Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 项目负责人：蒲宇飞 项目参加人：张学颖 刘敏 赵锐 盛磊 关于中国水资源管理的透明度和公众参与度研究 1 46919 国家信息中心 2007 年 3 月 2 摘 要 本报告对中国水资源管理变迁进行了历史回顾，对公众参与公共 事务管理的法律制度及中国水资源管理部门的政策进展进行了梳理， 在此基础上，结合实际经验和案例，分析了中国公众参与水资源管理 的实践，提出了指导公众参与模式选择的 Vroom－Yetton 修正模型。 报告认为，中国公民参与水资源管理面临的主要问题：一是主管 部门对公众参与模式的适用性分析不足；二是各参与模式在执行层面 受到多方面约束。上述问题使得公众参与水资源管理的效果与公众的 预期产生了一定的偏离。如果水资源主管部门进一步完善政策法规、 增强宣传教育、充分论证公众参与模式，重视利用第三部门的力量， 并不断提高对自身的约束，将有望在水资源管理方面与公众取得更多 的共识，中国政府将有望在推进水资源的有效管理和可持续利用方面 取得更多的成就。 3 目 录 一、 中国水资源管理变迁的历史回顾.......................................................................7 二、 水资源管理部门的政策规定和变化趋势...........................................................9 （一） 水资源管理由政府主导.......................................................................9 （二） 水利部门逐步推行政务公开...............................................................9 （三） 水事活动纳入行政许可..................................................................... 11 （四） 审批事项的公示和公众参与.............................................................13 （五） 鼓励社会团体和合作组织参与水资源管理.....................................13 三、 公众参与水资源管理的方式及其适用性.........................................................15 （一） 公众参与水资源管理的方式..........................................................15 （二） 公众参与方式的适用性分析..........................................................21 四、 公众参与水资源管理面临的问题.....................................................................28 1、 对公民参与模式的适用性分析不足........................................................28 2、 不同参与模式面临的问题........................................................................28 五、 促进公众参与水资源管理的建议.....................................................................29 1、建立健全法规体系，为公众参与提供更充分的法律保障。 ....................29 2、进行广泛的社会宣传，提高公众的参与意识 ............................................30 3、建立政府和公众之间畅通的信息渠道 ........................................................30 4、逐步解决不同参与模式面临的问题 ............................................................30 5、建立环境诉讼制度 ........................................................................................31 附件一：圆明园事件的公众调查情况......................................................................32 4 附件二：公众参与公共事务管理的法律保障和制度环境......................................43 附件三：公众参与度的国际比较..............................................................................50 参考文献......................................................................................................................56 相关政策......................................................................................................................57 5 关于中国水资源管理的透明度和公众参与度研究 在水资源日益紧缺、水危机日益严峻的今天，世界各国都在努力 寻求解决办法，转变其原有的水资源管理模式，其重要转变之一就是 鼓励公众和利益相关者参与水资源管理。 伴随着人口的增长和经济快速发展，中国水资源的供需矛盾日益 加剧，水资源已经成为一种稀缺的自然资源和经济资源，甚至是至关 重要的战略资源。为实现水资源的可持续利用，中国政府在借鉴发达 国家先进经验的基础上，逐步转变“由政府主导”水资源管理的传统模 式，在政策公开、公众参与方面进行了许多有益的探索。 表一 有关公众参与的各国规定 出台的政策措施 规定的内容 《奥尔胡斯协定》1998 年签署， 公众知情权、 2001 年生效 参与决策权、质疑权 《水资源管理框架指导方针》 依据《奥尔胡斯协定》而制定， 欧盟 2000 年颁布 鼓励所有利益相关方的参与 《关于公众获得环境信息的指导方 公众的权利、管理机构的责任、 针》2003 年制定，2005 年生效 公共信息服务的方式 《清洁水法》《资源保护与恢复法》 、 、 公众参与公共决策的重要性、 美国 《安全饮用水法》1979 年 政策要求和建议 《公众参与政策》2003 年 公众参与的具体要求 6 水务监管四个层级由国家、地方 法国 《水法》1992 年 社区、用户三方面共同管理 代表消费者利益，监督所在地区 英国 2005 年成立水务消费者委员会 水务公司的经营情况 “让新加坡清洁”特别运动、 新加坡 强化对公众的水资源教育 、教育体系 “清洁和绿色周” 一、 中国水资源管理变迁的历史回顾 在中国历史上，水资源所有权一直归国家所有。历代中央集权国 家对水资源实行国家统一管理。 立法。西周《伐崇令》是最早的一部水法，其中明令禁止填水井， 违令者斩，旨保护居民饮用水资源。西汉《水令》首次制定了灌溉用 水制度，规定对水资源合理分配使用。唐代《水部式》是中国古代比 较系统的水行政管理的专门法典，也是现存见于文字记载的、最早的 一部水事专门法典。《水部式》涉及农田水利管理、水碾设置及用水 量的规定，水事纠纷的协调和奖惩，运河、船闸、桥梁的管理和维护 等。宋代基本法典《宋刑统》中，规定了水利管理的相关内容。明代 、清代基本法典《大清律例》 基本法典《大明律》 ，对盗决河防、失时 不修堤防、侵占街道、修理桥梁道路等进行了立法。 行政管理。相传舜帝曾令伯禹作司空，专门负责水利。《周礼》 7 《管子·度地篇》详细记载了当 记载了先秦时期水官的设置及其职能。 时水官的具体职责、施工组织形式和分工等等。秦、汉中央国家机构 “掌诸池沼，后政为使者” 均设有都水长丞， 。汉武帝时期设水衡都尉， 掌管上林苑。东汉至南北朝，基本上沿用了这种官制，只是名称略有 变动。隋初在中央设水部侍郎，属土部领导，隋炀帝执政后属工部领 导。从唐至清，基本上沿用隋制。 《汉书·召信臣传》记载，汉元帝时，南阳太守召信 水资源配置。 。均水制度旨在合理分配水 臣为了合理调配用水，制定了“均水约束” 资源，防止水事纠纷，为历代水利部门所推崇。其做法为，政府通过 行政命令把供水份额分配到各个地区，由用水户自由使用。均水制度 在丰水地区适用性较强，但是在缺水地区，水资源总量匮乏，加之用 户有远有近，渠道有高有低，不同时间流量有大有小，用户实际分到 的水量很不均匀，导致一些地区水事纠纷非常严重。