y Puebla 2014 2010-2014 Densidad kernel .3 .2 .1 0 0 5 10 15 Log del Ingreso corriente total per cápita mensual. Precios 2016 2010 2014 Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2014 Por otro lado, la curva de incidencia del crecimiento (CIC) permite visualizar la heterogeneidad del cambio en el ingreso dentro de los percentiles al mostrar la tasa anualizada de crecimiento del ingreso para cada uno de los percentiles de ingreso en cierto periodo. En la Figura 10 se presenta la CIC a nivel nacional y para Puebla durante el periodo 2010-2014. A nivel nacional se observa un crecimiento anual ligeramente mayor a cero para la mayoría de los percentiles (figura a la izquierda). Cabe destacar que el 25 por ciento de la población con menores ingresos presentó un crecimiento notablemente mayor, sin embargo, esto no se reflejó en una mejora en los indicadores de desigualdad como la razón de ingreso o el coeficiente de Gini dado que el ingreso de la parte baja de la distribución es mucho menor que el de la parte alta. La línea verde muestra el crecimiento observado para la población con el ingreso medio en 2010, mientras que la línea naranja muestra el crecimiento promedio registrado en los distintos percentiles, siendo este último ligeramente mayor. por encima de la línea de pobreza extrema. En el caso de la pobreza medida con la Línea de Bienestar (LB) este no es el caso ya que su valor fue de $1,614.7 pesos en zonas rurales, lo cual es alrededor de 18.2 por ciento superior al ingreso promedio rural. Para las zonas urbanas, el ingreso promedio en Puebla fue de $3,479.0 (Cuadro 23), el cual es superior tanto al valor de la LB correspondiente que es de $2,542.1 como para la LBM que es de $1,242.6 mensuales. 26 En Puebla también se observa un crecimiento en el ingreso entre la población con menos recursos, mientras que para la mayoría de la población en los percentiles 40 o mayor se muestra un crecimiento real negativo. Esto se refleja en que en el estado, tanto el crecimiento del ingreso medio de la población como el promedio del crecimiento por percentiles sean negativos en el periodo analizado. Figura 10. Curvas de incidencia a nivel nacional y para Puebla, 2010-2014 Curva de Incidencia del Crecimiento (CIC), Nacional 2010-2014 Curva de Incidencia del Crecimiento (CIC), Puebla 2010-2014 15 Tasa de crecimiento anualizado (%) 10 10 5 5 0 0 -5 -5 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Percentiles Percentiles CIC Intervalo de Conf. 95% CIC Intervalo de Conf. 95% Media del crecimiento Media del crecimiento Fuente: Estimaciones propias con base con base en CONEVAL (2011, 2015) y el MCS-ENIGH 2010 y 2014. Consistente con los resultados anteriores, en el Cuadro 10 se observa que tanto a nivel nacional como en Puebla el mayor crecimiento del ingreso real se presentó entre la población con menores ingresos aunque en diferentes proporciones. Mientras el ingreso real se estima que creció 3.6 por ciento a nivel nacional para el 10 por ciento con menores ingresos, éste creció sólo 0.6 por ciento para la población comparable en el estado. Al considerar al 40 por ciento de la población con menores ingresos, se observa que el crecimiento en el estado también fue menor con 0.2 por ciento mientras que a nivel nacional fue de 2.6 por ciento. Cuadro 10. Crecimiento anual en el ingreso per cápita por percentil a nivel nacional y en Puebla, 2010-2014 Indicador Nacional Puebla Media del crecimiento por percentil 0.8 -0.4 Crecimiento en la mediana del ingreso 0.1 -0.6 Crecimiento del 10% con menor ingreso 3.6 0.6 Crecimiento del 20% con menor ingreso 2.6 0.2 Crecimiento del 25% con menor ingreso 2.3 0.1 Crecimiento del 40% con menor ingreso 1.7 0.1 Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2014. 27 Finalmente, como una medida del crecimiento (PIB per cápita) pero tomando en cuenta también la desigualdad (coeficiente de Gini), se estimó el Ã?ndice de Convergencia de la Prosperidad Compartida (ICPC) que mide el progreso en el crecimiento ajustado por equidad con el propósito de evidenciar los desafíos que México y Puebla enfrentan en lograr un crecimiento inclusivo.31 El ICPC se ajustó a un valor de 100 para la entidad con el valor más alto (más crecimiento y menor desigualdad) que en 2014, fue el Distrito Federal. Con esta referencia se obtuvo que a nivel nacional el ICPC equivalía a 41.2 por ciento mientras que para Puebla fue de 23.2 por ciento, es decir, en la entidad el producto por persona ajustado por desigualdad es alrededor de la mitad del nacional y la cuarta parte que el registrado en el D.F.32 Puebla fue el cuarto estado con el índice más bajo, después de Chiapas, Oaxaca y Guerrero. 2.3 Contribución de las carencias sociales a la pobreza multidimensional La pobreza multidimensional además del ingreso (pobreza monetaria) incorpora la dimensión de derechos sociales. En este aspecto, entre 2010 y 2014 el número de carencias promedio de la población tanto a nivel nacional como en Puebla se redujo al pasar de 1.7 a 1.5 carencias y de 2.2 a 1.9 carencias, respectivamente.33 La reducción en el número promedio de carencias sociales se debe a que a nivel nacional se observó una disminución en los indicadores de las seis carencias sociales, mientras que en Puebla sólo en cinco de las mismas. Al analizar cómo contribuyó cada una de las carencias a la disminución de las carencias promedio se observa que tanto a nivel federal como estatal la carencia por acceso a servicios de salud fue la que más contribuyó a esta reducción con 51.7 y 64.7 por ciento, respectivamente (Figura 11).34 Por otro lado, destaca que mientras que a nivel nacional la carencia por acceso a la seguridad social se redujo, en Puebla ésta aumentó. En la Sección 3 se indaga en los factores detrás del cambio en las carencias. 31 Estimaciones propias con base en Banco Mundial (2013) y el MCS-ENIGH 2014. 32 El ICPC se obtuvo al dividir el Ã?ndice de Bienestar de Sen, el cual ajusta el PIB per cápita (sin incluir minería petrolera) con el Ã?ndice de Gini, entre el promedio del Ã?ndice de Bienestar de Sen del Distrito Federal, el Ã?ndice más alto 2014. 33 CONEVAL (2015) con base en el MCS-ENIGH 2014. 34 En el Anexo 3 se puede consultar la metodología empleada. 28 Figura 11. Diferencias ponderadas en el porcentaje de la población con carencias sociales a nivel nacional y en Puebla, 2010-2014 Rezago educativo Carencia por acceso a servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios en la vivienda Carencia por acceso a servicios básicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentación -20.0% 0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% Nacional Puebla Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. Nota: La suma de las diferencias es igual a 100. Con el fin de analizar la contribución individual de cada una de las seis carencias sociales al cambio en la pobreza extrema multidimensional en el periodo 2010-2014, a continuación, se presentan dos ejercicios de descomposición que estiman para cada una de las carencias su contribución relativa en el cambio en la pobreza multidimensional extrema en el periodo.35 Entre la población en pobreza multidimensional extrema, de 2010 a 2014 el número de carencias promedio se redujo de 3.9 a 3.6 en Puebla, mientras que la población en pobreza multidimensional extrema se redujo de 17.0 a 16.2 por ciento.36 La primera descomposición toma como base los datos de pobreza multidimensional del año 2010 y consiste en estimar para cada una de las seis carencias el porcentaje de la población que estaría en pobreza multidimensional extrema si dicha carencia fuera eliminada por completo en toda la población, manteniendo constante la prevalencia de las otras carencias. Los resultados sugieren que la mayor reducción de la pobreza extrema se daría al eliminar las carencias que son más persistentes en la población. Estas son las carencias por acceso a la seguridad social y por acceso a servicios básicos en la vivienda.37 Al divivir la tasa de pobreza multidimensional extrema estimada para cada una de las carencias entre el porcentaje de la población con la carencia se obtuvo la razón de cambio (Figura 12). Esta razón se interpreta como los puntos porcentuales en los que disminuiría la 35 En el Anexo 3 se puede consultar la metodología empleada. 36 CONEVAL (2015) con base en el MCS-ENIGH 2015. 37 En el Cuadro A3.1 del Anexo 3 se pueden consultar los resultados. 29 pobreza multidimensional extrema por cada punto porcentual de disminución en la carencia (manteniendo constante la distribución de las carencias restantes). En este sentido la mayor razón de cambio de la pobreza extrema se observó al reducir la carencia de acesso a servicios básicos en la vivienda, ya que un punto en la reducción de la misma se traduciría en 0.11 puntos porcentuales de reducción en la pobreza extrema multidimensional. Para las demás carencias la razón de cambio se ubica entre 0.08 y 0.09 puntos, salvo para rezago educativo ya que al diminuir en un punto la carencia, la pobreza multidimensional extrema se reduciría en 0.06 puntos porcentuales. Figura 12. Descomposición 1 - Razón de cambio en pobreza multidimensional extrema, Puebla 2010 0.12 0.11 0.08 0.08 0.08 0.09 Porcentaje 0.08 0.06 0.04 0.00 Rezago Carencia por Carencia por Carencia por Carencia por Carencia por educativo acceso a acceso a la calidad y acceso a acceso a la servicios de seguridad espacios en la servicios alimentación salud social vivienda básicos en la vivienda Carencias Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2011) y el MCS-ENIGH 2010. En este primer ejercicio se asume que la razón de cambio es constante para todos los niveles de pobreza extrema multidimensional y de carencias. Sin embargo, se debe considerar que cada persona tiene una combinación de carencias e ingreso. Tomando como base la razón de cambio en la pobreza extrema multidimensional en 2010, en la Descomposición 1 se estima el impacto de cada carencia en el cambio de pobreza multidimensional extrema observado en 2014. Para esto se multiplica el cambio observado en 2010-2014 para cada una de las carencias por su razón de cambio estimada (Figura 12). Este resultado se describe como impacto simulado. De acuerdo con la Descomposición 1, las carencias que más contribuyeron a la disminución de la pobreza multidimensional extrema en Puebla serían la carencias por acceso a los servicios de salud, con 1.6 por ciento, y por acceso a servicios básicos en la vivienda con 0.7 por ciento. Por otro lado, el incremento en 2014 de la población con la carencia de acceso a la seguridad social se traduciría en un aumento de 0.2 por ciento en la pobreza multidimensional extrema (Figura 13).38 38 Estos impactos simulados no son aditivos permiten una comparación entre el efecto de las carencias, pero su suma no es igual, y en su caso supera el cambio total observado en la pobreza extrema. 30 El segundo ejercicio de descomposición consiste en estimar el máximo cambio en la tasa de pobreza multidimensional extrema que se pudo haber observado con base en los cambios de cada una de las carencias en el periodo 2010-2014. Es decir, si la carencia disminuyó en el periodo entonces el contrafactual de pobreza multidimensional extrema se estimó eliminado dicha carencia primero entre la población en pobreza multidimensional con una sola carencia, siguiendo con la población en pobreza multidimensional con dos carencias y así sucesivamente hasta reducir la prevalencia en un porcentaje igual a la disminución observada, para así maximizar su impacto. En cambio, si la carencia aumentó, entonces el contrafactual de pobreza multidimensional extrema se estimó dándole dicha carencia primero a la población en pobreza extrema que no la padecía con cinco carencias, siguiendo con la población en pobreza extrema que no la padecía con cuatro carencias y así sucesivamente hasta aumentar la prevalencia en un porcentaje igual al cambio observado, para así minimizar su impacto. De acuerdo con la Descomposición 2, las carencias que más contribuyeron a la reducción de la pobreza son las carencias por acceso a servicios de salud y por acceso a servicios básicos en la vivienda, con 3.3 y 0.9 (Figura 13). Cabe destacar que esta descomposición supone que se puede identificar y atender primero a la población en pobreza multidimensional con un menor número de carencias, y que los aumentos en las carencias se dan entre la población multidimensional con mayor número de carencias. En este sentido, los resultados de este ejercicio pueden servir entonces como una cota máxima en el impacto simulado. Figura 13. Impacto simulado de los cambios en pobreza multidimensional extrema por cambios en las carencias sociales, Puebla 2010-2014 25 19.3 Puntos porcentuales 20 15 10 6.7 5 3.3 3.7 2.3 1.6 0.1 0 0.7 0.1 0 0.7 0.9 0.3 0 0 -0.2 -5 -0.6 -2.9 Rezago Carencia por Carencia por Carencia por Carencia por Carencia por educativo acceso a acceso a la calidad y acceso a acceso a la servicios de seguridad social espacios en la servicios alimentación salud vivienda básicos en la vivienda Disminución de la carencia en 2010-2014 Cambio en Descomposición 1 Cambio en Descomposición 2 Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2011, 2015) y el MCS-ENIGH 2010 y 2014. 31 En resumen, con base en los resultados de ambos ejercicios de descomposición se observa que las mayores contribuciones a la disminución de la pobreza multidimensional extrema en Puebla en el periodo 2010-2014 se dieron por las reducciones en las carencias por acceso a servicios de salud y por acceso a servicios básicos en la vivienda. 3. Restricciones en la acumulación de activos Como lo argumentan diversos estudios (incluyendo por ejemplo a Attanasio y Székely (2001), Bussolo y López Calva (2014), y Cord, et.al. (2015) la combinación generadora de pobreza de elevada desigualdad y bajos ingresos, es a su vez en buena medida reflejo de una distribución altamente distorsionada de las capacidades o activos necesarios para generar riqueza, tales como el capital humano y capital físico.39 La posesión de, o el acceso a cualquiera de estos activos, implica que una persona cuenta con la capacidad potencial de generar ingresos. Por lo tanto, para comprender lo que causa la pobreza, primero se debe analizar las restricciones que hacen que la acumulación de los activos generadores de ingresos sea tan desigual, restricciones generadas en parte por las carencias definidas por la falta de cumplimiento de los derechos sociales considerados en la medición multidimensional de la pobreza de CONEVAL (2010). En un contexto como el de Puebla, y siguiendo el análisis de Attanasio y Székely (2001) al menos las siguientes cinco restricciones juegan un papel importante: 40 1. Restricción de oferta de servicios básicos 2. Restricción de capacidades para participar en la actividad económica 3. Restricción de patrimonio o capacidad para invertir 4. Restricción de riesgo o falta de mecanismos de aseguramiento y mercados de crédito 5. Restricciones de entrada a los mercados laborales 3.1 Restricción de oferta de servicios básicos 39 Bajo capital humano se incluye el grupo de competencias, capacidades, habilidades o conocimientos necesarios para producir un bien o servicio, generalmente medidos en términos de los niveles nutricionales, de salud y de educación con que cuenta cada individuo. El capital ‘físico’ se refiere al valor monetario de cualquier forma de activo financiero, tenencias de dinero, propiedades y reservas de capital utilizadas para la producción. Este tipo de capital puede jugar papeles diferentes, en el sentido que puede ser utilizado para amortiguar choques temporales, para la generación de ingresos (inversión) y puede ser también acumulado para objetivos a largo plazo, tales como el ahorro para el retiro. 40 Adicionalmente se presentan en el Anexo 11 una tabla resumen con las restricciones que se observan en Puebla. 32 Esta primera restricción se refiere a la falta de servicios básicos para poder invertir en la adquisición de activos. A pesar de los grandes avances en los últimos años en Puebla, el estado aún presenta grandes rezagos en esta materia. Por ejemplo, en materia de educación, es necesario contar con la infraestructura y servicios en distintos niveles de escolaridad para fortalecer el desarrollo de capital humano. Un indicador claro de esto es que incluso a nivel de educación Primaria, en donde a nivel nacional existe cobertura prácticamente universal, en Puebla, cerca del 7 por ciento de las niñas y niños en edad de cursar el nivel, no contaba con una escuela primaria en su localidad para acceder al servicio. Conforme aumenta la edad, la oferta educativa disminuye, en particular los porcentajes de exclusión ascienden a prácticamente 18 por ciento de los jóvenes en edad de cursar la educación media superior, respectivamente.41 Cuando los niños y jóvenes no cuentan con una escuela cerca de su hogar deben trasladarse a otra localidad, lo que incrementa su costo de asistir a la escuela y la probabilidad de abandonar sus estudios. De hecho, en 2014 la tasa de asistencia escolar en los jóvenes en edad de cursar la secundaria y media superior fue de 91.8 y 70.9 por ciento, respectivamente. En cambio, en primaria, donde hay mayor oferta educativa, la tasa de asistencia fue de 98.3 por ciento.42,43 En el caso de la salud, la restricción consiste en carecer de hospitales o acceso a servicios médicos. En los últimos cinco años, la población con acceso a servicios de salud se ha incrementado de manera significativa al pasar de 49.5 por ciento en 2010 a 79.8 por ciento en 2015. Es importante resaltar la importancia del Seguro Popular en este avance ya que, a nivel estatal entre la población derechohabiente, el porcentaje de afiliados al programa se incrementó en 23.4 puntos porcentuales en el último quinquenio al pasar de 46.0 a 69.4 por ciento. A pesar de los avances en este rubro, el estado se ubica junto con Veracruz, Estado de México, Distrito Federal y Michoacán dentro de los cinco estados con menor porcentaje de población con acceso a servicios de salud.44,45 Por otro lado, el avance en el acceso a servicios de salud aún no se ha traducido en una mejora en la calidad de los servicios.46 Por ejemplo, la razón de mortalidad materna, definida como las defunciones de mujeres por cada 100 mil nacidos vivos, fue de 31.8 en Puebla en 2013, ubicando al estado como el 23° con mayor tasa de mortalidad materna.47 Otro indicador relevante es la tasa de embarazo adolescente. De 2009 a 2014 la tasa de fecundidad adolescente en Puebla se incrementó de 60.4 a 73.0 nacimientos por cada mil mujeres de entre 15 y 19 años de edad. 41 Estimaciones propias con base en el Formato 911 y en el MCS-ENIGH 2014. 42 En el Cuadro A2.4 del Anexo 2 se puede consultar información complementaria. 43 Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. 44 Estimaciones propias con base en la Encuesta Intercensal 2015. 45 En el Cuadro A2.1 del Anexo 2 se puede consultar información complementaria. 46 En el Cuadro A2.2 del Anexo 2 se puede consultar información complementaria. 47 Indicadores de Bienestar por Entidad Federativa INEGI 33 Otro componente central de la primera de las restricciones mencionadas, es la infraestructura social, la cual incluye, entre otros elementos el acceso a una vivienda digna, y a servicios básicos. En este rubro el estado presenta grandes rezagos en comparación con el resto del país, principalmente en las zonas rurales.48 Retomando los resultados de la medición multidimensional de pobreza, en 2014, el 58.1 por ciento de los habitantes en zonas rurales carecía de servicios básicos en la vivienda como agua entubada, drenaje, electricidad, y/o combustible para cocinar, muy por encima del 19.8 por ciento en zonas urbanas. De manera similar, el 30.0 por ciento de las personas en localidades rurales habitaba en viviendas con materiales de construcción precarios y/o vivía en condiciones de hacinamiento, cifra superior al 14.6 por ciento de localidades urbanas.49 Otra restricción relevante para el desarrollo de la actividad económica es la falta de infraestructura productiva. A este respecto, destaca que en el estado en 2011 había 291.0 carreteras por cada mil km2 de superficie. Del total de carreteras en el estado, sólo el 53.8 por ciento estaba pavimentado.50 En el mismo sentido, otro elemento de creciente importancia –por ejemplo para acceder a información sobre mercados y oportunidades productivas- es el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para una mayor conectividad e intercambio de información. En Puebla la penetración de las TIC aún es muy baja y constituye una restricción importante. Una muestra de ello es que en 2015, el 76.2 por ciento de las viviendas habitadas no contaba con computadora, 77.1 por ciento carecía de internet, mientras que el 30.5 por ciento no contaba con teléfono celular. La brecha digital es más severa en las localidades rurales ya que 93.4 por ciento de las viviendas no contaba con computadora, 95.8 por ciento no tenía internet y 53.3 no tenía celular. En contraste, a nivel nacional el 67.4, 67.1 y 21.5 por ciento de las viviendas no tenían teléfono celular, computadora, internet, o celular respectivamente.51 A pesar de algunos avances, principalmente en el acceso a servicios de salud y la casi universalización de la educación primaria, la restricción de oferta de servicios básicos en la entidad sigue vigente. Se esperaría que de acelerar la expansión de la oferta educación Secundaria y Media Superior, de mejorar la calidad de los servicios de salud, y de ampliar la infraestructura de comunicaciones y el acceso a las TIC, para beneficio de los hogares de menores ingresos, entre otros elementos, dichos hogares contarían con condiciones para incrementar su capital humano y, por tanto, sus capacidades de generación de ingresos y contribuir a revertir el círculo de la pobreza observado hasta ahora. 