Financement et gestion commerciale des routes lan Heggie Traduction en français Jean Bouchet et de Nathalie Munter-Guiu Commercial Management and Financing ofRoads Copyright © 1999 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. ISBN 0-8213-4237-1 Éditions ESKA 12, rue du Quatre-Septembre 75002 Paris, France Tel: 33 (1)42 86 58 88 Fax : 33 (1) 42 60 45 35 Pour la présente édition : Financement et gestion commerciale des routes Copyright © 2001 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, N.W, Washington, D.C. 20433, U.S.A. ISBN 2-7472-0000-0 Tous droits réservés. Aucune partie de la présente publication ne peut être reproduite, mise en mémoire ou transmise sous aucune forme, ni par aucun moyen, électronique ou mécanique, par photocopie, enregistrement, ou de toute autre façon, sans l'autorisation préalable de la Banque mondiale. Ce texte a été initialement publié par la World Bank en anglais, sous le titre Commercial Management and Financing ofRoads en 1999. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des données citées et n'accepte aucune res ponsabilité quant aux conséquences de leur utilisation. Les frontières, les couleurs, les déno minations et toute autre information figurant sur les cartes du présent rapport n'impliquent de la part du Groupe de la Banque mondiale aucun jugement quant au statut juridique d'un terri toire quelconque et ne signifient nullement que le Groupe reconnaît ou accepte ces frontières. This Work was originally published by the World Bank in English as Commercial Management and Financement ofRoads in 1999. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this publication and accepts no responsability whatsoever for any conséquence of their use. The boundaries, colors, dénominations, and other information shown on any map in this volume do not imply on the part of the World Bank Group any judgement on the légal status of any territory or the endor- sement or acceptance of such boundaries. Table des matières Avant-Propos v Résumé vi Abréviations vii Remerciements viii Vue d'ensemble 1 Partie I. Contexte général 5 1. Introduction 7 2. L'état du secteur routier 9 Eimportance des routes et du transport routier 9 Les répercussions du mauvais entretien des routes 12 Les efforts de réformes passés 14 Programmes régionaux 15 Partie II. Les problèmes fondamentaux 19 3. Un diagnostic 21 Le cadre institutionnel 21 Le problème des ressources humaines 22 Inadéquation des mécanismes de financement 24 Absence de responsabilités bien définies 28 Structures de gestion inefficaces 30 Faiblesse des systèmes de gestion 31 Inefficacité des méthodes de travail 33 4. La commercialisation des routes : les quatre piliers de base 36 Assigner les responsabilités 36 Créer le sentiment de propriété 37 Assurer un financement régulier et constant 37 Introduire des pratiques de gestion saines 37 Partie IL Un programme de réformes 39 5. Assigner des responsabilités aux gestionnaires 41 Principes fondamentaux 41 La gestion du réseau routier 42 Les routes urbaines 48 iv Financement et gestion commerciale des routes La gestion du trafic routier 52 Conclusions clefs et recommandations 54 6. La prise en charge 56 Le concept de prise en charge 56 Organisations représentatives des usagers 57 Comment susciter la participation des usagers de la route ? 59 Constitution d'un conseil des routes 60 Recommandations clefs et conclusions 66 7. Assurer un flux régulier de ressources suffisantes 68 La mise en place d'une discipline de marché 68 Politiques de tarification et de recouvrement des coûts 76 Financement de l'entretien 79 Recommandations clefs et conclusions 82 8. Gestion des recettes 86 Relier recettes et dépenses 86 Différents types de fonds routiers 86 Caractéristiques des fonds routiers existants 90 Les problèmes des fonds routiers conventionnels 93 Létablissement d'un fonds routier commercial 95 Recommandations clefs et conclusions 109 9. Adoption de pratiques commerciales saines 111 Définition de la mission d'entreprise 111 La séparation de la planification et la gestion de l'exécution des travaux routiers 113 Identification des méthodes efficaces de sous-traitance 114 Besoins en ressources humaines 118 Structure de gestion 120 Systèmes d'information de gestion 121 Systèmes de comptabilité financière 126 Contrôle de la qualité des travaux routiers 128 Lautonomie et la responsabilité des gestionnaires 132 Conclusions clefs et recommandations 133 Partie IV. Annexes 137 Annexe 1. Longueur des routes et valeur du capital estimé dans plusieurs pays 139 Annexe 2. La règle de l'élasticité inverse 140 Annexe 3. Estimation des redevances des usagers de la route : un exemple théorique 142 Annexe 4. Analyse de certains fonds routiers 148 Annexe 5. Projet de loi sur l'administration d'un fonds routier 155 Annexe 6. Modèle pour la création d'un fonds routiers dans le cadre 163 d'une législation existante Bibliographie 169 Avant-propos L e secteur routier est une activité importante. Si les d'autres termes, le secteur routier devrait être commer principales agences routières devaient être enregis cialisé. Ceci implique la création d'une agence indé trées comme des entreprises, elles se classeraient parmi pendante capable de gérer au moins le réseau principa les 500 premières. La Japan Highway Public sur une base commerciale, en introduisant un barèm Corporation gèrent des actifs équivalent en valeur à de tarification explicite, en s'assurant que les usagers d ceux de Gênerai Motors, au Royaume-Uni, l'agence des la route paient pour les dépenses effectuées sur le routes est comparable à IBM et à AT&T, alors que des routes, de déposer le produit de ces redevances dans un services relativement plus petits comme ceux d'Afrique fonds routier, de nommer un conseil d'administration du Sud sont de la taille de Northwest Airlines. Étant mixte, public, privé afin de superviser la gestion du donné la taille et l'importance du secteur routier, il est fonds routier, d'établir un secrétariat de taille réduit étonnant que ces agences soient encore gérées par l'Etat auquel serait confiée la gestion quotidienne du fond et financées à travers des allocations du budget géné routier et qui serait chargé de s'assurer que tous les tra ral -- de la même manière que l'État gère les secteurs vaux financés par le fonds routier sont l'objet d de l'Éducation ou de la Santé. Elles gardent des contrôle technique et financier rigoureux. comptes en espèces, n'ont pas de compte de résultats Cette étude est l'édition internationale d'un rap et ne sont pas soumises à la discipline du marché. Et port de gestion et de financement des routes publié en pourtant, ce qui est souvent l'activité économique la tant qu'étude technique de la Banque mondiale dan plus importante d'un pays est tout à fait capable d'être la Collection Technique Afrique. Létude a été élargi financièrement autonome. de manière à inclure des exemples de gestion et d La plupart des ministères d'État n'ont aucune com méthodes de financement réussis à travers le mond pétence commerciale et le financement sur le budget -- en tirant des exemples des pays développés ou en général est un échec quand il s'agit d'entreprise com transition -- et pour faire une description plu merciale. Les budgets gouvernementaux n'ont pas été détaillée des structures de gestion institutionnelles e conçus afin de financer un secteur d'affaires aussi des fonds routiers. LAgence Suisse de Développemen important. Les routes sont une entreprise de taille et et de Coopération ainsi que le Trust de Consultants d devraient être gérées comme une entreprise. Elles Nouvelle Zélande ont permis cette édition internatio devraient être amenées sur le marché et tarifées. En nale. Jean-François Risch Vice-Présid Développement du secteur privé et fin v Résumé D ans les pays en voie de développement ou en tran effet, nous pouvons tirer quelques conclusions sur le sition 60 à 80 % des transports de passagers et de méthodes les plus efficaces de gestion et de financeme fret se font par route et les routes sont la voie d'accès des réseaux routiers afin de promouvoir ces politique principale à la plupart des communautés rurales. Le concept central qui ressort est celui de comme Pourtant la plupart des 11 millions de kilomètres de cialisation : mettre les routes sur le marché, les tarif route dans ces pays sont mal gérés et mal entretenus. et les gérer comme des entreprises. Ceci contraste ave Harral et Faiz (1988) ont évalué que sur les 85 pays les procédures habituelles de gestion des routes par u ayant reçu l'assistance de la Banque mondiale dans le ministère d'État et de financement par allocations d domaine des routes, les allocations d'entretien avaient budget général -- un financement et une gestion com été si insuffisantes que le quart des routes revêtues parables à ceux du secteur de l'Éducation et de la Zant principales en dehors des régions urbaines et le tiers Mais les routes ne nécessitent pas d'être gérées comm des routes principales non améliorées devaient être un service social. Elles peuvent, au contraire, être com refaites. Sur les vingt dernières années, la situation a mercialisées en introduisant un tarif routier explici empiré, les allocations d'entretien tombant souvent en auprès des usagers, en s'assurant que les agences rou dessous de 50 % de ce qui est requis. tières ne prélèvent pas des ressources sur d'autres se Deux initiatives de taille ont été menées afin de teurs, en gérant le produit de ces recettes par un conse mieux comprendre les causes profondes de ces poli d'administration représentatif et en assurant la gestio tiques d'entretien inadaptées et de trouver des façons quotidienne du fonds grâce à un secrétariat de tail d'établir un financement régulier et sur des fonds rou réduite régi par des règlementsjuridiques clairs et sou tiers : l'Initiative d'Entretien des Routes en Afrique et le mis à des audits financiers et techniques. De nombreu programme PROVTAL en Amérique latine. Des initia pays d'Afrique, d'Asie, d'Europe de l'Est et d'Amériqu tives plus modestes sont présentement menées en Asie latine, du Moyen-Orient mettent en place des réforme et au Moyen-Orient. Ces programmes ont clarifié pour afin de promouvoir l'idée de la commercialisation de quoi les routes sont mal gérées et sous financées. En routes. VI Abréviations Général TQM Trafic quotidien moyen AGETIP Agence d'exécution des travaux d'intérêt public contre le sous-emploi ESCAP United Nations Economie and Social Commission for Asia and Pacifie HDM III Highway Design and Maintenance Model, Version Trois FMI Fonds monétaire international ONG Organisation non gouvernementale OCDE Organisation de coopération et de développement économique 1ER Initiative d'entretien routier ADCS Agence de développement et de coopération suisse CEVs Coûts d'exploitation des véhicules Unités de mesure $ Dollars U.S. ECU European Currency Unit ESAL Charge à l'essieu équivalente ESAL-km Equivalent standard axles times distance traveled PIB Produit intérieur brut PNB Produit national brut PBV Poids brut du véhicule PBV-km Poids brut -- kilomètres parcourus IRI Index de rugosité international m/km Mètres par kilomètres VAN Valeur actualisée nette vpj Véhicules par jour veh-km Véhicule-kilomètres parcourus vu Remerciements C ette étude de politique sectorielle a été préparée Authority, Pakistan), Alfonso Olavarrieta (Direcciôn d par Ian G. Heggie, Conseiller spécialiste des Vialidad, Chile), Shunsuke Otsuka (Ministry o routes, et Piers Vickers, Spécialiste des transports Construction, Japan), David Rendall (Transit New ruraux détaché du Département de Développement Zealand), Richard Robinson (consultant), Dezso Ros international Britannique, sous la direction de Jean- (Directorate for Road Management, Hungary), Adna François Rischard, vice-Président, Développement du Safadi (Ministry of Public Works and Housing, Jordan Secteur privé et financier. Létude est menée sur la base Ole Sylte (consultant), Valentin Silyanov (Moscow Stat des initiatives de développement local menées en Automobile and Roads Technical University, th Afrique, en Asie, au Moyen Orient et en Amérique Russian Fédération), Andras Timar (European Bank fo latine, qui ont été menées afin de rendre le financement Reconstruction and Development), and Gunter Zietlow et la gestion des routes soutenables à long terme. Les (International Road Federation/Deutsche Gesellscha travaux les plus récents en Afrique ont été présentés fur Technische Zusammenarbeit). dans Heggie (1995b). Cette édition internationale de Des membres du groupe des routes et autoroutes l'étude de la politique sectorielle routière est une ver la Banque mondiale ont donné des conseils et fourni u sion très approfondie de l'étude technique antérieure. soutien précieux, y comprisJaffar Bentchikou (AFTT2 Lagence suisse de Développement et de Coopération Sven-Ake Blomberg (ECSIN), Anders Bonde (ECSIN ainsi que le Trust de Consultants de Nouvelle Zélande Rodrigo Archando-Callao (TWUTD), Christophe et la Banque mondiale ont permis cette édition interna Hoban (SASIN), Jeremy Lane (ECSIN), Peter Parke tionale. (ECSIN), William Paterson (EASTR), Navaid Quresh Des apports importants à cette étude ont été donnés (Résident Mission, Pakistan), Pedro Taborga (ECSIN par Robert Butler (consultant), The Babtie Group Antti Talvitie (OEDST), et Jacques Yenny (ECSIN). L (consultants), Heather Chalcraft (FedHaul, Zambia), texte a été édité et mis en page par Communication Peter Collis (UK Highways Agency), Csaba Csapodi Development, Inc. (Directorate for Road Management, Hungary), Robin Létude a été corrigée par Robin Dunlop (Transit New Dunlop (Transit New Zealand), Miranda Douglas Zealand), Kenneth Gwilliam (TWUTD), Jukka Isotal (VicRoads, Australia), Albert du Plooy (South African (Finnish National Road Administration), Henry Kera Roads Department), In-Hee Nam (Bureau of Public (University of Birmingham), Martin Snaith (Universit Roads, the Republic of Korea), Martin Fletcher (Transit of Birmingham), et Mel Quinn (UK Highways Agency New Zealand), Matti Hermunen and Jukka Isotalo Les auteurs remercient les correcteurs pour leurs com (Finnish Road Administration), Vilnis Millers (Latvian mentaires dont ils ont tenu compte dans la versio Road Fund), Raja Nowsherwan (National Highway finale. vm Vue d'ensemble L e transport routier s'est développé rapidement au usagers. Dans les régions rurales, où les routes sont non lendemain de la Seconde Guerre mondiale, quand carrossables par mauvais temps, les produits agricoles les pays ont augmenté la taille de leur réseau afin de sont les premiers atteints. Lorsqu'on permet à une permettre le développement de nouveaux espaces. A la route d'atteindre un État de mauvaise condition fin des années 80, il y avait environ 11 millions de kilo chaque dollar retenu sur l'entretien de la route aug mètres (km) de route dans les pays en voie de déve mente les coûts d'exploitation des véhicules de 2 à 3 loppement ou en transition. Ces routes supportent de dollars. En Afrique les coûts supplémentaires dus à un 60 à 80 % du transport de fret ou de passagers. Elles entretien insuffisant représentent 1,2 milliard de dol sont souvent aussi le seul moyen d'accès à des com lars par an, en Amérique latine et dans les Caraïbes munautés rurales. En termes d'actifs, d'emplois et de ceux-ci sont de 1,7 milliard de dollars par an. En Inde chiffre d'affaires les routes sont véritablement une ces coûts pourraient être réduits d'environ 4 milliards affaire de taille. Dans certains pays en voie de dévelop par an grâce à un meilleur entretien routier. En outre pement ou en transition, le réseau des routes est leur plus de 75 % de ces coûts dans les pays en voie de actif le plus important, avec des coûts de remplacement développement ou en transition sont réglés avec de dépassant largement 500 milliards de dollars. précieuses devises étrangères. Il n'est donc pas surpre Malgré leur importance, la plupart des routes sont nant de voir des organisations d'usagers de la route, en gérées et financées de manière bureaucratique par des Jordanie, au Pakistan, aux Philippines, en Afrique du ministères à l'égal d'un service social. La congestion de Sud, au Surinam, et en Zambie, accepter de payer pour la circulation est pandémique et il y a un retard impor les routes dans la mesure où l'argent versé est dépensé tant dû à des entretiens différés. Dans les 85 pays qui sur les routes et que les travaux sont efficaces. ont reçu l'assistance de la Banque mondiale dans le sec Linitiative d'Entretien des Routes en Afrique (1ER) teur routier dans les années 80, l'entretien a été si mau le programme PROVIAL en Amérique latine, et des ini vais que presque 15 % du capital investi dans les routes tiatives semblables en Asie et au Moyen-Orient ont principales -- environ 43 milliards de dollars -- sont montré que les routes sont mal gérées et sous financées perdus. Ces vingt dernières années, les pays ont investi à cause de cadres institutionnels mal adaptés. La trop peu dans l'entretien quotidien et périodique et construction et le financement des routes ne sont pas dans les investissements importants. Ils ont consommé soumis aux conditions du marché et il n'existe pas de leur actif. La restauration des routes pour lesquelles prix clairs pour les routes, comme elles sont financées cela est économiquement justifié afin d'empêcher une sur le budget général. Les routes sont fournies par plus grande détérioration demande à présent un bud appropriation et elles rentrent en compétition avec get annuel de 5 milliards de dollars sur les 10 ans à d'autres besoins. D'autres faiblesses frappent le secteur venir. % milliards supplémentaires seraient nécessaires routier : des conditions d'emplois peu attractives, le afin d'étendre et de moderniser les réseaux routiers sur manque de responsabilités clairement assignées, des chargés et d'améliorer la sécurité routière. structures de gestions peu efficaces et faibles et un Les coûts d'une mauvaise gestion et d'un finance manque de responsabilisation des acteurs. Un remède ment inadéquat sont principalement supportés par les miracle est la discipline du marché, réel ou artificiel 1 2 Financement et gestion commerciale des route sous la forme de concurrence, qui motive les gestion Le réseau des grands axes est en général géré par u naires des agences à réduire les coûts, à améliorer les ministère central, en général le ministère des travaux performances opérationnelles et à allouer les res Les routes principales sont coûteuses à construire et sources intelligemment. entretenir. Le volume de trafic augmentant, certaine Le mécanisme stratégique permettant la promotion sont aujourd'hui à péage. De nombreux pays renden de la compétition est la commercialisation : amener les les principales agences des routes responsables en pre routes sur le marché, les tarifer et les gérer comme des mier lieu des routes et autoroutes (nationales) à gro entreprises. Ceci n'est pas la même chose que l'alloca volume de circulation et essaient d'utiliser le secteu tion de recettes du budget comme moyen d'obtenir plus privé pour la gestion des routes à péages ou pou de subventions du budget général pour financer le sec construire et gérer celles-ci dans le cadre d'un contra teur routier, ^allocation n'a jamais fonctionné comme le de concession. Repenser le rôle des principales agence suggère ce rapport. La commercialisation est totalement de routes a conduit à l'établissement d'un nombre croi différente et requiert des réformes complémentaires sant d'agences routières semi-autonomes qui gèrent le dans quatre autres domaines importants. Ces quatre grands axes routiers sur une base commerciale. piliers de base se concentrent sur : la clarification des Les réseaux routiers régionaux sont souvent bie différentes responsabilités en assignant un objectif à développés et peuvent donc être gérés de la mêm chaque acteur ; faire naître la notion de prise en charge manière que le réseau routier principal. Mais ceci e en impliquant les usagers dans la gestion des routes afin rarement vrai des réseaux des routes rurales -- les ent d'encourager une meilleure gestion, gagner l'appui du tés des gouvernements locaux sont souvent petites public à un financement accru des routes et limiter les manquent souvent de compétences techniques et d dépenses à ce qui est supportable ; assurer un finance- ressources. La différence est surtout un problèm ment suffisant et régulier des dépenses routières ; et ren- d'échelles. Les pays ont tenté de surmonter cette diff forcer la gestion des routes par l'introduction de pra culté selon une des quatre manières suivantes : tiques commerciales saines et en responsabilisant les · Faire glisser la responsabilité légale de ces route gestionnaires. rurales à un ministère de l'administration centrale ou une agence des routes rurales spécialisée. Ceci perme d'améliorer les conditions des routes au début, ma Attribuer les responsabilités ceci se fait en affaiblissant les gouvernements locaux en restreignant leur apport dans le processus de plan Le but du premier pilier est de créer une structure fication, en mettant en danger la viabilité à long term organisationnelle efficace qui définit clairement les res et en portant préjudice aux efforts de décentralisatio ponsabilités de gestion des différentes parties du réseau des responsabilités. routier, y compris la circulation routière. Ceci exige de · Établir une agence d'exécution de projets afin d répartir ces responsabilités entre différents ministères mettre en oeuvre et de planifier les projets routiers a et niveaux de l'administration et de les partager entre nom des gouvernements locaux. Cette solution fonc les communautés et les agences des routes de l'admi tionne, quoique les arrangements actuels ne prévoien nistration locale et centrale. Pour que ces accords puis pas d'appels d'offre et reposent essentiellement sur le sent fonctionner il faut établir un inventaire précis des subventions des bailleurs de fonds. routes, une classification fonctionnelle des routes, une · Rassembler plusieurs agences des gouvernemen attribution formelle des responsabilités entre les locaux afin de fournir des biens et services collective agences et la définition claire des relations liant l'agence ment. Ces arrangements, connus sous la dénominatio des routes à son ministère de tutelle. Les attributions à des comités de services en commun, offrent de nom attribuer regroupent l'opération, l'entretien, l'amélio breux avantages, quoique les arrangements soient e ration, le développement du réseau, la gestion du tra général complexes. fic, la gestion des réclamations et des accidents et l'éva · Sous-traiter la planification et la gestion à de luation de l'impact sur l'environnement. consultants travaillant pour plusieurs agences de l'ad Vue d'ensemble 3 ministration locale. Ces dernières restent responsables ratives routières, lesquelles sont au moins en parit des routes, mais la planification et la gestion sont délé financées par l'administration centrale et locale. La guées à un tiers techniquement mieux qualifié. contribution des communautés peut se faire en espèce La manière dont les routes urbaines sont gérées ou en nature (travail volontaire), avec les conseils et sou dépend essentiellement de la taille de la région la supervision de l'agence locale des routes rurales. urbaine. Dans les aires métropolitaines, la voirie peut Les responsabilités de respect des standard être gérée par une autorité contrôlant l'ensemble de la (conception, signalisation, stationnement, congestion ville qui a le contrôle direct de l'ensemble des routes et le détournement des poids lourds) sont normale et autoroutes sous sa juridiction, par une autorité stra ment assurées par l'agence routière principale, bien tégique -- une autorité élue ou un constituant élu de que celles-ci puissent être déléguées à d'autres agence la région ou de l'État -- qui a la responsabilité de cer routières ou des services compétents, en particulier le taines routes ou fonctions stratégiques mais laisse les aspects qui ont un impact important en milieu urbain autres sous la juridiction des autorités locales, ou bien La responsabilité de l'application du règlement concer encore une autorité stratégique composés de repré nant la surcharge à l'essieu revient à l'agence centrale sentants de chaque juridiction. Les travaux peuvent dans le meilleur des cas avec la collaboration de l'in être exécutés par chacune de ces autorités en utilisant dustrie des transports routiers. Lagence routière prin ses ressources propres et/ou en recourant à des entre cipale mène aussi les contrôles relatifs à la sécurité de preneurs, ou ils peuvent être initiés par l'autorité stra véhicules et à l'émission des gaz et évalue l'impact su tégique qui doit ensuite fournir les services auprès de l'environnement. chaque juridiction. Les villes et cités de grande taille gèrent leur voirie selon les mêmes lignes que les métropoles. De manière Prise en charge caractéristique, les régions urbaines ont la responsabi lité entière de l'ensemble de leur réseau, recevant leur Ce second pilier nécessite la participation active financement de l'administration locale, régionale ou des usagers de la route afin d'obtenir l'appui du public centrale. La tendance est aujourd'hui de recourir à l'en pour un financement routier régulier et suffisant. Mai treprise pour la majorité des travaux. Dans les zones le soutien à un meilleur financement routier au traver urbaines de petite taille où l'administration locale n'a d'arrangements du style utilisateur payeur ou de rede pas la taille nécessaire pour gérer elle-même sa voirie, vances d'utilisation nécessite de prendre les mesure les responsabilités de la gestion des routes peuvent res adéquates afin que les agences routières n'abusent pa ter entre les mains des agences régionales ou locales. de leur situation de monopole et de veiller à ce que le Par contre, les autorités urbaines peuvent être respon investissements routiers ne dépassent pas ce que le sables de la gestion des routes non stratégiques et pour pays peut se permettre. Il est alors crucial d'implique ront mener un ensemble limité de tâches (par exemple, les usagers de la route dans la gestion des routes -- un le nettoyage des rues et la réparation des nids-de- prérequis pour qu'ils acceptent volontiers de finance poule), tandis qu'une agence régionale ou locale se les routes. Il s'agit d'un partenariat entre les usagers e chargera des routes stratégiques ou des travaux plus l'administration afin de renforcer la gestion des route importants. Plus de travaux essentiels seront sous-trai et augmenter les ressources de financement néces tés à l'entreprise. saire. Au niveau national et régional, les usagers peu Les responsabilités de gestion au niveau inférieur du vent être efficaces en participant à la direction de réseau routier sont mal définies. Souvent, les agences ont conseils routiers représentatifs élus, comme en des compétences faibles et des sources de financement Finlande, au Ghana, au Malawi, en Afrique du Sud, en insuffisantes. Certains pays traitent ce problème en Suède et en Zambie. La plupart de ces conseils lancen créant une catégorie spéciale de routes financées par des campagnes de promotion pour tenir informer le moitié. Les habitants locaux sont encouragés à prendre différents groupes impliqués et le public du statut du en charge ces routes et à organiser et à gérer des coopé secteur routier et de sa gestion. 4 Financement et gestion commerciale des route Mettre en place un financement satisfaisant de la route impliqués dans la gestion des routes exe cent une pression pour avoir des pratiques de gestio Le troisième pilier de ce programme cherche à éta saines afin d'en avoir pour leur argent. Ils souhaiten blir des sources de financement régulières et suffi une mission d'entreprise claire et sans ambiguïté afi santes. La plupart des gouvernements ne peuvent aug de séparer la gestion et la planification des routes d menter leur budget routier à cause des conditions l'exécution des travaux. Ceci implique la sous-traitanc fiscales à court terme. Plusieurs pays ont réglé ce pro des travaux au secteur privé, apprendre des méthode blème en séparant le financement des routes du bud efficaces de sous-traitance, recruter et payer un pe get général de l'État. Ils ont introduit un tarif routier sonnel compétent, et construire des structures de ges explicite basé sur la redevance sur le carburant et les tion saines et des systèmes d'information de gestio droits d'immatriculation. Les recettes sont perçues appropriés. Ces réformes améliorent la discipline d indépendamment de taxes de vente et d'accises et sont marché, donnent la possibilité aux gestionnaires d déposées directement dans un fonds routier. Dans cer gérer de manière commerciale et les responsabilisen tains cas le tarif routier est collecté grâce à une loi qui davantage. Ils permettent aussi une plus grande objec définit qu'il s'agit là non pas d'une taxe perçue par l'Etat tivité dans le choix des priorités, l'adoption de pro mais d'un tarif (i.e. de tels fonds sont des services grammes d'assurance de la qualité, en comparant le publics routiers). Le tarif est en général fixé pour cou travaux en régie de ceux à l'entreprise et en évaluant le vrir les coûts de gestion et d'entretien des routes prin technologies appropriées pour les travaux routier cipales et une partie des coûts de gestion et d'entretien Enfin, des procédures d'audit doivent être améliorée des routes rurales et urbaines. Certains pays ne finan afin de s'assurer que le public en a pour son argent. cent que quelques réhabilitations et des travaux nou veaux mineurs grâce au tarif routier, alors que d'autres * * * financent toutes les dépenses sur les routes. Le fonds routier devrait être géré par un conseil Ces quatre piliers sont au coeur de la réforme. I représentatif mixte, public privé. Plus de la moitié des sont interdépendants et devraient dans l'idéal être m membres devraient ne pas appartenir à l'administra en place de manière complémentaire. Tous sont néces tion'-- chambres de commerce, industrie de transports saires. Le système de gestion et de financement de routiers, organisations agricoles et institutions profes routes ne peut être revu sans que les responsabilité sionnelles ayant de forts intérêts dans une bonne ges soient clairement définies. Le problème de finance tion du réseau routier. Les affaires quotidiennes ment ne peut être résolu sans le soutien des usagers d devraient être expédiées par un secrétariat de petite la route. Le soutien des usagers ne peut être assuré san taille dirigé par un directeur général nommé par le le contrôle de l'utilisation efficace des ressources. E conseil. Les règlements juridiques assurent le fonc l'utilisation des ressources ne peut être améliorée san tionnement du fonds, obligeant le fonds à se soumettre contrôler la position de monopole des agences, san à des audits financiers et techniques réguliers. Ce sys restreindre leurs dépenses et sans responsabiliser le tème prévaut actuellement dans les pays comme le gestionnaires. Lesotho, le Malawi, la Lituanie, la Nouvelle Zélande, Une certaine flexibilité est cependant permise. Le l'Afrique du Sud et la Zambie. réformes peuvent être introduites de différente manières, et le contenu de chaque pilier peut varie d'un pays à l'autre. Les réformes peuvent être intro Promotion d'une gestion commerciale duites de manière séquentielle ou en parallèle, et le séquences et le rythme peuvent varier. Mais à la fin, le Le dernier pilier défend l'idée de la création d'une quatre piliers doivent être mis en place afin de s'assu agence des routes d'un type commercial. Les usagers rer que le programme de réformes est viable. Partie I. Contexte général 1. Introduction L e présent rapport est la publication internationale les coûts d'exploitation des véhicules (CEV) augmenter d'un document technique précédent de la Banque encore plus. mondiale à propos de la gestion et du financement des Létude a cité plusieurs causes à l'origine de cet état routes (Heggie 1995b). Le document technique avait de choses. Les services routiers n'étaient pas directement reçu un accueil chaleureux et il avait été demandé à la touchés par la détérioration des routes et rien ne les inci Banque mondiale d'en produire une version révisée et tait à intervenir rapidement pour y porter remède. Les approfondie utilisable dans les divisions régionales de usagers, pour leur part, mirent longtemps à faire le rap la Banque mondiale : l'Afrique, l'Asie de l'Est et le prochement entre le mauvais état des routes et l'accrois Pacifique, l'Asie du Sud, LEurope et l'Asie centrale, sement des coûts d'exploitation des véhicules et, même l'Extrême-Orient et l'Afrique du Nord et enfin lorsqu'ils s'en rendirent compte, ils n'étaient guère orga l'Amérique latine et les Caraïbes. Le champ du docu nisés pour obtenir satisfaction. Le problème tenait au fait ment technique a été étendu de façon à y inclure des que les institutions n'étaient pas comptables de leurs exemples de pratiques saines de gestion et de finance actions -- ce qui ne peut être résolu par l'addition sup ment de partout dans le monde -- pays industrialisés, plémentaire de moyens financiers. La base institution en voie de développement, en transition -- ainsi que nelle du secteur routier devait être réformée. Il s'agissait des détails supplémentaires sur les structures adminis d'améliorer l'organisation, la dotation en effectif et l'effi tratives des institutions et sur les fonds routiers. cacité des institutions chargées des routes. Le rapport fait par ailleurs suite à une étude de poli Harral et Faiz (1988) ont proposé peu de solutions tique générale de la Banque mondiale, Détérioration des concrètes mais ils ont donné quelques orientations. Ils Routes dans les Pays en Voie de Développement (Harral et ont attiré l'attention sur le fait que les services routiers Faiz 1988). Il ressort de cette étude portant sur 85 pays étaient en général des monopoles publics et qu'ils qui ont bénéficié de l'assistance de la Banque mondiale avaient trop de responsabilités, s'occupant à la fois de la dans le domaine routier, que les crédits destinés à l'en planification, du contrôle et de la mise en oeuvre de pro tretien des routes étaient à ce point inadéquats que près grammes de construction et d'entretien. En outre, ils de 15 % du capital investi au titre des routes principales affectaient trop d'employés, trop de fonds et de moyens -- environ 43 milliards de dollars, soit près de 2 % du à l'exécution des travaux. Dans la plupart des pays, il PNB de ces pays -- ont été perdus faute d'entretienL En serait souhaitable que les tâches de conception, de conséquence, un quart du réseau des routes principales contrôle et d'exécution des travaux routiers soient sépa revêtues de même qu'un tiers des routes non revêtues rées et que l'exécution des travaux soit confiée au sec doivent être reconstruites. Les travaux de reconstruction teur privé ou à un organisme public spécialisé. Les res -- dont le coût à l'échelle mondiale se chiffre entre 40 et ponsabilités s'en trouveraient plus clairement définies, 45 milliards de dollars -- auraient pu être évités par un les motivations accrues et l'obligation de rendre des entretien préventif qui n'aurait coûté que 12 milliards de comptes renforcée. Les agences routières avaient aussi dollars. Létude estimait également que si ces pays n'amé besoin d'un meilleur système d'information de gestion lioraient pas la gestion de leurs réseaux routiers, le coût afin de mieux planifier leurs investissements et leurs pro final de leur remise en état pourrait doubler ou tripler et grammes d'entretien. Enfin, selon l'étude, aucun effort 7 8 Financement et gestion commerciale des route ne devait être épargné pour renforcer le sens des res moyen le plus efficace de réformer les politiques rou ponsabilités au sein même des services, en mobilisant tières et à l'esquisse des grandes lignes des réformes pro par exemple les média ou les organisations non gouver prement dites. Le présent rapport résume les enseigne nementales (ONG) pour sensibiliser les dirigeants poli ments qui se dégagent de ces programmes, les compar tiques et l'opinion publique aux coûts élevés d'un entre aux leçons apprises dans les pays industrialisés et pro tien insuffisant. pose ensuite un agenda complet pour réformer la ge Le travail de Harral et Faiz (1988) a été une étape tion et le financement des routes. importante dans le débat sur les politiques d'entretien Ce rapport est rédigé pour des lecteurs sans compé routier. Il a été à l'origine d'un ensemble d'initiatives tences techniques particulières. Il s'adresse en particu entreprises afin de comprendre les causes de la médio lier aux services et à la direction de la Banque mondial crité des politiques d'entretien routier. Il a aussi encou aux fonctionnaires d'autres agences de développemen ragé les administrations routières à s'attaquer aux pro ainsi qu'aux décideurs des pays en voie de développe blèmes institutionnels par le biais d'un programme de ment ou en transition -- tous ceux qui sont intéressé réformes explicitement coordonnées. ^Initiative par l'amélioration de la gestion et du financement de d'Entretien Routier (1ER), une composante majeure du routes et leur viabilité à long terme. Programme de Politique des Transports en Afrique sub saharienne (SSATP), en est un exemple, tout comme le programme PROVIAL (« pour les routes ») enAmérique Note latine. Ces programmes ont largement contribué à la 1. Les montants précis en milliards de dollars sont : Afriqu 5 ; Asie de l'Est et Pacifique, 9,3 ; Asie du Sud, 8,6 ; Europ compréhension des raisons d'une mauvaise gestion et Extrême-Orient, et Afrique du Nord, 9,3 ; et Amérique latin d'un financement insuffisant des routes. En effet, on peut et Caraïbes, 11,0. Ces chiffres excluent la plupart des est aujourd'hui tirer des conclusions préliminaires quant au mations faites pour l'ex-URSS. 2. L'Etat du secteur routier C e chapitre montre que, malgré leur importance transport en Thaïlande, par exemple, a augmenté à un économique et financière dans les pays en voie de taux annuel de 14 % depuis 1986. Même les pays où développement ou en transition, les routes sont la plu dominait traditionnellement un autre mode de trans part du temps piètrement gérées et mal entretenues. Il port observent aujourd'hui une augmentation notable aborde ensuite l'examen des répercussions écono de la demande en transport routier. Dans la Fédération miques de mauvaises politiques d'entretien routier, Russe, qui s'est largement reposé sur le transport fer retrace les tentatives faites dans le passé pour les réfor roviaire, le trafic routier total devrait augmenter de mer et esquisse quelques initiatives mises en place pour 13 % jusqu'à 22 % ou 41 % selon les estimations dan essayer de les résoudre. les années à venir (en fonction du taux de développe ment économique) -- et la Russie est actuellement le second plus gros transporteur de marchandises dans le L'importance des routes et du transport routier monde. La vérité, c'est que la route est le principa mode de transport de marchandises et de passagers Après avoir connu une croissance rapide au lende dans l'économie globale, et ce de manière de plus en main de la Seconde Guerre mondiale, les transports plus dominante. Mais une telle croissance de la routiers sont actuellement le principal mode de trans demande d'espace routier place sous pression des port de par le monde. Limportance du réseau des réseaux routiers qui n'étaient pas conçus initialemen routes principales est mesurée par la proportion du pour assurer de tels volumes de trafic, en particulie nombre total de passagers et du transport de mar celui des poids lourds. chandises effectué par route ainsi que par la taille du secteur routier. La taille du secteur routier La plupart des économies s'appuient aujourd'hui Le secteur routier est de taille massive que ce soit en sur le transport routier pour le mouvement des per termes de capital créé par l'homme, d'investissements sonnes et des marchandises. En Amérique latine et ou de revenus. En réponse à la croissance rapide du tra dans les Caraïbes le transport routier représente plus fic, les pays ont considérablement étendu leur réseau de 80 % du trafic des passagers et plus de 60 % du tra routier, en particulier dans les années 60 et 70. Ils on fic des marchandises. En Afrique, ces pourcentages aussi construit des routes pour permettre le dévelop sont encore plus élevés. Dans les pays de l'ex-Union- pement de nouveaux espaces. Lexpansion a été parti soviétique, la route représente 80 % du transport des culièrement rapide en Asie. Le réseau routier de la marchandises et 58 % de celui des voyageurs. Aux Corée a triplé au cours des 35 dernières années pour États-Unis, 34 % du transport de surface intérieur de atteindre aujourd'hui une longueur de plus de marchandises et 98 % de celui des voyageurs sont 77 000 km. Entre 1984 et 1994 les réseaux routiers aujourd'hui effectués par routei. Les chiffres pour la d'Indonésie, de Corée, de Malaisie et du Pakistan on République de Corée sont respectivement 38 % et augmenté en taille à un rythme annuel supérieur à 5 % 76 % et pour l'Egypte 80 % et 46 %. (ESCAP 1995). La plupart des autres pays ont auss Dans la plupart des pays ces proportions augmen connu une expansion de leur réseau routier. Par tent, dans certains cette augmentation est rapide. Le exemple, laJordanie disposait seulement de 895 km de 10 Financement et gestion commerciale d routes en 1950 contre 7 000 km en 1996. Aujourd'hui, transition entre 1982 et 1994 -- plus de deux fois e il y a environ 1,5 million de kilomètres de routes en demie la valeur des investissements privés dans le Afrique, 3 millions en Amérique centrale et en domaines des ports, du rail et des aéroports. Il e Amérique du Sud, 2,6 millions en Asie (sans compter important de se rappeler toutefois que les finance ni la Chine, ni l'Inde), 1 million dans l'ex-Union-sovié- ments privés se concentrent sur les routes où le trafi tique et 500 000 en Extrême-Orient. Des estimations est dense et ne concernent ainsi qu'un petit pourcen récentes évaluent la valeur du capital du réseau routier tage du réseau routier total. Par exemple, en Chine, o africain à 150 milliards de dollars, celui d'Amérique estime que seulement 11 % du système des grande latine et des Caraïbes à plus de 200 milliards de dollars autoroutes nationales génère assez de revenus grâc et la valeur du réseau autoroutier indien est estimé à 15 aux péages pour être susceptibles d'intéresser un inves milliards de dollars. tissement privé international à 100 %, et que 36 % Les sommes investies sont colossales. La Banque additionnels pourraient être l'objet de prêts nationau mondiale a entrepris, entre 94 et 97, pour 5,5 milliards moins exigeants... Et ces grandes autoroutes natio de dollars de projets d'autoroutes et de routes rurales. nales ne représentent qu'une faible proportion de l'en La part du lion revient à l'Asie de l'Est (2,2 milliards de semble du réseau routier. dollars), à l'Amérique latine et les Caraïbes (1,1 mil Bien que l'expérience dans de nombreux pays déve liard de dollars) et à l'Europe de l'Est (0,8 milliard de loppés suggère que la construction routière ne puiss dollars). La Banque de développement inter-améri- jamais dépasser l'explosion de la demande en infra caine a prêté pour environ 550 millions par an et la structure routière, certains pays répondent à la crois Banque de développement asiatique pour 750 millions sance prévue du trafic en investissant dans des voie de dollars par an pour appuyer des programmes rou rapides à accès limité, souvent payantes. La tendanc tiers dans leurs régions respectives. Les pays industria est plus marquée en Asie de l'Est, en Amérique latin lisés ne sont pas non plus à l'abri de l'urgence de et en Europe de l'Est. En réponse partielle à la crois construire des routes. Entre 1991 et 1995, la Banque sance fulgurante du trafic coréen (il est prévu qu'e d'investissement européenne a prêté 9,6 milliards de 2001, il y aura 24 millions de véhicules en Corée, u dollars pour la construction de routes et d'autoroutes pour chaque membre de la population active) et la po dans des pays de l'Union Européenne, faisant des lution de l'environnement croissante, la Compagni routes le secteur le plus important en terme de volume des Autoroutes de Corée construit un réseau autorou prêté (les chiffres ci-dessus sont issus des rapports tier quadrillé. Le projet prévoit la construction d annuels de la Banque mondiale, de la Banque de déve 1 800 km de nouvelles voies rapides et la réfection d loppement inter-américaine, de la Banque de dévelop 500 km additionnels pour un coût de 30 milliards d pement asiatique et de la Banque de développement dollars. Une fois que ce réseau sera mis en place, le tra européenne). En 1991, le Japon a investi 29 milliards jet d'un point à un autre du pays n'excédera jamai de dollars dans de nouvelles routes et les Etats-Unis deux jours. Des projets semblables ont lieu e 6 milliards de dollars (OCDE 1994). Indonésie avec le système d'autoroutes à péage Tran Le changement d'attitude fondamental concernant Java qui prévoit la construction de 310 km de voie le rôle de l'État et l'énorme demande en ressources dans rapides pour l'an 2000, financée principalement pa le secteur routier ont amené les gouvernements à se des investissements privés, et en Thaïlande, depui tourner vers le secteur privé pour financer une part 1988, avec un programme de plus de 4 000 km d petite mais significative des investissements routiers construction des principales artères autoroutières totaux. Au moins 30 pays, incluant 6 pays d'Amérique latine et des Caraïbes, 3 pays d'Europe de l'Est et 8 pays Les revenus et lefinancement des routes du Sud Est Asiatique ont accordé des concessions rou Limportance des routes est en outre reflétée par l tières au secteur privé. Le secteur privé a investi envi fait que les dépenses routières peuvent représenter 5 ron 18,8 milliards de dollars au travers de 40 projets 10 % des dépenses récurrentes d'un gouvernement e routiers dans les pays en voie de développement ou en 10 à 20 % de son budget de développement. Bie L'Etat du secteur routier 11 entendu, le transport routier peut contribuer d'une termes d'emplois, quoique la privatisation et la décen manière importante aux revenus fiscaux. Par exemple, tralisation aient conduit à des réductions de personnel les taxes et les frais encourus par les usagers de la route massives dans ce secteur. représentaient 78 milliards de dollars en 1994 (6,2 % des revenus du gouvernement fédéral) et au Royaume Les routes en milieu rural Uni 33 milliards de dollars en 1995-96 (alors que seu Bien qu'il soit maintenant établi que les routes ne lement 10 milliards étaient investis dans les routes). Le sont pas suffisantes pour résoudre le problème des flux fiscal net provenant du secteur routier semble être pauvres en matière de transport, les routes, si elles sont positivement corrélé au développement économique. accompagnées des moyens de transport adéquats, peu De nombreux pays parmi les plus pauvres du vent se traduire en bénéfices sociaux et économiques monde continuent de subventionner le secteur routier importants dans les zones rurales. Alors que la question partir du budget général. En outre dans de nombreux de savoir s'il faut ou pas investir dans de nouvelles pays, une large proportion des dettes contractées et des routes rurales reste controversée et complexe, et néces créances concerne les prêts routiers. Le secteur routier site d'être abordée pays par pays, la nécessité de main concentre aussi de nombreuses aides financières prin tenir les routes rurales jouissant d'un certain trafic est cipalement pour l'achat d'équipements de construc claire. Un ensemble d'exemples frappants dans plu tion et d'entretien. sieurs pays fait des routes un catalyseur du développe Ainsi, en termes de capitaux et de chiffre d'affaires, ment en milieu rural. Creightney (1993b) a précisé ce en particulier lorsque l'entretien est entièrement rôle en concluant que les dépenses dans le domaine des financé, le secteur des routes est un gros marché dans infrastructures de transport améliorent la productivité le monde -- plus gros en général que le secteur ferro du secteur agricole. viaire ou aéroportuaire (tableau 2.1). Lentretien et la Les routes peuvent aussi avoir des retombées construction des routes sont aussi importants en sociales en permettant aux communautés rurales Tableau 2.1 Capitaux, Emploi et Roulement pour lesroutes,le rail et les lignes aériennes dans certains pays, 1995-97 (millions de dollars) Corée, Fédération Afrique Chili Ghana Hongrie Indonésie Jordanie Rep. of Russe Du Sud Uruguay Principales Agences routières Capitaux Totaux a 4,144 1,665 4,238 11,148 820 4,870 41,963 21,017 1,080 Personnel 4,265 3,935 5,598 20,100 8,000 1,450 2,000b 330c 3,378 Chiffre d'Affaire d 526 189 348 1,267 74 1,498e 1,506 874 94 Chemin dejer national Capitaux Totaux f 537 -- 3,968 545 65 8,062 -- 7,333.9 118 Personnel 5,000 6,081 72,429 35,671 1,223 37,068 1,694,400 64,682 2,115 Chiffre d'Affaire 63 7 413 157 11 1,493e 5,064 1,900 28 Compagnies aériennes nationales Capitaux Totaux f 79 négligeable 124.1 31 970 6,296 880 861 négligeable Personnel) 2,255 1,164 3,465 14,503 4,796 16,518 13,362 1,056 817 Chiffre d'Affaire 173 négligeable 297 1,466 392 3,342 1,051 1,166 négligeable -- Non communiqué. a. Base sur les coûts de remplacement du réseau routier existant avec une tolérance sur les conditions des routes. Calcul en annexe 1. b. Personnel des agences routières fédérales seulement. Il existe 87 agences régionales dont certaines ont plusieurs milliers d'employés. c. Personnel des agences routières nationales seulement. d. Dépenses totales sur les routes du réseau national et secondaire. Les variations suivant les pays dépendent de la proportion du réseau revêtu. e. Nouvelle construction de 7,5 milliards de dollars non prise en compte. f. Base sur le coût de remplacement du capital fixe total ou estimé d'après les coûts historiques. Source: Enquêtes des agences routières des pays ; annexe 1 ; Rapport sectoriel et de projets de la Banque mondiale ; task managers de la Banque mon diale; International Air Transport Association, Statistiques sur le transport aérien mondial; Base de données des Chemins de Fer de la Banque mondiale. 12 Financement et gestion commerciale des route d'avoir accès aux marchés, aux services, à l'emploi et à se dégradant, chaque dollar que l'on économise su l'information. La Banque mondiale (1996b) a montré l'entretien majore de deux à trois dollars3 les coû que l'amélioration des routes a un effet positif, non seu d'exploitation des véhicules. Loin de procurer des éco lement parce qu'il permet la réduction des CEV, ce qui nomies, la réduction de l'entretien accroît les coûts d se traduit par un transport public meilleur marché, transport routier au net détriment de l'ensemble d mais aussi parce qu'il accroît l'impact des services l'économie. En outre, quand le niveau du trafic aug publics dans les milieux ruraux. En particulier le taux mente, ce qui a été constaté dans la plupart des pay d'inscription scolaire augmente de manière significa la proportion de l'ensemble des coûts du transport rou tive et l'accès régulier aux soins est facilité. tier attribuable à l'exploitation des véhicules augment fortement, tandis que celle attribuable aux dépense pour les routes diminue. Les répercussions du mauvais entretien des routes On estime à quelque 1,2 milliard de dollars chaqu année les surcoûts imputables à l'insuffisance d'entre Dans de nombreuses régions du monde, les routes tien en Afrique, soit 0,85 % du PIB régional. E sont piètrement gérées et mal entretenues, d'habitude Amérique latine et dans les Caraïbes les chiffres co par des directions gouvernementales bureaucratiques. respondants sont estimés à 1,7 milliard de dollars pa Le mauvais état du réseau routier a pour corollaire une an en 1992, soit 1,4 % du PIB de chacun des pays. L vaste accumulation d'entretien différé. En Afrique seu ministère des Transports de surface en Inde a estim lement, la remise en état complète des routes considé que 4 milliards de dollars pourraient être économisé rées en mauvais état (celles dont la réfection ou la des 39 milliards de dollars environ que représentent le reconstruction s'impose dans l'immédiat) coûterait près CEV -- plus de deux fois le montant que représent de 43 milliards de dollars. En Amérique latine et dans l'ensemble des dépenses annuelles des travaux d'en les Caraïbes, la plus récente estimation grossière (1992) tretien et des travaux majeurs dévolus aux routes natio fixe à 2.5 milliards de dollars par an pendant 10 ans l'in nales et aux routes d'État (ministère indien de vestissement nécessaire pour prendre en charge l'en Transports de surface 1996). Environ 75 % de ces CE semble de l'entretien différé accumulé et pour éviter de additionnels doivent être payés avec de précieuses. différer, dans le futur, l'entretien des routes. On estime n'est pas surprenant de constater que les projets d'en à 1.8 milliards de dollars au Kazakhstan le besoin accu tretien ou de réhabilitation des routes aient des taux d mulé en entretien différé, tandis qu'en Russie pour les retour économiques supérieurs à 35 %4. seules autoroutes ce besoin serait de 4.5 milliards de Quatre stratégies d'entretien évaluées dans 33 pay dollars par an sur un période non précisée. Même dans ont montré des coûts-efficacité élevés, avec des rap les pays industrialisés ces besoins différés sont com ports avantages - coûts annualisés variant entre 1,4 e muns et tendent à le devenir plus encore. Par exemple 44,8 (Encadré 2.1). En d'autres termes, sur une bas en 1996 une enquête conduite par le Corps des annualisée, chaque dollar investi au titre de point Ingénieurs Civils du Royaume Uni évaluait ce besoin à temps et de revêtement permet d'économiser au moin 5.61 milliards de dollars pour les routes locales gou 1,4 dollar en coût d'exploitation et jusqu'à 44 dollar vernementales en Grande Bretagne (96 % du réseau en fonction du volume du trafic. public). La plus grosse partie des sommes déjà investies Bien qu'elle soit basée sur la rugosité de la chaussé dans les routes est perdue parce que les pays ont investi l'analyse ci-dessus ne tient pas complètement compt régulièrement sur les 20 dernières années bien trop peu des dommages imputables aux nids-de-poule. La plu dans les opérations d'entretien périodique et de routine. part des véhicules ne sont pas conçus pour résister au secousses violentes et répétées que causent les nids-de Qui paie le prix de ce mauvais entretien ? poule. Il en va notamment ainsi pour les véhicules d Les coûts économiques de l'entretien insuffisant des transport en charge, et les entreprises de camionnag routes sont supportés au premier chef par les usagers. sont pleinement conscientes des coûts supplémen Lorsque faute d'entretien, une route en bon état va en taires que les mauvaises routes imposent à leurs opé L'Etat du secteur routier 13 Encadré 2.1. L'impact de l'entretien routier sur les coûts d'exploitation des véhicules Cet exemple analyse l'impact de l'entretien des routes annuel de 3 %. Les bénéfices et les coûts sont actualisés à sur les CEV en utilisant les données de 33 pays. 11 com un taux de 12 %. pare un nombre limité de stratégies potentielles d'entre Les résultats sont résumés ci-dessous pour des routes tien des routes a un cas de base consistant en la mainte de bonnes conditions pour un trafic à double sens moyen nance de routine uniquement (i.e. le travail sur les abords (ADT) de 300, 1 000, 3 000, et 10 000 véhicules par jour de routes). Les quatre stratégies évaluées sont : (vpd). 30 % du trafic représentent les camions à charge · Point à temps et revêtement de 5 cm quand la rugo moyenne (cad la charge correspondant au chargement sité atteint 6,0 (m/km), sur l'échelle de rugosité interna moyen des 33 pays). Afin de rendre compréhensible à une tionale (IRI). plus grande audience, les dépenses d'entretien et les éco · Point à temps et revêtement de 5 cm quand la rugo nomies sur les CEV ont été exprimées en équivalent sité atteint 5,0 (m/km), sur l'échelle de rugosité interna annuel de frais épargnés rapportés aux économies réali tionale (IRI). sées plutôt qu'en termes de VAN. Le ratio de rentabilité · Point à temps et revêtement de 5 cm quand la rugo montre ainsi les bénéfices équivalents annuels pour cha sité atteint 4,0 (m/km), sur l'échelle de rugosité interna cune des stratégies. tionale (IRI). On montre que l'entretien routier est très rentable, · Point à temps et revêtement de 5 cm quand la rugo avec des ratios de rentabilité qui varient de 1,4 quand le sité atteint 3,0 (m/km), sur l'échelle de rugosité interna volume de trafic est de 300 vpd jusqu'à 44,8 quand il est tionale (IRI). de 10 000 vpd. Ce qui représente pour chaque dollar Lévaluation se place sur une période de 50 ans période déboursé en entretien des économies en CEV allant de durant laquelle le trafic est supposé croître à un taux 1,4$ par an à 44,8$ ADT =300 vpd Bonne condition, ADT = 1,000 vpd Stratégie : 1 2 3 4 Stratégie : 3 4 Entretien supplémentaire (dollars par an)a 2,39 4,83 7,96 10,15 2,72 4,94 8,04 10,13 Economie de CEV (dollars par an)b 3,32 4,74 5,88 6,15 12,48 16,83 20,69 21,59 Ratio Coût Bénéfice c 1,39 0,98 0,74 0,61 4,59 3,41 2,57 2,13 Valeur nette actualisée (millions de dollars) 8,69 -0,85 -19,31 -37,26 90,73 110,63 117,62 106,59 Bénéfice Coût supplémentaire n.a. 0,58 0,37 0,12 n.a. 2.,04 1,24 0,43 ADT = 3,000vpd ADT = 10,000 vpd Stratégie : 1 Stratégie : 3 4 Entretien supplémentaire (dollars par an)a 4,07 5,82 8,42 10,51 3,88 5,68 8,32 10,08 Economie de CEV (dollars par an)b 56,02 67,26 78,05 80,86 173,83 213,54 250,51 258,79 Ratio Coût Bénéfice c 13,76 11,55 9,27 7,69 44,84 37,60 30,13 25,69 Valeur nette actualisée (millions de dollars) 483,14 571,40 647,64 654,28 1 580,7 1 933,31 2 252,68 2 313,33 Bénéfice Coût supplémentaire n.a. 6,42 5,16 1,34 n.a. 22,06 14..00 4,71 n.a. non applicable. a. Economie de CEV Equivalentes annuelles attribuables aux dépenses supplémentaires d'entretien. b. Dépenses annuelles équivalentes en addition à la maintenance de routine. c. Economie de CEV divisée par les dépenses de maintenance supplémentaire. rations. Selon une étude récente menée en Russie, la par une accélération brutale de leur dépréciation et pa durée de vie des camions roulant sur des routes rurales suite une augmentation de leur coût d'exploitation5 non entretenues pendant la période des moissons est Une étude non publiée menée en 1992 par la vertigineusement diminuée de 30 %, ce qui se traduit Fédération zambienne des camionneurs a conclu que 14 Financement et gestion commerciale des route les coûts d'exploitation additionnels qu'entraîne la pré plus coûteuse, en valeur nominale, que l'entretien cou sence de nids-de-poule étaient de plus de 14 000 dol rant et périodique régulier, et de 14 à 128 % plus éle lars par an et par camion en pièces de rechange seule vée en termes de VAN actualisée à 12 % l'an. ment -- une augmentation des CEV de 17 %. Par Dans les zones rurales où les routes deviennen ailleurs, ces chiffres ne prennent pas en compte le car impraticables par mauvais temps, un mauvais entretie burant supplémentaire, les accidents, le temps néces affecte profondément l'économie. Il peut se traduire e saire aux réparations et les dommages infligés aux mar coûts économiques directs en termes de pertes de pro chandises transportées. Il n'est donc pas surprenant duction. Les récoltes et d'autres produits agricoles son que les associations de transporteurs routiers récla souvent perdus par manque d'accès permettant d ment un meilleur entretien des routes et soient dispo transporter les denrées périssables à un marché. Pa sées à en payer le coût -- à condition que l'argent soit exemple en 1988, le Premier ministre russe a suggér effectivement investi dans la route et que les travaux de que dans les régions où l'agriculture est d'importanc réparation soient efficaces, ce raisonnement de bon secondaire, les routes de mauvaise qualité provoquaien sens, bien soutenu de manière empirique, est au coeur la perte d'environ 15 % de la production agricole. d'une politique d'entretien fonctionnelle. Le manque d'entretien peut aussi détériorer l niveau de vie des habitants en termes sociaux, quan Quels sont les coûts à long terme ? par exemple les routes devenues impraticables interd Le mauvais entretien accroît également les coûts à sent l'accès aux marchés et aux services publics, en pa long terme de la conservation du réseau en bon état. Le ticulier les centres de soins d'urgence. Bien que le coût d'entretien pendant 15 ans d'une route revêtue est pertes sociales n'aient pas été mesurées de manièr de l'ordre de 60 000 dollars le kilomètre. Si la route se empirique, elles sont vraisemblablement considérable dégrade faute d'entretien, pendant cette même et affectent une large part de la population pauvre d période, sa remise en état reviendra alors à 200 000 par le monde. dollars le kilomètre. En d'autres termes, le coût de la réfection des routes revêtues tous les 10 ou 20 ans est de plus de trois fois supérieur, en valeur nominale, à ce Les efforts de réformes passés que coûte leur entretien régulier, et 35 % plus élevé en termes de VAN actualisée à 12 % l'an. Jusqu'au début des années 1991 la plupart de Par exemple, une revue non publiée du secteur des efforts de réforme visaient à renforcer la gestion de transports de la République du Kazakhstan analysait routes, améliorer les politiques de taxations des usager comment l'absence d'entretien périodique, due à l'in et à augmenter les crédits affectés à l'entretien de suffisance des fonds disponibles, affectait le réseau rou routes. Mais il manquait à ces réformes une vision d'en tier national. Lanalyse montrait que si l'entretien pério semble car elles étaient centrées sur les solutions tech dique et la consolidation étaient retardés pendant niques plutôt qu'institutionnelles. Ces réformes étaien quatre ans sur 7 000 km de routes, le gouvernement en outre mises en place au coup par coup. économiserait 180 millions par an de coûts d'entretien, Des tentatives ont été faites afin de rationaliser et d mais il aurait ensuite à investir 1,05 milliard de dollars décentraliser la gestion des routes, mais peu d'effor pour reconstruire les routes. Les pertes nettes seraient ont été entrepris afin de s'attaquer aux faiblesses orga alors de 330 millions de dollars. nisationnelles de l'administration routière (rémunéra Il en est de même des routes en gravier dont l'en tions insuffisantes, pénurie de personnel qualifié tretien pendant 10 ans coûte entre 10 000 et 20 000 manque de motivation et absence d'une définitio dollars le kilomètre, selon le climat et le volume de tra claire des responsabilités de la gestion). Les réforme fic. En revanche, si ces routes sont laissées sans entre ont plutôt visé à réduire le travail réalisé en régie, e tien pendant dix ans, leur remise en état reviendra à introduisant de nouvelles méthodes de gestion de l'en quelque 40 000 dollars le kilomètre. La réfection des tretien, en restructurant les parcs centraux de maté routes en gravier tous les dix ans est donc deux fois riels. Ces initiatives ont été accompagnées d'essais des L'Etat du secteur routier 1 tinés à simplifier les procédures de passation de mar Toutefois hormis l'attention appelée sur le coût éco chés afin d'encourager le recours aux entrepreneurs nomique d'un entretien différé, et les suggestion locaux, de renforcer les secteurs nationaux du bâti concernant la réaffectation à l'entretien des fonds affec ment, d'introduire des systèmes de gestion de l'équi tés à la construction, peu d'idées ont été émises au suje pement et de l'entretien et de renforcer l'application de de la provenance éventuelle des recettes additionnelle la loi relative à la charge par essieu maximale afin de et du mode de fonctionnement des fonds routiers. L limiter les dommages causés à la chaussée par des véhi Fond monétaire international, quant à lui, s'opposait cules trop chargés. Les meilleurs résultats concernent la formule d'affectation, qui était contraire au princip la réduction des travaux en régie, la simplification des d'unicité budgétaire. Les ministères des Finance procédures de passation de marchés et le renforcement avaient émis, par ailleurs, des objections à l'égard de de l'industrie nationale du bâtiment. Les autres initia fonds routiers sur la base qu'ils ne fonctionneraient pa tives ont eu peu d'effets durables par manque de per (cf. de Richecour et Heggie 1995).De ce fait, la plupar sonnel qualifié, par indifférence des gestionnaires et des fonds routiers ont éprouvés des problèmes systé par la résistance de puissants groupes d'intérêts. miques -- les dépôts étaient irréguliers, les retrait Les réformes de politiques de tarification ont subissaient de fréquents retards, les gouvernement encouragé les gouvernements à adopter des redevances soustrayaient des fonds afin de financer d'autres pro d'utilisation calculées sur les coûts marginaux à court grammes publics et les dépenses n'étaient pas réguliè terme, c'est-à-dire les coûts d'entretien routier rement contrôlées -- et n'étaient pas à même d'assure variables et les coûts de congestion routièreô. Le but des flux financiers suffisants et stables. était de promouvoir un usage optimal de la route et de s'assurer que les poids lourds supportent les dégrada Programmes régionaux tions de la chaussée dont ils sont responsables. Ces efforts ont rencontré un succès partiel. À la suite C'est dans ce contexte que des programmes régio d'études les taxes acquittées par les poids lourds ont été naux ont cherché à recentrer les réformes du secteu augmentées, mais aucun pays n'a accepté une politique routier. Le premier, l'Initiative d'entretien routier (1ER stricte de tarification aux coûts marginaux à court lancé en avril 1997 a obtenu les meilleurs résultats. L terme. Les gouvernements ne comprenaient pas la commission économique pour l'Afrique des Nation nécessité d'utiliser un tel système sur les routes non Unies (CEA) et la Banque mondiale ont lancé ce pro encombrées, ni pourquoi les usagers de la route gramme à la fin des années 80 comme l'une des cin devraient être subventionnés par d'autres secteurs de composantes du Programme de politiques de transpor l'économie et quel était le bien-fondé financier des en Afrique subsaharienne. Le second programme du arrangements proposés. Avec peu de congestion rou nom de PROVIAL a été mis en place en 1992 sur l'ini tière, les charges de l'usager représenteraient les coûts tiative de l'Institut de développement économiqu d'entretien des routes, c'est-à-dire environ la moitié du (EDI) de la Banque mondiale pour étudier la gestion d coût d'entretien et de gestion des routes. l'entretien routier en Amérique latine. Les essais pour améliorer le financement des routes visaient essentiellement à accroître les crédits destinés EInitiative d'Entretien Routier en Afrique à leur entretien et, en Afrique et en Amérique latine, à LIER a recherché les causes à l'origine de l'inadé recourir à l'affectation des recettes pour assurer la dis quation des politiques d'entretien routier et a élabor ponibilité régulière de fonds suffisants. À ce titre, l'état un programme de réformes appropriées. En s'appuyan était invité par les bailleurs de fonds à réserver une par sur des séminaires à l'échelon subrégional, l'ERI s'es tie de ses recettes fiscales (le plus souvent un pourcen attachée dans un premier temps à sensibiliser les admi tage du produit global de la redevance sur les carbu nistrations au besoin d'instaurer de saines politique rants) pour en déposer le montant dans un fonds d'entretien et de déterminer les raisons de l'inefficacit routier, en vue de financer l'entretien des parties essen des politiques en vigueur. La deuxième phase a orient tielles du réseau routier à l'affectation des recettes. son action vers le lancement d'initiatives nationale 16 Financement et gestion commerciale des routes dans neuf pays pilotes (Kenya, Madagascar, Nigeria, être axées uniquement sur celui-ci et ne devraient pa Tanzanie, Ouganda, Zambie et Zimbabwe). Les pro davantage privilégier exclusivement l'entretien de grammes nationaux se sont tout d'abord intéressés uni routes principales. Les politiques d'entretien peu satis quement aux routes principales et se sont employés à faisantes s'inscrivent en effet dans un contexte plu promouvoir des réformes dans trois domaines princi large de problèmes liés à la gestion et au financemen paux : planification, programmation et financement ; des routes. En fait, les problèmes se posent avec plu efficacité opérationnelle ; valorisation des ressources d'acuité à l'échelon régional et au niveau des arrondis institutionnelles et humaines. sements où les lacunes institutionnelles sont les plu Rapidement, le dialogue sur les moyens d'action à marquées et la pénurie de fonds la plus grande. adopter a conduit à trois importantes constatations. Ces prises de conscience ont eu automatiquemen Tout d'abord, on avait toujours présumé que le pour effet de déborder le cadre du dialogue avec le ministère des Finances (MDF) jouerait un rôle clef dans pays et d'élargir le débat pour englober les mécanisme l'élaboration des politiques viables d'entretien des institutionnels qui assurent la gestion et le financemen routes. Cette conviction était si forte que certaines des de l'ensemble des routes. Le message de l'IER a été dis premières tentatives nationales, cherchant à s'assurer la séminé à l'aide des média et à travers des séminaires de participation du MDF, se penchaient sur les aspects politique régionale et subrégionale, des ateliers spéci financiers fondamentaux de l'entretien routier dans le fiques à chaque pays, des tours d'études, des confé cadre d'Examens des dépenses publiques (EDP). On ne rences annuelles où se rencontraient les représentant tarda cependant pas à s'apercevoir que le MDF ne déte des pays et des bailleurs de fonds, des lettres d'infor nait pas la clef de l'affaire et que le secret du succès rési mation et des visites du personnel de l'IER. Le résulta dait dans la participation du secteur privé, d'autant plus est un programme qui a aidé à promouvoir de nom que c'était précisément lui qui utilisait les routes et en breuses réformes majeures dans plusieurs pays afri supportait les dépenses. Les organisations qui représen cains.7 tent ce secteur -- chambres de commerce, associations de transports routiers et organismes agricoles -- sont à PROVIAL en Amérique latine la fois puissantes et influentes. Leur appui permet sou EDI a pris l'initiative de la mise en place de PRO vent de surmonter toute résistance bureaucratique par VIAL, tout en collaborant à de nombreuses agence ailleurs insurmontable, que ce soit de la part du minis multilatérales ou bilatérales comme la Fédération rou tère des Travaux publics (MTP) ou du MDF tière internationale (FRI), l'Association internationale En deuxième lieu, un bon nombre de problèmes permanente des congrès des routes (PIARC) systémiques liés aux politiques d'entretien peu satis l'Administration des autoroutes fédérales américaines faisantes -- programmation et budgétisation défi et le German Gesellschaft fur Technische Zusammen cientes, prépondérance excessive des travaux en régie arbeit (GTZ). Les objectifs du programme PROVIAL et inefficacité des parcs de matériel -- étaient des sont semblables à ceux de l'IER : faire prendre symptômes d'un problème plus sérieux. Les véritables conscience de la nécessité d'un bon entretien des causes résidaient dans la faiblesse ou l'inadaptation des routes, encourager le financement adéquat et régulie mécanismes institutionnels de gestion et de finance de cet entretien, promouvoir le concept du sens de res ment des routes et leur incidence sur la modification ponsabilité du gouvernement et encourager l'applica du personnel et la responsabilisation de la gestion. Tant tion des résultats de recherche et développement afin que la structure institutionnelle ne sera pas améliorée, d'améliorer les techniques de construction et de ges il est quasiment impossible de surmonter les nom tion. breux problèmes d'ordre technique et organisationnel PROVIAL s'est appuyé sur des séminaires pour et de valorisation des ressources humaines qui entra transmettre son message dans les pays d'Amérique vent l'adoption de saines politiques d'entretien routier. latine et des Caraïbes et parmi la communauté des Troisièmement, il est apparu que les tentatives bailleurs de fonds. Entre 1992 et 1995, PROVIAL a d'amélioration des politiques d'entretien ne peuvent organisé 17 séminaires, 7 d'entre eux étaient régionaux LEtat du secteur routier 17 les autres spécifiques à un pays particulier. Le dernier Philippines et d'autres étaient prévus pour l'Inde, le d'entre eux à Porto Rico, a conclu que PROVIAL avait Laos et le Népal. permis aux ingénieurs et techniciens de cette région de partager leur savoir-faire professionnel. Mais, la gestion de l'entretien routier reste insatisfaisante. Un débat Notes public doit être mené afin d'impliquer les institutions 1. Les chiffres se rapportant à l'ex-URSS sont de 1993, alor publiques et les usagers de la route dans la réforme et que ceux concernant les États-Unis sont de 1995. Se reporter à le processus de décision. Les représentants des pays la Fédération routière internationale (1997). 2. Cette relation a été démontrée dans une étude sur les reve ont suggéré que PROVIAL s'attaque à d'autres pro nus provenant des taxes des gouvernements qui distinguait le blèmes, comme la décentralisation de la gestion des taxes d'ordre général et les taxes spécifiques à l'usage de la route réseaux routiers, la sécurité et les problèmes environ Cf. Heggie (1991b). nementaux des routes et les manières d'harmoniser les 3. Une route revêtue en bonne condition utilisée par environ régulations et les législations régionales. 