例如，乾隆《镇 “河西讼案之大者，莫过于水利一起，正讼连年不解， 番县志》记载： 。这种情况在缺水地区、缺水时期是非常普 或截坝填河，或聚众毒打” 遍的。 从历史沿革看，中国重视水行政管理的立法，强化国家对水资源 的统一管理，强化行政部门权利，忽视保护民事权利。单一的行政管 理体制在大规模水利工程建设中发挥了重要作用，但是在水资源配 置、水事纠纷调节方面是明显乏力的。 8 二、 水资源管理部门的政策规定和变化趋势 （一） 水资源管理由政府主导 （2002 年）规定，水资源属于国家所有。水资源的 中国《水法》 所有权由国务院代表国家行使。从《水法》的条款看，关于公众参与 和信息公开均较少涉及，主要强调的是水行政管理部门的职责和权 力。 （二） 水利部门逐步推行政务公开 。2005 年， 2004 年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》 中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步推行政务公开的 （中办发[2005]12 号） 意见》 。两个文件对水资源管理部门推进政务公 开起到了重要推动作用。2005 年 6 月水利部制定了《关于进一步推 行政务公开的意见》，提出要提高水行政行为的透明度和办事效率， 促进依法行政、依法治水和依法管水。各级水行政主管部门对各类行 政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘 密、个人隐私外，都要如实公开。对应该公开的事项，采用方便、快 捷的方式及时公开。 该《意见》要求，政务公开的内容包括：机构设置、职责范围和 国家有关政策法规，行政许可及其他行政审批事项的受理部门、内容、 依据、条件、程序、标准、办理时限和办理结果。政务公开的形式包 9 括：通过政府公报、政务公开栏、公开办事指南和其他形式公开水利 政务，并充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体的作用；进一步完 善新闻发布制度，定期发布水利政务信息；通过地方政府的综合行政 服务中心、水利行政审批办公大厅（办公室）等方式，对水利行政许 可、公共服务等事项予以公开；通过社会公示、听证和专家咨询、论 证以及邀请人民群众旁听有关会议等形式，对水行政机关决策的过程 和结果予以公开；加快水利政务信息化建设，逐步扩大网上服务项目 的范围，为人民群众提供方便快捷的服务。 《水利部政务公开暂行规定》在该《意见》的基础 2006 年 5 月， 上，明确了相关管理机构的职责，即：水利部政务公开工作领导小组 负责组织领导水利部政务公开工作，研究决定水利部政务公开工作重 大事项。水利部实行政务公开工作责任制。各单位负责本单位职责范 围内的政务公开工作，单位主要负责人承担本单位政务公开的组织领 导责任。驻部监察局负责水利部政务公开工作的监督检查。 该《规定》明确的公开事项包括：(一) 水利部机关机构设置、职 能范围、联系方式； (二) 由水利部负责实施和监督执行的国际公约， 国家相关法律、行政法规、政策；(三) 水利部规章和规范性文件；(四) 国家重点水利工程建设项目和重大政府采购项目的有关情况；(五) 全 国水资源状况及开发利用情况、水土流失及治理情况，主要江河的汛 情、水情； (六) 由水利部负责实施的规划；(七) 水利部制定的突发 公共事件应急预案及发生、处置等情况；(八) 水利行业技术标准;(九) 10 水利行政许可及其他行政管理事项的受理部门、内容、依据、条件、 程序、标准、办理时限、办理结果及救济途径；(十) 水利部考试录用 公务员的条件、程序、结果等情况；(十一) 其他应当向管理和服务对 （一） 象以及社会公众主动公开的事项。信息公开的程序为： 《目录》 所列事项的业务主管单位对拟公开的信息进行核实，并依照有关规定 进行保密审查；（二）业务主管单位负责人审核批准。重大事项经水 （三）采取适当方式进行公开； 利部政务公开工作领导小组审核批准； （四）通过各种渠道收集了解对所公开信息的反馈意见。信息公开的 （一）水利部门户网站； 方式包括： （二）新闻发布会、新闻通气会或 （三）水利部公报、公告； 者其他相关会议； （四）广播、电视、报纸、 期刊等新闻媒体；（五）公告栏、触摸屏、办事指南等；向公众征求 （一）组织有关方面的专家进行论证、咨询； 意见的方式包括： （二） 公示有关草案或征求意见稿，征集、听取管理和服务对象、相关单位 （三）依法举行听证会。召集 以及社会公众的意见和建议； （三） 水事活动纳入行政许可 水利部门 2005 年制定的《水行政许可实施办法》规定，水行政 许可，是指水行政许可实施机关根据公民、法人或者其他组织的申请， 经依法审查，准予其从事特定水事活动的行为。水行政许可实施机关 应当公布水行政许可的权限、范围、条件、程序和期限等规定；应当 公开水行政许可的实施过程和水行政许可决定的内容。但是，涉及国 11 家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。水行政许可实施机关应当建 立核查、回避、听证、科学决策等制度，保障实施水行政许可的公平 和公正。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得水行政许可的平 等权利，水行政许可实施机关不得歧视。 该《办法》对公众享有的权力做出了规定，即实施水行政许可， 应当为公民、法人或者其他组织依法行使陈述权、申辩权、损害赔偿 权、申请行政复议权提供便利条件。起草法律草案、法规草案和省、 自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定水行政许可的，承担起草 任务的水行政主管部门应当采取听证会、论证会等形式听取意见，全 面评价设定该水行政许可的必要性、可行性、对经济和社会可能产生 的影响，并向制定机关说明评价意见以及听取和采纳意见的情况。 2006 年 5 月，水利部门出台的《水行政许可听证规定》则明确 了需要举行听证的水行政许可事项，包括：（一）涉及江河、湖泊和 地下水资源配置的重大水行政许可事项；（二）涉及水域水生态系统 保护的重大水行政许可事项；（三）涉及水工程安全的重大水行政许 （四）涉及防洪安全的重大水行政许可事项； 可事项； （五）涉及水土 流失防治的重大水行政许可事项；（六）涉及不同行政区域边界河段 或者跨界河段的重大水行政许可事项；（七）需要听证的其他涉及公 共利益的重大水行政许可事项。此外，该《规定》还对听证的前期审 查、公告、听证代表人的选择、听证工作人员的职责、听证参加人的 范围等做出了详尽的规定。 12 （四） 审批事项的公示和公众参与 2006 年 4 月 15 日，《取水许可和水资源费征收管理条例》规定， 审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综 合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，决 定是否批准取水申请。审批机关认为取水涉及社会公共利益需要听证 的，应当向社会公告，并举行听证。 （五） 鼓励社会团体和合作组织参与水资源管理 公众以社会团体或合作组织的形式参与水资源管理最初在各地 进行试点，并取得较好的成效。鉴于这一做法在增强农民民主管理意 识、密切供用水双方的关系、改善田间工程管理和维护状况、改进田 间灌排服务水平、促进节约用水、提高水费收取率等方面均收到了较 好的效果，中国政府专门出台文件，在全国范围内推广这一做法。 2005 年 10 月，水利部、国家发改委和民政部联合发布《关于加 强农民用水户协会建设的意见》，明确了加强农民用水户协会建设的 指导思想、基本原则、农民用水户协会的职责任务及组建程序。该《意 见》规定的农民用水户协会权力为：农民用水户协会在国家法律和协 会章程规定范围内，享有其管理的灌排设施所有权、经营权和管理权， 接受水行政主管部门和社团登记管理机关的政策指导和灌区管理单 位的业务技术指导，同时监督灌区的建设和管理工作，并参与有关水 事活动。农民用水户协会与灌区管理单位之间的关系为：在水利工程 13 设施的建设与管理中是相互合作关系，在水的交易中是买卖关系。农 民用水户协会的经营机制为：农民用水户协会所属工程的管理可采取 灵活多样的经营机制。可以由协会集体管理，也可以采用承包等方式 交给个人或小组具体负责。农民用水户协会的职责要求为：农民用水 户协会要建立健全监督机制。所有涉水事务、财务状况、人员聘用等 都要公开透明，接受广大用水户、当地政府和社会的监督。要定期向 会员代表会报告工作，并在醒目位置设置公告栏，向用水户公开水费 标准、用水量、水费收入与支出等情况。农民用水户协会要财务独立。 规模较大的用水户协会应建立监事会。相关政务部门的职责为：各级 水行政主管部门和灌区管理单位要做到信息公开，为农民用水户协会 的发挥作用创造条件。加强对农民用水户协会中骨干力量的培训，提 高其业务技能和综合素质。