32518 INFORME SOBRE SEGUIMIENTO MUNDIAL 2005 Objetivos de Desarrollo del Milenio: del consenso a una acción más dinámica INFORME SOBRE SEGUIMIENTO MUNDIAL 2005 INFORME SOBRE SEGUIMIENTO MUNDIAL 2005 Objetivos de Desarrollo del Milenio: del consenso a una acción más dinámica The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. Publicado originalmente en inglés como: Global Monitoring Report 2005, por el Banco Mundial en 2005. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. Global Monitoring Report 2005 © 2005 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank © 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Para esta edición: © 2005 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Calle 131A No. 56-62, Bogotá, Colombia PBX: (571) 253 4047 Fax: (571) 271 2909 ISBN 958-97746-0-1 Traducción al castellano: Teresa Niño Torres Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Diseño de cubierta: Richard Fletcher, Fletcher Design, Washington, D.C. Fotografías de la cubierta: arriba izquierda, Getty Images, Eric Wheater. Arriba derecha, Fototeca Banco Mundial, Dominic Sansoni. Abajo izquierda, Fototeca Banco Mundial. Abajo derecha, fototeca Banco Mundial, Sabastian Szyd. Este volumen es producto de personal del Banco Mundial. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia Contenido Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii Siglas y abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix 1 Visión general: generación de impulso para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 Impulso y sostenimiento del crecimiento económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3 Ampliación de la prestación de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4 Cumplimiento de la promesa de desarrollo hecha por el comercio . . . . . . . . . . . . . . 113 5 Incremento del nivel y de la efectividad de la ayuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 6 Fortalecimiento y mejora del apoyo de las instituciones financieras internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Recuadros Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xviii 1.1 Una agenda de cinco puntos para acelerar el progreso hacia los ODM . . . . . . . . . 3 2.1 El crecimiento es esencial para la reducción sostenida de la pobreza . . . . . . . . . . . 16 2.2 Asia meridional muestra que un crecimiento fuerte y una mejor entrega de servicios son clave para los ODM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.3 ¿Explican las trampas de pobreza el subdesarrollo de África? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 v C O N T E N I D O 2.4 Una avalancha de rentas petroleras y un auge en la inversión pública no aseguran el crecimiento sostenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.5 El compromiso político es esencial para romper el ciclo de conflictos . . . . . . . . . . . 30 2.6 Mejores políticas macroeconómicas e instituciones más fuertes están asociadas con aceleraciones del crecimiento más duraderas . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.7 Desafíos para la política fiscal en los países subsaharianos productores de petróleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.8 Aunque en África ha mejorado la política fiscal, es mucho lo que queda por hacer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.9 Fortalecimiento del control del gasto en el marco de la iniciativa PPME mejorada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.10 Comparación de regulaciones empresariales en dos economías dependientes de recursos naturales: Angola y Botsuana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2.11 Grandes beneficios derivados de mejoras en el clima de inversión en Uganda . . . . 49 2.12 ¿Cómo afecta el gobierno los ingresos per cápita en África y viceversa? . . . . . . . . 56 2.13 Indicadores y agenda de gobernabilidad de la Comisión Económica para África . . 58 3.1 África subsahariana demuestra que es posible progresar rápidamente en el cierre de la brecha de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.2 Reducción de la mortalidad infantil en Mozambique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 3.3 Mejoramiento de la sanidad en los bajos fondos de India . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.4 Atracción a médicos para áreas rurales en Tailandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.5 Programas del FMI y avance hacia los ODM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.6 Ampliación de la prestación de servicios en países de ingreso bajo en dificultades (PIBD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.7 Premiación a escuelas por resultados de ODM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4.1 Los diversos efectos del Acuerdo sobre textiles y ropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 4.2 ¿Por qué el rápido crecimiento de las exportaciones no ha reducido significativamente la pobreza en Madagascar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 4.3 Muchas de las rentas creadas por la preferencias comerciales van a las manos de los importadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.1 Cuenta estadounidense Desafío del Milenio. Lista para entregar . . . . . . . . . . . . . . 154 5.2 Las estimaciones de los requerimientos financieros para los ODM varían muchísimo, pero todas apuntan a la necesidad de un incremento de primer orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.3 Esfuerzos sobre la capacidad de absorción de Etiopía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 5.4 Expansión de los esfuerzos de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 5.5 Coordinación y armonización: ejemplos de distintos países muestran una amplia diversidad de enfoques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 5.6 Marco de Mozambique para la evaluación del desempeño de los donantes . . . . . . 178 5.7 Propuestas sobre alivio adicional de la deuda. Paso para superar la condición de PPME . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 6.1 Perfil de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 189 6.2 Evaluación independiente del papel del Banco Mundial en las estrategias de reducción de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 6.3 Financiación de donaciones en los Fondos Africano y Asiático de Desarrollo y en la AIF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 6.4 Estrategia de la AIF en África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 6.5 Estrategias por país, de Camboya. Coordinación de esfuerzos entre múltiples donantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 vi I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C O N T E N I D O 6.6 Enfoque sectorial ­y multisectorial­ del VIH/SIDA en Malawi . . . . . . . . . . . . . . . . 214 6.7 Apoyo de los bancos multilaterales de desarrollo para forjar la cultura de la evaluación en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 6.8 Sistema de Medición de Resultados de AIF 13. Comparación de metas y resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 6.9 Indicadores introducidos en el marco del Sistema de Medición de Resultados de AIF 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 6.10 Actividades del FMI en África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 6.11 Evaluaciones recientes hechas por la Oficina de Evaluación Independiente del FMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 6.12 Elementos clave del papel del FMI en los países de bajos ingresos . . . . . . . . . . . . . 230 Gráficos 1.1 La perspectiva y el liderazgo del país son fundamentales para la implementación coherente y efectiva de la agenda de ODM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 2.1 Las perspectivas de crecimiento son prometedoras, pero sigue habiendo grandes disparidades regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.2 Casi todas las regiones alcanzarán el ODM de pobreza para 2015, pero África subsahariana está seriamente rezagada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2.3 África subsahariana está rezagada con respecto a las demás regiones . . . . . . . . . . 23 2.4 Y la brecha en los niveles de ingresos se está ensanchando . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2.5 En África subsahariana, tasas de inversión más bajas han sido causa de bajo crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2.6 África subsahariana ha sufrido muchos conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.7 En África subsahariana están mejorando las tasas de crecimiento anual durante las aceleraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.8 Es posible asignar más a sectores prioritarios como el de salud . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.9 Las firmas subsaharianas encuentran en los impuestos, la financiación, la electricidad y la corrupción limitaciones particularmente fuertes . . . . . . . . . . . . 43 2.10 África subsahariana está rezagada en materia de calidad del ambiente empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.11 El costo de iniciar un negocio varía ampliamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.12 Un clima de inversión débil acarrea costos elevados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.13 Las reformas del ambiente empresarial tienen que ampliarse en África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.14 El registro de propiedad consume excesivo tiempo en Malawi . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.15 La solidez financiera es ínfima entre los países subsaharianos de bajos ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.16 El costo de endeudamiento es mayor en África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . 52 2.17 Una limitación mayor para África subsahariana y Asia meridional es el débil acceso a infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.18 El gasto en infraestructura no satisface las necesidades, particularmente en África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2.19 La participación privada en infraestructura sigue siendo baja en casi todos los países subsaharianos y últimamente ha caído más . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2.20 Los procesos participativos están mejorando en los países en desarrollo, pero con especial rapidez en África . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 vii C O N T E N I D O Desempeño más fuerte en representación política; desempeño más débil en manejo del sector público y efectividad institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.1 Pese al progreso, la meta de género para 2005 no se va a lograr . . . . . . . . . . . . . . 64 3.2 Varias regiones están fuera de la vía para lograr que todos los niños completen la escuela primaria para 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.3 Pese al progreso en mortalidad infantil, todas las regiones están fuera de ruta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.4 Desde 1990, la cantidad de personas infectadas con VIH/SIDA se ha cuadruplicado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3.5 Se está progresando en abastecimiento de agua, especialmente en Asia Meridional, pero el avance en sanidad es más lento . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.6 El progreso en salud no siempre beneficia a los pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3.7 El progreso en educación generalmente es más equitativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3.8 El cubrimiento del servicio de salud se incrementa con el número de proveedores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.9 La presencia de proveedores también está asociada con mejores resultados en salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.10 Las necesidades proyectadas de maestros de primaria son grandes en África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3.11 Las necesidades proyectadas de maestros de primaria exceden en mucho a la capacidad de entrenamiento de numerosos países africanos . . . . . . . . . . . . . . 79 3.12 Los países de bajos ingresos están gastando más en salud y educación . . . . . . . . . 87 3.13 Las participaciones presupuestarias para salud y educación se han incrementado en muchas regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.14 Según los reportes, el 70% de la ayuda bilateral para educación se da en asistencia técnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.15 Los compromisos de los donantes pueden oscilar sustancialmente . . . . . . . . . . . . . 91 3.16 La AOD total para salud y educación está creciendo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3.17 Mayor gasto en educación y salud no siempre significa mejores resultados . . . . . . 99 3.18 El drenaje de fondos puede ser alto pero no es inevitable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3.19 Las tasas de ausentismo pueden ser muy altas, especialmente en salud . . . . . . . . . 104 4.1 Exportaciones de PMD: menos alimentos y materias primas, más energía y ropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.2 Las medidas no arancelarias son más importantes en los países ricos, 2002 . . . . . 124 4.3 La restricción comercial en casa y en el exterior decrece a medida que los países se enriquecen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 4.4 La restricción comercial en casa y en el exterior aumenta con el recuento de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 4.5 La protección agrícola en los países de la OCDE es alta y en su mayor parte corresponde a barreras de frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 4.6 La restricción comercial de la OCDE sigue siendo alta para los países en desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 4.7 Una ronda poco ambiciosa frente a profundas reformas de la OMC . . . . . . . . . . . 135 4.8 Compromisos de la OMC de acceso al mercado de servicios, por modalidad de la oferta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4.9 Inversión extranjera directa y cuenta transnacional en divisas para la mayor parte del comercio en servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 4.10 Distribución de la AOD para actividades e infraestructura relacionadas con el comercio, por región y categoría principal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 viii I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C O N T E N I D O 4.11 Préstamos bancarios relacionados con el comercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 5.1 La AOD está aumentando, pero continúa muy por debajo de lo que se necesita; se requiere que los donantes eleven sus compromisos post-Monterrey y que los extiendan más allá de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 5.2 Amplia variación en el esfuerzo de los donantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.3 El alivio de la deuda y la asistencia técnica dominan el incremento de la AOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 5.4 La dependencia de la ayuda varía por región y es máxima en África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5.5 Donantes más grandes de África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5.6 Los flujos oficiales son la principal fuente de financiación externa para África subsahariana; son el doble de la IED y cerca del cuádruple de las remesas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 5.7 Una mayor asistencia para el desarrollo está apoyando y catalizando progresivamente más gasto en áreas prioritarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 5.8 En los países de bajos ingresos los donantes asignan más ayuda a los que demuestran mejor desempeño y los más generosos tienden a ser más selectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 5.9 Los países de difícil asociación reciben menos ayuda que la que correspondería a sus niveles de calidad política e institucional, y de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 5.10 La fragmentación de la ayuda es alta, especialmente en África subsahariana . . . . . 173 5.11 Es necesario acelerar el progreso en alineación, armonización y predecibilidad de la ayuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 6.1 Flujos financieros de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo, el FMI y fuentes privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 6.2 Tendencias en los compromisos de préstamos y donaciones de los bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 6.3 Selectividad de política y pobreza para la ayuda de los bancos multilaterales de desarrollo, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 6.4 Cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo: distribución sectorial de los préstamos, 1999-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 6.5 Tarjeta de puntaje del DFID para los bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . 221 Cuadros 2.1 Durante los próximos diez años se espera que el crecimiento aumente y la pobreza decrezca en todo el mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.2 Muchos países subsaharianos requieren rápido crecimiento para alcanzar el ODM de pobreza en términos de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2.3 Las políticas macroeconómicas son más débiles en África subsahariana que en otros países de bajos ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.4 Las aceleraciones del crecimiento han sido mucho menos comunes en África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.5 En general los indicadores macroeconómicos han mejorado en los países de bajos ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Muchos PPME necesitan mejorar sustancialmente el manejo del gasto público . . . 42 2.6 Las limitaciones de clima de inversión varían de un país subsahariano a otro . . . . 44 La empresa enfrenta una menor carga de regulación en Botsuana que en Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 ix C O N T E N I D O 3.1 En algunas regiones ha bajado el gasto público per cápita en salud . . . . . . . . . . . . 88 3.2 Para alcanzar los ODM de salud y educación primaria se necesita financiación adicional significativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 4.1 El comercio ha crecido rápidamente en los últimos años, especialmente en los países en desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 4.2 Los países en desarrollo tienen una creciente participación de las exportaciones no petroleras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 4.3 Los aranceles aplicados más altos de las naciones más favorecidas se dan en Asia meridional y África subsahariana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 4.4 Las medidas no arancelarias siguen siendo altas en varias regiones, 2002 . . . . . . . 119 4.5 Los países en desarrollo inician más investigaciones antidumping, 1995-2003 . . . 120 4.6 Unos pocos países en desarrollo grandes han lanzado la mayor cantidad de investigaciones antidumping, 1995-2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 4.7 La restricción comercial de la OCDE es máxima para los países de bajos ingresos, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 4.8 A nivel global, la restricción comercial es máxima para agricultura, 2002 . . . . . . 129 4.9 Los países en desarrollo imponen altas restricciones al comercio entre ellos, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.10 Elementos clave del acuerdo marco de la OMC, de agosto de 2004 . . . . . . . . . . . . 132 4.11 La gran mayoría de los beneficios de bienestar económico derivados de la completa liberalización del comercio de mercancías provendría de la agricultura, 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 4.12 Los países en desarrollo han asumido menos compromisos de acceso al mercado y tratamiento nacional para servicios en el marco de la OMC . . . . . . . 137 Las estimaciones de la AOD adicional que se requiere varían notablemente . . . . . . 161 5.1 Selectividad en asignación de la ayuda: la concentración de los donantes en la política y la pobreza están mejorando, pero los donantes bilaterales podrían hacer más . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 5.2 Indicadores de progreso (en propiedad, armonización, alineación y resultados) . . 176 5.3 Los gobiernos africanos están viendo de manera más favorable el comportamiento de los donantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 5.4 El servicio de la deuda está decreciendo y el gasto en reducción de la pobreza está aumentando entre los 27 PPME que han llegado a sus puntos de decisión . . . 183 6.1 Estrategias por país de los bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 195 6.2 Instrumentos de préstamo de los bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . . . 197 6.3 Transparencia entre los bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 6.4 Manejo por resultados de desarrollo en los bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 6.5 Seguimiento, evaluación y reportes de proyectos en los bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 x I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 Prefacio E l Informe sobre Seguimiento Mundial 2005 es el ¿Cómo hacerlo? Este Informe establece una agenda segundo de una serie de informes anuales de eva- que abarca las responsabilidades de todos los actores luación del progreso referente a la agenda de po- clave. Los países en desarrollo tienen que concentrar- líticas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del se en articular e implementar estrategias de desarrollo Milenio (ODM) y los resultados correspondientes. Son que apunten más alto. Deben aprovechar los recientes preparados conjuntamente por funcionarios del Banco avances en reformas, profundizando las mejoras en Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI), políticas y gobernabilidad para alcanzar un crecimien- en estrecha colaboración con agencias asociadas. Este to económico más fuerte y expandir el desarrollo hu- Informe se produce en un momento importante, en el mano y los servicios clave relacionados con él. El cre- que la comunidad para el desarrollo internacional está cimiento cosechado recientemente en muchos países en inventariando la implementación de la Declaración del desarrollo, incluidos varios subsaharianos, demuestra Milenio en los cinco años que han corrido desde su las bondades de las reformas. adopción y discutiendo cómo puede acelerarse el pro- Los países desarrollados tienen que acelerar la im- greso hacia los ODM. Esperamos que el análisis pre- plementación de los compromisos que asumieron sentado aquí constituya un aporte útil a esos esfuerzos. como parte del Consenso de Monterrey. Deben incre- El mensaje del Informe es claro: si no se toman me- mentar sustancialmente el volumen de la ayuda para el didas tempranas y tangibles para acelerar el progreso, desarrollo y mejorar la entrega de la misma para facili- los ODM se verán seriamente amenazados ­especial- tar su uso más efectivo por parte de los receptores. Y mente en África subsahariana, la cual, de seguir las deben demostrar liderazgo en reformas de política co- tendencias actuales, se quedaría corta en todos los ob- mercial que abran mercados para las exportaciones de jetivos. Lo que está en juego no son solamente las po- los países en desarrollo y que den mayor coherencia a sibilidades, para millones de personas, de escapar de la las políticas de los países desarrollados en términos de pobreza, la enfermedad y el analfabetismo, sino tam- su impacto sobre el desarrollo. El avance tanto en ma- bién las de paz y seguridad a largo plazo, objetivos que teria de ayuda como de comercio es crucial, y la nece- están íntimamente ligados al desarrollo. Durante el sidad de acción es urgente. año 2005 la comunidad internacional tiene que apro- Las instituciones financieras internacionales deben vechar las oportunidades que ofrece la mayor atención fortalecer y refinar su apoyo a esta agenda. Para noso- global al desarrollo, para generar impulso para alcan- tros, una prioridad es fortalecer nuestro apoyo a las es- zar los ODM. Tiene que hacerse especial énfasis en trategias de reducción de la pobreza de cada país, en acelerar el progreso en África subsahariana. los países de bajos ingresos, y agudizar nuestra concen- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 xi P R E F A C I O tración en los resultados en términos de desarrollo. Con sólo diez años por delante, hasta 2015, el También necesitamos continuar adaptando nuestros logro de los ODM parece descorazonador, en particu- enfoques e instrumentos a la evolución y variación de lar en África subsahariana. Pero es posible avanzar las necesidades de los países de medianos ingresos. En rápidamente si los socios para el desarrollo asumen el sintonía con las necesidades de los países tanto de ba- suficiente compromiso con las reformas y el respaldo, jos como de medianos ingresos, las instituciones finan- en el marco de las mejores asociaciones globales con- cieras internacionales también deben actuar más y me- cebidas en Monterrey. jor en materia de bienes públicos globales y regionales. James D. Wolfensohn Rodrigo de Rato Presidente Director Administrativo Banco Mundial Fondo Monetario Internacional xii I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 Agradecimientos E ste Informe fue hecho conjuntamente por funcio- Amy Heyman, Barbry Keller, Steve Knack, Aart Kraay, narios del Banco Mundial y del Fondo Moneta- Inna Kushnarova, Ranjit Lamech, Victoria Levin, Mag- rio Internacional. En su preparación, el personal nus Lindelow, Susan McAdams, Caralee McLiesh, Ray- colaboró estrechamente con instituciones asociadas, a mond Muhula, Mohua Mukherjee, Alessandro Nicita, saber, otros bancos multilaterales de desarrollo, Na- Eustache Ouayoro, Sulekha Patel, Long Quach, Claudio ciones Unidas, la Organización Mundial del Comercio, Raddatz, Gary Reid, Viorica Revutchi, Klas Ringskog, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo María Rivero-Fuentes, George Schieber, Susan Sebas- Económicos y su Comité de Asistencia para el Desa- tian, Shekhar Shah, Nicola Smithers, Ahmet Soylemezo- rrollo, y la Comisión Europea. La cooperación y el glu, Abigail Spring, Mark Sundberg, Eric Swanson, Ma- apoyo del personal de estas instituciones se reconocen rilou Uy, Dominique Van Der Mensbrugghe, Linda Van con gratitud. Gelder, Christel Vermeersch, Marco Vujicic, Dana Zia Qureshi es el autor principal y director del In- Weist, Jerome Wolgin y Alan Wright. forme. El trabajo se llevó a cabo bajo la guía general de Otros colaboradores del FMI son David Andrews, Shengman Zhang, director administrativo del Banco Jean Clément, Sanjeev Gupta, Michael Hadjimichael, Mundial. En el equipo central participaron Barbara Peter Heller, Simon Johnson, Godfrey Kalinga, Ritha Bruns, Punam Chuhan, Poonam Gupta, Bernard Khemani, Hans Peter Lankes, Brad McDonald, Wayne Hoekman, Marcelo Olarreaga, Joanne Salop y Lada Mitchell, Catherine Pattillo, Arvind Subramanian y Strelkova, del Banco Mundial, y Andrew Berg, Peter Chris Wu. Fallon, Elliott Harris y Carlos Leite, del FMI. Se agradece cordialmente la guía que ofrecieron los Varios otros funcionarios también hicieron aportes. directores ejecutivos del Banco y del Fondo durante las Entre ellos se cuentan, del Banco Mundial: Dina Abu- discusiones del informe preliminar. El documento se Ghaida, Olusoji Adeyi, Christine Allison, Jorge Araújo, enriqueció también con muchos comentarios y suge- Gilles Bauche, Rosemary Bellew, Rene Bonnel, Eduard rencias útiles de la administración y el personal del Bos, Donald Bundy, Paul Collier, Edgardo Campos, Banco y del Fondo, en el curso de la preparación y re- José de Luna Martínez, William Dorotinsky, Poul Eng- visión del mismo. La Oficina del Editor del Banco berg-Pedersen, Antonio Estache, Qiu Fang, Manuel Mundial manejó la edición, el diseño, la producción y Félix, Ariel Fiszbein, Lucía Fort, Paul Gertler, Alison la impresión del libro. En particular, Susan Graham, Gillies, Bee Ean Gooi, Pablo Gottret, Laura Gregory, Paul Holtz y Monika Lynde merecen especial reconoci- Engilbert Gudmundsson, Christopher Hall, Mary Hall- miento por su destreza y profesionalismo en la edición ward-Driemeier, Jonathan Halpern, Kirk Hamilton, y producción de este libro en un tiempo muy limitado. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 xiii xiv I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 Siglas y abreviaturas ACT Artemisinin combination treatment. CEMAC Comunidad Económica y Monetaria de Tratamiento de combinación África Central artemisinin CEPAL Comisión Económica para América AIF Asociación Internacional de Fomento Latina (ONU) AF Año fiscal CEPII Centre d'Etudes Prospectives et AGOA African Growth and Opportunity d'Informations Internacionales Acceleration Act. Ley de crecimiento y Centro de Estudios Prospectivos y de oportunidad africanos Informaciones Internacionales AOD Asistencia oficial para el desarrollo CFI Corporación Financiera Internacional APRM African Peer Review Mechanism (Banco Mundial) Mecanismo Africano de Evaluación CGE Computable general equilibrium. Paritaria Equilibrio general computable ASEAN Association of South-East Asian CPIA Country policy and institutional Nations. Asociación de Naciones assessment. Evaluación institucional y del Sureste Asiático de política del país BAfD Banco Africano de Desarrollo DANIDA Danish International Development BAsD Banco Asiático de Desarrollo Agency. Agencia Internacional Danesa BEEPS Business Environment and Enterprise para el Desarrollo Performance Survey. Encuesta de Medio DFID Department for International Ambiente y Desempeño Empresarial Development. Departamento BERF Banco Europeo de Reconstrucción y Internacional para el Desarrollo (Reino Fomento Unido) BID Banco Interamericano de Desarrollo DIME Development Impact Evaluation. BIRF Banco Internacional de Reconstrucción Evaluación de Impacto en Términos y Fomento (Banco Mundial) de Desarrollo (Banco Mundial) BMD Banco Multilateral de Desarrollo DOTS Directly observed treatment strategy. BRF Banco de Reconstrucción y Fomento Estrategia de tratamiento directamente CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo observado (OCDE) EFA Education for All. Educación para Todos CAS Country assistance strategy. Estrategia EFF Extended Fund Facility. de asistencia a países (Banco Mundial) Servicio de Ampliación de Fondos (FMI) I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 xv S I G L A S Y A B R E V I A T U R A S EPA Economic Partnership Agreement. NEPAD New Partnership for Africa's Acuerdo de Asociación Económica Development. Nueva Alianza ELP Estrategias de lucha contra la pobreza. para el Desarrollo de África FMI Fondo Monetario Internacional NLF New Lending Framework. FSAP Financial Sector Assessment Program. Nuevo Marco para Préstamos Programa de Evaluación del Sector NMF Nación más favorecida Financiero (FMI) OCDE Organización para la Cooperación FSO Fund for Special Operations. Fondo y Desarrollo Económicos para Operaciones Especiales (BID) ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio FTI Fast Track Initiative. Iniciativa Vía OED Operations Evaluation Department. Rápida de Educación para Todos Departamento Evaluación de GAO U.S. General Accounting Office. Operaciones (Banco Mundial) Tribunal de cuentas de Estados Unidos OLS Ordinary least squares. GATS General Agreement on Trade in Cuadrados mínimos ordinarios Services. Acuerdo General sobre OMC Organización Mundial del Comercio Comercio en Servicios OMS Organización Mundial de la Salud GAVI Global Alliance for Vaccination ONG Organización no gubernamental and Immunization. Alianza Global ONU Organización de las Naciones Unidas para Vacunación e Inmunización OPS Organización Panamericana de la Salud GFATM Global Fund to Fight AIDS, OSC Organización de la sociedad civil Tuberculosis, and Malaria. Fondo OTRI Overall Trade Restrictiveness Index. Global para la Lucha contra Índice de restricción comercial general el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria OVE Office of Evaluation and Oversight. ICRG International Country Risk Guide. Oficina de Evaluación y Supervisión Guía Internacional de Riesgos por País (BID) IED Inversión extranjera directa PARIS21 Partnership in Statistics for IEO Independent Evaluation Office. Development in the 21st Century. Oficina de Evaluación Independiente Asociación de Estadística para el IFF Internacional Finance Facility. Desarrollo en el Siglo XXI Servicio Internacional de Financiación PEFA Public Expenditure and Financial IFFIm Internacional Finance Facility for Accountability program. Immunization. Servicio Internacional Programa Gasto Público y de Financiación para Inmunización Responsabilidad Financiera IFI Institución financiera internacional PEPFAR U.S. President's Emergency Plan for INB Ingreso nacional bruto AIDS Relief. Plan de Emergencia del IVA Impuesto al valor agregado Presidente de Estados Unidos para MAMS Maqueta para simulación de ODM Alivio del SIDA MAP Multi-country AIDS Program. PETS Public Expenditure Tracking Survey. Programa Multinacional sobre el SIDA Encuesta de Rastreo del Gasto Público (Banco Mundial) PIB Producto Interno Bruto MCA Millennium Challenge Account. PMD Países menos desarrollados Cuenta Desafío del Milenio PNUD Programa de las Naciones Unidas para MGMP Marco para gastos a mediano plazo. el Desarrollo MIF Multilateral Investment Fund. PPA Paridad de poder adquisitivo Fondo Multilateral de Inversión (BID) PIBD País de ingreso bajo en dificultades MIGA Multilateral Investment Guarantee PPME País pobre muy endeudado Agency (Banco Mundial). PRGF Poverty Reduction and Growth Facility. Agencia Multilateral de Garantías Servicio para el Crecimiento y la para Inversiones Reducción de la Pobreza (FMI) NAFTA North America Free Trade Agreement. PRSC Poverty Reduction Support Credit. Tratado de Libre Comercio de América Crédito de Apoyo para la Reducción del Norte de la Pobreza xvi I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 S I G L A S Y A B R E V I A T U R A S PRSP Poverty Reduction Strategy Paper. UNCTAD United Nations Conference on Trade Documento sobre Estrategias para la and Development. Conferencia de las Reducción de la Pobreza Naciones Unidas sobre Comercio y PSIA Poverty and Social Impact Analysis. Desarrollo Análisis de Impacto Social sobre la UNECA United Nations Economic Commission Pobreza (FMI) for Africa. Comisión Económica de las QAG Quality Assurance Group. Grupo de Naciones Unidas para África Garantía de Calidad. (Banco Mundial) UNESCO United Nations Educational, Scientific ROSC Report on the Observance of Standards and Cultural Organization. and Codes. Informe sobre la Organización de las Naciones Unidas Observancia de Estándares y Códigos para la Educación, la Ciencia y la SDR Special Drawing Right (FMI). Cultura Derecho Especial de Giro UNICEF United Nations Children's Fund. Fondo SIDA Síndrome de inmunodeficiencia de las Naciones Unidas para la Infancia adquirida UNMP United Nations Millennium Project. SPA Strategic Partnership for Africa. Proyecto Milenio, de las Naciones Asociación Estratégica para África Unidas SWAp Sectorwide approach. VIH Virus de inmunodeficiencia humana. Enfoque de nivel sectorial WP-EFF Working Party on Aid Effectiveness TRAINS Trade Analysis and Information System. and Donor Practices. Grupo de Trabajo Sistema de Análisis e Información sobre Efectividad de la Ayuda y Comerciales (UNCTAD) Prácticas de los Donantes UE Unión Europea UNAIDS United Nations Programme on HIV/AIDS. Programa de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 xvii Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) Objetivos y Metas de la Declaración del Milenio OBJETIVO 1 ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE META 1 Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de gente cuyos ingresos son inferiores a US$1 diario. META 2 Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de gente que padece hambre. OBJETIVO 2 LOGRAR LA ENSEÑANZA PRIMARIA UNIVERSAL META 3 Asegurar que para 2015 los niños de todas partes, varones y mujeres por igual, puedan cursar la escuela primaria completa. OBJETIVO 3 PROMOVER LA IGUALDAD DE GÉNERO Y EMPODERAR A LA MUJER META 4 Eliminar la disparidad de género en la educación primaria y secundaria, a ser posible para 2005, y no más tarde de 2015 en todos los niveles de la educación. OBJETIVO 4 REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL META 5 Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad de los menores de cinco años, entre 1990 y 2015. OBJETIVO 5 MEJORAR LA SALUD MATERNA META 6 Reducir en tres cuartos el índice de mortalidad materna, entre 1990 y 2015. OBJETIVO 6 COMBATIR EL VIH/SIDA, LA MALARIA Y OTRAS ENFERMEDADES META 7 Haber detenido y empezado a revertir, para 2015, la expansión del VIH/SIDA. META 8 Haber detenido y empezado a revertir, para 2015, la incidencia de malaria y otras enfermedades de primer orden. OBJETIVO 7 GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL META 9 Integrar los principios de desarrollo sostenible a las políticas y programas por país, y revertir la pérdida de recursos ambientales. META 10 Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas carentes de acceso sostenible a agua potable y servicios básicos de sanidad. META 11 Haber alcanzado, para 2020, un mejoramiento significativo de los niveles de vida de por lo menos 100 millones de habitantes de los bajos fondos. OBJETIVO 8 FOMENTAR UNA ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO META 12 Desarrollar más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, predecible, no discriminatorio (incluido un compromiso a nivel nacional e internacional de gobernabilidad, desarrollo, y reducción de la pobreza). META 13 Enfrentar las necesidades especiales de los países menos desarrollados (incluidos el acceso de dichos países a exportaciones libres de aranceles y de cuotas; una mayor reducción de la carga de la deuda para los países pobres muy endeudados, y cancelación de la deuda bilateral oficial; y una asistencia oficial para el desarrollo más generosa para los países comprometidos con la reducción de la pobreza). META 14 Abordar las necesidades especiales de países sin litoral y de pequeños países insulares en desarrollo (a través del Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de Pequeños Estados Insulares en Desarrollo y el resultado de la 22a. sesión especial de la Asamblea General). META 15 Tratar de manera comprensiva los problemas de deuda de los países en desarrollo, a través de medidas nacionales e internacionales para hacer que la deuda sea sostenible a largo plazo. META 16 En cooperación con los países en desarrollo, desarrollar e implementar estrategias en procura de trabajo decente y productivo para los jóvenes. META 17 En cooperación con compañías farmacéuticas, proporcionar a los países en desarrollo acceso a medicamentos esenciales, económicamente alcanzables. META 18 En cooperación con el sector privado, poner a disposición los beneficios de las nuevas tecnologías, especialmente de información y comunicaciones. Fuente: Naciones Unidas, 2000 (18 de septiembre). Nota: Los Objetivos y las Metas de Desarrollo del Milenio provienen de la Declaración del Milenio suscrita por 189 países, incluidos 147 jefes de Estado, en septiembre de 2000. Los objetivos y metas se relacionan entre sí y deben ser vistas como un todo. Representan una asociación de países decididos, como dice la Declaración, "a crear ­a nivel tanto nacional como global­ un ambiente conducente al desarrollo y a la eliminación de la pobreza". Naciones Unidas, 2001 (6 de septiembre). Informe del secretario general. Nueva York. xviii I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 Resumen ejecutivo S e necesitan urgentemente medidas osadas, si se 10.000 mujeres mueren dando a luz. En sólo África quiere realizar la visión de desarrollo que los líde- subsahariana, en este año morirán de SIDA 2 millones res mundiales definieron unánimemente en el cam- de personas. Y en los países en desarrollo la enorme bio de siglo. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio suma de 115 millones de niños no está en la escuela. La (ODM) y el Consenso de Monterrey crearon un pode- necesidad de expandir y acelerar la acción es, pues, ur- roso pacto global para el desarrollo. Los ODM estable- gente, y hay que aprovechar las oportunidades que cen objetivos nítidos para erradicar la pobreza y las ofrece el año 2005. privaciones humanas relacionadas con ella. El Consen- Ciertamente se ha progresado. Los países en desa- so de Monterrey enfatiza la responsabilidad mutua de rrollo han continuado mejorando sus políticas y su go- los países en desarrollo y desarrollados en el logro de bierno, lo que ha contribuido a estimular la aceleración estas metas. Pero la credibilidad sostenida de este pac- de su desarrollo económico. Incluso es posible que to depende de hacer expedita su implementación. Han África subsahariana esté doblando la esquina, ya que pasado casi cinco años desde la adopción de la Decla- varios países de la región muestran avances notables en ración del Milenio y ahora el inventario de los avances políticas de reforma y reactivación del crecimiento. Los logrados durante ese tiempo ha concentrado la aten- países desarrollados han incrementado la ayuda e in- ción global en la necesidad de acelerar la acción, lo que troducido medidas para hacerla más efectiva. También hace de 2005 un año decisivo para generar impulso se han dado algunos pasos iniciales hacia la reforma de para alcanzar los ODM. la política comercial. Pero, en general, el progreso ha Si no se progresa más rápido, los ODM se verán se- sido más lento de lo previsto, disparejo de un área de riamente amenazados ­especialmente en África subsa- política a otra y de un país a otro, y muy lejos de ser lo hariana­, la cual está rezagada en todas las metas. Lo que se necesita para lograr los ODM. que está en juego no son solamente las posibilidades, Con sólo una década por delante, hasta 2015, el para millones de personas, de escapar de la pobreza, la logro de los ODM resulta intimidante, en especial en enfermedad y el analfabetismo, sino también las de paz África subsahariana. Pero el avance rápido es posible y seguridad a largo plazo ­objetivos que están ínti- siempre que haya el suficiente compromiso con la re- mamente ligados al desarrollo. Detrás de las frías esta- forma y apoyo de parte de los socios para el desarro- dísticas sobre los ODM hay gente real, y la falta de pro- llo. Los países en desarrollo que tienen un mejor de- greso tiene consecuencias inmediatas y trágicas. sempeño constituyen razones de esperanza para los Semanalmente, en el mundo en desarrollo mueren por otros. Incluso en muchos países rezagados, aun del enfermedad 200.000 niños menores de cinco años y África subsahariana, se está avanzando y se están sen- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 xix R E S U M E N E J E C U T I V O tando las bases para un mejor desempeño. Lo que se nantes deben utilizar estas estrategias como base necesita es acelerar y ensanchar este progreso, con base para coordinar y armonizar su asistencia. en el marco de la mejor asociación global concebida en Monterrey. Mejorar las condiciones para un crecimiento ¿Cómo generar impulso y fortalecer el progreso? económico más sólido, dirigido por el sector Los países en desarrollo tienen que dirigirse a articu- privado lar e implementar estrategias que apunten más alto, para elevarse por encima de las tendencias actuales y · La promoción del crecimiento económico tiene que acelerar sustancialmente el progreso. Se necesitan me- ser central en la estrategia para el logro de los joras más profundas en materia de políticas y gobier- ODM. África subsahariana necesita casi duplicar su no para hacer expedito el crecimiento económico y tasa de crecimiento, alrededor de un 7% anual en expandir el desarrollo humano y los servicios clave promedio, durante la próxima década. relacionados. Los países desarrollados también tienen que acelerar la implementación de su parte del pacto · Debe reforzarse el progreso en manejo macroeco- de desarrollo. Tienen que proveer más y mejor ayuda nómico, concentrándose en el manejo fiscal y en la y, además, demostrar liderazgo en materia de reforma estructura de gasto público, para crear más espacio de la política comercial que abra mercados para las fiscal para gastos prioritarios y asegurar al mismo exportaciones de los países en desarrollo, y dar mayor tiempo la sostenibilidad fiscal. coherencia a sus políticas en términos de su impacto sobre el desarrollo. · Es clave mejorar el clima que habilita la actividad privada, eliminando restricciones de regulación e Una agenda de cinco puntos institucionales y fortaleciendo la infraestructura. Un área de reforma importante en muchos países es Para crear el ímpetu necesario para alcanzar los ODM, el fortalecimiento de los derechos de propiedad y el este informe propone una agenda de cinco puntos, de gobierno de la ley, incluida una reforma legal y ju- acciones aceleradas y concertadas por parte de los dicial. Para guiar la acción y hacer un seguimiento países en desarrollo y desarrollados, basada en el mar- del progreso, los países deben usar los diagnósticos co de responsabilidad mutua de Monterrey. Dentro de y mediciones mejorados del ambiente empresarial esta agenda tiene que darse especial atención a acele- privado actualmente disponibles (como los Indica- rar el progreso en África subsahariana, la región más dores de Doing Business y las Encuestas Funciona- alejada de las metas de desarrollo pero que última- les sobre Clima de Inversión, del Banco Mundial). mente ha demostrado capacidad para mejorar su de- El gasto en infraestructura tanto para inversión sempeño económico, capacidad que hay que fomentar como para operación y mantenimiento, tiene que mediante mayor reforma doméstica y respaldo más elevarse en todas las regiones, pero en África subsa- fuerte de los socios para el desarrollo. hariana tiene que duplicarse ­de alrededor del 4,7% del PIB en los últimos años a más del 9% du- rante la próxima década­ dado que los vacíos de Basar los esfuerzos para alcanzar los ODM infraestructura son especialmente serios en esa re- en estrategias de desarrollo impulsadas por gión. En cada país el ritmo del incremento de la cada país inversión dependerá de la capacidad institucional y · Para efectos de coherencia y efectividad, la expan- de las condiciones macroeconómicas. sión de los esfuerzos de desarrollo a nivel de país tiene que guiarse por estrategias de lucha contra la · Abarcar esta agenda es lo que se necesita para me- pobreza (ELP) ­o estrategias de desarrollo nacional jorar el gobierno ­mejorar la administración del equivalentes­ propias del país y dirigidas por éste. sector público, controlar la corrupción­ puesto que En el marco de una visión de desarrollo a largo pla- es crucial tanto para el ambiente empresarial del zo, estas estrategias deben establecer objetivos a sector privado como para las intervenciones del mediano plazo ­de acuerdo con las circunstancias sector público para el desarrollo. La Nueva Alian- del país­ para avanzar hacia los ODM y los conse- za para el Desarrollo de África (NEPAD) y su Me- cuentes resultados de desarrollo. Y deben definir canismo africano de evaluación paritaria son ini- planes y prioridades nacionales claros para alcan- ciativas prometedoras lideradas por África, que se zar esos objetivos, vinculando las agendas de polí- concentran en fortalecer las instituciones. Los paí- tica con marcos fiscales de mediano plazo. Los do- ses miembros deben aprovechar el ímpetu que éstas xx I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 R E S U M E N E J E C U T I V O proporcionan para desarrollar e implementar estra- orden en las políticas de comercio agrícola de los tegias de desarrollo de capacidad nacional, las cua- países desarrollados. La Ronda debe terminarse en les deben ser apoyadas por los donantes. Los países 2006. desarrollados también pueden ayudar a vencer la corrupción exigiendo estándares elevados a sus com- · La "Ayuda para el Comercio" debe ensancharse pañías activas en países en desarrollo, entre otras sustancialmente para ayudar a los países pobres a cosas, dando respaldo político de alto nivel a la Ini- enfrentar restricciones aduaneras para su capacidad ciativa sobre Transparencia en las Industrias Ex- de comercio, incluso mediante inversiones en in- tractivas. fraestructura decisiva relacionada con el comercio. Ampliar los servicios relacionados con el Incrementar sustancialmente el nivel y desarrollo humano la efectividad de la ayuda · Los ODM de desarrollo humano requieren una ex- · Para respaldar los ODM, la asistencia oficial para el pansión muy importante de los servicios de educa- desarrollo (AOD) como mínimo tiene que duplicar- ción y salud ­educación primaria, atención médica se en los próximos cinco años, particularmente en básica y control de enfermedades importantes co- los países de bajos ingresos y en África subsaharia- mo el VIH/SIDA, y el acceso de la mujer a la educa- na, de tal manera que el ritmo del incremento coin- ción y la atención médica­ y de la infraestructura cida con la capacidad de absorción de los recep- de acueducto y sanitaria, la cual está estrechamente tores. Para indicar que los recursos necesarios van relacionada con los resultados en salud. Una vez a llegar, 2005 es un año oportuno para que los do- más, las deficiencias son sumamente serias y la nantes eleven sus compromisos iniciales pos-Mon- necesidad de avanzar es particularmente urgente en terrey y los extiendan a un horizonte más largo África subsahariana. ­2010 o más allá. Asimismo, debe continuar la ex- ploración de méritos y factibilidad de mecanismos · Para la expansión efectiva es crucial: incrementar financieros innovadores para complementar los rápidamente la oferta de proveedores de servicios mayores flujos de ayuda y los compromisos. calificados (trabajadores de la salud, maestros); proveer mayor financiación y que ésta sea flexible · Es igualmente importante mejorar la calidad de la y predecible para estos servicios recurrentes inten- ayuda, avanzando más rápidamente en la alinea- sivos en costos, y manejar la cadena de entrega de ción y armonización, y en modalidades de entrega servicios de tal manera que asegure que el dinero que incrementen la flexibilidad y predecibilidad de produzca resultados. la ayuda. En esta agenda es fundamental la firme implementación de la Declaración de París sobre · Para fortalecer la Iniciativa Vía Rápida de Educa- Efectividad de la Ayuda. ción para Todos, los socios tienen que asumir com- promisos controlables, públicos y de largo plazo, · En 2005 debe alcanzarse la concreción de las pro- de incrementos anuales significativos de fondos puestas actuales sobre el alivio adicional de la carga para la educación primaria. Para alcanzar los ODM de la deuda para los países pobres que tienen altos en salud se necesitan recursos adicionales aún ma- niveles de deuda y que están persiguiendo reformas yores. Es importante asegurar que los programas dignas de crédito. Ningún alivio adicional de la globales organizados en torno a intervenciones es- carga de la deuda debe recortar la provisión de pecíficas en salud sean acordes con las prioridades nueva financiación necesaria ­que para estos países y el apoyo de los países receptores en vez de minar debe darse primordialmente en forma de donacio- la coherencia de las estrategias y sistemas del sector nes­, ni debe debilitar la viabilidad financiera de salud de estos países. instituciones financieras internacionales. Eliminar los obstáculos al comercio Función de las instituciones financieras internacionales · La comunidad internacional tiene que propender por un resultado ambicioso de la Ronda de Doha, ¿Cómo deben fortalecer y refinar su apoyo a esta agen- que realice cabalmente su promesa de desarrollo, da las instituciones financieras internacionales ­ban- incluida particularmente una reforma de primer cos multilaterales de desarrollo y FMI? Este informe I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 xxi R E S U M E N E J E C U T I V O enfatiza la acción en cinco áreas, como se describe en- cieras internacionales deben precisar el foco estra- seguida. En todas esas áreas ha habido progresos, tégico y mejorar la efectividad de su apoyo para pero es necesario hacer más y acelerar el ritmo. Las bienes públicos globales y regionales. prioridades de acción y control de progreso son: · Fortalecer las asociaciones y armonizarlas más, · Apoyar el fortalecimiento del marco de ELP en los mejorando la transparencia, reduciendo el papeleo países de bajos ingresos, la concreción operativa y aumentando la flexibilidad de la asistencia (me- de los ODM y la alineación de la asistencia dentro diante la simplificación y el uso de enfoques a nivel de ese marco. Para los países de ingreso bajo en de sector), y promoviendo el desarrollo y uso de dificultades (PIBD) es especialmente importante el sistemas de cada país ­para compras, manejo fi- apoyo a la creación de capacidades institucio- nanciero y evaluación ambiental. nales. · Fortalecer la atención a los resultados y la rendi- · Continuar adaptando enfoques e instrumentos ción de cuentas, apoyando los esfuerzos de los paí- para que respondan mejor a las necesidades cam- ses para alcanzar resultados de desarrollo ­fortale- biantes y diferenciadas de los países de medianos cimiento de la administración del sector público y ingresos, incluyendo continuar la simplificación de las estadísticas de desarrollo­ y avanzando más, condiciones y de los préstamos de inversión. dentro de las propias instituciones financieras internacionales, en mejoramiento de la orientación · Asegurar que las implicaciones de desmontar ba- por resultados en sus estrategias y procesos para rreras comerciales e incrementar la escala y efecti- asegurar la calidad, por país. Adoptar un marco vidad de la ayuda se reflejen adecuadamente en el común para la autoevaluación del desempeño y la apoyo para la creación de capacidad por país, de medición de resultados de los bancos multila- tal manera que las oportunidades que surjan pue- terales de desarrollo, y adaptarlos tanto como sea dan utilizarse a cabalidad. Las instituciones finan- posible a las operaciones del FMI. xxii I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 1 Visión general: generación de impulso para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio L os Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y de ensanchar y acelerar la acción es, pues, urgente y el Consenso de Monterrey crearon un poderoso hay que aprovechar las oportunidades que presenta el pacto global para el desarrollo.1 Pero la credibi- año 2005. lidad continuada de este pacto depende de fomentar el Los ODM establecen tareas claras para reducir ra- impulso en su implementación. El hecho de que el in- dicalmente la pobreza y las privaciones humanas re- ventario de cinco años de implementación de la Decla- lacionadas con ella, y para promover el desarrollo sos- ración del Milenio concentre una mayor atención glo- tenible. En procura de estas metas, el Consenso de bal en el desarrollo, hace que 2005 sea un año crucial Monterrey creó un marco de rendición de cuentas para crear impulso. mutua entre los países en desarrollo y los desarrolla- Sin una acción tangible para acelerar el progreso, dos, marco que exige a los primeros mejorar sus políti- los ODM se verían seriamente amenazados. Lo que cas y su gobierno, y a los segundos abrir sus mercados está en juego no son solamente las posibilidades para y proporcionar más y mejor ayuda. Habiendo logrado cientos de millones de personas de escapar de la pobre- consenso sobre los ODM y sobre las responsabilidades za, la enfermedad y el analfabetismo, sino también las de acción, los esfuerzos de desarrollo pasaron a con- de seguridad y paz globales a largo plazo, objetivos centrarse en la implementación. Como lo muestra este que están íntimamente ligados al desarrollo. Detrás de informe, ambos grupos de países han avanzado en las los datos fríos sobre los ODM hay personas reales, y no políticas y acciones necesarias, pero el progreso ha avanzar hacia las metas tiene consecuencias inmedia- sido disparejo y más lento de lo previsto. Si se quiere tas y trágicas. En el mundo en desarrollo, semanal- que la visión de la Declaración del Milenio se realice, mente 200.000 menores de cinco años mueren por en- tiene que acelerarse el ritmo; de ahí el título del docu- fermedad y 10.000 mujeres mueren dando a luz. En mento. sólo África subsahariana este año morirán de SIDA dos El presente informe debe leerse en el contexto de la millones de personas. Y en los países en desarrollo 115 revisión general del progreso sobre la agenda de desa- millones de niños no están en la escuela. La necesidad rrollo en 2005, la cual incluye varios otros informes 1 Los ODM provienen de la Declaración del Milenio adoptada por 189 países en la Cumbre del Milenio, de las Naciones Unidas, celebrada en Nueva York en 2000. El Consenso de Monterrey surgió de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo, llevada a cabo en Monterrey, México, en 2002. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 1 C A P Í T U L O 1 importantes: el informe del secretario general de cación, la mitad de las regiones tampoco alcanzará la Naciones Unidas, el informe del Proyecto Milenio de meta de igualdad de género en educación primaria y Naciones Unidas, y el informe de la Comisión para secundaria para 2005, y las perspectivas de alcanzarla África.2 Todos estos informes se complementan entre en la educación terciaria para 2015 son todavía menos sí en la evaluación ­desde sus respectivos puntos de alentadoras. África subsahariana está rezagada en to- vista­ del progreso hacia los ODM y las metas rela- das estas metas. cionadas, y en la identificación de prioridades para la Con este telón de fondo, y contando apenas con agenda futura. Todos comparten el objetivo común de diez años hasta 2015, lograr varios de los ODM pa- hacer más expedito y más amplio el progreso hacia rece un reto abrumador. Pero aunque ciertamente el estas metas. desafío es enorme, es posible avanzar rápidamente. El éxito de regiones y países que han demostrado mejor Desafíos enormes y motivos desempeño constituye una razón de esperanza para de esperanza los demás. Un ejemplo particularmente sorprendente es el de Vietnam, país de bajos ingresos que redujo la A nivel global, las perspectivas de reducir a la mitad la pobreza de 51% en 1990 a 14% en 2002. Y aún en pobreza en términos de ingresos entre 1990 y 2015 muchos países rezagados, incluidos Estados subsaha- ­primer ODM­ son prometedoras. China e India, paí- rianos, se está avanzando y sentando las bases para un ses que tienen los números más altos de gente pobre, mejor desempeño. Es necesario llevar más adelante y han alcanzado un crecimiento fuerte, sostenido, y han acelerar este progreso, dentro del marco de la mejor avanzado de manera importante y rápida en la reduc- asociación para el desarrollo global concebida en ción de la pobreza. Gracias fundamentalmente a sus Monterrey. esfuerzos, Asia oriental ya alcanzó el ODM relativo a la pobreza, y Asia meridional está llegando a la meta. Generación de impulso: una agenda Casi todas las demás regiones en desarrollo también de cinco puntos están progresando sostenidamente y se espera que al- cancen la meta o que lleguen cerca de ésta ­aunque en ¿Cómo generar impulso y fortalecer el progreso? Los cada región algunos países se quedarán cortos y aún países en desarrollo tienen que ponerse a la cabeza en habrá países que a pesar de lograr la meta a nivel na- la articulación e implementación de estrategias que cional continúen teniendo grandes núcleos de pobreza. apunten más alto, para elevarse por encima de las En África subsahariana el entusiasmo ha sido mucho tendencias actuales y acelerar sustancialmente el pro- más lento y casi todos los países están en riesgo de que- greso. Se requieren mejoras de política y de gobierno darse cortos. De hecho, entre 1990 y 2001 la inciden- para fortalecer el crecimiento económico y expandir el cia de pobreza se elevó en esta región. Casi la mitad de desarrollo humano y los servicios clave relacionados. su población vive con menos de US$1 diario. Los países desarrollados también tienen que redoblar En todas las regiones, los riesgos de no alcanzar sus esfuerzos y cumplir los compromisos que adqui- los ODM son mucho mayores en lo que respecta a de- rieron en Monterrey. Proveer más y mejor ayuda es sarrollo humano. Las perspectivas más graves son las parte importante de ello, pero un gran impulso en este de salud. De seguir las tendencias actuales, casi todas aspecto no es la única respuesta. La política de de- las regiones se quedarían cortas ­algunas mucho­ en sarrollo internacional tiene que ir más allá de la ayuda el cumplimiento de las metas de salud y las demás y apuntar a una serie de acciones que sean coherentes relacionadas con éstas, incluidas las de reducción de dentro de un gran empuje general ­incluidas, como la mortalidad infantil y materna, y de mayor acceso a cosa muy importante, las reformas de política co- servicios sanitarios. La cantidad de gente que tiene mercial, pero también otras políticas que afectan el VIH/SIDA continúa creciendo. Las perspectivas son desarrollo, como las que involucran flujos de capital más esperanzadoras en educación, pero en tres de las privado, transferencias de conocimiento y tecnología, seis regiones en desarrollo el ritmo del avance es de- seguridad, y el medio ambiente. masiado lento para alcanzar la meta de que todos los Basado en su análisis, el informe propone una niños completen la escuela primaria. Pese a que en agenda de cinco puntos para acelerar el progreso hacia todas las regiones se ha avanzado significativamente los ODM (recuadro 1.1). Dentro de su cobertura glo- en la reducción de las disparidades de género en edu- bal, enfoca especialmente el África subsahariana, 2 ONU, 2005; UNMP, 2005; Comisión para África, 2005. 2 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 V I S I Ó N G E N E R A L : G E N E R A C I Ó N D E I M P U L S O P A R A A L C A N Z A R L O S O B J E T I V O S D E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O Recuadro 1.1 Una agenda de cinco puntos para acelerar el progreso hacia los ODM Basar los esfuerzos para alcanzar los ODM en estrategias de desarrollo impulsadas por cada país · Hacer operativos los ODM mediante estrategias para la reducción de la pobreza propias del país y dirigidas por éste, ligadas a marcos fiscales de mediano plazo. Los donantes deben utilizar estas estrategias como base para alinear y armonizar su asistencia. Mejorar las condiciones para un crecimiento económico más sólido, dirigido por el sector privado · Fortalecer el manejo fiscal, enfocando la estructura del gasto público. · Mejorar el clima que habilita la actividad privada, eliminando restricciones de regulación e institucionales y fortaleciendo la infraestructura económica. · Mejorar el gobierno, elevando la calidad administrativa del sector público y combatiendo la corrupción. Expandir los servicios relacionados con el desarrollo humano · Incrementar rápidamente la oferta de proveedores de servicios calificados (trabajadores de la salud, maestros). · Proveer mayor financiación y que ésta sea flexible y predecible para estos servicios recurrentes intensivos en costos. · Manejar la cadena de entrega de servicios de tal manera que asegure que el dinero produzca resultados. Eliminar los obstáculos al comercio · Lograr un resultado ambicioso de la Ronda de Doha que realice cabalmente su promesa de desarrollo, incluida particularmente una reforma de primer orden en las políticas de comercio agrícola de los países desarrollados. La Ronda debe terminarse no después de 2006. · Aumentar la asistencia a los países pobres para enfrentar restricciones de frontera que afectan su capacidad de comercio, incluso mediante inversiones en infraestructura decisiva relacionada con el comercio. Incrementar sustancialmente el nivel y la efectividad de la ayuda · Duplicar la asistencia oficial para el desarrollo en los próximos cinco años para respaldar los ODM, particular- mente en los países de bajos ingresos y en África subsahariana, de tal manera que el ritmo del incremento coinci- da con la capacidad de absorción de los receptores. · Mejorar la calidad de la ayuda, avanzando más rápidamente en la alineación y armonización, y con modalida- des de entrega que incrementen la flexibilidad y predecibilidad de esa ayuda. · En 2005 debe alcanzarse la concreción de las propuestas actuales sobre alivio adicional de la carga de la deuda. Ningún alivio adicional de la carga de la deuda debe recortar la provisión de nueva financiación necesaria ni debe debilitar la viabilidad financiera de instituciones financieras internacionales. región que está más lejos de las metas de desarrollo y llados (PMD) y de países de ingreso bajo en dificul- que enfrenta los desafíos más duros para la acelera- tades (PIBD). Pero otras regiones también tienen paí- ción del progreso.3 Pero mucho del análisis de los ses de estos grupos, con características y desafíos simi- países subsaharianos es relevante para países similares lares. Por ejemplo, Asia oriental, aunque se la conozca de otras regiones. Por ejemplo, África subsahariana más por sus grandes economías de mercado emer- contiene el mayor número de países menos desarro- gentes, tiene 6 de los 25 PIBD. 3 El Informe sobre Seguimiento Mundial 2004, preparado para la reunión de primavera del Comité de Desarrollo y publicado en junio de ese año, presentó una evaluación completa de la agenda de política para alcanzar los ODM y los resultados de desa- rrollo relacionados con éstos, mostrando las responsabilidades de todos los actores clave ­países en desarrollo, países desarro- llados e instituciones financieras internacionales­ de acuerdo con el Consenso de Monterrey. Aprovechando ese análisis, este Informe tiene un enfoque más selectivo de áreas clave de la agenda de política, y ofrece una evaluación más profunda de esas áreas. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 3 C A P Í T U L O 1 Apoyo de las iniciativas en estrategias de de los ODM, como al apoyo de los donantes para el desarrollo impulsadas por cada país país. También, mediante revisiones anuales de la imple- mentación de la estrategia, puede constituir un me- Un tema general de este Informe es lo esenciales que canismo de seguimiento del progreso en el programa son las estrategias de desarrollo propias de cada país en de desarrollo, de una manera integrada, y de ajuste del la búsqueda de los ODM. Las ELP propias del país y mismo según sea necesario (gráfico 1.1). dirigidas por éste deben constituir un marco para hacer Para que desempeñen efectivamente este papel es- operativos los ODM a nivel nacional en los países de tratégico y operativo esencial, en muchos países es bajos ingresos. (Estrategias de desarrollo nacionales necesario fortalecer las ELP. En general, se ha progre- equivalentes deben desempeñar este papel en los países sado bastante en la expansión y profundización del de medianos ingresos). En el marco de esta visión del proceso de ELP en los países en desarrollo. En la actua- desarrollo a largo plazo, las ELP deben definir tareas a lidad, 47 países están implementando ELP y otros 12 mediano plazo, acordes con las circunstancias del país, están preparando ELP interinas. De éstos, 33 son paí- para avanzar hacia los ODM y los correspondientes ses subsaharianos. Los países están reflejando progre- resultados de desarrollo. También deben articular un sivamente una posición más central de los ODM den- plan nacional claro y prioridades para lograr esas tro de sus ELP. Además el proceso de ELP se está metas, incluidas reformas de política, fortalecimiento profundizando en diversos aspectos, incluyendo su institucional e inversiones. El programa de desarrollo transparencia y su carácter inclusivo, la articulación de establecido en una ELP debe estar ligado a un marco la agenda de crecimiento, la atención a la creación de fiscal de mediano plazo y a presupuestos anuales para capacidad institucional (por ejemplo, manejo del gasto alinear las asignaciones presupuestarias con las priori- público) y la incorporación de análisis de pobreza e dades del programa. Los donantes deben usar este impacto social. Pero el progreso en estas dimensiones marco de prioridades articuladas a nivel nacional ­y varía de un país a otro. sus implicaciones presupuestales­ para alinear y armo- Mirando al futuro, un área que requiere particular nizar su asistencia. En esta forma, el proceso de la ELP atención es el fortalecimiento de los vínculos entre las puede dar coherencia tanto al establecimiento y la im- ELP y los marcos fiscales, lo cual en la mayoría de los plementación de prioridades nacionales para el logro países exigirá mayor desarrollo de marcos de gasto a GRÁFICO 1.1 La perspectiva y el liderazgo del país son fundamentales para la implementación coherente y efectiva de la agenda de ODM ODM: Marco para la implementación a nivel de país Estrategia de lucha contra la pobreza (ELP) a Traducción de la ELP a términos Visión a largo plazo mediano plazo presupuestales para el desarrollo Objetivos intermedios de desarrollo y metas Para alcanzar los ODM y ligadas a los ODM Marco fiscal Presupuestos los resultados de mediano Estrategia y prioridades de desarrollo: anuales relacionados plazo políticas, instituciones e inversiones para promover el crecimiento y mejorar la entrega de servicios clave Escenarios de expansión Asistencia externa Ayuda predecible, a largo plazo, coordinada con las prioridades de las ELP y relacionada con el marco Revisión anual de implementación de la ELP fiscal Seguimiento del progreso Apoyo para creación de capacidad, Retroalimentación a la ELP para los ajustes coordinado con la ELP necesarios 4 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 V I S I Ó N G E N E R A L : G E N E R A C I Ó N D E I M P U L S O P A R A A L C A N Z A R L O S O B J E T I V O S D E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O mediano plazo. Esto es clave tanto para elevar la efec- El reciente fortalecimiento del crecimiento es sólo tividad operativa de las ELP para las autoridades na- el principio de lo que África subsahariana necesita cionales en la determinación e implementación de las para alcanzar y sostener las mejoras necesarias en los prioridades de desarrollo, como para los donantes, niveles de ingresos. Históricamente, a los países les ha para alinear mejor su apoyo con las prioridades del sido mucho más difícil sostener el crecimiento que ini- país. En casi todos los países de bajos ingresos el logro ciarlo. Para lograr el ODM de pobreza en términos de de los ODM exigirá una gran expansión de los esfuer- ingresos, el África subsahariana tendría que alcanzar zos de desarrollo. Los países deben usar el marco de un crecimiento anual promedio del PIB de alrededor las ELP para evaluar escenarios alternativos que pue- del 7% ­casi el doble de su tasa actual­ a lo largo de dan ayudarles a determinar cómo expandir ese esfuer- la próxima década. Si bien este es un gran desafío, los zo, deduciendo las implicaciones para una intensifica- logros pasados de países de otras regiones y de al- da reforma de política doméstica, la movilización de gunos subsaharianos muestran que es posible un pro- asistencia externa adicional y el mejoramiento de la greso rápido, siempre que el compromiso con la re- capacidad de absorción. forma y el apoyo de los socios para el desarrollo sean suficientes. Impulso y sostenimiento del crecimiento Las prioridades específicas y la secuencia de las ac- económico ciones para promover el crecimiento varían necesaria- mente de un país a otro. Entre los países en desarrollo Las ELP y otras estrategias nacionales de desarrollo tie- hay considerable diversidad de circunstancias eco- nen que definir programas claros para promover un nómicas. La sola África subsahariana contiene países desarrollo económico más fuerte y sostenido, y los go- de medianos ingresos y países menos desarrollados, biernos tienen que comprometerse firmemente con países grandes y pequeñas economías insulares, países esos programas. El crecimiento es esencial para alcan- ricos en recursos (incluso exportadores de petróleo) y zar los ODM y los resultados de desarrollo relacio- países pobres en recursos, países costeros y países sin nados. Reduce directamente la pobreza y expande los litoral, y también países que experimentan conflictos recursos y capacidades para lograr los ODM distintos y otras formas de tensión severa. De manera que el de los de ingresos. En los últimos años los países en detalle de la agenda de política para el crecimiento a desarrollo han alcanzado un estimulante avance en nivel de país tiene que definirse como parte de las es- crecimiento económico, gracias al progreso continuo trategias de desarrollo del país del que se trate. Miran- en el mejoramiento de políticas y la gobernabilidad. En do los distintos países, el análisis de este Informe en- 2004 el crecimiento del PIB en los países en desarrollo cuentra que tres áreas generales requieren particular fue de 6,7% en promedio, el más alto nivel registrado atención. en tres décadas. África subsahariana también parece estar doblan- FORTALECER EL PROGRESO EN LA GESTIÓN do la esquina. Doce países de la región ­entre ellos MACROECONÓMICA Ghana, Malí, Mozambique, Tanzania y Uganda­ es- El manejo macroeconómico ha mejorado en todas las tán experimentando aceleraciones del crecimiento del regiones; sin embargo, el progreso ha sido disparejo y tipo más comúnmente asociado con otras regiones, en muchos países sigue siendo frágil. La principal área con un crecimiento anual promedio del PIB superior a que requiere atención es el manejo fiscal, particu- 5,5% desde mediados de la década de los noventa. larmente la estructura y la calidad del gasto público, Muchos países africanos enfrentan desventajas espe- a fin de crear más espacio fiscal para gastos priori- cíficas de la región, entre ellas geografía desfavorable, tarios y asegurar al mismo tiempo la sostenibilidad vulnerabilidad a calamidades y enfermedad difundi- fiscal. Un mejor manejo del gasto público permitiría da. De todas maneras, lo mismo que en otras regio- que las asignaciones de gasto para promoción del cre- nes, las políticas y las instituciones son importantes cimiento y reducción de la pobreza se elevaran de para lograr mayor crecimiento. Las diferencias en po- forma coherente con una posición sostenible tanto fis- líticas e instituciones explican en gran medida las cal como de deuda. En muchos países todavía hay diferencias en crecimiento y reducción de la pobreza considerable campo para mejoras de esta naturaleza entre África subsahariana y otras regiones, y entre dis- en el gasto. Un manejo fiscal sólido y estabilidad ma- tintos países subsaharianos. Unas políticas sólidas croeconómica son también puntales importantes de también ubican a los países en mejor posición para en- un ambiente que conduzca al crecimiento de la inver- frentar reveses económicos. sión privada. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 5 C A P Í T U L O 1 MEJORAR EL CLIMA QUE HABILITA sión más operación y mantenimiento) tendrá que LA ACTIVIDAD DEL SECTOR PRIVADO aumentar en todas las regiones para apoyar un Un sector privado vigoroso impulsa el crecimiento eco- crecimiento más fuerte y una entrega de servicios nómico, pero el gobierno juega un papel vital en la coherente con las metas de los ODM. Pero en África creación de un clima en el que pueda florecer el em- subsahariana ese gasto tendrá que duplicarse, de prendimiento. Un ambiente empresarial mejorado no cerca de 4,7% del PIB en los últimos años a 9,2% solamente ofrece inversión privada más alta y más pro- durante la próxima década ­lo que significa un ductiva, sino que además expande el sector privado al gasto anual promedio de US$20.000 millones en establecer un campo de juego nivelado ­que estimula infraestructura y una necesidad de alrededor de la pequeña empresa (a menudo el segmento empresa- US$10.000 millones anuales de financiación ex- rial más dinámico), induce un cambio de la economía terna adicional. El incremento del gasto tendrá que informal a la formal y aprovecha mejor las energías de ser bien manejado para asegurar la efectividad y la mujer. Un mejor ambiente empresarial es esencial la calidad, en tanto que el ritmo del incremento también para atraer más inversión extranjera. Se nece- dependerá de la capacidad institucional y de las sita actuar en dos frentes: condiciones macroeconómicas de los países invo- lucrados. · Mejorar el ambiente regulador e institucional para la actividad privada, concentrándose en simplificar FORTALECER LA GOBERNABILIDAD las regulaciones para iniciar una empresa, asegurar DEL SECTOR PÚBLICO los derechos de propiedad, y fortalecer la ejecución Mejorar el gobierno ­mejorar el manejo del sector pú- de contratos y el gobierno de la ley. También se ne- blico, controlar la corrupción­ es un cometido que se cesita mejorar el acceso a financiación, pero éste extiende a toda esta agenda porque es crucial tanto depende fundamentalmente de los mismos puntales para el ambiente empresarial del sector privado como reguladores e institucionales. En estos aspectos, para las intervenciones de desarrollo del sector públi- África subsahariana está considerablemente reza- co. Si bien en la mayoría de los países el gobierno está gada con respecto a otras regiones. Los países de- mejorando, en muchos se necesita acelerar las refor- ben usar las medidas y los diagnósticos mejorados mas. África subsahariana ha registrado un estimulante del ambiente empresarial privado actualmente dis- progreso en representación política, lo que refleja una ponibles ­como los Indicadores de Doing Business tendencia hacia procesos participativos generales que y las Encuestas sobre Clima Inversión del Banco habilitan a los ciudadanos para influir en la formu- Mundial­ como guía para sus acciones y para con- lación de políticas y para exigir responsabilidad a los trolar el progreso. También se necesitan mayores líderes. El progreso ha sido menor en materia de ma- reducciones de las barreras comerciales (discutidas nejo del sector público y de efectividad institucional. enseguida) para mejorar el clima para la inversión Pero las mejoras en instituciones políticas pueden crear privada y el crecimiento. el ímpetu necesario para fortalecer las instituciones de · Incrementar sustancialmente la inversión en infra- gobierno económico. El Mecanismo Africano de Eva- estructura física, promover la participación privada luación Paritaria, introducido recientemente por la y revertir el descenso de la inversión pública que Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD), persistió durante gran parte de la última década de la Unión Africana, se concentra en mejorar el go- ­reconociendo que el grueso del incremento de la bierno y podría dar ímpetu. Informados por las revi- inversión en infraestructura, especialmente en Áfri- siones de pares, los países deben desarrollar estrategias ca subsahariana, tendrá que provenir del sector de creación de capacidad, en tanto que NEPAD consti- público. Los vacíos de infraestructura son particu- tuye un foro para compartir prácticas óptimas, refor- larmente graves en África subsahariana, lo que zar la presión de pares y abogar por apoyo externo. refleja un bajo nivel de inversión en el pasado y Los socios externos deben apoyar el fortalecimiento de también las grandes necesidades que impone la de- ese prometedor marco de reforma liderado por África. safiante geografía de la región ­por ejemplo, de Los países desarrollados también pueden ayudar a transporte que una áreas rurales distantes con los vencer la corrupción exigiendo altos estándares a sus mercados (clave para impulsar la agricultura, a la compañías activas en países en desarrollo, incluido un cual corresponde el grueso del empleo en la ma- respaldo de alto nivel político a la Iniciativa Transpa- yoría de los países), y de infraestructura regional rencia de las Industrias Extractivas. que vincule a los países sin litoral con el mercado El contexto para el crecimiento económico en Áfri- internacional. El gasto en infraestructura (inver- ca subsahariana también parece estar mejorando en 6 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 V I S I Ó N G E N E R A L : G E N E R A C I Ó N D E I M P U L S O P A R A A L C A N Z A R L O S O B J E T I V O S D E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O términos de la perspectiva de paz y seguridad de la adapten sus políticas e incrementen la productividad región, con cierto descenso de la incidencia de conflic- del proveedor. Entre las estrategias que han demostra- tos. Sin embargo, prevenir, manejar y recuperarse de do ser efectivas se cuentan: los conflictos siguen siendo desafíos de primer orden en la región. · Ajustes pragmáticos de los estándares de reclu- Las posibilidades de crecimiento a largo plazo de- tamiento y entrenamiento, para incrementar la pro- penden también de asegurar la sostenibilidad ambien- ducción de los maestros y de los trabajadores de la tal. Un elemento importante de la agenda es elevar el salud de la comunidad. acceso a opciones de energía limpia, confiable y econó- · Despliegue y manejo cuidadosos de los proveedores micamente al alcance. También lo es el chequeo de la de servicios, para evitar la subutilización. degradación ambiental, para mitigar la amenaza de · Uso máximo de incentivos no salariales para hacer una mayor volatilidad climática. La sostenibilidad am- atractivos los puestos de trabajo en el sector públi- biental es, de por sí, un ODM, pero tiene vínculos fuer- co, especialmente en áreas rurales. tes con el logro de muchas otras metas. · Ajustes salariales selectivos para los trabajadores más altamente calificados (como médicos) del sec- tor público, para restringir la migración. Refuerzo de la prestación de servicios · Inversiones económicamente eficientes en capaci- Los ODM de desarrollo humano requieren una gran dad de entrenamiento médico, de enfermeros y de expansión de los servicios de educación y salud ­in- maestros, para complementar las estrategias a más cluidos educación primaria, atención médica básica y corto plazo señaladas en los puntos anteriores. control de enfermedades como el VIH/SIDA, y el acce- so de la mujer a la educación y a atención médica­, y Los donantes tienen un papel importante que jugar de la infraestructura de acueductos y sanitaria, la cual en la atención a la crisis de trabajadores de la salud. está estrechamente ligada a los resultados en salud. Las Los países desarrollados que se benefician de personal deficiencias son más serias y requieren una expansión médico entrenado en África pueden ayudar a financiar más urgente en África subsahariana. mayores instalaciones de entrenamiento en los países Lo mismo que con la agenda para el crecimiento, de origen y asistir a esos países en la recuperación de las prioridades de acción en materia de expansión de préstamos para estudios médicos. los servicios de desarrollo humano tienen que deter- minarse en el contexto de las estrategias de desarrollo MOVILIZAR FINANCIACIÓN FLEXIBLE Y propias del país. Lo apropiado de intervenciones in- PREDECIBLE dividuales, sean éstas "logros rápidos" o esfuerzos a Los países en desarrollo han incrementado las asigna- más largo plazo, tiene que evaluarse dentro de estos ciones presupuestarias para educación y salud, pero marcos específicos por país. El análisis contenido en para alcanzar los ODM muchos tienen que esforzarse este Informe revela que casi todos los países enfrentan más. Para educación, el 20% del presupuesto recu- tres desafíos cruciales en la expansión de la entrega de rrente es la pauta de la Iniciativa Vía Rápida de servicios. Educación para Todos (FTI), en tanto que el promedio en los países subsaharianos es de 15%. Para salud, en INCREMENTAR LA OFERTA DE 2000 los gobiernos africanos fijaron una meta de 15% PROVEEDORES DE SERVICIOS CALIFICADOS del presupuesto recurrente, muy por encima de su ac- La expansión de los servicios de educación y salud a tual promedio de 8%. la escala necesaria para alcanzar los ODM va a reque- Pero la mayor asignación de recursos fiscales pro- rir grandes incrementos de la oferta de maestros, mé- pios de los países no será suficiente; se requiere un dicos, enfermeros y trabajadores comunitarios de la incremento sustancial de la financiación externa. Al- salud, especialmente en África subsahariana. Las esti- canzar el ODM de educación primaria universal en los maciones indican que la región necesitará triplicar su países de bajos ingresos supondrá como mínimo fuerza laboral en salud para 2015, con un millón de US$3.000 millones anuales de financiación externa trabajadores adicionales. El impacto del SIDA sobre la adicional. Para las metas de salud se necesita mucho fuerza laboral está exacerbando el problema de ca- más; como mínimo US$25.000 millones al año. Es pacidad en países como Malawi, Tanzania y Zambia. igualmente importante introducir cambios profundos La escasez de recursos humanos seguramente va a ser en la naturaleza del apoyo de los donantes. Una parte una limitación determinante en la expansión de ser- significativa de la asistencia bilateral cae por fuera de vicios, especialmente en salud, a menos que los países los procesos de planeación y de presupuesto naciona- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 7 C A P Í T U L O 1 les. Los costos de transacción fuerzan severamente la sos, involucrar a la sociedad, controlar resultados limitada capacidad administrativa de los países. A y financiar bienes públicos globales con respecto a menudo los flujos de ayuda son volátiles. Y frecuente- enfermedades individuales, estas funciones tienen mente no hay conexión entre los tipos de gastos que que coordinarse mejor a nivel global y alinearse a los países necesitan para financiar la expansión de los nivel de país con planes sectoriales encabezados servicios de educación y salud ­costos recurrentes, por el gobierno, y con procedimientos armoniza- locales, en gran medida de personal­ y lo que proveen dos de compras, desembolsos y reportes. El Foro los donantes bilaterales ­financiación en especie, asis- de Alto Nivel para los ODM de Salud, creado en tencia técnica. Aproximadamente dos tercios de la 2003, ofrece una plataforma para esta reconsi- ayuda para educación se da en forma de asistencia deración conjunta de la arquitectura global de técnica. salud y para el desarrollo de principios y están- La financiación flexible y predecible es especial- dares comunes de buena práctica para embarcarse mente importante para estos servicios intensivos en en asociaciones globales de salud a nivel de país. costos recurrentes. Entre las prioridades para mejo- rar la entrega de financiación para estos servicios MEJORAR LA GESTIÓN DE LA CADENA están: DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS El manejo sólido del gasto y el enfoque en los resulta- · Darle flexibilidad a la ayuda. Toda ayuda debe dos de desarrollo son acciones cruciales para la entre- apoyar prioridades identificadas en ERP y en planes ga efectiva de servicios. De éstas depende también que sectoriales avalados. En países que cumplan los se concrete la ayuda incrementada, especialmente en la umbrales de manejo del gasto público, debe pro- forma de apoyo presupuestario flexible. El manejo só- veerse más ayuda como apoyo presupuestario. lido del gasto requiere sistemas que cumplan los um- · Crear un marco de financiación estable para la Ini- brales estándar de integridad y eficiencia, para la for- ciativa Vía Rápida. Para fortalecer la FTI, los socios mulación, la asignación y el reporte presupuestarios. deben asumir compromisos de incremento anual de En varios de los países más necesitados de apoyo ex- financiación para educación primaria que sean terno para costos recurrentes, estos sistemas son dema- controlables, públicos y de largo plazo. El objetivo siado débiles para que los donantes puedan confiar en debe ser un incremento significativo a partir de lo que los recursos puedan rastrearse y ser bien utiliza- previsto por cada socio para 2005, que el secreta- dos. Los donantes están asignando una alta prioridad riado de la FTI debe controlar. Los compromisos a la creación de capacidad en esta área, pero el avance anuales de fondos deben ayudar a llenar vacíos de depende decisivamente del compromiso doméstico con financiación acordados para países respaldados la reforma. donde los socios tengan presencia o interés; cuales- Concentrarse en los resultados de desarrollo re- quiera fondos residuales deben asignarse al Fondo quiere la capacidad para recoger y analizar informa- para el Desarrollo del Programa de Educación de la ción en tiempo real sobre el avance en los ODM. Es FTI o Fondo Catalizador. necesario que los países puedan rastrear la tasa de ter- · Armonizar las iniciativas globales de salud con las minación de la escuela primaria y utilizar encuestas políticas y prioridades nacionales. Se necesitan re- regulares de hogares y seguimiento centinela para ob- cursos externos adicionales para prevenir y atacar tener datos sobre mortalidad infantil y materna y en- las enfermedades infantiles, reducir la mortalidad fermedades contagiosas de primer orden. Dado que materna, expandir el tratamiento para VIH/SIDA y estos indicadores mejoran con relativa lentitud, tam- avanzar en la lucha contra la malaria y la tubercu- bién es importante tener indicadores intermedios de losis. Los incrementos de los fondos de donantes progreso ­por ejemplo, medidas de eficiencia del sis- tienen que ser de largo plazo y alineados con las tema como las desarrolladas por la FTI para edu- prioridades de los países. La comunidad interna- cación. La Health Metrics Network, un consorcio de cional para la salud necesita urgentemente con- donantes en salud, está desarrollando un marco simi- templar todas las opciones, a fin de asegurar que lar. El progreso también exige una mejor base de los programas globales organizados en torno a evidencias para la política, creada a partir de la evalua- intervenciones específicas en salud no minen la co- ción rigurosa del impacto de programas clave. herencia de las estrategias de salud, la asignación En últimas, fortalecer la entrega de servicios y ase- equilibrada de recursos ni el fortalecimiento de los gurar que los servicios lleguen a la gente pobre requiere sistemas de salud del país. Preservando los manda- acciones para mejorar las relaciones esenciales de res- tos que estos programas tienen de movilizar recur- ponsabilidad identificadas en el Informe sobre el Desa- 8 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 V I S I Ó N G E N E R A L : G E N E R A C I Ó N D E I M P U L S O P A R A A L C A N Z A R L O S O B J E T I V O S D E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O rrollo Mundial 2004: sensibilidad de los gobiernos a tura que en manufacturas. Puntos de referencia am- las demandas de los ciudadanos a través del proceso biciosos ayudarían a guiar las negociaciones: político; sensibilidad de los proveedores de servicios a los clientes; y efectividad de las agencias gubernamen- · Agricultura: reducir todos los aranceles agrícolas a tales en la conversión de recursos en resultados.4 Las no más del 10%, eliminar los subsidios a las expor- debilidades en estas relaciones de responsabilidad pue- taciones agrícolas, y desconectar completamente de den constituir la amenaza más fuerte para la entrega la producción los subsidios agrícolas y el apoyo ru- efectiva de servicios. Pero los países están progresando. ral doméstico. Al manejo sectorial puede ayudársele mediante normas · Manufacturas: eliminar los aranceles a los produc- claras de financiación, reclutamiento por competencia, tos manufacturados. concentración en resultados, atención a estándares de · Servicios: comprometerse con el libre comercio efectividad del costo y estrategias para hacer uso efec- transnacional en servicios entregados a través de tivo del sector privado. Sobre todo, los gobiernos pue- redes de telecomunicaciones, complementado con den fortalecer la influencia de los clientes en el punto acciones para liberalizar la migración temporal de de entrega del servicio, mediante el poder de la infor- proveedores de servicios. mación, participación directa en el control y manejo de la instalación escolar o de salud, y uso de transferen- Para que estas acciones contribuyan a alcanzar los cias condicionales de efectivo. ODM, deben haberse completado en 2015, y para 2010 debe haberse logrado un gran avance. Un compromiso significativo en política comer- Cumplimiento de la promesa de desarrollo cial de algunos de los países en desarrollo es una parte hecha por el comercio esencial e igualmente urgente de la agenda para rea- lizar el potencial del comercio para el desarrollo, LA AGENDA DE DESARROLLO DE DOHA incluido el sondeo de las mayores posibilidades de Mejorar el acceso de los países en desarrollo al merca- expansión comercial entre ellos. Las restricciones co- do daría un gran impulso al crecimiento económico y merciales generalmente son mucho mayores en los al progreso hacia los ODM. La liberalización comercial países en desarrollo que en los desarrollados y, en multilateral, recíproca, ofrece el mejor medio para promedio, son máximas en África subsahariana, Asia realizar la promesa de desarrollo del comercio. Por meridional, y Medio Oriente y África del norte. tanto, es fundamental que la Ronda de Doha produz- Una Ronda de Doha ambiciosa generaría grandes ca un resultado oportuno en pro del desarrollo. De ganancias para el mundo como un todo y para los paí- acuerdo con lo verificado hasta la fecha, existe un ries- ses en desarrollo. Casi todas las estimaciones ubican go significativo de que no se produzca más que un re- las ganancias de un resultado de esa naturaleza en más sultado limitado, "común y corriente". Tal resultado de US$250.000 millones anuales en 2015, de los cua- no solamente reduciría el potencial del comercio para les entre el 33 y el 40% sería para los países en de- ayudar a alcanzar los ODM, sino que además podría sarrollo ­lo que es superior a su participación del 20% significar una mayor erosión del sistema de comercio del PIB mundial. Esto significaría un impulso al PIB multilateral. cercano al 2% para los países de bajos ingresos y del La declaración ministerial de Doha en 2001 puso 1,3% para África subsahariana. Las estimaciones co- el desarrollo en el centro de la agenda de reforma co- rrespondientes para un resultado poco ambicioso, co- mercial. La comunidad internacional tiene que elevar mún y corriente, de Doha son 0,3% y 0,1%, respecti- el nivel de sus ambiciones con respecto a la Ronda de vamente. Más de tres quintos de las ganancias globales Doha y propender por un resultado igual a esa visión. estimadas están relacionados con la reforma del co- Los esfuerzos deben concentrarse en una reversión de mercio agrícola. Las estimaciones de los réditos se re- primer orden de las barreras de mercado, particular- fieren únicamente a la reforma del comercio de mer- mente una transformación de la política de comercio cancías y captan principalmente utilidades estáticas. agrícola de los países de altos ingresos. Teniendo en Una liberalización significativa de los servicios podría cuenta las medidas tanto arancelarias como no aran- incrementar considerablemente los beneficios ­in- celarias, la política comercial de los países de altos in- clusive multiplicarlos para algunas de dichas estima- gresos es más de siete veces más restrictiva en agricul- ciones. 4 Banco Mundial, 2003. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 9 C A P Í T U L O 1 AYUDA PARA EL COMERCIO desmonte de las preferencias y las pérdidas de ingre- Complementando un ambicioso resultado de Doha, la sos fiscales. También se cuentan acciones por parte de ayuda para el comercio debe expandirse sustancial- grandes importadores para minimizar la incidencia de mente. Para que muchos países de bajos ingresos pue- medidas no arancelarias (cuotas, requerimiento de li- dan aprovechar cabalmente las oportunidades emana- cencias, estándares para los productos relacionados das de un mejor acceso al mercado, así como de sus con la salud y la seguridad) sobre las exportaciones de propias reformas comerciales, se necesita enfrentar las los países pobres. Independientemente de su intención, restricciones aduaneras a su capacidad comercial. Esto los estándares válidos en la frontera para la regulación es válido particularmente para los países menos desa- de productos tienen un impacto restrictivo de primer rrollados, la mayoría africanos, para los cuales la falta orden en el comercio y afectan desproporcionadamen- de capacidad y de competitividad comercial es la ma- te a los países pobres. Reducir su incidencia en estos yor limitación. La agenda incluye mejorar la logística países, incluso mediante la asistencia en la creación de y la facilitación comercial, fortalecer infraestructura capacidad para responder a las exigencias reguladoras, fundamental relacionada con el comercio (como el tendría grandes beneficios. transporte) y reformar más las políticas que crean in- INTEGRACIÓN REGIONAL clinaciones contrarias a las exportaciones. Una gran cantidad de estudios de diagnóstico de Acuerdos comerciales regionales también pueden ayu- integración comercial acometidos por países menos de- dar a elevar el comercio para el desarrollo, siempre sarrollados dentro del Marco Integrado para la Asis- que no distraigan a los países en la búsqueda de un tencia Técnica Relacionada con el Comercio, han iden- ambicioso resultado de Doha. La completa realización tificado dónde puede utilizarse la ayuda para crear de las contribuciones para el desarrollo de los acuerdos capacidad comercial. El Marco Integrado, empresa de integración regional tanto norte-sur como sur-sur, conjunta de agencias multilaterales, donantes bilatera- supone que los países en desarrollo que sean miembros les y gobiernos de países menos desarrollados, ofrece de estos acuerdos implementen una liberalización sig- un mecanismo para identificar prioridades y asignar nificativa no discriminatoria, además de conceder asistencia adicional para inversiones relacionadas con acceso preferencial a los países socios. Debido a que el comercio y apoyo para reformas de política. Hasta muchos países subsaharianos todavía dependen de los la fecha los recursos provistos para el Marco Integrado impuestos de importación para una parte importante solamente han podido apoyar asistencia técnica de de los ingresos del gobierno, preocupaciones fiscales, pequeña escala. Pero el Marco ofrece un vehículo pree- así como la capacidad de poner en funcionamiento laborado para impulsar la ayuda para el comercio, res- fuentes alternativas de ingresos, son factores determi- paldado por la mayor integración de la agenda de crea- nantes para la velocidad de la liberalización apropia- ción de capacidad comercial en las ELP de los países. da. Los acuerdos que la Unión Europea y Estados Uni- dos están negociando con los países en desarrollo, PREFERENCIAS ARANCELARIAS pueden hacer mucho bien siempre que estén diseña- Políticas recientes de los países de la OCDE han hecho dos de tal manera que den prioridad a las considera- énfasis en preferencias arancelarias para países peque- ciones de desarrollo. ños y pobres, principalmente para los menos desarro- llados y los subsaharianos. Mientras que las acciones Incremento de la ayuda y de su efectividad para hacer más efectivas las preferencias arancelarias existentes ­por ejemplo, mediante la adopción de nor- mas de origen liberales, comunes­ serían beneficiosas EXPANDIR LA ASISTENCIA OFICIAL PARA a corto plazo, a largo plazo el foco de atención debe EL DESARROLLO (AOD) cambiar hacia formas alternativas de asistencia comer- Los países en desarrollo tienen que hacer mayores es- cial que generen mayores beneficios para los recep- fuerzos para movilizar más recursos domésticos a fin tores y que distorsionen menos el comercio. Las prefe- de acelerar el progreso hacia los ODM ­moviéndose rencias arancelarias han tenido un valor limitado para más vigorosamente para impulsar el crecimiento eco- muchos países africanos y tienen efectos negativos nómico, fortaleciendo la administración fiscal y mejo- sobre el funcionamiento del sistema de comercio glo- rando la eficiencia del gasto. También tienen que apro- bal. Entre las medidas alternativas están mayor asis- vechar reformas que eleven su capacidad de atraer tencia financiera para fortalecer la capacidad comer- flujos netos de capital privado, especialmente inver- cial y ayudar a los países a enfrentar los costos de sión extranjera directa. Más aún, en muchos países las ajuste de la reforma de política comercial, incluidos el remesas de trabajadores se están convirtiendo en una 10 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 V I S I Ó N G E N E R A L : G E N E R A C I Ó N D E I M P U L S O P A R A A L C A N Z A R L O S O B J E T I V O S D E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O fuente cada vez más importante de financiación pri- más en la reducción de la pobreza. Reducir la pobreza vada externa. y la impotencia que conlleva la privación humana es En todo caso, para casi todos los países de bajos quizá la forma más efectiva de promover la paz y la se- ingresos la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) guridad a largo plazo. Y cuesta menos: duplicar la sigue siendo una fuente primordial de financiación ex- AOD significaría menos de un décimo de lo que los terna, y para los países pobres y menos desarrollados países de altos ingresos destinan a gasto militar. Ade- sigue siendo la fuente predominante. En África sub- más es evidentemente viable, puesto que representa sahariana, que alberga la mayoría de estos países, los sólo alrededor del 0,2% del Ingreso Nacional Bruto flujos oficiales constituyen alrededor de dos tercios de (INB) de los países de altos ingresos. los flujos de capital. Aun con mayores esfuerzos para movilizar más recursos domésticos y atraer más flujos AJUSTAR LA AYUDA CON LA CAPACIDAD de capital privado, estos países necesitarán un incre- DE ABSORCIÓN mento sustancial de la AOD para mejorar sus posibili- Tanto la forma de asignar la ayuda entre los países dades de alcanzar los ODM. En los países de medianos como la forma de secuenciar los incrementos dentro de ingresos la ayuda juega un papel mucho menor pero de los países tienen que alinearse con la capacidad de todas maneras importante, impulsando reformas, apo- absorción de los receptores. La disposición de los paí- yando esfuerzos para enfrentar concentraciones de po- ses para usar incrementos significativos de ayuda breza y ayudando a contrarrestar reveses. externa varía considerablemente. La determinación de Los donantes están empezando a responder a la los países a los que deba dirigirse por el "carril rápido" necesidad de incrementar la ayuda, en consonancia depende de la solidez y fortaleza del sentido de propie- con sus compromisos de Monterrey. Los volúmenes de dad de los programas de desarrollo articulados en sus ayuda se han venido recuperando desde 2001, después ELP, así como del avance en materia de gobierno y de de una década de descenso casi continuo. Entre 2001 capacidad institucional para implementarlos, y debe y 2003 la AOD neta se incrementó en el 12% en tér- abordarse país por país, a través del diálogo normal minos reales. Si bien esto es estimulante, la ayuda sigue entre donantes y receptores. estando muy por debajo de lo que los países pobres Varios países de bajos ingresos, incluidos algunos necesitan y pueden usar efectivamente. Para crear sufi- subsaharianos, han demostrado la capacidad para ma- ciente impulso en el progreso hacia los ODM se necesi- nejar efectivamente una expansión de los esfuerzos de ta como mínimo una duplicación de la AOD en el desarrollo respaldados por asistencia externa. Ejemplo curso de los próximos cinco años. Es probable que se de ello son la expansión de la educación primaria en requieran incrementos mayores después de ese período Tanzania; el rápido desarrollo de la estructura rural de y hasta 2015. La necesidad de más AOD es especial- Indonesia en sus kecamatans; la acelerada expansión mente grande en África subsahariana ­y el análisis su- del acceso de la gente pobre a servicios primarios de giere que, asumiendo que los países continuaran y for- salud, y de los programas para combatir el VIH/SIDA talecieran sus reformas de política e institucionales, la en Uganda; la transformación del desempeño de Mo- región podría usar efectivamente el doble de ayuda zambique en materia de crecimiento económico, apro- durante un período de cinco años. vechando significativos flujos de ayuda para apoyar Para dar muestras de que los recursos necesarios reformas e inversiones domésticas expandidas, y la rá- van a llegar, 2005 es un momento oportuno para que pida reducción de la pobreza y de la incidencia de los donantes eleven sus compromisos iniciales pos- azotes como la malaria en Vietnam. Un reciente tra- Monterrey y los extiendan a un horizonte más largo, bajo detallado sobre la capacidad de absorción de hasta 2010 o más allá. Solamente la mitad de los Etiopía, llevado a cabo por el Banco Mundial en coo- donantes del Comité de Asistencia para el Desarrollo peración con el gobierno, muestra la factibilidad de (CAD) ha anunciado compromisos de ayuda más allá que se utilicen efectivamente incrementos sustanciales de 2006. Los demás deben hacerlo en 2005. de la ayuda en apoyo de los ODM, aunque también Pese a que los volúmenes de ayuda están aumen- subestima la importancia de dar una secuencia apro- tando, es importante asegurar que los objetivos estra- piada a la ayuda para minimizar costos y asegurar los tégicos y de seguridad de los donantes no desplacen la resultados de desarrollo deseados. También hay mu- ayuda para el desarrollo a los países pobres, para res- chos países cuya capacidad de absorción es débil y para paldar los esfuerzos de éstos por alcanzar sus ODM. los que es necesario medir más los incrementos de la Últimamente se han comprometido grandes montos de ayuda. La capacidad de absorción no es ni estática ni ayuda para países geopolíticamente importantes. Se exógena a la ayuda; la ayuda puede ser un instrumen- necesita mayor equilibrio en la ayuda, concentrándose to para acelerar la creación de capacidad. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 11 C A P Í T U L O 1 ADAPTAR LA AYUDA A LAS NECESIDADES DE tados y que permitan promover el crecimiento y re- LOS PAÍSES POBRES EN DIFICULTADES ducir la pobreza, y para aliviar la asfixia económica. El apoyo para la creación de capacidad es especial- La implementación continua y efectiva de la iniciativa mente importante para los PIBD. Una ayuda debida- PPME sigue siendo clave. Las Juntas Ejecutivas del FMI mente programada y dirigida puede ser efectiva en y del Banco Mundial han avalado elementos centrales estas situaciones. Son elementos clave de un apoyo de un marco de sostenibilidad de la deuda para países efectivo secuenciar apropiadamente la ayuda dentro de de bajos ingresos que apoyaría a estos países en sus un compromiso a largo plazo (en vez de darle un enfo- esfuerzos por alcanzar los ODM sin crearles problemas que aleatorio), y usar instrumentos y entregar meca- futuros de deuda y los mantendría en un camino sos- nismos que sean sensibles a condiciones locales especí- tenible. Con respecto a propuestas recientes de alivio ficas, a la vez que apoyen la creación de capacidad adicional de la deuda, deben hacerse esfuerzos por institucional nacional a largo plazo. Una ayuda bien alcanzar el cierre de las mismas en 2005. Ningún ali- programada también puede ser muy productiva en res- vio adicional de la deuda debe recortar la provisión de puesta a golpes exógenos adversos, al ayudar a limitar la nueva financiación necesaria, la cual para estos paí- la desviación de recursos para el desarrollo hacia es- ses debe ser primordialmente en forma de donaciones. fuerzos de alivio a corto plazo. Tampoco debe poner en peligro la viabilidad financiera de las instituciones financieras internacionales. Me- MEJORAR LA CALIDAD DE LA AYUDA didas recientes para incrementar la participación de las Incrementar la calidad de la ayuda es tan importante donaciones en financiación concesionaria de parte de como incrementar su cantidad. Como ya se dijo en re- la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y otros lación con la financiación de servicios de desarrollo bancos multilaterales de desarrollo, y para vincular la humano, la ayuda suele ser fragmentada y volátil, ali- mezcla de donaciones y préstamos con la sostenibi- neada más con las agendas y preferencias de los do- lidad de la deuda de los receptores, representan me- nantes que con las prioridades del país receptor, y con- joras notables en el marco para la asistencia a los paí- lleva altos costos de transacción. A estos aspectos se les ses pobres. está dando más atención y se está logrando avanzar, MODALIDADES FINANCIERAS pero de una manera lenta y dispareja. El resultado y el INNOVADORAS seguimiento del segundo Foro de alto nivel sobre efec- tividad de la ayuda, celebrado en París en marzo de El año 2005 también debe registrar progreso en el tra- 2005, tiene que conducir a un progreso significativo. bajo que está en marcha, evaluando los méritos y la Áreas de atención clave están alcanzando una alinea- factibilidad de las modalidades innovadoras para mo- ción estratégica y operativa más precisa con las es- vilizar recursos con los cuales financiar los incremen- trategias propias del país y encabezadas por éste (ELP tos necesarios de la ayuda y asegurar su disponibilidad u otras estrategias de desarrollo nacional), mejorando oportuna. Como ejemplo de esas modalidades están la la predecibilidad de la ayuda (incluido el logro de propuesta International Finance Facility y los impues- compromisos a más largo plazo cuando el desempeño tos globales relacionados con importantes externalida- del receptor los justifica) y fortaleciendo enfoques en des internacionales, como las emisiones de gas carbó- los resultados de desarrollo. La Declaración de París nico. Arreglos mixtos que combinan flujos que tienen sobre Efectividad de la Ayuda, que apunta hacia me- diferentes características y términos financieros para joras en éstas y otras áreas, tiene que implementarse incrementar las condiciones concesionarias o conse- firmemente y de manera expedita. Un resultado no- guir un efecto de palanca, ofrecen también posibilida- table del Foro de París fue la adopción de un conjun- des para aumentar los recursos para la agenda de to de indicadores de calidad de la ayuda que servirán ODM, incluso en países de medianos ingresos que tie- para un control más estrecho del progreso y para nen grandes núcleos de pobreza, y para financiar bie- reforzar las responsabilidades de donantes y re- nes públicos globales y regionales. Finalmente, la esca- ceptores. la impresionante de los aportes privados en respuesta al reciente tsunami asiático, así como contribuciones ALIVIO DE LA DEUDA privadas de primer orden a causas como la lucha con- Para los países pobres muy endeudados (PPME) el ali- tra el VIH/SIDA, señalan la importancia de explorar vio de la deuda es importante con miras a ensanchar el formas de elevar el papel y la efectividad de los aportes espacio fiscal para incrementos del gasto muy necesi- voluntarios para apoyar el desarrollo. 12 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 V I S I Ó N G E N E R A L : G E N E R A C I Ó N D E I M P U L S O P A R A A L C A N Z A R L O S O B J E T I V O S D E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O Fortalecimiento y mejora países de medianos ingresos han sido vehementes en la del apoyo de las instituciones petición de reducciones de los costos de negociación financieras internacionales con los bancos, especialmente cuando esos costos sur- gen en el contexto de ejercicios de reabastecimiento de ¿Cómo están contribuyendo las instituciones finan- fondos concesionarios a los que éstos no pueden acce- cieras internacionales (IFI) ­bancos multilaterales de der. Las presiones competitivas entre los bancos han desarrollo (BMD) y el Fondo Monetario Internacional­ llevado a la transmisión de innovaciones de uno a otro a la implementación de la mencionada agenda? En banco, en sucesión bastante rápida; por ejemplo, la li- otras palabras, ¿cómo están apoyando el desarrollo beralización de las categorías de elegibilidad del gasto por país, aprovechando los programas y la investi- para préstamos de inversión o el aumento de la con- gación sectoriales, regionales y globales, fortaleciendo fianza en los sistemas de estos países. asociaciones y gestionando en pro de resultados de desarrollo? El Informe revela que se ha avanzado en Aumento de conocimiento y capacidad cada una de estas áreas, pero es necesario hacer más y acelerar el paso. La investigación que adelantan las IFI ha ayudado a articular la agenda de desarrollo global, con aportes Países de bajos ingresos notables sobre comercio y ayuda, entre otras áreas. Estas instituciones también han contribuido mucho a Negociaciones recientes de reabastecimiento para el crear capacidad comercial y a mejorar los sistemas Fondo de Desarrollo Africano (AfDF), el Fondo de De- fiduciarios y fiscales de los países para la absorción de sarrollo Asiático (AsDF) y la AIF respaldaron un mar- la ayuda. Pero para que los países en desarrollo explo- co común para el uso de ELP que reflejen los ODM, ten cabalmente las oportunidades que emergen del donaciones, sostenibilidad de la deuda, y revelación desmonte de las barreras comerciales y del incremen- pública de la política y las evaluaciones institucionales to de la escala y efectividad de la ayuda, anteriormen- por país. También apoyaron las pruebas piloto de es- te propuestas, las IFI tienen que hacer más, incluyendo trategias por país basadas en resultados, la adopción el rastreo sistemático de los sitios donde hay vacíos de de sistemas de medición de resultados y programas capacidad, como base para guiar las acciones de los especiales para PIBD. Dado que estos reabastecimien- donantes. tos cubren aproximadamente el 95% de los programas de los BMD en los países de bajos ingresos, estable- Relaciones de colaboración cieron una plataforma completa para acelerar la im- plementación de estas iniciativas y armonizarlas en Los BMD se están asociando más efectivamente con los todos los bancos. También se está fortaleciendo el apo- clientes, entre ellos mismos y con otros donantes. Este yo a los países en casos de choques exógenos. De progreso se debe fundamentalmente a los desarrollos acuerdo con evaluaciones independientes, es necesario ya citados con respecto a los reabastecimientos de los que el Banco Mundial y el FMI apoyen un proceso más fondos concesionarios de los bancos, y a su mayor fuerte de liderazgo de las ELP por país y al mismo tiem- confianza en los sistemas de los países para procesar po profundicen el diálogo con los países sobre la agen- esos fondos. Con respecto a la sociedad civil, la publi- da de política. Un sentido más claro de pertenencia de cación de información sigue siendo un problema de las ELP por parte de los países, a la vez que el Banco primer orden, pues pese a las mejoras muchos críticos y el FMI reflejan sus puntos de vista en Notas de Ase- sienten que las IFI aún no han llegado a un estándar de soría de Personal Conjunto y en el proceso correspon- responsabilidad acorde con el poder y la influencia que diente, ayudará también a aclarar las responsabilida- tienen en muchas áreas. des del personal del Banco y del FMI. Las relaciones Banco Mundial-FMI han continua- do madurando con base en las ventajas comparativas Países de medianos ingresos y en una división del trabajo impulsada por mandato y destacada por la colaboración continua con respecto Con respecto a los países de medianos ingresos tam- a las ELP, el análisis de sostenibilidad de la deuda y su bién ha habido una tendencia hacia la armonización aplicación a financiación concesionaria y por dona- entre los BMD, si bien más lenta, que refleja la evolu- ciones, y la mayor simplificación del condicionamien- ción y variación de las necesidades de estos países. Los to estructural. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 13 C A P Í T U L O 1 Gestión orientada a los resultados de desarrollo operativos los ODM y alinear la asistencia de las IFI con ese marco. El apoyo para la creación de capaci- A lo largo de 2004, en los BMD se alcanzaron hitos dad institucional es especialmente importante para importantes en la creación de sistemas basados en re- los países pobres bajo tensión. sultados. Entre éstos están completar el primer ciclo · Continuar adaptando los enfoques e instrumentos del sistema de medición de resultados, de la AIF ­13; la para responder mejor a la evolución y variación de adopción de los sistemas de medición de resultados de las necesidades de los países de medianos ingresos, la AIF ­14 y de la décima reposición de los recursos del incluida la mayor simplificación del condiciona- Fondo Africano de Desarrollo; la conclusión de estra- miento y de los préstamos de inversión. tegias piloto nacionales basadas en los resultados por · Asegurar que las implicaciones del desmonte de las parte del Banco Asiático de Desarrollo y del Banco Mundial (y el compromiso de éstos, conjuntamente barreras comerciales y de la creciente escala y efec- con el Banco Africano de Desarrollo, de llevar a cabo tividad de la ayuda se reflejen debidamente en apo- más pruebas piloto en 2005); la adopción, por parte yo a la creación de capacidad de los países, de tal del Banco Interamericano de Desarrollo, de un Plan de manera que éstos puedan utilizar cabalmente las Acción a Mediano Plazo para la Efectividad del Desa- oportunidades que surjan. Las IFI deben agudizar el rrollo; la reciente independencia del Departamento de enfoque estratégico y mejorar la efectividad de su Evaluación del Banco Asiático de Desarrollo; el lanza- apoyo para bienes públicos globales y regionales. miento de la versión preliminar del Results Source- · Fortalecer las asociaciones y armonizar más, mejo- book preparado conjuntamente por estas instituciones rando la transparencia, reduciendo el papeleo y au- y donantes bilaterales, y las importantes evaluaciones mentando la flexibilidad de la asistencia (mediante de ELP llevadas a cabo en cooperación con el Departa- la simplificación y uso de enfoques a nivel secto- mento de Evaluación de Operaciones del Banco Mun- rial), y promoviendo el desarrollo y uso de los siste- dial, y la Oficina de Evaluación Independiente, del mas de los países ­para compras, manejo financie- FMI. El FMI está contemplando la manera de concep- ro y evaluación ambiental. tualizar y hacer operativa la agenda de resultados den- · Fortalecer la concentración en los resultados y la tro de su marco institucional, aprovechando las re- rendición de cuentas, apoyando los esfuerzos de los comendaciones de varios informes de la Oficina de países por alcanzar resultados de desarrollo (refor- Evaluación Independiente. zando el manejo y las estadísticas de desarrollo del sector público) y avanzando más, dentro de las pro- pias IFI, en el mejoramiento de la orientación por Medidas prioritarias resultados de sus estrategias y programas por país, ¿Cómo pueden las IFI fortalecer y refinar su apoyo? y de sus procesos para asegurar la calidad. Adicio- Este Informe sugiere cinco prioridades de acción y nalmente, debe adoptarse un marco común para la seguimiento del progreso: autoevaluación del desempeño y la medición de · Apoyar la profundización del marco de las ELP en resultados de los BMD, y adaptarlo hasta donde sea los países de bajos ingresos, y el trabajo de hacer posible a las operaciones del FMI. 14 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 2 Impulso y sostenimiento del crecimiento económico E l crecimiento económico es esencial para reducir motores clave de política de una manera fundamental- la pobreza y cumplir los Objetivos de Desarrollo mente similar a la de cualesquiera otras economías. La del Milenio. A nivel global, las posibilidades de promoción de mayores tasas de crecimiento mediante reducir a la mitad la pobreza en términos de ingresos reformas de política e institucionales es, pues, decisiva para 2015 ­primera meta­ son alentadoras. China e para reducir la pobreza (recuadro 2.1), y el propósito India, los países que en 1990 tenían más gente pobre, de este capítulo es describir la agenda para impulsar y han acelerado el crecimiento económico durante perío- sostener el crecimiento en África subsahariana. dos sostenidos y han iniciado esfuerzos significativos Últimamente ha habido evidencias de que África para reducir la incidencia de la pobreza. En parte gra- subsahariana está empezando a doblar la esquina. cias a esos esfuerzos, Asia oriental ya alcanzó la meta Doce países están experimentando una aceleración del y Asia meridional está por alcanzarla. Casi todas las crecimiento de características más comúnmente aso- demás regiones en desarrollo están avanzando sosteni- ciadas con otras regiones. De manera más general, la damente y se espera que alcancen la meta o lleguen región está registrando mejoras en políticas económi- cerca de ella, aun cuando a nivel nacional y subnacio- cas e instituciones políticas que han respaldado mayo- nal queden todavía focos de pobreza. Pero en África res tasas de crecimiento. Pero estos logros son sola- subsahariana el impulso ha sido menor y casi todos los mente el principio de lo que se necesita para sostener países están en gran riesgo de quedarse cortos. las mejoras necesarias en niveles de ingresos y estánda- Para acelerar el progreso hacia la meta de reduc- res de vida. Es considerablemente más difícil sostener ción de la pobreza, África subsahariana va a necesitar el crecimiento que iniciarlo. impulsar sustancialmente el crecimiento económico. El débil comportamiento económico de África sub- Los incrementos del ingreso total de un país tienden a sahariana durante las últimas cuatro décadas y las di- elevar proporcionalmente los ingresos de sus pobres y fíciles perspectivas que tiene de alcanzar los ODM han no cabe duda de que las diferencias en políticas e ins- llevado a algunos analistas a concluir que muchos paí- tituciones han jugado un papel primordial en las di- ses africanos están atrapados en "trampas de pobre- vergentes tendencias de la pobreza que se ven, por za". Lo que sugieren tales análisis es que se necesitan ejemplo, entre Asia oriental y África subsahariana. En grandes cantidades de ayuda que provoquen el arran- África el proceso de crecimiento, pese a estar sujeto a que del crecimiento en toda la región. Pero la mayor ciertas desventajas iniciales, como la difícil geografía ayuda es insuficiente para impulsar y sostener un ma- y la alta incidencia de enfermedades, responde a los yor crecimiento, y el hecho de proporcionarla no cons- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 15 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.1 El crecimiento es esencial para la reducción sostenida de la pobreza La fuerte relación que existe entre crecimiento de los ingresos y reducción de la pobreza está ampliamente documen- tada en literatura empírica. Dicha relación también puede verse en el siguiente gráfico, el cual muestra los cambios en términos de pobreza a lo largo de las dos últimas décadas ­utilizando la medida de US$1 diario por cabeza­ para una amplia muestra de países en desarrollo. (Para detalles sobre los datos y la metodología de descomposición utili- zada en este recuadro, véase Kraay, en proceso). El gráfico indica, además, una amplia variación en torno a esta relación promedio. ¿Qué implicaciones tienen estas diferencias para la reducción de la pobreza? En consonancia con otras regiones en desarrollo, casi todos los países subsaharianos están concentrados en el cuadrante superior izquierdo (de crecimiento negativo y pobreza ascendente) y en el cuadrante inferior derecho (de crecimiento positivo y pobreza descendente). Los países subsaharianos tiene una tasa promedio de crecimiento per cápita de 0,8% anual, sustancialmente inferior al promedio total de 2,1%, y casi todos caen por encima de la línea de regresión, lo que indica un comportamiento en reducción de la pobreza peor que el de un típico país en desa- rrollo que tenga un desempeño similar en crecimiento. El gráfico indica asimismo diferencias importantes de un país a otro en la tasa a la que desciende la pobreza para una tasa de crecimiento dada. Ghana y Uganda, por ejemplo, tuvieron tasas de crecimiento anuales similares (1-3%), pero sus tasas anuales de cambio en términos de pobreza oscilaron entre alrededor de ­8% y +2%. Dos ra- zones explican tales diferencias: divergencias en la sensibilidad de la pobreza al crecimiento manteniendo constante la distribución del ingreso; y divergencias en cuanto a la forma en que la distribución del ingreso cambia al paso del tiempo. Los países subsaharianos tienden a tener menor sensibilidad de la pobreza al crecimiento, y la contribución de los cambios en desigualdad a los cambios en pobreza en la región es similar a la del mundo en desarrollo como un todo. En conjunto, estos resultados sugieren que la reducción de la pobreza en África subsahariana ha sido desalen- tadora, debido principalmente a su lento crecimiento y a su baja sensibilidad de la pobreza al crecimiento (mante- Cambio en la tasa de pobreza de US$1 diario 0,2 Etiopía 1995-2000 0,15 Costa de Marfil 0,1 1985-95 Burundi 1992-98 0,5 Ghana 1987-99 Tasa de crecimiento anual Nigeria 1985-97 del ingreso per cápita Lesotho 1986-95 ­0,2 ­0,15 ­0,1 ­0,05 0,05 0,1 0,15 0,2 Botsuana 1985-93 Madagascar 1980-99 Mauritania 1988-95 ­0,05 Kenia 1992-97 Uganda ­0,1 1989-96 Gambia 1992-98 ­0,15 ­0,2 Nota: los países subsaharianos están marcados, incluidos los años de los cambios en la pobreza. Línea de regresión mostrada: y = ­1,15x ­ 0,01; R2= 0,54. 