98139 Ngân Hàng Thế giới tại Việt Nam 63 Lý Thái Tổ, Hà Nội Tel: (84-4) 3934 6600 Fax: (84-4) 3935 0752 ĐIỂM LẠI Website: www.worldbank.org.vn CẬP NHẬT TÌNH HÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ VIỆT NAM Tháng 7 năm 2015 The World Bank in Vietnam 63 Ly Thai To Street, Hanoi Tel: (84-4) 3934 6600 Fax: (84-4) 3935 0752 Website: www.worldbank.org.vn www.worldbank.org.vn ĐIỂM LẠI CẬP NHẬT TÌNH HÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ VIỆT NAM Chuyên mục về Thị trường Lao động – Xây dựng các Quy định và Thể chế Thị trường Lao động Hiện đại tại Việt Nam NGÂN HÀNG THẾ GIỚI Tháng 7 năm 2015 2 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn LỜI CẢM ƠN Báo cáo do Đinh Tuấn Việt, Sebastian Eckardt, Đoàn Hồng Quang (Kinh tế Vĩ mô & Quản lý Tài khóa), Triệu Quốc Việt (Tài chính & Thị trường) và Gabriel Demombynes (Đói nghèo) soạn thảo dưới sự chỉ đạo chung của Victoria Kwakwa (Giám đốc Quốc gia), Matthew Verghis (Giám đốc Phụ trách khối Kinh tế Vĩ mô & Quản lý Tài khóa) và Sandeep Mahajan (Phụ trách Khối và Chuyên gia Kinh tế trưởng). Achim Schmillen, Truman Packard, Pip O’Keefe, and Trần Thị Ngọc Hà tham gia Chuyên mục về Thị trường Lao động. Vũ Thị Anh Linh (Ngân hàng Thế giới Việt Nam) hỗ trợ cho quá trình biên soạn và xuất bản. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 3 BẢNG CÁC TỪ VIẾT TẮT ASEAN Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á CDS Hợp đồng Hoán đổi Rủi ro Tín dụng CIT Thuế Thu nhập Doanh nghiệp CPI Chỉ số Giá Tiêu dùng DNNN Doanh nghiệp Nhà nước EAP Đông Á và Thái Bình Dương FDI Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài GDP Tổng Sản phẩm Quốc nội IMF Quỹ Tiền tệ Quốc tế KH PTKT-XH Kế hoạch Phát triển Kinh tế - Xã hội M&A Mua lại và Sáp nhập NHNNVN Ngân hàng Nhà nước Việt Nam NSCERD Ban Chỉ đạo Phát triển và Cải cách Doanh nghiệp ODA Hỗ trợ Phát triển Chính thức PIM Quản lý Đầu tư công PMI Chỉ số Quản lý Mua hàng PPP Sức mua Tương đương TCT Tổng công ty Nhà nước TCHQ Tổng cục Hải quan TCTK Tổng Cục Thống kê TPP Hiệp định Đối tác Kinh tế xuyên Thái Bình Dương VAMC Công ty Mua bán nợ Việt Nam VAT Thuế Giá trị Gia tăng VHLSS Khảo sát Mức sống Hộ Gia đình Việt Nam VPCP Văn phòng Chính phủ WB Ngân hàng Thế giới TỶ GIÁ HỐI ĐOÁI LIÊN NGÂN HÀNG CHÍNH THỨC: 1 USD = 21.673 VNĐ Năm tài khóa của Chính phủ: từ ngày 01 tháng 01 đến ngày 31 tháng 12 4 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn MỤC LỤC TÓM TẮT TỔNG QUAN.........................................................................................6 PHẦN 1: NHỮNG DIỄN BIẾN GẦN ĐÂY CỦA KINH TẾ VIỆT NAM ........................ 11 I.1. Bối cảnh kinh tế quốc tế ...................................................................................... 11 I.2. Những diễn biến gần đây của kinh tế Việt Nam ............................................... 14 Tăng trưởng tiếp tục cải thiện ....................................................................................................14 Chính sách tiền tệ tích cực trong bối cảnh lạm phát giảm ...............................................15 Cân đối ngân sách vẫn là mối quan ngại ................................................................................16 Cán cân kinh tế đối ngoại yếu đi trong 6 tháng đầu năm 2015.......................................18 Triển vọng và rủi ro kinh tế ngắn hạn........................................................................................21 I.3. Cập nhật Tiến độ Cải cách Cơ cấu và Thách thức ............................................... 23 Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ...........................................................................................23 Cải cách lĩnh vực ngân hàng ........................................................................................................24 Tái cơ cấu đầu tư công ...................................................................................................................26  PHẦN 2: CHUYÊN MỤC VỀ THỊ TRƯỜNG LAO ĐỘNG Xây dựng các Quy định và Thể chế Thị trường Lao động Hiện đại tại Việt Nam ................31 Cơ cấu thị trường lao động tại Việt Nam ......................................................................................32 Các quy định chính về thị trường lao động ............................................................................34 Quan hệ lao động ............................................................................................................................41 Những điểm cân nhắc về chính sách ........................................................................................43 CÁC HÌNH VÀ BẢNG Hình 1: Tăng trưởng GDP nhờ cầu trong nước .....................................................................................15 Hình 2: Lạm phát ở mức thấp và tín dụng tăng dần...........................................................................16 Hình 3: Áp lực cân đối ngân sách ..............................................................................................................17 Hình 4: Nợ công gia tăng tạo thêm gánh nặng lên ngân sách........................................................18 Hình 5: Giá hàng hóa thấp ảnh hưởng tới xuất khẩu..........................................................................19 Hình 6: Dòng FDI đổ vào vẫn ổn định nhưng cam kết mới đang trong xu hướng giảm ......20 Hình 7: Dự trữ ngoại hối tăng nhưng vẫn ở mức thấp ......................................................................21 Hình 8: Triển vọng tích cực...........................................................................................................................22 Hình 9:  Mặc dù đã giảm gần đây, chi đầu tư phát triển vẫn cao hơn hầu hết các quốc gia trong khu vực.....................................................................................................................................26 www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 5 Hình 10: Tăng đầu tư ở cấp địa phương.....................................................................................................27 Hình 11: Phân bố lao động tại Việt Nam năm 2014...............................................................................33 Hình 12: Chuyển đổi cơ cấu – Tỷ trọng lao động theo nhóm chính, 1989-2014.........................34 Hình 13: Lương tối thiểu thực tế tăng nhanh hơn năng suất lao động .........................................36 Hình 14: Lương tối thiểu có quá cao? Tỷ lệ lương tối thiểu trên lương trung bình/trung vị...37 Hình 15: Dưới mức lương tối thiểu - Tỷ lệ phần trăm lao động làm công ăn lương toàn thời gian được trả lương thấp hơn lương trung bình, theo chủ lao động và lao động có hợp đồng lao động hay không ...................................................................................................38 Hình 16:  Bảo vệ việc làm trở nên nghiêm ngặt hơn- Chỉ số Khắt khe của Luật Bảo vệ Việc làm theo quốc gia ....................................................................................................................................39 Hình 17: Tỷ lệ tham gia công đoàn tương đối cao - Tỷ lệ tham gia công đoàn (% trong tổng số lao động làm công ăn lương) theo quốc gia.................................................................... 41 Hình 18: Số lượng các cuộc đình công tự phát đang tăng – Các cuộc đình công tự phát ở Việt Nam theo loại hình doanh nghiệp....................................................................................42 Bảng 1: Tóm tắt Triển vọng Toàn cầu.........................................................................................................11 Bảng 2: Tăng trưởng GDP tại Đông Á – Thái Bình Dương (%)...........................................................12 Bảng 3: Tăng trưởng GDP (so sánh với cùng kỳ năm trước, %)........................................................14 Bảng 4: Kết quả xuất khẩu hàng hóa.........................................................................................................19 Bảng 5: Nhập khẩu hàng hóa của Việt Nam............................................................................................20 Bảng 6: Các chỉ số kinh tế chính trong ngắn hạn..................................................................................22 Bảng 7: Bảo hiểm thất nghiệp tại Việt Nam, Trung Quốc và Thái Lan............................................40 Bảng 8: Tiêu chí xác định lương tối thiểu tại một số nước................................................................ 44   Tài liệu tham khảo .....................................................................................47 6 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Tóm tắt tổng quan Triển vọng Kinh tế Toàn cầu Quá trình hồi phục kinh tế toàn cầu tiếp tục đạt tốc độ khiêm tốn và vẫn chịu tác động của nhiều rủi ro bất lợi. Nhìn chung, tăng trưởng toàn cầu dự kiến ở mức khoảng 2,8% năm 2015 dựa trên cơ sở phục hồi mạnh mẽ hơn từ các quốc gia thu nhập cao nhờ giá hàng hóa thấp và tiếp tục chính sách tiền tệ hỗ trợ ở Mỹ, Châu Âu và Nhật Bản. Ngược lại, tình trạng tăng trưởng chậm trên diện rộng dường như vẫn đang diễn ra tại các quốc gia đang phát triển do triển vọng kinh tế yếu hơn tại các quốc gia xuất khẩu hàng hóa và một số nền kinh tế lớn thu nhập trung bình. Những rủi ro tới triển vọng toàn cầu vẫn nghiêng theo hướng bất lợi. Cụ thể, các điều kiện tài chính toàn cầu siết chặt hơn có thể kết hợp với triển vọng tăng trưởng suy giảm, đặc biệt tại các quốc gia xuất khẩu hàng hóa làm tăng khả năng tạo áp lực tài chính lớn hơn. Đà tăng mạnh của đồng đô la cũng có thể làm chậm lại nền kinh tế Mỹ so với dự kiến ban đầu, dẫn tới một số căng thẳng toàn cầu.1 Những diễn biến gần đây của nền kinh tế Việt Nam Hoạt động kinh tế tiếp tục được củng cố trong năm 2015 nhờ những cải thiện của cầu trong nước. Sau khi đạt mức 6% trong năm 2014, tăng trưởng GDP 6 tháng đầu năm 2015 ước đạt 6.28% - tốc độ tăng trưởng 6 tháng đầu năm cao nhất trong vòng 5 năm qua. Sự phục hồi này chủ yếu nhờ kết quả hoạt động tích cực trong ngành công nghiệp chế biến, chế tạo và xây dựng. Hai ngành này đã đóng góp gần một nửa vào tổng tăng trưởng GDP của 6 tháng đầu năm nay. Tổng mức bán lẻ hàng hóa và doanh thu dịch vụ cũng tăng mạnh, đạt 8,3% (loại trừ yếu tố giá) trong 6 tháng đầu năm 2015, so với mức 6,3% năm 2014. Tuy nhiên, quá trình phục hồi kinh tế vẫn chưa đồng đều. Tuy nhiên, ngành dịch vụ nói chung với tỷ trọng gần gần 40% GDP chỉ đạt mức tăng trưởng khiêm tốn 5,9% trong 6 tháng đầu năm 2015, phần nào phản ánh ngành du lịch đang chật vật với lượng du khách nước ngoài trong 6 tháng đầu năm giảm 11% so với cùng kỳ năm trước. Xét về lực cầu, đầu tư giúp thúc đẩy tăng trưởng mạnh hơn (một phần do thực hiện vốn FDI khá cao), đồng thời lạm phát thấp góp phần khuyến khích tiêu dùng cá nhân. Tuy nhiên, xuất khẩu thuần đã chuyển sang trạng thái âm do nhu cầu bên ngoài trầm lắng tác động tới đà tăng trưởng xuất khẩu trong khi tăng cường hoạt động kinh tế và đầu tư trong nước tiếp tục thúc đẩy tăng trưởng nhập khẩu. Môi trường lạm phát thấp tạo điệu kiện để Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNNVN) tiếp tục chính sách tiền tệ mở rộng. Vào tháng 6 năm 2015, chỉ số giá tiêu dùng chỉ tăng 1% (so với cùng kỳ năm trước), giảm từ mức 5% cách đây 1 năm. NHNNVN đã cắt giảm 50 điểm phần trăm lãi suất tái huy động và lãi suất chiết khấu từ năm 2014 và tiếp tục duy trì các mức lãi suất cơ bản này trong năm 2015. Song song với việc cắt giảm lãi suất, Ngân hàng Nhà nước cũng áp 1 Triển vọng Kinh tế Toàn cầu, Ngân hàng Thế giới, tháng 6 năm 2015. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 7 dụng một số biện pháp nới lỏng tiền tệ một cách thận trọng. Các biện pháp chính sách này đã tạo điều kiện cho các ngân hàng thương mại duy trì lãi suất cho vay thấp hơn (thường trong khoảng 7-13%/năm tùy theo kỳ hạn vay). Tính đến cuối quý 1, 2014 tăng trưởng tín dụng đã dần cải thiện, ước đạt 2,65% (tính từ đầu năm), phù hợp với chỉ tiêu đề ra của NHNNVN. Phản ứng trước đồng đô la mạnh hơn trên toàn cầu và để theo kịp các diễn biến tỷ giá hối đoái tại các đối tác thương mại chính của Việt Nam, NNHNVN đã chủ động điều chỉnh tỷ giá đồng Việt Nam hai lần, một lần vào tháng 1 và một lần vào tháng 5 năm 2015, với mức lũy kế 2% để tăng cường ổn định thị trường ngoại hối và duy trì năng lực cạnh tranh xuất khẩu. Tình trạng mất cân đối tài khóa kéo dài là mối quan ngại trong bối cảnh gia tăng nợ công. Thâm hụt ngân sách năm 2014 ước tính ở mức 5,3% GDP phản ánh kết quả thu ngân sách khó khăn hơn trong khi chi ngân sách (đặc biệt là chi đầu tư phát triển) vẫn tăng mạnh. Tình hình thu chi ngân sách 5 tháng đầu năm 2015 vẫn cho thấy nhiều áp lực trong cân đối ngân sách năm nay. Tính đến hết tháng 5/2015 bội chi ngân sách ước gần 75 nghìn tỷ đồng (khoảng 3,5 tỷ USD) - tương đương một phần ba chỉ tiêu của cả năm 2015. Tổng nợ công (nợ của chính phủ, nợ do chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương) đã tăng từ 54.5% GDP 2013 lên mức 59,6% năm 2014. Mặc dù mức nợ công vẫn nằm trong phạm vi bền vững, chi phí trả nợ gia tăng đang làm co giảm dư địa tài khóa. Thâm hụt thương mại là trong quý 1/2015 đã đẩy tài khoản thanh toán vãng lai vào trạng thái âm. Thâm hụt thương mại ước tính hơn 3 tỷ USD trong 5 tháng đầu năm 2015 (so với thặng dư 2,1 tỷ USD cả năm 2014). Tình trạng này phản ánh xuất khẩu tăng trưởng chậm lại trong khi nhập khẩu tăng trưởng mạnh hơn. Xuất khẩu 5 tháng đầu năm chỉ tăng 7,7%, chậm hơn đáng kế so với tốc độ tăng 15,3% cùng kỳ năm 2014 chủ yếu do tình hình nhiều hàng hóa xuất khẩu như dầu thô, gạo, cà phê và cao su, v.v. đã giảm mạnh cả về giá và lượng. Bên cạnh đó, nhập khẩu lại gia tăng, đặc biệt là các mặt hàng máy móc thiết bị và đầu vào cho sản xuất. Tuy nhiên, lượng kiều hối ổn định (chiếm khoảng 5.8% GDP trung bình trong giai đoạn 2010-2014) sẽ giúp duy trì cán cân tài khoản vãng lai ở mức thặng dư trong năm 2015, dù ở mức thấp hơn nhiều so với năm ngoái. Rủi ro huy động tài chính bên ngoài vẫn được kiềm chế do Việt Nam có mức nợ nước ngoài tương đối thấp (và chủ yếu là vay ưu đãi) và cơ cấu dòng vốn vào chủ yếu là vốn đầu tư FDI. Trong 6 tháng đầu năm 2015, giải ngân FDI tăng 9,6 % lên 6,3 tỷ USD cho dù cam kết mới ở mức 5,5 tỷ USD, thấp hơn gần 20% so với cùng kỳ năm trước. Tỷ lệ quay vòng nợ nước ngoài vẫn giữ vững nhờ dòng vốn chính thức ổn định và nâng xếp hạng tín dụng khi cả Moody’s và Fitch đều tăng xếp hạng quốc gia của Việt Nam lên một bậc với triển vọng ổn định.2 Cán cân thanh toán tổng thể tiếp tục được cải thiện, góp phần duy trì dự trữ ngoại hối ở mức tương đương với 2,8 tháng nhập khẩu vào thời điểm cuối quý 1, 2015. Tiến độ cải cách cơ cấu là một bức tranh đan xen, đặc biệt về tái cơ cấu DNNN và cải cách lĩnh vực ngân hàng. Mục tiêu đẩy nhanh những cuộc cải cách này được cho là cần thiết – đối với cả nhà hoạch định chính sách và chuyên gia phân tích khu vực tư nhân – để đưa tăng trưởng của Việt Nam tiến gần tới mốc 7% và đạt được kỳ vọng trong dài hạn trở thành một quốc gia 2 Việt Nam hiện đang đứng ở thứ bậc ba (Fitch và Standard & Poor’s) tới thứ bậc bốn (Moody’s) dưới xếp  hạng đầu tư của ba cơ quan xếp hạng lớn. 8 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn hiện đại, công nghiệp hóa. Tiến độ cổ phần hóa DNNN chậm lại trong năm 2015 chỉ với 29 DNNN được cổ phần hóa trong quý 1, từ đó đặt câu hỏi về tính khả thi của mục tiêu hoàn thành cổ phần hóa 289 DNNN trong năm 2015. Quá trình hợp nhất trong ngành ngân hàng đã