3.2 Restricción de capacidades para participar en la actividad económica 48 En el Cuadro A2.3 del Anexo 2 se puede consultar información complementaria 49 Estimaciones propias con base en CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. 50 INEGI (2012) 51 Estimaciones propias con base en la Encuesta Intercensal 2015. 34 Una segunda restricción que ayuda a entender por qué la pobreza prevalece en un entorno de abundancia en Puebla, es que independientemente de la oferta de servicios básicos (comentada anteriormente), es necesario que los hogares cuenten con elementos mínimos indispensables para poder aprovecharla e integrarse a la vida social y productiva. Por ejemplo, si una familia tiene ingresos tan precarios que apenas puede mantenerse en nivel de supervivencia, difícilmente podrá realizar inversiones en capital humano mediante la incorporación al sistema educativo simplemente porque el excedente de recursos será insuficiente para ello, incluso si la oferta del servicio está disponible. Asimismo, aunque la tecnología estuviera disponible, sin un mínimo de capital humano para su aprovechamiento, su efecto sobre el potencial para generación de ingresos estaría limitado. Generalmente, las capacidades básicas se clasifican en tres grupos, que a su vez son componentes esenciales del capital humano. Éstos son la educación, la salud y la nutrición. En el caso de educación, los rezagos son evidentes ya que en 2014, el 22.7 por ciento de la población de 15 años y más no contaba con educación básica completa. Entre este grupo poblacional, el promedio de escolaridad fue de tan solo 8.3 años, lo que equivale a segundo año de secundaria, muy por debajo de la media nacional de 9.0 años. Puebla se encuentra entre los ocho estados con mayor rezago en este indicador.52,53 De manera similar, el rezago educativo, otra medida de escolaridad que es uno de los componentes de la medición de la pobreza multidimensional para la parte de derechos sociales, es un problema a nivel nacional pero que se expresa de manera particular en Puebla, una de las seis entidades en donde este es mayor alcanzando al 22.9 por ciento de su población.54 Un aspecto fundamental para la acumulación de capital humano y para su relevancia para impactar en la capacidad de generación de ingresos, es la calidad educativa. En este sentido, los resultados del Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (PLANEA) 2015 sugieren que ésta sigue siendo un reto para el estado. El 7.3 por ciento de los estudiantes sexto de primaria mostró dominio en matemáticas, ligeramente por encima del promedio nacional de 6.8 por ciento. Por otro lado, los resultados de PLANEA 2015 en media superior señalan que el 9.6 por ciento mostró dominio en matemáticas, cifra por encima del promedio nacional de 3.1.55 En el caso de la nutrición, su importancia radica, entre otras cosas, en sus efectos sobre la capacidad intelectual y la productividad del trabajo. Además, un estatus nutricional mejorado desde el nacimiento al menos hasta la edad de dos años reduce los gastos en el cuidado de la salud a lo largo del ciclo de vida.56 La falta de acceso a la alimentación como determinante de la nutrición, es de hecho un problema serio en Puebla. Sin embargo, en los últimos años ha habido una mejoría. De 2010 a 2014 la población con algún grado de inseguridad alimentaria se redujo de 54.0 a 52 Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. 53 En las Figura A2.1 y A2.2 del Anexo 2 se puede consultar más información sobre escolaridad en la población de 15 años y más. 54 CONEVAL (2015b). 55 SEP (2015) 56 Haddad (2002) 35 50.1 por ciento, asimismo, a nivel nacional se observó una ligera disminución de 44.3 a 42.5 puntos porcentuales.57,58 En zonas rurales y en la población hablante de lengua indígena la incidencia fue mayor al alcanzar tasas superiores al 65 por ciento.59 Como consecuencia de la inseguridad alimentaria, según los resultados de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT) 2012, la desnutrición crónica (baja talla para la edad) también presenta signos preocupantes en Puebla. En 2012, el 2 de cada 10 niños menores de cinco años tenía desnutrición crónica, cifra superior al promedio nacional de 13.6 por ciento. En las localidades rurales la desnutrición crónica es más severa ya que la cifra aumenta a 29.7 por ciento.60 El bajo nivel de educación, la precaria salud y los reducidos niveles de nutrición se conjuntan para originar un círculo negativo de baja capacidad de generación de ingresos, mayor pobreza, y por lo tanto, menor capacidad de inversión en capital humano. Una muestra de esto es que en 2014 una de cada tres personas en zonas rurales contaban con un ingreso insuficiente para adquirir la canasta básica alimentaria61 y siete de cada diez no contaban con un ingreso suficiente para adquirir las canastas alimentaria y no alimentaria. Es importante mencionar que en los últimos años los precios de los alimentos se han incrementado lo que también ha afectado el poder de compra de las personas.62 3.3 Restricción de patrimonio o capacidad para invertir La restricción de patrimonio se refiere a la falta de recursos para llevar a cabo actividades productivas con los propios medios del hogar; es decir, se refieren a la baja capacidad de inversión. Cuando esta restricción está presente y hay acceso limitado a mercados de crédito y aseguramiento, solamente los hogares con un patrimonio propio podrán aprovechar las oportunidades de inversión que presente el entorno. Por lo tanto, si los recursos para invertir son precarios, solo se tendrá acceso a oportunidades de inversión limitadas y generalmente de menor rendimiento. No hay información disponible a nivel hogar sobre la capacidad de inversión de la población en el estado, sin embargo, una aproximación es el valor estimado del alquiler mensual de la vivienda. Según el MCS-ENIGH 2014, el valor estimado promedio del alquiler mensual de la vivienda fue de $1,567.5 pesos en Puebla, mientras que a nivel nacional fue de $1,965.0 pesos. Al hacer el análisis por nivel de ingreso se observa una 57 La inseguridad alimentaria se clasifica en leve, moderada y severa. De acuerdo con la metodología de pobreza multidimensional, aquellos con inseguridad alimentaria moderada o severa presentan la carencia de acceso a la alimentación (CONEVAL, 2010). 58 En la Figura A2.3 del Anexo 2 se puede consultar información complementaria 59 En 2014, el 69.7 y 71.3 por ciento de la población rural y hablante de indígena en Puebla, respectivamente, contaba con algún grado de inseguridad alimentaria. 60 INSP (2013) 61 El ICTPC en zonas rurales fue de $1,321.5 pesos y el costo de la canasta alimentaria fue de $1,614.7 pesos. Para más información sobre el ingreso se puede consultar la Sección 1. 62 CONEVAL (2015c) 36 gran diferencia entre el primer y último decil: en el 10 por ciento con mayores ingresos el valor del alquiler fue de $6,522.3 pesos, valor que representa 8.4 veces el valor del alquiler del decil con mayor ingreso ($781.2 pesos), lo que sugiere que existe una diferencia muy grande en la disponibilidad de recursos y en la capacidad para invertir, viéndose perjudicada en mayor medida la población más pobre de la entidad. 3.4 Restricción de riesgo o falta de mecanismos de crédito y aseguramiento La literatura sobre desarrollo económico tradicionalmente ha identificado a los instrumentos de crédito y aseguramiento como dos de los más efectivos para romper el círculo de la pobreza. Por un lado, en un contexto de existencia de mercados financieros competitivos y eficientes, si el entorno económico ofrece oportunidades de inversión, en términos estrictos, cualquier individuo con un patrimonio que le permita tener capacidad de endeudamiento, tendría acceso a dichas inversiones ya que podría adquirir crédito en los mercados para financiarlo. Sin embargo, cuando los mercados de crédito son imperfectos, o simplemente no existen, como es el caso de amplios sectores de la población en Puebla, el acceso a financiamiento se convierte en una restricción en sí misma. En el caso del aseguramiento, cuando un individuo o una familia carece de acceso a estos instrumentos, generalmente termina utilizando sus propios recursos como amortiguador ante una eventualidad, y cuando estos recursos son precarios, su exposición y predisposición al riesgo será mucho mayor Por ejemplo, cuando la probabilidad de pasar al desempleo es elevada y se carecen de mecanismos de protección social como seguro de desempleo, una de las pocas opciones es utilizar los recursos excedentes - una vez cubiertas las capacidades básicas- para acumular ingresos que se usarían en el momento de quedar fuera del mercado laboral. Este tipo de recursos, lejos de proporcionar la capacidad para realizar inversiones más productivas de largo plazo, simplemente sirve como un seguro ante situaciones imprevistas. De acuerdo con la medición de pobreza realizada por CONEVAL, en 2014 poco más de siete de cada diez habitantes en el estado no tenían acceso a la seguridad social, mientras que a nivel nacional la proporción disminuye a seis de diez. En los últimos cuatro años incluso se ha observado un incremento en la carencia por acceso a seguridad social en el estado, mientras que a nivel nacional se ha reducido ligeramente, salvo para los adultos mayores.63 En este periodo el indicador se redujo de 37.0 a 29.7 por ciento para este grupo de población. En gran medida, este avance se debe al incremento en cobertura de los programas no contributivos dirigidos a adultos mayores que operan tanto a nivel federal como estatal ya que de 2010 a 2014 la cobertura de los programas no contributivos para adultos mayores pasó de 28.3 a 47.1 por ciento.64 63 En el Cuadro A2.5 del Anexo 2 se puede consultar información complementaria. 64 Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2014. 37 En cuanto al acceso al crédito, los datos disponibles de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) sobre inclusión financiera indican que el estado cuenta con una baja cobertura y uso de servicios financieros. En 2013, había 1.7 sucursales por cada 10,000 adultos, las cuales se ubicaban en 68 municipios de los 217 del estado. Destaca que en 149 de los 194 los municipios con 50,000 habitantes o menos había una sucursal bancaria. En 13, 22 y 13 por ciento del total de municipios había puntos de acceso a la banca de desarrollo, banca múltiple y cooperativas, respectivamente. Con respecto al uso de los servicios financieros se otorgaron 4,152 contratos de crédito por cada 10,000 adultos y había 7,284 cuentas de captación por cada 10,000 adultos.65 3.5 Restricciones de entrada a los mercados laborales Finalmente, pueden existir pueden existir barreras para aprovechar el potencial del entorno para generar oportunidades de desarrollo económico mediante el mercado laboral. Una restricción importante en este sentido, por ejemplo, es la discriminación que padecen algunos grupos poblacionales. Por ejemplo, en el caso de las indígenas, por sus características étnicas suelen padecer la exclusión de algunos sectores productivos y algunas ocupaciones. Para el caso de Puebla, los resultados de la Encuesta Nacional de Discriminación (ENADIS) 2010 señalan que en los estados de Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala el 62.7 por ciento de las minorías étnicas considera que no tiene las mismas oportunidades para conseguir trabajo.66 Otra restricción de acceso al mercado laboral son los costos monetarios de entrada como el costo del transporte, ligados en parte a la restricción de oferta de servicios comentada anteriormente. Si un individuo requiere realizar gastos adicionales para tener acceso físico a un empleo, su ingreso neto, después de descontar el costo de transporte será mucho menor, y tendrá como consecuencia que este empleo será menos atractivo. Esto limita las oportunidades laborales de la población que habita en localidades alejadas. En Puebla, factores como la concentración productiva en algunas pocas regiones aísla a la mayoría de la población que se vive en zonas alejadas generando una mayor desigualdad.67 3.6 Pobreza monetaria y restricciones en la acumulación de activos Las restricciones mencionadas anteriormente, que limitan la acumulación de activos generadores de ingreso, se han enlistado de manera individual mas no deben considerarse como problemas separados, por el contrario, están interrelacionadas y la atención de cada una generará repercusiones en las otras. Por ejemplo, la falta de acceso a servicios de salud 65 CNBV (2014) 66 CONAPRED (2012) 67 Según la Encuesta Intercensal 2015, el 53.2 por ciento de la población del estado se concentra en 15 municipios. 38 y una alimentación deficiente en edades tempranas pueden limitar a los individuos en sus capacidades para aumentar su escolaridad y el aprovechamiento de la misma. Esto a su vez puede tener repercusiones en sus oportunidades productivas y por tanto de formación de patrimonio, lo que puede ser una barrera no solo de acceso al crédito sino eventualmente también un obstáculo para contar con protección en la vejez. Para ilustrar la asociación que, de manera conjunta, existe entre las restricciones que limitan la acumulación de activos generadores de ingreso y la pobreza monetaria, se efectuó una estimación usando la metodología de MCO con errores estándar robustos (Huber-White sandwich estimators) y utilizando a la población municipal de cada municipio como ponderadores. Para la especificación del modelo se utilizaron las restricciones de activos.68 En general, se muestran rezagos importantes por parte de Puebla en contraste con el promedio nacional. Por ejemplo, el indicador de médicos por unidad médica se encuentra muy por debajo del promedio nacional en 2010. De igual manera, a nivel nacional el indicador relacionado al número de instituciones financieras presenta un valor de 0.86 mientras que para Puebla se observa un indicador de 0.4. En el Cuadro A8.1 del Anexo 8 se puede consultar la estadística descriptiva. A nivel nacional, los resultados de la estimación muestran una asociación positiva y significativa entre pobreza monetaria (línea de bienestar) y la población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela. En contraste, se observa una relación negativa y estadísticamente significativa entre la pobreza con la línea de bienestar y médicos por unidad médica, población con derechohabiencia a servicios de salud, porcentaje de hogares que cuentan con drenaje, número de instituciones financieras y población ocupada. A nivel estatal, se observan las mismas asociaciones que a nivel nacional, con excepción de la significancia de las variables relacionadas con las instituciones financieras y la disponibilidad de internet.69 Los resultados que se obtienen utilizando como variable dependiente la pobreza monetaria medida con la línea de bienestar mínimo son bastante similares a las estimaciones anteriores. Se observa una relación positiva entre la pobreza monetaria y la inasistencia escolar y una correlación negativa con el resto de las variables. Estos mismos resultados se observan para Puebla.70 68 Para la restricción de capacidades se utilizaron las variables de médicos por unidad médica como proxy de acceso a la oferta de servicios de salud, variables de inasistencia escolar y población sin acceso a servicios de salud. Adicionalmente, como proxys de restricciones de patrimonio se empleó el porcentaje de hogares promedio que cuentan con drenaje y electricidad. Una variable que puede reflejar la falta de acceso a mercados de crédito es el número de instituciones financieras, las cuales agrupan a las sucursales de banca comercial, banca de desarrollo, microfinancieras y cooperativas. Por último, la restricción de mercado laboral se agregaron variables relacionadas al mercado laboral y comunicaciones, población ocupada por unidad económica y porcentaje de hogares que disponen de Internet. 69 Los coeficientes de las regresiones se pueden consultar en el Anexo 8. 70 Los coeficientes de las regresiones se pueden consultar en el Anexo 8. 39 En la Figura 14 se presenta un ejercicio que simula una situación en el cambio de pobreza monetaria en Puebla derivado de una mayor acumulación de activos para 2010. Con la simulación se pretende ilustrar el caso hipotético de qué pasaría si el valor promedio de las variables en Puebla fuera igual observado a nivel nacional, pero manteniendo el valor de los coeficientes de la regresión estimados para el estado, es decir, si se observara un aumento en los activos de la población. Bajo este escenario hipotético, tanto en el caso hipotético de pobreza monetaria y de pobreza monetaria extrema, se encontró que si Puebla registrara las medias que se observan a nivel nacional (Medias Nacional, Figura 14), la disminución de la incidencia de pobreza monetaria sería mayor (o el aumento sería menor) que la disminución registrada con las media actuales (Medias Puebla, Figura 14). Esto se verifica para todas las características consideradas, excepto para los indicadores de servicios básicos en la vivienda, de acceso a drenaje y a electricidad en el hogar para el caso de pobreza monetaria extrema. Por ejemplo, si el porcentaje de personas que no asisten a la escuela en el estado fuera igual al observado a nivel nacional, se observaría un menor nivel de personas por debajo de la línea de bienestar en comparación con las que actualmente presenta el estado. Figura 14. Cambios en la pobreza monetaria con parámetros a nivel estatal (medias nacionales y Puebla), 201071 Fuente: Estimaciones propias con base en INEGI, CNBV y CONEVAL. Para entender cambios de pobreza monetaria en el tiempo, utilizando información a nivel municipal de los años 2000, 2005 y 2010 se estimó una regresión utilizando la técnica de mínimos cuadrados ordinarios (MCO) y panel para analizar cuáles son los factores que más inciden en las líneas de pobreza alimentaria y de patrimonio.72 Para poder construir el 71 Para brindar claridad a la gráfica se truncó el eje del cambio en pobreza hasta -40%, para la parte correspondiente a la línea de bienestar mínimo (los valores correspondientes a vivienda se ubicaban alrededor de -106 por ciento). 72 Como variables independientes se utilizaron el porcentaje de población de 60 años y más, el número promedio de hijos nacidos vivos en mujeres mayores de 12 años, tamaño del hogar promedio, población de 15 40 panel, se utilizaron los valores de pobreza alimentaria y de patrimonio (medición de pobreza oficial anterior) ya que no hay datos disponibles para 2000 y 2005 de pobreza monetaria (línea de bienestar mínimo y línea de bienestar).73 Se utilizaron las mismas variables que en la regresión de anterior, con excepción del número de instituciones financieras, la cual sólo se encuentra disponible a partir del año 2009, y la variable de disponibilidad de internet. En la Figura 15 se presentan los resultados de la estimación panel, utilizando el método de MCO agrupado debido a que era la técnica más adecuado para realizar las estimaciones a nivel estatal, por lo tanto, se empleó esta misma técnica para estimar los resultados a nivel nacional.74 Como se puede observar, la participación de cada variable en la pobreza alimentaria es mayor en comparación con las contribuciones de las mismas variables en la pobreza de patrimonio. De igual manera se realizó una simulación para ilustrar el caso hipotético de qué pasaría si el valor promedio de las variables en Puebla fuera igual observado a nivel nacional, es decir, si se presentara un aumento en los activos de la población, pero manteniendo el valor de los coeficientes de la regresión estimados para el estado. En general se observa una mayor disminución en la pobreza alimentaria cuando se utilizan los valores promedio a nivel nacional de las variables relacionadas con el acceso a la salud y empleo. En el caso de la variable educativa, la relación utilizando la media nacional en lugar de la del estado es ligeramente menor. Por último, cuando se analiza la pobreza de patrimonio, las características relacionadas al hogar en cada municipio disminuyen su correlación con la tasa de pobreza monetaria municipal. Sin embargo, como se observó en el análisis de pobreza de alimentaria, el porcentaje de personas que no asisten a la escuela se relaciona de manera positiva con la tasa de incidencia, y la participación en la descomposición de pobreza es menor a la observada anteriormente. Adicionalmente, cuando se utilizan datos para tres años, se observa que la población con acceso a servicios de salud y las características del hogar cuentan con una mayor asociación en los niveles de pobreza por ingresos.75 Figura 15. Cambios en la pobreza por ingresos con parámetros a nivel estatal (medias nacionales y Puebla), 2000-2010 años y más con educación básica incompleta, población con derechohabiente a servicios de salud, porcentaje de hogares con drenaje, porcentaje de hogares con electricidad, el número de instituciones de salud, valor agregado bruto por persona ocupado, población ocupada por unidad económica y porcentaje inversión pública. Además se agregaron dos variables dicotómicas referentes a los distintos años de análisis. 73 En 2010 se publicó la nueva la metodología oficial de pobreza en México, la cual se amplía al incorporar el acceso a los derechos sociales. Como parte del cambio se actualizó la definición de las líneas de pobreza monetaria modificando sus valores por lo que la línea de bienestar mínimo sustituyó la línea de pobreza alimentaria, y la línea de bienestar sustituyó la línea de pobreza patrimonial. 