通过宣传典型、成效与经验，提高农民用 水户协会的社会地位，扩大影响。要采用各种切实可行的办法为用水 户参与灌溉管理的发展创造条件。要为用水户提供发表见解、表达诉 求的场合。与用水户利益关系密切的重大事务决策、灌排项目规划、 水量调配、水价制订、水费收缴、工程建设和管理维护等事务，必须 充分听取农民用水户协会的意见。 从水资源管理部门的政策规定和政策变化趋势来看，社会公众已 成为水资源管理中的重要主体之一，公众参与的机制、方式也已成为 水资源管理部门制定政策时关注的重要方面之一。 14 三、 公众参与水资源管理的方式及其适用性 （一） 公众参与水资源管理的方式 随着中国市场化改革的不断深入，中国公众参与公共事务管理的 深度和广度不断扩展。在水资源管理领域，相关法律规定已明确各级 管理部门要通过信息发布、公开听证、专家咨询论证、组织会商等方 式，保证公众知情、发表意见、参与决策的权利，这些做法在实践中 已取得了一定的效果，社会公众作为利益相关方的权利在决策过程中 已经得到一定体现。但由于这一体制尚处于逐步建设和完善时期，尤 其是有关管理部门受传统管理观念和相关利益影响，在公众参与方面 有流于形式的倾向，影响了实际效果。 从制度规定和实际情况看，目前中国公众参与水资源管理的方式 主要有以下几种： 1、征询意见 管理部门就某一水资源事项，通过某种渠道发布征询意见信息， 公众可自由发表意见。这种形式的社会参与度高，公众能够充分表达 意见。但由于不需要对参与者进行选择，其专业背景差异很大，所代 表的利益并不明确，如无科学、规范的流程控制，公众所表达的意见 会出现两种偏差，一是意见发散，无法形成主流意见；二是受到舆论 引导，形成并不客观的片面意见。由于上述情况的存在，目前这种形 式在中国水资源管理中只能作为决策前的民意调查，很难作为决策的 15 依据。 2、听证制度 管理部门就政府某一水资源事项举行听证会，相关公众报名，由 主办方根据相关规定选择部分代表参加听证会，发表意见和质询。与 征询意见相比，公众听证对参与者加以选择，参与者所代表利益更为 明确，不易受舆论引导，可以客观地反映各利益方的意见。但是由于 听证代表的选择易受主办方操纵，且听证记录对决策机关缺乏明确的 约束作用，因此，听证代表资格和听证结果有时会受到公众的质疑。 目前这种形式在中国水资源管理中有成功的先例（参见案例 1：圆明 ，也有失败的情况。 园湖底铺膜事件中的公众参与） 16 案例 1：圆明园湖底铺膜事件 2005 年 3 月 22 日，兰州大学生命科学研究院教授张正春在游览圆明园时发现工 人正在湖底铺设防渗膜。 2005 年 3 月 28 日，人民网发表张正春《圆明园铺设防渗膜是毁灭性的生态灾难》 一文，其他媒体随后进行集中报道，引起社会关注。 2005 年 3 月 31 日，国家环保总局表态，圆明园湖底防渗工程未经环保审批，属 违法开工项目，应立即停工，并补办环境影响评价审批手续。 2005 年 4 月 1 日下午 4 时，圆明园管理处在正式接到环保总局的通知后停工。 2005 年 4 月 1 日，自然之友与博客中国合作，召开“圆明园生态与遗址保护研讨 ，多方专家、相关政府官员、市民代表到会发表了意见。同日，自然之友等十数家 会” 民间环保组织向北京市环保局、北京市海淀区人民政府、国家环保总局、北京市园林 局、北京市文物局、北京市水利局、圆明园管理处提交《支持政府针对圆明园铺设防 渗膜事件举行听证会的声明》。 2005 年 4 月 6 日，国家环保总局宣布，将于 4 月 13 日上午 9 时举行听证会，就 北京圆明园遗址公园湖底防渗工程项目的环境影响问题，听取专家、社会团体、公众 和有关部门的意见。 2005 年 4 月 12 日，八家环保团体联合发出“五点建议推动圆明园善后”的呼吁。 2005 年 4 月 13 日 由国家环保总局召开的圆明园防渗工程听证会顺利召开 参 17 关于圆明园湖底铺膜事件中公众参与的方式及其效果，中国社会 各界发表了相关的评论意见（参见关于圆明园湖底铺膜事件的评论）。 关于圆明园湖底铺膜事件的评论 ――关于公众个人的作用。学者吴人韦、杨继梅认为，张正春长期从事生态学 研究并钟爱中国古典园林，敏感度较高，才能够意识到问题的存在，并主动作为， 将这一事件追查到底。因此，公众个体的差异性影响公众监督的事件敏感度。 ――关于听证会效果。中央电视台《东方时空》栏目在国家环保总局听证会举 行之前就其效力组织了一次调查，结果显示，公众对于参与监督的效力预期较低： 认为“作用较大，听取民意使决策更民主”的占 9％，认为“有部分作用，体现了听取 民意的态度”的占 27％，而认为“作用不大，民意很少被采纳”的达到 64％。听证会之 后，参与听证的民间环保组织“自然之友”这样评述：这次听证会在圆明园防渗工程的 环境影响评价还没进行的前提下匆匆召开。由于缺乏应有的听证对象——环评报告， 参加听证会的人员虽然都很踊跃地发表自己的意见与观点，但是无法将意见集中在 一个明确目标上，以致听证会一直延迟到中午 12∶30 都没能结束。再加上参会代表 们大多缺乏参加环境听证会的经验，本次听证会留下一些遗憾。听证会代表发言时 理性不足。虽然争论很激烈，但没有拿出充足的事实和数据，不太符合听证会的宗 旨。然而，无论如何，“圆明园听证会”是《环境影响评价法》实施以来首个真正意义 3、专家论证 管理部门就某一事项召集或邀请有关专家参加，就该事项的必要 性、可行性进行论证。这种形式的特点是参与者具有专业知识，可以 18 对所议事项提出专业性、权威性的意见，对决策有较强的参考价值。 但由于参与者选择主要基于其专业背景，因此专家意见会局限在技术 论证方面，而非利益诉求。同时，由于参与者并非利益相关者，存在 参与者责任心不强或附和强势利益方的道德风险。这种形式在中国水 资源管理中被广泛采用，发挥了重要作用，但也存在形式主义现象（关 于专家论证模式的局限性参见案例 2：怒江水电开发中的民间组织参 与和专家论证）。 19 案例 2：怒江水电开发中的民间组织参与和专家论证 怒江流域是中国重要的生态保护区，同时也是中国最贫困的地区之一。2003 年 8 月，由云南省怒江州完成的《怒江中下游流域水电规划报告》通过国家发展与改革委 员会主持评审。该报告规划在怒江中下游开发总装机容量达 2132 万千瓦的水电，包 括了怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、 石头寨、赛格、岩桑树和光坡两库十三级梯级的开发方案。 对此，环保部门、投资审批部门意见向左；环保专家、民间环保人士、水利专家 ，支持开发的主要理由是 分歧巨大。反对开发的核心观点是“给子孙留一条原生态河流” 。 “给怒江人民一条出路” 民间环保组织影响项目审批的主要过程为： 2003 年 9 月 3 日，部分环保、社科学者在国家环保总局主持召开的论证会上， 对怒江建坝提出了激烈抗议。绿家园记者沙龙十几家媒体的记者参加了会议，将专家 们反坝的声音通过各大主流媒体传向社会。 2003 年 10 月 25 日， 62 位科学、文化艺术、新闻、民间环保界人士联合签名反 对建坝。 2003 年 11 月底，在泰国举行的世界河流与人民反坝会议上，中国民间环保 NGO 促成 60 多个国家的 NGO 以大会的名义联合为保护怒江签名。此联合签名最后递交给 。 了联合国教科文组织，联合国教科文组织为此专门回信，称其“关注怒江” 4、多方协商 管理部门就某一事项召集利益相关方进行沟通协调。这种形式的 特点是，参与者都是利益强相关方，会充分表达各自的利益述求。但 20 由于参与者完全从自身利益出发，尽力争取自身利益、压制对方利益， 所表达意见可能并不客观，意见将很难达成一致，对协商主持者协调 能力、权威和公正性要求很高。这种形式在中国水资源管理中尚处于 试点阶段，政府管理部门的权威和政府公信力在多方协商中发挥主导 作用。 （二） 公众参与方式的适用性分析 目前，中国公众参与水资源管理的领域主要包括：水权初始分配、 水价听证、水利工程决策、环境保护等，不同领域的问题涉及不同的 利益相关者，需要不同深度的专业知识，因此，需要选择适当的公众 参与形式才能取得最好的效果。 公众参与管理模式选择的研究最早出现在企业管理的行为科学 领域。20 世纪 50、60 年代，行为科学领域的研究者提出员工参与管 理（Participative management）并将其运用在企业内部的小规模组 织领域，期望通过员工参与管理的方法激励企业员工，提高决策接受 度并灌输组织目标。1973 年，Victor Vroom 和 Philip Yetton 在吸收 这些研究成果的基础上建立了 Vroom－Yetton 模型。该模型不仅在 企业管理领域是可行的，而且可以应用在公共事务管理决策中。下面 我们将结合水资源管理决策的特点，对该模型进行修正，并从中总结 出公众参与模式的选择路径。 1、Vroom－Yetton 模型 21 Vroom－Yetton 模型是通过依次询问管理者七个问题，根据“是” 或“否”的答案沿模型给出的决策树的不同分支进行，最后得到针对不 同问题的最有效的五种参与模式（见图 1） A1：管理者根据目前可获得的信息自行制定决策； A11：管理者将问题分别同下属雇员商量，而无需把他们组成团 队，获得他们的意见和建议后自行制定决策； C11：管理者将下属雇员组成团队获取他们的意见和建议，并自 行制定决策，最终决策可以反映或者不反映员工的意见。 