500 véhicules chaque jour requiert des travaux de point à temp pour une valeur de 23 600 US$ par km tous les 7 ans pour res ter en bonne condition. La valeur nette actualisée de cet inves D'autres séminaires tissement à un taux de 12 % sur 25 ans est de 17 688 US$ pa À part PROVIAL et 1ER de nombreux séminaires km. Sans maintenance, la route se détériore et entraîne une aug ont eu lieu. En mai 1995, la Banque mondiale, Le mentation des CEV de 5 000 US$ par km ce qui a une VAN su Programme d'Assistance Technique auprès des états 25 ans de 39 200 US$ par km (Thriscutt et Mason 1991, p. 29 indépendants de l'Union européenne (TACIS) et GTZ 30). Le ratio coût-bénéfice d'un programme d'entretien routie ont tenu un colloque sur la politique autoroutière à entièrement financé est ainsi entre 2 et 3. 4. Une analyse récente de la base de données du Départemen Moscou pour les pays de l'ex-Union-Soviétique. Ce de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale, couvran colloque a été l'occasion d'échanger des expériences, a 341 projets routiers évalués entre 1961 et 1988 a montré que permis aux bailleurs de fonds de comprendre claire le taux de retour économique moyen des projets d'entretien ment les politiques des pays en ce domaine, a pavé la routier était de 38,6 %. Lanalyse a été menée par la Banque voie de futures réformes et a montré aux participants (1994). comment obtenir des prêts des bailleurs de fonds. En 5. Communication personnelle du Professeur Léo Rothenburg University of Waterloo. septembre 1996, un colloque commun à la 6. Le prix correspond aux coûts marginaux à court terme (c'est Commission économique et sociale des Nations Unies à-dire le coût nécessaire à la production de la dernière unité pour l'Asie et le Pacifique (ESCAP) et la Banque mon vendue plus un supplément pour justifier le marché). Le rai diale s'est tenu à Bangkok sponsorisé par GTZ et par la sonnement était que sous certaines hypothèses concernant le coopération au développement suisse. Cette rencontre coûts de production, une telle échelle de prix maximiserait l'uti avait pour but de partager l'expérience internationale lité économique. Cf. Churchill (1972) et Walters (1968). 7. LIER était l'un des deux projets ayant reçu la médaille avec les États membres de ESCAP, et si elle pouvait être d'Excellence décernée par le Président à la Banque mondiale adaptée à l'Asie si cela s'avérait nécessaire. En 1997, des Cette récompense distingue les projets de terrain particulière ateliers ont été tenus au Bangladesh, au Pakistan, et aux ment réussis. Partie II. Les problèmes fondamentaux Partie II. Les problèmes fondamentaux 3. Un diagnostic P ourquoi la plupart des gouvernements suivent-ils mentaux (i.e. avec le rapport coûts-efficacité de des politiques inefficaces et insoutenables dans le dépenses routières à la marge) ni avec la volonté de domaine routier ? Il n'existe pas de réponses simples. payer de la part des usagers. Il existe un découplage Malgré d'importantes variations régionales et natio total entre les recettes et les dépenses. Il n'existe pas de nales il existe des facteurs communs. Les principaux discipline budgétaire rigoureuse (à savoir pas de lien problèmes ont une nature institutionnelle ce qui affecte direct entre les recettes et les dépenses), aucun prix ne le rendement. Dans le cadre du Rapport de vient restreindre la demande (souhaite-t-on bénéficie Développement Mondial de 1994 (Banque mondiale des services routiers particuliers plus limités ou 1994) une enquête dans 44 pays ayant reçu des prêts accrus ?) et les dépenses ne sont pas soumises aux cri de la banque a été menée afin de connaître leurs prin tères rigoureux du marché (combien peut-on vraimen cipaux problèmes infrastructurels. Einadéquation des se permettre de dépenser au titre des routes ?). mécanismes de financement et les difficultés dans les Comme les usagers ne sont pas appelés à supporte ressources humaines étaient les principaux problèmes directement le coût des routes, ils ne sont pas obligé ainsi que l'inexistence de responsabilités nettement de choisir s'il y a lieu ou non d'entreprendre un voyage définies et la faiblesse des systèmes de gestion. Ce cha et par quel moyen, voire de rendre l'administration pitre examine tour à tour ces problèmes. routière comptable de la façon dont elle dépense son budget. De plus, l'absence d'un lien ferme entre le recettes et les dépenses incite les usagers à encourage Le cadre institutionnel une augmentation des dépenses routières du fai qu'elles sont financées sur le budget général et n'aug La raison de la carence des politiques d'entretien mentent pas leur coût d'usage. Enfin, en l'absence routier tient en grande partie au cadre institutionnel d'une sérieuse discipline budgétaire et de pression de dans lequel s'insère la gestion des routes. En effet, leur la part des usagers, l'administration des routes ne se gestion ne relevant pas de l'économie de marché, l'inci sent pas tenue à une gestion judicieuse de ses res tation au rendement s'en trouve altérée. Il n'y a pas de sources. Le gouvernement fixe rarement des objectif prix bien défini pour les routes, les dépenses routières précis (en fait les organismes routiers sont souven sont financées sur le produit de la fiscalité générale et obligés d'employer une main-d'oeuvre pléthorique e l'administration des routes n'est pas soumise à la disci de construire des routes qui ne se justifient pas écono pline rigoureuse des lois de marché. Les routes sont miquement), les gestionnaires ne sont guère incités à gérées comme un service social. Les usagers de la route réduire leurs coûts (d'importantes réductions de coût acquittent des taxes et des redevances, et le produit de peuvent entraîner l'amputation des crédits budgé cette taxation va presque toujours grossir les recettes taires), les sanctions sont rares, les mesures discipli générales de l'Etat, si bien qu'au lieu d'être financées par naires d'application difficile et les gestionnaires subis les redevances d'utilisation, les routes le sont par les cré sent rarement les conséquences des médiocres résultat dits budgétaires dont les montants sont déterminés de leur gestion. Il faut ainsi établir une éthique de l'ef dans le cadre de l'établissement annuel du budget. Ces ficacité et des standards pour l'utilisation efficace de crédits n'ont guère de rapports avec les besoins fonda toutes les ressources. 22 Financement et gestion commerciale des routes Le problème des ressources humaines démoralisé. Au Kazakhstan le rythme rapide des réformes et la rationalisation arbitraire ont réduit le per Le problème des ressources humaines est la source sonnel compétent du Département des routes à seule la plus importante des difficultés que rencontrent la ment 12 personnes en charge des 17 000 km de routes plupart des services routiers. En proie pourtant à une nationales et des 70 000 km de routes régionales. sérieuse pénurie de personnel techniquement qualifié, Les ingénieurs travaillent dans le secteur privé plus ils emploient malgré tout des travailleurs non qualifiés du double que leurs homologues du secteur public en surnombre1. Le moral est généralement bas, tout (tableaux 3.1, 3.2). Un temps, les employés des d'abord parce que les salaires sont nettement inférieurs agences bénéficiaient d'avantages qui compensaient à ceux du secteur privé. De plus, les primes accordées leurs maigres salaires. Mais l'inflation a réduit ces com aux gestionnaires et au personnel technique n'encou pléments de salaires en nature et les employeurs du ragent pas l'initiative, ni le sens de responsabilité et secteur privé offrent désormais des primes ainsi que déprime encore plus le moral. Les prix ne sont pas des allocations de logements et de transport meilleures. accordés pour récompenser les réalisations réussies et Les salaires réels ont également fortement baissé. Les les sanctions ne sont pas appliquées auprès du per salaires dans certaines administrations routières sont si sonnel médiocre. En outre, le personnel n'a pas reçu la bas que le cumul d'emplois -- travailler à plein temps formation adéquate à ses nouvelles fonctions, les admi dans un autre emploi pendant les heures de travail -- nistrations n'ayant plus le statut de fournisseur de ser s'est généralisé, la fidélité des employés allant d'abord vices mais de clients. Il n'est pas possible de gérer un à l'autre employeur. Certaines administrations rou organisme routier avec du personnel démoralisé ne tra tières reconnaissent ouvertement la disparité des vaillant qu'à temps partiel. salaires en excusant le cumul d'emplois comme un Un personnel pléthorique reste encore un problème supplément au salaire public. Ceci est vrai dans la pour certaines administrations routières en particulier République dominicaine. en Extrême-Orient, en Asie du Sud et en Amérique Les administrations des routes qui ne paient aux latine. Avoir un personnel important faisant du travail en agents techniques qualifiés qu'une fraction du salaire régie implique que face à la diminution des ressources, du marché en vigueur se trouveront soit confrontées à la part du budget consacrée aux salaires devient de plus des taux élevés de vacances de poste ou devront en plus importante et que la part destinée aux travaux employer des gestionnaires expatriés rémunérés dans diminue. Par exemple en Uruguay, plus de 40 % du bud le cadre de programmes d'assistance technique finan get de l'administration routière a été dépensé au titre des cés par les organismes d'aides ou encore recruter un salaires en 1995. En République dominicaine, en 1994 personnel à temps partiel contraint d'arrondir ses reve environ 3 000 employés maintenaient un réseau de nus par un travail au noir, un cumul d'emplois, des tri 5 000 km -- et les salaires représentaient deux tiers du potages et du chapardage3. Ce problème ne saurait être budget d'entretien. En agence des directions des routes résolu par le biais de la formation, de bourses d'étude régionales disposaient de plusieurs centaines d'em et d'indemnités plus généreuses. Rien ne sert de former ployés par millier de km de routes alors que l'on estime un personnel qui ne passe qu'une partie de son temps ce besoin à environ 50 ou 80 travailleurs. Le ministère au travail. De même, les diplômés dont les études ont des Travaux publics de Jordanie emploie en 1997 été subventionnées n'ont aucun intérêt à faire carrière 8 000 employés pour seulement 7 000 km de routes. au sein de la direction des routes et ne font que comp Ceci est à comparer avec les 688 employés de l'admi ter lesjoursjusqu'à l'extinction de leurs obligations vis- nistration des autoroutes au Ghana en charge de à-vis de leur employeur. Loffre d'indemnités plus géné 14 100 km (tableau 3.1). reuses est également inopérante puisque leur octroi est En même temps des réductions de personnel mal discrétionnaire, sujet à modification et qu'elles ne peu conçues ou mal effectuées peuvent aussi être contre- vent servir de garantie bancaire (elles ne peuvent tenir productives. Les ingénieurs et les gestionnaires les plus lieu de sûreté pour l'obtention de prêts immobiliers et qualifiés peuvent être perdus, et le personnel subsistant autres types de crédits). Un diagnostic 23 Le personnel de nombreuses administrations rou donnant dérive à des préférences politiques ou per tières n'est toujours pas tenu responsable de son tra sonnelles dans l'appréciation des performances si elle vail. En général, les travailleurs ne disposent pas d'une existe. Dans certaines administrations, les promotions description précise de leur poste afin de les guider, ou sont faites sur la base de critères administratifs plutô bien, au cas où elle existe, elle ne correspond pas à la que sur le mérite et les principaux postes sont nommés réalité de leur emploi. Les employés ne savent pas ce par le gouvernement ce qui limite leur capacité tech que l'on attend d'eux, quelles décisions ils doivent nique et leur autonomie. Ces fonctionnaires sont sus prendre et quelles décisions sont du ressort de la hié ceptibles de changer fréquemment suivant les revire rarchie. Ce flou non seulement bloque le processus de ments politiques ce qui interdit la continuité et la décision mais aussi étouffe l'initiative et diminue la vision à long terme de la gestion du personnel et du satisfaction trouvée dans le travail. En outre, les ges réseau. tionnaires ne savent pas quelles sont les aptitudes Le dernier problème des ressources humaines est le requises pour un certain poste et sont incapables de déséquilibre dans les compétences professionnelles. Le juger si les employés les ont ou pas. De ce fait, il est personnel des administrations routières est souven impossible d'évaluer correctement les performances, composé d'ingénieurs souvent compétents dans les Tableau 3.1 Effectif du personnel technique et échelle des salaires dans quelques pays, 1996-97 Pays Longueur des routes Effectif du Kilomètre par Salaire annuel (km) personnel employé (1996-97 dollars) Argentine 8 328 Ingénieurs 247 34 20 000-24 000 Techniciens 800 10 14 000-20 000 Chili 46 979 Ingénieurs 731 64 8 436-27 000 Techniciens 306 154 4 380-9 012 Ghana 15 232 Ingénieurs 125 122 1 500-2 000 Techniciens 383 40 1 000-1 500 Hongrie 30 000 Ingénieurs 561 54 6 315-10 500 Techniciens 226 133 5 260-8 420 Jordanie 7 041 Ingénieurs 60 117 5 400-8 000 Techniciens 90 78 1 800-6 000 Kazakhstan 87 300 Ingénieurs 365a 240 2 800-4 500 Techniciens 80a 1090 1 800-3 000 Corée Rep. de b 12 052 Ingénieurs 35 344 17 000-20 000 Techniciens 3 4 017 12 000-16 000 Pakistan 6 580 Ingénieurs 294 22 2 040-5 760 Techniciens 1 251a 5 840-2 040 Afrique du Sud 6 133 Ingénieurs 63c 97 32 000-46 400 Techniciens llld 112 15 600-28 000 a. Ce chiffre inclut du personnel administratif non technique. b. Chiffres du Bureau des routes Publiques seulement. La majorité du personnel travaille au niveau des régions pour lesquelles les données manquent. c. Inclut 8 postes vacants. d. Inclut 21 postes vacants. Source : Directions nationales des Routes et Chefs de Projets de la Banque mondiale. 24 Financement et gestion commerciale des route domaines techniques de construction et d'entretien des tivité du secteur commercial et agricole dans les mar routes mais inexpérimentés dans le domaine de la ges chés régionaux et internationaux et par conséquent l tion et l'analyse nécessaire à la gestion des réseaux rou ralentissement global de l'économie. tiers à long terme. Des stratégies d'entretien standardi Faute de flux financiers suffisants et stables les poli sées, répandues dans de nombreux pays, spécialement tiques d'entretien routier ne sont pas durables. Dan dans ceux de l'ex-URSS ont disqualifié le travail de l'in presque tous les pays, les dépenses consacrées à l'en génieur en supprimant toutjugement professionnel du tretien des routes sont nettement insuffisantes pou processus de décision. éviter la dégradation à long terme du réseau. Dans l Dans le monde, le rôle du gouvernement est en plupart des pays, ces dépenses ne couvrent même pa train de changer. Ceci est vrai dans le domaine des la moitié des besoins estimatifs et dans certains autre routes. Cependant ce mouvement est rarement accom moins du tiers. Et ce problème ne touche pas seule pagné de la formation nécessaire des employés dans les ment les pays en voie de développement ou en transi domaines de la planification, l'analyse économique, tion. De nombreuses nations développées ne parvien l'évaluation de l'environnement, de la passation de nent pas à financer l'entretien des routes de manièr contrat et de la supervision et enfin de la classification adéquate. Par exemple, les dépenses du secteur de des travaux. De même, les techniques modernes de routes publiques de 1993 relatives aux volumes de tra construction et d'entretien ne sont pas enseignées aux fic routier ne représentaient que la moitié de celles d ingénieurs. 1965, Au Royaume-Uni en 1996, le Corps de Ingénieurs civils a montré dans une enquête que l'en tretien des routes locales (96 % du réseau total) étai Inadéquation des mécanismes de financement sous-financé d'environ 1 440 millions de dollars pa an, leur construction et leur amélioration de 2 260 mil Tous les pays font face à un manque de fonds pour lions de dollars. l'entretien et l'investissement pour les routes. Des Qui plus est, les flux financiers sont irréguliers. Le investissements faibles résultent en la congestion du crédits budgétaires sont souvent amputés inopinémen trafic, souvent aggravé du fait de la fermeture de cou lorsque l'exige l'état précaire des finances publiques loirs due au besoin de réparer des structures et une les fonds sont rarement débloqués à temps et le chaussée dégradées. On constate ce problème en par dépenses effectives sont souvent en deçà des dotation ticulier dans les cités - champignons comme Bangkok, budgétaires officielles. En conséquence, les adminis Buenos Aires, Manille, et Mumbai. Le manque d'entre trations routières sont incapables de planifier les tra tien a pour conséquence la dégradation du réseau des vaux de manière efficace, les contractants privés n routes (cf. Banque mondiale 1998). Limpact initial de sont pas payés à temps et déposent leur bilan, des tra cette crise de financement a été d'augmenter le coût du vaux de point à temps à court terme remplacent un transport routier, en terme de temps de trajet, de CEY entretien plus approprié, les routes rurales deviennen de conservation des routes, de pollution et d'accidents. régulièrement impraticables pendant la saison de Limpact sur le long terme a été de réduire la compéti pluies et le vaste arriéré des travaux de remise en éta Tableau 3.2 Revenus des ingénieurs des secteurs privé et public dans quelques pays, 1997 (exprimé en dollars par mois) Argentine Chili Ghana Hongrie Jordanie Corée, Rep. de Pakistan Afrique du Sud Salaire public 1800 750 160 625 500 1650 200 2 500 Salaire privé 5 000 1 750 825 1250 750 2 800 485 2 500 Privé/Public 2,8 2,3 5,1 2,0 1,5 1.7 2,4 1,0 Note : Salaires et indemnités versés à des ingénieurs gradués ayant trois à quatre ans d'expérience Source : Directions nationales des routes et Chefs de projets de la Banque mondiale. Un diagnostic 25 du réseau ne cesse d'augmenter. On estime que le quart La plupart des dépenses routières continuent d être ou tiers des routes principales et secondaires figurant financées sur les recettes fiscales (figurant au Tableau au tableau 3.3 sont en mauvais état et doivent être 3.3 sous le nom de subventions publiques) et à l'aide remises en état ou reléguées au rang des routes appe de prêts et de dons financés par les bailleurs de fonds. lées à ne bénéficier que d'un entretien minimal. En outre, la sous évaluation du prix de la route a conduit à un transfert massif du transport vers la route Desfonds insuffisants et rares au détriment du rail. La demande n'a pas été gérée de ^insuffisance des fonds destinés à l'entretien des manière judicieuse à travers une tarification appro routes tient principalement à la faiblesse de la contri priée. Les routes peuvent être commercialisées, faire bution financière des usagers (voir tableau 3.4). Ils l'objet d'une tarification et être traitées comme tout acquittent certes les droits d'accises et les taxes de autre entreprise publique. ventes habituelles mais comme tout le monde. Les voi La situation se corse du fait que les fonds destinés à tures étant un bien de consommation de luxe dans les l'entretien des routes sont répartis dans le cadre du pays dont l'économie est faible ou intermédiaire, elles cycle budgétaire annuel. Chaque ministère doit rivali devraient faire l'objet d'une taxation plus élevée que les ser lors des négociations annuelles sur le budget pou biens de consommation courante, au moins les véhi obtenir des crédits. Mais étant donné le manque d'une cules à usage privé, ce qui serait juste et équitable. Les évaluation correcte du réseau, ces dépenses sont accor redevances propres des usagers -- sous forme de dées sur une base historique plutôt que sur la base des droits d'immatriculation des véhicules, d'une surtaxe besoins réels. spécifique sur le prix des carburants (droit sur les car En théorie, les fonds sont affectés au financement burants) et de droits de transit international -- cou des dépenses dont la rentabilité économique est la plus vrent rarement plus de 50 % des dépenses consacrées élevée. S'il en était ainsi, l'entretien des routes ne pâti à l'entretien et à peine 25 % dans certains pays (voir rait pas d'une insuffisance de fonds. En fait les crédits l'encadré 3.1). consacrés à l'entretien sont nettement inférieurs aux Tableau 3.3 Dépenses, financement et entretien effectifs et nécessaires au titre des routes principales et secondaires dans quelques pays (millions de dollars) Argentine Chili Ghana Hongrie Jordanie Kazakhstan Corée, Rep.de Pakistan Afrique duSud 1995 1995 1996 1995 1994a 1996 1997 1995 1995 Dépenses routières b 333 526 191 348 74 101 5,768 395 874 financées par Usagers de la routec 0 105 50 205 0 20 5,593 1 0 Subventions publiques 293 421 20 97 58 81d 175 320 874 Bailleurs de fonds 40 0 121 46 16 0 0 75 0 Dépenses d'entretien Nécessairee 68 760 135 240 31 176 970 40 742 Effectif 61 308 73 127 9 101 655 27 507 Déficit du poste d'entretien 7 452 62 113 22 75 314 13 235 Entr. effectif/nécessaire (%) 89 41 54 53 29 57 67 68 68 a. D'après la loi de budget 1996. b. Les dépenses routières sont en général inférieures aux besoins en raison de la pénurie de crédits ordinaires affectés à l'entretien. c. Y compris les droits d'immatriculation, les droits de transit international et les taxes sur le carburant directement investi dans les routes. d. Provenant d'une taxe sur le chiffre d'affaires alimentant un fond routier (pas de redevances des usagers). e. Estimations des directions nationales des routes (certains travaux de réhabilitations inclus). Source : Enquête des Directions des routes, Rapports sectoriels et de projets de la Banque mondiale et Chefs de projets de la Banque. 26 Financement et gestion commerciale des besoins optimaux(aux termes d'une stratégie d'entre presque toujours perdants. Le manque de fonds d'en tien offrant un taux de rentabilité économique supé tretien ne conduit pas à des conséquences immédiate rieur à 12 %) bien que la rentabilité économique à la désastreuses, aussi il y a peu de soutien politique en leu marge dépasse souvent largement 100 %. faveur. On peut toujours différer l'entretien dans l'espoi Le processus d'allocation budgétaire est imparfait et de tirer parti sous peu d'une situation budgétaire plu politisé. Les ministères très dépensiers, notamment ceux favorable. Mais les circonstances s'y prêtent rarement e qui consacrent de fortes sommes à l'entretien, sortent l'entretien routier continue d'être amputé ou reporté Encadré 3.1. La distinction entre redevances des usagers de la route et recettes de la fiscalité générale Les taxes et les redevances acquittées par les usagers de parer le régime fiscal appliqué aux usagers de la route à la route sont généralement identifiées comme les taxes spé la fiscalité applicable aux autres biens et services. Par cifiques associées à l'usage de la route (par ex., péages, taxes exemple, les camions sont rangés en général dans la caté sur les carburants versées à un fonds routier et droits d'im gorie installations et équipements. Si les camions sont matriculation des véhicules) ; les taxes 'vertes' qui essaient imposés au même taux que celui fixé pour les autres ins d'internaliser les coûts externes de l'usage de la route ; tallations et équipements, le taux de l'impôt n'est donc recette de l'impôt général (par ex., taxes sur la valeur ajou pas majoré d'une redevance d'utilisation. En revanche, tée, impôt sur les sociétés et taxes professionnelles) ou taxes si le taux est nettement plus élevé que celui appliqué aux de redevances d'usage (en général droits d'accises, mais autres installations et équipements, il se peut que la dif aussi droits d'importation et taxes de vente). Lidentification férence constitue une redevance d'utilisation (la diffé des taxes/redevances relevant des trois premières catégo rence représente le montant maximal pouvant être ries, le présent encadré traite essentiellement de la conduite considéré comme un droit frappant les usagers de la à suivre en ce qui concerne la dernière. route, étant donné que l'élément additionnel peut cor Lorsque les redevances des usagers de la route et les respondre à d'autres objectifs fiscaux). autres impôts généraux sont groupés, ils viennent s'ajou · Enfin, lorsqu'il n'est pas possible d'identifier le taux ter aux impôts directs existants (par exemple, taxes sur les d'imposition applicable aux usagers de la route, l'analyse biens et services et droits d'importation). La fiscalité indi doit tabler sur le taux d'imposition moyen pour tous les recte établit généralement une distinction entre les biens biens semblables. Par exemple, les taux sur les divers de consommation de luxe, les autres biens de consom éléments d'installations et équipements peuvent varier mation, les biens intermédiaires (y compris les matières considérablement, auquel cas, il n'y aura pas d'autre premières) et les biens d'équipement. Au sein de chaque solution que de retenir le taux moyen applicable à cette catégorie, les éléments sont traités de façon assez homo catégorie. Pour ce faire, il convient de diviser le produit gène, mais il existe des exceptions étant donné que les de la taxe prélevée sur ce groupe (par exemple, taxes taux d'imposition répondent également à d'autres objec générales de ventes, taxes d'accises et droits d'importa tifs fiscaux (par exemple, incitations en faveur du mon tion sur les installations et équipements) par la valeur de tage des véhicules dans le pays, conservation de l'énergie base de ces mêmes éléments. La différence entre la taxe et protection de l'industrie nationale). On pourra s'inspi perçue auprès des usagers de la route et le taux d'impo rer de la démarche à suivre en quatre temps ci-après pour sition moyen appliqué à l'ensemble du groupe peut être séparer les redevances des usagers de la route des taxes ali considérée comme la redevance d'utilisation (une fois mentant le budget général : encore, le montant représente le maximum susceptible · Premièrement, on pourra consulter au préalable une d'être considéré comme une redevance d'utilisation des documentation indiquant comment a été constitué le taux routes). global d'imposition et au sein de ce taux global, quelle est Appliquée dans une étude récente à huit pays la part de la taxation des usagers de la route. Par exemple (Argentine, Bangladesh, Bolivie, Chine, Indonésie en Chine, la taxe à l'achat de véhicules neufs comprend Mexique, Tanzanie et Turquie), la méthode ci-dessus a un droit additionnel sut l'achat de véhicules dont le pro permis d'établir que les droits d'importation, les taxes de duit est crédité à un fonds spécial pour la construction des vente et les taxes d'accises comportent rarement un élé routes. Cette information préalable permet souvent de ment additionnel représentant une redevance des usagers séparer les redevances des usagers de la route de la fisca de la route. Les impôts indirects sont presque toujours des lité générale. taxes alimentant le budget général et ne jouent aucun rôle · Deuxièmement en l'absence d'informations préa dans la mobilisation des recettes fiscales destinées à finan lables il faudra examiner le code des impôts pour com- cer les dépenses routières. Un diagnostic 27 Encadré 3.2. La pratique de l'affectation au Japon, aux États-Unis et en Nouvelle Zélande Plusieurs pays ont répondu à la demande croissante de 0,14 $, 0.,20 $ et 0,08 $ par gallon, chacun) ; une taxe pro transport routier au lendemain de la Seconde Guerre mon gressive sur les pneumatiques d'un poids équivalent ou diale par l'établissement de fonds routiers. Le concept d'uti supérieur à 40 livres ; une taxe d'achat sur les camions et lisateur - payeur était à la base de la création de ces fonds. tracteurs et une taxe d'usage sur les poids lourds applicables Les usagers de la route paient certaines taxes routières et le à tous les camions d'un poids brut supérieur à 25 tonnes. gouvernement crédite le produit des redevances d'utilisa Les recettes provenant de toutes ces sources atteignent un tion directement à un compte routier spécial. montant de 21 milliards de dollars en 1995, dont la majo Japan Road Improvement Spécial Account. Le Japon a rité venait de la taxe sur l'essence. Les taux d'imposition mis en place un système de financement spécial pour les sont ajustés dans le cadre de la procédure d'établissement routes en 1954. La création de ce mécanisme de finance du budget. ment spécial avait pour objet de répondre aux besoins du Les recettes du volet routier du Fonds spécial servent à programme d'aménagement routier d'après guerre et repo rembourser les dépenses engagées par les états au titre de sait sur la notion selon laquelle les usagers qui bénéficient projets agréés, notamment travaux d'entretien périodique, des avantages de meilleures routes doivent supporter les amélioration et construction de routes, programme de sécu coûts de leur aménagement. LeJapon a mis au point un sys rité routière et autres dépenses connexes. Le Fonds spécial tème très perfectionné d'affectation du produit des taxes ne finance pas l'entretien courant. Depuis 1982, le Fonds a nationales et locales pour le financement de travaux d'en également servi en partie à financer des projets de transport tretien, d'amélioration et de construction des routes. en commun et depuis 1991, son mandat a été élargi et ce Au niveau national, les recettes fiscales affectées se com Fonds peut s'intéresser à d'autres moyens de transport posent du quart de la redevance sur l'essence (0,39 $ par terrestre. litre) et de la moitié de la redevance sur le gaz de pétrole New Zealand National Roads Fund (NRF). Ce Fonds liquéfié (GPL) (0,14 $ par kg) et de trois quarts de la taxe routier a été établi à l'origine en 1953, sa dernière version payée sur le tonnage des véhicules motorisés (51 $ par le fonds national routier date de 1996. Le Fonds perçoit les tonne par an). Au niveau local, les recettes fiscales affectées revenus des contributions indirectes ajoutées aux prix de se composent des redevances perçues par l'État et transfé l'essence (actuellement 0,065 $ par litre), les taxes rées aux collectivités locales (l'autre moitié de la redevance poids/distances frappant les véhicules diesel sous forme sur le GPL, la taxe locale sur l'essence de 0,04 $ par litre) et d'une autorisation kilométrique et proportionnelle à leur des recettes fiscales perçues directement par les adminis charge par roue (et ainsi finement reliées aux dégâts qu'ils trations locales (une redevance locale sur le carburant pour causent au revêtement) et les redevances frappant l'imma diesel de 0,26 $ par litre et la taxe d'achat sur les véhicules triculation et les permis des véhicules. Les fonds collectés à moteur actuellement fixée à 5 % du prix d'achat). Les représentaient au total 589 millions - 195 $, 286 S, 108 $ recettes provenant de toutes ces sources atteignent un mon en millions respectivement - en 96/97. Environ 30 millions tant de 30 milliards de dollars en 1995. de dollars, soit 5 % de ce montant, sont dépensés afin de Les taux d'imposition sont établis dans le cadre de la collecter ces taxes. préparation des programmes quinquennaux d'aménage Le gouvernement fixe encore le niveau des charges sur ment routier. Le ministère de la Construction élabore les les recommandations du Trésor, du Ministère des transports programmes d'entente avec les administrations locales puis et de l'agence responsable de la gestion du financement des en saisit le ministère des Finances pour approbation. Après routes Transfund New Zealand. Il détermine ainsi les res consultations, les nouveaux taux d'imposition sont arrêtés sources accorde à l'entretien des routes mais il n'en déter d'un commun accord et sont promulgués dans une nou mine plus les investissements. Une fois que les coûts s de velle loi fiscale appropriée qui demeure en vigueur pendant maintiens d'ordre routier et ceux de la Sécurité routière sont les cinq années suivantes. définis (93 $ et 15 $ en millions par an chacun en 96/97), US Fédéral Highway Trust Fund. Aux États-Unis un Transfund peut utiliser le reste de ses revenus sans interfé compte spécial créé pour financer la construction du réseau rence. d'autoroutes interfédérales en 1956 s'inspire du principe de Transfund finance le coût total de la direction centrale la tarification des usagers bien admise dans ce pays. Seuls des routes, Transit, ainsi que les activités de planification six états n'affectent pas les redevances payées par les régionales et les réseaux des collectivités locales sur la base usagers à des fonds routiers ou de transports spéciaux du partage des coûts. Les appels d'offres de toutes les direc aujourd'hui. tions routières sont l'objet d'une analyse coûts - bénéfices Le Fonds spécial est alimenté par les recettes des divers afin de les classer par ordre de priorité avec un seuil fixé à 4. éléments de la fiscalité routière, dont les redevances sur Tous les appels d'offre pour les travaux d'entretien doivent l'essence, le carburant diesel et le carburol (actuellement être basés sur des systèmes de gestions d'entretien standard. 28 Financement et gestion commerciale des routes plus tard. Vu la nature de ce problème structurel, il n'est coréen a estimé que le coût dû à la congestion routière pas surprenant que certains pays industriels aient sur les routes urbaines et interurbaines était de 6 mil recours à l'affectation spéciale pour faire en sorte que liards de dollars par an, soit 2,5 % du PNB. Ainsi, non leurs programmes de dépenses routières bénéficient de seulement on projetait que les investissements dans le flux financierÔ stables (voir encadré 3.2). secteur des transports représenteraient un fort pour centage du PIB (5,2 % en 1993-97) mais en plus que Des nouveaux investissements trop nombreux les routes constitueraient la majorité de ces investisse Le financement insuffisant de l'entretien routier ments (56 %). En Chine les besoins prévus en nou tient également au fait que certains pays continuent de velles routes sont aussi importants : 504 milliards de consacrer des montants excessifs à des nouveaux inves dollars entre 1996 et 2010. De même, les pays de tissements (amélioration des routes existantes et l'OCDE avec le plus fort taux de croissance du trafic en construction de routes de desserte essentiellement) -- voitures et en camions -- y compris l'Allemagne, le les ressources rares sont mal allouées. Le manque de Japon, le Royaume Uni, le Portugal et la Turquie, avec rigueur de marché a encouragé les gouvernements à des taux supérieurs à 3 % -- dépensent plus de 50 % minimiser leurs dépenses dans le domaine de l'entre de leur budget routier total dans de nouvelles construc tien, sans s'arrêter aux répercussions que cela a sur le tions (OCDE 1994). coût total du transport. De plus, l'entretien est financé sur le budget ordinaire et les revenus récurrents sont presque toujours insuffisants. Comme dans le passé les Absence de responsabilités bien définies donateurs ont été d'accord pour financer la réhabilita tion dans le cadre du budget de développement (sou Labsence de responsabilités bien définies com vent sur une base de dons), les gouvernements ont eu plique les problèmes énumérés plus haut. On ne sait tout intérêt à capitaliser l'entretien routier et de l'im pas toujours bien quel est l'organisme responsable de puter au budget de développement. La réhabilitation la gestion des différentes parties du réseau routier, du plutôt que l'entretien était devenue la solution opti contrôle de la surcharge des véhicules, de la gestion de male. la circulation urbaine, des interventions pour amélio Les donateurs ont reconnu depuis cette erreur et la rer la sécurité routière ou des interventions pour plupart d'entre eux ne financent plus de programmes réduire les conséquences nuisibles pour l'environne de réhabilitation jusqu'à ce que les gouvernements ment du trafic routier. La mauvaise définition et le aient introduit des politiques d'entretien durables. Il manque d'application de ces responsabilités au niveau existe cependant une raison plus importante de privi individuel entrent enjeu ici aussi. légier les nouvelles constructions : les marchés de tra La responsabilité en matière routière est souvent vaux sont en général plus gros (d'où de plus grandes répartie entre plusieurs ministères de l'administration possibilités de dessous-de-table) et sont de surcroît centrale et des agences des administrations locales. Par plus visible et plus prestigieux du point de vue poli exemple en Jordanie, six organisations -- trois minis tique. tères, un gouvernement municipal (la municipalité du Certains pays n'ont pas d'autre choix que d'investir grand Annam) et deux sociétés para-étatiques -- sont de manière massive dans de nouvelles constructions en charge de diverses parties du secteur routier. La qui présentent des taux de retour économique intéres situation est encore plus compliquée du fait que le sants, le besoin en routes excédant tellement l'offre que ministère des Travaux publics et du logement est res la croissance économique en est ralentie. Dans de nom ponsable non seulement des routes nationales et secon breuses économies de l'Asie de l'Est, et à un moindre daires mais aussi de certaines routes villageoises et agri niveau en Amérique latine, les coûts d'une infrastruc coles. En Indonésie les principales responsabilités ture routière inadaptée sont importants, tout comme le concernant les routes sont réparties entre deux minis sont les besoins en investissements correspondants. tères (Travaux publics et Communication) alors que Une étude menée en 1992 par l'Institut de Transport quatre autres administrations et ministères sont en Un diagnostic 29 charge du trafic routier. La multiplicité des acteurs n'est et 700 000 km de routes d'embranchement n'ont tou pas une caractéristique des pays en voie de développe jours pas de propriétaires légaux. Tandis qu'au nivea ment. En Grande-Bretagne, l'administration des routes local, il existe une forte pression afin de transférer ce se partage entre le ministère des Transports, de routes d'entreprises aux autorités régionales, ces der l'Environnement et des Régions ; la direction des auto nières sont réticentes à se charger de ce travail car ce routes ; les agences des gouvernements régionaux et les routes ne rencontrent aucun des standards d autorités locales. Dans de nombreux pays la régulation construction des routes publiques. et le contrôle du trafic routier sont régis par la police et La plupart des agences n'ont pas de responsabilité un ministère autre, ce qui complique encore plus la clairement définies dans d'autres domaines important situation. du trafic routier. Parmi ceux-ci est l'application de l En outre, les différentes administrations routières loi relative à la charge maximale par essieu. Les régle partagent les mêmes responsabilités. C'est ainsi que mentations sont d'habitude promulguées par le minis l'on ne sait pas toujours très bien si certains tronçons tère des Transports mais l'administration et l'applica de route dans les agglomérations urbaines relèvent de tion sont confiées à d'autres agences, y compris le la direction centrale ou des municipalités intéressées. directions routières, les commissaires de la circulation Un scénario répandu est celui où une route à grande la police et les entrepreneurs privés. Les directions rou circulation en milieu urbain est construite ou amélio tières n'ont souvent pas les moyens de faire respecte rée par l'administration centrale, souvent par le biais les régulations et de poursuivre les contrevenant d'un prêt ou d'un crédit, mais dont l'entretien reste à comme les amendes (qui sont de toute façon insuffi attribuer. Les responsabilités entre les agences des sante pour avoir un effet dissuasif) reviennent au routes nationales et celles des routes régionales ne sont compte consolidé, alors que le coût de la mise e pas toujours claires. Souvent le processus de décision application est imputé sur le budget des direction est trop centralisé -- des décisions devant être prises routières^. au niveau des directions régionales qui savent ce qui se Les directions routières ne précisent parfois pa passe sur le terrain sont prises par l'administration cen clairement quel est le responsable de la gestion du tra trale dans la capitale. En outre, le système de classifi fic urbain, qui doit veiller à faire respecter les règle cation des routes est souvent dépassé. De nouvelles relatives au stationnement et autres. Ce travail est sou routes ont pu ne pas être enregistrées, et les change vent laissé aux autorités locales. Cette ambiguïté est lar ments de classes des routes existantes n'ont souvent gement le résultat de la confusion résultant de la répar pas été accompagnés du changement approprié du res tition des responsabilités entre les administration ponsable. centrales et locales au sujet des routes à grand trafic Ce problème est encore plus criant dans les zones Souvent ce travail est laissé aux autorités locales et es rurales. Les routes rurales de nombreux pays n'ont étroitement lié à la construction de nouvelles routes d jamais été assignées de manière officielle à une admi délestage et d'évitement ou à l'amélioration des route nistration routière. Certaines ont été construites sur principales se croisant dans les centres urbains des fonds gouvernementaux ou grâce à une aide mul Estimer l'impact sur l'environnement des nouveau tilatérale ou bilatérale de donateur par le biais des projets de routes est aussi un domaine d'intérêt crois ministères centraux gérant la pêche, l'agriculture ou le sant, comme identifier et atténuer les aspects négatif tourisme. Dans plusieurs pays d'Afrique et d'Asie, associés au trafic et aux routes. Enfin, il existe de aucun arrangement n'a été prévu pour transférer la res ambiguïtés entourant des sujets moins importants ponsabilité de la gestion à une direction routière exis doivent-elles accepter la responsabilité civile d'acci tante. Les directions routières locales et nationales ne dents causés par des politiques d'aménagement et d'en savaient pas quelles routes elles étaient censées main tretien défectueuses ? Doivent-elles réclamer des dom tenir et de nombreuses routes rurales étaient oubliées mages et intérêts en réparation des dégâts causés pa et non entretenues. Par exemple, en Russie des tiers à l'infrastructure de la route par accidents o 450 000 km de routes d'entreprise restent inattribuées par les entreprises de services publics5. 30 Financement et gestion commerciale des routes Beaucoup de ces problèmes liés à la route ou au tra aux bâtiments publics et aux installations et aux équi fic routier sont aggravés par une pénurie de cadres pements de l'état. La fonction routière représente géné techniques ainsi que par l'imperfection des systèmes ralement 70 % environ du budget du ministère et gère juridiques et administratifs. Mais le coeur du problème plus d'actifs que les chemins de fer ou les lignes est l'absence de responsabilités clairement définies -- aériennes. Cependant, on place à la tête du service rou le plus souvent à cause du manque de cadre juridique tier un employé qui a le même rang qu'un ingénieur cohérent et un énoncé précis des missions des diverses civil en chef dans les chemins de fer ou un ingénieur administrations routières. mécanicien chef dans le secteur aérien. En outre, l'or ganisation d'une administration des routes du gouver nement central présente trois faiblesses : il manque un Structures de gestion inefficaces niveau de gestion, elle présente une centralisation non souhaitable et les directeurs des routes rendent rare Ces problèmes sont aggravés par le caractère inso ment compte directement au secrétaire général. lite des structures de gestion de la plupart des routes. Un ministère aux fonctions plus délimitées sur Le gouvernement central administre le réseau des monte certains des problèmes énumérés ci-dessus, du routes principales suivant l'une de ces 4 manières : fait de lignes hiérarchiques plus directes. Qui plus est · Sous la tutelle générale d'un ministère des Travaux une meilleure coordination intermodale existe au sein publics, des Transports et des Communications, d'un ministère de Transports aux fonctions plus étroi comme en Hongrie, aux Pays-Bas, au Sri Lanka ou en tement circonscrites, mais l'organigramme demeure Tanzanie. asymétrique, la structure de gestion présente les · Sous la tutelle plus étroitement circonscrite d'un mêmes faiblesses et le directeur des routes reste un ministère des Travaux publics ou des Transports, cadre hiérarchique. comme au Chili, en Indonésie, en Jordanie, aux Les routes urbaines et rurales peuvent être gérées Philippines ou en Zambie (figure 3.1). ensemble par le biais d'une direction centrale des · Sous la tutelle spécialisée d'un ministère des routes (comme en Sierra Leone), par le biais d'une Routes et des Autoroutes comme au Ghana d'avant division séparée d'un ministère central (comme la 1997. division d'Ingénierie des Gouvernements Locaux au Comme une direction des routes indépendante Bangladesh), ou, plus communément par les autorités mais répondant à tous les ministères concernés comme locales. Celles-ci, travaillent parfois à travers un minis en Argentine, au Ghana, en Lituanie, et au Royaume- tère des gouvernements locaux, qui retourne la plupart Uni. des opérations quotidiennes aux autorités locales. Le modèle représenté dans la figure 3.1 est incom Enfin au niveau des collectivités locales, les struc mode et offre un cadre peu efficace pour envisager la tures de gestion sont encore plus embrouillées. Il n'y a gestion des routes dans une optique plus commerciale. souvent pas de direction des routes (les nouvelles routes Les ingénieurs régionaux rendent souvent compte sont du ressort de la commission de développement et directement au secrétaire général au lieu du directeur l'entretien des routes de celle des finances) ce qui rend des routes, de nombreux services fonctionnels sont difficile l'identification des différentes responsabilités. partagés (et, de ce fait, se ressentent des priorités diver D'habitude le personnel est peu motivé, peu payé, peu gentes). Enfin la structure est asymétrique. Le secteur expérimenté et sans grandes qualifications. Les entités routier s'est développé rapidement en comparaison des collectivités locales sont généralement de petite avec d'autres secteurs, il a gagné en importance ce qui taille et manquent de capacités techniques et de res n'est reflété ni dans la modification des statuts ni dans sources pour gérer leur réseau routier efficacement. Ces la modification des priorités des services. problèmes se résument à la taille des collectivités La structure de gestion de la plupart des directions locales, trop petites pour justifier d'engager du person des routes remonte à l'époque où les dépenses routières nel ayant les qualifications requises pour gérer et plani équivalaient grosso modo les financements consacrés fier le réseau routier de manière adéquate. Un diagnostic 31 Figure 3.1. Structure typique de management d'un ministère des Travaux publics et des Transports Ministère de tutelle Secrétaire permanent Para-étatiques Services centraux : Bureaux régionaux : - comptabilité - routes - personnel et formation -eau - programmation et évaluation - bâtiments - planning et recherche Un ou deux secrétaires permanents de député Routes Aviation Services Service mécanique Administration civile météorologiques Bâtiments Eau et électrique Faiblesse des systèmes de gestion fréquemment plusieurs fonctions, et il n'existe pas d moyens simples permettant d'identifier les dépense Une gestion efficace nécessite une collecte et l'ana spécifiquement imputables aux routes. Aussi la plupar lyse en temps réel des informations physiques et finan des organismes routiers ne sont ils pas en mesure d cières. Pourtant de nombreuses administrations ne préciser le montant des dépenses qu'ils consacrent à possèdent même pas un système de gestion rudimen- l'entretien courant et périodique (certaines dépense taire de l'information. En outre la confusion et l'inadé d'entretien périodique sont imputées au budget ordi quation des structures de gestion que l'on vient d'évo naire et d'autre au budget d'investissement). La décom quer plus haut n'incitent guère les gestionnaires à position des coûts en frais généraux, main d'oeuvre e adopter et à mettre en place des systèmes efficaces de équipement et les coûts unitaires de la réparation de comptabilité et d'information de gestion. accotements, des opérations de rechargement et du Les systèmes actuels de comptabilité générale ne nettoyage des ouvrages de drainage. Vu les déficience fournissent guère d'éléments pour prendre des déci de ces systèmes de comptabilité, il est difficile, voire sions judicieuses. La comptabilisation des recettes impossible, aux gestionnaires d'établir des priorité n'existe pas (donc pas d'état de mouvement de tréso cohérentes pour engager des dépenses rerie), les comptes sont gérés sur la base des décaisse De nombreuses tentatives d'installation de systèm ments, les investissements sont, aussitôt effectués, informatiques ont été faites, mais sans grand succès imputés aux dépenses de trésorerie (autrement dit les (Encadré 3.3). Nombreux sont les systèmes qui tom organismes routiers n'amortissent pas les actifs et n'éta bent en panne dès le départ des consultants qui les on blissent pas de bilan), et le système de comptabilité installés (encadré 3.4). Il ressort de la plus récente comporte des postes de dépenses très généraux, ce qui étude de la banque mondiale sur les systèmes de trans donne lieu à pas mal d'agrégations. Les rubriques telles port routier que les données de répertoires basiques su que Administration, Location et électricité recouvrent les routes n'étaient valables ou complètes que dans 10 32 Financement et gestion commerciale des r à 25 % des pays d'Afrique, d'Amérique latine ou d'Asie miques des interventions d'entretien routier étaien et dans 50 % des pays d'Extrême orient et d'Afrique du toujours rares. Quoique la grande majorité des projet Nord (y compris la Hongrie, le Portugal, la Turquie et de la Banque mondiale se basent sur le modèle d'en l'ex-Yougoslavie). Les données sur l'état et la résistance tretien et de dessins de la banque, seulement 15 % de de la chaussée et sur la rugosité du revêtement étaient pays revus l'utilisaient, celui-ci ou un modèle d'éva pratiquement inexistantes dans 30 à 50 % des pays luation équivalent, pour programmer l'entretien régu d'Asie et d'Afriqueô. Une base actualisée et précise, lier. Lutilisation de systèmes de gestion des ponts étai essentielle pour une planification informatisée des encore moins répandue. routes, est souvent incomplète, les directions des De nombreux pays n'ont pas de système de gestion routes conduisant leurs enquêtes sur des parties non de l'entretien en état de marche afin de déterminer le représentatives, incomplètes ou inexistantes du réseau priorités d'entretien sur le réseau. Encore moins nom routier. breux sont ceux qui joignent à cet outil de planifica Bien des programmes de prêts financés par les tion physique des systèmes de performances budgé donateurs sur les 20 dernières années ont inclus des taires. Un vaste réseau routier ne peut être géré systèmes de gestion de l'entretien, seulement 10 % des efficacement en l'absence de tout système d'informa pays africains et 30 à 50 % partout ailleurs ont un sys tion de gestion aidant les gestionnaires à fixer les prio tème de gestion de l'entretien de routine en état de rités et contrôler les performances sur des objectifs pré fonctionnement. De plus les performances de ces sys déterminés. C'est pourtant précisément ce que font de tèmes sont variables. De même les évaluations écono- nombreuses administrations routières. Encadré 3.3. Problèmes liés à la mise en place de systèmes d'entretien routier Robinson et May (1997) ont étudié les projets dans les · Attentes de réponses élaborées quand des solutions quels des consultants étaient censés développer un sys de bon sens sont plus appropriées. tème informatique de gestion routière. Le but était de · Résistance plus grande que prévue au changement. comprendre pourquoi ces projets rencontraient des pro Des problèmes de conception : blèmes dans leur mise en place et d'essayer d'éviter ces · Des termes de référence inappropriés et irréalistes. problèmes dans le futur. Les facteurs externes, institu · Consultants manquant d'un personnel qualifié suf tionnels et techniques les plus importants identifiés sont fisant. les suivants : · Système trop compliqué pour être maintenu par le personnel local et les ressources intérieures. Externes Problèmes de personnel et de formation : Problèmes économiques et financiers : · Manque d'un personnel expérimenté. · Des économies locales faibles et manque de devises · Obligations professionnelles ne permettant pas au étrangères empêchant l'achat du matériel nécessaire. personnel de suivre des formations. · Des fonds locaux suffisant à couvrir seulement les · Programmes de formations trop ambitieux avec des salaires du personnel et ne permettant pas d'entretien réel. instructeurs peu compétents. Des problèmes culturels : · Une formation continue insuffisante. · Problèmes d'introduction de pratiques de gestion moderne, y compris les incitations, dans des cultures régies par les plus âgés, souffrant de problèmes ethniques, Techniques ou bien où le népotisme et le favoritisme prévalent. Problèmes de matériel informatique : · Comportement traditionnel dans lequel des excuses · Ordinateurs déficients. doivent accompagner les sanctions personnelles. · Données inadéquates. · Achat de matériel neuf plutôt que le matériel néces Institutionnels saire à la réparation et l'entretien. Attitudes des clients : · Un manque d'engagement, souvent parce que le système de gestion avait été imposé par les bailleurs de fonds comme une condition de leurs prêts. Source: Robinson and May (1997). Un diagnostic 33 Inefficacité des méthodes de travail d'équipement lourd, dont une grande partie financé par des prêts de bailleurs de fonds internationaux ou Rares sont les administrations routières qui gèrent grâce aux concours non remboursables de bailleurs d leur ressources de manière à rentabiliser au maximum fonds bilatéraux. C'est ainsi qu'un service routier d leurs opérations. Au lieu de cela, leurs prestations, taille relativement modeste peut se retrouver à la têt compte tenu des crédits budgétaires annuels certes d'un parc de matériel de plus de 50 millions de dollars insuffisants qui leur sont alloués, sont de mauvaise Or les taux d'utilisation de ces équipements dépassen qualité, caractérisées par une prépondérance injustifiée rarement 20 à 30 % contre 80 à 90 % dans le secteu dans le travail réalisé en régie, l'exploitation peu ration privé de sorte que les pertes économiques liées à cett nelle du parc public de matériel, et le manque d'inté faible utilisation peuvent se chiffrer à 23 millions d rêt porté aux méthodes de labeur intensif?. Ces pra dollars par an9. tiques sont caractéristiques d'organismes n'étant pas Les raisons apparentes de ces faibles taux d'utilisa soumis à la discipline du marché et qui ont des ges tion tiennent à la carence des systèmes de gestion, tionnaires peu motivés et ne sont pas tenus respon l'absence de normalisation, aux pénuries de carburan sables de leurs performances. et de pièces de rechange (ou une pénurie de devise Eentretien, notamment l'entretien courant continue pour leur achat) et au manque de conducteurs d'engin d'être exécuté en régie, malgré la qualité variable et les et de mécaniciens compétents (par suite essentielle coûts plus élevés^. Si la comparaison des coûts n'est ment de mauvaises conditions d'emploi). Les raison pas toujours très concluante, il n'en reste pas moins véritables sont cependant liées à un volume de travai que lorsque ce système est placé en concurrence avec peu régulier (en raison notamment de crédits d'entre le secteur privé, l'accroissement de la productivité est tien insuffisants et d'un financement irrégulier) à l'ab tel que les coûts augmentent dans une proportion pou sence de système de gestion transparente (par exempl vant atteindre 30 %. systèmes permettant de chiffrer avec précision les coût Les contrats d'entretien peuvent aussi améliorer la de faibles niveaux d'utilisation) et l'absence de respon qualité du service. Une étude récente menée sur les sabilité de gestion. Personne n'est au courant, ou n' contrats d'entretien dans 6 pays d'Amérique latine a cure, de la sous-utilisation de l'équipement. conclu que de telles pratiques permettaient de résoudre Le peu d'intérêt que suscitent les méthodes à fort ou du moins améliorer l'usage inefficace des ressources. intensité de main-d'oeuvre est également symptoma (Banque mondiale 1996c). Cependant, les contrats tique du non-respect de la discipline de marché. Or ce d'entretien ne sont pas la panacée. Les administrations méthodes sont non seulement moins onéreuses (en sont en général réticentes à abandonner le pouvoir que Tanzanie et au Ghana les prix des marchés à fort coef leur procure la gestion de larges unités en régie. En ficient de main-d'oeuvre sont inférieurs de 30 % envi outre, l'entretien à l'entreprise ne s'avère efficace que si ron à ceux des marchés classiques), elles sont souven les procédures de passation de marchés sont suivies à la plus fiables, du fait de la gabegie qui règne dans le lettre, c'est-à-dire s'il existe un solide secteur de la parcs publics d'équipement. Le recours à ces méthode construction et des ressources de trésorerie stables pour ne va pas sans plus grandes difficultés 10. Les procé payer les entreprises. Les organismes routiers doivent dures d'appel d'offre de l'état découragent souvent la en outre disposer d'un personnel qualifié en nombre passation de marchés de faible envergure, notammen suffisant pour instruire les dossiers d'adjudication, avec les entrepreneurs travaillant seuls à leur compte superviser les travaux et traiter les dossiers contentieux mal équipés pour respecter les procédures normales de -- tâches pour lesquelles le personnel de nombreux soumission. Les politiques des bailleurs de fonds, en pays comme ceux de l'ex-URSS manque d'expérience. faveur de l'appel à la concurrence internationale et leu Einefficacité des parcs centraux de matériel est un préférence pour le financement des dépenses en autre symptôme de l'insoumission à la discipline du devises, renforcent les préjugés défavorables à ren marché. La plupart des administrations routières sont contre des méthodes à fort coefficient de main propriétaires de millions de dollars d'installation et d'oeuvre. 34 Financement et gestion commerciale des r Encadré 3.4. Léchée des systèmes informatiques de gestion de l'entretien En 1995, le rapport d'un consultant disait ceci d'un · les ingénieurs d'entretien dans les districts ne diffé échec relatif à la mise en place d'un système informatique rencient pas les différents états de la route par manque de de gestion de l'entretien en Extrême-Orient : Le système formation ; de gestion de l'entretien routier (SGER) a été mis en place · la force de travail dans chaque district est trop nom en 1986 après qu'un inventaire complet et l'inspection du breuse ; la plupart sont incapables ou réluctantes à four réseau de chaque district ont été menés. Il devait être nir un travail de qualité raisonnable mais les licenciements actualisé tous les ans. Le SGER devait être utilisé seule sont impopulaires ; ment afin de déterminer la répartition des fonds alloués · il est très difficile de trouver du personnel de super entre les différents districts et non pas pour déterminer les vision suffisamment qualifié et responsable ; et priorités de réhabilitation et de reconstruction. · l'allocation financière est suffisante pour le paie Cependant la direction d'entretien des routes et le minis ment des salaires seuls. tère des Travaux Publics n'ont pas utilisé le système depuis Quoique le système ne présente pas d'erreur fonda 1992, et le SGER est dépassé et a mauvaise réputation mentale, il semble qu'il ait échoué par une gestion inadé pour des raisons peu claires. Les raisons suivantes, véri quate, un manque de formation, une politique du per fiées à des degrés variables, ont été avancées par les per sonnel mal conçue et un sous-financement. Il semble que sonnes impliquées dans le programme : le système ait souffert des pressions politiques et autres · certains districts ne répondent pas ; exercées sur les ingénieurs des districts afin d'employer · les autorités locales ne disposent pas du personnel, plus de travailleurs journaliers que nécessaire sans regar de l'équipement et des véhicules pour actualiser l'inven der leurs qualifications. taire et inspecter les routes. ; Source : Étude de consultant non publiée par Halcros, Fox, and Associâtes. Une récente étude menée au Ghana, montre deux 1989). Mais des conséquences ni visées ni désirées principaux problèmes (Stock 1996). D'abord, les peuvent surgir. Si les coûts unitaires les plus bas obte entrepreneurs de taille importante ont moins intérêt nus avec les nouvelles méthodes de travail amènent à que les petites firmes à employer des méthodes de tra la réduction du budget (ou du moins l'anticipation vail intensif car ils ne veulent pas que leur matériel coû d'une allocation réduite) alloué l'année suivante, les teux reste inutilisé. Ensuite, les fréquents retards de gestionnaires ont peu de raisons d'introduire ces paiements sont mieux acceptés par les entreprises modes opératoires plus efficaces. ayant des coûts salariaux faibles, le reste des créances étant plus facilement reconduit. Les retards dans le paiement des salaires conduisent rapidement à des Notes grèves. Ainsi la perspective de retards dans les paie 1. Au cours des dernières décennies, de nombreux gouverne ments dissuade les entrepreneurs de recourir aux ments ont de manière systématique développé le secteur des méthodes de travail intensif. Et il existe d'autres rai travaux publics, le multipliant souvent par un facteur 2 ou 3, sons. Les méthodes à fort coefficient de main-d'oeuvre afin d'appliquer des promesses électorales de lutte contre le se prêtent moins bien à des gratifications illicites et de chômage. Les directions des routes étaient un secteur clé des programmes d'emplois et certaines ont maintenant deux à trois surcroît la direction n'est pas astreinte à faire exécuter fois plus d'effectif que nécessaire à leur charge. les travaux dans les meilleures conditions de prix et 2. Une complication supplémentaire est la possibilité pour le d'efficacité. personnel des agences de travailler pour les entreprises de génie Il y a peu de chances que les organismes routiers civil qui participent aux appels d'offre menés par les directions s'acquittent efficacement de leurs tâches tant qu'ils des routes. 3. "Nous voulons qu'ils viennent au travail. Nous voulons n'affronteront pas la concurrence. La concurrence est qu'ils travaillent cinq jours par semaine. Nous voulons qu'ils le premier facteur qui incite les gestionnaires à amélio travaillent 40 heures par semaine. Nous aimerions qu'ils n'aient rer les résultats d'exploitation, à éliminer les gaspillages pas à faire quelque chose d'autre ou à voler pour survivre." et à utiliser judicieusement les ressources. (Shirley Commentaires de E.V K. Jaycox, vice-Président, de la Région Un diagnostic 35 Afrique, à la conférence sur "Construire une Capacité : le Lien de responsabilité sur les autoroutes au cours des cinq dernière Manquant du Développement en Afrique" Restons, Virginie, années. 20 mai, 1993. 6. Voir la Banque mondiale (1991a). La plupart des projets auto 4. Des amendes inadéquates non seulement encouragent des routiers de la Banque mondiale incluent des éléments afin de remé chargements excessifs et ne permettent pas de couvrir les coûts dier à ce problème. Bien qu'une revue plus récente puisse montre supplémentaires de dommages sur la route que ceux-ci entraî une amélioration générale, le manque d'un inventaire adéquat de nent, ils offrent de plus grandes possibilités de soudoyer, affai routes et de relevés des conditions des routes gène encore les effort blissant par conséquent la qualité du contrôle. Les dessous-de- de gestion de nombreux pays en voie de développement. table peuvent atteindre des montants considérables. Un article 7. Les méthodes dites à labeur intensif privilégient l'emploi de récent paru dans The Economist (12 avril 1997) rapporte ainsi la main-d'oeuvre à l'utilisation d'équipement dans les pays à ba que le montant de ces paiements illégaux versés par les camion salaire. Cf. Stock et de Veen (1996). neurs aux personnes attitrées pour rentrer à Delhi se chiffre à 8. Les coûts unitaires plus élevés sont masqués par le cadre du 1.25 milliard de dollars. financement qui en rend le calcul malaisé sinon impossible. 5. Les réclamations de responsabilité civile deviennent un pro 9. Ce calcul est basé sur un équipement industriel d'une valeu blème quand l'état de la route s'aggrave. Lenquête sur les trans de 50 millions de dollars, avec une utilisation moyenne de 25 % ports locaux menée en 1997 par l'Institution des Ingénieurs au lieu de 85 %. Léquipement est amorti sur 8 ans selon une Civils du Royaume-Uni montre que plus de 70 % des adminis méthode linéaire, avec un taux d'intérêt de 12 % et une utilisa trations locales avaient noté une augmentation de réclamations tion maximale de 1 250 heures par an. 4. La commercialisation des routes : les quatre piliers de base C omment peut-on améliorer les politiques de soutien ne peut être obtenu que si des mesures son financement et d'entretien des routes ? Plus géné prises pour garantir un emploi efficace des res ralement comment peut-on renforcer la gestion et le sources. Il n'est pas possible non plus d'améliore financement des routes ? Le concept clef derrière l'utilisation des ressources sans restreindre l'empris l'agenda des réformes est la commercialisation : faire en des monopoles, sans limiter les dépenses routières sorte que le secteur routier obéisse aux lois commer ce que leur pays a les moyens de payer et sans res ciales, tarifent l'usage des routes et que celles-ci soient ponsabiliser les gestionnaires. Il reste cependant un gérées comme toute autre entreprise commerciale. certaine marge de manoeuvre : les réformes peuven Mais comme les routes relèvent d'un monopole public être appliquées de différentes manières et les compo et qu'elles resteront propriété de l'État pour quelque santes de chaque pilier peuvent différer selon le temps encore, la commercialisation requiert des conditions propres à chaque pays. Elles peuvent fair reformes complémentaires dans quatre domaines l'objet d'une application séquentielle ou simultanée e importants, auxquels on se réfère comme les quatre le rythme de leur mise en oeuvre peut varier. Mais en piliers de base. Ils prônent : définitive les quatre piliers doivent tous être mis en · rétablissement de responsabilité dans la gestion place pour garantir la pérennité du programme d des routes en assignant clairement les rôles. réforme et éviter tout retour à la situation qui existai · La création de la notion de prise en charge des auparavant. routes en impliquant leurs usagers dans leur gestion pour les améliorer et pour gagner leur soutien à des fonds routiers plus importants, en limitant les Assigner des responsabilités dépenses routières dans des limites soutenables. · La stabilisation du financement des routes en Le premier pilier consiste à créer une structure orga assurant un flux financier régulier et suffisant vers les nisationnelle cohérente pour la gestion des différente fonds. composantes du réseau routier. Il faut une répartition · Le renforcement de la gestion des routes en intro claire entre les ministères, entre les différents niveaux duisant des pratiques et des systèmes efficaces et en de l'administration, entre les différents organismes rou insistant sur la responsabilisation des gestionnaires. tiers. Cette définition des tâches doit reposer sur un Ces quatre piliers sont au coeur de la réforme. Ils inventaire routier exact, une classification fonction sont interdépendants et devraient, en bonne logique, nelle des routes, une répartition formelle des respon être mis en place simultanément. Faute d'être appli sabilités entre les différentes administrations routière qués ensemble, les réformes n'atteindraient qu'une et une clarification de leurs relations avec le ministère partie de leur objectif. La gestion et le financement de tutelle. La répartition des responsabilités doi des routes ne peuvent être réformés sans définir clai notamment couvrir l'exploitation, l'entretien, l'amélio rement les rôles des différents responsables. Il n'est ration et le développement du réseau et le développe pas possible de résoudre le problème du financement ment du réseau, la gestion du trafic et les accidents de sans le soutien massif des usagers de la route, et ce la route imputables directement à la négligence de l'ad La commercialisation des routes : les quatre piliers de base 37 ministration routière, ainsi que les effets néfastes des Les mécanismes fiscaux actuels ne permettent pas routes et de la circulation routière sur l'environnement. aux gouvernements de subvenir auxbesoins en allouant des crédits supplémentaires aux fonds consolidés. Ces fonds supplémentaires doivent provenir d'une mobili Créer le sentiment de propriété sation accrue des recettes. Cependant si les taxes que paient les usagers sont augmentées, il n'y a aucune Le deuxième pilier est lié au concept de prise en garantie que les recettes supplémentaires seront affec charge -- former des groupes ayant intérêt à une gestion tées aux routes, ni qu'elles assureront un flux financier saine des routes. Les réformes majeures du secteur rou régulier. De plus l'affectation classique n'est pas une tier ne peuvent réussir sans le soutien actif d'un groupe solution viable. Elle a un effet néfaste sur la gestion du puissant et actif prêt à s'engager pour une meilleure ges budget de l'État et est rarement soutenable. tion des routes et un financement accru et raisonnable. Par ailleurs les mécanismes actuels de financement Les groupes évidents sont les parties prenantes : les ne contribuent guère à renforcer la discipline du mar usagers de la route eux-mêmes, avec les professionnels ché, ni par la gestion de la demande, ni par l'améliora de la route, les agriculteurs et ceux dont l'activité tion de l'efficacité de l'administration routière. Une dépend d'un réseau routier fonctionnant bien. Étant approche radicalement différente s'impose pour donné qu'actuellement le montant des crédits alloués résoudre le problème de financement des routes. De là, à l'entretien routier est irrégulier et nettement insuffi vient l'idée de la commercialisation. Avec l'appui des sant pour maintenir durablement le réseau en bon état parties prenantes, l'utilisation des routes peut être tari sur le long terme, il faut gagner l'appui du public en fée afin de générer les recettes nécessaires pour finan faveur d'un accroissement des ressources affectées au cer l'exploitation, l'entretien et l'amélioration et de secteur routier si l'on veut que la réforme soit un suc séparer ainsi le financement des routes des aléas du cès. La méthode habituelle pour gagner leur soutien est budget du gouvernement. de les impliquer dans la gestion des routes. Les diffé rents acteurs se mettent d'accord pour travailler en par tenariat avec l'administration afin de renforcer la ges Introduire des pratiques de gestion saines tion et le financement en échange d'une voix au niveau où les décisions sur le financement et la gestion des Le quatrième pilier consiste à donner une orienta routes sont prises. tion plus entrepreneuriale aux organismes routiers. Les usagers participant à la gestion des routes poussent à l'introduction de pratiques de gestion saine afin que Assurer un financement régulier et constant ceux qu'ils représentent en "aient pour leur argent". Ils veulent une définition claire des objectifs de gestion, Le troisième pilier vise à établir un flux régulier de des conditions d'emploi compétitives, des budgets ressources suffisantes. Faute d'une disponibilité régu consolidés, des systèmes de comptabilité de type com lière de fonds, aucune réforme n'est durable. mercial et des systèmes efficaces d'information de ges Cependant, presque toutes les finances publiques des tion. Ladoption de saines pratiques de gestion d'entre pays en voie de développement souffrent d'une prise conduit à modifier les motivations des sérieuse pénurie de recettes. Les crédits alloués à l'en gestionnaires. D'où l'incitation à liquider les parcs tretien routier dépassent rarement 50 % des besoins, publics d'engins et de matériels (ou à les exploiter plus en outre les crédits prévus sont souvent diminués sans efficacement), à sous-traiter plus de travaux, à contrô préavis en réponse aux crises financières à court terme. ler la surcharge des véhicules et à améliorer la sécurité De même, les crédits alloués à l'amélioration des routes routière. Ce sont là des domaines qui sont à l'origine sont difficiles à débloquer en particulier dans les pays de l'inefficacité systémique du secteur routier, du fait se développant rapidement et ceux ayant besoin d'une que les méthodes de gestion bureaucratiques actuelles modernisation complète des routes. n'incitent guère à l'amélioration. 