được đẩy nhanh trong 6 tháng đầu năm 2015 song việc xử lý nợ xấu vẫn chưa có nhiều tiến triển đáng kể. Việc VAMC thiếu quyền sở hữu hợp pháp những khoản nợ xấu này cũng như sự thiếu vắng một khung pháp lý đầy đủ cho phép phá sản, sở hữu tài sản và tịch thu tài sản bảo đảm, đồng thời bảo vệ VAMC trước các nghĩa vụ pháp lý đã cản trở nỗ lực giải quyết nợ xấu trên sổ sách của VAMC. Triển vọng trong trung hạn của Việt Nam nhìn chung tích cực nhưng tùy thuộc vào nhiều rủi ro. Tăng trưởng kinh tế dự báo ở mức trên dưới 6% nhờ cầu trong nước tiếp tục phục hồi, đầu tư và tiêu dùng cá nhần tiếp tục cải thiên. Mặc dù tiếp tục duy trì chính sách tiền tệ mở rộng song lạm phát sẽ giữ ở mức thấp do điều kiện toàn cầu trầm lắng và giá năng lượng và lương thực thực phẩm toàn cầu thấp. Thâm hụt ngân sách dự kiến được điểu chỉnh thông qua các nỗ lực cắt giảm chi tiêu để tránh gia tăng hơn nữa nợ công. Cán cân thương mại dự báo sẽ bị thu hẹp đáng kể trong năm nay do tăng trưởng xuất khẩu chậm lại trong khi nhập khẩu gia tăng nhằm đáp ứng các nhu cầu đầu tư và hoạt động kinh tế trong nước. Lượng kiều hối ổn định sẽ giúp duy trì thặng dư tài khoản vãng lai mặc dù ở mức thấp hơn nhiều so với năm ngoái. Tuy nhiên, các dự báo ở kịch bản cơ sở này sẽ tùy thuộc vào nhiều rủi ro, cả trong nước và bên ngoài. Về môi trường kinh tế bên ngoài, tăng trưởng kinh tế toàn cầu vẫn còn nhiều bất định. Điều này có ý nghĩa quan trọng đối với Việt Nam thông qua những mối liên kết thương mại lớn. Ngoài ra, giá gạo và các mặt hàng nông sản tiếp tục giảm có thể tác động tiêu cực tới thu nhập và tiêu dùng hộ gia đình nông thôn, theo đó gia tăng khoảng cách giữa thành thị và nông thôn. Ở trong nước, một kế hoạch củng cố tài khóa đáng tin cậy trong trung hạn cùng với những biện pháp nghiêm túc nhằm củng cố tình hình tài chính của DNNN và khu vực ngân hàng sẽ đóng vai trò quan trọng giúp giảm áp lực lên tính bền vững của nợ công và gia tăng niềm tin của khu vực tư nhân. CHUYÊN MỤC VỀ THỊ TRƯỜNG LAO ĐỘNG Xây dựng các Quy định và Thể chế Thị trường Lao động hiện đại ở Việt Nam Bức tranh việc làm tại Việt Nam đã có sự chuyển đổi mạnh mẽ trong vòng 25 năm trở lại đây. Mặc dù trước đây tại Việt Nam, việc làm hoàn toàn mang tính chất nông nghiệp hộ gia đình, hợp tác xã và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) song dần dần qua thời gian đã chuyển dịch sang các ngành công nghiệp chế biến, chế tạo và dịch vụ, hộ kinh doanh ngoài nông nghiệp, doanh nghiệp tư nhân trong và ngoài nước. Năm 1989, 71% lao động Việt Nam chủ yếu làm việc trong các ngành nông - lâm - thủy sản và hầu như không tồn tại lao động trong khu vực tư nhân. Ngày nay, nông - lâm - thủy sản chiếm 46% lực lượng lao động, và cứ 1 trên 10 lao động Việt Nam – khoảng 50 triệu lao động – làm công ăn lương tại một công ty tư nhân. 3 3 Số liệu năm 1989 dựa trên phân tích Điều tra Dân số và Nhà ở. Số liệu “hiện tại” dựa trên phân tích Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 9 Quá trình mở rộng việc làm được trả công trong khu vực tư nhân đóng vai trò nền tảng giúp cải thiện mức sống tại Việt Nam. Hộ nông dân, hộ kinh doanh, DNNN và cơ quan nhà nước sẽ vẫn tiếp tục là nguồn sinh kế của nhiều lao động; tuy nhiên chỉ việc làm được trả công mới đem lại tiềm năng lớn nhất giúp tăng năng suất lao động nhanh chóng cần thiết để đưa nhiều lao động Việt Nam vào nhóm trung lưu trên thế giới. Tăng trưởng việc làm trong khu vực tư nhân do nhiều yếu tố quyết định. Điều kiện quan trọng để phát triển khu vực kinh tế tư nhân là môi trương kinh doanh, bao gồm các thể chế thị trường mạnh mẽ và hiệu quả, môi trương kinh tế vĩ mô ổn định và cơ sở hạ tầng đầy đủ. Các doanh nghiệp cũng cần một lực lượng lao động đông đảo, được đào tạo tốt và có kỹ năng. Những chính sách hỗ trợ cho các điều kiện nền tảng này sẽ là đòn bẩy cần thiết để phát triển việc làm ở Việt Nam. Các quy định và thể chế lao động cũng có thể là một yếu tố quan trọng quyết định sự gia tăng việc làm được trả công trong khu vực tư nhân. Các chính sách thị trường lao động có khả năng giúp mọi người nắm bắt cơ hội kinh tế trong một thế giới đầy rủi ro nhưng cần được tinh chỉnh sao cho có thể giúp các hộ gia đình và toàn xã hội quản lý rủi ro. Các chính sách thị trường lao động có thể giảm nhẹ tác động của tổn thất lợi nhuận và việc làm, trao tiếng nói cho người lao động cũng như tạo điều kiện luân chuyển lao động và nguồn vốn con người tới những nơi khai thác họ hiệu quả nhất. Đồng thời, các chính sách không phù hợp có thể gia tăng rủi ro thị trường lao động đối với từng cá nhân và xã hội. Đối với mỗi cá nhân, có thể tăng rủi ro mất việc làm hoặc duy trì khu vực không chính thức trong khi ở cấp độ toàn xã hội, các chính sách như vậy có thể làm chậm tiến độ chính thức hóa việc làm, tạo ra sự mất cân đối giữa tăng trưởng lợi nhuận và tăng năng suất lao động hay tình trạng lao động bất ổn. Các chính sách tinh chỉnh không hợp lý cũng có thể kiềm chế quá trình chuyển đổi cơ cấu do giảm luân chuyển lao động giữa các khu vực địa lý, ngành nghề và loại hình công việc. Chính sách thị trường lao động của Việt Nam có thể là một trở ngại mới đối với tăng trưởng việc làm được trả công trong khu vực tư nhân. Theo số liệu gần đây nhất từ năm 2009, chỉ 1% doanh nghiệp đánh giá các quy định lao động là rào cản chính tới tăng trưởng của họ. Tuy nhiên, 28% doanh nghiệp khác xem các quy định lao động là rào cản nhỏ hoặc không đáng kể (Ngân hàng Thế giới, 2014a). Việt Nam đối mặt với nguy cơ từ các quy định quá khắt khe hiện nay có thể là rào cản tới tăng trưởng việc làm được trả công trong tương lai. Các quy định thường có lợi cho “người trong cuộc”—là những lao động hiện đang có công việc làm công ăn lương—trong khi dập tắt việc làm mới có thể đem lại cơ hội cho “người ngoài cuộc”—là những người vẫn chưa có việc làm được trả công. Khi địa vị của lao động làm công ăn lương cao hơn, người trong cuộc sẽ có tiếng nói mạnh mẽ hơn trong việc duy trì các chính sách có lợi cho họ. Như vậy, có thể gây khó khăn tới quá trình thay đổi các chính sách quá khắt khe trong tương lai. 10 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn www.worldbank.org.vn 11 PHẦN 1 NHỮNG DIỄN BIẾN GẦN ĐÂY CỦA KINH TẾ VIỆT NAM I.1. BỐI CẢNH KINH TẾ QUỐC TẾ 1. Kinh tế toàn cầu ước tăng ở mức 2,8% trong năm 2015 và dự báo sẽ khởi sắc lên 3,3% vào năm 2016-17. Tăng trưởng toàn cầu được hỗ trợ bởi giá hàng hóa thấp và chính sách tiền tệ thuận lợi tại các nền kinh tế lớn bất chấp dự báo siết chặt dần các điều kiện tài chính trong năm song song với dự báo thắt chặt chính sách tiền tệ của Hoa Kỳ. Những chuyển đổi quan trọng đang diễn ra. Các quốc gia thu nhập cao có được đà phục hồi. Mỹ nên tiếp tục mở rộng với tốc độ tăng trưởng mạnh mẽ trong khi đó Khu vực đồng Euro và Nhật Bản cũng đang đẩy nhanh tăng trưởng dần. Ngược lại, bức tranh tăng trưởng chậm dường như vẫn đang diễn ra tại các quốc gia đang phát triển do triển vọng không mấy khả quan hơn tại các quốc gia xuất khẩu hàng hóa và một số nền kinh tế lớn thu nhập trung bình. Trong số các nền kinh tế lớn mới nổi thì theo dự báo chỉ có nền kinh tế Ấn Độ sẽ phát triển đẩy mạnh hơn nữa còn các quốc gia như Trung Quốc, Nga, Brazil và Nam Phi dự báo sẽ tăng trưởng chậm lại trong năm 2015. Bảng 1: Tóm tắt Triển vọng Toàn cầu 2012 2013f 2014f 2015f 2016f GDP THỰC TẾ 1 Thế giới 2,4 2,5 2,6 2,8 3,3 Quốc gia thu nhập cao 1,4 1,4 1,8 2,1 2,4 Hoa Kỳ 2,3 2,2 2,4 2,9 2,9 Khu vực đồng Euro -0,7 -0,4 0,9 1,5 1,8 Nhật Bản 1,7 1,6 0 1,1 1,7 Nga 3,4 1,3 0,6 -2,7 0,7 Quốc gia đang phát triển 4,9 5,1 4,6 4,4 5,2 Đông Á – Thái Bình Dương 7,3 7,2 6,9 6,7 6,7 Châu Âu và Trung Á 1,9 3,7 2,4 1,8 3,4 Mỹ La-tinh và Ca-ri-bê 2,9 2,7 0,9 0,4 2 Trung Đông và Bắc Phi 1,3 0,5 2,2 2,2 3,7 Nam Phi 5,4 6,3 6,9 7,1 7,3 Châu Phi hạ Sa-ha-ra 4,,1 4,2 4,6 4,2 4,5 12 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn 2012 2013f 2014f 2015f 2016f Khoản mục ghi nhớ Khối lượng giao dịch thế giới2 3,1 3,3 3,6 4,6 4,9 Giá dầu 3 1 -0,9 -7,5 -39,7 9,6 Chỉ số giá tiêu dùng ngoài dầu -8,6 -7,2 -4,6 -11,0 1,2 Giá trị xuất khẩu đơn vị sản xuất 4 -1,2 -1,4 -0,2 -0,2 1,9 Nguồn: Ngân hàng Thế giới, Tháng 6 năm 2015 1. Tốc độ tăng trưởng gộp được tính toán dựa trên trọng số GDP bằng đồng đô la không đổi năm 2010. 2. Khối lượng giao dịch thế giới của hàng hóa và dịch vụ không phải yếu tố sản xuất. 3. Đơn giản bằng trung bình của Dubai, Brent, and West Texas Intermediate. 4. Chỉ số giá trị đơn vị của hàng xuất khẩu chế tạo từ các nền kinh tế lớn, tính bằng đồng đô la. 2. Theo dự báo, tốc độ tăng trưởng tại các quốc gia đang phát triển ở Đông Á và Thái Bình Dương (EAP) sẽ tiếp tục giảm xuống còn 6,7% năm 2015 chủ yếu do tăng trưởng liên tục và chậm dần của Trung Quốc. Tăng trưởng của Trung Quốc dự kiến sẽ tiếp tục giảm trong bối cảnh chính quyền nước này nỗ lực giải quyết những yếu tố dễ bị tổn thương liên quan đến tăng trưởng nhanh tín dụng và đầu tư gần đây. Tình hình này nên được bù đắp bằng sự vươn lên của các quốc gia còn lại trong khu vực hiện đang hưởng lợi từ việc giảm giá nhiên liệu và sự phục hồi mạnh mẽ hơn nữa tại các quốc gia tiên tiến mặc dù tăng trưởng xuất khẩu bị kìm hãm do tăng giá trị thực sự trên diện rộng của các đồng tiền trong khu vực. Nhìn chung, giá nhiên liệu thấp sẽ có lợi cho các quốc gia đang phát triển trong khu vực EAP song tác động này sẽ khác nhau ở mỗi nước, phản ánh biên độ nhập siêu nhiên liệu, mật độ sử dụng năng lượng trong sản xuất và tỷ trọng dầu khí trong tổng tiêu thụ năng lượng. Bảng 2: Tăng trưởng GDP tại Đông Á – Thái Bình Dương (%) 2012 2013f 2014f 2015f 2016f Quốc gia đang phát triển ở Đông Á 7,3 7,2 6,9 6,7 6,7 Căm-pu-chia 7,3 7,4 7,0 6,9 6,9 Trung Quốc 7,7 7,7 7,4 7,1 7,0 In-đô-nê-xi-a 6,0 5,6 5,0 4,7 5,5 CHDCND Lào 8,0 8,5 7,5 6,4 7,0 Ma-lay-xi-a 5,6 4,7 6,0 4,7 5,0 Mông Cổ 12,4 11,6 7,8 4,4 4,2 My-an-ma 7,3 8,3 8,5 8,5 8,2 Phi-líp-pin 6,8 7,2 6,1 6,5 6,5 Thái Lan 6,5 2,9 0,7 3,5 4,0 Việt Nam 5,2 5,5 6,0 6-6,2 6,2 Ghi nhớ: Đông Á không bao gồm Trung Quốc 6,1 5,2 4,7 5,0 5,4 Nguồn: Ngân hàng Thế giới, tháng 6 năm 2015 www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 13 3. Nhìn chung, môi trường kinh tế toàn cầu được dự báo sẽ mang lại làn gió nhẹ tới nền kinh tế Việt Nam trong năm 2015. Tăng cường phục hồi tại các nền kinh tế thu nhập cao và đặc biệt là Hoa Kỳ– thị trường xuất khẩu lớn nhất của Việt Nam – có khả năng thúc đẩy nhu cầu bên ngoài. Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng thương mại toàn cầu chậm lại cho thấy chỉ cần đẩy nhanh xuất khẩu của Việt Nam ở mức khiêm tốn, đặc biệt khi những điều kiện thương mại ít ưu đãi hơn có thể kìm hãm tăng trưởng xuất khẩu. Là một nước nhập siêu sản phẩm dầu mỏ, nhìn chung Việt Nam hưởng lợi từ việc giảm giá dầu giúp cải thiện các điều kiện thương mại, giảm áp lực lạm phát, tăng thu nhập hộ gia đình thực tế và giảm chi phí đầu vào cho doanh nghiệp.4 Những cải cách về thuế nhiên liệu đã kiềm chế giảm thu ngân sách từ dầu. Đồng thời, việc Mỹ thắt chặt dần chính sách tài khóa được dự báo sẽ điều tiết dòng vốn toàn cầu và siết chặt điều kiện tài chính của các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Tuy nhiên, dù quy mô dự trữ ngoại hối thấp (tương đương khoảng 2.8 tháng nhập khẩu), rủi ro tài trợ bên ngoài giảm nhẹ do nợ nước ngoài của Việt Nam tương đối thấp và cơ cấu dòng vốn đổ vào lớn với đầu tư danh mục tương đối hạn chế và nguồn vốn FDI đáng kể nhưng nhìn chung ít biến động hơn. 4. Những rủi ro tới triển vọng toàn cầu vẫn nghiêng về rủi ro bất lợi. Sự phục hồi toàn cầu vẫn mong manh và rủi ro đình trệ, giảm phát tại các nền kinh tế tiên tiến vẫn còn hiện diện. Các chính sách tiền tệ ngày càng khác biệt giữa các nền kinh tế lớn có thể làm gia tăng rủi ro liên quan tới tỷ giá hối đoái cao và biến động thị trường tài chính. Đổi lại, tình hình thắt chặt nghiêm ngặt các điều kiện huy động tài chính, đột ngột sắp xếp lại giá tài sản và những biến động lớn về tỷ giá hối đoái có thể ảnh hưởng tới thương mại toàn cầu, đầu tư và tăng trưởng. Đồng đô la tăng giá trị trên diện rộng có thể tạo ra tình trạng bất ổn về tài chính, đặc biệt tại các nền kinh tế mới nổi tiếp cận nhiều tài sản có mệnh giá bằng đồng đô la. Sự phục hồi kém hiệu quả hơn so với dự kiến của các quốc gia thu nhập cao, đặc biệt là Hoa Kỳ, Khu vực đồng Euro, Nhật Bản và tăng trưởng yếu ớt tại các nền kinh tế lớn mới nổi sẽ làm suy yếu thương mại toàn cầu và khu vực cũng như ảnh hưởng tới nhu cầu bên ngoài. Mặc dù xác suất thấp nhưng rủi ro “hạ cánh bắt buộc” của Trung Quốc vẫn còn tồn tại. Do tiếp cận thương mại lớn, Việt Nam sẽ dễ bị tổn thương trước tình hình tăng trưởng chậm lại của các đối tác thương mại và thay đổi lớn tỷ giá hối đoái có thể dẫn tới sụt giảm năng lực cạnh tranh. 4 Việt Nam sản xuất khoảng 350.000 thùng dầu mỗi ngày, là nước xuất siêu dầu thô nhưng lại là nước nhập siêu sản phẩm dầu mỏ tinh chế. 14 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn I.2 NHỮNG DIỄN BIẾN GẦN ĐÂY CỦA KINH TẾ VIỆT NAM Tăng trưởng tiếp tục cải thiện dần 5. Hoạt động kinh tế tiếp tục khởi sắc trong năm 2015 nhờ tăng sản lượng công nghiệp và sự hồi phục của ngành xây dựng. Sau khi đạt mức 6% trong năm 2014, tăng trưởng GDP tiếp tục đẩy mạnh lên 6,28% trong 6 tháng đầu năm 2015, tốc độ tăng trưởng nhanh nhất trong 6 tháng đầu năm của 5 năm trở lại đây. Sự phục hồi này chủ yếu nhờ hoạt động sôi động trong ngành công nghiệp chế biến chế tạo và xây dựng với mức tăng tương ứng của hai ngành này là 9,9% và 6,6%. Công nghiệp và xây dựng đã đóng góp gần một nửa vào tổng tăng trưởng GDP của 6 tháng đầu năm nay. Tổng mức bán lẻ hàng hóa và doanh thu dịch vụ cũng tăng mạnh, đạt 8,3% (loại trừ yếu tố giá) trong 6 tháng đầu năm 2015, so với mức 6,3% năm 2014 và 5,6% năm 2013. Tuy nhiên, sự phục hồi hoạt động kinh tế vẫn chưa đồng đều. Trong khi thương mại bán buôn, bán lẻ tăng trưởng mạnh, ngành dịch vụ nói chung đóng góp gần 40% vào GDP chỉ đạt mức tăng trưởng khiêm tốn 5,9% trong 6 tháng đầu năm 2015, một phần do ngành du lịch đang chật vật với số lượng du khách nước ngoài trong 6 tháng đầu năm giảm 11,3% so với cùng kỳ năm trước. Sau khi đạt kết quả khá cao vào năm ngoái, ngành nông – lâm – thủy sản chỉ tăng gần 2,4% trong bối cảnh sụt giảm giá các mặt hàng nông sản chính và điều kiện thời tiết không thuận lợi. Bảng 3: Tăng trưởng GDP (so với cùng kỳ năm trước, %) 2012 2013 2014 6T đầu năm 2015 Tổng GDP 5,3 5,4 6,0 6,3 Nông, lâm, thủy sản 2,7 2,7 3,5 2,4 Công nghiệp & xây dựng 5,8 5,4 7,1 9,1 CN chế biến, chế tạo 5,8 7,4 8,5 9,9 Xây dựng 3,3 5,9 7,0 6,6 Dịch vụ 5,9 6,6 6,0 5,9 Nguồn: Tổng Cục Thống kê 6. Xét về góc độ tổng cầu, cầu trong nước vẫn là đòn bẩy tăng trưởng kinh tế chính trong những tháng đầu năm nay. Tiêu dùng cá nhân đang tăng mạnh phản ánh chỉ số niềm tin của người tiêu dùng được cải thiện nhờ lạm phát thấp và xu thế tăng thu nhập thực tế. Tiêu dùng cuối cùng tăng 8,7% so với cùng kỳ năm trước trong 6 tháng đầu năm 2015. Ngoài ra, giải ngân FDI tăng nhanh, lãi suất giảm giúp tổng đầu tư toàn xã hội gia tăng, góp phần để tích lũy tài sản ước tăng gần 6,9 % trong nửa đầu năm. Tuy nhiên, xuất khẩu thuần (chênh lệch xuất nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ) ở mức âm đã làm giảm tốc độ tăng trưởng chung. Trong khi nhập khẩu tiếp tục tăng nhanh nhờ các hoạt động kinh tế trong nước trên đà phục hồi thì tăng trưởng xuất khẩu đang chậm lại giá xuất khẩu sụt giảm và nhu cầu bên ngoài trầm lắng. 7. Kinh tế phục hồi và kinh tế vĩ mô tiếp tục ổn định sẽ tạo điều duy trì một cách bền vững các xu hướng giảm nghèo tích cực nhưng tăng trưởng chậm lại của ngành nông nghiệp có thể ảnh hưởng tới cải thiện thu nhập ở nông thôn. Tình trạng nghèo ở Việt www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 15 Nam vẫn chủ yếu diễn ra ở nông thôn khi gần 95% dân số nghèo sống ở khu vực này. Với tình trạng phụ thuộc của dân số nông thôn bao gồm nhiều người nghèo vào hoạt động sản xuất nông nghiệp, tình hình nông nghiệp tăng trưởng chậm lại gần đây có thể ảnh hưởng tới thu nhập và tiêu dùng ở nông thôn cũng như gia tăng khoảng cách thu nhập giữa thành thị và nông thôn. Hình 1: Tăng trưởng nhờ cầu trong nước Đóng góp vào tăng trưởng GDP Đóng góp vào tăng trưởng GDP - phía cung (điểm phần trăm) - phía cầu (điểm phần trăm) 8 10 6.4 6.3 6.3 6.0 8 6.4 6.2 6.0 6.3 6 5.4 5.3 5.4 5.4 5.2 5.4 6 4 4 2 0 2 -2 0 -4 09 10 11 12 13 14 5 09 10 11 12 13 14 5 01 01 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 -2 -2 H1 H1 Dịch vụ Xuất khẩu thuần Công nghiệp và xây dựng Tổng tích lũy tài sản Nông lâm, thủy sản Tiêu dùng cuối cùng Tổng số Tăng trưởng GDP Nguồn: Tổng Cục Thống kê Chính sách tiền tệ tích cực trong bối cảnh giảm lạm phát 8. Trong bối cảnh tình hình giá cả hàng hóa quốc tế suy yếu, áp lực lạm phát ở mức thấp trong 6 tháng đầu năm 2015. Chỉ số giá tiêu dùng chỉ tăng gần 1% (so với cùng kỳ năm trước) vào tháng 6 năm 2015, từ mức 4,7% cách đây một năm và mức đỉnh điểm 23% tại thời điểm tháng 8 năm 2011. Giá nhiên liệu giảm mạnh kể từ tháng 7 năm 2014 và giá lương thực thực phẩm ổn định cả năm là các yếu tố chủ yếu giúp cho lạm phát ở mức thấp trong nhiều tháng qua. Bên cạnh đó, lạm phát lõi cũng đi xuống do sụt giảm kỳ vọng lạm phát. 9. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNNVN) dần nới lỏng chính sách tiền tệ để hỗ trợ tăng trưởng. Khi lạm phát giảm xuống còn một con số, Ngân hàng Nhà nước đã chủ động giảm lãi suất tái cấp vốn thêm 50 điểm phần trăm, từ 7% xuống còn 6,5% và giảm lãi suất chiết khấu từ 5% xuống 4,5% từ năm 2014. Song song với việc cắt giảm lãi suất, Ngân hàng Nhà nước cũng áp dụng một số biện pháp nới lỏng tiền tệ một cách thận trong. Thông tư số 36 (ban hành vào tháng 11 năm 2014) nới lỏng hạn mức huy động ngắn hạn đối với cho vay trung và dài hạn (60% so với 30% trước đây) và giảm trọng số rủi ro đối với một số hoạt động cho vay nhất định. Theo đó, cho phép các ngân hàng duy trì lãi suất cho vay thấp (thường trong khoảng 7-13% tùy theo kỳ hạn vay) giúp kích thích tăng trưởng tín dụng lên gần 14,2%, đáp ứng mục tiêu 12-14% đề ra trong năm 2014 của NHNNVN. Đến cuối tháng 3/2015, tăng 16 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn trưởng tín dụng ước đạt 2,65% (tính từ đầu năm), tương đương khoảng 16% (so với cùng kỳ năm trước), Mức tăng này phù hợp với chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng 13-15% của NHNNVN trong năm nay. Hình 2: Lạm phát thấp và tăng trưởng tín dụng tăng dần Chỉ số giá tiêu dùng Tăng trưởng tín dụng 40 (%, so sánh cùng kỳ năm trước) 40 (%, so sánh cùng kỳ năm trước) Tổng tín dụng Tổng PT thanh toán 30 30 Chỉ số chung Tổng tiền gửi Lương thực, thực phẩm Cơ bản 20 20 10 10 0 0 May-11 May-12 May-13 May-14 May-15 May-11 May-12 May-13 May-14 May-15 Nguồn: Tổng Cục Thống kê Nguồn: NHNNVN 10. Trong bối cảnh các thị trường tiền tệ quốc tế ngày càng biến động, tỷ giá hối đoái vẫn duy trì tương đối ổn định. Việt Nam tiếp tục vận hành chế độ tỷ giá hối đoái có điều chỉnh nhằm hỗ trợ hoạt động xuất khẩu và thúc đẩy ổn định thị trường ngoại hối. Suy yếu cán cân thương mại và gia tăng kỳ vọng lãi suất cao hơn tại Mỹ tạo áp lực giảm giá đồng Việt Nam trong năm 2015. Trước tình hình đồng đô la mạnh hơn và gia tăng áp lực mất giá đồng tiền, NNHNVN đã diều chỉnh tý giá đồng Việt Nam hai lần, một lần vào tháng 1 và một lần vào tháng 5 năm 2015, ở mức lũy kế 2%. Sau khi NHNNVN tái khẳng định sẽ không có bất kỳ điều chỉnh nào tới tỷ giá hối đoái giữa đồng Việt Nam và đô la Mỹ trong năm nay, tỷ giá hối đoái đồng đô la Mỹ tiếp tục biến động và giao dịch ở mức thấp trong biên độ +/- 1%. Cân đối ngân sách vẫn là vấn đề quan ngại 11. Kết quả ngân sách nhà nước tiếp tục cho thấy áp lực tài khóa dai dẳng trong những tháng đầu năm 2015. Tổng thu ngân sách dự báo tăng 7,9% trong 5 tháng đầu năm so với cùng kỳ năm trước. Mặc dù thu ngân sách từ dầu thô tiếp tục giảm đáng kể (34% so với cùng kỳ) song được bù đắp nhờ tăng thu các loại thuế khác. Tuy nhiên, tốc độ chi ngân sách (8.9%) cao hơn mức tăng thu dẫn tới bội chi ngân sách gần 75 nghìn tỷ đồng (tương đương 3,5 tỷ USD), bằng một phần ba chỉ tiêu của năm 2015 do Quốc hội phê chuẩn. Chính sách nới lỏng tài khóa để ngăn ngừa suy thoái kinh tế mạnh hơn dẫn tới nới rộng đáng kể thâm hụt tài khóa từ 1,1% GDP năm 2011 lên 5,3% năm 2014. Nhiều biện pháp tài khóa tình thế nhằm hỗ trợ tăng trưởng (cụ thể như cắt giảm và miễn thuế, thuế quan và chi tiêu kích cầu) đã được triển khai trong những năm qua để hỗ trợ các hoạt đọng kinh tế và doanh nghiệp. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 17 Hình 3: Áp lực ngân sách Kết quả thu chi ngân sách nhà nước (Nghìn tỷ đồng) 500 20 400 15 14.3 300 200 10 8.9 7.9 100 5 0 -100 0 Tổng thu NHNN Tổng chi NSNN Thâm hụt NS 5M-2014 5M-2015 Thay đổi (%) Nguồn: Bộ Tài chính 12. Nợ công của Việt Nam tăng nhanh trong những năm gần đây. Tính đến cuối năm 2014, tổng dư nợ công của Việt Nam (nợ của chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương) ước tính 2.347 nghìn tỷ đồng (khoảng 110 tỷ USD)5 . Tỷ trọng nợ công so với GDP tăng nhanh từ 50% năm 2011 lên 59,6% năm 2014. 79,6% con số này là nợ chính phủ, 19% là nợ được chính phủ bảo lãnh và khoảng 1,4% là nợ của chính quyền địa phương. Bộ Tài chính dự báo tổng dư nợ công có thể đạt mức đỉnh điểm gần 65% GDP vào cuối năm 2017. Sau đó, tỷ lệ nợ/GDP sẽ giảm dần do thắt chặt tài khóa. 5 Toàn bộ dữ liệu về nợ được thu thập được từ thẩm quyền của Chính phủ 18 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Hình 4: Gia tăng nợ công tạo thêm gánh nặng cho ngân sách Tổng nợ công Thanh toán nợ công ( % GDP) (% tổng thu ngân sách) 59.6 30 54.5 26.0 25.9 51.7 50.1 50.8 23.5 11 25 22.3 22.6 10 11 10 11 20 13.5 13.9 13.3 13.8 15 12.6 47 10 41 39 39 43 5 0 2010 2011 2012 2013 2014e 2010 2011 2012 2013 2014/e Nợ của chính quyền ĐP Nợ của Chính phủ Nghĩa vụ trả nợ Tổng nợ công Nợ do Chính phủ bảo lãnh Trả nợ trực tiếp của NSNN Nguồn: Bộ Tài chính 13. Nợ tăng do thay đổi cơ cấu nợ. Do nhu cầu tài trợ ngân sách tăng nhanh hơn tốc độ tăng trưởng huy động vốn vay ưu đãi bên ngoài, Chính phủ chủ yếu dựa vào nợ trong nước để đáp ứng nhu cầu huy động vốn. Mặc dù nợ nước ngoài của Chính phủ vẫn giữ ổn định khoảng 27-28% GDP trong giai đoạn 2010-2014, nợ trong nước tăng nhanh từ 23,1% GDP năm 2010 lên 31,7% GDP năm 2014. Phần lớn huy động vốn trong nước dựa trên phát hành trái phiếu chính phủ với lãi suất bình quân gia quyền 7,9%/năm trong năm 2013 và 6,6% năm 2014. Thời gian đáo hạn trung bình của trái phiếu chính phủ tương đối ngắn 3,1 năm (2013) và 4,8 năm (2014). Điều này có thể phát sinh rủi ro quay vòng nợ không khớp với kỳ hạn, đặc biệt trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư cơ sở hạ tầng được tài trợ bằng nợ vay. Tận dụng điều kiện tài chính toàn cầu thuận lợi và nâng cao xếp hạng tín dụng quốc gia trong thời gian gần đây, Việt Nam đã phát hành trái phiếu quốc tế 10 năm với tổng giá trị 1 tỷ USD (lãi suất 4,8%) vào tháng 11/2014 – lần phát hành ra thị trường quốc tế đầu tiên trong 5 năm. Phần lớn số thu của đợt phát hành trái phiếu này được sử dụng để tái cơ cấu các khoản vay trước đó. 14. Chi phí thanh toán nợ có thể tạo thêm gánh nặng lên ngân sách. Nghĩa vụ thanh toán nợ công (tổng thanh toán nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương) đã tăng từ 22% năm 2010 lên gần 26% tổng thu ngân sách năm 2014. Chi trả lãi vay hiện chiếm gần 7,2% chi ngân sách, lấn át các khoản chi tiêu khác. 15. Ngoài ra, nghĩa vụ nợ tiềm tàng từ DNNN và khu vực ngân hàng cũng trở thành mối nguy cơ rủi ro tới tính bền vững của nợ công. Ngoài các khoản nợ do chính phủ bảo lãnh được trình bày ở trên vẫn còn nhiều các khoản nợ tiềm ẩn chưa được thống kê một cách đầy đủ. Các khoản nợ này ước tính có quy mô khá lớn, tính rủi ro cao và có thể đe dọa tới ổn định tài khóa. Mặc dù Chính phủ nhận ra những rủi ro này nhưng vẫn chủ trương không sử dụng các nguồn lực ngân sách nhà nước để tái cấp vốn các ngân hàng hay tái cơ cấu nợ của DNNN. Cán cân kinh tế đối ngoại của Việt Nam yếu đi trong 6 tháng đầu năm 2015 16. Cán cân kinh tế đối ngoại của Việt Nam đã yếu đi trong những tháng đầu năm 2015, phản ánh hiện trạng đà xuất khẩu chậm lại trong khi nhập khẩu tăng mạnh. Theo số liệu của Tổng cục Hải quan, xuất khẩu ước tăng 7,7% (so sánh với cùng kỳ năm trước) trong 5 tháng www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 19 đầu năm 2015 so với mức 13.8% năm 2014 và 15,3% năm 2015 chủ yếu là do sụt giảm giá xuất khẩu và giảm khối lượng của nhiều mặt hàng chủ lực như dầu thô, than đá, cà phê và cao su. Xuất khẩu hàng chế biến, chế tạo chỉ tăng ở mức khiêm tốn phản ánh nhu cầu ảm đạm trong bối cảnh thương mại toàn cầu trầm lắng bất chấp cải thiện tăng trưởng gần đây tại các thị trường xuất khẩu chính. Trong khi đó, nhập khẩu, đặc biệt là nhập khẩu máy móc, thiết bị và nguyên vật liệu đầu vào cho sản xuất và gia công xuất khẩu tiếp tục tăng mạnh dẫn tới thâm hụt thương mại hơn 3 tỷ USD trong 5 tháng đầu năm (so với thặng dư 2,1 tỷ USD cả năm 2014). Bảng 4: Hoạt động xuất khẩu của Việt Nam Tỷ trọng (%) Tăng trưởng (%) 2013 2014 5 tháng 2013 2014 5 tháng 2015 2015 Tổng giá trị xuất khẩu 100,0 100,0 100,0 15,3 13,8 7,7 Dầu thô 5,5 4,8 2,8 -11,9 -0,2 -45,7 Ngoài dầu 94,5 95,2 97,2 17,4 14,6 10,9 Nông nghiệp và thủy sản 14,9 14,7 12,7 -5,8 12,1 -10,1 Gạo 2,2 2,0 1,7 -20,4 0,4 -14,6 Hàng chế biến giá trị thấp 25,6 26,6 26,2 18,6 18,1 12,7 May mắc 13,6 13,9 12,8 18,8 16,6 9,2 Hàng chế biến giá trị cao 27,9 27,1 31,9 46,5 10,6 23,5 Điện thoại và linh kiện 16,1 15,7 18,9 67,1 11,1 20,2 Hàng hóa khác 26,1 26,7 26,4 8,5 16,7 7,9 Khu vực trong nước 33,2 32,6 29,5 3,8 11,8 -3,4 Khu vực có vốn đầu tư nước ngoài 66,8 67,4 70,5 22,0 14,8 13,1 Nguồn: Tổng Cục Hải quan Việt Nam Hình 5: Giá hàng hóa thấp đang ảnh hưởng tới xuất khẩu Xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam Giá hàng hóa toàn cầu (Thay đổi có trọng số giá trị xuất khẩu, (giá danh nghĩa, 2010 = 100)m giá và khối lượng) 150 20 130 10 110 0 -10 90 Năng lượng -20 70 Nông sản Kim ngạch Giá Lượng Kim loại và KS -30 50 -40 2012 2013 2014 2015 Apr-11 Apr-12 Apr-13 Apr-14 Apr-15 Lưu ý: Các loại hàng hóa chính bao gồm: dầu thô, Nguồn: Ngân hàng Thế giới than, gạo, cà phê và cao su. Dữ liệu đến tháng 5/2015 Nguồn: Ước tính của NHTG 20 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn 17. Nhập khẩu tiếp tục tăng nhanh, phản ánh tăng cường hoạt động đầu tư, đặc biệt trong khu vực FDI. Nhập khẩu tăng 12% trong năm 2014 và ước đạt 16,4% trong 5 tháng đầu năm nay nhờ mở rộng hoạt động trong khu vực FDI - nơi chủ yếu dựa vào nhập khẩu hàng hóa trung gian và máy móc thiết bị. Nhiều dự án đầu tư lớn đang triển khai như Samsung Electronics, tổ hợp sản xuất thép Formosa và nhà máy lọc dầu Nghi Sơn đã đẩy giá trị nhập khẩu máy móc thiết bị tăng vọt. Nhập khẩu nguyên liệu và đầu vào trung gian cho sản xuất và xuất khẩu như phụ kiện điện thoại, linh kiện máy tính và đồ điện tử, bông sợi, vải, phụ kiện giày dép và quần áo cũng ghi nhận tốc độ tăng trưởng cao. Nhập khẩu máy móc thiết bị gia tăng nhanh chóng trong thời gian gần đây cho thấy khu vực FDI tiếp tục mở rộng năng lực sản xuất, từ đó sẽ nâng cao tiềm năng tăng trưởng và xuất khẩu của Việt Nam trong trung hạn. Bảng 5: Nhập khẩu hàng hóa của Việt Nam Tỷ trọng (%) Tăng trưởng (%) 2013 2014 5 tháng 2013 2014 5 tháng 2015 2015 Tổng giá trị nhập khẩu 100,0 100,0 100,0 16,0 12,0 16,4 Máy móc và thiết bị 14,2 15,2 17,2 16,5 20,0 35,6 Hàng hóa trung gian 22,4 21,6 23,8 38,6 8,1 31,0 Nguyên vật liệu 22,8 22,8 21,2 15,7 12,2 6,0 Thành phẩm 12,8 13,1 12,1 -5,3 17,2 2,8 Hàng hóa khác 27,9 27,3 25,7 12,0 8,3 13,9 Khu vực trong nước 43,6 43,0 39,9 6,9 10,5 6,6 Khu vực có vốn đầu tư nước ngoài 56,4 57,0 60,1 24,2 13,1 24,0 Nguồn: Tổng Cục Hải quan Việt Nam 18. Thâm hụt thương mại đã làm cho tài khoản vãng lai trong cán cân thanh toán của Việt Nam chuyển sang thâm hụt trong quý 1 - 2015. Sau khi đạt mức khá cao - khoảng 4,8% GDP trong năm 2014, tài khoản vãng lai chuyển sang trạng thái thâm hụt trong quý 1 năm nay. Trong các cấu phần của tài khoản vãng lai, lượng kiều hối chỉ bù đắp được phần nào lượng thâm hụt thương mại (hàng hóa và dịch vụ) và các khoản liên quan tới kết chuyển lợi nhuận của đầu tư nước ngoài. Hình 6: Thực hiện vốn FDI ổn định nhưng cam kết mới đang có xu hướng giảm FDI - cam kết và thực hiện FDI cam kết theo ngành (Tỷ USD) (Tỷ lệ %) 30 Cam kết Thực hiện 25 Các lĩnh vực 20 khác 25% 15 Chế biến, Bất chế tạo 10 động 56% sản 5 19% 0 2010 2011 2012 2013 2014 5M-15 Nguồn: Bộ Tài chính www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 21 19. Tài khoản vốn trong cán cân thanh toán của Việt nam tiếp tục được bồi đắp bằng dòng vốn vào FDI đa dạng và các khoản vay dài hạn. Giải ngân FDI tăng 9,6% lên gần 6,3 tỷ USD trong 6 tháng đầu năm 2015. Tỷ lệ quay vòng nợ nước ngoài vẫn giữ vững nhờ dòng vốn chính thức ổn định và nâng xếp hạng tín dụng khi cả Moody’s và Fitch đều tăng xếp hạng quốc gia của Việt Nam lên một bậc với triển vọng ổn định.6 Tài khoản vốn tiếp tục được cải thiện đã góp phần duy trì cán cân thanh toán tổng thể ở trạng thái dương và dự trữ ngoại hối ở mức tương đương 2,8 tháng nhập khẩu vào cuối quý I năm 2015. Hình 7: Dự trữ ngoại hối tăng nhưng vẫn ở mức thấp Cán cân thanh toán vãng lai Dự trữ ngoại hối (% GDP) (tương đương tháng nhập khẩu) 4 7 6.0 5.6 4.8 4 3 2.8 2.8 0.2 2.6 1 2.3 -2 -3.8 2 1.8 1.5 -5 -6.5 -8 1 -11.0 -11 -14 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014e 2009 2010 2011 2012 2013 2014e Nguồn: Bộ Tài chính Nguồn: Bộ Tài chính Triển vọng và rủi ro kinh tế ngắn hạn 20. Triển vọng tăng trưởng kinh tế của Việt Nam nhìn chung là tích cực. Các chỉ số dự báo tương lai cho thấy quá trình hồi phục sẽ vẫn đạt tiến độ. Theo tính toán của HSBC, Chỉ số nhà quản trị mua hàng (PMI) duy trì trên mốc 50 trong 22 tháng liên tiếp trong khi Chỉ số niềm tin của người tiêu dùng giữ ở mức 140,2 trong tháng 5, cao hơn mức trung bình 135 trong dài hạn. Tăng trưởng kinh tế dự báo sẽ duy trì trong khoảng 6,0-6,2% trong năm 2015 trên cơ sở cầu trong nước sẽ tiếp đà phục hồi, tiêu dùng cá nhân gia tăng và đầu tư tiếp tục cải thiện. Mặc dù chính sách tiền tệ đã được nới lỏng song kỳ vọng lạm phát vẫn giữ ở mức thấp do giá nhiên liệu và lương thực thực phẩm toàn cầu thấp. Thâm hụt tài khóa dự báo sẽ được điều chỉnh thông qua nỗ lực cắt giảm chi tiêu để tránh gia tăng hơn nữa nợ công. Cán cân thương mại sẽ bị thu hẹp đáng kể trong năm nay do giảm đà xuất khẩu và nhập khẩu tiếp tục gia tăng để đáp ứng các hoạt động kinh tế và nhu cầu đầu tư trong nước. Tuy nhiên, lượng kiều hối ổn định sẽ góp phần duy trì tài khoản vãng lai thặng dư nhưng ở mức thấp hơn nhiều so với năm ngoái. 