Outubro 2002 No. 10 Uma série regular de notas ressaltando as lições recentes do programa operacional e analítico do Banco Mundial na Região da América Latina e do Caribe. APRIMORAMENTO DAS ESCOLAS E DO ENSINO NO BRASIL: A ABORDAGEM DA FUNDESCOLA Robin Horn Como a sua inclusão nas Metas do Milênio para o O segundo projeto, Fundescola II (US$400 milhões), Desenvolvimento demonstra, a educação é um instrumento aprovado em junho de 1999, concentra-se no aprimoramento potente para a redução da pobreza e desigualdade, melhora e expansão do conjunto de instrumentos criados na primeira da saúde e do bem-estar social, e o estabelecimento das fase, estendendo-os a um número maior de escolas e bases para o crescimento econômico sustentado. Ela é interessando mais ativamente o sistema educacional e o setor essencial para a criação de sociedades democráticas e público no processo de desenvolvimento baseado nas economias dinâmicas, competitivas em escala mundial. escolas. O terceiro projeto, Fundescola III, visa a concluir o Neste artigo discute-se o programa Fundescola no Brasil, trabalho de desenvolvimento dos instrumentos e processos e onde a adoção de uma abordagem inovadora e abrangente a ampliar o seu uso no Brasil. O Fundescola III será está realmente produzindo executado em duas fases: melhores resultados no ensino Fundescola IIIA (US$320 milhões), para milhões de crianças pobres. aprovado em 13 de junho de 2002, e o Fundescola III (previsto para julho Contexto e definição do de 2006, com custo de US$450 milhões). problema Na preparação do Programa No Brasil, o ensino primário Fundescola, estudos de pré- público é responsabilidade dos investimento feitos pelo governo e governos estaduais e municipais, pelo Banco, inclusive o estudo não estando sob a jurisdição direta setorial "Apelo à ação", examinaram do Ministério da Educação. os fatores determinantes do baixo Conseqüentemente, quando o desempenho educacional das governo federal deseja melhorar a qualidade do ensino, não crianças pobres no Brasil1. Autoridades importantes e tem nem o mandato nem a capacidade de trabalhar interessados na comunidade educacional participaram diretamente junto às 184 800 escolas públicas, que servem ativamente e ajudaram a interpretar os dados apurados (ver 44 milhões de crianças. Em vez disso, o Ministério tem que quadro no verso). mobilizar os 27 governos estaduais e os 5 561 governos municipais a fim de que empreendam as reformas e Embora tenham apontado muitas causas para o baixo melhoras desejadas. aproveitamento escolar, as autoridades e interessados concentraram-se nos fatores mais suscetíveis às políticas e O Programa de Aprimoramento das Escolas, criado para intervenções do governo. superar essas barreiras, é constituído por três projetos. O primeiro, Fundescola I (US$125 milhões), aprovado em · disparidades na qualidade das escolas ­ a qualidade abril de 1998, foi criado para estabelecer um conjunto da escola não é garantida para todas as crianças e as inicial de instrumentos baseados nas escolas e estruturas de crianças mais pobres são as que pior são atendidas. apoio, a fim de aumentar a equidade e a eficácia das escolas bem como conscientizar o público a respeito da questão da · ensino ineficaz ­ o pessoal de muitas escolas não usa qualidade do ensino. métodos eficazes de ensino e aprendizado. 1 Há duas razões importantes para essa situação: de escolas de baixo aproveitamento, que matriculam a maioria das crianças nas regiões visadas pelo projeto, em instituições · participação insuficiente dos pais e do público em eficazes e de alta qualidade, nas quais a aprendizagem dos geral ­ a melhora da qualidade das escolas e do ensino alunos receba prioridade e onde o sucesso de todos os alunos requer que os pais e o público responsabilizem as seja cada vez mais acessível. escolas e os órgãos governamentais pertinentes. A proposta inicial é que a reforma escolar ocorre quando se propiciam ao diretor e ao pessoal: (i) maior responsabilidade · entrosamento inadequado das políticas públicas sobre pelo aprimoramento da escola, (ii) orientação bem-estruturada qualidade e eficácia das escolas ­ todas as políticas, sobre o processo de autodiagnóstico e planejamento atividades e recursos do sistema escolar devem estar estratégico, e (iii) assistência técnica freqüente e entrosados com o objetivo de melhorar a qualidade do acompanhamento. Além disso, o ambiente institucional e ensino para todas as crianças e aprimorar