38 Financement et gestion commerciale des r Note 1. Au début des années 50, quand les fonds routiers japonais, payeur. Il comprend deux éléments : l'usager paie et le prod américain et néo-zélandais ont été mis en place, cette méthode est affecté à un compte spécial, ou fonds routier, qui est gér de financement a été décrite comme le principe de l'usager indépendamment du budget du gouvernement. Partie II Un programme de réformes 5. Assigner des responsabilités aux gestionnaires Les gestionnaires du réseau routier ne peuvent pas gement de catégorie des routes existantes n'a pas donné être tenus responsables de l'état des routes tant que les suite à un changement de l'administration responsable responsabilités concernant la gestion du trafic et des La mise à jour du système de classification des routes différents tronçons du réseau ne sont pas clairement attribuées. La gestion du trafic implique la réglemen Encadré 5.1. Établir le statut légal des routes dans tation du poids et des dimensions des véhicules, la les pays anglophones signalisation routière, le contrôle de la sécurité des véhicules, la réglementation des émissions des véhi Dans les pays anglophones, les routes se divisent en cules à moteur, la réglementation du stationnement et deux grandes catégories -- elles sont classées ou non le contrôle des embouteillages. Ce chapitre analyse (la terminologie varie dans les pays, et d'autres termes comment les responsabilités doivent être réparties et comme déclarées ou non déclarées, répertoriées ou non quelle est leur incidence sur la gestion du réseau rou sont aussi utilisés pour décrire le statut légal de la route). Quand une route est classée, l'article de classifi tier et de la circulation routière. cation est publié dans une gazette gouvernementale qui mentionne la loi utilisée pour répertorier la route, l'em placement de la route, l'autorité responsable et les fonc Principes fondamentaux tions qui sont assignées à cette autorité. Dans le cas d'un grand axe, la loi citée est d'habitude la Loi sur les Routes et sur le Trafic routier (ou l'équivalent), tandis que les La façon formelle d'attribuer ces responsabilités -- autres routes peuvent être répertoriées sous une multi qui établissent aussi la propriété des routes -- est tude de décrets, la Loi sur les collectivités, le décret sur d'établir une classification du réseau (encadre 5.1). La les parcs nationaux ou le décret sur les travaux routiers notice mentionne le statut légal de la route, son empla privés. cement, l'administration routière responsable et les Une fois que la route a été répertoriée, les autorités fonctions de cette dernière. De cette manière la res responsables des routes doivent marquer les limites ponsabilité de certaines routes pourra être attribuée à physiques de l'emprise de la route (afin de définir la propriété foncière de l'autorité routière) et assumer les une administration centrale ou régionale, à un groupe différentes fonctions dont elles ont la charge. Les routes communautaire ou à une entité privée (comme le sec qui ne sont pas répertoriées appartiennent aux pro teur privé des routes à péage). Les responsabilités sont priétaires adjacents et l'entretien leur en incombe. Sous normalement assignées sur la base de leur classification certaines circonstances, cependant, l'administration fonctionnelle. Quand la classe fonctionnelle change, il peut accorder les fonds nécessaires à une part de cet faut changer l'administration routière responsable -- entretien à une autorité routière établie. Lorsqu'une route privée est construite selon certaines normes ou d'habitude les routes sont reclassés dans une catégorie améliorée pour atteindre ces normes, le gestionnaire du supérieure mais une classification dans une catégorie réseau la répertorie et l'assigne à une autorité respon inférieure peut avoir lieu. sable. Un des sempiternels problèmes des pays en voie de développement ou en transition est que le système de Note : Cet encadré décrit la méthode de l'Établissement juridique de la propriété dans les pays anglophones, quoique les procédures en classification routière est dépassé. Les nouvelles routes Espagne, en France et dans d'autres pays soient semblables. ne figurent pas à l'inventaire du patrimoine, et le chan Source : Préparé par Jeremy Lane et Ian Heggie pour cette étude. 42 Financement et gestion commerciale des route requiert un inventaire précis des routes et l'identifica sont confiées aux administrations locales tandis qu tion des administrations routières juridiquement res celles impliquant la gestion du réseau dans so ponsables pour la gestion de chaque route. Si une route ensemble (comme le contrôle de la charge et de ne figure pas à l'inventaire du patrimoine, elle doit être dimensions des véhicules) sont assignées aux adminis assignée à une administration routière dûment consti trations centrales. Le service de l'État ayant la respon tuée ou, dans le cas des chemins vicinaux, au groupe sabilité première de la gestion peut déléguer quelques communautaire responsable (par exemple, le conseil unes de ses responsabilités à d'autres niveaux d du village). Il faudra aussi reclasser certaines routes, sur l'administration (par exemple la responsabilité de l la base d'un changement de leur classe fonctionnelle et signalisation routière peut être confiée aux service réassigner la gestion de certaines routes d'une admi régionaux) ou au secteur privé (par exemple, l nistration à une autre. contrôle de la charge par essieu) et le contrôle des véhi ^inventaire routier est utilisé normalement pour cules peut être sous-traité par le secteur privé. répartir le réseau en trois niveaux hiérarchiques. Les routes peuvent être regroupées en classes homogènes où l'on applique des objectifs de gestion, de construc La gestion du réseau routier tion et des critères d'entretien et des niveaux d'inter vention communs. Les pays avec un trafic de faible Afin de répartir les responsabilités de gestion, l volume regroupent souvent leurs routes en trois classes réseau routier est divisé en différentes classes adminis fonctionnelles, grands axes, et les routes de desserte tratives. La responsabilité de la gestion des routes dan (TRRL Overseas Unit 1988), tandis que ceux ayant un chacune de ces classes est alors attribuée à des opéra trafic plus dense utilisent quatre classes, se divisant teurs routiers publics ou privés. La façon dont son elles-mêmes en plusieurs catégories : autoroutes, réparties ces responsabilités dépend en général de l routes stratégiques, routes de desserte (incluant le taille du pays, du degré de motorisation et de la struc réseau primaire et secondaire) et les routes de districts ture administrative des gouvernements centraux o (routes rurales et chemins vicinaux) (Local Authority locaux. Associations 1989). Les structures de gestion les plus simples sont asso Lattribution des responsabilités liées à la gestion des ciées d'habitude avec des systèmes d'administratio différents éléments du réseau routier tente de concilier centralisée dans des pays de taille relativement petite trois objectifs contradictoires. Premièrement, dans la Ils adoptent une structure à un seul niveau dans leque mesure du possible, elle essaie de garder les différents une ou plusieurs agences routières gèrent la quasi-tota niveaux fonctionnels groupés. Deuxièmement, elle lité du réseau (par exemple au Bangladesh, au Ghan cherche à attribuer des responsabilités cohérentes avec et en Jamaïque). Par ailleurs, quand les systèmes poli la structure administrative du pays. Comme la plupart tique et administratif font une distinction claire entr des pays s'efforcent de décentraliser les responsabilités le niveau régional et le niveau central, les pays adop administratives pour alléger les charges budgétaires de tent une structure à deux niveaux (par exemple e l'État et responsabiliser d'avantage les administrations Lituanie, au Royaume-Uni et en Zambie). Avec ce sys provinciales, ceci implique qu'il faut assigner des res tème, les collectivités locales sont impliquées dans l ponsabilités pour la gestion des routes rurales et vici gestion. Ce système convient aux pays possédant u nales aux autorités régionales et locales. Troisième réseau routier étendu qui peuvent difficilement êtr ment, elle cherche à attribuer des responsabilités aux gérés par des services routiers centraux. administrations routières disposant de moyens finan Enfin, les pays ayant une administration de typ ciers et techniques suffisants pour gérer les routes fédéral adoptent une structure de gestion à troi Des principes semblables lorsqu'il s'agit d'assigner niveaux dans lesquels les services de l'État, ceux de les responsabilités de la gestion du trafic routier. Les régions et les collectivités locales ont un rôle dans l questions qui relèvent de par leur nature du niveau gestion du réseau routier. Cette structure à troi local (comme la gestion des embouteillages urbains) niveaux n'est pas cependant commune à toutes le Assigner des responsabilités aux gestionnaires . 43 Encadré 5.2. Contrôle juridictionnel des routes aux États-Unis Juridiction Miles Ruraux % Miles Urbains % Miles Totaux % État 692 414 22,3 107 058 13,3 799 472 20,5 Local 2 229 668 71,9 694 728 86,5 2 924 396 74,9 Fédéral 179 561 5,8 1292 0,2 180 853 4,6 Total 3 101643 100,0 803 078 100,0 3 904 721 100,0 La majorité (74,9 %) des routes américaines sont du ressort de la juridiction locale (ville, comté). Seulement 4,6 % sont du ressort fédé ral. Cette part représente les routes des forêts et des parcs nationaux et celles d'autres sites fédéraux et des réserves indiennes. Le reste des routes (20,5 % du total comprenant le système interurbain) est contrôlé par les États. fédérations. Dans certaines comme aux États-Unis, au veau rôle. Afin de répondre à ce problème, de nom Canada ou en Australie, l'administration fédérale breux pays ont décidé de confier tout d'abord la ges délègue la gestion de la plupart des routes aux États ou tion des routes à grand volume (routes nationales) e aux provinces, et la structure devient semblable à celle des voies rapides à ces services. Parallèlement, un à deux niveaux (cf. encadre 5.2). nombre croissant de pays se demandent quelles routes Le reste de l'article divise le réseau routier en quatre peuvent raisonnablement être gérées par le secteur classes : privé et si le reste des routes publiques peut être géré · les routes nationales, c'est-à-dire les grands axes, d'une manière plus commerciale. y compris les voies rapides et les routes à péage ; Cette remise en question a conduit à l'établissemen · les routes régionales et rurales ; d'un nombre croissant d'agences routières autonomes · les routes urbaines, qui peuvent inclure certaines ou semi-autonomes qui gèrent selon des règles com routes à péage ; merciales le réseau des grands axes et des routes à · les chemins vicinaux, les pistes et les chemins. péages (tableau 5.2). Les agences assurant la gestion des grands axes sont sous le contrôle d'un conseil d'ad Le réseau des grands axes ministration public-privé qui comprend des représen Les grands axes qui représentent environ 10 à 20 % tants des usagers et des professionnels de la route. A sa de l'ensemble du réseau des routes publiques ont été tête un directeur général et des responsables opéra traditionnellement gérés par les services centraux du tionnels travaillent sur la base d'un contrat de perfor ministère des Travaux publics ou ceux d'autres pays de mances avec le ministère dont ils dépendent e celui de la construction. Ces routes ont un volume de emploient des travailleurs dans des termes et des trafic élevé et sont chères à construire et à entretenir. conditions semblables à ceux du secteur privé. Le Bien que la première tâche de ces services soit de gérer contrat de performance annuel est l'élément clef de ce le réseau des grands axes, il est souvent appelé à aider arrangement. Il s'inscrit d'habitude dans un plan de les collectivités locales et si besoin à prendre en charge développement à long terme et décrit précisément les la gestion de manière temporaire des routes du ressort obligations de l'agence, les stratégies qu'elle doit suivre de ces dernières. Un volume de trafic croissant conduit pour les remplir, les objectifs de performance et les pro les agences routières principales à construire et à gérer cédures de surveillance et d'évaluation. De tels arran des voies rapides de qualité et des routes publiques à gements assignent de manière claire et transparente les péage ainsi qu'à superviser des routes à péage responsabilités du gestionnaire. construites et gérées par le privé (tableau 5.1). Les responsabilités de la gestion des routes à péages Bien que les fonctions des services routiers princi sont moins bien définies. Certaines routes à péages paux aient évolué, ces changements n'ont pas toujours sont directement gérées par les services routiers cen été accompagnés des réformes institutionnelles néces traux comme au Ghana où elles sont sous la responsa saires afin que ces services aient une idée claire de leurs bilité de l'Autorité des Routes du Ghana, gérées par le responsabilités variées et nombreuses et pour qu'ils secteur privé dans le cadre d'un contrat de gestion soient en mesure de remplir effectivement leur nou signé avec les services routiers (en Argentine et en 44 Financement et gestion commerciale des r Tableau 5.1. L'importance des voies rapides et des routes à péage dans la gestion de l'ensemble du réseau (kilomètres) Routes Principales Routes à péages Total Voie rapide a Autres Gestion Gestion Appartenant Routes publiques du domaine public du secteur privé au privé b Argentine 600 28,600 0 9,800 0 216,000 France 8,581 29,050 5,562 0 743 966,000 Hongrie 378 29,300 0 0 57 158,600 Indonésie 0 17,700 280 0 150 260,000 Italie 894 44,206 0 5,550 0 314,360 Japon 5,860 57,500 8,723 0 0 1,144,360 Corée, Rep. de 0 12,052 1,840 0 40 77,000 Malaisie 575 15,400 0 0 1,010 94,000 Mexique 0 42,928 2,507 3,176 0 303,262 Afrique du Sud 615 4,693 0 672 153 525,000 Espagne 4,939 22,536 0 0 2,023 343,200 a. Voies rapides sans péages. b. Y compris les joints ventures entre les secteurs public et privé. Tableau 5.2. Pays avec des agences des routes principales et à péage autonomes ou semi-autonomes 1998 Existantes En train d'être établies Considérées Pour les routes péage seulement a Australieb Lesotho Kenya Chine Colombie Malawi Liban France Finlande Mozambique Pérou Indonésie Géorgie Namibie Philippines Italie Ghana Nigena Roumanie Japon Inde Zambie Tanzanie Corée, Rep. de Irlande Ouganda Malaisie Lituanie Zimbabwe Espagne Nouvelle Zélande Thaïlande Sierra Leone Afrique du Sudc Espagne d Suède Royaume-Uni e Yémen Note : Pakistan, Russie, et Sri Lanka (non listés) ont des services routiers non effectifs. a. Agences de routes à péages publiques ou privées. b. Certains États ont des agences routières semi-autonomes. c. Doit être établi en mars 1998. d. Dans certaines régions seulement (par exemple, Andalousie). e. Service des routes en Angleterre. Malaisie le secteur privé réhabilite, gère et entretient Entre 5 et 20 % des grands axes gérés par les prin quelques routes tandis qu'en Afrique du Sud, il cipales agences routières peuvent être gérés comme des construit, gère et entretient les routes), gérées par des routes à péages, ceci dépend de la densité du trafic e agences de péages routiers autonomes comme au Japon des tarifs de péage (cf. tableau 5.1). Les revenus de ces et en Corée ou encore sont possédées et gérées par le péages recouvrent en général les coûts de la gestion e secteur privé selon des accords de concession de types de l'entretien. D'habitude moins de la moitié des routes variés (encadré 5.3). à péages recouvrent leurs coûts d'investissement Celles qui ne recouvrent pas tous leurs coûts son Assigner des responsabilités aux gestionnaires 45 souvent financées en utilisant des emprunts pouvant jour, que le péage moyen par véhicule privé est de 0,0 être supportés par une estimation de leurs revenus à 0,06 $ par km, et la vie de la concession est de 20 (encadré 5.4). La règle est qu'une autoroute payante de 30 ans (Fédération internationale des routes 1996) bonne qualité recouvre l'ensemble de ses coûts si le tra Ceci explique le faible nombre de routes à péage pri fic atteint un volume de 10 000 à 15 000 véhicules par vées. En effet, il est difficile de confier des concession Encadré 5.3. Comment différents pays gèrent leurs routes payantes CORÉE (CONCEPTION, CONSTRUCTION, FINANCEMENT ET mentant la tarification des routes stipule que, entre autres GESTION) : La Société des Autoroutes de Corée est une choses, le Ministère des Transports détermine les tarifs des entreprise publique qui a la charge de la construction, de péages en se basant sur les recommandations effectuées la reconstruction et de l'entretien des autoroutes, qui sont par la Direction des routes sud-africaines. toutes à péage. À la fin de 1996, la Corée avait 20 auto Les tarifs sont augmentés régulièrement pour prendre routes d'une longueur totale de 1 840 km. Il existe un pro en compte l'inflation. Le système de péage est ouvert jet audacieux visant à 1 800 km de routes nouvelles et (c'est-à-dire qu'un conducteur peut utiliser des portions étendre celles existantes de 500 km avant 2004. Alors les de route entre deux péages sans rien payer). Les usagers autoroutes compteront pour 25 % du réseau routier natio réguliers obtiennent des remises importantes au travers de nal et 5 % de l'ensemble du réseau routier publique. tarifs réduits accordés aux résidents locaux et de cartes Le volume de trafic moyen quotidien est de plus de accordées aux utilisateurs fréquents. En plus de ces routes, 44 000 véhicules. Les revenus sont mis en commun et il il existe une route payante privée objet d'une garantie de existe une tarification au km unique de 0,031 $ par voi l'État et une autre sans garantie est considérée. ture, 0,035 $ par autocar et de 0,065 $ par camion. Les ARGENTINE (CONCEPTION, CONSTRUCTION, FINANCEMENT péages ont été introduits à l'origine afin de générer des ET GESTION PRIVÉS) : La Direcciôn Nacional de Vialidad est revenus suffisants pour couvrir les coûts de gestion et responsable de 38 000 km de routes. De nombreuses d'entretien du réseau autoroutier. Mais le manque de routes nécessitent des travaux de réhabilitation, et la recettes publiques a conduit la Société des Autoroutes de Direcciôn Nacional de Vialidad a invité le secteur privé à Corée à contribuer au financement d'une part des coûts soumissionner pour réhabiliter, gérer et entretenir des projets autoroutiers. LÉtat fournit le reste de l'inves 10 000 km de ce réseau afin de couvrir les coûts par des tissement sous forme de participations. péages. Les routes ont été divisées en 20 corridors d'une La Société des Autoroutes de Corée a pour objectif de longueur variant de 300 à 1 000 km. Les besoins en amé rentrer dans ses frais et les péages sont ajustés de temps à lioration ont été identifiés pour chacun d'eux et un pro autre afin de s'assurer que les revenus couvrent les coûts, gramme de travaux a été assigné à chaque concessionnaire. ce qui inclut le remboursement des prêts et le paiement Certain travaux devaient être réalisés avant qu'aucun des intérêts des prêts du gouvernement ou des prêts et des péage ne soit perçu, d'autres devaient être réalisés dans les obligations de la société. Des efforts sont faits afin de per 36 mois. Par le processus de passation de marchés, au suader le secteur privé de construire et de gérer des routes cours duquel les concessions ont été attribuées aux sou à péages sous concession. Le premier projet de la sorte est missionnaires offrant la somme forfaitaire la plus élevée, actuellement mis en place et d'autres devraient suivre dans 14 concessions couvrant 9 800 km ont été attribuées à 13 les prochaines années. consortiums. Le gouvernement restait propriétaire des AFRIQUE DU SUD (FINANCEMENT PRIVÉ ET GESTION) : routes et fixait les tarifs de base (indexés sur le coût de la LAfrique du Sud a aujourd'hui 10 routes à péage dont la vie et sur les taux de change). La durée de vie des conces longueur totale est de 709 km. Le trafic moyen quotidien sions était de 12 ans et les routes devaient être entretenues passant au niveau des points de péages était de 8 892 véhi selon des critères spécifiés. Le tanf initial a été fixé sur une cules en 1995-96, avec des variations allant d'un mini moyenne de 0,015 $ par km. mum de 2 292 à un maximum de 26 143 véhicules par Les concessions n'ont fonctionné que six mois -- les jour. Ces autoroutes à accès limité sont soit nouvelles soit tarifs augmentaient rapidement ce qui a provoqué un tollé récemment reconstruites. La quasi-totalité des travaux, y général et les concessions ont été suspendues. Après négo compris la construction, l'entretien et la gestion des points ciations, les concessions ont été remises en place sur un de péage est adjugée au secteur privé à l'issu, d'un -appel tarif de base moyen de 0,01 $ par km, les sommes forfai d'offre. Les routes sont supervisées par le ministère des taires ont été annulées et le gouvernement a accepté de Transports, qui agit comme le bras administratif de la verser une subvention annuelle de 57 millions de dollars Direction des routes sud-africaines. La législation régie- aux concessionnaires. 46 Financement et gestion commerciale des r de type BOT (construction, gestion et transfert) pour Encadré 5.4 Le financement des routes à péages en plus de 5 % des routes gérées par les autorités routières Afrique du Sud : le calcul du revenu supportable par -- et ceci représente d'habitude moins de 1% de l'en les revenus semble du réseau routier. Les coûts de réhabilitation des routes existantes peuvent encore être économique En Afrique du Sud, aucun des plans initiaux de ment intéressants pour des volumes de trafic plus faible routes à péages mis en place par le Ministère des Transports au nom du Conseil des routes sud-africaines de 5 000 à 6 000 véhicules par jour. C'est pourquoi les n'était entièrement autofinancé. Le concept utilisé dans contrats de conception, de construction, de finance l'organisation des plans initiaux était celui du calcul du ment et de gestion des routes impliquant une part de prêt supportable par les revenus. Ce prêt est déterminé financement privée deviennent populaires. par le calcul de la valeur actualisée du projet sur 30 ans, en utilisant une estimation du taux réel, une estimation Les routes rurales et régionales de la croissance du trafic et les prévisions de dépenses. Cette valeur détermine la taille du prêt qui peut être Les réseaux des routes régionales sont souvent remboursé par les revenus générés par les péages sur importants et il est par conséquent possible de les gérer une période de trente ans à un taux d'emprunt supé au travers d'une agence routière analogue à celle gérant rieur à celui de l'inflation. L reste des capitaux est fourni le réseau des grands axes. Mais ceci est rarement vrai par un prêt à long terme accordé par le Fond Routier dans le cas des réseaux des routes rurales puisque les National. Ces prêts (avec tout intérêt fixé par le conseil) municipalités et les districts ruraux sont souvent de quand toutes les obligations des prêts accordés par le secteur privé ont été remboursées. petite taille et manquent de capacités et de ressources Jusqu'à ce jour l'expérience montre que la crois pour gérer le réseau de routes locales efficacement. La sance du trafic a dépassé les prévisions initiales et que différence est essentiellement une question d'échelle. les taux d'intérêt réels sont supérieurs à ceux retenus Les réseaux des routes locales sont souvent trop petits après une période initiale où ils sont inférieurs. Les cal pour justifier l'embauche de personnel qualifié afin culs du prêt supportable par les revenus sont revus d'organiser et de gérer les routes selon des critères tech régulièrement afin de s'assurer que toutes les obliga niques satisfaisants. Ce problème soulève d'autres tions du secteur privé sont satisfaites. Bien que les routes à péage aient enregistré des pertes durant les pre questions sur la manière utilisée pour assigner les res mières années, on espère que les effets conjugués d'une ponsabilités légales de la gestion de tels réseaux. combinaison de péages routiers alignés sur l'inflation et Certains pays ont essayé de régler ces problèmes de la croissance du trafic permettront à ces routes de en : rentrer dans leur frais durant les 20 prochaines années · réclamant la responsabilité légale des routes rurales et de rembourser complètement les prêts du secteur privé en moins de trente ans. et en la transférant à un ministère central ou à une Le financement du secteur privé implique à la fois agence routière spécialisée ; , des prêts des marchés des capitaux et des devises au tra · persuadant (ou obligeant) les collectivités locales à vers des instruments variés. Les emprunts totaux en céder la responsabilité de l'application de programmes cours du 31 Mars 1997 représentaient 645 millions de routiers à des agences spécialisées ; dollars sur le marché des capitaux à leur valeur nomi · persuadant les collectivités locales à se rassembler nale, les dates de remboursement allant jusqu'à 2015 compris, et 99 millions de dollars sur le marché des pour former des unités de gestion plus importantes afin devises. Les coûts financiers totaux étaient de 13.5% en de gérer en commun leurs réseaux, c'est-à-dire former 1996-97. Aucun intérêt n'était payé sur les prêts du des comités de services collectifs ; Fond National Routier qui représentaient plus de 390 · persuadant les collectivités locales de donner en sous- millions de dollars. traitance l'organisation et la gestion à des consultants. Gestion de l'administration centrale. Le premier Source : Préparé par Albert du Plooy pour cette étude. modèle, qui est en cours au Bangladesh et au Ghana, résout le problème d'échelle et donne accès aux res direction des routes de desserte au Ghana a été comme sources budgétaires du gouvernement central, au un exemple de meilleures pratiques pour la gestion des moins pour les travaux de génie (encadré 5.5). La routes de desserte par un service d'État. Elle a été créée Assigner des responsabilités aux gestionnaires 47 en 1981 pour améliorer la gestion des routes rurales marchés de biens et services plus importants et donc confiée jusqu'alors à l'administration routière du plus économiques. Ghana. Cette direction supervise un réseau de Lensemble des collectivités locales assigne généra 21 830 km, est hautement décentralisée et contracte la lement la tâche d'organiser la passation des marchés e plupart des travaux, souvent en utilisant des méthodes la supervision de l'exécution à l'un de ses membres, à de travail dites à labeur intensif. Il est cependant prévu un niveau supérieur de l'administration ou à un qu'elle transfère ses responsabilités aux autorités muni consultant (cf. la quatrième option ci-dessous). Cette cipales dans le cadre du programme de décentralisa organisation de collaboration est parfois réalisée su tion mené par le gouvernement. La manière dont ceci des bases non formelles, quoi qu'il faille en général un doit être fait n'est cependant pas claire et l'on ne sait accord écrit entre les différentes parties lorsque ce pas si cette Direction poursuivra son action comme une comités se voient confier l'entretien des routes, surtou entreprise chargée de la gestion des réseaux locaux au quand cela implique le partage des coûts avec l'admi titre des circonscriptions ou si elle sera transformée en nistration centrale ou un fonds routier. Ces accord un service de petite taille de l'administration centrale juridiques sont souvent complexes, en particulie afin de surveiller les routes locales, de formuler des quand les conseils municipaux sont contrôlés par de conseils et d'effectuer des contrôles de qualité. partis politiques différents. Cependant, ils permetten Des comités de services communs. Le troisième de développer une capacité locale et d'identifier qui es modèle, dans lequel plusieurs services des commu responsable de quoi. nautés locales s'entendent afin de gérer des biens et ser Les consultants privés. Le quatrième modèle, qu vices au titre de tous leurs membres, est commun dans implique la sous-traitance par des consultants de l'orga les pays industriels, ainsi qu'en Jordanie et en Afrique nisation et de la gestion, est de plus en plus populaire du Sud. On se réfère à ces arrangements sous le terme Sous cet arrangement, le service de la collectivité locale de comités de services communs. Ces comités sont reste responsable du réseau routier -- souvent à traver créés principalement pour réaliser des économies une petite unité client en régie -- tandis que l'organisa d'échelle. En mettant en commun leurs ressources, ces tion et la gestion sont sous-traitées à l'issue d'une com services sont mieux à même d'organiser et de gérer pétition par un tiers techniquement qualifié. Dans le leurs affaires. Cela permet en outre d'accéder à des pays industriels ce modèle est mis en place suite à la redéfinition du rôle de l'État et pour accroître l'efficacité Encadré 5.5. Le Service de génie des collectivités locales au Bangladesh Le Service de génie des collectivités locales était à l'ori · Professionnalisme -- La Direction est appréciée gine en 1970 une cellule du Service des collectivités pour la compétence de ses professionnels et pour l'em locales. Aujourd'hui, ce service est une direction dyna phase mise sur la formation continue. mique de 700 ingénieurs menés par un directeur éner · Système de contrôle -- Système informatique de gique. C'est la seconde plus large direction en charge de gestion mis en place depuis plus de dix ans. la mise en application du Programme de Développement · Prise de décision rapide -- la Direction a éliminé les annuel du pays. Elle est responsable de la construction circuits de décisions longs et bureaucratiques requérant et de l'entretien de l'infrastructure rurale, y compris envi plusieurs niveaux de l'administration. ron 95 000 km de routes rurales dont la plupart sont en · Leadership -- un leadership fort et constant a per terre. La quasi-totalité des travaux est donnée en sous- mis une grande continuité et a motivé le personnel. traitance au secteur privé, les tâches les plus simples allant · Travail d'équipe -- Le personnel a défini clairement à des équipes de travailleurs. La direction est considérée à ses objectifs et est conduit par le sens de la performance. la fois par les usagers et par les bailleurs de fonds comme · Sens d'une mission -- la Direction poursuit sa mis l'un des organismes gouvernementaux les plus efficaces. sion afin de servir les plus démunis. Les aspects institutionnels contribuant à son succès sont : · Décentralisation -- 90 % du personnel travaille au niveau des thana (subdivision). Source : Banque mondiale (1996a). 48 Financement et gestion commerciale des r Encadré 5.6. Sous-traitance de l'organisation et de la gestion des routes locales en Grande-Bretagne Avant 1980 les administrations locales de Grande- vices liés aux travaux publics soient soumis au marché, Bretagne utilisaient leurs propres employés pour c'est-à-dire soit l'objet d'appels d'offre. conseiller, gérer, concevoir et fournir des projets et ser Sous cet arrangement, les services en régie sont divi vices aux usagers. Ce système a changé en 1980 quand sés en deux parties. Lune reste en régie en tant qu'unité une nouvelle loi a forcé les conseils municipaux à procé client tandis que l'autre devient une entreprise formée soit der à des appels d'offre pour les constructions importantes d'anciens employés de la régie qui doivent soumissionner et imposé que le travail en régie soit mené comme dans pour un contrat de construction, soit d'un soumission une entreprise et qu'il dégage un profit chaque année. Ces naire autre qui s'est vu accorder le contrat. Au début de régulations ont été par la suite renforcées pour exiger que 1996, ce processus était bien engagé, et de nombreuses tout travail en régie soit soumis à un appel d'offre. municipalités avaient décidé de sous-traiter ces services Certaines municipalités ont décidé par la suite de plutôt que de permettre aux employés de la régie de sou chercher à mettre en adjudication certains services muni missionner (la sous-traitance était appelée externalisation). cipaux (comme la collecte des déchets). Le gouvernement Le Conseil du Comté du Berkshire a externalisé les auto central a suivi en imposant des appels d'offre pour ce type routes et l'organisation, celui de Wetminster a externalisé de services. Au début des années 90 le concept des appels l'organisation et les projets de transports, l'arrondissement d'offre était bien ancré, et le gouvernement a décidé qu'il de Londres de Ealing a externalisé tous les services tech devait aussi s'appliquer aux services professionnels niques et d'autres administrations ont choisi certaines (comme les services de gestion et d'ingénierie). La loi fonctions de génie, de conception et de gestion du maté ordonnait que pour le 1er avril 1996, 65 % de tous les ser riel, des autoroutes et du trafic. Dans les pays en voie de développement ou en transi modifier les décisions qui auraient pu être prises par tion, son intérêt est qu'il permet à des services de petite un ingénieur. taille d'avoir accès à des gens hautement compétents Les routes dans les métropoles. Le modèle le plus sans retirer le pouvoir de décision des autorités munici simple pour les grandes métropoles est une adminis pales. Ce modèle est utilisé dans certaines petites muni tration unique sur toute la région. Ce modèle a l'avan cipalités des États-Unis, au niveau des circonscriptions tage de permettre des économies d'échelle et des trans et des comtes du Royaume-Uni (encadré 5.6), pour ferts vers les zones prioritaires. Mais il est peu probable quelques circonscriptions rurales de Tanzanie et pour que tous les quartiers aient ou ressentent les mêmes toutes les circonscriptions de Zambie (encadré 5.7). besoins. Des dissensions peuvent apparaître entre dif férentes zones, parallèlement à l'accusation que les décisions ne sont pas prises au bon niveau. Les routes urbaines Les routes dans les grandes villes. Les options men tionnées ci-dessus pour les aires métropolitaines peu Les routes urbaines peuvent être regroupées en trois vent s'appliquer aux grandes villes indépendantes. grandes classes : les routes dans les grandes métropoles Mais en réalité, l'arrangement habituel est celui où la urbaines (comprenant en général plusieurs grandes ou zone urbaine a la responsabilité entière de ses routes moyennes villes), les routes dans les grandes villes et ou est d'une manière ou d'une autre dépendante d'une les routes dans les petites villes. Chacune de ces classes région ou d'un état qui joue un rôle important. Cette a des problèmes spécifiques et doit donc être gérée dif dépendance peut avoir plusieurs formes (comme féremment. Certaines de ces différences sont logiques remarque pour les métropoles). En outre, parfois les et faciles à comprendre, d'autres apparaissent après des arrangements des agences prévoient que la responsa changements successifs. Les critères de génie civil uti bilité des routes incombe aux villes mais que la ville lisés pour le transport urbain peuvent s'effacer devant doit s'aligner sur les politiques fixées par la région ou les critères régissant les besoins des piétons, des l'État. Ce cadre laisse les villes libres d'en avoir pour embouteillages, de la pollution et des attentes et des leur argent en fixant de délivrer un service partout où droits des citadins. Ces considérations amènent à elles en ressentent le besoin (encadré 5.9). Assigner des responsabilités aux gestionnaires 49 Encadré 5.7. Sous-traitance de l'organisation et de la gestion des routes des circonscriptions rurales en Zambie La Zambie a 15 980 km de routes rurales gérés par 48 · certifier les paiements à chaque étape des travaux rou municipalités rurales. Quand la Direction des routes tiers si la qualité des travaux est satisfaisante ; nationales a pris le contrôle du fonds routier, elle a invité · aider les municipalités à contrôler et à réduire les coûts les municipalités à faire des propositions de programmes des travaux routiers et de l'entretien ; d'entretien. Les programmes soumis laissaient à désirer. Il · conseiller les municipalités sur les activités d'entretien s'agissait d'une liste de noms de routes auxquels était préventif afin d'améliorer la qualité et la durée de vie des accolé un chiffre financier. Létat des routes n'était pas infrastructures routières. contrôlé, les travaux envisagés n'étaient pas mentionnés, il n'y avait pas d'indication sur la manière dont les travaux LAssociation des ingénieurs consultants a accepté devaient être entrepris, pas de documents contractuels ni d'introduire des indicateurs de performance pour ses de spécification. membres, incluant la qualité des programmes présentés, La Direction des routes nationales a donc contacté la durée de mise en oeuvre, les coûts unitaires des travaux l'Association des ingénieurs consultants de Zambie et leur routiers entrepris, le volume des travaux, les relations a demandé si leurs membres l'aideraient à préparer des publiques et l'implication des communautés locales ainsi programmes d'entretien au titre des circonscriptions. que les activités d'entretien préventif. En 1997, ces indi LAssociation a accepté sur la base de termes de référence cateurs de performance ont entraîné la fin du contrat d'un qui spécifiaient que les consultants ayant à travailler avec consultant. les municipalités doivent : Les appels d'offre concernaient selon les membres de · mettre en place un programme d'entretien avec des l'Association des ingénieurs consultants toutes les cir priorités ; conscriptions de chaque province. La Direction des routes · établir les procédures à suivre pour les appels d'offre. nationales et les circonscriptions concernées choisissaient · aider les soumissions et les évaluations ; des entrepnses et une entreprise par province était assi · négocier avec les soumissionnaires retenus ; gnée sous un contrat de services aux collectivités locales. · choisir les entreprises ; La Direction des routes nationales remboursait l'intégra · négocier et tomber d'accord sur les termes du contrat ; lité des travaux réalisés sous contrat. Lorsqu'une circons · s'assurer que le déroulement des projets respecte un cription effectuait des travaux en régie (principalement agenda précis ; des travaux de point temps), la Direction ne remboursait · assister et contrôler la progression des travaux routiers que le matériel après s'être assurée que les travaux avaient pour s'assurer d'une gestion de qualité totale ; respecté les normes en vigueur. Encadré 5.8. Le système des services au Royaume-Uni Au Royaume-Uni, les autorités routières et le conseil peindre, protéger et nettoyer la signalisation routière et du comté délèguent certaines fonctions à un niveau infé les balises dans les circonscriptions densément peuplées. rieur de l'administration -- dans ce cas une circonscrip Travaux de point à temps, resurfaçage et reconstruction tion. Larrangement précis varie d'un comté à l'autre. En devraient être confiés à ces agences si la population de la général ces arrangements conviennent mieux aux aires circonscription est supérieure à 100 000. Pareillement, urbaines, et plus la ville est grande' plus grand est le l'éclairage public est approprié si la population est supé nombre de fonctions qui peuvent être déléguées. rieure à 180 000 habitants. Lentretien hivernal ne Comment les services devraient fonctionner a fait l'objet dépend pas de la taille de la circonscription dans la d'un rapport gouvernemental et les conseils suivants ont mesure où les routes ressortent de la circonscription. été donnés sur les fonctions qui étaient les plus appro Enfin, le drainage, les ponts, les terrassements et l'entre priées à une agence : l'entretien, le fauchage, le balayage, tien électronique des signaux lumineux devraient être le nettoyage des caniveaux, harmoniser les trottoirs, effectués par le comté. 50 Financement et gestion commerciale des r Routes dans les petites villes. Dans les zones urbaines Encadré 5.9. Les relations de financement dans les de petite taille, la responsabilité de la gestion des routes zones urbaines peut incomber à un service non urbain, par exemple la région ou l'état, la raison étant que la zone est trop Dans plusieurs pays d'Afrique, la relation fonda petite pour avoir ou pour se procurer les compétences mentale entre la ville et l'État se fait au travers d'un requises. Sinon, de nombreux pays ont un système mécanisme d'appel d'offre. En général, la ville déter dans lequel les administrations urbaines sont respon mine sur une base annuelle quelles routes doivent être sables de toutes les routes ou de toutes les routes non réparées et soumissionne auprès de l'État. Ladministra- stratégiques qui passent par la zone. Dans d'autres sys tion centrale considère ces propositions sur l'ensemble du pays et décide quelles ressources doivent être tèmes, les responsabilités sont partagées entre la ville allouées à chaque ville. Cette pratique varie suivant les et la région. Par exemple, l'entretien de routine comme niveaux de détails. Dans quelques cas individuels, des le balayage ou la réparation des nids-de-poule sont du programmes modestes sont approuvés au cas par cas. ressort de la ville, alors que les travaux plus importants Dans d'autres cas seuls les programmes importants sont incombent à la région. approuvés et financés alors que les programmes de petite taille et les travaux généraux sont financés en La distribution des services dans une aire urbaine commun. peut prendre de nombreuses formes. Il est fréquent de De tels systèmes sont répandus en Europe. Ces voir que seules les services de base sont réalisés en régie mécanismes peuvent être tout aussi complexes que les du fait de la taille de ces opérations ou que ces services relations gouvernant la gestion. Il n'est pas rare de font l'objet de contrats à long terme (comme dans de constater que le financement est possible à partir de nombreuses petites communautés finlandaises qui tous les niveaux de l'administration ou du secteur privé sous-traitent tous leurs travaux routiers). D'autres opé par une forme ou une autre. Inexistence de ces capitaux, la facilité de leur obtention et les conditions qui les rations moins fréquentes peuvent être l'objet de accompagnent peuvent influer sur les décisions de contrats particuliers, d'accords de base ou de contrats dépenses. En outre, le public comprend difficilement dits de rappels. Ce système permet d'avoir accès aux de tels systèmes et pousse à la réforme de ces décisions organisations ayant les compétences techniques politiques pour introduire plus d'efficacité. requises sans avoir à maintenir ces ressources en régie Ces mécanismes de financement peuvent aussi faus tout au long de l'année. ser les responsabilités de gestion. Il est facile de mettre en cause le financement insuffisant d'un autre niveau de Certaines petites villes forment des consortiums l'administration comme la raison d'un entretien avec des organismes proches afin de fournir des ser médiocre. Mais ce financement et ces décisions vien vices, le rôle de meneur étant confié à l'un des membres nent du même corps, il faut impérativement améliorer -- une ville peut fournir un service particulier à un les divers aspects du service offert. Personne d'autre ensemble de villes ayant les mêmes besoins. Ce sys n'est à blâmer. tème est efficace si les villes ont la même perception de Source : Préparé par le Babtie Group pour cette étude. leurs besoins mais est difficile à orchestrer si chaque ville a des buts et des objectifs différents. En poussant ce système un peu plus loin, les collectivités locales peuvent aboutir à des arrangements quasi juridiques, Enfin, chaque zone urbaine a des routes privées ou en s'accordant des contrats de services entre elles ou à non consignées dont l'entretien est normalement à la un tiers. Ces arrangements diffèrent des ensembles for charge du propriétaire adjacent. Très souvent ces pro més par les différentes parties d'une métropole priétaires ont des droits, des privilèges et des respon urbaine. Dans ce dernier cas les politiques sont déci sabilités mieux codifiés qu'appliqués. Ladministration dées en commun, alors que celui-ci ne s'intéresse qu'à urbaine a le droit d'intervenir mais le fait rarement -- leur mise en oeuvre. Il est à noter que les routes à péages délibérément par manque de fonds ou par la com -- à tarif réel ou virtuel -- peuvent être superposées à plexité du processus légal et bureaucratique que cela ces arrangements par une administration centrale, entraîne. Malencontreusement, cette impasse peu régionale, provinciale ou locale. durer des années. Assigner des responsabilités aux gestionnaires 51 Le dernier niveau du réseau routier Les responsabilités de gestion ne sont pas bien défi Les arrangements concernant les routes privées au nies au dernier niveau du réseau routier. Certaines Canada, en Finlande, en Norvège, en Suède et aux routes peuvent être placées sous l'autorité des conseils États-Unis ont des points communs. Leur principal des villages (ou l'équivalent), tandis que d'autres peu objectif est de convaincre les locaux -- les individus vent être considérées comme des routes privées laissées les villages ou les groupements de villages -- d'accep aux soins des propriétaires adjacents ou des entreprises ter la responsabilité de gérer leurs routes. Il existe des d'État (comme les routes agricoles en Russie avant la incitations, comme l'accès à l'aide et aux avis de tech restructuration des fermes collectives). À ce niveau il niciens de la gestion routière compétents et une super manque à la fois les compétences techniques et les vision financière afin de s'assurer de la responsabilité fonds nécessaires à l'entretien, l'amélioration et la des fonds publics. Ces incitations prennent souvent la construction des routes. forme d'un partage des coûts. Les niveaux supérieurs Certains pays se sont attaqués à ce problème en de l'administration paient une part des coûts d'entre créant une catégorie spéciale de routes -- en amen tien et de construction et les propriétaires paient le dant la législation routière basique ou en passant une reste. Mais pour participer à ces accords de partage des loi sur les routes privées et les routes des coopératives coûts, l'individu ou le groupe doit s'engager formelle -- qui peut bénéficier d'une aide de l'État sur la base ment à respecter le contrat et à se conformer à ses d'un partage des coûts. La clef de cet arrangement est règles. En Finlande, ceci est rendu possible par la mise la mise en place d'un arrangement institutionnel qui en place d'une coopérative routière (les propriétaires donne les incitations appropriées et qui définit claire assurant l'entretien d'une route privée donnant seule ment les responsabilités de chacun. Cette option dite ment accès à leur propriété sont forcés de rejoindre une des routes privées est particulièrement intéressante coopérative établie). Dans l'Ontario, ils forment un comme la décentralisation de l'administration devient conseil des routes locales et au Lesotho un comité de générale. développement villageois. Encadré 5.10. La gestion des routes privées en copropriété en Finlande La Finlande a 78 000 km de routes publiques, pour les propriétaires utilisant la route. Les coûts d'entre 24 000 km de routes urbaines et environ 280 000 km de tien sont partagés entre les membres, selon la taille de leur routes privées qui sont entretenues par les propriétaires propriété et selon la circulation qu'ils génèrent. ou les gens vivant le long de ces routes. Les routes ayant LÉtat subventionne l'entretien des routes en copro plus d'un propriétaire peuvent être gérées en copropriété. priété à condition qu'une copropriété formelle existe, que En 1997, 104 000 km ont été établis en copropriété par la longueur d'une route menant à une résidence perma la loi sur les routes privées. Ces routes ont un trafic jour nente soit de 1 km au moins et qu'enfin il y ait au moins nalier de 45 véhicules en moyenne, et 99 % sont en terre trois résidences permanentes le long de la route. Chaque ou en gravier. municipalité a des règles propres pour subventionner les La loi sur les routes privées oblige la copropriété à sti routes en copropriété sous sa juridiction. En 1997, puler les droits de passage, la propriété et la formule de 87 000 km des 104 000 km reconnus juridiquement répartition des coûts d'entretien entre les usagers de la comme routes en copropriété recevaient des subventions route et ses propriétaires. La copropriété est responsable de l'État, des municipalités ou des deux. Laide était accor de l'entretien et peut soit rémunérer ses membres, soit dée à 17 400 copropriétés de 392 000 membres. En 1990, engager une entreprise à cette fin. Chaque copropriété l'État a accordé 30 millions de dollars pour ces routes et doit tenir une réunion annuelle et doit élire un président, les municipalités 40, les 50 millions de dollars restants ont un secrétaire, un trésorier et d'autres responsables afin de été investis par les membres des copropriétés. Un contre gérer les opérations d'entretien. Le trésorier perçoit envi maître de la FinnRA inspecte les routes qualifiées une fois ron 200 $ par an pour gérer une copropriété de taille tous les deux ou trois ans et enseigne le savoir-faire de moyenne. La copropriété fixe elle-même ses frais d'entre l'entretien routier lors d'une conférence annuelle avec les tien, accepte de nouveaux membres et doit faire contrôler coopératives routières. les comptes de l'année écoulée. Ladhésion est obligatoire Source : Isotalo (1995). 52 Financement et gestion commerciale des route Il existe un besoin évident de conseils techniques mécanismes assurant le transfert des compétence au niveau local, en particulier dans les pays en voie de techniques et le contrôle de la bonne utilisation de développement ou en transition. Les villageois doivent subventions de l'État. Enfin, ils assurent l'entretien être formés pour organiser, mener à bien les travaux régulier de l'ensemble du réseau routier et non pas seu routiers et réagir face aux imprévus lors des chantiers. lement de la partie appartenant à l'État. De telles formations sont en général dispensées par des agences de planification locales et par le service chargé de la gestion des routes. Enfin, il faut traiter la question La gestion du trafic routier de la supervision, le besoin de s'assurer que les travaux sont menés selon certaines normes. Il faut aussi s'assu Le sujet abordé est ici celui de la responsabilité cor rer de ce que l'aide de l'État est juste. Les supervisions rélée aux aspects du trafic routier qui ont une réper techniques devraient être menées par les services en cussion sur la gestion et le financement des routes charge des routes rurales, mais la supervision finan Lattribution de certaines responsabilités se passe de cière est en général injustifiée quand la contribution toute explication lorsque celles-ci font manifestemen locale se fait en nature, en heures de travail par partie intégrante de la fonction de gestion du réseau exemple. Quand de l'argent est déboursé, un arrange routier. La signalisation routière entre dans cette caté ment semblable à celui existant en Finlande doit être gorie (elle est d'habitude spécifiée dans le cadre d'ac mis en place. Le système finlandais est bien établi et cords internationaux), tout comme les normes de peut servir de modèle dans les pays en développement conception routière. Ces éléments relèvent manifeste ou en transition (encadré 5.10). ment de l'État et ils sont en général pris en charge pa Le transfert des responsabilités de gestion aux com les services responsables de la gestion du réseau routie munautés locales par des arrangements de coproprié principal ou par l'organisation gérant le fonds routier tés routières permet de s'assurer que la plupart des Le service ayant cette responsabilité peut cependant en routes soient l'objet d'un entretien régulier, de réduire déléguer une partie (la signalisation routière urbaine le nombre des routes sous la responsabilité des collec par exemple) à des services routiers subalternes. tivités locales, rendant plus facile pour elle la gestion Par ailleurs, il va de soi que la réglementation du des autres routes sous leurjuridiction, de s'assurer que stationnement, notamment sur la chaussée, et la ges les travaux reflètent les besoins des usagers et peuvent tion de l'encombrement de la voirie urbaine devraien stimuler l'emploi local et améliorer l'efficacité des tra être confiées aux administrations responsables de vaux routiers locaux. Par exemple, les coopératives ont réseaux routiers urbains. Ces deux questions son permis en Suède de diviser par deux les coûts d'entre étroitement liées entre elles et à celle de la sécurité rou tien par rapport à ceux de l'Administration des routes tière urbaine (notamment en ce qui a trait au confli nationales sur des routes publiques semblables. Ces piétons-véhicules). Elles sont essentiellement de économies viennent d'une part de normes d'entretien nature locale et les administrations locales sont donc plus faibles (plus appropriées) et d'autre part de l'uti les mieux placées pour prendre les mesures nécessaire lisation de matériel agricole inexploité autrement. et appliquer les règlements, et en particulier les règle Certaines de ces coopératives routières sont devenues ments de la circulation notamment ceux qui concer si efficaces que l'Administration des routes nationales nent les itinéraires des poids lourds -- étroitement lié les utilise pour entretenir certaines routes du secteur à la limitation de l'impact de ces derniers sur la circu public à faible volume de trafic. lation et à la construction de routes de délestage locale Les arrangements ci-dessus offrent un certain et de déviations urbaines. Il appartient à l'État d'établi nombre d'avantages. Tout d'abord, elles confient la res le cadre réglementaire mais l'application pratique de la ponsabilité de la gestion à une entité clairement iden réglementation doit être déléguée aux administration tifiable. Ensuite, quand ces arrangements sont appuyés responsables des voiries urbaines. par la législation, ils assignent la responsabilité légale Les questions plus problématiques sont celles du de la gestion des routes. En outre, ils introduisent des poids, des dimensions, de la sécurité et des émissions Assigner des responsabilités aux gestionnaires 53 de gaz des véhicules, et les incidences sur l'environne membres du secteur privé du conseil d'administration ment de l'extension des réseaux routiers. Les véhicules commencent à voir le lien direct entre dommages cau excessivement lourds endommagent la chaussée et aug sés par des véhicules surchargés et la tarification rou mentent les coûts d'entretien par apport aux véhicules tière. De sorte qu'ils deviennent de plus en plus actifs normaux sur lesquels reposent les normes techniques dans le contrôle du poids des véhicules. Par exemple, des routes et le calcul des coûts d'entretien et de les fonds routiers au Yémen et en Zambie ont pris le construction. Toutes les administrations routières ont contrôle de la gestion des ponts bascules et les revenus donc intérêt à ce que les règlements soient pertinents et collectés grâce aux amendes vont alimenter le fonds systématiquement appliqués. Le contrôle de la charge routier. Inapplication des règles concernant la sécurité par essieu est le plus important mais le plus difficile à et les émissions des véhicules est généralement liée à la appliquer. Les règlements sont en général promulgués délivrance de titres de mise en circulation. Dans cer par le ministère des Transports alors que leur applica tains pays (Finlande et Royaume-Uni), c'est l'État qui tion est confiée à toute une gamme de services : l'appli s'en charge, dans d'autres (Afrique du Sud et presque cation de la loi est confiée à la police, les amendes sont toutes les fédérations) ce sont les collectivités locales. données par des commissaires du transport et les ponts Ladministration de ces dispositions relève générale bascules relèvent de la direction routière principale. ment du ministère des Transports (direction des imma Une analyse des mesures des applications prises triculations) ou du service local des contributions. jusqu'ici révèle trois lacunes : responsabilités mal défi Etant donné qu'environ 35 à 50 % des véhicules dans nies, faiblesse des autorités chargées de faire respecter un pays en voie de développement ne sont ni imma la loi et résistance du secteur des transports routiers. triculés, ni assurés, ni inspectés, ces règles de sécurité Mais le problème de fonds est le manque d'incitations et d'émissions ne sont pas particulièrement efficaces (Heggie 199 la). Lindustrie du transport routier ne per (Heggie 1992). Or les administrations routières ont çoit pas de lien direct entre les dommages causés au tout intérêt à encourager la sécurité des véhicules, vu revêtement de la chaussée et les taxes et les charges son incidence sur l'utilisation du réseau routier, son qu'ils versent à l'État en tant qu'usagers de la route, tan impact considérable sur la sécurité routière, dont la dis que la direction routière est réticente à investir du responsabilité incombe en partie à ces administrations. temps et de l'argent dans la gestion des ponts bascules Il y aurait donc lieu d'envisager de leur confier le soin alors que les amendes permettent d'accroître sa d'appliquer la réglementation de la sécurité des véhi trésorerie. cules et, puisque cette fonction englobe le contrôle La solution repose en partie sur la répartition claire technique des véhicules, de leur confier en même des responsabilités entre les différents services respon temps la responsabilité du contrôle des émissions. sables des règlements de charge à l'essieu. De plus, Cependant cela n'est faisable que si les administrations cette répartition devrait être accompagnée par d'autres concernées possèdent les compétences et les moyens actions afin de s'assurer que les usagers de la route nécessaires pour effectuer convenablement les comprennent la relation existant entre surcharge et contrôles techniques et pour obliger la mise en confor dommage à la chaussée, que l'industrie des transports mité. routiers accepte de coopérer avec les services routiers Enfin, il y a la question importante de savoir qui afin d'appliquer les règlements de surcharge à l'essieu sera responsable des actions concernant l'impact sur et que ces services aient intérêt à appliquer cette régu l'environnement des nouveaux programmes routiers lation. Plusieurs services routiers ont réussi à ou du trafic routier. Certains projets peuvent endom convaincre l'industrie des transports routiers de tra mager des zones écologiquement fragiles, déplacer des vailler en partenariat afin de contrôler le chargement populations ou perturber des modes d'habitats établis (cf. encadré 6.1). en milieu urbain ou rural. Ladministration routière Il est difficile de trouver les incitations adéquates. Il doit donc être chargée, du moins en principe de veiller y a des signes encourageants dans les pays ayant des à ce que des aspects bénéfiques pour l'environnement fonds routiers gérés de manière commerciale : les soient associés aux nouveaux programmes routiers, 54 Financement et gestion commerciale des routes que les incidences négatives soient minimisées et que · Comme la classification routière dans les pays en les autres impacts soient acceptés par la population. En voie de développement ou en transition est souven général, on s'assure que les programmes routiers seront dépassée, l'administration devra peut être réviser son soumis à un processus d'évaluation environnementale répertoire routier. Cet inventaire peut être utilisé afin comportant une consultation publique. De telles pro de reclasser le réseau routier et d'identifier quel orga cédures sont répandues en Europe et en Amérique du nisme routier est responsable de la gestion de chacun Nord, et dans des pays comme le Brésil, le Chili, la de ses parties. Les routes qui n'ont pas été classées doi Chine et l'Afrique du Sud. Cependant ce processus de vent être assignées à un service routier légal constitu consultation doit être encouragé et étendu dans les ou à un groupe communautaire approprié. Certaine pays en voie de développement ou en transition. routes doivent être reclassées et la responsabilité d Ladministration routière a moins de responsabilité leur gestion revient à un nouveau service. en ce qui concerne l'impact sur l'environnement asso · La responsabilité de la gestion des grands axes ser cié à la circulation routière. Elle n'a pas en général de normalement assignée à la direction des routes de l'ad contrôle sur les caractéristiques des véhicules, qui est ministration centrale, à l'exception des pays fédéraux affecté surtout par la structure des taxes (qui a une où les provinces et les États peuvent être l'autorit répercussion sur la taille des véhicules, leur âge et le appropriée. type d'essence utilisée), les règles régissant les émis · Le réseau des grands axes est géré de plus en plu sions des véhicules et les procédures de contrôle (qui fréquemment de manière commerciale par des agence ont une répercussion sur l'état des réparations) et la routières autonomes ou semi-autonomes. De même qualité du carburant importé ou raffiné sur place. Ces les routes ayant un important volume de circulation responsabilités sont en général du ressort des minis sont de plus en plus gérées comme des routes à péag tères de l'environnement, de l'Énergie et des Finances. par la direction des routes centrale, par des agence Cependant, l'administration routière peut avoir un rôle publiques des routes à péage autonomes ou par le sec secondaire afin d'aider à atténuer les effets sur l'envi teur privé sous des formes variées de contrats d ronnement associés au trafic routier. Ils peuvent ins concessions. Cette évolution devrait être encouragé taller des barrières anti bruit, utiliser de l'asphalte pour affirmer la responsabilité des gestionnaires. poreux, planter des arbres et dessiner le schéma de · Les réseaux routiers régionaux importants sont sou droits de passage. Une administration routière devrait vent gérés de la même manière que les réseaux de être ainsi responsable de quelques estimations de l'im grands axes. Les réseaux trop petits pour supporter le pact sur l'environnement des nouveaux programmes coût d'une agence routière de qualité sont souven routiers et de la mise en place de quelques mesures afin gérés par un service de l'administration centrale, un d'atténuer les impacts négatifs. agence d'exécution de travaux (AGETIP) ou un comit de services collectifs, ou en sous-traitant l'organisation et la gestion des routes à des consultants. Conclusions et recommandations clefs · Dans le cas des comités ruraux de services collectif routiers, sous-traiter l'organisation et la gestion du Eanalyse qui précède appelle les suggestions sui réseau à des consultants semble être une solution à vantes pour clarifier et assigner les responsabilités de long terme réalisable permettant de surmonter la fai la gestion des différents niveaux du réseau routier. blesse des compétences techniques. Le modèle AGE · La manière formelle d'assigner les responsabilités de TIP est une alternative pouvant évoluer en une solu la gestion des routes se fait en les répertoriant. Les res tion à long terme. ponsabilités sont normalement attribuées sur la base · Dans les grandes métropoles, la voirie peut êtr d'une classification fonctionnelle des routes. Les res gérée par une autorité unique sur l'ensemble de la zone ponsabilités de gestion peuvent être assignées à un ser ayant la pleine responsabilité des routes et des auto vice central ou local, à un groupe communautaire ou à routes, par les différentes juridictions politiques consti une entité privée. tuant la métropole, par une autorité stratégique -- un Assigner des responsabilités aux gestionnaires 5 autorité élue ou une instance régionale ou étatique -- conseils techniques et être soumis à une forme d qui prend la responsabilité de certaines routes ou fonc supervision pour s'assurer que les aides sont justifiée tions stratégiques mais qui laisse les autres routes ou et que les normes techniques sont respectées. autoroutes aux juridictions locales ou enfin par une · ^administration routière principale doit assume autorité stratégique constituée de représentants des toutes les responsabilités liées à la réglementation d différentes juridictions locales. Les travaux pourront réseau routier (normes techniques, signalisation rou être exécutés par chaque organisme utilisant son tière...) même si elle décide par la suite de délégue propre personnel et/ou des entreprises, ou par l'auto certaines de ces responsabilités à d'autres organisme rité stratégique en tant qu'opérateur. routiers ou organes compétents. Les administration · Dans les grandes villes indépendantes la voirie routières urbaines devraient assumer les responsabili urbaine peut être gérée de la même manière que ci-des tés étroitement liées à la circulation urbaine (régle sus. Mais, en général, les aires urbaines ont la pleine mentation du stationnement, fluidité du trafic, ache responsabilité de leurs routes et reçoivent l'apport stra minement des poids lourds...). tégique des administrations locales régionales ou cen · Ladministration routière principale devrait assure trales. Lusage est de faire appel à des entreprises pour le contrôle de la charge par essieu et ce, de préférence la plupart des travaux. en étroite collaboration avec le secteur des transport · Dans les zones urbaines plus petites, où l'adminis routiers. Elle pourrait aussi assurer les contrôles tech tration fait face à des problèmes d'échelle pour la ges niques liés à la sécurité et aux émissions des véhicules tion de ses routes, la responsabilité de cette gestion à condition d'avoir les compétences et les moyen pourra rester entre les mains de l'administration cen nécessaires pour s'acquitter efficacement de ces tâches trale ou régionale. Par ailleurs, l'administration urbaine Toutes les administrations routières devraient êtr pourra assurer la gestion des routes non essentielles et tenues d'examiner l'impact que les nouveaux pro exécuter un nombre limité de services (nettoyage des grammes routiers peuvent avoir sur l'environnement rues et réparations des nids-de-poule) tandis qu'un ser et d'assurer le public que les incidences négatives son vice central ou régional se chargera des routes straté réduites au minimum et que les autres effets son giques et des travaux les plus importants. Étant donné acceptables. Les administrations routières devraien la petite taille des villes, de nombreuses fonctions de aussi envisager les mesures à prendre pour remédie base seront sous-traitées bien que certaines puissent aux effets indésirables du trafic routier, y compris l être exécutées en régie. construction de barrières anti-bruit. · Au niveau inférieur du réseau routier, là où les routes sont souvent non répertoriées, le mieux est d'of frir des incitations aux résidents -- individus, villages Note ou groupements de villages -- pour qu'ils acceptent la 1. Les contrats de rappel sont ceux dans lesquels un entrepre responsabilité de la gestion de leurs routes. Pour cela il neur soumissionne pour une quantité estimée de services don faut qu'ils adoptent les routes (en formant une coopé la date et l'emplacement seront déterminés par le client ulté rieurement (par exemple 100 km de plombage dans le distric rative routière ou l'équivalent) afin de recevoir les sub A ou 100 heures de dégagement de voies enneigées dans u ventions de l'État ou d'un fonds routier en aide à l'en délai de 6 heures dans un district B). Les services réels sont alor tretien et à l'amélioration des routes, d'avoir accès à des rappelés en petites quantités quand les besoins surgissent. 6. La prise en charge L a prise en charge est l'un des plus importants problème de financement et d'autres problèmes de ges piliers de la réforme. Comment l'administration tion décourageants. centrale et locale peut-elle faire comprendre aux usa Les usagers de la route sont disposés à payer à gers que les routes leur appartiennent ? Comment condition que les fonds soient affectés au secteur rou peut-elles les convaincre de prendre une part active à tier et que les travaux soient exécutés de manière effi leur gestion ? Ce chapitre répond à quatre questions. cace. Ce concept important, celui de l'intérêt particu Premièrement, qu'entend-on par prise en charge ? lier, est une partie de la relation symbiotique qu Deuxièmement quelles sont les organisations réelle soutient la discipline de marché. La participation de ment représentatives des usagers et des autres parties usagers peut se substituer à la discipline du marché intéressées, et constituent-elles une base correcte pour pour inciter l'administration routière à utiliser judi impliquer les usagers dans la gestion routière ? cieusement les ressources et empêcher tout abu Troisièmement quelles sont les structures institution monopolistique de sa part. Cependant, les avantage nelles à utiliser pour impliquer les usagers ? Enfin de la prise en charge vont au-delà du financement e quelles sont les démarches à suivre pour établir un de la discipline de marché. Une fois que les usager conseil des routes, en estimant que c'est un outil effi sont convaincus que les pouvoirs publics s'efforcent de cace pour impliquer les usagers ? satisfaire leurs besoins, ils sont généralement prêts à appuyer toute une série d'initiatives. En fait la prise en charge peut servir de point de départ à une réelle col Le concept de prise en charge laboration entre les usagers de la route et le gouverne ment pour améliorer la sécurité routière, enrayer le La prise en charge consiste à encourager les usagers importations clandestines de carburant (ou du moin à prendre un rôle actif dans la gestion des routes. En rechercher une solution qui ne dépende pas de la rede effet leur soutien actif est un préalable pour résoudre vance sur les carburants pour financer les routes) e le problème de financement (que ce soit par le relève contrôler la surcharge des véhicules. ment des taxes et la réforme du cycle budgétaire ou par Il existe de nombreux exemples de collaboration l'introduction d'un tarif routier explicite). Les minis entre les usagers de la route et les services publics pou tères des Finances répugnent toujours à augmenter les résoudre des problèmes communs. Ils se consulten taxes et les redevances d'utilisation et le public se plaint avant de changer les réglementations, en particulie toujours. En fait, le ministère des Finances n'acceptera celles concernant le poids et les dimensions des véhi de mobiliser plus de fonds pour l'entretien des routes cules, et collaborent sur des initiatives destinées à amé que si les usagers déclarent ouvertement qu'ils sont liorer la sécurité routière et des modes de contrôle de prêts à payer plus pour de meilleures routes. Les usa la charge par essieu (encadré 6.1). Dans certains pay gers des routes ayant tout intérêt à ce que l'entretien -- la Zambie étant l'un des exemples -- la fédération routier bénéficie d'un financement accru (voir chapitre des transporteurs a proposé plusieurs dispositifs afin 2), il s'agit d'obtenir leur soutien effectif en faveur d'un d'améliorer la perception des droits de transit interna plan de financement durable. Ce mécanisme résout le tional et a demandé au ministère des Transport La prise en charge 57 l'autorisation d'assurer le contrôle de la charge par niveau national et local aident à fixer les priorités du essieu des véhicules. Ce système fonctionne souvent secteur routier tandis que les usagers de la route dans les pays où existe un trafic de transit internatio stimulent le gouvernement et permettent l'accès au nal important. Quand les véhicules surchargés évitent savoir-faire du secteur privé. Les usagers de la route de payer ces droits, cela diminue la compétitivité des mettent l'accent sur les considérations techniques plu transporteurs nationaux. Il n'est pas étonnant que les tôt que sur les intérêts politiques ce qui permet de fédérations des transporteurs des pays de transit dépolitiser le choix des priorités. comme le Malawi, la Jordanie et la Zambie aient Les usagers peuvent être associés au travers d'orga exprimé leur volonté d'aider les services routiers à faire nismes qui associent les représentants individuels à des respecter les règlements régissant la charge à l'essieu. groupes puissants et actifs ayant intérêt au bon entretien des routes. La plupart des pays ont un certain nombre d'organisations qui sont influentes à différents niveaux Organisations représentatives des usagers de l'administration. Celles-ci comprennent. · Organisations nationales représentant tous les sec Lobjectif est de construire le mécanisme institu teurs de l'économie : chambres de commerce et d'in tionnel approprié pour établir un partenariat public- dustrie, chambres d'agriculture, organisations de privé entre les politiciens qui représentent le public (et bureaux d'études, associations d'ingénieurs, groupes les fonctionnaires de l'administration qui les aident) et de consommateurs, organisations féminines et groupes les usagers de la route. Les représentants politiques au de piétons ou de cyclistes. Encadré 6.1. La fédération des transporteurs finlandais aide le contrôle des véhicules lourds Quand l'administration des routes nationales finlan de poids pendant le dégel sur les routes rurales. Afin de daise (FinnRA) a installé le premier outil de pesage en mieux définir la période de contrôle, FinnRA a installé mouvement, au lieu de l'utiliser afin de poursuivre enjus plus de 100 outils de mesure du gel en profondeur sur le tice les véhicules surchargés ou de leur donner une réseau rural. Elle a aussi préparé des photographies afin amende, FinnRA a décidé de l'utiliser afin de recueillir des de montrer ce à quoi un camion chargé de grumes au informations sur l'étendue des problèmes de chargement poids autorisé ressemblait et a publié un petit document et de publier les noms des contrevenants réguliers. En ce qu'elle a distribué à ses responsables sur le terrain et aux temps-là, la FinnRA avait des problèmes avec les camions transporteurs à titre d'information. En raison des discus de transports de bois surchargés empruntant les routes sions préliminaires, la hausse du poids légal autorisé et rurales comme les autoroutes principales. Une partie du l'abandon des mesures en volume des chargements, l'in problème résidait en la confusion entourant la mesure du dustrie du bois a changé son agenda d'achat de bois (pour poids du bois, du gravier et de la tourbe. Dans les années éviter la période du printemps) et a modifié ses pratiques 60 et 70, les chargements étaient mesurés en volume et d'inventaires pour s'adapter. Lassociation des transpor ces mesures en volume ne correspondaient pas toujours teurs a aussi encouragé ses membres à pratiquer l'auto- avec les mesures au poids. FinnRA a alors établi des surveillance et a établi de bonnes relations de travail avec contacts avec l'association des transporteurs qui repré la FinnRA et la rencontre pénodiquement. sentait les transporteurs de bois, et a essayé de trouver une Le problème de surcharge n'a pas été éradiqué mais a solution avec elle. Lassociation des transporteurs a expli diminué sensiblement. Les bascules sont encore utilisées qué combien l'industrie du papier et du bois était compé afin de recueillir des informations sur la surcharge et de titive et le poids que représentaient pour elle les coûts de les rendre publiques. Laccès à cette information, ainsi que transport. De son côté, la FinnRA a expliqué combien la les dégâts visibles causés par les véhicules surchargés ont surcharge affectait la chaussée, en particulier durant le permis, avec l'aide de l'association des transporteurs, de dégel au printemps. créer un contrôle vigilant du public qui décourage la sur Les deux parties sont tombées d'accord sur un mode charge plus effectivement que ne pourrait le faire une d'opération. Le ministère des Transports a permis cer réglementation seule. taines surcharges quand les routes étaient gelées en pro fondeur en échange d'une application stricte des limites Source : Préparé par Antti Talvitie pour cette étude. 