74 Para consultar la metodología utilizada ver Anexo 8. 75 Los coeficientes de las regresiones de pobreza alimentaria y de patrimonio se pueden consultar en el Anexo 8. 41 Fuente: Estimaciones propias con base en INEGI, CNBV y CONEVAL. Estos ejercicios de simulación ilustran la importancia de eliminar las restricciones en la acumulación de activos generadores de ingresos para reducir la pobreza monetaria. En este sentido, los resultados sugieren que, de dirigirse a mejorar las capacidades y activos productivos de la población con mayor rezago, la política social contaría con mayores posibilidades de detonar un círculo virtuoso de mayor productividad con equidad. 4. ¿Hacia dónde ir? En las secciones anteriores se indagó sobre cómo en el estado de Puebla los bajos ingresos combinados con una alta desigualdad han resultado en una de las mayores tasas de pobreza en el país. Bajo este contexto es necesario llevar a cabo políticas públicas que fomenten un crecimiento más inclusivo que por un lado aumenten el ingreso de la población y, por otro lado, reduzcan la desigualdad. Sólo mediante una mayor participación en la economía de los sectores más rezagados como la población rural y la población hablante de lengua indígena se logrará incrementar el ingreso. A continuación se presentan dos ejercicios de prospectiva como insumo para identificar el tipo de cambios que pueden dar lugar a mayores reducciones de pobreza a través de (i) incrementar la participación en la economía de los sectores con menores ingresos y (ii) reducir las carencias con mayor peso en la pobreza multidimensional. 4.1 Estrategia para incrementar el ingreso76 76 El análisis de esta sección es consistente con el desarrollado por Székely y Leyson (2015). 42 Como ya se mencionó, Puebla registra niveles de ingreso bajos en los hogares a pesar de ser la décima entidad con mayor participación en el PIB nacional con 3.2 por ciento. Los bajos ingresos no se deben a una baja participación laboral ya que el estado cuenta con una de las tasas de ocupación más altas en el país, sino más bien se asocia a la baja capacidad de generación de recursos. En la sección anterior se argumenta que a su vez, estas capacidades se han limitado por que existen restricciones a la acumulación activos generadores de ingresos, restricciones entre las que se encuentran también las carencias consideradas en la medición multidimensional de la pobreza. Existen algunos estudios recientes que analizan la vocación productiva y el potencial de distintos sectores económicos para generar riqueza en la entidad que coinciden en que el sector agroalimentario es el de mayor posible impacto sobre el ingreso de la población con menos recursos.77,78 A continuación se analiza la relación entre la dinámica de este sector y las restricciones que sería prioritario eliminar para propiciar que la población en situación de pobreza pueda aprovechar las oportunidades que se generen en ellos. Es importante mencionar, que por tratarse de un ejercicio Sectores clave para el desarrollo prospectivo, los sectores con potencial futuro que se Con el objetivo de impulsar un mayor desarrollo en el estado de Puebla la Agenda de innovación propuesta por el identifican no son Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), necesariamente aquéllos que en y los sectores estratégicos definidos por la Secretaría de la actualidad generen mayor Economía (SE) identifican los sectores claves para volumen de actividad potenciar las capacidades y activos de capital social, económica o mayor empleo. humano y físico de las personas y de la comunidad en su conjunto en el estado. Precisamente, el sector agroalimentario se caracterizan Para fines del presente diagnóstico, se analizaron los por estar sub-aprovechado en la sectores propuestos en cada uno de los estudios y se entidad y por ese motivo en el seleccionaron aquellos que tuvieran un mayor posible Cuadro 1 no destacan por ser impacto sobre el ingreso de la población con menos recursos. Bajo este contexto, dadas las características de sectores dinámicos en las dicho grupo poblacional se encontró que el sector circunstancias presentes. agroalimnetario es el de mayor incidencia. El argumento de seleccionar a este sector para el ejercicio que se presenta a continuación es que es precisamente un sector cuyo potencial no se ha detonado por la falta de inversiones estratégicas que permitan su desarrollo y por otro lado, no se han realizado las inversiones en capital humano y 77 Con la presencia de dos ensambladoras, la industria automotriz y de autopartes, en conjunto con la y la textil, tienen un gran potencial en el estado al fortalecer las cadenas de valor y promover la derrama de nuevos proveedores ligados a la industria Sin embargo, dado que estos sectores requieren de gran inversión, además de que éstos se concentran en ciertas áreas por lo que es difícil que la población de bajos ingresos pueda invertir en ellos. Esto no quiere decir que la población de bajos ingresos no se pueda beneficiar de estas industrias a través de mayores y mejores empleos, y de externalidades positivas. 78 Véase CONACYT (2014) y SE (2016). 43 productivo a nivel de los hogares, para que la población de menores recursos pueda ser partícipe de un posible crecimiento futuro. En el caso de Puebla, evidentemente los sectores tradicionales que actualmente generan un mayor porcentaje del PIB de la entidad están resultando en ingresos insuficientes, y con elevada desigualdad, lo que hace prioritaria la búsqueda de alternativas adicionales que aprovechen las ventajas comparativas del Estado. Desarrollo del sector agroalimentario La diversidad de condiciones agro-climatológicas de Puebla permite que sean cultivadas una gran variedad de especies agrícolas.79 El estado cuenta con una extensión de 3.4 millones de hectáreas de las cuales 45.2 por ciento es para uso agrícola.80 Asimismo, una de cada cuatro personas ocupadas se dedica a la agricultura, ganadería, silvicultura, caza o pesca; sin embargo, a pesar de la alta participación laboral en el sector se obtienen bajos rendimientos ya que éste contribuye con sólo el 4.4 por ciento del PIB estatal.81 La baja productividad del sector se refleja en distintos ámbitos Los dos cultivos cíclicos principales en el estado son el maíz y el frijol. En 2014, la siembra de maíz representó el 35.7 por ciento de la superficie agrícola con un rendimiento de 1.8 ton/ha, rendimiento muy por debajo de la media nacional de 3.3 ton/ha.82 Por el contrario, el estado es el tercer productor de café cereza en México al concentrar el 12.8 por ciento de la producción nacional con un rendimiento de 2.65 ton/ha, por encima del promedio nacional de 1.7 ton/ha.83 El sector primario en Puebla, en donde uno de cada cinco trabajadores en 2014 era hablante de lengua indígena, presenta grandes rezagos en materia de desarrollo. En dicho año, cinco de cada seis trabajadores del sector tenían un ICTPC por debajo de la línea de bienestar, es decir, vivían en situación de pobreza monetaria. Asimismo, el promedio de escolaridad de este grupo de población fue de apenas 5.4 años, lo que equivale a quinto de primaria. Este rezago educativo en gran parte se debe a que uno de cada seis trabajadores del sector no sabía leer ni escribir.84 Una característica importante del sector agrícola en el estado es la gran dispersión y pulverización de las unidades económicas rurales. El tamaño promedio de las unidades de producción rurales que se dedican a actividades agropecuarias o forestales es de 3.2 hectáreas, mientras que en el resto del país es de 9 ha. 85 Esto aunado a los bajos ingresos limita la acumulación de activos generadores de ingresos. 79 CONABIO (2011) 80 Ibíd. 81 Estimaciones propias con base en información del BIE-INEGI. 82 Información del Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP) de SAGARPA 83 Ibíd. 84 Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. 85 Plan Estatal de Desarrollo del estado de Puebla 2011-2017 44 Bajo este contexto, el sector agroalimentario cuenta con dos grandes retos. Por un lado, se debe mejorar el rendimiento productivo de cultivos tradicionales como maíz y otros cultivos con potencial a través de la acumulación de capital de los pequeños productores y la reconversión a cultivos más productivos. Por otro lado, se deben promover procesos de transformación y la comercialización de productos de calidad con mayor valor agregado. En el Diagrama 1 se muestran los elementos necesarios para el desarrollo del sector agroalimentario en el estado, mismos que se describen a continuación. 45 Diagrama 1. Elementos para el desarrollo del sector agroalimentario en Puebla Sector agroalimentario Infraestructura Capacidades Financiamiento Manejo de Regulaciones y productiva básicas e inversión riesgos normas - Tecnología (fertilizantes, - Asistencia - Seguro - Productos semillas, técnica y - Banca de contra orgánicos maquinaria) capacitación a desarrollo desastres - Sello de - Infraes- pequeños - Programas naturales productos tructura básica productores de gobierno - Otros poblanos que (electricidad, - Investigación - Inversión instrumentos garantice riego) y desarrollo de privada de calidad e - Centros tecnología aseguramiento inocuidad generadores de agrícola valor agregado 1. Acceso a infraestructura productiva La mayoría de las actividades agrícolas se desarrollan con base en técnicas tradicionales, poco eficientes y productivas debido a la falta de acceso a nueva tecnología por parte de los productores. Por ejemplo, menos del 12 de la superficie agrícola cuenta con sistemas de riego lo que limita la productividad del sector y lo hace más vulnerable a eventos climatológicos.86 Para mejorar la competitividad de los pequeños productores se requiere mejorar los procesos productivos a través de la ampliación de los sistemas de riego y la promoción de la agricultura protegida. Por otro lado, para desarrollar el sector agroalimentario es necesario contar con equipo y maquinaria para llevar, procesar y transformar los productos como frutas en productos de mayor valor agregado. Según el Censo Agropecuario 2007, sólo el 0.2 por ciento de las unidades de producción tenía acceso a algún tipo de instalación para el manejo de la producción agrícola. Además, para transportar la materia prima y poder comercializar el producto final se debe contar con una red de comunicaciones suficientemente amplia. 2. Incrementar las capacidades para participar en el sector agrícola Las unidades económicas del sector agropecuario son en su mayoría pequeños productores que en muchos casos heredaron esta actividad por lo que su técnica se basa más en el aprendizaje empírico que en fundamentos técnicos.87 Para poder incrementar el rendimiento de los cultivos es necesario que los pequeños productores fortalezcan sus capacidades técnicas, productivas y empresariales, lo que les permitirá ser más eficientes en el uso de insumos bajo un enfoque de sustentabilidad. En este sentido parece necesario implementar 86 Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 del estado de Puebla con base en el Censo Agropecuario 2007. 87 SAGARPA (2009) 46 modelos de extensionismo basados en asistencia técnica y capacitación sobre técnicas agrícolas de acuerdo con el potencial de la tierra y la sustentabilidad ambiental, así como acompañamiento durante todo el proceso. Además, se requiere ampliar la oferta de capacitación sobre gestión administrativa y organizacional para que los productores fortalezcan las organizaciones locales y cuenten con las herramientas necesarias para comercializar sus productos de manera exitosa. Para acelerar el desarrollo del sector alimentario de manera sustentable es necesario generar mayor conocimiento sobre los procesos de transformación y los nichos de mercado, además de nuevas tecnologías. El estado cuenta con al menos seis centros de investigación y un agroparque.88 El continuar fomentando la investigación y el desarrollo tecnológico para desarrollar nuevas tecnologías agrícolas que incrementen la productividad, es un aspecto que parece prioritario hacia el futuro. 3. Inversión, financiamiento, y aseguramiento En el medio rural el mercado financiero está poco desarrollado. La presencia de instituciones financieras privadas es limitada, presumiblemente por la baja productividad del sector primario. Incluso si hubiera mayor acceso a mercados de crédito, aún hay pequeños productores organizados en ejidos y comunidades (propiedad social) por lo que no cuentan con los derechos de propiedad de la tierra lo que les impide pedir acceder a mecanismos de financiamiento tradicionales. En el caso del aseguramiento, un aspecto relevante es que el sector primario está expuesto constantemente a fenómenos climatológicos como sequías e inundaciones, los cuales afectan más a los pequeños productores que realizan actividades de temporal. Según datos del Censo Agropecuario 2007, en Puebla sólo el 1.9 por ciento de las unidades de producción contaba con un seguro. Si se carece de acceso a mecanismos de aseguramiento, difícilmente se podrán utilizar los excedentes para realizar inversiones con horizonte de inversión de más largo plazo, como la compra de maquinaria y equipo o tecnología. Más aún, ante el riesgo y la falta de este tipo de mecanismos se tiende a invertir en proyectos de menor riesgo que generalmente también tienen menor rendimiento. Incluso los pequeños productores se ven forzados a diversificar sus fuentes de ingresos y dedicarse también a actividades no agropecuarias o a depender de la ayuda gubernamental. Esto sugiere la necesidad de ampliar el acceso a fondos de aseguramiento. Si se carece de acceso a mecanismos de aseguramiento, difícilmente se podrán utilizar los excedentes para realizar inversiones con horizonte de inversión de más largo plazo, como la compra de maquinaria y equipo o tecnología. Más aún, ante el riesgo y la falta de este tipo de mecanismos se tiende a invertir en proyectos de menor riesgo que generalmente también tienen menor rendimiento. Incluso los pequeños productores se ven forzados a diversificar 88 CONACYT (2014) 47 sus fuentes de ingresos y dedicarse también a actividades no agropecuarias o a depender de la ayuda gubernamental. La respuesta de política pública más común a este panorama, ha sido la creación de programas públicos de crédito o aseguramiento subsidiado o a fondo perdido, con el objetivo de sustituir la falta de mercados. Sin embargo, la evidencia sobre este enfoque apunta a que su éxito es limitado, entre otros aspectos porque su capacidad para atender los distintos usos de los mercados financieros –incluyendo, por ejemplo, la protección ante eventos negativos inesperados, la provisión de crédito para aumentar el consumo o la inversión, el acceso a mecanismos de prevención, o incluso el ahorro con fines de largo plazo como el retiro- es reducida. 89 Otra alternativa consiste en enfocar los esfuerzos a crear las condiciones para la ampliación de los mercados financieros –incluyendo el crédito y el aseguramiento- hacia zonas en donde éste no está aún presente.90 Entre las opciones para promover la creación o ampliación de servicios financieros se incluyen la provisión de colateral para aumentar las probabilidades de acceso al crédito, la provisión de coaseguros para la población en pobreza, la educación financiera, la capacitación empresarial, la promoción de la oferta de instrumentos financieros como el arrendamiento, y la garantía de certeza jurídica para los prestadores de los servicios, entre otros. 4. Regulaciones y normas Para poder acceder a mercados de más valor, como lo es el de los productos orgánicos, es necesario contar con un sello que certifique las características especiales del producto que expide la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). Para reducir los costos implícitos en el proceso de acreditación una alternativa es invertir en capacitar a los pequeños productores en relación al Plan Orgánico.91 Asimismo, se puede desarrollar un sello de calidad exclusivo para productos de Puebla que garantizara la calidad e inocuidad de los productos locales. 89 Existen diversos estudios mostrando que el impedimento real para que los hogares realicen actividades claves como el ahorro para incrementar su patrimonio y capacidad de inversión, es la falta de acceso a mercados formales de crédito (véase por ejemplo Villagómez (1993, 1997 y 1998), Villagómez y Zamudio (1997) y Villagómez y Hernández (2010). 90 Una referencia al respecto es el trabajo de Powell y Székely (2015), quienes muestran que en México el acceso físico a servicios financieros de mercado modifica las estrategias de ahorro, inversión, crédito e incluso los patrones de consumo, y que por lo tanto, pueden contribuir a romper el “circulo viciosoâ€? de la pobreza. 91 De acuerdo con los Lineamientos para la Operación Orgánica de las Actividades Agropecuarias el interesado en ser Operador Orgánico debe tener un Plan Orgánico desde el inicio de la conversión o al momento de solicitar la certificación que debe actualizarse anualmente. El Plan debe incluir (i) los antecedentes o historial de manejo, incluido los insumos utilizados en la unidad de producción agropecuaria de los últimos tres años; (ii) la descripción de las actividades que se realizan actualmente en la unidad o que prevalecen en la operación; y (iii) un programa de actividades que contenga los aspectos que deben ser cambiados durante el proceso de conversión. 48 4.2 Intervenciones dirigidas específicamente a la población en pobreza Además de la necesidad de incrementar los niveles de ingreso de la población, los altos niveles de desigualdad en la entidad indican que es necesario incluir en una visión estratégica programas y políticas públicas que aseguren que la población de menores recursos se encuentre habilitada para aprovechar las oportunidades que genere el entorno. Un enfoque que puede ser usado para conocer las áreas de intervención prioritarias consiste en la identificación de las principales carencias que, de ser atendidas en un orden específico, disminuirían en mayor media los niveles de pobreza multidimensional extrema. 92 Además, para que una estrategia sea técnicamente viable y más costo efectiva, se deben considerar tanto los costos como el presupuesto disponible. Para este ejercicio de simulación se definieron dos escenarios: el primero considera un presupuesto equivalente al 10 por ciento del presupuesto estatal en desarrollo social 2016, y el segundo, al 60 por ciento del presupuesto, lo que equivale a 4.9 y 29.6 miles de millones de pesos (mmdp), respectivamente. Este último corresponde a un 10 por ciento del gasto en desarrollo social sostenido durante seis años. Los costos estimados de atender las carencias se tomaron de PNUD (2013).93 Los costos de atender las carencias de acceso a servicios de salud, a la seguridad social y a la alimentación son anuales para así poder perpetuar una mejora sobre la situación de los pobres. En cambio, atender las carencias de rezago educativo, calidad y espacios en la vivienda y servicios básicos en la vivienda implican un costo único por tratarse de inversiones en la creación de infraestructura y servicios. Es importante destacar que invertir en la reducción de las carencias puede tener externalidades positivas, ya que además de contribuir a reducir la pobreza multidimensional, éstas se reflejan de manera positiva en otros indicadores sociales y económicos, lo que en el largo plazo se traduciría en un menor gasto del gobierno en el combate a la pobreza.94 De acuerdo con los resultados de la simulación del primer escenario, con un 10 por ciento del presupuesto estatal en desarrollo social, dada la distribución de las carencias sociales entre la población, se observaría una mayor reducción en el nivel de pobreza multidimensional extrema si se invirtiera en eliminar la carencia de acceso a servicios de salud, y una vez atendida esta carencia, se destinará el resto de los recursos a atender la carencia por calidad y espacios en la vivienda. La población en situación de pobreza multidimensional extrema se reduciría de 16.2 a 13.2 por ciento (Cuadro 11). Debido a que el presupuesto es limitado, no se lograría reducir por completo la carencia por calidad y espacios en la vivienda. 92 En el Anexo 4 se puede consultar la metodología empleada. 93 En el Anexo 4 se pueden consultar los costos de eliminar las carencias estimados por PNUD (2013). 