16 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O Recuadro 2.1 El crecimiento es esencial para la reducción sostenida de la pobreza (continuación) niendo constante la distribución del ingreso). Esta baja sensibilidad tiene su origen en los bajos ingresos y la alta desigualdad de la región. (África subsahariana y América Latina son las regiones más desiguales del mundo). ¿Qué implica esto para la política? A nivel básico, el crecimiento sigue siendo decisivo para reducir la pobreza en África, máxime cuando los bajos niveles de ingreso de la región significan una sensibilidad relativamente baja de la pobreza al crecimiento. Es más, el dominio del crecimiento como motor de los cambios en la pobreza parece ser todavía más claro en períodos más largos, lo que indica que el crecimiento es especialmente decisivo para reduccio- nes sostenidas de la pobreza. Finalmente, las evidencias no indican que las reformas políticas e institucionales dirigi- das a promover el crecimiento conduzcan a mayor desigualdad, lo cual moderaría los impactos del crecimiento sobre la pobreza. Recientes estudios de caso sobre los factores que mueven el crecimiento en favor de los pobres en 14 países en desarrollo, confirman la importancia de reformas macroeconómicas, seguidas de crecimiento sustancialmente mayor sin ningún incremento del coeficiente Gini a corto plazo. Durante los primeros cinco años de reformas económicas, el crecimiento anual per cápita se elevó en 2,0 puntos porcentuales en Burkina Faso y 4,5 puntos en Uganda. Durante el mismo período, el coeficiente Gini cayó de alrededor de 0,47 a 0,45 en Burkina Faso. Si bien la falta de datos previos a la reforma impide una comparación similar para Uganda, un coeficiente Gini relativa- mente bajo ­de 0,36­ después de la reforma, no suscita preocupaciones serias sobre aumento de la desigualdad. Fuente: Banco Mundial, 2004; Dollar y Kraay, 2002; Ghura, Leite y Tsangarides, 2002; López, 2004. tituye en sí mismo una estrategia de crecimiento. Para los países que han alcanzado estabilidad macroe- Aunque ciertas formas de ayuda efectivamente parecen conómica general, es esencial un mejor manejo del gas- elevar las tasas de crecimiento, los efectos pueden ser to para sostenerla y para dar cabida fiscal para inver- relativamente pequeños y están sujetos a retornos de- siones que apunten a la promoción del crecimiento y la crecientes. Además, no hay evidencias sistemáticas reducción de la pobreza, incluidas las que complemen- que respalden la relevancia de las trampas de pobreza. tan la actividad privada. Para vigorizar el sector priva- La agenda de política discutida en este capítulo es do y estimular el aprovechamiento de un rango más de una envergadura, una complejidad y una ambición amplio de oportunidades rentables, es definitivo elimi- abrumadoras. Convendría describir el conjunto míni- nar restricciones reguladoras e institucionales excesi- mo de reformas requeridas para impulsar el crecimien- vas y mejorar infraestructuras débiles. Para apuntalar to, y el conjunto más grande, suficiente para sostener- estos esfuerzos, el reciente avance en gobierno político lo. Pero ninguna de las dos cosas es posible: la relación tiene que empezar a traducirse más claramente en pro- entre crecimiento y políticas, ayuda, el ambiente exter- greso en gobierno económico. Un mejor gobierno eco- no y demás factores, es compleja. Las recomendacio- nómico es importante para mejorar el ambiente del nes de política contenidas en este capítulo reflejan un sector privado e incrementar la efectividad del sector mundo de experiencias transnacionales, de series cro- público. La transparencia en sus diversos aspectos es nológicas y estudios de caso. Sin embargo, el creci- un tema que subyace a muchas de las intervenciones miento suele ocurrir en países en los que varios de identificadas aquí. La liberalización del comercio tam- estos mecanismos no se han establecido. Similarmente, bién es una prioridad política en muchos países (ver los países pueden acometer reformas sustanciales y co- capítulo 4). sechar resultados de crecimiento decepcionantes du- Esta discusión de prioridades es inevitablemente rante algún tiempo. Con respecto a la aceleración del general debido a que, en últimas, el mejor camino será crecimiento, por ejemplo, su ocurrencia es bastante el ajustado a la medida de cada país. Si bien es cierto común y al mismo tiempo difícil de explicar, aunque que hay muchas similitudes, varios países enfrentan las mejoras tanto de política como institucionales ayu- problemas diferentes y en distinto grado. Igualmente dan a prolongar estos episodios. importante es que la relación entre diversos aspectos Las prioridades que este capítulo enfatiza son es- de reforma varía entre países. Tiene que darse progre- tabilidad macroeconómica, e instituciones y políticas so en varios frentes, y las áreas clave difieren de un país que promuevan el crecimiento del sector privado. a otro. En muchos casos, la liberalización comercial I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 17 C A P Í T U L O 2 generará posibilidades de reforma en otras áreas. En la identificación de condiciones que históricamente otros, mejoras en el ambiente regulador tendrán un im- han acompañado el inicio de períodos de aceleración pacto importante. Incluso en otras, mejorar el ambien- del crecimiento y que han tendido a sostenerlos. Las si- te regulador o siquiera alcanzar estabilidad macroeco- guientes secciones se concentran en los tres elementos nómica, dependerá de mejorar el gobierno del sector clave de la agenda de crecimiento: el ambiente macro- público. Los países tienen que adaptar las recomenda- económico, el clima de inversión privada y la goberna- ciones dadas en este capítulo, en términos de forma y bilidad del sector público. secuencia, a sus propias circunstancias y en el contexto de sus propias estrategias de reducción de la pobreza. El crecimiento y sus implicaciones en En todo caso, las prioridades y los indicadores de pro- materia de pobreza greso aquí descritos deben ayudar a determinar la di- rección de las reformas y a evaluar el progreso. El panorama general para el crecimiento es promete- En África subsahariana, que alberga la mayoría dor para la próxima década (gráfico 2.1).1 El fuerte de los países de bajos ingresos en dificultades (PIBD), crecimiento debe continuar en Asia oriental, aunque la ruta a seguir no es fácil y se necesita actuar con osa- se moderen las grandes tasas de crecimiento de China, día. Dentro de la agenda esbozada anteriormente, hay y también en Europa y Asia central, en la medida en espacio sustancial para habilitar círculos virtuosos. que continúan los beneficios de acceso a la Unión Por ejemplo, en cuanto se producen evidencias tangi- Europea para varios países de la región. En las demás bles de un cambio en el régimen de política macroeco- regiones, las reformas que están en marcha deben ase- nómica, empieza a decrecer la incertidumbre asociada gurar un mejor clima de inversión y un ambiente ma- a las inversiones fijas, y mientras más inversionistas croeconómico estable, particularmente en Asia meri- piensen en aprovechar oportunidades rentables, dional, donde se espera que entre 2005 y 2015 el aumenta la demanda de un mejor clima de inversión. incremento anual promedio del ingreso per cápita Puesto que siempre habrá intereses creados que pro- exceda a 4%.2 A raíz de varias dificultades en los úl- curen mantener el statu quo, el compromiso político timos años, incluido el contagio de la larga crisis ar- es clave para iniciar y sostener las reformas. gentina, se espera que el crecimiento per cápita en La magnitud del desafío en África subsahariana América Latina alcance un promedio cercano a 2,5% significa que los esfuerzos domésticos van a requerir anual. Aunque el desempeño de África subsahariana apoyo externo. Se necesitarán grandes incrementos de ha mejorado desde mediados de la década de los no- la ayuda, particularmente para acelerar el avance hacia venta, la región continúa rezagada en términos de cre- ODM no relacionadas con el ingreso (ver capítulo 3). cimiento económico. Se requiere mejor acceso a los mercados de los países Si estas proyecciones se cumplen, el ODM sobre desarrollados para promover y diversificar las expor- pobreza en términos de ingresos se logrará a nivel glo- taciones (capítulo 4), y los niveles de deuda externa tie- bal. El índice mundial de pobreza per cápita descen- nen que ser sostenibles para aliviar la carga en política derá de 28% en 1990 a 10% en 2015, y el número de fiscal (capítulo 5). personas que viven con menos de US$1 diario bajará de Esta primera sección del capítulo constituye el con- 1.220 millones a 622 millones (cuadro 2.1). Estos lo- texto para la discusión de la agenda de crecimiento gros reflejarán fundamentalmente el éxito en China e mediante la revisión de proyecciones a mediano plazo India, que contenían la gran mayoría de la gente pobre de tasas de crecimiento y pobreza; el análisis del regis- del mundo en 1990 pero donde el crecimiento del in- tro de desempeño económico de África subsahariana, y greso se ha acelerado desde entonces y se ha mantenido 1 El escenario presentado se basa en tendencias actuales y es útil primordialmente como punto de referencia. 2 El tsunami que azotó a los países del océano Índico en diciembre de 2004 causó una tragedia humana de proporciones épicas. La rápida respuesta humana y financiera del resto del mundo ayudó a los países afectados a lanzar velozmente el proceso de recu- peración y reconstrucción y ayudó también a limitar los costos económicos y financieros de la tragedia. Con base en evaluaciones iniciales, se espera que el impacto macroeconómico sea modesto para India, Indonesia, Sri Lanka y Tailandia. Si bien el impacto sobre el crecimiento y la inflación también será modesto en las Islas Seychelles, su economía antes del desastre no era tan fuerte como en los otros países, y en 2005 pueden experimentar mayor presión sobre la posición fiscal y la balanza de pagos. En las Maldivas, donde la destrucción física también fue significativa, el impacto macroeconómico puede ser más pronunciado; las esti- maciones iniciales sugieren que la producción en 2005 puede ser inferior a la proyección en unos cinco puntos porcentuales del PIB. Somalia también se vio afectada por el desastre, pero la falta de información y la ausencia de un gobierno internacionalmente reconocido han hecho lento el ritmo de las evaluaciones que están actualmente en marcha. 18 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O GRÁFICO 2.1 Las perspectivas de crecimiento son prometedoras, pero sigue habiendo grandes disparidades regionales Crecimiento real del PIB per cápita por región, 1991-2015 Porcentaje anual 8 1991-2000 7 2001-04 2005-15 6 5 4 3 2 1 0 ­1 ­2 Asia oriental Europa y América Oriente Asia África Países Países de y el Pacífico Asia central Latina y Medio meridional subsahariana de bajos medianos el Caribe y África ingresos ingresos del norte Fuente: estimaciones de personal del Banco Mundial. alto. En Europa y Asia central, donde la tasa de pobre- como en las provincias occidentales del interior de za es relativamente baja, el incremento de la pobreza China, algunos estados del sur de México y algunos de que acompañó a la drástica caída de los ingresos a la región noreste de Brasil.3 principios de los años noventa, se ha revertido lo mis- En África subsahariana, para alcanzar la meta de mo que en América Latina. pobreza se requerirá una aceleración sustancial del En todo caso, individualmente son muchos los crecimiento del ingreso o un incremento significativo países que no están encarrilados para alcanzar la meta en la elasticidad de la relación crecimiento-pobreza. de pobreza, entre éstos la mayoría de los subsaha- Aunque el logro reciente en crecimiento ha mejorado rianos. Aun en regiones que tienen un fuerte desem- las perspectivas, el estancamiento económico de princi- peño general y perspectivas de alcanzar los ODM sobre pios de la década de los noventa hizo que las tasas de pobreza, hay países que necesitan acelerar sustancial- pobreza ­que en 1990 ya eran las más elevadas del mente el progreso, como sucede con Camboya y Papúa mundo­ se incrementaran todavía más para 2001 (grá- Nueva Guinea en Asia oriental. En algunos países fico 2.2). Encuestas de hogares disponibles sobre 28 grandes de medianos ingresos, la tasa nacional de po- países (que representan el 78% de la población de la breza es baja, pero ciertas regiones subnacionales con- región y el 87% de su PIB) sugieren que el crecimiento tinúan teniendo grandes concentraciones de pobreza, anual promedio ponderado del ingreso per cápita re- 3 Además, para algunas regiones la línea de pobreza de US$1 diario puede subestimar el grado de pobreza. Utilizando una definición de pobreza de US$2 diarios, la medida per cápita para Asia oriental y el Pacífico sería de 69,9% para 1990 y 11,3% en la proyección para 2015, en Europa y Asia central sería de 4,9% y 5,2%, y para América Latina y el Caribe sería de 28,4% y 19,6%. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 19 C A P Í T U L O 2 CUADRO 2.1 Durante los próximos diez años se espera que el crecimiento aumente y la pobreza decrezca en todo el mundo (porcentajes, a menos que se indique otra cosa) Población que vive con menos de US$1 diario Tasa de crecimiento Índice de recuento Cantidad de personas anual promedio, 2005-15 de pobreza (millones) Región PIB per cápita PIB 1990 2001 2015 1990 2001 2015 Asia oriental y el Pacífico 5,5 6,3 29,6 14,9 0,9 472 271 19 China 6,0 6,7 33,0 16,6 1,2 375 212 16 Europa y Asia central 3,6 3,7 0,5 3,6 0,4 2 17 2 América Latina y el Caribe 2,4 3,6 11,3 9,5 6,9 49 50 43 Medio Oriente y norte de África 2,4 4,2 2,3 2,4 0,9 6 7 4 Asia meridional 4,2 5,6 41,3 31,3 12,8 462 431 216 África subsahariana 1,7 3,6 44,6 46,4 38,4 227 313 340 Promedio/total 3,6 4,8 27,9 21,1 10,2 1.219 1.089 622 Excluida China 2,8 4,2 26,1 22,5 12,9 844 877 606 Fuente: estimaciones de personal del Banco Mundial. querido para alcanzar la meta de pobreza en términos servicios básicos por parte de organizaciones no guber- de ingresos, es de alrededor de 5% (cuadro 2.2). De namentales (ONG) y el sector privado, también han estos países, Camerún, Etiopía, Senegal, Sudáfrica y contribuido a los ODM. De todas maneras, sostener y Suazilandia requieren una tasa de crecimiento per cápi- acelerar el crecimiento económico, incrementar la efec- ta inferior a 3% anual, lo que los coloca en buena posi- tividad del gasto público, hacer que los servicios fun- ción para alcanzar la meta de pobreza. También están cionen para toda la gente y tratar con regiones y paí- cerca Mauritania y Mozambique, donde el crecimiento ses rezagados, siguen siendo enormes desafíos en Asia per cápita requerido es menor de 3,5% al año. Pero en meridional (recuadro 2.2). conjunto, estos siete países contienen menos de un cuarto de la población subsahariana. Registro de crecimiento de África Asegurar que África subsahariana avance signi- ficativamente hacia la meta de pobreza en términos de Aunque el desempeño de África subsahariana ha me- ingresos, supondrá esfuerzos sustanciales de los países jorado recientemente, su registro económico general de la región y de todos sus socios para el desarrollo. durante las últimas décadas presenta un cuadro som- Como ejemplo de éxito, la región podría fijarse en brío.4 Desde 1980, su crecimiento real del PIB per cápi- Asia meridional, donde desventajas iniciales similares ta ha sido inferior al de otras regiones en desarrollo, y ­incluida una alta incidencia de conflicto­ y niveles de las tasas de crecimiento han sido más volátiles (gráfico ingresos similares no han impedido el avance rápido 2.3).5 De los 45 países subsaharianos solamente cinco hacia los ODM. En Asia meridional, un clima de inver- registraron tasas de crecimiento real per cápita supe- sión progresivamente mejorado y políticas más fuertes riores a 2% anual: Botsuana, Cabo Verde, Mauricio, han sostenido el rápido crecimiento económico desde Seychelles y Suazilandia.6 Es más, las eventualidades 1990 y han tenido notables logros en reducción de la económicas han sido generalizadas, tanto que cerca de pobreza. Allí, en algunos países, desarrollos impor- tres cuartas partes de los países de la región han regis- tantes en la entrega de servicios, como la prestación de trado por lo menos un año de crecimiento per cápita 4 Esta sección se basa en FMI (2005b). 5 El gráfico excluye la región de Europa y Asia central, cuya membresía ha variado considerablemente durante el período cubierto, y la de Medio Oriente y África del norte, donde la fuerte dependencia del petróleo complica las comparaciones regionales. En cualquier caso, las conclusiones relevantes para su inclusión son sólidas. 6 Guinea Ecuatorial también debería incluirse en este grupo, pero su tasa de crecimiento promedio para el período ha estado fuertemente influenciada por el gran crecimiento petrolero desde mediados de la década de los noventa. 20 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O GRÁFICO 2.2 Casi todas las regiones alcanzarán el ODM de pobreza para 2015, pero África subsahariana está seriamente rezagada Asia oriental y el Pacífico Europa y Asia central América Latina y el Caribe viven 50 50 50 diario que 40 40 40 29.6 US$1 30 30 30 de personas 20 14.8 20 20 11.3 9.5 de 10 14.9 10 10 menos 3.6 6.9 0.9 0.5 0.4 0 0 5.7 0.3 0 con 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Número Medio Oriente y África del norte Asia meridional África subsahariana viven 50 50 50 44.6 46.4 41.3 diario 38.4 que 40 40 40 31.3 US$1 30 30 30 22.3 de 20.7 personas 20 20 20 de menos 10 10 12.8 10 2.3 2.4 1.2 0 0 con 0 0.9 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Número Meta 1990 2001 2015 Realidad y proyección Camino a seguir Fuente: estimaciones de personal del Banco Mundial. CUADRO 2.2 Muchos países subsaharianos requieren rápido crecimiento para alcanzar el ODM de pobreza en términos de ingresos Crecimiento del PIB per cápita Población, 2000 Proporción de la población Proporción del PIB requerido, 2005-15 Número de países (millones) subsahariana subsahariano, 2000 (porcentaje) (porcentaje) (porcentaje) < 2 1 9,5 1 2 2 -3 4 124,5 19 52 3-4 2 20,2 3 1 4-6 4 44,4 7 5 > 6 17 315,4 48 27 Total 28 514,0 78 87 Fuente: estimaciones de personal del Banco Mundial. Nota: para los 28 países de la muestra, el crecimiento promedio ponderado requerido del PIB per cápita es 5,2% al año. inferior a ­10%. Consecuentemente, el ingreso real per Estimaciones empíricas indican que esto ha sucedido cápita de África ha decrecido sostenidamente con res- en África desde 1970; los ingresos de los más pobres pecto al de otras regiones y es aproximadamente el han decrecido pero los de los más ricos han permane- mismo que registraba a mediados de los años setenta cido estables. Estos resultados tienen consecuencias (gráfico 2.4). políticas y económicas potencialmente importantes: Al mismo tiempo, puede haber aumentado la desi- estando la élite protegida del mal desempeño económi- gualdad en las distribuciones de ingresos en la región. co, es improbable que introduzca las reformas necesa- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 21 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.2 Asia meridional muestra que un crecimiento fuerte y una mejor prestación de servicios son clave para los ODM Con un ingreso promedio per cápita de US$460 al año, los ocho países de Asia septentrional ­Afganistán, Bangladesh, Bután, India, Maldivas, Nepal, Pakistán y Sri Lanka­ albergan cerca del 40% de la población mundial que vive con menos de US$1 diario. Pero desde 1990 la región ha alcanzado un crecimiento anual del PIB cercano al 5,5%, lo que ayuda a reducir significativamente la pobreza. Por ejemplo India, el país más grande de la región, con más de 1.000 millones de habitantes, ha reducido su tasa de pobreza entre 7 y 10 puntos porcentuales desde 1990. Casi todos los demás países han registrado reducciones igualmente significativas. Dos excepciones notables son Afganistán, que está saliendo de décadas de conflicto, y Pakistán, donde la pobreza se ha estancado en alre- dedor de un tercio de la población. El mejoramiento en la entrega de servicios de desarrollo humano y otros servicios clave relacionados, también ha sido un instrumento en el impulso de los resultados y posibilidades relacionados con los ODM. En Asia meri- dional se destacan tres lugares que han tenido indicadores de ODM especialmente buenos en cuanto a niveles de ingreso. Sri Lanka y el estado hindú de Kerala tienen registros sólidos de buen desempeño (similares a los de los países de altos ingresos) que reflejan la prioridad que por largo tiempo los gobiernos sucesivos han dado a la inver- sión en desarrollo humano. Y Bangladesh ha demostrado notables avances en muchos de los ODM, pese a sus bajos ingresos, elevada pobreza (segundo después de Afganistán en la región), condiciones iniciales adversas, alta densi- dad de población, política contenciosa y vulnerabilidad a desastres naturales. El éxito de Bangladesh se debe en buena medida a una expansión efectiva de los servicios básicos, apoyada fundamentalmente en asociaciones entre el sector público y ONG y en el resultado de un alto grado de participación comunitaria, innovación local y expe- rimentación. Si bien la reducción de la pobreza sigue siendo un enorme desafío para Asia meridional, el ODM de pobreza en términos de ingresos está al alcance, ya que el alto crecimiento económico continuo elevará los ingresos, ampliará las oportunidades económicas y creará puestos de trabajo para los pobres. Pero para sostener el crecimiento rápi- do, en toda la región se requerirán más mejoras en clima de inversión, infraestructura básica y entrega de servicios básicos, dentro de un marco de estabilidad macroeconómica (especialmente fiscal). Varios otros ODM también están al alcance ­como lo demuestran las historias de éxito de la región­, siempre que mejoren el acceso y la entrega de servicios a los pobres. Sin embargo, a pesar del gasto público sustancial, los servicios de salud, educación, agua y sanidad todavía no llegan a los pobres en algunos países y Estados. En muchos casos esto se debe a la frágil relación de responsabilidad entre usuarios, proveedores, políticos y responsables de la formulación de políticas, debida a instituciones públicas ineficientes, poca concentración en resultados e incentivos, clientelismo y patronato políticos, y dificultad de control y supervisión. Pero estando la democracia firmemente arraigada en toda la región, se está produciendo la delegación de poder político a los niveles inferiores de gobier- no. Si bien el progreso varía, la descentralización de recursos y responsabilidades a proveedores y comunidades locales ofrece posibilidades de mejor entrega de servicios. Con este telón de fondo, los ODM de educación primaria universal, igualdad de género, mortalidad infantil y enfermedades importantes parecen estar al alcance de casi todos los países de Asia meridional; solamente Afganistán, Pakistán y los estados más pobres de India siguen rezagados y lo seguirán, a menos que se acelere sustancialmente el progreso. Fuente: Banco Mundial, Vicepresidencia para Asia meridional. rias para mejorar el panorama.7 Este problema es, qui- Si bien las tasas acumulativas de factores han sido zá, más evidente en los países donde la élite tiene una inferiores a las de otras regiones, mejoras insignifi- fuente de ingresos más autónoma, por ejemplo rentas cantes en productividad han sido la fuente primordial del sector petrolero. del lento crecimiento de África. Desde los años sesen- 7 Las estimaciones de desigualdad y el argumento sobre las consecuencias político-económicas de los patrones observados en África están tomados de Artadi y Sala-i-Martin, 2003. El mismo estudio señala que casi toda la desigualdad en África corresponde a desigualdad interna de los países, no entre un país y otro. 22 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O ta la tasa de inversión privada ha sido sostenidamente GRÁFICO 2.3 África subsahariana está rezagada menor en África subsahariana, aun cuando la compa- con respecto a las demás regiones ración se limite a los países de bajos ingresos de otras regiones en desarrollo (gráfico 2.5), y en los años no- Tasa de crecimiento del PIB per cápita, venta un reducido número de países petroleros de regiones en desarrollo seleccionadas, 1980-2003 primer orden recibieron el grueso del incremento de in- Porcentaje versiones de esa naturaleza.8 Similarmente, módicos 10 incrementos de la matrícula en educación han signifi- 8 cado una menor contribución de capital humano in- crementado que en casi todas las demás regiones en 6 desarrollo.9 Pero la causa determinante del débil de- 4 sempeño económico de la región fue que entre 1960 y 2 2000 el crecimiento de la productividad total de los factores fue inexistente, a diferencia de las demás re- 0 giones en desarrollo, donde las mejoras de eficiencia en ­2 este aspecto jugaron un papel importante en el creci- ­4 miento.10 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-03 En un sentido más positivo, desde mediados de la África subsahariana Asia oriental y el Pacífico década de los noventa el crecimiento económico se ha América Latina y el Caribe Asia meridional recuperado a los niveles registrados por última vez en la región a principios de los años setenta. Desde 1995, Fuente: estimaciones de personal del Banco Mundial. más de 15 países subsaharianos han registrado persis- tentemente tasas reales de crecimiento per cápita supe- riores a 2% anual, en contraste con sólo 5 entre 1960 y 1994. Entre esos 15 se cuentan países de bajos y de a otras regiones. Tiene una cantidad desproporciona- medianos ingresos, e incluso algunos que recientemen- damente grande de países sin salida al mar que, dada te vivieron conflictos armados. En todo caso, en gene- la débil infraestructura regional, dependen desmedi- ral las economías basadas en el petróleo han disfruta- damente del comercio con sus vecinos inmediatos. do el mejor desempeño, con un crecimiento real per Muchos países son fuertemente dependientes de una cápita cercano a 4% anual desde mediados de la dé- agricultura de bajo valor y, por consiguiente, vulne cada de los noventa. rable a las fluctuaciones climáticas, incluidas sequías ¿Qué explica el registro económico tan deficiente periódicas. Su población padece altas tasas de ma- de África subsahariana y su incipiente recuperación? laria, VIH/SIDA y otras enfermedades contagiosas.11 En cuanto al mal desempeño, ha sufrido y continúa Desde 1970, una cuarta parte de sus países ha vivido sufriendo varias desventajas importantes con respecto conflictos civiles. Y, al igual que otras regiones en 8 Los grandes productores de petróleo de África subsahariana son Angola, Camerún, Chad, República del Congo, Guinea Ecuatorial, Gabón y Nigeria. 9 Bosworth y Collins, 2003, p. 8. 10 Ver Bosworth y Collins, 2003, y Tahari y otros, 2004. El crecimiento de la productividad total de los factores refleja no solamente los cambios en eficiencia económica, sino también la influencia de determinantes del crecimiento ­incluidos inestabilidad política y conflictos, sequías y otros fenómenos exógenos, y cambios en políticas gubernamentales e instituciones­ que por lo demás no serían tenidos en cuenta en los cambios medidos en capital físico y humano. 11 Las tasas de prevalencia del VIH/SIDA difieren mucho de un país a otro, entre el 1% y cerca del 40%; la esperanza de vida al nacer ha caído en toda la región durante los últimos 15 años, debido fundamentalmente al VIH/SIDA, cuyo efecto más sensible es un incremento de la mortalidad y un deterioro de la salud, primordialmente entre los adultos jóvenes. Al mismo tiempo, el VIH/SIDA afecta casi todos los indicadores comunes de estándares de vida, como ingresos, salud y acceso a educación ­y el éxito en la lucha contra el mismo y contra otras enfermedades contagiosas es uno de los ODM. Los canales a través de los cuales la enfermedad afecta el crecimiento económico no son bien entendidos. Los estudios que se concentran en la perturbación de los procesos de producción y en los gastos de salud adicionales, tienden a encontrar efectos módicos. Por otra parte, los estudios que se han propuesto captar algo de los impactos microeconómicos asociados con la enfermedad, encuentran un mayor efecto sobre el crecimiento económico, por ejemplo, debido a perturbaciones en el proceso de acumulación de capital humano (Haacker, 2004). I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 23 C A P Í T U L O 2 GRÁFICO 2.4 Y la brecha en los niveles de ingresos se está ensanchando PIB per cápita: regiones en desarrollo, 1975-2003 PPA, US$ internacionales constantes 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003 África subsahariana, países de bajos ingresos Otros países de bajos ingresos África subsahariana, países de medianos ingresos Otros países de medianos ingresos Fuente: base de datos World Development Indicators del Banco Mundial, y estimaciones de personal del Banco Mundial y del FMI. Nota: en este gráfico, los grupos de clasificación por ingresos obedecen a la clasificación analítica del Banco Mundial más antigua de que se dispone (1987), a fin de minimizar los efectos de parcialidad por selectividad. La conclusión de una brecha que se está ensanchando se mantiene sólida al usar clasificaciones para diferentes años. GRÁFICO 2.5 En África subsahariana, tasas de inversión más desarrollo, África subsahariana se ha visto impedida bajas han sido causa de bajo crecimiento por falta de acceso de sus exportaciones a los mer- cados de los países desarrollados y debido a su vulne- Inversión privada en África subsahariana rabilidad a desastres naturales y a su débil posición ne- y en países de bajos ingresos en otras regiones, 1960-2003 gociadora. Existe la idea general de que los motores del creci- Porcentaje del PIB 19 miento operan en África muy de la misma manera que en cualquier otra parte.12 Un hecho crítico es que en 17 los principales aspectos de las políticas macroeco- 15 nómicas y estructurales, así como en cuanto a efec- 13 tividad de las instituciones, África subsahariana tien- 11 de a demostrar un desempeño inferior al de las demás regiones en desarrollo. Las mediciones de la Evalua- 9 ción de Política e Institucional por país, del Banco 7 Mundial, confirman que África subsahariana alcanza un puntaje promedio inferior al de las demás regiones 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-03 en desarrollo en cada una de las principales categorías evaluadas: manejo económico, políticas estructurales, Asia oriental y el Pacífico África subsahariana políticas de inclusión social y de equidad, y manejo Asia meridional América Latina y el Caribe del sector público e instituciones. Adicionalmente, la inestabilidad macroeconómica ­medida, por ejemplo, Fuentes: FMI, World Economic Outlook; base de datos World por la desviación estándar de la inflación de los pre- Development Indicators, del Banco Mundial, y estimaciones cios al consumidor o por la tasa paralela del mercado de personal del FMI. 12 El enfoque inicial en motores únicos del crecimiento africano dio paso a una explicación más compleja, a raíz de la eliminación de la relevancia empírica del "modelo africano" y de que un diálogo más relevante para la política se concentró en subrayar los determinantes de los resultados económicos. Ver, por ejemplo, Hoeffler, 2002. 24 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O CUADRO 2.3 Las políticas macroeconómicas son más débiles en África subsahariana que en otros países de bajos ingresos (porcentaje de países) Gobierno y transparencia Gobernabilidad de instituciones Composición del Política Coherencia de del sector monetarias Régimen Región/calificación Política fiscal gasto público monetaria políticas macro público y financieras comercial África subsahariana Insatisfactorias 42 68 17 30 46 30 14 Buenas 22 3 72 46 14 52 73 Otros países de bajos ingresos Insatisfactorias 19 57 7 14 26 7 5 Buenas 48 10 74 55 14 63 86 Fuente: evaluaciones de personal del FMI. Nota: las políticas se evalúan como insatisfactorias, satisfactorias o buenas. Los porcentajes no suman cien debido a que no se muestra la categoría intermedia ­satisfactoria. cambiario­ ha tendido a ser más alta en África que en hariana. Quienes la defienden, argumentan que la la mayoría de las regiones en desarrollo.13 Aun cuan- baja productividad y las bajas tasas de ahorro dificul- do la comparación se limita a países de bajos ingresos tan a los países pobres elevarse por encima de un nivel en otras regiones, la calidad de las políticas macro- mínimo de ingresos. Esta lógica es plausible, dada la económicas de todas maneras es inferior en África persistencia de la pobreza. Pero en general, ni las evi- (cuadro 2.3). dencias macroeconómicas ni las microeconómicas Los estudios empíricos confirman que políticas tienden a apoyar la existencia de esas trampas. Más macroeconómicas y gobierno débiles han tenido un aún, hay pocas evidencias del tipo de productividad y impacto negativo en el crecimiento de África subsaha- el comportamiento en ahorros necesarios a bajos ni- riana. Según estos estudios, en las últimas décadas el veles de ingresos para generar trampas de pobreza (re- crecimiento podría haberse elevado significativamente cuadro 2.3). mediante mejores políticas fiscales (incluidos menor Las evidencias empíricas ofrecen también algunas consumo gubernamental y déficit fiscales más peque- advertencias acerca de la solución comúnmente pro- ños), políticas que promovieran la formación de capi- puesta para las trampas de pobreza; concretamente, tal humano y la inversión privada, e instituciones más grandes transferencias de recursos externos. Cierta- fuertes. Estimaciones del crecimiento adicional de que mente, en muchos países subsaharianos se necesitan hubiera disfrutado África con la adopción de políticas, grandes incrementos de la asistencia extranjera incluso instituciones y tasas de acumulación de los factores si- para permitir aumentos significativos en servicios pú- milares a las adoptadas en otras regiones, oscilan entre blicos clave (ver capítulo 5). Es más, los incrementos el 2 y el 8% anual.14 de la ayuda complementan las mejoras en política, ins- Una idea para la que no existen evidencias empíri- tituciones y ambiente internacional, pero el impacto cas sistemáticas es que las trampas de pobreza expli- aparentemente limitado de la ayuda sobre el creci- can el deficiente registro económico de África subsa- miento, combinado con los decrecientes retornos de 13 Satyanath y Subramanian (2004) señalan como causas de la inestabilidad económica de largo plazo la incidencia de conflictos, la apertura al comercio e ineficientes instituciones políticas. Esto suscita el interrogante general de la medida en que la política macroeconómica es una función de determinantes más profundos y, por tanto, no un motor independiente del crecimiento. Es claro que el desempeño macroeconómico es impulsado en parte por factores políticos, económicos y estructurales más hondos. Pero diversas evidencias, incluidos estudios de caso y la experiencia, sugieren que la política macroeconómica misma juega un papel importante. En cualquier caso, tanto la política macroeconómica como las políticas institucionales que subyacen a ella tienen que abordarse simultáneamente. 14 Artadi y Sala-i-Martin, 2003; Tsangarides, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 25 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.3 ¿Explican las trampas de pobreza el subdesarrollo de África? Una explicación popular y plausible del persistente subdesarrollo de África es que buena parte del continente está atrapado: la pobreza conduce a bajos ahorros, baja productividad de la inversión, salud deficiente y otras carac- terísticas causantes de que la pobreza persista (Sachs y otros, 2004; Collier, 2004). Pero es poco el trabajo empírico que pruebe la existencia de trampas de pobreza, y mucho del que se ha hecho tiende a no respaldar la hipótesis. La persistencia de la pobreza en los distintos países es consistente con la hipótesis. Varios trabajos han docu- mentado que en los últimos 50 años la distribución transnacional del ingreso per cápita se ha vuelto bimodal, y un grupo de países se concentra en torno a un nivel de ingresos verdaderamente bajo. (Ver vínculos entre los modelos de trampas de pobreza y esta clase de evidencia empírica, en Azariadis y Stachurski, 2004; las evidencias, en Quah, 1993a, 1993b, 1996 y 1997, y una crítica en Kremer, Onatski y Stock, 2001. Bloom, Canning y Sevilla [2003] ofre- cen también evidencias transnacionales estrechamente relacionadas). Otras evidencias provienen de una revisión de la dinámica de los ingresos individuales. Muchos modelos de trampas de pobreza sugieren que los individuos que sufren grandes reveses monetarios tardan mucho tiempo en recuperarse, y que si sus ingresos caen por debajo de cier- to umbral, pueden no recuperarse nunca. Pero Lokshin y Ravallion (2004) examinan cuidadosamente datos de ho- gares de Hungría y Rusia, y concluyen que no hay evidencias de la clase de "efectos de umbral" asociadas con los modelos de trampas de pobreza. Evidencias reducidas como éstas pueden demostrar la persistencia de la pobreza, mas no la naturaleza del meca- nismo subyacente que pueda estar creando una trampa. Sin tal información, es difícil reconocer una trampa de pobreza en la persistencia de los determinantes de pobreza, o formular una respuesta política asociada. Varios estu- dios recientes han buscado evidencias de mecanismos particulares que generen trampas de pobreza. Uno de esos mecanismos implica imperfecciones del mercado financiero. Si el costo inmediato de iniciar una pequeña empresa es grande y los individuos pobres no pueden recurrir a préstamos para financiar estas inversiones, no podrán cosechar los beneficios del autoempleo. McKenzie y Woodruff (2004), utilizando datos de microempresas mexicanas, muestran que los costos de iniciar un negocio de esta clase son sorprendentemente pequeños ­en promedio, tan sólo los ingre- sos de dos semanas de un típico trabajador mexicano de bajos ingresos. Este descubrimiento despierta dudas sobre la idea de que los costos fijos, combinados con fricciones financieras, son responsables de las trampas de pobreza. Otro mecanismo posible es que la productividad sea baja a bajos niveles de desarrollo. Esto puede suceder debido a que es difícil alcanzar escalas eficientes mínimas de producción, o a que en los países pobres las inversiones complementarias en bienes públicos (por ejemplo infraestructura) son inadecuadas. Una vez que se traspasen estos umbrales, es posible que la productividad se incremente radicalmente, de modo que permita a los países alcanzar niveles de ingresos mucho más altos. Kraay y Raddatz (2005) enmarcan este mecanismo en un modelo de crecimiento estándar y muestran que para que el mecanismo genere una trampa de pobreza, la productividad tiene que aumen- tar de manera (indeseablemente) aguda con el nivel de desarrollo. En particular, los autores muestran que si este mecanismo está operando, es de esperar ver que retornos crecientes se expandan mucho más de lo que se haya visto nunca en la extensa literatura empírica sobre la estimación de funciones de producción. Un poco más directamente, en sus datos mexicanos, McKenzie y Woodruff (2004) encuentran que los retornos de la inversión son muy altos incluso para microempresas. Las trampas de pobreza también podrían surgir debido a bajas tasas de ahorro en los países pobres. Si muchos hogares viven al límite de la subsistencia, no es posible que ahorren mucho. Además, el ahorro público en los países pobres puede ser bajo debido a que a los gobiernos les resulta difícil recaudar los impuestos. Bajas tasas de ahorro pueden traducirse en tasas de inversión tan bajas que los países no puedan acumular existencias significativas de activos productivos per cápita. Y si las tasas de ahorro sólo empiezan a incrementarse a niveles de desarrollo mucho más altos, los países que parten de la pobreza pueden verse atascados en una trampa de pobreza. Kraay y Raddatz (2005) confirman que las tasas de ahorro tienden a aumentar con los ingresos, pero no de una manera que explique la existencia de trampas de pobreza en la mayoría de los países africanos. Los autores calibran también un modelo de crecimiento con consumo de subsistencia, y encuentran que el impacto sobre los ahorros y el crecimiento es sustancial solamente para los países que empiezan cerca de los niveles de subsistencia. Pero la disper- sión observada de los ingresos per cápita, que es significativa incluso en una región pobre como África subsahariana, quiere decir que el papel del consumo de subsistencia puede explicar los bajos ahorros y el bajo crecimiento sólo en unos pocos de los países más pobres de la región. 26 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O Recuadro 2.3 ¿Explican las trampas de pobreza el subdesarrollo de África? (continuación) Asimismo, hay trampas de pobreza potenciales basadas en la dinámica de auto-refuerzo en el área de gobierno. Por ejemplo, hay evidencias de que las guerras civiles son a la vez consecuencia y causa de bajos ingresos, lo que crea la posibilidad de una trampa de conflicto (Collier y otros, 2003). También hay razones para creer que altos niveles de corrupción crean expectativas de corrupción futura que se autoperpetúan. El papel de dichos mecanismos en la generación de trampas de pobreza estables en los modelos de crecimiento, no se ha estudiado cabalmente. Pero en estos casos, grandes incrementos de la ayuda externa pueden ser realmente contraproducentes al incrementar los incentivos y las oportunidades de corrupción y conflicto. Paralelamente con cualesquiera incrementos de la ayuda tienen que abordarse estas disfunciones subyacentes (Collier, 2004). Fuente: Kraay y Raddatz, 2005. ésta, significan que la ayuda en sí no constituye una es- vecinos. En el típico país africano de bajos ingresos, trategia de crecimiento.15 donde el valor paritario de poder adquisitivo del PIB es Las experiencias con las bonanzas del petróleo en de alrededor de US$20.000 millones, el valor actual del África subsahariana a finales de la década de los seten- costo del conflicto es del orden de US$50.000 millones. ta, ilustran que también es improbable que incremen- La mayoría de los costos se produce en forma de exter- tos en la inversión pública impulsados por flujos exter- nalidades, las cuales van a afectar ya sea al propio pue- nos conduzcan, de por sí, a un crecimiento sostenido. blo en el futuro o a los vecinos.16 Algo muy importan- Gracias a grandes incrementos en la producción y los te es que el riesgo de conflicto tiende a verse afectado precios del petróleo, países como el Congo disfrutaron por el bajo desempeño económico (recuadro 2.5). grandes bonanzas durante cerca de 10 años a partir de La reciente recuperación de África subsahariana finales de los años setenta. Pero en el mejor de los ha estado respaldada por mejoras en indicadores ma- casos, el impacto a mediano plazo en los niveles de croeconómicos clave, particularmente en las economías vida fue insignificante (recuadro 2.4). Este ejemplo es de más rápido crecimiento, y cierto fortalecimiento de particularmente relevante porque las rentas del petró- las instituciones políticas. En todo el continente, los leo comparten muchas características y tienen muchos indicadores macroeconómicos han mejorado desde efectos macroeconómicos similares a los flujos de asis- mediados de los años noventa: la inflación de precios tencia extranjera. ha llegado a su mínimo histórico, las distorsiones en Desde la década de los sesenta, África subsaharia- las tasas de cambio se han eliminado en su mayoría, na también ha experimentado múltiples conflictos y ha los déficit fiscales son más bajos y los volúmenes de soportado los pesados costos asociados a ello (gráfico exportación se han incrementado. La matrícula escolar 2.6). En los países de bajos ingresos de la región, la también está aumentando, conjuntamente con las asig- guerra civil típica ha durado alrededor de 7 años y ha naciones presupuestarias tanto en educación como en ocasionado un descenso del PIB de más de 2 puntos salud. El porcentaje de países que celebra elecciones porcentuales por cada año de conflicto. Típicamente, competitivas ha crecido, y la incidencia de conflictos se han necesitado 14 años después de terminado el parece estar disminuyendo. conflicto para que un país retorne al punto que lleva- Las mejoras de política desde mediados de los años ba antes de la guerra. Además, costos derivados sus- noventa han sido particularmente asombrosas entre tanciales minan el desempeño económico en los países los países subsaharianos de más rápido crecimiento. 15 El impacto de la ayuda externa en los países receptores ha sido un asunto controvertido en la literatura académica; los primeros resultados no se mantuvieron con el cambio de la muestra o de las especificaciones. Recientemente, Clemens, Radelet y Bhavnani (2005) encontraron que la ayuda económica elevaba el crecimiento en África subsahariana, pero también hallaron evidencias de retornos decrecientes a la ayuda. Según sus estimaciones, aumentar la ayuda al África subsahariana de los niveles actuales hasta el punto en el que los retornos marginales se reducen a cero, cerca del 17% del PIB, elevaría el crecimiento de la región en 0,4% al año. Rajan y Subramanian (2005) no encuentran evidencias de que la ayuda esté asociada con el crecimiento. 16 Ver Collier, Hoeffler y Soderbom, 2004, en lo refente a duración; Collier y Hoeffler, 2004a, acerca de los costos, y Staines y otros, 2005, a propósito de la macroeconomía de la recuperación del conflicto. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 27 C A P Í T U L O 2 Los que están creciendo más lentamente tienen una Desde un punto de vista más positivo, en medio tasa promedio de inflación mucho más baja, menores de la caída general de precios de la década de los déficit fiscales (pese a tener niveles de gastos similares) noventa, cuando la tasa promedio de crecimiento per y una apertura comercial significativamente mayor cápita era negativa para la región como un todo, (medida por la participación de las exportaciones e empezaron a registrarse algunos éxitos en África sub- importaciones en el PIB). Más aún, el crecimiento de la sahariana. Más o menos durante la última década, productividad fue un notorio 2,4% para los países de África vio un incremento más rápido de la frecuencia crecimiento más rápido, en contraste con cerca de cero de episodios de crecimiento y de la proporción de para los demás. años/país gastados en esos episodios, que otras regio- nes (a excepción de Europa y Asia central). El com- portamiento del crecimiento promedio durante estos Aceleraciones del crecimiento episodios africanos recientes fue similar al de otras re- Para alcanzar los ODM, el desafío esencial que enfren- giones. Con respecto a los episodios que terminaron ta África es generar como mínimo diez años de creci- en los años noventa o de los que estaban en marcha a miento fuertemente acelerado. Tales aceleraciones del finales de 2003, la tasa promedio de crecimiento crecimiento, si bien no son poco comunes, han demos- anual per cápita fue de alrededor del 5% en África trado ser un tanto elusivas en África subsahariana subsahariana (gráfico 2.7). (cuadro 2.4).17 En los países en desarrollo como un La experiencia en cuanto a duración de las acele- todo, entre 1960 y 2003 la probabilidad de que en raciones del crecimiento constituye un llamado de aler- cualquier año se iniciara en un país una aceleración del ta sobre los episodios que están sucediéndose en África crecimiento fue en promedio de 3,3%, en tanto que el subsahariana. Históricamente, el 75% de los episodios 37% de los años/país observados ocurrió durante un en países subsaharianos de bajos ingresos (44% en episodio de aceleración. Pero en África subsahariana la países de medianos ingresos) terminó antes de su déci- probabilidad de un episodio de estos fue apenas de mo aniversario. Al final de 2003, la duración prome- 2,4% y sólo el 20% de los años/país ocurrieron duran- dio de los episodios activos era de 8,5 años para los te uno de ellos.18 países de bajos ingresos y cercana a 20 años para los No sólo ha sido más difícil iniciar un crecimiento de medianos ingresos. sostenido en África subsahariana, sino que además sal- Los análisis iniciales de los determinantes de las vaguardar esos avances ha sido más problemático. Los aceleraciones del crecimiento han concluido que no es episodios de aceleración del crecimiento en esta región fácil explicar ni predecir estos episodios.20 En todo han tendido a ir seguidos de un período de crecimien- caso es posible identificar algunas medidas de política to negativo per cápita: de las 23 aceleraciones que fi- e institucionales que son correlatos significativos con nalizaron antes de 1998, solamente 7 fueron seguidas sus inicios (recuadro 2.6). El análisis sugiere que me- de un período de crecimiento positivo.19 Esta observa- nor inflación, mayores gastos fiscales en inversión ción contrasta radicalmente con la experiencia posace- (dentro de un presupuesto de gastos dado), mayor in- leración en otras regiones, como América Latina y el versión privada y mejor ejercicio del gobierno están Caribe, donde 20 de 33 períodos de aceleración fueron asociados con el principio de aceleraciones del creci- seguidos de un crecimiento positivo per cápita. miento, particularmente las más duraderas. 17 Las aceleraciones del crecimiento se definen en el recuadro 2.6. 18 La menor incidencia de aceleraciones del crecimiento en África subsahariana no parece atribuible a la mayor proporción de países de bajos ingresos que tiene la región. Medida por el porcentaje de años/país invertidos en episodios de aceleración, la incidencia de aceleraciones del crecimiento no ha estado relacionada con el nivel inicial del ingreso per cápita ni con la tasa inicial de ahorro ­resultado que se mantiene tanto para la muestra total de países como para los de África subsahariana. 19 El corte de 1998 se impuso para permitir el cálculo del promedio de cinco años posterior al episodio. 20 Hausmann, Pritchett y Rodrik (2004) encuentran que el poder explicativo de los modelos estadísticos tiende a ser módico, pero que cambios de régimen político, estabilizaciones macroeconómicas y eventos positivos en los términos de comercio, tienden a predecir de manera estadísticamente válida las aceleraciones, y que bonanzas sostenidas tienden a estar asociadas más con reforma económica que con eventos externos. 28 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O Recuadro 2.4 Una avalancha de rentas petroleras y un auge en la inversión pública no aseguran el crecimiento sostenido En la década de los setenta la República del Congo empezó a beneficiarse de un gran aumento de las rentas petro- leras, cuando los precios internacionales del petróleo tuvieron un auge y la producción nacional de petróleo se incre- mentó. Entre 1979 y 1986 los precios promedio del petróleo fueron superiores a US$30 por barril (después de US$14 en 1978 y US$2 en 1970), y para 1986 la producción nacional alcanzó los 120.000 barriles por día (de 65.000 en 1980). Súbitamente el Congo era mucho más rico y el tesoro estatal, como principal beneficiario local del sector petrolero, experimentó un auge en los ingresos. La seguridad que daba el incremento del gasto gubernamental ayudó a generar una aceleración temporal del crecimiento (ver el siguiente gráfico, y Hausmann y otros, 2004). El no haber podido sostener el ímpetu del crecimiento de principios de los años ochenta aparentemente no se debió a la apropiación de las rentas para el consumo. El Congo impulsó significativamente la inversión pública; de hecho, entre 1980 y 1986, el incremento del gasto de capital público (nuevamente tomando a 1979 como año base) fue equivalente a 93% de los ingresos petroleros adicionales del gobierno. El impacto sobre los indicadores sociales fue positivo e incluyó un auge en consumo de electricidad y en matrícula escolar. Pero en últimas, políticas e insti- tuciones débiles (entre éstas una tasa real de cambio altamente sobrevaluada y bajas calificaciones en el ejercicio del gobierno) no sostuvieron el impulso del crecimiento. El ingreso real per cápita, que se había elevado a casi US$1.000 a mediados de la década de los ochenta, cayó hasta menos de US$900 en 2000 (medido en términos de paridad de poder adquisitivo y dólares constantes), y las mejoras en los indicadores sociales demostraron ser temporales. Es significativo que los flujos de ayuda se hayan incrementado durante toda la bonanza petrolera hasta alcanzar un pico, poco más de US$70 per cápita, a mediados de la década de los noventa. República del Congo: rentas del petróleo, 1975-2003 (promedios móviles de 5 años) Porcentaje US$ 25 40 Inversión pública (porcentaje del PIB, eje izquierdo) 35 30 15 25 Precio del petróleo (US$ por barril, eje derecho) 20 15 5 10 0 Crecimiento real del PIB excluyendo 5 el petróleo (cambio en porcentaje anual, eje izquierdo) ­5 0 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 Fuente: FMI, 2004. Nota: el uso de promedios móviles cada cinco años pretende captar los efectos de una ejecución financiera más rápida que la física y los retrasos habituales para poner los proyectos completamente en línea. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 29 C A P Í T U L O 2 GRÁFICO 2.6 África subsahariana ha sufrido muchos conflictos Incidencia de guerras, 1960-2002 Número de guerras 14 12 10 8 6 4 2 0 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 África subsahariana Todas las demás regiones Fuente: estimaciones de personal del Banco Mundial. Recuadro 2.5 El compromiso político es esencial para romper el ciclo de conflictos El conflicto tiende a tener múltiples causas. Típicamente, un grupo rebelde incipiente consigue un líder carismático, el gobierno usa mal las fuerzas de contrainsurgencia y un gobierno vecino ve ahí una oportunidad para crear discor- dia. Pero la susceptibilidad a esos hechos está fuertemente influenciada por las circunstancias económicas, concreta- mente, bajos ingresos, bajo crecimiento, dependencia de exportaciones de recursos naturales y vulnerabilidad a even- tos adversos. Una tradición de conflictos incrementa también la probabilidad de conflictos, posiblemente debido a que las únicas organizaciones que florecen son las que se lucran de la violencia. El papel de la ayuda y de la política económica se limita a su impacto sobre la tasa de crecimiento. Si Costa de Marfil se ciñe al patrón global, sus pers- pectivas son de conflicto armado prolongado e intermitente. Las experiencias posconflicto son sumamente diversas. Algunas economías se recuperan rápidamente, en tanto que otras continúan decayendo. El análisis reciente señala que las opciones de política, las instituciones y el ejercicio del gobierno son mucho más importantes para el crecimiento durante la década posconflicto que en otros momen- tos: la misma mejora (medida por evaluaciones de política e institucional por país) genera mucho más crecimiento durante la década posconflicto. También la ayuda parece efectiva para elevar el crecimiento durante esa década. Pero el efecto máximo de la ayuda se produce a mediados de la década. En los primeros años, si bien las necesidades son grandes, seguramente la capacidad de absorber ayuda para proyectos es en verdad limitada. De ahí que una priori- dad inicial sea reconstruir las instituciones que manejan el proceso de gasto. Debido a que el riesgo de reincidir en conflictos es alto, es necesario que la política esté dirigida al manejo de los mismos. Los gobiernos posconflicto típicamente mantienen altos gastos militares ­casi a los niveles de conflicto­ con dividendos muy pequeños para la paz. Este puede ser el gran error de política, ya que gastos militares altos en situaciones posconflicto pueden incrementar el riesgo de nuevos conflictos. Dos buenos modelos son Mozambique, donde el gobierno recortó radicalmente el gasto militar, y Sierra Leona, donde la paz no ha sido garantizada por el gasto militar doméstico sino por poderosas fuerzas pacificadoras externas . Adicionalmente, es fundamental un fuerte compromiso político con el desarrollo económico y la inclusión social. Fuentes: Collier y Hoeffler, 2002b, 2004; Miguel, Satyanath y Sergenti, 2004. 30 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O CUADRO 2.4 Las aceleraciones del crecimiento han sido mucho menos comunes en África subsahariana (porcentaje) Probabilidad de iniciación Proporción de años/país que ocurren de episodio de crecimiento en un episodio de crecimiento África Europa y África Europa y Período subsahariana Asia central Otros subsahariana Asia central Otros 1960s 5,5 6,7 8,1 18,8 42,1 42,6 1970s 1,8 0,0 2,7 25,7 14,3 50,2 1980s 0,9 2,7 2,5 11,8 13,4 30,5 1990s 3,3 8,2 3,2 20,2 30,2 32,2 2000-03 ­ ­ ­ 28,4 60,2 9,7 Todos los períodos 2,4 2,5 3,3 20,0 32,5 36,7 Fuentes: base de datos Penn World Tables; FMI, World Economic Outlook, y cálculos de personal del Fondo. Política macroeconómica: estabilidad, GRÁFICO 2.7 En África subsahariana están mejorando sostenibilidad y espacio las tasas de crecimiento anual durante las aceleraciones Los avances recientes hacia la estabilidad macroeco- nómica en África subsahariana han empezado a elimi- nar obstáculos para un vigoroso crecimiento económi- Episodios de aceleración en las regiones en desarrollo, 1960-2003 co, y en algunos países se ha impulsado el crecimiento. (tasas promedio de crecimiento per cápita en el último año) Sin embargo, la región como un todo continúa adole- ciendo de bajo crecimiento. Los problemas macroeco- Porcentaje 5,5 nómicos clave incluyen la sostenibilidad de la posición fiscal y la disponibilidad de espacio fiscal para inver- 5,0 siones adicionales en áreas tan decisivas como las de 4,5 infraestructura física y capital humano. Subyacente a esta discusión está la idea de que un 4,0 marco de política estable es un determinante crucial de 3,5 un ambiente macroeconómico habilitador. Más aún, 3,0 en la relación entre el marco de política, la estabilidad 1960s 1970s 1980s 1990s y macroeconómica y el crecimiento económico, es noto- posteriores ria la intermediación del establecimiento.21 En últimas, África subsahariana Otras el mayor crecimiento es el resultado de oportunidades de inversión rentables, cuya factibilidad depende no solamente de la predecibilidad macroeconómica sino Fuente: cálculos de personal del FMI. también del estado de la microeconomía y del papel (habilitador) de las instituciones. Así, la estabilidad rio. La estabilidad política contribuye a la estabilidad macroeconómica es una condición necesaria pero insu- macroeconómica, eliminando los efectos de políticas ficiente para el crecimiento sostenido. desestabilizadoras y habilitando una respuesta estabili- En el mediano plazo es fundamental que la políti- zadora a eventos exógenos. ca fiscal sea percibida como sostenible. La posición fis- En los países de bajos ingresos la sostenibilidad cal es sostenible cuando es improbable que se requie- fiscal tiene dos dimensiones cruciales: la dependencia ran ajustes drásticos de política para mantener la de financiación concesionaria externa y la necesidad estabilidad y evitar la crisis. Una configuración políti- de limitar recurrir a financiación interna. El carácter ca de esa naturaleza incrementa la predecibilidad del altamente concesionario de la financiación externa ambiente macroeconómico y asegura la viabilidad a implica que, en la medida en que la productividad de largo plazo de un rumbo de crecimiento no inflaciona- la inversión pública sea razonable y que el país no ex- 21 Banco Mundial, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 31 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.6 Mejores políticas macroeconómicas e instituciones más fuertes están asociadas con aceleraciones del crecimiento más duraderas Si bien los modelos estadísticos de aceleraciones del crecimiento tienen un moderado poder explicativo, hay evi- dencias de que mejoras en políticas e instituciones clave tienden a acompañar el inicio de tales aceleraciones, par- ticularmente en el caso de episodios prolongados. La comparación del comportamiento de las variables de política e institucionales clave al comienzo de las aceleraciones del crecimiento, con el quinquenio inmediatamente anterior, indica que incrementos rápidos del crecimiento tienden a ir acompañados de un menor nivel de inflación, unas tasas de cambio menos distorsionadas y una mejor percepción de la ley y el orden. Por otra parte, no hay ninguna evi- dencia de cambios importantes en inversión, exportaciones, términos de intercambio, ayuda exterior ni ahorros. Durante el tiempo de vida de las aceleraciones del crecimiento se producen mejoras en un conjunto más amplio de indicadores. Aunque este resultado generalmente es de esperarse en lo que se refiere a variables macroeconómi- cas, incluidas la inversión privada y la balanza fiscal, quizá sea sorprendente en el caso de las instituciones, de las cuales generalmente se piensa que son relativamente estables. Durante una aceleración típica de 10 a 12 años, los indicadores de régimen político, calidad burocrática, y ley y orden, mejoran de manera estadísticamente significa- tiva, creando la posibilidad de un círculo virtuoso por el cual un crecimiento más alto facilita la reforma institu- cional. Tan definitivo como atizar la aceleración del crecimiento es sostenerla. Las mejoras observadas durante las aceleraciones son congruentes con la idea de que se necesita tener reformas en marcha para sostener esas acelera- ciones, pero también es posible que un crecimiento más rápido habilite mejoras de política. La comparación de mejoras evidentes en los indicadores a lo largo de episodios más prolongados (los que duran como mínimo 9 años) con las de episodios más cortos (los que duran menos de ocho años) arroja algunas luces sobre lo que tiende a hacer durables las aceleraciones. Las mejoras inmediatas en los indicadores ma- croeconómicos son más generalizadas para los episo- Cambios en los valores de indicadores clave al dios más duraderos que para los otros (ver cuadro). Pri- comienzo de episodios de aceleración largos, mero, las mejoras relativas a inflación y a la tasa de por contraposición a episodios cortos (porcentaje, excepto donde se indique lo contrario) cambio que tienden a acompañar el inicio de las acele- raciones, son más fuertes para las aceleraciones más du- Tasa de inflación ­10,6 raderas. En segundo lugar, los episodios más prolonga- Consumo gubernamental/PIB ­4,1 dos tienden más a estar liderados por el sector privado, Gasto sin intereses/PIB ­4,2 Prima del mercado negro ­39,2 y a registrar menor consumo gubernamental y mayor Ley y orden (índice) 0,1 inversión privada. En tercer lugar, en los episodios que Corrupción (índice) 0,6 resultan ser más duraderos se produce una mejora inme- Inversión privada/PIB 2,5 diata de la percepción de la imagen relacionada con la corrupción. Tales resultados generalmente son sólidos Nota: los números en negrilla indican significación estadística en los diferentes grupos de países, incluidos los subsaha- a nivel del 10%. Corrupción y ley y orden se miden sobre rianos y de bajos ingresos, y cuando la evaluación se una escala de 1 a 6, en la que un mayor puntaje indica menor hace a tres años de iniciados los episodios de aceleración corrupción y ley y orden más fuertes. del crecimiento se obtienen conclusiones similares. Estos resultados dan la esperanza de que las mejo- ras recientes en estos indicadores en varios países subsaharianos puedan significar que las aceleraciones que están en marcha en África resulten más sostenidas que en el pasado. Fuente: personal del FMI. Nota: para efectos de este análisis, se juzga que una aceleración del crecimiento dura como mínimo cinco años (la ace- leración promedio excede los 8 años) y que se define por un incremento del crecimiento anual promedio del PIB per cápita de por lo menos el 2% (comienzo de aceleración) y por un crecimiento anual promedio per cápita de por lo menos el 3,5% (crecimiento rápido). Se juzgan terminadas las aceleraciones cuando el crecimiento anual del PIB per cápita cae por debajo del 2% en promedio para el período subsiguiente de cinco años, o por debajo del 3% en el año inmediatamente siguiente al período de aceleración. Esta es una extensión de la definición propuesta por Hausmann, Pritchett y Rodrik (2004). 32 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O perimente grandes reveses, mayor financiación externa última década. La inflación se ha desacelerado apre- no tiene por qué amenazar la sostenibilidad.22 Tenien- ciablemente y otros indicadores ­como los déficit do sectores financieros subdesarrollados, casi ningún fiscales y de cuenta corriente­ también han mejo- gobierno del África subsahariana tiene la opción de rado, aunque más modestamente (cuadro 2.5). En conseguir sumas sustanciales de los mercados de capi- África subsahariana han surgido patrones similares. tales domésticos, y el crecimiento del crédito domésti- Sobre esta base, ¿hasta qué punto puede considerarse co (y por consiguiente el abastecimiento y los precios un éxito la estabilización en África subsahariana, de la moneda) tiende a estar estrechamente relaciona- siendo como es, la región más necesitada de creci- do con los requerimientos financieros del gobierno.23 miento? Adicionalmente, el efecto del gasto gubernamen- La estabilidad macroeconómica depende fuer- tal sobre el crecimiento depende del contexto macro- temente del control de la inflación y de un sólido económico y la composición del gasto. Si se carece de desempeño fiscal, aunque algunas definiciones de estabilidad macroeconómica, incluso el gasto guber- estabilidad incluyen también criterios sobre tasas de namental productivo puede tener, neto, un efecto ad- crecimiento (como medida adicional de equilibrio verso sobre el crecimiento, debido a las consecuencias macroeconómico interno) y niveles de reservas in- macroeconómicas negativas. Por otra parte, de una ternacionales (como medida de la robustez frente a estructura de gasto que sea financiada de una manera calamidades provenientes del exterior).24 La justi- sostenible y que favorezca los sectores sensibles al cre- ficación para incluir un criterio fiscal está en el es- cimiento, puede esperarse que incremente la producti- trecho lazo entre la posición fiscal y la inflación, vidad de los factores y que se concentre en inversión particularmente en un entorno en el que la política privada, incluso reduciendo costos del sector privado. fiscal rige la política monetaria, o en el que es limi- Apuntar a la sostenibilidad fiscal a la vez que se tado el campo para financiación interna no inflacio- presta atención a la estructura y calidad del gasto fiscal, naria. es enteramente congruente con la meta de promover in- Dado que África subsahariana depende fuertemen- versiones públicas productivas. En África subsahariana te de financiación concesionaria externa, parece apro- se necesitará un mayor avance hacia la sostenibilidad piado evaluar la contribución fiscal a la estabilización, fiscal para asegurar los logros recientes, y la estructura controlando la financiación doméstica del déficit pre- del gasto podría ajustarse más al imperativo de creci- supuestario en vez del déficit mismo. No solamente la miento. La institucionalización de mejoras en política financiación externa tiene menos impacto en la infla- macroeconómica puede ser una forma rápida de cam- ción que la financiación interna, sino que además todo biar las percepciones. este empréstito tiende a darse conjuntamente con un elemento considerable de donación, lo que diluye to- davía más la aplicabilidad de la medida de balanza fis- Desarrollos recientes en política y cal. En este contexto, un estudio en proceso del FMI, estabilidad macroeconómicas al definir esfuerzos de estabilización satisfactoria en En los países de bajos ingresos como un todo, las países en desarrollo mide la sostenibilidad fiscal en tér- políticas macroeconómicas han mejorado durante la minos de limitado recurso a financiación doméstica, 22 En países pobres muy endeudados, la sostenibilidad de la deuda está estrechamente ligada al logro del punto de conclusión en el marco de la Iniciativa de Países Pobres muy Endeudados (PPME). Además, la implementación satisfactoria del nuevo marco del Banco y el FMI para la sostenibilidad de la deuda a futuro, será crucial para los países de bajos ingresos. Ésta a su vez requerirá una provisión adecuada de financiación por donaciones. Estos asuntos se discuten en el capítulo 5. 23 La fragilidad de la sostenibilidad fiscal con respecto a la financiación la ilustran varios países africanos que tuvieron fuertes incrementos en las tasas domésticas de interés real, a medida que los niveles de deuda interna se elevaron desde casi cero hasta montos que típicamente no serían considerados excesivos en economías más desarrolladas. Los ejemplos de Ghana, Malawi y Zambia muestran cómo aun incrementos de la deuda interna que parecen relativamente pequeños pueden incrementar drásticamente las tasas de interés real. 24 No existe ninguna definición universal de estabilización satisfactoria (esto es, una post-estabilización). Adam y Bevan (2005) sugieren que tasas de inflación inferiores al 15% durante mínimo dos años son suficientes para una calificación de estabilización satisfactoria. Gupta y otros (2002) proponen una combinación: déficit fiscales inferiores al 2% del PIB y tasas de inflación de menos del 10%. Un estudio del FMI en proceso adelanta una medida más comprensiva: cierto grado de equilibrio macro- económico interno, representado por una tasa positiva de crecimiento per cápita y una baja inflación; una posición fiscal que sea sostenible a mediano plazo, representada por limitada financiación doméstica del déficit presupuestario; y robustez frente a reveses de origen externo, representada por el nivel de reservas internacionales. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 33 C A P Í T U L O 2 CUADRO 2.5 En general los indicadores macroeconómicos han mejorado en los países de bajos ingresos (promedio anual a menos que se indique otra cosa) Indicador/región 1984-88 1989-93 1994-98 1999-03 2004 2005-09 (estimado) (proyectado) Inflación (porcentaje, mediana)a Asia oriental y el Pacífico 7,1 9,5 8,7 6,1 5,8 3,6 Europa y Asia central 1,2 417,7 233,8 10,2 5,6 4,2 América Latina y el Caribe 4,4 12,6 6,7 3,3 3,9 3,1 Medio Oriente y norte de África 14,2 23,1 21,0 6,3 8,6 7,1 Asia meridional 7,7 10,5 8,4 3,7 4,6 4,1 África subsahariana 9,9 10,6 12,7 5,6 6,5 3,6 Todos los países de bajos ingresos 6,8 10,8 11,9 4,7 5,0 3,8 Balanza de cuenta corriente (porcentaje del PIB)b Asia oriental y el Pacífico ­1,9 ­4,4 ­1,5 ­1,3 ­1,1 ­3,1 Europa y Asia central ­1,0 ­6,4 ­11,7 ­7,1 ­7,7 ­2,5 América Latina y el Caribe ­10,8 ­14,3 ­14,1 ­12,1 ­11,7 ­11,3 Medio Oriente y norte de África ­6,5 ­5,4 ­1,4 0,3 ­3,6 ­9,8 Asia meridional ­7,2 ­5,7 ­2,4 ­1,3 ­2,0 ­2,3 África subsahariana ­7,2 ­8,5 ­9,1 ­8,8 ­7,7 ­6,8 Todos los países de bajos ingresos ­6,1 ­8,0 ­8,0 ­6,9 ­6,5 ­5,9 Deuda externa (porcentaje del PIB) Asia oriental y el Pacífico 63,1 69,4 58,5 60,1 56,5 52,3 Europa y Asia central 0,0 14,2 49,8 63,8 49,8 43,6 América Latina y el Caribe 105,8 178,2 92,5 68,0 60,6 58,8 Medio Oriente y norte de África 53,4 57,1 68,6 59,9 53,3 48,4 Asia meridional 45,5 50,8 45,1 45,6 46,0 40,1 África subsahariana 85,9 108,1 136,7 120,5 97,4 84,0 Todos los países de bajos ingresos 70,6 93,5 99,2 89,6 75,1 66,2 Balanza fiscal (porcentaje del PIB)b Asia oriental y el Pacífico ­8,9 ­5,7 ­4,0 ­5,0 ­3,8 ­3,5 Europa y Asia central ­1,2 ­11,1 ­7,7 ­3,6 ­2,0 ­0,2 América Latina y el Caribe ­7,7 ­5,1 ­2,4 ­5,0 ­3,9 ­2,8 Medio Oriente y norte de África ­16,7 ­11,2 ­6,0 ­0,5 ­1,8 ­8,2 Asia meridional ­5,5 ­5,0 ­4,8 ­5,9 ­4,9 ­4,7 África subsahariana ­6,2 ­6,9 ­5,5 ­5,4 ­3,2 ­1,3 Todos los países de bajos ingresos ­6,5 ­6,9 ­5,1 ­5,0 ­3,3 ­2,2 Ítem de memorando: crecimiento real del PIB per cápita (porcentaje) Todos los países de bajos ingresos 1,3 ­1,3 1,5 1,5 2,8 3,3 Fuente: base de datos World Economic Outlook, del FMI. Nota: los promedios están calculados como medias no ponderadas de los valores por país. a. Calculada a partir de las medianas anuales y promediada luego por períodos de cinco años. b. Incluye donaciones. representado por un objetivo de menos del 1% del razonablemente la inflación. Durante 2000-03 la tasa PIB.25 media de inflación fue de 5%, y sólo media docena de Con el reciente avance hacia la estabilidad de pre- países (Angola, Eritrea, Liberia, Nigeria, Zambia y Zim- cios, casi todos los países subsaharianos han reducido babue) registró persistentemente incrementos anuales 25 FMI (en proceso). 34 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O de los precios por encima de 10%. Pero en el frente competitiva de los sectores distintos del petrolero, de fiscal el avance ha sido menos consistente.26 Aunque los cuales depende la mayoría de la gente. Además, en la financiación doméstica en África subsahariana en estos países la política fiscal ha tendido a favorecer los 2001-03 fue en promedio cercana al 1% del PIB, alre- ciclos, lo que es en parte reflejo de ciertos desafíos úni- dedor de un tercio de los países de la región excedie- cos que la naturaleza de las operaciones petroleras im- ron este nivel. De éstos, 12 registraron razones de fi- pone a la política pública (recuadro 2.7). nanciación interna persistentemente por encima del El desafío para la mayoría de estos países es forta- 3% del PIB. En estos países parecería especialmente lecer la imagen fiscal (y estabilizar los precios) no úni- prudente avanzar más en consolidación fiscal, a fin de camente por una etapa interina, sino por un período salvaguardar las mejoras recientes en el frente de in- sostenido y de una manera que merezca credibilidad. flación.27 Para alcanzar un impacto significativo sobre el creci- La evaluación general disfraza una considerable miento, "los logros en estabilidad macroeconómica tie- variación en la región. Como grupo, los países subsa- nen que aparecer a los ojos del sector privado como harianos de medianos ingresos han registrado un pro- indicativos de un cambio permanente en el régimen de greso sustancial en estabilidad macroeconómica desde política macroeconómica".29 principios de la década de los noventa.28 Estos países han registrado tasas promedio de crecimiento anual Instituciones fiscales: clave para la per cápita cercanas a 4,5% y sus posiciones fiscales sostenibilidad fiscal y la parecen sólidas. A finales de 2003 su recurso a finan- predecibilidad macroeconómica ciación presupuestal interna estaba cerca de 1% del PIB, en tanto que sus existencias de reservas interna- A nivel fundamental, instituciones fiscales fuertes me- cionales alcanzaron 5 meses de importaciones, niveles joran la disciplina fiscal y proporcionan evidencias que darían flexibilidad en el caso de desafíos fiscales claras sobre la dirección de la política. Una creciente imprevistos. literatura ha señalado que las debilidades institucio- Para los países subsaharianos de bajos ingresos, el nales, por ejemplo, instituciones presupuestarias que avance tangible hacia la estabilización sólo empezó a permiten que prevalezcan intereses estrechos, juegan materializarse en la segunda mitad de la década de los un papel importante influyendo en los resultados fis- noventa. Pero en 2000-03 el panorama se había acla- cales. Algunos países en desarrollo carecen de institu- rado notablemente. Dentro de este grupo, las econo- ciones que puedan promover políticas fiscales sólidas, mías dependientes de recursos naturales se han benefi- por ejemplo: ciado mucho de los recientes movimientos en los precios internacionales. Como resultado, su posición · Transparencia, incluida la amplia difusión de datos fiscal se ha fortalecido; han conseguido equilibrar su económicos clave y controles sobre los presupues- presupuesto primario, complementado con donacio- tos de las empresas públicas. nes externas de casi el 4% del PIB. No obstante, existe · Sistemas judiciales que controlen la evasión tribu- la preocupación latente de que estos países permane- taria. cen expuestos a las correcciones internacionales de · Limitaciones al gasto que mitiguen las tendencias a precios, e internamente recientes valorizaciones de las políticas de gasto ineficientes que favorecen la rei- tasas reales de cambio pueden debilitar la posición teración de ciclos. 26 El uso de los indicadores alternativos de la balanza fiscal para evaluar el progreso en África subsahariana tendería a reducir el número de países considerados estabilizadores exitosos. 27 Pese a las advertencias mencionadas en el texto sobre la aplicabilidad de los déficit fiscales generales para evaluar la sostenibilidad de las posiciones fiscales en África subsahariana, vale la pena anotar que las estimaciones empíricas de los nexos del crecimiento del déficit generan una conclusión sustancialmente similar en el sentido de sugerir que algunos países africanos podrían impulsar el crecimiento con una reducción de los déficit fiscales. Estudios recientes indican que países con bajos déficit posestabilización pueden no beneficiarse de mayor consolidación fiscal. Sin embargo, casi todos los países subsaharianos tienen un déficit fiscal superior al umbral de 1,5-2,5% del PIB (Adam y Bevan, 2005). Al final de 2003 había en la región 25 países con un déficit fiscal, incluidas donaciones, superior al 2,5% del PIB y 13 de ellos excedían al 5%. Dentro del último grupo, la tasa de crecimiento per cápita fue de 0,9% en 2003, en contraste con el promedio regional de 1,2%. 28 A abril de 2004 este grupo incluía a Botsuana, Cabo Verde, Guinea Ecuatorial, Gabón, Mauricio, Namibia, Seychelles, Suazilandia y Sudáfrica. 29 Banco Mundial, 2005, cap. 3, p. 16. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 35 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.7 Desafíos para la política fiscal en los países subsaharianos productores de petróleo Al igual que los países productores de petróleo de cualquier otra región, los de África subsahariana enfrentan algunos grandes desafíos. A nivel técnico, los principales retos se derivan de la alta volatilidad y el carácter impre- decible de los precios del petróleo y la naturaleza no renovable de sus reservas. A nivel institucional, la naturaleza de las operaciones petroleras aumenta el beneficio social de un buen gobierno. La incertidumbre acerca de los precios del petróleo se traduce en incertidumbre con respecto a los ingresos fis- cales. Como resultado, la balanza fiscal tiende a ser volátil y a no guardar relación con los desarrollos en la deman- da doméstica. Una de las principales preocupaciones de los responsables de la formulación de políticas debería ser aislar la economía local de esta volatilidad. Dos prescripciones estándar de política en este contexto son que la polí- tica fiscal debe guiarse por el equilibrio primario no petrolero, como un objetivo fiscal, y, por precaución, como un motivo para aumentar las reservas financieras. Contrariamente a estas prescripciones, las economías petroleras sub- saharianas han tendido a llevar a cabo políticas fiscales que favorecen los ciclos en relación con los movimientos en los precios del petróleo, lo que conduce a variabilidad en la tasa real de cambio, la cual a su vez tiende a perjudicar al sector no petrolero y la formación de capital, y a costos fiscales incrementados, incluso a través de un impacto ne- gativo sobre los niveles y calidad del gasto, inducido por ciclos impulsores de bonanza. También es deseable que dichos países acrecienten las reservas financieras para enfrentar caídas imprevistas de los ingresos, pero esta pruden- cia en las políticas fiscales todavía no se ha dado. Un ejemplo de buena práctica es Botsuana, que en 2001-02 absorbió una confluencia de adversidades apoyándose en el ingreso proveniente de activos financieros acumulados. El segundo desafío se desprende de la naturaleza no renovable de los ingresos petroleros y la consecuente mayor importancia de la sostenibilidad a largo plazo, debido principalmente a preocupaciones de equidad inter- generacional. En los países que tienen significativas necesidades de desarrollo a corto plazo e insuficiente capital físico y humano, es dable pensar que la equidad intergeneracional puede asegurarse mediante la suficiente acumu- lación de activos financieros y no financieros. En este contexto es esencial que los proyectos sean compatibles con estrategias de desarrollo más generales y que los retornos proyectados se aseguren mediante supervisión estricta. Pero como se explicó en el caso del Congo (ver recuadro 2.4), los retornos no siempre han respondido a las expec- tativas. A nivel institucional, un gobierno fuerte es de primordial importancia en el contexto de un sector petrolero, el cual beneficia a un país principalmente a través de los impuestos que paga y de la naturaleza de los ingresos petroleros, que tienden a ser altos y fácilmente apropiados. Siendo el gobierno el canal de la casi totalidad de los beneficios posibles de un enclave petrolero, el uso prudencial de los ingresos gubernamentales se torna más decisivo que lo habitual. De lo contrario, el resto de la economía vería desgastada su competitividad (el efecto de la enfer- medad holandesa). En un ambiente donde las instituciones supervisoras son débiles, la magnitud de los ingresos petroleros puede significar que al sector público se le exija manejar más recursos de los que prudentemente puede administrar y que la élite gobernante adquiera independencia financiera. Los países subsaharianos productores de petróleo tienden a tener un bajo desempeño en aspectos clave del gobierno económico. Y sin embargo, dada la extrema necesidad de asegurar una administración prudente de los recursos públicos, éstos son precisamente los países donde el buen go- bierno tiene el máximo beneficio social. Pero al derivar sus ingresos fundamentalmente del sector petrolero, inclu- so posiblemente en formas ilícitas, la élite gubernamental está menos motivada para fortalecer las instituciones supervisoras, y el clima general de inversión sufre. La naturaleza de los contratos petroleros tiende a confundir más a la gerencia del sector público y a obstaculi- zar la transparencia fiscal. Los resultados típicos son políticas fiscales que son obligatorias no para la población sino para élites entrelazadas. Bajo el típico contrato petrolero en África subsahariana, el grueso del régimen fiscal está sujeto a cláusulas de confidencialidad y es desconocido para el público. En tales circunstancias, el sistema utili- za recursos, incluso capital humano, en actividades engranadas para la apropiación de rentas y no para estimular más directamente las actividades productivas. Las élites tienden a favorecer inversiones excesivas e imprudentes, en especial grandes proyectos, los cuales son particularmente propensos a la corrupción, y otros medios ineficientes de distribución de rentas, como la protección sostenida de firmas favorecidas. A la luz de las dificultades inherentes a la implementación de una política fiscal prudente y a la promoción de un gobierno económico sólido en los países productores de petróleo, a menudo se propone como solución crear fon- 36 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O Recuadro 2.7 Desafíos para la política fiscal en los países subsaharianos productores de petróleo (continuación) dos de ahorro petroleros. Es indispensable integrar tales fondos al diseño general de la política fiscal y al proceso presupuestario. En ambientes como Canadá (Alberta), Noruega y Estados Unidos (Alaska), donde las instituciones son fuertes, dichos fondos han tendido a funcionar bien. Pero donde las instituciones subyacentes han sido débiles y ha faltado compromiso político, los fondos de ahorro no han funcionado, como en el caso del fondo petrolero de estabilización de México y del Fondo Venezolano de Inversiones. Fuente: personal del FMI. En algunos países subsaharianos, la estructura del cal y enfrentarlas. La transparencia fiscal mejora el gasto público podría hacerse más acorde con el impe- ambiente empresarial porque los inversionistas (na- rativo de crecimiento. El ajuste y la sostenibilidad fis- cionales y extranjeros) tienen más confianza en las po- cales no deben verse simplemente en términos de can- líticas del gobierno, y la transparencia puede mejorar tidad sino también de calidad. En la medida en que la calificación de crédito garantizado por el Estado inversiones básicas en capital físico y humano elevan el ­beneficio tangible para los gobiernos carentes de efec- crecimiento, es fundamental orientar el gasto público tivo. Consecuentemente, el FMI publicó el Código de hacia proyectos productivos en estas áreas. Transparencia Fiscal en 1999, el Manual sobre Trans- Incrementos recientes en las asignaciones para el parencia Fiscal en 2001, y una Guía sobre Trans- sector social en países de bajos ingresos que están im- parencia del Ingreso de Recursos en versión preli- plementando estrategias de lucha contra la pobreza minar está a disposición para ser comentada por el (ELP), han empezado a hacer una diferencia, pero se público y será publicada en el futuro cercano. Las puede mejorar más. En 2000-03 los incrementos en el publicaciones iniciales sirven como marco para el In- renglón de gastos (gasto sin interés como porcentaje forme Fiscal sobre la Observancia de Estándares y Có- del PIB) no han generado asignaciones adicionales para digos (ROSC), una herramienta de diagnóstico volun- inversión pública. Es más, dado el consenso sobre la tario que evalúa la disponibilidad y calidad de los necesidad de elevar rápidamente el nivel de capital hu- datos fiscales. En África subsahariana 11 países han mano en toda la región, parecería necesario seguir acordado publicar ROSC, y las evaluaciones, si bien avanzando en aumentar la participación del gasto sin registran cierto progreso y ejemplos de buena práctica, interés asignado a educación y salud. Este es el caso es- destacan la necesidad general de mejor formulación y pecialmente en lo que se refiere al gasto en salud, en el reporte presupuestarios y de cubrimiento más general que el África subsahariana ocupa el último lugar entre de datos (recuadro 2.8). las regiones en desarrollo (gráfico 2.8).30 Un país subsahariano que últimamente ha dado Mirando a futuro, será esencial que los países grandes pasos hacia la transparencia fiscal es Repúbli- subsaharianos apuntalen los esfuerzos por fortalecer ca del Congo, donde la publicación de datos fiscales, su perspectiva fiscal con mayor transparencia e insti- informes de auditoría sobre las actividades petroleras tuciones fiscales más fuertes. La transparencia presu- y reportes de verificación externa de los ingresos, los puestaria se ha asociado con mejor disciplina fiscal, contratos petroleros y la información gubernamen- particularmente en el finiquito de la crisis de Asia tales han influido para convencer a los socios para el oriental de finales de la década de los noventa, y con desarrollo de que se está produciendo un cambio sig- mayor responsabilidad del gobierno. Mientras más nificativo en el régimen de política.31 Sin embargo, transparentes sean las operaciones gubernamentales, como se explica más adelante, para que África subsa- más fácil es identificar las debilidades de política fis- hariana alcance el nivel logrado por otras regiones en 30 Dentro de África subsahariana, el patrón de baja asignación relativa hacia gastos de capital y los sectores sociales es par- ticularmente desconcertante en las economías petroleras, las cuales tienden a invertir muy poco en relación con otros países de la región. 31 Los reportes de datos, contratos y auditoría están disponibles en http://www.mefb-cg.org. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 37 C A P Í T U L O 2 desarrollo se necesitan logros más amplios en materia presupuesto. El debate tiene lugar tanto dentro como de gobernabilidad. fuera del parlamento, mejorando con ello la trans- En términos más generales, instituciones fiscales parencia y obligando al gobierno a mediano plazo, más fuertes pueden mejorar el manejo fiscal, aclarando como en Brasil que adoptó una ley de responsabilidad las líneas de responsabilidad y limitando la negocia- fiscal en 2000.33 ción política que típicamente afecta los resultados fis- cales. Una manera de abordar esto ha sido crear Espacio fiscal: salvaguarda del gasto inspecciones de hacienda autónomas y dar indepen- en desarrollo dencia a los bancos centrales en la búsqueda de esta- bilidad de precios. Otra ha sido fortalecer las normas La identificación de importantes vacíos infraestruc- que gobiernan los procedimientos y reportes presu- turales, particularmente en América Latina, ha llevado puestarios, a menudo en el contexto de marcos de gas- al requerimiento de la creación de espacio fiscal me- tos a mediano plazo (MGMP). Ninguno de los dos diante una revisión de las normas contables y un cam- enfoques ha sido ampliamente acogido en África sub- bio en el enfoque del análisis fiscal. Se ha sugerido que sahariana. La independencia institucional tiene más los datos sobre gastos fiscales no deben cubrir las probabilidades de ser efectiva en un clima que tenga operaciones de las empresas públicas, y que la progra- múltiples puntos de evaluación y control, y un MGMP mación fiscal debe apuntar al déficit fiscal corriente y solamente es efectivo cuando se integra cabalmente no a la totalidad. Estos argumentos se han esgrimido con el proceso de presupuesto y los documentos rela- también como una forma de incrementar sustancial- cionados, cosa que sólo ha sucedido en cinco países mente el gasto gubernamental en los ODM. subsaharianos.32 Otro enfoque más es adoptar una ley En últimas, un cambio en las reglas contables no de responsabilidad fiscal por la cual una amplia dis- puede ensanchar el renglón de recursos ni asegurar que cusión de las políticas subyacentes a los documentos el gasto adicional sea justificado. Para el África subsa- de presupuesto preceda a la presentación formal del hariana, el cambio propuesto en la cobertura de los GRÁFICO 2.8 Es posible asignar más a sectores prioritarios como el de salud Gasto público en países de bajos ingresos, 1970-2003 Porcentaje del PIB 45 Total gastos sin interés 40 35 30 25 20 15 10 Gastos en salud 5 0 1970 1980 1985 1990 1995 2000-03 Asia oriental y el Pacífico Europa y Asia central América Latina y el Caribe Medio Oriente y África del norte Asia meridional África subsahariana Fuentes: base de datos World Economic Outlook, del FMI, y base de datos World Development Indicators, del Banco Mundial. 32 Le Houerou y Taliercio, 2002, p. 35. 33 FMI, 2005a. 38 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O Recuadro 2.8 Aunque en África ha mejorado la transparencia fiscal, es mucho lo que queda por hacer En el sitio web del FMI se han publicado evaluaciones de transparencia fiscal específicas de cada país ­denominadas Informes Fiscales sobre la Observancia de Estándares y Códigos, o ROSC­, para más de 70 países, incluidos varios subsaharianos (Benín, Burkina Faso, Camerún, Ghana, Malawi, Malí, Mauritania, Mozambique, Ruanda, Tanzania, Uganda). Varios otros países de la región están empezando a preparar esta clase de informes. Las evaluaciones registran cierto avance en mejoramiento de la transparencia fiscal en varias áreas, incluidas la calidad de la formulación del presupuesto e inversión en sistemas de reporte fiscal. Sudáfrica, aunque no ha publi- cado ningún ROSC, proporciona ejemplos de buena práctica de transparencia, entre ellos la publicación de un "pre- supuesto resumido" ­resumen del presupuesto gubernamental escrito para el común de la gente. Pero los ROSC tam- bién han revelado que aún queda mucho por hacer en África. Por ejemplo, en muchos países subsaharianos, datos básicos del presupuesto gubernamental siguen siendo débiles y poco confiables, y son insuficientes los reportes de las operaciones fiscales de los gobiernos locales. A menudo no son transparentes los riesgos propios de actividades por fuera del presupuesto (por ejemplo, actividades cuasi fiscales relacionadas con empresas o bancos de propiedad estatal, pasivos contingentes, gastos tributarios). La auditoría externa es generalmente débil, lo que reduce la capaci- dad de los parlamentos y del público general para controlar las operaciones del gobierno y hacer que la rama ejecu- tiva responda por sus acciones. En África subsahariana parece haber una gran necesidad de mantener la evaluación continuada de la transparencia fiscal, así como de estimular la publicación y difusión de las buenas prácticas que están funcionando. Últimamente ha ganado cierta importancia la necesidad de mayor transparencia fiscal en los países ricos en recursos. Varios países subsaharianos, entre ellos Ghana y Nigeria, han empezado a participar en la Iniciativa Transparencia de las Industrias Extractivas. Esta Iniciativa enfatiza la necesidad de que las compañías petroleras y de otras industrias extractivas publiquen lo que pagan a los gobiernos y concilien estos pagos con lo que los informes gubernamentales muestran que han recibido de éstas. El FMI ha preparado una versión preliminar de Guía sobre Transparencia del Ingreso de Recursos, la cual complementa su Manual sobre Transparencia Fiscal y puede usarse para evaluar la transparencia fiscal en países ricos en recursos. Dicha guía preliminar le ha sido dada al público junto con una solicitud de sus comentarios (http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2004/pr04274.htm). Actualmente se están acometiendo varias evaluaciones piloto por país, en países ricos en recursos ­incluida Guinea Ecuatorial, reciente anfitriona de un seminario para parlamentarios de los seis países de la Comunidad Económica y Monetaria de África Central (CEMAC), que se concentró en transparencia y responsabilidad fiscales (ver Encuesta del FMI, 7 de febrero de 2005). Fuente: personal del FMI. Nota: durante los últimos años el FMI ha promovido la transparencia fiscal como parte de su iniciativa de Estándares y Códigos. Su Código de Transparencia Fiscal y su Manual sobre Transparencia Fiscal están disponibles en http://www.imf.org/. datos fiscales no tendría mucho impacto, dado que la sobre la inflación y la inversión privada, y la producti- práctica estándar para toda la región ya limita el cubri- vidad del gasto.34 miento al gobierno general (y registra como gastos fis- Crear efectivamente espacio fiscal requeriría, en cales solamente transferencias directas a empresas pú- primer lugar, generar recursos adicionales; y en segun- blicas). Más aún, mirar al déficit corriente (como do lugar, asegurar que los proyectos se seleccionen e forma de tratar el gasto en inversiones de una manera implementen apropiadamente. Las fuentes internas de diferente a la de gastos recurrentes) no obviaría la ne- recursos adicionales incluyen la movilización de ingre- cesidad de evaluar la sostenibilidad de las cargas de sos fiscales adicionales y el endeudamiento interno. Sin deuda, el impacto de una mayor financiación interna embargo, el campo para el segundo es típicamente li- 34 FMI, 2003. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 39 C A P Í T U L O 2 mitado debido, en parte, a que en África subsahariana inversión pública ha caído en toda la región alrededor los mercados financieros son magros y, en parte, a la de tres puntos porcentuales del PIB. Aunque parte de la necesidad de preservar los ahorros domésticos para caída ha sido contrarrestada por una inversión priva- inversión privada. Los recursos externos incluyen un da creciente, la ejecución presupuestaria de los países flujo sostenido y predecible de donaciones externas (y, subsaharianos de bajos ingresos habitualmente resulta en menor grado, otros préstamos concesionarios). Ase- en gastos de capital inferiores a lo programado y exce- gurar la adecuación y la calidad generales del gasto de sos en los gastos corrientes. El quedarse cortos en los desarrollo puede implicar la reconsideración de priori- gastos de capital no puede atribuirse totalmente a una dades de gasto hacia sectores y proyectos más produc- financiación externa menor que la esperada ­subesti- tivos (como ya se explicó), y la elevación de los límites mando la importancia de mejorar la selección e imple- a la capacidad de absorción, lo que incluye mejorar los mentación de proyectos. sistemas de seguimiento del gasto. Un mejor manejo del gasto público es decisivo En África subsahariana el grueso de la financia- para atender preocupaciones sobre la relación entre ción adicional requerida para cumplir los ODM tendrá gasto adicional, entrega de servicios públicos y resulta- que provenir de fuentes distintas de la tributación adi- dos mejorados. Se han hecho intentos por abordar el cional. Ciertamente los índices de ingresos tributarios manejo del gasto público en el contexto de los esfuer- de los países subsaharianos pobres son bajos. Pero ele- zos por incrementar el gasto en favor de los pobres, varlos exigiría mejoras en la administración de bajo los auspicios de la Iniciativa PPME mejorada (re- impuestos y la resolución de problemas importantes de cuadro 2.9). El incremento reportado del gasto en re- diseño tributario, incluida una mayor dependencia de ducción de la pobreza tendrá que complementarse con esquemas de tributación indirecta, como el impuesto al mejoras en eficiencia y apuntando a elevar los resul- valor agregado (IVA).35 Los desafíos políticos y admi- tados sociales. Por tanto, los países también tienen que nistrativos asociados no se superan fácilmente en corto desarrollar los medios para evaluar la efectividad y el tiempo.36 impacto social del gasto para reducir la pobreza. Las donaciones externas indudablemente ensan- En términos más generales, identificar y abordar chan el espacio fiscal, por contraposición al emprésti- las limitaciones en capacidad de absorción requiere to, el cual reduce ese espacio debido a consideraciones formular estrategias específicas de cada país. A nivel de sostenibilidad, aun cuando los préstamos sean con- macroeconómico, la ayuda puede distorsionar los mer- cesionarios. De todas maneras se necesita un flujo sos- cados domésticos elevando el precio de los bienes y tenido predecible de donaciones externas para asegu- servicios nacionales, y afectar el comportamiento eco- rar una expansión sostenida del gasto. Históricamente, nómico amenazando la sostenibilidad fiscal (particu- los flujos de ayuda han sido más volátiles y menos pre- larmente con flujos de ayuda volátiles e impredeci- decibles que otras fuentes de ingresos.37 Estas tenden- bles). El manejo de estos desafíos de política se facilita cias han sido más pronunciadas en los países menos mediante el uso de un marco fiscal a mediano plazo y capaces de absorber reveses de procedencia externa: flexibilidad en el ajuste del gasto y el ingreso, y posi- los que tienen una más alta proporción de presupues- blemente absorbiendo las disminuciones en los flujos tos financiados con ayuda y los que tienen menos de ayuda con el uso de reservas internacionales o ins- instrumentos financieros domésticos para suavizar el trumentos financieros no monetarios. Para algunos impacto fiscal. Estos efectos minan algunos de los be- sectores, como los de salud y educación, también pue- neficios de la asistencia externa. den ser relevantes las limitaciones en infraestructura En África subsahariana, caídas recientes de la in- humana y física. Atender a estas preocupaciones pro- versión pública restan importancia al mejoramiento de bablemente exija más recursos y tiempo. la capacidad para implementar proyectos productivos. En resumen, se necesita un esfuerzo sostenido para Durante las dos últimas décadas, la participación de la asegurar que el progreso recientemente alcanzado ha- 35 La reforma tributaria también podría contribuir a la estabilidad política, ayudando a moderar la desviación relativamente grande de los índices de ingresos en los países africanos. Esta tendencia a una mayor variabilidad reduce efectivamente el nivel de deuda sostenible, entre otras cosas. 36 Como ya se dijo, configuraciones de política sostenible pueden ser una fuente efectiva de espacio fiscal, al promover la inversión privada y el crecimiento económico. 37 Bulir y Lane (2002) documentan el hecho de que la ayuda ha sido hasta siete veces más volátil que los ingresos fiscales internos, y que los compromisos de ayuda no han previsto bien los desembolsos. 40 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O cia un ambiente macroeconómico estable, marque un están implementando reformas de regulación, pero es cambio permanente en el régimen de política. En el necesario profundizar y apuntalar las mejoras recien- corto plazo, teniendo altos déficit fiscales y limitadas tes mediante instituciones más fuertes ­en particular capacidades para conseguir ingresos, los incrementos las relacionadas con derechos de propiedad y gobierno de las contribuciones domésticas a las necesidades de de la ley. Al tiempo con la reforma reguladora e insti- desarrollo de la región provendrán de un crecimiento tucional, es necesario mejorar el acceso a financiación económico más alto y de un cambio del gasto hacia y la disponibilidad de infraestructura clave. Un limita- proyectos de alta calidad en sectores sensibles al creci- do acceso a crédito y una infraestructura deficiente miento. minan la actividad privada en muchos países, limitan- Finalmente, la estabilidad macroeconómica no do por igual el crecimiento en la industria y la agricul- puede asumir íntegra la carga de impulsar el crecimien- tura. Entre las regiones, África subsahariana tiene la to económico. Como lo han demostrado las dos últi- necesidad más grande en materia de mejoramiento de mas décadas, el ambiente institucional de África subsa- estos determinantes del ambiente empresarial. hariana no siempre ha asegurado que los logros en política se traduzcan en mejoras permanentes. Las Evaluación del ambiente empresarial instituciones fiscales deben asegurar la transparencia, el control del gasto efectivo y la sostenibilidad. Insti- Encuestas empresariales y evaluaciones de regulación tucionalizar nuevas mejoras en política macroeco- empresarial recientes proporcionan la métrica necesa- nómica puede ser una forma rápida de cambiar las ria para una evaluación cuidadosa del clima de inver- percepciones. sión en los países en desarrollo.40 Las encuestas em- presariales presentan puntos de referencia para Habilitación del clima para la indicadores de clima de inversión y desempeño de las actividad del sector privado firmas, lo que permite sacar conclusiones sobre las li- mitaciones que enfrentan los empresarios. Las evalua- El análisis que se hizo antes de las aceleraciones del ciones de regulación empresarial presentan puntos de crecimiento, indica que la inversión privada puede referencia para los sistemas regulador y de protección jugar un papel significativo en el respaldo al creci- de la propiedad, proveyendo así una guía de política miento económico sostenido. En las economías de cre- sobre áreas en las que se necesitan mejoras. A través cimiento lento, tanto subsaharianas como de otras del mundo en desarrollo, los empresarios reportan partes, la inversión es típicamente baja.38 La tasa de consistentemente impedimentos reguladores, corrup- retorno de la inversión también tiende a ser reducida ción y falta de acceso a financiación y a infraestructu- debido a la baja productividad y a los altos costos de ra clave (por ejemplo, electricidad) como limitaciones hacer negocios.39 Un crecimiento más rápido requiere de primer orden para su actividad. un clima empresarial que habilite al sector privado Para las firmas subsaharianas, impuestos elevados para aprovechar oportunidades rentables de inversión, y acceso deficiente a financiación se cuentan entre sus elevando con ello tanto el nivel como la productividad limitaciones más significativas (gráfico 2.9). En los paí- de las inversiones. ses que tienen pequeñas bases tributarias, las compa- En muchos países en desarrollo la regulación exce- ñías ­en particular las pequeñas y medianas empresas­ siva y otras limitaciones institucionales imponen una suelen tener una participación desproporcionada de la pesada carga a la actividad empresarial. Varios países carga tributaria. Puesto que el sector informal repre- 38 Ver, por ejemplo, Levine y Renelt (1992) en lo referente a robustez de la inversión en regresiones transnacionales, y Collier y Gunning (1997) con respecto a la conclusión de que en África la inversión es baja. 39 Ver, por ejemplo, Devarajan, Easterly y Pack (2001) y, más recientemente, Eifert, Gelb y Ramachandran (2004). Seguramente el alto nivel de la fuga de capitales reportada en África subsahariana puede verse como una respuesta racional a la falta de oportunidades de inversión rentable en casa (Collier, Hoeffler y Pattillo, 1999). 40 Las Encuestas sobre Clima de Inversión y la evaluación de regulaciones empresariales contenidas en Doing Business 2005, fueron realizadas por el Banco Mundial en colaboración con socios locales. Ha habido 8 encuestas diligenciadas por países subsaharianos, de un total de 53 entre todas las regiones en desarrollo, y hay 8 más planeadas para el próximo año. La meta de estos ejercicios es evaluar el impacto del clima de inversión sobre el desempeño de las firmas, y medir las regulaciones empresariales a través del mundo y marcar como hitos las prácticas óptimas. Doing Business 2005 cubre 145 países, incluidos 32 subsaharianos. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 41 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.9 Fortalecimiento del control del gasto en el marco de la Iniciativa PPME mejorada El FMI y el Banco Mundial han estado trabajando en estrecha colaboración con los países que se benefician de la Ini- ciativa PPME mejorada para fortalecer el vínculo entre la asistencia PPME y la reducción de la pobreza. Reconociendo que el manejo del gasto público juega un papel clave en la reducción de la pobreza, se acordaron planes de acción para el manejo del gasto, con las autoridades de cada PPME ­teniendo en cuenta la asistencia técnica disponible para éstos, brindada por sus socios para el desarrollo­ y ya se han hecho dos evaluaciones de esos planes. (En términos más generales, un aspecto clave del Equipo del FMI para la Reducción de la Pobreza y para el Crecimiento, los Cré- ditos para Estrategias de Reducción de la Pobreza, del Banco, y el enfoque de las ELP, es que los presupuestos de los países de bajos ingresos deben favorecer más a los pobres, lo cual hace que rastrear el gasto para la reducción de la pobreza sea relevante para todos los países que tienen ELP). Dentro de la evaluación de 2001, se utilizaron quince in- dicadores para rastrear el progreso: siete relacionados con preparación del presupuesto, cuatro con la ejecución y cua- tro con el informe. Para la evaluación de 2004 se agregó un nuevo indicador sobre compras. A raíz de que la primera evaluación confirmó el estado de debilidad de los sistemas de manejo del gasto públi- co, los PPME empezaron a fortalecer el manejo del gasto y a hacerle seguimiento. Para 2004, casi todos pudieron reportar el gasto en reducción de la pobreza de acuerdo con lo definido en sus ELP, y el promedio de puntos de refe- rencia alcanzados aumentó de 6,0 a 6,5. (La segunda evaluación cubrió 25 PPME, 22 subsaharianos y 3 latinoame- ricanos; ver cuadro). En promedio, el gasto en favor de los pobres ha crecido en aproximadamente el 2% del PIB por año. Pero para reducir la pobreza, el mayor gasto tiene que ir acompañado de mayor eficiencia y concentración en mejorar los resultados sociales. A los programas respaldados por el FMI y a las operaciones de ajuste del Banco se están incorporando planes de acción revisados, los cuales, para incrementar el sentido de pertenencia, deberían in- corporarse también a las ELP. Muchos PPME necesitan mejorar sustancialmente el manejo del gasto público Nivel de mejoramiento requerido 2004 2001 Sustancial Moderado Pequeño Sustancial Bolivia (5, 4) Mozambique (5, 4) (alcanzados 7 puntos Camerún (4, 7) Níger (3, 5) de referencia o menos) Etiopía (6, 7) Santo Tomé y Príncipe (4, 4) Gambia (5, 3) Senegal (4, 7) Ghana (1, 7) Zambia (3, 3) Guinea (5, 5) Madagascar (7, 4) Malawi (7, 5) Moderado Chad (8, 7) Benín (8, 8) Malí (8, 11) (alcanzados 8-10 puntos Honduras (8, 7) Burkina Faso (8, 9) Tanzania (8, 11) de referencia) Guyana (8, 10) Ruanda (8, 8) Uganda (9, 8) Pequeño (alcanzados 11 o más puntos de referencia) No evaluados en 2001 Rep. Dem. del Congo (4) Guinea-Bissáu (0) Sierra Leona (7) Nota: los números de los paréntesis corresponden al número de puntos de referencia alcanzados en 2001 y en 2004, en ese orden. Fuente: FMI (2003); y FMI y personal del Banco Mundial. 42 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O senta más del 70% del empleo no agrícola en la región, GRÁFICO 2.9 Las firmas subsaharianas encuentran muchas firmas no pagan ningún impuesto, o reportan en los impuestos, la financiación, a las autoridades tan sólo una fracción de sus ventas. Y la electricidad y la corrupción muchas, especialmente las pequeñas, no ven que haya limitaciones particularmente fuertes beneficios significativos en formalizarse. Casi todas las empresas desconfían de que las Cortes vayan a defen- Porcentaje de firmas que reportaron der sus derechos de propiedad, y la mayoría tiene poco las restricciones como mayores o muy severas acceso a financiación debido a sistemas financieros in- Incertidumbre política cipientes y a la dificultad de conseguir garantías. Acceso a tierras La corrupción y la incertidumbre política también Corrupción son limitaciones significativas en África subsahariana. En particular, la discrecionalidad de la que disfrutan Legales Costo y acceso a financiación muchos funcionarios en la implementación de regula- ciones complejas, crea oportunidades para el soborno y 25 Telecomunicaciones Crimen 50 la aplicación dispareja de las exigencias. Más del 95% 75 de las firmas de la región señalan como un problema la Electricidad Tasas tributarias corrupción y la incertidumbre política, y la mayoría las califica como limitaciones de primer orden o muy seve- Regulación y administración tributaria ras para su capacidad de operación y expansión. África subsahariana Asia meridional La inestabilidad en el suministro de energía es una América Latina y el Caribe Europa y Asia central limitación que reporta el 52% de las firmas del África Asia oriental y el Pacífico subsahariana, el 42% de las de Asia meridional, el 24% de las de Asia oriental y América Latina y menos Fuente: encuestas sobre Clima de Inversión, del Banco Mundial. del 10% de las de Europa y Asia central. Es más, una Nota: el gráfico no incluye todos los países de cada región. proporción mucho mayor de firmas africanas reporta frecuentes cortes de energía y grandes pérdidas a causa de esas interrupciones obligadas en la producción. 16 son subsaharianos ­y la calificación de Angola, La calificación de las limitaciones dada por las fir- Burkina Faso, Chad y República Democrática del mas subsaharianas varía considerablemente de un país Congo está entre las cinco peores del mundo. Los em- a otro. Por ejemplo, la incertidumbre política es una presarios de estos países enfrentan una cantidad abru- limitación de primer orden o severa para el 27% de las madora de costos, incluidos los relacionados con la firmas de Uganda y para el 57% de las de Zambia. De iniciación de un negocio, el registro de propiedad, la la misma manera, la interpretación impredecible de las ejecución de contratos, la contratación y despido de regulaciones es un problema que cita el 40% de las fir- trabajadores, la obtención de crédito, el cierre de un mas de Uganda y el 70% de las de Zambia (cuadro negocio y la protección a los inversionistas. 2.6). En Kenia más del 75% de las firmas reporta el En África subsahariana, iniciar una compañía pago de sobornos, el cual representa en promedio más cuesta en promedio el equivalente al 224% del ingreso del 5% de las ventas. El promedio de pérdidas debido nacional per cápita, en contraste con el 45% en Asia a cortes de energía representa de 6 a 7% de las ventas meridional y apenas el 7% en países de altos ingresos. en Etiopía y Zambia, y el 10% o más en Eritrea, Kenia Similarmente, una sencilla transferencia formal de y Senegal. propiedad cuesta el 14% del valor de la propiedad y Este panorama, deducido de las Encuestas sobre toma más de 100 días en África, en contraste con 48 Clima de Inversión del Banco Mundial, es corrobora- días en Asia oriental y el Pacífico y 36 días en países de do por los indicadores Doing Business del Banco mis- altos ingresos. mo. El ambiente empresarial, medido por la carga re- Nigeria tiene algunas de las regulaciones más com- guladora, es sumamente débil en África subsahariana plicadas del mundo para el registro de propiedad, que (gráfico 2.10).41 Entre los 20 países que tienen los ma- requieren 21 procedimientos, el 27% del valor de la yores obstáculos de regulación para hacer negocios, propiedad en honorarios y un período de registro de 41 El índice de facilidad para hacer negocios es sencillamente el promedio de las calificaciones por país (de 1 a 135) en cada una de las medidas incluidas en Doing Business 2005, donde los valores más altos indican regulación más eficiente y protección más fuerte de los derechos de propiedad. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 43 C A P Í T U L O 2 274 días. Otros países africanos presentan obstáculos que los trabajadores sobrantes sean entrenados y ubi- similares para el registro de propiedad: el proceso de cados en nuevos empleos antes de sacarlos. Si un em- transferencia completo toma más de un año en Ghana pleador sigue estos procedimientos, cada trabajador y 354 días en Ruanda, y cuesta el 34% del valor de la sobrante le cuesta en promedio 18 meses de salario propiedad en Senegal y el 23% en República del Con- entre indemnización y penalizaciones. No es entonces go. Más aún, los registros de propiedad en África tien- extraño que muchos negocios operen en la economía den a estar mal organizados y a dar poca seguridad so- informal, la cual corresponde a alrededor del 40% de bre la pertenencia. la producción del país. Los elevados costos de despido África subsahariana también es la región en la que hacen menos probable la contratación de empleados. es más difícil obligar al cumplimiento de un simple Es más, sin derechos de propiedad claramente de- contrato comercial a través de las Cortes. En prome- finidos ni formas eficientes de obligar al cumplimiento dio, los acreedores tienen que seguir 35 pasos, esperar de los contratos, los prestamistas tienden a extender 15 meses y pagar el 43% del ingreso per cápita de su menos crédito a los empresarios. Pese a que, en lo refe- país antes de recibir su pago. El resultado es menos rente a derechos legales de prestatarios y prestamistas, acceso a la justicia y una protección más débil de los el comportamiento de África subsahariana es mejor derechos de propiedad, lo que conduce a menos tran- que el de Asia meridional, América Latina, y Medio sacciones empresariales formales. Oriente y norte de África, las instituciones que respal- Tampoco es fácil contratar ni despedir personal en dan a los mercados de crédito son débiles. Por ejem- el sector formal africano. La región tiene las regulacio- plo, solamente cuatro países subsaharianos ­Botsuana, nes laborales más rígidas y sus costos de despido son Ghana, Namibia y Sudáfrica­ tienen oficinas de crédi- de los más altos.42 En Burkina Faso los empleadores to privadas para dar información a los prestamistas so- no pueden suscribir un contrato a término fijo a menos bre la capacidad crediticia del prestatario. que el trabajo sea estacional; el salario mínimo obliga- No obstante, dentro del difícil ambiente empresa- torio es de US$54 al mes, el cual, al 82% de valor rial general de África subsahariana, el desempeño va- prestacional por trabajador, es el tercero más alto del ría considerablemente y hay ejemplos de buena prác- mundo; el trabajo nocturno y en fin de semana está tica. La variación entre países del costo de iniciar un prohibido, y a la mujer no se le permite trabajar más negocio va del 10% a más del 1.000% del ingreso per de 8 horas al día. Si un negocio necesita reducir su ta- cápita (gráfico 2.11). Botsuana y Sudáfrica tienen maño, tiene que notificar al Ministerio del Trabajo de bajas tarifas oficiales, en línea con las de los países de su intención de despedir trabajadores, y la ley exige altos ingresos, en tanto que Angola y Sierra Leona tie- CUADRO 2.6 Las limitaciones de clima de inversión varían de un país subsahariano a otro (porcentaje de firmas que citan el problema, a menos que se indique otra cosa) Tiempo de Desconfianza gerencia gastado Interpretación de que las Cortes en negociar Promedio de días Financiación Infraestructura Destrezas impredecible defiendan derechos con funcionarios para trámites como limitación como limitación como limitación País de regulación de propiedad (% de tiempo) aduaneros de primer orden de primer orden de primer orden China 33,7 17,5 19,0 7,9 22,3 29,7 30,7 Kenia 45,5 51,3 13,8 8,9 58,3 48,1 27,6 Mozambique 11,3 11,9 78,0 64,0 33,5 Senegal 42,5 40,5 13,8 6,5 60,0 30,7 18,5 Tanzania 58,6 55,1 16,2 17,5 53,0 58,9 25,0 Uganda 40,0 30,1 5,0 52,8 44,5 30,8 Zambia 70,1 36,0 14,1 4,8 67,7 39,6 35,7 Fuentes: Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2005; Banco Mundial, Encuestas sobre Clima de Inversión. 42 La rigidez de la regulación laboral es el promedio del índice de dificultad de contratación, el índice de rigidez de horario y el índice de dificultad de despido. Este indicador va de 0 a 100, donde los valores más altos indican regulación más rígida. 44 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O GRÁFICO 2.10 África subsahariana está rezagada en materia de calidad del ambiente empresarial Facilidad para hacer negocios Calificación 120 100 80 60 40 20 0 General Iniciación Contratación Registro de Obtención Protección a Ejecución Cierre del del negocio y despido propiedad de crédito inversionistas de contratos negocio Índice general y subíndices África subsahariana Otros países de bajos ingresos Otros países de medianos ingresos Países de altos ingresos Fuente: base de datos de Doing Business 2005. nen costos que están entre los más altos del mundo. petróleo (recuadro 2.10) y en los países que han sufri- Entre otros ejemplos de buena práctica, Tanzania y do recientemente un conflicto civil. Uganda tienen Cortes comerciales o para demandas pequeñas; Tanzania tiene una Corte especializada en Mejoramiento del ambiente empresarial bancarrota; ni Botsuana ni Tanzania tienen exigencia de capital mínimo para iniciar un negocio; Madagascar Los costos de un clima de inversión débil son sus- y Namibia han introducido el pago de indemnizaciones tanciales, y los impactos, generalizados. Los costos es- moderadas a trabajadores sobrantes, y Sudáfrica da a timados a nivel de empresa, medidos en términos de los inversionistas acceso a información financiera y so- participación en pérdida de ventas, varían desde menos bre propiedad antes de que inviertan en una empresa. del 10% en Polonia hasta más del 30% en Zambia. La También hay patrones más generales en la región. composición de los costos también varía enormemente Igual que en otras regiones, los países de medianos in- de un país a otro. En Kenia, Tanzania y Uganda, insu- gresos tienen regulaciones más eficientes que los de ficientes servicios de infraestructura son particular- bajos ingresos. Por ejemplo, en un país de medianos mente onerosos, en tanto que en Zambia los sobornos ingresos se requieren en promedio 234 días para obli- son especialmente costosos (gráfico 2.12). Por consi- gar al cumplimiento de un contrato de deuda, pero en guiente, las prioridades de reforma varían de acuerdo uno de bajos ingresos se necesita casi el doble. Por otra con el país. parte, los regímenes empresariales tienden a ser su- La reforma ofrece grandes beneficios. En Etiopía, mamente onerosos en las economías dependientes del los registros empresariales anuales aumentaron en un I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 45 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.10 Comparación de regulaciones empresariales en dos economías dependientes de recursos naturales: Angola y Botsuana Una de las manifestaciones de la "maldición del recurso" es la falta de diversificación económica en las economías dependientes de un recurso natural. Entre los casos más severos se han contado los de economías subsaharianas dependientes del petróleo, como Angola, donde grandes inversiones privadas han fluido hacia el sector petrolero (con su régimen fiscal, regulador y legal de enclave) pero, en la mayoría de los casos, no a otros sectores. Otros países, incluido Botsuana, han sabido aprovechar el poder de los recursos naturales implementando políticas macro- económicas y estructurales sólidas y proveyendo incentivos adecuados para que los empresarios aprovechen oportu- nidades rentables en todos los sectores. El siguiente cuadro compara la carga reguladora impuesta a los empresarios en Angola y en Botsuana. La empresa enfrenta una menor carga de regulación en Botsuana que en Angola Iniciación Registro de Ejecución Contratación Cierre de Protección a de un negocio propiedad de contratos y despido Obtención de crédito un negocio inversionistas País Días Costo Días Costo Días Costo Rigidez Costos de Derechos Información Tasa de Revelación laboral despido legales crediticia recuperación información Angola 146 885 335 11 1.011 9 75 116 3 4 1 2 Botsuana 108 11 69 5 154 25 20 19 9 5 51 5 Nota: El costo de iniciar un negocio se mide como un porcentaje del ingreso nacional bruto (INB) per cápita. El costo de registrar propiedad se mide como un porcentaje del valor de la propiedad. El costo de cumplimiento forzoso de contratos se mide como porcentaje del valor de la deuda. La rigidez laboral es un índice de 0 a 100 en el que los valores más altos indican regulación más rígida. Los costos de despido se miden en número de semanas de salario que se tienen que pagar por indemnización. Derechos legales es un índice de 0 a 10 en el que los valores más altos indican el grado en que las leyes sobre garantías y sobre bancarrota facilitan la obtención de préstamos. La información crediticia es un índice de 0 a 6 en el que los valores más altos indican más disponibilidad de información a través de oficinas públicas o privadas. La tasa de recuperación se mide en centavos de dólar. La revelación de información es un índice de 0 a 7 en el que los valores más altos indican más publicación de información corporativa. A nivel mundial, Angola está entre los veinte países que tienen las regulaciones menos amables para la empre- sa, en tanto que Botsuana está entre los veinte del otro extremo. En la mayoría de los indicadores medidos por el proyecto Doing Business, Botsuana supera notablemente a Angola. El registro de propiedad ­en muchos países esencial para obtener crédito­ toma casi cinco veces más de tiempo en Angola. Contratar y despedir trabajadores es mucho menos flexible y más costoso en Angola. Y cerrar un negocio, cosa que ayuda a los empresarios a iniciar 48% una vez que se simplificó el proceso en 2003. En empresariales tienden a beneficiarse de una mayor in- Namibia, el costo de expandir la producción cayó en versión privada: entre los países subsaharianos que tu- un 15% como resultado de horarios de trabajo más vieron 50 o más en el índice de facilidad de hacer nego- flexibles introducidos en 2003. En Mozambique los cios en 2005, la correlación entre este puntaje y la tasa bancos comerciales reportan que las reformas del re- de inversión privada durante 1990-2003 fue del 70%. gistro de crédito público han ayudado a extender cré- Mejoras en el ambiente empresarial de Uganda han ditos a un grupo más amplio de empresarios. El análi- contribuido significativamente a un comportamiento sis empírico indica que África podría crecer un 1,6% económico más fuerte desde principios de la década de más al año si el país promedio mejorara su sistema de los noventa (recuadro 2.11). regulación empresarial al nivel del país promedio de la Si bien algunos países subsaharianos están toman- OCDE.43 Los países que tienen mejores ambientes do medidas notables para mejorar el ambiente empre- 43 Djankov, McLiesh y Ramalho, 2004. 