o político local devem ser reestruturados para apoiar essas aprendizado dos alunos. mudanças. O estudo verificou que para realizar uma reforma fundamen- A estratégia de desenvolvimento baseada nas escolas proposta tal, são necessárias grandes mudanças nas estratégias pela Fundescola preconiza execução gradual por duas razões: educacionais e apoiar as estruturas organizacionais e as Primeira, o tipo de transformação requer mudanças atitudes dos interessados. Também ficou claro que reforma fundamentais no conhecimento, atitudes e comportamento dos ampla e sustentada das escolas no Brasil não pode nem diretores, professores e do pessoal das escolas, da secretaria da emergir "de baixo para cima" nem, simplesmente, ser educação e dos pais dos alunos. Leva tempo para esses imposta de cima para baixo. Cabe aos governos municipais interessados reconheçam a sua responsabilidade e capacidade um papel importante. Com base nessa análise, o Ministério para fazer com que a reforma funcione. Em segundo lugar, a da Educação e o Banco traçaram uma estratégia de experiência e a pesquisa demonstram que não é possível aprimoramento das escolas baseada em assistência do motivar e apoiar a reforma do ensino num número grande de Ministério e incentivos para induzir os governos a apoiar e escolas. Conseqüentemente, embora todas as escolas de uma executar as reformas escolares. região se beneficiem imediatamente de uma transferência direta de recursos, poucas empreendem um plano de desenvolvimento ou persistem no processo de planejamento Objetivos e estratégia do projeto estratégico. O Programa Fundescola foi criado para ajudar os governos O Segundo nível de intervenção: apoio institucional para o municipais a reduzirem as disparidades na qualidade do desenvolvimento escolar ensino proporcionado pelas suas escolas primárias e aumentarem a eficácia das suas escolas, dentro dos Embora a principal ênfase da estrutura da Fundescola respectivos limites financeiros. O Ministério da Educação esteja nas escolas, a abordagem reconhece que elas não definiu os indicadores para medir os efeitos do programa existem num vácuo institucional, mas dependem de sobre a equidade educacional e eficácia escolar, bem como a secretarias estaduais ou municipais de educação no que capacidade das secretarias de educação participantes para realizar, ampliar e sustentar melhoras nos seus respectivos Figura 1 - Estratégia da Fundescola sistemas escolares. MOBILIZAÇÃO SOCIAL,COMUNICAÇÃO E RESPONSABILIDADE PÚBLICA (Nível 3) O programa parte da premissa de que o aproveitamento escolar das crianças é APOIO INSTITUCIONAL PARA DESENVOLVIMENTO ESCOLAR (Nível 2) determinado em grande parte pela qualidade do ensino. O programa PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO BASEADO NA ESCOLA (Nível 1) recorre a três níveis de intervenção para ajudar os governos locais a elevar o aproveitamento do ensino das crianças PLANOS E ENSINO/ nas escolas primárias: a escola, a APOIO À PADRÕES AUTONOMIA OPERACIONAIS PROJETOS DE DE ESTRUTURAS secretaria da educação e o público em ESCOLAR MINIMOS DESENVOLVIMENTO DE APRENDIZAGEM geral (Figura 1). PASSO 1 PASSO 2 PASSO 3 & 4 PASSO 5 Desenvolvimento baseado na escola ­ o Engajamento Equidade Alinhamento Efectividade primeiro nível de intervenção A melhora do ensino depende de uma estratégia de desenvolvimento baseada na escola. O objetivo final dessa estratégia é transformar milhares 2 diz respeito à orientação e recursos. Resultados e lições extraídas Para que a estratégia de desenvolvimento baseado nas escolas seja eficaz e auto-sustentável, os administradores Muitos alvos iniciais dos projetos foram ultrapassados em locais e as suas instituições precisam entender e aceitar a mais de 100por cento, especialmente no que diz respeito aos justificação em que se baseia a estratégia e conhecer como Padrões Operacionais Mínimos e aos planos de apoiá-la e promovê-la. Conseqüentemente, o projeto inclui desenvolvimento do ensino. A Fundescola I e II obtiveram os um programa de fortalecimento institucional para as seguintes resultados: secretarias que visa a aumentar a capacidade de apoiar e sustentar a estratégia de melhora das escolas. O programa · 4164 escolas (100%) foram examinadas. inclui a criação de planos estratégicos pelas autoridades · 10975 salas de aula do ensino primário nas zonas de estaduais e municipais que compatibilizem os seus atenção prioritária foram equipadas de acordo com os programas e