94 PNUD (2013) 49 Cuadro 11. Escenario 1: Disminución en pobreza extrema con un 10 por ciento del presupuesto estatal en desarrollo social, Puebla Año 0 Año 1 Año 2 Carencia por Carencia por Indicadores acceso a calidad y 2014 servicios de espacios en la salud vivienda Porcentaje de la población en 16.2 13.7 13.2 pobreza multidimensional extrema Costo por carencia (mmdp) 0 3.4 8.4 Costo acumulado (mmdp) 0 3.4 4.9 Fuente: Estimaciones propias con base en PNUD (2013), CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. Bajo un segundo escenario, con un 60 por ciento del presupuesto en desarrollo social en el estado, dada la distribución de las carencias sociales entre la población, se observaría una mayor reducción en el nivel de pobreza multidimensional extrema si se invirtiera el primer año el presupuesto adicional en atender la carencia por servicios básicos en la vivienda; en el segundo se resolviera la carencia por calidad y espacios en la vivienda; en el tercero, la carencia por acceso a servicios de salud, y en el cuarto, la carencia por acceso a la alimentación ya que el porcentaje de población en pobreza extrema se reduciría de 16.2 a 1.8 por ciento bajo esta secuencia (Cuadro 12). Es importante destacar que no se lograría reducir por completo la carencia de acceso a la alimentación en este escenario presupuestal Cuadro 12. Escenario 2: Disminución en pobreza extrema con un 60 por ciento del presupuesto estatal en desarrollo social, Puebla Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Carencia Carencia Carencia Carencia Indicadores por por calidad por acceso por acceso a 2014 servicios y espacios a los la básicos en en la servicios de alimentación la vivienda vivienda salud Porcentaje de la población en 16.2 10.5 6.2 3.2 1.8 pobreza extrema Costo por carencia (mmdp) 0 13.0 8.4 3.4 7.4 Costo acumulado (mmdp) 0 13.0 21.4 24.9 29.6 Fuente: Estimaciones propias con base en PNUD (2013), CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. En la simulación se considera como población objetivo a todas las personas en situación de pobreza multidimensional en Puebla que presentan alguna carencia social y los resultados se basan en que la carencia se resuelve para todos aquellos en pobreza multidimensional. Sin embargo, es importante mencionar que la dinámica de la pobreza cambia dependiendo del grupo de población o el tipo de localidad, por ejemplo, en zonas rurales las carencias relacionadas con las condiciones de la vivienda tienen mucho mayor peso que en zonas urbanas. Para conocer los resultados en el caso de que se focalizara la estrategia, se llevaron a cabo dos escenarios adicionales en los que se considera como población objetivo a la población que habita en localidades rurales en el estado. 50 Bajo un tercer escenario en el que se considera como población objetivo a aquéllos que habitan en localidades rurales –quienes representan el 28.3 por ciento de la población total95- con un 10 por ciento del presupuesto estatal de desarrollo social en 2016 la secuencia óptima consistiría en atender primero la carencia por calidad y espacios en la vivienda, seguida de la carencia por de acceso a servicios de salud y finalmente la carencia por acceso a la alimentación, lo que reduciría el nivel de pobreza multidimensional extrema en localidades rurales de 25.7 a 16.0 por ciento. Con un presupuesto seis veces mayor, el cuarto escenario consistiría en atender primero la carencia de acceso a servicios básicos en la vivienda, seguida de las carencias por calidad y espacios en la vivienda, acceso a servicios de salud, acceso a la alimentación y acceso a seguridad social. Bajo este escenario se eliminaría la pobreza extrema entre la población rural.96 En resumen, se observa que, bajo el escenario de contar con un presupuesto para desarrollo social mayor en diez por ciento, el mejorar tanto el acceso a los servicios de salud como la calidad y los espacios de las viviendas maximizarían los resultados del combate a la pobreza extrema en la entidad en general, y en el ámbito rural. De esta manera, los dos ejercicios de prospectiva ilustran, por un lado, la necesidad de que la población cuente con un “piso mínimo de bienestarâ€? que le permita participar en la actividad económica, y por otro lado muestran áreas de oportunidad en donde las intervenciones pueden ser más efectivas. En este sentido, la política social debe ser integral y enfocarse en atender las causas de la pobreza y no sus consecuencias. 5. Hacia una política social integral en el estado de Puebla Históricamente, los tres órdenes de gobierno en Puebla han implementado una variedad de estrategias y programas orientados a disminuir el rezago social y económico del estado. Sin embargo, el panorama actual evidencia que a pesar de algunos avances y aciertos, es necesario considerar intervenciones más efectivas que vayan a la raíz del problema y ataquen sus determinantes estructurales. A lo largo del documento, se propone enfocar los esfuerzos hacia mejorar las capacidades y activos productivos de la población con mayor rezago para que éstos cuenten con un “piso mínimo de bienestarâ€?. En este sentido, la estrategia propuesta en la Sección 4 se centra en los determinantes de los bajos ingresos y la alta desigualdad, lo que incluye las carencias que, de atenderse, reducirían de manera más efectiva la pobreza monetaria extrema. Solo atendiendo las causas es que podrá detonarse un círculo virtuoso de mayor productividad con equidad. Para hacer operativo este concepto, se debe contar con dos elementos fundamentales: (i) estrategias y programas secuenciados, articulados y con objetivos comunes, y (ii) una institucionalidad sólida y eficiente de la política social que permita llevar a cabo los 95 Estimaciones propias con base en la Encuesta Intercensal 2015. 96 En el Anexo 4 se presentan los resultados completos. 51 procesos de planeación, diseño, ejecución y evaluación inherentes a una política social integral. A continuación, se analizan ambos elementos. 5.1 Estrategias, programas y acciones de desarrollo social Estrategias de desarrollo social La política social del período 2011-2016 en el estado de Puebla se ha basado principalmente en dos estrategias de desarrollo social. Por parte del gobierno federal se cuenta con la Cruzada Nacional contra el Hambre (iniciada en el 2013), mientras que el gobierno estatal estableció en 2014 la Estrategia para Abatir las Carencias Sociales. La Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) fue introducida por el gobierno federal con los objetivos de eliminar el hambre y la desnutrición infantil aguda, aumentar la producción de alimentos y el ingreso, minimizar pérdidas post cosechas y promover la participación comunitaria entre la población en situación de pobreza extrema que tienen carencia alimentaria. La estrategia incluye 56 programas federales y está presente en 1,012 municipios, de los cuales 64 se encuentran en Puebla. Para poder cumplir con los objetivos de la CNCH, desde un principio se buscó promover la coordinación entre dependencias del gobierno federal y los tres niveles de gobierno. Hay algunos estados en donde el gobierno local adoptó la lógica de operación de la Cruzada creando sistemas de información o estructuras de planeación que buscan complementar los recursos estatales con los federales para abatir las carencias. Este es el caso de Puebla donde el gobierno estatal colabora en la implementación de la estrategia.97 Por otro lado, la Estrategia para Abatir las Carencias Sociales tiene como fin mejorar la calidad de vida de las personas, promover el cumplimiento de sus derechos sociales y fortalecer su bienestar económico.98 En este sentido, con base en los indicadores de la medición de pobreza multidimensional del estado se definieron acciones específicas para combatir la pobreza multidimensional, específicamente las carencias relacionadas con la falta de alimentación y la precariedad de la vivienda.99 En total se identificaron siete programas vinculados a esta estrategia (Diagrama 2).100 Al clasificarlos según la restricción en la acumulación de activos (véase Sección 3) se observa que se incluyen programas dirigidos a eliminar las restricciones de capacidades para participar en la economía, de patrimonio y de acceso a servicios básicos. La Estrategia no contempla 97 CONEVAL (2016) 98 Secretaría de Desarrollo Social del estado de Puebla (2014) 99 Se refiere a los indicadores de carencia por acceso a calidad y espacios en la vivienda y por acceso a servicios básicos en la vivienda. 100 No se encontró un documento oficial con el nombre de todos los programas. En el Quinto Informe de Gobierno se hace referencia a los programas Unidades Móviles Alimentarias, Programa Estatal de Colocación de Techos, Programa Estatal Cuartos Dormitorio. En el portal web de la Secretaría de Desarrollo Social del estado se encontró el listado completo de los programas. 52 programas dirigidos a eliminar las restricciones de riesgo o falta de mecanismos de crédito y aseguramiento, o de entrada a los mercados laborales por lo que está dejando fuera elementos esenciales que inciden en la pobreza. Diagrama 2. Componentes de la Estrategia para Abatir las Carencias Sociales Ampliación de Alimentación - Unidades móviles alimentarias capacidades - Programa de Sanitarios con Biodigestores Estrategia para - Programa Estatal de Cuartos abatir las carencias Dormitorio sociales Oferta de - Programa Estatal de Colocación de servicios básicos Techos - Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias Vivienda - Programa de Mejoramiento y Ampliación de Vivienda - Programa de Esquemas de Patrimonio Financiamiento y Subsidio Federal de Vivienda Fuente: Elaboración propia con base en información de la Secretaría de Desarrollo Social del estado de Puebla. Cabe destacar que no hay información disponible sobre cómo se articulan los programas que conforman la Estrategia para lograr una política social integral. Asimismo, no hay evidencia sobre si ha habido coordinación entre las diferentes dependencias y entidades, lo que esto podría sugerir que los programas siguen operando de manera aislada. Bajo este contexto, más adelante se presenta una propuesta de esquema para el proceso lógico de planeación de una política integral de desarrollo social. Programas y acciones de desarrollo social Las estrategias recién descritas se integran por programas de desarrollo social, los cuales tienen distintos objetivos. En este sentido, es importante identificar si los programas que operan tanto a nivel federal como estatal se dirigen a eliminar las restricciones de acceso a los activos generadores de ingresos descritas en la Sección 2. Con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2015, el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones de Desarrollo Social, el Presupuesto de Egresos e Informe de Gobierno del Estado de Puebla 2015, el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 y la Cuenta 53 Pública estatal 2014.101 En 2015 se identificaron 278 programas y acciones de desarrollo social.102 Los programas y acciones se clasificaron de acuerdo con las restricciones de activos generadores de ingresos en las siguientes líneas de acción: (i) oferta de servicios, (ii) ampliación de capacidades básicas, (iii) formación de patrimonio o capacidad para invertir, (iv) mecanismos de crédito y aseguramiento y (v) acceso al mercado laboral. En el Cuadro 13 se presenta un resumen de los programas clasificados según las líneas de acción. Desataca que, del total de intervenciones identificadas, sólo el 12.9 por ciento no se vincula con las líneas de acción definidas. La temática que más abordan los programas y acciones es la de ampliación de capacidades con 98 programas, mientras que la que menos abordan es la de acceso al mercado laboral con 16 programas. La mayoría de los programas clasificados dentro de la línea de acción mecanismos de crédito y aseguramiento son programas que otorgan apoyos monetarios para que la población pueda llevar a cabo actividades productivas ya que ésta pudiera no tener acceso a mercados financieros. Cuadro 13. Número de programas y acciones federales y estatales por línea de acción, Puebla 2015 No. Línea de acción Porcentaje programas Oferta de servicios básicos 29.5 82 Ampliación de capacidades 35.3 98 Formación de patrimonio o capacidad para 6.1 17 invertir Mecanismos de crédito y aseguramiento 10.4 29 Acceso al mercado laboral 5.8 16 No aplica 12.9 36 Total 100 278 Fuente: Elaboración propia con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2015, el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones de Desarrollo Social, el Presupuesto de Egresos e Informe de Gobierno del Estado de Puebla 2015, el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 y la Cuenta Pública estatal 2014. En el Anexo 9 se puede consultar la lista completa de programas y acciones por línea de acción y derecho social con el que se vinculan de manera directa. 101 Al momento de la elaboración del presente informe, la Cuenta Pública 2015 aún no estaba disponible. 102 Los programas sociales se identificaron con base en lo criterios de inclusión del Inventario Estatal 2012. La nota metodológica se puede está disponible en la Presentación y Análisis del Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2012. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/IPE/Paginas/historico.aspx 54 Cabe mencionar que no porque una línea de acción cuente con mayor número de programas y acciones significa que el problema se está atendiendo por múltiples frentes. Por ejemplo, se han identificado al menos ocho distintos programas y acciones en Puebla relacionados con la vivienda, y así como estos y otros pueden complementarse entre sí, también puede haber duplicidades o incluso pueden ser programas con fines meramente políticos. Para verificar la sincronía entre estas acciones y su eficacia para atender la restricción identificada, sería necesario realizar un análisis detallado sobre el diseño y operatividad de cada uno de los 278 referidos, lo cual se sugiere para una etapa futura de diálogo con las autoridades. En cualquier caso, para garantizar que la política social cuente con los elementos necesarios para maximizar su operatividad, eficiencia e impacto, es necesario que el Estado desarrolle una institucionalidad social sólida y efectiva. Bajo esta línea, en el siguiente apartado se realiza una valoración de las capacidades institucionales del estado con el fin de detectar los avances y las áreas de oportunidad en la materia. 5.2 Institucionalidad de la política social Este estudio ha argumentado que para poder hacerle frente al rezago social de Puebla se requiere de una estrategia delineada bajo un enfoque integral que se concentre en las causas de los bajos ingresos y la desigualdad, y al mismo tiempo contribuya a la productividad y al desarrollo del estado. Para su instrumentación se requiere de una institucionalidad sólida y eficiente para llevar a cabo procesos de planeación, diseño, ejecución y evaluación. Tomando como base la metodología propuesta por Székely (2015) se realizó una valoración de las capacidades institucionales existentes con base en diez elementos:103 1. Existencia de una Secretaría de Desarrollo Social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza 2. Establecimiento de objetivos concretos en un Plan o Programa Estatal 3. Definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos, la existencia de sistemas formales para su seguimiento y medición 4. Marco jurídico estableciendo responsabilidades, facultades y atribuciones por actor. 5. Presupuesto para ejercer facultades 6. Mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de gobierno, con relación a la evaluación de la política de desarrollo social 7. Contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana 8. Existencia de Reglas de Operación para los Programas y Acciones 9. Existencia de padrones/registros de beneficiarios 10. Marco jurídico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios 103 En el Anexo 10 se puede consultar la metodología completa y la discusión de cada uno de los elementos analizados. 55 En el Cuadro 14 se presenta un resumen de los elementos de institucionalidad de la política social a nivel federal y en el estado. Mientras que a nivel federal, se cuentan con todos los elementos del decálogo, en Puebla aún es necesario fortalecer el monitoreo y evaluación para poder medir los avances de la política de desarrollo social y detectar áreas de oportunidad; generar mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de gobierno para la evaluación de la política de desarrollo social y que ésta no sea sólo un esfuerzo aislado de unas cuantas dependencias, así como contar con una contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana. Se discuten a continuación los tres elementos en los que debe haber mejoría para fortalecer las capacidades institucionales en el estado. Cuadro 14. Elementos de institucionalidad de la política social a nivel federal y en Puebla Elemento de Federal Puebla institucionalidad 1. Ministerio ï?? ï?? 2. Objetivos ï?? ï?? 3. Evaluación ï?? ï?? 4. Marco jurídico ï?? ï?? 5. Presupuesto ï?? ï?? 6. Coordinación ï?? ï?? 7. Participación ï?? ï?? 8. Reglas de operación ï?? ï?? 9. Registros de beneficiarios ï?? ï?? 10. Códigos de conducta ï?? ï?? Fuente: Elaboración propia con base en Székely (2015) Nota: El análisis a nivel federal se puede consultar en Székely (2015). 3. Definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos, la existencia de sistemas formales para su seguimiento y medición La Ley de Desarrollo Social del estado de Puebla en su artículo 36 señala que el Sistema Estatal de Desarrollo Social es un mecanismo permanente de colaboración, concurrencia, coordinación y concertación del Gobierno del estado y los Ayuntamientos de los Municipios, así como del sector social y privado. Además, tiene los objetivos de promover y fomentar la participación de la sociedad, en la elaboración, ejecución y evaluación de las Políticas Públicas de Desarrollo Social a través de la creación de grupos de trabajo temáticos y regionales para la atención de asuntos específicos en la materia; y de coordinarse con el Subcomité Sectorial de Desarrollo Social del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, en materia de evaluación y seguimiento de la política social del estado. En los artículos 54 al 58 de la Ley de Desarrollo Social estatal se enuncia lo referente a la evaluación de la política estatal de desarrollo social. Se señala que la política estatal de desarrollo social y el funcionamiento del Sistema Estatal de Desarrollo Social deberán 56 evaluarse anualmente, y los resultados deberán darse a conocer en el periódico oficial del estado, así como en la página electrónica del gobierno del estado de Puebla. Asimismo, para la evaluación de la política de desarrollo social, los programas de desarrollo social deberán incluir los indicadores de resultados, de gestión y de servicios para medir su cobertura, calidad e impacto. Específicamente el artículo 56 describe que los indicadores que deben ser considerados para las evaluaciones, entre ellos destacan: (i) cobertura y número de beneficiarios; (ii) calidad de los servicios; (iii) conocimiento de la población de los programas; (iv) mejoras en la calidad de vida de las familias en función del rezago social; (v) oportunidades de acceso a los programas; (vi) disminución de los índices de pobreza multidimensional; y (vii) opinión de los beneficiados. Finalmente, se define que la evaluación de la política de desarrollo social podrá ser realizada interna o externamente y que deberá ser anual. Con respecto a este elemento de institucionalidad se concluye que aunque Puebla cuenta con una serie de elementos e indicadores enfocados en la evaluación, en sí no existe un sistema que aglutine y sistematice a los indicadores, ni la existencia de un sistema formal en operación que le dé seguimiento y medición de indicadores. 6. Mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de gobierno, para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social La Ley de Desarrollo Social del estado de Puebla señala en el artículo 36 que el Sistema Estatal de Desarrollo Social es un mecanismo permanente de concurrencia, colaboración, coordinación y concertación del gobierno estatal y los ayuntamientos de los municipios, así como de los sectores social y privado, y tiene por objeto promover y fomentar la participación de la sociedad, en la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas de desarrollo social a través de la creación de grupos de trabajo temáticos y regionales para la atención de asuntos específicos en la materia. Asimismo, señala la necesidad de coordinarse con el Subcomité Sectorial de Desarrollo Social del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla, en la evaluación y seguimiento de la política social del estado. A pesar de que en la normatividad se establecen las bases para crear un mecanismo de coordinación entre órdenes de gobierno, en la práctica no se cuenta con uno por lo que no se cumple con este elemento de institucionalidad de la política de desarrollo social. 7. Contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana En la búsqueda se encontró que el 31 de diciembre del 2014 el estado de Puebla promulgó la Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil para el Estado de Puebla. Aunque esto es un avance en la materia, no constituye 57 propiamente la creación de una Contraloría Social para el estado de Puebla, por ende, el estado no cumple del todo con este elemento de institucionalidad propuesto. 5.3 Del concepto a la acción Para dar racionalidad y hacer eficiente el gasto público actualmente disperso en 278 programas y acciones sociales en Puebla, se hace necesario replantear los objetivos y alcances de cada uno de estos programas y en dado caso su existencia misma, de manera que exista una justificación de su permanencia como parte de una política social integral en la entidad. Un elemento central será el desarrollo de la capacidad de coordinación institucional entre los diferentes órdenes de gobierno, a partir de lo cual se podrá llevar a cabo un proceso de planeación en el que se reorganicen los programas bajo objetivos comunes. Dada la complejidad del entorno observado actualmente, a continuación se presenta una propuesta de esquema para el proceso lógico de planeación a desarrollarse en el Estado durante el inicio de la siguiente Administración en la entidad (Diagrama 3). Siguiendo la lógica del diagrama, como primer paso se sugiere establecer un diagnóstico claro y actualizado sobre el problema a enfrentar. Para esto se puede tomar como base el diagnóstico incluido en las primeras dos secciones de este documento. Debido a que existen múltiples actores relevantes se propone definir un mecanismo de coordinación efectivo entre las diferentes dependencias y niveles de gobierno. De no hacerlo, se corre el riesgo de que los programas tanto federales como estatales continúen implementándose de manera aislada, lo que podría disminuir su impacto e incluso generar duplicidades en el ejercicio del gasto. Dada sus atribuciones y el contacto constante que tiene con el resto de la administración pública estatal y federal, se sugiere que en un inicio sea la Secretaría de Finanzas la responsable de establecer y dar seguimiento al mecanismo de coordinación. Como parte del proceso de planeación se recomienda establecer una agenda de trabajo conjunta entre todas las dependencias participantes en el sector social de la entidad. Se sugiere usar la metodología de marco lógico ya que permite generar un lenguaje común, logra resumir en un formato estándar la información más relevante para la implementación del programa y permite alcanzar acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas, coordinación y riesgos posibles –nótese que este procedimiento es además un requisito de la normatividad federal. 