58 Financement et gestion commerciale des route · Organisations nationales du transport : associations routier et exercent une grande influence. Des organ routières, associations des centres de formation, sations d'exploitants agricoles bien organisées conseils consultatifs des transports et syndicats des tra influentes, notamment lorsqu'elles représentent le vailleurs du transport. sociétés agro-industrielles, existent aussi dans la plu · Organisations du secteur routier : associations (ou part des pays. La plupart des pays comptent égalemen fédérations) routières, associations automobiles, asso des institutions bien organisées représentant la profe ciations de camionneurs et organisations représentant sion d'ingénieurs qui mènent l'opinion et ajoutent un les propriétaires et exploitants d'autobus. dimension technique aux discussions de gestion rou · Organisations de transport locales : associations tière. Ces derniers représentants sont consultés régu d'exploitants de taxis et organisations représentant les lièrement au sujet des problèmes routiers dans la plu propriétaires et exploitants d'autobus. part des pays. Enfin, la plupart des pays ont de · Organisations des communautés locales : associa organisations relativement bien organisées représen tions villageoises, associations des parents d'élèves et tant les transporteurs routiers. Elles sont souven autres groupements communautaires. consultées sur le point de la charge à l'essieu et su Les groupes les mieux à même d'initier cette prise d'autres points. en charge sont les chambres de commerce, les organi Les pays industrialisés ont aussi des association sations d'agriculteurs, les organismes groupant les automobiles, ayant souvent un grand nombre d'adhé ingénieurs, les associations routières, les associations rents. Ces associations sont influentes du fait de leu de transporteurs routiers, les organisations nationales taille et sont régulièrement consultées par l'admini représentant les propriétaires d'autobus et autres asso tration. Les organisations représentant les automob ciations automobiles, et enfin les syndicats. Sont éga listes et les exploitants de transports en commun son lement compétentes au niveau local les organisations moins nombreux dans les pays en voie de développe communautaires et les associations d'exploitants de ment ou en transition. De nombreux pays n'ont pas d taxis. structure formelle permettant un dialogue avec ce On trouve dans presque tous les pays des chambres usagers de la route potentiellement influents et ne peu de commerce ou d'industrie. Elles sont en général bien vent pas les impliquer dans les discussions sur la ge organisées et portent un vif intérêt à l'état du réseau tion des routes ou ne peuvent pas travailler avec eu Tableau 6.1. Organisations représentant les usagers de la route dans quelques pays Country Associations routières a Organisation Propriétaires et Association Profession de camionneurs exploitants d'autobus automobiles d'ingénieur Argentine Oui Oui Oui Oui Oui Chili Oui Oui Oui Oui Oui Finlande Oui Oui Oui Oui Oui Allemagne Oui Oui Oui Oui Oui Ghana Non Oui Oui Non Oui Hongrie Oui Oui Non Oui Oui Japon Oui Oui Oui Oui Oui Jordanie Oui Oui Non Oui Oui Corée, Rep. de Non Oui Oui Oui Oui Nouvelle Zélande Oui Oui Oui Oui Oui Pakistan Non Oui Oui Non Oui Russie Non Oui Non Oui Non Afrique du Sud Oui Oui Oui Oui Oui Royaume-Uni Oui Oui Oui Oui Oui États-Unis Oui Oui Oui Oui Oui a. Associations ou fédérations routières, sociétés et associations d'ingénieurs routiers représentant surtout des consultants, des entrepreneurs et des four nisseurs de matériaux. La prise en charge 59 sur d'autres problèmes routiers. Établir et renforcer de activités des organisations de prévention routière et telles organisations devrait être une part importante de peuvent également donner des avis au ministère des l'agenda destiné à améliorer la gestion et le finance Transports au sujet de diverses questions touchant à la ment des routes (tableau 6.1). sécurité routière. La plupart des conseils ne jouissent pas de pouvoirs légaux, disposent de ressources insuf fisantes et n'ont pas de secrétariat digne de ce nom, il Comment susciter la participation des usagers de n'en reste pas moins que d'autres fonctionnent parfai la route ? tement et offrent aux représentants du secteur privé la possibilité de faire entendre leur voix en ce qui On peut associer les usagers de la route, au niveau concerne la sécurité routière. consultatif ou opérationnel, soit à la gestion globale ou Les conseils des districts urbains ou ruraux ne réus partielle du réseau (notamment au niveau des collecti sissent guère à associer les usagers des routes à leur ges vités locales), soit à certains aspects particuliers. La tion. C'est généralement par le truchement des com plupart des pays invitent des personnalités extérieures missions constituées au sein des collectivités locales à faire partie des comités supervisant certaines études que les usagers peuvent se faire entendre. Toutes les de consultants, ou à siéger à des conseils consultatifs communautés urbaines et rurales possèdent des com qui supervisent les programmes de recherche, les pro missions chargées des finances, de la planification et du grammes de formation, les normes techniques et autres développement, du logement et d'autres fonctions sujets techniques. Par exemple, il existe en Angleterre déléguées par les niveaux supérieurs de l'administra un Comité des usagers de la route qui facilite le dia tion. Il existe dans certaines communes des comités des logue entre la direction des routes et les représentants routes et des transports routiers qui s'occupent de la des usagers motorisés ou non. voirie, de l'éclairage public, du drainage, des transports Plusieurs pays ont des conseils nationaux de sécu publics et de la gestion de la circulation. Ces commis rité routière où siègent des représentants des organisa sions comprennent parfois des membres non élus (par tions du secteur privé (tableau 6.2). Ces organes s'ef exemple des fonctionnaires de la police), mais com forcent de coordonner les activités des différentes portent rarement des représentants des usagers de la Tableau 6.2. Institutions impliquant les usagers de la route dans sa gestion Conseil national de Comités de routes locales Pays Conseil routier national Comité consultatif Sécurité routière Coopératives Argentine Non Non Oui a Oui Chili Non Ouib Oui Oui Finlande Oui Nonc Oui Oui Allemagne Non Oui Non Non Ghana Oui Non Oui Non Hongrie Non Non Oui Non Japon Oui Oui Oui Non Jordanie Non Non Non Non Corée, Rep. de Non Non Oui Non Nouvelle Zélande Oui Oui Oui Non Pakistan Oui Oui Non Non Russie Non Oui Oui Non Afrique du Sud Oui Oui Oui Oui Royaume-Uni Oui Oui Non Non États-Unis Non Oui Oui Oui a. En cours d'établissement. b. Conseille sur la gestion des routes revêtues. c. Les schémas routiers circulent entre les groupes d'intérêt pour commentaires. 60 Financement et gestion commerciale d route ou de la communauté locale. Cependant, il arrive l'industrie et le commerce. Ce conseil a fonctionné ave que les représentants d'organisations intéressées soient succès en mettant en place un programme de routes invités à assister aux travaux des commissions et à y péages. En fait ce conseil public-privé a fonctionné prendre part. bien qu'en 1995 son effectif a été accru afin d'y inclur Au niveau national et régional, cette participation plus de représentants du secteur privé et un représen des usagers se fait, d'une manière générale, par le biais tant académique. En mars 1998, le conseil a été rem de conseils de gestion des routes. Ces organismes sont placé par un conseil autonome de 10 membres, de plus en plus courants -- des conseils actifs existent d'entre eux représentant le privé et un représentant l en Australie (dans les États de Nouvelle Galles du Sud, ministère des Finances. le Queensland et Victoria), en Finlande, au Ghana, en Les grandes leçons à retenir de l'expérience d Inde, au Japon, en Lituanie, en Nouvelle Zélande, au l'Afrique du Sud en la matière sont les suivantes : Royaume-Uni, au Yémen et en Zambie. Certains · Il vaut mieux avoir une personne représentant l'en d'entre eux sont les conseils d'administration qui semble des collectivités locales plutôt que d'avoir cha gèrent le réseau routier principal, comme les conseils cune d'entre elles représentées au conseil. de la FinnRA, l'autorité routière du Ghana, l'autorité du · Un conseil uniquement formé par des fonction transit en Nouvelle Zélande, d'autres gèrent les fonds naires de l'administration ne sert pas toujours les inté routiers comme le conseil du fonds routier ghanéen, le rêts des usagers. conseil de l'autorité des routes nationales au Malawi, le · Un conseil ayant une large assise dans le public et l conseil de Transfund en Nouvelle Zélande, le conseil privé se comporte de manière plus commerciale et se du fonds routier au Yémen et le conseil des routes mieux les intérêts à long terme des usagers et de l'ad nationales en Zambie. D'autres encore conseillent seu ministration. lement les ministères appropriés sur la gestion et le financement des routes comme le conseil des routes au Japon, le conseil consultatif du fonds routier en Constitution d'un conseil des routes Lituanie et celui des services routiers en Grande- Bretagne. Le conseil Sud-africain -- établi en 1935 -- Plusieurs questions se posent une fois que l'on est l'un des plus vieux, suivi par celui du Japon (1952) décidé de créer un conseil des routes. Quel sera son sta et celui de Nouvelle Zélande (1953). tut juridique, sa composition (y compris le choix d En Afrique du Sud le conseil a une histoire intéres président et la composition du secrétariat), les procé sante. Etabli tout d'abord en 1935, il a commencé avec dures de nomination de ses membres, le rôle du conse 6 membres, 4 représentant les provinces et 2 nommés et son règlement intérieur, en particulier les relation par le ministère de l'Intérieur. Quoique le conseil soit entre le conseil et le ministère de tutelle et quelles son censé travailler de manière autonome, les 4 représen ses responsabilités ? tants des provinces travaillant dans "l'intérêt national", il buta bientôt sur une impasse chaque représentant Les bases légales d'un conseil des routes ayant été élu pour promouvoir les intérêts de leur pro Il existe trois façons de créer un conseil des routes vince respective. En 1948, le conseil fut remplacé par Il peut être créé en vertu des lois actuellement e un autre composé uniquement de fonctionnaires. vigueur, en vertu d'un décret ministériel ou présiden Celui-ci fonctionna mieux bien qu'il ait conduit à la tiel (ou l'équivalent) ou en vertu d'une nouvelle légis construction controversée d'un ensemble de grandes lation. Le Conseil national des routes de la Zambie e routes gratuites et à l'accumulation du capital du fonds le Conseil national des routes consultatif de Grande routier -- ce qui entraîna à l'annulation de la taxe sur Bretagne ont été créés dans le cadre de la législatio les carburants en 1988. existante. Dans la plupart des anciennes colonies bri À la suite de cette suspension de la taxe, le conseil tanniques, la législation routière permet la création su a été agrandi afin d'accueillir des représentants des col l'avis des ministres par la publication d'un article dan lectivités locales, des ingénieurs, les usagers de la route, une gazette. Les dispositions législatives diffèrent d'u La prise en charge 61 pays à l'autre et permettent, par exemple, la constitu droit de vote. Il est souvent préférable de se prévaloir tion de conseil d'administration exécutif en Zambie des lois actuellement en vigueur ou d'un simple décret mais seulement d'un conseil consultatif en Tanzanie. présidentiel ou ministériel pour la création d'un Le Conseil national des routes consultatif de Grande- conseil, d'élaborer ensuite les modalités de fonction Bretagne a été établi en 1994 en vertu du Document du nement et d'officialiser ensuite ces modalités par le cadre du gouvernement. Le comité consultatif auprès biais de la législation. du Conseil national des routes en Inde est légèrement différent, le président du Conseil a simplement décidé La composition du conseil de la création d'un comité afin de le conseiller sur les Il existe au moins trois facteurs structurels qui ont questions concernant la gestion du réseau national une forte incidence sur son efficacité : sa composition routier1. d'ensemble, savoir s'il est composé de professionnels Les conseils créés en vertu de décrets peuvent être ou de représentants des groupes clefs et le mode de consultatifs ou exécutifs. Le conseil en Finlande (établi nomination des membres. par un décret parlementaire) est un conseil exécutif en Qui devrait siéger au conseil ? Certains des premiers charge de la FinnRA, le conseil du fonds routier au conseils routiers, y compris celui d'Afrique du Sud en Yémen (établi par décret présidentiel) est un conseil 1948, celui du Royaume-Uni et celui de Mozambique, exécutif assurant la gestion du fonds routier, celui de étaient uniquement composés de fonctionnaires. Celui Jordanie (établi par un décret du cabinet) conseille le de Suède comprenait même trois politiciens et trois ministre responsable sur la gestion et le financement de représentants élus du personnel. Il est alors difficile l'entretien routier. pour de tels conseils d'obtenir la confiance du public, D'autres conseils ont été créés en venu de nouvelles d'établir des relations de travail avec le ministère de mesures législatives. La plupart sont investis de pouvoirs tutelle et de prendre des décisions courageuses qui d'exécution et gèrent une part du réseau routier, le fonds peuvent sembler critiques à l'égard des ministres et des routier ou les deux. Le conseil des routes du Japon est fonctionnaires de l'État. Les procédures de tels conseils inhabituel dans la mesure où il a été spécialement mis sont confidentielles (l'action du conseil britannique est en place avec pour mandat de conseiller le ministère de couverte par la loi sur les secrets officiels) et ils consa la Construction sur la politique routière d'ensemble. La crent trop de temps à l'application quotidienne d'un toute nouvelle Administration nationale des routes du ensemble de règles plutôt que sur les questions de fond Malawi est encore plus inhabituelle. Ladministration se à long terme. subdivise en deux comités -- l'un est le responsable Les conseils qui incluent une grande variété direct de la gestion du fonds routier, l'autre conseille le d'acteurs du secteur routier -- comme en Finlande, au ministère responsable sur la planification des travaux Japon, en Lituanie, en Afrique du Sud et en Zambie -- routiers et sur le renforcement de la gestion routière. sont souvent plus efficaces. La chose est aussi vrai en Lespoir est de voir évoluer le comité consultatif en un Nouvelle Zélande. Le conseil de Transfund est com conseil exécutif d'une administration routière. posé de représentants sectoriels, tandis que le conseil Quoiqu'une nouvelle législation permette d'obtenir de Transit New Zealand est composé de personnes émi- la meilleure solution à long terme, elle présente cer nentes pour leurs compétences professionnelles. Ces tains inconvénients à court terme. Tout d'abord elle conseils sont novateurs et actifs, font des efforts de nécessite l'approbation du parlement, ce qui peut consultation publique, n'hésitent pas à se montrer cri prendre du temps. Ensuite, cela implique l'officialisa tiques à l'occasion et opèrent en général de manière tion d'un certain nombre de modalités d'intervention commerciale. Un conseil routier représentatif, qui sans possibilité de retour en arrière. Ceci a posé de comprend des représentants des usagers de la route, est sérieux problèmes au Mozambique ou au Yémen où le donc préférable à un conseil formé de fonctionnaires texte initial du décret pris à cet égard ne facilite pas la ou à majorité de fonctionnaires. participation de représentants du secteur privé, si ce Un conseil représentatif ayant une base large doit n'est en qualité de conseillers non rémunérés et sans inclure des représentants ayant grand intérêt à une 62 Financement et gestion commerciale d bonne gestion routière. Certains sont les représentants ter les usagers de la route. Cette difficulté aurait pu êtr des services des ministères directement concernés par évitée s'il avait été possible de nommer un ou plusieur les routes -- d'habitude, les ministères des Finances, membres sur "l'avis du ministre" ou sur "la recomman des Travaux, du Transport et de l'Agriculture. D'autres dation du conseil". Les conseils du Ghana, de Jordanie sont les représentants non gouvernementaux des usa du Malawi et de Nouvelle Zélande (Transfund) pré gers de la route -- généralement le secteur des affaires, voient la nomination de membres ad hoc représentan l'industrie des transports, les groupements d'agricul les intérêts publics basée sur les recommandations d teurs, d'ingénieurs, de financiers ou de juristes. conseil, du secrétaire permanent ou des intérêts de Certains représentants des communautés locales peu transporteurs routiers (encadré 6.2). vent aussi être membres. Les membres non gouverne Il est difficile de juger si ces conseils fonctionnen mentaux représentent les gens qui utilisent le réseau bien, puisque la plupart pratiquent le secret, ne son routier et qui paient pour cela tandis que les représen pas ouverts au public et ne rendent pas publiques leur tants des collectivités locales représentent les services notes et leur calendrier. Sur la base de ce que l'on sa qui dépendent en grande partie des routes pour fonc d'eux, on peut essayer de tirer quelques enseigne tionner. Ils ont tout intérêt à ce que le réseau des routes ments. Les conseils formés seulement ou en grand soit géré de manière efficace. partie de fonctionnaires -- en particulier quand l Le conseil devrait-il êtreformé de professionnels ou de ministre ou le secrétaire permanent est le président -- représentants des groupes d'intérêt ? Les conseils du cherchent à éviter les questions délicates, sont peu dis Japon et de Nouvelle Zélande (Transit New Zealand) posés à critiquer les services routiers et passent peu d sont inhabituels car leur conseil est formé de gens choi temps à discuter des orientations stratégiques. Le sis pour leurs compétences et leur réputation profes conseils représentatifs, d'un autre côté, surtout ceu sionnelle. Les représentants non gouvernementaux en ayant à leur tête un président indépendant fonction Grande-Bretagne sont choisis selon les mêmes critères. nent mieux. Même si le ministre responsable assure l Quoique ces conseils fonctionnent bien, la plupart des présidence, les membres du secteur privé encouragen pays, en particulier ceux ayant des gouvernements pro un débat plus ouvert et plus constructif. En outre, le blématiques, ont choisi un lien plus explicite entre les maîtres de débats habiles évitent de recourir au vote su membres du conseil non gouvernementaux et les les questions controversées et préfèrent fonctionne groupes qu'ils représentent. Chacun représente un par consensus. La chose est aussi vraie en cas de désac groupe spécifique, comme la chambre de commerce ou cord entre le conseil et le ministère. La plupart des pré d'agriculture, une association de transporteurs rou sidents tentent d'éviter une telle situation et consulten tiers, un institut d'ingénieurs ou un groupement de fréquemment à la fois le ministre et les groupes d'inté municipalités. Le Conseil de la Sierra Leone est un rêts sur l'activité du conseil. Ainsi les conflits majeur exemple de structure tripartite équilibrée. Un tiers de entre un conseil représentatif et un ministre sont rares ses membres représente le gouvernement, un tiers, les Comment les membres devraient-ils être nommé usagers de la route (chambre de commerce, secteur des membres doivent être habilités à parler au nom de leu transports routiers et ingénieurs) et le reste représente groupe et doivent pouvoir les consulter. Les ministère les intérêts régionaux (administrations locales). doivent être représentés par un secrétaire permanent ou Enfin il est bon de prévoir une certaine souplesse sur par un haut fonctionnaire ayant régulièrement accè le plan de la représentativité, afin de permettre de varier auprès de ce dernier. Sinon, le membre ne représenter la composition du conseil en fonction de l'évolution pas vraiment le ministère. De même, les ONG ne peu des besoins routiers et, ce qui est plus important encore, vent être représentées par une connaissance du ministr afin d'offrir un moyen efficace de résoudre les différends qui se trouve être à la tête d'une entreprise de transport qui peuvent surgir en la matière. La réunion inaugurale Ces personnes ne sauraient parler au nom des transpor du conseil national des routes de la Zambie a été retar teurs routiers. Ils n'ont pas de mandants et n'ont pa dée de plusieurs mois en raison d'un désaccord au sujet moyen de mobiliser le soutien des usagers de la route de l'organisation qui avait été désignée pour représen- Une prise en charge effective apparaît quand les gen La prise en charge 63 Encadré 6.2. Admission au Conseil routier au Japon, en Nouvelle Zélande, en Finlande, au Royaume-Uni ., et en Afrique du sud JAPAN ROAD COUNCIL : Le conseil a été établi en 1952 et est les syndicats. Un des directeurs de FinnRA prend en formé d'un président et de 12 membres. Les membres sont charge sa gestion tandis qu'un secrétaire rédige les notes nommés par le directeur général des routes et appointés et organise les réunions. La fonction de secrétariat néces par le ministre de la Construction. Le président est par tra site une personne par an. dition le président de l'Association des routes du Japon (toujours un sous secrétaire du ministère de la Construc U.K. HIGHWAY AGENCY ADVISORY BOARD : Établi en 1994, ce tion) mais est actuellement l'ancien président de Nissan conseil comprend un président et quatre membres au Corporation. Les membres du conseil incluent des repré moins. Les membres sont appointés par le secrétaire per sentants de l'industrie automobile, des affaires, des syndi manent après consultation du chef du bureau exécutif de cats, des académies et des administrations locales. Le tra l'agence, sur la base des propositions du ministère des vail du conseil est mené en grande partie par trois comités : Transports. Le ministère est informé de la nomination. Le le premier s'occupe de la politique routière, le second des secrétaire permanent est d'office le président et le conseil routes à péage et le dernier des questions environnemen ne se réunit pas en son absence. Les autres membres com tales. Le conseil n'a pas de secrétaire permanent. prennent le chef exécutif, un ou plusieurs membres du TRANSIT NEW ZEALAND AUTHORITY : Le Conseil a été initia conseil d'administration de l'agence, un ou plusieurs lement mis en place en 1954 avec le ministre des Travaux représentants ministériels et un ou plusieurs représentants publics comme président. Le conseil dans sa forme non ministériels. Il y a actuellement deux membres non actuelle a été établi en 1989 et est formé d'un président, ministériels nommés à titre personnel. Le conseil n'a pas d'un président adjoint et de six membres. Ces membres de comités ni de secrétaire permanent. Un employé du sont nommés par le gouverneur général sur la recom ministère a le rôle de secrétaire du Conseil et est aidé dans mandation du ministère des Transports et de celui des sa tâche par d'autres employés du ministère. Ces fonctions Finances après consultations des diverses associations de secrétariat représentent 5 semaines de travail par an. industrielles. Le président est appointé par le gouverneur général, il est choisi parmi les membres du conseil. Le pré SOUTH AFRICAN ROADS BOARD : Le conseil initial a été mis sident actuel est un ancien ingénieur détaché auprès des en place en 1935. Le conseil existant jusqu'en 1998 avait collectivités locales. Ladjoint est un ancien président de été établi en 1988 et comprenait 12 membres -- 6 publics l'Institution des ingénieurs professionnels et les six autres et 6 privés -- nommés par le ministre des Transports, des membres ont une expérience dans le domaine de la pla Postes et des Télécommunications après consultation des nification urbaine, de l'industrie des collectivités locales, groupes présents au conseil. Le directeur général des du transport routier, de l'agriculture ou de la finance. Le transports était président de droit du conseil auquel siè conseil crée des comités ad hoc pour s'attaquer à des ques gent 2 membres représentant les administrations routières tions précises. Les comités comprennent toujours le pré provinciales, 2 représentant les conseils municipaux et un sident et deux autres membres du conseil. Le gestionnaire représentant l'administration locale et métropolitaine. Les des services d'entreprise de Transit New Zealand a le rôle six membres du privé représentent les automobilistes, les de secrétaire du conseil et les fonctions de secrétariat pro exploitants d'autobus, le transport routier, les affaires prement dites impliquent une personne par an. (commerce, industrie, mines et agriculture) les ingénieurs et le milieu universitaire. Le conseil a trois comités : celui BOARD OF FINNISH NATIONAL ROAD ADMINISTRATION des finances, celui des appels d'offres et celui du transport (FINNRA) : Ce conseil établi en 1990 est formé du prési et de l'aménagement urbain. Ce dernier gère le fonds de dent et de sept membres. Les membres sont nommés par transport urbain, analyse les plans de transports des le directeur général de FinnRA et appointés par le cabinet grandes villes et formule des recommandations à ce sujet sur la recommandation du ministre des Transports et de auprès du conseil. Jusqu'en 1995, il y avait aussi un la Communication. Le directeur général est d'office le pré comité des routes à péage qui avisait le conseil à ce sujet. sident, et les sept membres représentent les ministères des Le directeur général des routes remplit l'office de secré Transports et de l'Environnement, les municipalités, la taire du conseil. Les fonctions de secrétariat représentent chambre d'industrie, l'industrie des transports routiers et 2 à 3 semaines de travail par an. choisis pour représenter chaque groupe les représentent Plusieurs pays ont essayé de corriger ces erreurs en vraiment et peuvent les consulter à tout moment. spécifiant que nul ministère ne pourrait être représenté 64 Financement et gestion commerciale des route au conseil par quiconque n'ayant pas au moins le grade Transit New Zealand) et au Malawi. La dernière option de directeur. Dans le cas des représentants des ONG, selon laquelle le président est élu est rare. Elle existe en ils sont soit désignés par les ONG elles-mêmes, soit ils Jordanie et en Zambie. Elle est satisfaisante en Zambi sont proposés par ces ONG au ministre qui choisit et plusieurs pays africains ont montré de l'intérêt pou parmi eux. La Nouvelle Zélande, certains États cette procédure. d'Australie3 et d'Afrique du sud consultent les organi sations avant de choisir un membre parmi ceux qu'elles présentent alors qu'au Ghana, en Jordanie, en Lituanie, Comités et secrétariat au Malawi et en Zambie et dans d'autres pays les orga Plusieurs conseils ont des comités actifs qui effec nisations sont libres de choisir leur représentant. Le tuent le plus gros du travail. Certains conseils inviten système anglais est différent sur ce point. Les fonc des spécialistes techniques à assister à ces comités. Au tionnaires préparent une liste de nominations possibles Japon ces comités règlent la plupart du travail du qui est discutée au niveau du bureau exécutif des ser conseil routier. Au Malawi et en Afrique du Sud l vices routiers. Le secrétaire permanent choisit alors les fonds routier est géré par un comité du conseil. Le membres et informe le ministre de son choix. Une fois comités au Japon se chargent des routes à péages, de nommés, les membres du conseil sont en général problèmes environnementaux, des politiques routière appointés par le ministre, le président ou le cabinet. et de leur financement. Ceux d'Afrique du Sud gèren Souvent les noms des membres sont publiés dans une les fonds routiers et du transport urbain (quoique cett gazette gouvernementale. dernière fonction ait été assignée aux provinces en Le choix du président est aussi une question impor 1998) tandis que ceux du Malawi gèrent le fonds rou tante. Il existe quatre grandes options. Le président tier et conseillent le ministre de tutelle sur la gestion peut être nommé et appointé d'office par le ministre, des routes. De même, en Zambie, un comité techniqu parfois après consultation du conseil, appointé par le -- constitué surtout de spécialistes techniques -- ministre parmi les membres du conseil ou élu parmi analyse les propositions d'entretien routier avancée ces derniers. La Finlande et l'Afrique du Sud suivent la par les municipalités, examine les brouillons d première méthode. Le président est le directeur géné contrats, revoit les appels d'offre et leur prix et inform ral des routes ou du transport. Un tel arrangement pro le conseil si les propositions doivent être financée voque souvent des conflits d'intérêt. À la tête du telles quelles ou amendées. conseil, cette personne se trouvera en situation de cri La plupart des conseils ont une forme de secréta tiquer l'administration qu'elle dirige. De plus quand le riat. Le conseil des routes au Japon est inhabituel du directeur général et le président ne sont qu'une seule fait qu'il n'a pas de secrétariat indépendant, ce qui es et même personne, les gens ont tendance à voir le un inconvénient certain. Les charges du secrétaria conseil comme un groupe de pression agissant au nom comprennent l'organisation des réunions du conseil de l'administration routière plutôt que comme une ins rédiger les notes, se charger de la correspondance, teni tance impartiale concernée par l'intérêt du pays. Il est les comptes et préparer les déclarations de position à intéressant de noter que l'Afrique du Sud a amendé sa la demande du conseil. Le temps consacré à ces activi législation afin d'appointer un président autonome à la tés varie de quelques semaines par an (en Grande tête des agences routières. Bretagne) à un emploi à plein temps pour une per D'habitude, le ministère responsable nomme le pré sonne ou plus (Finlande, Afrique du Sud, Zambie sident, comme au Japon et au Ghana (Ghana Highway Transit New Zealand, Transfund New Zealand). Ce Authority). Cette méthode marche bien dans la mesure temps dépend du champ d'activité du conseil et de son où le ministre choisit une personne compétente et s'as ancienneté. Un conseil actif a besoin d'un secrétaria sure que la personne nommée peut travailler efficace sous une forme ou une autre, et il sera plus actif si ce ment avec les autres membres du conseil. Cette secrétariat est indépendant de l'administration qu'il es méthode existe en Nouvelle Zélande (Transfund et censé superviser. La prise en charge 65 Fonctions et termes de référence détaillés arrangements de secrétariat, la fréquence des réunions Les termes de référence du conseil sont en général l'enregistrement des notes, les arrangements comp énoncés dans les textes de loi ou tout autre instrument tables, la soumission et le contenu des rapports et le législatif portant création du conseil. Ces instructions arrangements d'audit. Dans le cas du conseil d'u doivent traiter des rapports entre le ministère de tutelle fonds routier, les règlements peuvent aussi prévoir de et le conseil, spécifier si ce dernier a des pouvoirs exé amendes en cas de malversations des fonds. Les arran cutifs ou n'a qu'un statut consultatif, indiquer ses gements concernant les rapports sont importants dan sources de financement et définir ses attributions cou la mesure où ils sont les témoins de l'activité du conseil rantes. Ces attributions varient d'un pays à l'autre (enca Ils permettent de tenir le ministère de tutelle informé dré 6.3 et 6.4). Ces attributions définies par la loi sont permettent aux membres de se retourner vers leur normalement complétées par des dispositions et des mandants et permet de tenir le public informé. procédures qui peuvent être spécifiées par le ministre Le conseil est généralement forcé de soumettre u (Nouvelle Zélande) ou décidées par le président budget annuel, un état des comptes annuels (audité pa (Finlande). Pour prévenir toute ingérence injustifiée l'inspecteur général ou par l'un de ses adjoints) et u dans le fonctionnement du conseil, la législation peut rapport annuel qui contient les informations concer définir sous quelle circonstance le ministre peut passer nant la politique et les activités du conseil pendant l'an outre les décisions du conseil et indiquer de quelle née. Les conseils des Administrations nationales de manière le ministre doit donner ses directives. De telles routes au Malawi et Transfund en Nouvelle Zélande doi directives doivent être formulées par écrit et peuvent vent aussi préparer un programme national de trans être limitées aux aspects couverts par la législation. ports terrestres consolidé qui incorpore les programme Les règlements juridiques sont détaillés, standard et des services de transports régionaux. Les conseils de couvrent la nomination des membres, la durée de leur fonds routiers ont de même à publier un bulletin finan fonction, le paiement des frais et des dépenses, les cier trimestriel et les comptes audités une fois par an. Encadré 6.3. Les fonctions assignées aux conseils routiers au Japon et en Nouvelle Zélande Japan Road Councïl : Le rôle et les fonctions du conseil sont en 1979, 1989 et 1996. Le conseil actuel a été établi par fixés par l'article 77 de la Loi sur les routes, 1952. La loi la loi. Transit New Zealand, 1989, est assigné à : prévoit la création d'un conseil routier par le ministre de · préparer un programme annuel de transport terrestre la Construction sur la requête du ministre. Le rôle du et de revoir et de corriger ce programme de temps à conseil est de : autre ; · examiner l'état des routes actuel et proposer des amé · gérer l'exécution des éléments suivants du programme : liorations ; le réseau local, la sécurité (construction et maintenance), · réfléchir sur la gestion du fonds routier et sur le finan transport des passagers, grands axes et administration ; cement des routes à péage et conseiller le ministre sur les · effectuer les paiements au titre du fonds routier et dans changements à apporter au financement des routes ; certains cas présenter des propositions au ministre pour · examiner les questions importantes de la sécurité rou financer des travaux en dehors de ceux prévus par le pro tière, des embouteillages et de l'impact sur l'environne gramme national de transport ; ment, et de proposer une vision à long terme de politique · contrôler l'état du système autoroutier, y compris la routière pouvant être acceptée par le gouvernement juste planification, la conception, la supervision, la construc avant le commencement des programmes de travaux tion et l'entretien ; quinquennaux ; · conseiller les communautés locales sur leurs fonctions, · examiner le contenu de ces programmes d'amélioration leurs obligations et leurs pouvoirs et contrôler les perfor routière quinquennaux préparés par le ministère de la mances de chaque municipalité en les comparant avec la construction et, après que le conseil a été convaincu par le déclaration d'intentions incluse dans le programme de programme, transmettre son accord au ministre. transport terrestre correspondant ; · transmettre toute information et tout avis à la demande Transit New Zealand Authority : Le conseil national des du ministre, mener d'autres activités en relation avec le routes a été établi en 1954 et la législation a été amendée transport terrestre souhaitées par le ministre. 66 Financement et gestion commerciale des r Encadré 6.4. Fonctions assignées aux conseils routiers de Finlande, de Grande-Bretagne et d'Afrique du Sud BOARD OF FlNNISH NATIONAL ROAD ADMINISTRATION : Ce CONSEIL SUD AFRICAIN DES ROUTES : Le Conseil National des conseil a été établi conformément au décret de l'adminis routes a été établi à l'origine en 1935. Factuel conseil des tration nationale des routes finlandaise, 1990. Il a été mis routes d'Afrique du Sud a été établi en 1988, et la législa en place pour impliquer le public dans les discussions sur tion a été amendée en 1995. Le principal objectif de ce le développement du secteur routier, renforcer l'intérêt conseil est d'encourager et d'inciter le développement du porté à l'environnement, améliorer l'efficacité de la transport et, là où nécessaire, de coordonner les différents FinnRA et rendre la planification des routes plus transpa modes de transport afin de maximiser les bénéfices et les rente. Le décret investit le conseil des pouvoirs de : économies de transport pour le public. Les principales · prendre des décisions vis-à-vis des objectifs et des opé tâches de ce conseil sont de : rations de la FinnRA, en prenant en compte les buts fixés · Concevoir, construire et entretenir le réseau national par le ministère des Transports ; des routes sans péage et des autres routes, y compris celles · décider des arrangements administratifs ; à péage. · décider la proposition du budget, les plans de finance · Dresser une liste de priorités des routes à construire ou ment et d'activité et les programmes de développement à à aménager. long terme ; · Concevoir et construire des routes à accès réglementé · contrôler l'exécution des objectifs de l'organisation et jugées d'intérêt national. approuver les comptes financiers ; · Fixer les normes géométriques pour la construction · décider des activités importantes de recherche et de des routes nationales et à usage réglementé. développement ; · Sauvegarder l'environnement. · publier les règles et les règlements de l'organisation, ~à · Dépenser tous fonds disponibles de la manière la plus l'exception du cas où ces fonctions ont été assignées au économique pour l'aménagement d'un réseau de routes directeur général ou à d'autres fonctionnaires ; primaires. · se pencher sur tout autre problème intéressant l'orga · Commencer des recherches en Afrique du Sud ou nisation sur l'avis du président. ailleurs sur la conception, la planification et la construc tion des routes. · Accorder des subventions ou des bourses pour per U.K. HIGHWAYS AGENCY ADVISORY BOARD : Ce conseil a été mettre des études ou des recherches dans le domaine rou établi en tant que conseil non officiel par une loi cadre du tier. gouvernement. Son rôle est d'aider le secrétaire perma · Conseiller le ministre à sa demande sur les questions nent à conseiller le secrétaire d'état sur les choix straté se rapportant aux routes soulevées par le gouvernement giques de l'administration routière. En particulier, le ou par un autre pays ou un autre territoire. conseil donne son avis sur : · Construire des aires de repos et de services en collabo · le plan commercial et le plan d'entreprise de l'admi ration avec les entreprises privées sur les points straté nistration ; giques des routes nationales afin d'assurer une meilleure · les performances comparées aux objectifs fixés dans sécurité routière. ces plans. Le ministère des Transports doit effectuer les tâches admi Le conseil aide le directeur général à atteindre ses objec nistratives et executives nécessaires afin que le conseil tifs et ses buts. puisse mener à bien les tâches qui lui sont assignées. Les recommandations clefs et les conclusions utiliser leurs ressources de manière plus efficace et à éviter d'abuser de leur position de monopole. Les questions clefs qui ont été analysées ci-dessus · Lobjectif d'ensemble est de construire un partena sont les suivantes : riat public-privé entre les politiciens qui représentent · La prise en charge est le sujet central de ce chapitre le public dans son ensemble (et les fonctionnaires qui -- qui a été vu à la fois comme un moyen de donner les assistent) et les usagers de la route qui ont intérêt à du pouvoir aux usagers et de les encourager à prendre la bonne gestion du réseau routier. Ce couplage permet une part active dans la gestion des routes. Entre autres de dépolitiser le choix des priorités, comme les usagers choses, leur implication crée un substitut à la discipline de la route ont tendance à privilégier les considérations de marché qui peut encourager les services routiers à techniques aux calculs politiques. La prise en charge 67 · Le défi est d'identifier le mécanisme institutionnel sentant les ministères ne devraient pas avoir un post approprié qui peut amener les politiciens et les usagers inférieur à celui de directeur. Les membres du conse de la route à aborder les questions de gestion des routes devraient être appointés de manière officielle par l de manière objective et dépolitisée. Ceci ne peut être ministre, le président ou le cabinet responsable. atteint qu'en les impliquant individuellement. Un · On peut conseiller de prévoir la nomination d'un o engagement efficace implique des groupes d'intérêt qui deux membres ad hoc par le conseil ou le ministre afi lient le représentant à des groupes puissants et actifs de représenter l'intérêt public. Cette disposition per ayant intérêt à une bonne gestion du réseau. met une certaine souplesse dans la composition. · Les organisations les plus appropriées lorsqu'on · Le président devrait être indépendant et devrait êtr aborde le thème de la prise en charge sont les chambres choisi de préférence parmi les membres du conseil (él de commerce et d'agriculture, les associations d'ingé par les membres ou appointé par le ministre). nieurs, les associations routières, les syndicats des · Le conseil devrait être à même de mettre en plac camionneurs, les associations des propriétaires d'auto des comités actifs pouvant inviter des techniciens spé bus et les associations d'automobilistes. Les organisa cialistes à participer à leur réunion. Cette possibilit tions municipales et les associations de taxis sont per permet au conseil d'avoir accès à un vaste éventail d tinentes à un niveau local. connaissances techniques. Le conseil devrait aussi dis · Quoique les usagers de la route puissent prendre poser d'un secrétariat indépendant afin d'organiser le part de manière plus ou moins informelle dans des réunions et assurer l'intendance. comités et des conseils consultatifs, ils participent au · Le conseil devrait disposer de termes de référence niveau local et régional de manière de plus en plus précis pouvant être complétés et actualisés par l active aux discussions sur la gestion des routes au tra ministre responsable. Entre autres, les termes de réfé vers des conseils de gestion routière. rence devraient préciser les relations entre le conseil e · Lune des premières questions à prendre en compte son ministère de tutelle. lors de la création d'un conseil des routes est de déci · Les règles et les procédures du conseil doivent êtr der s'il y a lieu de conférer des pouvoirs exécutifs au précisément énoncées sous forme d'une réglementa conseil ou si celui-ci aura un statut consultatif. Dans le tion juridique. Les règles devraient préciser les procé premier cas, il y aura recours à une nouvelle législation. dures régissant la nomination des membres du consei Sinon, il peut souvent être établi en vertu de lois exis la durée de leur fonction, la fréquence des réunions d tantes en utilisant des procédures parlementaires plus conseil, les arrangements d'audit ainsi que le conten simples ou en utilisant un décret ministériel ou prési et le calendrier des rapports annuels. dentiel (ou l'équivalent). À long terme, un conseil consultatif sera plus influent s'il est confirmé par la législation. Notes · Pour être efficace, le conseil doit avoir des membres 1. Llnde a un comité consultatif de 20 membres qui conseill représentatifs. En plus des fonctionnaires de haut rang le président de l'administration nationale des routes. Le représentant les ministères, il doit comprendre des per membres représentent l'industrie du transport routier, l monde des affaires (y compris les constructeurs d'automobiles sonnes représentant les usagers de la route, le monde le secteur de la recherche et l'académie, les formations routière des affaires, les agriculteurs, les professionnels et les et les collectivités locales. collectivités locales. La composition dépend des fonc 2. Le conseil comprend trois politiciens (l'un d'eux est le pré tions du conseil. sident), le directeur général, un fonctionnaire, un entrepreneu · Les membres du conseil devraient idéalement repré une ONG, un représentant académique et trois représentant senter des groupes ayant intérêt à une bonne gestion élus du personnel. 3. Le conseil consultatif de la Corporation des routes à Victor des routes, et ne pas être des personnes sans mandants a formalisé les procédures de nomination en invitant les diffé précis. Les groupes devraient être autorisés à désigner rents groupes à soumettre à l'approbation du ministre une séle leurs propres représentants. Les fonctionnaires repré tion de trois noms possibles. 7. Assurer un flux régulier de ressources suffisantes L e présent chapitre traite des politiques de tarifica · facilement reconnaissables ; tion et de recouvrement des coûts. Il décrit un · liés à l'utilisation du réseau routier ; modèle visant à promouvoir l'efficience économique et · faciles à distinguer des impôts indirects et autres rede à procurer des recettes suffisantes pour exploiter et vances ou droits acquittés par l'usager d'un service ; entretenir le réseau routier à long terme et de façon · simples à administrer, c'est-à-dire à l'abri d'un excès durablel. Pour y parvenir, le modèle doit influer sur la de fraude, d'évasion et de détournements. demande de circulation -- c'est-à-dire la manière et la En outre ces instruments doivent établir une dis décision d'effectuer le déplacement -- ainsi que sur tinction entre le prix à payer pour le droit d'utiliser le l'offre de services routiers. Eincidence sur l'offre de tels réseau routier, la circulation sur les routes, l'occupation services revêt une importance particulière. Il faut de l'espace routier (du fait du stationnement ou de la décourager l'administration routière de se contenter de cause d'encombrement) et les avantages que procure répercuter sur les usagers de la route, sous forme de l'accès au réseau routier. taxes plus élevées les coûts de sa propre inefficacité2. Les mécanismes de financement devraient en effet Le choix d'instruments de tarification appropriés encourager l'administration routière à utiliser ses res Les principaux instruments utilisés pour faire payer sources de manière efficace, limiter l'étendue du réseau les usagers des routes sont : les droits d'immatriculation routier en fonction des moyens financiers disponibles des véhicules, les redevances sur les carburants, les et permettre la construction de routes additionnelles péages et les droits de transit international. Peu de pays uniquement si l'on dispose des ressources nécessaires exigent des droits d'immatriculation particuliers pour les à leur entretien. Autrement dit, les politiques de tarifi poids lourds bien que nombre d'entre eux aient exprimé cation et de recouvrement des coûts devraient donner leur intérêt à ce sujet. Les redevances de stationnement aux routes un caractère commercial en définissant clai sont répandues dans les zones urbaines, alors que les rement leur prix et en liant les recettes aux dépenses, redevances à la tonne kilométrique et les différentes imposer à l'administration routière des contraintes méthodes de redevances calculées afin de gérer les zones budgétaires rigoureuses visant à promouvoir une cer encombrées sont rarement utilisées. Bien que certains taine discipline de marché. pays transfèrent aux fonds routiers certaines taxes de Le présent chapitre aborde deux questions fonda vente ou d'accises, la plupart de ces taxes alimentent le mentales. De quels instruments dispose-t-on pour faire budget général et ne devraient pas être considérées payer les usagers de la route ? Sur quels principes doi comme des redevances des usagers de la route. En vent se fonder les politiques de tarification et de recou d'autres termes, les taxes d'accises et celles de vente frap vrement des coûts ? pant les services liés au secteur routier sont généralement fixées au même taux que celles portant sur des biens et services comparables (cf. encadré 3.1). De même, cer La mise en place d'une discipline de marché tains pays traitent les permis de conduire, les frais d'ins pection des véhicules et les droits d'immatriculation Pour influencer la demande et permettre de lier les comme des redevances des usagers de la route. C'est une recettes aux dépenses, les instruments de tarification erreur. Ces redevances sont presque toujours perçues à doivent être : la suite de la prestation de services particuliers3. Assurer unflux régulier de ressources suffisantes 6 Les instruments les mieux adaptés aux besoins des tant d'autres, ce qui les rend plus difficiles à administrer pays en voie de développement ou en transition sont les Ils sont l'objet d'un fort taux de fraude et de détourne droits d'immatriculation des véhicules, les droits d'im mentl Cependant si leur perception est confiée à de matriculation supplémentaires des poids lourds, les sous-traitants, ils peuvent constituer une source impor redevances sur les carburants et les droits de transit tante de recettes et jouer un rôle considérable dans l international (tableau 7.1). Les permis de stationne gestion de la circulation urbaine. ment, tels qu'ils sont actuellement perçus, présentent Les autres instruments de tarification technique moins d'intérêt car ils sont traités comme une taxe parmi ment valables, à savoir les péages et les redevances e Tableau 7.1. Caractéristiques des différents instruments de tarification des usagers de la route Caractéristiques administratives Instrument Rôle Liés à Séparable(s) Aisément Coût de Evasion Facilité Adaptabilité de tarification potentiel l'utilisation du de la fiscalité reconnais- perception (%) ou Fraude de perception réseau routier générale sableis) en sous-traitance Tarification oui parfaitement 10-20 modérée simple modérée des usagers Droits Droit oui bien 10-12 élevée modérée élevée d'immatri d'accès culation des des véhicules véhicules Droits d'im Droit indirect oui bien inconnu inconnue simple élevée matriculation d'accès des des poids lourds véhicules Redevances Tarification partiel oui bien négligeable faible simple élevée sur les des usagers carburants Redevances à Tarification oui peut l'être parfaitement 5 modérée modérée élevée la tonne des kilométriqueb usagers Droit de Tarification devrait l'être oui bien 10 élevée simple faible transit des usagers international étrangers Redevances de Limitation partiel oui bien plus de 50 élevée simple modérée stationnement d'accès Redevances Droit partiel oui modérément 10-15 inconnue simple modérée d'accès aux d'encom zones brement encombréesd Licence de Droit partiel oui modérément 10-15 inconnue simple modérée circulation dans d'encom les zones brement encombrées Tarification Droit peut 1 être oui bien moins de 10 inconnue simple faible routière d'encom électronique brement ou redevance d'utilisation a. Adaptabilité en tant qu'instrument de tarification générale. b. La redevance à la tonne kilométrique existe aussi sous une forme plus simple appelée redevance véhicule-km, qui s'appuie sur les mêmes principes de base, mais se détermine plus simplement selon le type de véhicule et la distance. c. Difficile à administrer et générant peu de recettes. d. Ces droits ne sont appropriés que lorsque la configuration du réseau routier se prête à une taxation de l'accès aux zones encombrées. Source: Basée sur des études menées en Argentine, Bolivie, Ghana, Inde, Tanzanie, Zambie et Yougoslavie. Cf. Heggie (1992). 70 Financement et gestion commerciale des r fonction de la tonne kilométrique parcourue présen loppement ou en transition. Ces dernières présentent tent moins d'intérêt comme instrument de la fiscalité toutefois l'avantage d'encourager l'utilisation de véhi générale. En effet peu de routes supportent un volume cules équipés d'essieu dont la configuration cause de trafic suffisant pour rentabiliser un système de moins de dommages à la chaussée. Ces redevances faci péage, et les redevances en fonction de la tonne kilo litent également la tarification des routes lorsque la métrique parcourue (décrite dans l'encadré 7.1) sont contrebande des carburants est généralisée, et leur difficiles à administrer dans les pays en voie de déve introduction à l'échelle régionale permet de faire payer Encadré 7,1. Redevance à la tonne kilomètre pour véhicules diesel La Nouvelle-Zélande et l'Islande utilisent une rede taxe spéciale sur les véhicules à essence et traitent toutes vance à la tonne kilomètre parcourue pour l'utilisation du les taxes encaissées comme des recettes de l'impôt géné réseau routier par les véhicules diesel. La Norvège et la ral. En plus de cette redevance, l'Islande et la Nouvelle- Suède ont utilisé ce système Jusqu'au début des années Zélande perçoivent une redevance spéciale sur le carbu 1990, mais l'ont aboli à ce jour. La Namibie songe à intro rant. Les recettes sont aussi déposées dans un compte duire dans un futur proche une redevance à la tonne spécial. kilomètre ; la vignette Euro est à l'étude dans l'Union euro La perception de la redevance sur la tonne kilomètre péenne, elle viserait les véhicules n'appartenant pas à peut être difficile à administrer. Les possibilités de fraude l'Union entrant dans l'un des pays membres (par exemple sont légion -- le moyen le plus fréquent est de minimiser un camion russe en Finlande). Le principe de base est que le poids du véhicule -- à moins que la délivrance des tous les exploitants de véhicules diesel doivent acheter licences ne soit liée à des vérifications de concordance et une licence (en Nouvelle Zélande, ces licences sont déli à une application rigoureuse de la loi. En Nouvelle vrées par multiple de 1000 km) graduée en fonction de la Zélande, on estime que la perception et les mesures de configuration des essieux et du poids brut du véhicule. coercition absorbent respectivement environ 3,2 et 2,0 % Les redevances sont calculées à partir d'odomètres scellés des recettes brutes et que le taux de fraude s'élève environ ou d'autres appareils de mesure de distance homologués. à 12 %. des recettes (9,4 % pour les véhicules lourds et La redevance est réduite pour les véhicules à essieux mul 2,8 % pour les véhicules légers) et la soustraction aux tiples et augmente en fonction du poids brut du véhicule contrôles 7 %. Ce système doit fonctionner d'une manière (voir figure ci-dessous). satisfaisante s'il est bien administré -- avec sous-traitance La redevance sur la tonne *kilomètre est séparée de la éventuelle de la perception -- et bien appliqué. Mais les fiscalité générale, et toutes les recettes tirées des licences techniques de perception sont souvent dépassées et les d'exploitation en fonction du poids * distance sont dépo pays devraient peut-être attendre que des systèmes élec sées dans un compte spécial destiné à couvrir les dépenses troniques soient introduits avant de recourir à ce style de routières. La Norvège et la Suède ne perçoivent aucune redevances. Poids lourds articulés Poids lourds non articulés Taux des charges (N2/1 000 km) Taux des charges (N2/1 000 km) 800 Deux essieux espacés, 800 chacun à un pneumatique i 700 Poids-lourds non articulés 4 essieux 600 (quelle que soit la configuration) 500 Poids lourds non articulést 400 à 3 essieux (S=T+T) Autobus et poids lourds 300 non articulés à deux essieux (S=T)y 200 groupe de trois essieux 100 rapprochés, chacun pneumatiques doubles 0 11 22 10 20 30 Poids maximal brut du véhicule (en tonnes) Poids maximal brut du véhicule (en tonnes) Assurer un flux régulier de ressources suffisantes 71 le trafic international de transport par camions. Il tement liée aux coûts variables d'entretien du réseau convient donc d'envisager un système de redevances à routier, mais elle l'est suffisamment en pratique pou la tonne kilométrique dès que le pays a acquis la capa permettre de calculer un tarif routier convenable (voi cité d'administrer un tel régime. figure 7.1). Si l'on juge par les recettes encaissées, le La plupart des pays perçoivent des droits d'imma redevances sur les carburants sont de loin les plu triculation (habituellement en fonction du poids brut importantes des redevances d'utilisation actuellemen du véhicule ou de la puissance du moteur), certains imposées (voir figure 7.2). perçoivent des droits d'immatriculation en fonction de la charge par essieu ou un droit d'immatriculation de Considérations d'ordre administratif poids lourds, un nombre surprenant d'administrations Il importe de s'assurer que les redevances sur le ont recours aux redevances sur les carburants et plu carburants et les péages sur les ponts, les routes et le sieurs appliquent aussi des droits de transit internatio bacs sont administrés efficacement. Il faut notammen nal (tableau 7.2). Plusieurs pays perçoivent également réduire au minimum la fraude, l'évasion et le détour des péages sur les bacs et les ponts. Ces redevances nement, éviter des subventions indirectes, s'assure offrent la possibilité de constituer un tarif routier en que la redevance sur les carburants ne frappe pas pa deux parties. Les droits d'immatriculation feraient mégarde les utilisateurs de gazole qui ne sont pas trans payer l'accès au réseau routier, tandis que les rede porteurs et réduire au minimum les distorsions de vances sur les carburants, les péages et les droits de prix des carburants. transit international feraient payer l'utilisation de ce Dans les pays en voie de développement, la per dernier. La consommation de carburant n'est pas exac ception des droits d'immatriculation souffre énorme Tableau 7.2. Instruments de tarification actuellement utilisés dans plusieurs pays. Pays Droits Droits sur Redevance^sur Droit de transit Autres d'immatriculation les poids lourds les carburants international redevances Argentine Oui Non Ouia Non Redevance sur les carburants, Péages Chili Oui Non Non Non Péages Finlande Oui Non Non Oui Redevance sur les carburants Allemagne Oui Non Non Non Redevance sur les carburants Ghana Non Non Oui Non Péages, Frais de contrôle, Redevance sur les carburants Honduras Oui Non Oui Non Péages Hongrie Non Ouib Oui Oui Rien Japon Non Oui Oui Non Taxe à l'achat du véhicule au niveau local. Jordanie Oui Non Non Oui Taxe sur l'essence allouée aux municipalités Corée, Rep de Oui Non Oui Non Taxes d'accises sur les automobiles, Péages Lituanie Oui Non Oui Non Rien Nelle Zélande Oui Non Oui Non Redevance tonne*km Pakistan Oui Oui Oui Non Péages, Redevances d'immatriculation et de revente des véhicules Russie Ouic Non Oui Non Taxes sur la vente des véhicules et sur les entreprises dans certaines villes Afrique du Sud Oui Non Ouid Oui Redevance sur les carburants Royaume-Uni Oui Non Non Non Redevance sur les carburants États-Unis Oui Oui Oui Non Taxe progressive sur les pneus, Taxe de vente sur certains camions Zambie Oui Non Oui Oui Rien a. Une partie des redevances sur le carburant est allouée aux provinces sur la base du partage des coûts. b. Redevance basée sur le poids brut. c. Pour les véhicules immatriculés à Moscou et Saint Petersbourg. d. En Marsl998. 72 Financement et gestion commerciale des r Figure 7.1 Rapport entre les coûts variables d'entretien Figure 7.2 Taxes sur les carburants pour le financemen des routes et les charges imposées par une taxe sur les des routes dans une sélection de pays carburants Taxe US cents par litre Coûts variables sur les 50 3.0 d'entretien des routes carburants Voiture Véhicules Poids Poids Gros Poids Autobus diesel utilisataires lourds lourds" poids lourds légers moyen lourds articulé ? o^w^v'^M* Note : Les charges imposées sont basées sur une taxe sur l'essence de $ 0,08 par litre (consommation en carburant multipliée par la taxe sur les carburants) Source : Annexe 3, tableau A3.4 Source : Fonds routier de chaque pays Encadré 7.2. Sous-traitance de la perception des redevances des usagers de la route en Nouvelle Zélande, au Yémen et au Mozambique NOUVELLE ZÉLANDE : Toutes les redevances sont per du Yémen. Il n'existe pas de contrat formel mais une note çues par des services sous contrat. La taxe sur le carburant de service entre la Compagnie et le fonds routier. La com est perçue par le service des douanes, qui prélève au pas pagnie perçoit les taxes et les dépose dans le fonds routier sage 0,2 % des recettes pour ce service. La vente des chaque mois. Elle envoie chaque mois un rapport mon licences à la tonne kilométrique est assurée par une unité trant le volume de vente de carburant, les taxes encaissées de l'administration de la Sécurité routière au coût de et le montant du dépôt dans le fonds. La compagnie 3,2 % des recettes -- un peu plus de la moitié est dépen prélève un petit montant pour ce service. sée afin d'assurer la perception, le reste afin d'appliquer le règlement. Les certificats sont vendus par la Poste néo- MOZAMBIQUE : Les droits de transit international sont zélandaise, les stations d'essence BP, Vehicle Testing New perçus par une société de transport, la Société nationale Zealand, l'Association automobile de Nouvelle Zélande, et de fret et de navigation, sous contrat avec le fonds routier. AMI Assurance. La perception des doits d'immatriculation Les droits sont perçus grâce à la vente de certificats encais des véhicules est assurée par l'Administration de la sécu sables qui sont distribués par la société aux entreprises de rité des transports terrestres sur la même base à un coût transports routiers et qui sont récupérés et encaissés aux de 18 % des recettes. postes de douanes principaux. Les services routiers four nissent les certificats à la société qui dépose les revenus YÉMEN : La taxe d'entretien routier, qui est ajoutée au perçus sur le compte bancaire du fonds routier, diminués prix du carburant, est perçue par la Compagnie pétrolière de 3 % de frais de service, dans un laps de temps précisé. ment de la fraude, celle des droits de transit interna tié des véhicules circulent souvent sans assurance e tional souffre de nombreuses fuites (la situation est sans plaque d'immatriculation, les recettes tirées des d'autant plus grave que ces droits sont généralement droits de transit international n'atteignent même pas la réglés en devises), et celle des péages -- en particulier moitié du montant potentiellement perceptible et les sur les bacs et les ponts -- implique des frais adminis frais d'administration du système de péages sur les bacs tratifs élevés (tableau 7.1). Dans certains pays, la moi et les ponts dépassent les recettes. Afin d'accroître Assurer unflux régulier de ressources suffisantes 73 l'efficacité des instruments de tarification, les pouvoirs Zélande, le Yémen et le Mozambique l'ont fait avec publics tentent d'améliorer le recouvrement des d'excellents résultats (encadré 7.2). recettes. Certaines dispositions administratives peuvent éga Deux formules sont envisageables. La première lement conduire à des subventions involontaires. Les consiste à simplifier la structure des redevances pour véhicules appartenant à l'État acquittent rarement les réduire l'évasion et à mobiliser la majeure partie des droits d'immatriculation et, bien souvent ni ces der recettes provenant des droits d'immatriculation en per niers ni les véhicules diplomatiques n'acquittent la cevant également un droit sur les poids lourds. Etant redevance sur les carburants. Ces deux catégories de donné que ces derniers ne représentent que 20 % envi véhicules imposent néanmoins au réseau routier des ron du parc automobile et que la plupart appartiennent coûts qui sont de fait répercutés sur les autres usagers à des entreprises inscrites au registre du commerce, la du réseau. Afin d'éviter ces distorsions en obligeant perception des droits d'immatriculation sur les poids tous les usagers à acquitter les droits d'immatricula lourds est plus facile à administrer. Quelques pays tions et les redevances sur les carburants, à défaut, le appliquent déjà de tels droits, d'autres envisagent cette gouvernement devrait rembourser à l'administration solution. La seconde formule est de sous-traiter au sec routière tout manque à gagner dû à l'exemption. Il y a teur privé la perception des redevances. La Nouvelle également subvention lorsque le prix du carburant à la Encadré 7.3. Prix des carburants routiers à l'importation Les prix à l'importation permettent de mesurer le sont clairement reconnus comme une subvention implicite moyen le plus économique de l'approvisionnement en en faveur de la raffinerie ou du producteur local. carburants routiers. Trois cas principaux sont à envisager, Les frais de transport maritime et les frais portuaires les pays qui importent des produits pétroliers raffinés, les sont ensuite ajoutés au prix FOB ce qui donne le prix CAF pays qui importent du pétrole brut et le raffinent sur place qui est publié pour la plupart des pays dans le rapport tri (ou le font raffiner par un pays tiers moyennant rémuné mestriel de la Banque mondiale sur les prix de pétrole brut ration) et enfin les pays qui produisent du pétrole brut et et des produits pétroliers. Enfin, on prévoit une provision le raffinent eux-mêmes. sur les coûts de transport entre le port et le point de vente, La méthode de calcul des prix à l'importation est la la marge de distribution et celle des ventes. La somme de même dans les trois cas. Dans le premier, le point de départ ces coûts représente le coût économique ou le prix à l'im du calcul est le prix FOB, au port d'origine, dans les autres portation du carburant. c'est le prix FOB au port d'origine disponible le plus effi Le tableau suivant indique comment les prix à l'impor cient (généralement Bahrain, Curaçao, Rotterdam, ou tation ont été calculés au Brésil. Selon les estimations défi Singapour). Le choix du port d'origine le plus efficient vise nitives les prix à l'importation du supercarburant du gazole à assurer que les coûts d'une raffinerie locale inefficace, et du kérosène étaient respectivement de 0,23 dollar, 0,22 c'est-à-dire des coûts de production gonflés ne sont pas dollar et 0,20 dollar par litre. Le gazole supporte une petite répercutés sur les usagers dans le prix à l'importation mais taxe positive alors que le kérosène est subventionné. Prix des carburants routiers à l'importation : Brésil, Mars 1989 (cents EU par litre) Supercarburant Gazole Kérosène Prix, FOB 13,95 11,97 12,86 Frais de transport 1,56 1,84 1,50 Frais d'assurance 0,47 0,58 0,54 Prix, CAF 15,98 14,39 14,90 Coût de transport moyen 2,26 3,30 1,82 Marge de distribution 1,87 1,30 1,28 Marge de vente 3,28 3,09 2,31 Coût économique (prix à 1import) 23,39 22,08 20,31 Source : Banque mondiale (1984), 74 Financement et gestion commerciale des pompe (surtaxe non comprise) est inférieur au prix à déjà excessifs parce que le niveau des taxes dépasse l'importation (encadré 7.3). Si tel est le cas, la rede les seuils optimaux ou à cause d'une politique d'ach vance sur le carburant ne procure pas de recettes nettes et de distribution inefficace. Une enquête men additionnelles. Elle réduit tout simplement la subven récemment en Afrique subsaharienne a montré que l tion implicitement accordée au secteur routier. Pour pays de cette région pourraient économiser enviro éviter cela, l'État doit s'assurer que les prix à la pompe 1,4 milliard de dollars par an sur les prix de 1989-9 sont plus élevés que les prix à l'importation. en rationalisant l'approvisionnement en produi De nombreux pays de l'OCDE profitent de la faible pétroliers. Environ la moitié des économies possibl élasticité de la demande en carburant pour imposer des viendrait de meilleures passations de marchés, q taxes sur le carburant plus élevées que sur les autres diminueraient les coûts et réduiraient les dessous biens de consommation. Ces prix élevés sont justifiés table. 40 % additionnels viendraient de l'amélioratio d'un point de vue économique car ils déplacent le sys des pratiques de raffinage, les 10 % restants vie tème de taxation dans son ensemble plus proche de son draient de l'amélioration des conditions de distributio optimum (encadré 7.4). Les prix des carburants dans et de stockage (Schloss 1993). la plupart des pays en voie de développement ou en La Banque mondiale recommande généraleme transition sont en général plus bas que ceux des pays que les taxes sur les biens et les services soient cons de l'OCDE. Ceux-là pourraient donc mobiliser plus de lidées sur la base d'un ensemble limité d'instrumen recettes domestiques et réduire le coût social de la taxa ayant les caractéristiques suivantes (Banque mondia tion en relevant les taxes sur les carburants et en dimi 1991b). nuant celles de consommation générale. · Les recettes devraient tout d'abord être supporté Par ailleurs, dans certains pays en voie de dévelop par une taxe sur la consommation largement répart pement ou en transition, les prix des carburants sont qui n'affecterait pas les transactions entre industries Encadré 7.4. Renforcement de la mobilisation des recettes par la rationalisation de la taxation des carburants routiers Dans beaucoup de pays en voie de développement ou (le taux brut = le taux net de taxation / [1+le taux net de en transition, (comme le Bénin, la Chine, l'Egypte, le taxation], lorsque les taux de taxation sont mesurés en Nigeria, la Roumanie, le Venezuela, et le Yémen), les prix pourcentage) (Creightney 1993a). Ces taux étaient 3 à des carburants sont actuellement très inférieurs à ceux 5 fois plus élevés que les taxes de consommation générale pratiqués dans les pays industrialisés. Plusieurs pays pra perçues dans ces pays. En outre si l'on en juge par l'élas tiquent des taux de taxation négligeables (ce qui signifie ticité de la demande de carburant par rapport au prix, ces que le prix à la pompe est égal au prix à l'importation ou écarts se justifient du point de vue de l'efficience écono s'en rapproche), d'autres appliquent tout simplement aux mique (dans la mesure où les taux plus élevés se rappro carburants la taxe normale de consommation, tandis que chent du système de taxation du niveau optimal). d'autres encore pratiquent des prix inférieurs aux prix Etant donné que les taxes de consommation brutes d'importation (c'est-à-dire que la taxe raille est négative et sont de l'ordre de 15 à 20 %, l'on pourrait s'attendre à ce que les carburants sont subventionnés). que les taxes brutes sur le pétrole se situent entre 60 et Ces pays ont fait peu d'efforts systématiques pour 75 % pour être économiquement efficientes. Cela donne améliorer la mobilisation des recettes intérieures en impo rait des taux nets de 150 à 300 %. En d'autres termes, si sant des taxes plus élevées sur les carburants que sur les le prix de base de l'essence était de 25 cents le litre, la taxe autres produits. Cette situation contraste vivement avec se situerait entre 37,5 et 75 cents le litre, donnant un prix celle qui prévaut dans les pays industrialisés où les taxes à la pompe entre 62,5 et 100 cents par litre. Ceci dépasse sur les carburants sont en général beaucoup plus élevées de très loin les taxes actuellement perçues sur l'essence que les taxes de consommation générale. Une enquête dans la plupart des pays en voie de développement ou en menée récemment dans le pays de l'OCDE révèle que les transition. Ceux-ci pourraient donc améliorer la mobili taux des taxes brutes perçues sur l'essence au plomb en sation des recettes intérieures et réduire les coûts écono 1990 et 1991 se situaient entre 60 % et 70 % (75 % en miques de la taxation en relevant les taxes sur les carbu France), ce qui correspond à des taux nets de 150 à 230 % rants et en abaissant les taxes de consommation générales. Assurer un flux régulier de ressources suffisantes 75 qui ne différencierait pas les sources de production véhicules diesel non exemptés afin de s'assurer qu'ils (nationales ou étrangères). emploient de diesel taxé5. Cependant la mise en appli · Linstrument le plus adapté à cet objectif est la taxe cation reste difficile. La Nouvelle Zélande pratique des sur la valeur ajoutée (TVA) à un taux unique variant remises sur l'essence utilisée dans un cadre autre que entre 10 et 20 % avec des provisions de crédit et un celui routier. Le plan est sous-traité par le service de taux zéro pour les exportations. sécurité des transports terrestres qui recourt à son tour · Une plus grande équité serait encouragée par l'in pour l'application à New Zealand Post Ltd. Les troduction de taxes de luxe et d'accises avec seulement demandes de remboursements doivent être accompa trois ou quatre différents taux sur les produits dont la gnées des factures des achats concernés. Le service consommation varie avec le revenu (comme les véhi recourt à des audits au hasard pour décourager la cules, les produits pétroliers et de luxe) et en exemp fraude. En 1996, les remboursements représentaient tant certains produits de première nécessité de la TVA. 3 % des revenus totaux. La Namibie se propose de · Lefficacité serait encouragée par des taxes et des copier ce système. excises supplémentaires sur les produits ayant des Au lieu de proposer des exemptions ou des remises externalités négatives (comme les taxes "vertes" sur les qui sont difficiles à administrer, la Lituanie et le carburants de transport). Mozambique remboursent les utilisateurs non routiers · La réforme des taxes sera en général plus efficace si du diesel de la taxe sur le diesel. En Lituanie, le ministre elle est accompagnée de l'amélioration des services des des Finances estime combien de diesel les compagnies impôts. ferroviaires consomment (actuellement 18 % des Lun des problèmes administratifs les plus difficiles ventes) et retourne cette part des taxes aux compagnies à résoudre consiste à éviter que les utilisateurs de ferroviaires. De même, les agriculteurs ont le droit de gazole non transporteurs -- en général le diesel -- recevoir une compensation annuelle équivalente à 120 paient la redevance sur ce carburant. On estime qu'un litres de diesel pour chaque hectare cultivé (120 litres tiers du gazole vendu est utilisé en dehors du secteur étant la quantité de diesel estimée nécessaire à la cul des transports pour produire de l'électricité et faire ture d'un hectare de terre). Les municipalités locales fonctionner les engins et outillages de la construction, font l'estimation de la surface de terres correspondante. de l'agriculture et des mines. Il est également utilisé Un programme de compensation similaire existe dans pour le chauffage. Peu de pays ont réussi à résoudre ce le secteur de la pêche. Le Mozambique utilise une problème de manière satisfaisante. Certains appliquent méthode encore plus simple pour rembourser les fer différents taux de taxation au gazole automobile, au miers. 