G11：管理者将下属雇员组成团队，共同制定决策。 图 1 Vroom－Yetton 模型框架图 22 2、模型修正 Vroom－Yetton 模型主要以质量、接受度、时间和成员沟通四个 原则作为公众参与模式选择的标准。在提出的七个问题中，问题一、 二、三和质量相关，依次分别为质量要求、为制定高质量的决策而需 要的信息，以及为达到质量进行的结构化限制程度；问题四、五、六、 七则和接受度相关，依次分别为下属接受度对执行的重要性，为达到 接受度所需要的参与度，目标的一致性决定管理者愿意分享信息的程 度，冲突的调和性决定参与程度。 在水资源管理决策方面，公众以何种方式参与和企业管理领域有 相似的方面，即：决策者是否掌握充分信息、对可能的方案公众之间 是否有冲突等是选择合适的参与方式需要考虑的因素；与企业管理领 域不同的方面是，公众是否掌握专业知识、利益相关方是否多方等也 是选择合适的参与方式需要考虑的因素。 1、管理者是否掌握充分的信息以制定高质量的决策？ 2、是不是结构化问题（即：提出的备选方案的可调整范围是否 较小？） 3、公众是否掌握专业知识？ 4、利益相关方是否是多方？ 5、对可能的方案，公众之间是否有冲突？ 这样，结合水资源管理领域的特点，通过对原模型中的问题进行 修正，我们得到水资源管理领域 Vroom－Yetton 公众参与选择的模 23 。 型（如图 2） A1:管理者根据目前可获得的信息自行制定决策，无需公众参与； A11：管理者从部分公众处获得需要的信息，然后自行制定决策； C1：管理者将问题分别同部分公众商量，而无需把他们组成团 队，获得他们的意见和建议后自行制定反映公众意见的决策； C11：管理者将公众组成团队获取他们的意见和建议，并自行制 定反映公众意见的决策； G11：管理者将公众组成团队，共同制定决策。 1、是否有足够的信息 否 是 制定高质量的决策？ 否 是 2、是不是结构化 问题？ 是 否 否 是 是 否 3、公众是否掌握专 业知识？ 否 是 是 否 否 是 4、利益相关方是否 是多方？ 5、对可能的方案公众 是 否 否 否 是 是 否 否 是 是 之间是否有冲突？ C11 G11 C1 A11 G11 C11 A11 A1 图 2 水资源管理领域公众参与选择的 Vroom－Yetton 修正模型框架图 3、适用性分析 从修正模型来看，在水资源管理领域，不同的公众参与形式各有 优势和不足，各有发挥作用的先决条件。为此，水资源管理部门需要 对决策的实际情况进行的认真的评估和细致的考量，并在此基础上选 24 择和设计合理的公众参与模式，进行决策制定。 首先，水利部门必须确定决策所需要的信息的充足度。决策的信 息主要包括决策所涉及的相关技术、资金、法律等专业信息以及和公 众相关的社会信息两个方面。前者可以通过专家测算、经验积累等方 式获取，后者则是在深入了解当地的生活、传统基础上进行的评估。 判断决策信息是否充分并不是一个简单的过程，现实情况的复杂和瞬 息万变可能导致之后的决策执行的失败，反之则可能为了收集过多无 用的信息而影响决策的制定和执行效率。反映在图 2 中，如果政府机 构掌握足够的信息以制定高质量的决策（问题一），管理者可以根据 。 目前可以获得的信息自行制定决策，无需公众参与（A1） 第二，在征询公众意见、进行信息收集时，管理者必须正视决策 结构化程度对公众参与模式选择的影响。结构化程度高的决策由于受 到技术、成本、法律等限制，可调整的范围小，公众参与的时间和需 要低。在这种情况下，盲目选择公众参与程度高的参与模式极可能导 致公众的挫败感，甚至对政府机构管理者产生不信任感。反映在图 2 中，在水资源管理决策中，如果没有足够的信息制定高质量的决策（问 题一），决策所涉及的问题是结构化问题，并且公众不掌握专业知识 （问题三），管理者应从部分公众处获得所需要的信息，然后自行制 。 定决策（A11） 第三，在决策需要的专业知识较强，而一般公众不具备决策所应 具备的专业知识时，应选择掌握专业知识的人群、选择专家论证的方 25 式参与决策过程。反映在图 2 中，在水资源管理决策中，如果公众不 具备决策所应具备的专业知识（问题三），决策涉及利益相关方较多 ， （问题四） 且公众可能对方案产生冲突(问题五)，管理者可以将问题 分别同部分公众商量，无需把他们组成团队，在获得他们的意见和建 。 议后自行制定反映公众意见的决策（C1） 第四，在决策之前，政府需要对决策的利益相关方进行分析，如 果决策的利益相关方明确、单一，则只需要利益相关方参与提出意见 和建议，与决策无关的公众参与决策过程，反而不利于形成集中的、 主流的意见。反映在图 2 中，在水资源管理决策中，如果决策的利益 相关方比较单一，且公众对可能的方案不至产生冲突，则管理者可以 将公众组成团队获取他们的意见和建议，并制定反映公众意见的决策 。 （C11） 第五，在对公众对可能的决策方案的接受度和公众可能反应进行 合理分析和预测的基础上，政府机构管理者对在决策制定和制定过程 中可能出现的利益冲突要有大致的认识，并可以考虑提供相应的沟通 渠道、沟通方式和公众参与模式。决策的利益相关方为多元、分散的 情况下，如果将利益相关方放在一起谈判并制定政策，往往会由于利 益各方各持己见互不退让而造成僵局，任由矛盾升级甚至会造成决策 的失败。在这种情况下，政府应充分了解各方利益团队的情况，为其 提供合适的沟通渠道和平台，设计合理的沟通方式。反映在图 2 中， 在水资源管理决策中，如果决策的利益相关方较多，且公众对可能的 26 方案不至产生冲突，则管理者应将公众组成团队，共同制定决策 （G11）。 上述模型主要以决策信息、公众特征、利益相关方为因变量分析 了不同参与方式的适用性。我们还可以换一个角度，以水资源管理中 的四个问题，即水价问题、环保问题、水利工程问题、水全问题为因 变量，来讨论不同参与形式的适用性： 水价问题特征： 征询意见适用领域： ①利益相关方：涉及大量分散利 ①利益相关方：大量分散利益相 益相关方 关方 ②利益相关度：强 ②利益相关度：强 ③专业知识：不需要专业知识 ③专业知识：不需要专业知识 环境保护： 公众听证适用领域： ①利益相关方：涉及大量分散利 ①利益相关方：大量分散利益相 益相关方 关方 ②利益相关度：强 ②利益相关度：强 ③专业知识：需要相关专业知识 ③专业知识：需要相关专业知识 水利工程问题特征： 专家论证适用领域： ①利益相关方：涉及大量分散利 ①利益相关方：不限 益相关方 ②利益相关度：不限 ②利益相关度：极强 ③专业知识：需要很强专业知识 ③专业知识：需要很强专业知识 水权问题特征： 多方协商适用领域： ①利益相关方：涉及少量集团利 ①利益相关方：少量集团利益相 益相关方 关方 ②利益相关度：极强 ②利益相关度：极强 ③专业知识：需要相关专业知识 ③专业知识：需要相关专业知识 图 3 不同领域问题与公众参与方式对应关系 27 四、 公众参与水资源管理面临的问题 1、 对公民参与模式的适用性分析不足 在实际决策制定过程中，没有一种公众参与模式可以适用于所有 情况。就参与的程序公正而言，大多数研究结果表明，通过参与模式 能够使公众感到更公平更容易接受决策结果，但在另一种情况下，参 与程度提高，反而导致决策的接受度和满意度降低。如何根据实际情 况选择合适的参与模式，什么情况下需要公众参与，需要什么模式的 公众参与，是水利部门需要在决策之前充分研究的问题。 即使有修正的 Vroom－Yetton 模型帮助政府部门在水资源管理 决策时选择合适的的公众参与模式和参与程度，在进行实际操作时， 决策仍然是一个非常复杂的过程。进行任何一项决策之前，政府部门 必须根据实际情况，对需要进行的决策和所处的实际情况进行的认真 的评估和细致的考量，并在此基础上选择和设计合理的公众参与模 式，进行决策制定。目前，中国水利部门对公民参与水资源管理模式 的适用性分析不足，这在很大程度上制约了公众参与的效果、影响了 公众的积极性。 2、 不同参与模式面临的问题 目前，中国公众参与水资源管理的各种形式均存在一定的局限。 总结下来，各种形式的局限主要表现在两个方面：一是参与形式本身 28 的局限性，如由于参与者多寡产生的利益代表性差异、由于参与者利 益相关程度强弱导致的意见客观性差异、由于参与者专业知识多少产 生的意见技术含量差异等；二是由于程序设计、执行所产生的制度缺 欠，如舆论误导问题、幕后操纵问题、参与者道德风险问题等。 具体而言，征询意见的方式面临的主要问题在于公众意见发散， 且易受舆论误导，这种方式对政府决策发挥的作用有限；公众听证方 式的主要问题是参与者选择易受主持方操控，由于信息不对称，听证 会代表难以对定价方案提出实质性的抗辩意见，听证记录对政府决策 缺乏明确的约束作用；专家论证方式的主要问题是参与者不代表相关 利益，存在不负责任的道德风险；多方协商的模式面临的主要问题是 由于相关利益方的代言组织还没有发育完全，很多情况下是由相关政 府部门代行，并不能完全代表相关方利益。 五、 促进公众参与水资源管理的建议 1、建立健全法规体系，为公众参与提供更充分的法律保障。 