estruturas educacionais a fim de se Padrões Operacionais Mínimos e 12 616 salas de aula concentrarem na melhora do ensino ­ promovendo foram mobiliadas. equidade, eficácia e eficiência nos seus sistemas. · Os Planos de Desenvolvimento do Ensino (PDE) foram implementados em 1 724 escolas. Esses planos ajudam as secretarias a apoiarem as · 1513 Projetos de Melhora do Ensino (PME) foram iniciativas das escolas no sentido de preparar e executar implementados. planos de desenvolvimento do ensino (PDE) e projetos de melhora do ensino (PME). As secretarias conseguem · 12685 formuladores de decisão foram treinados, inclu- acessar informações sobre receitas e despesas, o que sive professores, secretarias das finanças e secretários permite que elas elaborem orçamentos da educação. eficazes. Elas adquirem os instrumentos legais necessários para transferir os seus A pesquisa realizada pelo Instituto Nacional de próprios recursos para as escolas e criar Pesquisa Educacional (IMPE) sobre o impacto um Plano Administrativo e Empresarial a de intervenções-chave da Fundescola I e II fim de estruturar e institucionalizar influenciaram a estrutura da Fundescola III, planos de carreira para os profissionais que foi recentemente aprovada2. Em 1999, foi do ensino, ressaltando melhora contínua e selecionada uma amostra de pesquisa, que incentivos para melhor desempenho do compreendia 158 escolas em seis estados, professor na classe. distribuídas pelas três regiões da Fundescola (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), inclusive 55 O terceiro nível de intervenção: mobilização escolas com PDE e as restantes sem PDE. O social e responsabilidade pública INEP contratou consultores para fazerem um levantamento das escolas e coligir informações A reorientação do desenvolvimento pormenorizadas sobre antecedentes dos alunos educacional no Brasil para colocar a e respectivas famílias, professores e diretores e escola, em vez do governo, na liderança sobre as características das próprias escolas. O requer uma mudança substancial das INEP também criou exames de aproveitamento percepções, atitudes e comportamento dos políticos, em português e matemática que foram aplicados por administradores, professores, diretores de escolas e pais. consultores em todos os alunos da quarta série das escolas Influir sobre as atitudes, estimular a participação e divulgar da amostragem. os resultados das mudanças é crucial para o sucesso da Fundescola, a sustentação institucional e a ampliação Entre as diversas variáveis incluídas na pesquisa estavam: dessas novas abordagens por toda a região. nível de capacidade e desempenho educacional dos professores nos exames de aproveitamento, percentagem A Fundescola apóia uma grande campanha de promoção dos alunos repetentes, auto-avaliações dos professores social a fim de assegurar que os interessados disponham de sobre cobertura do currículo, nível educacional das mães, informações suficientes para estabelecer metas de ensino e situação sócio-econômica dos alunos e um indicador sejam responsabilizados por sua parte na consecução dessas binário de participação das escolas na intervenção dos PDE. metas. Os resultados de avaliações nacionais são A maior parte dos resultados demonstrou uma diferença divulgados às escolas e sistemas escolares; os indicadores positiva e substancial para os alunos matriculados em de desempenho escolar são comunicados a cada sistema es- escolas que estavam implementando um PDE: os alunos colar no mesmo ano; os critérios padronizados ­ pacotes de dessas escolas tiveram melhores notas nos boletins e taxas exames referenciados ­ são criados e colocados à de promoção e revelaram melhor desempenho dos alunos disposição dos sistemas escolares e os resultados da em matemática e das alunas em português. É importante implementação da Fundescola e estudos de impacto são ressaltar que essa pesquisa concentrou-se em apenas uma divulgados. das intervenções da Fundescola. 