104 En la Sección 5.2 se identificó que en el estado operan casi 278 programas y acciones de desarrollo social, sin embargo, estos suelen operar de manera desarticulada. Es por esto que, en la etapa de planeación, se debe establecer con claridad de qué manera contribuye cada uno a la estrategia general, y cuáles son sus objetivos específicos. Asimismo, se debe 104 CONEVAL (2009) 58 establecer qué bienes o servicios se espera producir y para lograrlo qué actividades se deben llevar a cabo, así como identificar las necesidades presupuestales correspondientes. Una posibilidad, es utilizar en el enfoque de generación de capacidades y activos, descrito en la Sección 3, como eje para esta etapa planeación. Se sugiere revisar puntualmente la lógica de cada programa y realizar las modificaciones necesarias para que sea posible alinearlos, en su caso, a los objetivos propuestos. Esto sólo será posible bajo un mecanismo de coordinación efectivo entre las diferentes dependencias. Adicionalmente, para conocer en qué medida se cumplen los objetivos establecidos, se deben establecer metas e indicadores de desempeño. Después de contar con el diseño de los instrumentos de política pública a utilizar, es necesario garantizar el financiamiento requerido para su operatividad. De hecho, el volumen de recursos que ha fluido al sector social en Puebla en los últimos años, indica que además de reforzar su monto, es necesario enfatizar también el desarrollo de procesos para hacer eficiente su asignación y operatividad. Después de la etapa de ejecución, como se ilustra en el Diagrama 4, es necesario contar con los mecanismos de monitoreo y evaluación que permitan asegurar que la estrategia se está implementando de manera adecuada. Ya en operación, se propone medir si se están cumpliendo los objetivos definidos y evaluar si se está llegando a las metas de manera eficiente y efectiva mediante los indicadores de desempeño definidos en la etapa de planeación. Diagrama 3. Ciclo de políticas públicas Diagnosticar el problema Planeación – metas - objetivos Diseño de programas/políticas Financiamiento Implementación Monitoreo Medición – evaluación Fuente: elaboración propia con base en Székely (2014) 59 Finalmente, es importante resaltar que en la medida en que la integración funcional de los procesos anteriormente descritos se alinee, la capacidad de ejercer una política pública basada en resultados será mayor. 6. Conclusiones El presente documento examina la situación de pobreza en el Estado de Puebla, en el que más de seis de cada diez personas viven en pobreza monetaria. Las tasas altas de pobreza en el Estado se deben a los bajos ingresos que generan los hogares, y en especial a la marcada inequidad en su distribución. Destaca a este respecto que Puebla es la entidad con mayor desigualdad de ingresos en el país. Incluso, a pesar de que en el período 2010-2014 se incrementó el ingreso promedio de los hogares en la entidad, lo cual tuvo un efecto reductor de pobreza, la desigualdad se incrementó de manera importante, con lo cual se revirtió el efecto crecimiento y dio como resultado un aumento en la pobreza. Puebla además registra también rezagos considerables en todas las dimensiones incluidas en la medición de la pobreza multidimensional, en donde destaca sobre todo el aumento en los años recientes en el porcentaje de personas con carencia en seguridad social. El análisis presentado desarrolla el argumento de que la persistente pobreza se debe a que la población de menores recursos no cuenta con las condiciones para desarrollar sus capacidades de generación de ingresos –incluyendo el capital humano y el capital físico para invertir en el desarrollo de actividad económica- y que además, las condiciones del entorno no generan oportunidades productivas para la utilización de las capacidades existentes. De esto se deriva la propuesta de re dirigir los esfuerzos de la política social del Estado hacia inversiones en capacidades y oportunidades en las zonas de mayor pobreza. Este re direccionamiento se considera factible, debido a que en la actualidad existen al menos 278 programas sociales en operación en la entidad, para los cuales, la evidencia de su impacto sobre los determinantes estructurales de la pobreza, son escasos. Es decir, el problema no es necesariamente de falta de recursos, sino de orientación. Se propone específicamente un cambio de enfoque de uno que tiene como objetivo “atenderâ€? a la población en pobreza, a uno de “invertir en las capacidades de generación de riquezaâ€?. Para hacer viable este tipo de enfoque, es necesario identificar los sectores de la economía con potencial de generar un tipo de crecimiento participativo e incluyente. La estructura sectorial de la producción actual en el Estado claramente no ha logrado revertir las condiciones históricas de pobreza de la población, por lo que se requiere explorar sectores en los que existan ventajas comparativas aún no aprovechadas para dirigir esfuerzos focalizados en su desarrollo, a la par de invertir en que la población en pobreza pueda aprovechar las oportunidades que se generen. En el caso de Puebla, diversos estudios prospectivos identifican al sector agroalimentario como principal opción factible para lograr este tipo de crecimiento incluyente. De hecho, en 60 la actualidad, este sector representa una proporción menor del producto de la entidad, lo que puede ser reflejo de su sub-aprovechamiento. En el presente estudio utilizamos a dicho sector como ejemplo para apuntar al tipo de inversiones necesarias para abrir espacios de desarrollo con participación de la población en pobreza en el Estado. De la misma manera, pueden realizarse ejercicios similares a nivel sub regional o incluso Municipal en Puebla con el fin de identificar las áreas estratégicas en las que se podría romper el círculo de la pobreza invirtiendo en la productividad de la población que históricamente ha estado marginada del desarrollo. 61 Referencias Attanasio, O. y Székely, M. (2001). “Portray of the poor: An Asset Based Approachâ€?, Johns Hopkins University Press, Washington DC, 2001. Bussolo, M., and López Calva, LF, “Shared Prosperity: Paving the Way in Europe and Central Asiaâ€? The World Bank, 2014. Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV, 2015) Bases de datos de inclusión financiera. Recuperado de http://www.cnbv.gob.mx/Inclusi%C3%B3n/Paginas/Bases-de-Datos.aspx Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV, 2014). Reporte de inclusión financiera 6. Recuperado de http://www.cnbv.gob.mx/Inclusi%C3%B3n/Documents/Reportes%20de%20IF/Reporte%20d e%20Inclusion%20Financiera%206.pdf Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO, 2011). La Biodiversidad en Puebla: Estudio de Estado. México. Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad. Recuperado de http://www.biodiversidad.gob.mx/region/EEB/pdf/BiodiversidadenPuebla.pdf Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, 2014) Agenda de innovación de Puebla. Recuperada de 2015 de http://www.agendasinnovacion.mx/?p=2028 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2016). Balance de la Cruzada Nacional contra el Hambre 2013-2016. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/ECNCH/Documents/Balance_Cruzada_2013_2016.p df ________ (2015). Pobreza en México 2014. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/Medicion/MP/Paginas/Pobreza_2014.aspx ________ (2015c). Diagnóstico sobre alimentación y nutrición. http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/ECNCH/Documents/Diagnostico_sobre_alimentacio n_y_nutricion_270715.pdf __________ (2014). Características productivas de los hogares rurales en México. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/Cruzada%20contra%20el%20Hambre/Cara ct_Prod_hogares_rurales.pdf ________ (2010). Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/Metodologia_Medicion_Multidimensional.pdf ________ (2009). Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/EVALUACIONES/2532.pdf 62 ________ (s/f). Inventario Nacional CONEVAL de Programas y Acciones de Desarrollo Social. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/inventario_nacional_de_programas_y_accio nes_sociales.aspx Consejo Nacional de Población (CONAPO). Tasa global de fecundidad y tasa de fecundidad adolescente, 2009 y 2014. Recuperado de http://www.conapo.gob.mx/es/CONAPO/Tasa_Global_de_Fecundidad_y_Tasa_de_Fecundid ad_Adolescente_2009_y_2014 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (2012). Resultados por regiones geográficas y metropolitanas de la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México (ENADIS) 2010. Recuperado de http://www.conapred.org.mx/userfiles/files/Enadis-RyZM-ACCSS.pdf Cord, L., M.A. Genoni, and C. Rodríguez-Castelan, “Shared Prosperity and Poverty Eradication in Latin America and the Caribbeanâ€?, the World Bank, 2015. Datt, G. y Ravallion, M. (1992). "Growth and Redistribution Components of Changes in Poverty Measures: A Decomposition with Applications to Brazil and India in the 1980s." Journal of Development Economics, 38, 275-295. Gobierno del Estado de Puebla. Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017. Recuperado de http://ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/CDs2011/CDPaneacionD/pdf/1.%20INTRODUC CION.pdf Haddad, L. (2002), “Nutrición y Pobreza.â€? En Nutrición: La Base para el Desarrollo, Ginebra: SCN, 2002. Huppi, M. y Ravallion, M. (1991). “The Sectoral Structure of Poverty during an Adjustment Period: Evidence for Indonesia in the Mid-1980s.â€? World Development 19 (12): 1653–78. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI, 2016). Encuesta Intercensal 2015.México. ________ (2016). Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, 3° trimestre de 2014. ________ (2016). Banco de Información Económica (BIE). ________ (2016). Banco de Información INEGI. ________ (2016). Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE). ________ (2016). Indicadores de Bienestar por Entidad Federativa. ________ (2015). Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS-ENIGH) 2014. ________ (2013). Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS-ENIGH) 2012. 63 ________ (2012). Perspectiva estadística Puebla. Recuperado de http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/integracion /estd_perspect/pue/Pers-pue.pdf ________ (2011). Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS-ENIGH) 2010. ________ (s/f). Censo Agropecuario 2007. ________. Censo Económico. ________. Sistema Municipal de Bases de Datos (SIMBAD). Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE, 2015). Panorama Educativo de México (2014). Indicadores del Sistema Educativo Nacional. Educación básica y media superior. Recuperado de http://publicaciones.inee.edu.mx/buscadorpub/p1/b/113/p1b113.pdf Instituto Nacional de Salud Pública (2013). Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012. Resultados por Entidad Federativa. Puebla. Recuperado de http://ensanut.insp.mx/informes/Puebla-OCT.pdf López-Calva y Ortiz-Juárez (2011). A Vulnerability Approach to the Definition of Middle Class. Banco Mundial. Recuperado de http://elibrary.worldbank.org/doi/abs/10.1596/1813-9450- 5902. Mendoza, P. y Széley, M. (2015). Descomponiendo los cambios en la pobreza de ingresos en México: Aspectos metodológicos y su aplicación para el período 1994-2014. Estudio para la Secretaría de Desarrollo Social, México, 2015. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2013). Reducción estratégica de la pobreza. Documento de trabajo. Rublí, A. (2012). La importancia de corregir por el sesgo de selección en el análisis de las brechas salariales por género: un estudio para Argentina, Brasil y México. Ensayos Revista de Economía–Volumen XXXI, No.2, noviembre 2012, pp. 1-36. Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Puebla (2014). Diagnóstico del Programa Estatal de Colocación de Techos. Recuperado de http://www.transparencia.puebla.gob.mx/index.php?option=com_k2&view=item&id=3262:diagn% C3%B3stico-colocaci%C3%B3n-de-techos&Itemid=9167 Secretaría de Economía (2016). Sectores estratégicos. Recuperado de https://tutoriales.inadem.gob.mx/pdf/INADEM-Sectores-estrategico.pdf Secretaría de Educación Pública (2015). Resultados PLANEA 2015. Recuperado de http://planea.sep.gob.mx/difusion_basica_2015/ Secretaría de Salud (s/f). Sistema Nacional en Salud (SINAIS). http://www.dgis.salud.gob.mx/contenidos/sinais/gastoensalud.html 64 Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP). Producción agropecuaria y pesquera 2014. Recuperado de http://www.siap.gob.mx/produccion-agropecuaria/ Székely, M. (2015). Cambios en la Institucionalidad de la Política de Protección Social en América Latina y el Caribe: Avances y Nuevos Desafíos. División de Protección Social y Salud, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Székely, M. y Leyson, F. (2015), “Estrategia para el Desarrollo de la Región Sur-Suresteâ€?, Centro de Estudios Educativos y Sociales, para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Oficina de México, 2015. 65 Anexo 1. Indicadores de pobreza Cuadro A1.1 Pobreza monetaria por grupos de población, Puebla 2014 Pobreza Indicadores Pobreza extrema Población rural 75.3 40.1 Población urbana 67.4 28.6 Población hablante de lengua indígena 86.5 56.6 Población no hablante de lengua 67.1 28.6 indígena Total estatal 69.7 31.9 Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2015) y el MCS- ENIGH 2014. Nota: Pobreza monetaria se refiere a aquellos con un ingreso corriente total per cápita mensual inferior a la línea de bienestar. Pobreza monetaria extrema se refiere a aquellos con un ingreso corriente total per cápita mensual inferior a la línea de pobreza de bienestar mínimo. Cuadro A1.2 Pobreza multidimensional, Puebla 2010-2014 Porcentaje Miles de personas Indicadores 2010 2012 2014 2010 2012 2014 Pobreza Población en situación de pobreza 61.5 64.5 64.5 3616.3 3878.1 3958.8 Población en situación de pobreza extrema 17.0 17.6 16.2 1001.7 1059.1 991.3 Indicadores de carencia social Rezago educativo 25.3 24.1 22.9 1485.6 1449.1 1407.5 Carencia por acceso a los servicios de salud 40.4 29.6 21.2 2378.5 1783.5 1298.9 Carencia por acceso a la seguridad social 72.3 77.1 75.2 4250.5 4637.6 4610.1 Carencia por calidad y espacios en la 19.6 19.4 18.9 1153.0 1166.0 1161.4 vivienda Carencia por acceso a los servicios básicos 37.3 34.8 30.6 2196.4 2095.2 1877.7 en la vivienda Carencia por acceso a la alimentación 27.6 30.1 23.9 1620.9 1813.4 1463.2 Bienestar Población con ingreso inferior a la línea de 27.7 32.9 31.9 1626.8 1981.6 1953.9 bienestar mínimo Población con ingreso inferior a la línea de 67.1 68.7 69.7 3943.7 4132.0 4272.9 bienestar Fuente: CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2014. 66 Cuadro A1.3 Distribución de la población por sector de actividad de la ocupación del jefe de hogar, según nivel de pobreza monetaria. Puebla 2010-2014 Pobreza monetaria No Pobres Línea de Línea de Sector de actividad de la ocupación del Jefe de Bienestar Bienestar Arriba de LB Hogar Mínimo (LB) 2010 2014 2010 2014 2010 2014 Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 50.2 46.6 33.6 33.0 8.0 10.0 Explotación de minas y canteras, construcción, 12.2 6.4 12.1 10.4 13.0 10.6 suministro de electricidad, gas y agua Industrias manufactureras 11.4 9.7 16.1 13.0 16.5 15.9 Comercio al por mayor y al por menor, transportes y 14.1 16.8 18.5 19.4 20.0 23.3 almacenamiento Comunicación, servicios financieros, servicios 1.0 2.4 2.5 3.4 8.2 7.3 inmobiliarios y servicios profesionales, científicos Servicios educativos, servicios de salud y asistencia 0.8 0.6 1.5 2.4 11.3 11.9 social Servicios de esparcimiento culturales, deportivos, 2.7 4.6 5.7 4.9 8.2 6.5 servicios de alojamiento y preparación de alimentos Otros servicios excepto actividades gubernamentales 6.1 10.8 8.6 10.3 9.0 8.3 Actividades legislativas, gubernamentales, de 1.6 2.1 1.3 3.3 5.8 6.1 impartición de justicia y organismos internacionales Fuente: Estimaciones propias con base en CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. 67 Figura A1.1 Distribución del ingreso corriente total per cápita por quintil de ingreso, México 2014 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Quintana Roo Colima Jalisco Oaxaca Coahuila México Morelos Sinaloa Aguascalientes Chihuahua Tamaulipas Durango Michoacán Nacional Puebla Baja California Guerrero Hidalgo Nayarit Querétaro San Luis Potosí Sonora Yucatán Distrito Federal Tabasco Tlaxcala Baja California Sur Campeche Guanajuato Nuevo León Veracruz Chiapas Zacatecas I II III IV V Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. Figura A1.2. Clase media, vulnerabilidad y pobreza a nivel nacional y en Puebla, 2014 100% 1.0 2.3 18.7 80% 32.1 60% 43.8 42.3 40% 20% 36.5 23.3 0% Puebla Nacional Población en pobreza Población vulnerable Clase media Clase alta Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. 68 Figura A1.3 Clase media, vulnerabilidad y pobreza por grupo poblacional, Puebla 2014 0.0 0.1 100% 1.1 0.9 1.4 1.1 5.7 6.5 19.1 18.3 23.6 20.6 80% 30.2 33.2 60% 43.7 43.9 45.4 48.0 40% 60.3 63.9 20% 36.0 36.9 27.1 32.9 0% Hombres Mujeres Urbano Rural No hablante Hablante de lengua lengua indígena indígena Pobre Vulnerable Clase Media Clase Alta Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH2014. 69 Figura A1.4 Carencias sociales por clase media, vulnerabilidad y pobreza, Puebla 2014 100% 92% 80% 75% 60% 47% 49% 40% 32% 33% 33% 21% 27% 26% 21% 22% 19% 24% 20% 11% 14% 14% 8% 9% 0% 3%0% 0% 0% 0% Rezago Carencia por Carencia por Carencia por Carencia por Carencia por educativo acceso a acceso a calidad y acceso a acceso a la servicios de seguridad social espacios en la servicios alimentación salud vivienda básicos en la vivienda Población en pobreza Población vulnerable Clase media Clase alta Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. Figura A1.5 Porcentaje de la población que pertenece a la clase media, México 2014 60 50 40 Porcentaje 30 20 10 - Chihuahua Michoacán Tlaxcala Colima Jalisco Sinaloa Oaxaca Coahuila Morelos México Aguascalientes Tamaulipas Nacional Durango Baja California Baja California Puebla Sonora Querétaro Nayarit Campeche Yucatán San Luis Potosí Hidalgo Guerrero Distrito Federal Quintana Roo Tabasco Veracruz Nuevo León Guanajuato Zacatecas Chiapas Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. 70 Anexo 2. Indicadores complementarios Cuadro A2.1 Porcentaje de la población con acceso a los servicios de salud a nivel nacional y en Puebla, según institución, 2010-2015 Nacional Puebla Indicadores 2010 2015 2010 2015 Población con acceso a servicios de salud* 66.4 82.2 49.5 79.8 IMSS 47.4 39.2 40 23.5 ISSSTE e ISSSTE estatal 9.9 7.7 9.6 5.7 Pemex, Defensa o Marina 1.5 1.2 0.9 0.5 Seguro Popular 35.7 49.9 46 69.4 Institución privada 4.2 3.3 2 2.2 Otra institución 2.7 1.5 2.3 0.9 No derechohabiente 33.0 17.3 49.3 19.8 No especificado 0.6 0.5 1.2 0.4 * Incluye afiliaciones múltiples. Fuente: Estimaciones propias con base en el Censo 2010 y Encuesta Intercensal 2015. Cuadro A2.2 Resumen de indicadores de salud a nivel nacional y en Puebla Lugar que ocupa a Indicador Nacional Puebla nivel nacional Población con acceso a servicios de salud (2015) 82.2 79.8 28 Razón de mortalidad materna (2013) 42.3 31.8 23 Tasa de mortalidad infantil en menores de un año 13.0 15.6 1 (2013) Tasa de mortalidad infantil en menores de cinco años 15.7 18.6 5 (2013) Tasa de embarazo adolescente (2014) 77.0 73 21 Tasa global de fecundidad (2014) 2.2 2.4 8 Médicos por cada mil habitantes (2010) 1.6 1.3 26 Camas censables por cada mil habitantes (2010) 0.8 0.6 19 Gasto en salud como porcentaje del PIB (2014) 3.2 3.6 12 Fuentes: Banco de Información de INEGI, SINAIS, INSP 2013, CONAPO. 71 Cuadro A2.3 Resumen de indicadores de servicios en la vivienda nivel nacional y en Puebla, 2010-2014 Nacional Puebla Lugar que ocupa a Indicador 2010 2014 2010 2014 nivel nacional Acceso a servicios básicos en la vivienda (porcentaje) Población sin acceso al agua 9.2 8.2 12.5 11.3 8 Población en viviendas sin drenaje 10.7 8.1 14.3 11.0 8 Población en viviendas sin electricidad 0.9 0.6 0.7 0.4 19 Población en viviendas sin chimenea cuando usan leña 13.7 13.4 24.8 19.3 9 o carbón para cocinar Calidad y espacios en la vivienda (porcentaje) Población en viviendas con pisos de tierra 4.8 3.3 6.2 4.9 5 Población en viviendas con techos de material endeble 2.5 1.7 5.1 3.7 4 Población en viviendas con muros de material endeble 1.9 1.7 1.6 0.5 28 Población en viviendas con hacinamiento 10.5 8.5 13.1 13.3 6 Disponibilidad de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en la vivienda (porcentaje) Viviendas sin computadora (2015) 70.6 67.4 79.0 76.2 8 Viviendas sin acceso a internet (2015) 78.7 67.1 85.4 77.1 8 Viviendas sin teléfono celular (2015) 34.9 21.4 50.7 30.5 4 Fuente: CONEVAL (2015), Censo de Población Vivienda 2010 y Encuesta Intercensal 2015. A2.1 Nivel de escolaridad en la población de 15 años y más a nivel nacional y en Puebla, 2014 Sin instrucción 1.4 8.5 Primaria incompleta 9.9 14.2 Primaria completa 7.7 18.3 Secundaria incompleta 3.5 12.9 Secundaria completa 10.8 18.4 Media superior incompleta 9.2 20.8 Media superior completa 4.2 10.9 Profesional incompleta 7.3 14.1 Profesional completa 8.4 12.1 Más 1.3 6 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 Porcentaje Nacional Puebla Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014. 