公众参与机制是一个系统工程，如果没有强有力的法律法规给予 公众的保护和对政府的约束、监督，将会出现不对等的权力博弈，难 以形成真正的公众参与。因此，应加强参与机制有关法律问题的研究， 并对参与过程的组织、运行、决策各环节进行立法规范，为公众参与 决策提供制度保障。 29 2、进行广泛的社会宣传，提高公众的参与意识 发挥各种媒体的作用，推广和宣传各地水资源管理经验，定期公 开发布水资源情况，充分保障公众的知情权，增强全社会的水危机和 水管理意识，提高公众参与水资源管理的积极性。 3、建立政府和公众之间畅通的信息渠道 建立开放的与水资源管理或决策相关的信息渠道，使利益相关方 可以进行有效的协商、对话与决策，使决策过程透明化，提高公众参 与的积极性。发挥涉水环保社团的作用，引导其向专业化方向发展， 使其成为联结政府与公众的渠道，并在制定规划、政策、计划的过程 中提供专业的信息和意见，监督决策和政策的执行，与政府建立一种 。 “建设性合作伙伴关系” 4、逐步解决不同参与模式面临的问题 对于征询意见模式，应着重于两方面的改进，一是设计科学控制 流程，确保公众意见逐渐收敛；二是加强信息公开力度，使公众充分 了解事情的真实情况，避免舆论误导。 对于公众听证模式，应着重强化过程透明度和引入第三方监督， 第一，制定并公示参与者选择的条件和程序；第二，引入第三方社会 公证机构，监督参与者选择的全过程；第三，明确对违规者的追究措 施，最大限度地规避幕后操纵行为。 30 对于专家论证模式，应从两个方面加以改进，第一，改变专家选 择程序，由主持方制定专家选择标准，由利益相关方依此标准推荐专 家，使参与专家成为相关利益方的代言人；第二，建立专家问责制度， 对专家由于不负责任或符合强势利益方所造成的不良后果进行追究。 对于多方协商模式，当务之急是推进各种民众参与的水务组织的 建设，加速推广各地的先进经验。 5、建立环境诉讼制度 建立环境公益诉讼制度，是保证公众参与权利实现的最好形式。 但是由于现行法律的缺失，在中国司法实践中公益诉讼往往不予立案 受理。实际上，除政府以外，其他社会成员也与环境公益的维护和增 进息息相关，随着社会的进步和大众环境保护意识的提高，环境公益 诉讼将日益增多，应该予以鼓励和支持。 31 附件一：圆明园事件的公众调查情况 1 圆明园是中国重点文物保护单位，同时也是享誉世界的文化遗 产。由于北京市水资源紧张，圆明园水环境和水景观的维护面临困难。 2003 年 8 月，圆明园管理处开始实施圆明园环境综合整治工程。 圆明园综合整治工程包括清运渣土、遗址保护、整修驳岸、整理 山形、清理湖淤、湖底防渗、预埋管线、整体绿化等多项工程，其中 湖底防渗工程备受争议。圆明园管理部门认为圆明园湖底是古河道， 随着北京市地下水严重超采，湖底渗漏严重，每年需要 3 次大量补水。 采取防渗技术，每年可以节约大量水资源，从而确保恢复山形水系， 让旧日的水景园重现旖旎的山水风光。但是，许多专家和社会民众认 为湖底防渗彻底破坏了固有的水系结构、水生生态系统以及具有良好 保水性能的淤泥层，影响陆上植被生长，破坏湖水自净能力等，改变 了遗址周边环境，降低了圆明园文化遗产价值和其自然、沧桑的审美 价值。 为了解各方面的意见，国家环境保护总局于 2005 年 5 月 28 日 -6 月 6 日通过现场调查、网络调查等方式向公众征求意见。本附件 是对公众调查情况的整理。 1 本附件根据国家环境保护总局《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书》整理。 32 一、 调查对象和方法 1. 调查对象 调查对象包括：一、北京市不同阶层和职业的市民；二、外地来 京游客。三、作为利益相关者和项目实施主体的圆明园职工。 2. 调查方法 公众参与采用现场问卷调查和网上问卷调查相结合的方式进行， 采用的问卷内容是完全相同的。现场调查共发放问卷 300 份，其中回 收的有效问卷数为 273 份。在圆明园内向圆明园职工发放调查问卷 30 份，回收 30 份。网络调查共回收 1815 份问卷，其中有效问卷数 为 1305 份。 二、 现场调查结果及分析 1. 全部有效问卷（273 份）结果分析 （1） 调查结果分析 公众调查结果显示，保护公园的自然生态系统，保持遗址风貌是 公众的主导意见，而注重公园的休闲娱乐功能的支持率最低，如图 1 所示。 33 60 百分比（％） 40 20 0 恢复园林 休闲娱乐 自然生态遗址 综合前三种功能 图 1 圆明园定位的公众调查结果 从是否支持使用防渗膜防渗的调查结果看，超过半数的人反对铺 设防渗膜，如图 2 所示，但大部分的被调查者对防渗膜知之甚少或不 了解，十分了解防渗膜性质的人不到 2％。 60 50 百分比（％） 40 30 20 10 0 赞成 不清楚 不赞成 无所谓 图 2 对铺设防渗膜的公众调查结果 在对圆明园防渗工程下一步的整改意见调查中，65.4％的被调查 者认为需要拆除部分防渗膜，采取弥补或替代措施。近 20％的人认 为要全部拆除防渗膜，只有少数被调查者支持继续按原计划实施，见 图 3。 关于再生水是否可以在圆明园中使用的问题，调查结果显示， 34 76.5%的被调查者同意将部分经严格处理达标的再生水引入圆明园 作为补充水源，用于树木、绿地灌溉水；45.7%的人同意用于娱乐水 体补充水。 现场调查的其它结果归纳如下： 80 60 百分比（％） 40 20 0 原计划 全部拆除 部分拆除＋替代 其它 图 3 对圆明园防渗工程整改意见的公众调查结果 （1） 59.3%的被调查者在 2005 年 3 月后参观过圆明园，20.8% 的被调查者在 2005 年 3 月前、后均参观过。被调查者中， 52.7%具有大专、本科学历；年龄在 18－40 岁占 44.6%， 60 岁以上占 32.9%。 （2） 被调查者中，通过电视了解该工程的占 45.0%，通过报纸 的占 41.7%；对圆明园湖底防渗工程的关注程度一般者占 61.1%，不关心者占 28.2%，很关注者占 10.6%；了解圆 明园湖底防渗工程者占 57.8%，很了解者占 31.1%。 （3） 被调查者中，60.0%的人参观圆明园的主要目的是寻访古 迹、欣赏园林原有的自然风貌；57.8%是了解历史，接受 历史教育；50.9%的人认为圆明园的功能定位是保护自然 35 生态系统、保持遗址风貌，27.1%的人认为定位是综合功 能。 （4） 关于圆明园公园的发展方向，76.5%的被调查者支持根据 北京市气候和水资源条件的现状，结合公园经济状况，采 取其它措施维持一定的水域面积与水深以及水、陆生态系 统，不追求娱乐功能。 （5） 38.0%的被调查者认为圆明园东部防渗工程的问题是防渗 工程本身的合理性和科学性问题；36.9%认为是圆明园发 展规划本身存在问题；36.9%认为是该工程与圆明园遗址 公园的定位不符。 （6） 53.4%的被调查者认为防渗工程破坏了水生动植物生存环 境，降低了水体自净能力，影响陆生植被；50.9%的被调 查者认为防渗工程会对湖底底栖生物、藻类和微生物群落 造成不良影响；50.1%的被调查者认为防渗工程影响局部 水循环，破坏了圆明园整体生态系统和古典园林特征。 （7） 65.5%的被调查者认为应该根据情况尽量多保留自然植 被。42.4%的被调查者喜欢自然的土驳岸，33.3%的人喜 欢不规则的青石驳岸。 （8） 47.2%的被调查者认为圆明园的收费标准应该是 10 元以 下，44.6%的被调查者认为应该是 10 元－20 元。 36 （2） 公众建议总结 部分被调查者对圆明园东部防渗工程提出了一些建议和意见， 总结如下： （1） 圆明园应该是爱国主义教育基地，因此，应该尽量保护被 英法联军等破坏的遗址，保持原有面貌，禁止搞水上娱乐 设施。 （2） 希望从长远考虑防渗方案。对于某些已经修建的，与周围 自然不协调防渗工程，应尽量作调整，少一些商业设施。 （3） 应以此工程为借鉴，完善环境评价管理体制，提高环境行 业的社会地位和影响力，以改善北京整体环境为目标，从 根本上解决圆明园的缺水问题。 2. 重要问卷（16 份）结果及分析 在 273 张有效问卷中，居住在圆明园附近、具有专业知识同时又 了解防渗工程的被调查人有 16 个，他们的意见具有更高的参考价值， 与全部样本相比，这部分人的观点的明显不同之处在于： （1） 如果防渗工程尚未开工，不赞成铺膜的人数比例为 93.7%， ； 远高于一般公众（55.3%） （2） 认为“圆明园发展规划本身存在问题”的占 75%，远高于一 ； 般公众（36.9%） （3） 认为应“拆除部分防渗膜，兼顾防渗效果与生态保护效果” 37 ； 的占到 68.7%，高于一般公众（45.7%） （4） 喜欢不规则的青石驳岸的占到 56.2%，高于一般公众 （33.3%）； （5） 希望圆明园定位为“保护自然生态系统、保持遗址风貌”的 ； 为 62.5%，高于一般公众（50.9％） 三、 网络调查结果及分析 网络调查对 IP 地址进行严格的控制，对答案一致、IP 地址临近 的投票进行了删除和处理，最终获得的总有效投票数为 1305 票。 1. 