46 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O Recuadro 2.10 Comparación de regulaciones empresariales en dos economías dependientes de recursos naturales: Angola y Botsuana (continuación) Facilidad para hacer negocios en África subsahariana Calificación 70 60 50 40 30 20 10 0 General Iniciación de Contratación Registro Obtención Protección a Ejecución Cierre de un negocio y despido de propiedad de crédito inversionistas de contratos un negocio África subsahariana Países petroleros Países no petroleros y hacer crecer su empresa, es significativamente más complejo en Angola. No es de sorprender que Botsuana tenga una economía más diversificada y haya crecido aproximadamente al doble de la velocidad de Angola durante los últimos diez años. En África subsahariana, Angola es un ejemplo típico de economía movida por el petróleo, la cual tiende a tener regulaciones empresariales más engorrosas y protección más débil de los derechos de propiedad que las economías no petroleras (ver gráfico). Reformas en estas áreas podrían aumentar significativamente el atractivo de inversiones privadas no petroleras en economías petroleras. Fuente: base de datos de Doing Business 2005. sarial privado, las reformas tienen que acelerarse y ex- directa de iniciación de un negocio, en tanto que por tenderse a otros países. Pese a su carga más fuerte de fuera de África hubo reformas en todas las áreas medi- regulación empresarial y a su protección más débil de das (gráfico 2.13). los derechos de propiedad, los países africanos dejaron Entre las naciones subsaharianas que están imple- rezagados a los de otras regiones en la cobertura y mentando reformas, Etiopía mejoró el proceso para ritmo de la reforma alcanzada en el último año, según iniciar un negocio recortando la cantidad de procedi- la evaluación hecha por el informe anual Doing Busi- mientos requeridos y reduciendo consecuentemente los ness.44 De los 58 países de la muestra que reformaron costos y el tiempo para hacerlo. Madagascar disminu- la regulación o fortalecieron los derechos de propie- yó el tiempo necesario para iniciar un negocio estable- dad, solamente ocho eran africanos. En África casi ciendo un nuevo centro de servicio integral para em- todas las reformas se hicieron en el área relativamente presarios. Benín, República Democrática del Congo, 44 Doing Business in 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 47 C A P Í T U L O 2 GRÁFICO 2.11 El costo de iniciar un negocio varía ampliamente Costo de iniciar un negocio en países africanos Porcentaje del INB per cápita 1.500 1.268 1.000 885 557 500 396 53 77 95 9 11 23 0 Sudáfrica Botsuana Zambia Kenia Etiopía Nigeria Níger Congo, Rep. Angola Sierra Dem. del Leona Fuente: base de datos de Doing Business 2005. GRÁFICO 2.12 Un clima de inversión débil acarrea costos elevados Participación en la pérdida de ventas 40 30 20 10 0 Polonia China Brasil Uganda Argelia Kenia Tanzania Zambia Perturbaciones por infraestructura Crimen y seguridad Sobornos Regulación Ejecución de contratos Fuentes: Banco Mundial, 2004b; Encuestas de Clima de Inversión, Banco Mundial. Costa de Marfil y Kenia también reformaron la regu- dencias apuntan a una agenda general de reforma; las lación de entrada. En Mozambique se puso en línea un prioridades específicas y la secuencia varían de acuer- registro de crédito público, fortaleciendo con ello la do con el país. Las evaluaciones del ambiente empre- calidad de la información. En contraste, ciertos países sarial sugieren como áreas clave para mejorar el mar- empeoraron su clima de inversión: medidas tomadas co regulador e institucional en muchos países, las en Malawi, Mauritania, Ruanda y Zimbabue elevaron siguientes: el costo de iniciar un negocio. Mirando a futuro, ¿cómo puede mejorarse el am- · Simplificar las regulaciones de entrada y recortar biente empresarial en África subsahariana? Las evi- las tarifas. En África, las tarifas oficiales para ini- 48 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O ciar un negocio son prohibitivas para casi todos los dad y la oferta de acceso más fácil a la información que quieren ser empresarios. Reducir estas tarifas contenida en el registro. sería un estímulo para que más empresas operaran · Estimular el establecimiento de oficinas de crédito. en el sector formal. Para aminorar los procedimien- El acceso a crédito se facilitaría si los prestamistas tos y el costo requeridos para el registro empresa- tuvieran seguridad de que los prestatarios tienen rial (cosa que también puede reducir significativa- capacidad de crédito (y que es posible recuperar la mente el costo), los gobiernos pueden, asimismo, deuda, en casos de incumplimiento). Estimulando crear puntos de acceso único para empresas (como el desarrollo de oficinas de crédito, los gobiernos en Madagascar), introducir licencias empresariales africanos pueden ayudar a armar a los prestamistas temporales, imponer una norma del tipo "un silen- de la información requerida para distinguir entre cio es un consentimiento" para el registro empresa- buenos y malos prestatarios, valorar correctamente rial, y estandarizar los trámites. los préstamos y reducir los costos de selección. · Recortar las tarifas y los procedimientos innecesa- · Dar mayor flexibilidad a las relaciones laborales y rios para el registro de propiedad. En varios países reducir el costo de despidos. Para cumplir esto, los africanos la exigencia de consentimiento guberna- países africanos pueden incrementar la duración y mental antes de transferir una propiedad es un cobertura de los contratos a término, introducir enorme cuello de botella. Esto causa demoras, salarios de aprendizaje (siguiendo el ejemplo de usualmente implica una tarifa exorbitante y puede Madagascar), permitir flexibilidad en los horarios ser una fuente primordial de corrupción. Lesotho, laborales (como en Namibia), y eliminar las apro- Malawi, Nigeria, Ruanda, Senegal y Zambia tienen baciones administrativas para la reducción de nó- todos exigencias de consentimiento gubernamen- mina. tal. El impacto de éstas puede ser considerable. Por · Reducir procedimientos innecesarios y tiempos pa- ejemplo, si Malawi eliminara la exigencia de obte- ra la ejecución de contratos. Entre los métodos ner consentimiento del Ministerio de Tierras (pro- para hacer esto están introducir el manejo de casos cedimiento tres en el gráfico 2.14), el registro de (como en Uganda), reducir el abuso de procedi- propiedad tomaría 28 días en vez de 118. Entre mientos de apelación (como en Botsuana), mejorar otras reformas que fortalecen los derechos de el cumplimiento forzoso (en Uganda el abogado propiedad y estimulan la inversión, están la simpli- del acreedor es responsable de hacer cumplir los ficación y consolidación de procedimientos en el contratos, con ayuda de la policía) y crear tribuna- registro de propiedades, el recorte de tarifas, la les especializados o secciones de tribunales comer- vinculación del catastro con el registro de propie- ciales (como en Ghana y Tanzania). Recuadro 2.11 Grandes beneficios derivados de mejoras en el clima de inversión en Uganda Los éxitos económicos de China e India son muy conocidos; en efecto, China ha crecido al 10% anual e India ha duplicado su tasa de crecimiento desde los años setenta, a raíz de reformas de primer orden introducidas en las dos últimas décadas. Pero los beneficios de las reformas del clima de inversión no se limitan a los países grandes. La expe- riencia de Uganda muestra la importancia de la persistencia, más que de la perfección, para traducir las reformas del clima de inversión en mayor crecimiento y reducción de la pobreza. Este país inició sus mejoras en el clima de inver- sión a principios de los años noventa, luego de un período de conflicto civil e inestabilidad macroeconómica. Las reformas cubrieron muchas áreas que afectan el clima de inversión: se alcanzó estabilidad macroeconómi- ca, se revirtieron expropiaciones hechas por un gobierno anterior, se redujeron las barreras comerciales y se for- talecieron los sistemas tributario y judicial. La persistencia de los esfuerzos de reforma del gobierno elevó su cre- dibilidad, dándoles de ese modo a las firmas confianza para invertir. En efecto, la inversión privada como proporción del PIB se multiplicó por más de dos, desde apenas por encima de 6% en 1990 hasta el 15% en 2002. Estas mejoras contribuyeron a fortalecer el crecimiento del ingreso per cápita, el cual registró un promedio del 4% anual en 1993-2002 (ocho veces el promedio de África subsahariana), y una reducción de la proporción de población ugandesa que vive por debajo de la línea de pobreza, del 56% en 1992 al 35% en 2000. Fuente: adaptado de Banco Mundial, 2004b. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 49 C A P Í T U L O 2 GRÁFICO 2.13 Las reformas del ambiente empresarial tienen que ampliarse en África subsahariana Reformas por fuera de África subsahariana Reformas en África subsahariana Información crediticia Ejecución de contratos Iniciación de un negocio Contratación y despido Cierre de un negocio Iniciación de Contratación Información un negocio y despido crediticia Fuente: base de datos de Doing Business 2005. Algunas reformas, por ejemplo mejoras en regula- GRÁFICO 2.14 El registro de propiedad consume ciones de entrada, sistemas de reporte crediticio y re- excesivo tiempo en Malawi gistros de propiedad, pueden lograrse con relativa ra- pidez mediante reformas administrativas. Otras, como Días las referentes a regulación laboral y las reformas jurídi- 120 cas, requieren esfuerzos y acción legislativa a más largo plazo. Reformar el clima de inversión es un pro- ceso, no un evento. No es necesario arreglar todas las 80 cosas a la vez ni que cada una quede perfecta desde el inicio. Se puede avanzar significativamente abordando 40 las limitaciones más importantes que enfrentan las empresas de tal forma que les dé confianza para inver- tir, y mediante un proceso sostenido de mejoras sobre 0 la marcha.45 1 2 3 4 5 6 La anterior explicación se centra en la necesidad Procedimientos de reforma reguladora e institucional. Las evidencias presentadas señalan también la falta de infraestructura Fuente: base de datos de Doing Business 2005. financiera y física como limitaciones mayores en mu- chos países. Las siguientes dos secciones enfocan estos aspectos de la agenda. cerca de 25%. Estos cambios han revelado debilidades en la capacidad reguladora y limitaciones en la evalua- ción de riesgos dentro de las instituciones financieras, Sector financiero y muchos países africanos han tenido que sobreponer- Durante los últimos 15 años, el sector financiero de se a importantes fracasos bancarios. La solución a es- África subsahariana ha atravesado por cambios de pri- tos fracasos mediante restructuración y privatización mer orden y se ha transformado fundamentalmente en ha sido el principal foco de atención de los responsa- un sistema abierto que incluye diversas instituciones de bles de la formulación de políticas. propiedad de entidades privadas domésticas y extran- Además, se han hecho considerables esfuerzos por jeras. Con la proliferación de instituciones financieras, mejorar los marcos legal y regulador y por crear capa- el tamaño promedio de los bancos se ha reducido en cidad reguladora para evitar nuevos fracasos. Las leyes 45 Este es un mensaje clave de Banco Mundial, 2004b. 50 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O y regulaciones de la banca africana son ahora compa- En este contexto, el mejoramiento del acceso a ser- rables en gran medida con los estándares internaciona- vicios financieros plantea un gran reto. Como ya se les, aunque el cumplimiento forzoso de estándares re- dijo, encuestas de clima de inversión en África subsa- guladores es débil, como en muchos otros países en hariana reflejan que el insuficiente acceso a crédito es desarrollo. Las reformas en la región han alcanzado re- una limitación muy fuerte para los empresarios. Las sultados sustanciales y la estabilidad del sistema finan- encuestas indican también que el acceso se dificulta ciero ha mejorado apreciablemente. por dos razones. En primer lugar, las tasas reales de in- Pese a este progreso legal y regulador, los sistemas terés y las tarifas bancarias hacen demasiado costosos financieros subsaharianos siguen estando subdesarro- los servicios financieros. En segundo lugar, la corriente llados. Fuera de Mauricio y Sudáfrica, los préstamos al general de instituciones financieras no atiende a las sector privado siguen siendo limitados y costosos. necesidades de importantes segmentos de la población, Desde 1995, es poco lo que se ha avanzado en consoli- incluidos los empresarios de pequeña escala. Virtual- dación del sector financiero (gráfico 2.15). Excluyendo mente todas las encuestas indican que las instituciones a Sudáfrica, en relación con el PIB el crédito al sector financieras dudan en conceder préstamos debido a las privado ha crecido apenas unos dos puntos porcen- dificultades de asegurar garantías y embargar activos tuales durante los últimos diez años, si bien la mayor en casos de incumplimiento. Además, la disponibilidad parte de ese crecimiento ha ocurrido recientemente de servicios financieros está decisivamente relacionada (gráfico 2.16). Se han aducido varias explicaciones, con las estructuras que respaldan el sistema financiero, incluidas mayor tenencia de títulos del gobierno por incluidas regulación, infraestructura de información, parte de los bancos, debido a la restructuración de és- cumplimiento forzoso de los derechos de propiedad, y tos; saturación, y préstamos más conservadores frente desarrollo general del gobierno y de las instituciones. a elevados riesgos crediticios.46 Otro problema es que Ha habido notables esfuerzos por desarrollar sis- el costo de endeudamiento es mayor en África subsa- temas de información crediticia y por mejorar las re- hariana que en otras regiones (gráfico 2.16b). gulaciones para facilitar el acceso a financiación.47 El GRÁFICO 2.15 La solidez financiera es ínfima entre los países subsaharianos de bajos ingresos a. M2/PIB en África subsahariana, b. M2/PIB por categoría de ingresos en 1995-2003 África subsahariana, 1995-2003 Porcentaje Porcentaje 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Países de Países de Países de bajos ingresos medianos ingresos altos ingresos 1995 2003 Fuente: estimaciones de personal del Banco Mundial. 46 Hanson y Ramachandran, 2004. 47 Base de datos de Doing Business. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 51 C A P Í T U L O 2 GRÁFICO 2.16 El costo de endeudamiento es mayor en África subsahariana a. Crédito doméstico al sector privado b. Tasas de préstamos y depósitos en 2003 Porcentaje del PIB Porcentaje 19 30 18 25 17 20 16 15 15 10 14 5 13 12 0 África América Asia Europa Medio Países de 11 sub- Latina meridional y Asia Oriente medianos 10 sahariana y Caribe central y norte ingresos 1995 1997 1999 2001 2003 de África Tasa real de préstamos Tasa real de depósitos Fuente: estimaciones de personal del Banco Mundial. Banco Mundial ha documentado el incipiente desa- mediarios selectos, no ofrecen un marco adecuado rrollo de los sistemas de reporte crediticio en 30 países para promover una eficiente asignación de recursos. subsaharianos, incluidos sistemas operados por firmas La coordinación entre los proveedores de estos pro- privadas en Botsuana, Cabo Verde, Guinea Ecuatorial, yectos y la armonización de términos y condiciones Eritrea y Namibia. Varios países han mejorado sus sis- están entre los desafíos más importantes para que los temas reguladores para facilitar el acceso a crédito; proyectos con fondos de donantes mejoren la inter- notablemente, los derechos legales de los acreedores en mediación financiera. Kenia, Nigeria y Zimbabue, y el registro de garantía variable en Botsuana y Sudáfrica. Además, Ghana, Ke- Infraestructura física nia, Mauricio, Tanzania y Uganda han introducido re- gulaciones para facilitar la integración de instituciones Las insuficiencias de nivel y calidad de la infraestruc- microfinancieras a la corriente general del sistema. To- tura ­incluida la eléctrica, de transportes y de comuni- dos estos son esfuerzos prometedores, ya que el desa- caciones­ pueden afectar negativamente las tasas de rrollo de infraestructura financiera puede asegurar el productividad e inversión del sector privado. Aunque acceso a crédito para un segmento más amplio de la las evidencias macro relativas al impacto de la infraes- población. tructura sobre el crecimiento todavía no son de ningu- Casi todos los países africanos reciben proyectos na manera concluyentes, en los países en desarrollo las financiados por donantes (bilaterales y multilaterales) empresas suelen citar entre sus máximas limitaciones para efectos de financiación comercial y de inversio- la calidad de la infraestructura, particularmente en nes. Cuando estos proyectos se implementan efectiva- África subsahariana y Asia meridional. Por ejemplo, mente, elevan de manera sustancial el crédito al sector los empresarios subsaharianos consideran el flujo irre- privado doméstico (como en Zambia). Pero las expe- gular de energía como una de sus más grandes limita- riencias con vehículos de financiación con fondos de ciones (ver gráfico 2.9). La infraestructura de trans- donantes han demostrado la necesidad de términos y porte es igualmente clave en la región, dadas las largas condiciones más coherentes con metas de largo plazo distancias y que muchos países no tienen salida al mar. para el desarrollo del sector financiero. Los proyectos Pero la amplia variación en las respuestas a las encues- financiados por donantes, valorados a tasas inferiores tas a través de los países desarrollados sugiere que la a las de mercado, dirigidos a sectores y prestatarios es- severidad de las limitaciones que una infraestructura pecíficos, y canalizados a través de unos pocos inter- inadecuada impone al sector privado, difiere conside- 52 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O rablemente.48 En particular, en algunos países el pro- necesidades de inversión de África subsahariana para blema más apremiante es la falta de mantenimiento, 2005-2015 son de entre 17.000 y 22.000 millones de más que la falta de infraestructura misma. dólares anuales, incluidos gastos tanto de capital como África subsahariana y Asia meridional tienen el de mantenimiento.50 Las estimaciones ubican la inver- nivel más bajo de acceso a infraestructura tipo acue- sión pública actual en infraestructura en el orden de ducto, energía eléctrica, comunicaciones y vías (gráfi- los US$6.000 millones al año (aproximadamente la mi- co 2.17). Aun cuando los servicios estén disponibles, la tad de lo que financian los donantes) y los compro- calidad tiende a ser muy mala. Más aún, la calidad de misos privados en el orden de los US$4.000 millones la electricidad y de las vías decayó durante la década anuales. De manera que el vacío en financiación de de los noventa.49 infraestructura en la región es de 7.000 a 12.000 mi- Las estimaciones de la falta de infraestructura para llones de dólares anuales, esto es, el 4,5% del PIB (grá- el mundo en desarrollo señalan necesidades considera- fico 2.18). bles de inversión y grandes vacíos de financiación. En las condiciones actuales, es improbable que Estos vacíos se incrementaron en muchos países en de- proyectos de infraestructura con participación privada sarrollo durante los años noventa, dado que descendió vayan a llenar una porción significativa del vacío de fi- la inversión pública en infraestructura y la inversión nanciación de África subsahariana. Debido a su nivel privada no se elevó suficientemente para compensar relativamente bajo de participación privada, la región ese descenso. Proyecciones recientes indican que las escapó de la retirada de ésta ocurrida en todo el mun- GRÁFICO 2.17 Una limitación mayor para África subsahariana y Asia meridional es el débil acceso a infraestructura Acceso a infraestructura 250 Asia oriental y Pacífico Europa y Asia central 200 América Latina y el Caribe Medio Oriente y África del norte Asia meridional África subsahariana 150 100 50 0 Electricidad Líneas telefónicas Teléfonos móviles Vías kwh por 20 millones hab. por 1.000 hab. por 1.000 hab. km por 1.000 km2 Fuente: base de datos World Development Indicators. 48 Por supuesto, hay otras razones para priorizar las inversiones en infraestructura; por ejemplo, mejorar la entrega de servicios y la accesibilidad a los mismos, coordinado con las metas de los OMD distintas de las de pobreza; éstas se comentan en el capítulo 3. 49 Estache y Goicoechea, 2004. 50 Estache y Yepes, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 53 C A P Í T U L O 2 do en desarrollo a finales de la década de los noventa GRÁFICO 2.18 El gasto en infraestructura no (gráfico 2.19). Pero la experiencia inicial de África con satisface las necesidades, particularmente la participación privada fue insatisfactoria en dos en África subsahariana aspectos clave. En primer lugar, dicha participación estuvo por debajo de las expectativas del gobierno. En Gasto anual en infraestructura, 2005-2015 segundo lugar, varios de los contratos fueron posterior- Porcentaje del PIB mente renegociados o cancelados. En general, los in- 10 9,2 versionistas privados percibían un alto nivel de riesgo 9 operativo y político, particularmente debido a la falta 8 de información confiable sobre el panorama operativo 7 5,5 y financiero. Es más, el grueso de los proyectos fue im- 6 5 4,7 plementado en Sudáfrica. 4 3,5 El éxito a largo plazo implicará asegurar un am- 3 biente regulador habilitador para proyectos tanto pri- 2 vados como públicos. A este respecto, tres desafíos pa- 1 recen cruciales. Primero, es importante acertar con un 0 Países en desarrollo África subsahariana balance adecuado entre gastos de capital y gastos Real Necesario recurrentes, en los presupuestos gubernamentales. Los políticos tienden a encontrar más satisfacción en estre- nar nuevas obras, pero en todo el mundo en desarro- Fuente: Estache y Yepes 2004. llo el déficit en mantenimiento tiende a acortar signi- ficativamente el tiempo de vida de equipos costosos. Segundo, es esencial asegurar la viabilidad financiera de proyectos de infraestructura, concentrándose en la GRÁFICO 2.19 La participación privada en infraestructura recuperación total de los costos. Es notable que Sudá- sigue siendo baja en casi todos los países frica, país que ha progresado enormemente en la ex- subsaharianos y últimamente ha caído más pansión de los servicios de agua y sanitarios, tenga una política de recuperación total del costo. Tercero, es esencial que el gobierno no confisque los retornos. Un Participación privada en infraestructura, 1991-2003 riesgo importante para las asociaciones público-pri- US$ millones vadas es que los gobiernos renieguen de sus compro- 6.000 misos con las tarifas para recuperación de costos una vez que las inversiones fijadas hayan pasado. La aten- 5.000 África subsahariana ción a estas preocupaciones exige diseño cuidadoso de los contratos y de los ambientes reguladores en los que 4.000 van a operar los servicios. 3.000 Gobernabilidad del sector público: 2.000 el papel de las instituciones 1.000 El gobierno del sector público tiene un impacto signi- Sudáfrica ficativo en los resultados económicos, por ejemplo en 0 crecimiento y en reducción de la pobreza, y también en 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 el logro de ODM no relacionados con el ingreso. En Año muchos sentidos, mejorar el gobierno es el desafío más grande que enfrentan los países en desarrollo. Basán- dose en la explicación dada anteriormente sobre la Fuente: base de datos sobre participación privada en infraestructura, Banco Mundial. necesidad de un sólido manejo público financiero y de un ambiente habilitador para las actividades del sector privado, es que esta sección evalúa el progreso en Gobernabilidad económica materia de fortalecer un conjunto más general de ins- tituciones ­económicas y políticas­ que afectan los re- La percepción de que el gobierno económico es más sultados económicos. débil en África subsahariana que en otras regiones, en 54 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O términos generales es respaldada por los indicadores de un gobierno más débil en África obedece íntegra- disponibles. Por ejemplo, los Indicadores Mundiales mente a los bajos niveles de ingreso, asumen que in- de Gobierno, conjunto completo de medidas compi- gresos superiores conducen a mejor gobierno; estas ladas por el Banco Mundial y basadas en información opiniones ignoran el efecto de la causalidad potencial de un buen número de fuentes, muestran durante todo de gobierno a niveles de ingresos. De hecho las evi- el período cubierto ­1998-2004­ un débil desempeño dencias empíricas sugieren que el efecto de causalidad subsahariano en cuatro aspectos decisivos del gobier- más fuerte es el que tiene lugar en este sentido y, una no: gobierno de la ley, voz y responsabilidad, efectivi- vez que ello se tiene en cuenta, casi todos los países dad gubernamental y control de la corrupción. La úni- africanos registran puntajes de gobierno inferiores a ca excepción es voz y responsabilidad, donde África los que sería de esperar con base en sus niveles de in- subsahariana supera ligeramente a Medio Oriente y gresos (recuadro 2.12). norte de África, y a Asia meridional. Evaluaciones Ins- Dentro de esta evaluación general, la desagrega- titucionales y de Política del País (CPIA), desarrolladas ción de los índices anteriores por niveles de ingresos por personal del Banco Mundial, pintan un cuadro revela importantes diferencias entre los países africa- similar: la calificación de África subsahariana es infe- nos. Según las evaluaciones, en tanto que los países rior a la de todas las demás regiones en desarrollo, en subsaharianos de bajos ingresos tienen un desempeño derechos de propiedad y gobierno basado en la norma, más débil que sus contrapartes de todas las demás re- calidad de manejo presupuestal y financiero, eficiencia giones, los ocho de medianos ingresos tienen un de- en la movilización de ingresos y calidad de la adminis- sempeño superior a los de otros países de medianos tración pública. ingresos. Este resultado es común en los Indicadores Fundamental para los flujos de inversión, las per- Mundiales de Gobierno, las CPIA y las evaluaciones cepciones que presentan estos indicadores son confir- de riesgo ICRG.52 madas por los servicios de evaluación de riesgos que utilizan comúnmente los inversionistas privados. Por Gobernabilidad política y rendición de cuentas ejemplo, el índice compuesto de riesgos de la Guía In- ternacional de Riesgos por País (ICRG) califica a En gobierno político, el desempeño de África subsaha- África subsahariana como la región de más alto riesgo riana es más fuerte, con indicadores que en general durante 2000-03 (y persistentemente desde el inicio están por encima de los de algunas otras regiones en de las evaluaciones del grupo en los años ochenta).51 desarrollo. Por ejemplo, en las calificaciones de Free- Ese puntaje general es coherente con los resultados de dom House 2005, en derechos políticos y libertades la sección anterior, lo mismo que con los bajos punta- civiles África subsahariana es calificada como "más jes en aspectos clave de gobierno económico como libre" que Medio Oriente y norte de África, y que Asia son la calidad burocrática, la corrupción y la ley y el meridional. Más sorprendente es que la base de datos orden. sobre Instituciones Políticas que mantiene el Banco Más aún, aunque en algunos indicadores de va- Mundial, muestra que en 2002 África subsahariana rios países de África subsahariana ha habido cierto obtuvo un mayor porcentaje de países con jefes de mejoramiento en los últimos años, las evidencias eco- gobierno seleccionados mediante elecciones competiti- nométricas confirman que los países de la región tien- vas multipartidistas que el promedio de las demás den a tener un desempeño inferior en gobierno, en re- regiones en desarrollo (gráfico 2.20). Finalmente, los lación con sus niveles de ingresos. Posiciones recientes Indicadores Africanos de Gobernabilidad, compilados en sentido contrario, que sugieren que la percepción por la Comisión Económica de las Naciones Unidas 51 El índice de riesgos económicos Guía Internacional de Riesgos por País (ICRG) es un promedio ponderado de medidas de los componentes de riesgo políticos, económicos y financieros cuyo rango de valores va de 0 a 100, donde el puntaje más alto indica menor riesgo. Durante 2000-03 el puntaje promedio de África subsahariana fue de 59, seguido por el de Asia meridional, de 62, luego el de América Latina y el Caribe, de 67, el de Asia oriental y el Pacífico, Europa y Asia central, y Medio Oriente y norte de África, de 70, y el de los países de altos ingresos (de la OCDE y otros), de 82. 52 En el índice de riesgos económicos de la ICRG, los países de bajos ingresos de África subsahariana tienen una evaluación de riesgos de 31,0, en contraste con 33,5 para otros países de bajos ingresos (siendo el puntaje inferior indicativo de mayor riesgo). Por otra parte, el mismo índice califica los países subsaharianos de medianos ingresos con 36,5, en contraste con 33,5 para otros países de medianos ingresos. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 55 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.12 ¿Cómo afecta el gobierno los ingresos per cápita en África y viceversa? Un documento reciente arguye que el gobierno débil no es un factor de primer orden en el deficiente desempe- ño de África en materia de crecimiento (Sachs y otros, 2004). El argumento es que, si se tiene en cuenta su (bajo) nivel de ingresos, los países subsaharianos no registran indicadores particularmente deficientes de gobierno. Este punto lo ilustra el siguiente gráfico de la medida de gobierno de la ley, tomada de los Indicadores Mundiales de Go- bierno (eje vertical), con respecto al logaritmo del PIB per cápita real a mediados de la década de los noventa (eje horizontal). Los países subsaharianos están identificados con puntos encerrados. Una observación sorprendente es que más de la mitad de los países de la región (27 de 46) caen por encima de la línea de regresión (cuadrados mí- nimos ordinarios u OLS), trazada en negro. La conclusión que sacan Sachs y otros (2004) es que, dado que más de la mitad de los países de la región tienen un mejor desempeño en gobierno que el que podría predecirse de acuer- do con sus ingresos, la percepción de un gobierno débil en África no es más que un reflejo de sus bajos niveles de ingresos. Índice de gobierno de la ley, 2004 2,5 2 Línea de regresión 1,5 OLS 1 MUS BWA Efecto causal del ingreso 0,5 CPVNAM ZAF sobre el gobierno (Estimación de LSO GHA SYC Rodrik-Rigobon, 2004) MWI SEN MDG MLI GMB TZA ZMBMOZBENMRT ­0,5 GAB BFA STPDJI UGAERI Efecto causal del ingreso NER RWA ETH TGO KEN CMR SWZ COM GNQ TCD SLE sobre el gobierno COG GIN­0,1 GNB AGO (Estimación de Kaufmann-Kraay, BDI CAF NGA CIV SDN ZWE­1,5 2002) Log. de ZAR PIB per cápita y = 0.82x ­ 0.01 ­ 2 en PPA, 1996 R2 = 0.68 ­ 3 ­2,5 ­2 ­1,5 ­1 ­0,5 0,5 1 1,5 2 2,5 ­ 3 Pero la simple correlación que muestra la línea de regresión OLS no implica causalidad. El argumento anterior asume que mayores ingresos conducen a (o son causa de) mejor gobernabilidad. No obstante, intuitivamente, la causalidad podría ir en la dirección opuesta, en la que mejor gobierno conduciría a mayores ingresos, o, lo que es más probable, en ambas direcciones. En cualquier caso, los resultados de OLS no aíslan las diferentes direcciones de causalidad y no respaldan ninguna conclusión sobre la relación causal entre gobernabilidad e ingresos. Por otra parte, las líneas verdes se derivaron de dos esfuerzos por identificar efectivamente la dirección de la causalidad. La que muestra una inclinación ascendente es de Rodrik y Rigobon (2004) y la que tiene una inclinación descendente es de Kaufmann y Kraay (2002). Aunque los dos estimados utilizan diferentes métodos de identifi- cación, las conclusiones son similares: muy pocos países (7 y 6, respectivamente) caen por encima de la línea de regresión. De manera que las evidencias sugieren que en África subsahariana la gobernabilidad no es tan buena como podría esperarse dado su nivel de ingreso per cápita. Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005. 56 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O GRÁFICO 2.20 Los procesos participativos están mejorando en los países en desarrollo, pero con especial rapidez en África Jefes de gobierno elegidos mediante elecciones competitivas multipartidistas Porcentaje 70 60 50 40 30 20 10 0 1982 1987 1992 1997 2002 África Todos los demás Fuente: Banco Mundial: base de datos sobre instituciones políticas. Nota: el índice mide el porcentaje de jefes de gobierno escogidos mediante elecciones multipartidistas con menos del 75% de los votos. La categoría "todos los demás" incluye los países en desarrollo de todas las demás regiones, excepto Europa y Asia central (debido a la falta de datos comparables de esa región para la primera parte del período cubierto). para África en su 2005 African Governance Report,53 50% de sus países calificados como "no libres") por confirman los puntajes superiores de la región en el encima tanto de Medio Oriente y norte de África aspecto político y los puntajes inferiores en gobierno (100%), como de Asia meridional (75%). económico (recuadro 2.13). Sobre libertad de prensa, indicador clave de res- ¿Está mejorando la gobernabilidad? ponsabilidad política, el cuadro es similar. [La falta de] una ciudadanía bien informada ha sido calificada En gobierno económico no hay muchas evidencias de como la "limitación máxima para un gobierno demo- mejoramiento a nivel regional. Los Indicadores Mun- crático",54 y las evidencias recientes señalan el papel diales de Gobierno no ofrecen ninguna evidencia de de los medios en la promoción de un buen gobierno y mejora relativa a lo largo del período cubierto, 1998- en hacer que los gobiernos sean sensibles y responsa- 2004.56 bles.55 El indicador de Freedom House 2004 sobre li- Tampoco los indicadores más comunes de la ICRG bertad de prensa ubica a África subsahariana (con el (calidad burocrática, corrupción, ley y orden) mues- 53 Comisión Económica de las Naciones Unidas para África: Luchando por buena gobernabilidad en África. Sinopsis del Informe Africano sobre la Gobernabilidad, 2005 (preparado para el IV Foro de Desarrollo Africano, Addis Abeba, octubre de 2004; http://www.uneca.org/agr/). 54 McMillan y Zoido, 2004, p. 87. 55 Besley y Burgess, 2004; Djancov y otros, 2003. 56 Estos indicadores, estrictamente hablando, no están diseñados para mostrar el progreso a lo largo del tiempo, pero sí indican si una región está avanzando en relación con otras. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 57 C A P Í T U L O 2 Recuadro 2.13 Indicadores y agenda de gobernabilidad de la Comisión Económica para África Los Indicadores Africanos de Gobernabilidad, compilados como parte del African Governance Report 2005 de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (UNECA), ofrecen interesantes apreciaciones de las for- talezas y debilidades de diferentes dimensiones del gobierno en África. Basado en encuestas de 25 países subsaha- rianos, el gráfico contenido en este recuadro muestra que, en promedio, los puntajes más altos se dan en indicadores de representación política: credibilidad del proceso electoral, libertad de partidos políticos y distribución del poder político. Los puntajes promedio fueron menores para efectividad de las instituciones en las tres ramas del gobierno (ejecutiva, judicial y legislativa). Aún más bajos fueron los puntajes para eficiencia de los servicios gubernamentales, control de la corrupción y transparencia y responsabilidad del servicio civil. Y los más bajos fueron los de descen- tralización de estructuras gubernamentales y corrupción en el sistema tributario. En general, estas evaluaciones son coherentes con el tema principal de las discusiones anteriores sobre gobernabilidad económica y política. Desempeño más fuerte en representación política; desempeño más débil en manejo del sector público y efectividad institucional Percepción de las dimensiones clave de la gobernabilidad (promedio para 23 países africanos) Control de corrupción 48 Manejo económico 49 OSC/Independencia de medios 54 Efectividad del ejecutivo 44 Derechos humanos y gobierno de la ley 48 Efectividad/Responsabilidad institucional 48 Representación política 65 0 10 20 30 40 50 60 70 100 Fuente: UNECA, 2004. Notas: la escala es de 0 a 100, donde los puntajes cercanos a 100 reflejan buena gobernabilidad, según lo perciben los encuestados. OSC = Organizaciones de la Sociedad Civil. Este Informe identifica diez áreas prioritarias en la creación de Estados capaces y responsables: · Fortalecimiento de la capacidad de los Parlamentos para desempeñar sus funciones esenciales, incluidas provi- siones legales para la verificación del trabajo del ejecutivo. Los parlamentarios y su personal de apoyo necesitan entrenamiento y acceso a bibliotecas y bases de datos. · Profundización de reformas legales y judiciales, incluso mediante la protección y cumplimiento forzoso de la autonomía del poder judicial y la modernización del proceso judicial. El poder judicial necesita fondos indepen- dientes. Las reformas tienen que cubrir también la Policía y la Fiscalía. · Mejoramiento del manejo del sector público mediante esfuerzos sostenidos, de largo plazo, a la medida de las necesidades de cada país; por ejemplo, reduciendo el papeleo, acelerando las mejoras en incentivos monetarios y de otro tipo, y empleando centros de conocimiento del país, regionales e internacionales. · Mejoramiento de la prestación de servicios públicos, mediante canales efectivos de responsabilidad entre los proveedores públicos y sus clientes. Entre las opciones posibles están la descentralización y el estímulo de más posibilidades y mayor competencia. 58 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O Recuadro 2.13 Indicadores y agenda de gobierno de la Comisión Económica para África (continuación) · Eliminación de `cuellos de botella' para la empresa privada, para mejorar los climas de inversión nacional y regio- nal. Esto exige estabilidad macroeconómica, políticas y regulaciones coherentes para la entrada de empresas, pro- tección de los derechos de propiedad y ejecución de contratos. · Sondeo del potencial de tecnologías de información y comunicación para promover la transparencia, la apertura y el intercambio de conocimientos en los asuntos del gobierno. Debido a los altos costos, se necesita un enfoque estratégico del gobierno electrónico. · Fomento de medios responsables y dignos de crédito que reporten información precisa y estimulen el debate en un ambiente de libertad. Se necesita entrenamiento para respaldar el profesionalismo y la autorregulación efecti- va de los medios. medio · Máximo aprovechamiento de las modalidades de gobierno tradicionales. Hay que habilitar a las autoridades tradicionales para que complementen los recursos del gobierno en la provisión de bienes y servicios públicos, incluida la prevención y resolución de conflictos. · Atención al papel del gobierno en lo que atañe al VIH/SIDA, el cual requiere fuerte liderazgo nacional para reducir los efectos de la pandemia sobre las estructuras institucionales y para manejar los recursos y mecanismos nece- sarios para obtener respuestas de toda la sociedad. · Conseguir que los socios cumplan sus compromisos de más y mejor ayuda a través de procedimientos armo- nizados, apoyo presupuestario y desembolsos predecibles. Las políticas sobre ayuda, comercio y deuda tienen que ser coherentes con los esfuerzos africanos por alcanzar los ODM. Esta ambiciosa agenda de reforma requerirá aportes considerables en el área del compromiso político y acciones de apoyo de los donantes, incluida asistencia para el desarrollo de capacidad. En cada dimensión, las instituciones financieras internacionales, concertadamente con los donantes bilaterales, han lanzado iniciativas para asistir a los reformadores firmes en su empeño. tran ninguna mejora a lo largo del tiempo, en tanto ¿Puede la política atizar la reforma institucional? que las CPIA sólo muestran una mejora marginal.57 El Aunque las instituciones tiendan a persistir, no son pre- mismo patrón de estancamiento se mantiene para los determinadas.58 Las instituciones económicas han me- países subsaharianos tanto de bajos como de media- jorado considerablemente en Chile y en los países de nos ingresos. rápido crecimiento de Asia oriental, y hay evidencias Por otra parte, a través de África subsahariana ha de mejoras recientes en las instituciones políticas en habido mejoras sustanciales en las instituciones políti- África subsahariana. En ocasiones, crisis o cambios de cas. Desde 1990, los índices de Freedom House sobre liderazgo han conducido a cambio institucional, pero derechos políticos y libertades civiles correspondientes éstos no son susceptibles de guía política. Es más apli- a África han superado la tendencia general hacia siste- cable el posible papel de la política en la promoción de mas políticos más inclusivos y abiertos; el índice sobre mejoras en instituciones económicas o políticas. democracia ha proporcionado indicaciones similares. En general, las políticas que abren oportunidades Como ya se dijo, es igualmente positivo el progreso su- económicas a un círculo más amplio que la élite ini- gerido por la base de datos sobre Instituciones Políti- cialmente intrincada, tienden a conducir a una mejora cas, del Banco Mundial, de acuerdo con la cual África institucional. Un mejor clima de inversión tiende a es- subsahariana ha dado sorprendentes pasos desde me- timular la demanda de reformas institucionales mayo- diados de los años noventa. 57 La mejora en las CPIA durante 1999-2003 es marginal en dos sentidos: en relación con la mejora promedio en otras regiones y, estadísticamente, en relación con la desviación estándar. 58 Esta sección se basa en FMI, 2003. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 59 C A P Í T U L O 2 res, porque a medida que "los inversionistas, sean na- el marco político e institucional de los países presta- cionales o extranjeros, avanzan, tienden a requerir tarios. instituciones más efectivas, mayor seguridad y cons- tantes mejoras en la provisión de bienes públicos, lo Prioridades para forjar Estados que contribuye a elevar la calidad del clima de inver- capaces y responsables en África sión".59 En el mismo orden de ideas, varios estudios han encontrado que fortalecer la competencia incluida A lo largo de África subsahariana se está reconocien- la apertura comercial, puede conducir a mejora institu- do cada vez más el papel decisivo del buen gobierno, y cional.60 La apertura de nuevos mercados puede redu- hay un renovado empeño por mejorar la actuación en cir las rentas derivadas de los arreglos económicos e el terreno. Bajo los auspicios de NEPAD, los Estados institucionales prevalecientes y debilitar de ese modo africanos han acordado mejorar su gobierno económi- los intereses creados. co y político. El trabajo de las agencias regionales de También hay evidencias de que la amplia dispo- desarrollo se está concentrando más en el ejercicio de nibilidad de fuentes independientes de información la gobernabilidad, y el African Governance Report tiende a estimular la rendición de cuentas. Cuando el 2005 de la Comisión Económica de las Naciones Uni- gobierno monopoliza la propiedad de la prensa, la das para África representa una gran contribución a la libertad política y económica tiende a ser menor y la creación de un cuerpo esencial de datos y análisis espe- corrupción mayor, y cuando hay más información cíficos por país, sobre logros y desafíos en materia de disponible sobre las decisiones y los resultados de po- gobierno. Sobre el terreno, NEPAD continúa avanzan- lítica, los gobiernos tienden a ser más sensibles.61 En do con el Mecanismo Africano de Evaluación Paritaria un caso prominente, Amartya Sen dedujo un vínculo (APRM), su innovador enfoque para mejorar el ejerci- entre el impacto de la transparencia sobre la relativa cio de gobierno. incidencia de pobreza y la hambruna en China e In- Ya 23 países ­que albergan alrededor de tres cuar- dia.62 La combinación de mayor transparencia de las tos de la población subsahariana­ han accedido al decisiones públicas y libertad de prensa para alimentar APRM, objetivo clave de NEPAD desde sus inicios en el debate público, tiende a limitar las opciones para los 2001. Dentro del APRM, los países africanos volunta- responsables de la formulación de políticas y a reducir riamente "abren sus libros" sobre gobierno político, el campo para fracasos institucionales. gobierno económico, gobierno corporativo y desarro- En algunos casos, fuentes de seguridad externas llo socioeconómico. El objetivo subyacente es fomen- también pueden contribuir al cambio institucional. tar la adopción de políticas, estándares y prácticas Combinados con compromiso doméstico con la refor- que conduzcan a estabilidad política, alto crecimiento ma, incentivos, limitaciones y acuerdos externos pue- económico, desarrollo sostenible e integración eco- den ayudar a abrir paso a través de intereses intrinca- nómica subregional y continental acelerada, compar- dos y otros impedimentos para la reforma. Esto ha tiendo experiencias y reforzando prácticas satisfacto- sido así en el caso del acceso de nuevos miembros de rias y óptimas. Europa central y oriental a la Unión Europea, de En 2004, los jefes de los Estados miembros de México al Acuerdo Norteamericano de Libre Comer- NEPAD aprobaron a Ghana, Kenia, Mauricio y Ruan- cio (TLCAN), y de China a la Organización Mundial da como los primeros países en los que se aplicarían del Comercio (OMC). En África, la Nueva Asociación las revisiones APRM. El segundo grupo de países que para el Desarrollo de África (NEPAD) se propone usar será revisado incluirá a Argelia, Malí, Mozambique, compromisos colectivos y presión de pares para pro- Nigeria, Senegal y Sudáfrica. Los cuatro países que ini- mover la reforma institucional. Préstamos concesio- ciaron ya el proceso de revisión han establecido cuatro narios y asistencia técnica de instituciones financieras focos de atención (a nivel ministerial o más alto) para internacionales también están encaminados a mejorar las APRM, así como mecanismos de coordinación na- 59 Stern, 2001. 60 Ver, por ejemplo, Ades y Di Tella, 1999; Berg y Krueger, 2003; Djankov y otros, 2001; Wei, 2000, y Banco Mundial, 2002. 61 Ver, por ejemplo, para lo pertinente a la relación entre prensa y gobierno, Djankov, 2002; Adserà, Boix y Payne, 2003, y Brunetti y Weder, 2003. Y sobre la relación entre la sensibilidad del gobierno y la circulación de periódicos, Besley y Burgess, 2002. 62 Sen, 1995. 60 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I M P U L S O Y S O S T E N I M I E N T O D E L C R E C I M I E N T O E C O N Ó M I C O cional para asegurar consultas generalizadas a través En el período entrante será esencial traducir las de todas las etapas del Mecanismo. El diseño amplia- recientes mejoras en las instituciones políticas a mejo- do del proceso del APRM enfatiza el aprendizaje y ras similares en las instituciones económicas, particu- busca crear procesos más inclusivos que los que tí- larmente en el gobierno basado en la norma y la pro- picamente se hallan, por ejemplo, en la formulación e tección de los derechos de propiedad. Extender las implementación de estrategias para la lucha contra la reformas a estos aspectos fundamentales de gobierno pobreza. empezaría a poner en movimiento un círculo virtuoso Recientes cambios de enfoque han prolongado no- consistente en incentivos renovados para mejores po- tablemente el proceso, y el centro de atención ha cam- líticas, un ambiente más favorable para la inversión biado del nivel regional al nivel de país. Dada la limi- privada y ascendentes niveles de vida. Mejores políti- tada capacidad del secretariado del APRM para cas pueden jugar un papel en el impulso al desarrollo preparar análisis de referencia de los países y para pro- institucional, incluso ayudando a superar la resisten- mover discusiones políticas sustantivas sobre proble- cia al cambio, de intereses muy arraigados. En la prác- mas de gobierno en los países individuales, así como tica, el compromiso político será clave para asegurar en el Panel y Foro de Revisión de Pares, el APRM en- que las reformas vayan más allá del mero cambio de frenta el reto de avanzar más allá de las consultas ex- leyes formales, hasta transformaciones más funda- ternas y los procesos ampliados. Estos son desafíos crí- mentales del hacer cotidiano, incluidos normas de ticos para el APRM como componente más innovador comportamiento informales y el impacto de los intere- y potencialmente de mayor influencia de NEPAD. ses creados. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 61 3 Ampliación de la prestación de servicios L a oportunidad para todo niño de asistir a la es- plementación más difíciles para la mayoría de las na- cuela primaria; un lugar a dónde ir en busca de ciones: medicinas y atención médica básica; agua co- rriente potable; sanidad; electricidad al presionar un · Aumentar el número de proveedores calificados: interruptor. Los ciudadanos de los países desarrollados los médicos, enfermeras y maestros que se necesi- dan por sentados estos servicios. Sin embargo, en gran tan para expandir rápidamente los servicios de sa- parte del mundo en desarrollo, incluso para grupos lud y educación. relativamente acaudalados, estos servicios o no están · Asegurar la financiación sostenida que se requiere disponibles, son de baja calidad o tienen un alto costo para ampliar estos recurrentes servicios intensivos privado. en costos. Los resultados de desarrollo humano, fundamen- · Garantizar que los recursos se traduzcan en pres- tales en los Objetivos de Desarrollo del Milenio tación efectiva de servicios, mejorando la goberna- (ODM) ­educación primaria, alfabetismo, igualdad de bilidad y la rendición de cuentas. género, buena salud­, dependen del acceso a esos ser- vicios básicos. Muchos otros factores influyen también Este enfoque selectivo significa que el capítulo en los resultados de desarrollo humano; por ejemplo, presta menos atención a muchos otros problemas ­co- rasgos individuales y entornos familiares, aspectos co- mo protección social, tendencias demográficas, dispo- munitarios (incluidas vías y comunicaciones) y carac- nibilidad farmacéutica y construcción de escuelas­ que terísticas del país (entre ellas ingresos, demografía, también son importantes para avanzar en los ODM. La geografía e historia). Pero las sorprendentes diferen- meta es complementar otros análisis, incluidos el In- cias de un país a otro en estos resultados, en gran me- forme sobre Seguimiento Mundial 2004 y los recientes dida pueden explicarse por las decisiones de política informes del Proyecto Milenio y de grupos de trabajo, que los gobiernos toman para determinar la financia- que son más comprensivos. El capítulo contiene tam- ción y entrega de los servicios básicos de educación, bién una evaluación de los programas globales relacio- salud, agua y sanidad, que afectan directamente el nados con los ODM, lanzados desde 2000, y del papel desarrollo humano. que los donantes deben jugar en la aceleración del pro- Este capítulo evalúa el progreso que los países y greso en los ODM. Concluye con una agenda de acción regiones están logrando hacia los ODM de desarrollo para los países y sus socios para el desarrollo, deriva- humano, concentrándose en los tres desafíos de im- da de este inventario. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 63 C A P Í T U L O 3 Ritmo del progreso en los ODM, El lento avance es especialmente perturbador de- 2000-05 bido a que los ODM no son más que objetivos de una primera etapa de desarrollo; ningún país del siglo XXI Cinco años después de asumido el compromiso global puede concentrarse únicamente en ellos. No importa con los ODM, el avance ha sido insuficiente para ase- cuán alejados estén de la primaria completa universal, gurar su logro. África subsahariana no está en vía de los países tienen que invertir simultáneamente en edu- alcanzar ni un solo ODM. Además de los que se discu- cación secundaria y terciaria, tanto para producir los ten en las siguientes secciones, está fuera de ruta en el trabajadores calificados que necesitan los sectores de relativo al hambre ­y es la única región donde no está salud, educación y otros, como porque el incremento decreciendo la desnutrición infantil. Asia septentrional de las tasas de primaria completa generan demanda está fuera de ruta en seis objetivos: igualdad de géne- social de mayor escolaridad. No importa qué tan alta ro, escolaridad primaria completa universal, mortali- sea la mortalidad infantil, los países también tienen dad infantil, mortalidad materna, enfermedades conta- que enfrentar enfermedades crónicas incrementadas giosas y sanidad. Y aunque la desnutrición en la región entre las poblaciones adultas. En un mundo de priori- está disminuyendo lo suficiente para alcanzar el obje- dades en competencia y de desastres naturales devas- tivo de reducción establecido, sigue estando a niveles tadores, el desafío que enfrentan los países en desa- absolutos muy altos: casi la mitad de los niños me- rrollo no es solamente alcanzar los ODM; también es nores de cinco años está baja de peso. Medio Oriente alcanzarlos a un costo global mínimo y avanzar al mis- y norte de África también están fuera de ruta en seis mo tiempo hacia otras metas importantes. Las siguien- metas: igualdad de género, primaria completa univer- tes secciones revisan dónde se está progresando, dónde sal, mortalidad infantil, enfermedades contagiosas, no, y por qué. agua y sanidad. Europa y Asia central lo están en mor- talidad infantil, mortalidad materna, enfermedades Equidad de género contagiosas y sanidad. Y tanto América Latina y el Ca- ribe como Asia oriental y el Pacífico lo están en mor- El mundo no va a alcanzar la primera meta de los talidad infantil, mortalidad materna y enfermedades ODM fijada para 2005: equidad de género en la edu- contagiosas. cación primaria y secundaria. Pese al gran avance en Gráfico 3.1 Pese al progreso, la meta de género para 2005 no se va a lograr Razón de tasas de matrícula femenina Razón de tasas de matrícula femenina a masculina en educación primaria a masculina en educación secundaria 1,0 Meta ODM 1,0 Meta ODM 0,8 0,8 0,6 0,6 0,4 0,4 0,2 0,2 0,0 0,0 Medio Oriente África Asia Medio Oriente África Asia y norte de África subsahariana meridional y norte de África subsahariana meridional 1990 2002 Fuente: Institute for Statistics, de UNESCO. 64 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S todas las regiones, la matrícula femenina en el nivel femenino entre los jóvenes de 15 a 24 años están del primario sigue siendo inferior al 90% de la masculina 10 al 20% por debajo de las masculinas. en África subsahariana, Asia meridional, Medio El empleo remunerado es decisivo para empoderar Oriente y norte de África (gráfico 3.1). A nivel de se- a la mujer e importante para el bienestar de las fami- cundaria, solamente Europa y Asia central han logra- lias, porque las mujeres tienden más a invertir sus do paridad en la matrícula. Las tasas de culminación ingresos en salud, educación y alimentación.1 Pero en de primaria muestran el mismo patrón: gran progreso esta área el progreso ha sido lento. Entre 1990 y 2003, en reducir la brecha, pero en 2003 la tasa de culmi- la participación de la mujer en el empleo no agrícola nación para las niñas seguía siendo más del 15% infe- en los países en desarrollo aumentó sólo en 2%, de 35 rior a la de los niños en África subsahariana y Asia a 37%. meridional. Las proyecciones para la meta de igualdad El progreso en representación política ha sido más de género en educación terciaria para 2015 son estimulante. La participación de países donde las mu- todavía más desalentadoras; menos del 10% de los jeres ostentan como mínimo un quinto de las curules países en desarrollo están en vías de alcanzarla. parlamentarias nacionales, creció del 13% en 1990 a Aunque la paridad de género en educación pri- 24% en 2004 ­cambio que es significativo. Pero como maria no vaya a alcanzarse a nivel global para 2005, se observó en un informe preparado para el reciente se- un asombroso número de países la alcanzará, incluso guimiento a los diez años de la Conferencia de Beijing en las regiones que registran la máxima desigualdad sobre la Mujer, la marca real de progreso es que la en educación. En África subsahariana, entre estos mayor prominencia de la mujer en la vida política se países se cuentan Botsuana, Gabón, Gambia, Lesotho, traduzca en posiciones de liderazgo y en mayor in- Mauritania, Mauricio, Namibia, Ruanda, Seychelles, fluencia en la toma de decisiones. Y en muchos casos Tanzania, Uganda y Zimbabue; en Asia meridional, eso todavía no se ha dado.2 Del plan de acción de Maldivas y Sri Lanka, y en Medio Oriente y norte de Beijing queda mucho por implementar, incluido un África, Jordania, Libia, Omán y Arabia Saudita. Jor- avance más rápido hacia las metas de igualdad de gé- dania y Omán también han alcanzado paridad de gé- nero reafirmadas en los ODM. nero en la educación secundaria. El fracaso mundial en alcanzar la meta de paridad Mientras que en 1990 (año con respecto al cual se de género en educación primaria y secundaria en 2005 mide el avance hacia los ODM) algunos de estos países no debe recompensarse con una postergación para tuvieron resultados de género relativamente equi- 2015. La mayoría de las regiones está en vías de alcan- tativos en educación, en otros las medidas de política zar pronto la paridad, particularmente a nivel pri- y los incentivos han transformado el campo de juego mario, donde la matrícula de niñas ha venido crecien- para las niñas. En Guinea, la matrícula femenina en do más rápido que la de niños en todas las regiones. educación primaria se elevó de un escaso 40% de la de Las Naciones Unidas deben revisar los últimos datos y los niños en 1990 a un 88% proyectado en 2005. Un fijar un nuevo año para esta meta, quizá 2007 o 2008, progreso similar se ha verificado en Benín, Gambia y para estimular el progreso más rápido posible. Mauritania, lo mismo que en Bangladesh, Marruecos, Nepal, Papúa Nueva Guinea y Yemen. ¿Cómo lo hicie- Educación primaria universal ron? El recuadro 3.1 perfila diferentes estrategias. Pero alcanzar igualdad de género y empoderar a la Las tasas de culminación de la educación primaria se mujer ­el tercer ODM­ exige más que paridad en la están incrementando en todas las regiones en desarro- matrícula para educación. Otros objetivos adicionales llo. Pero lo mismo que con la igualdad de género, en son alcanzar paridad de género en alfabetismo e incre- Medio Oriente y norte de África, Asia meridional y, es- mentar la participación de la mujer en el empleo no pecialmente, África subsahariana, el ritmo del progre- agrícola y en los parlamentos nacionales. Aunque se so es demasiado lento para asegurar el logro del segun- ha avanzado en esto, la brecha no se ha cerrado en do ODM: culminación universal de la primaria para África subsahariana, Asia meridional, ni Medio Orien- 2015 (gráfico 3.2). América Latina y el Caribe han te y norte de África, donde las tasas de alfabetismo progresado fuertemente y, sobre una base ponderada 1 Hoddinott, Haddad y Alderman, 1997. 2 Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 65 C A P Í T U L O 3 Recuadro 3.1 África subsahariana demuestra que es posible progresar rápidamente en el cierre de la brecha de género Doce países subsaharianos cumplirán la meta de paridad de género en educación primaria en 2005, y por lo menos otros tres llegarán muy cerca. Muchos países de otras regiones también han progresado de manera excepcional en lograr que las niñas ingresen a la escuela. En todos los casos, detrás del progreso alcanzado hay alguna combinación de las siguientes políticas: · Poner la escuela al alcance del bolsillo. Aunque eliminar las tarifas escolares incrementa la matrícula tanto de niñas como de niños, estas políticas tienen mayor efecto sobre las niñas, según lo han demostrado Tanzania y Uganda. Países como Bangladesh y Gambia han ido más lejos, proveyendo becas y ayuda financiera para niñas de las comunidades más pobres. Las "raciones para llevar a casa" del Programa Mundial de Alimentos en Eritrea, Etiopía, Ghana, Guinea y muchos otros países africanos, también han estado asociadas con incremen- tos significativos de la asistencia y terminación de la escolaridad femenina. · Reducir la distancia a la escuela. Las nuevas escuelas suelen expandir la matrícula de niñas más rápido que la de niños, porque alivian las preocupaciones acerca de la seguridad de las niñas cuando tienen que caminar largas distancias hasta la escuela. · Dar agua y sanidad en las escuelas. En Bangladesh, India, Kenia, Nigeria y otros países, el establecimiento de servicios limpios, sanitarios privados y lavamanos en las escuelas, ha elevado las tasas de asistencia femenina en un importante 11%. Encuestas de UNICEF en África y Asia muestran que en algunos países apenas el 10% de las escuelas tienen instalaciones sanitarias adecuadas, separadas para niños y niñas, y en algunas escuelas hasta 150 estudiantes comparten una única letrina. Bombas de agua en las escuelas suavizan, además, la carga que significa para las niñas llevar agua a la casa desde fuentes distantes. · Ofrecer instrucción bilingüe. Enseñar a los niños su lengua materna durante los primeros años de escolaridad reduce la repetición y eleva la asistencia, la participación en clases, los puntajes en los exámenes y las tasas de promoción, especialmente para las niñas. En Malí, enseñar la lengua materna en el primer grado y luego rem- plazarla progresivamente por el francés, ha hecho que las niñas participen más voluntariamente durante la clase, lean con más tranquilidad y permanezcan en la escuela. En Mauritania, un cambio hacia la enseñanza del árabe ha incrementado la matrícula de niñas. · Incrementar el número de maestras. En Botsuana se ha encontrado una relación persistentemente positiva entre la proporción de maestras y los niveles de logro de las niñas en la escuela. Gambia ha revisado los currículos para asegurar que sean sensibles al género y ofrece consejería de carrera para las niñas. · Involucrar a la comunidad. Involucrar a las comunidades en el desarrollo de planes de acción nacionales y locales ayuda a identificar y a enfrentar factores que disuaden a las niñas de ir a la escuela. En 1993, Gambia se convirtió en el primer país en aplicar a la educación femenina el enfoque de aprendizaje y acción participa- tivos. Entre las ideas que se presentaron estaban calendarios de pago flexibles, letrinas independientes para niñas y niños y cumplimiento forzoso de las políticas sobre acoso sexual en las escuelas ­y la matrícula de niñas tanto en primaria como en secundaria aumentó radicalmente. En Guinea, Kenia, Senegal y Uganda este enfoque ha llevado a cambios en los calendarios escolares y en las políticas sobre tarifas, la creación de escuelas para un solo sexo y la provisión de protección a las niñas supervisada por la comunidad. · Elevar la conciencia pública. El incremento de la matrícula de niñas en primaria en Níger se debe en parte a campañas sobre la importancia de la educación de las niñas, particularmente en las áreas rurales. Gambia ha recurrido a grupos de teatro femeninos para elevar la conciencia comunitaria sobre la importancia de la edu- cación de las niñas. · Hacer las escuelas amables para las niñas. Permitir a las adolescentes casadas y embarazadas asistir a la escuela, y ofrecer horarios escolares flexibles, ha promovido la asistencia femenina a la escuela secundaria en Botsuana, Guinea, Kenia, Malawi y Zambia. Fuentes: IRC, 2004; UNICEF Nigeria, 2003; UNICEF India, 2003 y otros datos; Sen, 2000; UNICEF Somalia, 1999. 66 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S GRÁFICO 3.2 Varias regiones están fuera de la vía para lograr que todos los niños completen la escuela primaria para 2015 Asia oriental y el Pacífico Europa y Asia central América Latina y el Caribe 110 110 110 97 100 100 97 100 100 100 100 88 grupo 90 97 90 90 90 del 88 relevante 80 80 80 70 70 70 edad 60 60 60 de 50 50 Porcentaje 50 40 40 40 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Oriente Medio y norte de África Asia meridional África subsahariana 110 110 110 100 100 100 100 100 100 grupo 90 90 90 79 del 74 80 80 relevante 80 84 80 70 70 70 59 edad 60 60 60 50 de 50 50 Porcentaje 50 40 40 40 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Meta 1990 2004 2015 Tasa de culminación de la primaria Realidad Camino a seguir Fuentes: base de datos conjunta del Institute for Statistics de UNESCO, y el Banco Mundial. Nota: datos ponderados por población. por población, tanto esta región como la de Asia orien- En África subsahariana las perspectivas generales tal y el Pacífico están cerca de alcanzar la meta. Sin em- son difusas. En 2003 solamente el 59% de los niños bargo, en ambas algunos países pequeños no están en completaron la escuela primaria y, de seguir las ten- vías de hacerlo. Aunque Europa y Asia central nece- dencias corrientes, la región no alcanzará la culmina- sitan acelerar el progreso, la meta está a su alcance. ción universal de la primaria antes de 2061. En Medio Oriente y norte de África, países como No obstante, en muchos países subsaharianos se Marruecos han tenido un avance rápido, pero las tasas está progresando enormemente en educación. Los in- de culminación de primaria en muchos países de la re- crementos anuales en culminación de la primaria en gión que tienen poblaciones muy grandes, han venido los países de mejor desempeño de la región exceden estancándose. En Asia meridional, alcanzar el ODM de ampliamente a lo logrado por cualquiera de los países educación requerirá un progreso general más rápido: hoy desarrollados cuando se hallaban en una etapa si- en India, donde un asombroso desempeño en varios milar de desarrollo.3 Desde 1990, 8 de los diez países estados todavía no se ha traducido en progreso na- en desarrollo de mejor desempeño en el mundo han cional agregado; en Pakistán, que continúa seriamente sido africanos: Benín, Eritrea, Etiopía, Guinea, Malí, alejada de la ruta, y en Afganistán, que se está recu- Santo Tomé y Príncipe, Togo y Malawi. En todos estos perando rápidamente pero a partir de una base suma- países las tasas de culminación de la primaria han cre- mente baja. cido más del 5% al año, muy por encima del prome- 3 Clemens, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 67 C A P Í T U L O 3 dio para los países de bajos ingresos que es del 0,8%. nia, Nigeria y Tanzania, y sólo últimamente ha comen- Elementos esenciales del progreso en la política de es- zado a incrementarse. Estos países pueden alcanzar la tos y otros países, han sido el compromiso político con culminación universal de la primaria, pero solamente la universalización de la educación, medidas para re- si el progreso se acelera de una manera sustancial y ducir los costos de expandir la escolaridad mediante sostenida. Eso también es válido para un buen número construcciones más eficientes, entrenamiento y contra- de países de otras regiones, principalmente de India. tación de maestros, atención a insumos cruciales como Evidentemente, hay lugar para difusión del conoci- libros y materiales, y ajustes "del lado de la demanda" miento y para mayor financiación dirigida a ayudar a para hacer las escuelas más accesibles ­adaptando el los países rezagados, incluidos programas globales idioma de enseñanza, cambiando los calendarios esco- como la Iniciativa Vía Rápida de Educación para To- lares, eliminando tarifas, y otras acciones. dos. Pero el logro de educación primaria universal Para muchos países, el principal desafío para para 2015 está lejos de estar asegurado. alcanzar este ODM está en la base tan baja de la cual partieron. Para cualquier país que en 2003 tuviera una Mortalidad infantil tasa de culminación de primaria inferior al 60%, ni siquiera las tasas más altas registradas en mejoramien- En el mundo en desarrollo mueren semanalmente por to (en términos porcentuales) serían suficientes para enfermedad 200.000 niños menores de cinco años alcanzar el ODM. En todo el mundo, 26 países están ­tantas vidas como las que se perdieron en el reciente por debajo de ese umbral, 22 de ellos subsaharianos. tsunami en Asia meridional. El cuarto ODM apunta a En otro grupo de países, sin embargo, el problema reducir en dos tercios la mortalidad de menores de es de avance lento. Entre 1990 y 2000, la tasa de cul- cinco años entre 1990 y 2015, lo que significa una re- minación de primaria estuvo estancada en Ghana, Ke- ducción promedio del 4,3% anual. Aunque ninguna GRÁFICO 3.3 Pese al progreso en mortalidad infantil, todas las regiones están fuera de ruta Asia oriental y el Pacífico Europa y Asia central América Latina y el Caribe vivos 200 200 200 150 150 150 nacidos 100 100 100 1.000 50 50 50 33 por 59 41 20 36 46 15 53 18 0 0 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Muertes Medio Oriente y norte de África Asia meridional África subsahariana vivos 200 200 200 187 171 150 150 130 150 nacidos 100 100 92 100 1.000 62 50 77 53 50 43 50 por 26 0 0 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Muertes Meta 1990 2004 2015 Mortalidad de menores de cinco años Realidad Camino a seguir Fuentes: Naciones Unidas y estimaciones de personal del Banco Mundial. Nota: datos ponderados por población. 68 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S Recuadro 3.2 Reducción de la mortalidad infantil en Mozambique Pese al bajo desarrollo económico y la alta pobreza ­en 2002 el ingreso nacional bruto (INB) per cápita era de US$200, y el 54% de la población vive por debajo de la línea de pobreza­, Mozambique ha progresado asom- brosamente en la reducción de la mortalidad de menores de 5 años: de 226 por 1.000 nacidos vivos en 1990, a 170 en 2003. Aunque este nivel de mortalidad es todavía muy alto, el descenso es alentador dado el desfavorable am- biente del país en materia de enfermedad, ya que el VIH/SIDA afecta a un 15% estimado de adultos y que allí prevalecen la malaria y otras enfermedades infecciosas infantiles. ¿Qué explica el éxito de Mozambique? Un factor importante han sido los esfuerzos del país por proveer servi- cios básicos de salud preventiva en áreas remotas, suministrados tanto por equipos comunitarios de salud como por equipos móviles, resultado de lo cual es un alto cubrimiento para intervenciones clave. Cerca del 85% de las mujeres embarazadas reciben atención prenatal, en tanto que el 77% de los niños son vacunados contra el sarampión y al 63% se le aplica la vacuna múltiple. Los servicios que tienen su base en la comunidad, promueven también con- ductas saludables, como la lactancia materna y la terapia de rehidratación oral. Mozambique ha demostrado que los equipos móviles pueden ser efectivos en un entorno que tiene demasiado pocos equipos de salud y una tremen- da escasez de personal calificado, ya que llegan a los hogares que de lo contrario no tendrían acceso a servicios de salud. Fuente: Banco Mundial, 2004c. región logró esta reducción ponderada por población sanitarios.4 Finalmente, vacunaciones de bajo costo en la década de los noventa, América Latina y el Ca- contra el sarampión, la difteria, la polio y otras enfer- ribe, Medio Oriente y norte de África, y Asia oriental medades, pueden evitar cantidades de enfermedad y y el Pacífico no están muy lejos de la ruta (gráfico 3.3). muerte infantil. Es estimulante ver que tres regiones en Al igual que en la tasa de culminación de la prima- desarrollo han alcanzado un cubrimiento del 90% en ria, aquí hay variaciones sustanciales en las tendencias la vacunación contra el sarampión: Europa y Asia cen- a nivel de país. Incluso en África subsahariana, donde tral, Medio Oriente y norte de África, y América La- ha sido poco el avance general, países como Etiopía, tina y el Caribe. Pero el cubrimiento ha descendido en Malawi, Mozambique, Namibia y Uganda han eleva- Asia oriental y el Pacífico, y en África subsahariana do la supervivencia infantil pese a circunstancias tan está estancado por debajo del 60%. desafiantes como la del difundido VIH/SIDA (recuadro 3.2). Pero otros países subsaharianos vieron incremen- Mortalidad materna tarse la mortalidad infantil en los años noventa, lo que anuló su progreso anterior. En el mundo en desarrollo mueren semanalmente Alrededor del 70% de la mortalidad infantil ocu- 10.000 mujeres dando a luz. Para una mujer, el riesgo rre en el primer año de vida y casi el 40% en el primer de morir durante el parto es 250 veces más alto en los mes. Casi todas estas muertes se deben a cinco males países de bajos ingresos que en los desarrollados. El altamente prevenibles y tratables: infecciones respira- quinto ODM pide reducir en tres cuartos el índice de torias agudas, diarrea, malaria, sarampión y desnutri- mortalidad materna entre 1990 y 2015, esto es, una ción. Atención básica posnatal, lactancia y acceso a reducción anual promedio del 5,4%. Debido a la esca- tratamientos sencillos y de bajo costo contra las enfer- sez de datos, la mortalidad materna se rastrea funda- medades diarreicas pueden tener un impacto de primer mentalmente mediante el modelado de proyecciones a orden sobre la mortalidad infantil. La provisión de partir de datos demográficos, no por reportes directos, agua y sanidad también puede hacer una gran diferen- y las estimaciones de tendencias son apenas tentativas. cia: alrededor del 90% de las muertes infantiles por El Banco Mundial estima que solamente una región en diarrea se debe a la falta de agua potable y de servicios desarrollo está en vías de alcanzar el objetivo en mor- 4 Black, 2003. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 69 C A P Í T U L O 3 talidad materna (Medio Oriente y norte de África), so también se utiliza el porcentaje de partos asistidos aunque otras dos están cerca (Asia oriental y el Pa- por personal médico calificado. Si bien este indicador cífico, y Europa y Asia central).5 En América Latina y se incrementó en todas las regiones entre 1990 y 2000, el Caribe el índice de mortalidad materna (190 por sigue estando por debajo del 50% en Asia meridional 100.000 nacimientos) es inferior a la de otras regio- y África subsahariana. nes, pero se está tornando más difícil lograr mejoras progresivas. VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades Debido a lo difícil que es medir directamente los índices de mortalidad materna, para rastrear el progre- El sexto ODM es detener y empezar a revertir la difu- sión del VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades contagiosas de primer orden, para 2015. GRÁFICO 3.4 Desde 1990, el número de VIH/SIDA personas infectadas con VIH/SIDA Pese a 20 años de esfuerzo por controlarlo, el VIH/SIDA se ha cuadruplicado continúa difundiéndose. En 2004, 39 millones de per- sonas estaban viviendo con esta enfermedad (gráfico 3.4) y 3,1 millones murieron ­más que de cualquier 1990 otra enfermedad infecciosa. Ese mismo año, cerca de 5 1991 millones se infectaron con el VIH, dos millones de niños vivían con él y había 15 millones de huérfanos a 1992 causa del SIDA. África subsahariana sigue siendo, por una enorme 1993 diferencia, la región más afectada, con cerca de dos tercios de la población total que tiene VIH/SIDA. La 1994 tasa promedio de prevalencia de VIH en la región es del 7,4%, equivalente a uno de cada 14 adultos ­y en 1995 algunas partes de Sudáfrica la razón es de 1 a 3. En 1996 nueve países africanos la esperanza de vida al nacer ha caído a menos de 40 años debido a la enfermedad, y 1997 en toda la región 11 millones de niños han quedado huérfanos a causa de ella. 1998 Pero el VIH/SIDA plantea enormes amenazas en todas las regiones. Desde 2002, el número de perso- 1999 nas que viven con él ha aumentado en un 50% en Asia oriental, lo que refleja el rápido crecimiento de la 2000 epidemia en China, y en un 40% en Europa y Asia 2001 central, impulsado por su rápida difusión en la Fede- ración Rusa y Ucrania. 2002 Dos décadas de lucha contra el VIH/SIDA le han enseñado al mundo principalmente dos cosas. En pri- 2003 mer lugar, al principio de la epidemia los países tienen una oportunidad decisiva, cuando la prevalencia está 2004 fundamentalmente confinada a los grupos de pobla- ción de alto riesgo, como el de trabajadores sexuales y 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 el de usuarios de drogas intravenosas. Brasil, Cam- Millones de personas boya, Senegal y Tailandia están entre los países que actuaron decisivamente para introducir programas Fuente: datos de UNAIDS. fuertes de prevención cuando la prevalencia era baja, y 5 Wagstaff y Claeson, 2004. 70 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S han logrado niveles descendentes de nuevos infec- MALARIA tados. La acción temprana en Tailandia se estima que Cuando es endémica, la malaria cobra una dura cuota evitó la infección de 5 millones de personas durante la de productividad en salud y económica, y se concentra década de los noventa. en los países que menos pueden pagarla: 69 de los 80 En segundo lugar, incluso en países donde el VIH/ países más pobres tienen malaria endémica. Los datos SIDA se ha extendido a la población general y el prin- son imprecisos porque muchos casos no se reportan, cipal modo de transmisión es heterosexual, algunos pero se estima que la incidencia anual de malaria es de están logrando un mejor desempeño que otros en do- 300 a 500 millones de casos, con 1,2 millones de muer- blegar su expansión. Entre los países africanos, en tes, principalmente entre los niños. Alrededor del 85% Uganda la prevalencia de VIH entre mujeres embaraza- de estas muertes ocurre en África, el 8% en el sureste das descendió del 13% a principios de la década de los asiático, el 5% en el Mediterráneo oriental, el 1% en noventa a ligeramente por debajo del 5% en 2002, y el Pacífico oriental y el 0,1% en las Américas. En mu- en Botsuana, Etiopía y Kenia la prevalencia en las po- chos países africanos la malaria es una causa mayor blaciones urbanas parece haberse estabilizado.6 La de muerte. clave ha sido un liderazgo nacional directo, campañas Pero esta enfermedad es eminentemente preve- públicas generalizadas de educación e intensivos es- nible, curable y controlable con tecnologías modernas, fuerzos de prevención. al costo de unos pocos dólares por persona. El progra- Sin embargo, estas acciones parecen ser ignoradas ma brasileño de control de la malaria tiene fama por en muchas partes, incluidos países grandes como China, haber evitado una cantidad estimada de 2 millones de India y la Federación Rusa. A menos que en estos y casos y 231.000 muertes. Otros países que han avan- otros países se tomen medidas más agresivas, según las zado asombrosamente son Eritrea, que ha reducido la proyecciones la prevalencia del VIH se elevará más. Se incidencia de malaria durante cuatro años consecuti- continúa trabajando en el desarrollo de una vacuna, y vos mediante el uso de toldillos tratados con insectici- el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el das; India, que desde 2002 ha reducido la incidencia VIH/SIDA (UNAIDS) estima que el número de personas de malaria entre el 58 y el 98% en los diferentes esta- que tienen acceso a drogas antirretrovirales se incre- dos, y Vietnam. mentó de 300.000 en 2002 a 700.000 en 2004. Pero da- En general las estrategias implican una combina- do que no es claro el impacto del tratamiento expandi- ción de control de vectores; toldillos y cortinas trata- do sobre la transmisión del VIH, es crucial redoblar los dos con insecticidas, fumigación interna de las casas esfuerzos de educación y prevención al mismo tiempo. con insecticida cuando el patrón de transmisión lo jus- La financiación y la investigación sobre VIH/SIDA tifica, tratamiento preventivo intermitente durante el y la defensa global de los contagiados se han incremen- embarazo, y pronto tratamiento de los casos de infec- tado significativamente desde la adopción de los ODM. ción con drogas efectivas. La financiación global para Los compromisos con programas de prevención y tra- la malaria se ha casi quintuplicado en los últimos años, tamiento de la enfermedad saltaron de menos de de US$120 millones a US$570 millones, gracias funda- US$400 millones a finales de los años noventa a un mentalmente al Fondo Global para la Lucha Contra el monto estimado de US$6.000 millones en 2005. Ahora Sida, la Tuberculosis y la Malaria. Pero casi todos los la preocupación ha pasado de la financiación a la expertos estiman que anualmente se necesita la con- implementación, la cual refleja los múltiples procedi- siderable suma adicional de US$1.000 millones. El uso mientos de los donantes para abordar el apoyo y las de toldillos sigue siendo bajo en muchos países afecta- debilidades en los sistemas de servicios de salud. Se dos por esta enfermedad, el control de vectores es insu- necesita avanzar más en armonización de la ayuda de ficiente y la progresiva resistencia a las drogas tradi- los donantes a nivel de país e implementar el principio cionales está requiriendo tratamientos nuevos, más de los "tres unos" acordado a mediados de 2004: que costosos. Pero la experiencia muestra que pueden todos los donantes trabajarán a través de una agencia obtenerse logros rápidos contra la malaria, incluso en coordinadora de VIH/SIDA en cada país, un plan estra- países cuyos sistemas de salud son débiles. El esfuerzo tégico nacional y un sistema para el seguimiento y la Roll Back Malaria ofrece un marco global para inten- evaluación del progreso. sificar el progreso. 6 UNAIDS, 2004b. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 71 C A P Í T U L O 3 Agua y sanidad del 90% de las enfermedades diarreicas y de un por- centaje estimado de entre 4 y 8 de la carga total de Expandir los servicios de agua y sanidad es una de las enfermedades en los países en desarrollo.7 estrategias económicamente más efectivas para mejo- Las estimaciones más recientes de la Organización rar los resultados en salud. El cubrimiento de agua y Mundial de la Salud y del Fondo de las Naciones Uni- sanidad también contribuye poderosamente a otros das para la Infancia indican que la gran mayoría de las ODM, incluidos el logro de igualdad de género y la regiones en desarrollo están en vías de alcanzar la meta reducción de la pobreza y la desnutrición. El séptimo de agua potable (gráfico 3.5). La excepción es África ODM busca reducir a la mitad tanto la proporción de subsahariana donde apenas poco más de la mitad de la la población carente de acceso sostenible a agua po- población tiene acceso a agua potable. Para alcanzar table como la proporción que carece de servicios sani- esta meta en la región, en cada uno de los próximos tarios adecuados, para 2015. El logro de estas dos diez años tendría que duplicarse el número de perso- metas daría agua potable a 1.500 millones de personas nas servidas en las áreas urbanas y triplicarse en las más y sanidad a 2.000 millones más. El agua contami- áreas rurales. Sólo un puñado de países de distintas nada y deficiente sanidad e higiene son responsables regiones ha alcanzado semejante progreso, especial- GRÁFICO 3.5 Se está progresando en abastecimiento de agua, especialmente en Asia meridional, pero el avance en sanidad es más lento Gente sin acceso a servicios de acueducto y sanidad África subsahariana Asia meridional Asia oriental y el Pacífico 90 90 83 90 68 70 64 65 población 60 60 60 51 42 de 51 42 34 35 30 30 30 22 26 30 29 15 16 15 Porcentaje 0 0 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 América Latina y el Caribe Europa y Asia central Oriente Medio y norte de África 90 90 90 población 60 60 60 de 32 31 30 26 30 30 25 16 14 18 13 15 7 12 18 11 6 Porcentaje 0 9 0 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Agua Sanidad Agua Sanidad Meta 1990 2004 2015 1990 2004 2015 Realidad Camino a seguir Realidad Camino a seguir Fuente: programa conjunto de seguimiento, de la OMS y UNICEF. Nota: para Europa y Asia central solamente se cuenta con estimaciones de sanidad. 7 OMS, 2002. 72 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S Recuadro 3.3 Mejoramiento de la sanidad en los bajos fondos de India Los hacinados bajos fondos de Mumbay (antes Bombay), India, son hogar de 7 millones de personas. Reconociendo sus necesidades, un innovador programa de sanidad financiado por el Banco Mundial ha construido 320 centros de baños que sirven a 500 mil residentes de esas áreas. Estos centros, manejados por la comunidad, tienen evacua- ción de aguas residuales (con provisión continua de agua para asegurar la higiene); ofrecen educación en salud, y están remplazando gradualmente las letrinas manejadas por los municipios, que estaban cayendo rápidamente en desuso. Aunque los centros de baños fueron financiados con donaciones, las familias usuarias pagan suscripciones mensuales para cubrir los costos de manejo, incluidos salarios y asistentes. Todos los centros han sido bien man- tenidos y son el orgullo de las comunidades propietarias de los mismos. El éxito de programas similares manejados por la comunidad en otras ciudades hindúes, ha llevado a la adopción de un programa nacional de sanidad para los bajos fondos que aplicará los mismos principios. Fuente: OED, 2003. mente en áreas rurales. Pero Ghana, Senegal, Sudáfrica ¿Está llegando a los pobres el y Uganda han demostrado que puede lograrse. progreso hacia los ODM? La meta de sanidad es más problemática; sólo dos regiones están en vías de alcanzarla: Asia oriental y el Los ODM procuran mejorar el bienestar humano. Pero Pacífico, y América Latina y el Caribe. De seguir las es importante reconocer que algunas de las metas ­es- tendencias actuales, el mundo incumplirá la meta de pecialmente en salud­ pueden alcanzarse sin que el sanidad en más de 500 millones de personas. Pero in- progreso llegue a la gente pobre. En dos tercios de los cluso en las regiones rezagadas algunos países han pro- países que han reducido la mortalidad infantil desde gresado significativamente. Entre 1990 y 2002 Bangla- 1990, los resultados para las familias del quintil de desh, India y Nepal más que duplicaron su cubrimiento más bajos ingresos han mejorado menos que los de la de sanidad, con algunos éxitos notables en los bajos población como un todo (gráfico 3.6). En algunos de fondos (recuadro 3.3). En África han avanzado fuerte- estos países los resultados en realidad han empeorado mente Camerún, Sudáfrica y Uganda. Y dentro de los para los pobres en tanto que han mejorado para los países hay historias de éxito local, como en Burkina grupos más ricos. Faso y Senegal. Es crucial aprender de las excepciones. Durante los Las claves son instituciones sostenibles, finan- años noventa, Malí, Turquía, Egipto, Perú y Camerún ciadas mediante la recaudación efectiva de los sobre- lograron reducciones más rápidas de la mortalidad cargos de sanidad incluidos en las facturas de agua; infantil para el quintil más pobre que para la sociedad mayor uso de tecnologías de sanidad localizada, como un todo. Debido a que las mejoras en los resul- basada en la demanda, y mayor empleo de contratis- tados en salud para los grupos más pobres no se pro- tas y artesanos locales de pequeña escala como pro- ducen automáticamente como consecuencia de la bús- veedores de los servicios de sanidad. El cambio de queda de los ODM de salud, los responsables de la foco de atención hacia sanidad localizada, que es formulación de políticas tienen que contemplar estra- mucho más económica que los sistemas de cañerías, tegias dirigidas a llegar a los hogares pobres. En mu- está ayudando cada vez a más países de bajos in- chas situaciones, la orientación efectiva a blancos espe- gresos a acelerar su avance hacia el ODM. Por ejem- cíficos tiene que tener en cuenta otras características de plo, en Senegal la sanidad localizada ha permitido los grupos en desventaja; por ejemplo, etnia o residen- servir por primera vez a cientos de miles de residentes cia rural. Entre las estrategias efectivas para llegar a los de los bajos fondos periurbanos de Dakar. El costo de grupos objetivo están priorizar la expansión de los ser- la inversión fue aproximadamente de US$400 por ho- vicios en regiones pobres o rurales; expandir los servi- gar, y los residentes pueden pagar los costos de ope- cios que beneficien más a los pobres ­como los básicos ración. de agua y sanidad, atención médica primaria y edu- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 73 C A P Í T U L O 3 GRÁFICO 3.6 El progreso en salud no siempre GRÁFICO 3.7 El progreso en educación beneficia a los pobres generalmente es más equitativo Diferencia en el mejoramiento porcentual anual en Diferencia en el mejoramiento porcentual anual en matrícula mortalidad infantil entre el quintil más pobre y primaria entre el quintil más pobre y la población la población promedio, años seleccionados entre 1991 y 2001 promedio, años seleccionados entre 1991 y 2002 Malí Malí Haití Turquía Rep. Dominicana Egipto Benín Guatemala Perú Nigeria India Camerún Malawi Colombia Uganda Ruanda Haití Kenia Colombia Malawi Egipto Tanzania Burkina Faso Indonesia Nepal Camerún Costa de Marfil India Zimbabue Ghana Bolivia Perú Guatemala Filipinas Bolivia Zambia Kazajstán Benín Turquía Ghana Bangladesh Namibia Nicaragua Nepal Bangladesh Vietnam Nicaragua Tanzania Kazajstán Níger ­12 ­8 ­4 0 4 ­ 5 0 5 10 15 20 Fuente: estimaciones a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud, Fuente: estimaciones a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud, del Banco Mundial. del Banco Mundial. cación primaria­ y eliminar las tarifas para los usua- En educación, el avance hacia la culminación uni- rios en los servicios de educación primaria y esenciales versal de la primaria eleva más frecuentemente la equi- de salud para las familias pobres, dado que esas ta- dad. En 21 de 31 países en desarrollo sobre los cuales rifas pueden impedir el acceso de estas familias a los se tienen datos de encuestas comparables entre 1991 y servicios. 2002, la matrícula primaria para el quintil de menos 74 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S ingresos se incrementó más rápidamente (en dos casos disponibilidad de libros, medicamentos y agua pota- decreció menos) que la matrícula para la población ble, e inversiones familiares de tiempo y energía para como un todo (gráfico 3.7). Este resultado lo confir- estudiar para los exámenes o seguir instrucciones de man estudios más detallados en países como India, que tratamiento. Pero los proveedores calificados ­maes- muestran que la expansión de la educación básica ha tros, médicos, enfermeras­ son el mayor gasto en todo tenido un impacto progresivo, es decir, que ha benefi- presupuesto del sector social, al mismo tiempo que el ciado más a los grupos de menores ingresos que a los insumo más esencial para la prestación efectiva del ser- demás grupos.8 De todos modos, en alrededor del 30% vicio. Los costos de maestros representan un pro- de los países, la matrícula primaria para los grupos de medio del 75% de los costos totales de educación en ingresos más altos se incrementó más que para los ni- los países en desarrollo, y típicamente los salarios del ños más pobres. En el seguimiento que los responsables personal de salud representan del 60 al 75% del gasto de la formulación de políticas y los socios para el desa- gubernamental en salud.9 Las políticas que rigen el rrollo hacen del avance nacional hacia los ODM, es reclutamiento, el entrenamiento, los salarios, el des- esencial vigilar el progreso de los pobres. pliegue y el manejo de trabajadores calificados de la En educación, salud, agua y sanidad, muchas de educación y de la salud, son determinantes de los cos- las intervenciones que se necesitan para mejorar los tos del sistema, de los costos unitarios, de los recursos resultados en los países en desarrollo son bien enten- disponibles para los insumos complementarios y de didas. La Década Internacional de Abastecimiento de los resultados. Agua y Sanidad ­la de 1980­ mostró que expandir la Aunque las variaciones de un país a otro son con- inversión no es difícil; mucho más desafiante es ase- siderables, la cantidad de proveedores de servicios de gurar la sostenibilidad de los sistemas, cosa que es salud está correlacionada con el cubrimiento de estos decisiva para tener servicios seguros y continuos. servicios. Los países que tienen menos de 1,5 traba- Construir escuelas y clínicas de salud está lejos de ser jadores de la salud por cada 1.000 habitantes es muy tan complejo como desarrollar y organizar las gran- improbable que tengan una tasa del 80% de vacuna- des fuerzas de proveedores calificados que tienen que ción contra el sarampión, en tanto que esta tasa está comprometerse en interacciones cara a cara con los casi asegurada en los países cuya densidad de traba- clientes individuales a todo lo largo de redes alta- jadores de la salud es superior a 2,5 (gráfico 3.8).10 En mente descentralizadas. Para casi todos los países, los países que tienen menos de 2,5 trabajadores de la los dos retos principales de implementación para salud por cada 1.000 habitantes es menos probable cumplir los ODM de salud y educación, son ampliar que un mínimo del 80% de los partos sea asistido por la cantidad de proveedores calificados para lograr el personal calificado. En educación, el proceso de ins- acceso universal a los servicios, y asegurar que el de- trucción en el aula crea límites aún más apretados sempeño de los proveedores sea efectivo. El resto de sobre el número de niños que los "servicios de educa- este capítulo se concentra en esos dos problemas y en ción" pueden recibir para un número dado de maes- un tercero que tiene vínculos importantes con ambos: tros. Ningún país que tenga menos de un maestro por el papel de la financiación de donantes para apoyar cada 70 niños en edad escolar ha alcanzado matrícula la expansión de los sistemas e impulsar un mejor primaria universal. desempeño. El número de proveedores calificados también es importante para los resultados en salud. Un estudio Ampliación de la base de proveedores reciente en 83 países encontró que, neutralizando las calificados diferencias de ingresos per cápita, pobreza y alfabetis- mo femenino, un incremento del 10% en el número El aprendizaje de los estudiantes y la salud de los pa- de trabajadores de la salud entrenados ­médicos, en- cientes son el resultado de múltiples insumos comple- fermeras, comadronas­ por unidad poblacional, está mentarios, incluidas infraestructura escolar y clínica, asociado con un descenso del 2 al 5% de la mortalidad 8 Lanjouw y Ravallion, 1999. 9 Joint Learning Initiative, 2004. 10 Joint Learning Initiative, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 75 C A P Í T U L O 3 GRÁFICO 3.8 El cubrimiento del servicio de salud se incrementa con el número de proveedores Niños de un año vacunados contra el sarampión (2001) Cubrimiento (porcentaje) Nicaragua 100 Trinidad Mozambique Eritrea Gambia 80 Partos asistidos por personal calificado (1995-2001) 60 Namibia Kenia RB de Venezuela Uganda 40 Malí 20 Laos Nepal 0 0 1,5 1 2 2,5 3 4 5 Trabajadores de la salud por cada 1.000 habitantes Fuente: Iniciativa Joint Learning 2004. (gráfico 3.9).11 Los resultados de mortalidad materna GRÁFICO 3.9 La presencia de proveedores también está son los más sensibles a la densidad de proveedores, de- asociada con mejores resultados en salud bido a que el personal de la salud calificado puede atender una porción más grande de las condiciones Densidad de trabajadores de la salud que llevan a la mortalidad materna, que de las condi- calificados, y mortalidad ciones que llevan a la mortalidad infantil y de menores de cinco años. Mortalidad por 1.000 habitantes (log.) 9 Aunque el número de trabajadores es importante, 8 los niveles de calificación son clave. En un estudio ri- 7 guroso de la educación primaria en Estados Unidos, 6 que neutralizó las diferencias en capacidad innata y 5 estatus socioeconómico de los estudiantes, el maestro 4 3 podía afectar los niveles de aprendizaje del niño a su 2 cargo durante ese año escolar hasta en un nivel com- 1 pleto, enorme diferencia que empequeñece cualquier 0 0 1 2 3 4 5 otro factor correlacionado con el aprendizaje, como Densidad de trabajadores por 1.000 (log.) libros, instalaciones, tamaño del grupo o salarios do- centes.12 Y, cosa importante para los responsables de Materna Infantil Menores de cinco años la formulación de políticas, estas grandes diferencias en la efectividad de los maestros no estaban bien corre- lacionadas con las medidas formales que habitualmen- Fuente: cálculos basados en Anand y Barnighausen, 2004. 11 Anand y Barnighausen, 2004. 12 Rivkin, Hanushek y Kain, 2005. 76 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S te se cree que determinan la calidad del maestro, como Ya sea expandiendo los sistemas mediante la contra- su nivel de educación o sus años de experiencia. Lo tación de más gente, o tratando de mejorar los servi- que contaba era lo que los maestros efectivamente sa- cios existentes de educación y salud, los gobiernos más bían y podían hacer. efectivos se concentran en seleccionar y premiar a los Una reciente evaluación a gran escala de aprendi- candidatos por competencias, y evitan el reclutamien- zaje en Vietnam, confirma este resultado. El indicador to y el avance movidos por clientelismo, calificaciones previo más fuerte del desempeño de los estudiantes en formales o años de servicios solamente. las pruebas de comprensión de lectura y matemáticas de quinto grado, fue el desempeño de sus maestros en ¿Son los recursos humanos una carencia las mismas pruebas. No fueron los salarios, los niveles que limita? de entrenamiento ni las condiciones locativas para la enseñanza, sino el dominio que el maestro tenía de los Los países de bajos ingresos más alejados de los ODM, temas que estaba enseñando. Un resultado asombroso muchos de los cuales son subsaharianos, enfrentan fue que el 30% de los maestros de más bajo desem- retos enormes para producir el número requerido de peño efectivamente tuvo puntajes inferiores en com- proveedores calificados para entregar los servicios de prensión de lectura al 12% de los mejores estudiantes salud y educación necesarios para cumplir los ODM de quinto grado.13 Pocos países en desarrollo han aco- ­incluso si el impacto previsto de la entrega de servi- metido presiones políticas para medir directamente el cios sobre los resultados es optimista. La Iniciativa conocimiento del maestro en su tema, pero los que lo Joint Learning, respaldada por la Fundación Rocke- han hecho ­entre ellos Brasil y Perú­ también han en- feller, la Organización Mundial de la Salud y otros contrado que el dominio que los maestros tengan del donantes para salud, estima que para que África sub- contenido es decisivo para la calidad de la educación. sahariana eleve su razón actual de un trabajador de la La investigación también demuestra la importancia salud por 1.000 habitantes al nivel propuesto de 2,5, de la calidad del proveedor en salud. En 1992, los cen- la región necesitará agregar un millón de trabajadores tros de salud indonesios se vieron forzados a recortar de la salud de hoy a 2015.15 Etiopía requerirá 150.000 los incentivos monetarios para los médicos rurales, co- trabajadores adicionales, en tanto que la República mo parte de un esfuerzo del gobierno por reducir el dé- Democrática del Congo y Nigeria necesitarán cada ficit fiscal. En consecuencia, durante los siguientes años uno 90.000. A nivel global, se necesitarán cerca de 4 hubo un descenso del 30% en el promedio de médicos millones adicionales de trabajadores de la salud, in- por centro de salud rural (de 1,8 a 1,2%). Si bien las cluidos 285.000 en Bangladesh. visitas a los pacientes no se vieron afectadas, la calidad Las estimaciones de necesidades de maestros tam- de la atención sí ­y hubo un incremento del 39% en bién son abrumadoras, especialmente para África sub- retraso en el crecimiento infantil en las regiones afec- sahariana. Tan sólo para satisfacer las necesidades de tadas.14 Una desnutrición tan grave lo más probable es educación primaria, ocho países subsaharianos anual- que tenga efectos cognitivos y productivos a largo pla- mente tienen que producir como mínimo un 30% de zo en los niños involucrados y puede generar costos los maestros que tienen actualmente, hasta 2015 (grá- económicos acumulativos que excedan a los ahorros fico 3.10). Dos países necesitan producir al año más fiscales de corto plazo introducidos por las reformas. del 40% de los maestros que tienen hoy. En algunos Es interesante ver que en Indonesia los investiga- países los requerimientos anuales son de más de diez dores no evaluaron a los proveedores con medidas for- veces lo que producen las escuelas pedagógicas (grá- males, como el nivel de educación, sino observando fico 3.11). qué tan de cerca seguían las mejores prácticas en diag- Es claro que en muchos países subsaharianos no se nóstico y tratamiento de los malestares de los pacien- alcanzarán los ODM trabajando "como de costumbre" tes. La conclusión, lo mismo que en la investigación en la producción de trabajadores de la salud y de maes- educativa, fue que lo que los proveedores saben y pue- tros calificados. Pero en un creciente número de paí- den hacer es determinante para la calidad del servicio. ses, cambios pragmáticos en las políticas de recursos 13 Banco Mundial, 2004b. 14 Gertler y Barber (en proceso). 15 Joint Learning Initiative, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 77 C A P Í T U L O 3 GRÁFICO 3.10 Las necesidades proyectadas de humanos han incrementado radicalmente el número maestros de primaria son grandes de proveedores calificados. Aunque no todos los casos en África subsahariana han sido igualmente satisfactorios en términos de cali- dad del proveedor y del servicio, sí demuestran una Producción anual necesaria de maestros serie de estrategias para reorientar la curva de produc- como porcentaje de la cantidad actual ción hacia proveedores calificados. En varios casos existente, 2000-2015, para lograr educación también ha mejorado la eficiencia del sector, gracias a primaria universal que las nuevas estrategias de reclutamiento han reduci- Seychelles do los costos por beneficiario atendido. Y unos cuan- Mauricio tos casos muestran que puede manejarse la expansión Cabo Verde rápida en términos de cantidad, prestando al mismo Sto. Tomé y Príncipe tiempo atención a la calidad. Kenia Togo Botsuana Estrategias centrales para la expansión Ghana de proveedores Comoras Namibia Para incrementar rápidamente la producción de traba- Suazilandia jadores de la educación y de la salud en un país, pue- Zimbabue den usarse tres estrategias básicas: Uganda Sudáfrica Gabón · Expandir la capacidad de entrenamiento y/o adap- Liberia tar los estándares de reclutamiento y los procesos Nigeria de entrenamiento. Lesotho · Manejar la migración internacional, ya sea impor- Guinea Ecuatorial tando trabajadores calificados o reduciendo la sali- Mauritania da de trabajadores entrenados en el país. Benín · Incrementar la retención, devolviendo a la fuerza Gambia Camerún laboral trabajadores ya retirados o desempleados, Costa de Marfil o mejorando la salud de los trabajadores enfermi- Ruanda zos, por ejemplo con tratamiento antirretroviral Tanzania para empleados con VIH/SIDA. Sierra Leona Madagascar La primera de estas estrategias ha generado los Guinea avances más notables: en una amplia gama de países, Malawi Zambia estándares adaptados y procesos de entrenamiento rei- Senegal deados para maestros y trabajadores de la salud, han República del Congo sentado la plataforma para la rápida expansión de la Burundi prestación de servicios. La segunda estrategia es mu- Angola cho más aplicable a salud que a educación, dado el Malí mercado internacional para trabajadores de la salud. Chad La tercera, aunque es importante, en la mayoría de los Eritrea Etiopía contextos ofrece limitadas posibilidades cuantitativas. Mozambique ADAPTACIÓN DE ESTÁNDARES DE Burkina Faso Rep. Centroafricana RECLUTAMIENTO Y PROCESOS Níger DE ENTRENAMIENTO 0 10 20 30 40 50 El retraso en tiempo y los costos que implica expandir Porcentaje las escuelas tradicionales de entrenamiento médico, de enfermería y pedagógico, han llevado a varios países en desarrollo a buscar formas alternativas de acrecen- Fuente: calculada a partir de datos de EdStats. tar su personal básico de salud y educación. En edu- Nota: proyectada a partir de datos de 2001. cación, el método más común es fijar nuevos están- dares para la enseñanza, que no exijan grado de una 78 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S GRÁFICO 3.11 Las necesidades proyectadas de maestros de primaria exceden en mucho a la capacidad de entrenamiento de numerosos países africanos Producción actual y producción requerida de maestros, 2002-2015, para lograr la educación primaria universal Número de maestros 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 Benín Níger Lesotho Burkina Chad Eritrea Malí Malawi Ghana Kenia Faso Producción anual de maestros necesaria a la tasa proyectada Producción actual de los colegios de desgaste (incluido el impacto esperado del VIH/SIDA de entrenamiento de maestros. sobre la oferta de maestros), asumiendo un promedio de 40 estudiantes por curso y 10% de repitentes. Fuente: calculada a partir de datos de EdStats. Nota: proyectada a partir de datos de 2001. institución pedagógica ­aun cuando en algunos casos años sesenta.16 Una ventaja importante de los traba- puedan requerirse más años de educación general. En jadores comunitarios de la salud ­y de los maestros salud, refrenar o acortar la escolaridad para médicos alternativos o comunitarios­ es que están dispuestos a generalmente es inaceptable, de manera que la estrate- trabajar en áreas rurales, donde puede ser difícil atraer gia principal es mejorar la disponibilidad de doctores personal altamente entrenado. Los trabajadores comu- y enfermeros con personal paramédico. Estos paramé- nitarios de la salud también tienen menos posibili- dicos ­a menudo conocidos como trabajadores de la dades de emigrar del país.17 salud comunitarios­ se entrenan por períodos que os- Bangladesh, China, Cuba, Gambia, Ghana, India, cilan entre tres meses y dos años, y pueden proveer Madagascar, Mozambique y Sudáfrica están entre los muchos servicios primarios y preventivos de salud. En muchos países que han entrenado trabajadores comu- países donde la escasez de profesionales altamente cali- nitarios de la salud para expandir la prestación de una ficados es grave, ellos pueden desempeñar funciones amplia gama de servicios, entre ellos prevención de la que normalmente corresponden a los médicos, como malaria, vacunaciones, planificación familiar, trata- lo hicieron los "médicos descalzos" de China en los miento contra la tuberculosis y visitas a los hogares 16 Dugger, 2004. 17 Dovlo y Martineau, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 79 C A P Í T U L O 3 para prestar atención neonatal. En muchos casos estos expandiendo rápidamente el entrenamiento de equipos esfuerzos han incrementado sustancialmente el cubri- de paramédicos. Durante los próximos cinco años, por miento, han generado mejoras mensurables en los ejemplo, Etiopía planea entrenar a 20.000 trabajado- resultados y han bajado verticalmente los costos unita- res de extensión de la salud para proveer puestos de rios. En la Maharashtra rural, India, la mortalidad in- salud rurales en todo el país.21 Sin embargo, no se han fantil se redujo a la mitad ­de 76 a 39 por cada 1.000 evaluado cuidadosamente todos los esfuerzos por país nacidos vivos­ entre 1995 y 1998, gracias a un progra- para realinear la combinación de calificaciones en sa- ma que entrenó a los trabajadores de la salud rurales lud y es claro que no todas las calificaciones pueden para visitar a las nuevas madres y controlar el peso y sustituirse. Un significativo número de programas no la salud de los niños durante el primer mes de vida. En ha tenido éxito, particularmente programas en los que las poblaciones rurales de control, la mortalidad infan- a los paramédicos no se les ha pagado o no se les ha til descendió apenas de 77 a 75 por cada 1.000 naci- apoyado con equipo, medicamentos y respaldo.22 Pe- dos vivos.18 ro con la debida supervisión, remuneración razonable Desde 1991 los pacientes sudafricanos tubercu- y sencillos sistemas de apoyo, hay gran potencial para losos tratados por trabajadores de la salud comunita- que trabajadores de la salud comunitarios ayuden a rios han logrado efectivamente mejores resultados que expandir la entrega de servicios a niveles básicos de los tratados por personal más calificado; el 88% de los calidad.23 Las escuelas médicas son raras en África pacientes vistos por trabajadores de la salud comu- subsahariana, donde seis países no tienen ninguna y nitarios siguieron completamente el tratamiento, en 21 tienen sólo una.24 Para países como éstos, al me- contraste con el 79% de los pacientes atendidos por nos a corto y mediano plazo ­mientras se expande la médicos y enfermeros con formación completa. Como producción de médicos y enfermeros­ parece no ha- consecuencia, la estrategia de tratamiento directamen- ber más alternativa que aprovechar mejor las capaci- te observado (DOTS) para la tuberculosis, implementa- dades de los profesionales con formación completa da por trabajadores de la salud comunitarios, fue tan mediante el uso prudente de trabajadores de la salud efectiva como la atención médica con hospitalización y comunitarios. a menos de la mitad del costo.19 En educación, un buen número de países ha de- La Planned Parenthood Association de Ghana en- mostrado el potencial de los maestros alternativos para trenó miembros de la comunidad para proveer educa- ayudar a acelerar la expansión de la escuela primaria. ción en salud y ayuda para planificación familiar a las Incluso en países donde la producción anual de las ins- mujeres de sus comunidades. En los pueblos rurales tituciones de formación pedagógica es pequeña, a me- cubiertos por el programa, el uso de planificación fa- nudo hay gran existencia de graduados universitarios miliar llegó a entre el 25 y el 44%, muy superior al desempleados que pueden reclutarse para la enseñan- promedio rural. Las tasas de vacunación fueron de za. En África occidental esta estrategia ha conducido entre el 74 y el 87%, en contraste con el 30% en los no solamente a un gran incremento de la matrícula pri- pueblos de control. Es más, las mujeres que recibieron maria durante la última década, sino también a elevar apoyo promovían la salud materna e infantil y la pla- los niveles promedio de educación de los maestros. nificación familiar en las poblaciones vecinas. Los re- Guinea, en la última década ha logrado uno de los in- sultados señalan que ésta es una estrategia de bajo crementos más impresionantes en el mundo, en culmi- costo para mejorar la salud materna e infantil.20 nación de la escolaridad primaria, es un buen ejemplo. Aprovechando estas experiencias y las evidencias En 1998, dentro de un proyecto respaldado por el de efectividad del costo, varios países africanos están Banco Mundial, Guinea experimentó con dos cambios 18 Bang y otros, 1999; citado en Banco Mundial, 2004a. 19 Lehmann, Friedman y Sanders, 2004. 20 Lehmann, Friedman y Sanders, 2004. 21 Ministerio Federal de Salud de Etiopía, 2004. 22 Stekelenburg, Kyanamina y Wolffers, 2003. 23 OMS, 2004. 24 Banco Mundial, 2005a. 80 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S alternativos en los estándares de reclutamiento para de Corea en la década de los cincuenta hasta Indonesia maestros de primaria. En una de las variantes se acor- en la de los setenta y Zimbabue en la de los ochenta, taba el entrenamiento pedagógico preservicio, de dos demuestran que con estrategias pragmáticas para adap- años, a un programa por etapas que suponía un entre- tar los estándares de reclutamiento y restructurar el namiento inicial de 3 meses, de 8 a 9 meses de entrena- entrenamiento, la producción de maestros puede decu- miento sobre la marcha del trabajo, y una etapa final plicarse y más en apenas uno o dos años. En los últi- de 3 meses de entrenamiento formal. La segunda va- mos años virtualmente todos los países que tienen riante suponía 8 meses de entrenamiento formal segui- tasas muy bajas de culminación de la primaria han em- dos de 8 ó 9 meses de entrenamiento sobre la marcha. pezado a perseguir esa clase de políticas, y en ninguno Para ambas alternativas se incrementó la exigencia de ha sido limitación la oferta de maestros potenciales. educación previa al entrenamiento del grado décimo al Por el contrario, incluso al ofrecer remuneraciones tan grado trece (doce para las mujeres). bajas como medio salario del maestro del servicio Los dos nuevos programas permitieron a Guinea público, los países han encontrado más aspirantes cali- ensanchar la producción anual de maestros de 200 a ficados para puestos de enseñanza por contrato que 2.000 al año ­decuplicación que ha tenido un impacto los que pueden contratar. En Benín, donde el instituto similar en el crecimiento de la matrícula. Es más, no nacional de formación produce solamente 100 maes- todos los beneficios fueron cuantitativos: neutralizan- tros al año, hace poco 6.500 graduados universitarios do las diferencias socioeconómicas y en factores esco- aplicaron para 1.000 nuevos puestos por contrato. En lares, en un estudio reciente de los logros de apren- Senegal, que en 1998 se convirtió en el primer país de dizaje en los países de habla francesa, los estudiantes África occidental en introducir maestros por contrato, de los nuevos maestros se desempeñaban mejor que hubo 35.000 aspirantes para los primeros 6.000 pues- los de los maestros tradicionales.25 La experiencia de tos. En Níger la producción de maestros se ha cuadru- Guinea sugiere que ajustar los estándares de recluta- plicado desde 2001, cuando la formación pedagógica miento de maestros para hacer énfasis en el dominio se acortó de dos años a uno y se introdujo el maestro del contenido (mediante un nivel más alto de educa- por contrato. La experiencia ha sido igual en Etiopía, ción general) y complementar esto con entrenamiento Malí, Togo y otras partes. relativamente de corto plazo concentrado en técnicas ¿Afectan la calidad los estándares adaptados? prácticas en el aula, puede ser más eficiente que ex- Aunque hace falta más investigación, la respuesta más pandir las instituciones tradicionales de formación precisa de momento es que los resultados han sido pedagógica. variados. En muchos países la adopción de nuevos Una estrategia igualmente pragmática permitió a estándares ha estado dirigida tanto por limitaciones Madhya Pradesh, India, eliminar su lastre de niños sin físicas para la contratación de maestros a los están- escuela en sólo 18 meses, a un tercio del costo habi- dares y las escalas salariales prevalecientes para el tual.26 El Estado redujo el nivel de educación requeri- servicio civil, como por una escasez absoluta de per- do para enseñar en escuelas rurales y dio financiación sonal calificado (o calificable). Los maestros alternati- a los pueblos para que contrataran directamente a vos suelen vincularse en el marco de nuevos arreglos egresados de la escuela secundaria. Estos cambios sua- contractuales que dan menos seguridad laboral y, en vizaron las limitaciones en la oferta de maestros y muchos casos, un papel directo de las comunidades en permitieron una rápida expansión del acceso a la edu- la creación de contratos y el seguimiento del desem- cación; en 1997 el Estado abrió 40 nuevas escuelas de peño. Estas múltiples variables pueden hacer difícil primaria al día. Una similitud clave con el programa dilucidar si los cambios en la conducta de los maes- guineo fue el énfasis puesto en apoyar a estos nuevos tros y en los resultados del aprendizaje de los estu- maestros en servicio con materiales y supervisión regu- diantes reflejan diferencias de capacitación o de mo- lar, como una alternativa económicamente efectiva al tivación entre los maestros. En contraste con los entrenamiento formal preservicio. resultados de Guinea, controlando las diferencias en Estos dos ejemplos, lo mismo que reformas ante- otros factores, un estudio de niños de quinto grado en riores similares en países que van desde la República Togo mostró niveles de aprendizaje ligeramente me- 25 Mingat, 2003. 26 Jalan y Glinskaya, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 81 C A P Í T U L O 3 nores en los estudiantes de maestros por contrato.27 MANEJO DE LA MIGRACIÓN Pero es importante recordar que en la mayoría de los Un problema que confunde a los países en desarrollo casos, y especialmente en los niños pobres de áreas que se esfuerzan por ensanchar la cobertura de sus ser- rurales, la alternativa a maestros por contrato no es vicios de salud, es la globalización de la fuerza laboral un maestro público formalmente preparado sino la no del sector, ya que los flujos migratorios se incrementan escolaridad. en todo el mundo. Mientras que el carácter específico Los cambios en la contratación de maestros y el en- nacional del currículo hace que la migración de maes- trenamiento de personal paramédico han encontrado tros sea relativamente rara, la última década ha visto resistencia en los sindicatos de trabajadores. Cierta- una explosión en la migración de médicos y enfer- mente, uno de los aspectos más difíciles de lanzar re- meros de los países en desarrollo a los desarrollados.29 formas de esta naturaleza puede ser la economía políti- Esos flujos de emigrantes han alcanzado niveles ca de mantener a la larga un sistema salarial de dos problemáticos en varios países en desarrollo, si se los estratos. Los sindicatos africanos de maestros han ex- compara con el tamaño de la fuerza laboral en salud y presado críticas al uso de maestros por contrato y han la producción de las instituciones locales de forma- tratado de organizar a estos trabajadores para que exi- ción. Seguramente hay más doctores nigerianos en jan mayores salarios. Nueva York (Estados Unidos) que en Nigeria, y más Pero la magnitud de la escasez de recursos huma- doctores malawianos en Manchester (Reino Unido) nos en estos sectores no da a los gobiernos compro- que en Malawi. De los más de 600 médicos formados metidos con la universalización del cubrimiento en en Zambia desde su independencia, sólo 50 permane- educación y salud básica, es decir, comprometidos con cen en el sistema de salud del país. De los 489 estu- el logro de los ODM, más opciones que la de hacer diantes que se graduaron en la escuela de medicina de estos ajustes pragmáticos, evaluarlos cuidadosamente Ghana entre 1986 y 1995, el 61% ha dejado Ghana; y, con el paso del tiempo, mejorar la calidad de los más de la mitad se ha radicado en el Reino Unido y proveedores. Es estimulante ver que, neutralizando las poco más de un tercio en Estados Unidos.30 Un tercio diferencias en ingresos nacionales, las evidencias de de los médicos etíopes dejaron el país entre 1988 y largo plazo en educación señalan que los países que 2001. Y en 2003, solamente al Reino Unido emigró el logran más pronto un cubrimiento universal, aunque 7% de los enfermeros públicos de Zimbabue. sea adaptando los estándares para maestros, alcanzan Si bien la migración trae beneficios significativos niveles promedio más altos de aprendizaje estudian- en términos de remesas, redes de trabajo y transferen- til.28 Las claves del éxito probablemente sean la habi- cia de tecnología, en casi todos los países subsaharia- lidad de los países para seleccionar cuidadosamente nos constituye una pérdida de capacidad que la región los nuevos candidatos, entrenarlos efectivamente y difícilmente puede pagar. Hay relativamente pocos equiparlos debidamente con manuales de enseñanza y países en la región en los que el mercado laboral no protocolos de tratamiento bien diseñados; proveer, pueda absorber al total de los egresados de los progra- sobre la marcha, apoyo y supervisión económicamen- mas de formación médica. En Malawi, por ejemplo, te eficientes y continuos; controlar y recompensar los niveles de vacancia de cargos respaldados por fon- efectivamente el desempeño, y, con el tiempo, elevar dos en el sistema de salud pública son del 25% para gradualmente los estándares. En educación, ese ha enfermeros y del 80% para especialistas; y en Zambia sido exactamente el enfoque adoptado durante un el 40% de los puestos públicos en el sector salud están lapso de 40 años por países como la República de Co- vacantes. Sin embargo, al mismo tiempo en ambos rea y Singapur, que han pasado del estatus de bajos in- países proveedores calificados se están retirando del gresos y bajos niveles promedio de educación, a creci- sistema público. La limitación clave sobre el uso de miento económico sostenido y sistemas educativos de los fondos disponibles parece ser la falta de capacidad alto desempeño. del sector público para incrementar selectivamente los 27 Vegas y De Laat, 2004. 28 Crouch y Fasih, 2004; Unesco, 2004. 29 Dovlo y Martineau, 2004; Joint Learning Initiative, 2004; Vujicic y otros, 2004; Buchan, Parkin y Sochalski, 2003. 30 Dovlo y Martineau, 2004. 82 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S salarios en salud a niveles más competitivos, sin crear migrará. Los países en desarrollo necesitan mantener presiones salariales generalizadas de los trabajadores los salarios del sistema público de salud a los niveles públicos. más competitivos posibles y los países donantes pue- Es de esperar que crezca el arrastre desde los paí- den ayudar a financiar incrementos salariales mediante ses desarrollados. En Estados Unidos hay vacante una asistencia para el desarrollo. Finalmente, los países en cantidad estimada de 126.000 plazas para enfermeros desarrollo pueden hacer que sus estudiantes de medici- y la escasez proyectada llega a 500.000 en 2015. El na y enfermería financien sus estudios con préstamos Reino Unido requerirá 35.000 enfermeros adicionales y, en caso de que un estudiante migre antes de haber para 2008.31 Dadas las enormes diferencias de remu- cancelado el préstamo, trabajar con el país receptor neración entre los países en desarrollo y los desarrolla- para recuperar el equilibrio a través del sistema tribu- dos, ¿qué pueden hacer los países en desarrollo para tario de ese país. manejar la migración? Entre las políticas que se están ensayando actual- INCREMENTO DE LA RETENCIÓN mente están el servicio comunitario obligatorio, pro- Para aumentar sensiblemente los recursos humanos, gramas masivos de intercambio y pautas éticas de re- varios países han incursionado en el reclutamiento de clutamiento, como el Código de Práctica adoptado por trabajadores retirados, inactivos o desempleados y, en la Commonwealth en el Reino Unido en 1999. Si bien algunos casos, permitir el empleo de medio tiempo, el consenso general es que estos esfuerzos han tenido flexible. Desde 1994 los hospitales públicos de poco impacto,32 Tailandia ha tenido cierto éxito recon- Tailandia han reclutado médicos retirados para que quistando profesionales de la salud. La estrategia gu- trabajen medio tiempo.35 Ghana también está experi- bernamental de "reversión de la fuga de cerebros" ha mentando con políticas de este tipo. Hasta dos tercios incluido relajar las exigencias para conferir licencias y de los médicos y enfermeros retirados aplican para el ofrecer generosos incentivos en fondos de investi- Servicio de Salud de Ghana, para reintegrarse después gación y monetarios.33 Otros pocos países, muy espe- del retiro. El período del primer contrato es de dos cialmente Ghana, están tratando de revertir las estrate- años y es renovable por otros dos, y por un año adi- gias de migración: a principios de los años noventa cional hasta los 65 de edad.36 empezaron a reclutar doctores cubanos y profesionales Los países que enfrentan escasez de recursos hu- de la salud de antiguos aliados. El número de doctores manos también tienen que proteger activamente a los cubanos reclutado para Ghana ascendió de 60 al año proveedores de salud existentes, particularmente a los a principios de la década de los noventa, a más de 200 que tienen VIH/SIDA. En los países de bajos ingresos la al año en 2003. Los médicos proveen servicios, princi- discapacidad y la muerte típicamente corresponden a palmente en áreas rurales, por dos años.34 menos del 10% de la reducción de los proveedores de No existe solución sencilla y tanto los países en de- servicios de salud. Pero en los sudafricanos, como sarrollo como los desarrollados necesitan emprender Malawi, donde la prevalencia de VIH/SIDA ha llegado acciones. Los países donantes pueden ayudar tratando al 15% entre la población de 15 a 49 años de edad, de atraer hacia la enfermería más de sus propios ciu- entre 1990 y 2000 la muerte ocasionó el 58% de la dadanos, por ejemplo, elevando los salarios; reciente- reducción del personal del Ministerio de Salud, una mente el gobierno británico lo hizo. También los do- alta proporción de esas muertes debida al SIDA.37 Los nantes pueden ayudar a financiar la expansión de la datos son escasos, pero en los países donde más formación médica en los países en desarrollo, recono- prevalece el SIDA, la tasa anual de muertes por esta ciendo que inevitablemente parte de los graduados enfermedad se estima entre el 4 y el 5% para trabaja- 31 Dovlo y Martineau, 2004. 32 Joint Learning Initiative, 2004; Stilwell y otros, 2003. 33 Wibulpolprasert y Pengpaibon, 2003. 34 Vujicic y Sagoe, 2004. 35 Wibulpolprasert y Pengpaibon, 2003. 36 Vujicic y Sagoe, 2004. 37 UNDP, 2002; citado en Banco Mundial, 2005a, p. 98. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 83 C A P Í T U L O 3 dores de la educación y de 2 a 3% para trabajadores rurales. Aunque el 66% de la población de Ghana, por de la salud.38 Encuestas de supervisores indican que el ejemplo, vive en áreas rurales, sólo el 15% de sus mé- ausentismo ligado al SIDA, tanto por la enfermedad dicos trabaja en ellas.40 como por la asistencia a funerales, también es un pro- Varios países han analizado los factores que influ- blema serio. La mayoría de los empleadores estima yen en la disposición de los proveedores de servicios que los costos del ausentismo son incluso superiores a para radicarse en áreas remotas. Si bien la retribución los de entrenamiento y reclutamiento para remplazar salarial es un factor, hay otros que son igualmente im- al personal perdido por SIDA.39 portantes. Pero virtualmente todos los factores rele- La implicación operativa clave de esta situación es vantes implican costos más altos para los gobiernos. que el manejo y la planeación de recursos humanos Entre las preocupaciones no financieras están el aisla- ­incluso en entornos donde la prevalencia sea relativa- miento intelectual y social que puede sentir el personal mente baja­ tienen que considerar los impactos del altamente calificado en comunidades rurales remotas; VIH/SIDA. La enfermedad tiende a exacerbar las debi- la falta de facilidades como electricidad y teléfono, lu- lidades de manejo y planeación de recursos humanos, gares de residencia primitivos, limitada disponibilidad y pocos países han implementado sistemas que res- de transporte y dificultades para mantenerse en con- pondan efectivamente a las tensiones que la epidemia tacto con familiares y colegas; ausencia de apoyo y de- genera en la oferta de servicios. Menos de 5 de 30 mi- sarrollo profesional; falta de opciones de educación de nistros de educación de África subsahariana han inte- calidad para los hijos, y discrepancias entre la forma- grado a sus sistemas de información de gerencia indi- ción profesional del individuo y las destrezas requeri- cadores de VIH/SIDA o han incluido proyecciones del das en el trabajo.41 impacto de la enfermedad en sus modelos de necesida- Entre los países que han tenido éxito en la imple- des futuras de recursos humanos. Muchos países care- mentación de estrategias múltiples para proveer servi- cen, además, de políticas sobre el lugar de trabajo que cios rurales, están Indonesia, que colocó a decenas de aseguren acceso a la prevención, a terapia antirretro- miles de maestros de primaria en áreas rurales durante viral y demás apoyo y tratamiento; que mitiguen los la década de los setenta y a miles de doctores califica- impactos sobre el personal infectado y que provean dos en clínicas de provincias remotas durante los años arreglos claros de remplazo para las ausencias de per- ochenta, y Tailandia (recuadro 3.4). Etiopía, Guinea, sonal. Absolutamente decisivo es proteger a los traba- Mauritania y Níger proveen bonificaciones para maes- jadores de la salud de su exposición a la infección por tros de áreas muy pobres y Níger ha introducido, ade- causa del trabajo, mediante el entrenamiento apropia- más, bonificaciones para maestros de escuelas nóma- do, políticas de seguridad obligatorias y elementos y das. La prima por encima del salario promedio varía, equipos protectores adecuados, y dar a estos trabaja- pero en estos casos es del 15 al 40%. Las experiencias dores primera prioridad en terapia antirretroviral. de estos y otros países permiten sacar varias conclu- siones prudentes acerca de las claves del éxito: Despliegue de proveedores a áreas subatendidas. · Las primas rurales y para otras condiciones difíciles Un problema independiente deben estar ligadas a la posición, no a la persona. Tanto en el mundo en desarrollo como en el desarro- Si un maestro deja un puesto rural, no debe conti- llado, aun cuando los números totales de personal de nuar recibiendo la prima. educación y salud estén en equilibrio con las necesi- · Las primas deben ajustarse a las condiciones regio- dades, puede haber grandes variaciones de cantidad y nales, pero las diferencias deben ser transparentes y calidad en la entrega de servicios entre las regiones. basarse en características observables. Casi siempre, estas variaciones son el resultado de difi- · Los criterios para asignarlas y los niveles de las bo- cultades para llevar y conservar trabajadores en áreas nificaciones tienen que revisarse periódicamente. 38 Bennell, 2005. 39 Grant, Gorgens y Kinghorn, 2004; Grassly y otros, 2003. 40 Joint Learning Initiative, 2004. 41 Ministerio de Salud de Zambia, 2004; Vujicic y Sagoe, 2004; Joint Learning Initiative, 2004. 84 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S Recuadro 3.4 Atracción a médicos para áreas rurales en Tailandia Durante los últimos 30 años, Tailandia ha alcanzado un cubrimiento universal de los servicios básicos de salud y un mejoramiento sostenido de los resultados de salud. En el centro de este éxito están tres décadas de esfuerzos políti- cos e incentivos dirigidos a expandir los servicios de salud y a atraer doctores a las áreas rurales. La experiencia de Tailandia ilustra la necesidad de un enfoque múltiple y confirma las evidencias de otros países de que los incentivos financieros no siempre son el componente más importante de esta clase de esfuerzos. A principios de los años setenta Tailandia introdujo un sistema de bonificación que ofrece a los estudiantes de medicina formación fuertemente subsidiada, siempre que prometan trabajar tres años en el sector público una vez que se gradúen. Los estudiantes que no se acogen al programa tienen que pagar completamente su formación, que es verdaderamente costosa, y los doctores que rompen el contrato tienen que pagar una gran multa. Durante ese perío- do el gobierno empezó también a dar prioridad a la infraestructura rural para salud, como parte de un esfuerzo nacional de desarrollo rural. Se detuvo la expansión de hospitales urbanos, en tanto que los hospitales y centros de salud rurales aumentaron significativamente. Lo mismo sucedió con la disponibilidad de paramédicos, medicinas, equipos, implementos, vivienda y otras facilidades en las áreas rurales. Una reforma posterior destinada a fortalecer la entrega de servicios rurales empezó en 1994, cuando las escue- las de medicina comenzaron a incrementar el reclutamiento de estudiantes de áreas rurales. En 2001, el 32% de los estudiantes de medicina provenían del campo, en comparación con el 23% en 1994. También se cambió la forma- ción médica, para incrementar la práctica rural y a los doctores rurales se les dio prioridad en los programas de edu- cación continuada. La experiencia en servicio público rural es ahora un prerrequisito para los programas de resi- dencia médica y los doctores que tienen más de cinco años de experiencia rural pueden aplicar para un certificado oficial tailandés, equivalente a un doctorado. Los médicos rurales reciben bonificaciones por las dificultades del entorno, de las cuales las mayores son para los distritos más remotos. Además, anualmente se concede un premio al mejor doctor de un área remota: el reconocimiento como mejor médico rural del año. Desde principios de los años setenta, la diferencia de densidad de médicos entre las áreas rurales y Bangkok se ha reducido a la mitad, de 1/20 a 1/10, mejora radical que ha sido igualada por muy pocos países. Además, la pro- porción de consultas externas en las instalaciones públicas de salud que tienen lugar en las áreas rurales se ha incre- mentado de 54 a 82%. Una vez que su contrato obligatorio a tres años expira, dos tercios de los doctores de las áreas rurales se quedan en ellas. A finales de la década de los noventa, una bonanza económica llevó a muchos médicos a romper sus contratos públicos (pagando una multa muy grande) para trabajar en el sector privado. Pero los médicos que tenían formación rural fueron los que menos incurrieron en ello. Fuente: Wibulpolprasert y Pengpaibon, 2003. En Bolivia, el no haber hecho esto ha llevado a que rotar individuos entrenados en áreas urbanas para en- una gran parte de las primas por dificultades ru- tornos rurales.42 Investigaciones recientes al occidente rales beneficien a escuelas que, efectivamente, con de Kenia muestran interesantes resultados a este res- el tiempo se han tornado urbanas. pecto. Desde principios de 2004, un programa piloto ha habilitado a las escuelas para contratar maestros Como estrategia general, reclutar individuos de las adicionales para el primer grado, a fin de ajustarse a la áreas rurales para programas de servicios o de entrena- mayor matrícula a raíz de la introducción de la educa- miento es una forma más efectiva de incrementar la re- ción primaria gratuita en el país. A los maestros se los tención y mejorar la entrega de servicios, que tratar de contrata a nivel local, aproximadamente a un quinto 42 Wagstaff y Claeson, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 85 C A P Í T U L O 3 del costo de los maestros del servicio civil. Una vez al discutidas anteriormente, para utilizar mejor des- mes, un equipo de investigadores de una ONG visita trezas escasas y expandir los equipos de proveedo- las escuelas sin aviso previo y registra la asistencia de res a costos unitarios sostenibles. maestros y alumnos del primer grado. En el primer · Incrementar la eficiencia de la entrega de servicios, año del programa, la asistencia en las escuelas que re- centro de atención de la próxima sección. cibieron los fondos fue en promedio del 90% para los · Incrementar la financiación doméstica para edu- maestros contratados localmente y del 73% para los cación, salud, agua y sanidad en países en los que del servicio civil. Los maestros contratados localmente las asignaciones fiscales para estos sectores son también fueron los que más comúnmente estaban en bajas, a fin de minimizar la dependencia de ayuda. clase cuando llegaban los investigadores: el 71%, con- · Movilizar apoyo eficiente de donantes para llenar tra el 43% de los maestros regulares. Finalmente, el los vacíos de financiación restantes. programa parece haber tenido efectos benéficos sobre la responsabilidad y el desempeño escolares: la asisten- Tendencias en el gasto de los países en desarrollo cia promedio de los maestros en las escuelas partici- pantes en el programa es del 78%, por contraposición Entre 1990 y 2002 los países de bajos ingresos incre- al 71% en las escuelas ajenas al programa.43 mentaron significativamente su gasto en educación y En suma, en muchos países en desarrollo la magni- salud. En ambos sectores el gasto como proporción del tud del problema de escasez de médicos, enfermeras y PIB partió de una base baja ­3,1% del PIB para educa- maestros en relación con los ambiciosos ODM, pide ción y 1,4% para salud­, pero ha crecido en más del estrategias pragmáticas para solucionarlo, las cuales 40% en educación y el 70% en salud (gráfico 3.12). representan un cambio drástico de los sistemas de for- No cabe duda de que la entrega de servicios de desa- mación tradicionales. Tales estrategias incluyen cam- rrollo humano se ha convertido en una alta prioridad bios en los estándares de reclutamiento para hacer po- en muchos países pobres. sible la producción más rápida de proveedores; el En contraste, las participaciones del gasto en paí- máximo empleo de trabajadores complementarios ses de medianos ingresos se han mantenido relativa- menos calificados para dar mayor utilidad a capacida- mente iguales. En la década de los noventa estos países des escasas; atención a presiones internacionales de comenzaron con niveles mucho más altos del PIB des- migración, e incentivos o estrategias de reclutamiento tinados a educación y salud que los países de bajos rural para asegurar la entrega de servicios en áreas ru- ingresos, pero la brecha en salud está casi cerrada y en rales. En algunos casos parece que la oferta de recur- educación se ha reducido considerablemente. sos humanos entrenados o entrenables podría respal- El gasto en educación y salud también constituye dar una producción o contratación aún más rápida. La una creciente proporción de los presupuestos guberna- siguiente sección examina los problemas de financia- mentales en los países de bajos ingresos. Entre 1990 y ción que afectan la expansión de los servicios de desa- 2002 la educación subió de un promedio de 12 a 14% rrollo humano. del gasto gubernamental, y la salud se incrementó de 5 a 7%. La tendencia ascendente ha sido especialmente Cómo asegurar una financiación pronunciada en África subsahariana, Asia meridional, sostenida y predecible y Europa y Asia central, y más consistente en educa- ción que en salud, pero en total refleja participaciones El desafío de alcanzar los ODM a un costo global míni- fiscales crecientes para los dos sectores (gráfico 3.13). mo supone cuatro líneas distintas de acción, dirigidas En África subsahariana estas tendencias muestran los a minimizar los costos y a maximizar la eficiencia de la beneficios del alivio de la deuda. Un estudio reciente financiación: de países africanos pobres muy endeudados mostró que entre 1998 y 2002 su gasto en educación y salud · Bajar hasta donde sea posible los costos marginales se incrementó en 1,9% del PIB, en tanto que la amor- de la expandida entrega de servicios, especialmente tización de la deuda como participación del PIB cayó mediante estrategias de recursos humanos como las en 1,4%.44 43 Duflo, Kremer y Dupas, 2004. 44 Hinchliffe, 2004. 86 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S GRÁFICO 3.12 Los países de bajos ingresos están gastando más en salud y educación Gasto gubernamental en educación Gasto gubernamental en salud Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 8 4 6 5,4 3 2,7 2,7 2,7 2,7 5,1 5,0 5,1 2,4 4,1 4,0 4,3 2,1 2,1 4 2 3,1 1,4 2 1 0 0 1990 1995 2000 2002 1990 1995 2000 2002 Países de bajos ingresos Países de medianos ingresos Fuente: datos del FMI. Nota: promedios no ponderados basados en datos disponibles correspondientes, de 1990-2002. GRÁFICO 3.13 Las participaciones presupuestarias para salud y educación se han incrementado en muchas regiones Salud Educación Porcentaje del gasto gubernamental Porcentaje del gasto gubernamental 15 25 20 10 15 10 5 5 0 0 África Asia Asia Medio América Europa África Asia Asia Medio América Europa sub- oriental meri- Oriente Latina y Asia sub- oriental meri- Oriente Latina y Asia sahariana y el dional y norte y el central sahariana y el dional y norte y el central Pacífico de África Caribe Pacífico de África Caribe 1990 2000 2002 Fuente: datos del FMI. Nota: promedios no ponderados basados en datos disponibles correspondientes, de 1990-2002. Pero a nivel de país, hay una amplia variación en ses el gasto en desarrollo humano parece estar por de- los esfuerzos fiscales para desarrollo humano. En Áfri- bajo de lo que ellos pueden destinar. ca subsahariana el gasto en educación en 2002 fue en No obstante, en salud el gasto público es apenas promedio del 4,9% del PIB, pero varió desde menos del una pequeña parte de la historia. En los países de bajos 2% en Burkina Faso y Guinea hasta más del 10% en ingresos hasta un 70% del gasto en salud es privado, Botsuana y Lesotho. En salud el promedio regional fue son desembolsos directos de los usuarios a los pro- del 2,7% del PIB, pero Burundi y Madagascar gastaron veedores privados. En general, a medida que aumen- menos del 1%, en tanto que Eritrea, Lesotho y Santo tan los ingresos de un país, tanto la participación pri- Tomé y Príncipe gastaron más del 5%. En muchos paí- vada del gasto en salud como los pagos directos de los I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 87 C A P Í T U L O 3 CUADRO 3.1 En algunas regiones ha bajado el gasto público per cápita en salud (ponderado por población, en dólares estadounidenses corrientes) Región 1997 1998 1999 2000 2001 Asia oriental y el Pacífico 15 15 16 17 19 Europa y Asia central 100 90 77 84 89 América Latina y el Caribe 131 132 120 125 122 Medio Oriente y norte de África 59 61 61 66 69 Asia meridional 4 5 5 5 5 África subsahariana 17 15 13 13 12 Países de altos ingresos 1.596 1.609 1.694 1.714 1.763 Mundial 274 274 284 285 294 Fuente: OMS, 2004. usuarios a los proveedores (en lugar de ser aportes al la dificultad de factorizar internamente los impactos sistema de seguridad) tienden a decrecer. La mezcla de de sinergias derivadas del progreso en otros ODM, y a estas fuentes tiene implicaciones importantes para el la sensibilidad de los requerimientos de ayuda global a acceso, la equidad y la sostenibilidad financiera del sis- las asunciones sobre los esfuerzos fiscales propios de tema de salud. los países, en pro de las metas. Las estimaciones de las En términos generales, estas tendencias financieras necesidades de financiación externa también son sensi- son estimulantes. Pero en todo caso el gasto está muy bles a los supuestos acerca de la eficiencia de la ayuda por debajo de las necesidades. El avance hacia el logro para llenar los vacíos de financiación estimados, asun- de los ODM necesita acelerarse para algunas metas en to éste que ha recibido menos atención. cada región, y para todas las metas en África subsa- El cuadro 3.2 resume las mejores estimaciones dis- hariana. Incluso con incrementos significativos del es- ponibles de los requerimientos de gasto creciente para fuerzo fiscal para salud, en los últimos años un lento los ODM de salud y educación primaria. Si bien el crecimiento del PIB y rápidos incrementos demográfi- rango es grande, hasta las estimaciones más conserva- cos se han traducido en un descenso del gasto público doras del vacío de financiación externa indican la ne- per cápita en varias regiones, pero en África subsaha- cesidad de duplicar o triplicar los niveles actuales de riana más que en ninguna otra (cuadro 3.1). Excluyen- asistencia oficial para el desarrollo (AOD) destinada a do a Sudáfrica, el gasto público de la región en salud salud y educación primaria. en 2001 no es de US$12 sino en realidad de US$6 per Las necesidades de inversión en abastecimiento de cápita. agua y sanidad tienen que sumarse también a estos re- Muchos países de bajos ingresos requieren mayor querimientos, porque expandir estos servicios es esen- financiación doméstica y más ayuda externa para po- cial para alcanzar las metas de salud y educación. Las der alcanzar los ODM. En cuanto a los países de me- necesidades de creciente financiación total para inver- dianos ingresos, aunque no todos están en vías de al- siones en infraestructura relacionadas con los ODM canzar todas las metas, la justificación para ayuda (incluidos los de agua y sanidad) se comentan en el ca- creciente es menos apremiante, dada la mayor capaci- pítulo 2. Se estima que para alcanzar la meta de abas- dad fiscal, la mayor proximidad a las metas de los tecimiento de agua contemplada en los ODM, la inver- ODM y el mayor desarrollo de los sistemas de salud, sión anual tiene que incrementarse de US$9.000 a educación, abastecimiento de agua y sanidad de estos US$12.000 millones, y para la meta de sanidad tiene países. que aumentarse de US$4.000 a US$18.000 millones. De manera que la inversión en agua y sanidad tiene que duplicarse. Aproximadamente un tercio de esta inver- Requerimientos de financiación externa sión se necesita en Asia oriental y el Pacífico, cerca de Numerosos estudios han estimado el incremento de los otro tercio en Asia meridional y cerca de un quinto en costos y de la financiación externa necesario para África subsahariana. Si bien se continúa avanzando en alcanzar los ODM. Estas estimaciones han variado incrementar la participación privada, el grueso de esta mucho debido a la sensibilidad de las estimaciones de financiación tendrá que provenir del sector público y costos a supuestos referentes a la eficiencia del gasto; a de AOD. 88 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S En todos estos sectores hay bastante campo para caso óptimo, el estudio estima una falta de financia- bajar los costos unitarios e incrementar la financiación ción externa cercana a los US$4.000 millones anuales doméstica para los ODM en muchos países. Pero va- para que los países de bajos ingresos alcancen la meta rios estudios de costos han examinado cuidadosa- para 2015, y un vacío de US$5.000 a 7.000 millones mente este potencial y han concluido que, aun con in- anuales para todos los países en desarrollo. crementos de primer orden en la eficiencia del gasto, Como parte de la declaración de Abuja en 2000, sigue quedando un gran vacío financiero.45 Por ejem- los gobiernos africanos admitieron que los fondos para plo, las estimaciones presentadas anteriormente sobre salud debían incrementarse al 15% de sus presupues- las necesidades de inversión en agua y sanidad asumen tos, partiendo de un promedio actual del 8%. Simula- que la eficiencia de la inversión y operación será supe- ciones del Banco Mundial para una muestra de cinco rior que en el pasado, dadas las reformas de manejo países africanos indican que incluso si esta meta de sectorial que en muchas regiones se están implemen- gasto se lograra de 2005 en adelante, los países toda- tando. El estudio hecho por Bruns, Mingat y Rako- vía no podrían financiar los mayores costos salariales tomalala (2003) de los costos de la culminación uni- recurrentes y otros asociados con la expansión de la versal de la primaria va aún más lejos. No solamente entrega de servicios (a un nivel objetivo de 2,5 provee- modela mejoras en costos unitarios y eficiencia del gas- dores por cada 1.000 habitantes) para 2015 sirvién- to correspondientes a niveles de práctica óptima para dose únicamente de recursos domésticos. Ciertamente, todos los países de bajos ingresos, sino que modela para unos cuantos países las necesidades proyectadas también incrementos de los esfuerzos fiscales en todos de financiación externa no descenderían significativa- los países correspondientes a una norma de práctica mente antes de 2020. óptima (alrededor del 20% del presupuesto recurrente En suma, las necesidades estimadas de ayuda cre- y el 4% del PIB destinados a educación, la mitad a edu- ciente son grandes incluso en los estudios más conser- cación primaria). Pero incluso con estos supuestos del vadores. Pero particularmente para los sectores socia- CUADRO 3.2 Para alcanzar los ODM de salud y educación primaria se necesita financiación adicional significativa Financiación anual Financiación externa anual Países cubiertos adicional necesaria adicional necesaria Fuente de la estimación Metas de salud Millones de US$ Millones de US$ 83 países de bajos ingresos 57.000 (2007)- 22.000 (2007)- OMS, 2001 94.000 (2015) 31.000 (2015) 135 países en desarrollo 25.000 70.000 No estimada Preker y otros, 2003 155 países en desarrollo 30.000 (2006)- 18.000 (2006)- UN Millennium Project, 2005a 50.000 (2015)a 33.000 (2015) 151 países en desarrollo 20.000-25.000 15.000-25.000 Devarajan, Miller y Swanson, 2002 Culminación universal de la primaria 79 países de bajos ingresos 9.700 3.700b Bruns, Mingat y Rakotomalala, 2003 79 países de bajos ingresos No presentada 5.700 UNESCO, 2002 155 países en desarrollo 33.000-38.000 5.000-7.000c Bruns, Mingat y Rakotomalala, 2003 151 países en desarrollo 10.000-30.000 No presentada Devarajan, Miller y Swanson, 2002 155 países en desarrollo 9.100 No presentada Delamonica, Mehrotra y Vandemoortele, 2001 155 países en desarrollo 9.000 No presentada Naschold, 2002 155 países en desarrollo 5.000-6.000 No presentada Colclough y Lewin, 1993 a. UNMP (2005a) no ofrece una estimación desagregada de los requerimientos de financiación global para salud. Los montos presentados aquí son estimaciones prorrateadas aproximadas, basadas en sus cinco estudios por país, los cuales sí muestran la participación de la salud en los costos de los ODM. b. Financiación total, no progresiva, requerida. Bruns, Mingat y Rakotomalala (2003) estiman que la base de financiación externa para educación primaria dirigida a los países elegibles para la ADI es de US$1.000 millones al año. c. Financiación externa total, no progresiva, requerida. Bruns, Mingat y Rakotomalala (2003) no ofrecen ninguna base estimada de financiación externa para educación primaria en países de medianos ingresos. 45 Bruns, Mingat y Rakotomalala, 2003; Colclough y Lewin, 1993; Wagstaff y Claeson, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 89 C A P Í T U L O 3 les, tan importante como incrementar la cantidad de la Gráfico 3.14 Según los reportes, el 70% de la ayuda ayuda es la necesidad de que se operen cambios pro- bilateral para educación fundos en su calidad. El gasto público adicional nece- se da en asistencia técnica sario para expandir la prestación de servicios de desa- rrollo humano es fundamentalmente para costos Cooperación técnica como porcentaje recurrentes, especialmente de personal. Este gasto ten- de los compromisos bilaterales de AOD para drá que ser sostenido e incrementarse a lo largo del educación, 2001­03 tiempo, en muchos países a un horizonte de 10 a 20 Suecia 4 años. Hoy hay una falta casi total de conexión entre Irlanda 8 esta necesidad esencial y la naturaleza de la asistencia Dinamarca de los donantes para estos sectores, en tres aspectos de 31 primer orden: flexibilidad de la ayuda, carácter pre- Reino Unido 34 decible de la ayuda y costos de transacción. Noruega 42 FLEXIBILIDAD DE LA AYUDA Finlandia 42 Japón Los vacíos de financiación en salud y educación corres- 62 ponden a gastos presupuestarios esenciales: fundamen- Suiza 66 talmente costos locales, principalmente recurrentes y España 70 en su mayoría para personal. Pero una alta proporción Canadá 73 de la ayuda a estos sectores viene preempaquetada en Países Bajos forma de asistencia técnica. Alrededor del 70% de la 75 AOD para educación se da como asistencia técnica, Grecia 81 mucho más alta que la participación del 30% para Italia 85 AOD en general. De 2001 a 2003, 10 países donantes Francia 88 bilaterales destinaron a asistencia técnica más del 80% Nueva Zelanda de su AOD para educación (gráfico 3.14). 89 Este panorama puede ser ligeramente exagerado, Australia 91 debido a que algunos donantes tienen dificultades para Austria 92 aislar los insumos de cooperación no técnica de agen- Alemania 93 cias que dan predominantemente cooperación técnica. Portugal Incluso puede estar mejorando un poco y se espera que 95 el desembolso de la Cuenta Desafío del Milenio, de Bélgica 96 Estados Unidos, comience en 2005. En todo caso, el Estados Unidos 100 grueso de la ayuda para educación no puede usarse Porcentaje para pagar los trabajadores del sector público que son el requerimiento número uno para ensanchar los servi- cios de educación. No importa qué tan preponderantes Fuente: Secretariado de la Iniciativa Vía Rápida, con base en datos del CAD, OCDE. o incluso decisivos sean el entrenamiento, las becas, los asesores técnicos y los estudios apoyados por los flujos actuales de ayuda para educación, éstos no subsanan los vacíos de financiación estimados. Virtualmente ciación tampoco ha estado disponible para costos de todos los ejercicios de costeo de los ODM en educación personal. La política del Banco Mundial ha tratado la se han concentrado en los insumos que afectan directa- financiación de costos recurrentes como excepcional y mente los costos, como maestros, aulas, libros, esti- sólo la ha permitido sobre la base de que sea decre- pendios estudiantiles y otros costos directos de opera- ciente. Entre los años fiscales 2001 y 2004, la partici- ción del sistema. Desde el punto de vista de llenar esos pación de los préstamos de inversión del Banco utiliza- vacíos y producir resultados de ODM, el patrón actual dos para financiar costos recurrentes fue en promedio de asistencia para la educación representa una trans- de tan sólo el 4-6%. Reconociendo la limitación que ferencia muy ineficiente. esta política podía significar para el logro de los ODM, Aunque prestamistas multilaterales como la Aso- en 2004 los directores ejecutivos del Banco aprobaron ciación Internacional de Fomento (AIF), del Banco una nueva política sobre elegibilidad de gastos en prés- Mundial, reportan participaciones menores de los fon- tamos de inversión, incluida la financiación de costos dos para asistencia técnica, tradicionalmente su finan- recurrentes. En el marco de la nueva política, no es 90 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S necesario que la financiación de costos recurrentes se bolsos pueden retrasarse o diferir sustancialmente de considere excepcional ni que se produzca de una ma- los montos comprometidos. Los ministerios de finan- nera decreciente. Pero las decisiones sobre el uso de di- zas han planteado preocupaciones comprensibles con cha financiación tienen que tener en cuenta su impacto respecto a emprender acciones políticamente irrever- sobre la sostenibilidad fiscal y de la deuda del país sibles relacionadas con personal, que tienen costos fis- prestatario, el compromiso y la capacidad del mismo cales a largo plazo, como la contratación de personal para proveer financiación continua una vez que termi- adicional o la adopción de incrementos salariales para ne la financiación del Banco, y los aspectos de sosteni- retener personal, mientras no sea claro que la financia- bilidad a nivel de sector y de proyecto. La nueva políti- ción va a ser sostenida. Como puede verse por el pa- ca está en su primer año de implementación, así que es trón de compromisos de financiación de los donantes demasiado pronto para juzgar su impacto. Pero es de para salud en siete países africanos diferentes, los com- esperar que tenga un efecto positivo sobre la flexibili- promisos pueden variar enormemente de un año a otro dad del apoyo de la ADI para proyectos relacionados (gráfico 3.15). Si bien es cierto que pueden desembol- con los ODM. sarse en el lapso de varios años, lo que lleva a un pa- Por otra parte, la ayuda no está bien dirigida a las trón de desembolsos más fluido, la volatilidad de los regiones y países que están más lejos de los ODM. Por compromisos de todas maneras impide la planeación ejemplo, la AOD para abastecimiento de agua y sani- fiscal a largo plazo. dad está altamente concentrada; los diez receptores Aunque los países de bajos ingresos al final necesi- más grandes recibieron cerca de la mitad de toda esa tan ser capaces de sostener sus sistemas de educación, ayuda entre 1997 y 2001. En 2000-01 solamente el salud, y agua y saneamiento con recursos domésticos 12% de la ayuda para el sector agua fue para países ­evitando desarrollar una dependencia a largo plazo donde menos del 60% de la población tiene acceso a de la ayuda­, en casi todos los países esa meta sólo una fuente de agua mejorada, entre los que se incluye puede alcanzarse gradualmente, con crecimiento eco- la gran mayoría de los países de bajos ingresos. nómico y consolidación de la capacidad fiscal. Del corto al mediano plazo, los países enfrentan riesgos CARÁCTER PREDECIBLE DE LA AYUDA significativos al expandir los sistemas de salud y edu- Un segundo problema es la volatilidad de los flujos de cación en un ambiente en el que el nivel y la continui- ayuda. Los compromisos de ayuda bilateral ­los cuales dad del apoyo de los donantes son fundamentalmente corresponden al 60% de la AOD para educación y al impredecibles. 50% de la AOD para salud­ son compromisos a un Estos problemas son particularmente agudos en plazo relativamente corto (de 1 a 2 años) y los desem- los países de menos ingresos, los cuales tienen un alto GRÁFICO 3.15 Los compromisos de los donantes pueden oscilar sustancialmente Compromiso de los donantes para salud como porcentaje del gasto total en salud 90 60 80 50 70 60 40 50 30 40 30 20 20 10 10 0 0 1997 1998 1999 2000 2001 1997 1998 1999 2000 2001 Mauritania Tanzania Guinea Benín Malí Burundi Liberia Fuente: base de datos y estimaciones de personal de WDI y CAD, OCDE, sobre financiación de donantes. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 91 C A P Í T U L O 3 grado de dependencia de la ayuda y dependerán aún Uganda, la disposición de los donantes a incrementar más de ésta hasta 2015, en la mayoría de los escena- la participación de los fondos canalizados a través del rios para alcanzar los ODM.46 En salud, más del 30% presupuesto del gobierno en el contexto de un enfoque del gasto ya es financiado externamente en 13 países a nivel de sector, para agua, ha recortado los costos de africanos de bajos ingresos. En estos países (algunos de transacción y acelerado la implementación del abaste- los cuales aparecen en el gráfico 3.15) la volatilidad de cimiento de agua rural y municipal. El apoyo de los la ayuda ha empujado el gasto del sector a patrones donantes para agua, canalizado a través del presupues- ineficientes de suspensión y arranque, expansión limi- to nacional, se incrementó del 14% en 2000 al 44% en tada y entrega interrumpida de servicios.47 Lo que se 2002 y va a llegar al 70% en 2006. Paralelamente, la necesita es provisión de financiación más estable y pre- inversión anual de Uganda en puntos de agua y abas- decible de parte de los donantes y, al mismo tiempo, tecimiento municipal ha llegado al doble que la de paí- esfuerzos de los receptores para crear gradualmente ses de similar tamaño. sus propias capacidades fiscales, de modo que reduz- En educación, el apoyo acopiado de donantes para can su dependencia de la ayuda para el largo plazo. programas de inversión sectorial acordados, únicos, ha sido un empeño primordial de la FIT (ver próxima sec- COSTOS DE TRANSACCIÓN ción). Este enfoque se está discutiendo cada vez más Un tercer problema son los altos costos de transacción también para salud. Asimismo, la armonización está que los países asumen para acceder a ayuda externa. avanzando de una manera más general a través de las Incluso volúmenes pequeños de ayuda para países pe- reuniones en Roma, Marrakech y recientemente en queños fluyen a través de cientos de canales paralelos, París, y del trabajo en marcha del Comité de Asistencia bilaterales, multilaterales y de programas globales, ca- para el Desarrollo de la OCDE para implementar da uno con sus propios requerimientos de negociación, acuerdos de asociación y armonización por país. reporte y administrativos. En 2000 el donante bilate- ral típico proveía AOD a 115 naciones aproximada- ¿Están avanzando los programas globales mente. Mozambique tiene más de 100 socios para el hacia los ODM? desarrollo solamente en su sector salud. Es abrumador reconocer que, desde el punto de vista de un ministro En salud la asistencia para el desarrollo se ha elevado de salud, las volátiles líneas del gráfico 3.15 que mues- sostenidamente desde 1990 y más significativamente a tran la financiación externa total para salud, son en raíz de la adopción de los ODM en 2000 (gráfico 3.16). realidad el agregado de muchas fuentes de financiación En contraste, el apoyo para educación decreció entre y patrones de desembolso distintos, cada uno con su 1990 y 2000, pero aumentó el 35% en términos reales propia volatilidad y sus propios requerimientos admi- entre 2000 y 2003. nistrativos. A menudo los donantes exigen que la asistencia se SALUD registre en presupuestos paralelos por fuera del minis- En salud, mucho del incremento de la AOD y de los terio de finanzas, para facilitar su contabilidad del im- fondos filantrópicos privados pos-2002 (notablemente pacto directo de la ayuda que proveen. Pero la ayuda de la fundación Gates) puede acreditarse a nuevos pro- es fungible y las exigencias acumulativas a los recepto- gramas globales destinados a movilizar la conciencia res son pesadas. Los países de bajos ingresos se ven global y fondos globales para erradicar enfermedades forzados a asignar recursos humanos, ya limitados, al de primer orden. Entre los más importantes de esos manejo de donantes, a costa del manejo de la entrega programas están el Fondo Global para la Lucha con- de servicios. tra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (GFATM); la Existe la idea cada vez más difundida de que, de- Alianza Global para Vacunación e Inmunización (GA- bido a que la ayuda es fungible, los donantes deben VI); el Programa Multinacional contra el SIDA (MAP) renunciar a la idea de identificar qué se compra con su del Banco Mundial; el Plan de Emergencia del Pre- dinero y concentrarse en el programa completo de sidente de Estados Unidos para Alivio del SIDA (PEP- gasto público y en los resultados a nivel de sector. En FAR), y unas 70 iniciativas globales adicionales para 46 Bulir y Hamann, 2003; Bruns, Mingat, y Rakotomalala, 2003. 47 Gottret y Schieber (en proceso). 92 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S GRÁFICO 3.16 La AOD total para salud y educación está creciendo Compromisos de AOD y privados para salud para Compromisos de AOD para educación para todos los países en desarrollo, 1990-2002 todos los países en desarrollo, 1999-2003 US$ miles de millones, 2002 US$ miles de millones, 2002 7 7 6,5 6 5,8 5,9 6 5 4,8 5,0 4,6 5 4,6 4,4 4 3,8 4 3,6 3 3 2 1,8 2 1,1 1,2 1,4 1,1 1 1 0 0 1990 Promedio 2002 1999 2000 2001 2002 2003 1997­99 Privada sin ánimo de lucro Todos los donantes Países del CAD Multilateral Multilateral, excluidas las Naciones Unidas Bilateral Fuente: estimaciones del Banco Mundial a partir de la base de datos del CAD. salud. El impacto sobre los fondos para el VIH/SIDA ha la ceguera de río, también han sido catalizadoras de sido particularmente grande: en 2003 casi el 80% del la colaboración transnacional necesaria para pro- gasto público en VIH/SIDA en los países de bajos ingre- ducir resultados. Los programas globales han juga- sos era financiado por donantes externos.48 do un papel igualmente importante a nivel de país, Estas nuevas iniciativas globales han transformado estimulando a los gobiernos de los países en desa- el panorama del sector salud. En sólo tres o cinco años rrollo a revitalizar programas, a veces ignorados, han tenido tres logros de primera importancia: contra estas enfermedades. Finalmente, han ayuda- do a mejorar la atención de pacientes, a menudo · Elevar la conciencia global sobre enfermedades cla- contribuyendo con medicamentos. ve. Las iniciativas globales de salud han sido muy · Estimulación de nuevas investigaciones sobre dro- efectivas para atraer la atención de los donantes gas y vacunas. Las iniciativas globales de salud han hacia enfermedades contagiosas como la malaria, utilizado métodos innovadores y poder de mercado la tuberculosis y el SIDA, que son asesinos de pri- para estimular la investigación sobre los medica- mer orden en el mundo en desarrollo, y también mentos y vacunas que necesitan los países en desa- hacia enfermedades tropicales menos conocidas rrollo; también han estimulado la producción y han que afectan desproporcionadamente a los países de ayudado a bajar los precios. En mercados no com- bajos ingresos, como la ceguera de río, la enferme- petitivos como los de vacunas contra las enfermeda- dad de Chagas y el dengue. Este movimiento ha des infantiles, la GAVI, por ejemplo, ha utilizado ga- tenido un gran impacto en los fondos para la ma- rantías de compras futuras y participación de los laria, la tuberculosis y el VIH/SIDA, fondos que son riesgos con los productores. En mercados competiti- clave para el progreso hacia los ODM. Algunas de vos, programas como el Centro Global de Drogas las asociaciones resultantes, ostensiblemente para contra la Tuberculosis han sido efectivos en la ex- 48 Haacker, 2004, p. 63; FMI, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 93 C A P Í T U L O 3 pansión del acceso a medicamentos de alta calidad do propuestas recientes en Guyana y Tanzania para a precios reducidos, mediante el acopio de fuentes programas de tratamiento del VIH/SIDA que equivalen de financiación y compras de bienes de consumo. El a la mitad de los presupuestos de salud existentes, el Servicio de Abastecimiento de Medicinas contra la informe arguye que esos programas ­movidos por la Malaria está proponiendo unir las compras globa- disponibilidad de financiación global, más que por les para incrementar el poder de influencia del com- prioridades estratégicas nacionales para la reducción prador y reducir los precios, y crear a la vez deman- de la pobreza­ pueden utilizar desproporcionadamen- da por el tratamiento ACT y expandir los mercados. te personal y otros recursos del sector salud.50 Igual- · Hacer que la ayuda para salud favorezca a los po- mente preocupantes son los reportes de competencia bres. Los recursos de las iniciativas globales de entre agencias y otras dificultades de coordinación a salud están más concentrados en los países de bajos nivel de país. Recientemente, una misión del FMI con- ingresos que los compromisos de los donantes en cluyó que la burocracia y las luchas internas ligadas a general, y una alta proporción de estos recursos diferentes programas especializados eran la razón está dedicada a enfermedades contagiosas, las cua- principal por la cual un país africano no podía desem- les afectan desproporcionadamente a la gente más bolsar más del 20% de la ayuda disponible para salud pobre de los países de bajos ingresos. El apoyo de en 2004 (recuadro 3.5).51 las iniciativas favorece directamente a los pobres y Si la AOD para salud en pro de los ODM es para ha sido muy efectivo para elevar los fondos adicio- producir los resultados deseados, se necesita un nuevo nales de fundaciones. Finalmente, promueven in- marco. Dada la naturaleza predominantemente recu- tervenciones económicamente eficientes. rrente y local de las necesidades de financiación, hay justificación sólida para proveer el grueso de los fon- No obstante, al lado de estos logros hay un cre- dos como apoyo presupuestario general o sectorial. Es ciente reconocimiento de que la "verticalización" del igualmente importante que el apoyo de todos los do- apoyo para el sector salud a través de diversas iniciati- nantes esté organizado en torno a una estrategia de vas globales especializadas está teniendo efectos adver- salud dirigida por el país, que abarque el VIH/SIDA, la sos. Todos los programas globales nuevos han puesto malaria y toda otra enfermedad de atención prioritaria gran esfuerzo en crear administraciones magras y téc- de una manera equilibrada y coherente. La estrategia nicamente eficientes, en contabilizar cuidadosamente del sector debe estar íntegramente en línea con la estra- los fondos y los resultados, y en enfoques innovadores tegia del país para reducción de la pobreza y ser con- de la entrega de programas ­que incluyen, por ejem- gruente con su marco de gastos a mediano plazo. Nin- plo, la canalización de fondos directamente a orga- guna asistencia de donantes debe estar "por fuera del nizaciones proveedoras no gubernamentales. Pero su plan" ni por fuera del presupuesto, y la primera prio- impacto acumulativo es minar la capacidad de los mi- ridad para los donantes debe ser llenar vacíos de finan- nisterios de salud para planear, financiar, distribuir ciación en la implementación de la estrategia para la personal y administrar coherentemente. reducción de la pobreza. Un estudio reciente en 14 países de bajos ingresos Pero para que los donantes acepten la transferen- mostró que la multiplicidad de programas globales, cia flexible de fondos suyos a través de presupuestos además de los canales multilaterales y bilaterales exis- nacionales, tiene que darse algo a cambio: el manejo tentes, está exacerbando los costos de transacción y del gasto público del país y el seguimiento sectorial tie- distorsionando las prioridades del sector.49 Ha habido nen que cumplir los estándares de desempeño que ase- numerosos casos de diferentes equipos de expertos guren a los ciudadanos de los países donantes que su técnicos que visitan un mismo país con términos de dinero está produciendo una entrega eficiente de servi- referencia idénticos, y de diferentes donantes que pro- cios ­y que, con el tiempo, esos servicios estén produ- mueven métodos y prioridades incompatibles. Citan- ciendo resultados de ODM. 49 Foster, 2004. 50 Foster, 2004. 51 Datos tomados de la oficina del FMI para África. 94 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S Recuadro 3.5 Programas del FMI y avance hacia los ODM El Fondo Monetario Internacional (FMI) tiene una política claramente estipulada de asegurar la flexibilidad adecua- da en los objetivos fiscales, incluso buscando y acomodando flujos de ayuda más altos en países respaldados por su Servicio para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza (PRGF). ¿Cómo se está implementando esta política? ¿Qué impacto está teniendo sobre el gasto gubernamental y el avance en los ODM en los países de bajos ingresos? ¿Por qué los críticos continúan afirmando que los programas del FMI limitan la capacidad de los países para expandir la entre- ga de servicios de salud y educación? Consideremos estos hechos en tres países africanos. Zambia. Aproximadamente el 16% de la población adulta de Zambia es VIH positivo y el gobierno ha fijado el objetivo de llegar a 100.000 zambianos con el tratamiento antirretroviral para finales de 2005. En su lucha contra el VIH/SIDA, Zambia está recibiendo apoyo del Programa Multinacional contra el SIDA del Banco Mundial, del Fondo Global para la Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria y el Plan de Emergencia del Presidente de Estados Unidos para Aliviar el SIDA. Los recursos del MAP y del fondo global son canalizados principalmente a través del Consejo Nacional contra el SIDA, en tanto que el PEPFAR opera básicamente por fuera del presupuesto del gobierno. Actualmente se están haciendo esfuerzos por compilar una base de datos completa que rastree estos flujos para mejo- rar la coordinación. Los fondos para combatir el VIH/SIDA se están elevando verticalmente y ahora parece haber un problema de capacidad de absorción. Este no es un resultado de ninguna restricción directa ni indirecta sobre gastos o contra- tación en el marco del programa apoyado por el FMI. En éste no se ha puesto ningún límite a la financiación exter- na de programas o contratación de trabajadores de la salud para atender el VIH/SIDA. El presupuesto para 2005 hace especiales esfuerzos para asegurar el empleo y la retención de trabajadores de la salud disponibles. Sin embargo, típi- camente las fuentes externas de financiación para VIH/SIDA no cubren personal. Uganda. Uganda ha logrado bastante éxito en reducir las tasas de prevalencia del VIH mediante esfuerzos agresivos del sector público, primero en salud preventiva y ahora en tratamiento. Entre 1998 y 2005, el presupuesto para salud se incrementó de 1,8 a 2,6% del PIB. Del Fondo Global y del PEPFAR se dispone de recursos anuales adi- cionales para salud hasta del 2% del PIB. Cerca de 40.000 ugandeses están actualmente en terapia antirretroviral. Las autoridades esperan que para finales de 2005 se beneficien 60.000 personas de esta terapia (de las 120.000 que la necesitan). El acuerdo del PRGF del FMI con Uganda incluye un "cerco" para proteger el gasto en atención médica y otros frentes relacionados con la pobreza contra recortes presupuestarios en el transcurso del año, y promueve un cambio progresivo en el destino de los recursos hacia programas sociales, por ejemplo, buscando limitar el crecimiento del gasto no prioritario, como puede ser en administración pública. Pero el único problema no son los recursos presu- puestarios adecuados. Se necesitan mejoras en el manejo de los recursos del Fondo Global y otros recursos para salud, a fin de acelerar el uso de los fondos aprobados (actualmente se ha utilizado menos del 20%). También se necesita elevar la capacidad del sector salud, notablemente mediante el entrenamiento de enfermeras y doctores adicionales. Kenia. La tasa de infección de VIH en Kenia se estima que es del 14% de la población adulta. El marco fiscal que apuntala el programa respaldado por el PRGF refleja las prioridades estratégicas para reducción de la pobreza del país, incluida la lucha contra el VIH/SIDA ­contando con las acciones para incrementar el número de pacientes con SIDA que se benefician de la terapia antirretroviral. Se espera que el Fondo Global, el MAP y PEPFAR desembolsen US$32 millones al año en 2005-06 para apoyar el programa del gobierno contra el SIDA ­alrededor del 0,2% del PIB. El gobierno calcula que los objetivos de tratamiento del SIDA van a requerir contratar 4.000 enfermeros más, aparte de los 2.000 adicionales que se estiman necesarios para el sistema de salud en general. El Fondo Global ha acordado proveer financiación para 725 enfer- meros en contratos por dos años, a las escalas salariales prevalecientes. Si bien el programa actual del FMI pone límites al tamaño del establecimiento central del servicio civil, los servicios de enseñanza, salud y seguridad están excluidos. Se ha acordado que estos servicios pueden contratar personal adicional para ocupar las 3.000 vacantes que tiene el servicio civil central por desgaste natural. Fuente: personal del FMI en la región de África. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 95 C A P Í T U L O 3 E D U C A C I Ó N cadores será controlado por el Comité de Asistencia Un "pacto" de esta naturaleza entre los países y los para el Desarrollo (CAD). La FTI, que involucra tanto donantes ocupa un lugar prominente en la Iniciativa grupos de coordinación a nivel de país como reuniones Vía Rápida de Educación para Todos. En consonancia globales regulares para el seguimiento del progreso, con el consenso de Monterrey, la Iniciativa se propone ofrece un canal listo para difundir los indicadores y asegurar a los países en desarrollo comprometidos con trabajar con los donantes para educación sobre las universalizar la culminación de la primaria, el apoyo áreas acordadas de armonización y alineación. Por técnico y financiero que necesitan, a cambio de mayor ejemplo, el secretariado de la iniciativa está ayudando responsabilidad por los resultados. En contraste con a convertir principios en buena práctica, mediante el salud, en educación hay una única asociación global desarrollo de sencillos memorandos de entendimiento para apoyar el progreso hacia los ODM, con la que y pautas comunes para evaluar la calidad de los todos los donantes para educación han estado formal- planes del sector educativo. mente de acuerdo. También en contraste con los pro- La FTI fue lanzada en junio de 2002. ¿Qué ha gramas globales de salud, los objetivos esenciales de la hecho? Hay consenso general acerca de dos conclu- Iniciativa Vía Rápida son respaldar el desarrollo de siones: una estrategia de educación coherente por parte de los países beneficiarios y promover el apoyo coordinado · La Iniciativa está teniendo un impacto positivo en ­y más eficiente­ de los donantes. Para que la asisten- la coordinación de donantes tanto a nivel de país cia técnica sea más eficiente, los donantes han acorda- como global. El ministro de educación de Hondu- do un Fondo Común para el Desarrollo de Programas ras calificó esto como el beneficio más grande de la Educativos a nivel global, para ayudar a los países a iniciativa, y países como Nicaragua, Vietnam y Ye- desarrollar estrategias educativas dignas de crédito y men le han acreditado a la Iniciativa reunir en sus programas con costos calculados, y reducir la avalan- países las comunidades donantes y crear disciplina cha de estudios e iniciativas descoordinados y super- en torno a un proceso coherente de planeación y de- puestos para la creación de capacidad. A nivel de país, terminación de prioridades educativas dirigido por todos los donantes para educación participan en gru- el país, ligado a sus estrategias para reducción de la pos de coordinación dirigidos por el ministerio de edu- pobreza. A nivel global, la FTI ha promovido entre cación, con una agencia donante "líder" rotativa. Aun- los donantes el diálogo continuo y el compartir in- que tales grupos ya habían surgido antes en algunos formación a través de reuniones bianuales y grupos países, no eran una práctica sistemática. de trabajo concentrados en asuntos prioritarios Los grupos donantes a nivel de país tienen tres res- como el rastreo de los flujos y la armonización de ponsabilidades clave: revisar y avalar colectivamente el la ayuda. plan del sector, alinear su financiación con las priori- · Un desafío continuo para la iniciativa es el escepti- dades del país y controlar el avance en el mejoramien- cismo acerca de su capacidad para movilizar fon- to de la eficiencia del gasto en educación, mediante dos sustancialmente acrecentados para los ODM de una serie de indicadores de desempeño acordados. Los educación. Aunque un primer grupo de países ava- indicadores incluyen resultados clave, como la tasa de lados ha recibido apoyo adicional significativo, el culminación de primaria y la razón de género en edu- número de países es pequeño y los compromisos cación, e indicadores intermedios clave, como la tasa son a un plazo realmente corto. Más aún, hay mu- de repetición, la razón alumnos-maestro, la participa- chos más países listos para entrar en la Iniciativa. ción de la educación en el gasto público y la participa- Como parte del inventario global de avances hacia ción del gasto educativo en libros, materiales y otros los ODM en 2005, es necesario que los donantes insumos cruciales para mejorar la calidad. desarrollen opciones para un marco de financia- Hacer que cada dólar del gasto en educación vaya ción más estable para la FTI. más lejos es una prioridad conjunta en el marco del "pacto" de la iniciativa. Los donantes también han En contraste con los programas globales de salud, acordado que anualmente debe hacerse un seguimien- la FTI comenzó con poca financiación inmediata. Por el to del progreso en el aumento de la eficiencia de la contrario, los donantes prometieron comprometer re- ayuda y reportarse de manera transparente. En el Foro cursos adicionales para países específicos una vez que de Alto Nivel sobre Armonización y Alineación, de sus planes sectoriales fueran avalados y que se hubie- marzo de 2005 en París, los donantes se comprometie- ran establecido sus necesidades financieras. La razón ron con un conjunto específico de indicadores de ar- fue que canalizar fondos crecientes a través de los me- monización (ver capítulo 5). El progreso en estos indi- canismos bilaterales y multilaterales existentes, acele- 96 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S raría los desembolsos y evitaría el aumento de la buro- promoción activa de la armonización entre donantes, cracia y de los costos de transacción que significaba son todos importantes logros. Ahora sus donantes ne- crear nuevos fondos globales. Con el apoyo inicial de cesitan desarrollar un modelo para la consecución de Países Bajos (a los que se unieron luego Bélgica, Italia, fondos que asegure un volumen sustancialmente ma- Noruega y el Reino Unido), en 2003 se estableció un yor de financiación estable y predecible para los países fondo fiduciario de US$235 millones, denominado que tengan planes educativos sólidos y buen desem- Fondo Catalizador. Dado su tamaño, el Fondo no es- peño en la implementación. taba diseñado para ser el canal primario de financia- ción para apoyar la educación primaria. En realidad, Cómo hacer que el dinero trabaje provee financiación transitoria (de dos a tres años) a países certificados que no tengan sino muy pocos do- El logro de los ODM dependerá ante todo de la habili- nantes activos ("huérfanos de donantes") hasta que dad de los países en desarrollo para conseguir un de- puedan atraer volúmenes de ayuda más grandes y más sempeño más fuerte del sector público en la entrega de estables de nuevos canales bilaterales o multilaterales. servicios. El desafío es esencialmente político. Las evi- Si bien este método ha mantenido los costos admi- dencias de que la ayuda funciona mejor cuando las po- nistrativos y de transacción más bajos que en el sector líticas y el gobierno son buenos, están influyendo en salud, es difícil argumentar que haya funcionado bien los flujos de ayuda y esta tendencia se va a intensificar. desde la perspectiva de la movilización de los cre- Aunque algunos donantes sugieren como estrategia cientes volúmenes de ayuda necesarios para alcanzar el viable en los países débiles pasar totalmente por alto al ODM de educación. Las brechas financieras para los sector público, ningún país de la OCDE ha conseguido primeros siete países avalados por la Iniciativa se han nunca cubrimiento universal de salud y educación cerrado, pero se requirieron casi dos años para hacer- básicas con sistemas principalmente privados; de he- lo y el apoyo transitorio del Fondo Catalizador jugó cho, la mayoría son fundamentalmente públicos. Los un papel fundamental en ello. Los compromisos adi- actores privados, tanto con ánimo de lucro como sin cionales para estos siete países representan un incre- él, tenderán a jugar papeles más importantes en el de- mento del 30 al 40% en su AOD para educación pri- sarrollo de estos sectores en los países de bajos ingre- maria, pero los nuevos compromisos se extienden sos, especialmente en los países pobres bajo tensión solamente hasta finales de 2006. El llenado de vacíos (recuadro 3.6), y sobre todo en agua y sanidad. Pero no ha sido oportuno y no hay ninguna seguridad de aun cuando los servicios sean proveídos por el sector financiación estable y predecible. privado, se requiere que la capacidad efectiva del Esta- Otros cinco países, avalados en 2002-03, todavía do desempeñe las funciones centrales de movilizar tienen vacíos financieros por un total de US$260 millo- ingresos, planear, calcular los costos y priorizar las in- nes (durante tres años). Y en 2005 la notable cantidad versiones sectoriales, fijar estándares y políticas, con- de 25 países más podría satisfacer las exigencias de la tratar con proveedores y controlar los resultados. FTI para certificación (tener una estrategia de reduc- El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004, del ción de la pobreza y un plan educativo acordado), lo Banco Mundial, documenta las muchas formas en que que elevaría las necesidades de financiación global del el sector público de los países en desarrollo falla en la programa a un monto estimado de US$1.700 millones entrega de servicios, particularmente para los pobres. en 2005 y a más de US$3.000 millones anuales a par- Aun cuando el gasto en educación y salud absorba una tir de 2006.52 Sin embargo, desde el punto de vista de alta proporción del PIB, los resultados clave pueden ser un país en desarrollo, no ha habido ninguna indica- débiles (gráfico 3.17). Los estudios confirman persis- ción seria de los donantes de la Iniciativa de que se tentemente la débil relación entre gasto social y resul- estén programando esas sumas. tados ­especialmente en salud­ y las dos causas prin- El modelo de la FTI dirigido por el país, su alinea- cipales. En primer lugar, el gasto puede no asignarse a ción con la Estrategia para la Reducción de la Pobreza los tipos de servicios que afectan más directamente los y con la planeación y el presupuesto del Marco para resultados. El gasto en salud en hospitales, por ejem- Gastos a Mediano Plazo (MGMP), su concentración en plo, no tiene tanto impacto en las tasas de mortalidad el control de resultados y la eficiencia del gasto, y su infantil ni en la incidencia de la malaria como el gasto 52 Secretariado de la FTI, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 97 C A P Í T U L O 3 Recuadro 3.6 Ampliación de la prestación de servicios en países de ingreso bajo en dificultades (PIBD) A los países pobres bajo tensión se los define por sus políticas e instituciones débiles. Muchos han surgido de con- flictos recientes o han sido afectados por éstos. Lograr la entrega efectiva de servicios en estas circunstancias es un reto. Sin embargo se están presentando enfoques exitosos, entre ellos algunos que destacan el uso de instituciones locales o que trabajan con actores no estatales de maneras diseñadas para transferir finalmente la entrega al sector público. En países donde las instituciones nacionales son débiles, puede parecer un contrasentido recurrir a los niveles subnacionales de gobierno para proveer servicios. Pero en cierto número de PIBD, es a nivel local que las instituciones formales e informales suelen demostrar la mayor capacidad para manejar y asignar recursos. Para estos contextos nacionales se han utilizado ampliamente enfoques de desarrollo impulsados por la comunidad y de fondos sociales, y han demostrado ser aptos. Por ejemplo, el Fondo Social del Norte de Uganda apoya la construcción y rehabilitación de infraestructura social y económica que es identificada, manejada e implementada por las comunidades locales de áreas afectadas por conflictos. En Afganistán, foros comunitarios ayudaron a asegurar servicios vitales y oportunidades de generación de ingresos en áreas locales durante un período de colapso estatal. Respaldados por pequeñas donaciones para cubrir los costos iniciales, los foros dependieron principalmente de la movilización comunitaria y la recuperación de costos para organizar y financiar los servicios. Gradualmente desarrollaron relaciones con gobiernos locales y donantes para convertirse en actores clave del desarrollo al nivel local. Su enfoque altamente flexible les permitió responder a las iniciativas comunitarias y a las condiciones locales, y convertirse más tarde en la base para un fondo social, a raíz de la caída del Talibán. Hasta hace poco su modelo de gobierno representativo fue único en Afganistán y contribuyó a la reducción de las tensiones étnicas locales en un momento en que la etnia se politizó fuertemente y se convirtió en un motor de conflicto. El proyecto sentó las bases para el nuevo Programa de Solidaridad Nacional, el cual opera a gran escala y ha servido como instrumento para llevar tanto los procesos participativos como una presencia estatal positiva a muchas áreas remotas. Particularmente en los países posconflicto, la experiencia demuestra que es importante dar atención temprana a la creación de la capacidad de los actores gubernamentales para asumir la responsabilidad por la entrega de servi- cios, lo mismo que a restaurar rápidamente los servicios básicos. En Timor-Leste los indicadores de salud mejoraron significativamente en los cuatro años siguientes a la crisis del país, mediante una estrategia que equilibró estas dos metas. El programa trabajó simultáneamente sobre necesidades a corto plazo, como la reconstrucción de las instala- ciones de salud, mediante contratos del gobierno con ONG, y sobre metas a mediano y a largo plazo, como el desa- rrollo de una política nacional de salud, sistemas logísticos farmacéuticos, recursos humanos para salud y traspaso gradual de los contratos de las ONG al gobierno. Fuente: Unidad PIBD, del Banco Mundial. concentrado en programas de vacunación y de control Condiciones de trabajo difíciles, salarios no competiti- de la malaria. vos y estatus superior en relación con familias analfa- En segundo lugar, aun cuando los recursos se asig- betas y carentes de poder, pueden reducir la responsa- nen a la educación básica y a los servicios médicos pri- bilidad de los proveedores ante los clientes y fomentar marios más estrechamente relacionados con los resul- el ausentismo y la baja calidad. La ineficiencia en el tados de ODM, la cadena de personas y transacciones uso de los recursos disponibles, generada por todas a través de la cual los recursos fluyen hasta la línea de estas fuentes, puede ser grande. proveedores directos es larga, geográficamente disper- Los argumentos para ayuda adicional, especial- sa, dependiente de la conducta discrecional de muchos mente en forma de apoyo presupuestario flexible, de- individuos y abierta al drenaje en muchos puntos. Los penderán de la capacidad de los países para demostrar servicios esenciales que proveen los maestros y médi- un buen manejo de los fondos y la producción de re- cos en la línea del frente son complejos e individualiza- sultados de OMD. Y como lo enfatiza el Informe sobre dos, cosa que los hace difíciles de controlar y manejar. el Desarrollo Mundial 2004, las reformas para mejo- 98 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S rar la entrega de servicios tienen que abordar no sola- cubrimiento universal de los servicios básicos, por en- mente sus causas próximas ­ausencia de medica- cima de los intereses de grupos políticamente influ- mentos en las clínicas, ausentimo de maestros, falta de yentes. Ha supuesto acciones políticas tan difíciles conexiones de agua en áreas urbanas pobres­, sino como el cambio hacia maestros por contrato para ha- también las relaciones subyacentes de poder y respon- cer más sostenibles los costos de expandir la escolari- sabilidad que unen a ciudadanos, políticos y proveedo- dad, al precio de la oposición de los sindicatos de res públicos que son la causa de la persistente desigual- maestros; eliminar las tarifas por servicios básicos de dad e ineficiencia en el uso de los recursos públicos. salud para los pobres y conservarlas para los grupos En muchos entornos el progreso requerirá actuar en de mayores ingresos; virar hacia la construcción co- los tres frentes del "triángulo de responsabilidad" que munitaria, de bajo costo, de escuelas y clínicas, en vez vincula a ciudadanos, políticos y proveedores de ser- de encomendarla a contratistas nacionales o inter- vicios. Se requerirán reformas generales para mejorar nacionales más costosos, y resistir a las presiones de el gobierno y acrecentar la sensibilidad de los funcio- maestros y padres de familia por cursos de menor nú- narios elegidos ante los ciudadanos, acciones estratégi- mero de alumnos hasta que se alcance un cubrimien- cas para mejorar el manejo de los recursos y el desem- to universal. peño a lo largo de la cadena de entrega de servicios, y Todas estas medidas para reducir los costos uni- fortalecimiento del "poder del cliente" o capacidad de tarios de los servicios básicos o para recuperar los cos- los ciudadanos para demandar mejores servicios bási- tos cobrando a los que pueden pagarlos, promueven el cos directamente a los proveedores. logro más rápido del cubrimiento universal. Los países que han avanzado más rápidamente en los ODM han dado prioridad al cubrimiento total, adoptado inicial- Mejoramiento de la gobernabilidad mente modelos más económicos pero "suficientemente Las estructuras generales que sirven de cimiento para buenos" de prestación de servicios y concentrándose la gobernabilidad ­gobierno de la ley, control de la co- en mejorar la calidad con el tiempo. Estas decisiones rrupción, manejo económico sano, gobierno represen- políticas son improbables en contextos donde los gru- tativo y medios independientes­ son cruciales para el pos que se beneficiarían del acceso universal a los ser- crecimiento macroeconómico y la inversión extranjera vicios son débiles y la influencia de los grupos de inte- directa. También tienen repercusiones directas sobre la rés institucionales, como los sindicatos de médicos o equidad y la eficiencia de los servicios públicos. de maestros, es fuerte. Un estudio reciente de Georgia "El arranque empujado" del progreso hacia los concluyó que el lento progreso en los ODM de salud y ODM puede exigir acciones decisivas para priorizar el la poca financiación de los servicios de salud rela- GRÁFICO 3.17 Mayor gasto en educación y salud no siempre significa mejores resultados Tasa de culminación de la primaria 1999 Tasa de mortalidad de menores de 5 años, 2000 tasa 150 150 la cápita de 100 100 per 50 50 PIB el 0 0 porcentual por ­50 ­50 ­100 ­100 Desviación predicha ­150 ­150 ­150 ­100 ­50 0 50 100 150 ­150 ­100 ­50 0 50 100 150 Gasto público en educación, por niño. Promedio 1990 Gasto público en salud, por niño. Promedio 1990 (% desviación de gastos predichos por PIB per cápita) (% desviación de gastos predichos por PIB per cápita) Nota: línea de regresión mostrada: coeficiente = ­0,148; estadístico t = 1,45. Fuente: Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004. Nota: línea de regresión mostrada: coeficiente = 0,157; estadístico t = 1,70. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 99 C A P Í T U L O 3 cionados con los ODM se debían mucho más a que los progreso sustancial. Para el grupo como un todo, la ciudadanos no ejercían su poder de voz y a la habi- cantidad promedio de puntos de referencia alcanzados lidad de los políticos para mantenerse insensibles a las ascendió de 6,0 a 6,5 sobre 15. Obviamente es mucho demandas deficientemente expresadas, que a las limi- lo que se necesita todavía, pero las tendencias van en taciones de recursos de por sí.53 la dirección correcta. En todo caso el desempeño de los Pero se está avanzando. En casi todas las regiones países con respecto a estos indicadores es de esperarse en desarrollo hace dos décadas la democracia era la que juegue un papel de primer orden en su acceso a excepción; hoy es la norma. La representación políti- mayor ayuda en forma de apoyo presupuestario. ca, la transparencia, la corrupción y la calidad de la administración pública se están evaluando abierta- Manejo de la cadena de prestación de servicios mente con un buen número de índices internacionales y la mayoría está mejorando sostenidamente. Desde Mejoras generales en la sensibilidad política a los ciu- 1999, las calificaciones promedio de los países de Áfri- dadanos y en el manejo del gasto público deben incre- ca subsahariana en el índice de evaluación política e mentar los recursos disponibles para los servicios rela- institucional (CPIA) del Banco Mundial han sido esta- cionados con los ODM. Pero es la cadena de entrega de bles o ascendentes en las cinco áreas ­calidad del ma- servicios ­desempeño y políticas institucionales en los nejo presupuestal y financiero, eficiencia de la mo- sectores de educación, salud, agua y sanidad­ lo que vilización de ingresos, calidad de la administración transforma la financiación en cubrimiento y el cubri- pública, derechos de propiedad y gobierno basado en miento en resultados. Evidencias sustanciales por país normas. La Nueva Alianza para el Desarrollo de Áfri- muestran que ambos eslabones pueden ser problemáti- ca ha desarrollado un mecanismo de revisión de pares cos. Pero también la experiencia por países apunta a que usa evaluaciones nacionales transparentes hechas cuatro estrategias importantes para fortalecer la res- por equipos de países vecinos para destacar las debili- ponsabilidad del proveedor y la eficiencia del sistema. dades de gobierno en los países africanos y estimular mejoras (ver capítulo 2). MEDICIÓN DE RESULTADOS, DESEMPEÑO Una de las áreas más críticas para el progreso es el E IMPACTO manejo del gasto público. Alcanzar los ODM de salud Para el progreso es fundamental medir el desempeño y y educación exigirá volúmenes mucho mayores de los resultados. En la actualidad los países están lejos de ayuda flexible canalizada a través de presupuestos na- seguir en tiempo real el progreso hacia los ODM, vir- cionales. Pero en muchos de los países de bajos ingre- tualmente para todas las metas e indicadores. Para sos más necesitados de apoyo externo para costos re- concentrar los sistemas de salud y educación en resul- currentes, los sistemas presupuestarios son demasiado tados clave, los países necesitan información adminis- débiles para que los donantes puedan tener confianza trativa más precisa y más oportuna. La creación de ca- en que los recursos puedan rastrearse y sean bien em- pacidad en esta área debe ser una prioridad, pero debe pleados. Los sistemas de formulación y de ejecución llevarse a cabo en formas nuevas que eviten el des- del presupuesto, y de reporte sobre el mismo, tienen perdicio de sistemas de manejo de información incom- que poder cumplir los estándares mínimos de integri- patibles financiados por diferentes donantes y de asis- dad y eficiencia. tencia técnica que no crea verdadera capacidad local. En el marco de la Iniciativa para Países Pobres Asimismo, los países necesitan encuestas de hogares a muy Endeudados, el FMI y el Banco Mundial han tra- intervalos regulares; tales encuestas son esenciales para bajado con los países sobre puntos de referencia para rastrear los resultados de ODM por quintiles de ingre- medir la capacidad para manejar el gasto público prio- sos, género, etnia o región. ritario. Aunque en 2002 una primera evaluación de 24 El Banco Mundial y el Instituto de Estadística de países no encontró ninguno que tuviera un sistema la UNESCO deben coordinarse en un énfasis en la crea- verdaderamente adecuado y la mayoría necesitaba me- ción de capacidad de los países para producir un re- joras sustanciales, al reevaluarlos en 2004 muchos porte anual coherente de culminación de la escuela pri- demostraron progreso (para más detalles, ver capítulo maria y enriquecer la Base de Datos de culminación de 2). Malí y Tanzania avanzaron a la categoría de "poca Primaria que lanzaron conjuntamente. Las metas del mejora necesaria", y Ghana y Senegal demostraron un segundo ODM, sobre culminación de la escuela pri- 53 Banco Mundial, 2005b. 100 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S maria, también deben expandirse para que incluyan que implica generarlo deben ser ampliamente compar- alguna medida del aprendizaje de los estudiantes. La tidos por la comunidad internacional para el desarro- culminación universal de la primaria es una meta sig- llo. El Banco Mundial está en una posición especial- nificativa únicamente si demuestra que los niños han mente buena para identificar programas que tengan aprendido, y en un mundo integrado económicamente objetivos similares y aplicaciones de diseño que se es- este umbral de destrezas y conocimientos debe ser rele- tén implementando en diferentes partes del mundo, y vante a nivel mundial. Los donantes deben apoyar el para apoyar evaluaciones sistemáticas y rigurosas de trabajo mediante un consorcio de agencias examina- su impacto. Gracias a la iniciativa Evaluación de Im- doras internacionales que aplique pruebas sobre un pacto sobre el Desarrollo (DIME) a nivel de todo el "currículo esencial" global, culturalmente neutral, Banco y a los esfuerzos de su Red de Desarrollo Hu- que pueda integrarse a las diversas evaluaciones regio- mano para organizar evaluaciones de impacto de ti- nales de aprendizaje que se usan hoy. A los países que pos clave de educación, salud, empleo juvenil y pro- no participan en pruebas regionales se los debe estim- gramas de desarrollo infantil temprano, en el último ular a hacerlo. Y un área de apoyo prioritario debe ser año ha habido un agudo incremento de la atención a el fortalecimiento de los sistemas nacionales de eva- esta área. Ésta debe fortalecerse más, expandiendo el luación. Es igualmente importante hacer que los resul- apoyo de los donantes para la creación de capacidad tados sean conocidos por los padres de familia y las de los países de bajos ingresos para recolectar datos y comunidades. Albania, Rumania y Turquía, entre otros hacer análisis, y para difundir ampliamente los resul- países, últimamente han dado grandes pasos en la di- tados de la evaluación. Los responsables de la formu- fusión pública de los resultados en aprendizaje estu- lación de políticas de los países en desarrollo y sus so- diantil. cios donantes también deben proveer un estímulo "del Casi todos los resultados de ODM mejoran con re- lado de la demanda" para impactar en la evaluación, lativa lentitud, de manera que los indicadores interme- pidiendo sistemáticamente la base de evidencias cuan- dios de progreso también son importantes ­sobre todo do se trate de considerar propuestas de nuevos progra- las medidas de eficiencia del sistema. El "marco de mas o políticas. referencia" de la FTI para controlar el desempeño del sector educativo es transparente y permite compara- USO DE NORMAS TRANSPARENTES DE ciones directas del progreso de los países; un consorcio ASIGNACIÓN Y EL PODER DE LA INFORMACIÓN de donantes está desarrollando un marco similar en Un problema central en la entrega de servicios educati- salud (Health Metrics Network). Estos nuevos méto- vos y de salud es conseguir fondos para la línea del dos funcionarán en provecho de los países compro- frente, donde se entregan los servicios. El estableci- metidos con un mejor desempeño. miento de normas simples y claras para la asignación Finalmente, la evaluación rigurosa del impacto de de fondos ha sido el detonante de una prestación de los programas de desarrollo forja la base de conoci- servicios más eficiente y equitativa tanto en los países mientos para mejores políticas. Hoy se destinan consi- en desarrollo como en los desarrollados. En educación, derables recursos a estudios de evaluación, pero a me- reformas del tipo "la financiación sigue al estudiante" nudo el no establecer una clara información de base han tenido sorprendentes efectos en países que van ni controles apropiados compromete la calidad y el desde Brasil hasta Australia. En Brasil, una reforma de valor de los resultados para la política. Varios ejem- 1997 que estableció una base mínima para el gasto en plos recientes, incluidos el programa mexicano de educación en todas las regiones, incrementó enorme- transferencia condicional de efectivo Progresa/Opor- mente los recursos para la más pobre (la del noreste) tunidades y las intervenciones en salud escolar en Ke- y a nivel nacional hizo que la matrícula primaria de nia, dan testimonio del papel que pueden jugar unas niños del quintil de ingresos más bajos se elevara de evaluaciones bien diseñadas en persuadir a los respon- 55 a 85% en el lapso de seis años. sables de la formulación de políticas para que expan- También pueden establecerse normas para la asig- dan o sostengan programas aun cuando haya cambios nación de personal u otros insumos (como medicinas de gobierno. o libros) y transmitirse claramente a cada centro de Una de las cuestiones más decisivas para los res- servicios educativos o médicos. Adicionalmente, deben ponsables de la formulación de políticas es cómo ope- ponerse en cartelera, de manera transparente, las ta- rará el diseño de un programa o política en diferentes rifas de servicios médicos y de drogas, para asegurar circunstancias según el país. Esta clase de conocimien- que el cobro a los pacientes sea justo y que los fondos to, que sólo puede derivarse de evaluaciones compara- recaudados no se desvíen. En el hospital infantil de bles entre los países, es un bien público ­y los costos Tbilisi, Georgia, la publicación de las tarifas en carte- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 101 C A P Í T U L O 3 lera destacada ha acabado con los pagos excesivos e factores, las escuelas que reciben mayores transferen- incrementado significativamente los ingresos del cias demuestran mayor mejoramiento en aprendizaje hospital.54 En agua y sanidad, Burundi y otros países estudiantil.56 La historia de Uganda señala tres mensa- han aumentado sensiblemente la eficiencia de la inver- jes clave para avanzar en los ODM: sión, estableciendo pautas, procedimientos de desem- bolso e indicadores de desempeño claros para los con- · Es importante tener normas claras y equitativas tratistas de obras públicas, lo cuales son supervisados para el manejo de insumos clave, ya se trate de por agencias, sin ánimo de lucro, de manejo de contra- asignaciones de personal o de fondos para libros o tos. Como resultado, en este país la ejecución de pro- medicamentos. yectos de agua y sanidad ha mejorado radicalmente; el · Amplio uso de los medios y reporte transparente tiempo promedio de pago de facturas es de cinco días, en el lugar de prestación de servicios puede desatar en contraste con 90 días en cualquier otra área del go- el "poder del cliente" y presiones para el mejora- bierno central. miento. El impacto positivo de reglas de financiación claras · Es importante ir un paso más allá para analizar no sobre el drenaje de fondos lo demuestran estudios de solamente el avance en la reducción del drenaje de rastreo del gasto público, los cuales documentan enor- fondos, sino también el impacto en los resultados, mes variaciones en el grado en que los fondos destina- por ejemplo, los indicadores de aprendizaje estu- dos a los centros de servicio llegan efectivamente a ellos diantil o de salud comunitaria. (gráfico 3.18). Las estimaciones de drenaje de fondos no son comparables entre países y a veces reflejan sen- Pocos países han hecho todo esto, pero es estimu- cillamente la falta de registros apropiados de las trans- lante ver el creciente número de países que usa Encues- ferencias, no que los recursos no hayan llegado. Pero tas de Rastreo del Gasto Público (PETS) y Encuestas de los estudios muestran que incluso en un mismo país los Entrega de Servicios para medir los fondos y la calidad resultados pueden variar sustancialmente en el marco de los servicios en el punto de entrega. de programas con diferente diseño. El drenaje de fon- dos no es una característica inevitable de los entornos CONCENTRACIÓN EN CALIDAD, DISTRIBUCIÓN de bajos ingresos. E INCENTIVOS DE PROVEEDORES Normas claras de asignación tienen el máximo im- Los proveedores calificados son el elemento más cos- pacto si son del conocimiento general. Uganda elevó la toso de los sistemas de salud y educación; para maxi- parte de las donaciones de capitación por estudiante mizar la productividad del gasto es clave reclutarlos, que llegaba a las escuelas del 13% en 1991-95 al 82% distribuirlos, equiparlos y supervisarlos cuidadosa- en 2001, publicando mensualmente los datos de las mente. Pero muy pocos países reclutan maestros con transferencias en periódicos y por radio, y haciendo base en pruebas que midan el dominio de su materia y que las escuelas primarias pusieran en cartelera sus de- sus capacidades en el aula. Son mucho más comunes rechos y los montos que efectivamente recibían. Por las prácticas de Colombia, donde maestros y rectores primera vez, los padres de familia tuvieron la informa- rutinariamente son contratados con base en su filia- ción que necesitaban para entender y controlar el pro- ción política, independientemente de su experiencia, grama de donaciones. entrenamiento o conocimiento,57 y las de Camerún, La investigación posterior en Uganda ha demos- donde las rectorías se venden.58 trado mayor eficiencia de las donaciones a nivel de es- En muchos sitios también se maneja mal la distribu- cuela en las áreas donde la penetración de la prensa es ción. En Etiopía, cada trabajador de la salud de la re- mayor, lo que indica el poder de la información.55 Y gión de Afar atiende 1.200 consultas externas al año, en un nuevo estudio muestra que, neutralizando otros la de Addis Abeba atiende 680 y en Gambella sólo 82.59 54 Banco Mundial, 2005b, p. 38. 55 Reinikka y Svensson, 2003. 56 Bjorkman, 2005. 57 UNMP, 2005c, p. 49. 58 Bennett, 2001. 59 OMS, 2004. 102 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S GRÁFICO 3.18 El drenaje de fondos puede ser alto pero no es inevitable Grado en que los fondos llegan a las instalaciones de primera línea Ghana: transferencias no salariales 51 a escuelas primarias (1997-98) Ghana: transferencias no salariales 20 a clínicas de salud (1998) Madagascar: donación fija por escuela 62 (2003-04) Papúa Nueva Guinea: subsidio de educación 84 (2001) Tanzania: transferencias no salariales 43 a escuelas primarias (1999) Tanzania: transferencias no salariales 59 a clínicas de salud (1999) Uganda: donación de capitación 13 por estudiante (1991-95) Uganda: donación de capitación 82 por estudiante (2001) Zambia: donación fija por escuela 90 (2001) Porcentaje Educación Salud Fuente: Kushnarova, 2005. ¿Qué implicación tiene esto? Si los trabajadores de la resultados de ODM pueden empezar por examinar fac- salud fueran ubicados más eficientemente a través del tores como éstos. sistema para lograr en todas partes el grado de pro- Aun cuando la distribución de proveedores sea re- ductividad de Afar, el sistema de salud etíope podría lativamente eficiente, malos incentivos, manejo débil, incrementar verticalmente la prestación de servicios enfermedad difundida y otros factores pueden causar con la cantidad actual de trabajadores. altas tasas de ausentismo de los proveedores. Encuestas De la misma manera, estudios en África subsa- de prestación de servicios que hacen visitas intempes- hariana muestran que algunos países hacen un mucho tivas a una muestra de puntos de servicio, señalan con- mejor trabajo de asignación equitativa de maestros sistentemente altas tasas de ausentismo entre maestros entre las escuelas. Mientras que en Benín el 39% de los y trabajadores de la salud (gráfico 3.19). El problema cargos de maestro se desvían de la norma oficial de 40 es especialmente agudo entre los médicos, quienes tie- estudiantes por docente, en Santo Tomé y Príncipe sólo nen un mercado privado para sus servicios. En Bangla- el 3% se desvía. Casi siempre las desviaciones de las desh la tasa promedio de ausentismo de los médicos de normas oficiales reflejan un exceso de maestros en pequeños centros rurales es del 74%.61 La ausencia áreas urbanas más atractivas y baja provisión del ser- del proveedor perturba seriamente la prestación del vicio en zonas rurales.60 Los países que buscan mejores servicio y mina los resultados de ODM. En Nigeria, un 60 Mingat, 2004. 61 Chaudhury y Hammer, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 103 C A P Í T U L O 3 GRÁFICO 3.19 Las tasas de ausentismo pueden ser muy altas, especialmente en salud Tasas de ausencia de maestros Bangladesh 16 Ecuador 14 Honduras 14 India 25 Indonesia 19 Papúa Nueva Guinea 15 Perú 11 Uganda 27 Zambia 17 Tasas de ausencia de trabajadores de la salud Bangladesh 35 Honduras 27 India 40 Indonesia 40 Mozambique 19 Papúa Nueva Guinea 19 Perú 23 Uganda 37 Porcentaje Fuente: Kushnarova, 2005. Nota: basado en estudios o encuestas realizados entre 2000 y 2004. proyecto de 2003 para rastrear las horas efectivas de jar largas distancias para cobrar su salario, y tienen instrucción, encontró que casi la mitad de las horas que hacerlo en días hábiles. Los países interesados en escolares anuales se perdían en Kano, Nasarawa y los resultados de ODM tienen que atender estos pro- Lagos, debido a ausencias de maestros y estudiantes.62 blemas de manejo. Los estudios que han examinado este problema en Los salarios promedio para proveedores califica- detalle han encontrado que no es una simple cuestión dos pueden necesitar ajustes en muchos contextos, de incentivos salariales. En Bangladesh, los maestros para contrarrestar los incentivos de los proveedores mejor pagados eran los más propensos a estar au- para emigrar a otros países (en salud) o para obtener sentes.63 Y en India, lo mismo que en Bangladesh, una ingresos informales. Pero hay abundantes evidencias proporción grande de ausencias de maestros eran de que los incentivos efectivos no son simple cuestión ausencias con excusa por entrenamiento y otros pro- de salarios promedio, ni siquiera de dispersión salarial, cesos administrativos. Muchos proveedores ubicados aunque, si están ligados a sistemas de evaluación del en áreas rurales remotas, por ejemplo, tienen que via- desempeño percibidos como justos, esto puede ayudar. 62 Rodd, 2004. 63 Chaudhury y otros, 2005. 104 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S Motivaciones no salariales (como vivienda, oportuni- sulta en clínicas.64 En nueve países latinoamericanos dades de investigación y capacitación, y reconocimien- las evaluaciones de las escuelas Fe y Alegría, dirigidas to público) son importantes, como lo son también las por jesuitas, han mostrado que éstas sistemáticamente presiones por responsabilidad, por ejemplo mediante superan en su desempeño a las escuelas públicas, con supervisión efectiva. En Karnataka, India, el Programa menores tasas de repetición y de deserción y mayores de Garantía de Aprendizaje es un innovador esfuerzo tasas de graduación, pese al hecho de que los recursos para fortalecer los incentivos para que los proveedores por estudiante son iguales o menores en las escuelas Fe de educación pública se concentren en los resultados y Alegría y a que éstas dan alimentación a los niños que realmente importan: qué tan bien sirven a los ni- más pobres.65 ños de la comunidad y qué tanto aprenden esos niños La mayor eficiencia de los proveedores privados (recuadro 3.7). puede tener beneficios de primer orden para el acceso de los pobres a los servicios y para el progreso en los HACER BUEN USO DEL SECTOR PRIVADO ODM. En Barranquilla, Colombia, a raíz de que los Las comparaciones de normas y resultados de la pres- servicios de agua y sanidad fueron contratados por tación de servicios entre puntos de prestación públi- fuera, en 1993, el cubrimiento del servicio de agua se cos y privados suelen revelar grandes diferencias en incrementó del 68 al 99% para 2002 y el de sanidad eficiencia. Aunque la Asociación Cristiana de la Salud se incrementó del 54 al 96%. Adicionalmente, el ser- de Ghana emplea solamente el 17% del personal del vicio empezó a funcionar 24 horas al día, y el tiempo sector salud, maneja el 41% de la consulta médica de respuesta a las quejas de los consumidores mejoró (externa e interna) en hospitales y el 27% de la con- radicalmente. Los consumidores pobres se beneficia- Recuadro 3.7 Premiación a escuelas por resultados de ODM El Programa de Garantía de Aprendizaje, lanzado en 2002 por el gobierno de Karnataka, India, en colaboración con la Fundación Azim Premji, se propone fortalecer los incentivos para que las escuelas matriculen a todos los niños y aseguren que aprendan. Las aproximadamente 10.000 escuelas públicas de primaria que hay en los distri- tos pobres nororientales del estado son todas elegibles para participar en el programa, el cual es esencialmente una competencia. Utilizando un novedoso enfoque, el programa premia a las escuelas con base en los resultados de aprendizaje de todos los niños de su área de cobertura, sea que estén o no matriculados. Si en las evaluaciones el 60% de los niños puede demostrar que ha adquirido el 90% de las competencias prescritas para matemáticas y lenguaje, la escuela recibe 5.000 rupias. Si el 70% de los niños tiene buenos resultados, el premio es de 10.000 rupias. Y con un 80%, el premio es de 20.000 rupias. Durante un período de tres años una escuela puede ganar un máximo de 60.000 rupias. En el primer año del programa compitió alrededor del 10% de las escuelas, pero desde entonces el número ha aumentado enormemente. El programa ofrece incentivos financieros directos para que las escuelas del gobierno presten a sus comunidades mejores servicios educativos. Se espera que el programa habilite a los padres de familia y a las comunidades para ejercer presión sobre las escuelas de sus hijos, a fin de que se conviertan en Escuelas con Garantía de Aprendizaje certificadas. También se espera que esas escuelas desarrollen formas más creativas de estimular a los niños a matricularse y perseverar. El programa de Garantía de Aprendizaje es un esfuerzo interesante por alinear más estrechamente los incentivos de las escuelas con los resultados de ODM. Fuente: Fundación Azim Premji, 2002, citado en Banco Mundial, 2004b. 64 Vujicic y Sagoe, 2004. 65 Fiszbein, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 105 C A P Í T U L O 3 ron particularmente de la mayor eficiencia: más del ta, muchos observadores lo atribuyen a su uso genera- 80% de las nuevas conexiones se hicieron en barrios lizado de asociaciones entre el gobierno y ONG inno- de bajos ingresos. vadoras. La ONG más grande del país en salud, BRAC, Una vez que Argentina privatizó las empresas lo- desarrolló un sistema para enseñar a las madres a usar cales de agua aproximadamente en el 30% de sus mu- la terapia de rehidratación oral para niños con diarrea, nicipios a principios de la década de los noventa, en dentro del cual más de la mitad de la remuneración a esas áreas la mortalidad infantil cayó entre el 5 y el los trabajadores más apartados se les paga como 7%. Los mayores logros se produjeron en los munici- bonos. Los bonos se basan en encuestas de madres, de pios más pobres, donde la mortalidad infantil cayó en manera que mientras mayor sea el número de mujeres 24%. Los investigadores estiman que la privatización de un poblado que pueda explicar cómo se usa la solu- de los servicios de agua ha evitado 375 muertes infan- ción para rehidratación, mayor es el pago. Dentro de tiles al año.66 Datos de Bolivia y Chile confirman este los dos primeros años del programa, dos tercios de la patrón: la capacidad de las compañías privadas de ge- muestra de madres encuestadas pudo usar la terapia nerar ingresos de servicios operados eficientemente y ­tasa de éxito mucho mayor que la que normalmente promover una expansión más rápida del sistema, con- logran otros programas de atención a comunidades dujo a la expansión del servicio de agua favoreciendo distantes y de comunicación. Los investigadores obser- a los pobres, al dirigir de 25 a 30% del ensanchamien- varon también una amplia gama de técnicas de ense- to de la red a la quinta parte más pobre. ñanza prácticas y efectivas desarrolladas por los traba- Los países pueden capitalizar lo que mejor hacen jadores distantes, en respuesta a lo que les servía mejor los proveedores privados, permitiendo que proveedo- a los clientes.68 res de alta calidad, con ánimo de lucro, atiendan a los La prestación privada de servicios no conduce segmentos de mayores ingresos y haciendo uso estraté- automáticamente a mejor responsabilidad. También en gico de la contratación con proveedores con ánimo de Bangladesh, los investigadores han encontrado mayo- lucro y ONG para atender a otros grupos de ingreso. res tasas de ausentismo de maestros en las escuelas se- Las ONG proveedoras a menudo están asociadas con cundarias subsidiadas por el gobierno y dirigidas por innovación local y participación comunitaria en la en- el sector privado, que en las escuelas manejadas direc- trega del servicio, cosa que incrementa la calidad, el tamente por el gobierno. Aun cuando se supone que la acierto en los beneficiarios y la eficiencia económica. continuidad de la financiación pública está ligada al El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá están desempeño escolar, los supervisores gubernamentales contratando cada vez más con ONG la prestación de rara vez visitan las escuelas y hay pocos mecanismos servicios de salud a poblaciones remotas (frecuente- institucionales para asegurar la rendición de cuentas.69 mente nativas), con base en pagos de capitación Este problema no es ni público ni privado; es el grado anuales fijos. En la mayoría de los casos las ONG utili- en que el marco institucional cree incentivos para un zan redes de equipos itinerantes, complementadas con buen desempeño y la capacidad para hacer que los paramédicos residentes en la comunidad. En Guatema- proveedores respondan. la, que tiene la experiencia más larga, alrededor de 90 ONG sirven a más de tres millones de personas, el 30% Fortalecimiento del "poder del cliente" de la población nacional. Evaluaciones de impacto han demostrado que ese enfoque produce resultados de En muchos contextos, el progreso lento hacia los ODM salud económicamente más eficientes que la entrega refleja principalmente que los servicios no llegan a los tradicional del servicio hecha por el sector público.67 pobres o no satisfacen sus necesidades. Las regiones El hecho de que Bangladesh haya avanzado más pobres son las últimas en tener acceso a servicios so- rápidamente que otros países de Asia meridional en los ciales. Y aun cuando lo tengan, profundas desigual- resultados de ODM, pese a su menor ingreso per cápi- dades sociales y un analfabetismo rampante pueden 66 Galiani, Gertler y Schargrodsky, 2005. 67 La Forgia, Mintz y Cerezo, 2004, citado en Fiszbein, 2005. 68 Banco Mundial, 2005c. 69 Chaudhury y otros, 2005. 106 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S producir desequilibrios tales en la relación cliente-pro- de maestros, mayores puntajes en las pruebas estu- veedor, que maestros abusivos o alcohólicos, enferme- diantiles y, en algunos casos, menores tasas de deser- ras que aquejan a las madres durante el parto y médi- ción y repetición. Tres países centroamericanos ­El cos que se niegan a tratar pacientes de una casta Salvador, Honduras y Nicaragua­ tienen más de una inferior, constituyen la prestación de servicios para década de experiencia en la delegación relativamente cientos de millones de personas pobres. Todavía más fuerte de autonomía a las escuelas primarias y de par- generalizado es el no escuchar las necesidades de los ticipación sustantiva de los padres en manejo escolar, clientes de bajos ingresos para hacer que los servicios incluida la facultad de contratar y despedir dirigentes funcionen mejor. y maestros. Estas reformas han tenido como resultado Los países están experimentando maneras de for- menor ausentismo de maestros, más horas de trabajo talecer el poder del cliente en su relación directa con el de los maestros, más tareas para la casa y relaciones proveedor, y los resultados son estimulantes. Si bien más estrechas entre padres y maestros. Tales cambios incrementar las opciones de proveedores para el cliente son prometedores, especialmente en contextos donde es una estrategia esencial, su mayor factibilidad está en la calidad de la educación es baja, el ausentismo de sitios relativamente desarrollados ­áreas urbanas en maestros es alto y las escuelas frecuentemente no fun- los países de medianos ingresos­ donde la densidad de cionan.70 proveedores sea relativamente alta. Al menos para el Pero también las evaluaciones en estos países han futuro cercano, en los países de bajos ingresos parecen demostrado que el grado de control efectivo varía de más prometedores los métodos que incrementan el una escuela a otra. Si bien el programa de escuelas poder de voz, para expandir los servicios relacionados manejadas por la comunidad (EDUCO) de El Salvador con los ODM. ha demostrado que padres analfabetas pueden mane- jar presupuestos escolares y tomar decisiones clave so- HACER PARTICIPAR A LAS COMUNIDADES bre personal, en Nicaragua los investigadores encon- EN LA DESTINACIÓN, EL SEGUIMIENTO Y traron muchas escuelas en las que la participación por EL MANEJO derecho de los padres en los consejos estudiantiles no Las experiencias con escuelas, clínicas y sistemas ru- correspondía a la voz de hecho. Las comunidades sue- rales de agua manejados por la comunidad en un gru- len necesitar crear capacidad y apoyo al asumir estas po heterogéneo de países, sugieren que la participación nuevas funciones. Finalmente, las evaluaciones de los directa del cliente en el diseño y manejo de los servicios resultados de aprendizaje estudiantil son un recordato- puede producir resultados positivos. El sector de agua rio de que mejorar la asistencia y aumentar las horas y sanidad ha estado en primer plano en la destinación de trabajo de los maestros son sólo los primeros pasos más eficiente de los subsidios mediante la participa- hacia el mejoramiento de la calidad de la educación. El ción de las comunidades ­y especialmente de las muje- impacto del manejo basado en la escuela sobre los res­ en la determinación de los hogares que califican resultados de aprendizaje, es mixto: Honduras mues- como pobres. En Camboya los operadores del servicio tra el máximo mejoramiento, El Salvador un poco y de agua compiten por contratos para conectar a los Nicaragua muestra un descenso. Para obtener mejores hogares predeterminados y se les paga por conexión; resultados también se necesita que los maestros sean esta ayuda basada en lo producido ha tenido como re- veteranos en las materias que están enseñando y que sultado costos de conexión para los hogares pobres usen métodos didácticos efectivos. El manejo basado que son aproximadamente una cuarta parte más bajos en la escuela no ha afectado estas áreas. que el promedio por licitaciones públicas. Una vez co- nectados, los hogares pagan los costos totales de ope- HACER QUE LOS CIUDADANOS EVALÚEN ración y manejo de los sistemas, lo cual asegura su A LOS PROVEEDORES sostenibilidad. Una segunda herramienta para promover el poder de En educación, evaluaciones en numerosos países voz son las tarjetas de reporte ciudadano u otras en- latinoamericanos y estados hindúes han revelado que cuestas para obtener retroalimentación del cliente la participación de padres de familia y comunidades en sobre el desempeño de los servicios públicos. Las tar- las escuelas está correlacionada con menor ausentismo jetas de reporte habilitan a los clientes para señalar 70 Vegas y Umansky, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 107 C A P Í T U L O 3 reformas necesarias y pueden incrementar las pre- sempeño escolar, clínico, local y nacional relativo a los siones por responsabilidad a través del cubrimiento de ODM y otros indicadores clave. los medios y de defensa de parte de la sociedad civil. Las tarjetas de reporte sobre servicios públicos se pro- FORTALECER LA DEMANDA CON baron por primera vez en Bangalore, India, en 1993. TRANSFERENCIAS CONDICIONALES La retroalimentación ­que reveló mala calidad, co- DE EFECTIVO rrupción, falta de acceso para los habitantes de los ba- Las transferencias condicionales de efectivo consti- jos fondos y los grandes costos ocultos de recurrir al tuyen donaciones de efectivo directamente a las fami- sector privado por servicios públicos engañosamente lias pobres, condicionadas a la asistencia regular de sus baratos­ fue ampliamente publicitada por una prensa hijos a la escuela y a centros de salud para vacuna- activa. Las tarjetas de reporte empoderaron a los ciu- ciones, apoyo nutricional y control de su crecimiento. dadanos para evaluar directamente el servicio civil y En los últimos diez años estas transferencias se han obligaron a los gerentes de las agencias públicas a adoptado en numerosos países latinoamericanos y se actuar.71 En 1999 una tarjeta de reporte ciudadano ca- están extendiendo a otras regiones. lificó bastante más alto algunos servicios de Bangalore. Las transferencias condicionales de efectivo tienen Desde entonces éstas se han usado en Colombia (don- numerosos atractivos. En primer lugar, rigurosas eva- de un programa denominado Cómo Vamos está res- luaciones de impacto han demostrado que funcionan; paldado por medios de primer orden que difunden los son efectivas tanto para aumentar los ingresos inme- resultados), Perú (donde están integradas a la encues- diatos de las familias pobres como para desarrollar su ta nacional de hogares), Filipinas, Vietnam y, más capital humano a más largo plazo.72 En segundo lugar, recientemente, Albania. También se están desarrollan- tienen ventajas políticas; permiten a los gobiernos cen- do en Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, México trales tener una relación directa con una población y Ucrania. Una herramienta similar la constituyen las objetivo y proveer una forma visible y popular de asis- tarjetas de puntaje comunitario, las cuales se concen- tencia. Los programas pueden operar con pequeños tran en el desempeño de los servicios en las instala- equipos técnicos, concentrados en el diseño y mante- ciones donde éstos se entregan o a nivel comunitario. nimiento del sistema de destinación, y en asegurar los Ruanda está desarrollando tarjetas de puntaje comu- pagos oportunos por correo o mediante cuentas en nitario para las instalaciones de salud y educación. En bancos locales, para gran cantidad de familias. En Paraná, Brasil, una tarjeta de reporte escolar permite a comparación con la alternativa de canalizar fondos los padres calificar las escuelas, los maestros y el de- públicos crecientes a través de ineficientes agencias sempeño general de sus hijos. públicas o de niveles de gobierno descentralizados, el Estos métodos tienen el potencial para modificar atractivo político de estas transferencias es claro para las relaciones de responsabilidad entre clientes y pro- los políticos nacionales. veedores, pero en muchos contextos se requerirá tiem- Pero desde el punto de vista del progreso en los po para desarrollar el poder del cliente. En Paraná los ODM, el tercer beneficio de las transferencias condi- funcionarios oficiales observaron que los padres de cionales de efectivo es, de lejos, el más importante. Las familia a menudo se sentían inseguros con respecto a transferencias pueden proteger la salud y el desarrollo qué evaluar y encontraban difícil criticar el estableci- cerebral de los niños en el período en que estas inver- miento escolar ­particularmente en reuniones cara a siones son más decisivas ­los tres primeros años de cara. Aun así, estos métodos son un paso significativo vida. Las pérdidas en desarrollo cerebral debidas a en la dirección correcta, como una señal de que el sec- desnutrición, deficiencias en micronutrientes, enfer- tor público considera importantes las opiniones de los medad y falta de estimulación cognitiva en este perío- ciudadanos para mejorar la calidad de la entrega de do, son irreversibles. Las inversiones respaldadas por servicios y la responsabilidad de los proveedores. Su transferencias condicionales de efectivo en el desarro- efectividad aumentará siempre que las comunidades llo temprano del niño son las inversiones más alta- tengan acceso regular a información básica sobre el de- mente productivas que los países pueden hacer para 71 Fiszbein, 2005. 72 Rawlings y Rubio, 2005. 108 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S avanzar hacia los ODM.73 Éstas afectan la nutrición, la fíjense en la gran cantidad de baños escolares fuera de mortalidad infantil y el desempeño posterior en la es- servicio que hay en los países en desarrollo. Los éxitos cuela primaria. rápidos no necesariamente son rápidos ni fáciles de im- En América Latina hay evidencias sólidas de que plementar a gran escala. Y crear la capacidad y los sis- los programas de transferencia condicional de efectivo temas para sostenerlos es todavía más difícil y de más incrementan el uso de los servicios de educación, salud largo plazo. y nutrición por parte de los clientes. Algunos investi- En segundo lugar, algunas intervenciones podero- gadores señalan también los efectos de empoderamien- sas y económicamente eficientes pueden tener impactos to sobre los clientes pobres, quienes ganan un sentido a más largo plazo, como sucede con las transferencias de legitimidad al acercarse a los servicios públicos condicionales de efectivo que estimulan la nutrición y dado que las transferencias se apoyan en la expectati- la atención médica en la primera infancia, o con la va explícita de que utilicen esos servicios. Una cuestión creación de una nueva escuela de medicina. La clave primordial en la adaptación de dichas transferencias a para cualquier país es priorizar las inversiones que otros países es qué tan eficientes son en sitios donde la hayan de tener los retornos generales más altos en su calidad de los servicios es mala. Las transferencias contexto. Esto tiene que salir de un cuidadoso diag- condicionales no pueden arreglar el lado de la oferta nóstico del contexto nacional, a través del proceso de en la prestación de servicios. Pero cuando la oferta es la estrategia para la reducción de la pobreza, respalda- adecuada, sí son una herramienta efectiva para esti- do por un trabajo sectorial serio de planeación, de cos- mular la demanda entre grupos objetivo vulnerables. teo y de identificación de limitaciones inevitables. De todos modos, los éxitos rápidos recomendados por el Proyecto Milenio ofrecen a los países un menú Victorias rápidas no son suficientes útil para considerar. Casi todas las intervenciones re- Muchos países en desarrollo tienen que promover lo comendadas están respaldadas por investigación sóli- más rápidamente y con la mayor eficiencia económica da a nivel micro. Algunas serán relevantes en diferen- que puedan el progreso hacia los ODM durante los tes contextos nacionales. próximos años. Existe un comprensible interés en in- Pero no serán suficientes. Los logros rápidos no tervenciones que produzcan resultados rápidos, como sustituyen la identificación de prioridades específicas los toldillos tratados con insecticida, y la eliminación del contexto. Tampoco constituyen el rango completo de tarifas escolares. Pero hay ciertas advertencias im- de inversiones altamente rentables en un contexto da- portantes: en primer lugar, las intervenciones, aunque do, algunas de las cuales son por naturaleza de largo sean rápidas, requieren capacidad del sistema para la plazo. Finalmente, incluso donde se adoptan como entrega y es crucial que esa capacidad se cree de mane- estrategias relevantes, no solucionan el desafío mayor: ras eficientes y sostenibles. En pro de un progreso más crear capacidad para la implementación efectiva a acelerado, con demasiada frecuencia los donantes han gran escala. caído en la tentación de lanzar capacidad "en para- caídas" o de desarrollar canales de entrega paralelos Prioridades de acción global que pueden no ser sostenibles a largo plazo. Hasta el más rápido de los éxitos tiene que ser parte de un pro- Para muchos países, especialmente de África subsaha- ceso de creación de capacidad a largo plazo. riana, los ODM serán imposibles de cumplir sin una Por ejemplo, las pastillas para desparasitar funcio- expansión sin precedentes de la prestación de servi- nan muy rápidamente, pero se requirieron cuatro años cios de salud y educación. El sector privado jugará un ­una vez que hubo fondos disponibles­ para conseguir papel importante, sobre todo en salud, pero la gran que se acometiera la desparasitación general en las es- mayoría de los fondos adicionales será canalizada a cuelas primarias de Senegal y Guinea. El acceso de clí- través del sector público, y en muchos países se nece- nicas y escuelas a agua y sanidad puede traerles ganan- sitan cambios profundos en el funcionamiento de éste cias vitales en efectividad, pero aunque el acceso físico para que los fondos produzcan resultados. El desafío pueda ser relativamente fácil de alcanzar, la capacidad es grande, pero se está demostrando que estrategias para operar y mantener los equipos pesados no lo es: pragmáticas funcionan. 73 Carneiro y Heckman, 2003. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 109 C A P Í T U L O 3 Como se explica en otra parte de este informe, las maestros, para complementar las anteriores estrate- prioridades de acción pública en educación, salud, gias de plazo más corto. abastecimiento de agua y sanidad tienen que determi- narse en el contexto de una estrategia propia del país Los donantes tienen un papel importante que jugar para la reducción de la pobreza, que esté en el centro al hacer frente a la crisis de recursos humanos para sa- de los procesos nacionales de planeación y presupues- lud en muchos países en desarrollo. Los ajustes salaria- to. Si se quieren alcanzar los ODM, las estrategias para les del sector salud en los países de la OCDE podrían la reducción de la pobreza tienen que incluir estrategias atraer más profesionales suyos al servicio de éstos. Los sectoriales bien costeadas, coherentes, dirigidas a estas países desarrollados que se benefician de personal mé- metas ­lo que no siempre ha sido el caso. Interven- dico entrenado en África, podrían ayudar a financiar ciones individuales ­del tipo logros rápidos­ tienen la expansión de medios de entrenamiento en esos paí- que evaluarse en este marco específico por país. Para ses y asistirlos en la recuperación de los préstamos ajustarse a las incertidumbres y niveles de ayuda, los para estudiantes de medicina. Un grupo de trabajo de países pueden aprovechar planes sectoriales para pre- donantes ha empezado a desarrollar propuestas en esta parar dos o tres escenarios extensibles, alternativos, área, a las cuales debe dársele atención prioritaria. que puedan implementarse si se dispone de financia- ción adicional. Movilización de financiación sostenida Se necesitan acciones especiales en las tres áreas de costos recurrentes críticas analizadas en este capítulo: expansión de la base de proveedores calificados en educación y salud; Para alcanzar los ODM, muchos países en desarrollo seguridad de la financiación sostenida que se requiere tendrán que asignar más de sus propios recursos fis- para ensanchar estos servicios intensivos en costos re- cales a educación y salud. En cuanto a educación, la currentes, y seguridad de que el dinero produzca una pauta dentro de la FTI es el 20% del presupuesto recu- prestación de servicios efectiva y resultados. rrente, en tanto que los países subsaharianos, por ejemplo, actualmente asignan en promedio el 15%. Con respecto a salud, los gobiernos africanos han fija- Expansión de la base de proveedores calificados do una meta del 15% del presupuesto recurrente, muy Expandir los servicios de educación y salud a la es- por encima de su promedio actual del 8%. cala necesaria para alcanzar los ODM exigirá incre- Pero todo análisis de ODM ha concluido que los mentos muy grandes de la base de maestros, doc- propios esfuerzos de los países no serán suficientes y tores, enfermeros y trabajadores comunitarios de la que se requiere un gran incremento de la financiación salud, especialmente en África subsahariana. La esca- externa. Igual o más importante para los ODM de sez de recursos humanos tiende a ser una limitación desarrollo humano son los profundos cambios que se que bloquea la expansión del sistema, especialmente necesitan en la naturaleza del apoyo de los donantes. en salud, a menos que los países adapten sus políticas Una parte significativa de la asistencia bilateral cae por e incrementen la productividad por proveedor. Entre fuera de los procesos nacionales de planeación y presu- las estrategias que están demostrando ser efectivas puesto. Los costos de transacción afectan severamente están: la limitada capacidad administrativa de los países re- ceptores y hay una falta casi absoluta de conexión · Ajustes pragmáticos de los estándares de recluta- entre el tipo de gasto que se necesita para expandir la miento, para incrementar la producción de maes- entrega de servicios en educación y salud ­costos recu- tros alternativos y trabajadores comunitarios de la rrentes, locales, fundamentalmente de personal­ y lo salud. que los donantes bilaterales están proveyendo efectiva- · Distribución y manejo cuidadosos de los proveedo- mente ­asistencia financiera a corto plazo, en especie, res, para evitar su subutilización. y fundamentalmente técnica. · Uso efectivo de incentivos para que los puestos de Casi todas las estimaciones de costos de ODM se trabajo del sector público sean atractivos, especial- han concentrado en los requerimientos financieros mente en las áreas rurales. esenciales de los países, pero hoy casi nada de la ayuda · Ajustes salariales efectivos para los trabajadores ­bilateral y multilateral­ puede usarse flexiblemente más altamente calificados (como los médicos) del para ellos. El apoyo para la creación de capacidad es sector público, para disminuir la emigración. importante, pero tiene que costearse adicionalmente a · Inversiones económicamente eficientes en capaci- los requerimientos esenciales. La asistencia técnica tam- dad médica, de enfermería y de entrenamiento de bién debe llevarse a cabo en formas nuevas, para eli- 110 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 A M P L I A C I Ó N D E L A P R E S T A C I Ó N D E S E R V I C I O S minar el patrón tan común de falta de coordinación y fondos para otros niveles de educación, especial- traslapo en los estudios, entrenamiento y asesores téc- mente para la secundaria. nicos que diferentes donantes proveen a un mismo país. · Apoyo a financiación incrementada para salud. Se Los ODM no se alcanzarán a menos que los socios necesitan recursos externos adicionales para pre- para el desarrollo reconsideren la forma en que ne- venir y tratar enfermedades infantiles y dolencias gocian. Entre las acciones prioritarias específicas se maternas, sostener tratamientos para VIH/SIDA y cuentan: avanzar en la lucha contra la malaria y la tubercu- losis. Los incrementados fondos de donantes tienen · Ajuste de la ayuda a las prioridades de la ELP. To- que ser a más largo plazo y más predecibles, ali- da ayuda debe respaldar prioridades identificadas nearse con las prioridades del país y estar cada vez en la estrategia de reducción de la pobreza y en los más disponibles a través de apoyo presupuestario. planes sectoriales avalados ­nada debe quedar por · Coordinación de iniciativas globales de salud con fuera del plan. En los países que cumplan los están- políticas y prioridades nacionales. La comunidad dares de manejo del gasto público, toda la ayuda médica global necesita urgentemente examinar to- debe fluir a través de los sistemas nacionales de pre- das las opciones para asegurar que programas glo- supuesto y compras. bales organizados en torno a prioridades de salud · Limitación del número de países receptores. Una específicas, no minen la coherencia de las estrate- doble estrategia de reducir el número de países de gias de salud, la asignación equilibrada de recursos interés bilateral y canalizar los incrementos futuros ni el fortalecimiento de los sistemas de salud de los de la AOD fundamentalmente a través de conduc- países. Los escenarios deben preservar los manda- tos multilaterales y esfuerzos globales coordinados, tos a los que estos programas están sujetos actual- reduciría los costos de transacción y contribuiría a mente para la movilización de recursos, el trabajo progresar en los ODM. de despertar conciencia, el seguimiento de resulta- · Armonización de la asistencia. En el reciente Foro dos y la financiación de bienes públicos globales de París, los donantes se comprometieron con indi- con respecto a prioridades de enfermedades in- cadores específicos de armonización, donde el pro- dividuales. Pero estas funciones tienen que coordi- greso será controlado por el Comité de Asistencia narse mucho mejor a nivel global para conseguir para el Desarrollo de la OCDE. Pero la FTI EFA, que una mayor convergencia de políticas y estrategias, involucra tanto grupos coordinadores a nivel de y especialmente a nivel de país, con compras, de- país como reuniones globales regulares para con- sembolsos y reportes armonizados. trolar el progreso, y el Foro de Alto Nivel sobre Sa- Cada país debe tener un grupo de trabajo del lud y los grupos de coordinación a nivel de país, sector salud dirigido por él mismo que involucre a ofrecen canales listos para difundir los indicadores todos los socios para el desarrollo ­incluidos el y trabajar dentro de los respectivos sectores hacia coordinador nacional para el VIH/SIDA y un repre- una mejor armonización y alineación. sentante del sector educativo­, para coordinar pro- · Creación de un marco financiero estable para la gramas escolares de salud y prevención. Este grupo FTI. Para fortalecer la FTI, sus socios deben asumir debe acordar la estrategia sectorial general y el plan un compromiso público, susceptible de seguimien- de inversión a mediano plazo en salud, así como el to, de financiación sostenida para educación pri- resultado clave y los indicadores intermedios que se maria. El objetivo debe ser un incremento anual hayan de controlar anualmente. La estrategia más significativo partiendo de la base de cada socio en eficiente es crear un fondo común único para pro- 2005, que el secretariado de la iniciativa debe con- veer apoyo presupuestario ligado a la implementa- trolar. Esta clase de marco financiero predecible es ción del programa sectorial acordado. Dentro de esencial para indicarles a los países receptores dicho marco, los programas globales pueden perse- actuales y potenciales que la iniciativa tiene un res- guir los mismos objetivos, pero sin los altos costos paldo financiero sostenido. El compromiso anual de transacción que significan misiones de progra- de fondos de cada socio debe ayudar a llenar vacíos mación y exigencias de compras y reportes inde- de financiación acordados para los países certifica- pendientes. dos donde ellos tengan una presencia o interés bila- El Foro de Alto Nivel para la Salud, creado en teral; cualquier remanente debe asignarse al Fondo 2003, ofrece una plataforma para esta reconside- Catalizador de la FTI. Los donantes también deben ración mancomunada de la actual arquitectura mostrar que el incrementado apoyo para la edu- global en salud, y para el desarrollo de principios cación primaria no se está dando a expensas de los y estándares comunes de buena práctica para el I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 111 C A P Í T U L O 3 compromiso, a nivel de país, de asociaciones glo- avance hacia los ODM esté llegando a los grupos vul- bales para la salud. nerables. Debido a que los indicadores de resultados · Ayuda a los países para que absorban efectiva- mejoran con relativa lentitud, también son impor- mente más ayuda. El FMI debe continuar asumien- tantes los indicadores intermedios de progreso, sobre do una posición pública, de llevar la iniciativa, al todo, medidas de eficiencia del sistema como las desa- ayudar a los gobiernos a incrementar la absorción rrolladas por la FTI para educación. Un consorcio de de donaciones externas ligadas a los ODM. La po- donantes (Health Metrics Network) está desarrollan- lítica del FMI es que los topes por programa deben do un marco similar para salud. ser flexibles al acomodar ese gasto adicional cuan- El progreso requerirá también una mejor base de do esté disponible la financiación por donación. El evidencias para la política, construida sobre evalua- FMI debe ayudar a las autoridades nacionales a tra- ciones rigurosas de impacto de los programas clave. bajar con socios para el desarrollo y grupos de la Los programas deben desenvolverse de maneras que sociedad civil, para aclarar en qué forma se derivan permitan el uso de grupos de control. Los países de- las cuentas fiscales y salariales, y asegurar que los ben desarrollar capacidad local para llevar a cabo topes del programa de hecho estén acomodando evaluaciones de calidad y para usar los resultados. flexiblemente el gasto respaldado por donaciones. Pero el conocimiento acerca de cómo funcionan las Los informes del personal también deben discutir intervenciones en diferentes circunstancias nacionales explícitamente en qué forma los programas respal- es un bien público global y los costos de generarlo de- dados por el FMI abordan los problemas macro- ben ser ampliamente compartidos por la comunidad económicos clave que afectan el progreso hacia los internacional para el desarrollo. El Banco Mundial ODM. tiene un papel importante que jugar, a través de la ini- ciativa Evaluación de Impacto sobre el Desarrollo, en la organización de más evaluaciones ­más sistemáti- Conversión de recursos en prestación de cas­ de programas innovadores entre países, en el servicios y resultados apoyo a metaestudios en áreas clave, en asegurar am- El logro de los ODM está en manos de los países en de- plia difusión y uso de los resultados, y en apoyo a la sarrollo. La mayor ayuda, especialmente en forma de creación de capacidad a nivel de país. apoyo presupuestario flexible, seguramente no se ma- Por último, el fortalecimiento de la prestación de terializará a menos que los países demuestren un ma- servicios requiere acciones para mejorar las relaciones nejo sano del gasto público y resultados de ODM. Lo esenciales de responsabilidad: la sensibilidad de los go- primero exige que los sistemas de formulación del pre- biernos a las demandas ciudadanas a través de los pro- supuesto, y asignación y reporte presupuestarios cum- cesos políticos; la sensibilidad de los proveedores de plan estándares mínimos de integridad y eficiencia. En servicios a los clientes, y la efectividad de las agencias muchos de los países más necesitados de apoyo exter- gubernamentales para convertir los recursos en resul- no para costos recurrentes, estos sistemas son dema- tados. Estas debilidades son la mayor amenaza al pro- siado débiles para que los donantes puedan confiar en greso hacia los ODM. No existen panaceas. Pero los que los recursos pueden rastrearse y utilizarse bien. países están progresando en mejoramiento del gobier- Los donantes están dando alta prioridad a la creación no. Al manejo sectorial puede ayudársele mediante de capacidad en esta área, pero las limitaciones más normas claras de financiación, reclutamiento basado hondas para el progreso de los países son políticas. en competencias, concentración en resultados, aten- Lo segundo exige la capacidad de obtener datos ción a estándares de eficiencia económica y estrategias en tiempo real sobre el progreso en ODM. Los países para hacer uso efectivo del sector privado. Por encima necesitan poder rastrear la tasa de culminación de la de todo, los gobiernos pueden fortalecer el poder de primaria y utilizar encuestas de hogares regulares y se- voz de los clientes en el punto de entrega del servicio, guimiento permanente para generar datos sobre mor- mediante el poder de la información, la participación talidad infantil y materna, y enfermedades contagiosas directa en el seguimiento y manejo de los centros esco- de primer orden. Los datos tienen que desagregarse lares y de salud, y el uso de transferencias condiciona- por género, región e ingresos, para asegurar que el les de efectivo. 