6 Việt Nam hiện đang đứng ở thứ bậc ba (Fitch và Standard & Poor’s) tới thứ bậc bốn (Moody’s) dưới xếp hạng đầu tư của ba cơ quan xếp hạng lớn. 22 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Hình 8: Triển vọng tích cực Chỉ số Quản lý Mua hàng (PMI) Chỉ số niềm tin của người tiêu dùng (CCI) 145 56 140 54 52 135 50 130 CCI 125 Trung bình trong dài hạn 48 46 120 May-13 Nov-13 May-14 Nov-14 May-15 Jan-14 Apr-14 Jul-14 Oct-14 Jan-15 Apr-15 Nguồn: Markit và HSBC Nguồn: ANZ Bảng 6: Một số chỉ số kinh tế ngắn hạn của Việt Nam 2012 2013 2014/e 2015/f Tăng trưởng GDP (% ) 5.3 5.4 6.0 6.0-6.2 Chỉ số giá tiêu dùng (%, bình quân năm) 9.1 6.6 4.1 2.5 Cán cân thanh toán vãng lai (% GDP) 6.0 5.6 4.8 0.5 Thâm hụt ngân sách (% GDP) -4.8 -5.6 -5.3 -5.0 Nợ công (% GDP, theo tính toán của Bộ Tài chính) 50.8 54.2 59.6 64.0 Nguồn: NHNNVN, Bộ Tài chính, IMF và Ngân hàng Thế giới 21. Các dự báo ở kịch bản cơ sở trên sẽ chịu tác động của nhiều yếu tố rủi ro, cả trong nước và bên ngoài. Về bên ngoài, tăng trưởng kinh tế toàn cầu vẫn còn nhiều bất định. Sự phục hồi kinh tế thế giới có ý nghĩa quan trọng đối với Việt Nam thông qua những mối liên kết thương mại lớn. Ngoài ra, giá gạo và các mặt hàng nông sản tiếp tục giảm có thể tác động tiêu cực tới thu nhập và tiêu dùng hộ gia đình nông thôn, theo đó gia tăng khoảng cách giữa thành thị và nông thôn. Xét trong nước, một kế hoạch củng cố tài khóa đáng tin cậy trong trung hạn cùng với những biện pháp nghiêm túc nhằm củng cố tình hình tài chính của DNNN và khu vực ngân hàng sẽ đóng vai trò quan trọng giúp giảm áp lực lên tính bền vững của nợ công và gia tăng niềm tin của khu vực tư nhân. Xét về mặt tăng trưởng, các thỏa thuận thương mại sẽ tạo cơ hội cho doanh nghiệp Việt Nam thu hút thêm nhiều vốn đầu tư nước ngoài, đa dạng hóa và xúc tiến thương mại thông qua tiếp cận các thị trường lớn hơn và giàu có hơn. 22. Trong tương lai, việc có đạt được tăng trưởng kinh tế cao hơn và bền vững hơn còn tùy thuộc vào khả năng Việt Nam có duy trì được ổn định kinh tế vĩ mô và đẩy nhanh cải cách cơ cấu. Về kinh tế vĩ mô, quá trình củng cố tài khóa dần dần, phù hợp với tăng trưởng sẽ giúp kiềm chế áp lực nợ công và rủi ro tài khóa. Nhu cầu bù đắp thâm hụt ngân sách thấp www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 23 đi cũng sẽ góp phần làm giảm tình trạng trái phiếu chính phủ “lấn át” tín dụng khu vực tư nhân, từ đó các nguồn tín dụng sẽ hướng nhiều hơn vào hỗ trợ các hoạt động sản xuất kinh doanh, đặc biệt là của của khu vực tư nhân. Quá trình củng cố tài khóa phải được thực hiện thông qua việc hợp lý hóa chi ngân sách và cải thiện hiệu quả đầu tư công. Thu thập thông tin đáng tin cậy và cập nhật về nợ dự phòng (chủ yếu trong khu vực DNNN) và đánh giá rủi ro tài khóa vẫn nên được ưu tiên. Ngoài ra, dù chưa phải là một vấn đề quan ngại trong ngắn hạn song về trung hạn khi cam kết FDI giảm, vốn ưu đãi ODA ít đi và các điều kiện tài chính toàn cầu chặt chẽ hơn có thể làm phát sinh rủi ro tài trợ tài chính bên ngoài. Mặc dù dự trữ ngoại hối đã cải thiện nhưng cơ chế tỷ giá linh hoạt là cần thiết để xử lý những cú sốc từ bên ngoài. Xét về cải cách cơ cấu, nhiệm vụ trọng tâm vẫn là tiếp tục đẩy nhanh qua trình cơ cấu lại khu vực DNNN và cải cách khu vực ngân hàng, đặc biệt là xử lý nợ xấu. Phần tiếp theo sẽ cập nhật chi tiết hơn về tiến độ gần đây của chương trình nghị sự về cải cách cơ cấu. I.3. CẬP NHẬT TIẾN ĐỘ CẢI CÁCH CƠ CẤU VÀ THÁCH THỨC Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước 23. Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vẫn là những thành tố quan trọng trong nền kinh tế. DNNN hiện chiếm khoảng một phần ba tổng số tài sản kinh doanh, một phần tư sản lượng và một phần tám lực lượng lao động trong khối doanh nghiệp. Theo đó, hiệu quả hoạt động của DNNN có ý nghĩa đối với tiềm năng tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế. Hiện tại, ít nhất một số DNNN được hưởng đặc quyền tiếp cận nguồn vốn và có thể hưởng lợi từ khung pháp quy và thực thi thuận lợi, tuy nhiên đây lại là những rào cản doanh nghiệp tư nhân tham gia thị trường hay tăng trưởng. Đồng thời, phân tán trách nhiệm và đôi khi chồng chéo trách nhiệm trong quản lý DNNN và công tác quản trị doanh nghiệp yếu kém có thể ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng nguồn lực ở cấp công ty. Nhận thấy tiềm năng cải thiện hiệu quả, Chính phủ đã bắt đầu những cải cách toàn diện để tái cấu trúc DNNN. 24. Tiến độ tái cơ cấu DNNN hiện đang chậm lại so với kế hoạch. Trong năm 2012, Chính phủ đã thông qua kế hoạch tái cấu trúc gần 1.200 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước còn lại. Để tránh yêu cầu tài trợ ngân sách cho DNNN, Chính phủ có ý định sử dụng các quỹ tái cơ cấu doanh nghiệp trong đó tích lũy số tiền thu về từ bán tài sản để bù đắp chi phí tái cấu trúc, bao gồm vốn hóa và đầu tư lại vào DNNN tái cấu trúc. Tiến độ cổ phần hóa được đẩy nhanh trong năm 2014 mặc dù việc triển khai cổ phần hóa tại 143 DNNN còn thấp hơn so với mục tiêu tham vọng cổ phần hóa 200 DNNN mỗi năm của Chính phủ. Tiến độ đã chậm lại trong năm 2015 và chỉ cổ phần hóa được 29 DNNN trong quý 1 cho thấy mục tiêu cổ phần hóa 289 DNNN trong năm 2015 khó khả thi. Bên cạnh các yêu cầu thủ tục phức tạp, quá trình triển khai cổ phần hóa còn bị ảnh hưởng bởi sự thờ ơ của các nhà đầu tư với cổ phiếu của các doanh nghiệp cổ phần hóa - đặc biệt là cổ phiếu thiểu số tại DNNN. 24 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn 25. Trong năm 2014, Chính phủ tiếp tục củng cố khung pháp lý và pháp quy về quản lý DNNN và quản trị doanh nghiệp.7 Ngoài ra, còn đạt tiến độ thực thi các điều khoản liên quan đến Nghị định 61 trong đó quy định các chuẩn mực về báo cáo tài chính và công khai thông tin đối với DNNN. Tuy nhiên hiện chỉ có rất ít DNNN thực hiện công khai thông tin theo yêu cầu. Các cơ quan chức năng cũng như doanh nghiệp cần nỗ lực hơn nữa để đảm bảo tuân thủ đầy đủ vì những hạn chế về nhân sự và kỹ thuật cản trở quá trình triển khai quản lý tài chính và báo cáo đúng tiến độ. Những vấn đề ở cấp doanh nghiệp này trở nên trầm trọng hơn khi đôi lúc sự phối hợp giữa các cơ quan giám sát và kiểm soát DNNN còn kém hiệu quả. 26. Tiếp sau những cải thiện hơn nữa khung pháp lý về quản trị doanh nghiệp, công tác triển khai vẫn là ưu tiên then chốt. Duy trì triển khai tái cơ cấu DNNN, cải thiện hơn nữa công tác quản trị doanh nghiệp và các biện pháp tạo sân chơi công bằng cũng như tạo ra cơ chế ngân sách cứng có thể giúp củng cố hiệu quả hoạt động của DNNN và triển vọng tăng trưởng nói chung. Mặc dù cải thiện hơn nữa khung pháp lý và pháp quy đóng vai trò quan trọng song cần tập trung đảm bảo triển khai một cách đồng bộ. Cần có thêm nỗ lực để đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa các DNNN còn lại, tiếp tục thoái vốn đầu tư ngoài ngành và xóa bỏ đặc quyền đặc lợi mà DNNN được hưởng bao gồm tiếp cận vốn ngân hàng và các nguồn tài trợ khác, ưu đãi về thuế, mua sắm công và các lợi thế khác. Cải cách lĩnh vực ngân hàng 27. Sau một năm chậm chạp, tiến trình cải cách quá trình hợp nhất ngành ngân hàng đã được đẩy nhanh hơn trong 6 tháng đầu năm 2015, đặc biệt là về hợp nhất ngân hàng. Khác với những năm trước, khi quá trình hợp nhất chủ yếu liên quan tới sáp nhập các ngân hàng nhỏ hơn (và hoạt động yếu kém hơn) thì năm nay chứng kiến nhiều thương vụ mua lại các ngân hàng nhỏ hơn của các ngân hàng thương mại quốc doanh lớn bao gồm các thương vụ giữa BIDV và MHB, Vietinbank và PG Bank, và sắp tới là giữa Vietcombank và SaigonBank. Hơn thế nữa, thay vì cho phép các ngân hàng yếu kém tuyên bố phá sản, NHNNVN tiếp quản nhiều ngân hàng nhỏ hơn và bổ nhiệm lãnh đạo điều hành có kinh nghiệm của các ngân hàng thương mại quốc doanh vào các vị trí chủ chốt để thúc đẩy chuyển đổi vận hành, chẳng hạn như VNBC vào tháng 2, OceanBank trong tháng 4 và có thể là một ngân hàng khác trong những tháng tới. Ngoài ra, còn có một số ít thương vụ sáp nhập giữa các ngân hàng thương mại cổ phần mạnh hơn (như các thương vụ sáp nhập giữa Sacombank và Southern Bank, Maritime Bank và MDB). Đa số nếu không nói là tất cả các thương vụ M&A đều được các cơ quan điều tiết hỗ trợ nhằm mục tiêu hợp nhất hệ thống ngân hàng và giải quyết tình trạng sở hữu chéo giữa các ngân hàng, theo đó giảm một số rủi ro mang tính hệ thống. Mặc dù gia tăng số lượng thương vụ M&A nhưng mục tiêu giảm tổng số lượng ngân hàng thương mại xuống còn 15 -17 ngân hàng vào năm 2017 vẫn là một thách thức. 7 Năm 2014, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 15/NQ-CP (tháng 3) để đẩy nhanh tái cấu trúc DNNN (bao gồm đẩy mạnh thoái vốn) và một số luật khác liên quan tới cải cách DNNN. Vào tháng 11 năm 2014, Chính phủ đã ban hành Luật đầu tư số 67/2014/QH13 và Luật doanh nghiệp số 68/2014/QH13, hai luật này đều không liên quan trực tiếp tới DNNN nhưng là một bước tiến tới tạo sân chơi công bằng giữa các loại hình doanh nghiệp khác nhau và gia tăng cạnh tranh trên thị trường. Luật Đầu tư Công là một bước đi khác giúp tối ưu hóa đầu tư công (ngoài Nghị định số 1792/CT-TTg tháng 10 năm 2011). Luật này nhấn mạnh vai trò lớn của Chính phủ trong chương trình và sự ủng hộ của Chính phủ về lộ trình tái cấu trúc DNNN. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 25 28. Những điều chỉnh quy định cho phép các trường hợp ngoại lệ về trần sở hữu nước ngoài, tuy nhiên các ngân hàng nước ngoài không tham gia trực tiếp vào bất kỳ thương vụ M&A nào gần đây. Mặc dù một số ngân hàng tham gia các thương vụ gần đây có vốn đầu tư nước ngoài, không có giao dịch nào có sự tham gia trực tiếp của ngân hàng nước ngoài. Thực tế này có khả năng là kết quả của nhiều yếu tố như chưa có ngân hàng trong nước đủ hấp dẫn và cơ chế pháp lý hỗ trợ. Dù tỷ lệ trần sở hữu nước ngoài vẫn không đổi 30% (theo đúng cam kết của Việt Nam với WTO), Nghị định số 01 ban hành vào tháng 1 năm 2014 cho phép tỷ lệ tham gia vốn chủ sở hữu của nước ngoài cao hơn trong một số trường hợp đặc biệt nếu được phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh việc đem lại thêm vốn, sự tham gia của nhà nhà đầu tư nước ngoài trong các hoạt động M&A còn có thể hỗ trợ tăng cường công tác quản trị doanh nghiệp, quản lý và minh bạch ở các tổ chức liên quan. Tuy nhiên cho tới nay vẫn chưa có nhà đầu tư nước ngoài thực sự quan tâm tới các ngân hàng yếu kém của Việt Nam. 29 Câu hỏi về quy mô thực tế của nợ xấu (tính theo thông lệ quốc tế) vẫn chưa được giải đáp mặc dù những thay đổi luật định gần đây là bước đi đúng hướng. Thông tư số 02 và Thông tư số 09 về phân loại tổn thất nợ và trích lập dự phòng là những thay đổi luật quy định quan trọng nhằm cải thiện công tác báo cáo vào quản lý nợ xấu. Thông tư số 02 được thực thi đầy đủ bắt đầu từ tháng 4 năm 2015 nhưng cho đến thời điểm này vẫn chưa có bảng biểu báo cáo chính thức về nợ xấu theo chế độ mới. Ngoài việc phân loại chặt chẽ hơn kết hợp giữa phương pháp định tính và định lượng, xếp hạng đánh giá chéo thông qua hệ thống Trung tâm Thông tin Tín dụng, Thông tư này còn mở rông trích lập dự phòng đối với (i) các khoản vay qua thẻ tín dụng; (ii) các khoản mục ngoại bảng; (iii) đầu tư vào trái phiếu doanh nghiệp chưa niêm yết, (iv) đầu tư tín thác và (v) tiền gửi tại các tổ chức tín dụng khác. Trong số đó, các khoản mục ngoại bảng (L/C, bảo lãnh) và đầu tư trái phiếu doanh nghiệp có thể tạo ra tác động đáng kể vì những tài sản này chiếm tỷ trọng lớn (hai con số) trong tổng tài sản của nhiều ngân hàng. Cần thời gian mới có thể nhận diện và lượng hóa tác động của những quy định quan trọng này tới hoạt động của các ngân hàng thương mại nhưng có thể các ngân hàng đã hóa giải phần lớn những tác động do thời gian dài trì hoãn áp dụng hệ thống mới, thể hiện qua việc gia tăng trích lập dự phòng và giảm lợi nhuận trên bảng cân đối kế toán của ngân hàng trong 2 năm trở lại đây. 30. Dù đạt được một số tiến độ nhất định nhưng giải quyết nợ xấu vẫn là vấn đề quan ngại chính. Kể từ khi thành lập vào tháng 7 năm 2013, Công ty Mua bán Nợ xấu Việt Nam (VAMC) đã xử lý khối lượng nợ xấu ngày càng tăng. Tính đến cuối năm 2014, VAMC đã nhận chuyển nhượng tổng giá trị tài sản khoảng 123 nghìn tỷ đồng và công ty này thông báo đã xử lý được 4,8 nghìn tỷ đồng. Tính đến cuối tháng 5-2015, theo báo cáo của VAMC, công ty này đã gom vào 152 nghìn tỷ đồng nợ xấu và xử lý thêm 3 nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên, đa số tài sản này được chuyển nhượng để đổi lấy trái phiếu nên không xóa bỏ hoàn toàn rủi ro trong hệ thống ngân hàng vì nợ xấu chưa giải quyết sẽ được trả lại các ngân hàng khi trái phiếu đến hạn. Hơn thế nữa, nỗ lực giải quyết nợ xấu còn chịu tác động bởi sự thiếu vắng một khung pháp lý cho phép phá sản, sở hữu tài sản, tịch thu tài sản bảo đảm và bảo vệ cán bộ nhân viên VAMC không bị khiếu kiện vì gây ra tổn thất tiềm tàng đối với Nhà nước trong trường hợp không thể hình thành cơ chế giá thị trường hợp lý. Nhằm giải quyết những yếu kém này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34 vào tháng 3 năm 2015 thay thế Nghị định số 53 (ban hành năm 2013), trao thêm quyền cho VAMC xử lý nợ xấu và tài sản liên quan. Tuy nhiên, phần lớn những trở ngại luật định mang tính cơ cấu này vẫn tồn tại và đòi hỏi thay đổi toàn diện khung pháp lý và quan trọng hơn nữa là thay đổi tư duy và thông lệ kinh doanh trong quá trình thực thi và xử lý nợ xấu phi tố tụng, v.v. Vào thời điểm hiện tại, vốn của VAMC còn quá nhỏ để xử lý triệt để nợ xấu. 26 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn 31. Tại thời điểm hiện tại, hệ thống ngân hàng dường như đã cải thiện niềm tin của người gửi tiền, thể hiện qua huy động ổn định và theo đó là dư thừa thanh khoản trong hệ thống để hỗ trợ các hoạt động tín dụng. Gia tăng niềm tin còn được phản ánh qua tăng giá cổ phiếu của các ngân hàng niêm yết trong 6 tháng đầu năm (cụ thể như giá cổ phiếu của Vietcombank tăng 25%, giá cổ phiếu của Vietinbank tăng 26% trong Quý 2 năm 2015). Thị trường bất động sản cũng có dấu hiệu hồi phục ban đầu và điều kiện vĩ mô được cải thiện. Tuy nhiên, nếu nới lỏng chính sách tiền tệ quá nhanh trong bối cảnh còn có can thiệp hành chính về phân bổ tín dụng thì có thể ảnh hưởng tới chất lượng tài sản của ngành ngân hàng. Tái cơ cấu đầu tư công 32. Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong công cuộc phát triển đất nước của Việt Nam. Ngân sách nhà nước vẫn là nguồn vốn quan trọng để đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất và xã hội. Trong giai đoạn 2004-12, Việt Nam đã chi trung bình một phần ba tổng chi ngân sách nhà nước – khoảng 8,4% GDP cho đầu tư phát triển. Con số này tương đối cao so với đa số quốc gia đang phát triển. 33. Kết hợp nhiều yếu tố bao gồm giảm mạnh thu ngân sách, lo ngại gia tăng nợ công và phân kỳ chi tiêu kích cầu dẫn tới thâm hụt đáng kể đầu tư công kể từ năm 2012. Theo báo cáo ngân sách nhà nước, chi đầu tư trong QI/2015 chỉ chiếm khoảng 15,6% tổng chi ngân sách. Kết quả này chỉ bằng 50% mức trung bình trong giai đoạn 2004-12 và là mức thấp nhất trong vòng 20 năm qua. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển của nhà nước trong tổng GDP vào khoảng 5% trong năm 2014 và Quý 1 năm 2015 hay tương đương 50% tỷ trọng năm 2009 khi đầu tư công tăng do triển khai gói kích cầu kinh tế. Hình 9: Bất chấp sụt giảm gần đây, chi đầu tư phát triển vẫn cao hơn hầu hết các quốc gia trong khu vực Tỷ trọng chi đầu tư phát triển của nhà nước trong tổng chi ngân sách và GDP Căm-pu-chia 40 35 36 33 Việt Nam 29 29 Ma-lay-xi-a 30 Phi-líp-pin Hàn Quốc 20 16 In-đô-nê-xi-a 10 Thái Lan 8 8 10 5 Ốt-xtrây-li-a Nhật Bản 0 EU 2004 2006 2008 2010 2012 2014 0 5 10 K/c Ngân sách K/GDP Nguồn: Bộ Tài chính và Hệ thống Thống kê Tài chính Chính phủ của IMF Lưu ý: Biểu đồ bên trái: Tỷ trọng chi đầu tư phát triển của nhà nước trên tổng GDP năm 2012. Biểu đồ bên phải: Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trên tổng chi ngân sách nhà nước và GDP năm 2004-15. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 27 34. Những thay đổi quan trọng về cơ cấu ngành trong tổng chi đầu tư phát triển và mức độ phân quyền trong quản lý đầu tư công đã diễn ra trong vòng hơn chục năm qua. Trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (KH PT KT-XH) gần đây, chi đầu tư phát triển cho các lĩnh vực xã hội, khoa học và công nghệ đã tăng rõ rệt bằng chi đầu tư cho lĩnh vực giao thông. Đồng thời, gần 80% chi đầu tư phát triển được quản lý ở cấp địa phương, với mức tăng nhanh so với giai đoạn 2000-05. So với mức trung bình 38,4% của giai đoạn 2001- 2010 tại các quốc gia đang phát triển, mức phân quyền chi đầu tư phát triển của Việt Nam cao nhất trong nhóm quốc gia đang phát triển và đặt Việt Nam vào nhóm quốc gia liên bang, phi tập trung hóa cao. Hình 10: Tăng đầu tư ở cấp địa phương Tỷ trọng chi đầu tư phát triển (Theo lĩnh vực và cấp chính quyền) 100% 78% 80% 75% 80% 30 70% 60% 38 35 61% 40% 60% 20% 32 23 23 0% 50% 2000-05 2006-10 2011-14 Giao thông NLTS KHCN&XH Khác Tỉnh thành Nguồn: Bộ Tài chính Lưu ý: Trục bên trái: Tỷ trọng chi đầu tư phát triển theo lĩnh vực (biểu đồ cột). Trục bên phải: Tỷ trọng chi đầu tư phát triển ở cấp chính quyền địa phương (đường màu xanh). 35. Chính phủ đã thông qua đề án cải cách chi tiết về quản lý đầu tư công với việc ban hành Quyết định số 339 của Thủ tướng Chính phủ năm 2013. Trong ngắn hạn, đề án này đặt mục tiêu thắt chặt đầu tư công và xóa bỏ tình trạng nợ đọng trong các dự án đầu tư phát triển. Về dài hạn hơn, ưu tiên cải thiện khung pháp quy, tăng cường xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu và gia tăng sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, các chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ: cụ thể Chỉ thị số 1792/2011, 27/2012 và 14/2013 đã cải thiện công tác quản lý đầu tư công. Thông qua những Chỉ thị này, nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu khi phân bổ chi đầu tư phát triển là hoàn thiện đúng tiến độ các dự án đang triển khai và thanh toán nợ đọng. Chỉ triển khai các dự án mới khi có nguồn lực dư thừa. Kết quả là, Việt Nam đã đạt được tiến độ tốt trong năm 2012 về xử lý nợ đọng cho các công ty xây dựng. Đến tháng 12 năm 2012, tổng giá trị nợ đọng giảm xuống dưới 47 nghìn tỷ 28 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn đồng (tương đương 2,1 tỷ đô la Mỹ) so với con số 91 nghìn tỷ đồng của năm 2011. Tuy nhiên, giá trị nợ đọng không thay đổi nhiều trong giai đoạn 2013-14, theo báo cáo tính đến tháng 6 năm 2014 là gần 45 nghìn tỷ đồng, hay chỉ tương đương một phần tư chi đầu tư phát triển trong năm 2014. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành một Chỉ thị khác vào cuối tháng 4 năm 2015 (Chỉ thị 07) yêu cầu các bộ chủ quản và tỉnh thành báo cáo hiện trạng và tiến độ xử lý nợ đọng. Xét tiến độ hiện tại, không có khả năng xóa bỏ hoàn toàn nợ đọng vào cuối năm 2015 theo như kế hoạch. Do mức phi tập trung hóa cao và giá trị nợ đọng ở cấp địa phương chiếm gần 95% tổng giá trị nợ đọng, để xóa bỏ hoàn toàn nợ đọng và tránh xảy ra tiếp cần cải tổ cơ bản Quản lý đầu tư công (PIM) và như vậy ngoài phạm vi các chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. 36. Những cải thiện lớn trong khung pháp quy về quản lý đầu tư công bao gồm việc ban hành Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng. Luật Đầu tư công thể chế hóa một số cải thiện trong Chỉ thị số 1792 như lập kế hoạch đầu tư trung hạn, cải thiện trách nhiệm giải trình và tăng cường xác định thứ tự ưu tiên các dự án đầu tư công từ giai đoạn lên ý tưởng. Luật Xây dựng năm 2014 đặt mục tiêu cải thiện chất lượng quy hoạch xây dựng và triển khai dự án thông qua các biện pháp như chuyên nghiệp hóa hoạt động của Ban quản lý dự án hay cải thiện tính minh bạch trong cấp phép xây dựng hay nâng cao trách nhiệm giải trình trong quản lý xây dựng. Cả hai đạo luật này đều có hiệu lực từ tháng 1 năm 2015. Vì hai luật này quy định các khía cạnh khác nhau trong chu trình quản lý đầu tư công nên cần đảm bảo tính nhất quán. Bước thẩm định tóm tắt ý tưởng dự án và cơ chế giám sát và đánh giá (M&E) đặt dưới Luật Đầu tư công trong khi các bước còn lại về chuẩn bị và triển khai dự án tuân thủ theo Luật Xây dựng. Ngoài ra, còn một số thay đổi luật có khả năng làm suy yếu khung pháp quy như xóa bỏ đơn vị độc lập phụ trách rà soát thẩm định dự án. Các phòng ban chuyên môn như Sở Xây dựng hoặc Sở NN&PTNT sẽ chủ trì công tác thẩm định dự án theo chuyên môn kỹ thuật thay vì do Sở Kế hoạch & Đầu tư chủ trì như quy định trước đây. Đồng thời, các phòng ban này cũng đề xuất và chủ trì chuẩn bị dự án vì có thể phát sinh mâu thuẫn về lợi ích. 37. Mặc dù có những thay đổi về quy định pháp lý như trinh bày ở trên, đánh giá hiệu quả kinh tê trong công tác quản lý đầu tư công vẫn chưa được quan tâm đúng mức. Tuy đã đưa ra được một số yêu cầu cụ thể về ước tính lợi ích kinh tế trong giai đoạn lên ý tưởng (hay khởi tạo dự án đầu tư theo thuật ngữ chuyên ngành của Việt Nam) song Luật Xây dựng điều chỉnh chủ yếu tập trung vào khâu thẩm định kỹ thuật (trái ngược với thẩm định kinh tế và tài chính), ngay cả trong giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi. 38. Đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực đầu tư và vận hành cơ sở hạ tầng là một mục tiêu chính sách cụ thể song tiến độ đạt được vẫn tương đối thấp. Đạt được một số tiến độ nhất định về môi trường pháp quy thông qua việc ban hành Nghị định 15 về Hình thức Đối tác Công tư (PPP) vào tháng 2 năm 2015. Nghị định này tạo điều kiện áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên kết quả và mở rộng sự tham gia của khu vực tư nhân sang các lĩnh vực cung cấp dịch vụ công và dịch vụ xã hội cơ bản, từ đó kỳ vọng sẽ gia tăng sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án hoàn toàn cấp vốn từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, cần lưu ý sự tham gia của khu vực tư nhân có thể giúp huy động tài chính xây dựng cơ sở hạ tầng nhưng nguồn vốn cho cơ sở hạ tầng này cuối cùng sẽ đến từ (i) những người đóng thuế, (ii) người tiêu dùng hay (iii) kết hợp cả hai. Kết quả là, cần tiến www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 29 hành những cải cách liên quan để đảm bảo chất lượng dịch vụ công do khu vực công cung cấp và đảm bảo bảo vệ người tiêu dùng. 39. Lập kế hoạch đầu tư trung hạn được quy định trong Chỉ thị số 1792 và sau đó được thể chế hóa trong Luật Đầu tư công nhằm tạo cơ chế ngân sách cứng lên các đơn vị chi ngân sách. Kế hoạch đầu tư trung hạn 2016-20 do Bộ Kế hoạch & Đầu tư lập và được kỳ vọng sẽ bao quát các khoản đầu tư ở tất cả các cấp chính quyền, bao gồm đầu tư ngân sách và ngoài ngân sách. Theo đó, lập kế hoạch đầu tư trung hạn có khả năng đóng góp vào cải thiện hiệu quả bằng cách gắn kết với các nhiệm vụ ưu tiên trong Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và giảm tình trạng đầu tư phân tán. Tuy nhiên, lập kế hoạch chi thường xuyên, bao gồm chi tiêu liên quan tới tài sản vốn như vận hành và bảo trì, vẫn tiếp tục áp dụng theo chu kỳ lập ngân sách hàng năm. Kết quả là, có thể dẫn tới sự thiếu nhất quán giữa phương pháp lập kế hoạch đầu tư trung hạn và phương pháp lập kế hoạch chi thường xuyên trong ngắn hạn, làm ảnh hưởng tới sự kết hợp giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Khác với thông lệ quốc tế, phương pháp lập kế hoạch đầu tư tại Việt Nam được quy định cụ thể trong Luật Đầu tư công không theo hình thức cuốn chiếu, cập nhật và điều chỉnh hàng năm mà là kế hoạch cố định gắn với Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Mặc dù đặt mục tiêu thiết lập cơ chế ngân sách cứng song cơ chế này có thể quá khắt khe, cứng nhắc để thích nghi trước những điều kiện thay đổi trong giai đoạn lập kế hoạch. 40. Bước chuẩn bị lập kế hoạch đầu tư trung hạn (MTIF) và theo đó là Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2016-20 đang tiến triển chậm. Đây là lần đầu tiên các tỉnh thành và bộ ngành chủ quản phải lập kế hoạch đầu tư trung hạn nên năng lực rõ ràng là một trong những lý do dẫn tới sự chậm chễ. Đa số các đơn vị chi ngân sách đang phải chật vật xây dựng khung tài khóa đáng tin cậy cho giai đoạn 5 năm. Ngoài ra, Luật Đầu tư công yêu cầu đơn vị chi ngân sách lên thứ tự ưu tiên dự án đầu tư trình Bộ Kế hoạch & Đầu tư nhưng quá trình xác định tiêu chí lên thứ tự ưu tiên dự án trong từng lĩnh vực và giữa các lĩnh vực cần mất nhiều thời gian. Công tác xây dựng tiêu chí phân bổ chi đầu tư phát triển từ cấp trung ương xuống các tỉnh thành điaị phương vẫn chậm hơn so với kế hoạch. 30 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 31 PHẦN II: CHUYÊN MỤC VỀ THỊ TRƯỜNG LAO ĐỘNG - Xây dựng Quy định và Thể chế Thị trường Lao động Hiện đại tại Việt Nam 1. Bức tranh việc làm tại Việt Nam đã có sự chuyển đổi mạnh mẽ trong vòng 25 năm trở lại đây. Mặc dù trước đây tại Việt Nam, việc làm hoàn toàn mang tính chất nông nghiệp hộ gia đình, hợp tác xã và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) song dần dần qua thời gian đã chuyển dịch sang các ngành công nghiệp chế biến – chế tạo và dịch vụ, hộ kinh doanh ngoài nông nghiệp, doanh nghiệp tư nhân trong và ngoài nước. Năm 1989, 71% lao động Việt Nam chủ yếu làm việc trong các ngành nông - lâm - thủy sản và hầu như không tồn tại lao động trong khu vực tư nhân. Ngày nay, nông - lâm - thủy sản chiếm 46% lực lượng lao động, và cứ 1 trên 10 lao động Việt Nam – khoảng 50 triệu lao động – làm công ăn lương tại một công ty tư nhân. 8 2. Sự mở rộng việc làm được trả công trong khu vực tư nhân đóng vai trò nền tảng giúp cải thiện mức sống tại Việt Nam. Hộ nông dân, hộ kinh doanh, DNNN và cơ quan nhà nước sẽ vẫn tiếp tục là nguồn sinh kế của nhiều lao động; tuy nhiên việc làm được trả công trong khu vực tư nhân mới là nhân tố quan trọng, hứa hẹn tiềm năng tăng năng suất lao động nhanh chóng cần thiết để đưa nhiều lao động Việt Nam vào nhóm trung lưu trên thế giới. 3. Tăng trưởng việc làm trong khu vực tư nhân do nhiều yếu tố quyết định. Điều kiện quan trọng để phát triển khu vực kinh tế tư nhân là môi trương kinh doanh, bao gồm các thể chế thị trường mạnh mẽ và hiệu quả, môi trương kinh tế vĩ mô ổn định và cơ sở hạ tầng đầy đủ. Các doanh nghiệp cũng cần một lực lượng lao động đông đảo, được đào tạo tốt và có kỹ năng. Những chính sách hỗ trợ cho các điều kiện nền tảng này sẽ là đòn bẩy cần thiết để phát triển việc làm ở Việt Nam. 8 Số liệu năm 1989 dựa trên phân tích Điều tra Dân số và Nhà ở. Số liệu “hiện tại” dựa trên phân tích Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. 32 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn 4. Các quy định và thể chế lao động cũng có thể là một yếu tố quan trọng quyết định sự gia tăng việc làm được trả công trong khu vực tư nhân. Các chính sách thị trường lao động có khả năng giúp mọi người nắm bắt cơ hội kinh tế trong một thế giới đầy rủi ro nhưng cần được tinh chỉnh sao cho có thể giúp các hộ gia đình và toàn xã hội quản lý rủi ro. Các chính sách thị trường lao động có thể giảm nhẹ tác động của tổn thất lợi nhuận và việc làm, trao tiếng nói cho người lao động cũng như tạo điều kiện luân chuyển lao động và nguồn vốn con người tới những nơi khai thác họ hiệu quả nhất. Đồng thời, các chính sách không phù hợp có thể gia tăng rủi ro thị trường lao động đối với từng cá nhân và xã hội. Đối với mỗi cá nhân, có thể tăng rủi ro mất việc làm hoặc duy trì khu vực không chính thức trong khi ở cấp độ toàn xã hội, các chính sách như vậy có thể làm chậm tiến độ chính thức hóa việc làm, tạo ra sự mất cân đối giữa tăng trưởng lợi nhuận và tăng năng suất lao động hay tình trạng lao động bất ổn. Các chính sách tinh chỉnh không hợp lý cũng có thể kiềm chế quá trình chuyển đổi cơ cấu do giảm luân chuyển lao động giữa các khu vực địa lý, ngành nghề và loại hình công việc. 5. Chính sách thị trường lao động của Việt Nam có thể là một trở ngại mới đối với nỗ lực tăng trưởng việc làm được trả công trong khu vực tư nhân. Theo số liệu gần đây nhất từ năm 2009, chỉ 1% doanh nghiệp đánh giá các quy định lao động là rào cản chính tới tăng trưởng của họ. Tuy nhiên, 28 phần trăm doanh nghiệp khác coi các quy định lao động là rào cản nhỏ hoặc không đáng kể (Ngân hàng Thế giới, 2014a). Việt Nam đối mặt với nguy cơ từ các quy định quá khắt khe hiện nay có thể là rào cản tới tăng trưởng việc làm được trả công trong tương lai. Các quy định thường có lợi cho “người trong cuộc”—là những lao động hiện đang có công việc làm công ăn lương—trong khi dập tắt việc làm mới có thể đem lại cơ hội cho “người ngoài cuộc”—là những người vẫn chưa có việc làm được trả công. Khi địa vị của lao động làm công ăn lương cao hơn, người trong cuộc sẽ có tiếng nói mạnh mẽ hơn trong việc duy trì các chính sách có lợi cho họ. Như vậy, có thể gây khó khăn tới quá trình thay đổi các chính sách quá khắt khe trong tương lai. 6. Chuyên mục này trình bày chi tiết các vấn đề then chốt liên quan tới thị trường lao động tại Việt Nam. Chủ đề chính là làm thế nào cân bằng giữa tính linh hoạt của thị trường lao động và duy trì tăng trưởng năng suất bền vững thông qua các chính sách và thể chế quản lý rủi ro xã hội trong một nền kinh tế định hướng thị trường. Chuyên mục này bắt đầu bằng giới thiệu tổng quan cơ cấu thị trường lao động, tiếp theo là phân tích hai hình thức quy định thị trường lao động: cụ thể là quy định về lương tối thiểu và bảo vệ việc làm, và sau đó trình bày về hệ thống quan hệ lao động. Cuối cùng, đưa ra những điểm cần cân nhắc về chính sách. Cơ cấu Thị trường Lao động tại Việt Nam 7. Bất chấp những thay đổi nhanh chóng diễn ra trong một phần tư thế kỷ vừa qua, xấp xỉ một nửa lực lượng lao động Việt Nam vẫn chủ yếu làm nông nghiệp hộ gia đình (bao gồm lâm nghiệp và thủy sản). Hình 1 trình bày phân bố lao động tại Việt Nam theo chủ lao động và loại hình công việc. 21% lực lượng lao động (11 triệu người) là lao động tự làm và lao động gia đình đang làm việc trong các hộ kinh doanh phi nông nghiệp. Tổng số lao động làm công ăn lương là 18,7 triệu, trong đó 7,4 triệu lao động không có hợp đồng, nhìn chung xếp vào nhóm “không chính thức.” 5,4 triệu lao động làm công ăn lương khác www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 33 làm việc cho chính phủ hoặc DNNN. Nhóm còn lại làm việc trong khu vực tư nhân, làm công ăn lương và có hợp đồng. Nhóm này bao gồm 2 triệu lao động làm việc cho doanh nghiệp nước ngoài và 3,9 triệu lao động tại doanh nghiệp tư nhân trong nước. Cộng hai nhóm này lại, tổng số lượng lao động làm công ăn lương có hợp đồng trong khu vực tư nhân chiếm 11,3% lực lượng lao động. Hình 11: Phân bố lao động tại Việt Nam năm 2014 Tổng số lao động 52.6 triệu, 100% Nông nghiệp Lao động làm công Kinh doanh phi nông 22.5 triệu, 43% ăn lương nghiệp hộ gia đình 18.7 triệu, 36% 11 triệu, 21% Không có hợp Có hợp đồng lao động đồng lao động 11.3 triệu, 22% 7.4 triệu, 14% Cơ quan nhà nước Doanh nghiệp Doanh nghiệp Doanh nghiệp 4 triệu, 7.6% nhà nước có vốn đầu tư tư nhân 1.4 triệu, 2.6% nước ngoài 3.9 triệu, 7.5% 2 triệu, 3.8% Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. 