调查结果 （1） 被调查者中，55.0%具有大专、本科学历，36.3%具有硕士 以上学历；年龄在 41－60 岁的占 44.1%，18－40 岁占 31.1%。通过网站了解该工程者占 63.6%；对圆明园湖底防 渗工程的关注程度一般者占 53.8%，很关注者占 36.7%； 了解圆明园湖底防渗工程者占 63.0%。 （2） 对于参观圆明园的目的，100%的人是寻访古迹、欣赏园林 原有的自然风貌；94.3%是了解历史，接受历史教育；对圆 明园的功能定位，46.6%的人认为是综合功能，41.8%的人 认为是保护自然生态系统、保持遗址风貌。 （3） 对于圆明园公园的发展方向，53.1%的被调查者支持根据 北京市气候和水资源条件的现状，结合公园经济状况，采取 38 措施维持一定的水域面积与水深，以及水、陆生态系统，不 追求娱乐功能。 （4） 关于圆明园定位，40%的被调查者认为防渗铺膜工程与圆 明园遗址公园的定位不符，38.8%认为圆明园发展规划存在 问题。 （5） 关于防渗膜的性质，67.5%的被调查者了解一些；15.6% 的人十分了解。 （6） 关于防渗膜对生态影响，45.8%的被调查者认为修建防渗 工程后，水生生态系统可以重建，采用人工方式灌溉岸边植 被，不会对生态系统造成严重破坏；45.7%的被调查者认为 防渗工程会对湖底土壤底栖生物、藻类和微生物群落造成不 良影响；45.5%的被调查者认为防渗工程破坏了水生动、植 物生存环境，降低了水体自净能力，影响陆生植被。 （7） 如果防渗工程尚未开工，47.0%的被调查者不赞成铺设防 渗膜，44.6%赞成。 （8） 72.1%的被调查者认为应该根据情况尽量多保留自然植 被。 （9） 关于再生水的使用，82.2%的被调查者同意将部分经严格 处理达标的再生水引入圆明园作为补充水源，用于树木、绿 地灌溉水；46.2%的被调查者同意将再生水用于娱乐水体补 充水。 39 （10） 关于驳岸形式，大部分的被调查者喜欢不规则的青石驳 岸，少部分人喜欢自然的土驳岸。 （11） 关于圆明园防渗工程下一步的整改意见，网上调查结果 与现场调查结果有显著差异，如图 4 所示。45.4%的网上投 票者主张继续按原计划铺防渗膜，而现场调查结果显示这一 数值仅为 19.4％。 （12） 33.8%的被调查者认为圆明园的收费标准应该是 10 元 以下，26.9%的被调查者认为应该是 30 元以上。 80 现场调查 60 网络调查 百分比（％） 40 20 0 原计划 全部拆除 部分拆除＋替代 其它 图 4 对圆明园防渗工程整改意见的公众调查对比 2. 公众建议总结 （1） 对于圆明园的功能定位，部分被调查者认为不应为了游乐 需要而保持圆明园水位，铺设大量防渗膜，进行大规模露 天水上娱乐活动不符合北京的自然条件。 （2） 圆明园铺防渗膜是一件从实际出发、保护圆明园的最佳措 施，只有这种在防渗膜上覆土的方式，才能种植水生植物， 40 保住圆明园的水，从而真正保住圆明园。部分被调查者认 为只要能维持一定的湖水量、保证湖不干枯即可，没有必 要将膜铺到湖岸，甚至硬化湖岸。 （3） 对于环境管理中公众参与，部分被调查者认为应该建立一 个很完善的公众参与制度，避免国家资源的浪费。 四、 相关利益群体问卷（30 份）调查结果分析 本次调研的相关利益群体 ――圆明园职工对问卷关键问题的回 答基本类似。大部分被调查者认为圆明园应成为综合性公园；所有的 被调查者均对该工程高度关注，赞成防渗工程铺膜，认为应按原有工 程计划继续实施，希望保持圆明园的自然植被，偏爱不规则的青石驳 岸。希望公园门票在 30 元以上者占 73.3%。 五、 调查结论 （1） 公众对于圆明园东部防渗工程的关注程度很高，媒体是加 大公众关注程度的主要渠道。寻访古迹、欣赏园林原有的 自然风貌、了解历史和接受历史教育是大多数人游览圆明 园的主要目的，希望根据北京市的实际条件，结合公园的 经济状况，采取措施维持圆明园水体，不追求娱乐功能。 （2） 大部分的被调查者认为，应该对圆明园原防渗工程进行改 进，拆除部分防渗层，兼顾防渗效果与生态保护效果。 （3） 此工程的主要问题是防渗工程本身的合理性与科学性问题 41 以及圆明园发展规划的问题。半数以上的人认为此工程会 对自然生态造成破坏与影响，不赞成铺膜。 （4） 大多数人希望尽量多地保留圆明园的自然植被，同意使用 再生水作为树木、绿地灌溉水，接近一半的人同意用于娱 乐水体补充水。绝大多数人希望湖边驳岸采用接近自然的 驳岸。 （5） 圆明园的收费标准集中在 10 元以内和 10 元到 20 元，有 上调空间。 六、 公众调查的收获和建议 （1）有利于使公众了解圆明园东部湖底防渗工程的现状与存在 的问题，减轻由于信息不对称问题而可能带来的误解和偏 见； （2）有利于充分了解政府相关管理部门、专家及公众对于圆明 园东部防渗工程的意见和建议，集思广益； （3）有利于探讨研究圆明园东部防渗工程决策过程中公众应发 挥的作用和途径，促进沟通，消除误解，提高环境影响评价 的有效性与可接受性，引导公众参与方案的讨论，加强公众 的环保意识。 42 附件二：公众参与公共事务管理的法律保障和制度环境 随着中国市场化进程的不断深化，“政府信息公开、公共决策透 明、公众参与公共管理”逐步从理论研讨、社会呼吁走向管理实践。 最近十年的法律条款和部门规章，均可显示这一转变过程的轨迹。 （一） 政府信息公开和公众知情权 政府信息公开是公众了解政府决策的前提，也是公众知情权的体 现。目前，中国的各项法律制度为公众对政府信息的知情权提供了必 要的保障。随着时间的推移，相关的法律制度还处于不断完善的过程 中，这体现为从“对信息公开提出原则性要求”发展到“对信息公开提出 。 更为明确、具体、严格、可操作性的要求” 1997 年《中华人民共和国价格法》第二十四条规定，“政府指导 。 价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布” 2004 年 3 月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》 提出推进 政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐 私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众 有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。此外， 该《纲要》还从完善行政决策程序的角度进一步提出，除依法应当保 密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。行政法规、 规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普 43 遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便于公民、法人和其 他组织获取。 2005 年，国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》 不仅明确了建设单位须向公众公开的信息内容和期限，而且列举了信 《办法》规定，在《建设项目环境分类管理名录》 息公开的多种方式。 规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位 应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后 7 日内， 向公众公告包括建设项目的名称及概要、建设项目的建设单位的名称 和联系方式、承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式、 环境影响评价的工作程序和主要工作内容、征求公众意见的主要事项 在内的所有信息等。信息公开的方式包括：在建设项目所在地的公共 媒体上发布公告；公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；在特定 场所提供环境影响报告书的简本；制作包含环境影响报告书的简本的 专题网页；在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的简本的 链接；以及其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。 （二） 征求意见和公众意愿表达 公众参与公共管理的重要体现之一是政府决策之前向公众征求 意见，将公众的意见充分吸收到决策中。目前，中国的法律明确规定 “关系群众切身利益的重要决策”要向公众征求意见。和政府信息公开 相比，征求意见的做法使公众不再停留于“被动接受政策”的层面，而 是可以充分表达自身的意见和利益。 44 1997 年《中华人民共和国价格法》第二十三条规定，“制定关系 群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商 品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格 主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要 ” 性、可行性。 