72 Figura A2.2 Ingreso laboral promedio por años de escolaridad a nivel nacional y Puebla, 4t 2015 13 años o más 7,693 (educación superior o más) 9,435 10 a 12 años 3,675 (hasta bachillerato) 5,046 7 a 9 años 3,170 (hasta secundaria) 4,201 1 a 6 años 2,802 (hasta primaria) 3,548 Sin instrucción 1,988 2,537 - 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 Pesos Puebla Nacional Fuente: Estimaciones propias con base en la ENOE 4° trimestre 2015. Cuadro A2.4 Resumen de indicadores educativos a nivel nacional y en Puebla, 2014 Lugar que Indicador Nacional Puebla ocupa a nivel nacional Tasa de alfabetización Población de entre 15 a 24 años 98.6 98.2 28 Población de 25 años y más 92 88.6 26 Tasa de asistencia escolar Niños entre 3 y 5 años 73.1 77.1 10 Niños entre 6 y 11 años 99 98.3 30 Jóvenes entre 12 y 14 años 94.3 91.8 29 Jóvenes entre 15 y 17 años 74.9 70.9 26 Promedio de escolaridad en 9.0 8.3 25 población de entre 15 años y más Calidad de la educación Porcentaje de estudiantes en 6° de primaria que se ubica en el nivel IV 6.8 7.3 13 de Matemáticas en PLANEA 2015 Porcentaje de estudiantes en 3er grado de EMS que se ubica en el 6.4 9.6 2 nivel IV de Matemáticas en PLANEA 2015 Fuente: Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH 2014 y SEP (2015) 73 Figura A2.3 Acceso a la alimentación a nivel nacional y en Puebla, 2010-2014 100.0 10.8 9.9 11.3 9.6 14.0 13.4 16.3 14.2 75.0 19.1 Porcentaje 19.5 26.2 26.4 50.0 25.0 55.7 57.5 49.9 46.0 0.0 2010 2014 2010 2014 Nacional Puebla Seguridad alimentaria Inseguridad alimentaria leve Inseguridad alimentaria moderada Inseguridad alimentaria severa Fuente: Elaboración propia con base en CONEVAL (2015) y en el MCS-ENIGH 2014. Cuadro A2.5 Resumen de indicadores de acceso a seguridad social a nivel nacional y en Puebla, 2010-2014 Nacional Puebla Lugar que ocupa a Indicador 2010 2014 2010 2014 nivel nacional Población sin acceso a la seguridad 60.7 58.5 72.3 75.2 4 social Población ocupada sin acceso a la 62.2 60.4 73.9 76.0 5 seguridad social Población no económicamente activa sin acceso a la seguridad 52.6 49.1 63.5 66.9 3 social Población de 65 años o más sin 28.8 17.2 37.0 29.7 1 acceso a la seguridad social Fuente: CONEVAL (2015) con base en el MCS-ENIGH 2014. 74 Anexo 3. Metodología de la medición de pobreza multidimensional en México y su descomposición Metodología de la medición de pobreza multidimensional La medición de pobreza multidimensional es la metodología oficial para estimar la pobreza en México definida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). A diferencia de la medición por ingresos, ésta incorpora dimensiones no monetarias de las condiciones de vida de la población ya que además del bienestar económico (ingreso per cápita), también considera los derechos sociales. Estos últimos se miden mediante seis indicadores de carencia social: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios básicos en la vivienda, y acceso a la alimentación. De acuerdo con esta medición, una persona en situación de pobreza es aquella con un ingreso inferior a la línea de bienestar y presenta al menos una carencia social, mientras que una persona en situación de pobreza extrema es aquella cuyo ingreso es inferior a la línea de bienestar mínimo y presenta 3 o más carencias sociales. Es así que de la población total en el tiempo (í µí±?𝑡 ) en el año 𝑡, los porcentajes de la población en situación de pobreza (𝑃𝑡 ) o en pobreza extrema (𝑃𝐸𝑡 ) pueden ser estimados como í µí±?𝑡 1 𝑃𝑡 = × ∑ í µí±?𝑡 (𝑖) (1) í µí±?𝑡 𝑖=1 í µí±?𝑡 1 𝑃𝐸𝑡 = × ∑ í µí±?𝑒𝑡 (𝑖) (2) í µí±?𝑡 𝑖=1 En donde 𝑃𝑡 (𝑖) indica si el individuo i está situación de pobreza multidimensional y 𝑃𝐸𝑡 (𝑖) indica si está en situación de pobreza extrema multidimensional, definidas como: 𝑃𝑡 (𝑖) = max[í µí±?1𝑡 (𝑖), í µí±?2𝑡 (𝑖), í µí±?3𝑡 (𝑖), í µí±?4𝑡 (𝑖), í µí±?5𝑡 (𝑖), í µí±?6𝑡 (𝑖)] ∗ í µí±™í µí±?𝑡 (𝑖) 3 (𝑖) 𝑃𝐸𝑡 (𝑖) = í µí±–í µí±?𝑠𝑡 ∗ í µí±™í µí±?𝑚𝑡 (𝑖) í µí±?𝑘𝑡 (𝑖) = 1 𝑠𝑖 𝑒𝑙 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑣𝑖𝑑𝑢𝑜 𝑖 𝑡𝑖𝑒𝑛𝑒 𝑙𝑎 í µí±?í µí±Ží µí±Ÿí µí±’í µí±›í µí±?𝑖𝑎 𝑘 𝑦 0 𝑒𝑛 í µí±?𝑎𝑠𝑜 í µí±?𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑟𝑖𝑜 𝐼𝑃𝑆𝑡 (𝑖) = ∑6 𝑙=1 í µí±?𝑙𝑡 (𝑖) , Ã?í µí±›í µí±‘í µí±–í µí±?𝑒 𝑑𝑒 í µí±ƒí µí±Ÿí µí±–í µí±£í µí±Ží µí±?𝑖ó𝑛 í µí±†í µí±œí µí±?𝑖𝑎𝑙 𝑑𝑒𝑙 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑣𝑖𝑑𝑢𝑜 𝑖 3 (𝑖) 𝐼𝑃𝑆𝑡 = 1 si el Ã?ndice de Privación Social (í µí±–í µí±?𝑠) es igual o mayor a tres y 0 en caso contrario í µí±™í µí±?𝑡 (𝑖) = 1 𝑠𝑖 𝑒𝑙 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑣𝑖𝑑𝑢𝑜 𝑖 𝑡𝑖𝑒𝑛𝑒 𝑢𝑛 𝑖𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜 í µí±?𝑜𝑟 í µí±‘í µí±’í µí±?𝑎𝑗𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑙í𝑛𝑒𝑎 𝑑𝑒 í µí±?𝑖𝑒𝑛𝑒𝑠𝑡𝑎𝑟 í µí±™í µí±?𝑚𝑡 (𝑖) = 1 𝑠𝑖 𝑒𝑙 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑣𝑖𝑑𝑢𝑜 𝑖 𝑡𝑖𝑒𝑛𝑒 𝑢𝑛 𝑖𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜 í µí±?𝑜𝑟 í µí±‘í µí±’í µí±?𝑎𝑗𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑙í𝑛𝑒𝑎 𝑑𝑒 í µí±?𝑖𝑒𝑛𝑒𝑠𝑡𝑎𝑟 𝑚í𝑛𝑖𝑚𝑜 Considérese adicionalmente a í µí±?𝑡 1 𝐶𝑘𝑡 = × ∑ í µí±?𝑡 𝑘(𝑖) (3) í µí±?𝑡 𝑖=1 75 como el porcentaje de la población en el tiempo 𝑡 que tiene la carencia 𝑘. Metodología para la descomposición de los cambios en la pobreza por carencias La primera descomposición, se muestra en la Sección 2.3, es una descomposición sencilla y parte de considerar que las carencias en los derechos sociales que afectan a la población tienen un mismo peso, sin importar qué carencia sea y sin importar su distribución en la población. Así, se busca disminuir la suma de la incidencia de todas las carencias en la población: 𝐶𝑡 = ∑6 𝑙=1 𝐶𝑙𝑡 . 𝑆e puede definir entonces la reducción total en el porcentaje de carencias 𝐶𝐷𝑖𝑓 que tiene la población para el periodo 2010 a 2014 como la suma: 6 6 𝐶𝐷𝑖𝑓 = ∑ 𝐶𝑙2010 − 𝐶𝑙2014 = ∑ 𝐶𝑙𝐷𝑖𝑓 𝑙=1 𝑙=1 Posteriormente se estandariza esta diferencia tal que 𝐶𝐷𝑖𝑓 = 100% y las diferencias en los porcentajes de la población 𝐶𝑘𝐷𝑖𝑓 que tiene la carencia 𝑘 muestran la contribución (positiva o negativa) a la reducción total en las carencias que afectan a la población en Puebla o a nivel nacional. A manera de complemento, en la Sección 2.3 se hizo una descomposición de la pobreza extrema mediante impactos simulados en este indicador, resultantes de disminuir por separado la incidencia de cada una las seis carencias en la población. Para esto se realizaron dos ejercicios. En la Descomposición 1 se estimó el cambio en la pobreza extrema resultante de reducir en un punto porcentual la carencia 𝑘 y se asumió que esta razón de cambio era constante. Con base en esta razón de cambio el impacto simulado se estimó multiplicando el cambio observado en el porcentaje de la población con la carencia 𝑘 en el periodo 2010-2014 por la razón de cambio estimada. Para estimar 𝑅(𝑘), la razón de cambio respecto a la carencia k, primero se calculó el nivel 𝑘 de pobreza extrema contrafactual 𝑃𝐸2010 que tendría la población de Puebla si nadie hubiera padecido la carencia k con la distribución de todas las demás carencias y niveles de ingreso (patrón de interacciones) observados en 2010, para lo cual se utilizó la ecuación (2) pero fijando í µí±?𝑘𝑡 (i) = 0, para todo individuo i. Esta pobreza contrafactual se muestra en la Cuadro A3.1 Resultados de las descomposiciones, Puebla 2010-2014 Descompo- Datos observados Descomposición 1 sición 2 Indicadores Pobreza (2010 - extrema Razón de Impacto Impacto 2010 2014 2014) contra- cambio simulado simulado factual Carencias sociales Rezago educativo 25.3% 22.9% 2.3% 15.5% 6.0% 0.1% 0.0% Carencia por acceso a 40.4% 21.2% 19.3% 13.8% 8.0% 1.6% 3.3% servicios de salud 76 Descompo- Datos observados Descomposición 1 sición 2 Indicadores Pobreza (2010 - extrema Razón de Impacto Impacto 2010 2014 2014) contra- cambio simulado simulado factual Carencia por acceso a la 72.3% 75.2% -2.9% 10.9% 8.0% -0.2% -0.6% seguridad social Carencia por calidad y 19.6% 18.9% 0.7% 15.4% 8.0% 0.1% 0.0% espacios en la vivienda Carencia por servicios 37.3% 30.6% 6.7% 12.9% 11.0% 0.7% 1.0% básicos en la vivienda Carencia por acceso a la 27.6% 23.9% 3.7% 14.7% 9.0% 0.3% 0.0% alimentación Población en pobreza 17.0% 16.2% 0.9% multidimensional extrema Así, la razón de cambio para la carencia 𝑘 se estimó como 𝑘 𝑅(𝑘) = ( 𝑃𝐸2010 − 𝑃𝐸2010 ) / 𝐶𝑘2010 Y por tanto el impacto estimado 𝐼(𝑘) de la carencia k se calculó como 𝐼(𝑘) = 𝑅(𝑘) ∗ (𝐶𝑘2010 − 𝐶𝑘2014 ) En la Descomposición 2 para estimar el impacto simulado no se estimó una razón de cambio, sino que se supuso que, para cada carencia k, se podían focalizar las políticas de combate a la pobreza extrema tal que, al seleccionar individualmente a los elementos de la población a atender se maximizara el impacto. Para esto se supuso que se podía eliminar la carencia 𝑘 a 𝑀(𝑘) individuos con 𝑀(𝑘) = |í µí±?𝑡 ∗ (𝐶𝑘2010 − 𝐶𝑘2014 )|, generando un nivel 𝑀(𝑘) de pobreza contrafactual 𝑃𝐸2010 , calculado con base en la ecuación (2) pero haciendo la modificación í µí±?𝑘𝑡 (𝑖𝑠 ) = 0 cuando 𝑠 ≤ 𝑀. Este impacto está caracterizado por la elección de los individuos a los que se atiende: aquellos que son pobres, que sí tenían la carencia k y que están, en términos de carencias, más cerca, de la línea de pobreza multidimensional. Es decir, se ayuda a las personas y se reduce la pobreza extrema tal que sea hace de la manera más costo efectiva. í µí±? í µí±? Para esto, se ordenó a todos los individuos el año 2010 como (𝑖𝑠 )𝑠=1 𝑡 = (𝑖𝑘(𝑛) )𝑛=1 𝑡 . El primer criterio de ordenación fue el padecimiento de la carencia 𝑘 (primero los que la padecían), el segundo criterio fue el nivel de ingreso con base al umbral de bienestar (primero los que estaban por debajo de la línea de bienestar), como tercer criterio el índice de privación social (primero los que tenían menos carencias) y como último criterio una variable generada aleatoriamente que permitió que el orden fuera único y no hubiera empates. 77 Esta ordenación fue la que se usó cuando el porcentaje de la población con la carencia 𝑘 disminuyó entre el periodo 2010 a 2014. Sin embargo, cuando esta aumentó, como fue el caso del acceso a servicios básicos en la vivienda o el caso del acceso a la alimentación, la pobreza contrafactual se calculó suponiendo que la carencia había aumentado entre la población con más carencias, es decir se hizo la modificación í µí±?𝑘𝑡 (𝑖𝑠 ) = 1 cuando 𝑠 ≤ 𝑀(𝑘), pero cambiando el orden dentro de cada criterio ordenación: ahora se ordenó primero a los que no padecían la carencia k, después a los que tenían un ingreso que estaba debajo de la línea de bienestar mínimo (este orden no cambió), después a los que tenían un índice de privación social mayor, y por último desempatando con una variable generada de manera aleatoria. Así fue que el impacto simulado en la Descomposición 2 fue 𝑀(𝑘) 𝐼𝑘 = 𝑃𝐸2010 − 𝑃𝐸2010 78 Anexo 4. Metodología de una reducción estratégica de las carencias sociales Con el objetivo de identificar las carencias que más impacto tendrían en la reducción de la pobreza multidimensional extrema en Puebla se generaron distintos escenarios. El resultado fue la identificación del orden en el que las problemáticas relativas a los derechos sociales de las personas deberían ser atendidas para minimizar la pobreza extrema en la entidad. Como supuesto simplificador se partió de la base de que existen seis periodos de tiempo además del tiempo inicial (tomado como 2014). En cada periodo se elimina de toda la población una de las seis carencias y se calcula la pobreza extrema resultante, de tal manera que en el último periodo se habrán eliminado todas las carencias y tanto la pobreza como la pobreza extrema en la población serán cero. Hay que notar que el orden de eliminación de las carencias es importante ya que la ecuación (2) no es aditivamente separable en cuanto a carencias. Si para cada periodo 𝑡 se selecciona una carencia 𝑘(𝑡) entonces se tendrán 720 = 6 ∗ 5 ∗ 4 ∗ 3 ∗ 2, distintas posibles secuencias (𝑘(𝑡))6𝑡=1 de carencias y un mismo 6 número de trayectorias de pobreza extrema 𝑃𝐸𝑡 (𝑘(𝑡))𝑡=0 en donde 𝑃𝐸𝐿 (𝑘(𝐿) se calcula como en la ecuación (2) pero eliminado de toda la población las carencias 𝑘(𝑡) con 1 ≤ 𝑡 ≤ 𝐿, y 𝑃𝐸𝑡 (𝑘(𝑡) = 𝑃𝐸2014 para t igual a 0. Cuando no existe una restricción presupuestal todas las secuencias estimadas de pobreza extrema iniciarán en el valor observado 𝑃𝐸2014 y terminarán en el valor cero, por lo que una manera de escoger la secuencia óptima es identificando aquella que minimice ∑6𝑡=0 𝑃𝐸𝑡 (𝑘(𝑡), es decir, escogiendo la secuencia de eliminación de carencias que reduzca más rápidamente la pobreza. Por otro lado, si existe una restricción presupuestal es posible que no se alcancen a eliminar de la población el total de las carencias. Si 𝐶[(𝑘(1), … , 𝑘(𝑡)] es el costo acumulado de haber eliminado, en orden, las carencias 𝑘(1), … , 𝑘(𝑡), entonces para cada secuencia podrá existir un número natural 𝑀 = 𝑀(𝑅𝑃) < 6 tal que 𝐶[(𝑘(1), … , 𝑘(𝑀)] ≤ 𝑅𝑃 < 𝐶[(𝑘(1), … , 𝑘(𝑀 + 1)] en donde 𝑅𝑃 es la restricción presupuestal. Si por otro lado 𝐶[(𝑘(1), … , 𝑘(6)] ≤ RP para toda secuencia entonces la restricción presupuestal no es relevante y se tiene el caso mencionado anteriormente. Así, dada una restricción presupuestal 𝑅𝑃 sí relevante se buscará la secuencia de eliminación de carencias tal que minimice 𝑃𝐸𝑡(𝑅𝑃) en donde 𝑡(𝑅𝑃) estará definido en los números reales con 𝑃𝐸𝑀 (𝑘(𝑀) ≥ 𝑃𝐸𝑡(𝑅𝑃) ≥ 𝑃𝐸𝑀+1 (𝑘(𝑀 + 1)). Es decir, para cada secuencia se podrán eliminar solamente un número 𝑀 < 6 de carencias, y la carencia 𝑘(𝑀 + 1) no se podrá eliminar por completo. Se supondrá entonces que la proporción de la carencia 𝑘(𝑀 + 1) que sí se podrá eliminar será igual a 𝑄 = ( 𝑅𝑃 − 𝐶[(𝑘(1), … , 𝑘(𝑀)] ) / ( 𝐶[(𝑘(1), … , 𝑘(𝑀 + 1)] − 𝐶[(𝑘(1), … , 𝑘(𝑀)] ). Es decir, el remante presupuestal después de eliminar la carencia 𝑘(𝑀), será una proporción 0 ≤ 𝑄 < 1 de lo que costaría eliminar la siguiente carencia. 79 Por último, 𝑃𝐸𝑡(𝑅𝑃) = 𝑃𝐸𝑀 (𝑘(𝑀) − 𝑄 ∗ (𝑃𝐸𝑀 (𝑘(𝑀) − 𝑃𝐸𝑀+1 (𝑘(𝑀 + 1)), y 𝑡(𝑅𝑃) = 𝑀 + 𝑄. Es decir, se habrán eliminado 𝑡(𝑅𝑃) carencias en total, logrando un nivel final de pobreza extrema 𝑃𝐸𝑡(𝑅𝑃) alcanzada entre los periodos M y M+1. Este mismo ejercicio se repitió para la población rural y para la población que habla una lengua indígena. Cuando 𝑀 > 3 entonces la pobreza extrema ya es cero en 𝑡 = 𝑀 + 1 dado que al eliminar cuatro carencias del total de la población se elimina por definición la pobreza extrema. En dicho caso se buscó la secuencia que minimizara 𝑃𝐸𝑡(𝑅𝑃) y se usó como siguiente criterio de desempate minimizar la suma ∑𝑅𝑇 𝑅𝑇 𝑡=0 𝑃𝐸𝑡 , y por último el minimizar ∑𝑡=0 𝑃𝑡 en donde 𝑃𝑡(𝑅𝑃) es el nivel de pobreza (no extrema) correspondiente. Los costos se presentan en el Cuadro A4.1. Estos costos fueron estimados con base en PNUD (2013), se refieren al costo de eliminar por completo la carencia respectiva entre la población pobre, es decir, asume que se puede focalizar las políticas para atender principalmente a esta población. El resultado del procedimiento antes descrito para seleccionar la secuencia óptima no se modifica. Resolver las carencias en el acceso a servicios de salud y de acceso a seguridad social implica un costo no solo de un periodo, sino que es un costo que se considera todos los periodos tras la primera intervención, es decir un costo anual. Cuadro A4.1 Costos de reducir las carencias sociales Total estado Población rural Costo por Tipo Personas Pobres persona a Costo Total Costo Total Indicador de pobres con Rurales con precios de estimado estimado costo esta carencia esta carencia, 2016 (millones) (millones) 2014 2014 Rezago educativo Único 23,520 1,143,223 26,889 466,436 10,971 Carencia por acceso a servicios Anual 3,636 944,419 3,434 191,934 698 de salud Carencia por acceso a la Anual 16,429 3,580,584 58,825 1,232,576 20,250 seguridad social Carencia por calidad y espacios Único 8,139 1,035,042 8,424 443,792 3,612 en la vivienda Carencia por servicios básicos Único 8,139 1,598,067 13,006 829,906 6,754 en la vivienda Carencia por acceso a la Anual 5,975 1,232,271 7,362 457,263 2,732 alimentación Fuente: estimaciones propias con base en PNUD (2013). 80 Resultados adicionales de la reducción estratégica de carencias sociales Cuadro A4.2 Escenario 3: Disminución en pobreza extrema en zonas rurales con 10 por ciento del presupuesto estatal en desarrollo social 2016, Puebla Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Carencia Carencia Carencia Indicadores por calidad por acceso por acceso a 2014 y espacios a servicios la en la de salud alimentación vivienda Pobreza en pobreza 25.73% 19.60% 17.38% 16.02% extrema Costo por carencia 0 3.6 0.7 0.5 (mmdp) Costo acumulado 0 3.6 4.3 4.9 (mmdp) Fuente: Estimaciones propias con base en PNUD (2013), CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. Cuadro A4.3 Escenario 4: Disminución en pobreza extrema en zonas rurales con 60 por ciento del presupuesto estatal en desarrollo social 2016, Puebla Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Carencia Carencia Carencia Carencia Carencia Indicadores por por calidad por acceso por acceso por acceso a 2014 servicios y espacios a a servicios la básicos en en la seguridad de salud alimentación la vivienda vivienda social Pobreza en pobreza 25.7% 15.0% 8.0% 5.3% 0.0% 0.0% extrema Costo por carencia 0.0 6.8 3.6 0.7 2.7 13.0 (mmdp) Costo acumulado (mmdp) 0.0 6.8 10.4 11.1 14.5 29.6 Fuente: Estimaciones propias con base en PNUD (2013), CONEVAL (2015) y el MCS-ENIGH 2014. 81 Anexo 6. Metodología de la descomposición Ravallion y Huppi Ravallion y Huppi (1991) proponen una metodología para descomponer los cambios en las tasas de pobreza en tasa de incidencia y el tamaño relativo de los grupos de la población. Es decir, muestra la contribución relativa de los cambios en la pobreza para cada sector, además de los cambios demográficos y sus efectos en la tasa de pobreza.105 La descomposición se conforma de la siguiente manera: 𝑃1 − 𝑃0 = ∑ (𝑃𝑘,1 − 𝑃𝑘,0 )í µí±?𝑘,0 + ∑ (í µí±?𝑘,1 − í µí±?𝑘,0 )𝑃𝑘,0 𝑘 𝑘 + ∑ (í µí±?𝑘,1 − í µí±?𝑘,0 ) (𝑃𝑘,1 − 𝑃𝑘,0 ) 𝑘 en donde 𝑃𝑘,1 y 𝑃𝑘,0 representan la tasa de pobreza para cada periodo y sector, í µí±?𝑘,1 𝑦 í µí±?𝑘,0 son las proporciones de población en cada sector para el periodo inicial y final. Por lo tanto, el cambio en la pobreza se puede descomponer en tres componentes: (i) efecto intra-sectorial, el cual representa el cambio en la pobreza atribuible a cambios en la tasa de pobreza, manteniendo constante la proporción de la población al nivel inicial; (ii) efecto inter-sectorial, es el cambio atribuible a cambios en la proporción de población que corresponde a cada sector, sin modificar los niveles de pobreza originales y (iiii) efecto interacción, el cual representa el cambio que surge de la interacción de los niveles de pobreza en cada sector y las proporciones de población, el signo de este componente indica si la población se cambia a sectores en los que los niveles de pobreza han mostrado disminuciones o no. Es decir, un signo negativo del efecto interacción indicaría que las personas tienden a cambiar de sectores cuando los niveles de pobreza se están reduciendo. 105 Para esta sección se utilizó como base la información del Banco Mundial del siguiente link: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EXTPGI/0,,contentMDK:219315 59~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:342771~isCURL:Y,00.html#limitations 82 Anexo 7. Metodología de la descomposición Oaxaca-Blinder El método de Oaxaca-Blinder descompone el diferencial salarial promedio en dos partes: un componente al cual se le atribuyen las diferencias en atributos y un componente que refleja las diferencias en los retornos de estas características.106 Ì…â„Ž − 𝑌 𝑌 ̅𝑚 = (𝑋 ̅ℎ´ ̅𝑚 − 𝑋 ´ Ì‚â„Ž + (𝛽 Ì‚â„Ž − 𝛽 )𝛽 ̂𝑚 )𝑋𝑚 ´ En donde el primer componente se refiere a la diferencia en los salarios medios de hombres y mujeres, el segundo elemento corresponde a las diferencias en dotación de capital humano observables y otras variables relacionadas con el trabajo y el tercer componente se refiere a las diferencias en los valores que se asignan a las características de cada grupo, es decir los precios o remuneraciones de estas dotaciones, en algunos estudios se le conoce como efecto discriminante. Este término es un poco ambiguo debido a que por un lado las diferentes dotaciones de hombres y mujeres puede ser el resultado de la discriminación y por otro lado la parte no explicado de la brecha se puede deber a las diferencias observadas en las características del capital humano. 106 Para esta sección se utilizaron las siguientes referencias: Beblo, Miriam, et al. 2003. Measuring Selectivity –Corrected Gender Wage Waps in the EU. Discussion Paper No. 03-74. Centre for European Economic Research. Perticará, Marcela. 2007. Brechas salariales por género en Chile: un análisis de sensibilidad. Santiago de Chile, ILADES-Georgetown University/Universidad Alberto Hurtado. 