3 Um estudo da Universidade de Stanford sobre o programa proporcionando um incentivo para as escolas que se mantêm Fundescola (o estudo dos PDE) usando a base de dados do concentradas na melhora da qualidade e para praticar a INEP e dados adicionais apontou melhoras substanciais na capacidade de planejamento que aprenderam; e proporcionar administração escolar bem como mudança positiva e incentivos para os municípios que ampliarem a abordagem de substancial no aproveitamento dos alunos, levando em conta desenvolvimento baseado nas escolas para outras escolas. antecedentes familiares, características da escola, tipo de municipalidade, auto-seleção e outros fatores. O futuro Outras intervenções da Fundescola, tais como os Padrões Operacionais Mínimos, a Escola Ativa, Proformação e Gestar Levar a estratégia da Fundescola de melhora do ensino das estão sendo examinados separadamente. Tendo em vista que escolas freqüentadas pelas crianças mais pobres do Brasil e os PDE são o instrumento central de intervenção da proporcionar uma estrutura por meio da qual as reformas Fundescola, os resultados dos estudos citados apóiam possam ser sustentadas pelos governos locais e estendidas fortemente a Estratégia de Melhora do Ensino da Fundescola. por todo o Brasil requer que muitas secretarias de educação se empenhem na iniciativa de melhora do ensino. Para que a A estrutura da Fundescola II beneficiou-se consideravelmente Fundescola se enraíze e amplie, seja bem sucedida e da experiência obtida durante a implementação da Fundescola sustentada a longo prazo, os princípios ­ equidade e I e II. As lições incluíram a necessidade de maior prioridade à qualidade ­ e estratégias ­ participação e entrosamento do mobilização social e às medidas de comunicação na promoção público ­ do programa de aperfeiçoamento do ensino da da abordagem do desenvolvimento baseado nas escolas; os Fundescola terão que ser integrados ao raciocínio e às benefícios do financiamento de uma segunda e terceira práticas do pessoal das secretarias de educação e aos rodadas de projetos de aperfeiçoamento do ensino, procedimentos operacionais das próprias instituições. Um apelo à ação: combate à decadência das escolas no Nordeste do Brasil Um estudo1 feito em 1995 com o apoio do Ministério da Educação, Banco Mundial e UNICEF, examinou as práticas nas salas de aula e comportamento dos professores de primeiro grau nas escolas públicas de dois estados do Nordeste brasileiro ­ Bahia e Ceará. O estudo abrangeu 140 salas de aula de primeiro grau com um total de 1650 crianças, em 94 escolas municipais e estaduais. Os objetivos do estudo foram observar como os professores e alunos interagem nas salas de aula e identificar os métodos de ensino que mais contribuíam para o aproveitamento escolar dos alunos. O estudo confirmou muitas críticas que vinham sendo feitas por muitos anos ao ensino na região. Os pesquisadores verificaram que a quantidade de tempo gasto no ensino era menor do que a prevista, as atividades na sala de aula concentravam-se no professor em vez de nos alunos, os professores não usavam os materiais da sala de aula nem os recursos de ensino e recorriam a técnicas ultrapassadas, baseadas em ditado, com os alunos copiando as lições em cadernos, quase sem qualquer aprendizado interativo. Por outro lado, o estudo notou que os professores tinham pouco apoio dos pais ou da comunidade local e não tinham incentivos para mudar as suas práticas pedagógicas. Além disso, os professores não tinham diretrizes adequadas sobre como cumprir a sua missão e dispunham de pouco material ou de livros didáticos. Quanto aos aspectos positivos, os pesquisadores verificaram que as crianças aprendiam melhor em salas de aula com material artístico e escrito pendurado nas paredes. Os alunos também aprenderam muito mais quando os professores executavam programas seqüenciados de atividades distintas de instrução todos os dias, o que prova que professores bem organizados são um ingrediente essencial para a eficácia do ensino.As crianças também aprendiam mais porque participavam mais ativamente das atividades da sala de aula, prestavam atenção à tarefa de aprendizado e eram informadas a respeito das tarefas de casa. Os professores são mais eficazes quando contam com uma ampla variedade de materiais de instrução para uso na sala de aula. Finalmente, a capacidade verbal dos professores era essencial. Os professores que são comunicadores eficazes conseguem habilitar os alunos a aprender. Notas Sobre o autor Robin Horn é economista sênior de educação do Setor 1 - Brazil: A Call to Action, Combating School Failure in Educacional, Departamento de Desenvolvimento Humano, the Northeast of Brazil. Brasília: Projeto Nordeste/Banco Região América Latina e Caribe, Banco Mundial. Mundial /UNICEF, 1995. Sobre "em breve" 2 - Vide Avaliação de Desempenho: Fatores Associados, Para assinar "em breve", enviar e-mail para mimeografado, julho de 2001, 59 páginas. en_breve@worldbank.org 4