20 % de la redevance sur le diesel sont versés à gazole industriel et au gazole de production électrique. un fonds spécial, qui permet le soutien financier du Mais il est difficile de contrôler la fraude et les fuites secteur agricole. Il existe de nombreuses façons de s'as quand différentes taxes sont instaurées sur le même surer que la redevance sur les carburants n'est payée produit fini. D'autres pays ont essayé de résoudre ce que par les usagers de la route et que les autres sont problème en offrant des exemptions, en colorant le die remboursés. La vraie question est de savoir quelle sel et en contrôlant l'utilisation des véhicules d'exploi approche est la mieux adaptée au contexte de chaque tation, en pratiquant des remises ou en offrant des pays. compensations aux non-usagers de la route astreints au Le dernier problème concerne les distorsions de prix paiement de la taxe sur le carburant. des carburants. Les redevances sur les carburants aug Les exemptions sont difficiles à administrer, même mentent évidemment les prix de ces derniers, ce qui s'il y a seulement un nombre restreint d'usagers, risque d'encourager la substitution entre les divers car comme dans le cas du secteur de production énergé burants routiers. Le plus gros problème est posé par le tique. Le Ghana exonérait le secteur de la pêche jus kérosène. Dans certains pays, l'État veille à ce que ce qu'à ce qu'il retire cette exemption pour faire face au combustible se vende à bon marché, ce dont bénéficie fort taux d'évasion. La Finlande, le Royaume-Uni et les les ménages économiquement faibles qui s'en servent États-Unis colorent le diesel non taxé et contrôlent les pour la cuisine et l'éclairage, et pour encourager la 76 Financement et gestion commerciale des route substitution du kérosène au feu de bois afin de réduire de contrebande et remplacer la redevance sur les ca le déboisement. Or, le kérosène peut se mélanger au burants par un système de péage sur l'ensemble d gazole ou à l'essence et, lorsqu'il est mélangé avec un réseau routier. LAlgérie a supprimé la majeure part peu d'huile de moteur, il peut même se substituer par des subventions sur les carburants ce qui a eu pou faitement au gazole. Une grande différence de prix entre conséquence de réduire une contrebande de grand le gazole et le kérosène encouragera donc une telle sub échelle à une contrebande minime. Au Yémen, stitution et, par conséquent, la redevance sur les carbu réajustement du taux officiel de change, associé à un rants ne produira pas les résultats escomptés. Il n'y a augmentation des prix des carburants a de mêm que deux moyens de décourager une telle substitution : réduit la contrebande. La convertibilité a été suspen colorer le kérosène et inspecter les véhicules pour due au Bénin et au Cameroun, et ce dernier a institu détecter la présence de mélanges, ou délivrer aux un système de péage sur toutes les routes principale ménages pauvres des bons d'achat de kérosène à prix de son réseau. Cependant, ces péages n'étaient pas pré réduit. Aucune des deux formules n'est entièrement vus initialement pour décourager la contrebande et o satisfaisante. Le mieux serait encore d'éviter de grands estime que 75 % des recettes potentielles sont perdue écarts de prix entre le kérosène et le gazole. par fraude et détournements. À moins que ces système de péage en soient conçus et administrés avec soin Contrebande de carburants en collaboration avec le secteur des transports routier La politique de financement routier basée sur la per ils ne seront guère générateurs de recettes et s'attirero ception des redevances sur les carburants est mise en de surcroît l'hostilité du public. échec lorsque la contrebande de carburants est géné ralisée. Cela pose un sérieux problème en Amérique du Nord, en Afrique du Nord et en Extrême-Orient, dans Politiques de tarification et de recouvrement certaines régions d'Asie et en Afrique, où le faible prix des coûts du gazole dans certains pays a conduit à une contre bande massive de carburants. Les canadiens achètent La présente section énonce les principes fonda bon marché du carburant aux États-Unis, l'Algérie fait mentaux qui guident les politiques de tarification et d passer clandestinement du carburant en Tunisie, de recouvrement des coûts dans le secteur routier. Le même que le Yémen en Arabie Saoudite, certaines méthodes de recouvrement des coûts d'entretien régions de Chine font de même avec d'autres régions d'amélioration et de remise en état du réseau routier et le Nigeria se livre à ce commerce clandestin avec la sont décrites, ainsi que les moyens d'utiliser les rede plupart des pays d'Afrique de l'Ouest. On estime en vances d'encombrement pour rationner un espace rou effet qu'en 1992 entre un quart et la moitié des carbu tier limité. Ne sont pas abordées ici les questions de rants consommés au Cameroun et au Bénin prove coûts des autres effets externes -- comme le bruit, l naient d'importations clandestines du Nigeria. La pollution des eaux souterraines par les produits ch contrebande interdit aux gouvernements de tirer parti miques au dégel et l'effet de serre des gaz émis --, étan de la taxation des carburants importés pour se procu donné que ceux-ci doivent être pris en compte direc rer des recettes. tement au moyen de règlements et de taxes corrective Il n'est pas facile de contourner ce problème. La (celles-ci devraient prendre la forme d'une taxe env grande disparité des prix conduit à de gros bénéfices ronnementale supplémentaire ajoutée au prix des ca potentiels et a donc pour effet de généraliser la cor burants afin de décourager les essences à teneur e ruption et les pots-de-vin. Par conséquent, les efforts plomb, encourager le diesel sans soufre et réduire le visant à enrayer la contrebande ne peuvent pas reposer émissions de C02). Les politiques de tarification et d uniquement sur la coercition. Trois mesures sont recouvrement des coûts examinées dans le présent cha actuellement à l'essai : retirer les subventions et les dis pitre visent quatre objectifs : que les usagers des route torsions de taux de change, rendre la monnaie incon interprètent correctement les signaux du marché, qu vertible ce qui rend plus difficile la vente de carburants les administrations routières utilisent les ressource Assurer un flux régulier de ressources suffisantes 77 d'une manière efficace, que l'étendue et la qualité du bénéficient de l'accès au réseau. À première vue, étant réseau routier soient compatibles avec les moyens donné le coût élevé de la mobilisation des recettes de financiers d'un pays et dégagent des recettes suffisantes l'impôt général et la faible élasticité de la demande de pour exploiter et entretenir durablement et à long l'usage des routes vis-à-vis du prix, on peut supposer terme le réseau routier de base. Ces politiques doivent légitimement que les coûts économiques du prélève donc concilier plusieurs objectifs contradictoires. ment sur les usagers de la majeure partie des recettes de la fiscalité routière sont inférieurs aux coûts de la Principes de base perception de ces recettes par le biais de l'impôt géné Afin de maximiser les avantages économiques nets, ral. Un tel recouvrement auprès des usagers se justifie il faut fixer les redevances d'utilisation des routes de également du point de vue de la redistribution. Les usa sorte qu'elles égalent les coûts des ressources consom gers de la route font partie des classes sociales aisées, mées du fait de l'utilisation du réseau. Ces coûts sont et, puisque les pauvres utilisent massivement les trans généralement dénommés coûts marginaux à court ports en commun pour chercher du travail et avoir terme (CMCT). Il y a deux coûts à considérer : le coût accès aux services publics, mieux vaut les aider en sub des dommages causés à la chaussée par le passage des ventionnant certains services de transport ou en recou véhicules (c'est-à-dire les coûts variables d'exploitation rant à d'autres formules de soutien des revenus. et d'entretien du réseau routier) et les coûts addition Le principe du recouvrement intégral des coûts nels que chaque usager du réseau impose aux autres cadre également avec le désir de lier les recettes aux usagers et au reste de la société -- principalement les dépenses afin d'imposer à l'administration routière une coûts liés à l'encombrement des routes. Lencombre- discipline budgétaire rigoureuse. Si certains coûts sont ment est la cause classique d'effets négatifs externes pris en charge par des tiers, que ce soit par voie de sub dans le domaine routier et le facteur que l'on prend en vention ou de quelque autre transfert, la discipline compte normalement pour estimer la redevance opti financière se relâche. Les pressions à exercer pour maî male d'utilisation des routesô. triser les coûts -- et engager uniquement les dépenses Le principe de base d'une tarification efficace est que les usagers sont disposés à financer -- nécessiten qu'un surcroît des capacités routières devrait être un mécanisme de marché clair et net qui amène les usa financé par des redevances liées à l'encombrement. La gers à prendre conscience de la totalité des coûts des capacité devrait être augmentée quand les coûts services routiers. Le tarif routier doit donc refléter les annuels de congestion sont égaux aux coûts annuels coûts d'exploitation et d'entretien du réseau, et toute d'un accroissement de la capacité. Mais comme moins augmentation des dépenses routières doit automati de la moitié des coûts d'entretien et de gestion du quement se traduire par une augmentation du tarif réseau routier varient avec le trafic (voir tableau 7.3) -- (mais conduira généralement à une réduction des et les routes des pays en voie de développement ou en CEV). Limposition d'une discipline budgétaire rigou transition ne connaissent pas en général d'encombre reuse exige donc le recouvrement intégral des coûts ment large et persistant en dehors des aires urbaines auprès des usagers et dans le cas des routes de desserte importantes -- un barème de tarifs égaux au CMCT locales, auprès des usagers du réseau et des bénéfi donnera lieu à de lourds déficits financiers. En outre, ciaires de l'accès à ce dernier. les finances publiques de la plupart des États en voie On en déduit trois principes fondamentaux de tari de développement ou en transition souffrent d'une fication et de recouvrement des coûts : sérieuse pénurie de recettes et il leur est donc rarement · Ne jamais fixer le tarif routier -- idéalement, l'élé possible d'avoir recours à l'impôt général pour combler ment variable du tarif routier -- à un niveau inférieur ces déficits. Les fonds nécessaires ne sont tout simple aux coûts variables d'exploitation et d'entretien du ment pas disponibles. réseau. Comment combler ces déficits ? Les usagers de la · S'assurer que le tarif routier et les taxes et redevances route sont évidemment les premiers concernés, ainsi servant à entretenir les routes de desserte locales cou que, dans le cas des routes de desserte locales, ceux qui vrent collectivement la totalité des coûts des routes. 78 Financement et gestion commerciale d · Lorsque les routes sont très encombrées, le tarif rou ^élaboration d'un barème pratique de redevance tier doit également englober les coûts d'encombre d'utilisation exigera de nombreux calculs d ment, mais cela ne s'appliquera qu'à quelques villes où moyennes''. la circulation est très congestionnée. Les coûts variables d'entretien routier varient auss grandement suivant le type de véhicule (voir figur Considérations d'ordre pratique 7.1). Les voitures entraînent des coûts relativemen Il existe trois problèmes d'ordre pratique. faibles sur le réseau routier, alors que ceux des camion Premièrement, les coûts variables d'entretien de diffé articulés sont 12 fois plus importants. En principe u rents types de routes fluctuent considérablement -- camion articulé devrait donc en principe payer 12 fo entre 0,026 et 0,177 cent par véhicule km sur le réseau plus qu'une voiture. Mais si l'instrument de tarificatio principal, 1,499 cent par véhicule km sur le réseau principal est la redevance sur les carburants, il paier local des voies à grand volume, et entre 1,035 et 1,321 seulement trois fois et demie plus (un camion articul cent par véhicule km sur le réseau rural (tableau 7.3). consomme environ trois fois et demie plus de carbu De même les coûts totaux varient de 0,224 cent par rant qu'une voiture). Les instruments de taxation dis véhicule km sur le réseau principal, à 7,637 cent par ponibles renforcent donc le principe de calcul de l véhicule km sur le réseau des routes rurales. Si les rede moyenne que l'on peut éviter en introduisant des taxe vances sont strictement basées sur les coûts, il y a des liées à la tonne kilométrique parcourue, qui peuvent s écarts considérables entre différents types de routes et calculer avec précision en fonction des coûts d'utilisa différentes administrations routières. Un tel régime tion de la route. n'est pas praticable, bien qu'il soit possible de mainte Le dernier problème pratique est lié à la manièr nir une certaine différenciation entre les zones urbaines dont les droits d'immatriculation et les redevances su et les zones rurales et entre différentes régions. les carburants sont décidés afin de s'assurer dans l Tableau 7.3. Coûts d'entretien de différents types de routes avec les conditions caractéristiques de chargement (U.S. cents par véhicule par km) Routes principales Routes de desserte locales Artérielles Artérielles Àfaible A grande Àfaible collectrices secondaires circulation circulation circulation revêtues revêtues revêtues non revêtues non revêtues Trafic (TMJA) 10,000 3,000 300 300 50 SNC de la Chaussée (mm) 0,5 1,0 1,5 -- -- Charge normale, forte motorisation (10 % de camions) Coûts variables 0,026 0,110 -- -- -- Coûts fixes 0,198 0,548 -- -- -- Total 0,224 0,658 -- -- -- Charge normale, moyenne motorisation (50 % de camions) Coûts variables -- 0,177 1,449 -- -- Coûts fixes -- 0,635 2,850 -- -- Total -- 0,812 4,299 -- -- Gravier, motorisation moyenne Coûts variables -- -- -- 1,035 1,321 Coûts fixes -- -- -- 1,058 6,351 Total -- -- -- 2,093 7,673 -- Des conditions de charge atypiques non calculées. Note : D'après les données de 33 pays en voie de développement ou en transition avec des CEV moyens, des coûts de services routiers moyens et des cond tions climatiques tempérées. Charge normale désigne la moyenne des charges dans les 33 pays étudiés, le coût est aussi une moyenne par véhicule km. Source : Calculs en annexe 3. Assurer unflux régulier de ressources suffisantes 79 mesure du possible que l'élément variable du tarif rou bitat informel, la communauté locale contribue en tier payé par chaque type de véhicule couvre les coûts matière première ou en travail au lieu des redevances. variables que les véhicules imposent sur le réseau rou Un des traits caractéristiques des arrangements tier, et que la tarification routière, les taxes et les rede financiers est l'importance accordée à la viabilité d'un vances utilisées afin de supporter les routes de desserte programme d'entretien entièrement financé et donc à locales couvrent l'ensemble des coûts routiers. La rede la définition d'un réseau routier de première impor vance sur les carburants, de par sa nature, avantage les tance que les usagers ont la volonté et les moyens de camions articulés et désavantage les autres véhicules en financer. La plupart des pays doivent faire face à ce pro particulier les autobus. Les droits d'immatriculation blème. Les réseaux routiers -- en particulier en doivent donc être utilisés afin de compenser cette dis Afrique, en Asie et en Amérique latine -- se sont déve parité. En d'autres termes, les droits d'immatriculation loppés trop rapidement dans les années 60 et 70 et les ne peuvent être utilisés seulement comme un droit États ne peuvent plus se permettre de les entretenir d'accès destiné à couvrir les coûts fixes du réseau rou dans leur totalité. Les États sont dans l'obligation de tier. Les instruments de tarification actuels n'ont pas la définir un réseau routier qu'ils sont en mesure de finan souplesse voulue. La combinaison des droits d'imma cer. Les routes ne faisant pas partie de ces programmes triculation et des redevances de carburants doit être sont l'objet d'un entretien minimal ou sont sous la res fixée afin de s'assurer que chaque classe de véhicule ponsabilité des niveaux inférieurs de l'administration. couvre les coûts variables qu'elle impose sur la route. Une stratégie portant sur les routes de première impor Ceci a pour conséquence non pas une tarification à tance consiste à assurer l'entretien des routes en bonne deux parties mais presque. En clair, il n'est pas possible condition et à effectuer un entretien en cas d'urgence d'utiliser la règle de l'élasticité inverse avec ces instru ou très localement sur les routes en mauvais états. ments de taxation (c'est-à-dire la tarification de Ramsey), quoiqu'elle puisse être applicable dans le Financement des nouveaux investissements cadre des taxes à la tonne km (voir l'annexe 2 pour une Les nouveaux investissements englobent les aména description de la règle de l'élasticité inverse. Annexe 3 gements routiers (par exemple le revêtement d'une route donne un exemple afin d'illustrer comment estimer la en terre), l'extension du réseau routier (par exemple la tarification à deux parties ci-dessus). construction d'une piste de collecte agricole) et l'ac croissement de la capacité du réseau (par exemple l'élar gissement d'une route). Il est économiquement judi Financement de l'entretien cieux de vouloir financer l'aménagement et l'extension du réseau en faisant payer les bénéficiaires. Il est aussi Le modèle ci-dessus suggère que les coûts de gestion judicieux de vouloir financer un accroissement de la et d'entretien du réseau routier interurbain devraient capacité des routes encombrées en imposant une taxe être financés par la tarification des routes, que dans les d'encombrement (cf. le paragraphe ci-dessus). aires urbaines et rurales seuls les coûts variables de ges Cependant, le manque de souplesse des instru tion et d'entretien devraient au moins être financés par ments de tarification disponibles fait qu'il est pratique cette tarification et que le reste des dépenses serait ment impossible de circonscrire les redevances aux financé au travers de recettes locales. Ces recettes seuls bénéficiaires ou d'administrer la perception des locales peuvent venir des redevances de stationnement, taxes d'encombrement sur les routes interurbaines et en particulier dans les zones urbaines importantes (elles rurales (l'encombrement de la voirie urbaine est abordé représentent en général une source de revenus ci-dessous). Le choix des instruments de financement mineure), les taxes locales de propriété (une source pour l'ensemble du réseau interurbain se résume, soit importante de recettes car l'accès à la route augmente la au financement des nouveaux investissements à partir valeur foncière des propriétés), les taxes sur les marchés de l'impôt général dans le cadre du budget de d'équi et/ou les produits (une taxe de vente locale) et d'autres pement de l'état, soit au financement de ces projets par taxes variées. Dans les zones rurales et les zones d'ha- la taxation des usagers de la route. 80 Financement et gestion commerciale d Les opinions sont bien arrêtées sur la façon de finan Les conseils des routes doivent en outre s'assurer qu cer les investissements. Beaucoup croient que le tarif rou les nouveaux investissements ne relèguent pas l'entre tier doit financer uniquement l'exploitation et l'entretien tien au second plan. et que tout nouvel investissement doit être financé dans Loptique est quelque peu différente dans le cas de le cadre du budget d'investissement. Autrement on s'ex routes de districts urbains et ruraux. En ce qu pose à deux dangers : les travaux neufs risquent d'avoir concerne les nouveaux investissements, l'objectif pri la priorité sur l'entretien et l'administration routière mordial est de s'assurer que les districts n'entrepren risque d'entreprendre des investissements excessifs. Ce dront que des projets prioritaires au lieu de se lance point de vue sejustifie -- dans les année 80 de nombreux dans ces investissements parce que les fonds son pays ont continué leur programme de construction rou accordés sous forme de subvention dans le cadre du tière aux dépens de l'entretien. budget d'équipement de l'État. Cela renforce l'argu En outre, les nouveaux investissements importants ment en faveur d'un système de participation par moi au titre du réseau routier interurbain affectent consi tié. Le district doit démontrer le caractère prioritaire d dérablement l'utilisation des sols, l'implantation indus son programme d'investissement en utilisant se trielle et les valeurs immobilières. Cela soulève des propres recettes locales pour couvrir une partie de questions d'ordre stratégique et politique qu'il appar coûts. Ces recettes peuvent provenir des impôts sur le tient aux pouvoirs publics et politiques de régler. In plus-values foncières (c'est-à-dire les impôts sur le versement il existe aussi des arguments en faveur du améliorations et l'accès au réseau), sur les propriété financement des nouveaux investissements au moyen riveraines, les redevances de congestion (là où elle de la tarification routière. Pour que l'étendue du réseau sont applicables) ou d'autres formes d'impôt foncier soit compatible avec les ressources financières dispo Le reste des dépenses est alors financé au moyen d nibles et que l'on puisse réaliser les investissements tarif routier ou dans le cadre du budget d'équipemen essentiels sans se soucier de la situation budgétaire de de l'État. Bien entendu, le montant financé par le dis l'État, il faut contraindre les usagers à prendre à leur trict sera fonction des moyens financiers de ce dernier charge la totalité des coûts d'utilisation du réseau rou tier, y compris les coûts d'investissement. Financement de la remise en état des routes Le problème n'est pas facile à résoudre. Certains Dans la plupart des pays, les travaux d'entretien on pays financent la plupart de leurs nouveaux investisse pris un retard considérable. En outre, les finance ments dans le cadre du budget d'équipement (par publiques souffrent d'une pénurie de recettes fiscales e exemple Guatemala, Malawi, Yémen, et Zambie) tan les gouvernements sont généralement incapables de dis que d'autres en financent une partie au moyen de financer par leurs propres moyens une grande partie de redevances d'utilisation (Géorgie, Hongrie, Japon, travaux de réhabilitation du réseau routier. Où trouve Corée, Lituanie, Nouvelle Zélande, Roumanie, Russie, les fonds nécessaires ? Il faut commencer par reconnaîtr et Afrique du Sud). C'est vraiment une question qui que la plupart des pays en voie de développement ou en relève de la bonne gestion des affaires publiques. Dans transition ne peuvent pas se permettre de réhabilite les pays où les nouveaux investissements sont fré toutes les routes qui sont en mauvais état. Au mieux quemment entrepris pour des raisons d'ordre politique chaque pays pourra remettre en état un réseau de base et où le conseil des routes (s'il existe) est incapable de qu'il peut se permettre d'entretenir durablement et à tenir tête aux pressions politiques, les nouveaux inves long terme. Les autres routes en mauvais état doivent tissements devraient être financés dans le cadre du soit faire l'objet d'un minimum d'entretien, soit être lais budget d'équipement. Là où il existe des conseils des sées au soin des administrations et collectivités locales routes représentatifs puissants et capables de résister Toutefois, même si l'on s'en tient à la remise en état du aux pressions politiques, il vaut peut-être mieux finan réseau routier de base, il faut quand même prévoir une cer les nouveaux investissements par le biais de la tari dépense de l'ordre de plusieurs milliards de dollars. Il y fication routière. On s'assure ainsi que le choix des a trois moyens de financer ces travaux : en réaffectan investissements est soumis à la discipline du marché. certains crédits déjà dégagés pour des construction Assurer unfluxrégulier de ressources suffisantes 81 nouvelles, en obtenant des prêts et des subventions rie urbaine et dégager des recettes additionnelles pou auprès des bailleurs de fonds et en recourant à la tarifi les investissements. La méthode la plus simple consist cation routière. d'abord à instituer le stationnement payant assort La première formule n'est guère envisageable. Peu de d'une meilleure gestion de la circulation pour empê pays en voie de développement ou en transition ont des cher le stationnement illicite et d'autres stratégie programmes de grands travaux. La plupart des construc d'évasion. Le stationnement payant constitue une tran tions sont entreprises dans des économies à croissance sition naturelle entre l'utilisation de mesures maté rapide souffrant de problème de congestion routière rielles d'accroissement de la capacité du réseau routie (Chine, Inde, Corée) ou dans des économies en transi et l'imposition d'une taxe d'encombrement pou tion ayant un réseau routier dépassé et ayant un besoin rationner un espace routier limité. urgent de modernisation (Russie). Il n'est donc guère Une fois après avoir institué le stationnemen possible de réaffecter au poste d'entretien des ressources payant, on devrait considérer l'introduction d'une tari intérieures destinées à la construction. La deuxième for fication routière explicite, quoique les seules étude mule, qui consiste à faire appel aux bailleurs de fonds est sérieuses en ce domaine aient été menées pa déjà mise en pratique : les travaux de remise en état Hongkong, Singapour, la Suède et la Norvège (voi financés par ces derniers équivalent à au moins la moi encadré 7.5). La résistance des pouvoirs publics face tié des réhabilitations prévues dans ces programmes. ces tarifications vient des interrogations concernan Bien entendu, cet argent n'est pas gratuit. Une par l'utilisation des recettes de ces programmes de tarifica tie de ces fonds est certes attribuée sous forme de sub tion. La Norvège et la Suède ont surmonté cett ventions et de prêts assortis de conditions libérales, méfiance en investissant les recettes dans l'améliora mais les pouvoirs publics doivent quand même assu tion des services de transport urbain. rer le service de ces prêts. Autrement dit, d'autres sec teurs sont imposés pour financer les programmes de Structure probable d'un régime réhabilitation des routes. Dans la situation actuelle des de redevances d'utilisation finances publiques, cela ne peut pas durer. Qui plus Un programme d'entretien durable exige générale est, le financement consenti par les bailleurs de fonds ment que les droits annuels d'immatriculation de ne sera pas disponible indéfiniment. Il ne reste donc véhicules soient fixés à environ 150 dollars pour un qu'une option qui soit réaliste à long terme : les pro voiture, entre 500 et 600 dollars pour un autobus ou grammes de réfection des routes devront être financés un camion et à 2 500 dollars pour un semi-remorque par la tarification routière. Parallèlement à ces droits d'immatriculation, une rede Il y a trois précisions à apporter. Premièrement, il vance sur les carburants allant de 0,05 à 0,10 dollar pa faut préciser que la redevance exceptionnelle destinée litre devrait être prévue afin de garantir la couvertur à financer les travaux de remise en état est ajoutée en intégrale des coûts d'exploitation et d'entretien du supplément du tarif routier et est temporaire. réseau routier. Les droits d'immatriculation dans l Deuxièmement, on peut étaler et alléger les coûts en plupart des pays, en particulier ceux s'appliquant aux continuant d'emprunter à l'extérieur comme à l'inté véhicules lourds, sont en général bas et devraient êtr rieur du pays. Et troisièmement, les fonds nécessaires augmentés et/ou suppléés par un droit d'immatricula devraient être investis progressivement afin de per tion des véhicules lourds afin de générer les recette mettre aux consultants et aux entrepreneurs locaux nécessaires. d'améliorer leurs compétences. La décision d'emprun Ceci n'est pas vrai des redevances sur les carburant ter devra reposer sur une analyse solide de toutes les (voir encadré 7.2). De nombreux pays ont ou sont en autres formules de financement et de leur coût. voie d'avoir une taxe de 0,10 dollar par litre de carbu rant, et d'autres ont des taxes bien supérieures (Japon Gestion de l'encombrement de la voirie urbaine et Corée). En outre une taxe de 0,10 dollar par litre ne Les politiques de tarification et de recouvrement rend pas le prix du carburant prohibitif. La plupart de des coûts peuvent s'appliquer à l'exploitation de la voi pays en voie de développement ou en transition prati 82 Financement et gestion commerciale des r quent des prix de l'ordre de 0,55 dollar par litre de die Recommandations clefs et conclusions sel et de 0,7 dollar par litre d'essence ou moins (figure 7.3). Une taxe de 0,10 dollar laisserait le prix des car Les éléments clefs de la stratégie requise pour géné burants dans ces pays bien en-dessous des prix prati rer un financement régulier des fonds routiers sont les qués en Europe ou au Japon. Ils seraient aussi en des suivants : sous des prix basés sur les recommandations de · Choisir les instruments de péage qui envoient un l'Union européenne concernant le taux de taxe des car signal clair auprès des usagers. Les signaux devront être burants (1998 : essence 0,473 dollar par litre, diesel facile à reconnaître, liés à l'utilisation de la route, faci 0,344 dollar par litre ; 2 000 : essence 0,500 dollar par lement séparables des impôts généraux et des frais de litre, diesel 0,381 dollar par litre ; 2002: essence 0,555 service et simples à administrer. dollar par litre, diesel 0,436 dollar par litre). Seuls · Une analyse des différents instruments de taxation quelques pays devraient accompagner l'introduction possibles montre que les usagers de la route pourraient de ces redevances sur les carburants de la révision de être mis à contribution grâce à une tarification à deux la structure des taxes sur les carburants afin de s'assu parties. Les droits d'immatriculation peuvent être uti rer que le prix final reste raisonnable. lisés comme un droit d'accès au réseau routier, tandis Encadré 7.5. Méthodes de taxation de l'encombrement de la voirie urbaine Il y a essentiellement quatre façons d'utiliser la tarifi le choix entre l'IAV qui les identifie, et les cabines de cation pour réduire l'encombrement de la voirie urbaine : péage, qui leur permettent de garder l'anonymat. Le sys faire payer le stationnement, relever le droit d'immatricu tème PME a été expérimenté à Hongkong et la carte à lation ou la redevance sur les carburants frappant les usa mémoire est actuellement à l'essai à Singapour. Un sys gers de la voirie urbaine, percevoir un péage d'accès au tème de télépéage rend les postes de péage pratiquement réseau routier urbain ou taxer l'utilisation de certaines inutiles, ce qui réduit les temps d'attente. rues ou de certains secteurs désignés du réseau routier Sur la base de la rentabilité, la technique de permis de urbain. circulation dans les zones encombrées nécessitant une Un système de péage d'accès fait payer un droit chaque main-d'oeuvre importante est plus intéressante que le fois qu'un véhicule franchit un cordon. Le péage peut être péage électronique par le système AVI qui nécessite un perçu manuellement ou électroniquement. Les systèmes investissement en capital important. Il est plus adapté pour manuels utilisent soit des postes de péage pour taxer les les pays en voie de développement ou en transition qui ont véhicules pénétrant dans la zone à circulation réglemen un nombre important de travailleurs inemployés et lors tée, comme à Bergen en Norvège, soit des permis de cir qu'il existe un nombre limité de grandes routes artérielles culation dans les zones encombrées comme à Singapour, accédant à la ville. Les systèmes à cordon utilisant, soit des auquel cas les véhicules doivent tout simplement afficher postes à péage manuels, soit des lignes réservées automa la vignette requise lorsqu'ils pénètrent et circulent dans la tiques comme à Bergen semblent être une technique à forte zone réglementée, ce qui rend les postes de péage inutiles. main-d'oeuvre adaptée aux pays en voie de développement La tarification routière générale qui taxe les véhicules sur ou en transition. Le péage électronique par AVI est une certaines routes ou dans certains secteurs du réseau rou solution possible pour les nouveaux pays industrialisés où tier, n'est possible que si l'on dispose d'un système de télé le niveau de vie s'améliore mais où une motorisation et une péage tel que l'identification automatique des véhicules urbanisation rapide pose problème. Cette technologie des (IAV), la plaque minéralogique électronique (PME) et la cartes à mémoire n'est pas facile à obtenir sur un plan com carte à mémoire. Les véhicules dotés d'une étiquette IAV, mercial et n'est pas recommandée pour les pays en voie de d'une PME ou d'une carte à mémoire sont identifiés lors développement ou en transition -- Singapour est cepen qu'ils passent devant un lecteur électronique. Ce dernier dant en train de tester un système de péage routier élec débite soit le compte du véhicule (que celui-ci ait ou non tronique avec des cartes à mémoire et adoptera ce système un compte créditeur), soit la carte à mémoire prépayée. si les essais sont concluants en 1998. En Norvège, Oslo et Trondheim utilisent à la fois des sys tèmes de péage manuels et électroniques. Les usagers ont Source : Hau (1992). Assurer un flux régulier de ressources suffisantes 83 Figure 7.3 Le prix du fuel dans une sélection de pays, début 1997. US cents par litre 120 G** Note : Les taux recommandés par VUE en 1988 sefondaient sur des prix /imites de S 0,24 par litre pour l'essence et de î 0,23 pour le gazole. que les redevances sur les carburants, les droits de tran tion s'approcherait dans son ensemble de son opti sit international et les péages peuvent être utilisés pour mum, en particulier dans les pays où les prix des car taxer l'utilisation du réseau routier. La consommation burants sont inférieurs à ceux des pays de l'OCDE. Ce de carburant n'est pas liée de manière précise aux coûts pays pourraient accroître leurs recettes nationales e variables de l'entretien routier, mais elle est suffisam réduire le coût de la taxation en augmentant la rede ment proche à des fins de taxation. vance sur les carburants et en diminuant les taxes de · Afin de rendre plus efficaces les outils de taxation autres biens de consommation. routière et afin d'améliorer la perception des recettes, · Comme un tiers ou plus du diesel est utilisé e il est préférable de simplifier la structure des taxes dehors du secteur des transports, il sera certainemen (simplifier les services de l'administration et réduire le nécessaire de s'assurer que les usagers hors transport coût de la collecte et de l'application) et de sous-traiter ne paient pas la redevance sur les carburants la perception des taxes au secteur privé. Appliquer des taxes différentes selon les utilisations · Pour éviter toute subvention involontaire, tous les offrir des exemptions, teinter le diesel non taxé et per véhicules doivent être soumis à une tarification à deux mettre des remises sont difficiles à administrer. niveaux et l'administration devrait rembourser les ser Compenser les utilisateurs non routiers, comme en vices routiers pour les exemptions autorisées (celle Lituanie ou au Mozambique, est l'une des méthodes le concernant les véhicules diplomatiques). Par ailleurs, plus faciles à administrer. Le problème est d'envisage le prix à la pompe devrait être supérieur au prix d'im quelle méthode est susceptible de marcher le mieux portation à la frontière. dans chaque pays. · Les pays devraient profiter de la faible élasticité de · Afin de décourager le mélange de kérosène (qui n'es la demande de carburants pour imposer une taxe sur pas soumis à la redevance sur les carburants) avec l'es ces derniers supérieure à celle appliquée aux autres sence ou le diesel, des écarts de prix entre kérosène e biens de consommation. Ce faisant, le système de taxa diesel doivent être évités si possible. 84 Financement et gestion commerciale des routes · Comme il est à peu près impossible de financer les cules. La redevance sur les carburants sous-imposera en routes par les redevances sur les carburants quand la général les semi-remorques et surimposera les autres fraude de carburants est généralisée, des mesures doi véhicules, en particulier les autobus. Il faut donc recou vent être prises afin de décourager cette fraude. Il n'y a rir au droit d'immatriculation pour compenser ces dis pas de réponse simple. Des alternatives possibles, éli parités et ne peut pas être utilisé uniquement comme miner les subventions et les distorsions de taux de une taxe d'accès destinée à couvrir les coûts fixes. À cet change est sans doute la plus efficace. Mettre en place égard, les instruments de tarification disponibles n'of des péages routiers afin d'accroître les recettes routières frent pas la souplesse voulue. Il en résulte non pas à stric est certainement la moins efficace. tement parler un tarif en deux parties, mais quasiment. · La tarification à deux niveaux devrait être mise en · Les recettes générées par la tarification routière ci- place afin d'envoyer un signal clair aux usagers, de s'as dessus devraient être utilisées afin de financer l'en surer que les services routiers utilisent les ressources semble des coûts de gestion et d'entretien du réseau avec efficacité, de limiter la taille et la qualité du réseau routier interurbain, et, sur la base d'un système de par à ce qu'il est possible de financer par les ressources et ticipation par moitié, une partie des coûts du réseau de générer des recettes suffisantes pour gérer et entre des routes locales. Les coûts des nouveaux investisse tenir le réseau essentiel sur le long terme. ments sont, soit financés dans le cadre du budget · Afin de maximiser les bénéfices économiques nets, les d'équipement, quand la gestion des affaires publiques redevances des usagers devraient être égales aux coûts est bonne, au moyen des redevances d'utilisation. Les des ressources imposés par l'utilisation de la route. Ces investissements dans les districts urbains et ruraux doi coûts se composent des coûts variables d'entretien et de vent se faire sous la forme de participation par moitié gestion du réseau routier et des coûts de congestion rou afin de s'assurer que les districts n'entreprennent que tière (les coûts des autres externalités devraient être pris des projets prioritaires. Un nombre important de réha en compte au travers des règlements et de taxes correc- bilitations routières sont entreprises en obtenant des tives, qui devraient se présenter sous la forme de taxes prêts et des subventions auprès des bailleurs de fonds. vertes ajoutées au prix des carburants de transport). À longue échéance, elles devront être financées grâce à Mais comme moins de la moitié des coûts de gestion et la tarification routière, tout en continuant d'emprunter d'entretien du réseau varient avec le trafic, les prix ali à l'extérieur comme à l'intérieur du pays afin d'étaler gnés sur ces coûts seraient largement déficitaires d'un les coûts. point de vue financier. Il est raisonnable de songer à · Les redevances de stationnement sont la manière la financer ces déficits en imposant les usagers de la route plus simple de taxer l'encombrement. Une fois après et ceux qui bénéficient d'un accès à la route. avoir institué le stationnement payant, on devrait consi · Il existe trois principes de base pour la mise en place dérer l'introduction d'une tarification routière explicite, d'une tarification à deux niveaux : ne jamais fixer le tout en gardant à l'esprit que la résistance du public face barème de tarification routière -- dans l'idéal, l'élé à ces tarifications vient des interrogations concernant ment variable du tarif -- plus bas que les coûts l'utilisation des recettes. Celles-ci devraient être investies variables de gestion et d'entretien du réseau routier ; dans l'amélioration des services de transport urbain. s'assurer que la tarification, les taxes routières et les · Les politiques de tarification et de recouvrement des redevances mises en place afin de supporter le coût des coûts décrites ci-dessus conduisent à des droits d'im routes d'accès locales prennent en compte l'ensemble matriculation des véhicules de l'ordre de 150 dollars des coûts ; et si la congestion routière est importante, par an pour une voiture, de 500 à 600 dollars par an la tarification devrait refléter les coûts liés à la conges pour un autobus ou un camion jusqu'à 2000 dollars tion (bien que cela ne concerne en général qu'une poi par an pour un semi-remorque. Ces droits doivent être gnée de villes encombrées). rajoutés à la redevance sur les carburants variant de · ^élaboration d'un barème pratique de redevances 5 à 10 cents par litre afin de s'assurer que les coûts d'en d'utilisation nécessitera de nombreux calculs de tretien et de gestion sont entièrement financés par la moyennes entre les différents types de routes et de véhi- tarification urbaine. Assurer un flux régulier de ressources suffisantes 8 Notes tionnement et des parcmètres a rapporté, en 1991,17 500 do 1. Dans les pays en voie de développement ou en transition, où lars, mais a coûté 82 000 dollars en frais de fonctionnement les finances publiques de presque tous les gouvernements souf d'entretien. frent d'une sérieuse pénurie de recettes, il est plus important de 5. Aux États-Unis certains véhicules, comme les bus de rama renforcer le dispositif de recouvrement des coûts que le système sage scolaire, sont exemptés de la taxe sur le carburant. D de gestion de la demande. même, l'utilisation hors route des véhicules agricoles et indu 2. ^importance accordée à cet élément vise à contredire l'hy triels est détaxée. pothèse habituellement énoncée par la théorie économique 6. Les éléments négatifs externes comprennent également selon laquelle la production du secteur public est efficace et les dégradation des routes. En effet chaque véhicule endommage coûts, y compris les coûts marginaux, sont réduits au minimum chaussée, ce qui augmente les CEV de tous les véhicules su (voir Kranton 1990). Quoique la règle de l'élasticité inverse ne vants. Cependant, si toutes les routes du réseau ont à peu prè s'applique pas quand les coûts ne sont pas minimisés, le bien- le même âge et si la politique d'entretien est adaptée à l'état de être n'est plus maximisé en fixant le ratio du prix sur le coût routes, l'endommagement d'origine externe est réduit à zér variable égal à la somme des inverses des élasticités de l'offre et lorsque la croissance du trafic est nulle et que la dégradation de de la demande. La réduction des coûts marginaux afin d'aug routes est entièrement causée par des véhicules, et négligeab menter le bien-être devient importante. dans tous les autres cas raisonnables, (voir Newbery et autre 3. Les redevances en contrepartie de services couvrent les coûts 1988). d'établissement des titres de propriété (pour faciliter l'exécution 7. 11 en va de même dans beaucoup de secteurs. Dans le cas de la loi), le contrôle technique des véhicules et de la vérifica l'électricité, les coûts de production de la charge minimale son tion de la perception des droits d'immatriculation. Comme estimés par l'addition des coûts de chacune des centrales et telles, ce ne sont pas des redevances d'utilisation, leur montant calcul de la moyenne des coûts fixes et variables de toutes le doit être fixé de manière qu'elles couvrent uniquement les frais centrales réunies. Les coûts variables d'une centrale hydroélec de prestation de services. trique (qui sont presque nuls) sont donc fusionnés avec ceu 4. Les recettes produites par le stationnement payant ne sont des centrales utilisant du charbon, du mazout ou du gaz, et ceu guère encourageantes. À Nairobi, l'exploitation des parcs de sta des stations d'usage différent. 8. Gestion des recettes O n rappelle que le financement des routes est loppement routier ou son entretien. En effet, la tarifi séparé du budget général de l'état et sera géré de cation et les politiques de recouvrement des coûts manière autonome. C'est pourquoi il faut établir un influenceront la demande et renforceront la discipline fonds routier -- de même qu'une administration de ce de marché quand ce maillon sera opérationnel. Les fonds routier -- pour gérer efficacement ces capitaux. dépenses routières dépendent alors de la volonté des Ce chapitre s'interroge sur la nécessité de lier les recettes usagers à en supporter le coût, ce qui impose des prélevées sur les usagers de la route aux dépenses rou contraintes budgétaires strictes mais raisonnables sur tières, les différents types de fonds routiers, les caracté les agences en charge des services routiers. ristiques des fonds routiers existants, les défauts affec Les usagers de la route ne sont disposés à payer que tant les fonds routiers conventionnels (fonds routiers de si l'argent est réellement affecté aux routes et si les tra première génération), et comment monter un fonds vaux sont menés efficacement. Sur ce point, il est routier géré de manière commerciale. important de rappeler que les revenus des fonds rou tiers ne devraient être constitués d'aucun impôt préal loué, seulement de droits d'immatriculation, de droits Relier recettes et dépenses de transit international, des péages sur les ponts et les ferries, des droits supplémentaires imposés à l'imma Presque tous les fonds routiers établis durant les triculation des véhicules lourds, des amendes de sur années 70 et les années 80 avaient été mis en place en charge (ou du moins une part de cette amende corres période de stress fiscal et étaient conçus afin de faire pondant aux dommages causés à la chaussée) et des face à des situations de faillite budgétaire. Ceux-ci redevances sur les carburants. Ces redevances forme étaient dits fonds routiers "de première génération". Ils raient ensemble la tarification routière -- montrant s'appuyaient sur la pré-affectation des revenus -- qui que les routes sont gérées comme tout autre entreprise incluaient l'impôt général ainsi que les redevances des publique -- et ne devraient pas être confondues avec usagers de la route -- et étaient mis en place afin de l'impôt général que les usagers de la route devraient protéger le secteur routier des caprices du vote du bud continuer de payer pour alimenter le budget de l'État. get. Le dernier objectif était de s'assurer que l'entretien C'est une des principales raisons pour laquelle insti routier serait financé de la manière requise. tuer une"redevance d'usage -- en introduisant une tari Les fonds routiers qui ont été restructurés ou mis en fication routière et en déposant les recettes dans un place dans les années 90 ont une autre fonction. Ils ont compte spécial -- ne doit pas être confondu avec l'af été introduits dans le cadre d'une stratégie à long terme fectation budgétaire classique. de commercialisation du secteur routier. Lidée était de mettre ces routes sur le marché, d'instaurer une rede vance d'usage et de les gérer comme tout autre entre Différents types de fonds routiers prise (encadré 8.1). Les usagers de la route seraient donc amenés à payer pour utiliser la route et les recettes Les fonds routiers sont de toutes formes et de toutes perçues auraient de fortes chances de financer le déve tailles (tableaux 8.1 et 8.2). Leur objectif est presque Gestion des recettes 8 Encadré 8.1. Différence entre affectation et commercialisation Laffectation des recettes fiscales consiste à réserver le de la route seules (pas d'une proportion prélevée sur les produit de certains impôts ou taxes au financement de taxes de vente ou d'accises), ne dépendre d'aucun autre dépenses publiques précises. Selon certains écono secteur et utiliser ses recettes seulement afin de financer mistes, l'affectation impose une rigidité indésirable aux les services routiers payés par les usagers de la route. Cette décisions concernant les dépenses publiques et distinction d'ordre institutionnel a d'importantes consé devraient être découragée. Par exemple, il n'est pas quences pour l'efficacité. En effet, les redevances créent rationnel de réserver disons 20 % du produit de la taxe pour l'administration prestataire des services routiers une sur les carburants pour financer le réseau routier natio "clientèle" (c'est-à-dire un marché spécifique, même s'il nal, alors que la consommation de carburant n'est pas est artificiel), ce qui responsabilise ladite administration exclusivement liée à l'usage des routes. Les dépenses envers ses usagers et, en établissant un lien très net entre nécessaires seront généralement supérieures ou infé les recettes et les dépenses, elles servent à imposer une dis rieures à ce chiffre et il sera peut-être opportun d'utili cipline budgétaire rigoureuse à cette dernière. Le régime ser à d'autres fins le produit de la taxe sur les carburants. de financement proposé se différencie par le fait que le D'autres spécialistes font valoir que, dans certaines cir tarif routier : constances, l'affectation des taxes peut se traduire par · est fixé en vue de réaliser des objectifs précis tels que une répartition plus efficace des ressources, cette affec la gestion de la demande et le recouvrement des coûts tation tenant lieu de prix de substitution lorsque les pour tel ou tel service ; taxes sont perçues sur ceux qui bénéficient des dépenses. · est fixé indépendamment du régime fiscal global de Aux États-Unis comme au Japon, par exemple, la moitié l'État (quoique la perception se fasse au nom du gouver du produit de la taxe sur l'essence et des autres taxes sur nement) ; les véhicules est affectée au fonds routier, et les revenus · s'ajoute aux taxes sur les ventes et taxes d'accises nor de ce dernier servent à couvrir les coûts d'exploitation, male, préexistantes, ou se substitue et s'ajoute partielle d'entretien, d'aménagement et d'extension de certaines ment à ces dernières lorsque le carburant est fortement parties désignées du secteur routier. Certains estiment taxé ; que cette affectation facilite l'approximation de la taxa · sert à imposer une discipline budgétaire rigoureuse à tion en contrepartie d'avantages et conduit à des déci l'administration assurant les services routiers. sions plus judicieuses en matière de dépenses. La tarification routière est en général fixé par un Mais, ce qui est proposé ici n'est pas une affectation de conseil de gestion public-privé qui fait des recommanda recettes fiscales. Au lieu de cela, il favorise la commercia tions de redevances auprès du ministre des Finances, les lisation du secteur routier en adoptant une gestion du type redevances sont fixées de telle sorte que chaque véhicule de celle existant dans les entreprises comparables du sec couvre les coûts qu'il impose à la route et que, collective teur privé. Dans ce cadre, le système de tarification de la ment, les véhicules couvrent le coût d'exploitation et route devrait tirer ses recettes des redevances sur l'usage d'entretien du réseau. toujours de permettre un financement régulier des Certains fonds routiers financent des dépenses e dépenses routières (souvent restreintes à l'entretien), dehors du réseau routier. Le compte spécial coréen de garder les recettes hors du budget général de l'État et installations de transports (la version étendue de 199 répondre de l'usage de ces fonds. Certains fonds ne du compte spécial routier de 1989) inclut un compt financent que les routes nationales ou principales spécial pour les trains urbains, express, les aéroports e (Afrique du Sud), d'autres seulement les routes natio les ports, tandis que le fonds routier inter fédéral amé nales, provinciales et régionales (Argentine, les fonds ricain finance des programmes de sécurité routièr routiers et de transport des États-Unis, les fonds rou locaux, des trains express, des voies cyclistes et financ tiers régionaux en Russie et les fonds routiers régio un fonds de transports en commun. Le fonds routie naux en Lituanie), d'autres enfin ont été mis en place de Lituanie finance des abribus, tandis que le fond afin de s'occuper seulement de la voirie urbaine (enca routier néo-zélandais finance le transport des passa dré 8.2). La plupart cependant, financent les dépenses gers, l'administration de la sécurité des transports ter routières sur l'ensemble du réseau. restres, l'application par la police des règlements, avan Financement et gestion commerciale des r Tableau 8.1. Arrangements juridiques et administratifs de certains fonds routiers Pays Actejuridique Statut Type Personnel Travaux Principales sources d'entité propre financés de revenus Ghana Décret 1985, Conseil Agence Oui Toutes les Redevances sur les Loi 1996 Public - privé Autonome dépenses carburants, Droits de transit et d'immatriculation Guatemala Loi 1993 Conseil Agence Oui Entretien des Taxes sur les Public - Privé Autonome routes nationales carburants, droits sur les véhicules, péages et autres Hongrie Décret du cabinet Agence des routes Division de Oui Toutes les dépenses Taxes sur les carbu 1989, Loi 1992 l'agence des sur les routes natio rants, taxes au routes nales et transferts poids des véhicules, aux municipalités Bailleurs de fonds Japona Compte spécial Conseil des routes Division du Oui Toutes les dépenses Taxe sur l'essence, Loi 1954 bureau des sur les routes natio le GPL, au tonnage routes nales et transferts aux et budget général administrations locales Corée, Rep deb Compte spécial Ministère de la n.a. Non Toutes les dépenses sur Taxe sur les loi 1989, amendé Construction et les routes nationales et carburants, taxe 1994 des Transports en parité sur les grands d'accises, péage, et axes et les routes budget général provinciales Lituaniea Décret du cabinet conseil consultatif Division de Oui Toutes les dépenses sur Taxe sur les 1994 Public-privé l'agence des les routes nationales et carburants, droits routes transferts aux munici sur les véhicules et palités. budget général Nouvelle Zélande Loi 1953, amendé Agence Oui Toutes les dépenses Redevable à la 1996 Conseil privé autonome tonne kilométrique, redevance sur les carburants, droits sur les véhicules Malawi Loi 1997 Conseil public-privé Agence Oui Toutes les dépenses, Redevance sur les autonome priorité à l'entretien carburants, Immatriculation des véhicules, droits de transit et amendes de sur-charge Roumanie Lot 1996 Ministère des Division du Oui Toutes les dépenses et Redevances sur les Transports ministère transferts aux comtés carburants et taxes des Transports et villages de ventes. Russiea Loi 1992 Service fédéral Division du Oui Toutes les dépenses et Taxes sur les des routes service des transferts aux régions carburants et les routes lubrifiants, taxes de vente sur les véhicules Afrique du Sud Loi 1935 amendée Conseil public-privé Personnel dans Oui Toutes les dépenses sur Budget général les locaux de les routes nationales depuis 1986 la direction États-Unis a Loi 1956 Comité du Congrès Comptabilité Oui Grands travaux sur les Taxes sur les assumée par le routes fédérales carburants, sur les Trésor prioritaires véhicules et sur les poids lourds Yémen Décret présidentiel Conseil de service Agence Oui Entretien seulement Redevance sur 1995, ratifié par civile autonome l'essence, amendes le Parlement de surcharge, budget général n.a. Non applicable. Note . En plus de ces fonds routiers, il existe des fonds routiers nationaux et des instruments d'allocation en Belgique, en Hollande, au Luxembourg, en Suisse, au Bénin, en République centrafricaine, au Tchad, au Kenya, à Madagascar, au Mozambique, au Rwanda, au Sénégal, en Sierra Leone, en Tanzanie, en Zambie, au Zimbabwe, en Argentine, en Guyane, au Honduras, en Azerbaïdjan, en République tchèque, en Géorgie, au Kazakhstan, en Lituanie, en Mongolie, en République slo vaque, au Turkménistan, en Ukraine et en Ouzbékistan. Des fonds routiers ont été récemment mis en place enJordanie, en Namibie et en Arménie. Le gouvernemen suédois considère la possibilité de financer seulement l'Administration des routes nationales suédoises grâce aux droits d'immatriculation et aux redevances sur les carburants de l'ordre de 8 cents au litre. a. Fonds routier national ou fédéral, b. Le fonds routier n'est pas un compte séparé mais un mécanisme permettant de financer le budget régulier des routes. c. Inclut des membres sans voix de la Chambre de commerce et du ministère des Transports. Gestion des recettes 89 que le reste ne soit versé à Transfund. De plus, bien que ments particuliers concernant leur audit. Le fonds sud Transfund finance, il a commencé en 1996 à financer africain, d'un autre côté, était financé par une rede des alternatives locales à l'usage de la route. vance sur les carburants jusqu'en 1988, quand cette La Corée et l'Afrique du Sud ont des fonds routiers redevance a été suspendue. Depuis lors, il a opéré particuliers. Le fonds routier coréen, à la différence des comme un instrument chargé de gérer le financement autres, n'est pas vraiment un compte séparé, mais un du réseau routier national, qui est reçu sous la forme mécanisme permettant de recueillir les recettes d'une subvention annuelle du budget général. Un allouées au financement du budget de l'entretien rou fonds routier peut donc fonctionner simplement tier de base du réseau. Les fonds ne sont pas gérés de comme un moyen d'inciter à la transparence et de ren manière autonome vis-à-vis du budget général, et il forcer la discipline financière. Il ne doit pas forcément n'existe pas de procédures financières ou d'arrange être lié à un financement particulier. La redevance sur Tableau 8.2. Arrangements financiers applicables à quelques fonds routiers Pays Redevance sur Revenus annuels Ajustement des Mécanisme Procédures Audit les carburants (million dollars) redevances de dépôt financières, régulations Ghana $0,05 par litre 60 (1997) Par le conseil Dépôt direct Oui Contrôleur général ou audit indépendant Guatemala $0,023 par litre 32 (1997) Par le budget annuel Par un fonds Oui Contrôleur général consolidé Hongrie $0,095 par litre 233 (1997) Par le budget annuel Par un fonds Ouib Contrôleur général consolidé Japonc 25 % de la taxe 30 000 (1995) Par une loi sur Par une ligne Oui Audit indépendant sur les les taxes tous de crédit carburants les 5 ans Corée d 67 % de la taxe 5 000 (1996) Par une loi na na Contrôleur sur les carburants sur les taxes général et le diesel Lituanie 50 % de la taxe 64 (1996) Par le budget annuel Droits sur les Oui Contrôleur général sur les carburants véhicules, et le diesel redevance sur les carburants par un fonds consolidé Malawi $0,065 essence ; 16,0 (1998 est.) Par le conseil Dépôt direct Oui Audit indépendant $0,074 diesel Roumanie 25 % sur le prix 250 (1997 est.) Pas de mécanisme Dépôt direct Oui Audit indépendant de la raffinerie Russie c 25 % sur le prix 640 (1993) Par le budget annuel Par un fonds Oui Ministère des de la raffinerie consolidé Finances Afrique du Sud Riene 150(1995) n.a. n.a. Oui Contrôleur général États-Unis c $0,032 essence ; 21 000 (1995) Par le budget annuel Fonds routier Oui Contrôleur général 0,048 diesel en tant que ligne de crédit Yémen $0,004 par litre 7,0 (1997 est.) Par le budget annuel Dépôt direct Oui Contrôleur général n.a. Non applicable. Note: En plus de ces fonds routiers, il existe des fonds routiers nationaux et des instruments d'allocation en Belgique, en Hollande, au Luxembourg, en Suisse, au Bénin, en République centrafricaine, au Tchad, au Kenya, à Madagascar, au Mozambique, au Rwanda, au Sénégal, en Sierra Leone, en Tanzanie en Zambie, au Zimbabwe, en Argentine, en Guyane, au Honduras, en Azerbaïdjan, en République tchèque, en Géorgie, au Kazakhstan, en Lituanie, en Mongolie, en République slovaque, au Turkménistan, en Ukraine et en Ouzbékistan. Des fonds routiers ont été récemment mis en place en Jordanie, en Namibie et en Arménie. Le gouvernement suédois considère la possibilité de financer seulement l'Administration des routes nationales suédoises grâce aux droits d'immatriculation et aux redevances sur les carburants de l'ordre de 8 cents au litre. a. Excluant les allocations du budget général. b. Règlement et contrôle standard du gouvernement. c. Fonds routier national ou fédéral. d. Le fonds routier n'est pas un compte spécial mais un mécanisme de financement régulier du budget routier. e. Devrait être de $0,044 quand la redevance sera réintroduite. 90 Financement et gestion commerciale des les carburant en Afrique du Sud a été réintroduite en tériel ou présidentiel. Les décrets sont très commun 1998. en Afrique de l'Ouest, et ont été aussi utilisés au Yéme et au Mozambique. Seuls quelques fonds routiers on été installés dans le cadre de la loi de financement, Caractéristiques des fonds routiers existants plus souvent dans les pays anglophones (au Lesotho en Tanzanie ou en Zambie). Dans plusieurs pays un Les caractéristiques administratives et financières législation rigide a été à l'origine de problèmes. Pa des fonds routiers existants peuvent être examinées en exemple, si la loi fixe les dispositions relatives au finan se concentrant sur 11 points précis. La gestion détaillée cement par moitié et le niveau de la redevance sur le des fonds routiers au Japon, en Nouvelle Zélande et carburants, ces spécifications ne peuvent être mod aux États-Unis est présentée en annexe 4. fiées sans changer la législation (c'est un problème e Roumanie, par exemple). De même, si certains groupe La base légale clés sont omis dans la constitution du conseil, il est trè La plupart des fonds routiers sont établis dans le difficile de les y inclure à posteriori, comme a cadre de la législation existante ou sur un décret minis- Mozambique et au Yémen. Le fonds routier du Yéme Encadré 8.2. Les fonds routiers urbains HONDURAS : En 1996 la ville de San Pedro Sula a instauré dération nécessaire afin de refléter l'état de la route et le par décret municipal un fonds routier. Le fonds routier trafic). Ces recettes sont augmentées des allocations du est géré par un conseil qui consiste en un président (le budget municipal et d'autres revenus. Les fonds peuvent maire), un vice-président, un secrétaire et 9 personnes être utilisés dans le cadre de l'entretien, de la réhabilita ayant le droit de vote du secteur privé. Les membres ayant tion, de l'amélioration et des dépenses qui y sont ratta une voix représentent la communauté des affaires, des chées. Le budget et le rapport annuels doivent être publiés ingénieurs, les travailleurs, l'industrie du transport rou dans la presse locale. tier et la presse. Ils sont appointés par le maire, qui choi sit parmi trois noms présentés par chaque organisation représentée au conseil. Le conseil emploie son propre AFRIQUE DU SUD : La voirie urbaine dans les secteurs de personnel. Les recettes du fonds proviennent de la taxe transports métropolitains est financée par les tarifs muni d'amélioration locale, des droits d'immatriculation des cipaux et les subventions d'un fonds de transport urbain véhicules, des amendes de la circulation, des redevances géré par un comité issu du conseil des routes sud-afri de stationnement et d'autres recettes qui sont perçues par caines. Le but initial était de supporter partiellement le la municipalité. Les recettes représentent environ 2 mil fonds au moyen de revenus collectés en appliquant les lions de dollars par an. Lentretien est la première fonc redevances de congestion dans les secteurs urbains. Mais tion du fonds routier, mais le fond peut aussi financer ces redevances n'ont jamais été introduites. Au lieu de d'autres dépenses. Il y a un audit annuel indépendant. cela, le fonds recevait son financement du fond routier (en 1986-87, 30 millions de dollars ont été ainsi versés) et il LITUANIE : En 1994, Le cabinet a émis une résolution qui est actuellement entièrement financé par une subvention autorisait les municipalités de Riga, Daugavpils, Liepaja, du gouvernement représentant environ 15 millions de Jelgava, Ventspils, et Jurmala à mettre en place des fonds dollars par an. Largent du fonds est utilisé afin de finan routiers afin de financer les rues municipales. Chaque cer la planification des transports urbains et l'amélioration fonds est confié à la responsabilité d'un conseil consulta de l'infrastructure liée aux transports publics. Les princi tif appointé par la municipalité. Le responsable des ser pales responsabilités du fonds sont actuellement délé vices des routes régionales du ministère des Transports est guées aux neuf provinces. Dans le futur, le Fonds national membre de ce conseil. Les revenus des fonds routiers de transport urbain va diminuer dans la mesure où chaque comprennent des transferts du fonds routier national -- province va établir un fonds propre qu'elle supportera 30 % des droits annuels d'immatriculation des véhicules avec ses propres recettes. Le fonds de transport urbain sera et 27 % de la redevance sur les carburants. Les recettes utilisé afin d'aider à la conception d'une politique de provenant des immatriculations des véhicules sont distri transport nationale, de standards, de mesures et financera buées sur la base pondérée de la longueur des routes (pon- et gérera des projets expérimentaux nationaux. Gestion des recettes 91 a résolu ce problème en invitant deux membres sans lions de dollars et le fonds sud-africain emploie l'équi droit de vote à représenter la Chambre de commerce et valent de 10 à 12 temps pleins pour un chiffre d'affaires le ministère des Transports. de 150 millions de dollars. Le danger est que les fonds routiers recrutent trop de personnel (à un moment le Dispositions relatives à la supervision fond routier de la République centrafricaine avait 50 De nombreux fonds routiers sont supervisés par un employés) et que le personnel n'ait pas les compétences conseil public-privé constitué des représentants clés financières requises. Ainsi certains fonds ont des règle des ministères et des principaux groupes des usagers. ments spécifiant que leurs coûts administratifs ne Les autres sont supervisés tout d'abord par les minis dépassent pas 5 % des recettes collectées par la tarifi tères. Le nombre croissant des conseils représentatifs cation routière (par exemple en Zambie, le règlement regroupent des membres nommés par les organisations limite les coûts de secrétariat à moins de 5 % des reve qu'ils représentent, des membres non gouvernemen nus). Afin de s'assurer qu'ils peuvent recruter du per taux, incluent des représentants du milieu des affaires, sonnel ayant les qualifications financières requises, de l'industrie des transports routiers, des agriculteurs quelques fonds routiers (comme au Ghana) emploient et des professionnels, et un membre appointé comme des consultants, tandis que d'autres (comme au président ou une personne indépendante nommée par Lesotho) sous-traitent la gestion financière des routes le ministre responsable (parfois après consultation du à un groupement de comptables. conseil). Les conseils représentatifs ont un sens de leur responsabilité aigu. Ils mettent par exemple des pan Choisir les investissements neaux afin d'informer que "ces travaux ont été financés Certains fonds routiers ne financent que l'entretien avec votre argent par le conseil des routes" (vu au (en particulier en Amérique latine), d'autres, outre l'en Yémen ou en Zambie) ou publient leurs comptes dans tretien, travaillent sur la réhabilitation, l'amélioration la presse (comme au Kenya, en Lituanie et en Zambie). et les nouveaux travaux (des pays fixent parfois le cas Les membres du conseil sont généralement appointés sur de tels projets), enfin d'autres financent tous les pour quatre ou cinq ans et peuvent être réélus. types de travaux. Il y a aussi quelques cas particuliers. Le fonds routier sud-africain finance seulement les Genre d'entité routes nationales et le fond américain des routes fédé La plupart des fonds routiers deviennent des rales finance en premier lieu les gros travaux sur le agences autonomes, en particulier quand les recettes réseau fédéral soutenu (la plupart des états ont leur sont réparties entre divers services routiers et attri propre fonds routier ou de transports qui financent le buées par un secrétaire ou un directeur général élu par reste des routes sous leur juridiction)2. le conseil. Mais un grand nombre sont encore gérés par Quand un fonds routier finance toutes les dépenses une division du service des routes, créant un conflit routières, il existe le danger que les nouveaux travaux d'intérêt majeur. La gestion du fonds par un groupe du soient faits aux dépens de l'entretien. Pour cette rai trésor ou conserver le fonds routier comme un simple son, la législation peut spécifier que le fonds routier compte en banque (comme au Ghana avant 1997) sont est mis en place pour "fournir les fonds nécessaires au des pratiques rares maintenant. financement de l'entretien, de la réhabilitation et de l'amélioration des routes classées" mais peut aussi spé Le personnel cifier que l'entretien est la première priorité et qu'un Il y a presque toujours des personnes assignées à la "nombre limité d'améliorations, de réhabilitations et gestion des routes. Elles sont en général appointées par de travaux mineurs" peuvent être financés "mais seu le directeur général. Transfund emploie 35 personnes lement après que les obligations de l'entretien ont été pour assurer la gestion d'un chiffre d'affaires de 580 remplies". Le Malawi est allé encore plus loin, en fixant millions environ, le fonds lituanien en emploie trois un taux de 10 % sur le montant des revenus du fonds pour assurer la gestion de 64 millions de dollars, le routier qui peuvent être investis dans de nouveaux tra fonds russe en emploie 38 pour la gestion de 640 mil vaux. Le fonds routier coréen limite les actions que 92 Financement et gestion commerciale d peut entreprendre le fonds routier. Par exemple, les Ajuster les redevances subventions accordées aux provinces ne peuvent pas Comme la plupart des fonds fixent la tarificatio couvrir le coût de l'acquisition de terrains. C'est une routière en vertu des pouvoirs de taxation du gouve bonne idée, car ce coût peut être manipulé et le ser nement, ils utilisent le mécanisme de budgétisatio vice routier le plus proche des travaux est mieux à classique pour ajuster les redevances versées au fond même de s'assurer que ces coûts ne sont pas artificiel routier. Le conseil de supervision détermine souvent lement gonflés. niveau des redevances et émet des recommandation auprès du cabinet ou du ministère des Finances afin d Sources de revenus les inclure dans le budget (ce système est en place a La plupart des fonds routiers tirent leurs res Lesotho, au Yémen et en Zambie). Au Japon le mini sources des taxes et des redevances sur le carburant, tère de la Construction prépare le programme quin les droits d'immatriculation, les droits de transit quennal d'amélioration routière et après l'approbatio international et les amendes de surcharge. Un grand du conseil des routes, le ministère des Finances fixe le nombre de pays ont aussi introduit des mécanismes taux appropriés des redevances. En Nouvelle Zéland pour s'assurer que la redevance sur le carburant s'ap le Ministère des finances fixe la limite du ratio béné plique seulement au carburant du transport (JaPori, fices sur coûts pour tous les nouveaux travaux routier Nouvelle Zélande et États-Unis) ou que les non-usa Transfund base son programme de travaux sur ce rati gers de la route -- en général ceux qui utilisent du limite, et le ministère des Finances ajuste alors la rede diesel -- sont dédommagés pour avoir à payer cette vance sur les carburants afin de permettre le finance redevance (Lituanie, Mozambique). Certains fonds ment complet du programme. Au Malawi, le conse routiers tirent aussi une partie de leurs revenus de fixe lui-même les redevances, les soumet au ministr taxes non liées à l'usage de la route (comme les taxes des Travaux, et à condition que le ministre soit satisfa sur l'entreprise en Géorgie, les