112 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 4 Cumplimiento de la promesa de desarrollo hecha por el comercio E liminar las barreras comerciales que discrimi- Se necesita un impulso ambicioso para realizar la nan a los países en desarrollo es, potencialmen- promesa de la Agenda de Desarrollo de Doha. La am- te, una herramienta poderosa para ayudar a al- bición tiene que concentrarse en transformar las polí- canzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La ticas de comercio agrícola de los países de la OCDE, liberalización comercial multilateral, recíproca, no dis- dedicando mayor atención a reducir los efectos de me- criminatoria, ofrece el mejor método de apoyar el de- didas no arancelarias que limitan el comercio y salva- sarrollo. Consecuentemente, es de suma importancia guardando y expandiendo el campo para que los países una rápida y ambiciosa conclusión de la Ronda de Do- en desarrollo compitan en los mercados de servicios. ha. Como se observó en Informe sobre Seguimiento Dado que las restricciones comerciales son mucho ma- Mundial 2004, la Ronda debe disparar una reducción yores en los países en desarrollo que en los desarrolla- fundamental de políticas que distorsionan el comercio. dos, también se requerirá una liberalización mucho Puntos de referencia ambiciosos pueden ayudar a guiar mayor de parte de aquéllos para realizar todo el poten- las negociaciones; por ejemplo, fijar como tope de los cial del comercio para el desarrollo. Ciertamente, cerca aranceles agrícolas de los países desarrollados el 10%, de la mitad de las ganancias potenciales de los países eliminar sus subsidios a las exportaciones agrícolas y en desarrollo derivadas de la reforma del comercio de sus aranceles a las manufacturas, independizar com- mercancías, provendrá de reformas acometidas por las pletamente de la producción las políticas domésticas economías en desarrollo. agrícolas y rurales y perseguir una liberalización signi- Una Ronda de Doha ambiciosa beneficiaría al ficativa del comercio y las inversiones en servicios, in- mundo como un todo y a los países en desarrollo como cluso mediante la migración temporal de proveedores grupo. Pero no sería una panacea ni estaría libre de de servicios. Igualmente importante es la necesidad de costos. El comercio es un motor clave del crecimiento, que los países en desarrollo establezcan objetivos am- pero necesita complementarse con muchas otras políti- biciosos para reducir más el nivel promedio y la dis- cas. En muchos países en desarrollo las políticas y el persión del proteccionismo y expandir sustancialmente clima de inversión "tras la frontera" son restricciones sus compromisos en el marco de la Organización que bloquean la capacidad de cristalizar los beneficios Mundial del Comercio. Para que ayuden a lograr los de oportunidades comerciales mayores. Todos los paí- ODM, tales acciones deben implementarse completa- ses incurrirán en costos de ajuste generados por refor- mente para 2015, lo que significa haber progresado mas profundas, y algunos países en desarrollo enfren- considerablemente antes de 2010. tarán el desmonte de las preferencias arancelarias I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 113 C A P Í T U L O 4 actuales. Tales cambios deben considerarse dentro del han tenido un valor limitado para muchos países afri- contexto general de las estrategias de desarrollo y de canos y efectos negativos en el funcionamiento del sis- reducción de la pobreza, con especial atención a los tema comercial global. Entre las medidas alternativas intereses de los hogares pobres. El argumento común se cuentan reducciones agudas de los aranceles y otras para la liberalización comercial es que las ganancias barreras de las naciones más favorecidas (NMF) por totales exceden a las pérdidas totales ­especialmente parte de los países de altos y de medianos ingresos so- con el paso del tiempo­ y los ganadores pueden com- bre bienes y servicios de interés exportador para los pensar a los perdedores a la vez que de todos modos países de bajos ingresos; asistencia financiera y accio- incrementan su bienestar. Pero en la práctica esta com- nes para minimizar la incidencia de medidas no aran- pensación no ocurre. Una Ronda de Doha ambiciosa celarias sobre las exportaciones de países de bajos in- generaría ganancias sustanciales, proveyendo una base gresos. para transferir recursos adicionales a los países de La ayuda para el comercio ­asistencia para ensan- bajos ingresos para elevar su capacidad comercial. Da- char la capacidad comercial y reducir los costos de do que la falta de competitividad debida a costos ope- transacción­ puede tener altos retornos en términos de rativos altos y débiles climas de inversión es el factor incrementar el crecimiento, reducir la pobreza y facili- primario que limita el potencial comercial de muchos tar la realización de ambiciosas reformas comerciales países pobres, se necesitan urgentemente acciones para globales. La cuota de ayuda para el comercio se incre- bajar esos costos, especialmente en África. La Agenda mentó del 3,6% del total de los compromisos de ayuda incluye apoyar la logística y la facilitación comercial, en 2002 al 4,2% en 2003.1Es mucho lo que un esfuer- fortalecer la infraestructura de transporte y reformar zo concertado por expandir esa asistencia puede hacer más las políticas que crean parcialidades antiexporta- por mejorar la capacidad de los países en desarrollo de ciones, incluidos los aranceles a las importaciones. beneficiarse de reformas tanto globales como naciona- Un resultado ambicioso de Doha ­compromisos les. Numerosos estudios de integración comercial aco- significativos de liberalización por parte de los países metidos por los PMD dentro del Marco Integrado para tanto en desarrollo como desarrollados­, complemen- la Asistencia Técnica Relacionada con el Comercio, lo tado por un compromiso confiable de convertir parte mismo que un análisis similar hecho en otros países en de las ganancias resultantes en mayor ayuda a los paí- desarrollo, han identificado áreas en las que esa ayuda ses pobres para elevar su capacidad comercial, sería puede usarse efectivamente. El Marco Integrado, em- una señal fuerte de que existe voluntad política de im- presa en colaboración entre seis agencias multilatera- pulsar el comercio para ayudar a alcanzar los ODM. les, donantes bilaterales y gobiernos de PMD, ofrece un Esto ayudaría a los países que tienen la capacidad de mecanismo para identificar prioridades y asignar asis- exportar pero que actualmente están limitados (como tencia adicional a inversiones y reformas de política los exportadores agrícolas de medianos ingresos), así relacionadas con el comercio. Hasta la fecha, los recur- como a los países que tienen mucho menos capacidad sos destinados a apoyar la implementación del marco y que es improbable que se beneficien verdaderamente se han limitado a asistencia técnica a pequeña escala. del intercambio recíproco estándar de los compromi- La financiación para prioridades comerciales se con- sos de acceso al mercado en la OMC. sidera en el contexto del proceso de asignación de Una política reciente de los países de la OCDE ha recursos y de priorización relacionado con las estrate- enfatizado las preferencias arancelarias para países pe- gias de desarrollo del país ­estrategias de lucha contra queños de bajos ingresos, especialmente para los me- la pobreza (ELP) o estrategias de desarrollo nacionales nos desarrollados (PMD) y los subsaharianos. Si bien equivalentes­, en el que la asistencia de los donantes se las acciones para que las preferencias arancelarias sean complementa con préstamos y otras formas de apoyo más efectivas a corto plazo pueden ser beneficiosas de las instituciones financieras internacionales. Aun- ­por ejemplo la adopción de normas de origen comu- que esto debe continuar siendo así, el Marco Integrado nes, liberales­, deben tomarse en consideración nor- podría usarse más ampliamente tanto para ensanchar mas alternativas de asistencia comercial que generen la capacidad comercial de los países pobres como para mayores beneficios para los receptores y que distorsio- ayudar a enfrentar los costos de ajuste de una Ronda nen menos el comercio. Las preferencias arancelarias de Doha ambiciosa. 1 OMC y OCDE, 2004. 114 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O La cooperación regional es otro instrumento po- de los países en desarrollo crecieron más rápido que tencialmente poderoso para impulsar el comercio para los de los países desarrollados (cuadro 4.1) y su parti- el desarrollo, siempre que no se aparte de la búsqueda cipación en el mercado global se elevó de 21% en de una Ronda de Doha ambiciosa y concentre la aten- 1980 a 37% en 2003 (cuadro 4.2). Este incremento ción política en las limitaciones comerciales domésti- refleja la creciente apertura de los países en desarrollo cas (o intrarregionales) relacionadas con la política. En al comercio y la competitividad de sus exportaciones África subsahariana existe gran potencial regional en los mercados globales. Las razones de apertura (la para el crecimiento, la capacidad de absorción y la ex- suma de las exportaciones y las importaciones como pansión de las economías de escala necesarias para proporción del PIB) se han incrementado en casi todas bajar los costos de infraestructura y facilitar el comer- las regiones en desarrollo y oscilan entre un mínimo cio. Para realizar cabalmente la promesa de desarrollo del 25% en Asia meridional y el 64% en Europa y de los acuerdos de integración regional norte-sur y sur- Asia central. sur, los países en desarrollo miembros de acuerdos co- Los ingresos de divisas de los países más pobres merciales deben implementar una liberalización signi- dependen de los productos agrícolas de consumo y de ficativa sobre una base no discriminatoria, además de manufacturas intensivas en mano de obra. Aunque el garantizar el acceso preferencial a los países socios. crecimiento anual promedio de sus exportaciones se ha Una proporción significativa de los recaudos guberna- incrementado desde mediados de la década de los mentales de muchos países subsaharianos sigue depen- noventa, la participación de África subsahariana en el diendo de los derechos de importación, de manera que comercio mundial sigue estando muy por debajo de la las preocupaciones por ingresos y la capacidad de po- que prevaleció en los años setenta (ver cuadro 4.2). ner en funcionamiento fuentes alternativas de ingresos Entre las razones de ello están el que la región depen- son factores que tienen que tenerse en cuenta al deter- da tan fuertemente de la agricultura, limitadas oportu- minar la velocidad de la liberalización. nidades de comercio causadas por políticas suma- mente distorsionadoras de los países de la OCDE, y Desempeño comercial de los países de tendencias globales de precios decrecientes para ciertos bajos ingresos y menos desarrollados productos de consumo (como el café) debido a la cre- ciente oferta. Las dos últimas décadas presenciaron una explosión Problemas del lado de la oferta en el mercado, del comercio mundial. Los exportadores no petroleros también ayudan a explicar el desempeño inferior al CUADRO 4.1 El comercio ha crecido rápidamente en los últimos años, especialmente en los países en desarrollo (tasa de crecimiento anual promedio, porcentaje) Grupo de países 1991-95 1996-2000 2001-03 Exportaciones Mundo 8,7 4,8 5,8 Países en desarrollo 12,2 7,7 7,4 Países menos desarrollados 3,8 10,1 8,4 Países africanos menos desarrollados 0,1 7,3 10,2 Países de bajos ingresos 8,7 9,6 8,1 Países africanos de bajos ingresos 2,8 12,6 4,2 Importaciones Mundo 8,1 5,2 6,0 Países en desarrollo 13,3 5,3 8,1 Países menos desarrollados 5,8 3,3 12,0 Países africanos menos desarrollados 3,1 1,9 13,3 Países de bajos ingresos 9,2 4,4 12,8 Países africanos de bajos ingresos 5,2 0,9 16,1 Fuente: Dirección de Estadística Comercial del FMI. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 115 C A P Í T U L O 4 CUADRO 4.2 Los países en desarrollo tienen una creciente participación de las exportaciones no petroleras (porcentaje del total) Grupo de países 1975 1980 1990 1995 2000 2003 Países desarrollados 80,3 78,9 76,5 70,6 65,1 62,6 Países en desarrollo 19,7 21,1 23,5 29,4 34,9 37,4 Países menos desarrollados 0,8 0,6 0,6 0,4 0,5 0,6 Países africanos menos desarrollados 0,6 0,4 0,4 0,2 0,3 0,3 Países de bajos ingresos 3,1 1,7 2,0 1,9 2,3 2,5 Países africanos de bajos ingresos 2,1 0,8 1,0 0,7 0,9 0,9 Fuente: Dirección de Estadística Comercial del FMI. promedio de muchos países de bajos ingresos en co- últimamente se han elevado para los países de bajos mercio e inversión extranjera directa. Conflictos civiles ingresos y los PMD, superando el ritmo de crecimiento han minado el comportamiento económico en una de las importaciones mundiales y de las de los países cantidad de países africanos, en tanto que en otros en desarrollo en el período 2001-03. malas políticas macroeconómicas a menudo han lleva- Las exportaciones de los países más pobres con- do a desventajas de precios como resultado de mone- tinúan concentradas en bienes de consumo primarios. das sobrevaluadas.2 Más aún, problemas de gobierno, En 2001 el índice de concentración de las exporta- corrupción y debilidades institucionales han empeora- ciones de África subsahariana fue 0,47, similar al de do el clima de inversión local e inhibido a los empre- Medio Oriente y norte de África, región ésta que de- sarios locales para aprovechar oportunidades de mer- pende fuertemente de las exportaciones de petróleo.4 cado. Esos mismos factores también han inducido Esto es casi el doble de la cifra para Asia oriental y me- inestabilidad en los precios de los bienes de consumo y ridional, y un 50% más alto que en América Latina. han tenido efectos adversos en la demanda de exporta- Los productos agrícolas corresponden como mínimo a ciones de ese tipo de bienes. un cuarto de las exportaciones de África subsahariana Desde mediados de los años noventa, las exporta- y América Latina. En consecuencia, los países de am- ciones de los países de bajos ingresos y de los PMD han bas regiones están sujetos a una mayor volatilidad de crecido más rápido que el promedio mundial y que el los precios de los bienes de consumo (términos de tran- de los países en desarrollo (ver cuadro 4.1). Esto refle- sacción). La baja en los precios de los bienes no com- ja fundamentalmente un incremento de los precios de bustibles de consumo y el alza en los precios de la los bienes de consumo y más recientemente la baja del energía, desde 1995 han contribuido a un descenso de dólar estadounidense, al igual que un incremento de las participaciones de productos alimenticios y mate- las exportaciones de manufacturas (textiles). Estos he- rias primas, y a un incremento de la participación de chos contribuyeron a una recuperación menor de las los combustibles en las exportaciones de los PMD (grá- participaciones de estos países en el mercado mundial, fico 4.1). La expansión de las exportaciones africanas aunque las mismas sigan siendo inferiores a las de la de ropa es un hecho notable de los últimos años. Aun- década de los setenta (ver cuadro 4.2). Las participa- que todavía no se dispone de datos confiables sobre la ciones de los países africanos de bajos ingresos y de los composición de las exportaciones en 2003, el agudo PMD como grupo en las exportaciones globales, exce- incremento de los precios de los combustibles en 2003- den a sus participaciones en el PIB mundial.3 Las tasas 04 probablemente incrementará más su participación promedio de crecimiento de las importaciones también en las exportaciones de los PMD. 2 Banco Mundial, 2001. 3 En 2003, las participaciones en el PIB global de todos los PMD, los PMD africanos, todos los países de bajos ingresos y los paí- ses africanos de bajos ingresos, fueron 0,5; 0,3; 3,4 y 0,6%, respectivamente. 4 La medida de concentración reportada aquí es el índice Herfindahl-Hirschmann (la suma de participaciones al cuadrado). 116 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O Desarrollos recientes en política comercial La proliferación de acuerdos recíprocos de comer- cio preferencial continuó en 2004, cuando la actividad Los desarrollos en política comercial global en 2004 se expandió a todas las regiones y países. Desde 1990, ofrecen un cuadro mixto. A raíz de un resultado de- el número de acuerdos de comercio preferencial vi- cepcionante en la Conferencia Ministerial de la OMC gentes y notificados a la OMC se ha elevado de 50 a en Cancún, México, en septiembre de 2003, hubo cerca de 230,5 y se están negociando otros 60. Pero hay mucho desánimo con respecto a las perspectivas del una creciente preocupación de que los acuerdos de esa sistema comercial multilateral. Pero las negociaciones naturaleza creen desviación comercial y costos admi- de la OMC en 2004 reanudaron la marcha con un pa- nistrativos sustanciales, debido a complicadas normas quete de acuerdos alcanzados en agosto. La OMC con- de origen. Aunque muchos de los países más activos en vino un marco para las negociaciones de productos este frente son fuertes defensores de la Ronda de Doha agrícolas e industriales, una serie de recomendaciones y consideran los acuerdos una forma de "liberalización sobre servicios y modalidades para la negociación de competitiva" que robustece los esfuerzos de liberaliza- mejores procedimientos aduaneros. Otros desarrollos ción basados en la OMC, el comercio preferencial pue- positivos incluyeron propuestas para reformar los re- de crear intereses opuestos a la extensión multilateral gímenes de la Unión Europea para el azúcar y el ba- de la apertura de acceso al mercado y desviar escasos nano, y, al cabo de unos 40 años, la finalización del recursos de negociación. Es más, si bien los acuerdos régimen de comercio controlado para textiles y ropa. pueden ayudar a los países en desarrollo reforzando GRÁFICO 4.1 Exportaciones de PMD: menos alimentos y materias primas, más energía y ropa Combustible Ropa Alimentos Materias primas Otros prod. semimanufacturados Textiles Otros 0 5 10 15 20 25 30 35 Participación en el total de exportaciones, porcentaje 2002 1995 Fuente: OMC, 2004. 5 Banco Mundial, 2004a. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 117 C A P Í T U L O 4 reformas internas y reduciendo costos comerciales, ta- bierno. El nuevo esquema entró en vigencia en abril de les beneficios no requieren acceso preferencial a los 2005 y asegura mejor cubrimiento de productos, nor- mercados. Como se explicará en este capítulo, desde mas de origen más flexibles, y mayor certidumbre y una perspectiva de desarrollo, un desafío importante predecibilidad en la concesión de preferencias. En Es- es minimizar la discriminación y concentrar la aten- tados Unidos, la aprobación de la ley sobre aceleración ción en la cooperación, para reducir barreras comer- del crecimiento y oportunidades para África ­AGOA ciales de regulación. III­ extendió la vigencia general para las preferencias El reciente acceso de diez nuevos miembros a la de AGOA hasta 2015. También extendió hasta 2007 Unión Europea consolidó la extensa red de acuerdos la provisión de textiles manufacturados por terceros comerciales intraeuropeos y expandió el mercado in- países ­provisión que es importante debido a que po- terno de la Unión. La UE también está buscando acuer- cos países beneficiarios de AGOA tienen la capacidad dos de asociación con el Mercado Común del Cono adecuada para manufacturar textiles. La legislación Sur (MERCOSUR) y con países mediterráneos, y está provee respiro temporal a los sectores textil y de ropa negociando acuerdos recíprocos de asociación eco- en varios países subsaharianos (entre ellos Lesotho, nómica con subconjuntos regionales de países africa- Madagascar y Suazilandia), en tanto que se intensifi- nos, caribeños y del Pacífico. can las presiones competitivas a raíz de la eliminación En el curso del año pasado Estados Unidos tam- de todas las restricciones cuantitativas a las exporta- bién concluyeron acuerdos de comercio preferencial, ciones en enero de 2005. entre ellos con Australia, Bahréin, Centroamérica, Re- pública Dominicana y Marruecos. Varios otros se están Medidas arancelarias y no arancelarias, negociando. En América Latina, MERCOSUR suscribió y proteccionismo contingente un acuerdo con los países andinos y está negociando con India, México y Sudáfrica (además de la Unión En los últimos años ha habido una reducción de las ba- Europea). México ha entrado en un acuerdo comercial rreras arancelarias en todo el mundo, lo que refleja re- con Japón y está negociando uno con Singapur. Si- formas autónomas, acuerdos regionales e ingreso a la milarmente, entre siete países se está negociando un OMC (de Camboya, China, Egipto, India, Irán, Pakis- área de libre comercio en Asia meridional, en tanto que tán, Túnez y Zimbabue, entre otros). Globalmente, los en África se lanzó la unión aduanera de la Comunidad aranceles promedio cayeron un 2% entre 1997 y 2000 de África oriental. La Asociación de Naciones del su- y un 1% entre 2000 y 2003. Medida por los aranceles reste asiático (ASEAN) ha acordado negociar acuerdos de las NMF, Asia meridional es la región más restricti- preferenciales con China, India y Japón, entre otros. va, seguida de África subsahariana (cuadro 4.3). Japón, República de Corea, Singapur, Sudáfrica y Tai- En contraste, no ha habido ninguna reducción de landia también han estado negociando acuerdos bi- medidas no arancelarias que afectan el comercio, co- laterales.6 La creciente actividad regional en Asia mo son las exigencias para la concesión de licencias o oriental es particularmente notable dado el histórico las investigaciones antidumping. (Las exigencias para aislamiento de estos países del comercio preferencial y conceder licencias suelen estar asociadas con requeri- su dependencia del sistema de comercio multilateral. mientos reguladores relacionados con salud y seguri- Un creciente número de países en desarrollo están bus- dad que, en principio, son válidos tanto para las im- cando hacerse miembros de acuerdos regionales. portaciones como para los productos domésticos; ver También hubo desarrollos a favor de preferencias más adelante). Las medidas no arancelarias se aplican no recíprocas. La Comisión Europea introdujo un nue- a gran parte del comercio, y los índices más altos co- vo esquema de Sistema Generalizado de Preferencias, rresponden a países en desarrollo (cuadro 4.4). Pero el cual ofrece acceso libre de impuestos al mercado de como se explicará, al convertirlas en equivalentes ad la Unión Europea para el 80% de los renglones aran- valorem, las medidas no arancelarias son más impor- celarios gravables, a los países que adhieran a un buen tantes en los países ricos. número de convenciones internacionales sobre dere- El uso de instrumentos de proteccionismo contin- chos humanos, fuerza laboral, medio ambiente y go- gente ­medidas antidumping y de salvaguardia­ con- 6 Banco Mundial, 2004a ofrece una explicación completa de la proliferación de acuerdos comerciales regionales que se está dando. 118 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O CUADRO 4.3 Los aranceles aplicados más altos de las naciones más favorecidas se dan en Asia meridional y África subsahariana (simple promedio, porcentaje) Finales de los 2004 Región/grupo según ingresos años ochenta (preliminar) Asia oriental y el Pacífico 18,8 9,6 Europa y Asia central 10,2 7,3 América Latina y el Caribe 22,4 10,4 Medio Oriente y norte de África 17,3 12,4 Asia meridional 68,9 17,7 África subsahariana 25,1 15,3 Países de altos ingresos en OCDE 7,0 4,1 Países de altos ingresos fuera de OCDE 9,0 6,6 Países en desarrollo 25,4 11,7 Países menos desarrollados 28,4 15,1 Países de bajos ingresos 31,7 12,9 Países de medianos ingresos 21,8 10,5 Fuentes: base de datos UNCTAD TRAINS; World Development Indicators del Banco Mundial; base de datos Trade Policy Information, del FMI, y Trade Policy Reviews, de la OMC. Nota: la clasificación de regiones y grupos de ingresos se basa en Banco Mundial, 2004b. CUADRO 4.4 Las medidas no arancelarias siguen siendo altas en varias regiones, 2002 (porcentaje) Tasa de frecuencia Tasa de cubrimiento Región/grupo según ingresos (participación de renglones arancelarios) (participación de importaciones) Asia oriental y el Pacífico 44,0 32,8 Europa y Asia central 14,6 23,9 América Latina y el Caribe 26,9 44,4 Medio Oriente y norte de África 49,5 51,6 Asia meridional 12,1 28,6 África subsahariana 24,4 28,8 Países de altos ingresos en OCDE 22,0 24,1 Países de altos ingresos fuera de OCDE 45,1 46,9 Países en desarrollo 27,2 34,3 Países menos desarrollados 20,0 36,7 Países de bajos ingresos 25,5 36,4 Países de medianos ingresos 28,3 34,0 Fuentes: base de datos UNCTAD TRAINS; Trade Policy Reviews, de la OMC; base de datos EU Product Standards, e Instituto de Estudios Políticos del Groupe d'Economie Mondiale. Nota: la clasificación de regiones y grupos de ingresos se basa en Banco Mundial, 2004b. Las medidas no arancelarias incluyen controles de precios, restricciones a la cantidad, monopolios comerciales estatales y regulaciones para productos técnicos según la clasificación contenida en la base de datos UNCTAD TRAINS. tra importaciones de miembros de la OMC ha crecido como iniciador máximo, y Argentina y Sudáfrica tie- sostenidamente; así, desde 1995 se han abierto más de nen una incidencia aún más alta de uso de antidump- 2.400 investigaciones antidumping (cuadro 4.5). Este ing en relación con el valor de sus importaciones (cua- instrumento lo están utilizando cada vez más los paí- dro 4.6). ses en desarrollo contra otros países en desarrollo. De Otra medida no arancelaria importante que afecta hecho, estos países han superado por mucho a los las exportaciones y las importaciones son los estánda- desarrollados en el número de casos abiertos: entre res de producto relacionados con la salud y la seguri- 2002 y junio de 2004 los países desarrollados inicia- dad. En contraste con los esfuerzos antidumping, que ron 191 casos, contra 441 iniciados por los países en por definición están dirigidos a proteger las industrias desarrollo. India ha sobrepasado a Estados Unidos domésticas que compiten con importaciones, suelen I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 119 C A P Í T U L O 4 CUADRO 4.5 Los países en desarrollo inician más investigaciones antidumping, 1995-2003 Región objetivo Región iniciadora Países desarrollados Países en desarrollo Economías en transición Total Países desarrollados 226 574 (129) 132 932 Países en desarrollo 453 827 (225) 173 1.453 Economías en transición 4 7 (2) 20 31 Total 683 1.408 (356) 325 2.416 Participación del total (porcentaje) Países desarrollados 24,2 61,6 (13,8) 14,2 100,0 Países en desarrollo 31,2 56,9 (15,5) 11,9 100,0 Economías en transición 12,9 22,6 (6,5) 64,5 100,0 Total/promedio 28,3 58,3 (14,7) 13,5 100,0 Fuente: datos del Comité Antidumping de la OMC. Nota: Los números entre paréntesis son acciones contra China. Los países desarrollados son Australia, Canadá, 15 de la UE, Islandia, Japón, Nueva Zelanda, Noruega, Suiza y Estados Unidos. Las economías en transición son Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Croacia, República Checa, Estonia, Ex. Rep. Yug. de Macedonia, Georgia, Hungría, Kazajstán, Kirguistán, Letonia, Lituania, Moldavia, Polonia, Rumania, Federación Rusa, República Eslovaca, Eslovenia, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania, Uzbekistán y Yugoslavia. CUADRO 4.6 Unos pocos países en desarrollo grandes han lanzado la mayor cantidad de investigaciones antidumping, 1995-2003 Índice de iniciaciones Participación del total por US$ de importaciones País/región iniciador Número de casos (porcentaje) (Estados Unidos = 100) India 379 15,7 2.416 Estados Unidos 329 13,6 100 Unión Europea (15) 274 11,3 101 Argentina 180 7,5 2.577 Sudáfrica 166 6,9 2.634 Australia 163 6,7 719 Canadá 122 5,0 170 Brasil 109 4,5 590 México 73 3,0 155 China 72 3,0 109 Fuentes: datos del Comité Antidumping de la OMC; Dirección de Estadística Comercial del FMI. aplicarse regulaciones de salud y seguridad (estándares ciones y de la facilidad de cumplir una norma específi- obligatorios para los productos) a los productos do- ca (documentar el cumplimiento de la norma). mésticos y a los extranjeros (importados) por igual, de tal manera que, en principio, no están (o no deben Textiles y ropa, banano y azúcar estar) dirigidas a proteger las industrias domésticas. Ciertamente las normas de la OMC prohíben el uso Un cambio fundamental de política comercial en 2004 proteccionista de regulaciones para productos técni- fue la eliminación de cuotas bilaterales en las exporta- cos. Como se explicará, tales normas afectan el comer- ciones de textiles y ropa al final del año, como lo cio incrementando los costos de entrada al mercado, lo exigía el Acuerdo de la Ronda de Uruguay sobre tex- que incide en que los costos asociados difieran entre tiles y ropa. Debido a que las cuotas eran bilaterales y países, dependiendo de la composición de sus exporta- no se basaban en consideraciones competitivas, es pro- 120 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O bable que su eliminación conduzca a una reducción de ge abandonar su sistema de control de importaciones las exportaciones y a oscilaciones de la balanza de basado en cuotas por un sistema únicamente arance- pagos para varios países. Se espera que China e India lario, para enero de 2006. Dentro de la propuesta, la ganen con esta liberalización, ya que son consideradas Unión impondría un arancel de 230 euros por tonela- como los productores más competitivos. Pero los efec- da a las importaciones de banano para países no afri- tos reales dependerán de las decisiones que tomen los canos, ni caribeños ni del Pacífico, el cual arguye que vendedores minoristas y los compradores sobre los es equivalente al nivel actualmente establecido de pro- mercados a los cuales acudir, así como del grado en tección. Esta posición ha desalentado a los productores que se invoquen medidas de salvaguardia y se manten- de varios países latinoamericanos, a quienes preocupa gan las cuotas estadounidenses en el marco de las que un arancel tan alto los inhabilite para competir en condiciones de la membresía de China en la OMC. En el mercado de la Unión Europea, lo mismo que a los enero de 2005 China impuso que se mantuviera vigen- productores de los países africanos, caribeños y del Pa- te un impuesto bajo ­de 2 a 4%­, de NMF, para sus cífico, quienes temen que el arancel propuesto no sea exportaciones de textiles y ropa hasta finales de 2007.7 suficientemente alto para mantener su participación Aunque esto atenuará el cambio esperado de acudir a actual en el mercado. los productores chinos, de todas maneras la elimina- ción de las cuotas forzará a ajustes significativos en Restricción e incidencia de las países menos eficientes (recuadro 4.1). políticas comerciales En julio de 2004 la Unión Europea anunció que reducirá sustancialmente su producción y exportacio- Como lo señaló el Informe sobre Seguimiento Mundial nes de azúcar durante un período de cuatro años.8 El 2004, las medidas de política comercial revisadas ante- recorte en la producción irá acompañado de una re- riormente no pueden compararse fácilmente entre ducción aproximada de un tercio en los precios do- países. Esta comparación solamente es posible basán- mésticos de soporte, implementada en un lapso de tres dose en un índice que mide la restricción comercial años. Las cuotas de importación de países africanos, total implícita en la política comercial. La medida uti- caribeños y pacíficos, y de India, se mantendrán a los lizada es el Índice de Restricción Comercial General niveles actuales. Los pagos agrícolas de soporte se in- (OTRI), el cual representa la tarifa uniforme equiva- dependizarán de la producción y se vincularán a es- lente de los diferentes instrumentos de política obser- tándares de seguridad ambiental y alimentaria. Esta vados, para un país que podría generar el nivel de reforma, a la vez que beneficiará a los consumidores comercio prevaleciente. Cuando el foco de atención es de la Unión Europea y a los países en desarrollo que la medición de los efectos comerciales de las políticas sean proveedores competitivos, reducirá los beneficios sobre una economía importadora, el índice de restric- de la producción de azúcar para varios países africa- ción comercial puede definirse como la tarifa uniforme nos, caribeños y del Pacífico en la medida en que de- equivalente que mantendría constantes las importa- crece el valor de sus cuotas. La Unión Europea ha he- ciones. Cuando el objetivo es la perspectiva exporta- cho provisiones para asistencia de ajuste para esos dora de un país (acceso al mercado), el índice es la países. tarifa uniforme equivalente derivada del conjunto de En octubre de 2004 la Unión Europea anunció una políticas mantenido por cada país (o por todos los propuesta para cambiar su régimen de importación de importadores) sobre el volumen total de exportacio- banano. En el marco de un acuerdo respaldado por la nes de ese país. El OTRI se calcula como la suma OMC con Ecuador y Estados Unidos, a la UE se le exi- ponderada de las tarifas nominales y el equivalente ad 7 Estos son impuestos declaradamente específicos, no ad valorem, y por ende suponen un incentivo para mejorar la calidad (pro- ducir bienes de mayor valor). Estos impuestos pueden parecer bajos, pero por ser válidos para todos los exportadores (no sólo para los que exportan a los mercados restringidos), son significativos. 8 En un caso planteado por Australia, Brasil y Tailandia contra el régimen de la UE para el azúcar, un panel de resolución de dispu- tas de la OMC concluyó que varios aspectos de la política azucarera de la UE violaban normas de la OMC, entre ellas normas relativas a los subsidios a las exportaciones. Países africanos, caribeños y del Pacífico se opusieron al caso, basados en que las reformas en el régimen de la UE afectarían los acuerdos existentes de acceso preferencial. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 121 C A P Í T U L O 4 Recuadro 4.1 Los diversos efectos del Acuerdo sobre textiles y ropa El Acuerdo sobre textiles y ropa, suscrito como parte de la Ronda de Uruguay, fue diseñado para eliminar progre- sivamente las cuotas que limitaban las oportunidades de los países en desarrollo para exportar esa clase de pro- ductos. Las cuotas habrían de abolirse gradualmente y las tasas de crecimiento de los volúmenes de exportación sujetas a cuotas habrían de incrementarse sostenidamente a lo largo de un período de diez años que terminaría el 1 de enero de 2005. A los países importadores se les permitió decidir qué productos liberar de cuotas en tres etapas señaladas en el acuerdo: 1995, 1998 y 2002. Éstos eligieron productos en que los países en desarrollo no tenían ventaja comparativa ­o ni siquiera cuotas nominales. La aceleración en el crecimiento de las cuotas tuvo éxito en hacer que éstas dejaran de bloquear a algunos exportadores, pero para ciertos exportadores dinámicos ­particu- larmente China­ las tasas de crecimiento, de alrededor del 3% al año, eran mucho menores que su capacidad de oferta. Como resultado, las cuotas se volvieron más restrictivas. La abolición de las cuotas bajará los precios al consumidor en los mercados que tenían importaciones restringi- das de textiles y ropa. En los mercados irrestrictos es de esperarse que los precios suban, al no existir el incentivo que tenían los exportadores eficientes para desviar hacia estos mercados los productos a los que los mercados esta- dounidense y de la Unión Europea les cerraban las puertas. Además, proveedores menos competitivos ­entre ellos países pequeños, de bajos ingresos, que se convirtieron en exportadores de textiles y ropa en parte debido a que las cuotas dieron alas a los exportadores dinámicos­ pueden tener que enfrentar precios más bajos para sus productos. El impacto sobre los exportadores individuales dependerá del destino de sus exportaciones. Una forma de identi- ficar los países que podrían perder debido a este cambio, es examinar qué porcentaje de sus exportaciones corres- ponde a textiles y ropa para mercados restringidos. Los 18 países más vulnerables son aquellos cuyas exportaciones de textiles y ropa a Canadá, la Unión Europea y Estados Unidos excedieron al 35% de sus exportaciones totales en 2003 (ver gráfico). La mayoría son economías pequeñas. François y Spinanger (2004) estiman que para China las cuotas tuvieron el mismo efecto que un impuesto de alrededor del 25% sobre las exportaciones de ropa a la Unión Europea y Estados Unidos. Casi todos los demás exportadores enfrentaron barreras mucho menores. El efecto adverso sobre los precios recibidos por los exporta- dores vulnerables sería muy inferior al 25%, en parte porque los textiles y la ropa son productos diferenciados (las Exportaciones de textiles y ropa a Canadá, la UE y Estados Unidos, como participación del total Porcentaje 100 80 60 40 20 0 itía ay H bo desha oaca s r n ra ak a la a al doa sav M ualek de. da ezn ana gu Ch Tú Nep olign ma Lesotho amC gl dun lvaS iciorua M istákaP ldia ara M To icni tea anB Ho anLirS opP. m El m Nic Mo Gu De. Do. Rep Rep os,aL Fuente: Manole, 2004. 122 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O Recuadro 4.1 Los diversos efectos del Acuerdo sobre textiles y ropa (continuación) exportaciones de distintos países son muy diferentes; ver Martin, Manole y Van der Mensbrugghe, 2004) y en parte porque es de esperar que en los mercados irrestrictos los precios suban a raíz de la abolición de las cuotas. Existe la posibilidad de que continúen las cuotas contra China, debido a las provisiones de salvaguardia inclui- das cuando China accedió a la OMC en 2001 (Bhattasali, Li y Martin, 2004). Pero éstas son válidas únicamente contra China: si se las invocara, permitirían que otros exportadores eficientes llenaran el vacío. Un sistema de salva- guardia ­o un impuesto equivalente sobre las exportaciones de China­ crearía costos globales de alrededor de US$13.000 millones, en tanto que transferiría unos US$3.000 millones a exportadores competidores (Manole, 2004). Casi todo este beneficio iría a países que no dependen fuertemente de las exportaciones de textiles y ropa a mercados restringidos. Los primeros indicios son que las exportaciones de muchos países pequeños que dependen de textiles y ropa se están sosteniendo mejor que lo que en general se había temido. Esto refleja, en parte, reformas para elevar la pro- ductividad en estos países y, en parte, la renuencia de China a expandir su producción de textiles y ropa en vez de productos más sofisticados. Adicionalmente, como lo observa Nordas (2004), los resultados de modelos estándar no incorporan cabalmente los rasgos especiales de la cadena de abastecimiento ­en particular, las ventajas de la proximidad para los países geográficamente favorecidos en un ambiente de mercadeo de pedidos inmediatos. En todo caso, esta evaluación inicial no debe conducir a complacencia. Los países dependientes de exportaciones de textiles y ropa, y sus socios para el desarrollo, necesitan prestar atención a la forma en que estos países pueden ele- var su productividad y mejorar sus políticas comerciales y sus climas de inversión para estimular una diversificación que los aleje de la dependencia de un único sector. valorem de las medidas no arancelarias al nivel del acuerdos comerciales regionales. Como resultado, las renglón arancelario.9 presiones proteccionistas, de ser exitosas, necesaria- La contribución de las medidas no arancelarias al mente se reflejarán en otros instrumentos, un ejemplo nivel general de restricción comercial se incrementa importante de los cuales es el antidumping. Casi todos con el PIB per cápita (gráfico 4.2). Una razón es que en los países en desarrollo tienen, dentro de la OMC, los países ricos los aranceles promedio tienden a ser obligaciones arancelarias (compromisos) que están más bajos y están limitados en la OMC y a través de muy por encima de sus tarifas aplicadas, y pueden no 9 El OTRI pertenece a la familia de índices de restricción comercial desarrollada por James Anderson (Boston College) y Peter Neary (University College, Dublín) para el Banco Mundial a principios de la década de los noventa. En Anderson y Neary, 1994, 1996, se desarrolló originalmente una medida basada en bienestar; en Anderson y Neary, 2003, se definió por primera vez una medida basada en volumen de importaciones. El OTRI es una medida teóricamente bien fundamentada del proteccionismo. No adolece de las conocidas desventajas de los promedios arancelarios simples o ponderados por importaciones, y permite estimar los efectos de medidas tanto arancelarias como no arancelarias. El método empleado por la medida es de cuatro pasos. Primero se estiman las elasticidades de la demanda de importaciones por país y por producto al nivel de seis dígitos del Sistema Armonizado (SA) de clasificación de bienes de consumo (unas 4.200 categorías de productos). En segundo lugar se hace una estimación, también al nivel de seis dígitos del SA, del impacto que tienen sobre las importaciones las barreras no arancelarias básicas (cuotas, concesión no automática de licencias, precios mínimos y políticas similares), las medidas de naturaleza regu- ladora (particularmente regulaciones técnicas por producto específico, y medidas sanitarias y fitosanitarias), y el apoyo domés- tico concedido a la agricultura. En tercer lugar, utilizando estas estimaciones de elasticidad de la demanda e impacto, se calcu- la el equivalente ad valorem a nivel de producto de las medidas no arancelarias y los subsidios agrícolas por cada país de la muestra. Finalmente se agregan los aranceles y los equivalentes ad valorem de las políticas no arancelarias a nivel de producto, para producir una medida general de restricción comercial. El índice se calcula bilateralmente para cada país y sus socios. Los cálculos de OTRI utilizan las medidas más recientes de aranceles preferenciales aplicados ­tanto recíprocos como no recíprocos­ así como los equivalentes ad valorem de aranceles específicos. En ambos casos la fuente de estos datos es el Centro de Estudios Prospectivos y de Informaciones Internacionales (CEPII, Francia). Se asume que las preferencias arancelarias son cabalmente uti- lizadas por los países elegibles y que cualesquiera rentas asociadas son para los países exportadores. No obstante, en la prácti- ca una parte significativa de esas rentas suele ser para los países que ofrecen el acceso preferencial. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 123 C A P Í T U L O 4 GRÁFICO 4.2 Las medidas no arancelarias son más importantes en los países ricos, 2002 EAV de MNA/protección total 1,2 1 HKG PHL NZL 0,8 MYS EUN SENCIV TZA LVA USA DZA KAZ LBN 0,6 SDN LTU AUS JPN SLV NGA VNMNIC UKR LAO GTM RUS EST BRAURY MAR JOR COL MEX CAN IDN BLRPRY HUN SVN ISL PNG BOL CHL 0,4 TUR VEN MDA SAU EGY NORCHE PER OMNARG CHN ECU TUN BRN MUS POL MWIMOZMLI BFA IND ROM 0,2 GHAPAK BTN ZAFCZE BGD ZMB MDG ZWEHND THA TTO RWA CAFKGZ CMR CRI BHR KEN ETH TCD ALB LKA GNQ GAB 0 UGA 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Log PIB per cápita Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga, 2005b. Nota: EAV = equivalente ad valorem. MNA = medidas no arancelarias. tener ninguna limitación arancelaria, lo que les permi- impone a sus importaciones y la que el resto del mun- te el uso de aranceles toda vez que lo deseen. do impone a sus exportaciones. En cuanto a los países en desarrollo sobre los que hay datos disponibles, el OTRI está positivamente co- Restricción comercial, ingresos y pobreza rrelacionado con el recuento de pobreza: mientras más Los OTRI están negativamente relacionados con el PIB altas sean las restricciones comerciales de un país, más per cápita: a mayor PIB per cápita, menor será la res- pobre tiende a ser (gráfico 4.4). Una restricción comer- tricción comercial de un país medida por su OTRI (grá- cial más alta a las exportaciones también se correla- fico 4.3). De la misma manera, mientras más alto sea ciona positivamente con el recuento de pobreza; es el PIB per cápita de un país, menores serán las barreras decir que mientras más alto sea el OTRI que enfrentan comerciales que el resto del mundo imponga a sus ex- las exportaciones de un país, mayor será en número de portaciones. Hay, pues, una asociación negativa entre hogares pobres que ese país tenga.10 Esto significa que el PIB per cápita y la restricción comercial que un país las reducciones al proteccionismo en casa y en el exte- 10 La solidez estadística de estas relaciones no es fuerte, especialmente por las restricciones comerciales que los propios países imponen a las importaciones. Eliminar apenas un pequeño número de países (fuera de línea) tiene como resultado ya sea la desaparición de la relación o bien su conversión en una asociación negativa, es decir que el mayor proteccionismo está asocia- do con menor pobreza. La relación entre OTRI para las exportaciones y pobreza es más fuerte (tanto el coeficiente como su sig- nificación estadística). 124 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O GRÁFICO 4.3 La restricción comercial en casa y en el exterior decrece a medida que los países se enriquecen e(log. de PIB per cápita | X) e(log de PIB per cápita | X) 4 4 JPN 3 CHEAUS EUN NZL 3 CHE EUN ISL CANNOR USA JPN NORUSA AUS BRN ISL BRN NZL CAN SVN 2 SVNURY ARG 2 BHR ARGURY CHL BRA MUSBRA SAU MYSOMNBHR MEX GAB 1 EST CRI LTU CZE TTOHUNPOL TUN ZAF HUNCHLMUS LVA TURSLV 1 LBN OMNPRY POLTTO GTM ZAFTUR MAREGY THAPER ECU COL VENDZALBNCOL RUSTHAPER VENMYS TUN CZE JOR PRY CRI 0 0 GNQ PHL KAZ BLR ROMLVA GTMECU CIV MDAIDN HNDNIC LKAPNG SAUKAZ BOL ROM RUS BLR JORMEX ALB GABPAKPHL CIVDZA MAREGY UKR EST SEN ZWELAO BTN UKR CHN BOL LTU SEN CMR IDNALB ZWE SDN VNM IND PNGINDBTN BGD LKA LAOPAK VNM ­1 NGA KGZ GNQ BGD ­1 GHA HND MDG ZMBKENCMRCHN UGA MOZGHA MWICAF BFATCD TZA SDN CAFZMB TZAMDA NIC NPL MLI KEN RWAUGANPL TCD BFA KGZ ­2 RWAMLI ­2 MOZ MWI ETH ETH MDG ­3 NGA ­3 ­4 ­4 ­2 ­1.5 ­1 ­0.5 0 0.5 1 1.5 ­2 ­1.5 ­1 ­0.5 0 0.5 1 e(log de OTRI en casa | X) e(log de OTRI en el exterior | X) Línea de regresión mostrada: coeficiente = ­0,71; error estándar = 0,23; Línea de regresión mostrada: coeficiente = ­1,16; estadístico t = ­3,05. error estándar = 0,32; estadístico t = ­3,52. Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga, 2005c. Nota: puntos de correlación parcial obtenidos mediante regresión de: log de PIB per cápita sobre constante, log de OTRI en casa y log de OTRI en el exterior. GRÁFICO 4.4 La restricción comercial en casa y en el exterior aumenta con el recuento de pobreza e(log de recuento de pobreza | X) e(log de recuento de pobreza | X) 2 MLI 2 MDG ZMB MLI ZMB KGZ TCD BOLGTM MOZ MWI UGAETHPERKEN COL 1 MDG KGZ MOZ NIC BLR BOLPER CMR COL TCDPHL UGA ETH 1 GHA BLR NPLPNGBFA BGD KAZ IDNALB PNGKAZMWIUKRLAO KENGHA BFA NPL GTM BGD PHL CMR ZWE NIC SLVZWE TZA IDNUKRALB INDTZA LKASLMDA LAOVPAK IND 0 LKA HUN PAK MAR MDACHL MEX 0 HUN DZA EGY MARCHL ZAF JOR DZAZAFJOR EST EGY EST MEX ­1 CHNRUSBRATUN ­1 RUS TUN BRA CHN ARG ­2 ARG ­2 CRI THA ROM CRI THA ROM ­3 TUR ­3 TUR LTU ­4 LTU ­4 ­2 ­1 0 1 2 ­0.5 0 0.5 e(log de OTRI en casa | X) e(log de OTRI en el exterior|X) Línea de regresión mostrada: coeficiente = 0,24; error estándar = 0,25; Línea de regresión mostrada: coeficiente = 0,91; error estándar = 0,52; estadístico t = 0,94. estadístico t = 1,74. Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga, 2005c. Nota: puntos de correlación parcial obtenidos mediante regresión de: log. de recuento de pobreza sobre constante, log. de OTRI en casa y log. de OTRI en el exterior. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 125 C A P Í T U L O 4 rior tienden a favorecer a los pobres. Aunque tales co- comercio tanto de importaciones como de exportacio- rrelaciones de la restricción comercial promedio con el nes. Es preciso tener en mente que no todas las medi- número de pobres de un país adolecen de parcialidad das no arancelarias tienen objetivos proteccionistas ex- por agregación y no obedecen a una relación causal, plícitos. Particularmente en el caso de estándares de estudios microeconométricos más detallados de refor- producto relacionados con la salud y la seguridad, ge- mas comerciales en países en desarrollo encuentran neralmente la intención no es (y no debe ser) proteger que la liberalización tiende a beneficiar a los pobres.11 a los productores domésticos. En diverso grado, todos los países mantienen esa clase de regulaciones. Las normas de la OMC sobre ese tipo de políticas exigen Incidencia de las políticas comerciales de la OCDE que las mismas estén justificadas por evidencias cientí- Los OTRI estimados de los países de altos ingresos de ficas y por un proceso de evaluación de riesgos, y que la OCDE promedian el 12% de todo el comercio y son se basen en normas internacionales, siempre que exis- mucho más altos para el comercio agrícola que para tan. Dichos estándares también deben aplicarse a los otras mercancías ­44% contra 6%­ (gráfico 4.5). Esta bienes domésticos, aunque la jurisprudencia de la disparidad refleja altos niveles de apoyo a la produc- OMC y numerosas disputas bilaterales a lo largo de ción agrícola: la estimación del apoyo a productores de muchos años, relativas a su cumplimiento forzoso, la OCDE se elevó del 31% en 2002 a 32% en 2003.12 ilustran que en la práctica estos estándares pueden uti- Un patrón sectorial similar es válido para los OTRI lizarse para escudar a los productores domésticos fren- para importaciones provenientes de países en desarro- te a la competencia de importaciones.14 No obstante, llo, si bien el nivel absoluto de restricción comercial es en los datos no es posible discernir las intenciones; los sustancialmente más bajo para el comercio con África OTRI sencillamente muestran que este tipo de políticas subsahariana, como resultado de programas bilatera- tiene un efecto de primer orden sobre el comercio, es- les de preferencia arancelaria (aunque de todos modos pecialmente en productos agrícolas.15 No existen pre- es alto en agricultura). sunciones relativas a la intención o a la base científica Las medidas no arancelarias corresponden a una de ninguna de las medidas no arancelarias integradas gran proporción de estos OTRI.13 Así, considerar los en el OTRI.16 efectos de tales medidas es importante para evaluar Debido a que el OTRI no incluye comercio ni po- con precisión el grado en que las políticas afectan el líticas de servicios, probablemente subestime la restric- 11 Sobre México, ver Nicita, 2004c, y sobre Argentina, Porto, 2003. Hertel y Winters (2005) ofrecen una revisión de las últimas evidencias. 12 Es decir que el 32% de los ingresos brutos de los agricultores fue generado por transferencias de los consumidores y contribu- yentes (OCDE, 2004). 13 En relación con el Informe sobre Seguimiento Mundial 2004, los OTRI reportados aquí son en promedio más altos, debido a la inclusión de información sobre estándares obligatorios para productos. Éstos no se incluyeron en el informe del año pasado debido a la ausencia de datos para los miembros de la UE en la base de datos UNCTAD TRAINS. Esos datos fueron recolectados en la preparación de este informe. En www.worldbank.org/trade ­click en Data & statistics­ se encuentra información detalla- da, incluidos OTRI por país que utilizan únicamente datos arancelarios, y medidas de restricción comercial basadas en bie- nestar. 14 Ver Sykes, 1995. 15 Que si la intención de estas medidas es el proteccionismo o si se basa en evidencias científicas serias, es una pregunta impor- tante pero que resulta difícil de abordar. ¿Hay en la prohibición europea de importar carne con hormonas, o en las restricciones sobre productos alimenticios genéticamente modificados, una dosis de proteccionismo? ¿Es proteccionista la prohibición esta- dounidense del jamón ibérico "pata negra" o de algunos tipos de quesos franceses añejos? ¿Son esas prohibiciones defendibles legal y científicamente en aras de la salud? Evidentemente, las respuestas a estas preguntas variarán dependiendo del lado del Atlántico donde se planteen, influenciadas por las percepciones de riesgo y las actitudes de quienes las den, por las exigencias reguladoras, etc. El OTRI mide simplemente el impacto que estas políticas tienen sobre las cantidades importadas y los precios. 16 No es posible distinguir nítidamente en la información entre medidas discriminatorias y medidas reguladoras. Incluso las denominadas barreras no arancelarias básicas identificadas en la base de datos de UNCTAD ­como las licencias no automáti- cas­ pueden usarse como medida para forzar al cumplimiento de exigencias reguladoras. 126 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O GRÁFICO 4.5 La protección agrícola en los países de la OCDE es alta y en su mayor parte corresponde a barreras de frontera Porcentaje 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 OTRI OTRI OTRI OTRI OTRI OTRI agricultura manufacturas agricultura manufacturas agricultura manufacturas países de países de África África bajos ingresos bajos ingresos subsahariana subsahariana Arancel Medidas no arancelarias Subsidios agrícolas Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga, 2005c. CUADRO 4.7 La restricción comercial de la OCDE es máxima para los países de bajos ingresos, 2002 (porcentaje) OTRI para OTRI OTRI Participación de países de OTRI los países para países para Participación de bajos ingresos en el total de Grupo de ingresos para todos de bajos menos África exportaciones de países importaciones provenientes país importador los países ingresos desarrollados subsahariana de bajos ingresos de países en desarrollo Países de altos ingresos OCDE 12 14 12 11 68 11 Canadá 6 7 6 5 1 8 Unión Europea 13 15 13 14 27 11 Japón 14 24 21 18 10 13 Estados Unidos 8 6 5 4 23 0 Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga, 2005a. Nota: OTRI = índice de restricción comercial general. ción comercial real de los países. El comercio en servi- mercancías. Tampoco existe una base de datos global cios ha venido creciendo rápidamente durante las dos comprensiva sobre políticas comerciales relacionadas últimas décadas y ahora corresponde aproximadamen- con servicios. te al 40% del comercio mundial, si se incluyen las ven- Las políticas comerciales de los países de altos in- tas de afiliados extranjeros.17 Pero las agencias de es- gresos de la OCDE suponen mayores restricciones a las tadística no compilan el tipo de información detallada importaciones provenientes de países de bajos ingresos sobre comercio bilateral en servicios que existe para que a las de otras fuentes (cuadro 4.7). En parte esto 17 Esto comprende el comercio según lo define el Acuerdo General sobre Comercio en Servicios (GATS) de la OMC. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 127 C A P Í T U L O 4 simplemente refleja la estructura sectorial del protec- lateral reducirá el valor de las preferencias arancela- cionismo ­casi todo el comercio intra-OCDE es en ma- rias existentes. nufacturas que enfrentan barreras bajas. Las barreras Otra característica sorprendente de las estimacio- más altas son para las importaciones agrícolas prove- nes de OTRI de la OCDE es que los subsidios agrícolas nientes de países de medianos ingresos, los cuales no se sólo juegan un pequeño papel en la determinación de benefician de las preferencias otorgadas a países más la magnitud de los OTRI para la mayoría de los países pobres (cuadro 4.8). En todo caso, incluso después de que los emplean (ver gráfico 4.5). Esto se debe a que, tener en cuenta el hecho de que los países en desarro- desde la perspectiva de acceso al mercado, los sub- llo se benefician de preferencias arancelarias en el mar- sidios suelen ser redundantes, porque barreras aduane- co del Sistema Generalizado de Preferencias y que Áfri- ras como los aranceles y las cuotas arancelarias son los ca subsahariana y los PMD son altamente preferidos ­a instrumentos que determinan los impactos (mundiales) menudo libres de impuestos y de cuotas­, el acceso a de precios. Si se redujeran significativamente las barre- muchos mercados de la OCDE como resultado de pro- ras aduaneras, los subsidios agrícolas se convertirían gramas como la iniciativa Todo Excepto Armamento, en los determinantes de mayor importancia de la res- de la UE, y la ley estadounidense sobre crecimiento y tricción comercial, lo que quiere decir que no son oportunidades para África, los OTRI para los países de inocuos. Pero lo que esto implica es que las políticas (y bajos ingresos promedian el 14% (gráfico 4.6). negociaciones) deben concentrarse en eliminar el pro- Una razón para esto es que la incidencia de medi- teccionismo aduanero. Reducir los subsidios agrícolas das no arancelarias en numerosos países de la OCDE sin reducir el proteccionismo aduanero no tendrá mu- tiende a ser desproporcionadamente alta para produc- cho efecto.19 tos que exportan los países en desarrollo, especial- Aunque el acceso al mercado domina en términos mente productos agrícolas. De manera que los OTRI de afectar los precios mundiales y distorsionar los mer- más altos contra los países de bajos ingresos reflejan cados domésticos, para algunos países en desarrollo primordialmente la composición de productos de las los subsidios son muy importantes.20 El algodón es un importaciones ­los países en desarrollo exportan los ejemplo en el que las barreras comerciales globales son bienes más afectados por las medidas no arancelarias­ bajas, pero en varios países de la OCDE los subsidios y el hecho de que no todos los países de bajos ingre- son grandes y tienen efectos perjudiciales bien docu- sos se benefician igualmente de los regímenes de acce- mentados sobre los productores de África occidental y so preferencial que ofrecen los miembros de la OCDE otros países en desarrollo. El algodón representa alre- involucrados.18 Una implicación de esto es que las dedor del 30% de las exportaciones de los cuatro paí- medidas no arancelarias sí importan, en la medida en ses de África occidental que propusieron en la OMC que tienden a reducir el valor efectivo del acceso pre- una iniciativa sobre el algodón, y una proporción sig- ferencial otorgado mediante exenciones arancelarias. nificativa de los ingresos de millones de familias Hasta tanto la incidencia de medidas no arancelarias agricultoras pobres de la región.21 Recientemente, los sea superior en los países en desarrollo, hay justifi- subsidios estadounidenses al algodón han oscilado cación para dirigir a estos países asistencia adicional entre US$1.500 millones y casi US$4.000 millones al para ayudarles a enfrentar las exigencias reguladoras año, dependiendo de las condiciones del mercado.22 subyacentes. Mientras más se incremente la necesidad Eliminar los programas algodoneros estadounidenses de ésta, más ambicioso será el resultado de la Ronda manteniendo al mismo tiempo en vigencia otros pro- de Doha, puesto que la profunda liberalización multi- gramas agrícolas, reduciría la producción de Estados 18 Estos regímenes preferenciales generalmente apuntan a los PMD, que son un subconjunto del grupo general de bajos ingresos. Nótese también que en África muchos países no son PMD. 19 Como se discute más adelante, esta conclusión acerca del impacto relativo de los subsidios sobre los precios globales es respal- dada por el análisis tanto parcial como general de equilibrio. Ver Hoekman, Ng y Olarreaga, 2004; Anderson, Martin y van der Mensbrugghe, 2005; y Hertel y Keeney, 2005. 20 Argentina es un ejemplo de país sensiblemente afectado por los subsidios agrícolas de la OCDE, los cuales corresponden a cerca de la mitad del OTRI que ella enfrenta en el mercado de la UE. 21 Minot y Daniels, 2002. 22 Baffes, 2004. 128 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O CUADRO 4.8 A nivel global, la restricción comercial es máxima para agricultura, 2002 (índice de restricción comercial general, porcentaje) Región/grupo de ingresos exportador Región OCDE altos Medianos Bajos Menos África grupo de ingresos importador ingresos Quad ingresos ingresos desarrollados subsahariana Mundo Comercio total Países de altos ingresos OCDE 9 8 19 23 21 23 14 Quad 8 8 19 23 21 23 14 De medianos ingresos 9 9 22 25 22 25 15 De bajos ingresos 14 14 25 26 22 26 20 Menos desarrollados 12 12 24 25 22 26 18 África subsahariana 11 11 23 24 21 24 17 Mundo 12 12 20 22 21 23 18 Agricultura Países de altos ingresos OCDE 36 35 45 36 28 34 39 Quad 31 30 46 37 29 34 37 De medianos ingresos 49 49 42 36 28 33 43 De bajos ingresos 43 43 40 34 27 31 39 Menos desarrollados 38 38 39 32 26 30 37 África subsahariana 34 35 38 33 26 30 35 Mundo 44 43 36 30 26 32 35 Manufacturas Países de altos ingresos OCDE 5 5 15 21 19 21 10 Quad 6 6 15 21 20 21 11 De medianos ingresos 4 4 19 23 21 24 11 De bajos ingresos 4 4 20 22 21 24 13 Menos desarrollados 3 3 20 22 21 24 12 África subsahariana 2 2 16 19 18 21 9 Mundo 6 6 17 20 20 22 12 Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga, 2005a. Nota: el Quad son Canadá, la Unión Europea, Japón y Estados Unidos. GRÁFICO 4.6 La restricción comercial de la OCDE sigue siendo alta para los países en desarrollo Porcentaje 30 25 20 15 10 5 0 Países de altos QUAD Canadá Unión Europea Japón Estados Unidos ingresos, de la OCDE OTRI en términos de países de bajos ingresos OTRI en términos de África subsahariana Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga, 2005c. Nota: los países del Quad son Canadá, la Unión Europea, Japón y Estados Unidos. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 129 C A P Í T U L O 4 CUADRO 4.9 Los países en desarrollo imponen altas restricciones al comercio entre ellos, 2002 (índice de restricción comercial general, porcentaje) Región OTRI para todos OTRI para países OTRI para países OTRI para África grupo de ingresos importador los países de bajos ingresos menos desarrollados subsahariana Asia oriental y el Pacífico 21 26 26 26 Europa y Asia central 12 16 15 16 América Latina y el Caribe 18 21 20 20 Medio Oriente y norte de África 31 48 47 40 Asia meridional 23 29 27 28 África subsahariana 23 26 26 24 Países en desarrollo 20 25 25 23 Países menos desarrollados 21 22 22 21 Países de bajos ingresos 22 26 25 24 Países de medianos ingresos 20 25 24 23 Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga, 2005a. Unidos entre el 25 y el 30%, aminoraría también sus ingresos. Por el contrario, los países en desarrollo tie- exportaciones alrededor del 40%, y elevaría los pre- nen OTRI manufactureros mucho más altos, siendo cios mundiales alrededor del 10%. Las pérdidas anua- África subsahariana la región donde se observan los les para los PMD productores de algodón, resultantes promedios más altos. En general, esto refleja bien sea de las políticas de apoyo de Estados Unidos y la UE un deseo de proteger las industrias locales, o bien un están en el rango de US$120 a 240 millones.23 deseo de alcanzar objetivos fiscales; los aranceles repre- sentan una participación sustancial de los ingresos gu- bernamentales en muchos países subsaharianos. Incidencia de las políticas comerciales En términos de incidencia de los OTRI, para los de los países en desarrollo países en desarrollo se observa un patrón similar al de Los países en desarrollo tienen en promedio OTRI más los países de la OCDE: los OTRI son más altos para las elevados que los países de altos ingresos de la OCDE. importaciones provenientes de otros países en desa- Entre las regiones, la de Medio Oriente y norte de rrollo (aunque los PMD enfrentan OTRI promedio lige- África tiene los OTRI más altos, seguida de África sub- ramente más bajos que los demás países de bajos ingre- sahariana, Asia meridional y Asia oriental (cuadro sos; ver cuadro 4.8). Así, además de enfrentar barreras 4.9). Los países de Europa oriental y Asia central, mu- altas en los países de la OCDE, los países en desarrollo chos de los cuales accedieron a la Unión Europea en imponen también barreras altas al comercio entre ellos, 2004, tienen los OTRI más bajos. El OTRI promedio de y la incidencia de estas restricciones comerciales entre todos los países en desarrollo es 20%; y, lo mismo que países en desarrollo es mayor para países más pobres, sucede con los países de altos ingresos de la OCDE, la como la incidencia de restricciones comerciales de la protección a las manufacturas tiende a ser menor que OCDE también es mayor para países más pobres. las restricciones aplicadas al comercio agrícola, aunque Estas estimaciones muestran que las políticas co- las diferencias son más pequeñas que en los países de merciales proteccionistas de los países de altos ingre- la OCDE (ver cuadro 4.8). En promedio, el mundo sos de la OCDE no son el único problema externo que tiene en agricultura un OTRI que es el triple del que mina la capacidad de los países en desarrollo para uti- tiene en manufacturas ­35% contra 12%­, siendo los lizar el comercio para el desarrollo y la reducción de países de altos y de medianos ingresos más restrictivos la pobreza. Ciertamente los países de medianos ingre- que los de bajos ingresos. Los PMD tienen los OTRI sos mantienen niveles mucho más altos de protección. agrícolas más bajos de todos los grupos de países según Reducir ese proteccionismo favorecería sus propios 23 Sumner, 2005. 130 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O intereses, así como los de países más pobres, los cuales que los países se comprometen a no exceder. Los deno- suelen enfrentar en los mercados globales barreras más minados impedimentos suelen ser mucho más altos altas que los países ricos; en otras palabras, la estruc- que los niveles aplicados de protección, especialmente tura de las políticas comerciales de los países de media- en los países en desarrollo. Entonces, si los recortes a nos ingresos desfavorece a los pobres. Consecuente- los aranceles obligatorios o a las tasas de subsidios no mente, la reforma de las políticas comerciales en los son muy grandes, o la brecha entre tasas obligatorias y países en desarrollo debe ser parte central de la agen- aplicadas es grande, las reformas requeridas del acuer- da de reforma comercial. Esta conclusión se obtiene do de Doha pueden ser mínimas. De manera que mu- también de la investigación resumida más adelante, cho depende del grado en que los cambios en los im- que evalúa las ganancias posibles de la Ronda de Doha pedimentos se traduzcan en reducciones reales de los ­que son potencialmente grandes, si tan sólo la Ronda niveles de protección aplicados. También mucho de- cubre una liberalización significativamente mayor del pende de la magnitud de las excepciones y exenciones comercio por parte de los países en desarrollo. para instrumentos o productos específicos. Una profunda reforma comercial podría generar El desafío de la Ronda de Doha grandes ganancias globales. Liberar todo el comercio de mercancías y abolir todos los subsidios a la agricul- La OMC es el instrumento multilateral primario a tura que distorsionen el comercio impulsaría el bienes- través del cual los países pueden reducir el proteccio- tar global entre US$80.000 y 280.000 millones al año nismo comercial resumido antes. En agosto de 2004, el para 2015, dependiendo de si se tienen en cuenta el Consejo General de la OMC llegó a varios acuerdos crecimiento demográfico de la oferta de mano de obra, para guiar las negociaciones futuras en el marco de la la acumulación de capital mediante ahorros y el pro- Ronda de Doha. Los acuerdos fueron un paso bien greso tecnológico que aumenta la fuerza laboral.24 acogido luego de un retroceso en Cancún, pero dejan Estas estimaciones ignoran posibles ganancias en pro- interrogantes clave sin responder y extienden el plazo ductividad dinámica, explotación de economías de es- de la Ronda. Esos acuerdos incluyen un marco para las cala, efectos de una mayor competencia sobre los negociaciones sobre productos agrícolas e industriales, márgenes de utilidad y el nivel X de ineficiencia en recomendaciones sobre servicios y modalidades para producción, y la liberalización del comercio en servi- negociar procedimientos mejorados (facilitación del cios ­incluso a través de la mayor movilidad interna- comercio; cuadro 4.10). cional temporal de proveedores de servicios­. Por otra parte, asumen que los países beneficiarios usan cabal- mente las preferencias y que toda renta resultante es Por qué es importante la ambición: impactos para los exportadores. Tener en cuenta estos factores probables de diferentes resultados de la incrementa muchísimo las ganancias acumuladas Ronda de Doha potenciales y afecta la distribución de los efectos netos La medida en que los compromisos de reforma asumi- entre países.25 dos en el marco de la Ronda de Doha tengan repercu- Investigaciones actualizadas sugieren que los paí- siones económicas depende de si afectan las políticas ses en desarrollo obtendrían alrededor de un tercio de aplicadas. Los negociadores de la OMC no se concen- la ganancia global derivada de liberar todo el comer- tran en los aranceles y subsidios aplicados, sino en los cio de mercancías, ganancia muy por encima de su niveles de aranceles a las importaciones, de subsidios a participación de un quinto del PIB global. Análisis la exportación y de apoyo doméstico a la agricultura, recientes utilizan modelos de equilibrio global general 24 Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe, 2005; Hertel y Keeney, 2005. 25 Por ejemplo, Walmsley y Winters (2003) concluyen que permitir el ingreso de proveedores de servicios (personas naturales) equivalente a 3% de la fuerza laboral, generaría ganancias (estáticas) globales de más de US$300.000 millones. Las estimaciones de las ganancias globales derivadas de la profunda liberalización, que incluye efectos de productividad inducidos y liberalización en servicios, exceden a un billón de dólares (Anderson, 2004a; Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe, 2005) y pueden ir hasta 2,1 billones (Brown, Deardorff y Stern, 2003). El grado en que esas ganancias puedan cristalizarse depende de que se acometan acciones complementarias para mejorar el clima de inversión y el clima empresarial, de tal manera que permitan asig- nar los factores de producción a sus usos más productivos, a los mercados liquidar, etc. Esta agenda complementaria "tras la frontera" exigirá inversión y es un área en la que la asistencia para el desarrollo puede jugar un papel importante, permitiendo a los países captar las ganancias dinámicas potenciales derivas del comercio. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 131 C A P Í T U L O 4 CUADRO 4.10 Elementos clave del acuerdo marco de la OMC, de agosto de 2004 Subsidios a la agricultura Todas las formas de subsidios a las exportaciones agrícolas han de eliminarse. El nivel obligatorio general de apoyo doméstico que distorsione el comercio ha de reducirse con el tiempo, empezando por un 20% de reducción en el primer año. Los miembros que tienen niveles más altos de apoyo han de comprometerse a hacer reducciones mayores, con topes para productos específicos en las formas de apoyo agrícola que más distorsionan el comercio. Acceso al mercado en agricultura Fórmula no lineal para asegurar mayores recortes en aranceles más altos. Una categoría de productos "sensibles" ha de estar sujeta a mayor flexibilidad. Posibilidad de negociar entre reducciones arancelarias más modestas y mayores cuotas arancelarias. Algodón A tratar "expedita y ambiciosamente" por un subcomité especial, dentro de las negociaciones agrícolas. Acceso al mercado ajeno a la agricultura Ninguna exclusión a priori. Reconocimiento de que debe darse crédito para liberalización autónoma. Fórmula no lineal para enfrentar picos arancelarios, aranceles altos y escalada arancelaria, a ser aplicada línea por línea. Servicios Ofertas revisadas que han de ser puestas en consideración en mayo de 2005, y países en desarrollo a los que ha de dárseles asistencia técnica para ayudarles a participar en las negociaciones. Facilitación comercial Negociaciones que han de ser parte de la Ronda de Doha, centradas en agilizar el movimiento, la liberación y la liquidación de bienes, con implementación a cargo de países en desarrollo ligados a la provisión de asistencia técnica. y las últimas bases de datos sobre proteccionismo y de que la agricultura y el procesamiento de alimentos preferencias comerciales sugieren que los países en de- representan menos del 10% del comercio mundial y sarrollo recibirían un 1,2% de ganancia estable sobre menos del 4% del PIB global. La agricultura es tan los niveles iniciales de bienestar (ingreso real), contra importante para el bienestar de los países en desarrollo sólo el 0,6% para los países desarrollados (asumiendo como lo es para el mundo como un todo: sus ganan- una ganancia global general de US$280.000 millones). cias derivadas de la liberalización agrícola global cons- La mayor ganancia para los países en desarrollo se tituyen casi dos tercios de sus ganancias potenciales debe en parte a sus tarifas relativamente altas ­que sig- totales, en contraste con un cuarto para la liberaliza- nifican que con la reforma de su proteccionismo cose- ción de textiles y ropa y de un octavo para la de otras charán ganancias sustanciales en eficiencia­ y en parte mercancías (ver cuadro 4.11). a que sus exportadores enfrentan en los países desarro- Controles más fuertes sobre los subsidios son llados aranceles agropecuarios y textiles mucho más importantes, pero el mayor acceso al mercado en agri- altos que los exportadores de otros países desarrolla- cultura es crucial. Los altos aranceles aplicados en dos, sin importar las preferencias arancelarias no recí- agricultura en comparación con productos no agríco- procas para muchos países en desarrollo.26 las, son la razón principal por la cual las políticas La agricultura es el sector más importante en la sobre alimentos y agricultura representan el 61% del cristalización de estas ganancias potenciales, lo que costo en bienestar que representan las distorsiones del refleja la asistencia extensiva que recibe en compara- comercio de mercancías. Sobre el agregado de produc- ción con otros sectores. Las políticas sobre alimentos y tos, los subsidios para la producción y las exportacio- agricultura son responsables de más de tres quintos de nes agropecuarias son apenas contribuyentes menores: la ganancia global que se pierde por distorsiones en el 4 y 1 puntos porcentuales respectivamente, en compa- comercio de mercancías (cuadro 4.11), pese al hecho ración con 56 puntos debidos a aranceles agrícolas.27 26 Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe, 2005. 27 Hoekman, Ng y Olarreaga, 2004; Hertel y Keeney, 2005, cuadro 2.7. 132 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O Los aranceles son más importantes en los países en de- ganancias derivadas de Doha. Clasificar en los países sarrollo que en los desarrollados, porque los subsidios desarrollados el 2% de los renglones arancelarios son mucho menos determinantes. Dado que las tasas agrícolas de seis dígitos del Sistema Armonizado como arancelarias prescritas son altas en agricultura, se nece- sensibles (y el 4% en los países en desarrollo, para sitan grandes recortes para hacer una diferencia. La reflejar las demandas de tratamiento preferencial) y tasa arancelaria acotada promedio en los países desa- someterlos a un recorte arancelario de sólo el 15%, rrollados es casi el doble de la tasa aplicada promedio; reduciría en tres cuartas partes las ganancias de bienes- en los países en desarrollo la diferencia es aún mayor. tar derivadas de la reforma agrícola global.29 Estos Para bajar en un tercio el arancel agrícola global pro- resultados ilustran la importancia del llamado que medio, las tasas prescritas tendrían que reducirse para hace el Informe sobre Seguimiento Mundial 2004 para los países en desarrollo en por lo menos el 45% y los que se establezcan objetivos ambiciosos con respecto a aranceles más altos hasta en el 75%.28 la disminución de los aranceles agrícolas, por ejemplo, Incluso grandes recortes de los aranceles acotados a no más del 10%. harían poco si se permiten exenciones para productos A la vez que la liberalización del acceso al merca- "sensibles". Si los miembros de la OMC limitan los do agrícola es, sobradísimamente, el tema de comer- recortes arancelarios para productos agropecuarios cio de mercancías más decisivo en la mesa de negocia- "sensibles" como arroz, azúcar, carne, leche, frutas y ciones, desde la perspectiva de un país en desarrollo, vegetales, podrían reducirse enormemente las posibles disciplinar los subsidios a la producción doméstica y CUADRO 4.11 La gran mayoría de los beneficios de bienestar económico derivados de la completa liberalización del comercio de mercancías provendría de la agricultura, 2015 (porcentaje) Beneficios en bienestar global Sector liberalizado Fuente de beneficios Agricultura y alimentos Textiles y ropa Otras manufacturas Todos los bienes Políticas de los países desarrollados 46 6 3 55 Políticas de los países en desarrollo 15 9 21 45 Total 61 15 24 100 Beneficios en bienestar de los países en desarrollo Sector liberalizado Fuente de beneficios Agricultura y alimentos Textiles y ropa Otras manufacturas Todos los bienes Políticas de los países desarrollados 28 16 6 50 Políticas de los países en desarrollo 35 9 6 50 Total 63 25 12 100 Fuente: Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe, 2005, cuadro 12.4. Notas: (1) estos datos son participaciones basadas en una ganancia global simulada de US$280.000 millones, que tiene en cuenta el crecimiento de la población exógena y de la oferta de fuerza laboral, la acumulación de capital debida al ahorro, y el progreso tecnológico ­que aumenta la capacidad laboral­ entre 2001 (año base) y 2015. Entre los países desarrollados se cuentan las economías en transición de Europa oriental y la antigua Unión Soviética. (2) La proporción de las ganancias en bienestar global debida a la liberalización por parte de los países de medianos ingresos es del 12% por liberalización del sector de agricultura y alimentos; 7% por la de textiles y ropa, y 13% por la de otras manufacturas. 28 Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe, 2005. 29 La pérdida potencial puede reducirse exigiendo que cualquier producto que tenga un arancel prescrito superior al 200% se baje a la tasa tope. Ver Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 133 C A P Í T U L O 4 eliminar los subsidios a las exportaciones también es nación de todos los aranceles aplicados), un recorte del importante. En parte, estas medidas son necesarias 50% en la restricción debida a medidas no arancela- para evitar la "reinstrumentación" de asistencia deri- rias, eliminación de los distorsionadores subsidios a la vada de tarifas a los subsidios domésticos. Es más, al- producción y las exportaciones agrícolas, y la misma gunos subsidios de la OCDE son muy importantes para mejora en facilitación del comercio. los países en desarrollo. Eliminar los subsidios al algo- Una Ronda de Doha poco ambiciosa no haría mu- dón elevaría el precio en los mercados internacionales cho por mejorar el bienestar de los países en desarro- y beneficiaría a los países en desarrollo. Investigacio- llo ni por ayudar a alcanzar los ODM. Las ganancias nes recientes sugieren que el incremento de los precios estáticas en bienestar global serían de alrededor de de exportación en comparación con las manufacturas US$59.000 millones. En contraste, una agenda de Do- en general, sería pequeño para África subsahariana. ha ambiciosa podría casi quintuplicar tales ganancias, Pero las exportaciones de algodón de esta región se in- a US$269.000 millones. Sin cambios en las medidas no crementarían un 75%. La participación de todos los arancelarias, una reforma arancelaria y de subsidios países en desarrollo en las exportaciones globales de completa generaría "solamente" US$111.000 millo- algodón se ensancharía al 85%, en vez del 56% pro- nes.33 África subsahariana vería incrementarse su bie- yectado para 2015.30 nestar en un estimado de US$2.800 millones en el es- El anterior análisis de posibles resultados de las ne- cenario ambicioso, contra sólo US$140 millones en el gociaciones considera instrumentos de política, como tipo de acuerdo que se obtendría en caso de seguir las aranceles, preferencias, subsidios y cuotas arancelarias tendencias actuales. El escenario poco ambicioso ele- en agricultura. Pero no considera los efectos de me- varía el PIB subsahariano en 0,1%, en tanto que el am- didas no arancelarias e ignora casi totalmente las im- bicioso podría impulsarlo en un 1,3%. En ambos esce- plicaciones de eliminar barreras al comercio y las narios, alrededor del 40% de las ganancias derivadas inversiones en servicios. Dado que las medidas no de la Ronda serían para los países en desarrollo, en arancelarias juegan un papel importante en la deter- tanto que el monto absoluto más grande iría a las na- minación de la restricción comercial general de los paí- ciones de medianos ingresos. Los países de bajos ingre- ses, reducir la incidencia de dichas políticas podría sos obtendrían el 14% de las ganancias de bienestar generar ganancias adicionales para los países en desa- del mundo en desarrollo. También en ambos escena- rrollo y para el mundo como un todo. Utilizando un rios, las más grandes ganancias de bienestar en rela- marco parcial de equilibrio que permite una desagre- ción con el PIB son para los países de bajos y de media- gación mucho mayor entre productos y países que la nos ingresos (gráfico 4.7). que es posible en modelos globales de equilibrio gene- Este análisis sugiere que los esfuerzos por reducir ral computables, un estudio reciente comparó los pro- la incidencia de medidas no arancelarias son importan- bables efectos de una Ronda de Doha no ambiciosa tes. Pero, como ya se observó, no todas estas medidas con los de una ambiciosa que aborda medidas no son discriminatorias. En el caso de las exigencias regu- arancelarias.31 A la Ronda poco ambiciosa se la define ladoras de los productos, que constituyen gran parte como causante de un recorte del 40% en los aranceles de las medidas no arancelarias en muchos países de prescritos, una reducción de los picos arancelarios a altos ingresos, es improbable que atenuar los efectos un máximo del 50%, una disminución del 40% de los del cumplimiento forzoso esté libre de costos. De ma- subsidios agrícolas domésticos, la eliminación de sub- nera que los 150.000 millones adicionales que podrían sidios a las exportaciones y un mejoramiento en facili- obtenerse reduciendo a la mitad el equivalente ad valo- tación del comercio que incremente el comercio mun- rem de las medidas no arancelarias, es una estimación dial en un 2% en promedio.32 En contraste, la Ronda optimista de las ganancias netas potenciales. Para de- ambiciosa daría como resultado libre comercio (elimi- terminar cómo atenuar los impactos de las medidas no 30 Sumner, 2005; Baffes, 2004. 31 Hoekman, Nicita y Olarreaga, 2005. 32 Basado en estimaciones reportadas en François, Van Meijl y Van Tongeren, 2005. 33 Esto es mayor que el resultado de 80.000 millones obtenido por Hertel y Keeney (2005) utilizando un modelo de equilibrio ge- neral computable (CGE) estático y la última base de datos GTAP (que también incluye preferencias), debido a la mayor desagre- gación de productos. 134 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O GRÁFICO 4.7 Una ronda poco ambiciosa frente a profundas reformas de la OMC Impacto en términos de incremento del PIB Porcentaje 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Países de Países de Países de bajos África subsahariana altos ingresos medianos ingresos ingresos (excluida África (excluida Sudáfrica) subsahariana) Poca ambición Doha ambiciosa Fuente: Hoekman, Nicita y Olarreaga, 2005. arancelarias al menor costo posible, se requiere tanto das para los ODM, sostener altas barreras al comercio análisis específico por país como esfuerzo concertado impone costos a cualquier economía. para mejorar la base de información global sobre po- Si los países en desarrollo como grupo no hubieran líticas no arancelarias aplicadas. Pero es probable que de participar en la liberalización del comercio en el mucho de la respuesta apropiada gire en torno a "ayu- marco de la Ronda de Doha, no solamente las ganan- da para el comercio" para mejorar calidad, control, cias globales caerían mucho ­en cerca de la mitad­, evaluación de conformidad, capacidad, etc. sino que además las ganancias potenciales para los Las perspectivas de realizar el potencial del comer- países en desarrollo se reducirían en el 50%.34 África cio para apoyar el desarrollo también están condicio- subsahariana y los PMD podrían incluso salir perdien- nadas a una mayor liberalización de parte de los paí- do de la Ronda de Doha si no persiguieran las refor- ses en desarrollo. Como lo revelan los OTRI, los países mas. La razón de ello es que las ganancias de eficiencia en desarrollo mantienen barreras comerciales contra que se derivan de la propia liberalización son necesa- los productos agrícolas mucho más altas que los países rias para que ayuden a contrarrestar las pérdidas en de la OCDE y también se imponen entre éstos altas ba- términos de comercio que pueden producirse debido a rreras comerciales. Combinado con el hecho de que alzas en los precios de los alimentos (en el caso de los muchos países en desarrollo (especialmente de media- importadores netos de alimentos), a eliminación de nos ingresos) han venido creciendo más rápidamente, preferencias arancelarias, o a pérdida de participación las posibilidades de mayores flujos comerciales son en el mercado, en favor de otros países en desarrollo máximas entre los países en desarrollo. Más aún, casi que sí persigan las reformas (o que ya lo hayan hecho). todos los beneficios de la reforma comercial se derivan de lo que los países hacen con ellos mismos; según se Servicios explica en el Informe sobre Seguimiento Mundial 2004 y en numerosos informes recientes, incluido el informe La anterior discusión ignora en gran medida la refor- sobre comercio del equipo de trabajo de Naciones Uni- ma doméstica y la liberalización de las políticas del 34 Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 135 C A P Í T U L O 4 sector servicios, un área en la que, de acuerdo con las mo se observa en el Informe sobre Seguimiento Mun- investigaciones, hay gran potencial para ganancias en dial 2004, también es el área que tiene el máximo po- términos tanto de eficiencia como de equidad. Países tencial para incrementar las exportaciones de países en como Brasil e India han visto expandirse rápidamente desarrollo (gráfico 4.9). las exportaciones de servicios sobre procesos em- A la fecha es poco lo que se ha progresado en ne- presariales como centros de consulta, desarrollo de gociaciones de servicios. Aunque se han puesto sobre software y servicios internos de oficina. Los exporta- la mesa numerosas solicitudes, los miembros de la dores africanos de servicios comerciales crecieron en OMC sólo han contemplado 47 ofertas en primera más del 20% en 2003, en línea con el crecimiento de ronda.36 La mayoría de éstas tienen un valor limitado las exportaciones de mercancías, y constituyen el 18% por cuanto no van más allá de políticas de statu quo. del total de exportaciones, la participación más alta de Los PMD son los que menos compromisos han asumi- todas las regiones en desarrollo.35 do en servicios en la OMC, en contraste con los países Los países en desarrollo han pedido compromisos que han ingresado recientemente, a los que se les ha específicos en cuanto a mejorar el acceso a los merca- pedido asumir muchos más compromisos que a la ma- dos de la OCDE para proveedores de servicios, espe- yoría de los miembros existentes (cuadro 4.12). Es cialmente mediante migración temporal (modalidad 4 mucho el campo que hay para que los países más en el Acuerdo General sobre Comercio en Servicios o avanzados aseguren políticas liberales de comercio e GATS). Esta es el área principal donde no se ha asumi- inversión en áreas que son importantes para los países do virtualmente ningún compromiso (gráfico 4.8). Co- en desarrollo ­especialmente en comercio transna- GRÁFICO 4.8 Compromisos de la OMC de acceso al mercado de servicios, por modalidad de la oferta Porcentaje de compromisos 100 80 60 40 20 0 PD Tran ED PMD PD Tran ED PMD PD Tran ED PMD PD Tran ED PMD Modalidad 1 Modalidad 2 Modalidad 3 Modalidad 4 Total Parcial Sin acotación Fuente: Marchetti, 2004: actualización del documento S/C/W/99 de la OMC. Nota: la anterior información corresponde a agosto de 2004 y se basa en una muestra de 37 sectores representativos. PD = Países desarrollados, Tran = Economías en transición, ED = Países en desarrollo, PMD = Países menos desarrollados. Total significa compromiso obligante respecto de acceso al mercado y tratamiento nacional; sin acotación significa que no se han asumido compromisos, y parcial significa que hay de por medio políticas específicas que limitan el acceso o que suponen discriminación. 35 OMC, 2004. 36 Éstas son en su mayoría confidenciales; sólo algunos países han levantado las restricciones. 136 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O CUADRO 4.12 Los países en desarrollo han asumido menos compromisos de acceso al mercado y tratamiento nacional para servicios en el marco de la OMC Número promedio de subsectores Rango (número mínimo/máximo de Grupo de países comprometidos por país subsectores comprometidos) Países en desarrollo 54 1-154 Países menos desarrollados 20 1-110 Economías en transicióna 106 58-154 Países desarrollados 108 87-117 Países a los que se ha accedido desde 1995 106 37-154 Fuente: Marchetti, 2004. Nota: datos a agosto de 2004. El número total de subsectores en los que se pueden asumir compromisos es 160. Estos compromisos pueden ser total o parcialmente obligantes; ver nota al gráfico 4.8. a. Incluye únicamente economías en transición de Europa y Asia central. cional (modalidad 1)­ y para que incrementen el Gráfico 4.9 Inversión extranjera directa y cuenta grado en que puede hacerse competencia en los mer- transnacional en divisas para la mayor cados de servicios mediante migración temporal de parte del comercio en servicios proveedores. Por su parte, es mucho lo que los países en desarrollo pueden hacer por usar la OMC como Valor del comercio mundial en servicios, por modalidad instrumento para comprometerse con una mayor Modalidad 4 liberalización de sus servicios. Si bien consideraciones (movimiento de personas naturales) de "equilibrio" crean incentivos para no hacerlo 1% Modalidad 1 mientras no se tenga mayor claridad acerca de lo que (oferta probablemente sea factible en otras áreas (como la transnacional) agricultura), los servicios son un campo en el que 35% puede ofrecerse un intercambio que tienda a benefi- ciar al país que asume el compromiso. Aquí, mucho de la agenda gira en torno a asumir compromisos dirigidos a atraer mayor inversión extranjera directa (IED) en servicios (modalidad 3 del GATS). Estimular tal inversión en la producción tanto de bienes como Modalidad 3 Modalidad 2 de servicios es una forma directa de mejorar el clima (presencia comercial) (consumo en el exterior) de inversión. 50% 14% Es mucho lo que la IED puede hacer por elevar la productividad de una economía, porque los proveedo- Fuente: Maurer, 2004. res extranjeros de servicios ofrecen nuevas tecnologías, nuevos productos, y servicios más diferenciados y de mayor calidad. La acrecentada competencia asociada con acceso abierto a los mercados de servicios también ejerce presión sobre los precios y el desempeño de las En muchos de los PMD, servicios empresariales firmas involucradas, reduciendo así los costos de insu- ineficientes son una barrera importante para su inte- mos para las firmas que compran los servicios. Es más, gración efectiva con los mercados mundiales. Servicios la importancia de un sector de servicios eficiente va de apoyo comercial muy costosos actúan como un im- más allá de la contribución del sector a la balanza de puesto para los exportadores y, en últimas, para el cre- pagos del país; dicha eficiencia también es un determi- cimiento y la reducción de la pobreza. Para una econo- nante clave de la competitividad de las firmas domésti- mía pequeña que enfrente precios mundiales dados cas. Entre los servicios clave que influyen en la capaci- para los bienes negociados, costos más altos de servi- dad de las firmas de participar en el comercio mundial cios reducen los precios de exportación e incrementan están los de telecomunicaciones, transporte, financie- los de importación. Como resultado, las industrias ex- ros y otros servicios empresariales, por ejemplo, de portadoras tienen que pagar menores salarios o acep- contabilidad y jurídicos. tar menores retornos del capital. Por ejemplo, los fletes I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 137 C A P Í T U L O 4 para bienes originarios de países de África subsaharia- representan una pequeña parte del PIB: las exporta- na suelen ser considerablemente más altos que los fle- ciones anuales son aproximadamente de 600 millones, tes de bienes similares originarios de otros países y, por o 10 per cápita, equivalentes al 15% del PIB ­una de tanto, han contribuido al débil desempeño comercial las participaciones más bajas en África subsahariana. de la región y a sus altos niveles de pobreza en las úl- Así, incluso una hipotética duplicación de la demanda timas décadas. Elevados costos de transporte se deben internacional por productos etíopes tendría poco im- en parte a escasez de infraestructura, a la geografía y a pacto sobre la pobreza. Los mercados domésticos es- la magnitud económica de los mercados, pero también tán deficientemente conectados, lo que limita los efec- pueden reflejar políticas que restringen la competen- tos sobre precio y cantidad de cualesquiera cambios de cia, como esquemas de reserva de carga o barreras de política comercial en áreas rurales, donde vive la ma- entrada al transporte aéreo y marítimo. yoría de la gente pobre. Si a los hogares no llegan se- ñales de precios, las respuestas de la oferta a reveses internacionales serán bajas. Además, una baja produc- La Ronda de Doha, los países de bajos tividad agrícola supone que las respuestas de la oferta ingresos y África subsahariana estarán asociadas con mayores costos de producción, El acceso al mercado es una condición necesaria pero lo que reduce los beneficios netos. Finalmente, los ho- insuficiente para hacer que el comercio sirva para el gares etíopes, especialmente los más pobres, están ais- desarrollo. Como se observó en el Informe sobre Se- lados del mercado (y por consiguiente de los efectos de guimiento Mundial 2004, limitaciones de oferta do- las políticas comerciales) porque en general están ocu- méstica son la principal razón de la falta de crecimien- pados en actividades de subsistencia. Más de la mitad to y diversificación del comercio en muchos países en del presupuesto promedio de las familias pobres pro- desarrollo. Sin medidas para mejorar la capacidad de viene de ese tipo de actividades. oferta y reducir los costos de transacción, no pueden Eso no significa que una Ronda de Doha ambicio- explotarse cabalmente las oportunidades comerciales sa no haya de traer oportunidades para Etiopía. De he- ni pueden cristalizarse las ganancias potenciales de las cho incrementaría la demanda internacional de pro- que se habló anteriormente. La agenda abarca muchas ductos etíopes. Pero para que esto se traduzca en áreas, varias de ellas "tras la frontera". Atender a estos beneficios cuantificables, la mayor demanda tendría problemas exigirá acciones de los países en desarrollo que ir acompañada de mejoramiento de la productivi- y asistencia de los países desarrollados, que incluyan dad (más que de simple incremento de la producción), financiación y esfuerzos para reducir los costos de las para estimular también la producción agrícola no ex- medidas no arancelarias. portada (especialmente la de forrajes). Y puesto que la Estudios recientes por país, que analizan los im- mayoría de los etíopes pobres vive en áreas remotas, el pactos potenciales de reformas globales sobre la po- sólo incremento de la productividad puede no tener breza africana, utilizando información de encuestas de gran efecto sobre la pobreza, en ausencia de políticas hogares, muestran que las acciones de política comer- complementarias. Mejor infraestructura y acceso a cial de por sí tendrán efectos limitados ­positivos o ne- crédito son dos prerrequisitos para integrar al campe- gativos. Se necesitan reformas e inversiones comple- sino pobre con los mercados domésticos y reducir la mentarias para estimular la deseada respuesta de la ocupación en actividades de subsistencia. oferta a cambios de incentivos. En Etiopía, uno de los Una conclusión similar se deduce de un estudio países más pobres del mundo (de cuya población más reciente sobre Zambia.38 En 1998 más del 70% de la de dos tercios vive con menos de dos dólares diarios), población del país vivía en la pobreza. Utilizando un la sola Ronda de Doha no tendrá un efecto muy signi- enfoque similar al del análisis de Etiopía, en términos ficativo sobre las pobreza.37 Eso se debe a que ningún de proyectar los efectos probables de la Ronda de impacto sobre los precios y cantidades de las principa- Doha sobre los precios mundiales, los autores investi- les exportaciones etíopes ­café, qat (estimulante silves- gan el impacto de las reformas comerciales sobre el tre exportado principalmente a países vecinos) y semo- bienestar de las familias a través de los efectos sobre vientes­ será grande. Más aún, las exportaciones el consumo y los ingresos. Ellos concluyen que de un 37 Nicita, 2005. 38 Balat, Brambilla y Porto, 2004. 138 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O conjunto de reformas comerciales surgido de la Ron- global incrementaría la demanda internacional de pro- da de Doha sólo pueden esperarse pequeños impac- ductos de Madagascar, pero para aprovechar ésta ca- tos. Esto refleja el hecho de que probablemente la balmente sería necesario elevar la productividad y re- Ronda sólo genere un pequeño cambio en los precios, ducir los costos de transporte que implica poner los de modo que las ganancias y las pérdidas para pro- productos en áreas urbanas y en centros de expor- ductores y consumidores también serán pequeñas. tación. Reformas unilaterales pasadas y un mejor acce- Más todavía, para los hogares zambianos grandes so a los mercados de exportación muestran que el proporciones del gasto y de los ingresos están relacio- comercio puede reducir la pobreza, aunque debido a nados con bienes producidos en casa ­que es impro- su base inicial baja, el impacto de mayores expor- bable que se vean afectados por la liberalización del taciones puede ser limitado solamente del corto al me- comercio. Se predicen efectos más grandes del lado de diano plazo (recuadro 4.2).42 los ingresos, particularmente en términos de mayores En resumen, el análisis por país de los impactos de salarios, oportunidades de empleo y paso de activida- reformas comerciales globales sobre la pobreza en paí- des de subsistencia a actividades agrícolas orientadas ses muy pobres, sugiere que los efectos de primer or- hacia el mercado. Una vez más, una conclusión clave den (o estáticos) son pequeños. Los efectos de precios, es que la política comercial por sí sola no es suficiente. cualquiera que sea la magnitud, se transmitirán sólo Las políticas complementarias son importantes para parcialmente; será poco lo que se haga por atenuar los permitir a los hogares aprovechar al máximo la libe- efectos de las medidas no arancelarias, y muchos PMD ralización del comercio y oportunidades del mercado tienen un conjunto de exportaciones concentrado que global. Dos casos recientes ilustran este resultado: incluye productos que a menudo no están fuertemente uno se refiere al papel de los servicios de extensión en protegidos en los mercados mundiales (como la vaini- el estímulo de la productividad entre los agricultores lla en Madagascar y el café en Etiopía). Los efectos de zambianos pobres, y el otro, al papel de los progra- segundo orden ­que permiten ajustes del lado de la mas de trabajo en la provisión de empleo para los oferta a través del paso de la subsistencia a la partici- jefes de hogar.39 pación en el mercado, cambios de cultivos y salidas Similarmente, un análisis sobre Madagascar con- para el desempleo­ pueden ser más grandes. Pero para cluye que las reformas globales de comercio por sí que cualquier efecto positivo sea significativo, las re- solas tienen un impacto limitado.40 Muchas de las formas comerciales globales tienen que ir acompaña- exportaciones del país no enfrentan alto proteccionis- das de acciones complementarias dirigidas a incremen- mo (vainilla, clavo, crustáceos, piedras semipreciosas); tar la respuesta de la oferta. Dichas acciones podrían la mayoría de los pobres vive en áreas rurales des- concentrarse en reducir los costos de transporte desde conectadas de los mercados (lo que impide los efectos áreas remotas, incrementar la productividad de las de traspaso de los cambios de precio operados en la granjas a través de servicios de extensión, etc. frontera, a la oferta), y la productividad es baja. Es Esta conclusión está respaldada por los muchos más, la limitada competencia en los mercados domés- Estudios de Diagnóstico de Integración Comercial rea- ticos tiende a concentrar las ganancias del comercio en lizados bajo los auspicios del Marco Integrado para manos de los comerciantes y exportadores, por con- los PMD, así como por evaluaciones similares para traposición a los granjeros pobres.41 La liberalización otros países en desarrollo. Éstos encuentran que el 39 Balat, Brambilla y Porto, 2004. 40 Nicita, 2004b. 41 Con respecto a los cereales y particularmente al arroz, que se producen y consumen en gran cantidad en Madagascar, los incre- mentos previstos de precio luego de una ambiciosa Ronda de Doha tendrían efectos en su mayoría neutros desde la perspecti- va de la pobreza, dado que los hogares pobres son a la vez productores y consumidores de arroz. Un incremento del precio del arroz tendería a producir una redistribución del ingreso entre áreas geográficas, en la que las áreas rurales se beneficiarían a expensas de las urbanas. Puesto que Madagascar es un importador neto de arroz (pese a que sólo el 7% del consumo es impor- tado), un incremento del precio tendría un módico efecto negativo sobre el bienestar general. 42 Otros estudios de caso de PMD, acometidos como investigación de referencia para el informe del equipo de ODM sobre comer- cio (Soloaga, 2004), arrojan conclusiones similares, lo mismo que numerosos casos recientes por países, compilados en Hertel y Winters, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 139 C A P Í T U L O 4 Recuadro 4.2 ¿Por qué el rápido crecimiento de las exportaciones no ha reducido significativamente la pobreza en Madagascar? Alimentado por bajos costos laborales, reubicación de firmas textiles y de confecciones del vecino Mauricio, prefe- rencias otorgadas por la ley estadounidense de crecimiento y oportunidad para África, y la creación de zonas fran- cas, el sector textilero de Madagascar experimentó un sorprendente crecimiento a finales de la década de los noven- ta. Sus exportaciones de textiles y ropa se incrementaron de US$100 millones en 1995 a casi US$500 millones en 2001. En el mismo período el empleo en el sector creció de 30.000 a 200.000 trabajadores. La expansión de la industria de textiles y confecciones ha permitido a muchos individuos y hogares incrementar sus ingresos y en algunos casos salir de la pobreza. Pero los efectos de esta expansión sobre el bienestar han sido geográficamente concentrados: casi todos los empleos se han creado en unas pocas áreas urbanas con relativamente poca pobreza. Casi todas las ganancias en términos tanto absolutos como relativos, han ido a hogares que no son pobres. Como resultado, este crecimiento impulsado por las exportaciones ha incrementado la desigualdad entre los pobres y quienes no lo son, entre las áreas urbanas y las rurales, y entre los trabajadores calificados y los no calificados. Los trabajadores calificados han tenido remuneraciones rápidamente crecientes, en tanto que las áreas rurales en general han quedado al margen de los efectos del crecimiento del sector textil y de confecciones. Los trabajadores no calificados sólo se han beneficiado marginalmente, dado que la gran cantidad de desempleados y subempleados ha impedido que sus salarios aumenten. Pero las familias radicadas en la capital, donde se creó la mayoría del empleo, sí se han beneficiado. Se estima que cinco años de expansión del sector redujeron la pobreza en casi un punto porcentual, lo que equivale a cerca de 150.000 individuos. Estos resultados insinúan que para que el crecimiento económico impulsado por las exportaciones reduzca sig- nificativamente la pobreza, se requieren dos factores: en primer lugar, el crecimiento y la creación de puestos de tra- bajo no puede restringirse a unas pocas áreas geográficas. La dispersión podría lograrse creando zonas francas geográficamente dispersas para generar oportunidades de trabajo para un rango más amplio de población. En segundo lugar, para asegurar su integración a la fuerza de trabajo normal, los pobres tienen que contar con asis- tencia para desarrollar las destrezas que las industrias en expansión buscan. Esto puede lograrse proveyendo entrenamiento patrocinado por el gobierno, o bien, incentivos para que las firmas provean el entrenamiento. Fuente: Nicita, 2005. comercio no puede jugar realmente un papel positivo tener beneficios significativos, pero un impacto impor- si el clima macroeconómico es inestable y el ambiente tante sobre la pobreza exige reducir las limitaciones de empresarial es hostil, y que para muchos países los la oferta doméstica. desafíos clave son reducir las limitaciones a la competi- De manera que el comercio sólo puede contribuir tividad y a las respuestas de la oferta ­especialmente en forma limitada a reducir la pobreza a corto y medi- falta de infraestructura de transporte, energía y agua, ano plazo. Y, si bien su potencial es sustancial, es- falta de acceso a financiación y falta de destrezas de los pecialmente a largo plazo, el comercio es apenas par- trabajadores. Mejorar las políticas comerciales y em- te de la solución.43 Incluso en Kenia y Lesotho, los prender acciones para facilitar el comercio, fortale- países africanos que tienen sectores exportadores di- ciendo y simplificando los trámites aduaneros, puede námicos (flores y ropa, respectivamente), el impulso 43 Informes anteriores, incluido el Informe sobre Seguimiento Mundial 2004, han sostenido que el comercio tiene significativo potencial para ayudar a reducir la pobreza y apoyar tasas más altas de crecimiento. No obstante, como se observa en esos informes, el comercio ofrece una oportunidad, no una garantía. La consecución de reducciones significativas en las tasas de pobreza depende de mercados que funcionen bien, de vincular a los agricultores con los mercados, etc. Es decisivo atender a la agenda complementaria sobre clima "tras la frontera" y de inversión. 140 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O de las exportaciones no ha tenido grandes beneficios aranceles más altos para exportaciones clave y en la para el empleo, y el desarrollo de industrias provee- mayor incidencia de medidas no arancelarias reveladas doras (integración vertical) ha sido lento.44 por los OTRI de los que ya se habló. Dado que los paí- ses en desarrollo generalmente no dan preferencias Comercio y desarrollo. Hacia una arancelarias significativas a otros países pobres, aqué- respuesta concertada llas sólo afectan significativamente la incidencia de las políticas comerciales en los países desarrollados. Una La tradicional respuesta política internacional al desa- implicación aparentemente lógica de esto es que los fío de expandir el comercio en los países en desarrollo países en desarrollo avanzados también deben ofrecer ha sido una mezcla de acceso preferencial y asistencia acceso preferencial a sus mercados a los países más para el desarrollo. En los últimos años ha aumentado pobres. En la reunión de la Conferencia de las Nacio- el acceso preferencial y se ha hecho más significativo a nes Unidas sobre Comercio y Desarrollo celebrada en través de la Iniciativa de la Unión Europea "Todo Me- Brasil en 2004, se acordó que los países buscarían nos Armamento" y de la ley estadounidense sobre cre- hacer esto en el marco del Sistema Global de Preferen- cimiento y oportunidad para África. También se han cias Comerciales.45 fortalecido los esfuerzos por proveer más ayuda para Mucha de la literatura sobre este tema concluye el comercio. que las preferencias no han tenido como resultado la Todos estos programas han sido beneficiosos, pero expansión ni la diversificación deseadas de las expor- las preferencias son un bien que se agota: se han vuel- taciones en muchos países. Ha habido varias excepcio- to menos valiosas a medida que los países importado- nes notables, pero éstas están asociadas a restricciones res han liberado su comercio ­sobre una base de NMF cuantitativas impuestas a proveedores competitivos. no discriminatoria y también como resultado de acuer- Entre las razones por las cuales los beneficios han dos comerciales regionales. El valor de las preferencias demostrado ser limitados están las normas de origen se apocará todavía más en la medida en que la Ronda restrictivas ­reducción de la utilización de preferencias de Doha produzca resultados en términos de mayor por debajo del 100%, especialmente para manufactu- liberalización significativa. La respuesta no es detener ras clave como la ropa,46 y exclusión de productos la liberalización global para mantener el valor de las "sensibles" de la cobertura de los acuerdos. Esquemas preferencias. Por el contrario, se requieren acciones recientes de preferencias para los países más pobres sobre instrumentos complementarios para ayudar a los ­como la iniciativa de la Unión Europea "Todo Menos países a enfrentar los desafíos de competitividad y a Armamento", para los PMD; la ley estadounidense de explotar las oportunidades de acceso al mercado. Esto crecimiento y oportunidad para África, para los países incluye acciones para reducir la incidencia de medidas subsaharianos elegibles, y el programa canadiense de no arancelarias. acceso libre de impuestos y libre de cuotas, para los PMD­ dan un cubrimiento más completo que los pro- gramas tradicionales tipo Sistema General de Prefe- Acceso al mercado: más allá de las rencias. En el caso de la ley de crecimiento y oportu- preferencias arancelarias nidad para África, ellos también aplican normas de Hasta cierto punto, las preferencias arancelarias con- origen más liberales y han permitido que las exporta- trarrestan la discriminación explícita contra el comer- ciones de textiles de los países elegibles se expandan cio de los países en desarrollo, la cual se refleja en rápidamente. 44 OCDE, 2005. 45 El Sistema Global de Preferencias Comerciales se estableció en 1998 como marco para negociaciones dirigidas al intercambio de preferencias comerciales. Se basa en la reciprocidad (diferenciada), lo que quiere decir que no es unilateral. 46 Las últimas investigaciones sugieren que las normas de origen generan costos del orden del 3 al 5% del valor de los bienes (Brenton, 2003; Anson y otros, 2003). Dado que en los países de la OCDE muchos aranceles para NMF están por debajo de estos niveles, esto tiene implicaciones obvias para el valor efectivo de las preferencias arancelarias. Candau, Fontagne y Jean (2004) encuentran que la subutilización es máxima en textiles y ropa (para importadores de la UE en el marco de los programas Sistema Global de Preferencias y "Todo Menos Armamento"). En el caso de la iniciativa "Todo Menos Armamento", en principio los importadores se benefician de un acceso 100% libre de impuestos, pero en realidad pagan hasta el 6,5% de aranceles prome- dio. Los autores encuentran también que la utilización de las preferencias comerciales es menor cuando el margen preferencial es pequeño, lo que sugiere que los costos de cumplimiento (normas de origen) son un factor de peso. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 141 C A P Í T U L O 4 Recuadro 4.3 Muchas de las rentas creadas por las preferencias comerciales van a las manos de los importadores Para los exportadores, los beneficios de las preferencias comerciales dependen de las rentas asociadas de su capaci- dad de vender en mercados protegidos y de su capacidad de captar esas rentas. La investigación reciente ha encon- trado que los importadores pueden estar en posición de captar algo, pero no la mayoría de esas rentas. Por ejemplo, un estudio encontró que el incremento promedio de los precios de exportación para los productos que se benefician de preferencias en el marco de la ley de crecimiento y oportunidad para África, era de alrededor del 6%, en tanto que el arancel promedio de NMF para estos productos era más o menos del 20% (ver gráfico). De manera que, en promedio, los exportadores recibían alrededor de un tercio de la renta arancelaria. Es más, países más pobres y pequeños tendían a obtener menores participaciones. Las estimaciones oscilaron entre el 14% en Malawi y el 46% en Sudáfrica. Las razones por las cuales los importadores y los minoristas captan una gran proporción de las rentas incluyen el poder de monopolio de la demanda que tienen los compradores y el limitado poder de negociación de los exportadores africanos, que refleja tal vez información limitada o asimétrica. Porcentaje 25 20 15 10 5 0 ísesap ain ar a a ic Ke Lesotho los scagada wiala M iciorua di fr an M Sudá zila M Su odosT Incremento del precio de exportación Renta arancelaria de importadores estadounidenses Fuente: Olarreaga y Özden, 2004. A la vez que el acceso preferencial puede generar con los importadores (recuadro 4.3).47 Más importan- rentas y estimular la producción orientada a las expor- te es que tales rentas son máximas donde hay también taciones en los países a los que se conceden normas li- restricciones cuantitativas para los proveedores com- berales de origen, cualesquiera rentas son compartidas petitivos (como en el marco del ya expirado Acuerdo 47 Ver, a propósito de la ley sobre crecimiento y oportunidades para África, Olarreaga y Özden, 2004; sobre el programa esta- dounidense de preferencias Cuenca del Caribe, Özden y Sharma, 2004, y sobre preferencias agrícolas en general, Tangermann, 2002. 142 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O sobre textiles y ropa y el régimen de la Unión Europea ficativas entre los países en desarrollo y últimamente para el azúcar). Estos regímenes se están desmon- ha dado lugar a varias disputas formales en la OMC. tando (o ya se desmontaron), lo que significa que las Finalmente, en términos de números, la mayoría de los rentas se están agotando incluso antes de que se con- pobres del mundo no vive en los países más pobres, y cluya la Ronda de Doha. Una respuesta es ahondar y las preferencias por unos se dan a expensas de familias extender las preferencias a nuevos países. La expe- igualmente pobres en otros países en desarrollo menos riencia en el marco de AGOA y de EBA sugiere que los preferidos. programas existentes de preferencias arancelarias po- Dadas las desventajas sistémicas, los beneficios li- drían hacerse más efectivos mediante la adopción de mitados y la histórica incapacidad de muchos países normas de origen comunes, liberales. Varios países de pobres de África y de otras partes para usar las prefe- la OCDE también han propuesto que los países de me- rencias, la decisión de apartarse del "comercio pre- dianos ingresos apliquen programas de acceso como ferencial como ayuda", a favor de instrumentos efec- los contemplados en la ley. tivos, más eficientes, para apoyar a los países pobres, Si bien la decisión de adoptar normas de origen co- podría al mismo tiempo mejorar los resultados de munes, liberales, sería deseable siempre que se pusiera desarrollo y ayudar a fortalecer el sistema multilateral en vigencia rápidamente, y el acceso preferencial a de comercio. Una integración más efectiva de los paí- mercados grandes de medianos ingresos sería valioso, ses pobres con el sistema de comercio requiere instru- hay que reconocer que una "acción afirmativa" de esta mentos destinados a mejorar la productividad y la naturaleza no es una panacea para que los países po- competitividad de compañías y agricultores de estos bres expandan y diversifiquen su comercio. Una razón países. Las limitaciones de oferta son los factores pri- es la observación que se hizo anteriormente de que las marios que han restringido la capacidad de muchos preferencias que han generado rentas, en gran medida países africanos para beneficiarse de las preferencias.48 han estado acompañadas por cuotas. Con la imple- Esto sugiere que la principal necesidad es mejorar la mentación del Acuerdo sobre textiles y ropa, éstas en capacidad comercial y facilitar la diversificación. En buena parte han sido eliminadas. Una segunda razón parte esto puede buscarse a través de un cambio hacia es que muchos países no se han podido beneficiar de más asistencia para el desarrollo (y asistencia más efec- las grandes preferencias existentes, así que extenderlas tiva) dirigida a las limitaciones de oferta doméstica, al no tendría mucho efecto. En tercer lugar, hay una ex- igual que medidas para reducir los costos de ingresar a ternalidad global negativa asociada a los programas de mercados extranjeros. Tal ayuda para el comercio es preferencias ­éstos crean incentivos para no perseguir particularmente urgente para los países que enfrentan la liberalización global, especialmente en sectores don- la disminución de las preferencias como resultado de de las distorsiones son más altas. Por definición, las reformas multilaterales. Este es un problema económi- preferencias por algunos países implican discrimina- co significativo para los países pequeños que depen- ción contra otros, países en desarrollo menos preferi- den de las exportaciones de azúcar, banano y, en me- dos, y por tanto desviación comercial, porque el con- nor grado, ropa, productos sobre los que son altos los junto de bienes que producen los países en desarrollo márgenes de proteccionismo y consecuentemente de beneficiarios se traslapa con los de otros países en de- preferencia. Y es importante observar que la mayoría sarrollo que no son beneficiarios. Esta desviación y de estos exportadores no son los más pobres, sino discriminación comercial ha creado tensiones signi- economías de medianos ingresos.49 48 Stevens y Kennan, 2004. 49 El FMI (2003) estima en un 1,7% del total de exportaciones de los PMD, la pérdida potencial derivada de la reducción de las preferencias resultante de un recorte del 40% del proteccionismo en el Quad. Sin embargo, PMD individuales pueden sufrir pér- didas mayores debido a la concentración de sus exportaciones en productos que disfrutan de grandes preferencias. De éstos, Cabo Verde, Haití, Malawi, Mauritania, y Santo Tomé y Príncipe son especialmente vulnerables a la reducción de las preferen- cias. El valor (agregado) total de los ingresos por exportaciones que los PMD como un todo perderían, se estima en alrededor de 530 millones ­cercano a la cifra de 600 millones obtenida por Limão y Olarreaga (2005). Esta estimación asume que las preferencias se utilizan completamente y que los países en desarrollo reciben todas las rentas asociadas, de manera que es sobrevaluada. Alexandraki y Lankes (2004), estudiando los países de medianos ingresos, concluyen que los impactos poten- ciales de la reducción son inferiores al 2% del total de las exportaciones para los países más dependientes de las preferencias. Seis países ­Belice, Fiji, Guyana, Mauricio, St. Kitts y Nevis, y Santa Lucía­ se verían sensiblemente afectados, con un descen- so de las exportaciones de entre 7,8% para Fiji y 11,5% para Mauricio. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 143 C A P Í T U L O 4 Ayuda para el comercio 2002 a 4,2% en 2003.51 Cerca de un tercio de esta ayuda fue para los PMD. La ayuda se ha estado expan- Impulsar la capacidad comercial conectando a los agri- diendo especialmente rápido para política y regulacio- cultores con el mercado y mejorando su producti- nes comerciales (gráfico 4.10), donde llegó a casi vidad; bajar los costos de transacción identificando y 1.000 millones en 2003, y la suma asignada a África se eliminando el papeleo y mejorando la liquidación triplicó entre 2001 y 2003. Los compromisos con acti- aduanera, o poniendo en vigencia los prerrequisitos re- vidades de desarrollo comercial, que sumaron cerca de guladores para beneficiarse y para manejar la libera- 1.350 millones al año en 2001 y 2002, en 2003 llega- lización ­especialmente en el área de servicios­ son ron a 1.800 millones de dólares.52 Entre 2001 y 2003 todos cometidos intensivos en instituciones. Las nece- la asistencia para infraestructura se mantuvo estable sidades no son únicamente de infraestructura comer- aproximadamente entre 8.000 y 9.000 millones al cial y facilitación del comercio, sino que implican ade- año, siendo Asia, sobradísimamente, la región recepto- más acciones complementarias para implementar ra más grande. En 2002 disminuyó la participación de redes de seguridad, aumentar el acceso a crédito, mejo- África de la ayuda para infraestructura, lo que refleja rar los servicios de salud y educación y buscar regu- un énfasis en los sectores sociales. lación efectiva para alcanzar los objetivos de eficiencia El Banco Mundial ha continuado expandiendo sus y equidad. Esta agenda se extiende mucho más allá de actividades y su apoyo para el comercio, concentrán- la integración comercial. Es fundamentalmente "aditi- dose en la integración comercial definida en términos va" en el sentido de que las acciones en estos frentes generales como el cubrimiento de política comercial, pueden acometerse en forma paralela.50 En todos estos infraestructura comercial y aduanas, y facilitación del aspectos, la asistencia para el desarrollo puede jugar comercio. El trabajo de diagnóstico comercial se está un papel importante en elevar las ganancias generales llevando a cabo en más de 35 países y es complemen- provenientes del comercio y manejar los costos y redu- tado con estudios regionales que examinan aspectos cir los riesgos. Un área específica en que la asistencia comunes a varios países. Hay un programa de présta- puede producir altos dividendos es en reducir los cos- mos progresivos para actividades relacionadas con el tos de satisfacer las políticas reguladoras no arancela- comercio (gráfico 4.11). Los compromisos proyecta- rias en los mercados de exportación. dos para nuevas operaciones comerciales entre los En los últimos años se ha avanzado en expandir la años fiscales 2004 y 2006 son significativamente ma- asistencia técnica relacionada con el comercio y en yores que los de años anteriores, y los préstamos para crear capacidad. La base de datos de la OMC y la facilitación del comercio son un área primordial de OCDE que rastrea esa asistencia, distingue entre políti- crecimiento. ca y regulaciones comerciales (asistencia técnica para La política comercial ha sido un componente fre- estándares de producto, integración del comercio con cuente de programas apoyados por el FMI. En abril de planes de desarrollo, facilitación comercial), desarrollo 2004, preocupaciones acerca de los impactos de los comercial (promoción del comercio, actividades de de- cambios de política comercial sobre la balanza de pa- sarrollo de mercados, etc.) e infraestructura. La infra- gos motivaron la introducción del Mecanismo de Inte- estructura es la más grande de estas categorías pero gración Comercial. Aunque el mandato central del no se limita a proyectos relacionados con el comercio. FMI implica apoyo para ajustes externos impuestos en La proporción del total de compromisos de ayuda que caso de catástrofes, el mecanismo ofrece seguridades se dirigió a apoyo de política y regulaciones comer- adicionadas y representa el primer intento explícito de ciales, y desarrollo comercial, se elevó de 3,6% en ayudar a los miembros a ajustarse a los reveses prove- 50 Winters, 2004. 51 OMC y OCDE, 2004. 52 Entre los ejemplos mencionados en OMC y OCDE (2004) está un programa regional de facilitación comercial, del Reino Unido, que se propone incrementar las oportunidades de comercio para todos los agricultores y comerciantes de pequeña escala, me- diante el desarrollo de estándares comunes para todos los bienes y servicios y la simplificación de los procedimientos aduaneros en Sudáfrica. Otro ejemplo es el programa regional francés que se propone desarrollar "comercio justo" en África. El incre- mento de las actividades de desarrollo comercial se ha centrado en programas regionales, como son un crédito de la Asociación para el Desarrollo Internacional (ADI) para ayudar al desarrollo de exportaciones de energía entre países surafricanos, y un pro- yecto de la UE para el desarrollo multisectorial de la pequeña y la mediana empresa en América Latina. 