2002 年，国家法展计划委员会为规范政府价格决策听证行为， 提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和 规范化，制定了《国家发展计划委员会政府价格决策听证办法》，决 定建立政府价格决策听证制度，也就是对于中央和地方定价目录中关 系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的 商品价格，在确定价格前，由政府价格主管部门组织社会有关方面， 对制定价格的必要性、可行性进行论证。 2004 年 3 月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》 提出，涉 及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决 策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、 与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举 行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决 策过程中要进行合法性论证。起草法律、法规、规章和作为行政管理 依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关 系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向 社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映 45 最广大人民的根本利益。 《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规 2004 年 7 月， 章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的 其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告， 并举行听证。 2005 年，国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办 法》对征求意见的时间、范围、形式以及征求意见的后续事宜提出了 明确要求。一、在征求意见的时间方面，该《办法》规定，建设单位 或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于 10 日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于 公开状态。二、在征求意见的范围方面，该《办法》规定，建设单位 或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合 考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合 理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必 须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。三、在征 求意见的方式方面，该《办法》列举了调查公众意见、咨询专家意见、 座谈会、论证会、听证会等多种形式，并对征求意见的不同形式提出 了一系列具体要求。四、在征求意见的后续事宜方面，该《办法》规 定，环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在 政府网站公告审批或者审核结果。公众可以在有关信息公开后，以信 函、传真、电子邮件或按照有关公告要求的其他方式，提交书面意见。 46 （三） 公众意见的反映和反馈 对公众意见的反映、论证和反馈是公众意见得到充分重视的体现。 从“政府信息公开”到“公众单方面提出意见”再到“对公众意见的反映和 ，表明公众的意见得到了越来越多的重视，公众在公共管理和政 反馈” 府决策中的地位得到进一步提升。 2004 年 3 月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出要积极 探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。 2005 年，国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》 对“公众意见的采纳和反馈”做出了明确的规定：一、公众意见进入正 式报告，该《办法》规定，按照国家规定应当征求公众意见的建设项 目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价 技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与 篇章。按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告 书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理。二、关 于对公众意见的反馈，环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审 批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通 过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。建设单位或者其 委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报 告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。三、关于公众意见的 存档，该《办法》规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构、 环境保护行政主管部门应当将所回收的反馈意见的原始资料存档备 47 查。四、关于公众意见的论证，该《办法》规定，环境保护行政主管 部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意 见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。 （四） 公众参与决策 2004 年 3 月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要 健全行政决策机制，完善政府内部决策规则。科学、合理界定各级政 府、政府各部门的行政决策权，建立健全公众参与、专家论证和政府 决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。 （五） 公众参与立法 2004 年 3 月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要改 进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。实行立法 工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。 （六） 公众的监督和举报权 1997 年《中华人民共和国价格法》第三十八条明确规定，消费 者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议。政府价格主 管部门应当建立对价格违法行为的举报制度。任何单位和个人均有权 对价格违法行为进行举报。 从公众参与公共事务管理的法律保障和制度环境来看，政务管理 日益公开化、透明化的趋势十分显著，公众的知情权已有明确的法律 保障，公众表达意见的渠道和方式不断丰富，从这个意义上讲，公民 参与公务事务的广度和深度在不断提升。但是，关于公众参与决策， 48 公民参与立法的机制，关于公众的监督、举报、质疑的权力等，现有 的法律仅做出了原则性的规定，还需要在操作层面提出更为明确、具 体的要求，从而为公众参与公共事务管理提供更大的空间。 49 附件三：公众参与度的国际比较 由于经济发展和工业化进程的加快，环境问题随之恶化，水资源 日益稀缺，管理机构和行政部门在面对各种挑战时反应迟缓。针对越 来越严峻的水资源问题，欧美各国都纷纷采用相应的法律和制度手 段，保证利益相关者能够参与水资源政策和投资项目的规划和实施。 水资源管理涉及不同的层面和部门，牵涉多方利益，因此，利益 相关方广泛参与有关政策、项目的制定和实施十分必要。而且，公众 参与和咨询被视为促使政府和污染者履行其职责的关键，有利于防止 污染者和行政部门只追求短期经济利益的行为，有助于对各方利益的 统筹兼顾。 （七） 欧盟 1、1998 年《奥尔胡斯协定》 欧洲 1998 年签署的《奥尔胡斯协定》即《关于在环境事务中公 众获得信息、参与决策并获得公正的协定》对公众参与进行了界定， 即“为了保证包括水用户在内的公众参与流域管理计划的制定和更 新，有必要提供有关计划措施的适当信息，报告其实施进度，以便在 最终决定采取必要的措施之前使公众参与。”该定义主要明确了四个 问题：一、参与对象是包括水用户在内的公众；二、参与范围是流域 管理计划的制定和更新；三、政府有责任和义务提供有关计划措施的 适当信息，并报告其实施进度；四、公众参与的时间为政府最终决定 50 采取必要的措施之前。 该协定为公共参与确定了三个支柱，即三项权利。一是知情权， 即每个人都有权利获得公共机构所掌握的环境信息；二是参与决策 权，即每个人都有权利从早期阶段就参与环境决策；三是质疑权，即 对于不尊重上述两项权利或违背环保法律的公共决策，每个人都有权 利在法庭上提出质疑。从中央到地方各级政府机构都有义务为促进这 些权利的实现做出努力。 《奥尔胡斯协定》直接催生了《水资源管理框架指导方针》 2、 。 该方针特别强调利益相关者和公众对水资源管理的参与。明确指出， 各成员国应鼓励所有利益相关方积极参与《指导方针》的实施，特别 是要参与流域管理计划的拟定、评估和更新。 3、2003 年欧盟出台政策明确指出公众参与取得成效的三个条 件。 人员组成：参与的公众和利益相关人必须来自各个不同层面，代 表不同利益群体； 信息批露程度：向公众提供的信息应该涉及计划和政策制定和实 施的全部过程； 信息批露的方式：要以通俗易懂的方式、多种渠道向公众提供信 息。 《关于公众获得环境信息的指导方针》强化了欧盟有关环境信 4、 息公开的政策原则。进一步明确了公众的权利和管理机构的责任，包 51 括公共信息服务的内容和程序等。 （八） 美国 《清洁水法》 1、 《资源保护与恢复法》 、 、《安全饮用水法》就公众 参与提出了最低的规则要求和建议。主要包括以下几个方面: （1）政府机构发布信息、通告以及开展咨询的责任： 每个机构都应尽早开始并持续向公众提供关于政策、计划和技术 的信息与帮助; 每个机构都应在方便的场所针对引起争议的问题或重大决策所 写的报告、研究成果等资料向公众发布。 （2）公众听证会 每次举行听证会应提前发布通告； 应通知利益相关人和即将受到影响的群体。 通知需包括听证会的时间、地点和议程等信息。 （3）就公众会议、咨询小组、许可证实施细则、财政资助协议等 做了相关规定。 《公众参与政策》规定： 2、 （1）所有项目都必须有公众参与，并不断寻找扩大公众参与的 新方法； （2）环保署的员工和管理者应搜集能够反映各方观点的意见， 并在决策时认真思考； （3）环保局人员应采取措施保证其决策过程公开； 52 （4）列出了有效的公众参与的基本步骤，要求环保局的工作人 员在实践中按照这些步骤引导和促进公众参与。 （九） 法国 法国的水务监管属于协商式模式，由国家、地方社区和用户三方 面共同管理。与其中央集权制相适应，水务监管体系是一个多层次的 组织体系，共分为四个层级：国家级、流域级、地区级和地方级。 1、在国家层级上，成立了水资源委员会。委员会由选举产生的 参众两院议员和有关的社会经济部门的代表组成，其中，委员会主席 必须由议员担任。 2、在流域一级，流域委员会是流域水务问题的立法和咨询机构， 委员会由各类代表组成，其中，用户代表、水利科技专家代表、专业 协会社团代表占全体委员总数的 40～45％，不同行政区的地方官员 代表占 36～38％，中央政府部门代表占 19～23％。流域水资源管理 局（简称流域水管局）是流域委员会的执行机构，负责处理流域委员 会的日常事务。其领导成员从流域委员会成员内部选举产生，组成流 域水管局的理事会。理事会采取“三三制”的组织形式，即１／３的成 员由流域委员会的地方官员委员中产生，１／３由用户和专家委员中 产生，１／３由中央政府部门委员中产生，此外还有一名理事来自水 管局职工代表。 3、在地区一级，针对支流流域，成立地方水委员会。根据 1992 年法国水法，委员会的组成情况如下：50％为地区机构的代表和地方 53 公有公司的代表，委员会主席在这两家代表中经选举产生；25％为国 家代表和国家公有公司的代表；25％为不同用户、沿河土地所有者、 专业协会和组织的代表。该委员会负责起草、修正支流流域水资源的 开发与管理方案，更为详细地确定水资源的使用目标，并监督执行。 4、在地方一级，法国有 2/3 的市镇成立联合会，联合会由政府 代表、用户代表、水务公司等各方面代表组成，对供水和污水处理事 务进行共同管理。法国对水资源实行民主管理，充分吸收各类用户代 表参与到水资源开发利用保护的决策过程中来，以增强决策的民主性 和合法性。 （十） 英国 2005 年 10 月 1 日，英国撤销先前的消费者机构（Water Voice） 成立了水务消费者委员会（Consumer Council for Water，CCWater）。 该委员会为一个代表消费者利益的独立组织，在英格兰设有 9 个地区 委员会，在威尔士设有 1 个地区委员会。各地区委员会由地方行政人 员和一般民众代表组成，对供水公司提供的服务进行监督，提出意见 和建议，受理消费者投诉等。政府水务办公室也建立了国家消费者委 员会，以体现并保护消费者的整体利益，并且从消费者的角度来修正 管理机构，向水管理人提供咨询信息。消费者委员会的存在实际上相 当于公民参与水管理。 （十一） 新加坡 1、“让新加坡清洁”特别运动侧重于培养公众对环境和水问题的 54 认知。通常会介绍环境或公共健康法律，让公众了解，其后会有严格 的实施措施。 2、学校是环境信息的重要传播体，因此教育体系发挥着重要的 作用。 ，扩 3、自 1990 年起新加坡每年举办不同主体的“清洁和绿色周” 大宣传教育的影响力。 纵观国际实践，各国主要从以下三方面引入并确立公众参与，以 增强信息披露和决策透明度。一是颁布法律法规，在有关环境问题或 专门针对水资源问题的相关法律法规中规定公众参与的权利，或出台 专门针对公众参与的政策措施，以确保其参与的有效性。二是从机构 的设置上，由国家水资源监管机构的人员组成入手引入公众参与机 制，或设立专门的公众参与机构。三是大力加强宣传教育，引导人们 关注水资源问题，提升其参与意识。有效的公众参与使得公众能够表 达其意见，决策者能够在决策时予以参考，从而增强做决策时的透明 度和责任感。并且有助于增强民众对环境问题的意识，获得民众对所 做决定的支持。 55 参考文献 《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技 1、 [美]约翰·克莱顿·托马斯， 能和新策略》 [M ]，北京:中国人民大学出版社，2005。 《比较政治学：体系、过程和政策[M ]》 2、 [美]G·A·阿尔蒙德, G·B·鲍威尔， ， 上海:上海译文出版社，1987。 3、 刘红梅，王克强，郑策， ， “公众参与水资源管理研究综述” 《生态经济》 2006 年第 8 期。 4、 刘华，屠梅曾等， ， “自然资源决策领域的公众参与模式研究” 《中国软科 学》2006 年第 7 期。 5、 梁建义， ， “建立公众参与的水资源管理机制” 《河北水利》2005 年第 7 期。 6、 杨志， ， “我国公民参与公共政策的现状及其路径选择” 《理论学刊》2006 年第 7 期。 7、 朱国玮，黄珺，汪浩， ， “公共价格决策中的公众参与问题研究” 《观察思 考》2004 年第 8 期。 8、 李环， ， “流域管理中的公众参与机制探讨” 《环境科学与管理》2006 年第 5 期。 9、 吴人韦，杨继梅，“公众参与规划的行为选择及其影响因素——对圆明园 ， 湖底铺膜事件的反思” 《规划师》2005 年第 11 期。 10、 易懿敏，“民间组织是推动公众参与的积极力量——圆明园铺膜事件 ， 听证会的前前后后” 《自然之友通讯》2005 年第 3 期。 11、 ， “怒江大坝突然搁置幕后的民间力量” 《经济》2004 年 5 月。 12、 方舟子， ，2005 年 4 月 8 日下午在云南大学的 “直击伪环保反坝人士” 演讲》 13、 ， “怒江大坝工程暂缓背后的民间力量”《中国新闻周刊》2004 年 5 月。 56 相关政策 1、 《中华人民共和国价格法》（1997） 2、 《中华人民共和国水法》（2002） 3、 《国家发展计划委员会政府价格决策听证办法》（2002） 4、 《中华人民共和国行政许可法》（2004） 5、 国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004） 6、 国家环保总局《环境影响评价公众参与暂行办法》（2005） 7、 《关于进一步推行政务公开的意见》（中办发[2005]12号） 8、 《水利部政务公开暂行规定》（2006） 9、 《水行政许可实施办法》（2005） 10、 《关于加强农民用水户协会建设的意见》（2005） 11、 《水行政许可听证规定》（2006） 12、 《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006） 57