taxes d'accises spé et que les redevances soient compatibles avec les objec ciales en Corée et les taxes sur les véhicules en Russie tifs fiscaux gouvernementaux, les redevances devien et aux États-Unis) ou du budget général (Afrique du nent effectives et sont publiées dans une gazett Sud et Honduras sont les seuls pays qui financent Comme la tarification n'est plus collectée en vertu de entièrement à travers le budget général). La plupart pouvoirs de taxation du gouvernement, il n'y a pa de ces fonds routiers tentent de s'assurer que les usa besoin d'allocation. La Namibie a introduit des procé gers non routiers n'ont pas à payer la redevance sur le dures similaires. Aux États-Unis, les redevances son diesel. fixées dans le cadre du débat sur le budget général. De manière surprenante, certains fonds routie La redevance sur le carburant n'ont pas de mécanismes prévus pour ajuster les rede La redevance sur le carburant est en général spéci vances autres si ce n'est de recourir à l'amendement d fiée comme un certain montant par litre ou un pour la législation de base des fonds routiers (comme e centage sur le prix en sortant de la raffinerie ou sur le Géorgie ou en Roumanie), ou ils ont un mécanisme qu prix de vente en gros. Ceci afin de s'assurer que l'on met en jeu tant de ministères que les redevances n pourra clairement la séparer des taxes d'importation, sont pas faciles à modifier (comme au Mozambique) des taxes de vente et d'accises qui font partie de la fis calité générale. Le Japon et le Corée font ici exception. Dépôt des revenus Au Japon, 25 % de la taxe sur l'essence sont versés au Certains fonds routiers sont de simples lignes de cré fonds national routier, tandis qu'en Corée 67,5 % des dit -- le trésor crédite certaines taxes et redevances sou taxes sur l'essence et le diesel sont versés dans le fonds un seul titre dans l'état du budget (comme au Japon, e routier. Cette méthode d'allocation dépassée peut ame Nouvelle Zélande et en Tanzanie). Le trésor paie souve ner à une rigidité fiscale à moins que le pourcentage des intérêts sur la valeur du compte pour mettre en év soit ajusté à chaque fois que la taxe est changée. dence qu'il s'agit d'un compte séparé. Dans d'autres pay (en particulier ceux ayant des fonds routiers du premie Gestion des recettes 93 type comme au Mozambique et en Tanzanie) les reve vent être prises en compte lors de la conception des nus sont tout d'abord versés dans un fonds consolidé fonds routier pour minimiser les conséquences fiscales avant d'être transférés au fonds routier. Ce système négatives et pour produire des gains en efficacité qui engendre souvent des problèmes. Un nombre croissant compensent largement toute inflexibilité restante. Mais de pays (Ghana, Malawi, Nouvelle Zélande, Roumanie, le plus puissant des arguments contre les fonds -- au Yémen) ont introduit par conséquent une législation moins contre ceux dits de première génération ou leur permettant de déposer les redevances directement conventionnels -- est qu'ils ne marchent tout simple dans les fonds routiers. Dans d'autres (Lesotho, Sierra ment pasl Ils ne fournissent pas un flux financier régu Leone), les dépôts dans le fonds consolidé sont traités lier et ne renforcent pas la discipline financière. comme des papiers de transaction, tandis que le cash est Laffirmation ci-dessus est démontrée par les rap déposé directement dans les fonds routiers. ports d'audit dans les premiers fonds routiers et par le fait que de nombreux fonds routiers ne sont pas sou Règlements financiers mis à un audit technique et financier séparé ou, quand Ils spécifient comment les fonds routiers doivent être ils le sont, les résultats ne sont pas rendus publics. Les gérés. Certains fonds routiers n'ont pas de règlements rapports d'audit montrent quatre problèmes géné financiers particuliers ou s'appuient simplement sur les riques : la difficulté de la perception des redevances procédures d'audit du gouvernement. D'autres ont des allouées aux fonds routiers, l'usage de retraits non règlements qui sont contraignants et ne permettent pas autorisés de ces fonds -- auxquels on se réfère comme toujours une couvenure suffisante (ils ne spécifient pas à des paiements "raids" pour des biens et services non qui est habilité à recevoir de l'argent du fonds routier, conformes aux normes ou inexistants, et une gestion comment les retraits sont autorisés et quelles sont les dis financière des comptes de mauvaise qualité. positions d'audit et les procédures de rapports). Les rapports d'audit mentionnent des problèmes rencontrés avec les revenus conçus pour financer les Dispositions relatives à l'audit fonds routiers. La plupart des fonds routiers sont contrôlés par le · Des paiements faits à l'ordre de la trésorerie des dis contrôleur général ou par des auditeurs privés -- sou tricts et des banques commerciales n'apparaissent pas vent appointés ou recommandés par le premier -- qui sur les comptes du fonds routier. peuvent être nationaux ou internationaux. Les audi · La documentation est souvent insuffisante pour teurs privés ont tendance à être préférés, bien que cela savoir si l'intégralité des redevances sur les carburants puisse être dû aux pressions exercées par la commu a été versée sur le compte du fonds routier. nauté des bailleurs de fonds. Les commentaires des · Les revenus étaient perçus mais les douanes igno auditeurs sur les comptes sont souvent inclus dans le rent la législation et versent le produit de ces taxes au rapport annuel du fonds routier. budget général. · Les fonds étaient collectés par les compagnies pétro lières mais des montants importants disparaissaient Les problèmes des fonds routiers conventionnels avant d'être déposés dans les fonds routiers -- les fonds disparaissaient entre leur collecte par les compagnies Il existe de nombreux fonds routiers en Afrique et et leur dépôt dans le compte du ministère des Travaux, en Europe de l'Est et quelques-uns en Amérique latine et entre ce compte et leur dépôt dans les comptes des et en Extrême-Orient, qui ont été mis en place dans les fonds routiers. années 70 et 80. Des études récentes ont permis d'iden Les rapports d'audit mentionnent souvent les cas de tifier ceux qui fonctionnaient et pourquoi. retraits non autorisés des fonds routiers. Une bonne part des critiques initiales concernant · Largent a été prélevé sur le fonds routier afin de les fonds routiers se fondaient sur l'objection contre les payer les salaires des fonctionnaires de l'État. préallocations et les opérations de fonds en dehors du · Bien que les fonds aient été créés pour assurer l'en budget (McCleary 1991). Ces objectionsjustifiées peu tretien routier, ils ont été utilisés afin d'acheter des 94 Financement et gestion commerciale d véhicules et de remeubler le palais présidentiel ou le Les fonds routiers font aussi l'expérience de pro parlement. blèmes qui sont associés avec une mauvaise conceptio · Les fonds étaient utilisés pour l'achat ou le règle ou des conditions difficiles dans le pays plutôt qu'ave ment d'articles non qualifiés comme des nuitées d'hô de mauvaises décisions et une gestion financière irres tel, des constructions de maison, ameublement de ponsable. Ceci inclut : bureaux et de primes. · Les problèmesjuridiques. Lassise juridique des fo · Alors que les fonds étaient prévus pour assurer l'en routiers n'est pas ferme. Cela se produit généralemen tretien, ils ont pris en charge des travaux de gros- lorsque la législation est préparée hâtivement ou d'un oeuvre. manière inadéquate et finit par manquer de soupless Laudit mentionne souvent que des travaux d'un être incohérente ou ambiguë. mauvais standard et même des biens et services non · Mabsence de mécanisme de répartition object délivrés avaient fait l'objet de règlements complets. fonds. De nombreux fonds routiers ne suivent pas d · Des paiements ont été versés pour des véhicules et procédures transparentes et équitables pour la répart du matériel qui n'ont jamais été livrés à l'agence de la tion des recettes entre les différentes administration route (ils ont cependant pu être livrés à d'autres). routières. De ce fait, les affectations tendent à être irré · Une inspection des routes réhabilitées a montré gulières ou soumises aux caprices de la politique. qu'elles étaient toujours en mauvaise condition. · Insuffisance du financement assuré par les fond · Les fonds étaient utilisés pour verser une couche de tiers. C'est ce qui arrive quand les fonds routiers so 40 mm d'un mélange de béton et d'asphalte sur une destinés à financer seulement une partie des dépense voie nouvellement construite. Mais une visite du site admissibles, le reste étant financé dans le cadre du bud n'a pas permis de localiser cette voie et l'état de la rue get ordinaire. Une fois que les administrations routière était lamentable. reçoivent de l'argent des fonds routiers, il est souven · Un entrepreneur était payé pour construire trois encore plus difficile de faire affecter des crédits dans l passages hydrauliques introuvables lors d'une visite de cadre du processus budgétaire normal. Les autre chantier. ministères estiment que le secteur routier a reçu sa pa Enfin, les audits relèvent de nombreux cas où les et que leur secteur aussi nécessite un financement. documents n'ont pas été conservés et classés de · Les sociétés pétrolières suspendent les versemen manière satisfaisante et où la qualité de la gestion finan arrive généralement quand l'État est en retard dans se cière laisse à désirer, en raison de mauvaises directives paiements pour les carburants qu'il a achetés. En pare ou de règlements financiers de contrôle et de gestion cas, les sociétés pétrolières cessent d'acquitter la redevan des fonds peu performants. De même, certains fonds sur les carburants et cessent également de verser les taxe routiers ne disposent d'aucun comptable et ne tiennent sur les ventes et les taxes d'accises imposées par l'État. même pas de registre dans lequel consigner les dépôts · Excès de recettes desfonds routiers. Si le tarif rou et les retraits. Les problèmes suivants sont souvent fixé à un niveau initial trop élevé, il dégage des excé mentionnés dans les rapports : dents. D'autres ministères puisent dans le fonds ou exer · Incapacité à certifier des comptes faute d'avoir gardé cent des pressions pour le faire abolir, ce fut le cas au traces des transactions. Philippines (le fonds routier fut mis en place au débu · Labsence de déclaration bancaire attestant le mon des années 50 sur le modèle américain du fonds routie tant présenté dans le bilan et gardé en compte. inter-fédéral) au début des années 70 et en Afrique d · Labsence de preuves solides attestant quels travaux Sud en 1988. Environ un tiers du prix du carburant à ont été réalisés. pompe était affecté au Fonds routier de l'Afrique du Sud · Largent supposé avoir été payé aux municipalités, Lorsque ce fonds fut aboli en 1989, il recevait plus d mais sans aucun papier permettant de savoir s'il a bien 0,15 dollar par litre. Ceci lui avait permis de dégager u été reçu. excédent important. De la crainte que cet état de chos · Cas de surpaiements, de retards dans les procédures n'incite son conseil à se lancer dans des dépenses no de marchés et paiements sans reçu. justifiées, la décision fut prise d'abolir le fonds. Gestion des recettes 95 L'établissement d'un fonds routier commercial des Finances et le FMI (encadrés 8.3 et 8.4). Troi groupes de questions méritent d'être posées quand on Eanalyse ci-dessus a permis d'identifier les ques conçoit un fonds. tions que l'on doit garder à l'esprit lors de la concep Questions stratégiques : tion d'un nouveau fonds routier ou de la rénovation · Quel est le type du fonds routier approprié, c'est-à d'un préexistant. Si les problèmes sont résolus, le fonds dire quelle partie du réseau doit-il financer ? routier est vraisemblablement soutenu par le ministre · Quelle assise juridique doit-il avoir ? Encadré 8.3. Différence entre affectation et commercialisation. Le point de vue de la Banque mondiale La commercialisation n'est pas la même chose que l'af dant. Cette structure permet de mettre en place des condi fectation de recettes fiscales du budget général comme tions de marché artificielles. Les membres du conseil moyen d'augmenter la portion budgétaire investie dans les représentent les gens qui paient pour l'usage des routes et routes. Le personnel de la Banque mondiale rejette cette ont donc tout intérêt à constater qu'ils ne sont pas pres approche qui a été malheureusement adoptée par de nom surés et que l'argent est dépensé de manière intelligente. breux fonds routiers d'Amérique latine et d'Afrique dans · Enfin le conseil doit avoir un petit secrétariat pour les années 70 et 80. Laffectation directe n'ajamais été satis gérer les fonds, publier les régulations juridiques décri faisante. Ceci est clairement affirmé dans plusieurs rap vant le fonctionnement du fonds et des auditeurs du ports de la Banque. De plus, la commercialisation ne s'ap bureau de l'auditeur général ou des auditeurs spécialisés plique pas seulement dans les pays souffrant de systèmes indépendants appointés par lui afin de mener un audit budgétaires défectueux. Au contraire, elle accompagne la technique et financier. Ce système de gestion est dit com redéfinition du rôle du gouvernement, comme en mercial. Nouvelle Zélande, ce qui est souvent caractéristique d'un D'autres éléments sont que le fonds devait financer pays ayant une bonne gestion fiscale. l'entretien de toutes les routes (y compris sur la base d'un La commercialisation incite à intégrer les routes dans partage des coûts avec les communautés locales et les un marché, les tarifer et les gérer comme une entreprise. municipalités), les responsabilités concernant les diffé Ce concept s'appuie sur quatre grands principes : rentes parties du réseau devraient être clairement établies · Les usagers de la route acquittent l'usage de la route au et les administrations routières devraient introduire des travers d'un tarif explicite qui doit être clairement séparé méthodes de gestion efficaces. En effet, une fois que l'on du régime fiscal global. Il prend en général la forme d'un a un conseil représentatif, les membres insistent pour qu'il tarif à deux ou trois parties : un droit annuel d'immatri soit géré d'une manière commerciale. culation du véhicule qui fait payer l'accès au réseau rou Certains fonds routiers ont déjà des procédures selon tier (auquel on rajoute parfois un droit pour l'immatricu lesquelles le tarif routier ne fait plus parti du fonds rou lation des poids lourds), une redevance ajoutée au prix tier. Au lieu de cela, le secteur routier a été érigé en ser des carburants pour financer l'entretien qui taxe l'usage de vice public routier. Le conseil fixe ses propres redevances, la route et une redevance sur la congestion pour gérer les les soumet au ministre de tutelle, et dans la mesure où elles embouteillages. sont compatibles avec les objectifs fiscaux d'ensemble du · Lintroduction du tarif ci-dessus ne doit pas diminuer gouvernement, les publie dans la gazette de ce dernier. Le les recettes de fiscalité générale. Le ministère des Finances tarif routier n'est plus ainsi collecté en vertu des pouvoirs est en général invité à convertir les redevances existantes de taxation de l'Etat et les revenus ne font plus l'objet d'al pour l'entretien routier en redevances équivalentes sur les location de taxes. Au lieu de cela, les revenus sont collec carburants, un point c'est tout. Toute recette supplémen tés par les compagnies pétrolières sous contrat avec les taire doit être payée par les usagers de la route. C'est une services de l'Etat, et ils sont déposés directement dans le partie des objectifs -- les usagers de la route paient l'usage fonds routier. Les plus chauds partisans de ce système sont de la route, ils savent qu'ils paient et sont ainsi encoura les ministères des Finances. Ils perçoivent ce système gés à en demander pour leur argent. comme une façon de rendre plus transparent le · Les revenus du tarif routier sont déposés dans un fonds Financement des routes et de renforcer la discipline finan routier géré par un conseil composé de représentants des cière du secteur routier. Les ministères des Travaux sont usagers de la route et de membres du milieu des affaires. moins enthousiastes car cela leur impose une discipline En général, au moins la moitié des membres du conseil ne financière (malvenue). représentent pas le gouvernement et sont élus par les orga Source : Extraits d'un mémo du conseiller de la Banque mondiale au nisations qu'ils représentent. Le président est indépen Senior Managing Director du FMI. 96 Financement et gestion commerciale des r · Quelles dispositions relatives au contrôle et à la ges · Comment les fonds doivent-ils être répartis entre le tion sont nécessaires ? différentes administrations routières y ayant droit ? · Comment le fonds routier doit-il être géré (i.e. au · Quel style de partage des coûts doit-il être propos travers de quelle administration) ? pour financer les routes au niveau des collectivités ? · Quelles dépenses le fonds routier doit-il assumer ? · Comment les fonds devraient-ils être confiés Questions techniques et politiques : chaque administration ? · D'où les revenus doivent-ils provenir et comment Questions opérationnelles : doivent-ils être déposés dans le fonds routier ? · Comment la gestion quotidienne du fonds routie · Comment le tarif routier doit-il être ajusté ? doit-elle être menée ? · Comment les non-usagers de la route peuvent-ils · Quel type de règlement financier et de régulation es être exemptés de la redevance sur le diesel ? nécessaire ? Encadré 8.4. La commercialisation des routes : Le point de vue du ministre des Finances jordanien Pour commencer, nous devons penser à un fonds rou Cinquièmement, l'obligation fondamentale : les rede tier qui reflète le désir de poursuivre un modèle d'agence vances des usagers prélevées par le fonds routier ne doi de services routiers sous lequel la gestion des routes vent en aucun cas soustraire des revenus d'autres sec devient commerciale, les dépenses sur les routes étant teurs. Nous voulons voir établir une distinction claire financées par les redevances payées par les usagers, ce qui entre les revenus du régime fiscal global et les redevances attesterait que "les routes doivent être gérées comme des allant au fonds routier. Les seuls revenus existants versés entreprises pas comme des bureaucraties". Mon ministère au fonds routier devraient se limiter à ceux qui sont déjà n'a pas d'objection contre le principe ci-dessus d'"utisa- alloués aux routes lors de la discussion du budget annuel. teur-payeur" ou de "tarification", mais cela implique non Sixièmement, nous voulons voir le fonds routier admi seulement d'établir un fonds routier mais aussi de repen nistré par un conseil indépendant qui devrait inclure les ser notre approche globale du secteur routier qui nous intérêts du secteur privé -- ceux des utilisateurs de la amène souvent à conclure à la nécessité de créer un fonds route et ceux du milieu des affaires -- et devrait être vrai routier. Permettez-moi de décrire en détails les principaux ment libre de tout autre groupe de pression. points concernant mon ministère par rapport à la création Septièmement, nous voulons que la gestion du fonds d'un fonds routier. routier soit assurée par un secrétariat et que soit employé Nous voulons tout d'abord l'assurance de ce que l'éta un système de comptabilité du type commercial et que blissement du fonds s'inscrive dans une stratégie à long soit fixés des objectifs de performance chaque année. terme de commercialisation des routes, et que ce n'est pas Huitièmement, nous voulons voir un degré de recou un moyen seulement d'éviter une discipline budgétaire vrement des coûts progressif dans les redevances des usa stricte. gers. Nous espérons dans le long terme un service routier Nous espérons ensuite que le fonds routier sera parti public ne recevant pas de subventions du gouvernement. culièrement impliqué dans l'entretien. Nous devons nous Neuvièmement, nous ne pouvons ignorer que le car assurer que l'on peut entretenir ce que nous avons, avant burant est un levier puissant de la politique fiscale. Cela de nous lancer dans de nouveaux investissements. mettra forcément le fonds routier dans l'obligation d'ex Troisièmement, nous désirons que le fonds routier soit pliquer au public pourquoi les augmentations de prix des un client et non un fournisseur de services. Ce devrait être carburants ne sont pas uniformes. une agence autonome avec une mission claire, des objec En bref, nous voulons absolument, non seulement tifs transparents, des indicateurs physiques d'activité et il mettre en place un fonds routier mais aussi aider de devrait fonctionner sur une enveloppe globale de coûts manière active à sa mise en place. Cependant, vous devez d'intrants. vous assurer que ce que nous mettons en place est le fonds Quatrièmement, nous voulons que les revenus du routier approprié et qu'il repose sur des bases fiscales jus fonds routier viennent seulement des redevances des usa tifiées. gers sans allocation de taxes. Ceci n'empêcherait pas le gouvernement de subventionner le fonds mais cette sub Source : Texte d'un discours donné par Son Excellence Suleiman Haf vention serait faite sur une base discrétionnaire. ministre des Finances, 3 juin, 1997. Gestion des recettes 97 · Comment procéder à l'audit des fonds routiers ? approuvé, des accords de partage des coûts trouvé avec les collectivités, des procédures acceptées définis Questions stratégiques sant la gestion par les collectivités de leur part du fond Quel est le type du fonds routier approprié ? C'est la routier et enfin les dispositifs d'audit technique e question la plus importante de toutes. Il existe quatre financier fixés. Mais une fois que ces procédures son options principales et de nombreuses variations sont en place, c'est probablement le type de fonds routier l possibles autour de ces options. La première est d'ins plus performant. tituer un fonds routier ne finançant que les routes Quelle assisejuridique doit-il avoir ? Un fonds routie nationales (comme aux États-Unis et en Afrique du peut être établi selon l'une des trois manières : par l Sud). Il ne s'agit pas d'un arrangement très satisfaisant loi de finance, un moyen souvent employé dans le sauf si les redevances des usagers de la route peuvent pays ayant une législation proche de celle britannique être circonscrites au réseau national ou si chaque juri par l'émission d'un décret ministériel ou par la propo diction dispose de son propre fonds (comme aux États- sition d'une loi spéciale. Les deux premières possibili Unis). La majeure partie des recettes provient de la tés sont les plus simples. La loi de finance donne sou redevance sur les carburants qui est payée par l'en vent au ministre des Finances l'autorisation d'ouvrir un semble des usagers. Ces revenus devraient donc être compte spécial à but défini, tandis que d'autres ont un investis sur l'ensemble du réseau. En outre, lors de la législation qui permet au ministre, au cabinet ou au mise en place d'un fonds, il s'agit d'obtenir le consen président de publier un décret spécifiant la conception sus le plus large possible -- ce qui se fait d'habitude en d'un fonds routier. Cela peut être aussi simple que d subventionnant les routes urbaines et rurales pour obtenir l'appui des collectivités. La seconde consiste à confier seulement au fonds le Encadré 8.5. Avis utilisé au Lesotho pour ouvrir un financement des travaux sélectionnés sur le réseau compte spécial (fonds routier) national et la rénovation et l'entretien du réseau local AVIS LÉGAL NO. 179 OF 1995 grâce à des subventions (comme en Corée, en Lituanie Avis de Finance (Fonds Routier), 1995 et en Russie). Cette option offre plusieurs intérêts. Le fonds routier supporte toutes les routes, mais peut En vertu des pouvoirs qui me sont conférés par la limiter les transferts aux collectivités à ce qu'elle peut Section 16A de l'Ordre de Finances, 1988,1 se permettre une fois que les exigences du réseau natio nal ont été satisfaites. DR MOKETSI SENAOANA La troisième est une variation sur ce système et est Ministre des Finances et de la Planification économique illustrée par le fonds routier lituanien. La législation émet l'avis suivant : prévoit des subventions pour chaque municipalité mais autorise aussi la constitution d'un fonds routier Citation et Commencement municipal. La municipalité doit mettre en place un conseil de gestion, y inclure le représentant régional du 1. Cet Avis sera désigné comme l'avis de Finance (Fonds Routier), 1995 et deviendra actif à dater de sa parution ministère des Transports et publier les comptes annuels dans la gazette. dans la presse -- ce qui est nouveau. La dernière option est de concevoir un fonds rou Etablissement d'un Fonds Spécial tier ayant à sa charge toutes les routes, mais qui finance le réseau local sur la base d'un partage des coûts 2. Un Fonds Spécial est établi sous le nom de FONDS (comme au Ghana, en Nouvelle Zélande et en Zambie). ROUTIER DE SECOURS Dans de nombreux cas, il s'agit de la meilleure solu Dr M. Senaoana tion, bien qu'il entraîne un mode de gestion compli Ministre des Finances et de la Planification qué. Si les fonds doivent être acheminés vers toutes les économique routes, un programme national routier doit être 98 Financement et gestion commerciale des routes publier un avis juridique dans une gazette gouverne à écrire une nouvelle législation si le tarif routier conti mentale ou peut prévoir le passage devant l'assemblée nue d'être traité comme une partie du mécanisme de ou un décret du cabinet. Dans l'idéal, cette note juri prélèvement des taxes de l'État. Lannexe 5 est un dique devrait spécifier qu'un compte spécial du fonds exemple du texte complet qui peut être utilisé pou routier a été ouvert, quelle en est la raison, quelles en mettre en place un fonds routier grâce à une nouvelle seront les ressources et comment il sera géré. Mais dans législation. Lannexe 6 montre un exemple des règle de nombreux cas, il doit simplement signaler qu'un ments pouvant être décidés pour mettre en place un compte spécial de fonds routier a été ouvert et que des fonds sous la législation existante. arrangements concernant sa gestion seront publiés dans un avis séparé de la gazette (encadré 8.5). Quelles dispositions relatives au contrôle et à la ges Il existe toujours deux inconvénients aux procé tion sont nécessaires ? Les dispositifs relatifs au dures ci-dessus. Premièrement, elles ne fournissent contrôle sont parmi les plus importants des élément qu'une base temporaire au fonds routier et devraient de la conception. La supervision est normalemen être accompagnées d'une clause de durée limitée (c'est- assurée par la nomination d'un conseil qui conseille le à-dire, une fois qu'il a été décidé d'installer le fonds ministre sur la gestion du fonds routier ou qui assure routier sur une base permanente, une législation de la gestion directe du fonds par un conseil exécutif. Bien base devrait être passée). Deuxièmement, comme le qu'il soit préférable d'avoir un conseil exécutif, le tarif routier est collecté en vertu des pouvoirs de pré conseils consultatifs sont efficaces et peuvent l'être lèvement du gouvernement, les revenus doivent d'autant plus que leur composition est adéquate. Le d'abord être payés au budget général avant d'être ver conseil devrait compter de 9 à 12 membres. Le sés au fonds routier, ce qui introduit des retards et conseils pléthoriques sont souvent ingérables et le accroît les risques de diversion. Certains décrets cepen conseils de trop petite taille ont des difficultés à repré dant autorisent le dépôt direct des revenus -- comme senter tous les groupes importants. dans le fonds routier du Yémen, dans l'ancien fonds du Le fonds routier peut aussi être géré par un sous Ghana et certains des fonds d'Afrique de l'Ouest -- et comité d'un conseil plus important de la gestion de les paiements dans le cadre de la fiscalité générale n'im routes (comme au Malawi et en Afrique du Sud). Le pliquent pas forcément que le cash soit déposé au tré conseil doit être en mesure de nommer des comités afin sor. Les avantages d'utiliser la législation existante sont de l'aider dans son travail et ce comité doit être auto que le fonds routier peut être mis en place rapidement risé à compter des personnes extérieures qui ne et que cela accorde du temps pour repérer les points seraient pas membres du conseil principal. Même le d'achoppement avant de passer une législation de base. conseil principal devrait être autorisé à inviter des tiers La troisième possibilité est d'établir le fonds routier pour le conseiller sur des sujets spécifiques. grâce à une nouvelle législation. Ceci donne une base Le conseil devrait compter des représentants des plus solide au fonds routier, mais cela prend plus de groupes clés ayant intérêt à une bonne gestion du temps et nécessite l'appui d'un ministre prêt à porter la réseau. Certains sont les représentants des services des proposition devant le parlement. Lorsqu'une nouvelle ministères directement concernés par les routes -- législation est envisagée, il est important de décider généralement, les ministères des Finances, des quels motifs nécessitent d'être légifères, quels sont les Travaux, du Transport et de l'Agriculture et des repré aspects qui nécessitent des règlements juridiques sup sentants des collectivités. D'autres sont les représen plémentaires (afin de réduire la loi et rendre plus facile tants non gouvernementaux des usagers de la route -- la révision des modalités de fonctionnement de temps d'habitude le secteur des affaires, l'industrie des trans à autre) et quels mécanismes seront utilisés afin de révi ports, les groupements d'agriculteurs (grandes e ser les tarifs. petites exploitations), d'ingénieurs, de financiers ou de Le choix d'un mécanisme doit être décidé dans la juristes. Certains représentants des communautés législation de façon à être compatible avec la constitu locales peuvent aussi être membres, si le fonds ache tion du pays et la loi de finance. Il n'y a aucun intérêt mine des capitaux jusqu'à ces communautés. Il y aura Gestion des recettes 9 peut-être besoin de séparer les grandes des petites devraient pas être membres de ces conseils ma municipalités. devraient assister aux séances. Les membres devraien Idéalement, la moitié ou plus des membres devrait être choisis par le groupe qu'ils représentent plutôt qu être non gouvernementale ou représentant les com nommés par les membres officiels de l'État, et devraien munautés locales. Les directeurs des routes ne être appointés formellement par le ministre, le prés Encadré 8.6. Composition de conseils de contrôle en Lituanie, au Malawi, en Nouvelle Zélande et en Afrique du Sud LITUANIE : FONDS ROUTIER DE L'ETAT. Le fonds routier a été employés de l'Administration routière nationale comme le créé par un décret du cabinet en 1994. La gestion du fonds secrétaire des séances du conseil. LAdministration rou est supervisée par le conseil consultatif du fonds routier tière nationale emploie 3 à 5 personnes pour gérer le de l'État. Le conseil a 13 membres : six représentent l'ad fonds. ministration centrale (ministre des Transports, directeur des routes, gestionnaire du fonds routier de l'État, direc NOUVELLE ZELANDE : FONDS ROUTIER NATIONAL. Ce fonds a teur général de l'administration routière et ministre de été établi initialement sous la loi des routes nationales, l'Environnement et du Développement régional), deux 1953 amendée en 1989 et en 1995. Il est géré par le représentent les collectivités locales (Riga et le groupe conseil de Transfund, qui a été mis en place par la loi ment des municipalités et des collectivités locales), et six d'amendement de Transit New Zealand, 1995. Le conseil représentent la société civile (association des transports est fait de 5 personnes : 2 représentent Transit New publics, constructeurs d'automobiles, entrepreneurs rou Zealand (soit des employés, soit des membres de tiers, association des concessionnaires automobiles et l'Administration des routes), un les collectivités, un repré l'Université technique de Riga). Les six membres repré sentant les usagers et un autre les intérêts publics non cou sentant l'administration centrale sont nommés membres verts par les autres membres. Les membres sont appoin d'office, les autres sont choisis par les groupes qu'ils repré tés par le gouverneur général sur la recommandation du sentent. Le ministre des Transports prend le rôle du pré ministre de tutelle après consultation des gens de l'indus sident tandis que celui de secrétaire des séances est tenu trie des transports routiers et autres. Le président et le pré par le gestionnaire du fonds routier de l'État. Le Fonds est sident délégué sont appointés par le ministre parmi les géré par la division du fonds routier de l'État qui compte membres du conseil. Le premier est actuellement un trois membres au sein de l'administration routière. représentant des collectivités et le second vient de l'Académie. Les trois autres membres comprennent l'an MALAWI : FONDS ROUTIER NATIONAL. Ce fonds a été mis en cien président de l'Association des transports routiers de place sous la loi de l'Administration des routes nationales, Nouvelle Zélande, le président de Transit New Zealand 1997 et est géré par un sous-comité du principal conseil Authority, et un autre membre de Transit qui est aussi d'administration des routes nationales. Le conseil princi directeur du port de Marlborough. Le conseil a une secré pal compte 13 membres dont sept représentent les usa taire à temps complet. Transfund a un personnel de 35 gers de la route (milieu de l'agriculture, des affaires, les personnes et un PDG élu par le conseil. Le PDG choisit collectivités locales et le conseil de sécurité routière), trois tous les autres membres. les intérêts publics et trois nommés d'office représentant les ministères des Travaux, des Collectivités et des AFRIQUE DU SUD : FONDS ROUTIER NATIONAL. Ce fonds a vu Transports. Les membres sont appointés par le ministre le jour sous la Loi sur les routes nationales, 1935, et est des Travaux. Les sept membres représentant les utilisa actuellement géré par un sous comité du Conseil des teurs sont choisis par les organisations. Les membres com routes de Afrique du Sud. Le sous-comité est composé mis d'office sont les secrétaires permanents respectifs ou d'un membre du conseil principal qui agit en tant que pré leurs représentants, tandis les trois membres représentant sident, le directeur général des routes, le directeur de la l'intérêt public sont choisis par le secrétaire permanent des planification du financement et de l'administration, le travaux publics. Le président est appointé par le ministre comptable du ministère et un comptable coopté du sec des Travaux publics parmi les membres du conseil. Le pré teur privé. Le membre du conseil principal est toujours le sident délégué est élu par et parmi les membres. Le conseil président du sous-comité. Le fonds routier est géré par le peut former des sous-comités et coopter des conseillers personnel dans le bureau du directeur général des routes. sans droit de vote pour les aider. Le fonds routier est géré La gestion du fonds routier nécessite environ une dizaine par l'un de ces sous-comités. Le conseil désigne l'un des de temps complets par an. 100 Financement et gestion commerciale des ro dent ou le cabinet. Les noms des membres du conseil consultation du conseil. Le vice-président est souvent devraient être publiés dans la gazette de l'administra élu par le conseil. Le conseil doit avoir des termes de tion. Ils devraient être appointés pour une période ne références clairs (publiés) décrivant son rôle concer dépassant pas trois ou quatre années avec la possibilité nant la mobilisation du public en faveur des dépenses d'être réélue au moins une fois. routières, quelles sont les dépenses que le fonds rou Le président devrait être indépendant. La procé tier peut financer, comment doit être géré le fonds, ses dure en Zambie, où le conseil élit son propre président, relations avec le ministre et la base sur laquelle le est inhabituelle, quoiqu'elle fonctionne bien. La ministre peut émettre des directives (encadré 8.7). Jordanie se propose d'adopter la même procédure. En général, le ministre soit nomme un des membres du Comment le fonds routier doit-il être géré ? Il existe conseil comme président, soit nomme un tiers après plusieurs manières de gérer un fonds routier. Si une Encadré 8.7. Termes de références pour les fonds routiers de Lituanie, du Malawi de Nouvelle Zélande et d'Afrique du Sud LITUANIE : FONDS ROUTIER DE L'ÉTAT. Le fonds est supervisé NOUVELLE ZELANDE : FONDS ROUTIER NATIONAL. La tâche par le conseil consultatif des routes de l'État, établi statu principale du conseil est d'allouer les ressources afin de tairement. Les fonctions détaillées de ce conseil sont de : maintenir un système routier sûr et efficace. Les fonctions · Analyser les stratégies de revenus et de dépenses, en les de ce conseil sont dans le détail : comparant au programme de dépenses annuelles. · Approuver et obtenir un programme routier national · Réviser périodiquement la perception des revenus par qui donne la priorité au financement compatible sur la le fonds routier. base des bénéfices nationaux attendus pour un coût · Réviser la planification et l'utilisation des fonds alloués donné. aux municipalités. · Viser l'efficacité dans la livraison de routes et d'alter · Informer le public des travaux du fonds routier. natives à la route, en favorisant le dialogue et l'écoute et · Rapporter au ministre tous les problèmes rencontrés en mettant en avant des systèmes techniques et adminis par le conseil. tratifs novateurs. · Établir des contrats avec les autorités chargées de la MALAWI : FONDS ROUTIER NATIONAL. Les principales fonc surveillance des routes et les conseils régionaux pour la tions du sous-comité du fonds routier sont de collecter les livraison de leurs programmes respectifs. fonds nécessaires au bon entretien et à la réhabilitation des · Auditer toutes les autorités de contrôle des routes et routes publiques. Les fonctions détaillées de ce sous- des conseils régionaux avec une fréquence régulière pour comité sont de : s'assurer d'un usage optimal des ressources. · Analyser le programme annuel routier préparé par les · Établir un processus pour évaluer et financer les alter agences routières et les regrouper au sein du programme natives aux routes. national soumis au ministre pour approbation. · Déterminer les allocations de ressources financières nécessaires aux agences à des fins d'entretien, de réhabi AFRIQUE DU SUD : FONDS ROUTIER NATIONAL. Le comité de litation et de développement des routes publiques. finance avise le conseil au sujet de : · Recommander au ministre les redevances sur les usa · la manière la plus rentable de dépenser les fonds ; gers appropriées, les amendes, les pénalités, les taxes et · le budget annuel, le plan quinquennal de dépenses rou toute autre somme collectée sous cette loi et payée au tières et les stratégies de financement global du conseil ; fonds routier. · le financement des routes à péage, y compris le · Débourser les fonds et les paiements qualifiés aux moment, le montant et les taux de l'émission de nouveaux entrepreneurs une fois qu'il a été constaté par écrit que les bonds. travaux ont été menés à bien aux normes requises. Depuis la réintroduction de la redevance sur les carbu · Préparer, publier, et soumettre au ministre les comptes rants en 1998, le fonds routier est géré par un nouveau audités du fonds accompagnés, selon les souhaits écrits du comité d'audit qui avise le conseil sur toutes les questions ministre, des rapports et des états financiers concernant de financement et entreprend des audits de performances les opérations de l'Administration, du conseil et du fonds. sur toutes les activités financées par le fonds routier. Gestion des recettes 10 direction routière est responsable de la gestion de l'en vir à financer des travaux de réhabilitation ou des tra semble du réseau routier, le fonds routier et le réseau vaux nouveaux. Les dépenses de sécurité routière e routier peuvent être administrés par le même conseil d'administration du fonds routier sont aussi prior sans donner naissance à des conflits d'intérêt (comme taires, quoique ces dernières doivent être soumises en Sierra Leone). De même, si le fonds routier finance des restrictions afin que le fonds routier ne devienn seulement le réseau routier principal, il peut être admi une agence d'emploi. nistré par le conseil qui gère le réseau des routes prin La plupart des fonds routiers financent aussi l cipales sans conflit d'intérêts (comme en Afrique du réhabilitation et fournissent les fonds de contreparti Sud). Sinon, il existe le danger que le fonds routier s'in dans le cadre de programmes de réhabilitation finan téresse en premier à ses routes, et ne répartisse que le cés par les bailleurs de fonds. Une faible part sert reste aux autres agences. Dans ce cas, il est conseillé de financer de nouveaux investissements. Il est importan créer un conseil du fonds routier indépendant afin de que ces priorités soient clairement énoncées et classée répartir les ressources équitablement entre les agences. par ordre de priorité par la législation. Ou bien, elle Ce système fonctionne actuellement au Ghana, en peuvent être énoncées dans les règlements juridique Nouvelle Zélande, au Malawi et en Zambie. de sorte qu'elles puissent être révisées de temps à autr Le personnel nécessaire à la gestion d'un fonds rou afin de refléter certaines évolutions des besoins. Si l tier est limité. Ils collationnent les programmes routiers fonds routier finance des nouveaux investissements, préparés par les différentes agences routières, les ana est important de fixer une limite sur le montant. Sinon lysent et les regroupent au sein du programme routier la législation doit spécifier clairement que les nouveau national, définissent les procédures à suivre par les investissements continuent d'être financés par le bud agences recevant de l'argent du fonds routier, allouent get général. les fonds aux programmes approuvés, déboursent les fonds aux agences et procèdent à un audit des résultats Questions d'ordre technique et politique ex-post. Le personnel doit aussi procéder à l'audit des D'où les revenus doivent-ils provenir et commen systèmes et des procédures utilisés dans le cadre de la vent-ils être déposés dans lefonds routier ? La seule préparation du programme et du contrôle des de revenus devrait être la redevance issue du tarif dépenses -- comme en Nouvelle Zélande et aux États- deux ou trois parties, c'est-à-dire les droits d'immatri Unis -- et doit assurer la gestion quotidienne du fonds culation, un droit d'immatriculation supplémentair routier. Sur la base des chiffres des fonds routiers litua pour les poids lourds, les doits de transit internationa nien, néo-zélandais, russe et sud-africain, 5 personnes les amendes de surcharge et toute redevance mise e sont suffisantes pour assumer un chiffre d'affaires d'en place afin d'internaliser les coûts de la congestio viron 100 millions, et 30 à 35 personnes dans le cas où (redevances de stationnement, les redevances à l'entré ce dernier serait de l'ordre de 500 millions de dollars. d'une zone). Les revenus ne devraient pas inclure d'al locations venant de la fiscalité générale (doits d'impor Quelles dépenses le fonds routier doit-il assumer ? La tation, taxes de vente et d'accises). Les autres source plupart des fonds routiers ont été mis en place afin de de revenus telles que les péages aux ponts et aux fer financer l'entretien de routine et quotidien du réseau ries, le financement par les bailleurs de fonds et le de routes existant. Afin de s'assurer que les dépenses contributions du budget général peuvent aussi êtr pour des travaux nouveaux ne se fassent au détriment ajoutées. de l'entretien, le fonds routier peut mettre en place un La redevance sur les carburants devrait être spéci fonds de conservation routière ne finançant que l'en fiée comme un montant discret (par exemple en cent tretien (comme en Amérique latine), ou la législation par litre), ou comme un pourcentage sur le prix d peut régler ce problème. Dans le dernier cas, la législa vente en gros ou à la sortie de la raffinerie du carbu tion (ou des régulations) devrait spécifier que l'entre rant. Il ne devrait pas être spécifié comme une propor tien a priorité, et que ce n'est qu'après avoir financé la tion sur les taxes sur le carburant ou sur d'autres taxe totalité de l'entretien que la somme restante peut ser de la fiscalité générale, ce qui la transformerait en tax 102 Financement et gestion commerciale de allouée. Quand elle est introduite, cette redevance doit nus nécessaires au financement des dépenses prévues être fixée en s'assurant qu'elle ne soustrait pas de reve dans le programme et la volonté de payer des usagers. nus d'autres secteurs de l'économie. En d'autres Le conseil soumet ensuite ses recommandations au termes, si le budget général ne permet de financer que ministre des Travaux publics et des Transports et, dans 20 % des entretiens nécessaires, alors seulement 20 % la mesure où le ministre est satisfait, que le tarif est rai doivent être traduits par les droits d'immatriculation et sonnable et compatible avec les objectifs fiscaux du les redevances sur les carburants. Tout revenu supplé gouvernement, le tarif révisé devient effectif à la date de mentaire doit venir de paiements supplémentaires sa parution dans un journal officiel. réglés par les usagers. Mais dans la plupart des pays, les redevances La question suivante, quel mécanisme doit être utilisé dépendent des pouvoirs de taxation du gouvernement. pour déposer les revenus dans lefonds routier ? Quand le Alors le conseil (ou le ministre responsable quand il n'y fonds est mis en place dans le cadre de la loi de a pas de conseil) conseille les redevances révisées au finances, les revenus doivent être versés dans le bud ministre des Finances ou au cabinet, et une fois get général avant d'être transférés au fonds. Mais si le approuvées, ces redevances sont incluses dans la décla ministre des Finances l'accepte, ces fonds peuvent être ration du budget annuel. Le ministère des Finances ou versés sous la forme d'un papier de transaction, et le le cabinet est plus à même d'accepter les recomman cash doit être versé directement dans le fonds routier. dations si elles lui sont soumises par un conseil repré De même si le fonds est mis en place suite à un décret, sentatif. les revenus peuvent être versés au budget général, bien Quand le fonds routier est introduit pour la pre que certains décrets permettent un dépôt direct dans mière fois, le tarif devra être augmenté sur une période le fonds routier. Cette méthode est préférable. de trois ou cinq ans. Ce démarrage lent permet au Quand le fonds routier est établi dans le cadre d'une conseil de faire ses preuves avant de demander au nouvelle législation, la loi devrait être rédigée de telle public de participer aux frais. De nombreux conseils sorte qu'elle permette au produit de la tarification mènent des campagnes de promotion pour montrer à d'être directement versé dans le fonds routier. La loi leur public qu'avec le tarif routier il en a pour son devrait aussi permettre que la redevance soit collectée argent. Plusieurs conseils publient leurs comptes de en sous-traitance (même quand elle est perçue par un résultats dans la presse et installent une signalisation ministère) et quand cela est possible être le fruit de routière à l'entrée des travaux routiers entrepris par les contrats accordés après appel d'offre (cf. chapitre 7, fonds routiers. Tous les fonds routiers devraient faire pour des exemples de sous-traitance). de même. Enfin, tant que le fonds routier construit sa base financière, le reste doit être financé par le budget Comment le tarifroutier doit-il être ajusté ? Un mécagénéral ou par les bailleurs de fonds. nisme formel devrait être mis en place afin d'ajuster le tarif routier -- à la hausse ou à la baisse -- afin de s'as Comment les non-usagers de la route peuvent-ils surer que le fonds routier génère suffisamment de reve exemptés de la redevance sur le diesel ? Quand des nus pour financer les dépenses prévues mais ne génère tants importants d'essence ou de diesel sont utilisés à pas d'excédents. Ce conseil de contrôle devrait pouvoir des fins autres que celle du transport et que la rede fixer le tarif (de la même manière que les chemins de vance perçue sur les carburants semble trop élevée, un fer fixent leurs tarifs), ou du moins recommander au effort doit être entrepris pour s'assurer que l'utilisateur ministre les barèmes de tarifs à inclure dans le budget non-routier ne paie pas cette redevance (ce problème annuel. Le Malawi et la Namibie sont les seuls pays qui s'applique surtout au diesel). Un échec à résoudre ce ont mis en place des mécanismes de financement rou problème peut engendrer des pressions publiques tier du type public, quoique la Nouvelle Zélande espère pour suspendre la redevance. S'il y a quelques grands faire de même dans les deux ans à venir. consommateurs (compagnies minières, stations géné Sous cet arrangement, le fonds routier doit fixer le ratrices d'électricité), il peut être possible de les exemp tarif routier. Ce faisant, il doit garder à l'esprit les reve- ter sans créer trop de fraude ou d'évasion, quoique l'ex- Gestion des recettes 103 périence sur ce point ne soit pas encourageante. Pour Allouer les fonds au début permet de s'assurer qu les petits exploitants (comme les fermiers), les seules les différentes agences des routes obtiennent une par options réalistes sont de : colorer le diesel non destiné honnête des revenus disponibles pourvu que les pro au transport, contrôler ensuite son utilisation et appli portions soient révisées régulièrement à la lumière de quer de lourdes pénalités à ceux qui enfreignent la loi l'expérience. Ceci est une considération importante (quoique mis en place en Finlande, au Royaume-Uni quand de puissants conseils urbains sont en concur et aux États-Unis, ce système est difficile à adminis rence avec des conseils ruraux pour une même part de trer), permettre aux usagers non routiers de demander fonds routiers. Par exemple, en Tanzanie 20 % du des remises sur leur consommation prouvée de carbu fonds routier mis à part pour financer les travaux entre rant (la Namibie se propose d'adopter cette méthode pris par 17 conseils de district urbains et 84 ruraux même si elle demande un audit complet et une admi Mais les conseils urbains sont mieux à même de four nistration complexe), ou dispenser les usagers hors nir des programmes routiers satisfaisants et sont plu transport d'avoir à payer la redevance. La dernière influents. Ainsi trois quarts des fonds sont allés à eux méthode semble la plus simple à administrer et est uti en majorité à la capitale, Dar-es-Salaam. Une autre rai lisée avec succès en Lituanie et au Mozambique pour son pour répartir l'aide à la source est que différente exempter les fermiers. La Lituanie utilise la même tech agences routières utilisent des critères de priorité varié nique pour compenser l'industrie des chemins de fer reflétant leurs capacités techniques. Enfin, cette ou de la pêche. méthode donne une indication à chaque groupe d'agence du budget sur lequel baser leurs plans d'in vestissements. Comment lesfonds doivent-ils être répartis entre les dif- Létape suivante est de séparer chaque allocation férentes administrations routières y ayant droit ? Une pro entre les agences de chaque groupe. Il existe deux prin cédure simple et logique est nécessaire à l'allocation cipales façons de procéder. Soit chaque agence doi des fonds entre les différentes agences ayant droit à un rentrer en compétition sur les ressources disponibles financement provenant du fonds routier. Les procé soit les ressources sont allouées proportionnellemen dures doivent être transparentes, équitables, liées au aux caractéristiques du trafic et du réseau. Dans le pre besoin et quand cela est possible inversement propor mier cas, les agences des routes soumissionnent pou tionnelles à la capacité de l'agence à mobiliser des fonds un financement, un jury évalue les propositions e d'autres sources. Il existe deux approches de base. Le décide des sommes allouées à chaque agence. La fonds routier peut soit allouer les fonds en utilisant des Hongrie et la Zambie utilisent ce système. Ce n'est pa formules ou baser les allocations sur une évaluation une manière très satisfaisante de répartir les fonds (cer directe des besoins. taines agences routières sont entièrement financées Un système basé sur des formules commence à alors que d'autres ne reçoivent presque rien), mais elle allouer les fonds entre les agences de routes princi encourage les agences à faire un effort de planification pales, urbaines et rurales et ensuite subdivise chaque et de justification de leurs programmes. allocation entre chaque agence à l'intérieur de chaque Dans le second cas, les subventions pour les inves groupe. Le fonds routier allouera par conséquent un tissements sont habituellement allouées après un cal certain pourcentage de ses revenus aux routes urbaines cul de rentabilité, comme dans le premier cas. Le fonds et un autre aux routes rurales, le reste allant au réseau routier donne les indications nécessaires sur la manière principal. Par exemple, la Lituanie alloue 27 % des de préparer les programmes d'investissements, donne taxes sur les véhicules et 30 % de la redevance sur les des conseils pour le calcul du ratio de rentabilité, peu carburants aux municipalités (urbaines et rurales), le spécifier le seuil d'acceptabilité de ce ratio et vérifie les Mozambique alloue 20 % aux municipalités urbaines, calculs afin de s'assurer qu'ils ont été menés sans la Roumanie alloue 35 % aux comtés et aux communes erreur. Transfund New Zealand a actuellement un ratio (village) et la Zambie alloue 25 % pour les routes d'élimination de 4,0. Le personnel de Transfund véri rurales et 15 % pour les routes urbaines. fie un exemplaire des calculs de ratio de rentabilité, y 104 Financement et gestion commerciale des routes compris ceux de tous les programmes supérieurs à niques des agences routières impliquées. La plu 700 000 dollars. simple manière d'estimer les besoins est l'utilisation de Les ressources, pour financer l'entretien, sont taux standard à l'unité pour chaque activité d'entretien allouées sur la base des caractéristiques du réseau et du de routine ou quotidien nécessaire selon le type de sur trafic. Le fonds routier fait ceci en utilisant des formules face de la route. Chaque taux est multiplié par la lon s'appuyant sur des paramètres comme la longueur du gueur du réseau des routes de chaque type pou réseau routier, le volume de trafic et la capacité à payer. chaque agence afin d'obtenir le budget total d'entretien Les formules incluent en général la longueur de la route nécessaire. Des ajustements peuvent être nécessaire (ou voie-km), ce qui peut être pondéré afin de calcu pour tenir compte des variations climatiques e ler les coûts d'entretien de différents types de routes d'autres facteurs. LAfrique du Sud utilise ces méthode (comme en Lituanie). Elles peuvent aussi tenir-compte pour estimer ces allocations sur plusieurs années dan des véhicules-km ou la population automobile et ses 9 provinces (encadré 8.9). incluent souvent aussi la population résidente. Une méthode plus sûre d'estimer les besoins d'en Certains pays ajoutent un terme reflétant la capacité à tretien est de caler les exigences sur les résultats d'un payer (comme en Corée où est introduit un index néga système de gestion routière standardisé. Le personne tif de capacité financière). Le fonds routier américain du fonds routier devra en général conseiller les agence inter-fédéral utilise une allocation d'entretien minimale routières sur l'utilisation du système afin de s'assure prédéterminée (encadré 8.8). que chaque direction applique les procédures correc Lapproche directe basée sur les besoins alloue les tement. La vérification devrait aussi permettre de s'as fonds d'entretien selon une méthode d'estimation soi surer que les fonds sont dépensés en entretien et que gnée des besoins du réseau (les fonds pour les inves ces entretiens sont menés selon des normes accep tissements sont encore une fois évalués après une ana tables. Cette méthode exige que les directions routière lyse de rentabilité). Les méthodes peuvent être plus ou soient techniquement compétentes, ce qui n'est pa moins compliquées, cela dépend des capacités tech- toujours le cas, surtout au niveau local (encadré 8.10) Encadré 8.8. Allocation des ressources sur la base des caractéristiques du réseau et du trafic ETATS-UNIS : Les fonds d'entretien du fonds routier inter vinciale) + 0,2 (index de capacité financière négatif/ total fédéral sont alloués entre les États suivant cette formule : des index de capacité financière négatifs pour toutes les 0,55*(Miles de voies interfédérales/ Miles interfédéraux provinces). Cet index = l/[(Recettes sur les taxes provin totaux)+0,45'*(Nombre de véhicule-miles sur les routes ciales locales + subventions de l'État) / (dépenses provin interfédérales/ Nombre total de véhicules-mile). ciales locales)]. Lallocation moyenne par Etat est de 2 % des fonds d'en tretien totaux, chaque Etat recevant un minimum de LITUANIE : Les fonds sont alloués aux municipalités par le 0,5 %. Cette allocation recouvre 90 % des coûts. Le fonds routier national entre les 7 municipalités urbaines Bureau de comptabilité générale a suggéré récemment et les 26 municipalités régionales (27 % des taxes sur les deux alternatives : une répartition basée équitablement véhicules et 30 % sur la redevance sur les carburants) sur sur le total de miles de voie et sur le total de véhicules- la base suivante. La moitié des taxes sur les véhicules est mile et une autre basée sur le total de miles de voie et sur versée aux municipalités urbaines et répartie selon le le total de véhicules-mile et sur la population de l'État. nombre d'immatriculations de chacune d'entre elles. Le reste de la taxe sur les véhicules est alloué aux municipa CORÉE : Les fonds alloués aux provinces sont divisés sur lités régionales sur la base pondérée des longueurs de la base d'une formule qui prend en compte la longueur de routes pouvant être entretenues. Les pondérations reflè la route, la demande de routes et la capacité des provinces tent simplement les coûts d'entretien suivant le volume de à payer. La formule est semblable à celle utilisée aux États- trafic. Les pondérations utilisées sont : pour les routes Unis : 0,5* (longueur des routes provinciales/ total des urbaines des villes et des communes rurales = 5, routes routes provinciales) + 0,15* (population provinciale/ revêtues = 2, autres = 1. La redevance sur le carburant est population provinciale totale) + 0,15* (population auto distribuée entre toutes les municipalités sur la base pon mobiles provinciale/ total population automobiles pro- dérée de la longueur de leur réseau. Gestion des recettes 105 Encadré 8.9. Une méthode simple pour estimer les besoins en entretien : Afrique du Sud En 1991, le ministère des Dépenses de l'État a intro routes des juridictions de chaque direction, permettant le duit un système de planification sur plusieurs années des calcul des coûts de l'entretien nécessaire. dépenses publiques. Les modalités ont été mises en place Les routes sont classées par type et par volume de grâce à un comité fonctionnel, avec le ministère des trafic. Dans le cas de routes locales de desserte, pour les Transports, lequel a développé des méthodes pour allouer quelles aucun chiffre de circulation n'est disponible et de manière équitable les fonds pour les routes rurales. auxquelles on applique des standards d'entretien très Afin d'estimer les besoins en entretien, l'entretien est bas, un taux plancher de 70$ par km est utilisé. Ensuite divisé en entretien de routine (travaux de point à temps, ces chiffres sont travaillés pour tenir compte des condi maintien de la couche de gravier sur les bas-côtés, entre tions environnementales, ils sont ensuite utilisés dans tenir le drainage, nettoyer les abords et maintenir la signa un processus de négociation structurée durant laquelle lisation) et l'entretien périodique (entretien des ponts, les membres du comité doivent se mettre d'accord sur resurfacage, et travaux de sécurité routière mineurs). Une les modèles d'allocation à utiliser pour chaque catégo matrice de taux unitaire d'entretien -- pour chaque type rie de dépense et l'allocation totale pour chaque type de de route, de trafic et d'entretien -- est alors appliquée aux dépense. Encadré 8.10. Utilisation d'un système de gestion de l'entretien pour évaluer les besoins : Nouvelle Zélande Les nécessités de l'entretien pour Transit New Zealand Transfund demande à toutes les agences des routes ainsi que pour les collectivités locales sont faites sur la désirant recevoir un financement d'estimer leurs besoins base de la combinaison de jugement de spécialiste et les à l'aide de ce système. Le personnel de Transfund les aide résultats d'un système d'évaluation des besoins en entre à utiliser le système. Les demandes des directions rou tien d'un réseau routier. Ce système est un système de ges tières sont approuvées sur un rythme continu par tion de voirie qui intègre les données de l'inventaire rou Transfund, et la division de vérification et contrôle tier (état de la route) et choix de traitement pour s'assure tous les trois ans que les directions des routes déterminer les programmes des travaux sur la base de cri réalisent un entretien minimal et un niveau de services tères techniques et financiers. correspondant aux recommandations Quel style de partage des coûts doit être proposé pour d'estimation directe des coûts ou grâce aux formules e financer les routes au niveau des collectivités ? Le fonds en effectuant des analyses de rentabilité. La compatibi routier doit établir des accords de partage des coûts lité est souvent mesurée en fonction de l'assiette de la avec les administrations locales des routes, comme il taxe foncière locale. Plus la base est large, et donc plus ne finance en général qu'une part des frais d'entretien riche est la collectivité, plus faible est la part financée et d'investissements. Etant donné que les routes locales par les fonds routiers. Quand l'assiette de la taxe es bénéficient non seulement aux usagers de la route mais inconnue, la compatibilité est mesurée indirectement aussi aux propriétaires adjacents, ces coûts sont d'ha en termes de population totale ou en termes de popu bitude partagés entre les deux (au travers des taxes fon lation desservie par la route (encadré 8.11). cières locales). Les accords de partage des coûts pren Quand le fonds routier est mis en place, il finance nent en compte normalement deux facteurs : les tout d'abord toutes les dépenses sur les routes -- ou revenus nécessaires au financement global du pro tout du moins toutes les dépenses d'entretien -- et gramme routier des administrations locales et ce qui est s'oriente ensuite vers une formule de répartition des compatible avec les ressources propres de la munici coûts sur une période de deux ou cinq ans. Après quoi palité. La capacité financière des communautés locales la formule devrait être analysée et amendée si néces dépend en large partie de la décentralisation fiscale et saire chaque année. De manière typique, le fonds rou des sources de taxation déléguées aux communautés. tier financera 50 % des coûts d'entretien de la voierie Les capitaux nécessaires à l'entretien des routes de l'ad urbaine et 60 % de ceux de la voirie rurale. Pour les ministration locale sont estimés soit par une méthode investissements tels que la réhabilitation et l'améliora- 106 Financement et gestion commerciale des Encadré 8.11. Accords de partage des coûts pour l'entretien et les investissements Uentretien route et c est la classe d'entretien de la route (C= 1,50 pour CANADA. Plusieurs provinces partagent les coûts d'entre les routes de classe 1,1,25 pour les routes de classe 2,1,00 tien avec les autorités locales. LOntario fournit un finan pour les routes de classe 3, et 0,75 pour les routes de classe cement de base qui peut servir à l'entretien. Le partage des 4). En 1990, FinnRA et les municipalités ont financé res coûts est généralement fixé à 50 % pour les municipalités pectivement 25 et 33 % des coûts d'entretien de ces urbaines. Pour les municipalités rurales, il est basé sur la routes. capacité à payer, la part de la province étant en général de 60 % des coûts. Pour les zones non incorporées c'est-à- Investissement dire sous contrôle des conseils des routes locaux, la pro vince finance deux tiers des coûts d'entretien de base. CANADA. Les provinces accordent des fonds dans le cadre de nouveaux investissements. Le financement de base en JAPON. Ladministration centrale finance la moitié des Ontario peut servir soit à l'entretien, soit à de nouveaux coûts d'entretien des routes nationales sous contrôle investissements selon la même base de répartition des direct. Le reste est financé par les préfectures et certaines coûts. Des fonds supplémentaires sont accordés pour des grandes villes. projets particuliers dans le cadre de programmes spé NOUVELLE ZELANDE. Le fonds routier finance une partie des ciaux. Dans le cas du programme d'amélioration straté coûts d'entretien des routes locales. La proportion finan gique des transports, les coûts sont partagés entre le gou cée est égale à kl + k2 log (P/LV), où P est l'allocation de vernement fédéral, la province et la municipalité. Pour les l'année en cours (en milliers de dollars), LV est la moyenne zones non incorporées, c'est-à-dire les routes gérées par de la valeur foncière nette sur les trois ans (en millions de des conseils des routes locaux, la province finance deux dollars) et kl et k2 sont des constantes rentrées afin de tiers des coûts de construction et 100 % des projets spé s'assurer que la moyenne nationale de cette proportion est cifiques. de 50 %. Si le résultat des calculs diffère de plus de 2 % JAPON. Le gouvernement central finance deux tiers des par rapport à l'an passé, la proportion est ajustée en pre améliorations des routes nationales sous contrôle direct, nant la moitié de cette différence de façon à tomber en des 70 % du réseau d'autoroutes et la moitié des routes natio sous de 2 %. Si le résultat est inférieur à 2 %, la propor nales subventionnées, des grands axes locaux (des préfec tion n'est pas changée à moins que la tendance s'inscrive tures) et des voies principales locales (municipales). sur deux années consécutives. Les proportions actuelles pour 1996-97 varient de 43 % à 83 % (ce dernier concer JORDANIE. La municipalité d'Irbid répercute une partie des nant une lie, ce qui est l'exception). coûts d'améliorations des routes et des rues sur les pro priétaires adjacents. Elle répercute 10 % des coûts d'amé FINLANDE. FinnRA et les communautés locales financent lioration et d'élargissement sur les propriétaires fonciers l'entretien des routes non classées gérées par des coopé attenants, le coût total de la construction d'un trottoir s'il ratives routières. FinnRA finance le montant suivant au empiète de plus de 25 % sur les biens propres d'un indi km : 0,75*L*$800*(L - 0,1*R)*C, où 0,75 est la portion vidu et paie une compensation seulement au-delà de 25 %. maximale pouvant être financée, L est la longueur de la route, 800 $ est le montant moyen de l'entretien au km, NOUVELLE ZELANDE. Les fonds d'investissements sont accor R est le nombre de résidents permanents desservis par la dés sur la même base que ceux concernant l'entretien. tion les pourcentages pourront être supérieurs. Dans le routiers doivent suivre des procédures pour débourse cas des routes non attribuées que les communautés les fonds auprès des agences des routes. Ces procé locales entretiennent par du travail volontaire ou dures devraient être adoptées afin de renforcer la dis d'autres services en nature, la proportion financée par cipline financière. Il y a trois moyens de structurer le le fonds routier sera plus faible reflétant la différence procédures de déboursements. Le fonds routier peu entre le salaire du marché et le coût d'opportunité de soit débourser directement les fonds auprès de travailler dans la campagne. agences des routes sur une base régulière et contrôle après coup l'usage qui en est fait, émettre un avis favo Comment lesfonds doivent-ils être répartis entre les dif- rable des travaux à faire et rembourser les agences un férentes administrations routièresy ayant droit ? Les fonds fois que les travaux ont été réalisés ou payer les entre Gestion des recettes 107 preneurs directement mais seulement après que les La troisième méthode implique plus de contrôle de travaux ont été certifiés conformes aux réglementa la part du fonds routier. Elle commence par le même tions en vigueur. programme d'investissement approuvé mais au lieu de La première façon de procéder est efficace quand il transférer les fonds aux agences des routes, le fonds y a un gouvernement qualifié, des agences routières routier paie directement les entreprises. Un paiement compétentes et une administration des routes décen n'est fait qu'après avoir certifié conformes les travaux tralisée. Le fonds routier finance les agences si ces der exécutés. La certification est souvent faite par un nières acceptent de laisser le fonds routier inspecter et groupe de consultants locaux. Dans la pratique, l'en vérifier l'utilisation de ces fonds, généralement en sui treprise soumet l'état d'avancement des travaux chaque vant un programme de dépenses annuelles approu mois (à moins que les travaux soient de petite taille) et vées. Le personnel du fonds routier fait le tour de dans un laps de temps prévu, le consultant certifie ces chaque agence afin de vérifier leurs systèmes financiers travaux. Ces procédures sont largement répandues internes (y compris les systèmes de comptabilité et de pour les travaux menés par les entreprises publiques finances) afin de s'assurer qu'ils sont utilisés de la (Mozambique) et les travaux menés par les entreprises manière adéquate et en conformité avec la politique du privées (Zambie). fonds routier. Des audits financiers et techniques sont menés régulièrement et des audits de procédures tous Questions d'ordre opérationnel les deux ou trois ans pour s'assurer de l'utilisation, de Comment la gestion quotidienne dufonds routier l'enregistrement et de la détention des ressources des elle être menée ? Le personnel du fonds routier doit org fonds routiers. Si une agence ne suit pas les procédures niser les réunions du conseil d'administration, aider au mises en place par le fonds routier, elle pourra être for développement et à la publication des procédures à cée de rembourser les fonds reçus. Transfund New suivre par les agences des routes, gérer les revenus et Zealand utilise ce système. les dépenses du fonds routier et garder des comptes transparents dans le cas où le fonds serait audité. La La seconde méthode consiste à fonctionner suivant gestion des recettes et des dépenses exige du person une ligne de crédits. Le fonds routier définit tout nel prêt à collecter les revenus, gérer les déboursements d'abord les systèmes et les procédures que chaque en cash et interdire des retraits non autorisés du fonds agence devra suivre. Ceci peut comprendre un audit routier (c'est-à-dire interdire des détournements de annuel mené par des auditeurs indépendants, couvrant fonds). à la fois la conformité des finances et les procédures de La perception des revenus implique des accords ou contrôle interne. Le personnel du fonds routier vérifie des contrats juridiques avec les services de perception. ces procédures au cas par cas et mène parfois des visites Ceux-ci comprennent d'habitude les compagnies des chantiers que le fonds a aidés à financer. Chaque pétrolières, le ministre des Transports (pour les droits année, le plan d'investissements est approuvé et d'immatriculation et les amendes de surcharge) et le l'agence des routes commence à le mettre à exécution. service des douanes (pour les frais de transit). Certains Une fois que le travail est fait, l'agence paie l'entrepre de ces revenus peuvent aussi être collectés par des enti neur et soumet un reçu pour remboursement auprès tés non gouvernementales. Dans tous les cas, un du fonds routier. Si le travail est mené en utilisant contrat formel devrait être signé avec l'agence de per l'équipement et le personnel de la régie, l'agence joint ception -- ou du moins un mémo d'accord mutuel. Le aux coûts du personnel de la régie une demande de document devrait préciser les procédures de percep remboursement du matériel et des installations ache tion des revenus, comment les fonds doivent être dépo tés. Le fonds routier certifie le paiement et transfère les sés dans le fonds routier (ou dans le budget général fonds nécessaires. La certification obligatoire avant pour qu'il le transmette au fonds routier), l'information paiement permet au fonds routier de contrôler la pro à transmettre au fonds routier et le coût du service de cédure de paiement. Ce système est utilisé par le fonds l'agence. Le personnel du fonds routier doit garder routier interfédéral américain. trace des mouvements de l'assiette des taxes (comme 108 Financement et gestion commerciale les ventes de diesel ou d'essence et les prix de base), Quel type de règlementfinancieret de régulation estimer le montant des revenus collectés, ajuster les nécessaire ? Les règles financières structurant la gest chiffres de remise et de remboursement et comparer ce des fonds routiers sont souvent énoncées dans la légi montant à celui versé sur le compte durant la période lation, publiées comme des règlementsjuridiques dan concernée. le journal officiel ou publiées par le conseil du fond La gestion quotidienne du fonds implique de faire routier. Leur publication dans un journal officiel ren des projections de revenus, d'engagements et de plus difficile à un ministre mal intentionné d'exerce déboursements. Sur la base de ces projections de cette des pressions sur le conseil pour que ce dernier chang marge brute d'autofinancement, le conseil doit décider de régulation rapidement de façon à aller dans le sen de la manière de gérer les emprunts à court terme et de de ses intérêts particuliers. En effet certains pays st l'affectation d'éventuels bénéfices, les fonds peuvent pulent même les procédures à suivre lors de la concep être investis dans des titres à court terme comme les tion des régulations pour éviter toute interférence pol comptes à intérêts et les marchés financiers. tique indue. Les procédures de retrait des fonds devraient être La loi sur les services d'eau sud-africains, 1997 rendues aussi simples que possible. Il est en général exige que le ministre responsable, avant de rédiger le suffisant d'avoir chaque chèque tiré sur le compte du régulations dans la loi, publie l'avant projet de régula fonds routier signé par un membre du conseil et le tions et écoute les commentaires de l'ensemble des pa comptable principal du fonds routier. Il doit exister des ties concernées, les prenne en considération, montr suppléants au cas où les responsables seraient absents. comment les suggestions spécifiques ont été prises e Le personnel du fonds routier doit aussi contrôler l'uti compte et soumette le projet de régulation amendé a lisation qui est faite des fonds dans chaque agence. Ceci comité de contrôle des régulations. implique de spécifier comment les programmes d'en Les règles et les régulations gouvernant la gestio tretien et d'investissements doivent être préparés, du fonds routier précisent selon quelle ligne le fond conseiller les agences sur la manière de préparer les opère. Les questions principales couvertes par les régu programmes routiers et contrôler les résultats pour lations incluent normalement : le but du fonds routi s'assurer que les procédures fixées par le conseil ont été -- quels types de dépenses il peut ou il ne peut pa correctement appliquées. financer, les termes de références de l'administratio Enfin, il y a la tâche importante d'interdire les du fonds routier ; les procédures de nomination e retraits non autorisés. Malheureusement, ceci est une d'appointements des membres du conseil et de résilia préoccupation constante de nombreux fonds routiers tion ou de cessation de poste au conseil ; les fonction dans des pays où le gouvernement est faible et les des membres du conseil et les relations entre le conse ministres et les hauts fonctionnaires tentent souvent et le secrétaire permanent ou le directeur général ; le d'utiliser l'argent des fonds routiers pour financer termes de références de ces derniers et comment il o d'autres programmes du gouvernement ou de favoriser elle doit être nommé(e) ; le rôle du secrétariat, y com leurs propres intérêts. Certains fonds routiers ont déve pris sa taille, les termes des contrats et autres cond loppé des systèmes ingénieux pour décourager ces tions de service et les pouvoirs du ministre vis-à-vis d détournements, comme renseigner la presse, cacher les conseil. Un exemple de régulation est inclue en annex revenus dans des comptes en banque provinciaux et 5 (pour un fonds routier mis en place dans le cadr même émettre le chèque, réunir d'urgence le conseil et d'une nouvelle législation) et en annexe 6 (dans l annuler le chèque. Mais la meilleure stratégie -- à part cadre de la législation existante). avoir un conseil indépendant -- est de garder une balance de cash minimale dans le compte. Le travail Comment procéder à l'audit des fonds routiers devrait être programmé -- et les redevances ajustées -- fois que l'entretien des routes est financé, le fonds rou pour s'assurer que les dépenses et les revenus sont tier devra gérer des sommes importantes d'argent et étroitement liés, en évitant de créer une balance trop est important que ces fonds soient proprement utilisés largement positive. C'est l'objet même de l'audit. Laudit devrait normale Gestion des recettes 109 ment comprendre l'examen des registres des parties ment de biens et services qui ne sont pas aux normes tiers responsables de la collecte des revenus attri- ou qui ne sont pas délivrés et une gestion financière des buables au fonds routier et s'assurer que tous les reve comptes déplorable. nus ont été perçus et versés au compte du fonds rou · Des discussions récentes entre la Banque mondiale tier, la vérification des paiements effectués par le fonds et le FMI, menées parallèlement aux discussions routier pour s'assurer qu'ils sont justifiés par des docu menées avec les ministres des Finances des pays en voie ments adéquats et qu'ils sont en accord avec les objec de développement ou en transition, ont permis d'iden tifs spécifiés dans la législation et dans les régulations, tifier les principes clefs qui permettent de mettre en le contrôle que les travaux effectués grâce au fonds ont place des fonds routiers commerciaux viables. En pre été menés selon les règles de l'art ; la vérification des mier lieu, l'introduction d'un fonds routier devrait transactions et des balances des comptes en banque s'inscrire dans une stratégie plus large de commercia gérés par le fonds routier ; l'analyse des procédures de lisation de la gestion des routes. Deuxièmement, seules contrôle interne et de comptabilité utilisées par le les redevances des usagers de la route (en général les fonds routier pour s'assurer de leur pertinence ; et la droits d'immatriculation et les redevances sur les car révision des comptes, des fichiers, des preuves et des burants) devraient être versées au fonds routier. rapports du fonds pour s'assurer de leur pertinence. Troisièmement, les arrangements ne doivent pas sous Le rapport d'audit est normalement soumis au traire de revenus d'autres secteurs (les dépenses sup ministre du ministère de tutelle pas plus tard que 3 mois plémentaires doivent provenir de contributions sup après la fin de chaque année fiscale. Le ministre soumet plémentaires des usagers de la route). Quatrièmement, ensuite le rapport au parlement. Le rapport de l'auditeur le fonds routier devrait être contrôlé par un conseil peut aussi être compris dans le rapport annuel du fonds public-privé représentatif et dirigé par un secrétaire routier. Les comptes pourront être vérifiés par des audi indépendant. Enfin, des audits techniques et financiers teurs indépendants nommés par le conseil, par le bureau devraient être menés. du contrôleur général ou par un groupement d'auditeurs · Tous les nouveaux fonds routiers devraient être mis choisis par ce dernier. Les contrôles effectués par le en place suivant les conditions ci-dessus et tous les bureau du contrôleur général sont étonnamment précis, fonds routiers existants devraient être restructurés ou quoique cela varient pour chaque pays. Les rapports des fermés. En outre, les fonds routiers nationaux auditeurs indépendants varie plus en qualités. La quali devraient financer toutes les routes, puisque les usagers fication et l'intégrité des auditeurs indépendants paient pour l'ensemble des routes. Les fonds routiers devraient donc être surveillées de près. devraient financer l'ensemble des dépenses liées aux grands axes, et une partie des dépenses des routes locales ou des communautés sur la base d'un partage Recommandations clefs et conclusions des coûts. De manière optionnelle les fonds routiers pourraient être mis en place pour financer la voirie Lanalyse ci-dessus amène aux conclusions géné urbaine ou rurale. rales et aux recommandations suivantes : · Les fonds routiers devraient avoir une assise juri · De nombreux pays ont déjà des fonds routiers, dique solide. S'ils sont installés dans le cadre de la légis cependant la plupart ne sont pas bien conçus et ne per lation existante, une date limite déterminant quand mettent pas un financement régulier et suffisant et ne une législation de base doit être passée doit être fixée renforcent pas la discipline budgétaire. Les plus pro sans quoi le fonds sera fermé. blématiques de ces fonds routiers de première généra · Le fonds routier devrait être dirigé par un conseil tion se trouvent en Afrique et en Europe de l'Est. d'administration représentatif qui peut être un sous · Ces fonds routiers de première génération souffrent comité du conseil des routes principales. Les membres de problèmes de fonds. Les plus importants impli devraient être choisis par les groupes qu'ils représen quent les difficultés à collecter les revenus, les retraits tent et un président indépendant devrait être choisi. non autorisés ("raids") sur les fonds routiers, le paie Les membres devraient être nommés pour une période 110 Financement et gestion commerciale des route de trois ou quatre ans et devraient être autorisés à être voir de l'aide du fonds devraient être conçues afin d réélus au moins une fois. Le directeur des routes ne renforcer la discipline financière et de se protéger d devrait pas être un membre mais pourrait avoir le sta pratiques gouvernementales faibles. tut d'observateur. · Linstrument juridique utilisé pour la mise en plac · Le fonds routier devrait être géré par une adminis du fonds routier devrait être supporté par la publica tration séparée ou par un service détaché de l'agence tion des régulations et des procédures. Idéalemen des routes principale (le dernier cas peut créer des elles devraient être publiées comme des régulation conflits d'intérêt si différentes agences des routes sont juridiques dans le journal officiel. financées par le fonds routier). Ladministration devrait · Le fonds routier devrait faire l'objet d'audits tech être dirigée par un directeur général nommé par le niques et financiers réguliers, menés soit par des aud conseil qui devrait choisir tout le personnel. Le fonds teurs indépendants, par le bureau du contrôleur géné routier n'a pas besoin d'un personnel important mais ral, ou par des auditeurs nommés par ce dernier. il doit avoir les qualifications requises en planification, en ingénierie et en finances. Notes · Les revenus devraient être collectés en utilisant un 1. Les opérateurs du transport routier ont émis cette réclam simple tarif à deux parties constitué de la redevance sur tion durant des ateliers tenus en Afrique, en Extrême-Orient les carburants, des droits d'immatriculation, des droits en Asie. En outre, une analyse récente menée par l'Associatio supplémentaires pour l'immatriculation des poids des Automobiles dAfrique du Sud montre que 88 % des us lourds, des droits de transit international et des amendes gers de la route étaient disposés à payer une redevance suppl de surcharge. Le tarif doit être conçu afin de ne pas reti mentaire de 0,015 $ par litre à condition que le produit so rer de revenus à d'autres secteurs. Les dépenses supplé dépensé sur les routes nationales. 