8. Việt Nam đang trong quá trình chuyển đổi lớn cơ cấu lao động. Hình 2 biểu thị các xu hướng dài hạn theo nhóm lao động chính. Tỷ trọng lao động làm việc chủ yếu trong lĩnh vực nông nghiệp đã giảm đều từ đầu thiên niên kỷ mới ở mức 1,6 điểm phần trăm mỗi năm. Với quy mô lực lượng lao động hiện nay, con số này tương đương với gần 800.000 lao động dịch chuyển ra khỏi ngành nông nghiệp hàng năm. Những lao động này chuyển sang hộ kinh doanh phi nông nghiệp và làm công ăn lương, cả hai nhóm này có địa vị cao hơn qua thời gian. Hộ kinh doanh tạo đà tăng mức sống cho hàng triệu người Việt Nam song ít có tiềm năng thúc đẩy tăng trưởng năng suất lao động. Tăng trưởng trong tương lai của tầng lớp trung lưu tại Việt Nam sẽ phụ thuộc chủ yếu vào tăng trưởng việc làm được trả công. 9. Mặc dù tốc độ chuyển dịch khỏi ngành nông nghiệp do nhiều yếu tố khác quyết định, tuy nhiên tăng trưởng việc làm được trả công chịu ảnh hưởng bởi các quy định và thể chế về lao động. Phần dưới đây xem xét ba khía cạnh về các quy định và thể chế này tại Việt Nam. 34 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Hình 12: Tỷ trọng lao động theo nhóm chính, 1989-2014 80% Nông nghiệp 70% Nhà nước (phi nông nghiệp) Tỉ trọng trong tổng lao động Làm công ăn 60% lương (phi nông nghiệp, không phải cá thể/hộ 50% gia đình gia đình) Cá thể/hộ gia 40% đình (phi nông nghiệp) 30% 20% 10% 0% 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. Các quy định chính về thị trường lao động a. Lương tối thiểu 10. Cơ chế lương tối thiểu tại Việt Nam phát triển qua thời gian. Việt Nam lần đầu tiên đặt ra quy định về lương tối thiểu vào năm 1992, tại thời điểm đó không áp dụng đối với doanh nghiệp nước ngoài. Hệ thống lương tối thiểu hiện tại được ban hành vào năm 2006. Theo hệ thống này, lương tối thiểu thay đổi theo địa bàn và ngành nghề. Trước năm 2012, mức lương cho cán bộ nhà nước, doanh nghiệp trong nước (bao gồm DNNN) và doanh nghiệp nước ngoài được quy định tách bạch khác nhau. Kể từ năm 2012, đã có sự thống nhất về mức lương tối thiểu giữa doanh nghiệp nước ngoài và trong nước. Hiện nay, mức lương tối thiểu thay đổi theo vùng; mỗi vùng có mức lương tối thiểu riêng theo bốn cấp vùng trên cả nước. Tính đến tháng 1 năm 2015, lương tối thiểu dao động trong khoảng 2.150.000 đồng đến 3.100.000 đồng/tháng, Ngoài ra, vẫn áp dụng mức lương tối thiểu riêng và thấp hơn (hay còn gọi là “lương tham khảo” hoặc “lương cơ bản”) đối với cán bộ nhà nước, cụ thể là 1.150.000 đồng. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 35 11. Lương tối thiểu tại Việt Nam được quy định bởi pháp luật và là công cụ đảm bảo mức sống cơ bản của người lao động. Theo Bộ luật Lao động năm 2012: “Mức lương tối thiểu là mức thấp nhất trả cho người lao động làm công việc giản đơn nhất, trong điều kiện lao động bình thường và phải bảo đảm nhu cầu sống tối thiểu của người lao động và gia đình họ.” Quy định về lương tối thiểu chỉ có ý nghĩa tác động trực tiếp tới 22% lao động Việt Nam làm công ăn lương “chính thức”, những người có hợp đồng lao động theo quy định của Bộ Luật Lao động. Lương tối thiểu cũng là cơ sở để tính (a) thang bậc lương cho cán bộ nhà nước/khu vực công; (b) thang bậc lương để tính bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế cho lao động tại doanh nghiệp nhà nước (DNNN); (c) trợ cấp cho lao động dư thừa do tái cơ cấu DNNN; và (d) trợ cấp hưu trí, trợ cấp cho cựu chiến binh và một số đối tượng hưởng phúc lợi xã hội. 12. Tác động trên lý thuyết của những thay đổi về lương tối thiểu đến việc làm mang tính bất định. Do quá trình thực thi không chặt chẽ nên nếu lương tối thiểu vượt năng suất của người lao động thì chủ lao động có thể tuyển lao động không chính thức, không ký hợp đồng để tránh các quy định về lương tối thiểu. Lý thuyết kinh tế chỉ ra trong một thị trường lao động cạnh tranh hoàn hảo với khu vực chính thức đặt dưới luật về lương tối thiểu và khu vực không chính thức nằm ngoài luật này, việc tăng lương tối thiểu sẽ dịch chuyển lao động từ khu vực chính thức sang khu vực không chính thức. Trên thực tế, các thị trường lao động không cạnh tranh hoàn hảo, đặc biệt các doanh nghiệp lớn có thể sử dụng một số quyền năng thị trường và do vậy, tác động của lương tối thiểu ít rõ ràng. Lý thuyết về “tiền lương hiệu quả” cho thấy trả lương cho lao động cao hơn sẽ khuyến khích họ nỗ lực lớn hơn, làm việc năng suất hơn do có tinh thần làm việc cao hơn và/hoặc giảm hiện tượn luân chuyển lao động. Khi có sự hiện diện của quyền năng thị trường và cơ chế tiền lương hiệu quả, những thay đổi nhỏ về lương tối thiểu ở mức thấp không thể hoặc ít có ảnh hưởng tới việc làm. 13. Mặc dù vậy, lương tối thiểu đặc biệt cao, nếu được thực hiện, sẽ có khả năng cắt giảm việc làm chính thức. Tăng lương tối thiểu cũng có thể làm tăng lương cao hơn thang bậc lương và giảm việc làm do “hiệu ứng hải đăng” nếu một số lao động được trả nhiều lương tối thiểu. Việt Nam thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) một phần là nhờ chi phí nhân công rẻ nên tồn tại rủi ro mức lương tối thiểu rất cao sẽ ngăn cản thu hút vốn đầu tư FDI và việc làm tạo ra nhờ FDI. Tăng mức lương tối thiểu góp phần làm giảm lợi thế cạnh tranh của Việt Nam so với các quốc gia như Băng-la-đét hoặc Căm-pu-chia, những nước có mức tiền lương thấp hơn Việt Nam (Viện Nghiên cứu Toàn cầu McKinsey, 2012). 14. Ngoài khu vực chính phủ, lương tối thiểu tại Việt Nam đã tăng nhanh trong những năm gần đây, vượt tăng trưởng năng suất lao động. Hình 3 biểu thị mức tăng lương tối thiểu tại Việt Nam. Bằng phương pháp so sánh, hình dưới đây cũng cho thấy tăng trưởng năng suất lao động thực tế trong các khu vực nhà nước, ngoài nhà nước trong nước và FDI. Lương tối thiểu tăng cao nhất vào năm 2012 khi thống nhất lương tối thiểu giữa khu vực trong nước và nước ngoài. Xét điều kiện thực tế, lương tối thiểu tăng hơn gấp đôi kể từ năm 2006 trong khi tăng năng suất lao động thấp hơn nhiều. Chính phủ đặt ra mục tiêu tham vọng tăng lương tối thiểu lên mức cho phép các hộ gia đình đạt “mức sống hàng tháng tối thiểu” vào năm 2018.9 Mục tiêu này đặt ra mức tăng lớn hơn nữa. 9 Nghiên cứu của Viện Lao động và Công đoàn (2014) đặt ra mức này. 36 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Hình 13: Lương tối thiểu thực tế tăng nhanh hơn năng suất lao động 400 Mức lương tối thiểu vùng 1 Mức lương tối thiểu vùng 2 Mức lương tối thiểu thực (CPI 2005; TP kinh tế tư nhân nội Mức lương tối thiểu vùng 3 địa) và năng suất lao động thực (Hệ số GNI); 2006=100 350 Mức lương tối thiểu vùng 4 Năng suất lao động( DN nhà nước) 300 Năng suất lao động( DN tư nhân) Năng suất lao động (DN vốn đầu tư nước ngoài) 250 200 150 100 50 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. 15. Dựa trên thước đo đơn giản - tỷ lệ lương tối thiểu trên lương trung bình/trung vị - lương tối thiểu của khu vực tư nhân tại Việt Nam tương đối cao so với các quốc gia khác. Chuẩn đối sánh lương tối thiểu là dựa trên mối quan hệ với mức lương trung bình. Đối với Việt Nam, bức tranh này chia mảng rõ rệt giữa khu vực chính phủ và khu vực tư nhân. Hình 3 minh họa tỷ lệ lương tối thiểu trên lương trung bình/trung vị tại Việt Nam và một số quốc gia nhất định thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và Đối tác Khu vực Đông Âu (EAP). Lương tối thiểu của khu vực tư nhân và lương tham khảo của khu vực chính phủ được trình bày riêng biệt. So với các tiêu chuẩn khu vực và trên thế giới, lương cơ bản của Việt Nam thấp, chỉ khoảng 30% lương trung bình trong khi lương tối thiểu của khu vực tư nhân cao với tỷ lệ trung bình giữa lương tối thiểu và lương trung vị là gần 58%. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 37 Hình 14: Tỷ lệ lương tối thiểu trên lương trung bình/trung vị Mức lương tối thiểu so với mức trung bình Mức lương tối thiểu so với mức trung vị Philippines Philippines Cambodia Cambodia Thailand Indonesia Indonesia Thailand Turkey New Zealand Chile Vietnam non-government France Slovenia Slovenia France New Zealand Ireland Vietnam non-government Australia Israel Mongolia Portugal Chile Australia Israel Hungary Belgium Lithuania Netherlands Belgium Lithuania Poland Hungary Romania Poland Mongolia Canada Latvia United Kingdom Ireland Turkey Netherlands Portugal United Kingdom Slovak Republic Slovak Republic Latvia Greece Korea Canada Spain Korea Romania Luxembourg Luxembourg Japan Spain Estonia Japan Czech Republic Estonia Greece United States Mexico Mexico United States Czech Republic Vietnam government Vietnam government China Lao Lao 0% 25% 50% 75% 100% 0% 25% 50% 75% 100% Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích . này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. 16. Các nghiên cứu xem xét tác động của những thay đổi gần đây về lương tối thiểu tại Việt Nam chỉ ra tăng lương tối thiểu làm giảm tăng trưởng việc làm chính thức ở một mức độ nào đấy. Một nghiên cứu dựa trên dữ liệu 2006-2010 cho thấy những thay đổi về lương tối thiểu trong giai đoạn này liên quan tới tăng trưởng việc làm tư nhân chậm hơn trong khu vực tư nhân trong nước (Del Carpio, Nguyen, Nguyen và Wang, 2012). Một nghiên cứu khác chỉ ra tăng lương tối thiểu trong giai đoạn 2001-2012 làm tăng lương trung bình và giảm tương đối việc làm tại các doanh nghiệp tư nhân và nhà nước (Hansen, Rand, và Torm 2015a). Nghiên cứu thứ ba về tăng mạnh lương tối thiểu trong giai đoạn 2011-13 phát hiện ra những thay đổi này làm tăng đáng kể lương ở dải thấp của biểu đồ phân bổ nhưng chỉ đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân có vốn đầu tư nước ngoài, từ đó cho thấy lương tối thiểu không được thực hiện đầy đủ trong khu vực tư nhân trong nước (Hansen, Rand, và Torm 2015b). 38 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Hình 15: Tỷ lệ phần trăm lao động làm công ăn lương toàn thời gian được trả lương thấp hơn lương trung bình, theo chủ lao động và lao động có hợp đồng lao động hay không Tổng lao động làm công ăn lương 8% Nhà nước 2% DN nhà nước/Tập thể 5% DN nước ngoài 3% DN tư nhân (có hợp đồng lao động) 4% DN tư nhân (không có hợp đồng lao động 11% Cá thể/Hộ gia đình (có hợp đồng lao động) 7% Cá thể/Hộ gia đình (không có hợp đồng lao động) 17% Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. 17. Lương tối thiểu chưa được thực hiện đầy đủ, đặc biệt đối với lao động không có hợp đồng. Nhìn chung, 8% lao động toàn thời gian được trả thấp hơn lương tối thiểu (tham khảo Hình 5). Trong khu vực chính phủ, DNNN và doanh nghiệp tư nhân có vốn đầu tư nước ngoài, đa số lao động có hợp đồng lao động và rất ít trong số họ nhận lương thấp hơn lương tối thiểu. Tại các doanh nghiệp tư nhân trong nước, 11% lao động không có hợp đồng được trả thấp hơn lương tối thiểu. Con số lao động nhận lương thấp hơn lương tối thiểu cao nhất trong nhóm lao động làm việc cho hộ kinh doanh không có hợp đồng lao động (17%). Theo kết quả kiểm toán năm 2012 tại các doanh nghiệp sản xuất, 20% doanh nghiệp làm sai giấy tờ sổ sách và 33% mắc sai phạm liên quan tới tiền lương và phúc lợi. Các doanh nghiệp sản xuất vi phạm quy định lao động (thường là các công ty xuất khẩu) báo cáo số giờ làm việc ít hơn để đảm bảo vẫn tuân thủ theo các tiêu chuẩn lao động quốc tế và tăng năng suất lao động trên báo cáo (Level Works, 2012). Theo báo cáo của các công ty may mặc tham gia chương trình Better Work Việt Nam, 7% không trả công ít nhất bằng lương tối thiểu cho số giờ làm việc bình thường (Tổ chức Lao động Quốc tế, 2014). b. Các Quy định Pháp luật về Bảo vệ Việc làm 18. Các Quy định Pháp luật về Bảo vệ Việc làm (EPL) quy định các điều khoản về sa thải nhân viên của chủ lao động. Các quy định này nhằm đảm bảo việc làm ở mức độ nhất định cho những người hiện đang có việc làm. Bởi vì Các Quy định Pháp luật về Bảo vệ Việc làm nếu quá khắt khe sẽ dẫn tới khó khăn hơn trong việc sa thải nhân viên làm việc không hiệu quả và cắt giảm việc làm tại những thời điểm ít nhu cầu nên việc này có thể ngăn các công ty tuyển lao động ngay từ đầu, làm giảm việc làm trong khu vực chính thức và năng suất lao động nói chung. 19. Tổ chức OECD tính chỉ số EPL để so sánh một vài trong số những khía cạnh quan trọng nhất của EPL và cái giá chủ lao động phải trả. Chỉ số này được xác định bởi ba phần: www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 39 1) bảo vệ lao động cố định khỏi bị sa thải, 2) các yêu cầu bổ sung trong trường hợp sa thải hàng loạt, và 3) quy định và hạn chế đối với các hình thức lao động tạm thời. Giá trị của chỉ số này nằm trong khoảng từ 0 đến 6 trong đó 0 là luật ít giới hạn nhất và 6 là luật khắt khe nhất. Hình 6 biểu thị giá trị của chỉ số EPL tại các quốc gia thuộc tổ chức OECD, khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, bao gồm giá trị của Việt Nam năm 2010 và 2014. 20. Những thay đổi của Bộ Luật Lao động Việt Nam năm 2012 khiến cho các quy định pháp luật bảo vệ việc làm của Việt Nam mang tính khắt khe cao so với tiêu chuẩn toàn cầu. Năm 2010, mức nghiêm ngặt của EPL Việt Nam tương đối vừa phải so với OECD và các quốc gia EAP khác. Với việc thông qua Bộ Luật Lao động và Luật Công Đoàn mới năm 2012, các quy tắc về tuyển dụng và sa thải lao động trở nên giới hạn hơn ở cả ba khía cạnh trong chỉ số EPL và đưa mức độ khắt khe của Việt Nam trên cả của Pháp và Bồ Đào Nha. Hình 16: Chỉ số Khắt khe của Luật Bảo vệ Việc làm theo quốc gia Turkey Mexico Spain Indonesia Greece Vietnam (2014) Portugal France China Norway Luxembourg Belgium Italy Iceland Germany Philippines Austria Poland Vietnam (2010) Cambodia Lao PDR Thailand Finland Netherlands Sweden Hungary Czech Republic Slovak Republic Denmark Korea Mongolia Switzerland Japan Brunei Darussalam Australia Ireland New Zealand Malaysia United Kingdom Canada Singapore United States 0 1 2 3 Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. 40 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn 21. Những thay đổi đáng kể nhất trong năm 2012 liên quan tới các quy định về hợp đồng có thời hạn. Chỉ số này trở nên khắt khe hơn do những quy định mới về hợp đồng thuê ngoài hoặc doanh nghiệp cho thuê lại lao động. Theo quy định mới, doanh nghiệp cho thuê lại lao động và hợp đồng thuê ngoài hạn chế thời hạn hợp đồng lũy kế tối đa là 12 tháng. Những đổi mới này đưa Việt Nam từ một quốc gia có những hạn chế nghiêm ngặt vừa phải về các hình thức lao động tạm thời sang một quốc gia quy định rất nghiêm ngặt. 22. Bằng chứng từ các quốc gia khác cho thấy EPL nghiêm ngặt thường liên quan tới việc làm ít hơn trong khu vực chính thức, đặc biệt là đối với lao động trẻ, phụ nữ, người mới tham gia thị trường lao động và lao động không có trình độ (OECD 2004; Heckman và Pages 2004; Perry et al. 2007; Packard, Koettl, và Montenegro 2012; Ngân hàng Thế giới, 2014a). Những nhóm này có xu hướng trở thành đối tượng bị cho nghỉ việc khi chi phí nhân công tăng hoặc đối tượng bị ngăn cản tham gia lao động. Bằng chứng cho thấy EPL khắt khe hơn làm tăng tỷ trọng lao động tự làm và giảm lao động phụ thuộc tại các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình (Betcherman, Luinstra, và Ogawa, 2001; Haltiwanger, Scarpetta, và Vodopivec, 2003). 