83 Anexo 8. Metodología regresiones En esta sección se presenta el procedimiento de las regresiones estimadas a fin de identificar los factores que se asocian de manera más estrecha a los cambios en las tasas de pobreza monetaria con las distintas líneas de ingreso. Se definieron dos modelos: el primero utiliza información a nivel municipal para el año 2010 y consiste en analizar la relación de la pobreza por ingresos medida con la línea de bienestar y bienestar mínimo y su relación con distintas variables, en especial con características económicas e institucionales de los municipios. El segundo modelo consiste en una estimación panel a nivel municipal para los años 2000, 2005 y 2010. Este análisis consiste en analizar en qué medida la pobreza monetaria se asocia a factores educativos, de salud, características del hogar y del municipio. Se emplearon diversas fuentes de información entre las cuales se encuentran el Sistema Estatal y Municipal de Base de Datos (SIMBAD) de INEGI, los Censos Económicos, información sobre el índice de rezago social de CONEVAL y el número de instituciones financieras de los Reportes de Inclusión de la Comisión Nacional de Bancaria y Valores (CNBV). Las variables que se utilizaron para calcular las asociaciones con las personas por debajo de la línea de bienestar y línea de bienestar mínimo se basaron en las restricciones en la acumulación de activos. En el contexto de análisis de Puebla se utilizaron como base las siguientes restricciones: 1. Restricción de oferta de servicios básicos 2. Restricción de capacidades mínimas para participar en la actividad económica 3. Restricción de patrimonio o capacidad para invertir 4. Restricción de riesgo o falta de mecanismos de aseguramiento y mercados de crédito 5. Restricciones de entrada a los mercados laborales La variable de médicos por unidad médica refleja el acceso a la oferta de servicios de salud y se utilizaron variables de inasistencia escolar y población sin acceso a servicios a salud para reflejar la restricción de capacidades mínimas, es decir el ingreso del hogar es tan bajo que no puedes invertir en otras capacidades como son educación, salud y nutrición. Adicionalmente, como proxys de restricciones de patrimonio se emplearon el porcentaje de hogares promedio que cuentan con drenaje y electricidad. Una variable que puede reflejar la falta de acceso a mercados de crédito es el número de instituciones financieras, las cuales agrupan a las sucursales de banca comercial, banca de desarrollo, microfinancieras y cooperativas. Por último, para integrar la última regresión al análisis econométrico se agregaron variables relacionadas al mercado laboral y comunicaciones, población ocupada por unidad económica y porcentaje de hogares que disponen de internet. En el Cuadro A8.1 se presentan algunas características descriptivas de las variables utilizadas en las estimaciones para el año 2010. Se puede observar el número de 84 observaciones disponibles para cada una de las variables así como la media, la desviación estándar, el valor mínimo y máximo. En general, se muestran rezagos importantes por parte de la entidad poblana en contraste con el promedio nacional. Por ejemplo, la población promedio que se encuentra por debajo de la línea de bienestar y línea de bienestar mínimo son 10 puntos porcentuales aproximadamente mayores en el estado en comparación con los valores observados a nivel nacional. Adicionalmente, el indicador de médicos por unidad médica se encuentra muy por debajo del promedio nacional en 2010. De igual manera, a nivel nacional el indicador relacionado al número de instituciones financieras presenta un valor de 0.86 mientras que para Puebla se observa un indicador de 0.4. Cuadro A8.1 Estadística descriptiva a nivel nacional y Puebla, 2010 Nacional Puebla Variable No. No. Desviación Desviación de Media Mínimo Máximo de Media Mínimo Máximo estándar estándar obs. obs. Médicos por unidad médica 2437 4.15 6.35 0.00 82.30 217 0.83 0.67 0 3.72 Pob. de 6 a 14 que no asiste a 2456 0.05 0.03 0.00 0.42 217 0.06 0.03 0.01 0.17 la escuela Pob. con derechohabiencia 2456 0.62 0.17 0.02 0.99 217 0.49 0.15 0.03 0.85 Hogar con drenaje 2456 0.75 0.24 0.00 1.00 217 0.79 0.15 0.24 0.99 Hogar con electricidad 2456 0.95 0.06 0.31 1.00 217 0.97 0.03 0.85 1 No. de inst financieras por 2456 0.86 1.64 0.00 31.49 217 0.4 0.85 0 3.86 cada 10,000 adultos Pob. ocupada por unidad 2443 2.86 1.75 1.00 27.27 217 2.39 1.27 1.17 15.9 económica Porcentaje que disponen de 2454 0.07 0.12 0.00 3.86 217 0.04 0.05 0 0.34 internet Pobreza monetaria (línea de 2456 0.7 0.16 0.12 0.98 217 0.8 0.08 0.49 0.94 bienestar) Pobreza monetaria extrema 2456 0.36 0.19 0.01 0.86 217 0.44 0.13 0.1 0.76 (línea de bienestar mínimo) Fuente: Elaboración propia con base en información del INEGI, CONEVAL y CNBV. *Para estimar la regresión se aplicó la función logaritmo a la variable de médicos por unidad médica. Como se mencionó anteriormente, se utilizaron las restricciones de activos como base para la especificación del modelo. El análisis se realizó a nivel municipal, a nivel nacional se cuentan con 2456 municipios, mientras que para el estado de Puebla se tienen 217 observaciones. Al ser un modelo de corte transversal, se efectuó una estimación de Mínimos Cuadrados Ordinarios utilizando errores estándar robustos (Huber-White sandwich estimators) y a la población municipal de cada municipio como ponderadores. Cuadro A8.2 Resultados de la regresión empleando la línea de bienestar Línea de bienestar Nacional Puebla Médicos por unidad médica -0.092 * -0.064 * -0.054 * -0.043 * -0.087 * -0.071 * -0.067 * -0.044 * Pob. de 6 a 14 que no asiste a la escuela 2.391 * 1.901 * 1.900 * 1.807 * 1.6309 * 1.3301 * 1.2774 * 0.9493 * Pob. con derechohabiencia -0.259 * -0.282 * -0.259 * -0.182 * -0.086 -0.151 * -0.148 * -0.064 * Hogar con drenaje -0.370 * -0.344 * -0.311 * -0.163 * -0.152 * -0.077 * 85 Hogar con electricidad -0.021 -0.056 -0.067 -0.406 * -0.364 * -0.124 No. de inst financieras por cada 10,000 adultos -0.020 * -0.015 * -0.009 0.0027 Pob. ocupada por unidad económica -0.012 * -0.011 * Porcentaje que disponen de internet -0.063 -0.467 * Constante 1.105 * 1.041 * *Significancia al 10 por ciento. Nota: La constante sólo se presenta para el modelo que incluye todas las variables Cuadro A8.3 Resultados de la regresión empleando la línea de bienestar mínimo Línea de bienestar mínimo Nacional Puebla No. de inst salud en municipio -0.078 * -0.040 * -0.035 * -0.031 * -0.1 * -0.059 * -0.054 * -0.042 * Pob. con edu básica incompleta 2.675 * 1.900 * 1.900 * 1.857 * 1.8404 * 1.0599 * 0.9917 * 0.773 * Pob. con derechohabiencia -0.118 * -0.157 * -0.147 * -0.113 * 0.0765 -0.101 * -0.098 * -0.033 Hogar con drenaje -0.469 * -0.458 * -0.443 * -0.39 * -0.375 * -0.322 * Hogar con electricidad -0.296 * -0.311 * -0.315 * -1.332 * -1.277 * -1.107 * No. de inst financieras por cada 10,000 adultos -0.009 -0.006 * -0.012 * -0.004 Pob. ocupada por unidad económica -0.005 * -0.012 * Porcentaje que disponen de internet -0.029 -0.245 * Constante 1.010 * 1.800 * *Significancia al 10 por ciento. Nota: La constante sólo se presenta para el modelo que incluye todas las variables Para el análisis panel que se realizó a novel municipal, primero se efectuó una estimación de Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) agrupados utilizando errores estándar robustos y a la población municipal de cada municipio como ponderadores, este enfoque no toma en cuenta las dimensiones de espacio y tiempo y calcula el modelo de MCO tradicional. Yit  ï?¡  ï?¢1 X 1it  eit en donde i significa la unidad geográfica (municipio) y t el año de análisis. De forma complementaria, se estimaron los efectos aleatorios, técnica con la cual supones un intercepto diferente para cada unidad. Para determinar qué modelo utilizar se realizó la prueba de Breusch y Pagan después de la estimación de efectos aleatorios. A nivel nacional, el valor p de la prueba nos indica que podemos rechazar la hipótesis nula, por lo tanto, los efectos aleatorios son relevantes para la estimación del modelo. Sin embargo, si se estima la regresión para el estado de Puebla, no se rechaza la hipótesis nula, por lo que es preferible utilizar el modelo de MCO agrupados.107 107 Para el estado de Puebla se rechaza la hipótesis nula con un valor p de 0.4661. 86 Yit  ï?¡ i  ï?¢1 X 1it  eit en donde en lugar de considerar α como fija, suponemos que es una variable aleatoria con un valor medio y una desviación aleatoria de este valor medio. Adicionalmente, se estimaron los efectos fijos y aleatorios a nivel nacional y estatal, a pesar de que la prueba Breusch y Pagan indica que es mejor utilizar el modelo de MCO agrupado en contraste de realizar estimaciones de tipo panel. A nivel nacional, la prueba de Hausmann rechaza la hipótesis nula, es decir la rechaza la diferencia entre los coeficientes de efectos aleatorios y fijos. A nivel estatal se obtiene el mismo resultado para la pobreza de patrimonio, sin embargo, algunos coeficientes son estadísticamente no significativos y tienen un signo contrario al esperado y al que se había obtenido con otras técnicas. A continuación se detalla la especificación del modelo de efectos fijos, el cual no supone que las diferencias entre estados sean aleatorias, sino constantes: Yit  vi  ï?¢1 X 1it  eit Después de utilizar diferentes técnicas para estimar las regresiones que utilizan como variables dependientes los distintos tipos de pobreza por ingresos, se presentan los resultados con el método de MCO agrupados debido a que la pruebas para el estado de Puebla indican que los efectos aleatorios no son relevantes y con respecto al modelo de efectos fijos se observan algunas inconsistencias en la variable de población con acceso a la salud. Cuadro A.4 Resultados de la regresión empleando la línea de pobreza alimentaria Pobreza alimentaria MCO Efectos aleatorios Efectos fijos Nacional Puebla Nacional Puebla Nacional Puebla Médicos por unidad médica -0.010 * -0.038 * -0.018 * -0.020 * -0.025 * -0.048 * Pob. de 6 a 14 que no asiste a la escuela 0.431 * 0.609 * 0.555 * 0.807 * 0.586 * 0.992 * Pob. con derechohabiencia -0.134 * -0.069 -0.064 * -0.019 0.014 0.062 Hogar con drenaje -0.291 * -0.115 * -0.317 * -0.210 * -0.272 * -0.222 * Hogar con electricidad -0.495 * -1.037 * -0.300 * -0.580 * -0.375 * -0.700 * Pob. ocupada por unidad económica -0.012 * -0.005 * -0.008 * -0.009 * -0.001 -0.007 *Significancia al 10%, todos los modelos se estimaron con constante Cuadro A8.5 Resultados de la regresión empleando la línea de pobreza de patrimonio Pobreza de patrimonio MCO Efectos aleatorios Efectos fijos Nacional Puebla Nacional Puebla Nacional Puebla Médicos por unidad médica -0.020 * -0.054 * -0.020 * -0.018 * -0.025 * -0.031 * Pob. de 6 a 14 que no asiste a la escuela 0.324 * 0.365 0.483 * 0.390 * 0.258 * 0.656 * 87 Pobreza de patrimonio MCO Efectos aleatorios Efectos fijos Nacional Puebla Nacional Puebla Nacional Puebla Pob. con derechohabiencia -0.116 * -0.024 -0.138 * -0.099 * 0.068 * 0.109 * Hogar con drenaje -0.208 * 0.007 -0.266 * -0.134 * -0.134 * -0.103 * Hogar con electricidad -0.322 * -0.874 * -0.179 * -0.305 * -0.189 * -0.376 * Pob. ocupada por unidad económica -0.020 * -0.007 * -0.009 * -0.008 * -0.002 * -0.002 *Significancia al 10 por ciento todos los modelos se estimaron con constante. 88 Anexo 9. Listado de programas y acciones federales y estatales por línea de acción Oferta de servicios básicos Apoyo al cambio tecnológico en las actividades Prevención y gestión integral de residuos agropecuarias, rurales, acuícolas y pesqueras Apoyo al Fortalecimiento y Desarrollo de la Producción y distribución de libros, materiales educativos, Infraestructura Científica y Tecnológica culturales y comerciales Apoyo Financiero Extraordinario no Regularizable para la Producción y transmisión de materiales educativos y BUAP culturales Apoyos a centros y organizaciones de educación Programa 3 x 1 para Migrantes Apoyos Especiales en Distrito de Riego y Unidades de Programa Agua Limpia Riego Apoyos para saneamiento financiero y la atención a Programa Cultura del Agua problemas estructurales de las UPES Atención a la salud en el trabajo Programa de Adecuación de Derechos de Uso de Agua Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento Atención a la salud pública en Zonas Urbanas Programa de Apoyo a Comunidades para Restauración de Atención a la salud reproductiva Monumentos y Bienes Artísticos de Propiedad Federal Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP) Estados Capacitación técnica y gerencial de recursos humanos para Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y la salud Comunitarias Capacitación y Formación de los Recursos Humanos en Programa de Apoyo para Fortalecer la Calidad en los Salud Servicios de Salud Consulta Bucal Programa de Cultura del Agua Programa de Expansión en la Oferta Educativa en Consulta Externa Especializada Educación Media Superior y Superior Consulta Externa General Programa de Fomento a la Urbanización Rural Programa de Fortalecimineto de la Calidad en las Control de Enfermedades Prevenibles por Vacunación Instituciones Educativas Control de Enfermedades Transmisibles Programa de Infraestructura Indígena Programa de Mejoramiento de Eficiencia de Organismos Control del Estado de Salud de la Embarazada Operadores Desarrollo y aplicación de programas educativos a nivel Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas medio superior Normales Públicas Desarrollo y aplicación de programas educativos en Programa de Ordenamiento Territorial y Esquemas de materia agropecuaria Reubicación de la Población en zonas de riesgo Programa de Rehabilitación, Modernización, Detección Oportuna de Enfermedades Tecnificación y Equipamiento de Distritos de Riego y Temporal Tecnificado Dignificación, conservación y mantenimiento de la Programa de Rehabilitación, Modernización, infraestructura y equipamiento en salud Tecnificación y Equipamiento de Unidades de Riego Diseño, construcción, certificación y evaluación de la Programa de Tratamiento de Aguas Residuales infraestructura física educativa Edición, producción y distribución de libros y otros Programa de Vigilancia Comunitaria en Ã?reas Naturales materiales educativos Protegidas y Zonas de Influencia 89 Escuelas Dignas Programa Escuelas al CIEN Fondo para elevar la calidad de la educación superior Programa Estatal Cuartos Dormitorio Fondo para la Atención de Problemas Estructurales de las Programa Estatal de Colocación de Techos Universidades Públicas Estatales Fortalecimiento de las Redes de Servicios de Salud Programa Hábitat Fortalecimiento en las Entidades Federativas de las Programa IMSS-PROSPERA capacidades científicas, tecnológicas y de innovación. Incentivos para la Operación de Plantas de Tratamiento de Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias Aguas Residuales Incorporación, restauración, conservación y Programa para el Desarrollo Regional Turístico mantenimiento de bienes patrimonio de la Nación Sustentable Programa para incentivar el desarrollo organizacional de Infraestructura Hídrica los Consejos de Cuenca Programa para la Construcción y Rehabilitación de Instituciones Estatales de Cultura Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Manejo Integral del Sistema Hidrológico Humanos Mejora de Eficiencia Hídrica en Ã?reas Agrícolas Rehabilitación de las Unidades Educativas Peso a Peso: Escuelas Dignas Rescate de espacios públicos Prestación de Servicios de Educación Inicial y Básica Seguro Médico Siglo XXI Comunitaria Prestación de servicios de educación media superior Seguro Popular Subsidios federales para organismos descentralizados Prestación de servicios de educación superior y posgrado estatales Prestación de servicios de educación técnica Unidades Médicas Móviles Prestación de servicios en los diferentes niveles de Vigilancia epidemiológica atención a la salud Ampliación de capacidades ¡Yo sí tengo Secundaria! Programa de Atención a Personas con Discapacidad Apoyos para estudios e investigaciones Programa de Atención Intensiva Programa de Becas de Apoyos a la Educación Básica de Atención a la Demanda de Educación para Adultos Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas Atención a Personas con Discapacidad Programa de Becas en Educación Media Superior Atención al deporte Programa de Carrera Docente Atención curativa eficiente Programa de Coinversión Social Atención de Urgencias Programa de Desarrollo Científico y Tecnológico Programa de Desarrollo Comunitario "Comunidad Atención Materno Infantil DIFerente" Becas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la Programa de Detección de Sobrepeso y Obesidad calidad Calidad en la Atención Médica Programa de Entornos y Comunidades Saludables Capacitación Ambiental y Desarrollo Sustentable Programa de Escuela Segura Capacitación y Formación de Recursos Humanos en Programa de Formación de Recursos Humanos basados en Seguridad Social Competencias Programa de Fortalecimiento a las Procuradurías de la Comedores comunitarios Defensa del Menor y la Familia Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educación Cultura Física Básica 90 Deporte Programa de Inclusión Social PROSPERA Desarrollo de los programas educativos a nivel superior Programa de Inclusión y Alfabetización Digital Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas Programa de la Reforma Educativa Desarrollo tecnológico e innovación y elaboración de Programa de Prevención de Riesgos Psicosociales publicaciones Desayunos Escolares en Modalidad Caliente Programa de Salud Bucal Desayunos Escolares en Modalidad Fría Programa de Vacunación Universal En Buen Plan Abraza tus Sueños Programa Escuela Segura Fomento al Desarrollo Social Integral Programa Escuelas de Calidad Formación y certificación para el trabajo Programa Escuelas de Tiempo Completo Formación y desarrollo profesional de recursos humanos Programa Federal de Fortalecimiento de la Calidad en especializados para la salud Educación Básica FormArte Programa Nacional de Activación Física Fortalecimiento a la educación temprana y el desarrollo Programa Nacional de Becas infantil Fortalecimiento a nivel sectorial de las capacidades Programa para el Desarrollo Profesional Docente científicas, tecnológicas y de innovación Generación y articulación de políticas públicas integrales Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa de juventud Programa para la Protección y el Desarrollo Integral de la Hospitalización Especializada Infancia Hospitalización General Programa de Apoyo a la Educación Indígena Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisición de Impulso al desarrollo de la cultura Medicinas y Productos Farmacéuticos Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisición de Iniciando una Correcta Nutrición Productos Básicos y de Consumo para el Hogar Investigación científica y desarrollo tecnológico PROSPERA Programa de Inclusión Social Realización de investigación científica y elaboración de Investigación Científica y Tecnológica publicaciones Investigación y desarrollo tecnológico en salud Reducción de enfermedades prevenibles por vacunación Reducción de la mortalidad materna y calidad en la Normalización y certificación en competencias laborales atención obstétrica Registro Nacional de Profesionistas y de Asociaciones de Nueva Estrategia Alimentaria Profesionistas Orientación para la Salud Rehabilitación Prestaciones sociales eficientes Servicios de Atención a Población Vulnerable Prevención y atención contra las adicciones Servicios educativos culturales Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes Sistema de Información y Gestión Educativa Programa Beca de Apoyo a la Práctica Intensiva y al Sistema Nacional de Investigación Agrícola Servicio Social Programa Comunidades Saludables Sistema Nacional de Investigadores Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de Subsidio a Programa para Jóvenes C.V. (DICONSA) Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, Suministro de Claves de Medicamentos S.A. de C.V. Programa de Apoyo Alimentario Unidades Móviles de Desarrollo Programa de Apoyo Alimentario a Personas con Unidades Móvles Alimentarias Discapacidad Programa de Atención a Familias y Población Vulnerable Ver Bien para Aprender Mejor 91 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Vinculación Productiva Formación de patrimonio o capacidad para invertir Programa de Sanitarios con Biodigestores para Viviendas Consolidación de Reservas Urbanas en el Estado de Puebla Fomento a la Producción de Vivienda en las Entidades Programa de vivienda digna Federativas y Municipios Ordenamiento y regulación de la propiedad rural Programa de Vivienda Rural Programa de apoyo a los avecindados en condiciones de Programa de apoyo para los núcleos agrarios sin pobreza patrimonial para regularizar asentamientos regularizar (FANAR) humanos irregulares Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Programa para el desarrollo de la productividad de las Federal para Vivienda industrias ligeras Programa para el Apoyo a Proyectos Productivos en Programa de impulso al desarrollo regional Núcleos Agrarios (FAPPA) Programa de Mejoramiento y Ampliación de Vivienda Transformar tu Entorno Urbano Programa de modernización de los registros públicos de la Transformar tu Vivienda propiedad y catastros Programa de Reordenamiento y Rescate de Unidades Habitacionales Mecanismos de crédito y aseguramiento Actividades orientadas a otorgar apoyos para la Inclusión Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Financiera y el Fortalecimiento del Sector de Ahorro y Acuícola Crédito Popular y Cooperativo Crédito a la Palabra de la Mujer Programa de Fomento Ganadero Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales Programa de Opciones Productivas Programa de Productividad