2. Cobjectif étroit du fonds routier sud-africain est inhabitue mentaires sur les routes doivent provenir de contribu C'est le résultat d'un accident historique. Il a été mis en plac tions supplémentaires des usagers de la route. Quand en 1935, à une époque où il n'y avait que peu de routes et o cela est possible, les non-usagers de la route devraient l'objectif était encore de développer le réseau national pou être exemptés de payer la redevance sur les carburants. relier les provinces. Il est resté inchangé depuis. · Il devrait exister des procédures pour lever ou dimi 3. La Géorgie spécifie la redevance sur le carburant comme u nuer le tarif routier. Le fonds routier devrait être investi pourcentage de la valeur ajoutée du carburant. Mais il est extr mement difficile d'estimer cette valeur ajoutée, ce qui rend di du pouvoir de fixer ce tarif par la loi, ou bien le conseil ficile la perception de cette redevance. devrait conseiller au ministre des Finances un barème 4. Des travaux statistiques ont montré une faible relation pos afin que celui-ci soit inclus dans le budget annuel. tive entre l'allocation des fonds et l'investissement consacré au · Il devrait exister des procédures adéquates pour routes -- ce ne peut être une bonne recommandation, vu qu allouer les fonds entre les différentes agences. Les pro justement ces fonds routiers ont été mis en place dans des pay cédures devraient être préparées et publiées par le souffrant d'un sous-financement de l'entretien de leur infr structure routière Eklund (1967). conseil d'administration du fonds routier. 5. Un rapport d'audit mené par une firme privée d'auditeurs n · Il devrait exister des accords de partage des coûts relevé aucun problème dans la perception d'un péage routi pour les routes des collectivités locales. Au niveau des perçu par une agence des routes et déposé dans le fonds rou communautés, il devrait être autorisé que leur contri tier. Mais une note informelle d'une compagnie de péage rou bution soit en nature (au travers de travail volontaire, tier montre que "le seul contrôle [sur la perception du péage de l'utilisation d'équipement agricole...). consistait en des tickets déchirés d'un ruban et donnés a conducteur comme une preuve de reçu. Dans de nombreux ca · Les procédures utilisées pour rembourser les fonds le conducteur paie et s'en va sans prendre le ticket. Dans ce ca aux différentes agences des routes ayant droit à rece le péage est perdu puisqu'il n'est pas comptabilisé". 9. Adoption de pratiques commerciales saines L e secteur des routes est une affaire de grande impor fluencer le type et le volume des services routiers assu tance. Plusieurs grands services routiers sont sur la rés par les autorités routières). Une option supplé liste de Fortune Global 5001. La Compagnie publique mentaire consiste à détailler les services et le japonaise des routes gère des actifs (216 milliards de dol sous-traiter. lars) approximativement équivalents en valeur aux actifs de Gênerai Motors et Sumitomo Life Insurance, l'Agence Les stratégies susmentionnées renforcent la disci routière au Royaume-Uni (80 milliards de dollars) est au pline du marché et incitent les gestionnaires à une plu même niveau qu'IBM et AT&T, tandis qu'un service rou grande efficacité. Le corollaire est que les dirigeant tier relativement petit comme le Département des routes doivent travailler au sein d'une organisation capable d en Afrique du Sud (7,3 milliards de dollars) est au même se plier à la discipline du marché. Les gestionnaires on niveau que Northwest Airlines et Fuji Electric^. besoin : Concernant les revenus, quelques-uns des plus grands · d'une mission d'entreprise claire et sans ambiguïtés fonds routiers et opérateurs de péages routiers sont aussi · d'une stratégie pour séparer la planification et la ges classés parmi les Global 500. Le Compte spécial japo tion de l'exécution des travaux routiers (qui peut com nais pour la modernisation des routes a approximative prendre la sous-traitance de l'exécution des travaux au ment le même chiffre d'affaires (30 milliards de dollars secteur privé) ; par année) que Nippon Steel et Pepsico, tandis que le · de méthodes effectives pour la sous-traitance de Fonds fédéral routier américain (21 milliards de dollars marchés (généralement au secteur privé) ; par année) et la Compagnie publique japonaise des · d'un nombre approprié de personnel compétent ; routes (17 milliards de dollars US par année) sont au · d'une structure fiable de gestion ; même rang que Dow Chemical, Lyonnaise des Eaux, et · de systèmes appropriés de gestion informatique ; Chibu Electric Power. · de systèmes appropriés de comptabilité financière Les services routiers publiques fonctionneront plus · de procédures pour les contrôles de qualité des tra efficacement s'ils sont assujettis à une certaine concur vaux routiers ; rence ou en présence d'un succédané de concurrence. · d'une autonomie suffisante pour leur permettre d La concurrence soumet les gestionnaires à la discipline gérer les services routiers d'une manière efficace. du marché. Elle constitue le principal facteur qui les incite à réduire le gaspillage, à améliorer la perfor mance, et à allouer les ressources d'une manière effi Définition de la mission d'entreprise cace. Les chapitres précédents ont suggéré l'instaura tion d'une telle discipline par l'adoption d'un tarif La première tâche est l'établissement du rôle de routier explicite (pour inciter les usagers à exiger un services chargés des routes. Partout dans le monde, le service en rapport avec leur contribution financière) services routiers fixent de plus en plus une vision ou établissant ainsi un lien entre les recettes et les une déclaration de leur mission à partir de laquelle il dépenses (pour créer une contrainte budgétaire rigou tirent leurs opérations principales ou leurs objectif reuse), et impliquant les usagers dans la gestion des statutaires. Les exemples suivants illustrent de telle routes (pour assurer que les clients sont capables d'in déclarations : 112 Financement et gestion commerciale d · FinnRA - "FinnRA est responsable des routes · FinnRA réduira la pollution des eaux souterraines publiques et elle permet aux usagers de la route de causée par la circulation et les opérations routières voyager en sécurité et d'une manière commode." réduira la pollution sonore, et améliorera les bords des · Les Autorités nationales des routes en Inde -- "Pour routes ; répondre au besoin de la nation en matière de provi · le niveau objectif du service pour les routes princi sion et du maintien du réseau routier national dans les pales durant la saison d'hiver sera atteint pendant 88 % normes internationales dans le cadre de la politique des jours d'hiver ; stratégique fixée par le Gouvernement indien par · l'état actuel du réseau routier sera entretenu. Les conséquent pour promouvoir le bien-être économique ornières dans les routes principales n'excéderont pas et la qualité de vie de la population." 20 mm. La longueur maximale des chaussées en mau · Département sud-africain des routes -- "Pour four vais état sera moins de 7 500 km et les routes structu- nir un réseau routier national efficace, fiable, et sans rellement dans un mauvais état ne dépasseront pas risque, et pour gérer, entretenir et moderniser le réseau 1 200 km ; routier national." · le rendement de coût de FinnRA sera amélioré de · LAdministration routière nationale suédoise -- 1%; "Pour fournir au grand public et aux secteurs produc · les frais généraux administratifs maximums de tifs dans les différentes régions du pays un service de FinnRA seront moins de 105 millions dollars ; circulation satisfaisant, sans risques et favorable à l'en · le retour sur investissements de FinnRA sera au vironnement au moindre coût socio-économique." moins 5 %, et la vitesse de rotation des investissements · Transfund Nouvelle-Zélande -- "Pour allouer les dépassera 1,1 (voir plus loin pour la définition de ces ressources pour réaliser un système routier efficace et indicateurs). sans risques." Les indicateurs de performance fixés pour Transi · Tranzit Nouvelle-Zélande -- "Pour exploiter un sys Nouvelle-Zélande et l'Agence routière du Royaume- tème de routes nationales efficace et sans risques." Uni sont identiques. · LAgence routière du Royaume-Uni -- "Pour assurer Plusieurs pays en voie de développement et écono la fourniture d'un réseau routier principal efficace, mie en transition ont des déclarations de mission, mais fiable, sans risques, et aux moindres incidents sur l'en peu d'entre eux ont des indicateurs de performance vironnement," ceci est réalisé par le fait, entre autres, spécifiques pour leurs réseaux routiers. À la place, ils "d'être respecté par sa qualité et sa sensibilité aux ques ont tendance à avoir des objectifs généraux liés à l'état tions de l'environnement lors de la gestion et dévelop de la chaussée (pourcentage du réseau en bon, moyen pement de notre précieux réseau routier national." et mauvais états) et aux statuts de l'autorité routière et Toutes ces déclarations expriment un désir de ser ses biens. Ces derniers objectifs proviennent normale vir l'usager de la route, l'environnement, les contri ment des politiques macro-économiques générales du buables en rendant le réseau routier moins risqué, plus Gouvernement, qui sont supposées être suivies par fiable, plus respectueux de l'environnement, et plus l'autorité routière. Bien que ces objectifs varient sensi efficace. Autrement dit, elles incitent l'autorité routière blement d'un pays à l'autre, ils visent à atteindre un à devenir plus adaptée au service des clients. juste équilibre entre le travail réalisé en régie et le tra Dans le contexte de ces déclarations de vision, le minis vail réalisé en entreprise ; à réaliser le plus de travail tère de tutelle fixe, de plus en plus, pour les services rou que possible par les méthodes à haute intensité de tiers une série d'indicateurs de performance spécifiques et main-d'oeuvre (plus particulièrement en Afrique et en clairs. Par exemple, les indicateurs de performance fixés Asie) ; à transformer les organismes parapublics -- pour FinnRA durant l'exercice 1994 étaient : incluant les usines et les parcs d'équipements apparte · les activités de FinnRA entraîneront une réduction nant à l'État, les carrières, et les bacs -- en agences de 70 accidents avec blessés et sept accidents mortels autonomes exploitant le service d'une manière com (objectif minimum). Le nombre total des accidents sur merciale (ou à les privatiser ou les liquider) ; à inciter les routes publiques sera inférieur à 3 900 ; la participation du secteur privé dans la construction Adoption de pratiques commerciales saines 113 et l'exploitation des péages routiers sous forme de mais ils ont transféré les fonctions de fournisseur e concessions ou à la conception, la construction, le producteur à des divisions ou départements différents financement, et l'exploitation des routes déjà existantes ou ils ont divisé le service des routes en client et orga sous forme de concessions ; et à réduire les effectifs nisations de travaux civils (i.e. ont gardé le fournisseu dans le cadre d'une réforme globale du service civil. séparé du producteur) ; ou ils ont maintenu le rôle d Bien que les objectifs susmentionnés puissent être fournisseur pour le service des routes, et ils ont trans spécifiés d'une façon moins précise, le développement féré les fonctions de production au secteur privé. d'une déclaration de mission et d'un ensemble d'indi La Norvège avait choisi la première option -- elle a cateurs de performance mérite encore d'être tenté pour maintenu la gestion des routes et les fonctions de pro guider le programme des opérations de l'autorité rou duction entre les mains de la même structure organi tière. Les objectifs doivent être énoncés par écrit et sationnelle, mais elle a séparé ces fonctions au niveau inclus dans un plan d'entreprise ou son équivalent. des comtés. Cette structure élimine quelques-uns de Tout plan ultérieur doit donc revoir à quel point les conflits d'intérêts mais elle ne règle pas réellement le objectifs ont été atteints, et au cas où les objectifs ne problèmes de coût et de qualité associés aux travaux en seraient pas atteints, les raisons de l'échec. régie. La Norvège a probablement choisi cette structure en raison de son attitude plus décontractée quand i s'agit de concurrence. Les entreprises n'exécutent que La séparation de la planification 25 % de l'entretien périodique, et tout l'entretien cou et la gestion de l'exécution des travaux routiers rant continue d'être réalisé en régie. De plus, le marché d'entreprises locales est ferme, et il y a peu de pression Beaucoup de pays sont en train de séparer la plani de la part des pouvoirs publics pour avoir recours à fication et la gestion des routes de l'exécution des tra plus de travaux en entreprises. LAdministration vaux routiers -- pour deux raisons. Premièrement, les publique des routes est néanmoins concernée par le autorités routières ont beaucoup de responsabilités coûts et la qualité des travaux en régie, et elle est actuel contradictoires. Les autorités routières ont générale lement en train de mettre en oeuvre un système détaillé ment la responsabilité de planifier, gérer, et exécuter les de comptabilité des coûts qui permettra à travaux routiers. Puisqu'elles sont en même temps le l'Administration de comparer les coûts de ses travaux client et le fournisseur des travaux qu'elles financent, en régie avec ceux des entreprises privées sur une base il existe un conflit d'intérêts évident qui affaiblit la dis de cas par cas (voir encadré 9.5). cipline financière et compromet les efforts pour contrô ler les coûts et entretenir la qualité. Deuxièmement, les La Nouvelle-Zélande, la Finlande et la Suède on services routiers sont souvent des monopoles de l'État, choisi la deuxième option. La Nouvelle-Zélande avai et, par suite, ils ne font pas l'objet d'une discipline du séparé la gestion des routes de la production en 1953 marché. Par conséquent, les coûts des travaux routiers lorsque la gestion avait été transférée au Conseil natio sont 20 à 30 % plus élevés que les travaux exécutés par nal des routes, alors que la production est restée dan voie de concurrence. Un exemple flagrant de l'évidence les mains du ministère des Travaux publics. La situa de l'impact de la discipline du marché vient du New tion est restée sans changement jusqu'en 1989 quand South Wales en Australie. En 1991, leur autorité des Transit New Zealand a été créé pour gérer le réseau rou routes et de la circulation a décidé de commencer à exé tier principal et le Fonds du transport terrestre. La cuter les travaux en entreprise et d'exposer leur travaux fonction de production est restée dans les mains du en régie à plus de concurrence externe. Après quatre ministère des Travaux publics, mais elle a été séparée années, les coûts des travaux en régie ont diminué en une division de construction civile et une division d'environ 25 %, alors que les coûts des travaux en de conseils, toutes les deux ont été transformées en entreprise ont diminué d'approximativement 37 %. sociétés ultérieurement. En 1991, les deux division Les pays ont abordé ce problème de trois manières ont été transformées en filiales et sont actuellement pri principales. Ils ont maintenu leur structure intégrée, vatisées. Finalement, le financement des routes a été 114 Financement et gestion commerciale des routes transféré en 1996 à Transfund et Transit New Zealand entités légales autonomes faisant concurrence au ser est devenu une agence exclusive de gestion des routes. vice privé sur des bases équitables. La Finlande et la Suède sont encore en train de sépa Le Royaume-Uni ainsi que d'autres pays, en parti rer la gestion des routes de la production. Les activités culier les pays en voie de développement ou en transi ont déjà été reléguées à différents organismes et les uni tion, ont choisi la troisième option. Jusqu'aux année tés de production sont de plus en plus menées à sou 1980, le réseau routier principal au Royaume-Uni étai missionner pour exécuter des travaux en concurrence géré par le Département des transports, pratiquemen avec le secteur privé. En Finlande, 90 % de toutes les toutes les conceptions et tous les contrôles des auto constructions et de tout l'entretien périodique et 60 % routes étaient réalisés en régie, et l'entretien était fait à de l'entretien courant font appel à une procédure de travers des accords de service standard avec les autori passation des marchés concurrentielle. En Suède, tout tés locales qui utilisaient leurs propres personnels. Ce l'entretien périodique et à peu près tout l'entretien cou dispositions ont été restructurées en quatre phases plu rant font l'objet d'une procédure de passation des mar générales. Premièrement, la conception et le contrôle chés concurrentielle. Ces changements ont augmenté en régie du réseau routier principal ont été privatisé la productivité d'approximativement 25 %. La ten par invitation de soumissions de la part de consultant dance dans ces deux pays est de complètement com qui ont pris la direction du personnel et les pro mercialiser les fonctions de production -- peut-être grammes de travaux en cours. Deuxièmement, lorsque sous la forme d'entreprises à responsabilité limitée -- le Conseil métropolitain a été dissous au milieu de très prochainement et de les privatiser éventuellement. années 1980, l'entretien qu'il réalisait auparavant su La Suède a mené le processus d'adoption de la ges une base de service a été transformé pour être ouvert à tion commerciale jusqu'au bout. Elle a effectivement la concurrence. Troisièmement, en 1994, la planifica transformé le service routier en un holding avec des tion et la gestion des routes ont été transférées du filiales. La société mère est gérée par un conseil qui Département des transports à une Agence des route confie les opérations courantes à un directeur général. nouvellement créée et qui suit des procédures com Le siège, avec sept bureaux régionaux sous la direction merciales. Finalement, le réseau routier principal a été du directeur général, s'occupe de la sécurité de circu divisé en 24 zones, et tous les travaux d'entretien son lation, des questions de l'environnement, de la planifi actuellement réalisés en ayant recours à une procédure cation des transports, des problèmes sectoriels et concurrentielle pour la passation des marchés. Les tra réglementaires, de la gestion des routes publiques, de vaux peuvent être sous-traités à des consortiums du l'économie et des finances, du personnel, des relations secteur privé, à des consortiums d'autorités locales, ou avec le public, et de l'administration. à des entités mixtes secteur privé/autorité locale. Toutes les unités de production sont organisées sous forme de filiales -- appelées "unités résultats" -- qui sont sous l'autorité du directeur général, mais qui Identification des méthodes efficaces ont un grand degré d'autonomie. Chacune de ces uni de sous-traitance tés a un directeur et un comité consultatif. Le comité consultatif ne comprend pas plus de huit membres Lorsque les travaux sont sous-traités, les services (dont cinq sont désignés par le directeur général) et il routiers ont le choix entre la forme du contrat et le type élit son propre président. Le directeur est désigné par des spécifications à utiliser. En ce qui concerne la forme le directeur général après consultation avec le comité du contrat, il y a le choix entre les contrats à forfait consultatif. Lunité de production, qui est tenue de réa dans lesquels le paiement est basé sur un prix unique liser un taux de retour sur son capital au moins égal à pour l'ensemble des travaux, les contrats, dans lesquels 15 %, réussit actuellement à réaliser à peu près 60 % le paiement est calculé sur la base de la quantité de tra des travaux per l'intermédiaire de procédures concur vaux réalisés évaluée au prix de la soumission dans le rentielles de passation de marchés. Lobjectif à long- devis quantitatif, les contrats à remboursement de terme est de transformer toutes les unités résultats en coûts, dans lesquels le paiement est calculé sur la base Adoption de pratiques commerciales saines 11 des coûts définitifs (cette forme exige le maintien d'un mance du revêtement en termes de rugosité, de frictio livre de comptabilité ouvert) plus une charge convenue à la surface, etc.). De telles spécifications permettent d pour couvrir les frais généraux et le bénéfice, et les minimiser la supervision requise, comme il faut seule contrats à coûts de référence, dans lesquels le paiement ment tester la performance d'ensemble plutôt que d est calculé sur la base des coûts effectifs, plus une tester chaque partie de la structure contribuant à cet charge, l'ensemble avec une prime additionnelle liée à performance. Des spécifications fonctionnelles encou toute économie sur les coûts de référence initiaux. ragent aussi les entrepreneurs à rechercher la meilleur La différence principale entre ces formes concerne façon d'atteindre les performances requises (pa la manière dont le contrat distribue le risque entre l'en exemple, en optimisant l'utilisation de leurs compé trepreneur et le client. Dans les contrats forfaitaires ou tences, de leurs équipements et des matériaux sur mesure -- qui sont des contrats essentiellement Lexpérience acquise dans les contrats de performanc basés sur les prix -- l'entrepreneur encourt presque est encourageante. La direction de transport routie tous les risques et doit en tenir compte dans son offre. dans la Nouvelle Galles du Sud, en Australie, a mis e Quand les risques sont élevés, les prix des offres doi place un contrat de performance de 10 ans qui a rédu vent l'être de même, sinon les entrepreneurs n'auront les coûts d'entretien de 48 % sur les coûts en rég que peu d'intérêt à soumettre une offre. Les contrats du enregistrés en 1991. La principale difficulté dans ce type remboursement des coûts ou celui des coûts contrats est de définir les spécifications de perfo objectifs, sont par ailleurs des contrats basés sur les mances ou fonctionnelles. coûts, pour lesquels le client supporte les principaux Le champ des travaux recouverts par les contrats d risques. Mais le dernier incite tout de même l'entre routes types commencent aussi à évoluer. Par exemp preneur à travailler efficacement et à minimiser ses l'entretien de routine et l'entretien périodique font e coûts. Les contrats basés sur les coûts sont des contrats général l'objet de contrats séparés, d'ailleurs des docu qui incitent à l'utilisation d'un personnel qualifié, ments contractuels spécifiques existent pour chacu demandent une bonne mise à jour des coûts et mar d'eux. Cependant certains pays comme l'Algérie et chent seulement lorsque existe une bonne direction. Brésil émettent des contrats mixtes pour l'exécutio La plupart des agences dans les pays en voie de déve d'entretien de routine ainsi que de travaux mineur loppement ou en transition préfèrent les contrats basés d'entretien périodique sur certains tronçons spéc sur les prix, particulièrement les contrats sur mesure. fiques de routes (de longueur moyenne de 224 km a Les spécifications de procédure, dans lesquelles le Brésil). Dans d'autres pays, y compris au Canad client définit quels sont les travaux à mener (souvent (Bntish Columbia), au Chili, en Colombie, en Malaisi nommés les spécifications de livre de cuisine), sont en Grande-Bretagne, et en Uruguay, tous les travau d'habitude utilisées pour les routes -- et ce pour de d'entretien sont combinés sur des routes spécifiques o bonnes raisons. Ces spécifications sont faciles à identi dans des régions géographiques entières dans de fier et à mesurer, en particulier dans le cadre des nou contrats complets courant sur plusieurs années. Le velles constructions. Mais elles nécessitent beaucoup contrats sont effectifs depuis 5 ans en Colombie br de supervision, et comme l'entrepreneur ne peut pas tannique, 3 et 5 ans respectivement pour les routes no facilement modifier la conception, les méthodes de tra revêtues et les routes revêtues au Chili, deux ans e vail ni les matériaux, il n'existe que peu de moyens Malaisie, trois ans en Grande-Bretagne^ et quatre an d'encourager les entrepreneurs à innover. en Uruguay. La Suède utilise des contrats de trois à si Durant ces dernières années, ces problèmes ont ans. La Grande-Bretagne autorise maintenant de entraîné dans certains pays un glissement des spécifi contrats de performance de trente ans pour les route cations dans les procédures vers des spécifications nécessitant une réhabilitation majeure ou des investis fonctionnelles (ou sur le produit fini), dans lesquelles sements nouveaux. Les paiements de ces contrats son le client définit ses attentes en termes de niveau de ser soit payés par des péages fictifs ou sont basés sur la dis vice exigé par des caractéristiques fonctionnelles ou de ponibilité des voies. La Finlande a permis un contra performances claires (par exemple, spécifier la perfor semblable sur une durée de 15 ans5. 116 Financement et gestion commerciale des r Dans ces pays les entreprises préfèrent des contrats par la congestion routière a essayé de trouver une inci sur 5 ans ou plus, car c'est le temps nécessaire pour tation afin que l'entreprise exécute les travaux sans investir dans du matériel spécifique et le rentabiliser. retards. Elle s'applique surtout dans le cadre des routes Ces innovations introduisent des économies de coûts à gros volume de trafic où les sites de chantiers sont considérables mais nécessitent des entreprises bien dangereux et sont une gêne réelle au trafic. Dans le développées et une agence routière hautement profes cadre des contrats basés sur les prix, des dommages et sionnelle pour qu'ils fonctionnent. intérêts peuvent être exigés pour des travaux en retard, Un certain nombre d'incitations -- outre celles déjà ce qui incite l'entreprise à terminer les travaux dans les présentes dans les contrats à coût objectif-- visent à délais impartis dans le contrat. Mais les dommages encourager les entreprises à être plus innovatrices. Par n'incitent pas à exécuter les travaux plus rapidement. exemple certains contrats exigent que l'entreprise Le besoin de telles incitations a conduit à développer conçoive, construise et garantisse un revêtement de la des contrats de location de voies. Ces contrats sont un chaussée pour une période déterminée. Certains de ces moyen de pression financier destiné à encourager l'en contrats sont utilisés dans certaines parties des États- treprise à exécuter les travaux le plus rapidement pos Unis et sont pilotés en Afrique du Sud. sible (encadré 9.1). Les contrats de conception, construction, financement et gestion mis en place en Le Royaume-Uni propose une incitation de perfor Grande-Bretagne et en Finlande incluent des pénalités mances supplémentaire en allongeant la durée de pour la fermeture des voies -- variant suivant la garantie de l'entrepreneur de l'entreprise de 12 à 36 période de la journée -- afin d'encourager une exécu mois. Le Royaume-Uni, frappé tout particulièrement tion rapideô. Encadré 9.1. Incitations pour une exécution rapide : contrats de location des terrains au Royaume-Uni Les contrats de location des voies ont été introduits au Pour fixer les primes et les pénalités appropriées, le Royaume-Uni en 1984 par le ministère des transports ministère des Transports a considéré qu'il serait trop dis dans un plan d'ensemble destiné à réduire les retards et à pendieux de payer les primes au taux infligé en cas de accélérer les travaux d'entretien. Selon les arrangements retard et qu'un taux inférieur serait tout de même une du contrat de base, un bonus est accordé si l'entreprise ter incitation adéquate. Il a aussi considéré la probabilité que mine les travaux avant la date d'achèvement prévue par le les pénalités appliquées à plein taux ne puissent être récu contrat, mais une amende (au même taux que le bonus) pérées ou dissuader les entreprises de soumissionner. Il a est retenue si l'entreprise a du retard. Le contrat remplace été décidé ainsi de fixer la prime à 50 % des coûts quoti les dommages et intérêts, par une pénalité journalière diens de retard et à 100 % du coût de la supervision quo pour l'exécution en retard qui représente les coûts subis tidienne du site. Par la suite, le ministère a encadré la par les usagers de la route. Les primes accordées dans le prime/pénalité quotidienne à un minimum de 3 000 dol cadre de programmes particuliers vont de 8 000 à 1,6 mil lars et à un maximum de 40 000 dollars. lions de dollars. Les primes et les pénalités sont calculées Entre 1984 et 1989 le ministère des Transports a auto sur la base de l'évaluation du coût économique du retard risé 100 contrats de location de voies pour une valeur de des usagers. Deux variantes de ce système, la location du 400 millions de dollars. On estime que ces contrats ont per site en continu et la location voie par voie, ont été établies mis d'éviter 2 400 jours de fermeture de voie, ce qui repré un an après que le concept a été introduit. sente une économie de 80 millions de dollars pour un coût · Prime/pénalité de location. Lentreprise offre son prix additionnel en pnmes de 13 millions de dollars. Quoique pour l'exécution des travaux et la date de finition, et reçoit le calcul du bénéfice soit discuté, une comparaison précise une prime ou paie une amende suivant le nombre de jours des contrats en 1987-88 montre que le taux moyen de d'avance ou de retard par rapport au contrat. dépenses hebdomadaires dans le cadre des contrats de loca · Location du site en continu. Lentreprise doit payer une tion de voies était 81% moins élevé que dans le cadre de pénalité quotidienne de location pour chaque jour où le contrats conventionnels, ce qui confirme que ces premiers site est occupé. ont accéléré les travaux et réduit les retards de circulation. · Location par voie. Lentreprise doit payer une pénalité calculée sur le nombre de voies occupées. Source: U.K. National Audit Office, 1991. Adoption de pratiques commerciales saines 11 Encadré 9.2. Former les entreprises locales pour l'entretien des routes Un grand nombre d'initiatives ont été pnses pour déve rendu disponible aux entrepreneurs mais l'ensemble était lopper les capacités des entreprises locales. Celles-ci com insuffisant. Par conséquent, les entrepreneurs ont décidé prennent entre autres des formations de préparation et de de se regrouper pour acheter du matériel supplémentaire pratique, l'accès aux entreprises et l'équipement, l'aide aux en le partageant entre eux. Les ministères des Travaux agences des routes pour qu'elles acquièrent les compé dans plusieurs pays d'Afrique considèrent la possibilité de tences nécessaires à la supervision d'un contrat, la simplifi louer leur équipement aux entrepreneurs, tandis que plu cation des procédures administratives de passation des sieurs projets financés par des bailleurs de fonds permet marchés, ainsi que la mise en place, l'adaptation ou le ren tent de fournir les entreprises en devises étrangères ce qui forcement de l'éducation permanente et des institutions de leur permet d'acheter de l'équipement et des pièces de formation des spécialistes des routes. rechange. DES FORMATIONS DE PRÉPARATION. Des séminaires ont été CONTRAT DE SUPERVISION. La plupart des directions des organisés dans les pays en transition (comme en Lituanie, routes ont une capacité limitée de supervision des contrats, en Estonie, en Lettonie, en Pologne et au Vietnam) afin et plusieurs initiatives sont en cours afin d'augmenter cette d'initier des consultants, des entrepreneurs et des fonction capacité. De nombreux pays africains créent ou renforcent naires aux appels d'offre ouverts, au contrôle des coûts et des unités de contrôle au sein des directions des routes pour à la gestion des contrats. Des séminaires semblables ont été superviser efficacement les contrats. Dans chaque cas, des organisés en Afrique afin d'apprendre aux entrepreneurs experts étrangers sont impliqués dans la compilation des comment gérer les contrats de petits travaux civils. Le pro documents de préparation, d'achats et de supervision, dans gramme de formation le plus complet a été donné en la formation du personnel de ces unités et les fonctionnaires Tanzanie pour les gestionnaires administratifs, les ingé durant les premières années de cette nouvelle activité. nieurs, les superviseurs de chantier et les techniciens. Les SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES D'ACHAT. Simplifier les propriétaires et les gestionnaires des firmes étaient encou procédures d'achat est essentiel afin de réaliser plus de tra ragés à participer à la formation afin qu'ils soient mis au vaux sous contrat et de développer l'industrie locale de courant de ce qui était appris à leur personnel. Le pro construction. Au Ghana, une analyse détaillée des condi gramme le plus créatif en Malaisie utilisait un système mul tions contractuelles des appels d'offres ouverts internatio timédia pour diffuser le message. naux ou locaux a été menée et des propositions ont été faites DES FORMATIONS DE PRATIQUE. Les entreprises potentielles et des changements ont été apportés. De nouvelles condi ont été autorisées à travailler sur des projets de petite taille tions sont mises en place. Si elles avaient été mises en place afin d'avoir une expérience pratique d'un contrat. Des for plus tôt, certaines clauses particulières eussent permis d'évi mations pratiques couvrant les techniques de construction ter la faillite de quelques entreprises, bien qu'il n'y ait pas basées sur le travail humain ont été développées sur plus de de succédané à un règlement rapide. D'autres pays ont aussi vingt ans en Amérique latine en particulier dans les micro- décidé de revoir et de simplifier leur régulation de l'admi empresas associativas en Colombie et en République domi nistration des contrats et des marchés afin de les rendre plus nicaine. De même, en Guinée Bissau, l'Organisation simples aux entreprises. Internationale du Travail a organisé des sections d'entraî MISE EN PLACE D'INSTITUTION DE FORMATION PERMANENTE. nement de trois km pour la réhabilitation basée sur le tra Dans la plupart des pays, le centre de formation du minis vail humain des routes d'accès. Au Kenya des entreprises tère des travaux était la seule institution chargée de la for ont été entraînées à soumissionner dans le cadre de travaux mation des spécialistes routiers et la formation était souvent de réhabilitation routière. Au début, les prix étaient fixés par liée à l'exécution de projets financés par l'étranger. La for l'agence des routes. Ensuite, les entreprises étaient autori mation doit être financée sur une base permanente, elle doit sées à soumissionner avec les mêmes taux plus ou moins être ouverte aux entreprises et doit comprendre la gestion un certain facteur. Elles sont maintenant totalement res des contrats. Les instituts dans les anciennes économies ponsables de ces prix. Les contrats actuels sont d'environ centrales et planifiées sont menacés par manque de finan 500 000 dollars chacun. cement et par des privatisations inappropriées. Il est impor ACCÈS AUX INSTALLATIONS ET AU MATÉRIEL. Ces initiatives tant de garder ces institutions en état et d'étendre leur acti permettent aux entreprises d'avoir un meilleur accès aux vité à la gestion des contrats et au contrôle des coûts. équipements et au matériel. En Ouganda, l'équipement loué appartenant au ministère des Travaux publics était Source: préparé par J-M Lantran pour cette étude. 118 Financement et gestion commerciale des routes Lune des contraintes majeures étant un frein à la sous-traitance, le programme opérationnel pourrait sous traitance -- même pour les travaux routiers rela être accompli avec un effectif plus restreint, mais doté tivement simples -- est la nature primaire des firmes de différentes qualifications. Le personnel permanent de consultants et de construction locales dans de nom peu nombreux pourrait être secondé par des petits breux pays en voie de développement ou en transition. entrepreneurs locaux chargés d'exécuter la plupart des La direction des routes ne peut faire des appels d'offre travaux d'entretien courant, par des petits entrepre fructueux sauf s'il existe dans le pays des entrepre neurs pour les travaux de réhabilitation et d'entretien neurs et des consultants ayant une expérience du sec périodique des routes en gravier, et par des moyennes teur routier. En outre, on ne peut espérer voir la direc et grandes entreprises pour les opérations de point à tion préparer des papiers de soumission, choisir un temps, l'entretien périodique et la réhabilitation des contrat et superviser l'exécution des travaux en utili routes revêtues (voir tableau 9.1). sant un personnel seulement habitué au travail en Les données du tableau 9.1 suggèrent qu'un service régie. Le personnel des agences des routes doit savoir routier assez efficace, qui sous-traite la majorité des tra quelque chose de la préparation des offres, des procé vaux par des entreprises privées, doit être capable de dures de contrats, de la loi qui s'applique sur les programmer et de gérer le réseau routier avec cinq contrats et sur les procédures de désignation des membres du personnel par 100 km ou moins. Dans le contrats avant qu'elles ne soient réellement capables cas des réseaux à circulation élevée, où le personnel du de sous-traiter les travaux routiers aux firmes privées service routier pourrait être impliqué dans le contrôle et de louer les services d'un consultant afin de conce de la circulation et dans les activités sur les données sur voir et de superviser l'exécution. Une grande part des les usagers, le nombre par 100 km pourrait être proche efforts destinés à encourager la compétition doit donc de 10. Un réseau routier principal de quelque s'accompagner d'un effort parallèle afin de développer 15 000 km (dont 10 000 km de routes revêtues) avec les entreprises de consultants et de construction une circulation modérée et organisé en 10 secteurs locales (encadré 9.2). d'entretien, nécessiterait donc un personnel perma nent d'approximativement 300 à 750 pour program mer et gérer le réseau (approximativement 50 cadres Besoins en ressources humaines gestionnaires et le reste travaillant comme ingénieurs, techniciens, administrateurs et autres personnels assis Sa mission une fois développée et ses indicateurs de tants). Entre le quart et le tiers du personnel pourrait performances clés définis, l'administration routière travailler dans les services de soutien dans les sièges peut se pencher sur la question du nombre et du type centraux, alors que le reste du personnel serait affecté de personnel dont elle a besoin pour mettre en vigueur dans les bureaux régionaux. Les sous-traitants exécu son programme opérationnel. Si l'accent est mis sur la teraient le reste des travaux, et ils pourraient employer Tableau 9.1. Personnel de l'administration routière impliqué dans la planification et la gestion des travaux routiers dans quelques pays sélectionnés Administration Routière Longueur du réseau (km) Effectif Nombre de personnel par 100 km Transit New Zealand 10 500 189 1,8 Finnish National Road Administration 78 000 1,500 1,9 Swedish National Road Administration 97 908 2,000 2,0 South African Roads Departmenta 6 133 140 2,3 Ghana Highway Authority 14 100 688 4,9 INVIAS, Colombia 13 408 920 6,9 Korea Bureau of Public Roads 12 053 1,450 12,0 U.K. Highways Agency 10 500 1,600 15,2 a. Effectif projeté fin mars 1998. Adoption de pratiques commerciales saines 119 Figure 9.1 Proposition d'organigramme pour l'organisme de gestion des routes Ministère de tutelle Secrétaire permanent Conseil Secrétariat des routes Relations Directeur publiques Audit interne général Directeur de la Directeur Directeur du Directeur Directeur Sécurité et de des Finances Développement de l'Entretien administratif 'Environnement Comptabilité Planification Bureaux régionaux Sécurité routière Relations publiques Comptatilité Contrôle/suivi Services mécaniques Sécurité du travail Formation des coûts Contrats Magasins Environnement du personnel Fonds routier Services juridiques Systèmes d'information en contrepartie un personnel additionnel de quelque services routiers ont réussi à améliorer les clauses et 1 500 personnes si les travaux étaient exécutés en conditions d'emploi. Même FinnRA et l'Agence rou ayant recours aux techniques de haute intensité de tière du Royaume-Uni sont encore considérés comme capital ou 7 500 si les sous-traitants utilisaient les des départements gouvernementaux et emploient leur méthodes à haute intensité de main-d'oeuvre. Selon ces personnel sous les conditions de la fonction publique standards, la plupart des services routiers -- qui bien que souvent avec une flexibilité dans les échelles emploient généralement des milliers de personnes -- de salaires. Quelques services routiers ont néanmoins connaissent un sureffectif principalement dû au fait réussi à devenir indépendants (Nouvelle Zélande) qu'ils n'ont pas encore séparé la planification et la ges semi-indépendants (Sierra Leone), ou ont été restruc tion des travaux routiers de leur exécution. turés sous une forme de sociétés à capital mixte à but Toute réduction de la taille de l'administration rou non lucratif (Lituanie), leur permettant ainsi d'offrir tière doit être assortie d'une amélioration des clauses et des salaires de marché et d'exploiter d'une manière tout conditions d'emploi, notamment en ce qui concerne le à fait commerciale. personnel chevronné, le chef de la direction générale La restructuration et la réduction entraînent des et les directeurs. D'une manière générale, les traite licenciements. Ceci doit normalement être géré en ments des ingénieurs et des techniciens doivent être abordant le problème par étape. Le premier pas est plus que doublés pour les rendre compétitifs avec les d'inciter le personnel le plus âgé à partir en retraite rémunérations offertes dans le secteur privé, de même quoique cela n'affecte d'habitude le nombre d'em que pour les salaires du chef de la direction générale et ployés que marginalement. La seconde étape est les directeurs. Les bénéfices de bordure doivent notam d'identifier toutes les activités commerciales de la ment être améliorés. Malheureusement, très peu de direction des routes et de les regrouper dans des uni- 120 Financement et gestion commerciale des routes tés qui peuvent être converties en entreprises com restructuré aura besoin de plus de gestionnaires, de merciales séparées (par exemple les données sur le tra spécialistes de passation des marchés et du droit civi fic, les bureaux d'étude, les manufactures de signalisa et des procédures d'arbitrage. Si le service routier a l'in tion routière, les centres de test des matériaux). La tention de promouvoir les méthodes à forte intensité direction des routes aide d'habitude le personnel à de main-d'oeuvre, il devra disposer d'un personne monter ces entreprises sous forme d'un rachat par le capable de déterminer l'applicabilité de telles tech personnel à la direction. niques et de former les petits entrepreneurs qu Parfois, comme la conception des travaux de génie emploient ces méthodes. De tels changements exigen civil, la direction des routes peut lancer des appels de nouvelles politiques de gestion du personnel et le d'offres pour la conception de travaux par des consul remaniement des programmes de formation. Un réexa tants du secteur privé. Ces contrats obligent souvent à men des programmes d'assistance technique s'impose embaucher tout ou partie du personnel en régie. Le également. En effet, avec une mission clairement défi Royaume-Uni est parvenu à réduire le nombre de ses nie et un personnel compétent et bien rémunéré, le ingénieurs et de ses techniciens travaillant sur la économies en voie de développement ou en transition conception et la supervision des travaux routiers en ne devraient plus avoir recours à des expatriés à long négociant leur transfert au secteur privé comme terme pour des postes organiques. Il s'agira de réorien consultants conjointement au transfert de travaux de ter l'assistance technique de façon à pouvoir satisfaire conception et de supervision pour une période les besoins explicites de main-d'oeuvre qualifiée. donnée. De même l'exécution des travaux en régie est sou vent restructurée en un ou plusieurs centres de profits Structure de gestion -- lesquels sont ainsi prêts pour une privatisation ou pour opérer en tant qu'entreprise publique de Certaines administrations routières ont déjà été construction. La Finlande, la Namibie et la Suède sont restructurées pour leur donner une orientation plu sur le point de faire de même. La direction des routes commerciale (figure 9.1). Beaucoup d'administration peu aussi aider ses employés à s'installer à leur propre routières ont créé le poste de chef de la direction géné compte comme entrepreneurs. Lassistance prend d'ha rale et établi un nouvel échelon de cadres hiérarchique bitude la forme de formation, de crédits permettant correspondant au niveau de l'ancien directeur de l'achat de biens d'équipement basiques et l'attribution routes. Au Royaume-Uni, le chef de la direction géné de quelques contrats d'essai. La direction des routes au rale est désigné par un contrat de performance et il es Ghana a réussi à réduire son effectif de 8 400 à 4 700 rémunéré selon l'évolution de l'exécution du pro employés surtout en leur permettant de devenir des gramme routier convenu. Les administrations tenden entrepreneurs. Pousser les employés dans l'industrie à avoir cinq ou six cadres hiérarchiques (directeurs) qu de construction locale est plus facile quand, en même sont responsables de fonctions telles que l'administra temps qu'est restructurée la direction des routes, est tion, le développement des routes, la gestion et l'en établi un fonds routier. Un fond routier entièrement tretien du réseau routier, la conception et l'environne financé permet de créer suffisamment de travail pour ment, et les finances. La plupart ont aussi des petites le personnel de l'ancienne direction des routes. Enfin, unités qui s'occupent des relations avec le public et de s'il n'existe pas d'autres solutions, la direction des audits internes. routes doit offrir une indemnité de licenciement au De telles restructurations tiennent égalemen personnel mis au chômage. compte des problèmes liés aux services communs au Un service routier de moindre envergure doit éga sein de structure ministérielle usuelle. Les organismes lement prendre en considération l'éventail de qualifi routiers ont été dotés de leurs propres services de sou cations dont il a besoin. Vu son orientation plus com tien (par exemple, administration et comptabilité) au merciale et son rôle accru de planificateurs, lieu d'avoir à partager ces services avec d'autres com d'animateurs et d'agents payeurs, un service routier posantes d'un ministère des Travaux publics plus Adoption de pratiques commerciales saines 121 grand. Les liaisons hiérarchiques ont également été LAgence des routes du Royaume-Uni est en train de simplifiées et ont été rendues plus directes. Les cadres porter le concept de décentralisation à un niveau plus régionaux relèvent directement du directeur général -- élevé. Elle compte créer des gestionnaires de réseaux au lieu du secrétaire général comme c'est le cas dans qui seront totalement responsables de la gestion d'une quelques pays -- et le directeur général rend compte partie du réseau routier. Le gestionnaire de réseau de sa gestion directement au ministère de tutelle par rachètera les services requis pour accomplir les objec l'intermédiaire du conseil d'administration. tifs convenus, et le personnel du siège se transformera La structure du personnel au sein de chacun des en une unité de services qui sert les besoins des ges départements a été également simplifiée et rendue plus tionnaires des réseaux. FinnRA et l'Administration appropriée aux fonctions des départements restructu nationale suédoise des routes gèrent leur personnel de rés. Un service routier traditionnel a traditionnellement la même façon. une grille de fonctions très vaste qui est rarement liée à la taille de la division ou du département et aux besoins de la tâche. Il existe également beaucoup de niveaux. La Systèmes d'information de gestion restructuration tend donc à commencer par définir de nouvelles descriptions de fonctions basées sur des La direction ne peut planifier, affecter et gérer les besoins fonctionnels qui ont été redéfinis, par concevoir ressources sans le concours d'un système d'information une structure organisationnelle nouvelle pour chacune essentielle. Le ministère de tutelle de l'administration des divisions et chacun des départements basée sur les routière et les administrés ont également besoin d'une nouvelles descriptions des fonctions, par réduire le telle information pour pouvoir déterminer si l'orga nombre de niveaux en groupant le personnel dans un nisme routier utilise les ressources judicieusement, s'il nombre limité de catégories de fonctions (la direction, fournit aux usagers de la route les résultats de leur cadres intermédiaires et le personnel d'exploitation), contribution financière. Le système d'information de par introduire un nouveau système de récompenses et gestion utilisé par un service routier d'une taille de carrière, et par revoir et réviser les règles discipli moyenne consiste en une série de procédures établies naires. Actuellement, le système de récompenses inclut et enregistrées sur documents qui fournit et évalue souvent le paiement de primes liées à la performance diverses alternatives d'exploiter, d'entretenir, d'aména (comme c'est le cas en Finlande) et des primes sur le ger et d'étendre le réseau routier. Le système indique salaire liées à la performance annuelle évaluée par rap généralement l'état du réseau routier, son utilisation port aux objectifs du réseau routier déjà convenus (volumes et charge de la circulation), et il peut être uti (comme c'est le cas en Corée). lisé pour sonder l'incidence des interventions des La structure régionale de l'organisme routier est organes de directions au niveau du service actuel et également importante notamment dans les grands pays futur. Ce système d'information peut également être où les administrations centralisées ont tendance à être utilisé pour générer des données sur le comportement trop éloignées de leurs clients. Plusieurs pays s'effor physique du réseau routier et sur le bilan financier de cent de remédier à cette situation en décentralisant son exploitation (voir encadré 9.2 pour les indicateurs leurs opérations par le biais de bureaux régionaux. En suggérés par le Groupe scientifique des experts de vertu de cette formule, la plupart des fonctions de pla l'OCDE IR7). nification et d'exécution sont assurées au niveau régio nal, les services du siège s'occupent de coordonner les Le système d'information de gestion fournit un programmes régionaux, d'exploiter le système infor cadre décisionnel sur un certain nombre de questions matique de gestion et d'assurer d'autres services cen généralement du ressort des différentes divisions de traux de soutien. Les bureaux régionaux peuvent l'organisme routier et qui appellent des décisions sur : accueillir plus de deux tiers des effectifs (par exemple, · les entretiens courant et périodique des routes en en Nouvelle Zélande, plus de 65 % du personnel tra gravier, des routes revêtues et des ponts ; vaillent dans des bureaux régionaux). · la réhabilitation des chaussées et des ponts ; 122 Financement et gestion commerciale d Tableau 9.2. Indicateurs de performance suggérés par le Groupe d'Experts Scientifiques de l'OCDE Mesure Ministère de tutelle Agence de la route Usager de la route Accessibilité, Primaire : Manuel de Capacité des Routes Primaire : dépenses d'entretien Primaire : niveau de satisfaction mobilité Niveau de service ; coût moyen de et de gestion par véhicule km et en considérant le temps de trajet et sa l'usager (voiture et camion) charge à l'essieu équivalente (copie constance ; qualité de l'information Secondaire : index d'accès composite ; par classe fonctionnelle) ; temps de trajet pour l'usager (par groupe d'usagers, Coût total de transport par PNB et sa variabilité par analyse de marché)» Secondaire : qualité de l'information Secondaire : temps de retard dû pour l'usager (par audit) à la congestion Sécurité Primaire : Risque d'accident et Primaire : existence de méthodes Primaire : risque de l'usager des routes de blessures, accidents par pour évaluer les résultats de non protégées vehicule-km (et le nombre de programme de sécurité (oui/non) Secondaire : temps de l'alerte jusqu'au morts et de blessés) ; Existence pourcentage d'excès de vitesse traitement (médias);pourcentage de la d'un programme (pondéré) population qui considère les blessures national de sécurité routière Secondaire : pourcentage de routes ne dues à la circulation comme pourcentage d'accidents impliquant satisfaisant pas les standards de un problème de santé publique un conducteur ivre conception minimaux exposition des piétons et des cyclistes au trafic routier Environnement Primaire : existence de standards Primaire : politique/ programme Primaire : pourcentage de la populatio sur la qualité de l'air sur l'environaement(ouiAion) ; usage de produits de dégivrage; émissions par exposée à des niveaux de bruit Secondaire : aire cumulative des terres prises tête de C02, NOX, VOCs, particules supérieurs à 65 décibels par les routes (%) ; nouvelles terres Secondaire : polluants dans les fossés Secondaire : pourcentage de la populati prises pour usage routier ; existence de exposée à des niveaux d'émission violan programmes d'inspection/ d'entretien les standards sur la qualité de l'air pour les émissions des véhicules Equity Secondaire : Répartition des routes Secondaire : surplus (déficit) des Secondaire : coût de voyage, temps de selon les régions, lois sur la limitation dépenses routières relatives aux groupes d'usagers ; risque d'accident des mouvements (oui/non) redevances de l'usager de la route par groupe d'usagers perçues par région Communauté Secondaire : processus pour la participation Primaire : processus en place pour la Primaire : satisfaction sur le nombre publique et les procédures de recherche de marché et de retour des et la qualité des mécanismes révision des décisions antérieures usagers (o/n) de retour Programme Primaire : programmes à long terme Primaire : gestion des systèmes de Primaire : satisfaction des processus de développement pour la construction, l'entretien et les distribution de toutes les ressources des programmes de développement opérations (o/n) (o/n) ; analyse de rentabilité du Secondaire : analyse de rentabilité programme routier (proposé) adoptée pour les programmes routiers ; Secondaire : programme d'audit niveau de congestion projetée de la qualité de la gestion (o/n) Program Primaire : financement suffisant Primaire : coûts routiers projetés Primaire : satisfaction des programme delivery de l'entretien comparés aux coûts actuels ; délivrés ; coûts de l'administration des r Secondaire : degrés d'exécution des coûts des opérations/voie-km ; pour et coûts de retards des usagers associé programmes routiers à long terme centage de dépassement ; pourcentage aux opérations et à l'entretien de matériaux de construction recyclés Secondaire : nombre d'employés/ voie-km ; pourcentage des travaux faits par travail direct Performances Primaire : valeur des actifs (tendance); Primaire : rugosité (par classe Primaire : condition de surface ; du programme Analyse de rentabilité ex-post fonctionnelle); capacité de support satisfaction avec les conditions de la ro (par classe fonctionnelle) ; pourcentage Secondaire : aires de repos/ 100 km ; Secondaire : tendances du budget routier de ponts défectueux ; pourcentage pourcentage des routes principales éclai par programmes (construction, des ponts chargés ; surface du pont ; qualité des conditions de trafic durant l' entretien, opérations) ; retour sur km routiers congestionnés ; incidence système d'information des usagers actifs ; dépenses routières totales de la charge des camions (o/n) par PNB Secondaire : existence de système de gestion d'équipement routier a. Les niveaux de satisfaction concernant le temps de trajet et sa sûreté et la qualité des informations routières sont combinés pour obtenir un seul indica Adoption de pratiques commerciales saines 123 · l'amélioration des routes en gravier pour permettre quelques services routiers, avec la situation actuelle de le passage aux caractéristiques d'une route revêtue ; leur personnel, ne seront même pas capables de gérer · l'amélioration des caractéristiques géométriques ou ce degré de complexité. Pour un réseau routier de la capacité des routes ; 15 000 km (dont 10 000 km de routes revêtues), le · la fixation des redevances pour l'utilisation des système aurait besoin d'à peu près deux à trois équipes routes et des ponts. de comptage des trafics, deux équipes d'inspection des Chacune des activités ci-dessus est interdépendante routes, et au moins un ingénieur et un technicien pour eu égard aux contraintes budgétaires de l'organisme exploiter le système. Le comptage des trafics et l'ins routier. Les ressources doivent être réparties entre des pection pourraient être faits par des consultants programmes rivaux pour optimiser les dépenses, et la Lingénieur et le technicien doivent idéalement être du tarification des usagers doit être établie de façon à géné personnel du service routier. rer les ressources nécessaires à leur financement. Le Il semble que le niveau suivant de complexité système d'information de gestion devrait dès lors consiste à informatiser le système, mais en utilisant des constituer la base de la répartition des ressources de outils analytiques simples de façon à le rendre acces manière à optimiser l'état général du réseau routier. sible aux ingénieurs des bureaux régionaux. C'est à ce Le système d'information de gestion comporte géné stade de développement que se trouve actuellement le ralement la collecte, le stockage et l'analyse des données ; système mis en place au Pakistan (voir encadré 9.3) il comprend l'estimation du trafic, fournit des prévisions Les feuilles de notation sont utilisées pour chaque sec sur l'état futur des routes et toutes informations utiles sur tion de route, et les caractéristiques clés, les remblais l'incidence des diverses stratégies de gestion. Le système les postes de signalisation et d'autres caractéristiques ne doit pas être trop compliqué. Les économies en voie d'entretien sont enregistrés sous forme de diagramme de développement ou en transition ont leurs lots de sys Les feuilles de notation sont ensuite utilisées pour cal tèmes d'information de gestion périmés, de conception culer les quantités et préparer les estimations qui feront défectueuse, mettant l'accent sur la gestion, et, de sur éventuellement partie des documents du marché. Les croît, excessivement compliqués. Le principe directeur feuilles sont également utilisées pour dresser un plan à retenir c'est que les systèmes doivent être simples, doi des travaux et à la fin pour vérifier les travaux qui ont vent répondre aux vrais besoins de l'organisme routier été exécutés et leur qualité. en matière de prise de décisions, être compatibles avec les ressources humaines limitées appelées à exploiter les Des systèmes simples peuvent être améliorés au fur systèmes et doivent être perfectionnés progressivement et à mesure pour étendre la base de données et aug à mesure que les ressources le permettront. Le système menter la complexité des méthodes analytiques utili initial doit être simple et modeste et doit concentrer sur sées pour manipuler les données. On pourrait déve le contrôle de l'état du réseau routier. Rien ne remplace lopper la base de données d'enquêtes et y inclure les un système de contrôle qui inclut une inspection visuelle données sur la rugosité du revêtement et sur la résis du réseau routier régulièrement pour sensibiliser aux tance de la chaussée. Le système de gestion de la chaus besoins de l'entretien. sée pourrait être renforcé en le basant sur un modèle La plupart des services routiers commencent avec analytique, tel que Le modèle de la Banque mondiale un système d'information de gestion centralisé et Conception et Entretien des Routes (HDM version III manuel contenant quatre modules : les informations la version IV est actuellement au stade de test) sur la circulation (des comptages classés avec des don Cependant, cette possibilité d'extension exige des res nées sur les poids aux essieux), une base de données sources supplémentaires, de même que la continuité des recensements (périodiques, données des relevés d'emploi du personnel chargé d'exploiter le système, et visuels des conditions des routes), la planification des ne devrait être entreprise que lorsque l'on dispose d'un routes (rattrapage et les routes nouvelles), et la gestion personnel qualifié en nombre suffisant et de ressources de l'entretien (en utilisant des jugements techniques et adéquates. Le système pourrait ensuite faire l'objet des coûts unitaires standard). Malgré sa simplicité, d'une élaboration plus poussée, par exemple, selon les 124 Financement et gestion commerciale des Encadré 9.3. Systèmes de gestion routière simples : cas du Pakistan Le réseau routier du Pakistan a souffert de la combi don. Les scores d'intervention sont répartis dans les diffé naison de travaux ajournés et d'un volume de trafic crois rentes classes suivantes : sant rapidement. Afin de remédier à ceci, la direction · Supérieur à 70 : Nécessite reconstruction et réhabilita nationale des routes a développé un système de niveau tion. Seul l'entretien lié à la sécurité doit être mené. d'intervention d'entretien pour identifier l'entretien et la · 60-69 : Le revêtement de la route nécessite des amé réhabilitation nécessaire sur l'ensemble du réseau routier. liorations. Des resurfaçages importants doivent être pro Ce système produit des indices qui permettent aux ingé grammés. Un segment de route ayant ce score requiert des nieurs d'évaluer quel entretien est requis par une route et entretiens périodiques localisés. quelles routes nécessitent une réhabilitation complète ou · 40-49 : Requiert de l'entretien de routine. Devrait avoir une reconstruction. priorité sur tout autre entretien de routine. Ce système fonctionne à partir de mesures simples et · Moins de 40 : Requiert de l'entretien de routine. Devrait directes de la route et de ses environs. Le réseau est divisé être effectué seulement si le budget le permet. en tronçons de 5 km et les mesures sont effectuées le long Ces scores se sont montrés assez précis pour indiquer d'un kilomètre représentatif de chaque section. 18 facteurs la quantité de matériaux nécessaires pour corriger les séparés sont mesurés afin de déterminer les besoins de défauts. Certains des scores utilisés sont montrés ci- chaque section. Ils sont groupés selon les conditions qui après : peuvent être améliorées par entretien (comme la rugosité) Erosion sur les abords-travaux de point à temps : et les facteurs qui déterminent la quantité d'entretien Score : 7 jusqu'à 125 m2 de point à temps /km nécessaire (climat, terrain, volume de trafic). 