144 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O GRÁFICO 4.10 Distribución de la AOD para actividades e infraestructura relacionadas con el comercio, por región y categoría principal Política y regulaciones comerciales Desarrollo comercial Infraestructura US$ millones US$ millones US$ miles de millones 1.200 2.000 10 1.800 9 1.000 1.600 8 1.400 7 800 1.200 6 600 1.000 5 800 4 400 600 3 400 200 2 200 1 0 0 0 2001 2002 2003 2001 2002 2003 2001 2002 2003 África América Asia Europa Oceanía Programas globales Fuente: OMC y OCDE, 2004. Nota: estas regiones se definieron usando la clasificación de las Naciones Unidas. GRÁFICO 4.11 Préstamos bancarios relacionados con el comercio Total préstamos comerciales Componente de facilitación comercial (eje izquierdo) (eje derecho) US$ miles de millones US$ millones 4,0 3,8 1.200 1.049 3,5 1.000 3,0 2,4 800 2,5 2,0 600 1,5 400 304 1,0 200 0,5 0,0 0 Aprobado, Aprobado y Aprobado, Aprobado y AF 1996-2003 proyectado, AF 1996-2003 proyectado, AF 2004-06 AF 2004-06 Fuente: los datos provienen de la Business Warehouse del Banco, la cual consolida información registrada en SAP y otros sistemas del Banco. nientes de la liberalización multilateral del comercio. que la implementación de los acuerdos de la OMC Está diseñado para ayudar a mitigar las preocupa- podría generar déficit temporales de la balanza de ciones expresas (de muchos países en desarrollo) de pagos, por el desgaste de las preferencias arancelarias, I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 145 C A P Í T U L O 4 cambios adversos en los términos de comercio de los adicional para el desarrollo y asociaciones público-pri- importadores netos de alimentos, o la expiración de vadas más fuertes: el compromiso de transferir una cuotas una vez implementado totalmente el Acuerdo proporción de los ingresos arancelarios corrientemente sobre textiles y ropa de la OMC. En julio de 2004 Ban- recaudados por importaciones provenientes de países gladesh se convirtió en el primer miembro en obtener en desarrollo, la captación de una parte de las ganan- apoyo del Mecanismo de Integración Comercial, cias del consumidor que resultan del menor apoyo seguido por República Dominicana en enero de 2005. agrícola para productos específicos, o la reasignación Estas actividades reflejan el creciente reconoci- parcial de los subsidios corrientes y el apoyo en ingre- miento de que las reformas y la infraestructura tanto sos para asistencia para el desarrollo.53 En ninguno de liviana como pesada, relacionadas con el comercio, estos casos es deseable la destinación específica explíci- pueden tener altas tasas de retorno al incrementar las ta de los fondos adicionales para el comercio; por el tasas de crecimiento económico. La realización de una contrario, la meta debe ser establecer un marco de Ronda de Doha ambiciosa y la atención a las priori- compromiso para redistribuir parte de las ganancias dades de capacidad comercial en los países pobres derivadas de las reformas comerciales globales. piden que se haga más. No solamente el comercio aso- El marco operativo para asignar ayuda para el co- ciado y las reformas relacionadas generarán costos de mercio tiene que asegurar la armonización de los es- ajuste, sino que además, como ya se afirmó, para fuerzos de los donantes (bilaterales y multilaterales) y aumentar los beneficios para los hogares pobres de los poner la ayuda para reformas, ajuste y competitividad países pobres, se necesitan inversiones para facilitar el comerciales, dentro del contexto general del programa comercio, bajar los costos de transporte, conectar a de desarrollo de un país. La atención que se le dé a la agricultores y productores con los mercados, y mejo- agenda de comercio e inversión en la estrategia de de- rar la productividad. Fortalecer los mecanismos de sarrollo nacional de un país depende de muchos facto- "ayuda para el comercio" para cumplir esta agenda, res. El que a las reformas de capacidad y de política co- ayudaría a mejorar la relevancia de los acuerdos tanto merciales deba dárseles mayor prioridad, es decisión de la OMC como de integración regional para el desa- del gobierno. Determinar esto supone tomar en con- rrollo. Una expandida asignación de ayuda para el sideración el comercio, a la hora de diseñar las estrate- comercio también ayudaría a crear soporte para la gias nacionales de desarrollo y de reducción de la po- eliminación gradual de preferencias arancelarias dis- breza. En este sentido se ha avanzado y se continúa criminatorias. De hecho, tal apoyo tiende a ser un pre- avanzando, pero queda mucho más por hacer para in- rrequisito para alcanzar un resultado ambicioso de tegrar mejor las consideraciones comerciales a este Doha que beneficie a todos los países en desarrollo. proceso. De igual importancia es la necesidad de que Al considerar las opciones para expandir el apoyo la comunidad de donantes satisfaga las demandas de financiero para ajuste e integración comerciales, dos fondos para atender a las limitaciones comerciales y de asuntos son especialmente pertinentes: el carácter capacidad de oferta en casos en los que el comercio sea "aditivo" de los recursos de ayuda y el marco operati- considerado una prioridad y se hayan puesto sobre la vo a través del cual se ponen a disposición los fondos mesa solicitudes de asistencia. adicionales. El carácter "aditivo" puede alcanzarse re- El mecanismo institucional para identificar priori- conociendo que la Ronda de Doha, especialmente si es dades y asignar ayuda adicional para el comercio po- ambiciosa, generará ganancias adicionales para el dría aprovechar el Marco Integrado para Asistencia mundo como un todo y que mucho de estas ganancias Técnica Relacionado con el Comercio. Este mecanis- será para los países desarrollados. Estas ganancias mo ya está establecido, probado y sujeto a evaluación potenciales crean una oportunidad para que los países externa, y en general ha servido como base para el donantes consideren la posibilidad de transferir un in- apoyo de donantes y receptores. El Marco es una em- cremento de la ganancia neta derivada de la libera- presa única, en colaboración entre seis agencias multi- lización del comercio, para ayudar a enfrentar los cos- laterales ­FMI, Centro de Comercio Internacional, tos de ajuste y a mejorar la capacidad comercial de los Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y países en desarrollo. En esta conexión podrían consi- Desarrollo, Programa de las Naciones Unidas para el derarse varias opciones, además de asistencia oficial Desarrollo, OMC y Banco Mundial­, 17 donantes bi- 53 Hoekman, 2005a; Prowse, 2005. 146 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 C U M P L I M I E N T O D E L A P R O M E S A D E D E S A R R O L L O H E C H A P O R E L C O M E R C I O laterales, y gobiernos de PMD. El objetivo primordial transacción y a eliminar las barreras de política al co- es integrar la asistencia en línea con las estrategias y mercio intrarregional. Lograr esto es particularmente prioridades de desarrollo nacional (incluidas estrate- importante para las economías sin salida al mar que gias de reducción de la pobreza), con base en estudios tienen que transportar bienes a través de países veci- de diagnóstico por país y en consultas nacionales. La nos. La agenda se extiende más allá de las barreras demanda de evaluaciones comerciales que tiene el arancelarias y no arancelarias impuestas en las fronte- Marco Integrado es alta: 14 PMD han terminado las ras; incluye cooperación reguladora y provisión con- evaluaciones y otros 14 las están desarrollando o están junta de infraestructura para facilitar el comercio. La planeadas.54 integración sur-sur también puede jugar un papel Los avances en la integración de las recomenda- positivo ayudando a crear los prerrequisitos para la ciones del Marco a las estrategias de crecimiento por formación de conglomerados y agrupaciones, y los país han sido más lentos que lo previsto. Sin asistencia vínculos que son determinantes para diversificar las adicional, con el tiempo puede cuestionarse legítima- actividades productivas y sostener el crecimiento. mente la eficacia del programa en proveer un proceso En África en particular hay un aspecto regional im- habilitador más efectivo de integración con el sistema portante para el crecimiento, la capacidad de absorción comercial global. Los recursos dedicados asociados y el ensanchamiento del espacio económico necesario con el Marco Integrado se han limitado a asistencia para bajar los costos de infraestructura y facilitar el co- técnica a pequeña escala. La financiación para priori- mercio. Esto va bastante más allá de la agenda comer- dades comerciales se contempla en el contexto del pro- cial estrechamente definida e incluye mejorar el manejo ceso de priorización y asignación de recursos para la de recursos humanos e incrementar las provisiones de estrategia de reducción de la pobreza, en el que la asis- energía y la confiabilidad de la misma. En términos de tencia de los donantes (donaciones) se complementa capacidad de absorción, la integración regional consti- con préstamos y otros apoyos de instituciones finan- tuye un medio para incrementar los flujos de ayuda a cieras internacionales y bancos regionales de desarro- fin de abrir mercados y elevar las posibilidades de cre- llo. Si bien eso debe continuar siendo así, el Marco cimiento en los países en desarrollo. Algunos países Integrado debe usarse de manera más extensiva, tanto africanos pobres son demasiado pequeños para aumen- para impulsar la capacidad comercial de los países tar los ahorros para inversiones por su propia cuenta; pobres como para ayudar a enfrentar los costos de para mejorar el crecimiento, dados los limitados mer- ajuste de una Ronda de Doha ambiciosa. Para hacer- cados nacionales, y para absorber efectivamente gran- lo, debe contemplarse la posibilidad de expandir el des flujos de ayuda para infraestructura. Una estrategia alcance del Marco más allá de los PMD, para incluir regional como la prevista por la Nueva Asociación otros países de bajos ingresos, y considerar prioridades para el Desarrollo de África (NEPAD), que gire en torno regionales de cooperación comercial. (En África, por al mejoramiento de políticas y del gobierno, y al desa- ejemplo, miembros de iniciativas de integración rrollo de programas regionales para que grupos de regional cubren PMD y no PMD). Dada la sólida jus- países cooperen en infraestructura (energía, vías, trans- tificación que hay para fondos adicionales destinados porte), es mucho lo que puede hacer por incrementar la a cubrir los costos de ajuste e integración comerciales, capacidad de los países involucrados para utilizar aprovechar el Marco Integrado podría mejorar la efec- efectivamente mayores flujos de ayuda. Como lo dis- tividad de la ayuda en el área comercial y asegurar que cuten varios estudios recientes,55 estrechos acuerdos se implementen proyectos comerciales identificados comerciales entre países en desarrollo tienen limitado como prioritarios. potencial para fomentare el crecimiento económico, porque la liberalización preferencial de políticas co- merciales da mucho espacio para desviaciones comer- Impulso de la integración regional ciales costosas. Para que la integración regional sea be- como herramienta para el desarrollo neficiosa, las barreras externas tienen que ser bajas. Acuerdos regionales entre países en desarrollo vecinos Acuerdos norte-sur pueden ayudar a proveer tan- pueden ayudar a disminuir los costos comerciales de to un punto de enfoque para reformas comerciales tras 54 Para obtener información sobre el Marco Integrado y el estado de sus actividades, vaya a www.integratedframework.org. 55 Schiff y Winters, 2003; Banco Mundial, 2004a. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 147 C A P Í T U L O 4 la frontera en los países en desarrollo, como mecanis- tar costos de desviación comercial y atenuar las pérdi- mos a través de los cuales comprometer a los grupos de das de ingresos arancelarios asociadas con el paso a un interés y a los responsables de la formulación de polí- comercio recíproco libre con la Unión Europea.59 Si los ticas en el diseño y la implementación de las reformas. países socios africanos, caribeños y del Pacífico mantie- Debido a que requieren que los países miembros libe- nen los niveles actuales de proteccionismo frente al res- ren el comercio, tales acuerdos también pueden ayudar to del mundo, el efecto del paso al comercio libre con a reducir la desviación comercial creada por acuerdos la UE será transferir a los productores de ésta, en forma sur-sur entre los países involucrados. Asimismo, crean de precios más altos, parte de lo que hoy se recauda más oportunidades de cristalizar beneficios económi- por impuestos a las importaciones. Esto señala la im- cos, dados los mercados más grandes del norte y los portancia de complementar la liberalización recíproca mayores niveles de ingresos. con reducciones de las barreras externas al comercio, Los acuerdos comerciales preferenciales giran en así como con asistencia efectiva para facilitar el comer- torno a la discriminación comercial; ésta es un objeti- cio y mejorar los servicios y la regulación aduanera vo explícito. Puesto que para las posibilidades globales relacionada. La búsqueda de una liberalización arance- de desarrollo conviene más la no discriminación,56 des- laria no discriminatoria por parte de los países en de- de el punto de vista del desarrollo el mejor resultado se sarrollo donde las barreras de esa naturaleza siguen obtendría si los acuerdos regionales promovieran el siendo significativas, sería mejor que la liberalización principio de no discriminación. Alcanzar esto es un preferencial total en relación con el socio desarrollado, desafío de primer orden, dado que la fuerza motriz de únicamente. Una parte significativa de los ingresos del los acuerdos comerciales es, en parte, mercantilista: gobierno en muchos países subsaharianos todavía pro- mejorar el acceso (preferencial) a los mercados. Este viene de los derechos de importación, de manera que desafío específico ilustra otro más general: cambiar el las preocupaciones sobre ingresos y la capacidad de modus operandi del diseño y la implementación de implementar fuentes de ingresos alternativas son un acuerdos comerciales para poner más en el centro de factor que influye en la velocidad de la liberalización. las deliberaciones las consideraciones de desarrollo La agenda política que enfrentan los países en (eficiencia económica y equidad). desarrollo a nivel regional es similar a la del nivel mul- Los acuerdos que la Unión Europea y Estados Uni- tilateral: en ambos casos el reto está, en buena medida, dos están negociando con países en desarrollo pueden en utilizar estos instrumentos para ayudar a enfrentar hacer mucho, siempre que se diseñen de tal forma que limitaciones comerciales específicas, nacionales y pongan en primer lugar el desarrollo. Las negociacio- extranjeras. Una diferencia fundamental es que, en el nes en curso para el Acuerdo de Asociación Económi- caso de los acuerdos regionales, reducir las barreras ca (EPA) son las más importantes en términos de su externas es importante para disminuir la desviación escala y cubrimiento de países, pero Japón, Estados comercial. Otra diferencia es que, en el caso de los Unidos y otros grandes comerciantes también están acuerdos norte-sur, puede haber compromisos signi- negociando acuerdos con otros países en desarrollo.57 ficativos de asistencia para el desarrollo asociados con Tomar el desarrollo en serio en esas negociaciones tie- la implementación de los acuerdos. Asignar y canalizar ne numerosas implicaciones, entre ellas identificar la dicha ayuda para el comercio a través de un mecanis- forma más apropiada de arreglos regionales de la con- mo multilateral ­como el Marco Integrado­ aseguraría traparte y de membresía en ellos, abordar las barreras el reconocimiento explícito de que la agenda comercial comerciales con los países vecinos e identificar acciones es (y debe ser) fundamentalmente nacional, específica para reducir los costos comerciales, cosa que es de gran por país, y que la asistencia técnica y financiera debe importancia para los países sin salida al mar.58 Quizá lo dirigirse hacia las áreas relacionadas con el comercio más importante en el contexto del EPA y África sea evi- identificadas como prioritarias por los países. 56 Banco Mundial, 2004a. 57 Banco Mundial, 2004a. 58 Estos asuntos los discuten más ampliamente Hinkle y Newfarmer (2005) para el caso específico de los EPA. Por ejemplo, la forma de los acuerdos africanos, caribeños y del Pacífico es un problema debido a que una unión aduanera ­la preferencia de la UE­ puede ser difícil de implementar, dadas la superposición de acuerdos regionales en África y la necesidad de desarrollar mecanismos para compartir ingresos. 59 Hinkle y Schiff, 2004. 148 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 5 Incremento del nivel y de la efectividad de la ayuda L os países desarrollados pueden apoyar a los paí- Como fruto de la Conferencia de las Naciones ses en desarrollo para alcanzar los Objetivos de Unidas sobre Financiación para el Desarrollo celebra- Desarrollo del Milenio, proveyendo más y me- da en Monterrey, México, en 2002, los donantes se jor ayuda. La asistencia para el desarrollo puede sua- comprometieron a dar ayuda en mayor cantidad y más vizar las limitaciones de recursos que los países pobres efectiva. ¿Qué progreso se ha logrado? La recupera- enfrentan a corto y mediano plazo, permitiéndoles a ción en asistencia oficial para el desarrollo (AOD) que éstos hacer inversiones en infraestructura y servicios empezó en 2001 continúa, pero últimamente los nive- sociales que les son muy necesarias. En muchos países les y las proyecciones a corto plazo están muy por de- de bajos ingresos, especialmente en África subsaharia- bajo de lo que se necesita para cumplir los ODM. Entre na, la ayuda domina los flujos externos para el desa- los miembros del Comité de Asistencia para el Desa- rrollo. Por tanto, estos países dependen particularmen- rrollo (CAD) de la OCDE, la AOD como participación te de mayores niveles de asistencia si quieren alcanzar del ingreso nacional sigue siendo baja con respecto a los ODM, y son más vulnerables a los recortes de ayu- los años noventa y anteriores. Es más, mucho del in- da. El problema que se plantea es si la ayuda puede cremento reciente de la AOD bilateral refleja preocupa- expandirse efectivamente en los países que más la ne- ciones de los donantes acerca de la seguridad regional cesitan. Los países de bajos ingresos que implementan y global. La atención que ellos prestan a países geopo- políticas económicas sólidas, fortalecen sus institucio- líticamente importantes parece estar dejando por nes y propenden por un buen gobierno, pueden absor- fuera la asistencia a países que necesitan la máxima ber ayuda adicional rápida y efectivamente. ayuda para alcanzar los ODM. Se necesita un mayor Para alcanzar los ODM, la forma en que la ayuda equilibrio entre reducción de la pobreza y otros obje- sea asignada y entregada es tan importante como su tivos de los donantes. La política de ayuda debe refle- volumen. La ayuda es más efectiva en fomentar el cre- jar el creciente reconocimiento de que reducir la po- cimiento y mejorar la entrega de servicios en los países breza y las privaciones humanas es quizá la forma que tienen mejores políticas e instituciones. También es más efectiva de promover la paz y la seguridad a largo más efectiva cuando está alineada con las prioridades plazo. de los receptores, cuando reduce los costos de transac- Aunque la proporción de ayuda dirigida al África ción mediante procesos armonizados y coordinados subsahariana está aumentando, es mucho más lo que entre los donantes, cuando es predecible y cuando se se puede hacer. En promedio, la AOD equivalió al enfocan claramente los resultados. 6,2% del INB de los receptores de la región en 2003 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 149 C A P Í T U L O 5 ­alta con respecto a otras regiones, pero inferior a los manera que aunque la capacidad sea limitada hoy, niveles de principios de la década de los noventa. puede crecer con el tiempo, y la ayuda puede jugar Casi todo el incremento nominal de US$8.500 millo- también un papel importante en ello. nes de la AOD bilateral para África subsahariana Los donantes están asignando más ayuda a los entre 2000 y 2003, se dio en forma de alivio de la países que tienen mejor desempeño ­los que tienen deuda; la asistencia en programas y proyectos creció, políticas e instituciones más fuertes­ y a los más po- pero apenas en US$600 millones. Si bien el alivio de la bres. Pero hay grandes variaciones entre los donantes, deuda ayuda a suavizar los problemas asociados con y algunos de los grandes no son muy selectivos en pesadas cargas de deuda y crea espacio fiscal, no es estos aspectos. Un enfoque más agudo sobre el desem- suficiente. Se necesitan incrementos sustanciales en fi- peño, por parte de estos donantes, podría fortalecer la nanciación de programas y proyectos a medida que calidad general de la ayuda. Se está prestando cada los países en desarrollo expanden sus esfuerzos por al- vez más atención a las necesidades especiales de paí- canzar los ODM. Los países subsaharianos han visto ses que presentan dificultades de asociación (incluidos un descenso de la AOD para infraestructura y desarro- los países pobres en dificultades), los cuales reciben llo rural y agrícola. Las inversiones en los sectores so- menos ayuda que la que permiten predecir sus ambien- ciales de estos países también han sido escasas (ver ca- tes de política e institucional y sus niveles de pobreza. pítulo 3). Grandes insuficiencias en la financiación de Entonces, quizá sea posible un incremento modesto de estos sectores ­que son clave para incentivar el creci- la ayuda a este grupo sin comprometer el hecho de que miento y expandir los servicios relacionados con los la ayuda se basa en el desempeño. Evidencias recientes ODM­ señalan la necesidad de una AOD mucho sugieren, además, que una ayuda bien coordinada mayor. apropiadamente secuenciada y dirigida, puede ser efec- Continúan las discusiones sobre propuestas de au- tiva para apoyar la recuperación de los países que han mentar los flujos de ayuda con mecanismos innova- estado en conflicto o en condiciones de política y go- dores de financiación, como el Servicio Internacional bierno excepcionalmente débiles. En estas situaciones de Financiación (IFF), impuestos globales, mecanis- es prioritario el apoyo apropiado y suficiente para la mos voluntarios y arreglos combinados. El IFF, pro- creación de capacidad. puesto por el Tesoro del Reino Unido, está diseñado El progreso en armonización y alineación ha sido para alimentar directamente los flujos de ayuda a mixto, y en manejo por resultados está apenas comen- corto plazo para ayudar a alcanzar los ODM. Además, zando. El Foro de Alto Nivel sobre Armonización, en se ha hecho una amplia gama de propuestas sobre for- Roma, en 2003, y la Mesa Redonda sobre Manejo por mas de acrecentar los recursos adicionales mediante Resultados de Desarrollo en Marrakech, en 2004, for- nuevos instrumentos tributarios globales. Si pueden talecieron como focos de atención la alineación de la resolverse los desafíos técnicos y políticos que impli- asistencia de los donantes con las estrategias y priori- can, impuestos globales podrían complementar el Ser- dades nacionales de los receptores articuladas en las vicio Internacional de Financiación, generando fondos ELP o documentos de estrategia nacional equivalentes; de ayuda adicional a mediano y largo plazo, cuando la armonización de los procesos y procedimientos de disminuyan los flujos a través del Servicio. los donantes con los de los países socios, y el manejo En los países en desarrollo continúan mejorando de programas de ayuda por resultados de desarrollo. las políticas y las instituciones, lo que promueve un Pero los esfuerzos por implementar buenas prácticas en mejor ambiente para expandir la ayuda. Aunque los estas áreas han sido lentos y disparejos. El avance en países de bajos ingresos como grupo pueden absorber armonización y alineación es especialmente evidente en efectivamente mucha más ayuda, el monto varía por países cuyos gobiernos han trabajado más tiempo y país. Un buen número de países podría manejar una más duro por asumir la propiedad del proceso de duplicación de la asistencia a corto y mediano plazo, ayuda. También es evidente cierto progreso inicial en pero las limitaciones de capacidad constituyen un manejo por resultados, a medida que la comunidad obstáculo de peso en países que tienen políticas e ins- para el desarrollo se mueve hacia la implementación de tituciones débiles. En todos los casos se requiere un la agenda de resultados. Los participantes en el Foro de enfoque específico por país, anclado al marco de la es- Alto Nivel sobre Efectividad de la Ayuda, celebrado en trategia para la lucha contra la pobreza (ELP), para París en marzo de 2005, reafirmaron su compromiso evaluar las necesidades de financiación externa, iden- con la agenda global de armonización, alineación y tificar y enfrentar las limitaciones de capacidad y se- resultados. La Declaración de París, producto del Foro, cuenciar apropiadamente la ayuda progresiva. Capa- define 12 indicadores para controlar las reformas de cidad de absorción es un concepto dinámico, de entrega y manejo de la ayuda. 150 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A Las necesidades financieras potencialmente gran- · Los donantes tienen que enfocar más su atención a des asociadas con los ODM, plantean a los países de proveer ayuda a los países pobres de mejor desem- bajos ingresos el desafío de mantener posiciones de en- peño. Por su parte, los países receptores deben agi- deudamiento sostenibles. La iniciativa mejorada para lizar los esfuerzos para elevar su capacidad para Países de ingreso bajo en dificultades (PIBD) ha reduci- hacer uso efectivo de flujos de ayuda cada vez ma- do las cargas de deuda para los participantes: 27 paí- yores. ses han alcanzado sus puntos de decisión y están reci- · Es necesario que los donantes se dirijan más efecti- biendo alivio de la deuda y 15 de ellos también han vamente a las necesidades especiales de los países alcanzado el momento en que los acreedores proveen que presentan dificultades de asociación (incluidos el monto total de alivio de la deuda al que se compro- los países PIBD), haciendo mayores esfuerzos por metieron en los puntos de decisión. No obstante, es coordinar de manera innovadora y secuenciar me- necesario que los PIBD y sus acreedores tomen medidas jor la ayuda. continuadas para asegurar que la financiación de los · Hay que acelerar el progreso en la implementación ODM no conduzca a la acumulación excesiva de nueva de la agenda de armonización, coordinación y ma- deuda. Este problema de sostenibilidad de la deuda no nejo por resultados. Los donantes y países socios se limita a los PIBD; se extiende a otros países de bajos tienen que enfrentar las dificultades para el progre- ingresos que tienen en realidad o en perspectiva pre- so ­captadas en 12 indicadores definidos por la siones de deuda. El Banco Mundial y el FMI están de- Declaración de París­ y, para acelerar el cambio, se sarrollando un marco de sostenibilidad de la deuda requerirá atención continua por parte de los más proyectado hacia el futuro para los países de bajos in- altos niveles locales. Los países en desarrollo nece- gresos, que incorpora el análisis sistemático de la evo- sitan asumir más la propiedad del proceso de ar- lución de los indicadores clave de carga de deuda (a monización y coordinación de la ayuda. Y los do- partir de presunciones básicas y en el evento de golpes nantes necesitan estimular y apoyar este proceso, de suerte) y que establece umbrales demostrativos de en especial mediante la creación de capacidad. estos indicadores, con base en la calidad de las políti- · En cuanto a alivio de la deuda, sigue siendo clave cas e instituciones de un país. Adicionalmente, los la implementación efectiva continuada de la inicia- miembros del G-7 recientemente presentaron varias tiva PIBD. En cuanto a las propuestas de alivio adi- propuestas nuevas, más allá de la iniciativa PIBD, para cional de la deuda para países pobres que tienen alivio de la deuda para países de bajos ingresos y alta- pesadas cargas de deuda y que están trabajando en mente endeudados. reformas confiables, deben hacerse esfuerzos por Hay por delante numerosas áreas prioritarias para llegar a su definición en 2005. El alivio adicional de la acción en materia de ayuda: la deuda no debe interferir en la provisión de la nueva financiación que se necesita, que para estos · Los donantes necesitan implementar sus compro- países debe ser primordialmente en forma de dona- misos pos-Monterrey, aumentarlos sustancialmente ciones. y extenderlos más allá de 2006 ­por ejemplo, hasta 2010­, con el propósito de, como mínimo, duplicar Tendencias recientes en materia la AOD en los próximos cinco años. Mientras que de ayuda varios países se han comprometido a extender sus esfuerzos de ayuda más allá de 2006, la mitad de Pese a las tendencias positivas, los esfuerzos recientes los miembros del CAD, incluidos algunos de los do- de ayuda de los donantes son menores que los de prin- nantes más grandes, no lo ha hecho; debe hacerlo cipios de los años noventa. Y aunque los compromisos en 2005. de los donantes anunciados en y después de la Con- · Las ELP deben proveer el marco para expandir la ferencia de Monterrey apuntan a la posibilidad de ayuda ­evaluando las necesidades financieras, mayor ayuda, se necesita mucha más. Es más, mucho identificando y enfrentando las limitaciones de ca- del incremento reciente en asistencia para el desarrollo pacidad y secuenciando apropiadamente la finan- refleja preocupaciones estratégicas de los donantes. ciación progresiva. En el caso en que la capacidad Sólo una suma modesta se da en efectivo y en formas de absorción sea un obstáculo para la expansión, la más flexibles para satisfacer los requerimientos de ayuda de todos modos puede ser efectiva, concen- financiación de los países para los ODM. Hasta aquí, trándose en la generación de capacidad y el mejora- se necesita más ayuda para cumplir los ODM y mayor miento de la entrega de servicios a través de meca- equilibrio entre los objetivos de reducción de la pobre- nismos innovadores. za y otros objetivos de los donantes. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 151 C A P Í T U L O 5 GRÁFICO 5.1 La AOD está aumentando, pero continúa Ayuda. En aumento, pero insuficiente muy por debajo de lo que se necesita; para las necesidades de ODM se requiere que los donantes eleven sus compromisos pos-Monterrey y que La recuperación de la AOD que empezó en 2001 se los extiendan más allá de 2006 está sosteniendo a medida que los donantes cumplen los compromisos de ayuda pos-Monterrey.1 El incre- mento de la asistencia para el desarrollo en 2003 fue AOD neta de los miembros del CAD: de un 5% en términos reales, después de haber sido un 1990-2003 y perspectivas para 2006 y 2010 7% en 2002. Teniendo en cuenta los movimientos en las tasas de cambio y la inflación, a los que correspon- US$ miles de millones de 2003 Porcentaje dieron cerca de US$8.000 millones del incremento, la AOD como porcentaje AOD nominal se elevó en casi US$11.000 millones en 120 0,35 del INB de los donantes 0,32 2003, para un monto de US$69.000 millones. Estima- (eje derecho) 0,30 0,30 ciones preliminares del CAD, OCDE, indican que la 100 0,25 AOD neta subió a US$78.600 millones en 2004; el in- 0,25 80 cremento en términos reales fue mucho menor ­a AOD total (eje izquierdo) 0,20 US$72.200 millones (a precios y tasas de cambio de 60 2003). Si se cumplen los compromisos de ayuda anun- 0,15 ciados, se espera que la AOD crezca en cerca del 30% 40 AOD total para África subsahariana 0,10 en términos reales entre 2003 y 2006, y podría ascen- der a más de US$100.000 millones para 2010 (gráfico 20 0,05 5.1).2 Varios países se han comprometido con mayores 0 0 esfuerzos de ayuda más allá de 2006, fecha en que de- 1990 1995 2000 2005 2010 ben haberse cumplido los compromisos adquiridos en Monterrey, pero algunos de los donantes más grandes aún no lo han hecho. Fuente: OCDE, 2005a. No obstante el progreso en expansión de la AOD Nota: las perspectivas de AOD en 2006 y 2010 se basan en los compromisos a partir de Monterrey, los esfuerzos de ayuda de los pos-Monterrey anunciados por los miembros del CAD. No todos los miembros del Comité han asumido compromisos más allá de 2006. donantes son inferiores a los de principios de los años noventa y anteriores.3 Al 0,25% en 2003, la AOD co- mo participación del ingreso nacional bruto promedio de los donantes fue tres cuartos del nivel registrado en Al igual que la AOD general, los flujos hacia Áfri- los años setenta, ochenta y principios de los noventa, ca subsahariana han venido aumentando. La ayuda y sólo aproximadamente la mitad del nivel registrado empequeñece otras fuentes de financiación externa en los años sesenta.4 Cinco países ­Dinamarca, para la región, subvalorando su importancia. De to- Luxemburgo, Países Bajos, Noruega y Suecia­ han al- dos modos, para que la región pueda alcanzar los canzado una AOD del 7% del INB o más (gráfico 5.2), ODM se requerirá un gran incremento de la ayuda. y seis ­Bélgica, Finlandia, Francia, Irlanda, España y 1 La AOD de los miembros del CAD consiste en AOD bilateral ­dada directamente a los países en desarrollo que están en la lista Parte I de receptores de ayuda del CAD­ y contribuciones de agencias multilaterales. Los desembolsos de AOD que hacen las agencias multilaterales pueden no ser iguales a las contribuciones de los donantes recibidas por éstas. 2 OCDE, 2005a. Los miembros del Club de París (que incluye donantes bilaterales) recientemente acordaron condonar hasta el 80% de sus acreencias sobre Iraq, agregando de US$12.000 a US$17.000 millones los flujos de AOD en 2005-06 (fuera de las sumas contempladas en el texto). Para muchos donantes estos flujos se sumarán a sus compromisos de Monterrey. 3 Entre 2001 y 2003 los gastos militares se elevaron en un 18% en términos reales (International Peace Research Institute de Estocolmo, 2005); semejante gasto empequeñece los flujos de ayuda. Por ejemplo, en 2002 el gasto militar estadounidense fue de US$1.217 per cápita y la AOD fue de US$46 per cápita. A US$358 per cápita, el gasto militar de la UE también fue mucho mayor que la AOD per cápita (Economists Allied for Arms Reduction, 2004). 4 Oxfam International, 2005. 152 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A GRÁFICO 5.2 Amplia variación en el esfuerzo de los donantes AOD como porcentaje del INB de los donantes y volúmenes de AOD: 2003 y prospectos para 2006 AOD/INB AOD neta Noruega Noruega Suecia Suecia Luxemburgo Luxemburgo Dinamarca Dinamarca Países Bajos Países Bajos Bélgica Bélgica Irlanda Irlanda Francia Francia Reino Unido Reino Unido Finlandia Finlandia Suiza Suiza Austria Austria Alemania Alemania Grecia Grecia Italia Italia Portugal Portugal España España Total CAD Canadá Canadá Australia Australia Nueva Zelanda Nueva Zelanda Japón Japón Estados Unidos Estados Unidos 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 0 5 10 15 20 25 Porcentaje US$ miles de millones de 2003 2003 2006 Fuente: base de datos del CAD, OCDE. el Reino Unido­ han anunciado programas para lle- Entre las acciones que la Comisión Europea contem- gar a ese nivel. La implementación de tales promesas pla está el establecimiento de nuevas y más altas me- será vital para aumentar los flujos de ayuda para los tas intermedias de AOD con respecto al INB de los países pobres; el objetivo de US$5.000 millones de miembros para el período posterior a 2006, con el ob- asistencia anual para el año fiscal 2006, en el marco jetivo de alcanzar lo antes posible la meta del 0,7%.5 de la cuenta estadounidense Desafío del Milenio, Una vez más, es necesario que los donantes se com- ahora es improbable que se logre antes del año fiscal prometan a expandir los esfuerzos de ayuda más allá 2007 (recuadro 5.1). Aún teniendo en cuenta las pro- de 2006, a 2010 o más.6 mesas anunciadas, es de esperar que los esfuerzos de Casi todo el incremento de la asistencia para el ayuda de los donantes del CAD lleguen apenas al desarrollo se ha dado en forma de asistencia en es- 0,3% de INB para 2006 y al 0,32% para 2010, nivel pecie y alivio de la deuda.7 Este último y la coopera- inferior al de principios de la década de los noventa. ción técnica representaron dos tercios del incremento 5 Comisión Europea, 2004. En 2002 la Comisión Europea adoptó como meta intermedia alcanzar una AOD promedio del 0,39% del ingreso nacional bruto para 2006. 6 Los donantes recientemente acordaron incrementar las contribuciones al decimocuarto reabastecimiento de fondos de la Asociación para el Desarrollo Internacional (ADI 14) en más del 25%. Durante los siguientes tres años fiscales ­del 1 de julio de 2005 a 30 de junio de 2008­ se espera que las donaciones constituyan alrededor del 30% del apoyo de la ADI. 7 La asistencia en especie normalmente incluye cooperación técnica, alivio para emergencias y desastres y ayuda alimentaria. El alivio de la carga de la deuda incluye una transferencia neta de fondos siempre que la deuda esté siendo servida (es decir, que no esté en mora); de lo contrario, equivale a un ejercicio contable. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 153 C A P Í T U L O 5 Recuadro 5.1 Cuenta estadounidense Desafío del Milenio. Lista para entregar La cuenta Desafío del Milenio (MCA) es un nuevo mecanismo de ayuda bilateral, anunciado por Estados Unidos en la Conferencia de Monterrey y creado en enero de 2004. Asigna nueva ayuda estadounidense a países pobres con base en el desempeño de éstos en tres áreas de política: gobernar con justicia, invertir en la gente y promover li- bertad económica. A la fecha, 17 países son elegibles para asistencia de la MCA. Además, un programa umbral estimula reformas de política mediante la oferta de ayuda a otros 13 países en áreas en las que les faltó poco para calificar para la MCA. Los países elegibles para MCA identifican sus propias prioridades y desarrollan sus propias propuestas de MCA con base en sus evaluaciones de las barreras más grandes a su desarrollo y en consulta con la sociedad civil y el sec- tor privado. La Corporación Desafío del Milenio evalúa las propuestas de MCA con base en el potencial de las mis- mas para reducir la pobreza mediante crecimiento económico sostenible. Las propuestas no se limitan a ningún sec- tor ni área en particular. Los países MCA se unen a la Corporación Desafío del Milenio en convenios multianuales para alcanzar objetivos de desarrollo compartidos. Los convenios identifican las responsabilidades de cada socio y contienen objetivos claros, puntos de referencia para medir el progreso, procedimientos para asegurar la responsa- bilidad fiscal por el uso de la asistencia MCA y planes para el seguimiento efectivo y la evaluación objetiva de los resultados. Los programas están diseñados para hacer posible que el progreso sea sostenido una vez que termine la financiación en el marco de los convenios. La meta inicial proyectó US$5.000 millones en asistencia anual en el marco de la MCA para el año fiscal 2006. El requerimiento presupuestario de la administración estadounidense, de US$3.000 millones para el año fiscal 2006, es el doble de la apropiación de 2005 y prevé la expansión de los fondos de MCA a US$5.000 millones para 2007. La Corporación Desafío del Milenio aprobó el primer convenio MCA en marzo de 2005, con Madagascar ­conve- nio que provee cerca de US$110 millones para un proyecto a 4 años­, y se espera que los desembolsos comiencen en la primavera de 2005. Fuente: Corporación Desafío del Milenio, 2003, 2005. GRÁFICO 5.3 El alivio de la deuda y la asistencia técnica dominan el incremento de la AOD Análisis del incremento nominal de la AOD neta de donantes del CAD en 2001-03 18 Por tipo 18 Por país 16 Otras ayudas 16 Multilateral: bilaterales: No asignada por 14 14 US$1.900 millones US$1.200 PBI país: US$3.500 millones 12 Ayuda para 12 subsaharianos: millones emergencias y US$4.000 millones 10 alivio de desastres, 10 y alimentaria: Jordania: 8 Cooperación 8 US$2.800 millones técnica: US$800 millones 6 US$4.800 6 Iraq: Afganistán: millones US$2.100 millones US$1.100 millones 4 4 Alivio de la deuda: 2 Congo, RD: US$5.900 millones 2 US$5.100 millones 0 0 Otros PBI: Otros PMI: ­US$200 millones -2 ­US$500 millones Fuente: base de datos del CAD, OCDE. Notas: el incremento nominal total de la AOD neta de los miembros del CAD en 2001-03 fue de US$16.600 millones. El incremento real correspondiente fue de US$6.600 millones a los precios y tasas de cambio de 2002. En PBI (países de bajos ingresos) subsaharianos no se incluye la República Democrática del Congo. PMI = países de medianos ingresos. 154 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A nominal de US$16.600 millones de la AOD neta de los (alrededor de 2.000 millones de dólares al año), pero miembros del CAD entre 2001 y 2003, con US$5.900 el pago de préstamos sobre una deuda refinanciada millones asignados a alivio de la deuda y US$4.800 con anterioridad bajó los flujos netos en 2003. Adi- millones a cooperación técnica (gráfico 5.3).8 Cercana cionalmente, los países del Acuerdo de Paz de Dayton al 17%, la ayuda para atención de desastres y alimen- ­Bosnia y Herzegovina, Croacia, y Serbia y Montene- taria también representó una parte significativa del in- gro­ continúan recibiendo grandes montos de ayuda; cremento. El incremento en estas categorías recortó US$2.200 millones de dólares anuales en promedio las participaciones de asistencia en efectivo y en for- entre 2001 y 2003. mas más flexibles ­para asistencia a programas y pro- Países ajenos al CAD aportan considerable asis- yectos­ para satisfacer las necesidades financieras de tencia a los países en desarrollo, asistencia que en los países para cumplir los ODM. Por ejemplo, la AOD 2003 llegó a US$3.400 millones, equivalentes al 5% bilateral para asistencia en programas y proyectos se de la AOD del CAD ­más del doble del nivel que regis- incrementó en la modesta suma de US$600 millones tró en 2001.9 Arabia Saudita continuó siendo el do- durante este período. A esta categoría correspondió nante más grande de este grupo; sus contribuciones de apenas un cuarto de la AOD bilateral en 2003 después AOD saltaron de menos de US$500 millones en 2001 de haber sido de un tercio en 2001 y muy por debajo a US$2.400 millones en 2003. Otros países ajenos al del promedio aproximado de los años ochenta que fue CAD también han incrementado rápidamente su AOD. del 60%. Los niveles de alivio de la deuda seguirán Por ejemplo, República Checa triplicó sobradamente siendo altos (y aumentarán) en el corto plazo, a medi- su asistencia para el desarrollo en este período, pro- da que más países lleguen a sus puntos de culminación veyendo US$91 millones en 2003. en el marco de la iniciativa mejorada PIBD, y gracias También se están haciendo importantes contribu- a la decisión reciente de los donantes de condonar ciones a los esfuerzos de desarrollo de los países po- hasta el 80% de la deuda de Iraq con el Club de París. bres a través de la cooperación sur-sur, particularmen- Un posible alivio adicional de la deuda para los países te compartiendo experiencias y conocimiento técnico. pobres, más allá de la iniciativa mejorada PIBD tam- No se dispone de datos completos sobre la asistencia bién afectaría el tamaño de esta categoría. Si bien el para el desarrollo sur-sur, pero países como Brasil, alivio de la deuda es crucial para suavizar los pro- China e India han sido particularmente activos en la blemas asociados con altos endeudamientos y para provisión de asistencia técnica a países de bajos ingre- expandir el espacio fiscal, será necesario que los do- sos.10 Se espera que la asistencia sur-sur crezca, dado nantes aseguren que el alivio adicional no descarte in- que estas economías más grandes continúan registran- crementos necesarios de financiación para el desarro- do avances económicos y tecnológicos asombrosos. llo (ver sección sobre alivio de la deuda). Las donaciones de ONG, utilizando sus propios recur- Preocupaciones de seguridad global y regional tam- sos, también continúan ascendiendo. Estas donaciones bién han impulsado los flujos de ayuda. La ayuda a totalizaron US$10.100 millones en 2003, después de Iraq subió radicalmente, a US$2.300 millones en 2003, haber sido de US$8.800 millones en 2002, y se espera cuando había sido de US$100 millones tanto en 2001 que aumenten verticalmente después del reciente tsu- como en 2002. Entre 2001 y 2003 la ayuda a Afganis- nami asiático. tán casi se cuadruplicó, a US$1.500 millones, y la asis- Aunque la AOD multilateral ­comprendidos dona- tencia para el desarrollo a Jordania se triplicó. Pakistán ciones y préstamos concesionarios netos ­ha crecido en recibió grandes sumas de ayuda neta en 2001 y 2002 los últimos años, los flujos multilaterales totales a los 8 El incremento de la AOD real entre 2001 y 2003 fue de US$6.600 millones a precios y tasas de cambio de 2002. El alivio de la carga de la deuda aumentó en US$3.800 millones, la cooperación técnica en US$2.600 millones, y el alivio para emergencias y desastres y la ayuda alimentaria en US$1.900 millones. 9 Los datos corresponden a los 14 países donantes no pertenecientes al CAD sobre los cuales la OCDE recoge información relati- va a asistencia para el desarrollo. 10 El Foro sobre Asociaciones para una Cooperación más Efectiva para el Desarrollo, celebrado en febrero de 2005, reunió miem- bros del CAD y numerosos países ajenos a la OCDE que participan en apoyar el desarrollo en los países en desarrollo. El propósi- to del foro fue mejorar la coordinación y la cooperación en toda la comunidad de donantes, particularmente compartiendo mejor la información y el conocimiento. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 155 C A P Í T U L O 5 países en desarrollo han decrecido. Entre 2001 y 2003 multilateral neta consiste en préstamos altamente con- la AOD multilateral creció en un 7% en términos no- cesionarios (60%) y donaciones (40%). En 2001-03 minales; las donaciones más altas contrarrestaron un Estados Unidos y la AIF fueron los donantes más descenso de los flujos netos de deuda concesionaria. grandes para África subsahariana (la participación Préstamos no concesionarios concedidos por entidades estadounidense fue mucho más alta en 2003; del multilaterales, principalmente a países de medianos in- 20%), seguidos por Francia y la Comisión Europea gresos, han mostrado una variación considerable que (gráfico 5.5). Varios donantes bilaterales como Bél- refleja menos préstamos no concesionarios del FMI, gica, Francia, Irlanda, Italia y Portugal, asignan más pagos sobre paquetes de financiación de crisis pasadas de la mitad de su AOD bilateral neta a África subsa- y pagos de préstamos al Banco Mundial. hariana. Debido a los crecientes ingresos de los países en Si bien la tendencia positiva de la asistencia para el desarrollo, los mayores volúmenes de ayuda sólo se desarrollo a África subsahariana es estimulante, el in- han traducido en un aumento modesto de la participa- cremento de la ayuda dada en efectivo y en formas más ción de la AOD en el INB de los receptores. De hecho, flexibles ­asistencia para programas y proyectos­ ha en 2003 esta participación fue apenas ligeramente su- sido realmente modesto. La mayor parte del incremen- perior a la muy baja de 1997 y se espera que se man- to de US$8.500 millones de AOD bilateral neta para la tenga en un rango reducido hasta 2006. El peso de la región entre 2001 y 2003 se dio en forma de alivio de ayuda en la economía de los receptores es máximo en la carga de la deuda (US$1.500 millones).12 El incre- África subsahariana, donde fue en promedio del 6,2% mento de la asistencia para programas y proyectos (en del INB en 2003 ­por lo menos el cuádruple que en efectivo) fue apenas de alrededor de US$600 millones. otras regiones­, lo que indica la importancia de la ayu- El incremento de la AOD total ­bilateral y multila- da para África (gráfico 5.4). A nivel global, la AOD per teral­ para la región se concentró en un puñado de cápita ascendió en los últimos años, con un promedio países. La Republica Democrática del Congo recibió cercano a US$14 en 2003, aunque éste fue inferior al US$5.100 millones adicionales (casi todos para opera- nivel de principios de los años noventa. Una vez más, ciones de alivio de la carga de la duda); Camerún, hubo una gran variación regional y África subsaharia- US$480 millones; Sudán, US$436 millones; Tanzania, na recibió la máxima AOD per cápita.11 US$398 millones, y Etiopía US$389 millones.13 Otros países de la región recibieron cerca de US$2.500 millo- nes. Aunque el monto de la ayuda asignada a servicios Mejoramiento de la tendencia en asistencia sociales ha crecido, la asignada a infraestructura y de- para el desarrollo a África subsahariana sarrollo rural y agrícola ha decrecido sostenidamente. Reflejando la recuperación de la AOD general, la asis- Si bien la ayuda a África subsahariana está aumen- tencia para el desarrollo a África subsahariana ha em- tando, se necesitará mucha más para apoyar sus es- pezado a subir de su caída sustancial de la década de fuerzos por lograr los ODM. Una vez más, la AOD pro- los noventa; en términos reales, ahora es mayor que a media el 6,2% del INB de los receptores y, aunque esto principios de esa década. Además, la región está reci- es relativamente alto en relación con otras regiones, biendo una participación más grande de la AOD neta está muy por debajo de los niveles de principios de los (desembolsos): en US$24.000 millones, su participa- años noventa y de las necesidades estimadas para cum- ción de la AOD total fue del 33% en 2003, contra el plir los ODM. También hay gran variación en los flu- 27% en 2000. Casi toda la ayuda para la región se da jos de ayuda de un país subsahariano a otro. Un puña- en forma de donaciones ­donantes bilaterales dan pro- do de países, como Mozambique y Sierra Leona, tiene piamente toda su asistencia en donaciones, y la AOD razones muy altas de ayuda a INB. Ciertamente en un 11 Los países de medianos ingresos reciben alrededor de un tercio de la ayuda. Si bien estos países dependen menos de ésta, la ayuda juega un papel importante catalizando reformas, ayudando a los países a enfrentar problemas de focos de pobreza, y proveyendo un colchón contra posibles reveses. 12 Entre 2001 y 2003, el incremento de la AOD bilateral neta real fue de US$6.500 millones, de los cuales US$4.200 millones fueron para alivio de la carga de la deuda y US$1.600 millones fueron para alivio para emergencias y desastres, y ayuda alimentaria. 13 El incremento real correspondiente fue de US$4.400 millones en la República Democrática del Congo, US$225 millones en Camerún, US$334 millones en Sudán, US$123 millones en Tanzania y US$199 millones en Etiopía. 156 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A GRÁFICO 5.4 La dependencia de la ayuda varía por región y es máxima en África subsahariana Tamaño de la AOD en las economías receptoras (2003) ' AOD/INB AOD per cápita Porcentaje US$ 7 35 6 30 5 25 4 20 3 15 2 10 1 5 0 0 América Asia Asia Medio Europa África África Europa Medio América Asia Asia Latina y oriental meri- Oriente y Asia sub- sub- y Oriente Latina meri- oriental el Caribe y el dional y norte central sahariana sahariana Asia y norte y el dional y el Pacífico de África central de África Caribe Pacífico Fuente: base de datos del CAD, OCDE. sexto de los 42 países de la región la AOD bilateral es GRÁFICO 5.5 Donantes más grandes de África subsahariana igual o mayor que el 10% del INB. Sin embargo, en casi otro tanto esa participación es inferior al 1%. En Participación promedio para 2001-03 1990 la distribución correspondiente fue cercana al 40% y al 2%, respectivamente. Otros multilaterales 9% Estados Unidos La AOD representa cerca del 55% de los flujos fi- 15% nancieros externos a África subsahariana (gráfico 5.6), AIF a partir de los niveles de finales de la década de los no- 13% Francia venta.14 La inversión extranjera directa (IED) fue igual 11% al 2,5% del INB para los países subsaharianos, mayor que la participación para los países de bajos ingresos Comisión Reino Europea (1,5%) y ligeramente mayor que el promedio para to- Unido 6% 11% dos los países en desarrollo (2,3%). La IED se concen- Alemania tró en unas pocas economías grandes, ricas en recur- 6% sos, de manera que en 2001-03 más de la mitad se dio Otros bilaterales en Angola, Nigeria y Sudáfrica. En 2003 los flujos de 28% remesas a la región equivalieron apenas al 1,5% del INB.15 Las remesas también se concentraron en unos pocos países; Kenia, Nigeria y Sudán recibieron casi el Fuente: base de datos del CAD, OCDE. Nota: las participaciones pueden no sumar 100 debido a la aproximación 55% de estos flujos en 2001-03. a números enteros. 14 Todos los flujos oficiales (de AOD y distintos de AOD) representan una participación ligeramente menor de los flujos de recur- sos ­50%, como lo muestra el gráfico 5.6­ porque los flujos oficiales distintos de AOD son ligeramente negativos. 15 Los datos oficiales subestiman los flujos de remesas, y las remesas no registradas pueden ser mayores que las registradas. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 157 C A P Í T U L O 5 GRÁFICO 5.6 Los flujos oficiales son la principal fuente de financiación externa para África subsahariana; son el doble de la IED y cerca del cuádruple de las remesas Flujos financieros (a largo plazo), 2003 África subsahariana Todos los países en desarrollo, excluida (US$45.000 millones) África subsahariana (US$331.000 millones) Flujos oficiales Flujos oficiales 9% 50% IED 43% Otras privadas 16% IED 22% Otras privadas Remesas Remesas 14% 33% 13% Fuentes: base de datos del CAD, OCDE; datos y estimaciones de personal del Banco Mundial. Nota: los flujos oficiales incluyen AOD y flujos distintos de la AOD. Aunque en la balanza de pagos las remesas se clasifican como transferencias corrientes, para los países en desarrollo son una fuente cada vez más importante de divisas, y aquí se incluyen como flujos financieros. También se incluyen donaciones de ONG, las cuales son transferencias corrientes. Las participaciones pueden no sumar 100 debido a la aproximación a números enteros. Casi todos los países subsaharianos tienen pros- que en Zambia resultan especialmente costosos los so- pectos limitados para atraer IED. Aunque muchos han bornos. Así, las áreas prioritarias para reforma tam- acometido exigentes reformas para liberalizar sus eco- bién varían por país. Otros rasgos de los países, como nomías, promover la estabilidad macroeconómica y pequeño tamaño y ubicación geográfica (especialmen- racionalizar los impuestos y los aranceles, todavía te el no tener salida al mar) son otras restricciones queda mucho por hacer. La IED está fuertemente in- para atraer IED. fluenciada por el clima de inversión del país ­y entre Los países subsaharianos necesitan acelerar las re- los países en desarrollo, los de África tienen los máxi- formas para mejorar sus climas de inversión. También mos obstáculos de regulación para hacer negocios.16 necesitan ensanchar las inversiones en infraestructura El desempeño de los países africanos es especial- básica. Con el tiempo, esos cambios van a traer más mente malo en cuanto a los costos de iniciar un nego- IED. Pero entre el cercano y el mediano plazo, los in- cio, ejecutar contratos y registrar propiedades, y en crementos de la AOD seguirán siendo decisivamente cuanto a flexibilidad en las regulaciones laborales. importantes para la región. Los costos de un clima de inversión débil pueden ser sustanciales. Datos de encuestas de clima de inversión Mecanismos innovadores de financiación muestran que, en términos de pérdida de ventas, esos para aumentar la ayuda tradicional costos son dos o tres veces superiores en Kenia, Tan- zania y Zambia que en Brasil y China. La composi- A falta de suficiente AOD tradicional, pueden reque- ción de los mismos varía enormemente de un país a rirse mecanismos innovadores de financiación para otro: en Kenia y Tanzania los débiles servicios de in- incrementar los flujos de ayuda. Se están discutiendo fraestructura son particularmente onerosos, en tanto varias propuestas.17 16 Ver Banco Mundial, 2004c y capítulo 2, para una explicación detallada del clima de inversión privada y sus nexos con el cre- cimiento. 17 El Comité para el Desarrollo (2005) analiza los diversos mecanismos innovadores propuestos que se están discutiendo. Ver tam- bién Comité para el Desarrollo, 2004 y Reisen, 2004. 158 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A SERVICIO INTERNACIONAL DE FINANCIACIÓN IMPUESTOS GLOBALES El Servicio Internacional de Financiación (IFF) es una Se ha hecho una amplia gama de propuestas sobre las propuesta diseñada para alimentar directamente flujos formas de conseguir ingresos adicionales mediante la de ayuda en el corto plazo, para ayudar a que los paí- introducción de instrumentos tributarios globales. Las ses alcancen los ODM. Los donantes harán promesas propuestas de impuestos globales pueden juzgarse por extrapresupuestarias de incrementos futuros en sus la suficiencia y estabilidad del ingreso que significan; compromisos de ayuda. El IFF utilizará las promesas por su eficiencia, equidad y facilidad de recaudación, como respaldo para emitir bonos calificados como tri- y por el tamaño mínimo de la coalición. Adicional- ple A. El procedimiento con los bonos será canalizado mente tiene que considerarse lo siguiente: asignar el a través de programas de ayuda existentes. Con el tiem- producto de un impuesto al gasto para el desarrollo po, el IFF hará valer las promesas de los donantes pa- puede desplazar parcial o completamente el gasto de gando sus bonos. De ese modo los presupuestos de ayu- fuentes tradicionales. Además, a los aspectos deta- da futura se usarán para respaldar desembolsos de llados de la implementación se les ha dado relativa- ayuda donde y a medida que se necesiten a corto plazo. mente poca atención. Los aspectos técnicos de la propuesta de IFF se es- Incrementar la atención internacional a la forma tán abordando a través de un IFF piloto para Inmuni- de avanzar sobre mecanismos específicos, puede con- zación (IFFIm). Este servicio piloto conseguirá finan- ducir a un trabajo más concentrado en alternativas ciación directa confiable durante unos cuantos años, prometedoras. Una posibilidad planteada reciente- para expandir los esfuerzos globales de inmunización mente en la Unión Europea sería un impuesto interna- para ayudar a alcanzar el ODM sobre mortalidad in- cional sobre el combustible para las aerolíneas, el cual fantil.18 El IFFIm dependerá en gran medida de las es- atendería a dos externalidades: el perjuicio ambiental tructuras de gobierno y de los programas por país de causado por el transporte aéreo y el fracaso en la coor- la Alianza Global para Vacunación e Inmunización dinación tributaria internacional en el sentido de que (GAVI) y del Fondo de Vacunas. el combustible para las aerolíneas, a diferencia de cual- Los fondos directos del IFFIm se usarán para dos quier otro combustible, generalmente no es gravado. propósitos principales: acelerar la producción de va- Un impuesto de esa naturaleza podría significar unos cunas nuevas y existentes, para estimular la inversión US$9.000 millones al año, si se impone a nivel global privada y la competencia y reducir los costos de las va- a una tasa de US$0,20 por galón. Como otro ejemplo, cunas más rápidamente que si no se estuvieran expan- se ha estimado que un impuesto a las ventas de armas diendo; y fortalecer la capacidad de entregar vacunas podría significar entre US$2.500 y US$5.000 millones para salvar inmediatamente vidas infantiles, reducir el al año.19 Si pueden resolverse las dificultades técnicas riesgo de enfermedad y apoyar otras intervenciones en y políticas, los impuestos globales podrían comple- salud mediante el mejoramiento de la infraestructura mentar el IFF, generando fondos de ayuda adicional de salud pública. para el mediano y el largo plazo, a medida que dis- El IFFIm tiene la intención de ser un IFF pequeño y, minuyen los flujos de IFF, diseñados para incrementar de tener éxito, servirá como prueba conceptual de al- los fondos para el desarrollo en el corto plazo, en tanto gunos aspectos para el IFF más grande: la capacidad de que se van pagando sus bonos.20 recolectar apoyo de donantes para un mecanismo de esta naturaleza; la resolución de problemas sobre el CONTRIBUCIONES VOLUNTARIAS tratamiento fiscal de promesas contingentes de los do- Las contribuciones privadas para financiar el desarro- nantes, y la aceptación, por parte de las agencias califi- llo están creciendo. Se hacen en una cantidad de for- cadoras y de los mercados de capitales, de los bonos mas que podrían expandirse, estimularse y hacerse triple A generados por el IFF. más efectivas, sin afectar su naturaleza voluntaria y 18 El IFFIm habría de establecerse como una entidad de beneficencia del Reino Unido, esencialmente como un vehículo con propósito específico para el Fondo de Vacunas. Se están adelantando negociaciones para establecer un grupo central de donantes para financiar el servicio piloto. 19 Reisen, 2004. 20 Al final los impuestos que corrigen ineficiencias significan un incremento de los recursos reales de un país y la posibilidad de una acrecentada financiación para el desarrollo. Para una explicación detallada del carácter aditivo de diversos instrumentos innovadores, ver Comité para el Desarrollo, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 159 C A P Í T U L O 5 privada. Los bancos y las compañías interesados pue- recientes de los recursos adicionales necesarios para al- den adoptar algunos mecanismos, como el estableci- canzar los ODM varían muchísimo, todas indican un miento de tarjetas de crédito "de afinidad" que pro- vacío financiero significativo (recuadro 5.2). Del lado veen fondos para el desarrollo a través de sobrecargos conservador de estas estimaciones, la AOD tiene que voluntarios. Otros, como la creación de una lotería o incrementarse como mínimo en US$50.000 millones al de un título de ahorro global para un propósito espe- año, y los incrementos tienen que producirse en línea cífico, requerirían acciones reguladoras por parte de con el crecimiento de la capacidad de absorción de los los países participantes, ya sea unilateralmente o en receptores. La proyección de la asistencia externa adi- forma concertada. Dada la relativa falta de datos glo- cional necesaria para respaldar directamente los ODM bales claros, coherentes sobre estos flujos, la comuni- en los países de bajos ingresos, según el Proyecto dad internacional podría beneficiarse de un programa Milenio de las Naciones Unidas, es de US$73.000 mi- de trabajo más sistemático para explorar lo que los llones en 2006, y se eleva a US$135.000 millones para gobiernos pueden hacer para estimular los flujos pri- 2015.22 La financiación de ODM y otras necesidades vados y voluntarios para el desarrollo, y para fomen- requerirá casi triplicar la AOD. Debido a la dificultad tar su canalización y uso efectivos en apoyo de las de calcular los costos de los ODM, hay mucho debate prioridades de los países en desarrollo. sobre los montos necesarios para alcanzarlos.23 En todo caso hay acuerdo general en cuanto a que la asis- MEZCLA DE ARREGLOS tencia actual para el desarrollo es insuficiente y que se Mezclar arreglos ­es decir, combinar flujos que ten- necesita una ayuda sustancialmente mayor. gan términos financieros y características diferentes, Siguiendo las tendencias actuales, casi todos los (como donaciones, préstamos y garantías) para incre- países en desarrollo se quedarían muy cortos en el mentar el elemento concesionario o ganar en efecto de logro de los ODM de salud y educación. Las necesida- palanca­ es una posible forma de aumentar los recur- des de financiación para cumplir estos objetivos son sos para la agenda de ODM; financiar bienes públicos grandes en relación con los recursos domésticos dispo- globales y regionales, y atender a circunstancias indi- nibles, de manera que se necesita una ayuda significa- viduales de los países, como las limitaciones de capa- tivamente más alta para llenar el vacío de financiación. cidad de endeudamiento que afectan a los países de la Para que los países en desarrollo progresen adecuada- brecha.21 La mezcla de mecanismos podría implemen- mente hacia las metas de salud, donde las insuficien- tarse de diversas maneras para proveer diferentes cias proyectadas son más grandes, se requerirán como tipos de financiación con base en las circunstancias mínimo US$25.000 millones anuales de ayuda adicio- del país y del programa. nal. Las necesidades de ayuda adicional para cumplir la meta de educación primaria en los países de bajos Necesidad y desafíos para incrementar ingresos se estiman en por lo menos US$3.000 millones la ayuda al año (ver capítulo 3). Los países en desarrollo también necesitan atender Las proyecciones actuales y a corto plazo de asistencia a serios vacíos en infraestructura24 ­electricidad, trans- para el desarrollo caen muy por debajo de lo que se ne- porte, telecomunicaciones, agua y sanidad­, donde el cesita para cumplir los ODM. Aunque las estimaciones gasto anual es aproximadamente el 3,5% del PIB de 21 Países de la brecha son países no elegibles para financiación de la ADI (debido a que su INB per cápita está por encima del tope de la ADI), excepto con carácter excepcional, y que no tienen capacidad de endeudamiento para préstamos normales de los ban- cos multilaterales de desarrollo. 22 UNMP, 2005. 23 Banco Mundial, 2004b. 24 Algunos analistas han argüido que los países en desarrollo suelen carecer de un monto mínimo de capital ­en términos de infraestructura, capital humano y administración pública­ para respaldar la actividad de producción moderna, de manera que para impulsar la actividad económica se necesita capital superior a un umbral mínimo. De acuerdo con ese argumento, la clave para acabar con esas "trampas de pobreza" es una gran infusión de inversión en capital físico y humano, la cual tiene que ser financiada primordialmente por fuentes externas, dada la limitada capacidad doméstica para ahorrar. Sachs y otros (2004) ofre- cen una perspectiva de las trampas de pobreza en África subsahariana. Consultar en capítulo 2 y en Kraay y Raddatz, 2005, sobre la evidencia empírica relativa a las trampas de pobreza. 160 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A Recuadro 5.2 Las estimaciones de los requerimientos financieros para los ODM varían muchísimo, pero todas apuntan a la necesidad de un incremento de primer orden El Proyecto Milenio de la ONU (2005), con base en los ODM, llevó a cabo evaluaciones detalladas de las necesida- des para cinco países de bajos ingresos: Bangladesh, Camboya, Ghana, Tanzania y Uganda. En Ghana, por ejem- plo, las necesidades proyectadas de gasto per cápita son de US$80 en 2006 y se elevan hasta llegar a US$124 para 2015. El grueso de ese gasto tendrá que provenir de financiación externa: US$52 en 2006 y US$70 en 2015. (Durante este período se espera que la movilización de recursos domésticos se eleve en alrededor de cuatro puntos porcen- tuales del PIB). Las evaluaciones para otros países de bajos ingresos sugieren necesidades similares de financiación externa: de US$40 a 50 per cápita en 2006, hasta de US$77 a 98 en 2015. La proyección que el estudio hace del vacío de financiación para los ODM en los países de bajos ingresos es de US$73.000 millones en 2006 hasta US$135.000 millones en 2015. La proyección de la brecha en los países de medianos ingresos es de US$10.000 millo- nes al año. Cumplir los ODM y otras necesidades en los países de bajos y de medianos ingresos supone una AOD adicional, sobre los niveles de 2003, de US$66.000 millones en 2006 y US$126.000 millones en 2015 ­casi una triplicación de la AOD neta, para el 2015. Esto significa que la participación de la AOD en el INB de los donantes será del 0,44% en 2006, del 0,46% en 2010, y llegará a 0,54% para 2015. Varios otros estudios han tratado de calcular una cifra para el costo global de cumplir los ODM. Estos fueron explicados en detalle en el Informe sobre Seguimiento Mundial 2004, de manera que aquí solamente resumimos sus resultados. El rango de las informaciones varía muchísimo pero casi todas apuntan a la necesidad de incrementar la AOD por lo menos en US$50.000 millones. La Comisión para África (2005) estima que alcanzar los ODM en África subsahariana exigirá US$75.000 millo- nes al año en financiación adicional. Dos tercios de este incremento (US$50.000 millones) provendrán de fuentes externas. La comisión recomienda proceder en dos etapas. En la primera se requerirá una suma adicional anual de US$25.000 millones durante tres a cinco años (2006-2008/10) ­duplicando la ayuda para África subsahariana con respecto a 2004. La implementación de la segunda etapa se basaría en una evaluación de las mejoras de gobierno y de la calidad de la ayuda logradas en la primera. Las estimaciones de la AOD adicional que se requiere varían notablemente Estudio Estimación de la AOD anual adicional que se requiere para cumplir los ODM UNMP (2005) Incremento con respecto a 2003, de US$66.000 millones en 2006, US$83.000 millones en 2010 y US$126.000 millones en 2015 Comité para el Desarrollo (2003, 2004) Incremento inicial mínimo de US$30.000 millones (para necesidades de inversión para los ODM), y luego aumento hasta más de US$50.000 millones Naciones Unidas (2001) Alrededor de US$50.000 millones (para apoyar directamente los ODM) Comisión para África (2005) Para África subsahariana, US$25.000 millones (duplicando la AOD) en el curso de tres a cinco años, y US$50.000 millones para 2015 estos países, contra necesidades estimadas de alrede- de tierra ­alrededor de un cuarto del promedio para dor del 5,5% para alcanzar los ODM. La insuficiencia los países de bajos ingresos. Expandir la densidad vial de financiación de infraestructura es peor en países de Etiopía por un factor de tres, como parte de una más pobres. Por ejemplo, África subsahariana necesita estrategia para acelerar el progreso hacia los ODM, duplicar ese gasto anual, del 4,7% al 9,2% del PIB (ver costaría unos US$7.200 millones durante el período capítulo 2). Etiopía muestra claramente cuán grande es 2005-15. Este monto es más del triple de lo que sería la brecha en infraestructura: en 2001 su densidad de la inversión si las tendencias actuales continuaran. Es vías era de 0,029 kilómetros por kilómetro cuadrado claro que muchos países de bajos ingresos no tienen I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 161 C A P Í T U L O 5 suficientes recursos domésticos o no tienen acceso a dores de servicios de salud calificados) y la calidad del mercados financieros globales para financiar semejan- gobierno (corrupción) pueden requerir más tiempo te inversión.25 Para acelerar la provisión de infraes- para resolverse, mientras que problemas como un tructura será decisivo contar con más ayuda. deficiente manejo del gasto público pueden superarse Evidencias recientes indican que la ayuda puede más fácilmente.29 Es más, los cambios pueden refor- impulsar el crecimiento siempre que se la invierta zarse mutuamente, de modo que las mejoras en un bien, por ejemplo, en infraestructura.26 Un estudio área sirvan como catalizadoras en otra. Todos estos transnacional revela también que la ayuda que respal- aspectos quieren decir que el orden secuencial es esen- da directamente la inversión tiene una influencia posi- cial en la creación de capacidad: hay que priorizar las tiva sobre el crecimiento.27 Entonces el apoyo presu- intervenciones sobre la gama completa de limitacio- puestario, el apoyo a la balanza de pagos y la inversión nes, y las inversiones públicas deben alinearse con en infraestructura y en sectores productivos como la esas prioridades. agricultura, parecen tener un impacto positivo sobre el La compleja naturaleza dinámica de la creación crecimiento en el corto plazo. La ayuda a los sectores de capacidad destaca la necesidad de enfoques especí- sociales también contribuye al crecimiento, pero su ficos por país, para identificar, analizar y enfrentar li- impacto es a más largo plazo. Es importante observar mitaciones de capacidad. El recuadro 5.3 ofrece una que la justificación de más ayuda para educación y evaluación preliminar de la capacidad de Etiopía para salud, fuera de su "reducida" contribución al creci- alcanzar los ODM y de las limitaciones laborales, miento económico, se deriva de su impacto sobre los macroeconómicas y de infraestructura para la absor- aspectos de la pobreza distintos del ingreso. ción de recursos. El marco de modelado utilizado, ayuda a captar limitaciones específicas por país y por sector (por ejemplo, escasez de fuerza laboral califica- Limitaciones de capacidad de da), los efectos cruzados de invertir en ODM relacio- absorción para expandir la ayuda nados, y el papel de secuenciar la inversión. Los resul- Expandir la asistencia para el desarrollo será efectivo tados de la simulación muestran que a Etiopía le será solamente si los países pobres tienen la capacidad ade- posible alcanzar los ODM siempre que la ayuda (do- cuada para absorber más ayuda. Las limitaciones de naciones) aproximadamente se duplique (como parti- capacidad para la absorción efectiva de recursos pue- cipación del PIB) para 2015. También ilustran limita- den manifestarse en varios niveles ­desde el manejo de ciones clave de capacidad de absorción, límites para la la política nacional y del presupuesto público hasta la alimentación directa de los desembolsos, y la impor- entrega local de servicios­ y de diversas maneras ­en- tancia de secuenciar los incrementos de la ayuda y las tre ellas, manejo macroeconómico, capacidad ins- inversiones asociadas. titucional, infraestructura, capital humano, factores sociales y factores culturales. Pero no todas las limi- Un ambiente que está mejorando taciones son igualmente obstructivas; algunas pueden para la absorción de la ayuda suavizarse en corto tiempo, en tanto que otras pueden requerir más tiempo.28 Las restricciones relacionadas El ambiente de política e institucional de los países en con el mercado laboral (como la oferta de provee- desarrollo ha mejorado sostenidamente en los últimos 25 El UNMP (2005) estima que en Ghana la inversión anual requerida para cumplir los ODM es del 2,4% del PIB, esto es, más del triple de lo que el gobierno puede pagar, y que en Uganda es del 5,4% del PIB, o sea más del doble de lo que puede cubrirse con financiación doméstica. 26 En la literatura económica reciente se debate mucho acerca de la forma en que la ayuda afecta el crecimiento. Algunos estudios transnacionales macro encuentran una relación ambiguamente positiva entre ayuda y crecimiento. Otro grupo de estudios mues- tra resultados más condicionales, donde el efecto depende de la calidad de las políticas e instituciones y otras características del país. Un tercer grupo de estudios no encuentra ningún efecto de la ayuda sobre el crecimiento, o bien encuentra un efecto ne- gativo. 27 Clemens, Radelet y Bhavani, 2004. 28 Comité para el Desarrollo, 2004; Renzio, 2004. 29 Levy, 2004. 162 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A Recuadro 5.3 Esfuerzos sobre la capacidad de absorción de Etiopía Las políticas gubernamentales y el flujo de ayuda externa requeridos para alcanzar los ODM tienen fuertes efectos a nivel económico que, a través de los mercados laboral, de bienes, de servicios y de divisas, retroalimentan las metas de ODM. La medición y la proyección de los costos y logros de ODM, consecuentemente tienen que basarse en un enfoque a nivel de la economía que complemente estudios sectoriales profundos. Para examinar estos nexos macro y micro para Etiopía ­un país muy pobre para el que los ODM plantean enormes desafíos­ se calibró un modelo para los datos del país, para captar restricciones seleccionadas macroeconómicas y por sector específico. Es posible que las simulaciones de progreso hacia los ODM reflejen, en particular, restricciones en el mercado laboral, en infraestructura y macro- económicas. En el gráfico se muestran proyecciones de los niveles de pobreza según ingresos hasta 2015, en tres escenarios. El primero es una continuación de las tendencias actuales. El crecimiento actual del PIB sigue la tasa que ha registrado en la última década (3,6%), la ayuda externa tiene un incremento marginal (de 1,5% al año) con respecto al nivel actual (US$16 per cápita), y se produce una inversión modesta en infraestructura física. Dentro de este escenario, Etiopía se quedaría muy corta en todos los ODM; la pobreza tendría una módica reducción ­de su actual 35% al 29%­ y regis- traría un débil progreso hacia las otras metas. El segundo escenario agrega inversión pública en infraestructura básica (vías, otros transportes, energía, irriga- ción), lo cual se considera decisivo para el crecimiento. La inversión en infraestructura se alimenta directamente y cre- ce en un 10% al año hasta 2009 y en un 5% de ahí en adelante, lo que refleja los efectos de red. Sin esta inversión, Etiopía no puede alcanzar el primer ODM, es decir, reducir a la mitad la pobreza en ingresos. Los efectos de red ge- nerados por una mejor infraestructura permiten que los retornos de las actividades del sector privado ­productividad del trabajador, producción agrícola, etc.­ se eleven con el tiempo. Tal inversión requeriría un incremento del 15% en donaciones externas, en relación con el caso que sirve de base. Las ganancias en productividad ayudarían a impulsar el crecimiento del PIB a cerca del 5% después de 2009, y la reducción de la pobreza se aceleraría, disminuyendo al 22% para 2015. En el tercer escenario las inversiones en servicios públicos se ponen a los niveles requeridos para alcanzar las me- tas centrales de desarrollo humano de los ODM ­completar la educación primaria universal, reducción de la mortalidad de menores de 5 años en dos tercios, reducción de la mortalidad materna en dos cuartos, y reducción a la mitad, de la proporción de población carente de acceso a servicios mejorados de agua y sanidad. Este escenario exige un incremento Proyección de la pobreza de ingresos en Etiopía, 2003-15 (Índice de recuento) ODM 1: Proporción de población que vive con US$1 (PPA) o menos al día Porcentaje 40 35 30 25 20 15 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Base Infraestructura de base Cumplimiento de ODM Nota: las proyecciones usan el modelo etíope de Maqueta para Simulación de ODM (MAMS), con parámetros establecidos mediante el uso de datos de la evaluación etíope de pobreza (Banco Mundial, 2005a). I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 163 C A P Í T U L O 5 Recuadro 5.3 Esfuerzos sobre la capacidad de absorción de Etiopía (continuación) gradual pero sustancial de las donaciones externas, las cuales deben elevarse alrededor de US$60 per cápita, o aproxi- madamente el 40% del PIB, para 2015 ­más o menos el doble de la ayuda actual como participación del PIB. Estos escenarios ilustran varios puntos clave. Es posible alcanzar los ODM ­siempre que haya suficiente finan- ciación externa en donaciones y que la expansión de los servicios relacionados con los ODM vaya acompañada de inver- sión en infraestructura básica para aumentar el crecimiento. La ayuda adicional es esencial. Depender de los servicios domésticos para financiar tal inversión reduciría el crecimiento del ingreso, bajaría el consumo familiar y ahondaría la pobreza, aun cuando podrían alcanzarse algunos de los ODM de desarrollo humano. La inversión en infraestructura básica es clave para apoyar la expansión económica. Sin mejor desempeño en crecimiento no se lograrán las metas de pobreza. En el corto plazo esto implica mejorar la infraestructura física, en tanto que invertir en desarrollo humano tiene un impacto a más largo plazo sobre el crecimiento. Este marco ayuda a ilustrar el importante papel de la capacidad de absorción y los retardos inherentes a la expan- sión de esa capacidad. Consideremos la inversión en el logro del segundo ODM ­completar la educación primaria uni- versal para 2015. Actualmente Etiopía tiene cerca de 75.000 maestros y una razón estudiante-maestro de 75:1. Para cumplir el objetivo sin cambiar la razón estudiante-maestro se necesitará entrenar y distribuir más de 52.000 nuevos maestros para 2015 ­a la vez que se necesitarían 160.000 maestros más para la muy necesitada reducción de la razón a 40:1. Reclutar maestros exigirá incrementar la oferta de fuerza laboral calificada ­proceso gradual con respuesta retardada­ o elevar los salarios reales para contratar gente calificada, apartándola de otras ocupaciones alternativas. Pero elevar los salarios para atraer fuerza laboral calificada eleva los costos de los servicios públicos, saca fuerza labo- ral del sector privado y deja por fuera el crecimiento privado. Las limitaciones en capacidad de absorción también son evidentes en el impacto macroeconómico de mayores flu- jos de ayuda. La ayuda permite un déficit comercial más grande e incrementa la demanda de bienes y servicios. Esto genera una presión hacia el alza de las tasas de cambio y reduce la competitividad tanto de las exportaciones como de los bienes importados que compiten entre ellos. Con el tiempo, esto puede apartar a la economía de la producción para exportación, hacerla más dependiente de la ayuda y reducir el crecimiento (lo que suele llamarse "enfermedad holan- desa"). En el tercer escenario planteado, que requiere doblar aproximadamente la ayuda con respecto al PIB para 2015, la tasa de cambio real se valoriza y conduce a una reducción del sector exportador. Pero si la inversión pública que la ayuda haga posible incrementa la productividad y elimina restricciones al crecimiento, este dragado potencial de la pro- ducción puede contrarrestarse. Esto subestima la importancia de una inversión bien dirigida y de medidas de política para contrarrestar estos costos ­particularmente mejoras en el ambiente empresarial y reformas comerciales que aumenten el acceso al mercado y reduzcan las barreras arancelarias a la productividad exportadora. La importancia de secuenciar la inversión es otra lección de estas simulaciones. Tiene que dársele prioridad a la inver- sión en infraestructura básica, dado su papel clave en elevar la tasa de interés subyacente y alcanzar los efectos de red en la productividad. Al mismo tiempo, tienen que avanzar las inversiones en servicios humanos que atienden a limitaciones obstructivas ­como la educación, para suavizar las limitaciones de fuerza laboral calificada­ y donde los retrasos en pro- ducción exigen pronta atención. También debe dárseles prioridad a las inversiones que generan externalidades positivas y reducen los costos. Las inversiones en agua y sanidad, por ejemplo, aceleran el mejoramiento de los resultados en salud. Hay también implicaciones acerca del ritmo de la inversión en los ODM. Alimentar directamente la inversión en infraestructura ayuda a acelerar el crecimiento a través de ganancias en productividad. Pero alimentar directamente gas- tos en servicios sociales y otros relacionados con los ODM, con relativa rapidez lleva a limitaciones en la capacidad de absorción. Los sueldos reales aumentan, la tasa de cambio se valoriza y el crecimiento se ve comprometido. Las simula- ciones sugieren que para Etiopía la participación del gasto en servicios sociales de ODM capaz de minimizar el costo en los primeros cinco años, es aproximadamente un quinto del total de gastos para 2015 (en términos de valor actual), para cumplir las metas relacionadas con estos servicios. Obsérvese, sin embargo, que este cálculo ignora las ganancias en bienestar de la acelerada prestación de servicios gracias a la alimentación directa. Finalmente, un gobierno y una capacidad institucional mejorados son cruciales para la prestación efectiva de ser- vicios públicos (y privados). Ambos fortalecen la capacidad de absorción y pueden reducir muchísimo los costos de mejorar con el tiempo la entrega de servicios. Fuentes: Bourguignon y otros, 2004 y 2005; Lofgren, 2004. 164 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A años, creando con ello una mejor atmósfera para Pares Africanos (APRM) de la Nueva Asociación para expandir la ayuda. Además de perseguir políticas ma- el Desarrollo de África (NEPAD)­ podrían usarse para croeconómicas sólidas y mejor manejo del sector pú- asignar el estatus de carril rápido a los países. blico, los países en desarrollo han fortalecido institu- A medida que continúa creciendo la relevancia del ciones, mejorado el gobierno, perseguido reformas enfoque de estrategia para la lucha contra la pobreza estructurales de amplio rango y adoptado políticas de (ELP), se espera que mejore más el ambiente habilita- inclusión y equidad social. El mejoramiento general dor para el crecimiento y la reducción de la pobreza. de los marcos de política y del desempeño institucio- En los países de bajos ingresos, los Documentos sobre nal ha contribuido a acelerar el crecimiento en estos Estrategia para la Reducción de la Pobreza (PRSP) países. La calidad promedio de políticas e institucio- proporcionan el marco estratégico y operativo para nes, medida por las Evaluaciones Institucionales y de programas y reformas de política destinados a promo- Política del País (CPIA), del Banco Mundial, ha au- ver el crecimiento y reducir la pobreza. Ahora los mentado durante los últimos cinco años. Aunque las documentos también son ampliamente considerados mejoras en algunas áreas (v.gr. instituciones y manejo como el vehículo operativo clave para alcanzar los del sector público) se han rezagado con respecto a las ODM. A finales de 2005, 47 países habían preparado demás, la tendencia ascendente es generalizada. En PRSP completos y otros 12 habían preparado PRSP tándem, el crecimiento de la producción se ha más intermedios.32 De éstos, 33 son países subsaharianos. que duplicado con respecto a la tasa promedio de la En muchos aspectos del enfoque de ELP se ha logrado década de los noventa; regiones de bajos ingresos un progreso firme, pero un desafío clave sigue siendo como Asia meridional y África subsahariana registran profundizar la implementación en el terreno. (Ver en un crecimiento mucho más fuerte.30 el primer capítulo una mayor explicación del proceso En 2003, un informe del Comité de Desarrollo de ELP y la agenda relacionada con él). evaluó la capacidad de 18 países de bajos ingresos y Los países están prestando más atención a mejorar buen desempeño para usar efectivamente más ayuda el manejo del gasto público, cosa que es clave para el para alcanzar los ODM. Reveló que los cinco grandes uso efectivo de la ayuda. Fortaleciendo esos sistemas, países asiáticos de la muestra (Bangladesh, India, In- los recursos públicos pueden ajustarse mejor a las prio- donesia, Pakistán y Vietnam) podrían absorber inme- ridades de desarrollo, y los procesos presupuestarios diatamente el doble de ayuda, o más. En general, se pueden hacerse más transparentes. Muchos países han encontró que los países subsaharianos de la muestra hecho o están planeando cambios significativos en el están en capacidad de usar productivamente ayuda manejo del gasto público, y las estrategias de los paí- adicional, siempre que continúen y que fortalezcan ses incluyen progresivamente medidas para mejorar- sus reformas. Por supuesto, hubo considerable varia- lo.33 Un compromiso sostenido del gobierno y una ción de un país a otro en capacidad de absorción. asistencia fuerte, bien coordinada de los donantes, El Proyecto Milenio de la ONU recomienda identi- pueden impulsar el progreso en cuanto al fortaleci- ficar países de bajos ingresos bien gobernados, como miento de la capacidad del manejo del gasto público. países para el carril rápido que podrían recibir grandes incrementos en asistencia.31 Los criterios existentes PRESUPUESTOS Y ELP: PROGRESO EN basados en el desempeño ­por ejemplo, ser elegible LA ENTREGA DE LA AYUDA EN ÁFRICA para solicitar asistencia en el marco de la cuenta esta- SUBSAHARIANA dounidense Desafío del Milenio, haber alcanzado el Varios estudios recientes han revisado los presu- punto de terminación en el marco de la iniciativa puestos de países altamente dependientes de la ayuda, PPME, o participar en el Mecanismo de Revisión de para evaluar en qué forma las ELP han contribuido a 30 Banco Mundial, 2004a. 31 UNMP, 2005. 32 De los 47 países que tienen PRSP completos, 22 han producido como mínimo un informe anual de progreso. 33 Consultar FMI y Banco Mundial, 2005, y capítulo 2, sobre resultados del recién concluido ejercicio de rastreo del gasto públi- co reductor de la pobreza para los PPME. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 165 C A P Í T U L O 5 mejorar la entrega de ésta. Dichos estudios han En Tanzania la asistencia externa aumentó a más encontrado que el proceso de ELP ha fomentado del doble entre 1999 y 2003, y los donantes ahora mejoras, aunque todavía hay mucho campo para pro- financian cerca del 90% del presupuesto para el desa- gresar.34 rrollo del país.38 Los incrementos en la financiación de Uganda vio incrementarse la ayuda externa en donantes estuvieron asociados con incrementos en el cerca de cinco puntos porcentuales del PIB entre gasto en sectores prioritarios.39 Con la implementa- 1997/98 y 2001/02. El incremento vino en forma de ción de la ELP, el gasto gubernamental en sectores apoyo presupuestario, del cual el 60% fueron dona- prioritarios se incrementó continuamente y para el año ciones y el resto préstamos concesionarios. El apoyo fiscal 2002 dicho gasto excedió a la AOD (gráfico 5.7). presupuestario flexible fue dado a través de créditos Pero la financiación de donantes de todos modos ex- de apoyo para la reducción de la pobreza (PRSC) del cede al gasto en áreas prioritarias centrales, lo que sig- Banco Mundial ­serie de créditos anuales para apoyar nifica que hay cabida para refinar el enfoque de los do- un programa de reforma por etapas regulares a tres nantes en estas áreas. A medida que ellos se pongan en años­ y auxilios de otros donantes.35 Este enfoque línea con las prioridades nacionales, habrá lugar para hizo más predecible el sobre presupuestario general y integrar mejor su apoyo al presupuesto.40 La ayuda ayudó a impulsar la entrega de servicios, especialmen- continúa siendo sumamente variable, y aunque esta te para la gente pobre.36 Entre 1998/99 y 2002/03 la variabilidad ha decrecido en los últimos años, todavía razón de desembolsos efectivos a montos inicialmente excede a la de los ingresos domésticos. La variabilidad programados se elevó sostenidamente, de menos del de los flujos de ayuda en el curso del año también es 40% a más del 85%. Durante este período se redu- sustancial. jeron las desviaciones en resultados y asignaciones En Burkina Faso, donde la asistencia externa com- presupuestarias, de manera que el índice de discrepan- prende el 40% del presupuesto, la alineación de los cia cayó de cerca de 10% a 5,5%.37 Adicionalmente, donantes con las prioridades nacionales es crucial para la participación del presupuesto asignado al Fondo de la implementación satisfactoria de la ELP. La ayuda Acción contra la Pobreza se duplicó sobradamente, de está cada vez más en línea con los sectores prioritarios, 17% en 1997/98 a 37% en 2002/03. como lo evidencia la reducción de la brecha entre la 34 Alonso, Judge y Klugman (2004) ofrecen un análisis comparativo de los vínculos entre ELP y presupuesto en cuatro países. 35 Los PRSC también han facilitado la coordinación de los donantes y han incrementado la ayuda para apoyo presupuestario. Entre los donantes bilaterales que proveen apoyo presupuestario están Bélgica, Irlanda, Países Bajos, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos. 36 Miovic, 2004. Los datos a nivel de insumos muestran que se han canalizado cantidades mucho mayores de recursos hacia ser- vicios básicos de salud, educación, y agua y sanidad. 37 Si bien el desempeño general fue estable, en el curso del año hubo fluctuaciones en algunas áreas del presupuesto. 38 Alonso y Utz, 2004. 39 Los sectores prioritarios son sectores generales ­como educación, salud, agricultura y vías­ a los que se les da prioridad en las asignaciones presupuestarias. Las áreas prioritarias centrales son ítems que hacen parte de los sectores prioritarios; por ejem- plo, atención médica primaria y educación escolar primaria. El gasto per cápita en los sectores prioritarios se incrementó en un 53% entre los años fiscales 1999 y 2002, en tanto que el gasto en áreas prioritarias centrales ascendió en un 77%. El incre- mento mucho mayor para las áreas prioritarias centrales se debió al Programa de Desarrollo de la Educación Primaria, finan- ciado por donantes. 40 Tanzania tiene alrededor de 650 proyectos de donantes que los ministerios sectoriales y los gobiernos locales están implemen- tando. Una de las cuatro prioridades de la estrategia de asistencia para Tanzania, acordada por el gobierno y sus socios para el desarrollo en 2003, es integrar al presupuesto gubernamental los fondos de donantes, incluidos los proyectos. Con ese fin el gobierno creó un mecanismo que vincula los fondos de los donantes con cuentas gubernamentales, para que los donantes lo usen en la canalización de fondos para proyectos, ONG y el sector privado. También ha dado entrenamiento relevante para las agencias donantes interesadas. No obstante, en agosto de 2004 sólo cuatro de los socios para el desarrollo de Tanzania habían mostrado su disposición a usar este mecanismo. Ver Peretz y Wangwe, 2004. 166 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A GRÁFICO 5.7 Una mayor asistencia para el desarrollo está apoyando y catalizando progresivamente más gasto en áreas prioritarias Asistencia oficial para el desarrollo y gasto en sectores prioritarios y áreas prioritarias centrales (como porcentaje del PIB) Tanzania Burkina Faso Porcentaje Porcentaje 9 14 8 12 7 10 6 5 8 4 6 3 4 2 2 1 0 0 FY99 FY00 FY01 FY02 1998 1999 2000 2001 2002 AOD total Sectores prioritarios Áreas prioritarias centrales Fuente: Alonso y Utz, 2004; Alonso, 2004. AOD y el gasto en sectores prioritarios y en áreas prio- tivamente su presupuesto. Recibir los fondos al princi- ritarias centrales (ver gráfico 5.7).41 No obstante, la pio del año fiscal contribuiría a mejorar el manejo del brecha entre asistencia para el desarrollo y gasto en gasto público. Los vacíos entre proyecciones de la ELP áreas prioritarias centrales sigue siendo grande, del y gastos efectivos pueden ser tanto grandes como va- orden de cuatro puntos porcentuales del PIB en 2002 riables. Los vacíos en el gasto para educación primaria ­lo que significa que la ayuda se está gastando en áreas se deben en parte a una escasez de financiación exter- prioritarias no centrales. Desde que se elaboró la ELP na ­es decir a una diferencia entre financiación proyec- del país, los donantes han estado cambiando la com- tada y efectiva. Cuando la financiación externa ha sido posición de la ayuda en pro de dar apoyo presupues- tardía o pospuesta, esto se ha reflejado en una dife- tario. Como resultado, los préstamos y donaciones rencia entre las proyecciones de la ELP y los gastos programados aumentaron del 2,6% del PIB en 1998 al efectivos. Cuando la financiación externa ha sido en- 4,0% en 2002, en tanto que los préstamos y donacio- tregada según lo proyectado, esta diferencia ha sido re- nes para proyectos cayeron del 8,5% al 6,6% del PIB. lativamente pequeña. La variabilidad de la ayuda en el curso del año es gran- de: durante 1996-2000, alrededor del 60% de los ESTUDIOS SOBRE EXPANSIÓN, POR PAÍS desembolsos de ayuda se produjeron en el último tri- Los esfuerzos de desarrollo se están expandiendo a mestre del año. Esta apretada acumulación de la asis- nivel nacional, estatal y comunitario. La conferencia tencia, que habitualmente no está sincronizada con el de Shangai sobre expansión de la reducción de la po- ciclo presupuestario, le dificulta al país financiar efec- breza, celebrada en mayo de 2004, expuso un amplio 41 Alonso, 2004. Aunque los sectores prioritarios están viendo un mayor gasto, su participación en el presupuesto total funda- mentalmente no ha cambiado, pese a los fondos de PPME con destinación específica para esos sectores. El gasto real ­incluido el gasto real per cápita­ en sectores prioritarios y áreas prioritarias centrales, se incrementó entre el arranque de la ERP, en 1999, y 2002. Entre 1998 y 2002 se duplicó el gasto real per cápita en sectores prioritarios y áreas prioritarias centrales. Sin embar- go, las asignaciones del gasto incrementado entre áreas prioritarias centrales han sido muy disparejas. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 167 C A P Í T U L O 5 rango de intervenciones satisfactorias por país para mente en los países de difícil asociación, la capacidad reducir la pobreza y expandir el acceso a servicios de de absorción puede ser un obstáculo significativo para salud, educación, agua y otros servicios clave (recua- la expansión, así que se necesitan formas innovadoras dro 5.4). Estas experiencias refuerzan algunos de los de canalizar la ayuda. En todos los casos se requiere factores que otras evidencias muestran como comunes un enfoque específico por país, anclado a la ELP (o a las expansiones satisfactorias: cambio institucional y una evaluación conjunta de necesidades, como la Eva- político; innovación, aprendizaje y adaptación; lide- luación de Necesidades Posconflicto, de la ONU y el razgo y compromiso político sostenido; asociación con Banco Mundial, y un marco basado en resultados, todos los grupos de interés (que es clave para la entre- como la Matriz de Resultados de Transición, herra- ga de servicios); y un ambiente externo de apoyo. mienta de coordinación y seguimiento de múltiples En resumen, las evidencias por país que van sur- donantes y grupos de riesgo nacionales, para países de giendo, la investigación reciente, una mejor com- difícil asociación), para evaluar las necesidades de fi- prensión de la forma de enfrentar las limitaciones de nanciación, identificar y enfrentar las limitaciones de capacidad de absorción, prospectos de tendencias fa- capacidad, y secuenciar apropiadamente una financia- vorables continuadas en políticas e instituciones, y ción y una inversión crecientes. una mayor concentración en el ejercicio del gobierno, muestran que los países han incrementado y conti- Hacer más efectiva la ayuda núan incrementando su capacidad de absorber pro- ductivamente la ayuda. En todo caso, las perspectivas Para alcanzar los ODM, la forma en que se asigna y se varían de un país a otro. Muchos países de bajos entrega la ayuda es tan importante como su volumen. ingresos están en buena posición para absorber una Se ha producido consenso general en el sentido de que expansión de la ayuda. Pero en algunos, especial- la asistencia para el desarrollo es particularmente Recuadro 5.4 Expansión de los esfuerzos de desarrollo La conferencia de Shangai en mayo de 2004, sobre expansión de la reducción de la pobreza, presentó varios casos de esfuerzos satisfactorios por país para reducir la pobreza y expandir la entrega de servicios. En El Salvador, por ejemplo, las reformas educativas han tenido como resultado la matrícula primaria universal. Años de conflicto habían debilitado el sistema educativo del país y para finales de los años ochenta más de una cuarta parte de la población era analfabeta y un quinto de los niños en edad escolar no estaba en el sistema. Pero a principios de la década de los noventa, el país comenzó a reformar el sistema. Las reformas transfirieron recursos y la toma de deci- siones a grupos de interés como escuelas, comunidades y padres de familia. Adicionalmente, entre 1992 y 2002 el gasto público en educación aumentó de 1,9% a 3,3% del PIB. Las reformas, que fueron apoyadas con préstamos sectoriales del Banco Mundial, apuntaron a áreas de bajos ingresos y rurales, y ayudaron a alcanzar una tasa bruta de matrícula primaria del 112% ­y más que duplicaron la tasa de matrícula secundaria, que subió al 56%. El exi- toso programa de El Salvador en educación ha generado innovaciones similares en Guatemala y Honduras. En Indonesia, el Programa de Desarrollo de Kecamatans, basado en la comunidad, se ha utilizado para desa- rrollar infraestructura y aliviar la pobreza en áreas rurales. Comenzó en pequeño, en 1997, operando en 25 pue- blos rurales, y para 2003 se había expandido a 28.000 pueblos. El programa provee a las comunidades rurales donaciones en bloque para construir infraestructura productiva de pequeña escala. Las comunidades reciben las transferencias al principio del ciclo de planeación, lo que les da certeza de la financiación. La ejecución es descen- tralizada; la planeación y la toma de decisiones involucran directamente a las comunidades locales. En sus primeros siete años el programa llegó a 35 millones de personas. Otros fondos sociales que han involucrado a las comu- nidades en los procesos de planeación y toma de decisiones ­como en Malawi, Yemen y Zambia­ han tenido igual- mente una envergadura y un impacto nacionales. Fuente: Banco Mundial, 2004d. 168 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A CUADRO 5.1 Selectividad en asignación de la ayuda: la concentración de los donantes en la política y la pobreza están mejorando, pero los donantes bilaterales podrían hacer más Red de ayuda de emergencia, de la asistencia oficial para el desarrollo Selectividad de Selectividad de Selectividad de Selectividad de Flujo política 1999 política 2003 pobreza 1999 pobreza 2003 Ayuda total 1,57* 1,77* ­0,34* ­0,55* Ayuda bilateral 1,15* 1,04* ­0,27* ­0,47* Ayuda multilateral 2,09* 2,71* ­0,68* ­0,87* Cinco donantes más grandes Estados Unidos 1,37 1,43 ­0,77* ­0,88* Japón 3,72* 1,74* ­0,23 0,01 Francia 0,65 1,27 ­0,17 ­0,32 Alemania 1,99* 3,36* ­0,24* ­0,52* Reino Unido 2,82* 3,89* ­0,47* ­1,21* Fuente: Levin, 2005. * Significativo a un nivel del 10% o superior. Nota: selectividad de política muestra el índice de selectividad de política, el cual mide la elasticidad de la ayuda con respecto a la calidad de las políticas e instituciones de los receptores. Selectividad de pobreza muestra el índice de elasticidad de pobreza, el cual mide la elasticidad de la ayuda con respecto al ingreso per cápita de los receptores. efectiva en los países pobres que tienen ambientes de por insumos" a formas prácticas de "responsabilidad política e institucionales sólidos.42 Pero incluso cuan- por resultados finales". Igualmente importante para do los donantes están asignando más ayuda a los paí- mejorar la efectividad de la ayuda es la necesidad de ses de mejor desempeño, se está concentrando cada políticas más coherentes de los donantes. vez más atención en las necesidades especiales de los países de difícil asociación y en encontrar la manera Selectividad de la ayuda de hacer efectiva la ayuda en esas economías. En todos los países, los donantes tienen que dar Los donantes se están concentrando más en el de- asistencia de maneras que estén en línea con las prio- sempeño; las asignaciones de ayuda están cada vez ridades de desarrollo basadas en el país y dirigidas por más determinadas por el desempeño político y la po- éste, según estén expresadas en la ELP o en estrategias breza. El índice de selectividad de política, que mide de desarrollo nacional equivalentes. También deben la elasticidad de la ayuda con respecto a la calidad de desembolsar la ayuda en formas efectivas ­que reduz- las políticas e instituciones de los receptores (con base can la carga de procesos, procedimientos y requeri- en las CPIA del Banco Mundial) muestra una tenden- mientos, y hagan más predecible la ayuda. Adicional- cia general de mejoramiento en 1999-2003 (cuadro mente, se necesita un enfoque más firme en la agenda 5.1).43 Esta tendencia ha estado alimentada por el re- de resultados. Esto exige pasar de la "responsabilidad finamiento de la asistencia multilateral en su enfoque 42 Como ya se dijo, hay mucho debate en la literatura reciente acerca del impacto de la ayuda sobre el crecimiento. Un estudio de Dollar y Levin (2005a) agrega evidencias micro a los resultados macro que presenta la literatura. El estudio encuentra un fuerte nexo entre calidad institucional y resultados de proyectos financiados mediante ayuda. Los resultados respaldan lo que han re- velado otros análisis transnacionales según los cuales la ayuda es efectiva en buenos ambientes institucionales. Los resultados más sólidos del estudio son los referentes al gobierno de la ley. Además, la geografía es importante: los proyectos en países sub- saharianos tienen resultados menos satisfactorios (aunque la localización tropical no los afecte significativamente). El estudio encuentra también que diferentes instituciones tienen efectos diferentes en el éxito de los proyectos. Por ejemplo, mejores insti- tuciones políticas democráticas tienen mejores resultados para préstamos basados en la política, en tanto que fuertes derechos de propiedad y gobierno de la ley facilitan el éxito de préstamos para proyectos. Esto es coherente con la literatura sobre cre- cimiento, la cual encuentra un vínculo favorable entre derechos de propiedad y crecimiento económico. 43 Basado en Dollar y Levin, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 169 C A P Í T U L O 5 de la política: la relación entre ayuda y desempeño po- de ayuda general, de todas maneras tienden a favore- lítico es mucho más fuerte para ayuda multilateral que cer, entre los pobres, a los países de mejor desempeño. bilateral. Pero la ayuda bilateral ciertamente exhibe El tercio de receptores de mejor desempeño (medido una relación significativamente positiva con la calidad por las CPIA del Banco) reciben un promedio del 40% de las políticas e instituciones de los receptores ­para de las asignaciones de ayuda, en tanto que el tercio de más del 80% de los donantes bilaterales esta relación peor desempeño recibe el 17% (gráfico 5.8). Hay gran es positiva, y para más de la mitad es estadísticamente variación en el esfuerzo de los donantes dirigido a los significativa. En todo caso, algunos de los donantes países de bajos ingresos (elegibles para AIF). Durante bilaterales más grandes no son muy selectivos. El en- 1999-2003, los países que fueron persistentemente los foque de los donantes en la pobreza también se ha for- máximos proveedores de asistencia por ciudadano del talecido, como lo refleja la subida del índice de elasti- donante para los países de bajos ingresos, fueron Di- cidad en pobreza (elasticidad de la ayuda con respecto namarca (con un promedio anual de US$62 de un total al ingreso per cápita del receptor). De manera que de US$115 por ciudadano danés dirigido al tercio de donantes tanto bilaterales como multilaterales están más alto desempeño político entre los países de bajos asignando más ayuda a países más pobres. ingresos), Luxemburgo (con US$57 de US$120), No- Puesto que los diversos componentes de la ayuda ruega (con US$35 de US$85), Países Bajos (con US$29 están lejos de ser homogéneos, no es de sorprender que de US$68) y Suecia (con US$23 de US$53). Montos haya una variación sustancial en la sensibilidad de los comparables para algunos de los máximos donantes diferentes tipos de ayuda frente a la política y la pobre- son US$4 de US$11 para Estados Unidos y US$11 de za. Los resultados para la ayuda desagregada indican US$40 para Francia. Mientras más generosos sean los que la AOD flexible es más sensible al desempeño po- donantes en términos de ayuda per cápita, general- lítico que la cooperación técnica.44 En promedio, un mente son también más selectivos. incremento del 100% en la calidad de las políticas e instituciones de los receptores está asociado con un in- Efectividad de la ayuda en países de cremento superior al 250% en AOD flexible. En con- difícil asociación traste, la cooperación técnica no es sensible a la ca- lidad de las políticas ni de las instituciones. Esta Dado que los donantes bilaterales avanzan hacia una categoría de ayuda es también la menos selectiva con mayor selectividad de política y de pobreza en la asig- respecto a la pobreza, lo que refleja el hecho de que la nación de la ayuda, existe la preocupación de que los cooperación técnica se da a una amplia gama de países países de difícil asociación queden subfinanciados.45 ­incluidos aquellos con necesidades especiales y surgi- Evidencias empíricas muestran que estos países reci- dos de conflictos, que tienen una capacidad institucio- ben alrededor de un 40% menos de ayuda que la que nal extraordinariamente débil, y países de medianos correspondería a sus calificaciones de política e institu- ingresos que tienen vacíos de capacidad institucional cional (gráfico 5.9).46 Hay muchísima variación; los en áreas estrechamente definidas. En general, los re- llamados "huérfanos de ayuda" reciben mucha menos sultados sugieren que el campo para mejorar la asigna- ayuda y los "favoritos de la ayuda" reciben mucho ción de la ayuda alterando su composición es poten- más de lo que puede explicarse por los criterios de po- cialmente grande. lítica y pobreza. Si bien no todos los países de difícil La atención de los donantes al desempeño es más asociación deben recibir más ayuda, los resultados su- fuerte en los países de bajos ingresos. Así, algunos do- gieren que un incremento de la ayuda general al grupo nantes que no son muy selectivos en las asignaciones no comprometería la base de desempeño de ésta.47 44 AOD flexible se define aquí como la AOD total menos las donaciones para propósitos específicos ­como cooperación técnica, alivio de la deuda, alivio para emergencias y desastres y ayuda alimentaria. 45 Los países de difícil asociación (entre ellos los PIBD) son países de bajos ingresos que tienen instituciones débiles, esto es, aque- llos cuyos puntajes de CPIA caen dentro de los dos quintiles inferiores. 46 Levin y Dollar, 2005. 47 Este modelo de asignación de la ayuda no refleja los costos del conflicto ni los beneficios que la prevención de conflictos tiene para el crecimiento y la reducción de la pobreza. Consultar Chalmers, 2004, y Chauvet y Collier, 2004, sobre evidencias de los grandes efectos potenciales de la ayuda en países de difícil asociación. La ayuda, al elevar el crecimiento económico, reduce el riesgo de conflicto. 170 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A GRÁFICO 5.8 En los países de bajos ingresos los donantes asignan más ayuda a los que muestran mejor desempeño y los más generosos tienden a ser más selectivos Distribución de la ayuda per cápita del país donante bilateral, por calidad de las políticas e instituciones de los países elegibles para la AIF Promedio para 1999-2003 en US$ per cápita 140 Donantes más grandes por ayuda per cápita 120 120 115 100 85 80 68 60 53 40 40 36 26 23 20 11 0 Luxemburgo Dinamarca Noruega Países Suecia Estados Japón Francia Alemania Reino Bajos Unidos Unido Donantes más grandes por volumen Inferior Medio Superior Fuente: basado en Levin, 2005. Nota: los países elegibles para la AIF se dividen en tres grupos ­inferior, medio y superior­ usando los 33,3 y 66,7 percentiles de calidad de las políticas e instituciones, según los miden las CPIA del Banco Mundial. GRÁFICO 5.9 Los países de difícil asociación reciben menos ayuda que la que correspondería a sus niveles de calidad política e institucional y de pobreza Flujos de ayuda efectiva contra ayuda predicha para PDA (1992-2002, promedios del grupo ponderados por población) Dólares per cápita 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Efectiva Predicha con base en PIB per cápita y CPIA Fuente: Levin y Dollar, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 171 C A P Í T U L O 5 Estudios recientes revelan que los países poscon- países bajo tensión.) La modalidad apropiada de ayu- flicto pueden absorber más ayuda que otros países de da tiende a variar según la situación del país. Pero para bajos ingresos con niveles de pobreza e instituciones si- que sea efectiva, se necesita coordinar mejor la ayuda milares. Los patrones de asignación de la ayuda en pe- para minimizar el problema de favoritos y huérfanos ríodos posconflicto muestran un incremento en los pri- de ayuda, y también secuenciarla mejor y sostenerla. meros años después de terminado el conflicto, seguido de una caída. Un estudio encuentra que en relación Fragmentación de la ayuda con los niveles de conflicto, la ayuda per cápita gene- ralmente es US$2 más alta en el segundo año después La fragmentación de donantes sigue siendo alta en los del conflicto, luego sube hasta un máximo de alrede- países en desarrollo. Un índice de fragmentación de dor de US$9 per cápita más en el cuarto año.48 Otro en- donantes, construido con base en las participaciones cuentra que el incremento es máximo en los dos prime- de donantes bilaterales individuales en los flujos de ros años posconflicto y luego cae hasta extinguirse.49 ayuda bilateral anual, muestra que en 2003 el grado Pero los países posconflicto pueden absorber efectiva- de fragmentación propiamente no cambió; fue 68; en mente niveles más altos de ayuda en períodos posterio- 2002 el índice fue 67 (gráfico 5.10). La alta fragmen- res, cuando su capacidad de absorción se ha incremen- tación puede tener implicaciones negativas para la tado, por lo cual es más deseable una ayuda superior calidad de la ayuda, por varias razones: altos costos sostenida durante períodos más largos, para asegurar de transacción para los receptores, debido al mayor un vuelco positivo total en estos países.50 Entonces es tiempo necesario para cumplir los requerimientos de necesario que los donantes provean asistencia durante los donantes; demasiados proyectos pequeños, con un período más largo ­como ejemplo está el plan de oportunidades consecuentemente limitadas de cose- desarrollo a 10 años de Sierra Leona­ para reconstruir char economías de escala; e intereses más pequeños o una capacidad debilitada, reiniciar el crecimiento y re- más estrechos de los donantes en los resultados gene- ducir la pobreza. El Foro de Alto Nivel sobre Efectivi- rales por país.53 Además, un número grande de donan- dad del Desarrollo en Estados Frágiles ­organizado tes complica el reto de coordinación de los donantes. conjuntamente por el CAD y donantes bilaterales y Varios miembros del Comité de Asistencia para el De- multilaterales, y celebrado en Londres en enero de sarrollo (CAD) de la OCDE están considerando medi- 2005­ abordó el problema de cómo mejorar la efecti- das para limitar el número de países en los cuales con- vidad de la ayuda en Estados frágiles y los principios centrarse. Aunque el reciente Foro de Alto Nivel sobre de buena práctica de los donantes en estos países.51 Efectividad de la Ayuda (celebrado en París en marzo Debido a que estos países tienen una débil capaci- de 2005) no incluyó la fragmentación entre los 12 in- dad y ambientes riesgosos, entregar ayuda efectiva es dicadores que adoptó para el seguimiento de las refor- un verdadero desafío.52 La ayuda debe concentrarse en mas de entrega y manejo de la ayuda, los donantes se crear capacidad y proveer servicios clave a través de comprometieron a delegar la autoridad a donantes mecanismos innovadores. Se están produciendo algu- líderes, siempre que sea del caso, para reducir los cos- nos enfoques exitosos, incluidos los que utilizan insti- tos de transacción. tuciones locales para la entrega de servicios y los que El problema es especialmente severo en África trabajan con actores ajenos al Estado de maneras dise- subsahariana, donde el índice de fragmentación de ñadas para transferir al final la entrega al Estado. (Ver donantes en 2003 fue 81. Tan alto índice es particu- capítulo 3 a propósito de la entrega de servicios en larmente sorprendente, dado que la ayuda tiende a 48 Kang y Meernik, 2004. 49 Collier y otros, 2003. 50 En contraste, típicamente la ayuda ha sido insuficiente e inoportuna, retirándose justo cuando debería estar entrando. 51 Ver en OCDE, 2005c, una discusión sobre la forma en que los donantes están avanzando en el mejoramiento de la efectividad de su ayuda a Estados frágiles. 52 Los países de difícil asociación, en especial los que están apenas saliendo de conflictos y los países posconflicto, a menudo nece- sitan reconstruir las instituciones básicas del Estado, de la sociedad civil y del sector privado. 53 Knack y Rehman, 2004. 172 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A GRÁFICO 5.10 La fragmentación de la ayuda es alta, especialmente en África subsahariana Índice de fragmentación de donantes, 1975-2003 90 80 70 60 50 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Todos los países en desarrollo África subsahariana Fuentes: base de datos del CAD, OCDE; estimaciones de personal del Banco Mundial. Nota: los índices graficados son promedios de los grupos de países receptores de ayuda. La fragmentación de donantes va de 0 a 100, donde los valores más altos significan mayor fragmentación. concentrarse en relativamente pocos países: el 60% de países del CAD han implementado en gran medida es- la ayuda bilateral para la región va para diez países, tas provisiones, pero cuatro donantes, entre ellos el pero los donantes, a pesar de tener sus países favori- más grande (Estados Unidos), no informan sobre el es- tos, quieren estar presentes en muchos otros. En las tatus de rigidez de su AOD bilateral. La cooperación últimas dos décadas, un país receptor de África subsa- técnica, la cual constituye más de un tercio de la AOD hariana recibía ayuda de 25 donantes en promedio.54 bilateral y que se gasta fundamentalmente en experti- El número varió entre 16 para Gabón y 37 para Etio- cia en los países que son fuente de recursos naturales, pía en 2003. es esencialmente una forma de ayuda rígida. Aunque sustancialmente menor, la ayuda alimentaria (excluida la asistencia humanitaria) es también casi toda rígida. Ayuda flexible La ayuda rígida es costosa para los receptores. Un Darle flexibilidad a la ayuda incrementa significativa- estudio reciente de la OCDE revela que la ayuda ali- mente su efectividad, no obstante que grandes montos mentaria flexible puede alcanzar hasta un 50% más de AOD bilateral continúen siendo rígidos. El CAD re- de beneficiarios que la ayuda rígida.56 Otros estudios comienda dar flexibilidad a toda la ayuda, excluida la también han encontrado que dar flexibilidad a la ayu- cooperación técnica y la ayuda alimentaria, para los da (para proyectos) genera ahorros considerables.57 países menos desarrollados (PMD).55 Casi todos los Avanzar más en dar flexibilidad a categorías de ayuda 54 Félix, 2005. 55 En 2001, una Reunión de Alto Nivel del CAD, adoptó recomendaciones para hacer flexible la AOD para los países menos desa- rrollados. 56 OCDE, 2004a. 57 Aryeetey, Osei y Quartey (2003) encuentran que los ahorros están en el rango del 11 al 25%; Jepma (1991) los estima entre el 15 y el 30%. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 173 C A P Í T U L O 5 actualmente rígidas y ampliar el cubrimiento a otros más variable que el PIB de estos países.61 Adicional- países en desarrollo mejoraría la efectividad de la ayu- mente, los compromisos de ayuda siguen prediciendo da. Los miembros del CAD están considerando varias mal los desembolsos, particularmente para los países opciones para expandir la envergadura de las reco- más pobres, los cuales apenas reciben cerca de la mi- mendaciones sobre dar flexibilidad a la ayuda. En el tad de la ayuda prometida. Los datos también mues- reciente Foro de Alto Nivel sobre Efectividad de la tran que la ayuda no contrarresta grandes reveses de Ayuda celebrado en París, los donantes del CAD acor- ingresos. Entre los países que experimentan golpes daron continuar avanzando en flexibilizar la ayuda y macroeconómicos equivalentes al 5% o más del PIB, hacer seguimiento a este progreso a través de un indi- sólo una quinta parte ha recibido mayor ayuda. cador que mide la proporción de la ayuda bilateral que es flexible.58 Progreso en armonización, coordinación y resultados Confiabilidad de los flujos de ayuda La ayuda es más efectiva cuando está alineada con las Dada la magnitud de los flujos oficiales en relación prioridades de los receptores, cuando reduce los cos- con los ingresos de muchos países, las variaciones en tos de transacción mediante procesos y procedimien- estos flujos pueden causar problemas. Flujos de ayuda tos armonizados y coordinación de donantes, y cuan- volátiles no confiables, puede minar el manejo pre- do es predecible. Relacionada con esos esfuerzos está supuestario en los países receptores y los esfuerzos la necesidad de un enfoque más claro en el manejo por por desarrollar marcos de gasto a mediano plazo. En resultados de desarrollo. Un principio general de la los países pobres, los incumplimientos en la ayuda agenda de armonización y alineación es que los do- típicamente se contrarrestan con recortes en el gasto nantes deben apoyar las estrategias propias de los y, a veces, con incrementos tributarios.59 Es impor- países para el crecimiento y la reducción de la pobreza tante mejorar la confiabilidad de la ayuda para incre- ­en forma de estrategias para la reducción de la po- mentar su efectividad. También es importante para la breza o planes de desarrollo nacional equivalentes­, y expansión efectiva de la asistencia: los países que se basar su programación en las necesidades y priori- comprometen con reformas sostenidas, deben tener la dades identificadas en esas estrategias. Adicionalmen- seguridad de compromisos de ayuda oportuna, más te, la asistencia para el desarrollo debe darse en for- predecible y a más largo plazo. A la predecibilidad de mas que aprovechen la capacidad sostenible de los la ayuda se le hará seguimiento utilizando los indi- socios para desarrollar políticas, implementarlas y res- cadores acordados en la Declaración de París, para ponder por estas actividades a su pueblo y a su legis- minimizar los vacíos entre compromisos de ayuda (re- latura. gistrados en calendarios acordados en marcos anuales o multianuales) y desembolsos efectivos. IMPLEMENTACIÓN DE LA COORDINACIÓN Aunque los donantes están empezando a prestar Y LA ARMONIZACIÓN más atención a la volatilidad y predecibilidad de la El Foro de Alto Nivel celebrado en Roma en 2003 dio ayuda, datos transnacionales no revelan ninguna me- ímpetu para adelantar la alineación y la armoniza- jora significativa en estas áreas. Estos datos para ción, y esta agenda global fue el centro de atención del 1995-98 y 2000-03 indican que la ayuda sigue siendo reciente Foro de Alto Nivel en París ­donde ministros más volátil que los ingresos fiscales.60 Es más, en re- y altos funcionarios de más de 90 países desarrollados lación con los ingresos fiscales, la volatilidad de la ayu- y en desarrollo, y 25 cabezas de agencias donantes da parece haber aumentado: la medida de esa relación multilaterales y bilaterales, reafirmaron su compro- en 2000-03 es casi el doble del valor de la mediana miso con la Declaración de Roma. Mediante la de- para 1995-2008. La ayuda a países pobres es también claración de París, donantes y socios acordaron una 58 Ver también cuadro 5.2 y OCDE, 2005e. 59 Gemmell y McGillivray, 1998. 60 Ver Bulir y Hamann, 2003 y 2005, y Bulir y Lane, 2002. 61 Banco Mundial, 2005c; Pallage y Robe, 2001. 174 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A mutua rendición de cuentas en el cumplimiento de los to de los compromisos de armonización y alineación compromisos de asociación asumidos por ambos la- asumidos en la Declaración de Roma en 2003. A raíz dos. La comunidad para el desarrollo internacional ha de dicha declaración se desarrolló un conjunto de in- acordado medir el progreso sobre efectividad de la dicadores a nivel de país y el WP-EFF hizo una encues- ayuda utilizando 12 indicadores (cuadro 5.2). Los in- ta sobre armonización y alineación en 14 países socios dicadores cubren los aspectos de propiedad, alinea- autoidentificados en el foro de Roma como interesa- ción, armonización, manejo por resultados y respon- dos en acometer esfuerzos de armonización.63 La en- sabilidad mutua. Para rastrear y estimular el progreso cuesta del grupo de trabajo reveló que los donantes a nivel global y entre países y agencias, los participan- están asimilando internamente el principio de alinea- tes en el foro de París acordaron también fijar metas ción de sus programas con las necesidades y priori- para 2010, para 11 de los 12 indicadores. Durante el dades identificadas en las ELP. Más de cuatro quintos foro mismo se acordaron cinco metas preliminares, y de los donantes consultados indicaron su confianza en éstas y las demás quedarán definidas y adoptadas an- las ELP para programar su asistencia por países, y so- tes de la cumbre de la Asamblea General de la ONU en lamente un quinto expresó reservas (gráfico 5.11).64 septiembre de 2005. Pero las encuestas del WP-EFF y de la SPA descubrieron Evidencias emanadas de una encuesta del Grupo solamente un reducido número de enfoques que con- de Trabajo del CAD sobre Efectividad de la Ayuda y tribuyen a la armonización de la asistencia de los do- Prácticas de los Donantes (WP-EFF);62 de encuestas de nantes en torno a prioridades acordadas por país, y la Asociación Estratégica para África (SPA), y de la Re- hallaron poca evidencia de que los donantes, en gene- visión Mutua de Efectividad para el Desarrollo en el ral, hayan adaptado sus programas para apoyar las Contexto de la Nueva Asociación para el Desarrollo prioridades nacionales de crecimiento y de reducción de África (NEPAD), hecha por la Comisión Económica de la pobreza. Más todavía, en cierto número de paí- de las Naciones Unidas para África (UNECA) y el CAD, ses las estrategias de crecimiento y reducción de la po- muestran que países y donantes socios están trabajan- breza todavía son generales y, si bien los donantes do juntos y emprendiendo acciones para mejorar la pueden alinearse sobre categorías generales ­es decir, coordinación y la efectividad de la ayuda (recuadro sectores prioritarios­, esto puede no implicar alinea- 5.5). Las encuestas de la SPA y el informe de UNECA- ción sobre áreas prioritarias centrales. CAD revelan que, si bien se está progresando en los países africanos, el progreso ha sido disparejo y se ha Flexibilidad y predecibilidad de la ayuda. La encuesta concentrado en los países que han trabajado por más de la WP-EFF encontró que para cuatro países que re- tiempo y más duro para asumir la propiedad del pro- ciben apoyo presupuestario, el 60% de los donantes ceso de ayuda (recuadro 5.6). Para finales de 2004 más asume compromisos multianuales y de puntualidad, y de 60 países socios (en todo el mundo) y 40 agencias el 69% desembolsa cumplidamente el apoyo presu- bilaterales y multilaterales estaban comprometidos en puestario (ver gráfico 5.11). El manejo efectivo del actividades de armonización y alineación. El desafío gasto público es un prerrequisito importante para el sigue siendo asegurar que la amplia gama de activida- uso eficiente del apoyo presupuestario, y los países des que se están adelantando, y la energía y creatividad están avanzando en el procedimiento de estos sistemas que las impulsa, ayuden a incrementar la efectividad y en manejo financiero público (ver más atrás). En de la ayuda. todo caso, el progreso en flexibilidad de la ayuda se ve frenado por insuficiente claridad acerca de la política Manejo y coordinación de la ayuda. El WP-EFF ha em- y las prioridades de inversión de los países y la ausen- pezado a cuantificar el progreso hacia el cumplimien- cia de un marco sólido a mediano plazo que conecte 62 OCDE, 2004b, 2005d. El WP-EFF es un grupo de donantes bilaterales y multilaterales conformado a raíz del foro de Roma para hacer seguimiento y dar asistencia para el progreso global en armonización y coordinación. 