y Competitividad Fondo Nacional Emprendedor Agroalimentaria Pensión para Adultos Mayores Programa de Seguro para Contingencias Climatológicas Programa Abonando el Futuro del Campo Poblano Programa de subsidio a la prima del seguro agropecuario Programa de Apoyo a Jóvenes Emprendesores Agrarios Programa Integral de Desarrollo Rural Programa de Apoyo a los Fondos de Aseguramiento Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario Agropecuario Programa Nacional Forestal Pago por Servicios Programa de Apoyo para la Productividad Ambientales Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Programa para el Desarrollo de la Industria del Software Emprendedora Programa para el Mejoramiento de la Producción y la Programa de Cobertura de Riesgos Productividad Indígena Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Programa de Comercialización y Desarrollo de Mercados Artesanías (FONART) Programa de Concurrencia con las Entidades Federativas Seguro de Vida para Jefas de Familia Sistema Integral para el Desarrollo Sustentable de la Caña Programa de Fomento a la Agricultura de Azúcar Programa de Fomento a la Economía Social Acceso al mercado laboral Asesoría en materia de seguridad y salud en el trabajo Programa de Apoyo al Empleo Programa de Atención a Situaciones de Contingencia Capacitación a trabajadores Laboral 92 Coordinación de acciones de vinculación entre los factores Programa de Derechos Indígenas de la producción para apoyar el empleo Diseño y aplicación de políticas de equidad de género Programa de Empleo Temporal Programa de estancias infantiles para apoyar a madres Equidad de Género trabajadoras Fomento de la equidad de género y la no discriminación en Servicios a grupos con necesidades especiales el mercado laboral Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil Género Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas para Implementar y Ejecutar Servicios de guardería Programas de Prevención de la Violencia Contra las Mujeres No aplica Apoyo a la consolidación Institucional. Programa de Prevención del Trabajo Infantil Evaluaciones confiables de la calidad educativa y difusión Programa de Prevención y Atención a Niñas, Niños y oportuna de sus resultados Adolescentes Migrantes y Repatriados No Acompañados Fomento de la Ganadería y Normalización de la Calidad Programa de Recuperación y Repoblación de Especies en de los Productos Pecuarios Peligro de Extinción Fomento para la Conservación y Aprovechamiento Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria Sustentable de la Vida Silvestre Generación de Proyectos de Investigación Programa hacia la igualdad y la sustentabilidad ambiental Innovación tecnológica para negocios de alto valor agregado, tecnologías precursoras y competitividad de las Programa Nacional Forestal - Desarrollo Forestal empresas Inspección y Vigilancia Pesquera Programa Nacional Forestal - Protección Forestal Instrumentación de acciones para mejorar las Sanidades a Programa Nacional para el Control de la Abeja Africana través de Inspecciones Fitozoosanitarias Investigación en salud en el IMSS Programa para el Desarrollo Tecnológico de la Industria Investigación en Cambio Climático, sustentabilidad Programa para la Prevención Social de la Violencia y la ambiental y crecimiento verde Delincuencia Programa Regional de Impulso a la Competitividad Otorgamiento y promoción de servicios cinematográficos Sectorial en el Estado de Puebla Programa de Acción para la Conservación de la Vaquita Programas de Manejo de Ã?reas Naturales Protegidas Marina (PROMANP) Promoción de una cultura de consumo responsable e Programa de Conservación del Maíz Criollo inteligente Protección de los derechos de los consumidores y el Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible desarrollo del Sistema Nacional de Protección al Consumidor Proyectos estratégicos para la atracción de inversión Programa de Desarrollo Institucional y Ambiental extranjera Programa de Fortalecimiento Ambiental en las Entidades Pueblos Mágicos y Destinos Prioritarios Federativas Programa de Innovación, Investigación, Desarrollo Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento Tecnológico y Educación Programa de Monitoreo Biológico en Ã?reas Naturales Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Protegidas (PROMOBI) Sustentable (Coejercicio SNIDRUS) 93 Anexo 10. Institucionalidad de la política social: metodología y discusión A continuación se presenta la metodología propuesta por Székely (2015) que consiste en medir diez aspectos puntuales de la política social del estado para verificar sus capacidades. 1. Existencia de una Secretaría de Desarrollo Social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza Metodología. Para este apartado se ha realizado la búsqueda y análisis del marco normativo para establecer las atribuciones y objetivos con los que cuenta la Secretaría de Desarrollo Social del estado. Discusión. La Secretaría de Desarrollo Social de Puebla cuenta entre sus principales funciones, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 47 de Ley Orgánica de la Administración Pública estatal, el Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social y los Manuales de Organización y Procedimientos de la Dependencia, las siguientes relacionadas con el combate a la pobreza: (i) Instrumentar programas que deriven de la política de desarrollo social, y el otorgamiento de subsidios, aportaciones y transferencias que se deriven de los programas de desarrollo social; (ii) Coordinar la ejecución de acciones y programas del Estado para el desarrollo regional integral y sustentable; e, (iii) Instrumentar acciones y programas de desarrollo social y combate a la pobreza. De acuerdo con el artículo 15 de la Ley de Desarrollo Social de Puebla, la Secretaría de Desarrollo Social cuenta entre sus funciones la de la planeación del Desarrollo Social en el estado, en coordinación con las demás dependencias y entidades del estado, la que deberá guardar congruencia con la Política Nacional de Desarrollo Social y la normatividad aplicable, para priorizar la superación de la pobreza y marginación a través de la alimentación, educación, salud, la generación de empleos e ingresos, el autoempleo y la capacitación. Es así que el estado de Puebla cumple el elemento de institucionalidad de tener una Secretaría de Desarrollo Social que tiene entre sus principales mandatos el combate a la pobreza. 2. Establecimiento de objetivos concretos en un Plan o Programa Estatal Metodología. En este punto se ha procedido a la búsqueda y revisión de los Planes Estatales de Desarrollo, Planes Sectoriales y todos aquellos elementos relacionados con la planeación de la Política Social del estado. 94 Discusión. De acuerdo con el artículo 5 de la Ley de Desarrollo del estado de Puebla la Política estatal de Desarrollo Social deberá ser congruente con los Planes Nacional, Estatal y Municipales de Desarrollo Social así como con los Programas que deriven de ellos, a fin de impulsar el desarrollo de manera coordinada entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad. Para estos efectos, el estado promoverá políticas interinstitucionales, así como la suscripción de convenios interestatales e intermunicipales. En este sentido, la Ley de Desarrollo Social del estado de Puebla hace referencia a la congruencia con los objetivos concretos de los Planes Nacionales, Estatales y Municipales de Desarrollo Social, contando así con este elemento de institucionalidad. 3. Definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos, la existencia de sistemas formales para su seguimiento y medición Metodología. Se realizó el análisis de la existencia e implementación de sistemas formales de monitoreo y evaluación de la política social en el estado, así como sobre la definición y adopción de indicadores de evaluación para cumplir con los objetivos planteados. Para tal fin se realizó una búsqueda en las páginas de Internet de las dependencias estatales para identificar estos elementos de una forma práctica. Asimismo, se recurrió a identificar documentos normativos para corroborar si existe la definición de las mismas. Discusión. Ver Sección 5.2 4. Marco jurídico estableciendo responsabilidades, facultades y atribuciones por actor Metodología. Para este elemento se ha procedido a identificar la existencia de una Ley de Desarrollo Social Estatal que delimite las responsabilidades, facultades y atribuciones por actor. Discusión. El estado de Puebla a través de la Ley de Desarrollo Social efectivamente delimita y establece las responsabilidades, facultades y atribuciones por actor, cumpliendo con este elemento de institucionalidad. 5. Presupuesto para ejercer facultades Metodología. En cuanto al elemento de Presupuesto destinado a Programas y Acciones de Desarrollo Social, se procedió a identificar en el presupuesto de egresos estatal y en otros ordenamientos jurídicos (por ejemplo Ley de Desarrollo Social Estatal) para indagar si existe una referencia directa al uso de los recursos para la política social, así como una cita expresa sobre el monto destinado a la política de desarrollo social y las condiciones que deben de prevalecer para dicho gasto. Esto con el fin de identificar si en el presupuesto de egresos estatal se hace referencia a la presupuestación programática de las acciones y Programas de Desarrollo Social. 95 Discusión. La Ley de Desarrollo Social del estado de Puebla señala que los programas, fondos y recursos estatales dirigidos al Desarrollo Social son de orden prioritarios y de interés público, por lo que serán objeto de control, evaluación y seguimiento. También indica que el Poder Ejecutivo del estado de Puebla establecerá el presupuesto de egresos del estado, con las asignaciones para el financiamiento de los programas estatales de desarrollo social. Asimismo, el gobierno estatal y los ayuntamientos de los municipios procurarán financiar obras y realizar acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a la población que se encuentre en condiciones de rezago social y de pobreza extrema. El artículo 22 de la citada Ley establece que la distribución del gasto social con el que se financiará el desarrollo social se sujetará a los siguientes criterios: (i) Estará orientado a la promoción de un desarrollo regional equilibrado; (ii) Se basará en indicadores de pobreza multidimensional, para beneficiar a la población en situaciones menos favorecidas; y (iii) Se podrá orientar a la ejecución de proyectos específicos, entre el estado y los municipios. Sin embargo, la ley no establece una referencia en cuanto a un mínimo del gasto que deba ser enfocado al Desarrollo Social. Es así que el estado de Puebla cumple mayormente con este elemento de institucionalidad de la política de desarrollo social. 6. Mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de gobierno, con relación a la evaluación de la política de desarrollo social. Metodología. En este rubro se ha realizado un análisis de la estructura de las dependencias estatales encargadas de la evaluación de la política social para revisar si existe alguna instancia diseñada exprofeso para esto, más allá de la propia Secretaría de Desarrollo Social del estado, que cuente con mecanismos explícitos de coordinación al interior de la misma y entre los distintos órdenes de Gobierno. Discusión. Ver Sección 5.2 7. Contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana Metodología. Se ha procedido a la revisión de aquellos ordenamientos jurídicos que norman las instancias de participación social y ciudadana, así como indagar a través de las páginas estatales de gobierno, sobre la existencia explícita de una instancia de Contraloría Social al servicio de la ciudadanía. Discusión. Ver Sección 5.2 8. Existencia de Reglas de Operación para los Programas y Acciones 96 Metodología. Sobre la existencia de Reglas de Operación para las Acciones y Programas de Desarrollo Social, se realizó un análisis acerca de la normatividad en la materia con la que cuenta el estado. Asimismo, se ha investigado vía las páginas web de las dependencias gubernamentales estatales si se cuenta con la publicación de las Reglas de Operación para las Acciones y Programas de Desarrollo Social en el estado. Discusión. La Ley de Desarrollo Social del estado de Puebla, en su artículo 16 señala que el Ejecutivo estatal y los Ayuntamientos de los Municipios, elaborarán y harán del conocimiento público cada año sus programas de desarrollo social y las reglas de operación de los mismos, a través de los medios más accesibles a la población, en un plazo máximo de noventa días, a partir de la aprobación de sus respectivos presupuestos de egresos anuales. Derivado de la búsqueda de información acerca de la práctica de reglas de operación para programas de desarrollo social, se encontraron reglas de operación para distintos programas, las cuales aportan información sobre el fin del programa, la población objetivo, criterios y requisitos de elegibilidad, tipos de apoyo y líneas de acción. Se concluye que normativamente la formulación y revisión de las reglas de operación está contemplada y que existen reglas de operación para programas sociales en Puebla, cumpliendo así con este elemento de institucionalidad. 9. Existencia de padrones/registros de beneficiarios. Metodología. Acerca de este elemento, se procedió a la búsqueda y revisión de los posibles ordenamientos jurídicos al respecto; en cuanto a la existencia de facto de los padrones, se realizó el análisis para dar cuenta de aquellos programas o acciones de Desarrollo Social que efectivamente cuentan con un padrón de beneficiarios, donde además se procederá a describir la estructura de los mismos. Discusión. De acuerdo con el artículo 38 de la Ley de Desarrollo Social del estado de Puebla, el Sistema Estatal de Desarrollo Social a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social cuenta con la atribución de Integrar el Padrón Único de Beneficiarios en materia de Desarrollo Social. Así como de solicitar a las dependencias y entidades de la administración pública estatal y a los ayuntamientos, la información necesaria para la integración del Padrón Único de Beneficiarios de los programas que ejecuten y que incidan en el desarrollo social. De igual forma cuenta, con la potestad de emitir los lineamientos para la elaboración del Formulario Único de Identificación de Beneficiarios del Sector Social que integrarán el Padrón Único de Beneficiarios en materia de Desarrollo Social de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal. En el año 2013 de publicaron los lineamientos generales para la conformación del padrón único de beneficiarios en el estado, donde se señalan las especificaciones para la conformación del mismo. En la práctica, Puebla tiene una serie de padrones de beneficiarios de programas sociales de los años 2006-2013, en ellos se pueden identificar 97 los siguientes elementos: el nombre del programa, ejercicio, unidad responsable, fecha de actualización, nombre del beneficiario, apellidos paterno y materno, municipio y localidad. Puebla aunque no cuenta con un padrón de beneficiarios unificado de manera práctica, si presenta información de padrones para distintos programas sociales por lo que en mayor medida cumple con este elemento de institucionalidad de la política de desarrollo social. 10. Marco jurídico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios Metodología. Con relación al último punto del decálogo, se revisaron aquellos ordenamientos normativos que pudiesen reglamentar el comportamiento y conducta de los funcionarios públicos estatales, desde Leyes de Responsabilidad de los Servidores Públicos, hasta posibles códigos de ética que reglamenten el accionar de los servidores públicos relacionados con la política social estatal. Discusión. El estado cuenta con la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del estado, y el código de ética para los Servidores Públicos del estado de Puebla. Por lo que Puebla cuenta con un marco jurídico para reglamentar el comportamiento y la conducta de sus funcionarios, cumpliendo así con este elemento de institucionalidad de la política de desarrollo social. 98 Anexo 11. Restricciones en la acumulación de activos en Puebla Restricciones Tipo de políticas Restricción de oferta de servicios básicos ï‚· Falta de escuelas o escuelas lejanas ï‚· Falta de acceso a servicios médicos y calidad deficiente en los mismos Expandir la oferta de educación Secundaria ï‚· Falta de acceso a servicios básicos en las viviendas y Media Superior, mejorar la calidad de los como agua entubada, drenaje o electricidad. servicios de salud. Mejorar las viviendas de los habitantes y ampliar la infraestructura ï‚· Viviendas construidas con materiales precarios y de comunicaciones y el acceso a las TIC, hacinamiento principalmente para los hogares de menores ï‚· Caminos no pavimentados ingresos y en localidades rurales. ï‚· Pocos hogares tienen computadora ï‚· Pocos hogares tienen Internet Restricción de capacidades para participar en la Combatir la deserción escolar y mejorar la actividad económica calidad educativa. Atención a la población ï‚· Bajos niveles de escolaridad en la población de menores ingresos y de localidades rurales que padece inseguridad alimentaria ï‚· Baja calidad educativa en las escuelas y desnutrición mediante programas que ï‚· Altos niveles de inseguridad alimentaria cuenten con objetivos claros y sistemas de monitoreo y evaluación. ï‚· Desnutrición en niños menores de cinco años Restricción de patrimonio o capacidad para invertir Ampliar los programas de construcción y ï‚· Capacidad para invertir limitada, particularmente en mejora de la vivienda, de ordenamiento la población más pobre. territorial y regulación de la propiedad para que la población con menores recursos cuente con un patrimonio que les permita invertir y tener acceder al crédito. Restricción de riesgo o falta de mecanismos de crédito Incrementar la cobertura financiera y aseguramiento promoviendo la expansión de la infraestructura a un mayor número de ï‚· Muy bajo acceso a la seguridad social municipios y localidades. Ampliar la ï‚· Puntos físicos de acceso al sistema bancario limitados cobertura de la banca de desarrollo y apoyar en su cobertura geográfica a sectores clave en la entidad como el ï‚· Limitado número de créditos otorgados agroindustrial. Expandir los programas que 99 proveen seguridad social a la población de menores recursos y en el ámbito rural. Restricciones de entrada a los mercados laborales ï‚· Exclusión y discriminación laboral de grupos minoritarios, como los indígenas Ampliar los programas que buscan la equidad en el ámbito laboral y que atienden ï‚· Costos de transporte debido a la concentración de la a los grupos minoritarios o desfavorecidos. actividad económica en pocas regiones i Desde el año 2009, México adopto una medida multidimensional de pobreza como medición oficial, la cual combina un indicador de pobreza monetaria con seis indicadores de carencias sociales correspondientes a un espacio de derechos definidos en la Constitución. Estas seis carencias sociales corresponde a: (i) rezago educativo, (ii) acceso a los servicios de salud, (iii) acceso a la seguridad social, (iv) calidad y espacios de la vivienda, (v) acceso a los servicios básicos en la vivienda, y, (iv) acceso a la alimentación. ii Estas mediciones corresponden a las líneas de bienestar y bienestar mínimo definidas por el CONEVAL, que equivalen al valor de las canastas alimentarias y no alimentarias por persona por mes en la medición de pobreza multidimensional. iii Considerando la línea de pobreza extrema global de US$1.90 dólares diarios ajustados por paridad de poder adquisitivo de 2011 (PPA 2011) del Banco Mundial, el 9.3 por ciento de la población en 2014 se encontraba en situación de pobreza en Puebla, aumentando desde su nivel en 2010 de 7.7 por ciento. Utilizando una línea de pobreza de US$4 dólares diarios (PPA 2005), el 36.1 por ciento de la población del estado se encontraba en condiciones de pobreza en 2010, mientras que el 36.5 por ciento se encontraba por debajo de esta línea de pobreza en 2014. iv A nivel nacional el ingreso promedio mensual de los hogares se incrementó de $3,397 a $3,459 en términos reales entre 2010 y 2014, un crecimiento de casi 2 por ciento. En Puebla se observa un aumento de $2,413 a $2,869 equivalente a un aumento de casi 20 por ciento. v En 2014, el coeficiente de Gini en Puebla fue de 0.571 (mientras que el coeficiente nacional es de 0.503) aumentando respecto a su nivel en 2010 de 0.48. vi Siguiendo a López-Calva y Ortiz-Juárez (2014) y a Ferreira et al. (2013), se considera vulnerable quien tiene una probabilidad mayor al 10 por ciento de caer en pobreza, lo que está asociado a un nivel de ingreso de entre US$4 dólares y US$10 dólares diarios (PPA 2005). En esta categorización, la clase media es aquella con un ingreso de entre US$10 dólares y US$50 dólares diarios, y los pobres aquellos con un ingreso diario menor a US$4 dólares diarios, todos estos umbrales ajustados por paridad de poder adquisitivo de 2005. vii Véase CONACYT (2014), Castrejón, Huerta-Harris y Bueno-Pascual (2009) y SE (2016). viii Comparado con 58.5 por ciento de la población con carencia por acceso a la seguridad social y 21.2 por ciento de la población con carencia por acceso a servicios básicos, a nivel nacional. ix Los programas sociales se identificaron con base en lo criterios de inclusión del Inventario Estatal 2012. La nota metodológica se puede está disponible en la Presentación y Análisis del Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2012. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/IPE/Paginas/historico.aspx 100