23. Một yếu tố bổ sung quan trọng đảm bảo EPL linh hoạt hơn chính là những can thiệp chủ động và bị động tới thị trường lao động, song hiện những can thiệp này vẫn chưa phát triển tại Việt Nam. Để bảo vệ người lao động tại các thị trường lao động linh hoạt cần có các chương trình thị trường lao động “chủ động” như đào tạo và hỗ trợ tìm kiếm việc làm cũng như các lợi ích “bị động” như trợ cấp thôi việc và bảo hiểm thất nghiệp. Cùng với Thái Lan và Trung Quốc, Việt Nam là một trong ba quốc gia đang phát triển thuộc khu vực châu Á- Thái Bình Dươngcó chính sách bảo hiểm thất nghiệp quốc gia song mức độ bao phủ vẫn còn khiêm tốn. Chính sách này được áp dụng năm 2009 tại Việt Nam và Bảng 7 dưới đây trình bày tóm tắt nội dung chính sách này có so sánh với Thái Lan và Căm-pu-chia. Các trợ cấp về thất nghiệp tại Việt Nam tương đối hào phóng. Ở mức gần 60% bình quân tiền lương tháng của sáu tháng trước khi thất nghiệp, tỷ lệ thay thế (tỷ trọng thu nhập thay bằng trợ cấp) của Việt Nam cao hơn của Thái Lan và Trung Quốc và tương đối cao so với tiêu chuẩn toàn cầu áp dụng đối với quốc gia thu nhập trung bình. Bảng 7: Bảo hiểm Thất nghiệp tại Việt Nam, Trung Quốc và Thái Lan Quốc gia Trợ cấp thất nghiệp trung Thời hạn hưởng bảo hiểm Điều kiện hưởng bình thất nghiệp (số tháng) Thái lan 50% tiền lương công nhật 06 tháng trong vòng 01 Đóng bảo hiểm 06 tháng trung bình của 03 tháng cao năm bất kỳ trong vòng 15 tháng trước khi nhất trong vòng 09 tháng thất nghiệp trước khi thất nghiệp; mức trợ cấp ngày tối đa là 250 bạt Trung Quốc Mức trợ cấp không đổi do 12–24 tháng, tùy thuộc Tối đa 01 năm nếu đóng bảo chính quyền địa phương vào số năm đóng của hiểm dưới 05 năm; tối đa 1,5 quy định; cao hơn mức hỗ người hưởng năm nếu đóng từ 05 năm trở trợ công ích địa phương lên đến dưới 10 năm; tối đa 02 nhưng thấp hơn mức lương năm nếu đóng trên 10 năm tối thiểu tại địa phương Việt nam 60% mức bình quân tiền 03–12 tháng, tùy thuộc 03 tháng nếu đóng bảo hiểm lương tháng của 06 tháng vào thời gian thực tế đóng từ 12-35 tháng; 06 tháng trước khi thất nghiệp nếu đóng từ 36–71 tháng; 09 tháng nếu đóng từ 72–143 tháng và 12 tháng nếu đóng trên 144 tháng trở lên. Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 41 Quan hệ lao động 24. Hệ thống quan hệ lao động tại Việt Nam phản ánh các tồn tích của thời kỳ kinh tế kế hoạch tập trung đồng thời đối mặt với những thách thức ngày càng gia tăng để làm sao có thể thích ứng với vai trò trung tâm trong nền kinh tế thị trường. Hệ thống này có một điểm thiếu sót cơ bản là thiếu sự phân tách chức năng rõ ràng giữa công đoàn, chủ lao động và nhà nước, từ đó làm hạn chế vai trò của quan hệ lao động là trung gian hòa giải về kinh tế xã hội trong nền kinh tế Việt Nam cũng như tạo áp lực không cần thiết lên các biện pháp luật định trên thị trường lao động. 25. Việt Nam có tỷ lệ tham gia công đoàn tương đối cao so với các quốc gia Châu Á – Thai bình dương mặc dù có khoảng cách lớn về thành viên công đoàn giữa khu vực công và khu vực tư. Hình 7 biểu thị tỷ lệ tham gia công đoàn của nhóm lao động làm công ăn lương tại Việt Nam và một số quốc gia EAP. Đối với Việt Nam, hình dưới đây thể hiện sự khác biệt rõ ràng giữa khu vực công và khu vực tư. Với tỷ lệ 76% lao động làm công ăn lương, mức tham gia công đoàn của khu vực công ở Việt Nam gần tương đương tỷ lệ 79% của Trung Quốc. Tỷ lệ tham gia công đoàn ở khu vực tư nhân thấp hơn đáng kể, chỉ 33%. Mặc dù có khoảng cách này song ngay cả tỷ lệ tham gia công đoàn ở khu vực tư nhân tại Việt Nam cũng cao hơn đáng kể so với hầu hết quốc gia EAP. Hình 17: Tỷ lệ tham gia công đoàn (% trong tổng số lao động làm công ăn lương) theo quốc gia 79% 76% 33% 21% 19% 18% 18% 12% 11% 10% 10% Trung Quốc Việt Nam Việt Nam New Zealand Australia Nhật Bản Singapore Philippines Indonesia Hàn Quốc Malaysia (thành (thành phần kinh phần kinh tế nhà tế tư nhân) nước Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. 26. Nhiều nhà quan sát nhấn mạnh những điểm yếu thường gặp trong hệ thống quan hệ lao động của Việt Nam (như Clarke, Lee và Chi, 2007; Chi và van den Broek, 2013; Schweisshelm, 2014). Tại Việt Nam, tất cả các tổ chức công đoàn đều trực thuộc Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam (Tổng LĐLĐ) dưới ngọn cờ lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Tổng LĐLĐ và các tổ chức công đoàn trực thuộc đảm trách nhiều vai trò khác nhau song không thống nhất với nhau dẫn tới mâu thuẫn về lợi ích. Trước tiên, tổ chức công đoàn cơ sở tại doanh nghiệp vốn đã có quan hệ mật thiết với cấp quản lý. Ngay cả trong khu vực nước ngoài, lãnh đạo điều hành cấp cao và quản lý thường cũng là thành viên công đoàn và giữ các vị trí đứng đầu trong công đoàn (van Gramberg, Teicher và Nguyen, 2013). Thứ hai là, công đoàn có vai trò “đai truyền động” giữa Đảng Cộng sản Việt Nam và người lao động đồng thời được cho là đại diện người lao động trong quá trình ra quyết định của chính quyền. Thứ ba là, 42 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn công đoàn có nhiệm vụ đại diện cho lợi ích của người lao động trước ban lãnh đạo doanh nghiệp và bảo đảm phúc lợi cho người lao động. Chức năng cuối này đôi khi bổ trợ cho các nhiệm vụ khác của đại diện công đoàn. Vai trò đối với hiệp hội doanh nghiệp cũng phức tạp tương tự. 27. Một biểu hiện của những điểm yếu trong hệ thống quan hệ lao động tại Việt Nam là số lượng các cuộc đình công tự phát cao. Mặc dù Bộ Luật Lao động Việt Nam đưa ra quy định rõ về đình công song các thủ tục chính thức khá phiền hà và vai trò của công đoàn không rõ ràng dẫn đến không có cuộc đình công nào tuân thủ nghiêm ngặt theo Bộ Luật Lao động. Thay vào đó, đây là những cuộc đình công “manh động” liên quan tới lao động ngừng làm việc tự phát và bỏ qua các thủ tục chính thức (Schweisshelm, 2014). Các cuộc đình công tự phát gia tăng rõ rệt ở Việt Nam vào giữa những năm 2000 mặc dù có sự biến động đáng kể qua từng năm và phần lớn các cuộc đình công diễn ra trong khu vực FDI (Hình 18). Số lượng các cuộc đình công tăng mạnh vào những năm 2000, đạt con số kỷ lục trên 900 cuộc vào năm 2011 song hầu như không có cuộc đình công nào xảy ra tại DNNN (Tổ chức Lao động Thế giới, 2011). Sự gia tăng các cuộc đình công thể hiện các cơ chế khác chưa phát triển để giải quyết tranh chấp lao động. Chẳng hạn như năng lực của người hòa giải và trọng tài dường như đặc biệt yếu. Nhiều người trong số họ làm bán thời gian, gánh vác quá nhiều công việc đôi khi mâu thuẫn nhau hoặc chưa được đào tạo bài bản về đàm phán tập thể và giải quyết tranh chấp. Hình 18: Các cuộc đình công tự phát ở Việt Nam theo loại hình doanh nghiệp 1000 Số lượng đình công tự phát 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (up to August) DN nhà nước DN vốn đầu tư nước ngoài DN tư nhân Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. 28. Những cải cách luật năm 2012 nhằm giải quyết những vấn đề tồn tại từ lâu trong hệ thống quan hệ lao động ở Việt Nam. Thứ nhất là ban hành các thủ tục chính thức để giải quyết tranh chấp trong quan hệ lao động. Hai là, Chính phủ có vai trò tích cực hơn trong việc thúc đẩy đàm phán tập thể. Ba là, thành lập Hội đồng Tiền lương Quốc gia dưới hình thức tổ chức đứng giữa 3 bên quy định mức lương tối thiểu. Bất chấp những biện pháp này, các vấn đề mang tính nền tảng liên quan tới vai trò cơ bản của công đoàn và hiệp hội doanh nghiệp vẫn chưa được giải quyết. Kết quả là, vẫn tiếp tục thiếu các tổ chức hoạt động đúng chức năng đứng ra đàm phán tập thể và giải quyết tranh chấp. 29. Bộ Luật Lao động Việt Nam dường như chống đỡ cho các tổ chức quan hệ lao động hoạt động yếu kém. Điều chỉnh lương tối thiểu và EPL khắt khe hơn là các biện pháp được sử dụng để giải quyết vấn đề lao động không đủ năng lực đàm phán lương và đảm bảo điều kiện làm việc tử tế. Điều này dẫn tới việc ban hành các quy định “phù hợp cho tất cả” song không thể www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 43 đáp ứng các lợi ích và nhu cầu khác nhau của người lao động và chủ lao động cũng như chưa đủ để phù hợp với tất cả các ngành nghề hay khu vực địa lý hay loại hình công việc. Một số biểu hiện khác do hoạt động bất thường của hệ thống quan hệ lao động đã được xử lý. Tuy nhiên chúng sẽ chỉ thực sự được giải quyết khi xử lý các nguyên nhân phía sau. Những điểm cân nhắc về chính sách 30. Nhiều chính sách có thể ảnh hưởng tới tạo công ăn việc làm. Báo cáo Phát triển Toàn cầu 2013 của Ngân hàng Thế giới đã xác định 3 lĩnh vực lớn có liên quan tới tạo công ăn việc làm, bao gồm các nền tảng cơ bản, các chính sách liên quan tới lao động và các ưu tiên. Các nền tảng cơ bản bao hàm sự ổn định kinh tế vĩ mô, môi trường kinh doanh thuận lợi, tích tụ nguồn nhân lực và nhà nước pháp quyền. Các chính sách liên quan tới lao động bao gồm cơ chế quản lý và các mối quan hệ lao động. ngành. Các ưu tiên đề cập tới các sáng kiến nhằm khuyến khích tạo công ăn việc làm cụ thể. Chúng tôi đã nhấn mạnh ở phần đầu của Chuyên mục này rằng “các nền tảng cơ bản” là yếu tố quan trọng nhất để tạo nhiệu công ăn việc làm. Hai lĩnh vực còn lại sẽ các yếu tố bổ xung. 31. Tuy nhiên, câu hỏi liệu Việt Nam có thể hiện thực hóa công việc chuyển đổi sâu sắc hơn nữa thị trường lao động sẽ một phần phụ thuộc vào chính sách về thị trường lao động mà Việt Nam đang theo đuổi. Cụ thể hơn, nó sẽ phụ thuộc vào việc liệu Việt Nam có tận dụng cửa sổ cơ hội hiện tại để giải quyết những điểm yếu đã tồn tại rõ rệt trong các nông trại cho đến nhà máy và công ty. Một khái niệm nêu lên đặc trưng của các mục tiêu chính sách mà Việt Nam có thể đặt ra trong các chính sách về thị trường lao động là tính “an toàn linh hoạt”. Khái niệm này liên quan tới sự hài hòa cân đối giữa quy định lao động linh hoạt nhằm tăng tối đa năng suất lao động và “phá hủy một cách sáng tạo”, và nhu cầu có được một công việc tử tế, trả lương khá của người lao động. Nói cách khác, Việt Nam nên đặt mục tiêu “bảo vệ người lao động thay vì việc làm” trong quá trình đẩy mạnh chuyển đổi cơ cấu. Các phần dưới đây sẽ trình bày về định hướng chính sách có thể giúp đạt được sự cân bằng trong các chính sách về thị trường lao động. 32. Lương tối thiểu sẽ hiệu quả nhất nếu được quyết định chủ yếu dựa trên các yếu tố về năng suất lao động và năng lực cạnh tranh. Đến nay, Việt Nam đã áp dụng phương pháp “lương sinh hoạt tối thiểu” để xác định mức lương tối thiểu, trong đó tập trung chính vào chi phí sinh hoạt. Khi Việt Nam phát triển nền kinh tế thị trường, nước này chuyển sang áp dụng phương pháp “mức lương sàn” với trọng tâm chính vào năng suất lao động và năng lực cạnh tranh, hai yếu tố cần cân nhắc khi điều chỉnh lương tối thiểu. Ngoài ra, có thể cân nhắc các yếu tố khác như tăng giá và thu nhập tương đối; tuy nhiên, năng suất lao động vẫn sẽ là yếu tố quan trọng hơn khi quyết định mức lương tối thiểu. Các công cụ chính sách khác hiệu quả hơn-có thể kết hợp với lương tối thiểu-nhằm đảm bảo mọi người có thể sống trên mức đói nghèo. Để đạt được sự chuyển đổi về phương pháp tiếp cận này, trong ngắn hạn, khu vực tư nhân của Việt Nam sẽ hưởng lợi từ việc điều hòa tốc độ điều chỉnh lương tối thiểu. Trong trung hạn, cần đưa ra các kế hoạch hiện có gắn điều chỉnh lương tối thiểu với tăng năng suất lao động thực tế. Bảng 8 trình bày ví dụ về các yếu tố cần cân nhắc khi quy định lương tối thiểu tại các quốc gia khác và các yếu tố tiềm năng Việt Nam có thể đưa vào cơ chế xây dựng lương tối thiểu phù hợp với thông lệ của các quốc gia có thu nhập trên trung bình và thu nhập cao. 44 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Bảng 8: Tiêu chí xác định lương tối thiểu tại nhiều quốc gia Nền kinh tế Phương pháp xây Tiêu chí then chốt khi quy định lương tối thiểu dựng lương tối thiểu Ốt-xtrây-lia Lương sàn Năng suất lao động, năng lực cạnh tranh kinh doanh, mức sống tương đối, tỷ lệ tham gia lực lượng lao động Hàn Quốc Lương sàn Chi phí sinh hoạt, tốc độ tăng trưởng kinh tế, mức lương trung bình, năng suất lao động, tỷ lệ thất nghiệp, chỉ số giá tiêu dùng và phân bổ thu nhập. Không áp trọng số cố định cho các yếu tố và sự phù hợp của từng yếu tố do ủy ban tiền lương thảo luận rồi ra quyết định và thay đổi theo thời gian. Đài Loan, Lương sàn Điều kiện phát triển kinh tế, chỉ số giá, thu nhập quốc gia và Trung Quốc thu nhập trung bình cá nhân, năng suất lao động của các ngành khác nhau và tình hình việc làm, lương của người lao động trong các ngành kahcs nhau, khảo sát điều tra và số liệu thống kê về thu nhập và chi tiêu của hộ gia đình. Hoa Kỳ Lương sàn Năng suất sản xuất, tính kinh tế đối với chủ lao động, chi phí sinh hoạt, mức lương. Anh Quốc Lương sàn Chênh lệch tiền lương, lạm phát, chi phí kinh doanh, năng lực cạnh tranh, việc làm, điều kiện kinh tế. Pháp Lương sinh hoạt Lương và thu nhập nói chung, CPI, điều kiện kinh tế, nhu cầu tối thiểu của người lao động và gia đình. Đặc khu Hành Lương sàn Điều kiện kinh tế chung, hiệu quả hoạt động kinh tế mới nhất chính Hồng và dự báo, điều kiện thị trường lao động, nhu cầu lao động, Kông mức lương và phân bổ, chênh lệch tiền lương và đặc điểm lao động, năng lực cạnh tranh, tăng trưởng năng suất lao động, chi phí lao động, đặc điểm vận hành của doanh nghiệp, doanh nghiệp khởi nghiệp, tâm lý kinh doanh và năng lực trả nợ, năng lực cạnh tranh và tự do kinh tế tương đối, tiêu chuẩn sống, thay đổi lao động, lợi nhuận và lạm phát Nguồn: Phân tích dữ liệu Điều tra Lực lượng Lao động năm 2014. Trong phân tích này, lao động làm công ăn lương làm việc trong các hộ nông dân hoặc hộ kinh doanh phi nông nghiệp được xếp vào nhóm “làm công ăn lương”. Đa số lao động này không có hợp đồng. 33. Hợp lý hóa các quy định EPL hiện tại để gia tăng tính linh hoạt trên thị trường lao động cũng có thể giúp ích cho Việt Nam. Trước tiên, Việt Nam sẽ hưởng lợi từ việc nới lỏng quy định đối với doanh nghiệp cho thuê lại lao động, hợp đồng tạm thời và thuê ngoài. Những cải cách này có khả năng thúc đẩy tính lưu động và phân bổ hiệu quả lực lượng lao động, khiến cho phần được điều tiết của thị trường lao động hấp dẫn hơn đối với doanh nghiệp và người lao động. Ngoài ra, Việt Nam có thể nghiên cứu kỹ hơn mối quan hệ tương tác giữa trợ cấp thôi việc do chủ lao động chi trả và bảo hiểm thất nghiệp. Nhìn chung, cơ chế bảo hiểm thất nghiệp hiệu quả hơn trợ cấp thôi việc vì tập hợp các rủi ro liên quan tới mất việc. Khả năng thay thế trợ cấp thôi việc và bảo hiểm thất nghiệp đã được quy định trong Bộ Luật Lao động. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 45 34. Để đảm bảo gia tăng tính linh hoạt trên thị trường lao động được điều tiết gắn với đảm bảo việc làm hợp lý cho người lao động, Việt Nam nên dần mở rộng phạm vi bao phủ bảo hiểm thất nghiệp và chương trình thị trường lao động chủ động. Bảo hiểm thất nghiệp và chương trình thị trường lao động chủ động được xây dựng và triển khai tốt, chẳng hạn như dịch vụ việc làm công, giúp tăng hiệu suất của thị trường lao động và phúc lợi cho người lao động (Ngân hàng Thế giới, 2012b). 35. Cải thiện hệ thống quan hệ lao động ở Việt Nam sẽ là chìa khóa giúp giải quyết nhiều thách thức nền tảng trên thị trường lao động. Trong ngắn hạn, Việt Nam nên tiếp tục tăng cường nỗ lực nâng cao năng lực cho các tổ chức công đoàn và hiệp hội doanh nghiệp thông qua các chiến dịch nhận thức, đào tạo về kỹ năng đàm pháp tập thể, v.v. Trong những năm gần đây, Tổng LĐLĐ Việt Nam đã bắt đầu xây dựng các tổ chức công đoàn cơ sở tại doanh nghiệp hoạt động độc lập với ban điều hành để nâng cao năng lực cho tổ chức công đoàn tuyến dưới và đảm bảo công đoàn thực sự đại diện cho lợi ích của người lao động. Những nỗ lực cần được hỗ trợ và củng cố. 36. Trong trung hạn, Việt Nam nên cân nhắc các giải pháp chủ động hơn để tăng cường hệ thống quan hệ lao động và thúc đẩy hợp tác hài hòa trên thị trường lao động. Trước tiên, Tổng LĐLĐ Việt Nam và các tổ chức công đoàn trực thuộc có thể ngăn lãnh đạo điều hành và quản lý của doanh nghiệp đảm trách các vị trí trong công đoàn (chẳng hạn như chủ tịch công đoàn doanh nghiệp). Biện pháp này áp dụng theo các quốc gia khác như Xinh-ga-po, ở quốc gia này quản lý doanh nghiệp không được giữ các vị trí chủ chốt trong công đoàn hay đôi khi cả thành viên công đoàn. Hai là, Việt Nam nên tiếp tục đơn giản hóa các quy định về giải quyết tranh chấp trong quan hệ lao động. Ba là, có thể cân nhắc cải cách thể chế cho phép thành lập các ban đại diện công nhân viên doanh nghiệp hay ban quản lý lao động tương tự như tại nhiều quốc gia Châu Âu và Hàn Quốc. Ban đại diện công nhân viên là tổ chức tập hợp đại diện người lao động và chủ lao động có thể hỗ trợ thúc đẩy chia sẻ thông tin, tăng cường sự tham gia của nhân viên trong quá trình ra quyết định và tạo dựng sự tin cậy giữa người lao động và chủ lao động. Bốn là, cần chủ động hơn nữa trong việc xây dựng các hệ thống hòa giải và trọng tài lao động, đây là các kênh ngoài hệ thống tòa án để giải quyết tranh chấp lao động trong trường hợp các tổ chức nơi làm việc không thể giải quyết những vấn đề này bằng phương thức hữu hảo. 37. Về lâu dài, Việt Nam nên cân nhắc các cải cách thể chế nền tảng có thể tạo ra một hệ thống quan hệ lao động phù hợp với nhu cầu của nền kinh tế thị trường đã chín muồi. Mục tiêu đề ra là phát triển kỹ năng đàm phán tập thể trong đó lợi ích của người lao động, chủ lao động và nhà nước được trình bày hợp lý hơn trong quá trình đàm phán thực sự. Đây là một quá trình mà Trung Quốc là một ví dụ đã đẩy mạnh trong những năm gần đây, từ việc thiết lập thể chế giống như tại Việt Nam. Trong dài hạn, các tổ chức công đoàn sẽ hoạt động độc lập với Chính phủ và Đảng Cộng sản Việt Nam, tập trung chủ yếu vào vai trò đại diện cho lợi ích của người lao động. Ví dụ, tại Xinh-ga-po trong những thập kỷ gần đây, một tổng liên đoàn quốc gia duy nhất tập trung lớn vào vai trò đại diện cho người lao động, hoạt động độc lập với Chính phủ nhưng không đối kháng, kết quả là hầu như không xảy ra bất kỳ cuộc đình công hay ngừng làm việc tại nước này (Hộp 1).   