63 Los países fueron Bangladesh, Bolivia, Camboya, Etiopía, Fiji, la República de Kirguistán, Marruecos, Mozambique, Nica- ragua, Níger, Senegal, Tanzania, Vietnam y Zambia. Estos países, junto con Malí, están asociados con la labor del Equipo de Trabajo sobre Armonización y Coordinación, un subgrupo del WP-EFF. Además de los anteriores 15 países, Sudáfrica participa en la Empresa Compartida sobre Manejo Financiero Público, otro grupo perteneciente al WP-EFF. 64 Esto es similar, por ejemplo, a cuando los donantes disienten en aspectos específicos de las políticas del país socio (digamos, en políticas de reasentamiento). I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 175 C A P Í T U L O 5 CUADRO 5.2 Indicadores de progreso (en propiedad, armonización, coordinación y resultados) A ser medidos nacionalmente y controlados internacionalmente 1 Propiedad Meta para 2010a Los socios tienen estrategias de desarrollo operativas ­ Número de países socios con estrategias de Por lo menos el 75% de los desarrollo nacional, incluidas ELP, que tienen prioridades estratégicas claras aunadas a marcos de países socios gasto a mediano plazo y reflejadas en los presupuestos anuales Coordinación 2 Sistemas confiables por país ­ Número de países socios que tienen sistemas de compras y de Meta a ser fijada para manejo financiero público que adhieren a buenas prácticas ampliamente aceptadas o que tienen septiembre de 2005 en marcha un programa de reforma para lograr esos sistemas 3 Flujos de ayuda ajustados con prioridades nacionales ­ Porcentaje de los flujos de ayuda al sector 85% de horas de ayuda repor- gubernamental que es reportado en los presupuestos nacionales de los países socios tadas en los presupuestos 4 Fortalecimiento de capacidad mediante apoyo coordinado ­ Porcentaje del apoyo para desarrollo de Meta a ser fijada para capacidad dado por los donantes a través de programas coordinados coherentes con las estrategias septiembre de 2005 de desarrollo nacional de los países socios 5 Uso de sistemas del país ­ Porcentaje de donantes y de flujos de ayuda que usan los sistemas de Meta a ser fijada para compras y/o manejo financiero público de los países socios, siempre que éstos adhieran a buenas septiembre de 2005 prácticas ampliamente aceptadas o que tengan en marcha un programa de reforma 6 Fortalecimiento de capacidad evitando estructuras paralelas de implementación ­ Número de Meta a ser fijada para unidades paralelas de implementación de proyectos septiembre de 2005 7 La ayuda es más predecible ­ Porcentaje de desembolsos de ayuda hechos de acuerdo con Por lo menos el 75% de programas convenidos en marcos anuales o multianuales esa ayuda entregado según lo programado 8 La ayuda es flexible ­ Porcentaje de la ayuda bilateral que es flexible Progreso continuado Armonización 9 Uso de arreglos o procedimientos comunes ­ Porcentaje de la ayuda dado en el marco de enfoques Por lo menos el 25% basados en programasb 10 Fomento del análisis compartido ­ Porcentaje de misiones de campo y/o trabajo analítico por país, Meta a ser fijada para incluidas revisiones diagnósticas, hecho conjuntamente septiembre de 2005 Manejo por resultados 11 Marcos orientados hacia resultados ­ Número de países que tienen marcos de evaluación del 75% de los países socios desempeño susceptibles de seguimiento, para evaluar el progreso con respecto a las estrategias de desarrollo nacional y a los programas sectoriales Responsabilidad mutua 12 Mutua rendición de cuentas ­ Número de países socios que acometen evaluaciones mutuas de Meta a ser fijada para progreso en la implementación de los compromisos acordados sobre efectividad de la ayuda, septiembre de 2005 incluidos los estipulados en esta Declaración de París Fuente: OCDE, 2005e. a. Las metas existentes serán confirmadas o enmendadas en septiembre de 2005. b. Ver OCDE, 2005e, apéndice A. 176 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A Recuadro 5.5 Coordinación y armonización: ejemplos de distintos países muestran una amplia diversidad de enfoques Camboya. Crear un sentido de propiedad del país toma tiempo, paciencia, perseverancia y recursos. Para enfrentar los problemas de manejo deficiente de la ayuda, el gobierno de Camboya y sus donantes han lanzado varias iniciati- vas desde que se formó un nuevo gobierno de coalición a finales de la década de los noventa. El Plan de Acción en Cooperación Técnica a tres años, de múltiples donantes, fue aprobado en 2001 para ayudarle al gobierno a fortale- cer su capacidad para formular e implementar políticas macroeconómicas sólidas y manejar las finanzas públicas. En los últimos años Camboya ha comenzado a conectarse con el debate global y ahora es un signatario de las declara- ciones de Roma y París sobre armonización. Varios desarrollos recientes han mejorado significativamente los prospec- tos de pasar a un uso más productivo de los recursos. Por ejemplo, el gobierno se ha comprometido a fusionar tres estrategias financiadas por donantes ­el Segundo Plan de Desarrollo Socioeconómico 2001-05 (respaldado por el Banco Asiático de Desarrollo), los Objetivos de Desarrollo del Milenio camboyanos (respaldados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) y la Estrategia Nacional para la Reducción de la Pobreza (respaldada por el Banco Mundial y el FMI)­ en un plan de desarrollo nacional centrado en la pobreza, para 2006-10. Los donantes han respondido con procesos comunes de desarrollo de la estrategia del país, trabajo analítico conjunto, apoyo conjunto a reformas de manejo financiero público, enfoques a nivel de sector (SWAp) y otros tipos de colaboración. En noviem- bre de 2004 el gobierno, conjuntamente con donantes locales, desarrolló un Plan Nacional de Acción para la Armonización y Alineación, para guiar la implementación de sus compromisos con las declaraciones de Roma y París sobre propiedad, liderazgo, creación de capacidad, armonización y alineación. La colaboración gobierno-donantes sobre reformas de manejo financiero público se fortaleció más en el marco de un SWAp lanzado a finales de 2004. Etiopía. En muchos países cuyos sistemas nacionales son inadecuados para merecer la confianza de los donantes, la comunidad de donantes ha impulsado fuertemente la acción colectiva en esfuerzos de desarrollo de capacidad para ayudar a fortalecer los sistemas. Reconociendo que los esfuerzos de creación de capacidad en el sector público eran fundamentalmente apoyados por proyectos de donantes fragmentados y financiación ad hoc, el gobierno etíope lanzó un programa consolidado a cinco años para expandir los esfuerzos de creación de capacidad y de transformación institucional en seis áreas cruciales: un programa de descentralización regional que transfería rápidamente las respon- sabilidades de entrega ­con autoridad fiscal y administrativa sustancial­ a las jurisdicciones rurales; reformas muni- cipales diseñadas para restructurar y empoderar centros urbanos; reformas para un servicio civil replanteado, con- centradas en fortalecer el marco fiduciario del sector público y los resultados de entrega de servicios en el terreno; iniciativas para mejorar la conexión y desarrollar aplicaciones de gobierno electrónico y proyectos de Internet esco- lar; esfuerzos para reformar el sistema judicial (incluidos tribunales, e instituciones de legislación y ejecución de la ley, y el proceso legislativo); y reformas tributarias en marcha que fortalecen la política y la administración tributarias a nivel federal y regional. En 2003 el proceso de expansión tuvo como resultado un SWAp: siete donantes combina- ron su apoyo financiero en el marco del programa y alinearon sus procedimientos con los de planeación, presupuesto y desembolso del gobierno. Honduras. La ELP hondureña ofrece un marco para que los donantes se alineen en torno a las prioridades del país. Se creó una oficina ejecutiva para desbloquear los `cuellos de botella' en la implementación de proyectos y ace- lerar el logro de resultados, y el gobierno ha empezado a negociar con los donantes para restructurar algunas opera- ciones en pro de mayor coherencia del programa. Los donantes han cooperado haciendo cambios institucionales como aprobaciones de financiación descentralizada, aceptación del papel de donante líder en algunas áreas, desarro- llo de trabajo analítico conjunto y coordinación de requerimientos fiduciarios. Países de medianos ingresos. Muchos países de medianos ingresos no tienen esfuerzos elaborados formales de armonización y alineación, sino que sencillamente han perseguido aspectos relevantes de la agenda. En Brasil, India, México y Marruecos, la asistencia de donantes suele implicar SWAp y se fía cada vez más de los sistemas de los paí- ses para manejo financiero, desembolsos y compras. El SWAp brasileño Bolsa Familia, por ejemplo, integra varios programas federales que favorecen a los pobres, a un programa comprensivo que cubre salud, educación y nutrición, cuya implementación es simplificada en un único mecanismo administrativo y de manejo. El Proyecto de Man- tenimiento y Rehabilitación de Vías de Polonia está íntegramente en línea con el programa y los ciclos presupues- tarios del gobierno, y la implementación depende fuertemente de los sistemas del país para manejo financiero, con- tabilidad y salvaguardas ambientales. Fuente: Gerster y Harding, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 177 C A P Í T U L O 5 Recuadro 5.6 Marco de Mozambique para la evaluación del desempeño de los donantes Todos los arreglos africanos de apoyo presupuestario de múltiples donantes definen un marco para evaluar perió- dicamente el desempeño del país. En un giro innovador, el gobierno y los donantes de Mozambique acordaron establecer también un marco de evaluación del desempeño para la comunidad de donantes. El objetivo es hacerle seguimiento al comportamiento de los donantes con respecto a sus compromisos, sacar a la luz el incumplimiento y las debilidades frente a la presión de pares, y fortalecer la responsabilidad de los donantes ante el gobierno. Entre los aspectos clave de este arreglo están: · Los donantes identificarán los indicadores que van a ser evaluados, los cuales serán luego discutidos y aproba- dos o vetados por el gobierno. · El desempeño de los donantes será evaluado por un equipo independiente y sometido a discusiones periódicas entre el gobierno y donantes pares. · El marco de evaluación del desempeño de los donantes estará ligado a un plan de acción y a un cronograma para su implementación. · Anualmente se publicarán informes de desempeño de los donantes. · El marco será adaptado continuamente con base en evaluaciones colectivas e individuales de donantes. Fuente: Gerster y Harding, 2004. estas prioridades con el presupuesto y con las deci- Uso limitado de los sistemas de los países. Los donan- siones de gasto y los cronogramas del país. Además el tes continúan haciendo limitado uso de los sistemas comportamiento de los donantes varía muchísimo de de los países. Una de las principales metas de la agen- un país a otro. Mientras que el 93% de éstos asume da de Roma fue proveer asistencia para el desarrollo compromisos multianuales de apoyo presupuestario en formas tales que creen capacidad sostenible de los en Tanzania y el 79% en Mozambique, en Bangladesh socios para desarrollar políticas, implementarlas y sólo lo hace el 40% y en Zambia apenas un 20%. responder por estas actividades ante sus pueblos y sus El informe de UNECA-CAD revela que a pesar de legislaturas. Esto significa mayor confianza en los sis- un incremento del apoyo presupuestario y sectorial en- temas y procedimientos de los socios para manejar la tre los países de mejor desempeño, en general no ha ayuda. Sin embargo, pocos de los donantes activos en habido mucho cambio en el panorama de la ayuda en los 14 países encuestados por el Grupo de Trabajo del África.65 Los proyectos siguen siendo la modalidad CAD, dijeron utilizar los sistemas de los socios (para dominante de entrega de ayuda, particularmente de reporte financiero, desembolsos, compras, auditoría, asistencia bilateral, y a menudo son administrados por seguimiento y evaluación), y en esta área hay signifi- fuera de la supervisión y control del socio. Adicional- cativas disparidades entre ellos. Por supuesto, los sis- mente, los esfuerzos de desarrollo de capacidad conti- temas de los países tienen que satisfacer ciertos crite- núan al margen de la corriente principal de esfuerzos rios para que los donantes confíen en ellos. de coordinación y efectividad de la ayuda: invariable- En promedio, los donantes dijeron que sólo el mente siguen dándose por poquitos, son atomizados, e 29% de sus proyectos se manejan utilizando sistemas impulsados por la oferta. Pero en varios países se están y procedimientos de los socios. Los resultados varia- dando esfuerzos coordinados de apoyo presupuestario ron entre un 23% de los donantes que dijo confiar en de múltiples donantes, particularmente donde las rela- los sistemas de los países para evaluaciones de ciones se caracterizan por confianza y responsabilidad impacto ambiental, hasta un 33% que emplea los sis- mutuas. temas de compra del país. Desde las reuniones de 65 La encuesta de Apoyo Presupuestario de la SPA revela que para África como un todo el apoyo presupuestario ascendió de aproximadamente US$1.500 millones en 2002 a alrededor de US$2.500 millones en 2003. 178 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A Roma y Marrakech se ha hecho más trabajo técnico gral de la agenda de armonización y coordinación. tendiente a desarrollar criterios para evaluar y forta- Los SWAp de salud en Brasil, educación en India, in- lecer los sistemas de los países y para armonizar los fraestructura rural en México y vías en Polonia, uti- requerimientos de los donantes en torno a éstos. En lizan los sistemas de los países para compras y mane- varios casos, dichos criterios son esfuerzos guía entre jo financiero. los grupos de donantes para simplificar y armonizar La encuesta de la SPA muestra que las operaciones los arreglos fiduciarios, de seguimiento y de reporte. de apoyo sectorial son un mecanismo importante de entrega de ayuda para promover y consolidar la ar- Enfoques a nivel sectorial. Los enfoques sectoriales monización y la alineación. La encuesta concluye que (SWAp) se usan para dar un apoyo comprensivo, coor- los elementos de peso en los programas sectoriales de dinado, para programas sectoriales dirigidos por el armonización comprenden consultas conjuntas con país. En 2003-04 los prestatarios de instituciones los grupos de interés, trabajo analítico, revisiones de multilaterales mostraron acrecentado interés en los socios y reporte gubernamental, y seguimiento y eva- SWAp como medio para la alineación en torno a prio- luación. La armonización es más débil en los arreglos ridades sectoriales. Un creciente número de SWAp uti- de compras, los mecanismos de desembolso, el mane- liza los marcos existentes por país para canalizar y dar jo financiero, la asistencia técnica y la creación de cuenta de los fondos, convirtiéndose así en parte inte- capacidad. GRÁFICO 5.11 Es necesario acelerar el progreso en coordinación, armonización y predecibilidad de la ayuda ¿Se fían los donantes de las ELP ¿Es predecible el apoyo presupuestario? para programar su asistencia por país? Porcentaje de donantes Porcentaje de donantes 90 80 70 70 68 60 66 50 64 40 79 62 69 30 60 20 58 60 60 10 21 56 0 54 Sí Sí, pero... Que asumen Que asumen Que hacen compromisos compromisos desembolsos multianuales oportunos oportunos Uso de los sistemas del país por parte de los donantes ¿Están los donantes delegando cooperación? Compras 33 Porcentaje de donantes Desembolsos 31 60 Reportes 50 29 40 Seguimiento 28 y evaluación 30 57 Auditoría 27 20 Evaluación de 10 21 21 23 impacto ambiental 0 0 0 10 20 30 40 Sí Sí, pero... No, pero... No Porcentaje de donantes Fuente: OCDE, 2004b. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 179 C A P Í T U L O 5 CUADRO 5.3 Los gobiernos africanos están viendo de manera más favorable el comportamiento de los donantes (escala de 1 a 5; 5 es el máximo) Área 2002-03 2003-04 Condicionamiento coordinado 3,0 3,4 Misiones o revisiones conjuntas 3,2 3,4 Exigencias de reporte minimizadas y coordinadas 3,2 3,1 Apoyo coordinado en reformas financieras públicas 3,1 3,3 Apoyo coordinado para fortalecer los sistemas estadísticos 2,7 3,1 Condicionamientos considerados útiles 3,1 3,6 Minimizado número de condiciones 2,1 Fuente: Grupo de Trabajo para Apoyo Presupuestario, SPA, 2004. Cooperación delegada. Los donantes también están formación oportuna sobre desembolsos planeados buscando cooperación delegada en varias áreas. La (con un puntaje de 3,8 sobre 5,0), la alineación de los Declaración de Roma anima a los donantes a intensi- desembolsos con los ciclos presupuestarios nacionales ficar sus esfuerzos por trabajar a través de coopera- (3,6), el desembolso en el momento previsto (3,5), y el ción delegada a nivel de país, como un medio para re- uso de los informes gubernamentales con mínima de- ducir los costos de transacción haciendo mayor uso de manda de información adicional (3,5). las ventajas comparativas de los donantes individua- les. Por ejemplo, en un acuerdo de cooperación dele- MANEJO POR RESULTADOS DE DESARROLLO gada que se está preparando para Etiopía, Suecia dele- La comunidad para el desarrollo ha pasado de con- gará su papel en el programa de salud a Noruega, en ceptualizar a implementar la agenda global por resul- tanto que Noruega delegará el suyo en educación a tados. A nivel de país y de agencia, y entre las agen- Suecia. El nivel y la forma de delegación varían con- cias de ayuda, es evidente cierto progreso inicial en el siderablemente, y la encuesta del Grupo de Trabajo manejo por resultados de desarrollo. Los países socios del CAD encontró relativamente pocos ejemplos de están comenzando a concentrarse en los resultados y cooperación delegada. Solamente el 21% de los do- están integrando resultados a sus estrategias de desa- nantes de los 14 países reportaron estar delegando rrollo. Por ejemplo, fuertes estrategias de educación y cooperación, y menos del 8% de las misiones de los salud en Etiopía han ayudado a establecer un progra- donantes se llevaban a cabo conjuntamente.66 ma de ELP con buena jerarquización y costeo. Los procesos presupuestarios y los esfuerzos de Cómo ven los receptores los esfuerzos de los donantes. manejo del gasto público son los más fuertemente La encuesta de Apoyo Presupuestario de la SPA pidió a orientados hacia los resultados. En todos los países se los gobiernos africanos describir su grado de satisfac- ha producido un cambio hacia la aplicación de los ción con el comportamiento de los donantes en varias principios de manejo por resultados en los ministerios áreas. Los resultados indican que entre 2002 y 2003 y programas de línea, y en temas de corte transversal. los donantes progresaron un poco (cuadro 5.3). Parece Las conexiones más fuertes se observan en Brasil, Fi- haber un mayor grado de coordinación (si no de armo- lipinas, Sudáfrica, Tailandia, Vietnam y Uganda. Unos nización). Es más, el grado de satisfacción aumentó en cuantos países también han desarrollado estrategias los países que tienen más experiencia y mayor apoyo para mejorar sus sistemas de seguimiento y evaluación. presupuestario (Mozambique, Tanzania, Uganda) y Reconociendo la importancia de sistemas estadísticos bajó en los países que tienen menos experiencia y me- de calidad para el seguimiento y la evaluación, unos nor apoyo presupuestario (Benín, Níger, Ruanda). países ­Burkina Faso, Ucrania­ han iniciado progra- Los países socios tenían también opiniones positi- mas para desarrollar la capacidad estadística, y en vas de los donantes en áreas como la provisión de in- otros ­Albania, China, India, Kenia, Nigeria y Yemen­ 66 OCDE, 2004b. 180 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A se están finalizando planes estratégicos para sistemas rar la efectividad de la ayuda es factible y necesario en estadísticos. todas las modalidades de ayuda, y se comprometieron Las agencias de ayuda están fortaleciendo el enfo- con acciones concretas para enfrentar obstáculos que que por resultados en sus programas, instrumentos impiden el progreso. financieros, incentivos y sistemas de reporte por país. En los países socios sigue habiendo debilidades en Muchas agencias están derivando de las ELP su pro- las estrategias de crecimiento y reducción de la pobre- gramación por países y vinculando el apoyo por país za, lo mismo que en capacidades institucionales para a un marco para gastos a mediano plazo, del socio. manejar por resultados estas estrategias. El progreso Las prácticas que están surgiendo se están compar- en el ejercicio del sentido de propiedad y del liderazgo tiendo y analizando en la Empresa Conjunta sobre del país en el proceso de desarrollo puede ampliarse, Manejo por Resultados de Desarrollo, del DAC. To- profundizarse y facilitarse fortaleciendo el proceso na- das las agencias de ayuda han fortalecido el segui- cional de la estrategia de desarrollo ­por ejemplo, miento y las evaluaciones para afirmar más la calidad integrando las ELP a los procesos presupuestarios y y el impacto de sus operaciones. También están traba- ampliando la participación de los grupos de interés jando por mejorar el sentido de propiedad de la agen- clave en el desarrollo de las estrategias. Para asegurar da por resultados por parte del personal, mediante sis- responsabilidad mutua, los donantes deben proveer temas de guía, entrenamiento y tecnología de la información comprensiva, oportuna y transparente información. Tanto las agencias bilaterales como las sobre los flujos de ayuda, y los gobiernos deben com- multilaterales han fortalecido su trabajo sobre la efec- prometerse a presentar reportes financieros públicos tividad para el desarrollo y sus reportes corporativos. que incluyan metas claras, susceptibles de seguimien- A nivel global, las agencias de ayuda están traba- to, basadas en resultados. jando más sistemáticamente en la identificación de Entre las agencias donantes, es necesario minimi- acciones que produzcan resultados, expandiendo el zar la asistencia fragmentada y descoordinada a nivel apoyo para ese trabajo y asegurando la disponibilidad de país, y alinear los programas con las prioridades, de datos apropiados. Se está trabajando en presentar los procesos y los sistemas del país. Asimismo, los las experiencias existentes en un Manual de consulta donantes deben ayudar a fortalecer las capacidades de sobre buenas prácticas emergentes en manejo por re- los países para implementar las estrategias de desarro- sultados de desarrollo. Las agencias de ayuda están llo nacional, y deben también simplificar las condicio- buscando armonizar las exigencias de reporte de re- nes para concentrarse en las prioridades que los go- sultados en torno a sistemas de seguimiento y evalua- biernos establecen en sus estrategias de desarrollo. ción nacionales que ayuden a los países a manejar por Para incrementar la complementariedad de los donan- resultados. Se espera que en cuatro países africanos tes, las agencias deben buscar formas de mejorar el piloto se registre progreso en 2005. Las agencias de equilibrio transnacional y evitar vacíos y traslapos im- ayuda también están empezando a trabajar en la eva- portantes, aplicando los principios de ventaja compa- luación conjunta de la situación de seguimiento y eva- rativa entre y dentro de las agencias bilaterales y mul- luación en los países socios y alineando el apoyo para tilaterales. El propósito acordado es que los donantes creación de capacidad con las estrategias nacionales se comprometan a usar los sistemas de los países tan para seguimiento y evaluación, cosa que se procurará pronto como los evalúen conjuntamente y verifiquen hacer apoyando comunidades de práctica en manejo que son suficientemente sólidos por los menos en cua- por resultados de desarrollo. tro áreas: manejo financiero público; compras; segui- miento y evaluación, y salvaguardas ambientales y so- DESAFÍOS FUTUROS ciales. Pero al determinar las modalidades más El avance en armonización y alineación ha sido varia- efectivas de entrega de la ayuda, los donantes tienen do, y en manejo por resultados apenas está comen- que guiarse en últimas por las estrategias de desarro- zando. Es necesario acelerar el ritmo del progreso. llo y las prioridades establecidas por los países socios. Eso no será fácil, porque lograr armonización, alinea- En las agencias de ayuda es crucial manejar la ción y manejo por resultados exige de los partici- información y los vacíos de decisión entre el personal pantes ­donantes y países socios­ un intenso trabajo de oficina y el de campo, para facilitar el progreso en para eliminar obstáculos. Para su implementación sa- armonización. Las agencias necesitan evaluar sus regí- tisfactoria se necesitará un compromiso continuado a menes de contabilidad y sus mandatos para ver cómo los más altos niveles, con la armonización, la alinea- una incrementada delegación de autoridad al personal ción y la agenda por resultados. Los participantes en de campo puede promover una ayuda más efectiva a el Foro de Alto Nivel de París reconocieron que mejo- nivel de país. Crear incentivos para la armonización y I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 181 C A P Í T U L O 5 alineación ­a los niveles político, institucional e indi- programas están buscando las medidas de política ne- vidual­ es otra variable crítica en la que se necesita cesarias para volver a encarrilar sus programas eco- más reflexión y acción. nómicos.67 Casi todos los países de la etapa intermedia han finalizado sus ELP y están progresando bastante en Alivio de la deuda la implementación de las mismas. De los 11 países que no han alcanzado los puntos Casi todo el alivio de la deuda para los países de bajos de decisión, dos están progresando significativamente ingresos ha tenido lugar bajo los auspicios de la ini- y se espera que los alcancen en 2005. Para los demás ciativa PPME, incluida la versión mejorada de la ini- sigue habiendo desafíos considerables: estos países se ciativa, introducida en 1999. Pero la asistencia de los han visto afectados por conflictos domésticos y han donantes para el alivio de la deuda implica reduc- prolongado su estado de mora con varios acreedores, ciones repetidas de los niveles de ésta de los países en lo que ha complicado el diseño y la implementación desarrollo. Además, requiere asegurar que los países de programas de reforma. tengan la capacidad y la habilidad de asegurar que la La cláusula de terminación de la iniciativa PPME se deuda se mantenga a niveles sostenibles. Adicional- extendió por 2 años hasta el final de 2006; su aplica- mente, propuestas recientes han sugerido que los do- ción está protegida para los países pobres que tienen nantes introduzcan nuevos enfoques y programas para una deuda externa insostenible según los datos de fina- suavizar la deuda. les de 2004. Todos los países de la ADI solamente, y elegibles para el Servicio para el Crecimiento y la Re- ducción de la Pobreza (PRGF) que no se hayan benefi- Progreso en la iniciativa PPME ciado del alivio de la deuda para PPME y cuyo endeu- Para los países pobres fuertemente endeudados, el ali- damiento externo (según datos de finales de 2004) vio de la carga de la deuda es decisivo para crear el es- exceda los umbrales de la iniciativa mejorada después pacio fiscal para incrementos muy necesitados del de la presupuesta aplicación del alivio tradicional gasto para promover el crecimiento y reducir la po- máximo de la deuda, son potencialmente elegibles breza. En general, se ha progresado sustancialmente para la iniciativa. Personal del Banco Mundial y del en la implementación de la iniciativa PPME mejorada. FMI está preparando una lista preliminar de países que En marzo de 2005, 27 PPME ­más de dos tercios de cumplen este criterio, para someterla a consideración los 38 países que potencialmente califican para asis- de las juntas directivas de las instituciones en agosto de tencia en el marco de la iniciativa, y a los que corres- 2005. A la fecha, los países reciben alivio de la deuda ponden alrededor de dos tercios del total del alivio con base en su nivel de endeudamiento en el momento esperado de la carga de la deuda en términos de valor de llegar al punto de decisión. actual neto­ habían alcanzado sus puntos de decisión Lo proyectado es que el alivio para PPME baje y estaban recibiendo alivio. De éstos, 15 también ha- sustancialmente los niveles de deuda y las razones de bían alcanzado sus puntos de terminación ­en los que servicio de la deuda para la mayoría de los PPME que los acreedores proveen la cantidad total de alivio de la hayan alcanzado sus puntos de decisión. Y para los 27 deuda con la que se comprometieron de manera irre- PPME que alcanzaron sus puntos de decisión a media- vocable en los puntos de decisión. dos de marzo de 2005, lo proyectado es que los valo- En 2004 hubo más progreso en alcanzar los pun- res actuales netos de la deuda existentes bajen en alre- tos de terminación y se espera que otros tres países los dedor de dos tercios una vez que hayan alcanzado los alcancen para mediados de 2005. Para varios de los 12 puntos de terminación. Los PPME que están en el países que están en la etapa intermedia entre puntos de período intermedio se han beneficiado del alivio de la decisión y terminación, mantener la estabilidad ma- carga de la deuda proveído por el Club de París y tam- croeconómica sigue siendo un desafío. Aunque un bién por varios acreedores multilaterales. Las razones buen número de países está encarrilado con respecto de servicio de la deuda a exportaciones y a ingresos a sus programas macroeconómicos, otros que han ex- fiscales para los 27 países que ya alcanzaron sus pun- perimentado dificultades en la implementación de los tos de decisión o de terminación, se estima que han 67 FMI y Banco Mundial, 2004a. 182 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A CUADRO 5.4 El servicio de la deuda está decreciendo y el gasto en reducción de la pobreza está aumentando entre los 27 PPME que han llegado a sus puntos de decisión (porcentaje a menos que se indique lo contrario) Efectivo Estimado Proyectado Indicador 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Servicio de la deuda (US$ miles de millones) 3,70 3,18 3,07 2,42 2,44 2,55 Servicio de la deuda después de elevado el alivio para PPME (US$ miles de millones) 2,63 2,49 2,55 2,78 Servicio de la deuda/exportaciones a 16,9 14,5 13,6 10,2 10,1 8,9 7,3 6,3 6,1 6,2 Servicio de la deuda/ingreso gubernamental a 25,2 21,8 21,9 16,5 15,0 13,4 11,7 9,5 9,0 9,0 Servicio de la deuda/PIB a 3,9 3,4 3,3 2,5 2,4 2,2 2,0 1,7 1,6 1,6 Gasto reductor de pobreza (US$ miles de millones) 5,94 6,02 6,55 7,57 9,07 10,54 12,83 13,53 14,49 Gasto reductor de pobreza/ingreso gubernamental a 40,9 42,9 44,8 46,6 47,6 46,8 49,1 47,5 46,7 Gasto reductor de pobreza/PIB a 6,4 6,4 6,8 7,4 7,8 7,9 8,6 8,4 8,4 Fuente: documentos de PPME por país, y estimaciones de personal del FMI. Nota: los datos de servicio de la deuda para 1998 y 1999 reflejan el alivio de la deuda ya provisto a Bolivia, Guyana, Mozambique y Uganda en el marco de la iniciativa PPME original. Sobre gasto reductor de la pobreza no se dispone de datos para todos los países, en particular relativos a 2003-05. En el agregado, para los años futuros se utilizó el último período disponible, subestimando de ese modo el nivel probable de gasto reductor de la pobreza. a. Promedio ponderado. caído de un promedio del 16% y del 24% en 1998-99 no pertenecientes al Club de París no se han compro- al 7% y 12% en 2004, respectivamente (cuadro 5.4). metido a dar alivio para PPME. Casi todos los costos Las razones de servicio de la deuda de estos países en atribuibles a acreedores bilaterales continúan siendo el corto plazo están por debajo del promedio para los asumidos por miembros del Club de París. Los acree- países de bajos ingresos que no son PPME. dores comerciales representan menos del 5% del costo El alivio de la deuda en el marco de la iniciativa del alivio al valor actual neto, en parte debido a medi- PPME ha ayudado a los países a incrementar el gasto das tomadas por el Servicio de Reducción de la Deuda para reducción de la pobreza. En los 27 países que han solamente para países de la AIF que hayan reducido las alcanzado los puntos de decisión, ese gasto se elevó de existencias de deuda comercial en PPME. La per- un promedio del 6,4% del PIB en 1999 al 7,8% en suasión moral sigue siendo la principal medida para 2004 ­cerca del cuádruple de la cantidad gastada en estimular la participación y desmotivar las litigaciones servicio de la deuda.68 En términos absolutos, se esti- por parte de los acreedores comerciales restantes. Con ma que el gasto en reducción de la pobreza se incre- respecto a la deuda multilateral, 23 de los 31 acreedo- mentó de cerca de US$6.000 millones en 1999 a res multilaterales han expresado su intención de par- US$10.500 millones en 2004, y según la proyección ticipar en la iniciativa, lo que representa más del 99% ascenderá a US$14.500 millones en 2007 (ver cuadro del total requerido de alivio de la carga de la deuda. 5.4).69 Una promesa clave de la iniciativa PPME es que el Aunque la participación de los acreedores ha alivio de la carga de la deuda debe ser adicional a otras mejorado, algunos acreedores bilaterales y comerciales formas de asistencia financiera externa. Una cuestión 68 La definición de gasto reductor de la pobreza varía de un país a otro, pero generalmente incluye educación primaria, salud bási- ca y desarrollo rural. 69 Algunos países están implementando sistemas de manejo del gasto público para asegurar la eficiencia del gasto reductor de la pobreza. Ver FMI y Banco Mundial, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 183 C A P Í T U L O 5 importante es si los países que reciben alivio a través directivas del FMI y el Banco Mundial han avalado de esta iniciativa están recibiendo recursos adicionales, elementos clave de una propuesta de marco para o si ese alivio deja por fuera otros flujos de ayuda. La sostenibilidad de la deuda, para países de bajos ingre- mera observación de la magnitud de los flujos no ofre- sos, con el propósito de respaldar los esfuerzos de ce evidencias concluyentes de ayuda adicional y no hay estos países por alcanzar los ODM sin crear problemas forma de saber cuánta ayuda habrían recibido los be- futuros de deuda y manteniendo en la vía sostenible a neficiarios de la iniciativa PPME si ésta no hubiera los países que han recibido alivio en el marco de la ini- existido. También hay dificultades de medición sustan- ciativa PPME. Como guía para futuras decisiones fi- ciales debido a que diferentes donantes participan en el nancieras, el marco descansa sobre tres pilares: alivio de la carga de la deuda de diferentes maneras. A veces el alivio es explícito, por ejemplo mediante dona- · Una evaluación de sostenibilidad de la deuda, guia- ciones para aliviar la carga de la deuda, y otras veces da por umbrales indicativos de carga de deuda es- es implícito, por ejemplo a través de reducciones del pecíficos por país, relacionada con la calidad de las servicio de la deuda. políticas e instituciones del país. El informe sobre el estatus de PPME en agosto de · Análisis estandarizado, con visión a futuro, de la 2004, basado en actualizaciones de los indicadores de dinámica de la deuda y del servicio de la misma en deuda acumulada y servicio de la deuda en países que el marco de un escenario de base y ante golpes de han pasado del punto de terminación, encontró que el suerte. valor actual neto de las razones de deuda se había dis- · Una estrategia apropiada de endeudamiento (y parado a partir de los puntos de terminación.70 Casi préstamo) que contenga el riesgo de peligro de la todo el incremento se debió a cambios en las tasas de deuda. interés y en la tasa de cambio, en tanto que altas expor- taciones habían bajado significativamente las razones Basándose en discusiones iniciales de las juntas di- de deuda. Las razones de servicio de la deuda para rectivas sobre el marco propuesto a principios de 2004, estos países también se habían incrementado pero se y en otras consideraciones en septiembre del mismo mantuvieron cerca del 10% en promedio. Si bien el año, personal del Banco y del FMI están preparando un bajo nivel se debió al alivio de la carga de la deuda para documento de seguimiento que se propone resolver PPME y al carácter altamente concesionario de la nueva problemas vigentes sobre los umbrales indicativos de la deuda, el cambio promedio ocultaba importantes dife- carga de deuda, la interacción del marco con la iniciati- rencias entre países. Proyecciones a mediano plazo ge- va PPME y las modalidades de colaboración Banco-FMI neralmente señalaban tendencias estables o decrecien- para lograr evaluaciones comunes de sostenibilidad de tes en las razones de deuda y de servicio de la deuda. la deuda. No obstante, hay que hacer hincapié en que La revisión indicó que, sin tener en cuenta la alta vul- la sostenibilidad de la deuda no es sólo cuestión de nerabilidad de los PPME a los reveses, políticas eco- flujo de recursos. También depende de incrementar el nómicas sanas y un seguimiento de cerca ­utilizando crecimiento, diversificar las exportaciones, expandir el el marco propuesto de sostenibilidad de la deuda para acceso a mercados globales y mitigar los efectos de re- países de bajos ingresos (ver enseguida)­ ayudarían a veses exógenos. evitar el resurgimiento de deudas insostenibles. El apoyo financiero de la ADI a los países pobres ahora tomará sistemáticamente en cuenta la vulnera- bilidad de éstos a la deuda. La sostenibilidad de la Sostenibilidad de la deuda deuda será el determinante primordial de la mezcla Se necesitan medidas continuadas de parte de los entre donación y crédito en ADI 14, y el marco con- PPME y de los acreedores para asegurar que la soste- junto para sostenibilidad de la deuda para países de nibilidad de la deuda se mantenga después de los pun- bajos ingresos constituirá la base analítica para vincu- tos de terminación, igual que se necesitan medidas si- lar sostenibilidad de la deuda con elegibilidad para milares para otros países de bajos ingresos. Las juntas donación.71 Los países que enfrentan los problemas 70 FMI y Banco Mundial, 2004a. 71 ADI, 2004. 184 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 I N C R E M E N T O D E L N I V E L Y D E L A E F E C T I V I D A D D E L A A Y U D A Recuadro 5.7 Propuestas sobre alivio adicional de la deuda. Paso para superar la condición de PPME Los miembros del G-7 han planteado varias propuestas para un mayor alivio de la deuda, más allá de la iniciativa PPME mejorada. Diferentes motivaciones impulsan estas propuestas, algunas de las cuales reflejan el deseo de dar recursos adicionales para ayudar a los países de bajos ingresos a alcanzar los ODM. Otras ven la mayor reducción de la deuda como una forma de incrementar el campo para nuevos préstamos ­dentro del marco para sostenibili- dad de la deuda propuesto por el Banco Mundial y el FMI­ para países de bajos ingresos que tengan políticas rela- tivamente fuertes, con el objeto de facilitar una cultura de crédito. Otras más, se proponen eliminar la necesidad de préstamos defensivos y de alivio perpetuo de la deuda para PPME. Dejando a un lado las motivaciones, las propuestas difieren notablemente en varios aspectos, incluido el campo y la modalidad de alivio de la deuda, el carácter condicional de su aplicación y la fuente de fuentes de financiación. Las diferencias incluyen: · Si la elegibilidad para el alivio debe limitarse a PPME, o estar al alcance de todos los países de bajos ingresos. · De qué instituciones debe aliviarse la deuda. · En qué porcentaje debe aliviarse la deuda elegible. · Si el alivio debe consistir en reducciones de deuda acumulada o en pagos de servicio de la deuda. · Lo estricto de las condiciones. · Cómo han de financiar el alivio de la deuda las instituciones financieras internacionales ­por ejemplo, con con- tribuciones de donantes bilaterales, o por ellas mismas. Algunos miembros del G-7 han propuesto que el FMI venda parte de sus reservas de oro para cubrir su alivio de la deuda. Fuente: FMI, 2005 más grandes de endeudamiento ­la mayoría subsaha- nantes y países deudores. El alivio de la deuda tam- rianos­ obtendrán todo su apoyo en forma de dona- bién tiene la ventaja de que, en la medida en que se ciones, en tanto que los países menos acosados por la asume como un compromiso directo irrevocable, pue- deuda recibirán préstamos a largo plazo altamente de proporcionar ayuda de una manera predecible y concesionarios de la ADI o, en unos pocos casos, una fácil de usar. combinación de donaciones y préstamos. La partici- Sin embargo, existe el peligro de que un mayor pación resultante de las donaciones en el apoyo de la alivio de la carga de la deuda pueda, por el contrario, ADI durante los próximos tres años se espera que sea resultar en una distracción de recursos que de otro aproximadamente del 30%. modo habrían ido a incrementar flujos de ayuda directa. Es más, en relación con la alternativa de ma- yores flujos de ayuda nueva, el alivio de la deuda tiene Propuestas para alivio adicional de la deuda varias desventajas potenciales. En primer lugar, asigna Algunos miembros del G-7 han propuesto mecanis- recursos de acuerdo con montos de deuda existentes, mos de alivio adicional de la deuda (recuadro 5.7). Un no según la necesidad o el desempeño político, y por mayor alivio ofrece la promesa de generar finan- tanto puede resultar incongruente con el principio de ciación adicional para el desarrollo, más allá de lo que asignar la asistencia a los países donde sea más efecti- pueda entrar en forma de flujos brutos adicionales, va. En segundo lugar, el alivio de la deuda puede re- dado el apoyo político general al alivio de la carga de ducir el campo para vincular la asistencia con el man- la deuda. También podría reducir la deuda restante y tenimiento de políticas buenas, en la medida en que suavizar las presiones para proveer nueva ayuda para directamente se asume un compromiso irrevocable refinanciar las obligaciones existentes del servicio de con el alivio de la deuda. En tercer lugar, puede crear la deuda (denominadas préstamos defensivos), facili- expectativas de más alivio en el futuro, incrementan- tando así un diálogo político más efectivo entre do- do así el riesgo moral asociado a cualquier préstamo I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 185 C A P Í T U L O 5 posterior e impidiendo el desarrollo de una cultura de vitablemente es tan sólo una pequeña parte de una crédito. Esto puede mover a los acreedores a reducir agenda más amplia que incluye políticas más fuertes en el futuro los préstamos netos. en los países en desarrollo, más ayuda para el desa- Una nueva iniciativa de alivio de la deuda dejaría rrollo y mejor dirigida, y un ambiente internacional una agenda sin terminar. Más alivio de la deuda ine- de apoyo para el crecimiento. 186 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 6 Fortalecimiento y mejora del apoyo de las instituciones financieras internacionales E ste capítulo analiza el apoyo que proveen las bien están funcionando esos procesos. La línea de pro- instituciones financieras internacionales para ductos del FMI es más sencilla; sus programas se con- ayudar a los países en desarrollo a alcanzar los centran en aspectos sustantivos de política a un nivel Objetivos de Desarrollo del Milenio y metas de de- superior de ejecución. sarrollo relacionadas, y destaca prioridades para for- Para darle un contexto histórico al capítulo, el talecer y afinar ese apoyo. El foco de atención son los gráfico 6.1 muestra los flujos financieros de desa- cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo rrollo en los últimos 25 años. Durante ese tiempo ­Banco Africano de Desarrollo (BAfD), Banco Asiá- hubo un incremento significativo de los flujos del sec- tico de Desarrollo (BAsD), Banco Europeo de Recons- tor privado ­aunque con considerables fluctuaciones. trucción y Fomento (BERF), Banco Interamericano de Medida por los desembolsos brutos, la contribución Desarrollo (BID) y Banco Mundial­ y el Fondo Mone- de los bancos multilaterales de desarrollo creció gra- tario Internacional (FMI). La presentación está estruc- dual pero sostenidamente en la segunda mitad de los turada en torno al marco organizativo desarrollado años noventa (con un pico máximo en 1999) en tanto en el Informe sobre Seguimiento Mundial 2004 que se que se encogió en relación con la financiación privada apoya en cuatro pilares: enfoque por país, programas ­acrecentando el papel estratégico y catalizador de los globales y sectoriales, asociaciones y resultados. bancos en apoyo al desarrollo de políticas y a la crea- Al aplicar dicho marco, el capítulo refleja las simi- ción de instituciones. Los flujos netos también fueron litudes entre las instituciones financieras internacio- máximos a finales de la década y en 2002 se tornaron nales y tendencias comunes de cambio, pero también negativos para el ABD y el Banco Mundial ­lo que re- las diferencias, especialmente en la forma en que los fleja transacciones con prestatarios de medianos in- bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y el FMI gresos. El apoyo del FMI fue unas veces contracíclico contribuyen a progresar hacia los ODM. Operando en en relación con los flujos privados y otras veces pro- cierta forma como las agencias de ayuda contempladas cíclico, con flujos netos negativos en algunos años. en el capítulo 5, los bancos trabajan mediante una gran diversidad de instrumentos y sectores ajustados a Bancos multilaterales de desarrollo las circunstancias de cada país, a través de procesos descentralizados; en gran medida, la clave para enten- De acuerdo con el modelo establecido en capítulos an- der su contribución radica en entender cómo y qué tan teriores, los bancos multilaterales de desarrollo con- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 187 C A P Í T U L O 6 GRÁFICO 6.1 Flujos financieros de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo, el FMI y fuentes privadas Flujos brutos a países en desarrollo Flujos netos a países en desarrollo US$ miles de millones US$ miles de millones 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 ­50 1980 1985 1990 1995 2000 2003 1980 1985 1990 1995 2000 2003 BMD FMI Fuentes privadas BMD FMI Fuentes privadas Fuente: sistema de Reporte de Deudores, Banco Mundial. tribuyen al logro de los ODM a través de su apoyo a PROPIEDAD DE LOS PAÍSES políticas, instituciones e inversiones por país, y a bie- Todos los bancos multilaterales de desarrollo recono- nes públicos globales y regionales. Esta sección se re- cen la importancia de la propiedad por parte del país; fiere a cómo y qué tan bien llevan a cabo los bancos se está dando un consenso en el sentido de que la de- estas tareas. El perfil comparativo presentado en el manda del país, equilibrada con análisis del personal de recuadro 6.1 ofrece una perspectiva para interpretar los bancos, debe constituir la base del diálogo político. las observaciones sobre los bancos individuales, espe- cialmente con respecto a su mezcla de prestatarios de Países de bajos ingresos. Los 61 países de bajos ingre- bajos y de medianos ingresos. sos que son miembros de bancos multilaterales de de- sarrollo, son el hogar de 2.200 millones de personas. Programas por país Sus poblaciones oscilan entre alrededor de 150.000 habitantes, en Santo Tomé y Príncipe, y más de 1.000 Al explorar cómo los bancos multilaterales de desa- millones, en India. Son países insulares, sin litoral, rrollo están ayudando a sus países en desarrollo peninsulares y continentales, con enorme diversidad miembros a alcanzar los ODM, esta sección examina entre ellos y dentro de ellos. Cada uno enfrenta desa- la forma en que los bancos enfocan la propiedad, las fíos únicos de desarrollo, pero comparten una estadís- estrategias, el apoyo financiero, y el apoyo analítico y tica común: un ingreso anual per cápita de US$765 o de creación de capacidad de los países. Refleja la vi- menos. Albergan más del 70% de la población mun- sión de que la contribución de los bancos al logro de dial que vive con menos de US$1 diario y el 60% de los ODM depende de la relevancia de sus programas la que vive con menos de US$2 diarios. Son elegibles por país ­especialmente de los vínculos entre sus es- para financiación concesionaria de los bancos multi- trategias por país y las estrategias nacionales de lucha laterales de desarrollo ­de la Asociación Internacional contra la pobreza (ELP) y otras estrategias nacionales­ de Fomento (AIF) del Banco Mundial y, en sus respec- y de la calidad de la implementación de esos progra- tivas regiones, del BAfD, BAsD y del Fondo para mas. El análisis se basa en resultados obtenidos por Operaciones Especiales del BID. Los miembros de ba- los departamentos de evaluación independientes de jos ingresos del BERF están respaldados por la inicia- los bancos y señala planes para posteriores estudios tiva Países en Transición Inicial, dentro de la cual el de evaluación que pueden informar futuros Informes BERF acepta mayores riesgos en los proyectos que sobre Seguimiento Mundial. financia. 188 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S Recuadro 6.1 Perfil de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo Conjuntamente, los cinco grandes Bancos Multilaterales de Desarrollo ­Banco Africano de Desarrollo (AfDB), Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (BERF), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Mundial­ comprometen y desembolsan alrededor de US$35.000 millones al año. Estos bancos comparten muchas características, pero también tienen diferencias ­en cubrimiento de países, mandato, poder y propiedad, y locación del trabajo­ que influyen en su forma de responder al desafío de ayudar a los países a alcanzar los ODM y otras metas de desarrollo. Cubrimiento de países. Casi todos los países en desarrollo son elegibles para obtener préstamos de dos de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo: el Banco Mundial y su Banco Regional. Entre las excepciones están países del Pacífico que son miembros del BAsD, pero no del Banco Mundial (Islas Cook, Nauru, Tuvalú), paí- ses que son miembros únicamente del Banco Mundial (Antigua y Barbuda, Dominica, Grenada, Irán, Iraq, Jordania, Líbano, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y Granadinas, Siria, Turquía, Yemen), y países que son miem- bros del ADB, el BERF y el Banco Mundial (Azerbaiyán, Kazajstán, República del Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán, Uzbekistán). Las diferencias de los países en desarrollo miembros de los bancos, en sus mezclas de ingresos, se traducen en bases de clientes muy diferentes para los bancos. El AfDB tiene las participaciones más grandes de miembros de bajos ingresos, en tanto que el BERF y el BID tienen las participaciones más grandes en miembros de medianos ingre- sos (ver gráfico superior). El BAsD y el Banco Mundial están en el medio. En consonancia con ello, los niveles promedio de ingresos varían significativamente para los clientes de los bancos (ver segundo gráfico). La importancia relativa de las diferentes fuentes de fondos también varía para las distintas categorías de clientes. Para inversionistas y otras economías de mercado emergentes, la financiación privada provee hasta el 95% de los flujos que entran. Para las demás, la participación privada es mucho menor. Estas variaciones se traducen en diferencias, de un país a otro, en la importancia del papel que juega la financiación de los bancos multilaterales de desarrollo en relación con su papel político catalizador. Una tercera consideración es el tamaño de los prestatarios, particularmente entre Estados grandes (más de 100 millones de habitantes) y Estados pequeños (menos de 1,5 millones de habitantes). Hay nueve grandes Estados, uno Diferencias entre las bases de clientes Ingresos promedio de los países de los cinco grandes clientes de los cinco grandes Porcentaje de países clientes PIB per cápita promedio, US$ de 1995 100 4.000 7 4 8 90 16 27 23 7 3.500 80 3.000 70 25 23 2.500 60 52 50 46 77 2.000 40 1.500 36 46 30 1.000 20 23 33 500 10 18 12 13 0 4 0 BAfD BAsD BERF BID Banco Mundial BAfD BAsD BERF BID Banco Mundial Grado de inversión PMI centrales PBI centrales PPBT I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 189 C A P Í T U L O 6 Recuadro 6.1 Perfil de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo (continuación) perteneciente al BAfD (Nigeria), cinco al BAsD (Bangla- Estados pequeños miembros de los cinco grandes desh, China, India, Indonesia y Pakistán), uno al BERF (porcentaje de países clientes) (Rusia) y dos al BID (Brasil y México). Los Estados Porcentaje de países clientes pequeños representan todo el espectro de clasificacio- 40 nes de los países, siendo Barbados inversionista y las 35 Islas Salomón un país pobre bajo tensión, en tanto que 30 casi todos los demás caen en el intermedio ­sean de medianos o de bajos ingresos­ y son más dependientes 25 de la ayuda que Estados más grandes. Los Estados 20 pequeños también están repartidos entre todos los ban- 15 cos multilaterales de desarrollo; representan de 20 a 10 30% de los países clientes del BAfD, el BID y el Banco Mundial, y más del 35% de los del BAsD, pero menos 5 del 5% de los del BERF (ver tercer gráfico). 0 BAfD BAsD BERF BID Banco Mandato. Los mandatos del BAfD, el BAsD el BID y Mundial el Banco Mundial son similares: promover el creci- miento y el desarrollo y reducir la pobreza. El manda- to del BERF es promover la transición y el desarrollo del Participaciones de prestatarios sector privado. Los mandatos del BERF y del BAfD, el en la propiedad de los cinco grandes BAsD y el BID incluyen también un importante aspecto Porcentaje de propiedad 60 regional: concentrarse en proyectos, programas y com- ercio regionales y subregionales. 50 Voz. Los cinco grandes BMD difieren en cuanto a las participaciones de sus prestatarios en la propiedad 40 del banco, que van desde baja en el BERF hasta alta en 30 el BAfD (ver cuarto gráfico). Pero la influencia de los no prestatarios es afectada por el papel que juegan las ven- 20 tanas concesionarias de los bancos, las cuales están 10 fuertemente respaldadas por donantes no prestatarios. En el BAfD los préstamos concesionarios constituyen el 0 44% del total de préstamos; en el Banco Mundial, el BAfD BAsD BERF BID Banco 40%; y en el ADB, el 27%. El BID tiene un Fondo con- Mundial cesionario para Operaciones Especiales que representa el 7% del total de préstamos. También es relevante el Descentralización de los cinco grandes (Porcentaje de países miembros que proceso de selección de los presidentes de los bancos tienen oficina del banco) ­los jefes del BAsD, el BERF y el Banco Mundial tradi- Porcentaje de países clientes cionalmente son seleccionados de entre los países desa- 100 rrollados, en tanto que los del BAfD y el BID lo son de 90 entre los países en desarrollo. 80 Locación del trabajo. Un último aspecto es la 70 localización de los bancos y de su trabajo. Las sedes del 60 BERF, el BID y el Banco Mundial están en países del G-7, 50 mientras que las del BAfD y el BAsD están en países 40 prestatarios. Igualmente importante es la localización 30 del trabajo y del personal. Hay dos parámetros clave: el 20 cubrimiento de las oficinas de campo y los papeles y 10 responsabilidades. La mayoría de los cinco grandes 0 BAfD BAsD BERF BID Banco tiene presencia de campo total o casi total en sus países Mundial en desarrollo miembros (ver último gráfico). La excep- 190 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S Recuadro 6.1 Perfil de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo (continuación) ción es el BAfD, el cual había cerrado sus oficinas de campo debido a problemas, pero está abriendo nuevas en 25 países, siguiendo el ejemplo de los otros cuatro y las lecciones aprendidas de las oficinas recientemente abiertas en Egipto, Etiopía, Gabón, Mozambique, Nigeria, Senegal, Tanzania, Túnez y Uganda. Los cinco grandes consideran la administración de proyectos una tarea clave de sus oficinas en los países. Pero el BAsD, el BERF y el Banco Mundial también consideran que la formulación de estrategias y el diseño de programas son papeles decisivos de sus oficinas de campo; casi todos los directores de campo del Banco Mundial están ubicados por fuera de Washington, D.C. Fuente: Personal de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo. Cada uno de estos servicios reconoce explícita- Países de ingresos bajos en dificultades. Entre los mente las ELP (o estrategias nacionales) como el ve- países de bajos ingresos, los países de ingreso bajo en hículo para el trabajo de los bancos con países de dificultades (PIBD) son los más frágiles ­a menudo bajos ingresos, sobre las prioridades de éstos para los afectados por conflictos y poseedores del gobierno, las ODM.1 Todos los bancos están comprometidos con el políticas y las instituciones más débiles. Esto se traduce uso del proceso de ELP en el diálogo sobre las estrate- en un progreso sumamente limitado en reducción y gias del país y como punto de partida de las mismas. perspectivas de reducción de la pobreza, y demás ODM. Revisiones recientes del enfoque de las ELP, hechas Los más de 400 millones de pobres que viven en estos por los departamentos de evaluación independientes países, comparten indicadores socioeconómicos desa- del Banco Mundial (Departamento de Evaluación de lentadores; tienen la mitad de los niveles de ingreso per Operaciones, OED) y del FMI (Oficina de Evaluación cápita y el doble de las tasas de mortalidad infantil que Independiente, IEO) subrayan fortalezas y debilidades los que viven en otros países de bajos ingresos. Seis de los procesos de ELP, al igual que prioridades de PIBD son también Estados pequeños ­Comoras, Gam- cambio.2 (Ver en recuadro 6.2 los resultados de la re- bia, Guinea-Bissáu, Santo Tomé y Príncipe, Islas Salo- visión del OED; la revisión de la IEO se presenta en el món, y Timor Leste­ lo que los hace particularmente recuadro 6.11.) Aprovechando estas revisiones y sus vulnerables a reveses y volatilidad económicos; éstos recomendaciones, se están dando pasos para lograr enfrentan, además, retos únicos para sostener el apoyo un mayor equilibrio entre propiedad de los países y de donantes. Es claro que los PIBD enfrentan las cir- participación externa ­incluidas las instituciones fi- cunstancias más difíciles para cumplir los ODM y otras nancieras internacionales­, y para ayudar a los países metas de desarrollo. De ahí la importancia de prestar a ampliar la participación doméstica, a desarrollar y gran atención a sus necesidades especiales, tópico cen- hacer el seguimiento de sus estrategias, a fortalecer el tral del reciente Foro de Nivel Superior sobre la Efec- análisis de las fuentes de crecimiento y reducción de la tividad del Desarrollo en Estados Frágiles, organizado pobreza, a vincular objetivos ambiciosos con limita- por el Departamento para el Desarrollo Internacional ciones de recursos y capacidad disponibles, y a esta- (DFID) del Reino Unido y copatrocinado por la Comi- blecer caminos operativos para la implementación sión Europea, el Comité de Asistencia para el Desa- sostenida. rrollo (CAD) de la OCDE, el Programa de las Nacio- 1 Ver documentos sobre el reabastecimiento del Fondo Africano para el Desarrollo en www.afdb.org, y sobre el reabastecimien- to del Fondo Asiático para el Desarrollo en www.adb.org. 2 Ver OED, 2004e, e IEO, 2004b. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 191 C A P Í T U L O 6 Recuadro 6.2 Evaluación independiente del papel del Banco Mundial en las estrategias de lucha contra la pobreza Una revisión reciente hecha por el Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) independiente del Banco Mundial, encontró que la iniciativa de estrategias de lucha contra la pobreza (ELP) es relevante para los desafíos de desarrollo en los países de bajos ingresos y garantiza el apoyo continuado del Banco Mundial. Pero de acuer- do con el OED, la iniciativa todavía no ha realizado todo su potencial para elevar los esfuerzos de reducción de pobreza en los países de bajos ingresos, debido a que éstos se han concentrado más en completar los documentos ­lo que les da acceso a recursos­ que en mejorar las políticas y prácticas domésticas. Entre otras debilidades iden- tificadas, están la ausencia de un mecanismo efectivo para adaptar la iniciativa a las diferentes condiciones de los países, especialmente en el contexto de la débil capacidad del sector público que se verificó en casi todos los paí- ses de bajos ingresos. Es más, la mayoría de las ELP prestan demasiado poca atención a infraestructura, desarro- llo rural y otras áreas que tienen un potencial sustancial para el crecimiento y la reducción de la pobreza. Socios externos han apoyado la formulación de ELP, y los cambios en los procesos de los donantes son evidentes ­pero los donantes mismos no han definido específicamente si deben y cómo deben cambiar el contenido de sus pro- gramas para que reflejen las ELP. La revisión evaluó también el papel del Banco Mundial en la iniciativa ELP. Lo más problemático a los ojos del OED es que el proceso del Banco para presentar ELP a su Junta Directiva mina la propiedad del país. El mecanismo de Evaluación por Personal Conjunto fue diseñado para presentar a las juntas del Banco y del FMI una evaluación de la solidez de la ELP de un país como base para el apoyo; también fue diseñado para proveer retroalimentación sobre la forma en que podría mejorarse una ELP con el tiempo. Pero el OED encontró que la calidad analítica y el cubrimiento de estas evaluaciones son variados, y que el reconocimiento de sus resultados y recomendaciones entre los grupos de interés es limitado. Del lado positivo, el OED encontró que el Banco Mundial ha apoyado efectivamente a los grupos de interés nacionales en la formulación de ELP, que desde que se lanzó la iniciativa los préstamos del Banco se han incremen- tado para los países que completaron sus ELP en el transcurso del tiempo hasta 2003, y que el trabajo económico y sectorial ha agregado valor a la planeación por país, con evaluaciones de pobreza y revisiones del gasto público útiles para la formulación de ELP. El Departamento encontró también que el Banco ha promovido las ELP como marco coordinador para las actividades de los donantes ­aunque aparentemente con limitado éxito, de acuerdo con las evidencias. Mirando a futuro, el OED recomienda que el Banco Mundial introduzca cambios en: · Contenido de las ELP, ayudando a los países a abordar vacíos analíticos clave acerca del impacto de políticas y programas sobre la pobreza. · Proceso de ELP, enfatizando formas de mejorar los procesos por país para planeación, implementación y seguimiento de las acciones públicas encaminadas hacia la reducción de la pobreza; restando énfasis en com- pletar documentos, y desarrollando un procedimiento de revisión que respalde más la propiedad y que esté más efectivamente ligado a las decisiones acerca del programa del Banco Mundial. · Asociaciones y alineación, asistiendo a los países en el uso de sus ELP como marco para la asociación, y esti- mulando el manejo y la selectividad de la ayuda dirigidos por el gobierno; e integrando mejor su asistencia con los esfuerzos de otros socios. Fuente: OED, 2004e. 192 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco reabastecimiento del Fondo Asiático de Desarrollo. El Mundial.3 El foro condujo al apoyo por parte de la enfoque hará énfasis en intervenciones altamente con- Reunión de Alto Nivel del CAD, OCDE, en marzo de centradas en puntos en los que la asistencia pueda 2005, para una nueva serie de principios para el com- usarse efectivamente, con incrementado énfasis en promiso internacional en los Estados frágiles, y a un asociaciones estratégicas. Entre otros temas que se acuerdo de ponerlos en práctica en programas piloto están considerando están la importancia de una eva- de los donantes en siete países.4 luación inicial de la capacidad de absorción, el uso de Entre los 25 PIBD del año fiscal 2005, el Banco análisis de grupos de interés y socios para refinar las Mundial ha estado trabajando estrechamente con 15 intervenciones, instrumentos que permitan flexibili- países en particular, a la vez que proporciona apoyo dad en situaciones en que las instituciones existentes más general al grupo completo.5 En cuanto a los ocho esencialmente no sean funcionales, y el papel poten- países de los que el Banco se había retirado antes, cial de la cooperación subregional. recientemente ha habido misiones por país para todos ellos, al tiempo con un trabajo analítico para tener Países de medianos ingresos. Unos 2.900 millones de otra vez el conocimiento básico. Estas actividades de personas viven en países de medianos ingresos cuyo retornar al compromiso han demostrado ser decisivas tamaño varía desde muy pequeño, como Dominica para poner al Banco en posición de moverse rápida- (con menos de 100.000 habitantes), hasta muy gran- mente cuando sea necesario, como sucedió hace poco de, como China (con casi 1.300 millones de habitan- en Haití, Liberia y Sudán. De los US$25 millones del tes). En comparación con los países de bajos ingresos, fondo fiduciario para la implementación de PIBD los de medianos ingresos tienen mayor capacidad pú- aprobados por la Junta Directiva en marzo de 2004, blica y privada, más recursos y mejores perspectivas, destinados a respaldar esfuerzos de gobierno y de en- aunque hay enormes variaciones entre ellos. Si bien trega de servicios sociales en países que están en mora tienen menos pobreza que los países de bajos ingresos, con el Banco, se han aprobado donaciones por un to- todavía tienen demasiada: albergan casi el 30% de la tal de US$20 millones para la República Centroafrica- gente que vive con menos de US$1 diario y el 40% de na, Comoras, Haití, Liberia, Somalia y Sudán. la que vive con US$2 diarios. De los PIBD, 14 también son miembros del BAfD, Pocos países de medianos ingresos están atados a 9 del BAsD, 3 del BERF (2 de ellos también miembros los procesos de ELP, ya que en general no son elegibles del ADB) y 1 (Haití) del BID. En respuesta a los delega- para obtener fondos concesionarios.7 Pero desde hace dos del Fondo Africano de Desarrollo, en el contexto mucho están moviéndose hacia el desarrollo y son co- del reciente proceso de reabastecimiento del mismo, el herentes en la expresión de sus puntos de vista. Casi BAfD está preparando una estrategia comprensiva todos presentan planes claros para el crecimiento y la para el compromiso institucional, cuya implementa- reducción de la pobreza en el contexto de su presu- ción ha de comenzar más adelante en este año. Entre puesto anual y sus documentos de planeación, lo que tanto, el BAfD está continuando con la implementa- a su vez constituye el punto de partida para su diálogo ción de su Servicio para Países Posconflicto, aprobado con bancos multilaterales de desarrollo (y donantes). por su Junta Directiva en julio de 2004.6 Los bancos les ayudan mediante una combinación de El BAsD está desarrollando un enfoque para tra- conocimiento, préstamos, y servicios financieros ajus- bajar con Estados frágiles en el contexto del noveno tados a las necesidades y circunstancias de cada país. 3 Ver OCDE CAD, 2005a. 4 Ver OCDE CAD, 2005b. 5 Ver worldbank.org/INTLICUS/Resources/taskforceonlicus.pdf. 6 Los siete países beneficiarios del servicio son Burundi, República Centroafricana, República del Congo, Costa de Marfil, Liberia, Somalia y Sudán. Otros dos países posconflicto que aún no son beneficiarios son Comoras y Togo. El servicio está di- señado para ayudar a eliminar la mora de los países elegibles, de modo que puedan calificar para alivio de la carga de la deuda en los puntos de decisión, en el marco de la Iniciativa PPME mejorada o, si no, volverse a embarcar con el Grupo Banco Africano y otras instituciones financieras internacionales. 7 Nueve países de medianos ingresos son elegibles para recursos concesionarios de la AIF en el marco de la excepción para pequeñas economías insulares: Cabo Verde, Dominica, Granada, Maldivas, Samoa, Santa Lucía, San Vicente y Granadinas, Tonga y Vanuatu. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 193 C A P Í T U L O 6 Además, se esfuerzan por asegurar que sus estrategias sólidas bases de conocimiento y visiones realistas de por país respondan a las diversas necesidades de los política fueron considerados factores decisivos del países, según lo contemplan sus mandatos. Al apoyar éxito.8 Por el contrario, la ausencia de estos factores reformas de política e institucionales, se proponen ca- fue un ingrediente importante en el tercio de los pro- talizar inversión privada y apoyo de otros socios para gramas juzgados insatisfactorios. el desarrollo. El acceso de muchos países de medianos Buscando mejorar su efectividad, los bancos se ingresos a los mercados internacionales de capitales, están concentrando cada vez más en los resultados y refuerza la premisa que comparten los bancos de que el BAfD, el BAsD y el Banco Mundial están aplicando, su trabajo es agregar valor que los mercados privados a nivel piloto, estrategias basadas en resultados. El no están dispuestos a agregar ­incluyendo el apoyo propósito es agudizar la relevancia de los programas del sector privado, no excluyéndolo­, factor que será de apoyo por país, de los bancos, concentrándose en considerado al revisar las tendencias en préstamos y intervenciones que tengan los impactos esperados más transferencias netas. grandes y mejorar la implementación de los mismos mediante seguimiento y evaluación mejorados, utili- ESTRATEGIAS POR PAÍS zando indicadores y líneas de base claramente identi- El proceso de estrategias por país constituye la base ficados. Las estrategias por país del BERF no tienen in- para el apoyo de los bancos multilaterales de desarro- dicadores de resultados como tales, pero sí contienen llo para el desarrollo de los países y, a su turno, para indicadores de transición, los cuales también se inclu- el cumplimiento de los ODM. En cada caso el proceso yen en planes empresariales unitarios. La Oficina de comienza con las prioridades propias del país ­expre- Evaluación y Supervisión del BID (OVE) ha identifica- sadas en ELP o en estrategias nacionales similares en do persistentemente la necesidad de que las estrategias los países de bajos ingresos (incluidos planes para Paí- y proyectos por país, del Banco, sean más evaluables, ses en Transición Inicial, del BERF) y planes naciona- incluidos mejores marcos de resultados en las prime- les en los países de medianos ingresos. El proceso ras, e indicadores para la medición del progreso.9 tiene en cuenta los procesos participativos y el desem- peño en el marco de estrategias anteriores, y refleja APOYO FINANCIERO análisis diagnósticos hechos por el país, el Banco y los Los bancos multilaterales de desarrollo proveen apo- socios. Se presentan opciones de apoyo futuro, las yo financiero a través de préstamos, donaciones y ali- cuales reflejan la probabilidad de éxito en contribuir vio de la carga de la deuda en el marco de la iniciati- al crecimiento sostenido, al cumplimiento de los ODM va Países Pobres muy Endeudados (PPME). y al de otras metas de desarrollo. A todo lo largo de este proceso, el apoyo financiero, analítico y para crea- Préstamos. Los préstamos de los bancos multilatera- ción de capacidad, por parte de los bancos, se ajusta a les de desarrollo atienden a dos propósitos del desa- las necesidades del país y está dirigido a asegurar el pa- rrollo: financiero, y político e institucional. El reciente quete más efectivo, a la luz de las prioridades expre- crecimiento de los compromisos de préstamo conce- sadas por éste. sionario ha sido impulsado por la AIF; el apoyo creció Todos los bancos multilaterales de desarrollo tie- verticalmente para África subsahariana en 2000 y nen departamentos que evalúan sus estrategias en 2004, y para Asia oriental y meridional en 2004 (grá- cuanto los programas se completan, lo que abre opor- fico 6.2). Los compromisos de préstamos no concesio- tunidades de probar y validar los resultados ­incluso narios han sido más volátiles. Los del Banco Mundial con respecto a la contribución de los bancos a los han fluctuado estrechamente, a raíz de una aguda co- ODM­ y aprender lecciones para el futuro (cuadro rrección luego de un pico en los préstamos basados en 6.1). Un estudio retrospectivo reciente del OED con- la política, en 1998-99, corrección que reflejó las con- cluyó que aproximadamente dos tercios de los 70 pro- diciones turbulentas de los mercados financieros glo- gramas de asistencia por país del Banco Mundial que bales para muchas economías de mercados emergen- había revisado durante la última década, tenían resul- tes. En cuanto a los bancos regionales de desarrollo, tados satisfactorios; el ajuste a los contextos por país, las tendencias en préstamos no concesionarios han 8 Ver OED, 2004g. 9 Ver, por ejemplo, BID, 2004f. Ver también BID, 2002b y 2003a. 194 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S CUADRO 6.1 Estrategias por país de los bancos multilaterales de desarrollo Documento de Documento de Estrategia de estrategia por país, estrategia por país, Estrategia por país, Estrategia por país, asistencia por país, Aspecto BAfD BAsD BERF BID Banco Mundial Bases para la visión ELP para países ELP o estrategia ELP o estrategia ELP para países ELP para países y el objetivo por de bajos ingresos; nacional para países nacional para Países de bajos ingresos; de bajos ingresos; país, de la estrategia planes de de bajos ingresos; en Transición documentos por documentos desarrollo nacional documentos por Inicial; documentos país para países por país para para países de país para países de por país para de medianos países de medianos medianos ingresos medianos ingresos países de medianos ingresos ingresos ingresos Frecuencia de Cada tres años Cada 3-5 años Cada 2 años Con cada nuevo Cada 4 años estrategia bancaria gobierno Informe de progreso Anual Anual Anual Anual Cada 2 años ¿Estrategia basada Lanzándose en 2005 una piloto No No Siete pilotos en resultados? completada; completadas; 2 en proceso evaluaciones en proceso ¿Informe de Debe lanzarse con Bajo consideración No, pero sí lecciones No, pero sí lecciones 7 completados; culminación de estrategias basadas como parte de reflejadas en nuevas reflejadas en nuevas discutidos con Junta estrategia? en resultados estrategias basadas estrategias estrategias en resultados Evaluación 5 completadas; 8 completadas, 2 completadas Hechas para Hechas cada 8-10 independientea 4 en proceso 3 en proceso cada estrategia; años; 70 17 completadas completadas ¿Retrospectiva de En proceso Bajo consideración Cada 5 años No Cada 3-4 años estrategia general? Fuente: personal de los 5 grandes bancos multilaterales de desarrollo. a. Evaluaciones de programas por país realizadas por los departamentos de evaluación independiente de los bancos, están disponibles en www.afdb.org; www.adb.org; www.ebrd.com; www.iadb.org, y www.worldbank.org. estado dirigidas por variaciones anuales sustanciales pales de instrumentos ­préstamos basados en proyec- en los compromisos del BID, fundamentalmente aso- tos y préstamos basados en la política­ en tanto que ciadas con préstamos de emergencia y con un fuerte las otras son reconocidas como variaciones de estas crecimiento de los compromisos del BERF, en parte dos.10 Todos los bancos ofrecen préstamos con base reflejo de la valorización del Euro, en el que están de- en proyectos (o préstamos para inversión, como sue- nominados muchos préstamos. len llamarse). El BERF no ofrece préstamos basados en Durante muchos años, entre los bancos multilate- políticas pero sí tiene un programa sustancial en capi- rales de desarrollo hubo una proliferación de instru- tales, fondos de capital y garantías. mentos de crédito, en respuesta a peticiones específi- Aunque hay muchas diferencias específicas entre cas de accionistas y clientes. Más recientemente la los préstamos basados en proyectos y los basados en atención se ha concentrado en las dos clases princi- políticas, fundamentalmente se distinguen por las nor- 10 Estrictamente hablando, esto solamente cubre la mayoría de los instrumentos. Las garantías y las operaciones de giro diferido, entre otras, son sui generis. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 195 C A P Í T U L O 6 mas que rigen el uso de los fondos que proveen; los · En cuanto a los préstamos basados en proyectos, desembolsos de préstamos basados en proyectos his- las reformas están moviendo a los bancos en la tóricamente han estado atados a complejas exigencias dirección de los enfoques sectoriales (SWAp) y de evaluación de compras, manejo financiero y am- métodos relacionados, que permiten una mayor biental; y los préstamos basados en políticas se han confianza en los sistemas de los países ­siempre desembolsado de una manera más libre, aunque aso- que los sistemas respondan a estándares acorda- ciada con condiciones de política.11 Reformas recien- dos­ y que a su vez estimulan a los bancos a ha- tes han reducido las diferencias entre los dos instru- cer más por ayudar a los países a cumplir esos es- mentos. El cuadro 6.2 resume el statu quo en cada tándares. uno de los bancos, lo cual ilustra la tendencia hacia · En cuanto a los préstamos basados en políticas, las una mayor flexibilidad para los préstamos tanto basa- reformas están moviendo a los bancos hacia la dos en proyectos como basados en políticas: simplificación de las condiciones, fiándose más del GRÁFICO 6.2 Tendencias en los compromisos de préstamos y donaciones de los bancos multilaterales de desarrollo Concesionarios No Concesionarios Todas las regiones - BRF y AIF Todas las regiones - BRF y BIRF US$ miles de millones US$ miles de millones 12 18 16 10 14 8 12 10 6 8 4 6 4 2 2 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1999 2000 2001 2002 2003 2004 BAfD, BAsD, BID AIF BAfD, BAsD, BERF, BID BIRF África - BAfD y AIF Donaciones de AIF US$ millones US$ millones 5.500 2.200 5.000 2.000 4.500 1.800 4.000 1.600 3.500 1.400 3.000 1.200 2.500 1.000 2.000 800 1.500 600 1.000 400 500 200 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2002 2003 2004 BAfD AIF Fuente: personal de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo. Nota: los datos corresponden a años calendario. 11 Ver BAsD, 2001. 196 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S CUADRO 6.2 Instrumentos de préstamo de los bancos multilaterales de desarrollo BAfD BAsD BERF BID Banco Mundial Préstamos con base en proyectos ¿Disponibles? Sí Sí Sí Sí Sí Participación de 77 81 81 a 71 78 (AIF) compromisos en AF 61 (BIRF) 2004 (porcentaje) Reformas recientes Enfoques a nivel SWAp; SWAp; liberalización de SWAp; liberalización de de sector (SWAp) identificado elegibilidad del gasto elegibilidad del gasto campo para uso Agenda hacia el futuro Simplificación Desarrollo Eliminación de Incremento del uso de de propuestas períodos de desembolso los sistemas de los países similares sobre mínimos y de "matriz" en compras; uso piloto liberalización para financiación de los sistemas de los de elegibilidad de divisas; b incremento países para salvaguarda del gasto del uso de sistemas ambiental y social; del país revisión de condiciones Préstamos con base en políticas ¿Disponibles? Sí Sí No Sí Sí Participación de 23 19 29 22 (AIF) compromisos en AF 39 (BIRF) 2004 (porcentaje) Límite estatutario 25 20 Dentro de Nuevo Marco Participaciones sobre monto o para Préstamos (NLF): b controladas participación capital ordinario, regularmente c (porcentaje a menos US$9.800 millones que se indique lo en 2005-8; Fondo contrario) para Operaciones Especiales (FSO), US$100 millones al año Reformas recientes Desarrollo de Identificado Ninguna De préstamos política de campo para uso de ajuste a préstamos de enfoques préstamos de apoyo basados en para política presupuestario programas para el desarrollo ¿Permitidas Sí Sí Sí, para capital ordinario, Sí operaciones dentro del NLF; b de una sola porción? No para FSO Posición sobre Facilitadas: Esencial Ninguna explícita Minimizar condiciones condiciones reducidas y más propiedad por legalmente obligantes sencillas parte del país Agenda hacia Mayor Revisión de NLF elimina límites Revisión de el futuro simplificación enfoques en sobre períodos condiciones de condiciones marcha basados de desembolso b en proceso en programas Fuente: personal de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo. a. Quedan por fuera capitales, fondos de capital y garantías. b. Dependiendo de aprobación por parte de la Junta Directiva. c. Con respecto a la AIF, los delegados de ADI 14 observaron que las Operaciones de Política de Desarrollo (OPD) debían mantenerse por debajo del 30% del total de compromisos de la AIF durante el período ADI-14. La gerencia controlará anualmente la participación total de las OPD en los países de la AIF. Si se proyecta que pueda exceder al 30% para algún año, la gerencia reportará dicha proyección a los directores ejecutivos para su revisión y guía. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 197 C A P Í T U L O 6 sentido de propiedad y de la selectividad del país paz y la estabilidad, combatir el VIH/SIDA y otras para alinear los flujos de recursos financieros con enfermedades contagiosas, y acometer asistencia téc- las políticas e instituciones necesarias para asegu- nica prioritaria. rar el uso efectivo de los mismos ­lo que a su vez estimula a los bancos a ayudar a los países a dise- La iniciativa PPME y sostenibilidad de la deuda. Al ñar e implementar las reformas necesarias, a me- tiempo con el Banco Mundial y el FMI, los bancos nudo con anterioridad al préstamo efectivo. multilaterales de desarrollo han participado en la ini- ciativa PPME. El costo estimado combinado para el Donaciones. Los bancos multilaterales de desarrollo BAfD y el BID es aproximadamente igual al costo para llevan mucho tiempo ofreciendo facilidades de dona- el FMI y la mitad del costo para el Banco Mundial. En ciones, ya sean financiadas con ingresos netos o con principio, el BAfD convendrá en proveer alivio para fondos de donantes. Tradicionalmente, éstas se han los PPME; no obstante, ninguno de sus miembros lo dado en forma de pequeñas donaciones a países, agen- ha pedido. cias públicas y entidades privadas para llevar a cabo La cooperación para el alivio y la sostenibilidad de tareas específicas. En todos los bancos continúa esa la deuda ha adquirido una nueva dimensión; los Fon- forma de financiar las donaciones, incluso a gran esca- dos Africano y Asiático de Desarrollo y la ADI han em- la a través del Fondo Multilateral de Inversión (MIF), pezado a asignar donaciones y créditos basados en del BID, el cual, conjuntamente con sus socios, ha consideraciones de sostenibilidad de la deuda, y el G-7 dirigido más de US$2.000 millones en asistencia téc- y otros han anunciado su interés en un mayor alivio de nica y proyectos de inversión para el desarrollo del sec- la deuda. Hay en marcha planes para que los bancos tor privado. Se espera que las negociaciones de reabas- regionales de desarrollo colaboren en el análisis de tecimiento para el MIF II finalicen en abril de 2005, sostenibilidad de la deuda ­utilizando el nuevo marco con un claro enfoque en la reducción de la pobreza y al respecto (ver recuadro 6.3)­ a fin de tener una pla- en el crecimiento económico, y una mayor concen- taforma común para emitir juicios acerca de la mezcla tración en resultados mensurables. de asistencia financiera que se haya de proveer a los La financiación de donaciones para agencias pú- países de bajos ingresos. Esto también va en la direc- blicas dio un paso gigantesco en el marco del reabas- ción previamente recomendada por el OED, el cual en- tecimiento de la ADI 13, al permitir que entre el 18 y contró que el Banco Mundial y sus socios no siempre el 21% del sobre de recursos se usara para donacio- calibraban el tamaño y la financiación de su asistencia nes. Los Fondos Africano y Asiático de Desarrollo de acuerdo con la capacidad de endeudamiento de los han adoptado enfoques similares. Dentro del reabas- receptores.12 tecimiento recientemente terminado de la IAF 14, preo- cupaciones acerca de la sostenibilidad de la deuda Determinantes transnacionales del apoyo financiero. condujeron a la expansión de las donaciones y a po- Mientras que las decisiones de préstamo interno y ner el uso de las mismas en la corriente principal para otras asignaciones de recursos se determinan a través los países elegibles, con base en el marco de sostenibi- de la estrategia y los procesos de programación del lidad de la deuda, del Banco Mundial y el FMI (re- país, las asignaciones transnacionales se determinan de cuadro 6.3; ver también gráfico 6.2). Las donaciones otra manera. Para asignar sus escasos fondos concesio- en el marco del reabastecimiento del Fondo Africano narios a los países de bajos ingresos, los cuatro bancos para el Desarrollo X seguirán el mismo enfoque, en el que tienen ventanas concesionarias ­BAfD, BAsD, BID y que el Fondo utiliza las calificaciones de sus propias Banco Mundial­ siguen procesos en general similares evaluaciones de desempeño para los países miembros de asignación con base en el desempeño. Los funciona- elegibles. Similarmente, el programa de donaciones en rios llevan a cabo las Evaluaciones de Política e Institu- el marco del reabastecimiento del Fondo Asiático cional por País como parte de una fórmula de asigna- para el Desarrollo IX se propone reducir la carga de la ción que tiene igualmente en cuenta el recuento de deuda de financiación para el desarrollo en los países población, el grado de pobreza y la trayectoria de uso más pobres de la región, ayudar a los países pobres a efectivo de fondos de los bancos multilaterales de desa- acelerar su transición de situaciones posconflicto a la rrollo. Como se explicó en otra parte de este informe, 12 Ver OED, 2003c. 198 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S Recuadro 6.3 Financiación de donaciones en los Fondos Africano y Asiático de Desarrollo y en la AIF Investigaciones empíricas recientes han enfatizado la necesidad de considerar íntegramente los factores específicos que afectan la sostenibilidad de la deuda en los países de bajos ingresos. Ello exige umbrales de deuda externa especí- ficos por país que tengan en cuenta la importancia de las políticas y de reveses exógenos. Esta recomendación se debe a que la investigación ha revelado que el riesgo de pérdida de la deuda en los países de bajos ingresos está inversa- mente correlacionado con la calidad de las políticas e instituciones de estos países, y positivamente correlacionado con la severidad de los reveses que puedan afectarlos. Esta investigación también ha constituido la base para un nuevo marco de sostenibilidad de la deuda, del Banco Mundial y el FMI para los países de bajos ingresos. Se está adelan- tando el análisis adicional de los riesgos asociados con reveses exógenos y la forma en que podrían fortalecerse las respuestas de los países ­con la debida consideración del papel que el FMI y otros socios han de jugar. Fondo Africano de Desarrollo. Durante las discusiones concluidas recientemente para el reabastecimiento del Fondo Africano de Desarrollo X, los donantes recomendaron que los términos de financiación se basaran en análi- sis de los prospectos de los países sobre sostenibilidad de la deuda y se acordó que la elegibilidad para donaciones del Fondo se basen en el marco de sostenibilidad de la deuda, del Banco Mundial y del FMI. Esto significa que la elegibilidad estará guiada por los mismos umbrales de deuda externa dependientes de la política que se utilizaron para la ADI 14, aunque el Fondo Africano del Desarrollo va a continuar usando sus propias evaluaciones de políti- ca e institucionales por país para evaluar el desempeño de sus países miembros. Entretanto, la participación de las donaciones se ha más que duplicado en el marco de este reabastecimiento, hasta cerca del 45%. Dentro del reabastecimiento del Fondo Africano de Desarrollo IX, lo mismo que dentro de la ADI 13, la participación de las donaciones se limitó a entre el 18 y el 21% del total de los recursos y cubrió múltiples objetivos. Fondo Asiático de Desarrollo. Las negociaciones para el reabastecimiento del Fondo Asiático de Desarrollo IX concluyeron antes que las de la AIF 14 y las del Fondo Africano de Desarrollo X. El programa de donaciones del Fondo Asiático de Desarrollo IX es similar a los de la AIF 13 y del Fondo Africano de Desarrollo IX; incorpora un límite del 21% para la participación total de las donaciones y un cubrimiento general, incluidas donaciones para los países más pobres vulnerables a la deuda, países posconflicto, operaciones contra el VIH/SIDA y asistencia téc- nica prioritaria. Los donantes recomendaron que los programas de donaciones del Fondo Asiático de Desarrollo IX sean evaluados durante la revisión intermedia del Fondo y que el propio Fondo se coordine estrechamente con el Banco Mundial y el FMI en los asuntos de sostenibilidad de la deuda. AIF. Los participantes en las discusiones de reabastecimiento de la AIF 14 recomendaron que la sostenibilidad de la deuda fuera el determinante primordial de la mezcla de donaciones y créditos del programa. Acordaron que la AIF adoptara el marco de sostenibilidad de la deuda del Banco Mundial y el FMI para los países de bajos ingre- sos, como base analítica para vincular la sostenibilidad de la deuda con la elegibilidad para donaciones de la AIF 14. Consecuentemente, a diferencia de la AIF 13, las donaciones de la AIF 14 ya no se asignarán de acuerdo con múltiples criterios de elegibilidad para propósitos especiales. En la AIF 13 la participación total de las donaciones se esperaba que fuera de entre el 18 y el 21% del sobre de recursos totales, cubriendo a países posconflicto, a paí- ses con un ingreso nacional bruto per cápita inferior a US$360 al año, a los países más pobres vulnerables a la deuda, y proyectos para alivio del VIH/SIDA y desastres naturales. Dentro del nuevo sistema de asignación de dona- ciones, la participación de las donaciones en la financiación total proveída por la AIF se obtendrá de un análisis, país por país, del riesgo de pérdida de la deuda. Se espera que dicha participación sea de alrededor del 30%. Fuentes: Kraay y Nehru, 2004; FMI y Banco Mundial, 2004a; Fondo Africano de Desarrollo, 2004; Fondo Asiático de Desarrollo, 2004; Banco Mundial, 2005f. los criterios utilizados por los bancos son convergentes, cos multilaterales de desarrollo y otras agencias. Los lo mismo que los puntajes para países calificados por resultados sugieren que la selectividad en la asignación dos bancos. de la ayuda de parte de los bancos, medida por las elas- La investigación reciente ha examinado la selectivi- ticidades de política y de pobreza de su ayuda, es ge- dad de la asistencia concesionaria que proveen los ban- neralmente alta ­tanto en términos absolutos como I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 199 C A P Í T U L O 6 GRÁFICO 6.3 Selectividad de política y pobreza para la ayuda de los bancos multilaterales de desarrollo, 2003 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 ­1 ­2 ­3 ­4 ­5 ­6 Fondo Africano Fondo Asiático Fondo del BID para AIF Ayuda bilateral de Desarrollo de Desarrollo Operaciones Especiales Selectividad de política Selectividad de pobreza Fuentes: Dollar y Levin, 2004; estimaciones del personal del Banco Mundial. con respecto a los donantes bilaterales­ y se ha soste- nancieras institucionales, consideraciones de capaci- nido bien en los últimos años, con una modesta ten- dad de endeudamiento y factores de la demanda del dencia hacia una mayor mejora (gráfico 6.3; ver capí- país. En los últimos años ­especialmente en el contex- tulo 5 cuadro 5.1, para más detalles sobre el cálculo de to de las posiciones negativas sobre transferencia neta estas elasticidades). Las asignaciones del Fondo Asiá- del BAsD, el BID y el Banco Mundial­ los bancos han tico de Desarrollo son las más dirigidas a los países prestado mucha atención a la demanda de los países, pobres dentro de su región, seguidas por las de la ADI. lo que refleja las preocupaciones acerca del "costo de En selectividad de política, el Fondo Africano de De- hacer negocios", citadas por países en desarrollo sarrollo es el más selectivo de los países que tienen bue- miembros de los bancos como un factor que los desa- nas políticas e instituciones dentro de su región, segui- lienta a endeudarse con ellos para inversiones en in- do por el Fondo Asiático de Desarrollo y la AIF ­que, fraestructura y relacionadas con ésta,13 y también re- según la investigación también están bien alineados fleja otras restricciones, como limitado espacio fiscal. con el desempeño político. Entretanto, las asignaciones Los bancos están implementando reformas en general de recursos financieros concesionarios de los bancos similares para responder a estas preocupaciones, las basadas en el desempeño imposibilitan asignaciones cuales se están aplicando también a prestatarios de financieras sustanciales a países pobres bajo tensión, bajos ingresos. Estas iniciativas, que se están desarro- donde los bancos continúan comprometidos en la crea- llando bajo diferentes nombres ­Nuevo Marco de ción de capacidad específica para ayudar a restaurar Asociación en el BAfD, Nuevo Marco de Préstamos en funciones estatales esenciales, y en la entrega de servi- el BID y Plan de Acción en Países de Medianos Ingre- cios sociales a los grupos más vulnerables, dependien- sos en el Banco Mundial­, han implicado una saluda- do en algunos casos del apoyo de fondos fiduciarios. ble reconsideración de muchos procesos de los bancos, El nivel de apoyo de los bancos a los países de me- que los ha llevado a enfoques más ajustados al riesgo dianos ingresos está determinado por restricciones fi- y que también tienden a elevar la eficiencia de las ope- 13 Los costos de hacer negocios asociados con largos procesamientos y tiempos de aprobación, y las demoras en cumplir exigen- cias sociales y ambientales, han sido identificados como factores que afectan la obtención de préstamos del BID. Ver BID, 2004g. 200 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S raciones, a la vez que contribuyen a crear capacidad en clusiones generales sobre la importancia del trabajo el país mediante la mayor atención ya mencionada a analítico hallan eco en los informes de evaluación de los sistemas de los países. los demás bancos multilaterales de desarrollo. APOYO ANALÍTICO Y DE CREACIÓN · El trabajo analítico del BAfD se está fortaleciendo, DE CAPACIDAD aprovechando las recomendaciones de una evalua- Los bancos multilaterales de desarrollo también con- ción externa independiente que enfatizó la impor- tribuyen al desarrollo de los países mediante su apoyo tancia central del trabajo para el diálogo político, analítico y de creación de capacidad, tanto en térmi- las estrategias por país y las operaciones de présta- nos de sus aportes a la selección, diseño e implemen- mo del Banco.15 Para ese fin, el BAfD introdujo el tación de las operaciones de préstamo, como en tér- Perfil de Gobierno por País como nueva herra- minos del desafío más fundamental de ayudar a los mienta de diagnóstico para identificar sistemática- países a manejar sus esfuerzos de desarrollo, indepen- mente debilidades estructurales e institucionales dientemente de la fuente de financiación. Si bien el relacionadas con el ejercicio del gobierno e infor- trabajo analítico de los bancos es importante para mar el diálogo participativo. En 2004 se prepara- todos sus países en desarrollo miembros, es relativa- ron esos perfiles para Benín, Camerún, Chad, mente más importante para los que están en los extre- Malawi, Senegal y Suazilandia. El Banco también mos opuestos del espectro de desempeño, dado el pa- está desarrollando perfiles del sector privado por pel financiero comparativamente menor que juegan país, estableciendo sus estrategias del sector priva- en ellos los bancos: para los países de medianos ingre- do para sus países miembros y aprovechando eva- sos el apoyo analítico dirigido agrega valor que puede luaciones de clima de inversión y otros trabajos de catalizar financiación privada; para los PIBD, es clave diagnóstico. más apoyo en la creación de capacidad básica. Fu- · El trabajo analítico es la base de todas las discusio- turos Informes sobre Seguimiento Mundial podrían nes de política, de la formulación de estrategias y cuantificar de manera útil las contribuciones de los de la preparación de programas de préstamo y no bancos a las diversas áreas de apoyo analítico y de de préstamo del BAsD. Análisis macroeconómicos creación de capacidad. Pero esto requerirá más traba- y de pobreza y evaluaciones sobre género, gobier- jo, incluidos acuerdo entre los bancos sobre una mé- no, desarrollo del sector privado, el medio am- trica y unas herramientas de seguimiento apropiadas. biente y otras áreas, proporcionan las referencias necesarias para formular las estrategias del Banco Trabajo analítico. El trabajo económico, técnico y por país, en tanto que detallados mapas de ruta sectorial apuntala el diálogo de política de los bancos dirigen las operaciones en sectores individuales. El multilaterales de desarrollo con los países miembros BAsD ha hecho encuestas de clima de inversión en ­sobre políticas, estrategias, préstamos y apoyo en países asiáticos seleccionados, en asociación con el creación de capacidad. En su retrospectiva de 10 años Banco Mundial. sobre 70 programas por país del Banco Mundial, el · El trabajo analítico del BERF se lleva a cabo en su Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) mayoría como parte de las debidas diligencias para del Banco encontró que el trabajo económico y secto- proyectos (por ejemplo, estudios de mercados y rial es decisivo para obtener buenos resultados, y que análisis de costos mínimos). Para apoyar su diálo- los programas por país satisfactorios estaban asocia- go de política sobre el clima de inversión, el BERF dos con la oportunidad del trabajo analítico.14 Tam- (conjuntamente con el Banco Mundial) ha acome- bién concluyó que la ausencia de trabajo analítico tido encuestas periódicas de Ambiente de Negocios lleva a resultados insatisfactorios de los proyectos y y Desempeño Empresarial (BEEPS). La próxima que ese trabajo puede ser un vehículo efectivo para ronda de BEEPS está planeada para 2005 y ha de comprometer a los gobiernos en el diálogo político e cubrir los 26 prestatarios del BERF ­y, como se informar a la sociedad civil. Aunque la revisión se observa más adelante, la encuesta ha de extender- concentró en programas del Banco Mundial, sus con- se a todos los países en desarrollo en el marco de 14 Ver OED, 2004g. 15 Ver BAfD, 2004a. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 201 C A P Í T U L O 6 una iniciativa conjunta de los bancos multilatera- vamente. Pero el estado de los sistemas fiduciarios, les de desarrollo. Un ejercicio paralelo del solo las evaluaciones y los vacíos de conocimiento de los BERF se centrará en los países en transición ini- países continuará requiriendo cuidadosa atención cial. Las actividades de transferencia de conoci- ­especialmente dado el papel de creación de capaci- mientos del BERF se concentran en destrezas de dad que juegan los bancos multilaterales de desa- economía de mercados para los sectores privado y rrollo al ayudar a los países a implementar los sis- público, y en proyectos de demostración basados temas de responsabilidad financiera necesarios en resultados. para absorber mayores niveles de ayuda. · Las estrategias por país del BID se benefician del trabajo analítico llevado a cabo en asociación con Creación de capacidad. La creación de capacidad los gobiernos y otros socios para el desarrollo. constituye la quintaesencia de los desafíos de la asis- Notas sectoriales de política y, cada vez más, eva- tencia para el desarrollo y el apoyo a ésta está incor- luaciones de sostenibilidad de la deuda (tanto en porado propiamente a todas las actividades de los PPME como en otros países) se están convirtiendo bancos multilaterales de desarrollo. Como se explica en parte integral de los procesos de preparación de más adelante, el apoyo para la creación de capacidad estrategias por país, aunque dentro de un sobre de en estadística y manejo por resultados es esencial recursos administrativos sumamente limitado ­co- para la agenda por resultados de los BMD. Igual- mo lo reflejan los resultados de las evaluaciones de mente relevante y complementario para este informe programas por país hechas por la Oficina de Eva- ­dadas las recomendaciones de capítulos anteriores­ luación y Supervisión (OVE) del Banco, la cual es el apoyo destinado a mejorar la capacidad de ab- identificó la baja inversión en trabajo económico y sorción de los países, para el manejo y rendición de sectorial como un factor que impide el diálogo de cuentas de los flujos de ayuda (y otros recursos), en política a los niveles sectorial y nacional.16 vista de la necesidad de mayores volúmenes para po- · El Banco Mundial ha adoptado un enfoque de aso- der cumplir los ODM; a mejorar la capacidad de cre- ciación para el trabajo económico y sectorial. El cimiento dirigido por el sector privado, y a crear ca- llevar a cabo su análisis con prestatarios, ayuda a pacidad comercial ­particularmente para facilitación promover la creación de capacidad a la vez que en- del comercio, servicios financieros e infraestructura raíza el análisis en las condiciones del país. Com- de transportes. partir el trabajo con socios bilaterales y multila- terales ayuda a contener los costos, reduciendo la · Manejo de la ayuda. Incrementar la capacidad de duplicidad y promoviendo la armonización. Mu- absorción de ayuda requiere sistemas confiables de cho del trabajo de diagnóstico que hace el Banco los países para manejar el dinero y responder por sobre los sistemas fiduciarios de los países se lleva él ­incluyendo, de manera importante, luchar con- a cabo con los socios, tendencia que es observada tra la corrupción. Esto supone auditorías financie- también en la preparación de las Evaluaciones de ras objetivas (por terceros), compras competitivas Impacto Social y sobre la Pobreza y en las Evalua- y manejo responsable del gasto público. Todos los ciones de Clima de Inversión. El crecimiento del bancos multilaterales de desarrollo están trabajan- trabajo económico y sectorial del Banco ha empe- do en estas áreas y las lecciones aprendidas las zado a estabilizarse después de las rápidas tasas re- comparten a través del Grupo de Trabajo sobre gistradas hace varios años, cuando el Banco estaba Gobierno, Anticorrupción y Creación de Capaci- revisando minuciosamente su programa de trabajo dad. Entretanto, como parte del cambio de proyec- económico y sectorial. El trabajo sectorial sobre tos localizados hacia SWAp, operaciones de apoyo desarrollo humano y social y protección humana, presupuestario y vehículos más generales de apoyo el sector rural y la agricultura, y otros temas dis- crediticio, los bancos (y otras entidades como el crecionales está ganando terreno con respecto a los Departamento para el Desarrollo Internacional, estudios de diagnóstico fiduciario, a medida que los del Reino Unido, la Unión Europea y el FMI ) han vacíos en esto último se han ido llenando progresi- estado ayudando a fortalecer los sistemas de los 16 Ver, por ejemplo, BID, 2004d, e. 202 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S países para manejar fondos públicos provenientes sus programas por país. de todas las fuentes, utilizar instrumentos de diag- · Facilitación del comercio. Los bancos son activos nóstico como las Evaluaciones de Responsabilidad en facilitar el comercio, pero es necesario hacer Financiera y Compras por País, las Revisiones del más, especialmente coordinar mejor ­evitando la Gasto Público y las Evaluaciones y Planes de Ac- duplicidad y los vacíos en el cubrimiento de los ción sobre Manejo del Gasto Público de los PPME. países, y promoviendo las sinergias. El BAsD ha Todos estos esfuerzos se concentran en el manejo estado apoyando la armonización y la simplifica- de la ayuda del lado de la oferta y, en general, han ción aduaneras, así como medidas contra el lava- recibido calificaciones satisfactorias en revisiones do de dinero y otras, concentrándose en la gran de evaluación. Hace poco, en una revisión de acti- subregión del Mekong y en Asia central. El BERF vidades anticorrupción, el OED del Banco Mundial ­utilizando fondos de donantes, conjuntamente también enfatizó la importancia de apuntalar esos con su Programa Regional de Facilitación del Co- esfuerzos con iniciativas del lado de la demanda mercio­ ha estado proveyendo servicios de entre- ­engranadas para fomentar el apoyo público entre namiento y asesoría para ayudar a los bancos a un amplio rango de grupos de interés.17 mejorar sus servicios financieros comerciales in- · Clima de inversión. El enfoque de los bancos mul- ternacionales en países como Armenia, Azerbai- tilaterales de desarrollo con respecto al desarrollo yán, Georgia y la Federación Rusa.19 El BID pro- del sector privado ha evolucionado con el tiempo, vee préstamos directos y garantías a instituciones desde apoyo para instituciones de crédito hasta financieras locales para apoyar sus actividades de una mayor concentración en políticas macroeco- financiación comercial, incluso a través de su Pro- nómicas y, ahora, una mayor concentración en la grama Regional de Facilitación de Financiación calidad del clima de inversión de un país. Las insti- Comercial recientemente creado, en tanto que su tuciones ­incluidas las "reglas del juego"­ y los es- Fondo Multilateral de Inversiones apoya la mo- fuerzos de creación de capacidad asociada son dernización de servicios aduaneros y el traspaso considerados clave, y todos los bancos tienen pro- de fronteras en toda América Latina y el Caribe. gramas primordiales de apoyo y análisis, compren- Concentrándose en el trabajo diagnóstico, en didas encuestas extensivas de clima de inversión.18 2004 el Banco Mundial llevó a cabo auditorías de Como ya se dijo, recientemente los bancos anun- facilitación del comercio y el transporte en Benín, ciaron también su intención de extender a todos Chad, Guinea, Malawi, Mozambique, Ruanda, los países en desarrollo las BEEPS que actualmente Tanzania y Zambia ­como parte de un programa usan el BERF y el Banco Mundial en Europa, abrien- intensivo de apoyo para África subsahariana­ lo do así una nueva ventana hacia las condiciones que mismo que en Bangladesh, República Dominicana enfrenta el sector privado en las diferentes circuns- y Tayikistán. También aprobó 16 nuevos pro- tancias de los países. Esa información específica yectos que incluyen componentes de facilitación por país es especialmente valiosa, dados los resul- comercial, con niveles de compromiso que du- tados de la evaluación de los bancos multilaterales plicaron sobradamente los del año anterior. Fiján- de desarrollo sobre las apreciaciones de clima de dose en el marcado cambio del apoyo del Banco inversión, resultados que subrayan la necesidad de Mundial, de ajuste a facilitación del comercio du- mayor conocimiento de las limitaciones y oportu- rante la década de los noventa, su OED lanzó una nidades específicas por país. Mirando al futuro, la evaluación de la asistencia del Banco en comercio, necesidad de los BMD de asegurar que esta infor- cuyos resultados deben estar disponibles para el mación ­y la obtenida de las evaluaciones de clima Informe sobre Seguimiento Mundial del próximo de inversión y de las encuestas Doing Business­ se año. refleja cabalmente en el diseño y la supervisión de 17Ver OED, 2004a. 18Ver http://rru.worldbank.org/InvestmentClimate. 19El Departamento de Evaluación de Proyectos del BERF revisó este programa en 2003 y confirmó su impacto positivo en la tran- sición, a la vez que recomendó mejoras. Ver EBRD, 2003. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 203 C A P Í T U L O 6 Programas sectoriales, regionales, Estrategias. En línea con los temas de este informe, las globales y de investigación estrategias de todos los bancos hacen hincapié en la importancia del crecimiento dirigido por el sector pri- El enfoque por país de los bancos multilaterales de vado, la infraestructura, el gobierno y ­con excepción desarrollo está respaldado por cuatro actividades del BERF­ la entrega de servicios sociales. Entre las es- complementarias contempladas enseguida, consecuti- trategias específicas se halla lo siguiente: vamente. En primer lugar, las estrategias y los pro- gramas sectoriales y temáticos de los bancos. En se- · Las políticas y estrategias sectoriales del BAfD cu- gundo lugar, sus programas regionales ­para abordar bren desarrollo agrícola y rural, los sectores socia- problemas regionales y bienes públicos regionales. En les (especialmente educación y salud), lucha contra tercer lugar, sus programas globales ­para abordar el VIH/SIDA, manejo integrado de recursos hídri- problemas globales y bienes públicos globales. Y en cos, agua y sanidad, infraestructura, desarrollo del cuarto lugar su investigación, que es de por sí un bien sector privado, género y medio ambiente, gobier- público internacional. no, financiación y cooperación e integración eco- nómica regional. ESTRATEGIAS, PROGRAMAS Y RESULTADOS · Las políticas y estrategias sectoriales y temáticas del SECTORIALES Y TEMÁTICOS ADB establecen prioridades institucionales del Ban- A medida que los bancos han ido concentrándose pro- co, instrucciones y guía para el personal, incluso so- gresivamente en los países, se han valido de estrategias bre salvaguardas y género, las cuales fueron actua- sectoriales y temáticas para guiar la formulación de lizadas el año pasado. En ese momento el Banco estrategias, el diseño de programas y proyectos, y la revisó también su estrategia general de reducción de implementación por país, aprovechando las lecciones la pobreza ­evaluación de progreso, evaluación de de la experiencia operativa y la investigación. Estas es- marco conceptual y atención a desafíos de imple- trategias establecen las modalidades sectoriales y temá- mentación­ y mejoró su enfoque en los países me- ticas de los bancos para ayudar a sus países en desarro- diante la alineación con las ELP nacionales, introdu- llo miembros a alcanzar sus objetivos. Por supuesto, ciendo el desarrollo de capacidad como una nueva para entender cabalmente las diferentes orientaciones prioridad temática e integrando indicadores ligados sectoriales y temáticas de los bancos es necesario que el a cronogramas en todas las operaciones. cuadro de evidencias vaya más allá de la declaración de · Las estrategias sectoriales del BERF cubren sus prin- estrategias e intenciones. Tiene que incluir también cipales áreas de actividad ­agricultura, energía, análisis de intervenciones efectivas, apreciación de la setor financiero, microfinanciación y pequeñas y forma en que las estrategias sectoriales y temáticas sub- medianas empresas, infraestructura municipal, yacentes se han reflejado en programas y estrategias propiedad y turismo, transporte y telecomunica- por país ­al igual que en los "resultados" sectoriales y ciones­, estableciendo los enfoques que tienen que temáticos de los bancos una vez que sus intervenciones seguirse en sus operaciones. hayan llegado hasta los sistemas de los países. · El programa "2+4+1" del BID se concentra en es- Ninguna de estas dimensiones es fácil de abordar trategias para siete sectores desarrolladas en 2002- entre los bancos multilaterales de desarrollo con los 03, en las áreas prioritarias de la estrategia institu- datos actuales. Lo que se esboza en seguida es el puro cional del Banco.20 Las siete estrategias cubren principio de un análisis que a su debido tiempo podría crecimiento económico sostenible, reducción de la vincularse más directamente con las iniciativas de me- pobreza y promoción de la igualdad social, moder- dición de resultados que los bancos están desarrollan- nización del Estado, competitividad, desarrollo so- do en otros contextos. Llevarlo más adelante en futu- cial, integración regional y el medio ambiente. Hay, ros Informes sobre Seguimiento Mundial requerirá un además, un plan de implementación para las estra- trabajo más profundo, incluida inversión de los ban- tegias, incluida una serie de indicadores de resulta- cos en armonización de sus clasificaciones sectoriales dos, diseñado para ayudar a enfocar las acciones y temáticas para préstamos y trabajo analítico. del Banco y mejorar su impacto sobre el desarrollo. 20 Ver BID, 2004h. 204 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S · Entre las principales estrategias sectoriales del manejo financiero público efectivo, procesos Banco Mundial, las más relevantes para este infor- transparentes y esfuerzos anticorrupción; y la en- me son las que se concentran en el crecimiento ma- trega de servicios sociales, especialmente para edu- nufacturero dirigido por el sector privado, la agri- cación primaria y servicios de salud. cultura y los servicios, para los cuales el Grupo Banco Mundial ­aprovechando las sinergias entre Participaciones y tendencias de los préstamos. Las par- el Banco, la Corporación Financiera Internacional ticipaciones de los préstamos sectoriales a través de los (CFI) y la Agencia Multilateral de Garantías para bancos multilaterales de desarrollo se resumen en el Inversiones (MIGA)­, puede proveer apoyo de ser- gráfico 6.4. Medido por desembolsos durante el perío- vicio integral; infraestructura, a través del Plan de do 1999-2004, el sector más grande para los bancos Acción sobre Infraestructura que tiene el Grupo, el multilaterales de desarrollo como grupo es el de infra- cual busca revitalizar este sector esencial internali- estructura. Este también es el sector más grande para zando innovaciones recientes que implican enfo- el BAsD y el BID individualmente, y para el Banco ques pragmáticos, ayuda basada en rendimientos, Mundial en general y en Asia oriental, Asia meridio- asociaciones público-privadas, etc.; ejercicio del nal, y Europa y Asia central. Para los prestatarios afri- gobierno, donde el foco de atención es el desarro- canos, latinoamericanos y caribeños del Banco Mun- llo institucional a través de reformas sostenidas, dial, los préstamos para el sector social son los más GRÁFICO 6.4 Cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo: distribución sectorial de los préstamos, 1999-2004 Todos los BRF Todas las regiones, Banco Mundial Todos los BMD 17% 20% 24% 22% 21% 21% 33% 30% 24% 27% 30% 31% Sector privado/productivo Infraestructura Servicios sociales Reforma y modernización del Estado Todos los BMD: Compromisos Todos los BMD: Desembolsos US$ millones US$ millones 16.000 14.000 14.000 12.000 12.000 10.000 10.000 8.000 8.000 6.000 6.000 4.000 4.000 2.000 2.000 0 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Servicios sociales Sector privado/productivo Infraestructura Reforma y modernización del Estado Fuente: personal de los 5 grandes bancos multilaterales de desarrollo. Nota: los datos corresponden a años calendario. La clasificación sectorial de las operaciones de los bancos multilaterales de desarrollo no es íntegramente comparable entre las instituciones, lo que indica la necesidad de mayor armonización de los sistemas de clasificación, a fin de tener una base más firme para comparaciones y análisis. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 205 C A P Í T U L O 6 grandes. Si bien los nuevos compromisos para infra- el desarrollo institucional y la sostenibilidad. Aunque estructura han venido creciendo, los desembolsos han los resultados individuales varían, hay tres temas pre- vendido decreciendo, lo que refleja el efecto retardado sentes en muchas de las evaluaciones sectoriales y te- de los desarrollos en los años noventa, cuando los máticas de los bancos. compromisos en infraestructura cayeron debido a pre- ocupaciones acerca de riesgos ambientales, espacio fis- · La necesidad de un carácter evaluable más claro en cal y exclusión del sector privado, del cual se esperaba la etapa de diseño, con los resultados pretendidos que jugara un papel más importante que el que se y la plataforma de medición (incluidos indicadores materializó. Estando en vía de recuperación los com- y líneas de base) claramente estipulados, conjunta- promisos en infraestructura, los desembolsos también mente con los instrumentos y modalidades de im- se recuperarán aunque con cierto retraso. plementación. Las diferencias regionales en apoyo bancario ame- · La importancia de analizar la economía política de ritan mayor análisis ­especialmente entre Asia (donde la reforma ­y los incentivos de los jugadores clave las participaciones sectoriales del BAsD y el Banco en la reforma sectorial­, para permitir que las es- Mundial son similares) y América Latina y el Caribe trategias tengan en cuenta esos factores y que ten- (donde las participaciones sectoriales del BID y el Ban- gan más probabilidades de conducir a la imple- co Mundial son diferentes). También se justifica mayor mentación sostenida a nivel de país. análisis de los diferentes enfoques asumidos por los · La importancia de proveer tipologías por país, bancos para su apoyo en préstamos para reforma y para guiar la localización de manera que las estra- modernización del Estado, los cuales constituyen una tegias puedan adaptarse más fácilmente a las con- proporción mucho mayor de los desembolsos del diciones de cada país. Banco Mundial que de los de los bancos regionales de desarrollo. Dichos análisis podrían acometerse para el BIENES PÚBLICOS Y PROGRAMAS REGIONALES próximo Informe sobre Seguimiento Mundial, inclu- Los bancos multilaterales de desarrollo apoyan una yendo las tendencias en el trabajo analítico de los ban- cantidad de programas e iniciativas regionales y sub- cos para los diferentes sectores y países. regionales en colaboración con otros socios, como se explicó anteriormente. Resulta especialmente impor- Resultados y evaluaciones. Los desafíos metodoló- tante para los bancos regionales, dados sus mandatos gicos que implica ir más allá de las cuentas de présta- regionales, el hecho de que tales programas sean una mos, para evaluar las contribuciones y los resultados mezcla de programas sobre bienes públicos regiona- sectoriales de los bancos multilaterales de desarrollo, les, incluso para proyectos de infraestructura regional no son insignificantes; involucran problemas meto- y programas multinacionales. dológicos complejos sobre causación y atribución. Adoptando un enfoque pragmático, los bancos están · La cooperación y la integración regionales son empezando a medir más sistemáticamente sus re- áreas clave para el BAfD e incluyen derechos a re- sultados sectoriales ­por ejemplo, en el contexto del cursos hídricos translimítrofes y desarrollo de Sistema de Medición de Resultados de la AIF 14 (que cuencas fluviales. Se ha dado apoyo para la crea- se explica más adelante). Pero ese es apenas el princi- ción de capacidad para comunidades económicas pio de este proceso y es necesario trabajar mucho para regionales, desarrollo de infraestructura regional, ver cómo pasar confiablemente de la medición de ren- creación de un ambiente regional habilitador para dimientos a resultados sectoriales respaldados por los el sector privado, promoción de desarrollo sosteni- bancos. ble a nivel regional y lucha contra el VIH/SIDA. El Cualquiera que sea la solución que surja final- BAfD apoya al Secretariado de NEPAD, la Unión mente, con seguridad se valdrá fuertemente de los re- Africana, el Servicio Ambiental Global (especial- sultados obtenidos por los departamentos de evalua- mente en el desarrollo del Plan de Acción Ambien- ción independientes de los bancos, los cuales han tal para África), y la Unidad de Coordinación Re- llevado a cabo un buen número de revisiones rele- gional de África para la Convención de la ONU vantes. El cuadro que éstas pintan es mixto; en él se para Combatir la Desertización. ve que los bancos han hecho contribuciones en in- · En Asia, el Programa de la Gran Subregión del Me- fraestructura, desarrollo del sector privado, gobierno, kong ha sido desde hace tiempo un área prominen- y los sectores sociales, pero que su desempeño pudo te de apoyo del BAsD, que promueve la coopera- haber sido mejor ­en especial dado que ha afectado ción transnacional en un buen número de sectores los resultados por país, por programa y por proyecto, mediante inversiones en infraestructura, iniciativas 206 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S de política y mecanismos institucionales.21 Otros y protección social, manejo de política pública y programas regionales cubren Islas del Pacífico, transparencia); en 2004 celebraron 15 reuniones cooperación económica regional en Asia central, regionales y subregionales. Su Programa Regional cooperación económica subregional en Asia meri- de Cooperación Técnica se ha concentrado en pro- dional, el triángulo de crecimiento de Indonesia, mover la modernización del Estado, apoyar al sec- Malasia, y Tailandia, y el área de crecimiento de tor privado mediante el fortalecimiento de la com- Brunei, Indonesia, Malasia y Filipinas. El Banco petitividad y atender los aspectos sociales del Asiático de Desarrollo también implementa pro- desarrollo. Finalmente, en respuesta a la creciente yectos y préstamos de asistencia técnica en apoyo demanda de bienes públicos regionales para apoyar de cooperación regional. Las áreas de apoyo van los esfuerzos de reforma por país durante la última desde infraestructura (transporte, energía, facilita- década, la Iniciativa del BID para la Promoción de ción del comercio), pasando por salud (lucha con- Bienes Públicos Regionales es ahora operativa. tra enfermedades infecciosas), medio ambiente, de- Desde su aprobación en marzo de 2004, ha reci- sarrollo urbano, desarrollo del mercado financiero bido 35 propuestas por un monto cercano a US$64 y de capitales, y creación de capacidad en manejo millones. La iniciativa dará hasta US$10 millones del sector público, incluido el manejo por resulta- anuales para ayudar en proyectos financieros selec- dos de desarrollo. Es particularmente notable la cionados. colaboración entre el BAsD y el BID con respecto a · El Banco Mundial apoya una gran cantidad de pro- bienes públicos regionales ­que incluye su patroci- gramas e iniciativas regionales, en cooperación con nio conjunto del reciente Foro de Tokio sobre las los demás bancos multilaterales de desarrollo y so- Dimensiones Operativas de la Oferta de Bienes cios relevantes. Entre los ejemplos que atañen direc- Públicos Regionales a Través de Asistencia para el tamente a las prioridades consignadas en capítulos Desarrollo Regional­ y el liderazgo del BAsD en el anteriores, están el Programa de Facilitación del trabajo relativo a tsunamis, incluida la reciente con- Comercio y el Transporte en Europa suroriental, el ferencia de alto nivel que organizó22 y su apoyo cual promueve flujos comerciales más eficientes y prometido para un sistema intermedio de adverten- menos costosos y provee estándares aduaneros cia de tsunamis. compatibles con la Unión Europea; la iniciativa re- · El BERF administra un buen número de programas gional latinoamericana sobre infraestructura, en regionales que apoyan el desarrollo del sector pri- cooperación con el BID; y el marco estratégico para vado, incluidos la facilitación del comercio y el de- la asistencia de la BAsD a África, en cooperación sarrollo de la pequeña y mediana empresa. Estos con el AfDB y otros socios (recuadro 6.4). programas cubren una serie de subproyectos espe- BIENES PÚBLICOS Y PROGRAMAS GLOBALES cíficos por país, los cuales son controlados y pro- cesados como operaciones a nivel de país. Adicio- Al igual que los regionales, los programas globales de nalmente, cada vez más proyectos cubren más de los bancos multilaterales de desarrollo son una mez- un país (por ejemplo, fondos de capital regional, cla de programas de bienes públicos globales y pro- proyectos en los que los patrocinadores de un país gramas multinacionales. Como agencias de imple- invierten en otro y comercio de energía). mentación engranadas para apoyar el desarrollo de · El enfoque del BID con respecto a los problemas los países, todos estos bancos están involucrados en regionales se ha centrado desde hace tiempo en ayudar a sus clientes a cumplir los compromisos que facilitar la fertilización cruzada sobre asuntos de han adquirido en el marco de los acuerdos internacio- política. Su Diálogo Regional de Política consti- nales que rigen la provisión de bienes públicos globa- tuye un foro para que los responsables de la for- les ­desde paz y seguridad, pasando por control de mulación de políticas discutan problemas de inte- enfermedades y apoyo a los intereses comunes globa- rés común en sus siete áreas de trabajo en red les, hasta estabilidad financiera y lucha contra el lava- (educación, desastres naturales, medio ambiente, do de dinero, comercio abierto y conocimiento com- bancos centrales y ministerios de finanzas, pobreza partido. Son agencias de implementación del Servicio 21Ver BAsD, 2004h. 22Ver http://www.adb.org/ Documents/Events/2005/ Rehabilitation-Reconstruction/ default.asp. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 207 C A P Í T U L O 6 Recuadro 6.4 Estrategia de la AIF en África subsahariana Contexto y visión estratégicos La Asociación Internacional de Fomento (AIF) es la principal fuente de asistencia para el desarrollo del Banco Mundial para los 81 países más pobres del mundo, entre ellos 39 subsaharianos. La concentración de la atención internacional en África durante este año, ofrece oportunidades ­y desafíos­ únicos para el apoyo de la AIF al desa- rrollo africano. En febrero de 2005 los países donantes llegaron al acuerdo histórico de reabastecer la AIF durante los próximos tres años con la expansión más grande en dos décadas ­mínimo del 25%, a US$33.000 millones­ y cerca de la mitad de los recursos de la Asociación van para África. Este incremento representa un paso enorme en los esfuerzos internacionales por promover un crecimiento económico general más fuerte, a fin de luchar contra la pobreza y alcanzar los ODM. Entre otras cosas, los fondos serán utilizados para mejorar el acceso de las comunidades pobres a agua potable, mejores comunicaciones y energía eléctrica. Para apoyar el desarrollo del sector privado y un mejor clima de inversión para promover el crecimiento más rápido; para proveer donaciones para aliviar problemas graves de endeudamiento en África subsahariana y otras partes; para promover evaluaciones transparentes del desa- rrollo por país en políticas económicas, gobierno y esfuerzos de reducción de la pobreza; para coordinar mejor el apoyo de los donantes para estos esfuerzos, y para financiar un innovador sistema de seguimiento de los resultados de desarrollo. Además de la AIF, resultados positivos en otros foros pueden elevar el desempeño de África; en espe- cial la Ronda de Doha, de negociaciones de comercio internacional y reuniones sobre la calidad y cantidad de fon- dos de los donantes, según se discutió en capítulos anteriores. Con este telón de fondo, la perspectiva de la AIF para África es de un realismo esperanzador. Es esperanzador porque: · La Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD) y la Unión Africana están liderando más activamente en las áreas de recuperación posconflicto, manejo económico, contabilidad pública y gobierno, y promoviendo la integración regional con otros países: Ghana, Nigeria, Senegal, Sudáfrica y otros están dando forma a sus agen- das económicas y asumiendo la propiedad de su desarrollo. · El manejo macroeconómico está mejorando, lo mismo que las políticas e instituciones nacionales. · El crecimiento se está expandiendo: 15 países han mantenido durante varios años tasas de crecimiento superiores al 5%. · Están creciendo los esfuerzos de integración subregional. · La prevención del VIH/SIDA está empezando a ser prometedora. · La Iniciativa Transparencia de las Industrias Extractivas está echando raíces. Pero también se necesita realismo, porque: · Se necesita un crecimiento del 7% para alcanzar el ODM de reducción de la pobreza. · El conflicto sigue siendo una amenaza para la estabilidad, la inversión y el crecimiento. · El VIH/SIDA y la malaria están imponiendo costos enormes en términos de vidas, servicios públicos, productividad y crecimiento. · La ayuda sigue siendo insuficiente en términos tanto de cantidad como de calidad (y débil armonización y ali- neación). Direcciones estratégicas El nuevo énfasis en la estrategia de la AIF está en acelerar y profundizar el crecimiento compartido para alcanzar una reducción sostenida de la pobreza y progresar más rápidamente hacia los demás ODM, e incrementar la in- versión en los bienes (humanos, físicos y financieros) de los pobres, a fin de habilitarlos para participar y benefi- ciarse del crecimiento. Se está desarrollando un plan de acción para expandir las actividades del Banco Mundial en el contexto de la Comisión para África, de la AIF 14 y de otros esfuerzos internacionales. Entre los elementos del plan se cuentan: 208 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S Recuadro 6.4 Estrategia de la AIF en África subsahariana (continuación) · Integración comercial y regional, centrada en una agenda de política comercial que promueve un impulso a las exportaciones agrícolas (particularmente para productos de consumo que tienen fuertes conexiones de proce- samiento). · Desarrollo agrícola y rural, desarrollando un enfoque multisectorial explícitamente vinculado a los programas de desarrollo del sector privado y de infraestructura, de la AIF. · Sector privado e infraestructura, concentrándose en reducir los costos de transacción de hacer negocios en África. La región tendrá una estrategia combinada con la Corporación Financiera Internacional (CFI) y con la Agencia Multilateral de Garantías para Inversiones (MIGA), para ayudar a llenar los vacíos en infraestructura. Los proyec- tos regionales, las concesiones y las operaciones de privatización se van a incrementar. · Alineación y asociación: alineando el apoyo del Banco Mundial con los programas y procesos dirigidos por el gobierno, y también con otros donantes. · Gobierno, creación de capacidad y conflicto, atendiendo a aspectos clave: sobre gobierno, se establecerán pun- tos de referencia más claros para medir el desempeño en ambientes difíciles, aprovechando el trabajo de la Comisión Económica de la ONU para África; sobre creación de capacidad, un equipo de trabajo está desarro- llando innovaciones en estas áreas; y sobre conflicto, las experiencias y lecciones a nivel del Banco señalan el valor de la atención explícita a la prevención del conflicto y, en casos posconflicto, a la necesidad de comprometerse pronto y profundamente. · Inversión en la gente, concentrada en tres áreas estratégicas: fortalecimiento de marcos y sistemas de entrega para acelerar el progreso hacia los ODM; ayuda en el desarrollo de macro y microsistemas integrados para la protec- ción social y la mitigación del riesgo; y énfasis en áreas seleccionadas de liderazgo y apoyo público estratégicos, incluyendo las enfermedades infecciosas (especialmente el VIH/SIDA y la malaria) y los ODM de educación. Fuente: Personal del Banco Mundial. Ambiental Global y participan en el Fondo Global plataforma para el aprendizaje, el apoyo público, y la para la lucha contra el SIDA, la tuberculosis y la ma- acción en colaboración, para enfrentar desafíos globa- laria, en la Alianza Global para vacunación e inmuni- les clave. Pero en general encontró insuficiente manejo zación, etc. de los programas. El informe fase 2 revela una falta de Como única institución global entre los bancos, el orientación por resultados, concentración en apoyo apoyo del Banco Mundial a los programas globales ha público sin los recursos necesarios para la asistencia crecido rápidamente en los últimos años, con 70 pro- técnica o las inversiones, impactos poco claros sobre la gramas diferentes financiados por el presupuesto esen- pobreza y deficiente manejo del conocimiento.24 Las cial del Banco, el Servicio de Donaciones para el De- recomendaciones del OED enfatizan la necesidad de sarrollo y fondos fiduciarios apoyados por donantes. una estrategia global, basada en un proceso consultivo El apoyo del Banco a programas globales ha sido obje- que involucre a los socios clave, y de mejor manejo to de una extensa evaluación por parte de su OED. El cotidiano del portafolios global existente, diseñado Informe sobre Seguimiento Mundial 2004 reportó los para elevar los retornos de las operaciones del Banco resultados del informe fase 1 del OED.23 Como dice por país y ayudar a establecer estándares internacio- allí, el Departamento concluyó que el Banco ha juga- nales de calidad. En línea con estas recomendaciones, do un papel útil en estos programas al proveer una el Banco creó un pequeño Secretariado de Programas 23 Ver OED, 2002. 24 Ver OED, 2004f. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 209 C A P Í T U L O 6 y Asociaciones Globales para mejorar el manejo y el · El ADB acomete investigación ­incluido trabajo in- seguimiento de estas actividades, y actualmente está novador, experimental y teórico para adquirir nue- dando cuerpo a su estrategia. vo conocimiento­ normalmente dirigida a un pro- pósito específico, como el desarrollo de una nueva INVESTIGACIÓN política o la evaluación de un programa. El trabajo La investigación por parte de los bancos multilatera- intelectual del Banco incluye apoyo público, crea- les de desarrollo ha ayudado a articular la agenda de ción de capacidad e investigación, y cada uno de desarrollo global y regional, con notables aportes so- estos papeles contribuye de maneras diferentes al bre ayuda, crecimiento dirigido por el sector privado desarrollo del pensamiento y del conocimiento. En y comercio, según se refleja en los capítulos anteriores 2004 el BAsD adoptó un marco para el manejo del de este informe. También ha proveído una base para conocimiento, con el objeto de compartir mejor la aplicación de las lecciones que van surgiendo a este bien entre sus clientes y convertirse en una or- nivel de país, aunque no con mucho éxito, de acuerdo ganización de mejor aprendizaje. Como ya se dijo, con las revisiones de evaluación de los bancos, las actualmente el Banco está llevando a cabo una cuales en general han señalado la necesidad de mayor revisión detallada de su función de investigación, especificidad basada en las condiciones del país. El incluidos análisis de costos, demanda de los usua- OED, por ejemplo, afirma que la guía que ofrece la in- rios y calidad, con el propósito de elevar su calidad vestigación del Banco Mundial sobre clima de inver- e impacto. sión es insuficiente para los gobiernos clientes y para · Las publicaciones bandera del BERF sobre investi- el personal.25 gación son Transition Report (otoño) y Transition Entretanto, en consonancia con el tema de las aso- Report Update (primavera), los cuales incluyen in- ciaciones contemplado en este capítulo, otra área dicadores de progreso en la transición a nivel de identificada para su mejoramiento implica fertiliza- país, y también análisis temáticos. Entre las áreas ción cruzada entre los BMD. En la actualidad, los in- de interés particular para su investigación están vestigadores de los bancos se reúnen en muy diversos economía de la transición, transición social, el am- contextos, pero también serían fructíferos enfoques biente empresarial, energía, infraestructura y el sec- más sistemáticos, en especial dados los diferentes pun- tor financiero. La Oficina del Jefe de Economistas, tos en los que cada uno tiene ventaja ­donde los ban- que supervisa la investigación del BERF, provee las cos regionales suelen intermediar entre la agenda de calificaciones de impacto de los proyectos en la desarrollo global y consideraciones regionales. El transición, las cuales son insumos clave para eva- BAfD y el BAsD están revisando actualmente los pape- luar el desempeño operativo. les y contribuciones de sus capacidades de investi- · Los principales soportes de la investigación del BID gación; también sería útil expandir estas iniciativas a son su enfoque en la macroeconomía, el sector pri- los demás bancos y, de manera más general, incremen- vado y el crecimiento; comercio e integración, y es- tar las interacciones entre los bancos en esta área. trategias y políticas sectoriales. El Banco también ha sido activo en el apoyo a redes regionales de in- · El BAfD ha lanzado esfuerzos por mejorar su ca- vestigación que promueven la investigación aca- pacidad de investigación ­en tándem con el forta- démica y el diálogo político, y en el fortalecimiento lecimiento de su trabajo económico y sectorial pre- de la capacidad de investigación de los institutos sentado anteriormente. Estos esfuerzos se están regionales. concentrando en análisis de pobreza, crecimiento y · La investigación es central para la misión de "ban- sostenibilidad de la deuda; macroeconomía y pro- co de conocimiento" del Banco Mundial; su agen- yecciones; política pública y manejo del sector pú- da evoluciona en respuesta a necesidades operati- blico; agricultura y seguridad alimentaria; desarro- vas y de política. Su principal foco de atención es llo del sector financiero; ciencia, tecnología y estratégico y está dirigido a informar la agenda ge- desarrollo industrial; capital humano y desarrollo neral de política y asistencia para el desarrollo, a social, y comercio internacional e integración re- través de vehículos bandera como el Informe sobre gional. el Desarrollo Mundial de este año sobre el clima de 25 Ver OED, OEG, y OEU, 2004. 210 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S inversión, y análisis y datos cruciales para las nego- lleres regionales organizados para asegurar la inclu- ciaciones comerciales internacionales ­como en sión de perspectivas nacionales y regionales sobre el Cancún, México, el año pasado­ y el diálogo inter- desafío de la armonización y el manejo por resultados. nacional continuado sobre crecimiento, reducción En estos esfuerzos es central el trabajo de los ban- de la pobreza, comercio y efectividad de la ayuda, cos de fomentar una Asociación Global sobre Manejo especialmente con respecto a las contribuciones por Resultados. Para ese fin han establecido un grupo mutuas de los países desarrollados y en desarrollo, de trabajo activo y, conjuntamente con donantes bila- como se comentó en capítulos anteriores. terales y el PNUD, han formado una Empresa Conjun- ta de Manejo por Resultados de Desarrollo, dentro del Grupo de Trabajo sobre Efectividad de la Ayuda y Asociaciones y armonización Prácticas de los Donantes. Los propósitos son armo- Virtualmente todo lo explicado en este informe invo- nizar, en torno a los sistemas nacionales, los reque- lucra asociaciones ­a nivel regional y global, a nivel rimientos que se hagan a los donantes en materia de de país y a nivel institucional­, todas las cuales, de un reportes de resultados por país, y coordinar mejor el modo u otro tocan el tema de la armonización. Asi- apoyo de los donantes para ayudar a los países a for- mismo son relevantes los temas de transparencia y re- talecer su capacidad de manejo por resultados. Hasta velación pública de información, los cuales pesan la fecha, el principal fruto de la asociación global es la sobre la inclusividad o exclusividad de las asocia- convergencia de los bancos multilaterales de desarro- ciones que se están considerando. llo en principios esenciales acordados, y agendas de resultados que comparten elementos y enfoques co- ASOCIACIONES GLOBALES munes ­según se explica más adelante y se refleja en Los bancos multilaterales de desarrollo participaron la reciente publicación preliminar de Results Source- activamente en el reciente Foro de Alto Nivel sobre book.27 Aprovechando estos esfuerzos y los talleres Armonización, Alineación y Resultados, de París; los regionales previos al foro, en París los bancos se com- jefes de los bancos avalaron la Declaración de París prometieron a apoyar a las comunidades de práctica sobre Efectividad de la Ayuda ­la cual establece com- regionales en el manejo por resultados de desarrollo, promisos específicos de mejoramiento en alineación, incluso a través de un proceso de aprendizaje concen- armonización y resultados.26 Todos se comprome- trado en países en desarrollo seleccionados. tieron con el Grupo de Trabajo sobre Efectividad de la Ayuda y Prácticas de los Donantes, una asociación ASOCIACIONES A NIVEL DE PAÍS general de donantes bilaterales y multilaterales, y La verdadera prueba de las asociaciones globales es el agencias y representantes de más de 16 países en de- trabajo operativo a nivel local: sin aplicación allí, las sarrollo, apoyada por el Comité de Asistencia para el distintas reuniones globales no son más que talleres de Desarrollo (CAD) de la OCDE. El grupo de trabajo charla con poco impacto. A este nivel los bancos mul- entró en funcionamiento a raíz del Foro de Alto Nivel tilaterales de desarrollo han entrado en una diversidad sobre Armonización, de Roma, para facilitar, apoyar y de acuerdos con sus países en desarrollo miembros y hacerle seguimiento al progreso en armonización, ali- otros socios ­acuerdos que van desde la preparación neación y manejo por resultados de desarrollo. El de trabajo analítico y estrategias conjuntos hasta ope- BAsD está representado en el comité directivo del gru- raciones conjuntas y procedimientos comunes de eva- po de trabajo, y funcionarios de los bancos multilate- luación de impacto ambiental. Este proceso se ha faci- rales de desarrollo presiden o copresiden cuatro de los litado gracias a la dirección común en la que se han cinco subgrupos, y contribuyen sustancialmente al tra- estado moviendo los bancos en sus estrategias y prés- bajo de todos. El Banco Mundial presidió el comité tamos, según se resumió en los cuadros 6.1 y 6.2. Sin directivo del Foro de París y ha transferido un miem- embargo, personalidades y comportamientos indivi- bro de su personal de tiempo completo al Secretariado duales continúan afectando la velocidad y la profundi- del CAD para asesorar al grupo de trabajo. En la dad del progreso en materia de compromisos institu- preparación del foro todos los BMD participaron en ta- cionales de asociación. Por tanto, si bien hay muchos 26 http://www1.worldbank.org/ harmonization/Paris/ FINALPARISDECLARATION.pdf. 27 Ver www.mfdr.org/sourcebook.html. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 211 C A P Í T U L O 6 procesos de buena práctica, sigue habiendo casos de (PRSC) también están demostrando ser útiles para mala práctica, los cuales son recordados por mucho coordinar el apoyo de los donantes para estrategias de tiempo por los afectados. Pese a la sensación de mu- reducción de la pobreza en los países de bajos ingresos; chos de que la cultura del Banco Mundial ha cambia- la mitad de los PRSC que se están implementando do, algunos, incluidos funcionarios de otros bancos actualmente implica coordinación del apoyo y de las multilaterales de desarrollo, continúan considerando condiciones con otros donantes. arrogante su personal, cosa que se refleja más amplia- mente en la Encuesta Global de Opinión del Banco Trabajo analítico conjunto. Llevar a cabo trabajo Mundial.28 analítico y diagnóstico conjunto es un enfoque gana- dor-ganador para reducir por igual los costos para Estrategias por país y revisión de portafolios. Como los donantes y para los países. Los bancos multilate- ejemplos de buena práctica, los bancos multilaterales rales de desarrollo han hecho cada vez más trabajo de desarrollo están coordinando cada vez más sus es- analítico con otros socios, especialmente para el diag- trategias por país y sus revisiones de portafolios con nóstico esencial y las revisiones fiduciarias que apun- cada uno de los otros y con los demás socios. Se tie- talan los préstamos. Para facilitar la participación y nen planeadas, en proceso de preparación o reciente- promover la colaboración en trabajo analítico, el mente completadas, estrategias coordinadas para Banco Mundial es el anfitrión del sitio de la Red de Bangladesh, Camboya (recuadro 6.5), Honduras, Ni- Trabajo Analítico por País ­www.countryanaliytic- geria, Tanzania y Uganda; estos ejercicios implican work.net­, la cual ofrece importantes informes de trabajar con las autoridades para suavizar las cargas más de 25 agencias donantes multilaterales y bilate- administrativas, y con otros socios para coordinar rales; en 2004 se agregaron al sitio más de 1.400 in- cronogramas, compartir diagnósticos y asegurar cohe- formes.30 Será importante aprovechar esta iniciativa rencia y equilibrio, a la vez que se evitan contradiccio- utilizando la base de datos para la programación nes y duplicidades. En PIBD como Afganistán, Guinea conjunta del trabajo analítico y de creación de capa- Bissáu, Haití, Liberia, Sudán y Timor Leste, equipos de cidad, con base en la identificación de vacíos y de ne- los BMD están colaborando estrechamente con otros cesidades en áreas clave. donantes para dar apoyo en el desarrollo de estra- tegias (en algunos casos incluso matrices de resultados ASOCIACIONES ENTRE INSTITUCIONES transitorios y mecanismos de acopio de fondos). En- FINANCIERAS INTERNACIONALES tretanto el BAfD, el BAsD y el Banco Mundial han Como se dijo al principio de este capítulo, los mode- acometido revisiones conjuntas de portafolios en una los empresariales de las instituciones financieras inter- cantidad de países, entre ellos, Kenia, la República del nacionales difieren entre los bancos multilaterales de Kirguistán, Mozambique, Ruanda, Filipinas, Uganda desarrollo, por una parte, y el FMI, por la otra. Estas y Vietnam. diferencias se traducen en asociaciones configuradas de manera distinta según las instituciones. Entre los Apoyo operativo. Las innovaciones en los instrumen- bancos, dados sus muchos desafíos y preocupaciones tos de préstamo de los bancos multilaterales de desa- paralelos, hay una ventaja para la fertilización cruza- rrollo ya discutidas en este capítulo, han abierto la da y el trabajo en red en la búsqueda de buenas prác- puerta a una participación mucho mayor a nivel de ticas que puedan adaptarse a diferentes circunstancias país, especialmente la introducción de los SWAp por regionales y nacionales. Entre los bancos (en especial parte del BAfD, el BAsD, el BID y el Banco Mundial.29 el Banco Mundial) y el FMI, dados sus papeles com- (Ver en recuadro 6.6 un ejemplo de SWAp para apoyar plementarios y sus contribuciones, el foco de atención la prevención y el tratamiento del VIH/SIDA.) Los está más en productos conjuntos y una división apro- Créditos de Apoyo para la Reducción de la Pobreza piada del trabajo de producción de los mismos. 28 Ver Banco Mundial, 2003. 29 Desde 2002, cuando se introdujeron nuevos procesos fiduciarios que permitieran al Banco Mundial participar en arreglos de financiación aunada, ha aumentado el uso de SWAp para sus préstamos. En el año fiscal 2004, 13 proyectos utilizaron esos enfo- ques, contra sólo 4 en 2003. 30 Las estadísticas incluyen documentos entregados en proceso y planeados. 212 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S Recuadro 6.5 Estrategias por país, de Camboya. Coordinación de esfuerzos entre múltiples donantes Las estrategias por país para Camboya, del BAsD, el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID), del Reino Unido y el Banco Mundial, fueron preparadas conjuntamente, aprovechando la estrategia de reducción de la pobreza. Trabajando mancomunadamente, los socios se propusieron incrementar la coordinación y la coherencia en el diálogo político, y reducir los costos de transacción gubernamentales de negociar con ellos. Por su parte, el gobierno ha mostrado un mayor compromiso con la propiedad y el liderazgo del país en el proceso de desarrollo y la coordinación de donantes, prestando mayor atención a la implementación de proyectos y al mejoramiento del nivel de las transferencias de recursos de los socios para el desarrollo. En apoyo de lo anterior, el BAsD, el DFID y el Banco Mundial acordaron un enfoque de "agencia líder" para la implementación de su asociación. Dentro de este enfoque, la agencia líder de un sector (o varios sectores) provee apoyo primario para el desarrollo y la implementación de la estrategia del gobierno, a la vez que da apoyo de respal- do en otros sectores. Por ejemplo, el BAsD asumió el liderazgo en recursos agrícolas e hídricos, educación, finanzas y transporte, a la vez que apoya el diálogo en los sectores donde el DFID o el Banco Mundial tienen el papel de lide- razgo. Los tres donantes también han desarrollado un conjunto de principios que guían las relaciones entre ellos y con el gobierno, con otros socios internacionales para el desarrollo, con el sector privado y con la sociedad civil. Entre otras iniciativas de asociación están la restructuración de los grupos de trabajo técnico gobierno-donantes a los niveles sectorial y temático, mayor uso de los SWAp y mejor armonización de los procedimientos de los donantes en la implementación de proyectos. El BAsD, el DFID y el Banco Mundial han cooperado con el gobierno (y con otros donantes) en la preparación del Plan de Acción Nacional de Camboya sobre Armonización y Alineación, el cual ha adoptado un enfoque de PBID, encargando a los donantes de los esfuerzos iniciales para reducir los costos de transacción y mejorar la infor- mación y los reportes, en vez de esperar a que la capacidad del gobierno mejore antes de mejorar el comportamiento de los donantes. Fuente: BAsD y personal del Banco Mundial. Redes de trabajo de los bancos multilaterales de desa- Entretanto, los grupos de trabajo sobre manejo fi- rrollo. En consonancia con lo anterior, los BMD están nanciero, compras, medio ambiente y creación de ca- funcionando cada vez más como una federación de pacidad, han continuado progresando; nuevos grupos, redes de trabajo que opera a casi tantos niveles distin- como el Grupo de Trabajo sobre Manejo por Resulta- tos como los propios bancos. El reciente anuncio de dos de Desarrollo, imprimen energía a las asociaciones que los bancos extenderán a otras regiones las Encues- de los bancos en un amplio frente. Estos grupos han tas sobre Ambiente de Negocios y Desarrollo Empre- sido foros productivos para compartir experiencias, sarial (BEEPS) del BERF y el Banco Mundial, no es más desafíos y prácticas óptimas entre las instituciones. que el último desarrollo de una serie de esfuerzos de Mirando al futuro, se los debe estimular a pensar más esa naturaleza en continua expansión. Otro ejemplo amplia y estratégicamente, trascendiendo la agenda de reciente es la reunión celebrada en enero de 2005, con armonización, para ver cómo podrían funcionar como el ADB como anfitrión, para discutir retos comunes en redes maduras entre los bancos. También se los debe el manejo de los sistemas de asignación basados en el estimular para aconsejar sobre direcciones futuras de desempeño, de las ventanas concesionarias de los ban- selectividad estratégica, cosa que podría constituir un cos ­ejercicio que tiende a transformarse en un grupo tema primordial del análisis de los BMD en el Informe de trabajo continuado, en especial a medida que los sobre Seguimiento Mundial del próximo año, incluida bancos avanzan hacia la publicación de las evaluacio- la división del trabajo en los programas por país, re- nes de política e institucionales por país a principios de gionales y globales, aprovechando los mandatos y las 2006. áreas de ventaja comparativa que cada uno tiene. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 213 C A P Í T U L O 6 Recuadro 6.6 Enfoque sectorial ­y multisectorial­ del VIH/SIDA en Malawi En parte gracias al trabajo en su estrategia para la reducción de la pobreza, en Malawi la coordinación de los donantes está mejorando. Regularmente se reúnen los mayores donantes y grupos de trabajo sectorial de donantes en manejo económico, reducción de la pobreza, agua y agricultura. Además, los donantes han estado colaborando en enfoques sectoriales (SWAp) de la asistencia para el desarrollo, según lo evidencia el Proyecto Multisectorial sobre el VIH/SIDA, el cual apoya los esfuerzos de Malawi por reducir la transmisión del VIH, mejorar la calidad de vida de los infectados y afectados por el VIH/SIDA, y mitigar el impacto de la enfermedad, que son todos objetivos centrales de la ELP. Entre los componentes clave del proyecto están el apoyo público dirigido al cambio de comportamiento y la pre- vención de la transmisión del VIH, especialmente entre las poblaciones objetivo, por ejemplo promoviendo sexo más seguro e incorporando a los currículos educativos formación en destrezas para la vida e información sobre el VIH/SIDA. El proyecto enfoca también la mitigación del impacto, dirigiéndose a los infectados y a los afectados por la epidemia. Otros componentes están diseñados para apoyar el trabajo de la Comisión Nacional para el SIDA en la prevención y tratamiento de la epidemia, el seguimiento y la evaluación de desarrollos, la coordinación del apoyo para asuntos relacionados con la política, y el manejo de compras, responsabilidad financiera y desarrollo institu- cional. El proyecto está estructurado como un SWAp y una cantidad de donantes lo apoyan o están contemplando apo- yarlo; entre ellos se cuentan el Fondo Africano para el Desarrollo, la ADI, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, el DFID, el Fondo Global para la Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, la Agencia Noruega para el Desarrollo Internacional, el PNUD y la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional. El proyecto implica revisiones coordinadas conjuntas de implementación, arreglos de acopio de fondos, un marco único para reportes, seguimiento y evaluación financieros (incluido un conjunto de cuadros y reportes de progreso financiero trimestrales para los 8 donantes) y compras armonizadas. Fuente: BAfD y personal del Banco Mundial. Colaboración Banco Mundial-FMI. En línea con lo tante y un ejemplo para futuras revisiones, incluso por anterior, y según lo destaca más adelante la sección parte de otras instituciones.31 Sobre inversión en in- sobre asociaciones del FMI, tres asuntos continúan fraestructura, el Banco y el FMI están trabajando so- siendo de vital importancia para la asociación del bre medidas para salvaguardar la inversión pública Banco Mundial con el FMI (y de permanente interés productiva y mejorar la planeación y la supervisión de para los otros bancos): sostenibilidad de la deuda, inversiones públicas, a la vez que prestan atención proceso de ELP y simplificación de condicionamientos continua a la sostenibilidad fiscal y macroeconómica. estructurales. Además, otros dos temas ameritan ser Dándole continuidad al trabajo del Departamento de destacados en línea con los temas de este informe: co- Asuntos Fiscales del FMI ­llevado a cabo en estrecha laboración entre el OED del Banco y la Oficina de cooperación con el Banco y con los demás bancos Evaluación Independiente (IEO) del FMI, y problemas multilaterales de desarrollo, particularmente con el en torno a la inversión pública en infraestructura. So- BID­ se han preparado 8 estudios de caso cuyos resul- bre la asociación entre el OED y la IEO, la revisión en tados preliminares señalan que la compresión de la colaboración, del proceso de ELP a la que se hizo re- inversión pública que se está investigando ha tenido ferencia anteriormente, sienta un precedente impor- poco impacto sobre el crecimiento.32 (Ver más ade- 31 Ver IEO, 2004b y OED, 2004e. 32 Ver FMI, 2004g. 214 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S lante, donde se aborda este tema en el contexto del un foco de atención en la capacidad y la "demanda" papel y el trabajo del FMI). de resultados del país, y en las estrategias y la calidad de los bancos. Todos han enfocado la agenda de resul- ASOCIACIONES CON LA SOCIEDAD CIVIL tados de una manera similar, proveyendo clases simi- Todas las asociaciones anteriores son entre entidades lares de apoyo a sus países clientes (cuadro 6.4). La que tienen información privilegiada ­aquellas que excepción es el BERF, el cual no tiene un programa de tienen afiliaciones institucionales que les dan acceso a apoyo a la creación de capacidad estadística. la información. Pero para muchos críticos de las insti- tuciones financieras internacionales, el asunto más re- Pilar nacional. Todos los bancos enfatizan que el ele- levante es la apertura a los observadores externos mento más importante de la agenda de resultados es ­quienes no tienen afiliaciones ni credenciales oficia- el apoyo que se provee para sistemas basados en el les, y para quienes el acceso a información y la trans- país. Los elementos clave del pilar nacional son el parencia de las actividades de las instituciones son apoyo al manejo del sector público y la capacidad clave. Durante los últimos 15 años, los bancos multi- estadística. Este apoyo tiene dos objetivos. En primer laterales de desarrollo han adoptado políticas forma- lugar, se propone incrementar la eficiencia de la asig- les para asociarse con la sociedad civil y dar acceso nación y uso de recursos por país ­sea a nivel nacio- más abierto a información y documentos; última- nal, estatal, provincial o local, o en un sector dado (o mente numerosos cambios han sido aprobados (por el ambas cosas). En segundo lugar, y de manera más Banco Mundial) o están pendientes de aprobación o reducida, se propone mejorar la implementación de bajo consideración (por el BAfD y el BAsD). (Ver en las operaciones financiadas por los bancos, mediante cuadro 6.3 el actual estado de publicación de clases de mayor confianza en los sistemas del país para el documentos clave, según es autorizada por las juntas manejo de resultados. directivas de los bancos). No obstante, sigue habien- Ayudar a los países a manejar por resultados es do preocupación en el sentido de que los bancos no esencial en la agenda de manejo del sector público de hayan cumplido un estándar de transparencia y res- los bancos. Más específicamente, esos esfuerzos piden ponsabilidad conmensurable con su poder e influencia mayor atención a ciertos aspectos, como crear capaci- en numerosas áreas, pero especialmente en la im- dad de evaluación y desarrollar otros vehículos para plementación de proyectos y en las deliberaciones de incrementar la responsabilidad en las agencias y de- Junta. partamentos gubernamentales (recuadro 6.7). Este proceso se está dando en todos los bancos, ya sea en el contexto del entrenamiento de personal de agencias Manejo por resultados y medición de los mismos ejecutoras de proyectos (como en el BAfD y el BID), Esta sección aborda dos puntos: primero, ¿qué están utilizando donaciones en asistencia técnica para crear haciendo los bancos multilaterales de desarrollo en capacidad de evaluación en países prestatarios cuanto a mejor manejo por resultados? Segundo, ¿qué (BAsD), creando capacidad de evaluación proyecto están haciendo ellos (y los demás) para medir resul- por proyecto, en agencias de proyectos (BERF), o for- tados? taleciendo los sistemas de presupuesto y evaluación de los países en el contexto de préstamos basados en la MANEJO POR RESULTADOS política (Banco Mundial). El Banco Mundial, con sus El marco conceptual para los bancos multilaterales de socios del Programa Gasto Público y Responsabilidad desarrollo define los resultados como mejoras sosteni- Financiera (PEFA),33 ha desarrollado indicadores das de los resultados finales de desarrollo a nivel de estandarizados de desempeño para usarlos en el segui- país. Plantea que pueden mejorarse mediante acciones miento del progreso de los países en manejo finan- cruciales a lo largo de la cadena de resultados que ciero público, y está consultando ampliamente con conduce de insumos a rendimientos y, a su turno, a socios para el desarrollo (a través del Comité de resultados finales. Para los bancos esto se traduce en Asistencia para el Desarrollo de la OCDE) y con los 33 El programa Gasto Público y Responsabilidad Financiera (PEFA), apoyado por el DFID del Reino Unido, la Comisión Europea, el FMI y el Banco Mundial, entre otros, se desarrolló para coordinar e integrar el apoyo de las agencias participantes para creación de capacidad en áreas relacionadas con responsabilidad financiera. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 215 C A P Í T U L O 6 CUADRO 6.3 Transparencia entre los bancos multilaterales de desarrollo Tipo de información estado de desarrollo BAfD BAsD BERF BID Banco Mundial Documentos de estrategia por país Primer borrador Sí No rutinariamente, Sí No Sí propuesto en nueva política Borrador final En consideración No No No No (antes de Junta) Versión final Sí Sí Sí Sí Sí (después de Junta) Trabajo analítico y de proyecto Trabajo económico Sí No rutinariamente, Parcialmente Sí Sí y sectorial propuesto en nueva política Evaluaciones de política e En consideración Sí Sí (Puntajes de No Sí institucionales por país transición en Informe (puntajes de 2005) de transición) Informe de apreciación Sí Para proyectos del sector Parcialmente Sí Sí (excl. información público, sí; para proyectos (v.gr. Evaluaciones privilegiada) del sector privado, no. de Impacto Ambiental) Sí propuesta para ambos en nueva política Informes de supervisión No No; publicación de No No No de proyectos Informes de Desempeño de Proyectos actualizados, en nueva política propuesta Informes de terminación Sí Para proyectos del sector No Sí Sí de proyectos público, sí; para proyectos (excl. información del sector privado, no. privilegiada) Sí propuesta para ambos en nueva política Documentos de política Borrador final En consideración No No No No (antes de Junta) Documentos de evaluación A nivel de todo el Banco Sí Sí Sí Sí Sí Estrategias por país Sí Sí No (evaluaciones de Sí Sí estrategias por país aún en etapa piloto) Revisiones sectoriales Sí Sí Sí Sí Sí Auditorías de proyecto Sí Parcialmente (a través de Sí Sí Sí documentos de resumen) Procedimientos de Junta Directiva Agendas Sí No; propuestos en No Sí Sí nueva política Actas No, pero resúmenes No; propuestos en No Sí Sí de discusiones nueva política de la Junta, sí Fuente: personal de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo. 216 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S CUADRO 6.4 Manejo por resultados de desarrollo en los bancos multilaterales de desarrollo Tipo de apoyo BAfD BAsD BERF BID Banco Mundial Pilar nacional Manejo del sector público Creación de capacidad estadística No Pilar institucional Estrategias Proyectos Fuente: personal de los cinco grandes bancos multilaterales de desarrollo. Recuadro 6.7 Apoyo de los bancos multilaterales de desarrollo para forjar la cultura de la evaluación en Colombia En 2000, con apoyo del BID y del Banco Mundial, Colombia implementó tres programas sociales de emergencia para ayudar a la gente pobre a sobreponerse a la crisis económica ­Familias en Acción, Empleo en Acción y Jóvenes en Acción­, colectivamente conocidos como RAS (red de apoyo social). Familias en Acción es un programa de trans- ferencia de efectivo condicionada a la asistencia de los hijos a la escuela y a los centros de salud; Empleo en Acción es un programa de empleo para adultos poco calificados. Y Jóvenes en Acción es un programa de entrenamiento para el trabajo y subsidio para jóvenes de los barrios pobres. De los US$400 millones de préstamos para este grupo de programas, US$5 millones fueron programados para gastarlos en evaluaciones externas. Con alta credibilidad gracias a su alta calidad, las evaluaciones revelaron que los programas son herramientas efectivas para el manejo de la crisis a nivel de hogar. Por ejemplo, la evaluación de Familias en Acción mostró que el consumo de alimentos era de 14 a 24% superior entre los receptores, sin ningún efecto sobre el consumo de taba- co y alcohol en los hogares; las tasas de asistencia a la escuela fueron de 4 a 8 puntos porcentuales más altas en el rango de edad de 12 a 17 años de los participantes; y el grupo de 0 a 6 años era más alto (0,75 cm más, en prome- dio) y tenía más peso (de 0,25 a 0,50 kg más) que los no participantes ­en parte debido a menos enfermedades de estos niños, particularmente en las áreas rurales. Las evaluaciones también jugaron un papel estratégico importante. Los críticos del programa Familias habían sostenido que fue muy costoso y que el dinero donado sería malgastado por las familias beneficiarias, por lo cual era un candidato para recortes presupuestarios. Cuando se le presentaron los resultados de la evaluación al presi- dente, la estrategia del gobierno dio marcha atrás: el programa no sólo se mantuvo, sino que además se abrieron programas piloto y se hicieron evaluaciones para explorar la posibilidad de expansión. Las evaluaciones de la RAS también ayudaron a institucionalizar una cultura de evaluación y de manejo basa- da en resultados en los sectores sociales colombianos. Si bien el gobierno había creado un departamento de evalua- ción ­el Sistema Nacional para la Evaluación de Resultados y del Manejo Público (SINERGIA)­, a principios de 1990 las evaluaciones de RAS le dieron un objetivo concreto. El BID y el Banco Mundial trabajaron con SINERGIA para desarrollar su capacidad para ser buena "consumidora" de evaluaciones externas y para acometer estudios de eva- luación por su propia cuenta. En los últimos años, asistencia técnica, donaciones, préstamos basados en la política y operaciones de inversión han apoyado a SINERGIA en sus evaluaciones de programas sociales, la preparación de legislación para exigir evaluaciones periódicas de impacto de los programas sociales, la creación de un grupo mul- tiministerial de evaluación de impacto, la producción y difusión regulares de informes de seguimiento del progreso del gobierno en la implementación de políticas, y una conferencia internacional de alto perfil sobre la importancia que tienen las evaluaciones de impacto para la política gubernamental. Fuente: Personal del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 217 C A P Í T U L O 6 países clientes. Estos indicadores son parte de un en- Pilar institucional. Los esfuerzos por impulsar el de- foque fortalecido de reforma financiera pública, que sempeño y los resultados de los bancos multilaterales enfatiza el liderazgo del país en el desarrollo de la de desarrollo, se concentran en estrategias y operacio- estrategia de reforma, en la coordinación de donantes nes de préstamo por país ­incluido apoyo para medi- frente a la estrategia del gobierno, y en indicadores de das destinadas a ayudar a los países a desarrollar su desempeño para el seguimiento del progreso a lo largo propia capacidad de manejar por resultados, según lo del tiempo. descrito anteriormente­ en las que las autoevalua- Apoyando y complementando estos esfuerzos, ciones y las evaluaciones independientes juegan un hay una agenda primordial para ayudar a los países a papel clave. forjar su capacidad estadística. Sin buenas estadísticas Como ya se dijo, el BAfD, el BAsD y el Banco los gobiernos no pueden ejercer una administración Mundial están pilotando enfoques basados en resulta- eficiente ni un buen gobierno, ni formular políticas dos (ver cuadro 6.1). El BERF y el BID están incorpo- basadas en evidencias. Tampoco los ciudadanos pue- rando a sus estrategias muchos aspectos del enfoque den hacer un seguimiento efectivo del desempeño del basado en resultados ­incluidas lecciones de estrate- gobierno ni tomar decisiones informadas acerca de su gias pasadas­; el BERF se está concentrando en el propia vida. Por tanto, un componente vital del buen impacto sobre la transición como su medida clave de gobierno y la responsabilidad es un sistema estadísti- resultados, en tanto que el BID está haciendo más eva- co nacional efectivo y eficiente. El apoyo para la crea- luables sus estrategias por país, mejorando los indi- ción de capacidad en esta área complementa el apoyo cadores de sus matrices para el seguimiento de los de los bancos multilaterales de desarrollo para el ma- resultados de sus intervenciones. Lo crucial es usar el nejo del sector público en otras áreas, por ejemplo la proceso para pasar a un enfoque más estratégico de la de manejo presupuestario y auditoría, y todos los programación por país, centrando la atención donde bancos, excepto el BERF, lo están proveyendo, como los bancos puedan tener el máximo impacto, y supe- se dijo anteriormente. Los programas incluyen dona- rar las tendencias impulsadas por la oferta que pue- ciones en asistencia técnica para desarrollo de la dan subsistir entre el personal sectorial. Sirviéndose capacidad estadística, como las que provee el ADB. de su revisión continuada de las estrategias de asis- Adicionalmente, están en marcha numerosas iniciati- tencia por país basadas en resultados (CAS), el Banco vas, muchas de las cuales trabajan en estrecha colabo- Mundial planea introducir calificaciones a su proceso ración con la iniciativa París 21.34 Entre éstas está el de reporte de culminación de CAS, dando con ello un Programa para el Mejoramiento de Encuestas y la paso hacia la autoevaluación más sistemática de logros Medición de las Condiciones de Vida (Mecovi), del con respecto a los resultados esperados de las CAS. BID ­la Comisión Económica de la ONU para América La práctica óptima que surja depende de autoeva- Latina (Cepal) y el Banco Mundial­, el cual provee luaciones por equipos, evaluaciones a distancia pru- asistencia técnica y financiera para mejorar las dencial por parte de grupos dedicados a asegurar la encuestas y las condiciones sociales de los hogares; el calidad, y evaluaciones independientes una vez com- trabajo del BAfD con el Programa de Comparación In- pletados los programas. El cuadro 6.5 muestra dónde ternacional, ayudando a los países a recoger estadísti- están los bancos multilaterales de desarrollo en la cas económicas, y el Programa Stat-cap del Banco implementación de este sistema de práctica óptima. El Mundial, el cual provee apoyo para el desarrollo de AfDB, en el contexto del Fondo Africano para el sistemas estadísticos nacionales a largo plazo y puede Desarrollo X, y para complementar al máximo las implicar una serie de donaciones o préstamos, según revisiones, se ha comprometido a reforzar las tenden- lo apropiado. cias positivas que están emergiendo allí.35 En cuanto 34 La Asociación de Estadística para el Desarrollo en el Siglo XXI (París 21) ­creada en 1999 por la ONU, la OCDE, el Banco Mundial y la Unión Europea­ ayuda a los países a desarrollar sistemas estadísticos bien manejados y con los recursos apropia- dos, como fundamento para políticas de desarrollo efectivas. Con su membresía a nivel mundial, París 21 promueve en todos los países, y especialmente en los países pobres, la formulación de políticas y el seguimiento basados en evidencias. Ver www.paris21.org. 35 Ver BAfD, 2004a. 218 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S CUADRO 6.5 Seguimiento, evaluación y reportes de proyectos en los bancos multilaterales de desarrollo Etapa AfDB BAsD BERF BID Banco Mundial Ascendente: A lanzarse en 2005, En discusión Calificaciones Aplicación piloto Revisiones por revisiones a en el marco asignadas por para préstamos Grupo de Seguridad distancia prudencial, del Acuerdo del Oficina de de inversión y de la Calidad, de calidad de Fondo Africano Economista Jefe y basados en política desde 1998 entrada de Desarrollo X Vicepresidencia de Manejo de Riesgos Intermedia: A lanzarse en 2005, Revisiones caso Revisiones por Recomendada en Revisiones por revisiones a en el marco del por caso, por Departamento de el marco del Plan Grupo de Seguridad distancia prudencial, Acuerdo del Fondo Departamento Evaluación de Acción a Mediano de la Calidad, de calidad de Africano de de Evaluación de de Proyectos, así Plazo; programación desde 1999 supervisión Desarrollo X Operaciones como sistema de (tiempo) aún seguimiento de no acordada impacto sobre transición (desde 2003) manejado por Oficina de Economista Jefe y Vicepresidencia de Manejo de Riesgos Terminación: 50% 50% en 40% 100% a partir 100% desde 1980 proporción de profundidad; de 2004 informes de 50% normal (0% antes de 2004) terminación de proyectos validada por departamento de evaluación departamento Fuente: personal de los cinco grandes bancos multilaterales. al ADB, entre los desarrollos importantes de 2004 nuado profundizando el trabajo pionero de su Grupo estuvieron la nueva independencia de su Departamen- de Garantía de Calidad (QAG) y su compromiso de to de Evaluación de Operaciones, y medidas impor- manejo para actuar de acuerdo con las recomenda- tantes tomadas con respecto a los documentos de ciones del QAG (y el OED). En todos los casos, la clave estrategias por país basadas en resultados y a la am- será un seguimiento completo efectivo. plia agenda de resultados. El BID también ha progre- sado en los últimos años, con la aplicación, a nivel MEDICIÓN DE RESULTADOS piloto, de revisiones de calidad de entrada para prés- El los últimos años se han producido varios enfoques tamos tanto basados en proyectos como basados en para medir los resultados de los bancos multilaterales políticas; la propuesta, en su nuevo Plan de Acción a de desarrollo. El primero es la práctica que se está de- Mediano Plazo para Mejorar la Efectividad del Desa- sarrollando en el contexto del reabastecimiento de las rrollo, del lanzamiento de un ejercicio de supervisión ventanas concesionarias de los bancos. Por una vía de la calidad; y la renovación de su reporte de termi- paralela, aunque más concentrada en el desempeño de nación de proyectos, incluida la validación de califi- los bancos que en los resultados, accionistas de los caciones por parte de su departamento de evaluación bancos están desarrollando marcos comparativos independiente (OVE).36 El Banco Mundial ha conti- para evaluar el desempeño de éstos y otras agencias 36 Ver BID, 2004b, c. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 219 C A P Í T U L O 6 multilaterales, generalmente con el propósito de sin- de un prototipo del sistema de la AIF 14.37 Programa- tonizar la distribución de su apoyo financiero a enti- da para su revisión en 2005, la evaluación del desem- dades multilaterales. En tercer lugar, organizaciones peño del Fondo Africano para el Desarrollo se hará a de la sociedad civil están haciendo un seguimiento del nivel de proyecto, institucional (estrategias por país) y desempeño de los bancos multilaterales de desarrollo nacional, mediante el uso de índices de calidad de de una manera cada vez más sistemática. Finalmente, operaciones, resultados de evaluaciones y cambios en aprovechando las lecciones de éstos y otros esfuerzos, indicadores a nivel de país, basándose primordialmen- los equipos de resultados de los bancos están desarro- te en estadísticas disponibles a nivel internacional. llando un marco comparativo de evaluación del de- El BAsD está desarrollando un Sistema de Segui- sempeño que también podría usarse para apuntalar miento y Reporte de Resultados que también es rele- futuros Informes sobre Seguimiento Mundial. vante para el Fondo Asiático para el Desarrollo. El Banco está revisando el enfoque de la AIF 14, espe- Ventanas concesionarias. Los esfuerzos por medir los cialmente contra el telón de fondo de su mandato co- resultados de los préstamos concesionarios empeza- mo banco de desarrollo regional, y en 2005 planea in- ron con la adopción del Sistema de Medición de Re- troducir un enfoque sistemático de la medición de sultados de la AIF 13, que tuvo su origen en discu- resultados. siones con los donantes en 2001. En ese momento apenas estaba empezando a tomar impulso el trabajo Iniciativas de donantes y grupos de interés. Paralela- de los BMD sobre resultados; la primera mesa redon- mente con estos esfuerzos, donantes bilaterales y gru- da sobre el tema se celebró en 2002. Se requirió mu- pos de interés han iniciado numerosos programas cho debate, análisis técnico y diálogo con los donan- para medir el desempeño de las agencias multilatera- tes y países elegibles para la AIF, para la construcción les. Varios esfuerzos apenas están poniéndose en mar- del enfoque inicial que desde entonces se ha venido cha, en tanto que otros están muy avanzados ­inclui- refinando para la AIF 14 y que se está analizando en das provisiones que permiten a las agencias evaluadas el contexto de los sistemas de los Fondos Africano y revisar y comentar sobre la precisión factual y otros Asiático para el Desarrollo. elementos de sus evaluaciones. Hasta la fecha, ningu- El recuadro 6.8 muestra los resultados del sistema no de estos esfuerzos incluye vehículos para que los de medición de la AIF 13, los cuales fueron validados prestatarios o grupos de interés de los países prestata- por una auditoría externa independiente. El sistema se rios tasen o comparen el desempeño de los bancos concentró en varios indicadores de resultados por país multilaterales de desarrollo. (escogidos por disponibilidad y relevancia de datos) y La Agencia Danesa para el Desarrollo Internacio- en la entrega de insumos acordados de trabajo analíti- nal (DANIDA) se vale de calificaciones estructuradas co por parte del Banco Mundial. en torno a un formato establecido para evaluar el de- Puesto que la agenda de resultados del Banco sempeño de cada organización multilateral que ésta Mundial tomó forma entre 2002 y 2004, el sistema de apoya ­entre ellas el BAfD, el BAsD y el Banco Mun- medición de resultados de la ADI se alineó con ésta, dial­ lo mismo que su contribución a cada organiza- concentrándose en un conjunto más amplio de indica- ción.38 El reporte hace parte del sistema de medición dores por país (más estrechamente alineados con los de resultados de la agencia, establecido para evaluar la ODM pero que también reflejan objetivos más gene- efectividad de la asistencia multilateral danesa. Los rales, como crecimiento, gobierno e infraestructura), resultados se reflejan en las consultas anuales de alto estrategias por país basadas en resultados, y la calidad nivel de DANIDA con cada organización. y los resultados finales de las operaciones de présta- El Departamento para el Desarrollo Internacional mo. Los indicadores del nuevo sistema para la AIF 14, (DFID) del Reino Unido califica los bancos multilate- acordados en diciembre de 2004, se presentan en el rales de desarrollo en tres aspectos: desempeño inter- recuadro 6.9. no, resultados a nivel de país y asociaciones (gráfico En línea con las instrucciones de sus delegados, el 6.5). Las calificaciones se basan en evaluaciones del Sistema de Medición de Resultados del Fondo Afri- DFID sobre gobierno corporativo, estrategia corpora- cano para el Desarrollo es similar en metodología al tiva, manejo de recursos, manejo operativo, seguridad 37 Ver African Development Fund, 2003. 38 Ver Danida, 2005. 220 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S GRÁFICO 6.5 Tarjeta de puntaje del DFID para los bancos multilaterales de desarrollo 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 BAfD BAsD BERF BID Banco Mundial Desempeño interno Resultados a nivel de país Asociaciones Promedio Fuente: Scott, 2005. de calidad, calidad de personal, seguimiento y evalua- bancos multilaterales de desarrollo (a excepción del ción, y reporte de resultados. Las calificaciones de de- BERF), más la Organización Panamericana de la Salud sempeño interno reflejan los juicios del DFID sobre el (OPS), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y desempeño de proyectos, sistemas de evaluación, im- el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia plementación de instrucciones estratégicas y transpa- (Unicef). La metodología de la red se basaba en cues- rencia de los bancos. El BERF recibió el máximo pun- tionarios para personal de la agencia y grupos de in- taje en esta categoría. Las calificaciones de resultados terés veteranos. Los resultados del primer trabajo pi- a nivel de país reflejan, entre otras cosas, las evaluacio- loto, el cual se centró en el sector salud, dio las nes del DFID sobre la estrategia de reducción de la po- máximas calificaciones a la OPS, las siguientes a la breza (ERP) y la orientación hacia los OMD de los ban- OMS, Unicef y el Banco Mundial, y las siguientes a los cos.39 Aquí el BAfD y el Banco Mundial tuvieron los Bancos Regionales de Desarrollo. Pero al dar estos puntajes más altos. Sobre asociaciones, que reflejan las puntajes, la red enfatizó las limitaciones de su meto- evaluaciones del DFID sobre el desempeño en armoni- dología ­especialmente el hecho de que muchos califi- zación y cuestiones relacionadas, el Banco Mundial fue cadores no estaban familiarizados con los bancos re- el mejor calificado. También el Banco Mundial tuvo el gionales de desarrollo.40 máximo puntaje total entre los bancos multilaterales El Tribunal de Cuentas (GAO) de Estados Unidos de desarrollo. revisa periódicamente qué tan bien se desempeñan las En un esfuerzo paralelo organizado por una red instituciones financieras internacionales en diversos de donantes con ideas similares ­Austria, Canadá, Di- aspectos. En los últimos años ha evaluado la sosteni- namarca, Alemania, Países Bajos, Noruega, Suecia, bilidad de la Iniciativa PPME y los marcos de control Suiza y el Reino Unido­ se lanzó la Red de Evaluación de los cinco grandes bancos multilaterales de desarro- del Desempeño de Organizaciones Multilaterales en llo.41 La revisión de PPME concluyó que los desfases 2002, concentrada inicialmente en los cinco grandes financieros que enfrentan el BAfD, la AIF y el BID 39 Estas categorías no se aplicaron al BERF, dado su mandato de transición. 40 Ver Mopan, 2003, 2005. 41 Ver GAO, 2001, 2004a, b. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 221 C A P Í T U L O 6 Recuadro 6.8 Sistema de Medición de Resultados de AIF 13. Comparación de metas y resultados Procedimiento original, Procedimiento de tendencia, Resultados en educación 2002 2002 Incremento de tasa de culminación de primaria a partir de línea de base Meta 69 69 (porcentaje) Resultado 70 73 Incremento número de países con crecimiento Meta 38 38 positivo en tasa de culminación de primaria Resultado 45 43 Nota: el procedimiento original imputó valores de tasa de culminación de primaria donde no hubo datos disponibles para un año específico, sobre la premisa de que la observación más reciente de un período previo es la mejor aproximación al año faltante. El procedimiento de la tendencia imputó valores para un año faltante sobre la premisa de que la tendencia de un indicador sigue siendo la misma a menos que una observación indique lo contrario. Meta, Resultados en salud tasa de cubrimiento Resultado 2001 Resultado 2002 Incremento de la tasa de cubrimiento ponderada por población, de vacunación contra sarampión (porcentaje) 60 61 65 Número de países con cubrimiento del 80% 29 27 29 Resultados en desarrollo sector privado Meta 2001-03 Resultado 2001-03 Reducción tiempo requerido para iniciar negocio (porcentaje) 7 12 Reducción costo formal de iniciar negocio (porcentaje) 7 19 Insumos analíticos Completado entre AF 2001 y Meta para primavera primavera 2004 2004 Evaluación de responsabilidad financiera por país 51 40 África 21 20 Revisión de evaluación de compras por país 42 38 África 19 19 Revisiones de gasto público 42 40 África 20 20 Evaluación de clima de inversión 16 14 Fuente: datos del Banco Mundial y Booz Allen, 2004 Nota: los datos corresponden al primero de abril de 2004 222 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S Recuadro 6.9 Indicadores introducidos en el marco del Sistema de Medición de Resultados de AIF 14 Indicadores de resultados Desempeño de la AIF, AF 2005-07 · Proporción de población por debajo de línea de pobreza de US$1 diario Nivel de proyecto · Tasa de mortalidad de menores de cinco años · Proporción de proyectos con calificaciones · Tasa de prevalencia de VIH en mujeres satisfactorias de resultados embarazadas de 15 a 24 años · Proporción de proyectos con calificaciones · Proporción de nacimientos atendidos por personal satisfactorias de calidad de entrada de la salud calificado · Proporción de primeros Informes de Supervisión · Razón de niñas a varones en educación primaria y de Proyectos de la AIF con datos satisfactorios de secundaria base sobre resultados esperados para proyectos · Tasa de culminación de escuela primaria iniciados después de julio de 2003 · Proporción de población con acceso sostenible a · Participación de Informes de terminación de fuente de agua potable Implementación con datos satisfactorios sobre · Líneas telefónicas fijas y móviles (por 1.000 resultados de proyectos habitantes) · Costo formal de iniciar negocio (porcentaje de Nivel de país ingreso nacional bruto per cápita) · Número de estrategias de asistencia por país · Tiempo requerido para iniciar negocio (días) basadas en resultados, preparadas durante AIF 14 · Manejo financiero público (Número de puntos de referencia alcanzados) Resultados · PIB per cápita (tasa de crecimiento anual) · Salud · Proporción de población rural con acceso a una · Educación vía útil en toda estación · Abastecimiento de agua · Proporción de hogares con electricidad · Transporte Fuente: AIF, 2004a probablemente sean mucho más altos que los proyec- parte de auditores externos (como parte de las audi- tados debido a que los ingresos de los países por torías anuales de los estados financieros de los ban- exportaciones probablemente sean menores a los cos) en las áreas de control interno sobre operaciones proyectados por el Banco Mundial y el FMI, que han de préstamo y observancia de políticas clave. asumido tasas de crecimiento de las exportaciones superiores a los promedios históricos.42 Sobre marcos Seguimiento de la sociedad civil. Una cantidad de de control, el GAO encontró que todos los bancos organizaciones de la sociedad civil y sitios en la red habían recibido auditorías regulares limpias y que ha- hacen seguimiento a los programas que llevan a cabo bían tenido marcos de control interno y externo. No los bancos multilaterales de desarrollo y proporcio- obstante, en vista de lo que caracterizaba como el nan retroalimentación importante ­típicamente muy ambiente difícil y retador en el que operan los bancos, crítica­ sobre las actividades de éstos. Una de esas el GAO concluyó que éstos y sus miembros pueden organizaciones, el Centro de Información Bancaria, beneficiarse de exámenes y reportes adicionales por ofrece importantes servicios de seguimiento y vigilan- 42 El Tesoro de Estados Unidos, el FMI y el Banco Mundial ofrecieron comentarios críticos sobre la metodología utilizada, pero el GAO no los tuvo en cuenta. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 223 C A P Í T U L O 6 cia, especialmente en lo que respecta a la observancia rrollo de los objetivos es fundamentalmente indirecta. de las políticas operativas de los bancos por parte de La siguiente discusión se centra en áreas de competen- ellos mismos. El Centro lanzó recientemente el Recur- cia y ventaja comparativa de FMI. so Transparencia, base de datos profunda que catalo- ga y compara las políticas de publicación de informa- Programas por país ción de los bancos ­y que concluye que todos los bancos necesitan mejorar al máximo los estándares de La asesoría sobre política y el apoyo financiero del revelación de información.43 FMI ayuda a los países a alcanzar y mantener la esta- bilidad y el crecimiento macroeconómicos ­prerrequi- Autoevaluaciones. Las iniciativas antes descritas son sitos para la reducción de la pobreza­ y a recuperarse importantes para evaluar el desempeño y la contribu- de crisis y de golpes exógenos. El FMI provee también ción de los bancos multilaterales de desarrollo. Refle- asistencia técnica, ya sea para resolver problemas jan la creciente demanda de evaluaciones compara- específicos de implementación de políticas o para en- tivas sistemáticas. También ofrecen lecciones útiles frentar grandes limitaciones de capacidad. En muchos para la evaluación de desempeño. El Grupo de Traba- países en desarrollo esto incluye asistencia técnica, ya jo sobre Manejo por Resultados de los bancos ha es- sea relacionada con el comercio, primordialmente en tado discutiendo opciones para un marco conjunto de administración aduanera y política arancelaria, con el autoevaluación, y ahora necesita dar pasos tangibles, fin de asegurar la efectiva liberalización del comercio teniendo en cuenta datos de evaluaciones indepen- salvaguardando a la vez los ingresos públicos, o bien, dientes y autoevaluaciones, retroalimentación de gru- en el contexto del Marco Integrado para Asistencia pos de interés, prestatarios, beneficiarios, investigado- Técnica Relacionada con el Comercio; en este marco, res y críticos, y lecciones de enfoques desarrollados por la asistencia ayuda a los países a prepararse para be- terceros. Un marco de esa naturaleza podría apuntalar neficiarse de la liberalización comercial, y se espera futuros Informes sobre Seguimiento Mundial, aprove- que ayude también a integrar a la tendencia general chando el análisis adelantado en este capítulo ­espe- aspectos de comercio identificados en las estrategias cialmente con respecto a los cuadros comparativos para la lucha contra la pobreza (ELP). 6.1-6.5, y aportando también información cuantitati- A finales de 2004 había 49 arreglos del FMI vigen- va sobre préstamos (cantidad y calidad, incluido el tes, 33 de ellos en el marco del Servicio para el Creci- progreso en la utilización de sistemas de los países), miento y la Reducción de la Pobreza (PRGF). Un país, donaciones y trabajo analítico (como evaluaciones de Sri Lanka, está respaldado por recursos mezclados de impacto social y sobre la pobreza, evaluaciones de dos arreglos del FMI: uno del PRGF y otro del Servicio clima de inversión, evaluaciones fiduciarias y apoyo de Ampliación de Fondos (EFF). Se están considerando para la creación de capacidades estadísticas)­, prove- otros 17 arreglos, de los cuales cuatro serían con yendo métricas, líneas de base e indicadores para ras- miembros que ya tienen arreglos vigentes. Así, un total trear el progreso con el tiempo. Esto llevaría el análisis de 61 miembros ­un tercio de la membresía del FMI­ de las contribuciones de los BMD un paso más allá de tenía acuerdos ya vigentes o bajo consideración. 13 de los procesos, hacia una mayor concentración de los estos arreglos habían sido aprobados en 2004 y repre- resultados. sentaban compromisos por un total de 1.800 millones de Derechos Especiales de Giro (SDR) (aproximada- Fondo Monetario Internacional mente US$2.700 millones a las tasas de cambio prome- dio del período), en comparación con 21 nuevos arre- Esta sección describe las actividades del FMI en apoyo glos en 2003. Siete de éstos eran acuerdos de PRGF por de los ODM, en el marco del enfoque de cuatro pilares un total de compromisos de 534 millones de SDR establecido en el Informe sobre Seguimiento Mundial (US$791 millones). 2004 y utilizado anteriormente para analizar los ban- cos multilaterales de desarrollo ­programas por país, PAÍSES DE BAJOS INGRESOS programas globales, asociaciones y resultados. Al igual El apoyo del FMI a los esfuerzos de los países de bajos que con los bancos, la contribución del FMI al desa- ingresos para alcanzar los ODM, se da en el marco del 43 Ver http://www.ifitransparencyresource.org/ en/ Index.aspx. 224 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S enfoque de ELP dirigida por cada país. El apoyo se ciales del proceso de ELP, posiblemente con estrategias basa en la completa propiedad del país con respecto a menos bien articuladas. En esos casos, los programas las prioridades y los programas establecidos en la ELP, apoyados por el PRGF se concentran en alcanzar la lo que refleja el reconocimiento de que la imple- estabilización macroeconómica, implementar reformas mentación satisfactoria de políticas no puede impo- estructurales esenciales, crear capacidad administrativa nerse de manera sostenible desde afuera. Mucho del básica y, a menudo, recuperarse de golpes externos. El trabajo del FMI en países de bajos ingresos involucra nivel del esfuerzo de ajuste requerido y los continuos países de África subsahariana (recuadro 6.10). desequilibrios limitan el campo para gastos directos en Lo apropiadas que sean las metas de los progra- reducción de la pobreza, y la financiación del FMI típi- mas apoyados por el FMI en los países de bajos ingre- camente jugará un papel mayor en cerrar vacíos finan- sos, en el contexto de los ODM, quizá se evalúe mejor cieros externos. Finalmente, es improbable que los con- en relación con la situación de cada país. Los países de dicionamientos estén claramente ligados a las ELP, las bajos ingresos pueden distinguirse como estabilizado- cuales suelen no estar bien definidas. res maduros, estabilizadores principiantes o estados Los países frágiles, a menudo surgidos reciente- frágiles, con las correspondientes diferencias en la for- mente de situaciones de conflicto, generalmente care- ma en que deben diseñarse los programas apoyados cen de las instituciones políticas y económicas para por el FMI.44 implementar programas macroeconómicos maduros Los estabilizadores maduros típicamente han teni- o para elaborar ELP comprensivas. También a me- do varios años de relativa estabilidad macroeconómi- nudo enfrentan necesidades apremiantes de financia- ca; enfrentan menos restricciones obligantes fiscales y ción humanitaria y de balanza de pagos. De manera de financiación externa, y tienen procesos más firme- que la asistencia del FMI típicamente se concentrará mente establecidos e internalizados de ELP, a la vez en la provisión de asistencia técnica para ayudar a re- que ELP mejor definidas y mejor priorizadas. Así, es construir instituciones decisivas de manejo macro- de esperar que los programas apoyados por el PRGF económico, y un apoyo financiero limitado, dado a en tales países: través del programa de asistencia de emergencia y posconflicto. · Se concentren en consolidar ganancias del pasado En términos generales, el diseño del programa del y en acelerar y sostener el crecimiento. FMI cambia a medida que los países van madurando · Establezcan metas macroeconómicas que den ma- como estabilizadores. Pero incluso cuando ya son ma- yor espacio para la implementación de políticas en duros, el lazo entre las metas de los programas apoya- favor de los pobres, y para el mejoramiento del dos por el FMI y las estrategias nacionales suele no es- clima de inversión. tar claramente especificado ­desventaja particular ésta · Provean para requerir menos financiación del FMI cuando el programa respaldado por el PRGF tiene la para cerrar vacíos en la balanza de pagos, a medi- intención de apoyar la implementación de una ELP. En da que se reduzcan las restricciones financieras. los últimos años, los resultados macroeconómicos en · Tengan condicionamientos simplificados más los países de bajos ingresos han mejorado notablemen- estrechamente alineados con las prioridades de las te, lo que refleja mejoras en la implementación de la ELP, dado el mayor grado de propiedad del país. política, mayor apoyo financiero oficial y un ambiente internacional relativamente conducente. Al frente de En contraste, normalmente los estabilizadores esta mejora está un pequeño grupo de países en los que principiantes todavía no pueden sostener la estabilidad se han sostenido tasas de crecimiento (comparativa- macroeconómica, a menudo debido a resbalones en la mente) altas durante algún tiempo y los desequilibrios implementación de la política. Todavía les hace falta macroeconómicos se han reducido al máximo. consolidar las finanzas públicas, implementar reformas Como parte de una revisión sobre la marcha, perso- estructurales clave y poner la deuda interna y externa nal del FMI examinó aspectos del diseño de programas bajo control, y enfrentan vacíos mayores en la balanza en 15 estabilizadores maduros que tienen programas de pagos. A menudo también están en las etapas ini- apoyados por el PRGF.45 El análisis reveló lo siguiente: 44 Ver FMI, 2003b. 45 Los países son Albania, Azerbaiyán, Bangladesh, Benín, Etiopía, Guyana, Honduras, República del Kirguistán, Madagascar, Mongolia, Mozambique, Ruanda, Senegal, Tanzania y Uganda. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 225 C A P Í T U L O 6 Recuadro 6.10 Actividades del FMI en África subsahariana A finales de 2004, el FMI tenía operando 18 programas financieros en países subsaharianos, con un compromiso total de 1.900 millones de SDR, de los cuales aproximadamente 850 millones quedaban por girar. Esto representa- ba un pequeño descenso con respecto a 2003, cuando se tenían 21 programas en funcionamiento. Todos éstos son arreglos de Servicio para el Crecimiento y Reducción de la Pobreza (PRGF). En términos de la Iniciativa sobre Países Pobres muy Endeudados (PPME), 10 de los 14 países que están en el punto de terminación y 12 de los 13 que están en el punto de decisión, son subsaharianos. Para el primer grupo, el alivio nominal de la carga de la deuda que se ha dado, ha totalizado US$20.300 millones, y para el segundo grupo, US$23.400 millones (ambas cifras medidas en términos del valor actual neto en el año del punto de decisión). Más del 80% del alivio de la carga de la deuda dado por el FMI para PPME, ha sido para estos países. Asesoría en política La asesoría política del FMI a los países subsaharianos abarca todas sus áreas de competencia y su mandato ­políti- ca fiscal y monetaria, problemas de tasa de cambio, comercio, problemas del sector financiero (incluidas regulación y supervisión bancarias), y estadísticas macroeconómicas y financieras­, y frecuentemente está respaldada por asis- tencia técnica. Dada la cantidad de arreglos de PRGF que están en funcionamiento, mucha de esta asesoría política se propone facilitar las reformas de política y estructurales necesarias para alcanzar y mantener la estabilidad macroeconómica y reducir los desequilibrios. África subsahariana ha visto un mejoramiento general en las balanzas fiscal y externa desde principios de la década de los noventa, acompañado de una mezcla financiera más prudente. La inflación ha alcanzado bajas históricas desde 2000, los déficit de cuenta corriente se han estabilizado a niveles moderados, y los déficit fiscales han mostrado mayor mejoramiento ­al permitir a los países reducir su financiación doméstica de recursos. Ha habido una tendencia ascendente en el gasto en salud y educación, y la asesoría en política fiscal del FMI a los paí- ses que están implementando ELP se ha dirigido a dar cabida a incrementos de los gastos en reducción de la pobreza, manteniendo al mismo tiempo una posición fiscal general sostenible. Se le ha dado particular énfasis al fortale- cimiento de la movilización de recursos domésticos para aumentar los recursos disponibles para financiar el desa- rrollo y la reducción de la pobreza, y al análisis de la sostenibilidad fiscal y de la deuda a mediano plazo. Conjuntamente con el Banco Mundial, el personal del FMI ha hecho cada vez más hincapié en los diálogos de política por país sobre el desarrollo del sector financiero y del comercio como fuentes de crecimiento adicional. Entre las áreas de particular importancia se cuentan mejorar el acceso de las pequeñas y medianas empresas a ser- vicios, profundizar la intermediación financiera y fortalecer la supervisión y la regulación bancarias. En comercio, el foco de atención ha sido mejorar la efectividad de los muchos acuerdos comerciales regionales y preparar a los países para participar más activamente en la liberalización del comercio multilateral. El FMI también ha adelanta- do sus esfuerzos por evaluar el impacto de golpes exógenos sobre los países subsaharianos y por ayudar a éstos a enfrentar esos golpes, particularmente el impacto de los decrecientes precios mundiales del algodón, y a prepararse para la eliminación de cuotas en textiles. Asistencia técnica África subsahariana recibe alrededor de un cuarto de toda la asistencia técnica del FMI, más regularmente que ninguna otra región. Entre las áreas que son foco de atención están supervisión bancaria y operaciones monetarias, política de gasto público y manejo presupuestal, administración y política aduanera y tributaria, manejo de la deuda pública y estadísticas macroeconómicas y financieras. Un tercio de la asistencia apoya los esfuerzos de los países por reducir la pobreza y asuntos regionales como la política comercial y monetaria. Pero una gran porción está de- dicada a casos posconflicto y de aislamiento. Casi dos tercios de la asistencia son para apoyar la creación de capaci- dad y las reformas de política en áreas centrales para el FMI. El Fondo ha abierto dos centros regionales de asis- tencia técnica: uno en Tanzania, que cubre seis países del oriente africano (en octubre de 2002) y el otro en Malí, 226 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S Recuadro 6.10 Actividades del FMI en África subsahariana (continuación) que cubre diez países del occidente de África (en mayo de 2003). Una parte cada vez más importante de la asisten- cia técnica y del apoyo para creación de capacidad para los países africanos orientales y occidentales se da a través de visitas regulares de corto plazo, seminarios y entrenamiento por parte de expertos, en los centros regionales. Una reciente evaluación independiente de los centros mostró que éstos habían incrementado la eficiencia de la asisten- cia técnica, que eran sensibles a las necesidades y peticiones de los países y que eran más capaces de prestar asis- tencia ajustada a cada uno, gracias a su proximidad. Si las operaciones de los centros demuestran ser satisfactorias, se abrirán otros tres para cubrir toda el África subsahariana. Fuente: Personal del FMI. · En general, el crecimiento anual proyectado es más OPINIONES INDEPENDIENTES SOBRE EL PAPEL o menos del 5,5% y los resultados han sido mar- DEL FMI EN LOS PAÍSES DE BAJOS INGRESOS ginalmente superiores. Inicialmente los programas Una evaluación de ELP y del PRGF hecha por la Ofici- apuntan a un rango de inflación de 4 a 6%, pero na de Evaluación Independiente (IEO) del FMI en las metas sobre inflación han tendido a ser revisa- 2004, reveló poco progreso en enmarcar el PRGF en das siguiendo el curso del programa. las estrategias nacionales para el crecimiento y la re- · En el frente fiscal, en general los programas se han ducción de la pobreza, pese a las evidencias de una propuesto modestos incrementos del gasto de capi- orientación más en favor de los pobres y en pro del tal y (para contrarrestar) incrementos en los ingre- crecimiento en los programas apoyados por el PRGF. sos tributarios, propendiendo de ese modo por dé- Según la IEO, estas deficiencias reflejan una falta de ficit fiscales en general inalterados, del orden del claridad acerca de lo que el FMI debería estar entre- 4,5% del PIB. Los resultados fiscales han sido me- gando en algunas áreas, e insuficiente reconocimiento nos expansionistas que lo previsto; el gasto de capi- de los cambios cualitativos que el enfoque de ELP im- tal se ha incrementado de manera más módica que plica en la "forma de hacer negocios" del FMI. Al lo programado, pero con un significativo incremen- papel del Fondo en el proceso de ELP y consecuente- to en el gasto para reducción de la pobreza. mente al PRGF se los juzga como escasos con respec- · Los programas se enfocan fundamentalmente en to a las ambiciosas expectativas establecidas en los torno a evitar financiación no concesionaria tanto documentos originales de política (recuadro 6.11).46 de las fuentes domésticas como de las externas. En Otros críticos hacen eco a estas observaciones. En gran medida, el nivel del déficit presupuestario pa- particular, los programas apoyados por el FMI son rece estar determinado por el nivel de financiación considerados como presupuestos restrictivos para el concesionaria externa, ya que normalmente no se sobre de financiación externa disponible, en vez de busca incrementar la financiación doméstica. considerar las políticas necesarias para lograr los · El crecimiento de la reserva y del dinero en senti- ODM y luego identificar y ayudar a movilizar los re- do amplio, ha tendido a exceder las metas progra- cursos necesarios. Los críticos también se han referido madas, dando lugar a declives imprevistos de la ve- a la percibida falta de disposición a abrir el debate locidad. No es claro si los límites a la financiación sobre problemas de política macroeconómica. La per- doméstica del presupuesto, en los programas apo- cibida falta de coherencia entre las ELP y el PRGF difi- yados por el PRGF, han permitido mayor creci- culta discernir los vínculos entre ambos y ha genera- miento del crédito para el sector privado. do dudas sobre el grado en que el enfoque de ELP ha 46Ver FMI, 2000. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 227 C A P Í T U L O 6 Recuadro 6.11 Evaluaciones recientes hechas por la Oficina de Evaluación Independiente del FMI En los últimos años la Oficina de Evaluación Independiente (IEO) del FMI ha llevado a cabo varias revisiones de primer orden. Este recuadro resume las recomendaciones clave de evaluaciones hechas en 2004. En su informe anual de 2004 puede verse un cuadro más completo de las actividades de la IEO. Estrategias de lucha contra la pobreza y el servicio para el crecimiento y la reducción de la pobreza La IEO encontró que la participación del FMI en la formulación de ELP era más amplia que en los años anteriores, aunque no necesariamente aprovechaba más las instituciones de los países. Los resultados en materia de propiedad fueron mixtos, con un mínimo cambio en las áreas de política macroeconómica. Las ELP estaban más concentradas en la pobreza y tenían una orientación por resultados un poco más sólida, pero estaba lejos de proporcionar mapas de rutas estratégicas para la formulación de políticas, el manejo de negociaciones difíciles, el establecimiento de prio- ridades claras y la atención a las limitaciones de capacidad, particularmente en manejo del presupuesto y del gasto. La IEO halló cierto progreso con respecto a los rasgos clave de los programas apoyados por el PRGF, estableci- dos en los documentos de política originales, particularmente en estabilizadores maduros ­con un pronunciado incremento de los gastos para reducción de la pobreza, mayor flexibilidad fiscal, cierta simplificación del condi- cionamiento de programas y una mayor disposición a considerar políticas alternativas dirigidas por el país. Pero encontró también que el progreso era relativamente limitado en otras áreas, que había poca discusión general de alternativas de política y de las necesidades de fortalecer los programas que apuntalan el análisis de crecimiento por país específico, y una ausencia de vínculos entre las políticas de crecimiento, de pobreza y macroeconómicas en los documentos de los programas. Entre las recomendaciones tenemos: incremento de la flexibilidad en la implementación de ELP, para ajustarse mejor a las necesidades del país; cambio de énfasis, de la producción de documentos al desarrollo de procesos sóli- dos de formulación e implementación de la política doméstica; aclaración y redefinición del propósito del mecanis- mo Evaluación de Personal Conjunto del FMI y el Banco Mundial; aclaración de las implicaciones del enfoque de ERP para las operaciones del FMI y el fortalecimiento de su implementación de ese papel; fortalecimiento de la prio- rización y responsabilidad sobre lo que se supone que el FMI ha de entregar en el marco de ELP; y fortalecimiento del marco para establecer el sobre de recursos externos como parte del enfoque de ELP. Papel del FMI en Argentina, 1991-2001 La IEO encontró debilidades en la supervisión de las políticas económicas argentinas hecha por el FMI antes de la crisis. Hubo poca discusión en profundidad de la política cambiaria hasta principios de 1999, y las discusiones de la política fiscal no prestaron suficiente atención a las finanzas provinciales y sobreestimaron el nivel sostenible de la deuda pública. También hubo poco progreso en reformas estructurales fiscales y falta de fuertes condiciona- mientos estructurales en los programas del FMI. La desventaja crítica del período de manejo de la crisis (2000-01) fue no tener establecida una estrategia de salida, incluido un plan de contingencia, dados los riesgos conocidos. Las lecciones de ello fueron, entre otras cosas, que desde el principio de una crisis el FMI debe tener una estrate- gia contingente, con "normas para detener las pérdidas" con las cuales determinar cuándo se necesita un cambio de enfoque, y también un papel claramente definido cuando se trate de enfrentar un problema de solvencia. Adicionalmente, las evaluaciones de sostenibilidad de la deuda y de la tasa de cambio deben intensificarse y expandirse para cubrir vulnerabilidades que podrían salir a flote a mediano plazo. Es más, el FMI no debería entrar en una relación de programa con un país mientras no haya una necesidad inmediata de la balanza de pagos o mien- tras haya obstáculos políticos serios para los ajustes y las reformas necesarios. Finalmente, la Junta Directiva del FMI debería ejercer la supervisión efectiva de las decisiones administrativas, basada en el acceso irrestricto a la infor- mación necesaria y en el abierto intercambio con la gerencia sobre todos los temas. Asistencia técnica del FMI La evaluación de la asistencia técnica del FMI hecha por la IEO enfatizó la necesidad de un marco a mediano plazo para definir prioridades de asistencia técnica, mejores filtros para traducir esas prioridades en asignaciones de recur- 228 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S Recuadro 6.11 Evaluaciones recientes hechas por la Oficina de Evaluación Independiente del FMI (continuación) sos, mayor participación de las autoridades de los países en la definición de prioridades y compromiso más pro- fundo con la implementación de las recomendaciones de asistencia técnica, y mayores esfuerzos para medir el impacto de esa asistencia. La evaluación también sugirió establecer una distinción más clara entre asistencia técni- ca dada para apoyar asesoría en política o implementación de programas, y la destinada a la creación de capacidad a más largo plazo, y cambiar el énfasis de la entrega de asistencia técnica a través de misiones y asignaciones a corto plazo por el mayor uso de expertos residentes a largo plazo. Fuente: IEO, 2004. llevado a que los programas apoyados por el FMI sis. Esta responsabilidad la cumple a través de su tra- presten mayor atención a la pobreza.47 bajo en programas, supervisión bilateral, regional y Algunos de estos problemas pueden reflejar defi- multilateral; evaluaciones sobre la marcha, de las vul- ciencias de las ELP, las cuales rara vez contienen una nerabilidades económicas y financieras de sus miem- explicación detallada del marco macroeconómico y bros, y trabajo en estándares y códigos. las reformas estructurales necesarias, las fuentes de En el área de supervisión, vale la pena anotar que crecimiento o el papel del sector privado en la genera- en 2004 tuvo lugar la ulterior extensión del trabajo re- ción de ese crecimiento.48 En muchos casos tampoco gional del FMI, la cual refleja la creciente importancia es claro en qué forma se reflejan las prioridades de la de las organizaciones regionales en la política económi- ERP en las decisiones de asignación presupuestaria. ca y monetaria. Este trabajo abarca un amplio rango Pero el informe de la IEO también señala ambigüe- de actividades ­incluidas la producción regular de dades persistentes acerca de la contribución del FMI al notas sobre perspectivas y otros temas regionales, man- avance en el proceso de ELP y al logro de los ODM, lo tenimiento de diálogos con diversos foros regionales, e mismo que expectativas exageradamente ambiciosas investigación sobre asuntos regionales­ que alimentan del propio proceso de ELP. Muchas de estas cuestiones la supervisión bilateral y multilateral. La mejor inte- pueden responderse mediante una definición clara del gración de estas actividades y la mejor evaluación de papel del FMI en el enfoque de ELP y, en términos más efectos secundarios potenciales globales y regionales, generales, en los países de bajos ingresos. Tales esfuer- han sido reconocidas explícitamente como áreas priori- zos ya se han iniciado. Documentos recientes del per- tarias de trabajo para los próximos dos años. sonal han establecido elementos clave de un marco Además de sus consultas regulares del Artículo IV conceptual para el papel del FMI en los países de bajos con países miembros individuales y con organizacio- ingresos, articulado en torno a un conjunto de princi- nes regionales, en 2004 el FMI culminó la Revisión pios guía, y se está trabajando para definir aspectos Bienal de Supervisión del FMI. Ésta mostró que, en ge- específicos de este papel (recuadro 6.12). neral, la supervisión del FMI está bien enfocada, pero sugirió algunas mejoras, entre ellas mayor integración de la supervisión bilateral, regional y multilateral; en Programas globales consultas del Artículo IV con los miembros más gran- Como se dijo en el Informe sobre Seguimiento Mun- des del FMI, tratamiento más completo del impacto dial 2004, el FMI juega un papel clave en promocionar global de sus condiciones económicas y de sus polí- y ayudar a mantener un ambiente global económico y ticas; tratamiento más claro y más amplio de los pro- financiero abierto, estable, y en prevenir y resolver cri- blemas cambiarios; cubrimiento más amplio de los 47 Ver, por ejemplo, Bird, 2004; Trócaire, 2004 y Eurodad, 2004. 48 Ver, por ejemplo, Fox, 2004. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 229 C A P Í T U L O 6 Recuadro 6.12 Elementos clave del papel del FMI en los países de bajos ingresos En agosto de 2004 se le presentó a la Junta Directiva del FMI un marco conceptual del papel del fondo en los países de bajos ingresos. Aunque aún no se ha tomado la decisión final sobre este marco, entre sus elementos clave están: · Fortalecimiento del diseño de programas de PRGF mediante un mejor análisis de crecimiento y mayor uso de escenarios alternativos y de pruebas de tensión en el manejo de golpes exógenos, integración sistemática de los análisis de sostenibilidad fiscal y de la deuda, análisis del impacto macroeconómico de mayores flujos de ayuda, y apoyo a las autoridades de los países en la definición de los vínculos entre marcos macroeconómicos realistas básicos y marcos más ambiciosos para expandir los esfuerzos hacia el logro de los ODM. · Mejoramiento de la coordinación del apoyo del FMI para la implementación de ELP con los esfuerzos de otros socios, incluso proveyendo evaluaciones oportunas de la situación macroeconómica. · Demostración de los vínculos entre arreglos de PRGF y ELP, mediante descripciones claras de la alineación de los objetivos y condicionamientos de PRGF con las prioridades de ELP en la documentación de PRGF. En septiembre de 2004, en parte como respuesta a las evaluaciones del proceso de ELP hechas por la IEO del FMI y el OED del Banco Mundial, las juntas directivas del FMI y del Banco hicieron varios cambios en la arquitec- tura de ELP. Estas enmiendas ­particularmente la eliminación de la exigencia de aval de la ELP por parte de la Junta Directiva como base para préstamos concesionarios FMI-Banco­ se proponen fortalecer la propiedad del país con respecto al proceso de ELP y su apuntalamiento en los procesos domésticos, y reducir la percepción de la necesidad de "visto bueno de Washington" para las ELP. En 2005, la Junta Directiva del FMI tomará en consideración documentos de política pertinentes a varios aspec- tos de las actividades de FMI en los países de bajos ingresos. · Señalización y coordinación de donantes en los países de bajos ingresos. · El papel del personal del FMI en el proceso de ELP. · La profunda revisión trienal del proceso de ELP, conjuntamente con el Banco Mundial. · Opciones e instrumentos para ayudar a los países a enfrentar golpes exógenos (por ejemplo, en enero de 2005 la Junta aprobó subsidiar la asistencia de emergencia del FMI para desastres naturales). El personal del FMI también está elaborando documentos relacionados con política fiscal e inversión pública, con base en un marco analítico recientemente aprobado a través de ocho estudios de caso piloto por país. Se encontró que varios de los países tienen grandes necesidades de infraestructura. Pero también enfrentan posibles trueques y complementariedades importantes entre infraestructura y otras necesidades de gasto en inversión (incluido capital humano) e ítems de gastos corrientes (por ejemplo en educación y salud). Por sí solo, el gasto en infraestructura puede tener un efecto limitado para elevar el crecimiento, y los distintos trueques tendrán que abordarse caso por caso. En general los países que tienen una pesada carga de deuda pública han limitado el campo para incrementar la inversión pública. Es más, no es posible abrir campo adicional para gasto en infraestructura mediante cambios en la contabilidad fiscal. Entonces los incrementos deseados de la inversión pública en infraestructura tendrán que alcanzarse primero y por sobre todo mediante incrementos del ahorro público. Los estudios piloto por país confir- man también que, en general, hay bastante espacio para mejorar la calidad del gasto gubernamental en infraestruc- tura, a través de mejor evaluación de proyectos, priorización y manejo. En muchos países esto tendrá que ir de la mano de mejoras en el cubrimiento de las cuentas fiscales. El FMI y el Banco Mundial están trabajando conjunta- mente sobre formas de salvaguardar la inversión pública productiva y de mejorar la planeación y supervisión de la misma dentro de un marco fiscal y macroeconómico estable. Se espera que en abril de 2005 estén disponibles todos los resultados de los estudios de caso piloto por país. Finalmente, como parte de su investigación continuada sobre los países de bajos ingresos, en febrero de 2005 el FMI y el Banco Mundial fueron coanfitriones de una conferencia internacional sobre problemas macroeconómi- cos en los países de bajos ingresos. Fuente: FMI, 2004b, c. 230 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S asuntos del sector financiero; y refinamiento de las Monterrey, el centro primordial de atención de este evaluaciones de vulnerabilidad y sostenibilidad. La re- esfuerzo han sido los asuntos relacionados con el co- visión observó también que cabe que los informes mercio. relacionados con el Artículo IV se basen más en un Consecuentemente, el FMI ha expandido su super- análisis de los asuntos relevantes hecho por terceros, visión de los asuntos relacionados con el comercio. incluso otros donantes. Mirando hacia el futuro, se Desde el principio de la Ronda de Doha se ha dado han propuesto objetivos específicos susceptibles de se- considerable atención ­en consultas del Artículo IV, guimiento, para evaluar la efectividad de la super- comunicaciones públicas de gerencia y otros foros­ a visión en la próxima revisión. También se decidió ex- las políticas comerciales de grandes países desarrolla- tender los procedimientos formales para la supervisión dos, especialmente con respecto a los efectos secun- del FMI, del área del euro a las otras tres uniones mo- darios de políticas, vulnerabilidades macroeconómicas netarias; para 2005 está planeado un documento de relacionadas con el comercio e iniciativas comerciales política sobre supervisión en las uniones monetarias. regionales.49 Asimismo, el personal del FMI ha aco- En el contexto del trabajo conjunto con el Banco metido una considerable cantidad de investigación re- Mundial sobre estándares y códigos, a finales de 2004 lacionada con el comercio.50 El foco de atención co- el FMI había terminado Revisiones sobre la Observan- mercial en los programas apoyados por el Fondo ha cia de Estándares y Códigos (ROSC) en 119 países, y cambiado de las medidas de política comercial a la Programas de Evaluación del Sector Financiero (FSAP) administración comercial. En 2004 el FMI aumentó su en 18 países. Adicionalmente, 82 países habían partici- atención a las vulnerabilidades comerciales en su tra- pado en los Estándares Generales de Difusión de Da- bajo sobre programas, con la introducción del Meca- tos, del FMI, y 58 se habían suscrito a los Estándares nismo de Integración Comercial, a través del cual Especiales de Difusión de Datos. apoyará a sus miembros en el diseño de políticas de En el área de prevención y resolución de crisis, el ajuste apropiadas para golpes relacionados con el co- FMI continuó sus evaluaciones mensuales de vulnera- mercio, y proveerá asistencia financiera para ayudar a bilidad, como parte de un sistema de advertencia tem- enfrentar cualesquiera problemas relacionados con la prana que permite identificar problemas emergentes y balanza de pagos.51 enfrentarlos antes de que se conviertan en crisis. El En 2005 el FMI completará una revisión de su Fondo también ha apoyado activamente la introduc- consejería en política comercial. También está am- ción de cláusulas de acción colectiva y códigos de con- pliando su trabajo sobre remesas, las cuales represen- ducta en cuestiones de soberanía. Otra área de trabajo tan una fuente potencialmente mayor de financiación reciente concierne al desarrollo y refinamiento de indi- para el desarrollo (la edición de primavera de World cadores de solidez financiera y de políticas sobre arre- Economic Outlook, del FMI, contendrá una sección glos de financiación contingente. Además, la incre- sobre remesas) y su participación en diversas iniciati- mentada publicación de documentos de política e vas relacionadas con el manejo eficiente de los recur- informes por país, ha facilitado una mejor evaluación sos naturales, incluida la Iniciativa Transparencia de de riesgos por parte del sector privado y ha ayudado a las Industrias Extractivas. Asimismo está intensifican- movilizar apoyo para acciones de política. do su análisis del impacto del VIH/SIDA en el desem- El FMI también ha sido cada vez más activo en peño económico de los países y atendiendo a los pro- promover la coherencia de las políticas de los países blemas operativos que enfrentan los donantes para la desarrollados, como se pidió en el Consenso de Mon- lucha contra el VIH/SIDA al trabajar con personal del terrey. Adicionalmente a las peticiones de que los do- Fondo. nantes incrementen su asistencia oficial para el desa- En otras áreas, el FMI continúa jugando un papel rrollo (AOD) en consonancia con sus compromisos de de primer orden en la implementación de la Iniciativa 49 Las políticas comerciales constituyeron una parte importante de la reciente publicación Sub-Saharan Africa Regional Economic Outlook; ver FMI, 2004h. 50 La integración regional fue el tema más prominente de la investigación relacionada con el comercio. Otros estudios recientes incluyen un análisis del impacto de la volatilidad de la tasa de cambio sobre el comercio (http://www.imf. org/external/np/ res/exrate/2004/eng/051904.htm) y un estudio del impacto del desgaste de las preferencias sobre los países de medianos ingre- sos (http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2004/wp04169.pdf). 51 Ver FMI, 2004a. En julio, Bangladesh se convirtió en el primer país en obtener financiación en el marco de este mecanismo. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 231 C A P Í T U L O 6 PPME y otras propuestas de alivio de la deuda. Ade- cosas, el FMI creó una Unidad de Análisis de Impacto más, recientemente participó en dos de los equipos de Social y sobre la Pobreza (PSIA), especial para llevar a trabajo que contribuyeron al informe final del Proyec- cabo parte de este análisis en las áreas de competencia to Milenio, y continúa colaborando estrechamente con del FMI, identificar trabajo relevante de PSIA que se el sistema de la ONU en la implementación del enfoque haya hecho en cualquier otra parte, y apoyar a los ELP a nivel de país y en la continuidad de los compro- equipos de los países en la integración de los resulta- misos asumidos en la conferencia de Monterrey. dos del PSIA a los Documentos sobre Estrategias para la Reducción de la Pobreza (PRSP) y en los diseños de programas del FMI. También el FMI y el Banco conti- Asociaciones núan su estrecha colaboración sobre las políticas que Como se dijo en el Informe sobre Seguimiento Mun- rigen la Iniciativa PPME mejorada (sobre arreglos dial 2004, en su apoyo al enfoque de ELP y en todas para cláusulas que establezcan topes y terminación); y sus actividades relacionadas con los ODM, el socio el FMI trabajó en estrecha colaboración con el Banco principal del FMI es el Banco Mundial. El Fondo tam- en la preparación del Informe de 2004 para el Comité bién ha afianzado sus asociaciones con otras agencias de Desarrollo sobre efectividad de la ayuda y modali- e instituciones, incluido el sistema de la ONU, y ha in- dades de financiación.53 tensificado el diálogo con parlamentos, sindicatos co- La importancia de la colaboración con otros do- merciales y organizaciones no gubernamentales y de nantes en su trabajo por país ha crecido con el énfasis la sociedad civil. que dio el Consenso de Monterrey a la creación de En 2004 tres áreas de cooperación con el Banco asociaciones efectivas para alcanzar los ODM. La Mundial recibieron mayor atención. En primer lugar, coordinación de los donantes en su apoyo para la el marco para el análisis de sostenibilidad de la deuda, implementación de ELP y en la alineación de sus pro- inicialmente desarrollado por países de medianos in- gramas con las prioridades del país, es un elemento gresos, ha sido conjuntamente adaptado y extendido crucial del enfoque de ELP y eleva la efectividad de la a países de bajos ingresos para fortalecer el manejo de ayuda al simplificar y armonizar los procedimientos la deuda de éstos. Esto es particularmente importante de los donantes. El FMI ha sido un participante activo en el contexto de promesas de incrementos sustan- en el trabajo del Comité de Asistencia para el Desa- ciales en los flujos de ayuda, por una parte, y de las rrollo (CAD) de la OCDE, en la Asociación Estratégica preocupaciones acerca de elevar los niveles de deuda con África (SPA) y en otros foros, para adelantar la en países que ya hayan pasado del punto de termina- agenda de armonización y alineación de los donantes, ción de PPME, por la otra. En segundo lugar, el FMI y trabajo que llevó al Segundo Foro de Alto Nivel sobre el Banco continúan su estrecha colaboración en sim- Efectividad de la Ayuda, celebrado en París en marzo plificar más sus condicionamientos estructurales.52 En de 2005.54 En cuanto al FMI, un aspecto clave de su tercer lugar, los equipos por país del FMI y el Banco colaboración es su papel en la emisión de señales para Mundial colaboran estrechamente para identificar las los donantes. necesidades de análisis de la pobreza y los impactos La asociación del FMI con la OMC adquiere cada sociales de las reformas planeadas en las ELP. Aunque vez más importancia en el contexto de sus intereses naturalmente el Banco lleva la delantera en muchas mutuos en el avance de la Ronda de Doha y en un ma- 52 Un estudio reciente del personal y una evaluación de la Oficina de Evaluación Independiente confirmaron una clara reducción de los condicionamientos estructurales en los recientes arreglos del PRGF, y actualmente el FMI y el Banco Mundial están ambos evaluando si efectivamente el condicionamiento ha decrecido, en consonancia con la creciente propiedad de los países sobre los programas (particularmente dentro del enfoque de ELP) y con las mejoras continuadas en la formulación e implementación de políticas en los países en desarrollo. Ver FMI y Banco Mundial, 2004b. 53 Ver Development Committee, 2004. 54 Debido a que los programas apoyados por el FMI suelen estar alineados con los ciclos presupuestarios de sus miembros, por lo menos inicialmente, la alineación del PRGF con las ELP se facilitaría enormemente mediante la alineación interna del ciclo de la ELP con el ciclo presupuestario. En abril de 2003, la Junta Ejecutiva discutió el principio de alineación del PRGF con el ciclo de la ELP; ver FMI, 2003a. 232 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S yor desarrollo del sistema multilateral de comercio. Iniciativa PPME, el enfoque de ELP, y estándares, códi- La gerencia y el personal de ambas instituciones dis- gos y transparencia. A principios de 2005, la Junta frutan de excelentes relaciones de trabajo y colaboran Ejecutiva discutió la revisión de la implementación de estrechamente en una amplia gama de asuntos.55 las pautas de condicionamiento de 2002. Entre otras Otra área de primer orden en la colaboración del evaluaciones primordiales planeadas para 2005 están FMI con los donantes es la asistencia técnica. Una re- la revisión del diseño y la política de acceso del progra- visión reciente de la asistencia técnica del Fondo, he- ma del PRGF, y la profunda revisión trienal del enfo- cha por la IEO, y una próxima evaluación indepen- que de ELP. El trabajo de política también es informa- diente de mitad de período, de sus centros africanos de do por actividades de investigación continuada, por asistencia técnica, subestiman la creciente importancia profundos estudios analíticos de experiencias específi- de esta colaboración.56 Pero ambas revisiones notaron cas por país ­en documentos de trabajo y en documen- también la ausencia de un marco efectivo a mediano tos ocasionales­, y por los documentos sobre aspectos plazo para priorizar y coordinar la asistencia técnica seleccionados que acompañan los informes de consul- que proveen los diferentes socios, y arguyeron que la ta del Artículo IV. ERP de un país debía proveer ese marco. Cerca de un Otro elemento de primer orden en los esfuerzos tercio de la asistencia técnica del FMI es financiada por por elevar la calidad y la efectividad de las actividades otros donantes. del FMI, lo constituyen las revisiones dirigidas de la Finalmente, el FMI fortalecerá su colaboración con Oficina de Evaluación Independiente del Fondo. En el sistema de la ONU, particularmente con el PNUD, en 2004 la IEO llevó a cabo importantes evaluaciones de la ayuda a los países para adaptar los ODM a sus cir- ELP y el PRGF, de la participación del Fondo en Argen- cunstancias específicas y reflejarlos en sus ELP. Cada tina y de su asistencia técnica en general (ver recuadro vez se dará más énfasis al mejoramiento de los siste- 6.11). Los proyectos que están en marcha incluyen mas de los países para el seguimiento y la evaluación evaluaciones del enfoque del FMI con respecto a la li- del desempeño, en consonancia con la agenda de ma- beración de la cuenta de capital; el programa de eva- nejo por resultados de desarrollo establecida en Ma- luación del sector financiero, y la asistencia del FMI a rrakech en 2004. Jordania. El programa de trabajo de la IEO para 2005 puede incluir evaluaciones de experiencias con condi- cionamiento estructural, supervisión bilateral en Calidad y resultados grandes países desarrollados, consejo sobre política re- El FMI tiene varios medios para asegurar la calidad. lativa a tasas de cambio en el contexto de la supervi- Primero, hay revisiones regulares de las políticas y ser- sión, estándares de difusión de datos y experiencia del vicios del FMI, al igual que informes de progreso y FMI en una economía de bajos ingresos. actualizaciones y revisiones periódicas de las notas de Es difícil medir el impacto de las actividades del guía operativa dadas al personal para su implementa- FMI porque los "resultados" que se proponen ­estabi- ción. Este proceso asegura que las políticas y servicios lidad económica y desempeño mejorado entre sus se adapten apropiadamente a los requerimientos de los miembros, incrementada estabilidad del sistema eco- miembros del Fondo y al ambiente económico cambia- nómico y financiero internacional, y condiciones más rio, y que su implementación por parte del personal favorables para el crecimiento y la prosperidad globa- tenga en cuenta las circunstancias cambiantes y las les­ no dependen únicamente de los insumos aporta- prácticas óptimas que van surgiendo. En 2004 se lleva- dos por el Fondo. En casi todos los casos, los resulta- ron a cabo revisiones e informes de progreso sobre po- dos se ven afectados por muy diversos factores, entre líticas y servicios, virtualmente en todas las áreas de ellos implementación de la política e influencias exóge- actividad del FMI, entre ellas supervisión, servicios de nas. Más aún, la causalidad entre una acción de po- préstamo, diseño de programas, prevención y resolu- lítica específica y un resultado dado suele ser difícil de ción de crisis, colaboración con el Banco Mundial, la establecer o de medir a corto plazo. Por tanto, compa- 55 Por ejemplo, los acuerdos marco de agosto de 2004, pidieron consultar con el FMI y otras agencias para dirigir recursos hacia economías en desarrollo para las que el algodón sea de vital importancia. 56 Ver FMI, 2005. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 233 C A P Í T U L O 6 rar las metas y los resultados de los programas apoya- ras internacionales y termina presentando algunas dos por el FMI es complejo y difícil, y puede no gene- implicaciones que van más allá de ellas. rar resultados concluyentes que guíen la acción futura. Al medir la efectividad de las contribuciones del Países de bajos ingresos FMI a los ODM, sería útil valerse de parámetros que midan el grado en que su PRGF está ligado a la ELP de En cuanto a los países de bajos ingresos, las priorida- un país y tiene las características estipuladas en los des de las instituciones financieras internacionales son documentos originales de política. Lo primero y más apoyar el afianzamiento del marco de ELP y alinear su importante es el vínculo entre el marco macroeco- asistencia con ese marco. Para los PIBD, es especial- nómico de un programa apoyado por el Fondo, el pre- mente importante el apoyo para la creación de capaci- supuesto del país y el esfuerzo de reducción de la dad institucional. La buena noticia es que acuerdos pobreza. Una cuestión clave aquí sería cómo con- recientes de reabastecimiento de los Fondos Africano tribuye el programa a superar las restricciones al cre- y Asiático de Desarrollo, y de la AIF, avalaron un en- cimiento. Una evaluación de la calidad y cobertura del foque común de confianza en las ELP y las estrategias diálogo de política puede dar una idea del grado de nacionales, incluso para hacer operativos los ODM, propiedad del país. Esto incluye la naturaleza y el para donaciones, sostenibilidad de la deuda, revela- nivel de participación del personal del FMI en el pro- ción pública de evaluaciones de política e institucio- ceso y el método utilizado para fijar las metas y obje- nales por país, estrategias por país basadas en resulta- tivos de los programas ­y la forma en que esas metas dos sistemas de medición de resultados y programas y objetivos se ajustan para que den cabida a mayores especiales para PIBD. Puesto que estos reabasteci- flujos de ayuda o para que reflejen el PSIA de reformas mientos cubren más del 95% de los programas de los cruciales. Los nexos entre condicionamiento del pro- bancos multilaterales de desarrollo en los países de grama y prioridades de la ELP y la programación de bajos ingresos, constituyen una base sólida para acele- las misiones y revisiones del PRGF, darían una idea de rar la implementación de estas iniciativas y armo- la alineación del contenido y el proceso del PRGF con nizarlas entre todos los bancos. De acuerdo con eva- la ELP. luaciones independientes de sus departamentos de El desempeño puede evaluarse mediante el segui- evaluación, el Banco Mundial y el FMI necesitan apo- miento del grado en que los documentos del progra- yar un liderazgo más fuerte de los países en los proce- ma del FMI sirven de marco al programa apoyado por sos de ELP, y al mismo tiempo profundizar su diálogo el PRGF, en términos de los objetivos y planes del país con los clientes sobre la agenda política. Una más para alcanzar los ODM, y se refieren a estos aspectos clara propiedad del país con respecto a la ELP, en tan- específicos. En combinación con revisiones internas to que el Banco y el FMI le dan sus opiniones a través regulares, informes de progreso y actualizaciones de de Notas de Asesoría de Personal Conjunto, también notas guía, las evaluaciones que hace la IEO y el tra- ayudará a aclarar las responsabilidades del personal bajo a partir de las conclusiones de éstas y otras revi- del Banco y del FMI frente a las autoridades de los siones externas, debería ser posible medir el progreso países. a lo largo del tiempo en adaptación de las políticas y operaciones del FMI para ayudar a los países a lograr Países de medianos ingresos los desafíos de los ODM. En cuanto a los países de medianos ingresos, la priori- Conclusión dad de las instituciones financieras internacionales es continuar adaptando enfoques e instrumentos para Los capítulos anteriores de este informe analizaron el que respondan a las necesidades cambiantes y varia- progreso y las perspectivas con respecto al cumpli- das de estos países, incluso simplificando los condi- miento de los ODM, identificando las acciones priori- cionamientos y las exigencias de procesamiento para tarias para países en desarrollo y desarrollados, por préstamos de inversión (importantes también para los igual. Contra este telón de fondo, el presente capítulo países de bajos ingresos). Frente a los países de media- consideró la forma en que las instituciones financieras nos ingresos, entre los bancos multilaterales de desa- internacionales están contribuyendo al esfuerzo inter- rrollo ha habido una tendencia hacia la armonización, nacional por alcanzar los ODM y los resultados de aunque a un ritmo más lento que para los países de desarrollo relacionados, y la forma en que pueden for- bajos ingresos ­lo que refleja las necesidades diferen- talecer y afinar su apoyo. Esta sección resume las con- ciadas de los países de medianos ingresos. Estos paí- clusiones del capítulo para las instituciones financie- ses han sido expresivos en su petición de reducciones 234 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S de los costos de hacer negocios con lo bancos, espe- mismos y con otros donantes. Este progreso se debe cialmente cuando esos costos surgen en el contexto de en parte a los desarrollos ya citados con respecto a los ejercicios de reabastecimiento de fondos concesio- reabastecimientos de las ventanas concesionarias de narios a los que éstos no pueden acceder. Una com- los bancos y a una mayor confianza en los sistemas de petencia saludable entre los bancos ha llevado a la los países para procesar fondos de los bancos. Con transmisión de innovaciones entre ellos, como la li- respecto a la sociedad civil, la revelación de informa- beralización de las categorías de elegibilidad de gastos ción sigue siendo un asunto divisivo; pese a que ha para préstamos de inversión y la confianza en los sis- habido mejoras, muchos críticos sienten que las insti- temas de los países. Yendo más adelante, la creciente tuciones financieras internacionales no cumplen un colaboración de los bancos, incluida su participación estándar de responsabilidad conmensurable con su en talleres conjuntos con agencias bilaterales sobre las poder e influencia en áreas clave. Pero cambios recien- preocupaciones de los países de bajos ingresos, debe- tes y pendientes en las políticas de revelación de infor- ría constituir un vehículo para una fertilización cruza- mación del BAfD, el BAsD y el Banco Mundial anun- da más regular sobre estos asuntos y ayudar a aumen- cian un progreso mayor. Entretanto, las relaciones tar la velocidad y transmisión de la innovación. Banco Mundial-FMI han continuado madurando con base en sus ventajas comparativas y en una división del trabajo determinada por mandato, destacada por Conocimiento y creación de capacidad la colaboración continuada en ELP, análisis de soste- Para asegurar que las oportunidades que surjan de las nibilidad de la deuda y su aplicación a financiación recomendaciones de desmontar las barreras comercia- concesionaria y por donaciones, y mayor simplifica- les e incrementar la escala y efectividad de la ayuda, ción de condicionamientos estructurales. Mirando a consignadas en los capítulos anteriores, puedan apro- futuro, en línea con la Declaración de París sobre vecharse, las instituciones financieras internacionales Efectividad de la Ayuda, los bancos multilaterales de necesitan mejorar su apoyo y seguimiento con respec- desarrollo necesitan continuar fortaleciendo las aso- to a la creación de capacidad de los países para el co- ciaciones y la armonización a base de mejorar la flexi- mercio, el crecimiento dirigido por el sector privado, bilidad de su asistencia (mediante simplificación y uso y el manejo y la responsabilidad financieros públicos. continuados de enfoques a nivel de sector, o SWAp), y La investigación que adelantan estas instituciones ha promoviendo el desarrollo y uso de los sistemas de los ayudado a articular la agenda para el desarrollo glo- países ­para compras, manejo financiero y evaluación bal, con notables contribuciones sobre comercio, ayu- ambiental. da y el clima que habilite el crecimiento dirigido por el sector privado, como se ve en capítulos anteriores. Resultados Las instituciones financieras internacionales también han contribuido mucho a la creación de capacidad co- En 2004, en los bancos multilaterales de desarrollo se mercial ­particularmente mediante apoyo para facili- alcanzaron varios puntos de referencia en la creación tación comercial, servicios financieros e infraestructu- de sistemas basados en resultados. Esto incluyó la ter- ra de transportes­, y a mejorar los sistemas fiduciarios minación del primer ciclo del Sistema de Medición de y fiscales de los países para la absorción de ayuda. Resultados de la AIF 13, la adopción de los Sistemas Pero necesitan hacer más ­incluido el rastreo sistemá- de Medición de Resultados de la AIF 14 y del Fondo tico de vacíos de capacidad clave y una mayor inver- Africano para el Desarrollo X; la terminación de pro- sión en conocimiento a nivel de país, como base para yectos piloto de estrategia nacional basada en re- informar la composición y el diseño de sus propios sultados, por parte del BAsD y el Banco Mundial, y el programas y los de sus socios. En este contexto, el compromiso de éstos (junto con el BAfD) de realizar reciente anuncio de que los bancos multilaterales de más proyectos piloto en 2005; la adopción, por parte desarrollo van a extender las Encuestas de Ambiente del BID, del Plan de Acción a Mediano Plazo para la de Negocios y Desempeño Empresarial (BEEPS) a Efectividad del Desarrollo; la reciente independencia todos los países en desarrollo, es especialmente bien del departamento de evaluación del BAsD; el reciente acogida. lanzamiento de (la versión preliminar de) Results Sourcebook preparado conjuntamente por estas insti- tuciones y donantes bilaterales; y las evaluaciones de Asociaciones ELP hechas conjuntamente por el OED y la IEO ­ade- Los bancos multilaterales de desarrollo se están aso- más del progreso continuado en creación de capaci- ciando más efectivamente con sus clientes, entre ellos dad estadística, manejo del sector público basado en I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 235 C A P Í T U L O 6 resultados, la agenda de calidad y la Asociación Glo- los fines acordados. Este acuerdo hace especial énfasis bal para el Manejo por Resultados de Desarrollo. En- en el análisis confiable de la suficiencia de los sistemas tretanto el FMI está considerando en qué forma con- de los países para los montos y modalidades del apo- ceptualizar y hacer operativa la agenda de resultados yo de los donantes. También hace especial énfasis en dentro de su marco institucional, aprovechando las la integración del trabajo económico y sectorial pre- recomendaciones de su IEO. Mirando más adelante, parado por las instituciones financieras internaciona- las instituciones financieras internacionales tienen que les y otros, especialmente en términos de evaluaciones continuar concentrándose en los resultados y la res- de los sistemas subyacentes de responsabilidad finan- ponsabilidad, mediante apoyo a los esfuerzos de los ciera de los países, y de las prioridades que se necesi- países por manejar por resultados de desarrollo (for- tan para mejorarlos, dentro del marco para el desa- taleciendo el manejo del sector público y las estadís- rrollo de capacidad dirigido por el país. ticas de desarrollo) y adelantando esfuerzos internos para mejorar la orientación por resultados de sus es- SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN trategias y programas por país y sus procesos para El seguimiento y la evaluación confiables son esencia- asegurar calidad. Entre las prioridades inmediatas se les para un sistema multilateral efectivo. Las institu- cuentan la adopción de un marco común para la auto- ciones financieras internacionales han progresado en evaluación del desempeño de los bancos multilaterales este frente y será importante dirigir y concentrar el en- de desarrollo y la medición de resultados, con adapta- foque de ELP en el extremo de la evaluación del ciclo ciones que permitan la consideración, en la medida de de programación por país, aunando las evaluaciones lo posible, de las operaciones del FMI y el cumpli- de asistencia a países de los bancos multilaterales de miento del compromiso adquirido en el Foro de Alto desarrollo, las revisiones conjuntas de pares donantes Nivel de París de apoyar a las comunidades regionales del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la de práctica en manejo por resultados de desarrollo, OCDE, y las evaluaciones de programas por país del incluso a través de un proceso de aprendizaje enfoca- PNUD, de tal manera que se centre en las contribucio- do en países en desarrollo seleccionados. nes de las agencias al logro de resultados finales por país. Pero las lecciones de un sistema de seguimiento y evaluación que funcione bien van más allá de los Más allá de las instituciones países y también son relevantes para el manejo de bie- financieras internacionales nes públicos globales. El trabajo que está adelantando Las siguientes prioridades refieren contribuciones de el Secretariado del Equipo Internacional de Trabajo las instituciones financieras internacionales al contex- sobre Bienes Públicos Globales se ha concentrado en to institucional internacional general. los esfuerzos de seguimiento y evaluación de las insti- tuciones internacionales líderes con respecto a bienes ARMONIZACIÓN, AJUSTE Y RESULTADOS públicos globales ­por ejemplo, del FMI con respecto El Foro de Alto Nivel de París sobre Armonización, a estabilidad financiera internacional, de la OMC con Coordinación y Resultados reunió países en desarro- respecto a comercio, de la OMS con respecto a control llo, donantes bilaterales, fondos globales, agencias de de enfermedades, y del Consejo de Seguridad de la la ONU, sociedad civil e instituciones financieras inter- ONU con respecto a paz y seguridad­, pidiendo una nacionales, para evaluar el progreso y hacer el mapa atención más sistemática a ellos y citando el trabajo de ruta para seguir adelante, incluido el seguimiento de del FMI con sus consultas del Artículo IV, Revisiones indicadores de progreso acordados. Los componentes sobre la Observancia de Estándares y Códigos (ROSC) clave del acuerdo suponen alineación del apoyo inter- y World Economic Outlook y otros informes, como nacional en torno a estrategias de desarrollo naciona- ejemplo de buena práctica.57 También ha pedido un les y uso de sistemas fortalecidos de los países ­para gran informe periódico de seguimiento sobre bienes manejo financiero público, contabilidad, auditoría, públicos globales, siguiendo los lineamientos del In- compras, marcos de resultados y seguimiento­ para forme sobre Seguimiento Mundial. Si dicho informe dar seguridad de que la ayuda va a ser utilizada para es lanzado, se necesitará una estrecha coordinación 57 Ver www.GPGTaskForce.org. 236 I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 F O R T A L E C I M I E N T O Y M E J O R A D E L A P O Y O D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S con el proceso del Informe sobre Seguimiento Mun- con el Banco Mundial. Las instituciones financieras in- dial para asegurar coherencia y evitar duplicidades. ternacionales han actuado progresivamente sobre la transparencia, y el proceso de reforma todavía está PODER Y PARTICIPACIÓN desarrollándose. Pero el tema del poder (derechos de Al principio, al perfilar los bancos multilaterales de de- voz y cuotas, distribución de las sillas en la Junta Di- sarrollo, este capítulo destacó las diferencias de parti- rectiva) continúa afectando la legitimidad y la efectivi- cipación de la propiedad de los mismos entre los paí- dad percibidas del Banco Mundial y del FMI, y restrin- ses en desarrollo. Pero el análisis sugiere que también ge la efectividad de ambos como socios en el sistema son motores clave de las diferencias bancarias sus va- de desarrollo internacional. El Consenso de Monterrey riadas bases de clientes y sus distintos mandatos; los en 2002 estimuló al Banco y al FMI a elevar la partici- bancos se mueven en direcciones similares en la forma pación de las economías en desarrollo y en transición en que tratan con clientes similares. El FMI también se en su toma de decisiones, y "de ese modo fortalecer el está moviendo en direcciones similares en transparen- diálogo y el trabajo internacional de estas institucio- cia y condicionamiento, aunque su mandato único nes, a medida que ellas abordan las necesidades de de- continúa poniéndolo aparte de los BMD pese a la es- sarrollo y los intereses de esos países".58 La necesidad tructura de propiedad que comparte en gran medida de resolución de este asunto es urgente. 58 Ver Banco Mundial, 2004e. I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 237 Referencias Capítulo 1 Artadi, Elsa y Xavier Sala-i-Martin. 2003. "The Economic Tragedy of the XXth Century: Growth in Africa." Banco Mundial. 2003. Informe mundial sobre el desarro- Documento de trabajo NBER 9865. National Bureau llo 2004. Banco Mundial-Alfaomega. Bogotá. of Economic Research, Cambridge, Mass. Commission for Africa. 2005. Our Common Interest: Azariadis, Costas y John Stachurski. 2004. 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An Independent Evaluation of the World Bank's Sup- I N F O R M E S O B R E S E G U I M I E N T O M U N D I A L 2 0 0 5 253 E l año 2005 marca una importante coyuntura para el desarrollo, por cuanto la comunidad internacional revisa la implementación de la Declaración del Milenio ­suscrita por 189 países en 2000­ y discute en qué forma puede acelerarse el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los ODM establecen metas claras para reducir la pobreza y otras privaciones humanas, y para promover el desarrollo sostenible. ¿Qué progreso se ha logrado hacia estos objetivos y qué debe hacerse para acelerarlo? ¿Cuáles son las responsabilidades de los países en desarrollo, de los países desarrollados y de las instituciones financieras internacionales? Y, ¿cómo están cumpliendo estos actores los compromisos de desarrollo que adquirieron en el Consenso de Monterrey en 2002? El Informe sobre Seguimiento Mundial 2005 aborda estas preguntas. Preparado conjuntamente por personal del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, en estrecha colaboración con agencias asociadas, éste es el segundo de una serie de informes anuales que evalúan el avance hacia los ODM y los resultados de desarrollo relacionados. El informe de este año se concentra especialmente en África subsahariana, la región que está más lejos de los objetivos de desarrollo y que enfrenta los más duros desafíos para acelerar el progreso. Este informe revela que si no se actúa rápidamente para acelerar el progreso, los ODM se verán seriamente amenazados, especialmente en África subsahariana, la cual se está quedando corta en todos los objetivos. Apela a la comunidad internacional para aprovechar las oportunidades surgidas de la acrecentada atención global al desarrollo en 2005, a fin de generar impulso para los ODM. El informe presenta un análisis profundo de la agenda y las prioridades de acción. Discute las mejoras en políticas y gobierno que los países en desarrollo tienen que hacer para lograr un crecimiento económico más fuerte y expandir los servicios de desarrollo humano y otros relacionados con éste. Examina las acciones que los países desarrollados necesitan emprender para proveer más y mejor ayuda para el desarrollo, y para reformar sus políticas comerciales para mejorar el acceso de las exportaciones de los países en desarrollo al mercado. Y evalúa en qué forma las instituciones financieras internacionales pueden fortalecer y afinar su apoyo para esta agenda. El Informe sobre Seguimiento Mundial 2005 es una lectura esencial para los profesionales que trabajan en desarrollo y para los interesados en asuntos internacionales, especialmente en el contexto de las importantes discusiones internacionales de 2005 sobre los ODM y el desarrollo en África subsahariana.