46 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn HỘP 1: Hệ thống Quan hệ lao động tại Trung Quốc và Xinh-ga-po Trong hai thập kỷ gần đây, Trung Quốc đã chứng kiến số lượng tranh chấp lao động ngày một gia tăng. Thực tế này dẫn tới điều chỉnh chiến lược quan hệ lao động trong đó xem tổ chức công đoàn là trụ cột chính trong quản lý xã hội, có thể hoạt động như một tổ chức “bảo vệ” người lao động và không đặt dưới Chính phủ. Thể chế hóa các thông lệ về quan hệ lao động như đàm phán tập thể và tham vấn ba bên cũng mang tầm quan trọng mới. Theo chiến lược điều chỉnh, Trung Quốc có nhiều sáng kiến do Chính phủ và đối tác xã hội–Tổng Liên đoàn Lao động Trung Quốc và Hội đồng Doanh nghiệp Trung Quốc (CEC) đề ra với quan điểm cải thiện khung pháp lý về quan hệ lao động và xây dựng các thể chế mới về quan hệ lao động như cơ chế tham vấn ba bên và đàm phán tập thể ở các cấp khác nhau. Năm 2015, Ủy ban Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc và Hội đồng Nhà nước đã ban hành văn bản chính sách về xây dựng quan hệ lao động hài hòa với mục tiêu tăng cường quản lý quan hệ lao động, xoa dịu tranh chấp lao động, triển khai hợp đồng lao động và đàm phán tập thể cũng như đẩy mạnh thanh tra lao động. Kết quả là, ngày nay Trung Quốc là một trong những quốc gia có tỷ lệ tham gia công đoàn cao nhất thế giới và quy mô đàm phán tập thể cũng được mở rộng một cách nhanh chóng bất thường. Mặc dù vậy, số lượng các cuộc đình công vẫn tiếp tục gia tăng. Nhiều nhà quan sát cho rằng đây là do sự thiếu sót trong hệ thống đàm phán tập thể xét về chất lượng thỏa thuận và quy trình đàm phán. Các tổ chức công đoàn thường được xem là không hiệu quả khi tổ chức công đoàn cơ sở tại doanh nghiệp thường do một cán bộ Đảng cấp cao hay lãnh đạo doanh nghiệp đứng đầu. Cuối cùng, một số người nhận thấy vấn đề tồn tại trong khung pháp lý về quan hệ lao động ở Trung Quốc do khung pháp lý này không ghi nhận quyền tự do của hiệp hội hay quyền tổ chức đình công. Vì chưa có những quyền này nên Chính phủ cần can thiệp thường xuyên để đạt được các mục tiêu chính sách xã hội. Trong những năm 1950 và 1960, Xinh-ga-po cũng trải qua giai đoạn bất ổn lao động. Tuy nhiên, trong 5 thập kỷ vừa qua, các cuộc đình công đã giảm, trên thực tế gần như không xảy ra bất kỳ cuộc đình công nào. Các nhà quan sát ghi nhận vai trò quan trọng của hệ thống quan hệ lao động tại Xinh-ga- po trong quá trình này. Các cơ quan chủ chốt về quan hệ lao động tại quốc gia này bao gồm Bộ Nhân lực (MOM), Hiệp hội Doanh nghiệp Quốc gia Xinh-ga-po (SNEF) với vai trò là hiệp hội doanh nghiệp chính và Hội đoàn các đại diện công đoàn Xinh-ga-po (SNTUC) với vai trò là tổng liên đoàn duy nhất của nước này. Sáp nhập vào NTUC dựa trên cơ sở tự nguyện nhưng đa số các tổ chức công đoàn đều trực thuộc NTUC. Công việc của NTUC và phong trào lao động tại Xinh-ga-po tập trung vào ba nội dung sau: Thứ nhất là đại diện lao động và bảo vệ người lao động bao gồm đàm phán tập thể và giải quyết khiếu nại. Hai là, cải thiện chất lượng sống của người lao động thông qua cung cấp dịch vụ đa dạng như tiếp cận cơ sở vui chơi giải trí. Ba là, vận động chính trị đại diện cho người lao động. Đội ngũ lãnh đạo phong trào lao động của NTUC có nét đặc trưng nổi bật là rất thực tế. Chẳng hạn như, vào năm 1969 tổ chức này đồng ý từ bỏ phương pháp đối kháng trong quan hệ lao động, giúp Xinh-ga-po trở nên hấp dẫn đối với nhà đầu tư nước ngoài. Kể từ năm 1981, NTUC đã đẩy mạnh nâng cao kỹ năng và cải thiện năng suất lao động, đồng thời ủng hộ các biện pháp cố định lương và cắt lương trong các thời kỳ suy thoái. Về thông lệ quan hệ lao động và đàm phán tập thể tại Xinh-ga-po, đàm phán tập thể trong khu vực tư nhân thường diễn ra ở cấp doanh nghiệp. Nhìn chung, đàm phán tập thể thường bao quát hai nội dung: các vấn đề liên quan tới tiền lương và các điều kiện làm việc khác. Công đoàn có xu hướng tiến hành đàm phán tập thể theo cơ chế phối hợp để đạt được kết quả đồng bộ tại các doanh nghiệp và nhóm lao động khác nhau. Đạo luật Quan hệ Lao động của Xinh-ga-po ngăn cấm công đoàn “đi ngược với lãnh đạo”, thay mặt cho cán bộ điều hành và quản lý tham gia vào quá trình đàm phán tập thể. Nguồn: Lee (2006), Lee (2009), Neo và Thiagarajan (2009) và People’s Daily (2015). www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 47 TÀI LIỆU THAM KHẢO Addison, John, và Paulino Teixeira. 2001. “The Economics of Employment Protection” (Kinh tế học về Bảo vệ việc làm). Tài liệu thảo luận của IZA 381. Bonn. Betcherman, Gordon, Amy Luinstra, và Makoto Ogawa. 2001. “Labor Market Regulation: International Experience in Promoting Employment and Social Protection” (Quy định thị trường lao động: Kinh nghiệm quốc tế về xúc tiến việc làm và bảo trợ xã hội). Tài liệu thảo luận về Bảo trợ xã hội của Ngân hàng Thế giới 128. Washington, DC. Đỗ Quỳnh Chi và Di van den Broek. 2013. “Wildcat Strikes: A Catalyst for Union Reform in Vietnam?” (Đình công tự phát: Chất xúc tác để tiến hành cải cách công đoàn tại Việt Nam?). Tạp chí Quan hệ lao động 55, trang 783-799. Clarke, Simon, Chang-Hee Lee và Đỗ Quỳnh Chi. 2007. “From Rights to Interests: The Challenge of Industrial Relations in Vietnam” (Từ Quyền đến Lợi ích: Thách thức của Quan hệ lao động tại Việt Nam). Tạp chí Quan hệ Lao động 49, trang 545-568. Demombynes, Gabriel và Linh Hoang Vu. 2015. “Demystifying Poverty Measurement in Vietnam” (Làm rõ các biện pháp giảm nghèo tại Việt Nam). Tài liệu thảo luận về Kinh tế Phát triển Việt Nam của Ngân hàng Thế giới 1. Hà Nội. Dube, Arindrajit 2014. “Designing Thoughtful Minimum Wage Policies at the Local and State Levels” (Xây dựng các chính sách lương tối thiểu hợp lý ở cấp địa phương và quốc gia) trong Kearney, Melissa S., và Benjamin H. Harris: “Policies to Address Poverty in America” (Các Chính sách giải quyết đói nghèo tại Mỹ). Viện Brookings. Washington, DC. Haltiwanger, John, Stefano Scarpetta, và Milan Vodopivec. 2003. “How Institutions Affect Labor Market Outcomes: Evidence from Transition Countries.” (Các thể chế ảnh hưởng như thế nào tới kết quả của thị trường lao động: Bằng chứng từ các quốc gia quá độ). Diễn đàn các Nhà kinh tế Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, ngày 10 tháng 4. Hansen, Henrik, John Rand, và Nina Torm. 2015a. “Effects of Minimum Wages on Manufacturing Firms in Vietnam” (Tác động của lương tối thiểu tới các doanh nghiệp sản xuất tại Việt Nam). Tài liệu công bố sắp tới của Tổ chức Lao động Quốc tế. Hansen, Henrik, John Rand, và Nina Torm. 2015b. “The Impact of Minimum Wage Adjustments on Vietnamese Workers’ Hourly Wages” (Tác động của điều chỉnh lương tối thiểu tới lương tính theo giờ của người lao động). Tài liệu công bố sắp tới của Tổ chức Lao động Quốc tế. Heckman, James và Carmen Pages. 2004. “Introduction” (Giới thiệu) trong “Law and Employment: Lessons from Latin America and the Caribbean” (Luật và Việc làm: Bài học rút ra từ khu vực Mỹ Latinh và Ca-ri-bê), James Heckman và Carmen Pages biên tập. Báo cáo hội nghị NBER. Chicago. Tổ chức Lao động Quốc tế. 2011. “Vietnam Industrial Relations Project Survey of Strikes 2010– 2011” (Khảo sát Đình công thuộc Dự án về Quan hệ lao động tại Việt Nam năm 2010–2011). Hà Nội. 48 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Tổ chức Lao động Quốc tế. 2014. Better Work Vietnam: Garment Industry 7th Compliance Synthesis Report (Better Work Việt Nam: Báo cáo Tổng hợp Tuân thủ lần thứ 7 Ngành May mặc). Geneva. Viện Công nhân và Công đoàn. 2014. “Kết quả khảo sát mức sống tối thiểu của người lao động trong các doanh nghiệp năm 2014.” Hà Nội. Imbert, Clement. 2013. “Decomposing the Labor Market Earnings Inequality: The Public and Private Sectors in Vietnam, 1993–2006.” (Phân tách Bất bình đẳng Thu nhập trên Thị trường Lao động: Khu vực công và Khu vực tư nhân tại Việt Nam, 1993–2006). Báo cáo Kinh tế của Ngân hàng Thế giới 27, trang 55-79. Kristensen, Nicolai và Wendy Cunningham. 2006. “Do Minimum Wages in Latin America and the Caribbean Matter? Evidence from 19 Countries” (Lương tối thiểu tại khu vực Mỹ Latinh và Ca-ri-bê có thực sự là vấn đề không? Bằng chứng từ 19 quốc gia). Tài liệu Nghiên cứu Chính sách của Ngân hàng Thế giới 3870. Washington, DC. Lee, Chang-Hee. 2006. “Recent Industrial Relations Developments in China and Viet Nam: The Transformation of Industrial Relations in East Asian Transition Economies?” (Những diễn biến gần đây về quan hệ lao động tại Trung Quốc và Việt Nam: Chuyển đổi Quan hệ lao động tại các nền kinh tế quá độ ở Đông Á). Tạp chí Quan hệ Lao động 48, trang 415-429. Lee, Chang-Hee. 2009. “Industrial Relations and Collective Bargaining in China” (Quan hệ lao động và Đàm phán tập thể tại Trung Quốc). Tài liệu đang trong quá trình xây dựng của Phòng Quan hệ Lao động và Ngành, Tổ chức Lao động Quốc tế số 7. Geneva. Lustig, Nora, và Darryl McLeod. 1996. “Minimum Wages and Poverty in Developing Countries: Some Evidence” (Lương tối thiểu và Nghèo đói tại các quốc gia đang phát triển: Một số bằng chứng). Tài liệu đang trong quá trình xây dựng của Viện Brookings 125. Washington, DC. McCaig, Brian và Nina Pavcnik. 2013. “Moving Out of Agriculture: Structural Change in Vietnam.” (Dịch chuyển khỏi ngành nông nghiệp: Thay đổi cơ cấu tại Việt Nam). Tài liệu đang trong quá trình xây dựng của NBER. Cambridge, MA. Neo, Aaron và S. Thiagarajan. 2009. “Collective Bargaining in Singapore” (Đàm phán tập thể tại Xinh-ga-po). Báo cáo của Tổ chức Lao động Quốc tế về Khảo sát Quan hệ lao động tại Đông Á. Băng-cốc. Nguyễn Việt Cường. 2013. “The Impact of Minimum Wages on Employment of Low-wage Workers – Evidence from Vietnam” (Tác động của lương tối thiểu tới việc làm của lao động lương thấp – Bằng chứng từ Việt Nam). Economics of Transition 21, trang 583-615. OECD. 2004. “Employment Outlook” (Triển vọng việc làm). Paris. OECD. 2014. “Social Cohesion Policy Review of Vietnam” (Rà soát chính sách gắn kết xã hội của Việt Nam). Paris. Packard, Truman, Johannes Koettl, và Claudio E. Montenegro. 2012. “In from the Shadow: Integrating Europe’s Informal Labor” (Từ bóng râm: Hòa nhập Lao động không chính thức tại Châu Âu). Ngân hàng Thế giới. Washington, DC. www.worldbank.org.vn điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 49 People’s Daily. 2015. “CPC Central Committee and State Council on Building Harmonious Labor Relations” (Ủy ban Trung ương Đảng Cộng sản và Hội đồng Nhà nước về Xây dựng Quan hệ Lao động Hài hòa). Ấn phẩm ngày 9 tháng 4. Bắc Kinh. Perry, Guillermo, William F. Maloney, Omar S. Arias, Pablo Fajnzylber, Andrew D. Mason, và Jaime Saavedra-Chanduvi. 2007. “Informality: Exit and Exclusion” (Phi chính thức: Thoái lui và Loại trừ) Nghiên cứu Vùng Ca-ri-bê và Mỹ La-tinh của Ngân hàng Thế giới. Washington, DC. Phan, Diep và Ian Coxhead. 2013. “Long-run Costs of Piecemeal Reform: Wage Inequality and Returns to Education in Vietnam” (Chi phí dài hạn cho Cải cách Từng phần: Bất bình đẳng lương và Suất sinh lợi Giáo dục tại Việt Nam). Tạp chí Kinh tế So sánh 43, trang 1106-1122. Pierre, Gaelle. 2012. “Recent Labor Market Performance in Vietnam through a Gender Lens” (Hiệu quả hoạt động gần đây của Thị trường lao động Việt Nam dưới lăng kính về giới). Tài liệu đang xây dựng về nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới 6056. Washington, DC. Qian, Nancy. 2008. “Missing Women and the Price of Tea in China: The Effect of Sex-Specific Earnings on Sex Imbalance” (Phụ nữ “biến mất” và Giá trà tại Trung Quốc: Tác động của Thu nhập theo giới tới vấn đề Bất bình đẳng giới). Tạp chí Kinh tế hàng quý 123, trang 1251-1285. Sakellariou, Chris và Zheng Fang. 2014. “The Vietnam Reforms, Change of Wage Inequality and the Role of the Minimum Wage” (Cải cách tại Việt Nam, Thay đổi Bất bình đẳng lương và Vai trò của Lương tối thiểu). Economics of Transition 22, trang 313-340. Schweisshelm, Erwin. 2014. “Trade Unions in Transition – Changing Industrial Relations in Vietnam.” (Công đoàn trong thời kỳ quá độ - Thay đổi quan hệ lao động tại Việt Nam). Tài liệu tóm tắt của Friedrich-Ebert-Stiftung. Hà Nội. Torm, Nina. 2014. “The Role of Trade Unions in Vietnam: A Case Study of Small and Medium Enterprises.” (Vai trò của Công đoàn tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống doanh nghiệp vừa và nhỏ). Tạp chí Phát triển Quốc tế 26, trang 207-221. Van Gramberg, Bernadine, Julian Teicher và Tian Nguyen. 2013. “Industrial Disputes in Vietnam: The Tale of the Wildcat?” (Tranh chấp lao động tại Việt Nam: Câu chuyện về Đình công tự phát). Tạp chí Nguồn nhân lực ở Châu Á Thái Bình Dương 51, trang 415-429. Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam. 2012. “Vietnamese Trade Unions in Brief” (Báo cáo tóm tắt về Công đoàn tại Việt Nam). Tài liệu thuyết trình, tháng 2 năm 2012. Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam. 2014. “A Summary of the Development of Union Members in 2014” (Tóm tắt sự phát triển thành viên công đoàn năm 2014). Hà Nội. Ngân hàng Thế giới 2009. “Vietnam Enterprise Survey” (Điều tra Doanh nghiệp Việt Nam). Washington, DC. Ngân hàng Thế giới. 2012a. “World Development Report 2013: Jobs” (Báo cáo Phát triển Thế giới 2013: Việc làm). Washington, DC. 50 điểm lại Cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam www.worldbank.org.vn Ngân hàng Thế giới. 2012b. “Addressing Vulnerability in East Asia: A Regional Study” (Giải quyết tình trạng dễ tổn thương tại Đông Á: Nghiên cứu vùng). Washington, DC. Ngân hàng Thế giới. 2014a. “East Asia Pacific at Work: Employment, Enterprise and Well-being” (Nơi làm việc tại Đông Á Thái Bình Dương: Việc làm, Doanh nghiệp và Sức khỏe). Washington, DC. Ngân hàng Thế giới. 2014b. “Skilling up Vietnam – Preparing the Workforce for a Modern Market Economy” (Nâng cao kỹ năng tại Việt Nam– Chuẩn bị lực lượng lao động cho một nền kinh tế thị trường hiện đại). Washington, DC. ĐKKHXB-CXB số: 887-2013/CXB/49-97/LĐ và Quyết định xuất bản số: 695 QĐLK-LĐ ngày 4/12/2013. Thiết kế và trình bày: Golden Sky Co.,Ltd. Ngân Hàng Thế giới tại Việt Nam 63 Lý Thái Tổ, Hà Nội Tel: (84-4) 3934 6600 Fax: (84-4) 3935 0752 Website: www.worldbank.org.vn