9 jusqu'à 250 m2 de point à temps /km Chaque mesure est reportée sur un barème et les notes 11 jusqu'à 325 m2 de point à temps /km sont additionnées afin d'obtenir une mesure d'ensemble 13 jusqu'à 500 m2 de point à temps /km indiquant le niveau d'entretien requis sur chaque section. Réparations des nids-de-poule de la chaussée : Les scores sont transmis aux postes sur le terrain où ils Score : 0 jusqu'à 10 m2/km/an possibles sont utilisés afin d'estimer la quantité de matériel néces 10 jusqu'à 200 m2/km/an possibles saire à la correction des défauts de la route. Les coûts sont 13 jusqu'à 500 m2/km/an possibles aussi évalués et cette information est utilisée afin de déter 15 jusqu'à 1 000 m2/km/an possibles miner les priorités et de finaliser le programme routier en Profondeur des ornières : accord avec le budget d'entretien. Score : 4 = traitement de surface Linformation amassée comprend : le type de la route, 5 = couche d'asphalte cimenté la largeur de la route, le type de revêtement et sa rugosité, Craquage le long des routes : la longueur et la profondeur des ornières, le craquage de Score : 0-6 = traitement de surface la chaussée, la charge à l'essieu, résistance de la chaussée 7-8 = couche d'asphalte cimenté et des fondations, les précipitations et le drainage existant, Craquage le long des routes et central : le rebord de la chaussée et l'érosion. Les mesures des Score : 0-6 = traitement de surface double ornières sont faites en laissant traîner une barre d'alumi 7-8 = couche d'asphalte cimenté nium sur la chaussée et en insérant un coin dans l'espace Suite à deux années d'expérience des Niveaux libre entre la route et la barre d'aluminium. Le coin est d'Intervention et d'Entretien, la direction des routes a divisé en quatre sections de couleur et les techniciens réévalué ses scores d'intervention et ses méthodes d'éva enregistrent la profondeur selon la couleur du coin. La luation. La version améliorée utilise les 18 mêmes fac simplicité du système de mesure assure une récolte de teurs, mais les rassemble selon 8 groupes : les facteurs éco données cohérentes. Des systèmes de mesure semblables nomiques, les facteurs de condition de revêtement, les sont utilisés pour le craquage, les rebords de la route, l'éro facteurs de l'environnement et la classification des routes. sion et la résistance des fondations. Ces catégories selon les barèmes de score révisés, permet tent de mieux définir les niveaux d'entretien nécessaire. Des scores de sévérité ont été développés pour chacun Cela permet aussi à la direction des routes de tester diffé des 18 facteurs. Ils sont ajoutés pour chacune des sections rentes stratégies d'entretien et de priorités de financement. de 5 km afin d'obtenir un critère global. Ces scores indi quent le niveau d'ensemble de l'entretien requis sur les segments de route et sont portés sur une carte d'interven- Source : Préparé par Robert Butter pour cette étude. Adoption de pratiques commerciales saines 125 principes actuellement suivis en Indonésie, bien que ce atteint par la plupart des pays en voie de développe degré de perfectionnement soit encore loin d'être ment ou en transition (voir encadré 9.4). Encadré 9.4. Le système de gestion intégrée des routes en Indonésie La version actuelle du système de gestion intégrée pré · Budget : prépare les rapports de budget à partir du pro pare un plan d'investissement roulant de cinq ans et précise gramme de travail, en assignant les divers coûts évalués aux les programmes de trois à cinq ans pour l'entretien de rou catégories de budget pertinentes. tine, périodique et d'exploitation ainsi que les travaux Un module d'exécution de la construction est en déve d'amélioration des 51 783 km de routes nationales et pro loppement. Celui-ci gérera les passations de marchés, four vinciales. Les besoins physiques, les coûts et les quantités nira une analyse technique et de conception, contrôlera et et les brouillons des documents d'appels d'offres sont pré gérera l'entretien de routine et aidera à la supervision de parés automatiquement, avec la possibilité d'ajuster le pro contrats et à l'assurance qualité. gramme manuellement dans certains domaines. Les pro La base de données centrale est la ressource centrale des grammes en cours et décidés conservent leur statut de systèmes de gestion des routes, conservant toutes les don programme et le système peut donner des priorités de pro nées que les modules requièrent afin de tourner et les résul jets d'amélioration plus larges au sein du programme, selon tats de ces modules. La base de données fournit aussi la base les mêmes bases économiques que le programme dans son pour préparer les statistiques du réseau et les rapports de ensemble. gestion. Des bases semblables mais plus petites existent Lidentification du projet et l'allocation sont basées sur dans chaque province. Elles contiennent les données spé des modèles techniques standard et sont choisies et classées cifiques à chaque province. La base de données est mainte afin d'optimiser les bénéfices économiques au taux d'inté nant structurée en 7 groupes. rêt officiel de 15 % par an. Des allocations détaillées, des · Données administratives : identifie les juridictions formats de contrats et des documents d'appels d'offre sont (régional, provincial, Wilayah, et Seksi). préparés pour la première année du plan (en même temps · Données routières : attributs de l'inventaire (description, qu'au commencement des projets pluriannuels comme les place référence, géométrie de la route ; résistance du revê projets d'amélioration) et le système peut prendre en tement, (structure, CBR, BB, déflexions, déflexions FWD) ; compte d'autres programmes d'investissement préparés de états des routes (rugosité, alerte, structures mineures, et manière externe. Quand les contraintes budgétaires sont états des accotements) ; sources des matériaux (carrières, appliquées, afin de répartir les projets sur une période de aire de ciment) ; et données du projet. trois à cinq ans, elles sont appliquées selon le bénéfice éco · Données sur les ponts : inventaire et état des ponts plus nomique incrémentiel gagné pour ne pas retarder un pro longs que 6 mètres (entretenus dans le système de gestion jet d'un an. des ponts). Le système actuel de gestion routière comprend actuel · Données sur le trafic : volume de trafic, classification, et lement une base de données centrale et 5 applications, dont données de chargement. chacune réalise une phase de programme et de préparation · Données budgétaires : budgets annuels et quinquen de projets pour tous les travaux sur les routes nationales et naux pour les routes provinciales et nationales. provinciales. Ces différentes applications sont : · Coûts : coût unitaire des travaux routiers et paramètres · Planification : segmente le réseau en des parties homo des coûts de l'usager. gènes au niveau de la conception, identifie, conçoit et éva · Historique : rappel historique des dates, des types et des lue les options de traitement pour une période de 6 ans afin coûts des projets effectués sur le réseau. de développer un plan d'investissement quinquennal. Ce système peut développer un programme de travaux · Programmation : produit un plan d'investissement quin économiquement optimal ainsi que des plans quinquen quennal détaillé pour un réseau, applique les contraintes naux, y compris la conception technique, le groupement de budgétaires, facilite les corrections manuelles et groupe les contrats et la préparation des documents pour plus de 6000 projets dans des paquets d'appels d'offres. sections et de 200 contrats annuels. Avec une application · Conception routière : conçoit les travaux avant soumis totale dans la direction des routes centrale et dans la plu sion, en évalue les quantités et les coûts et prépare un part des provinciales, ce système de gestion couvre plus de modèle d'offre. 95 % du réseau national et provincial et est parmi les plus · Analyse économique : établit une évaluation écono avancés actuellement du monde. mique formelle de chaque groupe de contrats afin de véri fier les exigences des agences de financement. Source : Préparé par W.E.O. Patterson pour cette étude. 126 Financement et gestion commerciale des routes Systèmes de comptabilité financière pour mesurer la performance d'ensemble de l'agence des routes. Par exemple en Finlande, les services des Le système de comptabilité financière doit être conçu routes provinciaux -- il en existe neuf, chacun fonc pour compléter et étayer le système d'information de tionnant comme un centre de profit de FinnRA -- doi gestion. Il doit présenter une image fidèle et exacte de la vent atteindre certains objectifs financiers, y compris santé financière générale de l'administration routière et celui de retour sur investissement (résultat d'exploita être à même de produire les données financières néces tion/investissements), le résultat d'exploitation (résul saires pour planifier les dépenses, comparer les diverses tat d'exploitation/ revenus d'exploitation), le retour su stratégies possibles, en contrôler l'application et justifier investissements (revenus des opérations/ investisse l'emploi des fonds. Les méthodes courantes de la comp ments), et la valeur ajoutée par personne (marge tabilité publique axées presque exclusivement sur les brute+salaire+loyers, le tout divisé par le nombre d'em dépenses de trésorerie, ne peuvent donner les mêmes ployés)7. Ces indicateurs de performance sont ensuite résultats. Plusieurs services routiers, notamment dans agrégés pour devenir des indicateurs de performance certaines régions de l'Australie, en Finlande, en de l'administration dans son ensemble. Nouvelle-Zélande, au Pakistan, en Roumanie, en Sierra Peu de pays en voie de développement ou en transi Leone et au Royaume-Uni procèdent donc à la restruc tion ont fait des progrès semblables dans cette direction turation de leurs systèmes comptables sur des bases plus quoique au Pakistan, la direction des routes nationale ai commerciales afin d'étayer plus solidement les décisions récemment à produire des comptes commerciaux, celle de gestion. Ces services s'orientent généralement vers de Roumanie les produise depuis 1991 et celle de Sierra l'adoption de systèmes de comptabilité commerciale Leone depuis 1992. Les agences des routes commencen couramment employés qui comprennent notamment d'abord à produire des états de revenus et de chiffres un compte de résultat, un bilan et un tableau de finan d'affaires. Le premier enregistre les revenus de l'agence cement. Transit New Zealand et l'Agence routière du (par exemple subventions du fonds routier, recettes de Royaume-Uni sont tous les deux actuellement en train vente de documents contractuels, subventions du gou d'évaluer leurs biens en vue de produire éventuellement vernement) et les dépenses associées avec l'entretien e un taux de retour sur investissement spécifique. la gestion du réseau routier. Le chiffre d'affaires est un Beaucoup des bénéfices de la comptabilité commer document simple qui énumère les actifs au nom de ciale peuvent être atteints par des réformes relativement l'agence (véhicules, équipements et matériels, équipe simples et qui ne demandent pas nécessairement la pré ments de bureau), l'argent en main, et l'argent que paration de comptes complètement commerciaux. Les l'agence doit à des créditeurs. Ces réformes représenten réformes les plus importantes comprennent : l'élabora un peu plus que des arrangements d'enregistrement des tion d'un compte de résultats, où les produits corres comptes. Létape suivante consiste à modifier le chiffre pondent aux charges, la comptabilisation des actifs d'affaires en un vrai état des résultats et ajouter les mou dont l'organe routier est directement propriétaire (c'est- vements d'argent, consistant en l'origine et la destination à-dire à l'exclusion des capitaux investis au titre des des fonds utilisés. routes), l'enregistrement, de manière simple et transpa Ces réformes financières peuvent produire un effe rente, de la situation financière du réseau routier, et la important sur le comportement directorial. Elles four production d'une information plus précise sur les coûts nissent aux gestionnaires une meilleure base de connais réels liés au fonctionnement des systèmes de gestion des sance pour apprécier la situation interne, les incitent à routes visés plus haut. localiser la totalité de leur patrimoines, leur donner une FinnRA et Transit New Zealand produisent actuel valeur et l'enregistrer, encouragent une culture de ges lement quelques-uns des meilleurs états financiers sur tion du patrimoine, et constituent une première étape les administrations routières, l'Agence routière du vers la détermination exacte de la totalité des frais géné Royaume-Uni n'est pas trop loin derrière. Ceci pré raux et administratifs de l'exploitation et de l'entretien sente de nombreux avantages, y compris celui de spé du réseau routier. La réforme financière est ainsi intime cifier plus facilement les objectifs de performances ment liée à la responsabilité de la gestion. Adoption de pratiques commerciales saines 127 Létape suivante de la réforme porte sur la mise au future des routes dus au déficit d'entretien de l'exercic point d'un état financier qui enregistre le capital investi (se rappeler le chapitre 2 qui faisait ressortir que le dans les routes, l'incidence des nouveaux investisse réductions de l'entretien des routes multiplient pa ments sur ces immobilisations et l'insuffisance de l'en deux ou trois les coûts effectifs de la réhabilitation). L tretien régulier des routes. Il comporte deux volets. Le montant estimatif de l'arriéré de la réhabilitation premier estime la valeur comptable totale du réseau rou devrait être remplacé tous les quatre à cinq ans par un tier à la clôture de l'exercice. Cette valeur peut être soit estimation nouvelle plus précise, reposant sur les résul très détaillée, comme ce fut le cas en Hongrie (voir tats d'une enquête sur l'état des routes. La somme de Hongrie, ministère des Transports 1996), soit approxi éléments de ces quatre rubriques fournit une estima mative. Une estimation approximative est acceptable tion de l'arriéré actuel de la réhabilitation. Enfin, le lorsque les résultats sont utilisés uniquement à titre indi données chiffrées ainsi obtenues peuvent servir à esti catif. Il s'agit de multiplier la longueur de chaque type mer la valeur actuelle du réseau routier et l'érosion du de route par la valeur estimative de son remplacement, capital en pourcentage de la valeur comptable actuelle corrigé de l'inflation pour porter les valeurs comptables (voir tableau 9.3). à leur coût actuel de remplacement, et d'ajouter tout La troisième réforme porte sur la mise au point d'un nouvel investissement effectué durant l'exercice. Ce cal meilleur système de calcul des coûts, généralement pa cul donne la valeur comptable totale à la fin de l'exer le biais d'un système de comptabilité des coûts cice, évaluée aux coûts actuels de remplacement. Plusieurs pays ont déjà mis au point ce système dont la Le second volet évalue l'érosion du capital. Il se Finlande, la Nouvelle Zélande, la Norvège et la Sierra compose de quatre rubriques : arriérés des travaux de Leone, et plusieurs pays en voie de développement ou réhabilitation au début de l'exercice (la longueur des en transition sont en train de faire la même chose don routes classées en mauvais état multipliée par les coûts le Botswana, la Géorgie, le Pakistan et le Yémen (voi moyens de leur remise en état), la quantité de travaux encadré 9.5). La comptabilité des coûts de revient es de réhabilitation achevés durant l'exercice, le déficit conçue pour mettre en relief la façon dont les ressource d'entretien normal pendant l'exercice (entretien cou sont utilisées et à quelle fin, ainsi que les résultats obte rant et périodique), et les surcoûts de la réhabilitation nus. Elle permet d'observer en particulier l'évolution Tableau 9.3. Prototype de l'état des actifs routiers d'une agence (millions of dollars) Décembre 31, 1996 Décembre 31, 1997 Actifs immobilisés Valeur de l'ensemble des actifs au début de l'année a 2 030,00 2 035,70 Ajustement à cause de l'inflation 0,00 0,00 Travaux exécutés au cours de l'année b 5,70 3,90 Valeur de l'ensemble des actifs à la fin de l'année 2 035,70 2 039,60 Erosion du capital Arriéré d'entretien au début de l'année c -670,00 -714,31 Réhabilitation exécutée au cours de l'année 14,95 6,94 Sous financement de l'entretien de routine d -29,63 -26,59 Coûts de réhabilitation additionnels e -29,63 -26,59 Arriéré d'entretien à la fin de l'année -714,31 -760,55 Valeur actuelle du réseau 1 321,39 1 279,05 Erosion d'ensemble du capital (%) 35 37 a. Les valeurs du livre sont estimées en utilisant les coûts kilométriques suivants revêtu : 250 000 $ ; gravier, 50 000 $ ; terre, 20 000 S b. Investissement dans des nouvelles routes et améliorations de routes existantes. c. calculé pour toutes les routes en mauvais état en utilisant les coûts kilométriques suivants revêtus : 230 000 $ ; gravier, 36,000 $ ; d. Dépenses d'entretien requis basées sur les coûts annuels kilométriques suivants : revêtu, 4 000 $ ; gravier, 1 000 $ ; et terre, 400 $. Différence entre les dépenses d'entretien actuelles et celles requises. e. Une estimation grossière basée sur les chiffres du chapitre 2. 128 Financement et gestion commerciale des dans le temps des résultats financiers entre les différents ception moderne de l'assurance qualité est que celle-c départements de l'organisme routier et entre les travaux doit aller bien au-delà du contrôle technique des tra en régie et à l'entreprise. La comptabilité analytique four vaux routiers. Les agences des routes deviennent de nit les éléments de base nécessaires pour exploiter effi organisations guidées par la demande des clients, ains cacement un système de gestion de l'entretien, lequel la qualité doit être mesurée selon ce que les usager définit la quantité des travaux requis, alors que le sys souhaitent et acceptent de payer. Cela nécessite d'iden tème de comptabilité analytique a pour objet d'en esti tifier les clients, leurs besoins (enquêtes de satisfactio mer le coût et de déterminer si l'exécution des travaux de plus en plus courantes), développement d'un pro en régie coûte moins cher que leur sous-traitance. Il faut gramme prioritaire pour satisfaire ces demandes, exé veiller à ce que le système soit simple et compatible avec cuter les projets et ensuite contrôler comment le pro les systèmes d'information financière existants, et puisse jet fonctionne. être exploité en tenant compte des contraintes existantes Traditionnellement, la qualité était contrôlée par de en matière d'effectifs et d'autres ressources. techniques d'audit (pour la conception des ouvrages) e par des consultants chargés de contrôler l'exécution de travaux -- le plus souvent pour les travaux sous-traité Contrôle de la qualité des travaux routiers à des entreprises, et parfois pour les travaux en régie Mais ces arrangements coûteux créaient souvent un Afin de s'assurer qu'elles peuvent délivrer des ser mauvais climat entre les deux parties, et ne plaçaien vices routiers de qualité, les agences des routes doivent pas le contrôle de la qualité entre les mains de celle qu avoir un système de contrôle de qualité efficace. La per- était la mieux à même de la contrôler. Encadré 9.5. Etablissement d'un système de comptes des coûts des routes en Norvège La direction publique des routes en Norvège est en · Il estime les coûts des centres et des centres de res train d'installer un système de compte des coûts comme ponsabilité : chaque coût est assigné par projet et par loca une partie de son système d'information de gestion. tion. Environ 60 % des nouvelles constructions et 25 % de l'en · Activités de travaux : les activités sont codées suivant tretien sont soustraits au secteur privé. La planification de le code standard de procédures, comprenant 60 classes. tous les programmes d'entretien et le reste des 75 % d'en · Personnel : tout le personnel est codé par salaire et frais tretien de routine et périodique sont faits en régie. Dans généraux. la perspective du gouvernement de toujours évaluer la · Matériel et équipement : chaque équipement est codé productivité des travaux faits en régie par l'administration, selon son coût à l'unité selon un système d'évaluation de un nouveau système de comptabilisation des coûts a été ces coûts annexe. Ces coûts comprennent les coûts du développé et introduit. Le but de ce système est de s'as capital. surer que les travaux sont planifiés et exécutés de manière · Les matériaux : ils sont codés séparément. rentable. Le système de calcul des coûts commerciaux, · Frais généraux : ceux-ci comprennent les salaires du ECOSYS, doit satisfaire les nouvelles directives gouverne personnel de direction et le loyer des bureaux et des ate mentales concernant toutes les unités de production liers sur l'évaluation des actifs. publiques, émises par le ministère des Finances et le Lunité opérationnelle de chaque comté réactualise ses bureau de l'inspecteur général. ECOSYS est pleinement données une semaine sur deux, en fonction des rapports opérationnel depuis le 1er janvier 1998. des employés, des machines, et des coûts de base. Lextrant Les principaux buts d'ECOSYS sont de : principal du système est le rapport annuel et mensuel cou · Fournir des coûts unitaires par type de travaux et vrant : d'évaluer les centres pour déterminer leur productivité et · une comparaison entre les coûts unitaires prévus et leur efficacité sur une base annuelle et au cas par cas. constatés ; · Contrôler les dépenses vis-à-vis du budget. · une comparaison entre les coûts unitaires de la pro · Contrôler les achats. duction en régie et ceux du secteur privé. Le système de codification fonctionne de la façon ci-des sous : Source : Préparé par O. Sylte pour cette étude. Adoption de pratiques commerciales saines 129 De-là naquit le concept de gestion de qualité totale. attendus des opérations (par exemple, calculs, dessins Lidée est de placer le contrôle de qualité au niveau de et rapports) et comment les modifications et les chan la conception et de l'exécution. Ceci nécessite que les gements dans le programme doivent être contrôlés. entreprises développent leurs propres procédures d'as · Document de contrôle. Lémission, la rémission et l surance qualité et qu'elles soient approuvées par un retrait des documents et des données doivent êtr parti tiers indépendant, Inapplication réelle de ces pro contrôlés. Le document comprend les procédures d cédures est vérifiée au hasard par le client (l'agence des qualité, les instructions du client, les calculs, les des routes) et le consultant de supervision. Sur chaque sins, les conditions de contrat, les extrants informa grand projet, les organismes d'exécution doivent pro tiques et les certifications. duire un plan de contrat de qualité montrant qu'ils · Inspection et contrôle. Lorganisation est respon s'engagent à contrôler la qualité et comment ils comp sable de la qualité des travaux effectués par les sous tent le faire. contractants. Le processus de contrôle de qualité doi Pour aider ce processus, l'Organisation des permettre le contrôle des sous-contractants, d'engage Standards Internationaux (ISO) a développé une série du personnel et des consultants spécialisés. Des procé de standards pour le contrôle de différents travaux -- dures de conception doivent inclure le contrôle forme la famille de standards ISO 9000 (UNCTAD et OCM et l'approbation de tous les documents pertinents e 1996). ISO 9001 et 9003 couvrent les modèles d'assu avant de livrer les travaux, l'organisation doit s'assure rance de qualité pour l'évaluation de travaux sous que les procédures d'assurance qualité prévues dans l contrat, d'autres membres de la famille couvrent les plan ont été correctement effectuées. Tout l'équipe lignes générales de l'assurance qualité, de système de ment ayant un impact important sur le produit fina qualité, d'arrangements d'audit et des systèmes de (l'équipement de contrôle) doit être utilisé avec soin. mesures requis (encadré 9.6). ISO 9000 définit le sys · Enregistrements. Des procédures doivent être déve tème de gestion de qualité dans les termes suivants : loppées pour remplir, mettre à jour et enregistrer le · Gestion. Les gestionnaires les plus expérimentés documents. Ceux-ci devraient comprendre les dessin sont responsables de l'assurance qualité et ils doivent et les détails de conception des travaux ainsi que le produire un état de la politique de qualité, détaillant les intentions de l'organisation dans son ensemble. Les gestionnaires doivent s'assurer de ce que la politique Encadré 9.6. Terminologie associée à la gestion de est comprise et que toute les responsabilités du per qualité totale sonnel opérationnel sont clairement définies, et que la Qualité : Les caractéristiques d'un produit ou d'un ser politique est appliquée dans l'ensemble de l'organisa vice qui repose sur sa capacité à satisfaire les exigences tion. Les gestionnaires les plus expérimentés doivent implicites ou enregistrées des clients. introduire toutes les actions de correction. Système de gestion de la qualité : La structure, les proc · Qualité (gestion de la) système. Lorganisation doit dures, les procédés et les ressources nécessaires afin de mettre en place le système de gestion de la qualité (défi établir les procédures et les documents de gestion de la nie ci-dessous). qualité. Les attentes des clients doivent être clairement Politique de qualité : Les intentions d'ensemble et la définies et les spécifications -- ou un programme -- direction d'une organisation vis-à-vis de la qualité doivent être émises, fixant les objectifs du système d'as comme exprimé par la direction. surance qualité et comment ils doivent être atteints. Assurance qualité : Toutes les actions systématiques et Lexécution doit être sujette à des contrôles réguliers. planifiées nécessaires à la satisfaction de la gestion qu'entraîne pour un produit la vérification de certains · Contrôle de la qualité des opérations. Des procé standards. dures sont requises pour contrôler la qualité de tout Contrôle Qualité : les techniques opérationnelles et les procédé opérationnel. Les procédures doivent définir : activités utilisées pour s'assurer que les exigences de des arrangements pour coordonner les équipes et le qualité ont été atteintes. travail sur le terrain et dans les bureaux ; des méthodes Gestion de la qualité totale : Approche de l'organisatio de conceptions devant être adoptées ; les résultats pour gérer la qualité. 130 Financement et gestion commerciale des routes rapports d'audit et la manière dont la qualité a été Eobjectif central est d'habitude d'introduire des sys gérée. tèmes d'assurance qualité auprès des fournisseurs de · Audits. Tous les éléments du système de gestion de travaux publics et de services professionnels. Mais une qualité doivent être contrôlés régulièrement, en sui fois que l'agence routière commence à exiger une poli vant des procédures détaillées. Contrôler et superviser tique d'assurance totale de ses fournisseurs il doit en les travaux y compris les procédures devraient être être de même pour elle. effectué par un personnel indépendant. De nombreux consultants dans les pays industriali Un certain nombre d'agences ont déjà mis en place sés sont déjà accrédités, ou sur le point de l'être, sous des systèmes d'assurance qualité 1SO 9000 (FinnRA et les standards ISO 9001 (le modèle spécifique d'assu Rijkswaterstaat en Hollande), sont en voie (Transit rance qualité dans la conception, le développement, la New Zealand), ou ont décidé de ne mettre en place que production, l'installation et le service). Comme l'éva des systèmes partiels qui ne vérifient pas forcément les luation des soumissions pour les services profession standards ISO 9000 (Maryland aux États-Unis). Le sys nels donne un léger avantage compétitif aux firmes tème d'assurance qualité couvre l'ensemble des procé ayant reçu l'accréditation, de nombreux consultants dés internes de l'agence des routes, la provision et ont cherché volontairement à obtenir cette certifica l'achat de services (y compris les fournisseurs de maté tion. riaux) et le partenariat de programme conçu afin ^assurance qualité dans le cadre des travaux publics d'améliorer l'exécution des grands projets civils. est plus rapide, car conduits par l'intérêt des princi Encadré 9.7. Assurance qualité pour les procédés internes : le cas de Transit New Zealand Transit New Zealand se propose d'avoir l'ensemble de procédures d'assurance de qualité visaient d'abord les per ses procédés certifiés en l'an 2000. Le document clef fixant sonnels des agences régionales pour s'assurer qu'ils les exigences d'assurance qualité est le Manuel de gestion avaient compris les procédures, qu'ils aient la possibilité de la qualité des projets, qui s'applique aux projets déli de suggérer des améliorations et qu'ils les acceptent vrés à Transfund, par Transit New Zealand, son principal comme raisonnables etjustes. Un consultant externe don client. Les projets sont décrits en termes vagues de déli nait quelques indications afin que les procédures satisfas vrance et d'administration de l'entretien et d'amélioration sent les critères ISO 9001. du capital. Mais les plans de qualité peuvent être appli Les audits de la seconde partie doivent continuer en qués à un domaine large de projets, y compris les projets 1997, devenant progressivement plus rigoureux comme à gros capitaux, des projets mineurs ou des projets plus les plans de qualité et que le respect d'un système de administratifs. qualité devient commun à tous les bureaux régionaux Un des chapitres du manuel fixe les procédures des de Transit New Zealand. Un audit de partie tiers mené plans de qualité pour les projets simples, standard ou par une agence d'accréditation sera entrepris au cours complexes. Ces procédures sont chargées à partir d'un de la première moitié de 1998 pour identifier toute faille fichier maître et remplies afin de correspondre à chaque dans les procédures proposées, dans l'espoir qu'un projet. Elles fournissent la base du programme initial de audit complet aura lieu en 1998 pour une accréditation projets et aident à remplir les documents d'appels d'offres. ISO 9001. Le développement de plans de qualité des projets La mise en place des systèmes d'assurance qualité cou impliquant des fournisseurs extérieurs est devenu une vrant les 150 employés de la régie pour un coût de 35 000 procédure d'opérations standard en 1997. Les audits d'as dollars pour les consultants externes qui ont aidé à déve surance de qualité étaient initialement menés dans les lopper ce système plus un employé à temps complet ou bureaux régionaux par des deuxièmes parties comprenant presque pendant deux ans. Les coûts d'opérations récur des membres d'autres bureaux régionaux. Lemphase était rents du système d'exploitation sont moindres, et l'opéra mise sur des contrôles constructifs et sur l'amélioration tion est menée en premier lieu par les gestionnaires de des procédés, plutôt que de signaler le personnel qui n'ap projets dans les bureaux régionaux dans le cadre de leur pliquait pas complètement les procédures. Ce style d'au emploi régulier. dit a constitué une source d'apprentissage très intéressante pour les auditeurs comme pour le personnel audité. Les Source : Préparé par David Rendall pour cette étude. Adoption de pratiques commerciales saines 131 paux fournisseurs et de l'agence routière elle-même. les entrepreneurs et les sous-traitants, les propriétaires Du point de vue de l'agence, la certification de l'assu concernés, l'administration locale et la police de la cir rance qualité délègue la responsabilité de la qualité aux culation. Latelier est géré par un professionnel et doi parties les mieux à même de gérer les risques associés créer une matrice de partenariat de contrôle qu et cela réduit les besoins d'une supervision par un tiers. recense les intérêts des différentes parties, fournit une D'habitude, un système d'assurance qualité fait aug base de contrôles réguliers et liste les actions détaillée menter les prix de l'offre de 2 à 3 % et réduit la super requises. Le système améliore d'habitude la concep vision de 30 % (si les frais de supervision représentent tion, encourage la prise en charge locale et parfois 10 % du coût des travaux civils, les économies en coûts même réduit les coûts grâce à une meilleure collabo de supervision sont de l'ordre de 3 % des coûts des tra ration entre les consultants et les entreprises. vaux). Au Maryland, aux États-Unis, le partenariat a été Le niveau de l'assurance qualité dépend de la taille introduit pour des raisons identiques, mais avec une et de la complexité du projet. En Nouvelle Zélande, la plus grande emphase sur le support public et sur la certification d'assurance qualité fonctionne à deux réduction des réclamations. C'est une fois de plus su niveaux. Environ un quart des contrats de Transit New une base volontaire, l'agence routière invitant l'entre Zealand nécessite une certification des entreprises prise, les sous-traitants et les fournisseurs à se réuni préalable par un parti tiers aux standards les plus éle autour d'un accord de partenariat. Larrangement amé vés ISO 9002 (le modèle spécifique pour les assurances liore la communication, accélère les prises de décision de qualité dans la production, l'installation et les ser aide à résoudre les différends et facilite l'exécution vices). Le reste ne nécessite pas de précertification -- Cela a aussi accru l'innovation en particulier en rela l'entrepreneur développe simplement et travaille sui tion avec les intérêts des différentes parties. Le plu vant le plan de qualité du contrat après que le contrat spectaculaire des impacts du programme de partena a été attribué. Ces plans de qualité sont considérés riat a été celui relatif aux réclamations des entrepre comme étant commercialement sensibles et ne sont pas neurs sur des paiements supérieurs à ceux prévus dan encore communiqués. En Finlande, le système d'assu le contrat. Sur les contrats conventionnels, ces récla rance qualité est conçu pour produire un niveau de mations représentent une moyenne de 20 % du prix de qualité uniforme et pour encourager les entreprises à l'offre, alors que sur les projets de partenariat il n'y en livrer des produits de bonne qualité. Ceci est atteint en a pas. Les projets en partenariat montrent des écono utilisant les mesures de qualité individuelles pour pro mies substantielles en termes d'heures de travail sup duire un index de qualité d'ensemble, qui est à son tour plémentaires, avec le temps de travail supplémentaire utilisé pour évaluer un bonus de 5 à 6 % du prix du diminué de moitié par rapport à celui des projet contrat. Les bonus réels tournent autour de 1 à 2 % des conventionnels. contrats. La gestion de la qualité totale et le partenariat ne Le partenariat offre une approche légèrement diffé sont pas la panacée qui doit être appliquée à toutes les rente de l'assurance qualité dans le sens où il s'appuie agences dans tous les pays. La certification par un tier plus sur la qualité de la conception et de l'exécution, n'est pas chose aisée -- du moins en utilisant les res en particulier quand les projets ont des répercussions sources nationales -- vu que les compétences ne peu importantes sur l'environnement et ne jouissent que vent se trouver hors des agences nationales et qu'elle d'un faible appui de la population. Ceci est souvent peuvent être trop coûteuses pour une entreprise de mené sur une base volontaire et l'agence des routes doit petite taille. Mais toutes les agences des routes s'assurer que son rôle n'est pas celui de meneur de jeu devraient aspirer à une gestion de qualité totale e pour son propre compte. En Nouvelle Zélande le par devraient au moins considérer une certification pa tenariat est recherché dans les projets importants et une deuxième partie pour tous les procédés internes de comprend une rencontre de un jour et demi des prin leurs personnels régionaux et une certification partielle cipales parties prenantes. Celles-ci comprennent en par un parti tiers de leurs principaux fournisseur général le client (Transit New Zealand), les consultants, (ceux de bitume par exemple). Une autre option peu 132 Financement et gestion commerciale des r être celle de requérir des entreprises une certification négocie la version finale avec le ministère de tutelle par un tiers pour prendre part aux appels d'offres (comme c'est le cas en Nouvelle-Zélande). Au Ghana concernant certains types de travaux sur les routes. Le l'administration routière élabore un plan d'entreprise à partenariat peut aussi être considéré comme une forme horizon mobile de trois ans et utilise la première année adaptée aux conditions locales. Il présente de tels avan- de ce plan pour établir un projet de contrat-plan qu tages qu'une tentative d'établir un cadre applicable au est ensuite accepté d'un commun accord avec le minis moins aux grands projets devrait être mise en oeuvre. tère de tutelle. Les contrats-plans énoncent générale ment les objectifs assignés par l'État à l'organisme rou tier, déterminent les stratégies à mettre en oeuvre pou L'autonomie et la responsabilité des gestionnaires atteindre ces objectifs, ainsi que les modalités d'exécu tion, de vérification et de contrôle. Le contrôle s'exerce Le dernier point est celui de l'autonomie. Une auto- généralement à l'aide d'indicateurs de types décrit nomie plus grande est normalement une des pierres dans le tableau 9.2. angulaires d'une approche de gestion plus commer- Les systèmes d'établissement des rapports repré ciale. Pendant plus de 20 ans, la Banque mondiale n'a sentent également un instrument important pour ren cessé de recommander aux États de donner plus d'au- forcer la responsabilisation des gestionnaires. Les rap tonomie aux gestionnaires des services parapublics. ports doivent être produits régulièrement et doiven Lobjectif était de réduire l'interférence politique dans incorporer les indicateurs inclus dans les contrats la prise de décision en matière de gestion, de dévelop- plans susmentionnés. Très peu d'administrations rou per une conception de gestion plus commerciale, de tières produisent de tels rapports. La plupart se bor réduire les sureffectifs et de renforcer la responsabilité. Le même raisonnement s'applique aux services rou- Encadré 9.8. Principes de base régissant la prépa- tiers. Les gestionnaires de la route ne se comporteront ration des plans de contrats pas d'une manière commerciale jusqu'à ce que le ser- La planification des contrat devrait être développée vice routier devienne plus autonome et que les ges- à la fois par l'agence des routes et par l'administration tionnaires soient tenus responsables de leur perfor- centrale et ratifiée par les deux. C'est tout d'abord un mance. De même, les gestionnaires ne peuvent être document d'implémentation et non de planification, tenus responsables à moins qu'ils aient suffisamment qui sera basé sur la mission d'entreprise de l'agence ou de liberté pour signer et attribuer les marchés, qu'ils se ses déclarations d'intentions. voient offrir des termes et des conditions de recrute- Il devrait avoir une forme écrite ratifiée engageant l'agence des routes et le gouvernement à respecter les ment, et qu'ils ne puissent exploiter le service sans objectifs de l'agence des routes et les choix de politiques aucune interférence extérieure. définis dans son plan d'entreprise. Il devrait clarifier qui La première étape exigée pour le renforcement de la dispose de l'autorité pour prendre les décisions, spéci- responsabilité des gestionnaires est donc de fixer des fier clairement quand la revue et l'approbation du gou- objectifs clairement définis et, basé sur cela, établir des vernement sont nécessaires et fixer les objectifs de per- objectifs immédiats vérifiables. Ceci doit être fait par formance de l'agence (en termes de conditions des routes, de productivité du personnel et d'objectifs écrit, généralement en préparant un plan d'entreprise financiers). et en l'utilisant comme document de base pour la négo- Les objectifs de performance devraient être simples, ciation d'un contrat-plan avec le ministère de tutelle cohérents, se limiter aux aspects qui définissent la (voir encadré 9.8). Dans certains cas, le ministère de direction du développement et mesurer les perfor- tutelle fixe des objectifs pour l'organisme routier, mances des gestionnaires. Le plan de contrat devrait ensuite le plan d'entreprise énonce comment l'orga- aussi inclure les engagements relatifs du gouvernement, ce qui peut inclure le support budgétaire, les rede- nisme routier a l'intention d'atteindre ces objectifs pen- vances régulées et les changements potentiels relatifs dant l'année suivante (comme c'est le cas au Royaume- aux lois sur le travail. Uni). Dans d'autres cas, l'organisme routier prépare son propre avant-projet du contrat-plan et ensuite Source : Préparé par L. Thompson pour cette étude. Adoption de pratiques commerciales saines 133 nent tout simplement à établir des rapports à l'occasion décaissés ont été dépensés pour couvrir le programme de la préparation de projets routiers financés par les de dépenses approuvé et que le travail a été fait suivant bailleurs de fonds ou pendant la revue annuelle ou à les spécifications. mi-parcours de tels projets, ou elles produisent des rapports qui sont principalement destinés à servir les besoins des relations publiques. Conclusions clefs et recommandations Le rapport annuel doit couvrir des informations telles que la mission de l'organisme routier, ses poli- Lanalyse ci-dessus conduit aux recommandation et tiques, tout changement dans la législation, le pro- conclusions générales suivantes : gramme routier central, les stratégies d'entretien, le · En termes d'actifs et de chiffre d'affaires, les princi financement des bailleurs de fonds, les politiques pales agences des routes et les autorités des routes à concernant le personnel, et la participation commu- péages font partie de la classification Global 500 éta- nautaire. Le rapport peut aussi inclure des sections sur blie par Fortune. La Compagnie publiquejaponaise de des sujets spéciaux tels que les travaux à haute inten- routes gère des actifs approximativement équivalents sité de main-d'oeuvre, le développement de l'industrie en valeur aux actifs de Gênerai Motors et a un chiffre de construction locale et l'exploitation des péages rou- d'affaires équivalent à celui de Dow Chemicals. Les tiers, le budget annuel, l'état annuel des comptes. Le routes sont donc une affaire de taille et méritent d'être rapport de l'auditeur sur les comptes doit également traitées comme telles. être couvert. Les principaux services routiers dans des · Les agences des routes du secteur public sont plus à pays comme la Finlande, la Namibie, la Nouvelle- même de fonctionner avec efficacité si elles sont sou- Zélande, la Roumanie, LAfrique du Sud et le Royaume- mises à une forme de compétition ou à un succédané Uni produisent des rapports annuels assez complets, de compétition. Le corollaire est que les gestionnaires soit sur la totalité de leurs exploitations, soit sur leurs doivent travailler dans une organisation qui peut réagir performances financières. Tous les services routiers à la discipline du marché. doivent faire de même. · La première tâche est de fixer clairement la mission Un audit efficace représente également un outil d'entreprise de l'agence des routes : Qu'est-elle suppo- important pour renforcer la responsabilisation des ges- sée faire et pour qui ? ceci est d'habitude fixé dans un tionnaires. La majeure partie de l'audit est effectuée par compte rendu où elle exprime son désir de servir les les services de vérification de l'État qui vérifient sur des usagers routiers, l'environnement et les contribuables échantillons les informations sur les montants et les en rendant le réseau routier plus sûr, plus soucieux de découverts dans les états financiers du service routier. l'environnement et plus efficace. Dans ce contexte, le Ils établissent également si les politiques comptables ministère de tutelle fixe de manière croissante une série utilisées sont appropriées, régulièrement appliquées et d'objectifs de performances quantifiables que l'agence suffisamment décrites. Quelques pays commencent à est supposée atteindre. avoir recours à des auditeurs privés pour faire l'audit · La plupart des pays tentent de séparer la planifica- financier, ou à des firmes d'audit internationales très tion et la gestion des routes de l'exécution des travaux connues (comme c'est le cas de la Lettonie, la afin de réduire les conflits de responsabilités et sou- Roumanie et la Sierra Leone). mettre l'exécution des travaux à la discipline du mar- Généralement, ces auditeurs ne font pas d'audit ché. Ils ont en général séparé les fonctions de clients et technique bien que tel audit est souvent complété dans de fournisseurs de services, divisé les agences en orga- le cadre de la fonction d'audit interne du service rou- nisations clientes ou d'exécution, ou ont sous-traité tier, ou il est fait d'une manière adéquate par le service l'ensemble de la seconde fonction au privé. d'audit de l'État. Un audit techniquement et financiè- · Quand le travail est sous-traité à l'entreprise, l'agence rement plus consistent sur les mêmes lignes que ce qui des routes doit choisir entre différents contrats ainsi que se fait pour les fonds routiers serait une amélioration. le type de spécifications à utiliser. Par rapport aux formes Seulement dans ce cas, on peut être sûr que les fonds de contrats, il existe le choix entre les contrats forfai- 134 Financement et gestion commerciale des route taires, sur mesure, de remboursement des coûts ou avec 10 employés tous les 100 km et utilisant des méthode des coûts-objectifs. La plupart des pays en voie de déve- de travail et d'entretien fortement capitalisées, ou de 50 loppement ou en transition préfèrent les contrats basés employés par 100 km si elles utilisent des méthodes d sur les prix, en particulier les contrats sur mesure. travail dites à labeur intensif. · Par rapport aux spécifications, il existe le choix entre · Toute réduction dans la taille de l'agence routièr les procédures fonctionnelles et de procédés. Avec les doit être accompagnée par des termes et des condition dernières, le client définit le type de travaux à exécu- de service améliorés, en particulier en ce qui concern ter. Ces spécifications sont traditionnellement utilisées les gestionnaires et les employés les plus expérimentés dans le cadre des routes, quoiqu'elles nécessitent beau- La restructuration et la compression des postes sont coup de supervision et ne poussent pas l'entreprise à l'origine de licenciements. Ceci est géré en encoura innover. Ceci a conduit à un mouvement vers les spé- geant les départs à la retraite anticipés, en séparant le cifications fonctionnelles dans lesquelles le client défi- activités commerciales en unités spécialisées et en nit le niveau de service souhaité et laisse l'entrepreneur aidant le personnel à monter des entreprises commer libre de la meilleure façon de les atteindre. Ces spéci- ciales et en offrant des primes de licenciements au rest fications ont conduit à d'importantes économies mais du personnel à licencier. sont certainement trop compliquées dans les pays en · De nombreuses agences des routes sont en train d voie de développement ou en transition. restructurer les systèmes de gestion afin de créer un · Les autres innovations dans les contrats compren- système de gestion plus commercial avec un directeu nent l'autorisation de contrats combinés d'entretien de général et cinq ou six gestionnaires principaux res routine et périodique, des contrats d'entretien plurian- ponsables des principales fonctions de l'agence. La nuel, et des contrats couvrant plusieurs routes dans structure du personnel a été simplifiée, la hiérarchi une zone géographique. Les concessions de concep- allégée, la description des nouveaux métiers a été pré tion, de construction, de finance et de gestion de routes parée pour qu'elle représente les nouvelles responsabi choisies sont maintenant accordées pour des périodes lités de chaque section et de nouveaux systèmes de pro de 15 à 30 ans. Plusieurs types de procédures sont tes- motions et de primes ont été mis en place. La plupar tés pour encourager l'innovation. Certains contrats des agences des routes ont choisi un système de ges requièrent que l'entrepreneur conçoive, construise et tion décentralisé afin de placer plus de personne garantisse le revêtement pour une période donnée, auprès du public qu'il sert. alors qu'une incitation sur les routes à gros volume de · Les agences des routes travaillent activement à déve circulation est mise en place pour encourager l'exécu- lopper le système d'information de gestion des route tion rapide des travaux. qui leur permettra de générer et d'évaluer les diffé · Des efforts pour sous-traiter au secteur privé plus de rentes alternatives d'entretenir, d'améliorer et d'étendr travaux doivent souvent être accompagnés d'initiatives le réseau routier. Le système ne devrait pas être trop pour développer les entreprises de construction et de complexe. Il devrait être accessible, satisfaire le consultations locales et pour aider le personnel de besoins de décision de l'agence, être compatible avec l'agence à rédiger des appels d'offre, des procédures de le peu de ressources humaines disponibles pour le contrats et d'arbitrage et à apprendre la loi sur les faire tourner et être possible à améliorer lorsque les res contrats. sources le permettent. Toutes les agences des route · Lemphase sur l'établissement d'un fonds routier devraient au moins avoir un système de contrôle e plus commercial et sur la sous-traitance implique que d'inspection visuelle afin de faire prendre conscience l'agence nécessite de moins de personnel avec des qua- des besoins en entretien. lifications différentes. Une agence des routes efficace · Les standards de comptabilité de l'administration devrait être capable de gérer et de planifier un réseau qui se concentrent sur l'évaluation des espèces ne pré routier avec moins de 5 employés pour 100 km. Sur les sentent pas une image claire de la santé financière d'en réseaux à fort trafic, ce chiffre peut doubler. Le reste semble d'une agence routière et sont incapables de pro des travaux doit être assuré par des entreprises utilisant duire les données financières nécessaires à un plan de Adoption de pratiques commerciales saines 135 dépenses et de rendre compte de la manière dont les tains couvrent aussi les services contractuels (y com fonds sont utilisés. De nombreuses agences routières pris auprès des fournisseurs) et l'embauche de consul restructurent donc leur comptabilité suivant des lignes tants, ainsi que des programmes de partenariat conçu commerciales. Elles se dirigent en général vers une afin d'améliorer l'exécution des projets de génie civil de comptabilité commerciale avec compte de résultats, taille. bilan et marge brute d'auto-financement. De nom- · La gestion de la qualité totale n'est pas une panacée breux avantages des systèmes de la comptabilité peu- qui devrait être appliquée dans tous les pays à des fin vent être atteints de manière interne avec des réformes de contrôle. La certification par un parti tiers n'est pa relativement simples. facile à faire, les compétences requises n'existant pa · Une innovation financière relativement simple hors de l'agence centrale et étant hors de prix pour le implique la préparation d'un état financier qui montre petits entrepreneurs. Cependant toutes les agences de clairement les capitaux investis dans les routes, l'im- routes devraient aspirer à disposer d'un système de ges pact des nouveaux investissements et -- le plus impor- tion de qualité totale et devraient au moins considére tant -- le manque de financement de l'entretien régu- une certification par une seconde partie des procédure lier. Une réforme plus complète vise à développer de internes de l'agence au niveau du personnel régional e meilleurs systèmes de coûts basés sur une forme de la certification par une troisième partie des fournis compte des coûts. Ces derniers montrent comment les seurs principaux. Une autre option consiste à exige ressources sont utilisées, dans quel but, et comment ils des entrepreneurs une certification par une troisième servent ce but. Plusieurs pays développent des sys- partie dans le cadre des procédures d'enregistremen tèmes de prise en compte des coûts pour supporter pour la qualification à soumissionner dans certains leur nouveau système de comptabilité commerciale. projets. · Afin de s'assurer qu'ils peuvent fournir des services · Le partenariat offre une approche légèrement diffé routiers de qualité, les agences des routes doivent avoir rente de l'assurance qualité dans le sens où elle est plu un système d'assurance qualité efficace. La manière tra- concernée par la qualité de la conception et de l'exé ditionnelle d'assurer la qualité se faisait à travers des cution, en particulier lorsque les projets ont des exter audits techniques. Cependant ils sont coûteux, créent nalités négatives sur l'environnement et par consé une relation de méfiance entre les parties, et ne placent quent un soutien local faible. Il est en général monté pas la responsabilité de l'assurance qualité entre les sur la base du volontariat et l'agence des routes doit évi mains de la partie la mieux à même de la contrôler. ter d'apparaître comme le maître du jeu. Le système Ainsi est né le concept de gestion de la qualité totale. améliore souvent la conception du projet, encourage la La responsabilité de l'assurance qualité repose entre les prise en charge par les locaux et peut même réduire les mains des organisations exécutant les travaux, c'est-à- coûts grâce à une meilleure collaboration entre le dire au niveau de la conception et de l'exécution. La consultant et l'entreprise. gestion de la qualité totale requiert qu'ils développent · Finalement, il existe la question de l'autonomie de leurs propres procédures d'assurance qualité et qu'ils gestion, qui est la pierre angulaire d'une approche plus les fassent certifier par un tiers. Inapplication de ces commerciale de la gestion. Les gestionnaires ne peu- procédures est ensuite contrôlée au hasard par le client vent être tenus responsables à moins qu'ils n'aient assez (l'agence des routes) et le consultant de supervision. de liberté pour signer et attribuer des contrats, aien · Lorganisation Internationale des Standards (ISO) a des conditions et des termes d'emploi raisonnables e développé une série de standards pour le contrôle de décident sans interférence extérieure. De nombreux la qualité de différents types de travaux. De nom- pays ont tourné par conséquent leur agence des routes breuses agences des routes ont introduit des systèmes en agences autonomes qui opèrent aux termes d'un d'assurance qualité ISO, ou sont en train, ou ont décidé accord annuel de performances avec le ministère de de l'introduire de manière partielle sans tenir compte tutelle. Afin de renforcer la responsabilisation, les des standards ISO. Les systèmes couvrent normale- agences des routes sont tenues de publier des indica- ment l'ensemble des procédés internes de l'agence, cer- teurs afin de mesurer leurs performances et de publier 136 Financement et gestion commerciale des route un rapport annuel détaillé. Des audits techniques et 6. Durant la période de la construction, les contrats finlandai financiers sont aussi utilisés. de conception, construction, finance et gestion comprennen des pénalités pour omettre de fournir un plan de gestion du tra fic, une somme fixe par jour pour la fermeture de la route, un redevance pour la fermeture d'une voie à des fins d'entretie Notes pour des périodes de 10 minutes et une redevance pour la fer 1. "The Global 500." Fortune, Août 5, 1996. meture d'une voie sur une journée. 2. La valeur estimée des actifs de certaines agences des routes 7. Le revenu opérationnel regroupe l'ensemble des revenu sont : Transit New Zealand, $5 Milliards ; le Ministère Public issus de la production annuelle des contrats de la FinnRA, plu des Routes en Hongrie, $4 milliards ; FinnRA, $25-28 mil- les revenus des contrats effectués pour d'autres clients. Il s'ag liards ; Direction des routes en France, $132 milliards ; et du revenu moins les dépenses, moins la dépréciation. Les inves Bureau des routes au Japon, $235 milliards. tissements sont le capital investi en équipements, en bâtiments 3. Des gouvernements corrompus sont une nuisance dans les en puits, en propriétés, en matériel stocké et pour les travau contrats routiers. Les ordres de variation sont le moyen favori en cours plus les dettes qui sont les sommes de crédits pour le de générer des dessous-de-table et peuvent augmenter le prix biens reçus mais pas encore payés. La marge brute est le reven initial de l'offre jusqu'à 5 fois celui de l'offre initiale. des opérations moins les dépenses d'opération. 4. Les paiements comprennent une somme forfaitaire annuelle 8. Quand le ministère des travaux de Nouvelle Zélande a ét versée en traitements mensuels, une redevance de supervision commercialisé et qu'il lui a été demandé de préparer de pour l'entretien, l'amélioration ou les deux à la fois et des rede- comptes commerciaux, il a été surpris de constater l'étendue de vances sur le temps de conception et de préparation des docu- terrains et des autres actifs qu'il possédait et la valeur qui y éta ments contractuels, des travaux d'entretien évalués à moins de attachée. FinnRA a de même estimé qu'elle possédait 6 30 150 000 $ et la préparation et la conception des documents des pièces de terrain (1 100 sont des carrières ou des gravières) e contrats pour tous les travaux d'amélioration. 1 800 bâtiments, et 550 pièces de terrain. 30 % sont en excé 5. Ces contrats sont connus comme les contrats de conception, dent de ce qui est requis et sont vendus pour un coût estimé construction, finance et gestion. 70 millions de dollars. Partie IV. Annexes Annexe 1. Longueur des routes et valeur du capital estimé dans plusieurs pays (kilomètres) Valeur Longueur Longueur Longueur Longueur a Longueur Longueurb Longueur du capita du réseau Principale Principale Secondaire Secondaire Tertiaire Tertiaire Total Pays Totale bitumée non bitumée bitumée non bitumée bitumée non bitumée (million US$ Argentine 115 810 30 912 5 893 36 389 42 616 0 0 13 426 Chili 35 111 11559 9 265 692 13 595 0 0 4 144 Ghana 14 750 6 000 8 750 0 0 0 0 1665 Hongrie 29 600 6 800 0 22 800 0 0 0 4 238 Indonésie 69 238 27 326 0 41912 0 0 0 11 148 Jordanie 7 041 2 843 0 2,116 0 2 082 0 820 Kazakhstan 87 523 15 876 1 186 40 063 30 398 0 0 10 391 Corée, Rep. de 31 194 12 052 60 12 508 4 810 0 0 4 870 Pakistan 54 843 6 580 0 48 263 0 0 0 5 739 Russie 465 895 35 978 4 223 238 631 187 063 0 0 41963 Afrique du Sud 331 266 6 100 33 55 564 269 569 0 0 21017 Thaïlande 51 126 43 428 7 698 0 0 0 0 10 707 Uruguay 8 629 3 475 0 2 268 1855 206 825 1080 Note : Les routes en terre ne sont pas prises en compte. a. Le plus souvent routes régionales ou provinciales. b. Seulement le réseau tertiaire géré par une agence routière nationale. c. Valeur des ponts comprise, prise comme 5 % de la valeur totale du réseau routier. Annexe 2. La règle de l'élasticité inverse L a présente annexe présente un simple exposé de la (AN/N')/(AP/P'), règle de l'élasticité inverse telle qu'elle pourrait être employée pour déterminer une série optimale de rede- S peut être reformulée comme suit : vances d'utilisation de la route. La question est de savoir comment percevoir un montant donné de S = 0.5eA(AP/P'). recettes auprès de chaque usager de la route (voiture, autobus, camion) de façon à minimiser la perte globale La perte globale de bien être est minimisée, e de bien être par tous les groupes d'usagers. Du point répartissant S parmi tous les groupes d'usagers: de vue heuristique, il s'agit de minimiser la perte glo- bale qu'éprouvent tous les usagers de la route en éga- (1) S = eiAT1 = e2AT2 = ...=enATrl) lisant la perte sèche par dollar de recettes perçues auprès de chaque groupe d'usagers. où S représente l'augmentation de bien être liée La règle sera illustrée à l'aide d'un exemple qui part l'atténuation de l'insuffisance des recettes, 1, 2,... n de l'hypothèse selon laquelle les coûts marginaux à représentent les différents groupes d'usagers, et T court terme (CMCT) de l'usage des routes sont T2,... Tn représentent la majoration relative du prix e constants (c'est à dire en l'absence de congestion), les sus du prix brut final {APi/PÏ). élasticités-prix croisées sont suffisamment fiables pour qu'il n'y ait pas lieu d'en tenir compte (c'est-à-dire la Figure A2.1 Pertes du surplus à la charge des consommateurs lorsque les prix augmentent demande de déplacement pour chaque groupe d'usa- Prix de l'utilisation des routes (VOC plus charges des usagers) gers est indépendante des autres groupes d'usagers) et les élasticités à prendre en ligne de compte sont les élas- ticités compensées de la demande. La Figure A2. 1 four- nit l'illustration de cet exemple. Lorsque le prix d'usage de la route est porté de P (où il est égal aux coûts d'ex- ploitation des véhicules majorés des CMCT de l'usage des routes) à P', la perte sèche par dollar de recette perçu, S, est égale à la zone triangulaire de perte sèche ABC divisé par le montant net des recettes supplé- mentaires collectées, DCAE. En d'autres termes : S = -l/2(AP*AN)/(AP*N') = -la AN/N' où AP = (P' -P),AN=(N- N'). Etant donné que l'élasticité compensée de la demande ponctuelle par rapport aux prix eA évaluée N1 N au point A est définie par : Volume de trafic routier pour une période de temps donnée Annexe 2. La règle de l'élasticité inverse 141 Figure A2.2 Egalisation de la perte sèche par dollar Les estimations empiriques de l'élasticité de l de recette perçu demande de transport par rapport aux prix ne tiennen Perte sèche par dollar de recette 5 pas compte en général des effets de revenu. Lorsqu'o juge l'effet de revenu important, il convient d'utilise l'élasticité compenser de la demande. Cette dernière es Groupe 1 égale à l'élasticité de la demande ordinaire à laquell / Groupe 2 doit s'ajouter la part du budget du ménage consacré au transport, multipliée par l'élasticité de la demand / Groupe N de transport par rapport aux revenus. Lorsque les élas ticités-prix croisées de la demande entre les différent groupes d'usagers sont significatives, il faut soustrair les élasticités-prix croisées applicables en l'espèce : eA=(enA-e21A). Dans la pratique, les estimations empiriques de l'élas ticité de la demande par rapport aux prix par les diffé rents usagers de la route sont soumises à de larges marge d'erreurs (voir Oum, Waters, et Yong 1990). Les estima tions varient de 0.1 à 1.10 pour une voiture ; de 0.10 Augmentation relative du prix T = A P/P1 1.30 pour un autobus ; de 0.7 à 1.10 pour un camion Cela tient au fait que les élasticités de la demande son Il s'agit là de la règle bien connue de l'élasticité fonction des conditions du marché, lesquelles varient lar inverse. Le rapport de la majoration relative du prix du gement sur toute l'étendue du réseau routier. Il est pa groupe d'usagers 1 aux, J1/T2, du groupe d'usagers 2 conséquent peu judicieux d'employer de la demand est inversement proportionnel au ratio de leurs élasti- moyennes ou typiques pour estimer les redevances de cités respectives de la demande par rapport aux prix, usagers de la route. Il vaut mieux utiliser des majoration e2A/ejA. La solution est illustrée à la figure A2.2. Il y a de prix uniformes (c'est à dire pour supposer que les 'élas lieu de noter qu'avec une élasticité de la demande ticités de la demande sont égales) et n'utiliser les majora constante, les lignes représentant le groupe 1, le groupe tions différentielles que lorsque l'on dispose de valeur 2 et le groupe n sont droites, autrement elles sont exactes et cohérentes particulières à certains pays. courbes. Enfin, lorsque les routes sont congestionnées e La majoration ci-dessus génère les recettes : lorsque les CMCT ne sont pas constants, l'analyse doi inclure les élasticités de l'offre ce qui accroît considé (2) R=T1P1'N1' + T2P2'N2+...T,,Pn'Nn' rablement la complexité de l'analyse. = ZlPjNj ' + AP2N2' +...+ APnNn\ Note 1. La méthode par tâtonnement est comme suit. Choisir un où N\ ... N',, représentent le volume de chaque type valeur de départ pour 5 et résoudre l'équation 1 pour Tf. Éva de trafic aux niveaux finaux de circulation ; et luer APi = P*[Ti/(l - T)]. Prendre N,' égal à Nt Calculer la va APi = P*[T/(l-T)],i = l,...,n. de R grâce à l'équation 2 et la comparer avec la valeur réelle d Etant donné que l'on connaît les valeurs de P, eA, et R. Si la valeur calculée est inférieure à sa valeur réelle alors cho R, les seules inconnues sont les valeurs de N' et T. Ces sir une valeur plus grande pour S et recommencer. Les valeur convergent après trois ou cinq itérations. Enfin, vérifier si AP dernières sont estimées à partir des équations 1 et 2 par est suffisamment pour rendre N,' négligeable devant N,. Si c'e tâtonnement ou en utilisant un algorithme numérique le cas remplacer N, avec une autre estimation de N, et recom simple1. mencer les calculs. Annexe 3. Estimation des redevances des usagers de la route : un exemple théorique L a présente annexe prend comme exemple un récurrents) et périodique expliqués dans l'appendice 1 réseau routier hypothétique et, s'appuyant sur les Il contient les descriptions des défauts des classes de politiques de tarification et de recouvrement des coûts routes et les besoins en entretien à l'unité pour chaque exposées au chapitre 7, estime les redevances d'utilisa- type de route obtenu en utilisant le modèle HDM de l tion requises pour faire en sorte que : les coûts de l'ex- banque mondiale, qui s'appuie sur des données col ploitation et de l'entretien et du réseau de routes prin- lectées dans les pays en voie de développement ou en cipales soient entièrement couverts, les subventions transition. Les chiffres dans ce document représenten dont bénéficient les organismes routiers responsables les CEV moyens, les coûts de l'agence et les condition de la gestion des réseaux urbains et ruraux soient suf- climatiques (de l'environnement). Si nécessaire, il fau fisantes pour garantir également le financement inté- ajuster ou changer l'unité par défaut des besoins en gral de leur programmes d'entretien, et des fonds suf- entretien annuel nécessaire pour maintenir chaque fisants soient disponibles pour financer les type de routes sur une base durable2. investissements au titre des routes principales et des · Estimer les coûts d'exploitation et d'entretien de réseaux urbains et ruraux, et assurer le service de la l'ensemble du réseau routier sur une base durable. Le dette. Les estimations ont été calculées en utilisant le réseau entier comprend des granas axes gérés pa Modèle de Redevances des Usagers de la Route, version l'agence routière principale, des routes rurales gérée 2.0, développé par Ian Heggie et Rodrigo Archando- par l'agence routière principale, les états, les provinces Callao.l ou les conseils de district ruraux, et les rues et les ave Le réseau hypothétique comporte 8 550 km de nues urbaines gérées par les conseils ou les municipa routes à grande circulation (dont 7 500 km de routes lités du district (voir tableau A3.1). revêtues) dont la gestion relève de l'administration rou- · A l'aide des coûts estimés ci-dessus, établir un tière centrale, 66 000 km de routes rurales gérées par tableau schématique de financement (voir tableau les conseils de districts ruraux (voir tableau A3.1). Les A3.3) indiquant la totalité des coûts qui doivent être volumes de circulation varient de 300 à 10 000 vpj sur couverts à l'aide de redevances d'utilisation. Le tableau les routes revêtues (dont 30 % de camions), de 50 à comprendra les coûts globaux de l'ensemble du réseau 300 vpj sur les routes en gravier, et à 25 vpj sur les des routes à grande circulation et une partie des coûts routes en terre. Le parc se compose de 351 000 véhi- concernant les voies urbaines et les routes des districts cules (voir tableau A3.2). Les camions et les autobus ruraux. Le reste des coûts sera pris en charge au travers constituent environ 8% du parc et représentent plus de des revenus locaux (comme les redevances de station 20 % des véh-km annuels. Les distances moyennes nement et les taxes foncières) parcourues chaque année s'échelonnent entre 18 000 et 25 000 km pour les véhicules, 50 000 km pour la · Définir les caractéristiques des véhicules utilisant le plupart des camions, et 80 000 km pour les taxis, les réseau routier (tableau A3.2) et rentrer à l'ordinateur autobus et les camions semi-remorques. les coûts variables attribués à chaque type de véhi- Lanalyse comporte six étapes principales : cules(tableau A3.4). Le tableau A3.2 fournit aussi un · Analyser les besoins financiers annuels de l'agence estimation de la consommation annuelle totale de car pour les travaux d'entretien annuels (de routine et burants. Annexe 3. Estimation des redevances des usagers : un exemple pratique 14 Tableau A3.1 Besoins annuels des agences pour l'entretien des routes sur une base viable Classe de route Lon- Véhicule Entretien annuel Entretien périodique Réseau Type Trafic gueurstifisation ·(M$//an) (M$/an) routier de route (vpj Description (km) (M veh- Fixe Variable Total Fixe Variable Tota km/an) Routes principale : Revêtues 300 30 % Camions/Charge Faible 3 400 372 3.40 0.08 3.48 7.21 4.12 11.33 Grands axes 600 30 % Camions/Charge Faible 1890 414 1.89 0.09 1.98 6.45 2.37 8.82 gérés 1000 30 % Camions/Charge Faible 880 321 0.88 0.05 0.93 3.77 0.74 4.51 par les 3 000 30 % Camions/Charge Faible 1 150 1,259 1.15 0.14 1.29 6.85 1.20 8.05 principales 6 000 30 % Camions/Charge Faible 110 241 0.11 0.02 0.13 0.68 0.12 0.80 agences 10 000 30 % Camions/Charge Faible 70 256 0.07 0.01 0.08 0.44 0.10 0.53 Total 7 500 2,863 7.50 0.40 7.90 25.41 8.64 34.05 Gravier 50 Importance: Primaire 450 8 0.23 0.14 0.36 0.41 0.04 0.45 100 Importance: Primaire 380 14 0.19 0.17 0.36 0.35 0.08 0.42 200 Importance: Primaire 180 13 0.09 0.11 0.20 0.16 0.09 0.26 300 Importance: Primaire 40 4 0.02 0.03 0.05 0.04 0.03 0.07 Total 1050 40 0.53 0.44 0.97 0.95 0.24 1.20 Total 8 550 2,903 8.03 0.84 8.87 26.36 8.88 35.24 Routes rurales : Revêtues 300 30% Camions/Charge Faible 2 000 219 2.00 0.05 2.05 4.24 2.42 6.67 Routes rurales Total 2 000 219 2.00 0.05 2.05 4.24 2.42 6.67 gérées par Gravier 50 Importance: Primaire 10 000 183 5.00 3.00 8.00 9.09 0.91 10.00 les principales 100 Importance: Primaire 10 000 365 5.00 4.50 9.50 9.09 2.02 11.11 agences des routes, 200 Importance: Primaire 4 000 292 2.00 2.40 4.40 3.64 2.08 5.71 états ou conseils Total 24 000 840 12.00 9.90 21.90 21.82 5.01 26.83 de districts Terre 25 Importance: Primaire 40 000 365 10.00 6.48 16.48 n.a. n.a. n.a Total 40 000 365 10.00 6.5 16.5 n.a. n.a. n.a Total 66 000 1,424 24.00 16.43 40.43 26.06 7.43 33.49 Rues et Revêtues 300 30% Camions/Charge Faible 1 700 186 1.70 0.04 1.74 3.61 2.06 5.67 avenues 600 30% Camions/Charge Faible 300 66 0.30 0.01 0.31 1.02 0.38 1.40 urbaines : 1000 30% Camions/Charge Faible 300 110 0.30 0.02 0.32 1.29 0.25 1.54 Réseau urbain 3 000 30% Camions/Charge Faible 1200 1,314 1.20 0.14 1.34 7.15 1.25 8.40 géré par le 6 000 30% Camions/Charge Faible 500 1,095 0.50 0.09 0.59 3.11 0.53 3.65 conseil de 10 000 30% Camions/Charge Faible 400 1,460 0.40 0.08 0.48 2.49 0.55 3.04 district ou par les Total 4 400 4,230 4.40 0.39 4.79 18.67 5.03 23.69 municipalités Gravier 50 Importance: Primaire 900 16 0.45 0.27 0.72 0.82 0.08 0.90 Total 900 16 0.45 0.27 0.72 0.82 0.08 0.90 Total 5 300 4,247 4.85 0.66 5.51 19.48 5.11 24.59 n.a. Non applicable. · Entrer la redevance actuelle sur les carburants, avec · Trouver un barème de redevances optimal (la charg les droits d'immatriculation et quand c'est judicieux la à l'essieu et les redevances sur le carburant), en utili charge à l'essieu (i.e. le droit supplémentaire acquitté sant l'option Solve sous Excel qui équilibre les revenu par les poids lourds) pour s'assurer que chaque classe et les besoins financiers, tout en minimisant le surplu de véhicules couvre ses coûts variables et que l'en- de recettes provenant des usagers. Ces calculs son semble génère suffisamment de revenus pour couvrir montrés dans les tableaux A3.8-A3.10 tous les coûts du tableau schématique de financement Enfin, les tableaux A3.11 et A3.13 donnent un (tableau A3.3). Ces calculs sont montrés dans les résumé des besoins annuels des agences, comment il tableaux A3.5-A3.7. peuvent être financés, les recettes des usagers générée 144 Financement et gestion commerciale des routes Tableau A3.2 Caractéristiques des véhicules utilisant le réseau routier Kilomètre s Charge à l'essieu Utilisation Impact Consommation parcourus Équivalente Consommation du véhicule de la charge de carburant Nombre de par an par véhicule de carburant veh-km/an ESA-km/an l/an Type de Véhicule Véhicules (km/an) (ESAfveh) (1/ véh-hn) (million) (million) (million) Automobile.essence 220,000 18,000 0.000 0.08 3,960 0 317 Automobile, diesel 80,000 25,000 0.000 0.10 2,000 0 200 Taxi, essence 0 0 0.000 0.08 0 0 0 Taxi, diesel 4,000 80,000 0.000 0.10 320 0 32 Utilitaires 20,000 35,000 0.001 0.09 700 1 63 Léger Camion 2,000 50,000 0.100 0.15 100 10 15 Moyen Camion 11,600 50,000 1.250 0.20 580 725 116 Poids lourd 3,600 70,000 3.000 0.25 252 756 63 Semi-remorque 6,000 80,000 5.000 0.35 480 2,400 168 Autobus 4,400 80,000 0.500 0.25 352 176 88 Total* 351,600 8,744 4,068 1,062 a. Lutilisation des véhicules issue du tableau A3.1 est de 8,573 millions veh-km/an, ce qui correspond de très prés au chiffre de 8,744 millions veh-km/an produit par ce tableau. Tableau A3.3 Besoins et financements annuels divisés entre les principaux composants (en million de dollars par an) Financement Besoins annuelsfinancés par les redevances sur les usagers Récurrent Récurrent Coûts Coûts Coûts Coûts Financés par le budget local Type de dépenses Fixes Variables Investis- Total Fixes Variables Investis- Total (%) Total sements sements Dépenses Routes principales Entretien annuel 8,03 0,84 8,87 8,03 0,84 8,87 Récurrentes Entretien périodique 26,36 8,88 35,24 26,36 8,88 35,24 Application de la loi a 2,35 1,00 3,35 2,35 1,00 3,35 Administration 4,40 1,90 6,30 4,40 1,90 6,30 Coûts des intérêts 5,50 0,00 5,50 5,50 0,00 5,50 Total 46,64 12,62 59,26 46,64 12,62 59,26 Pourcentaj £ Routes rurales Subventions d'entretien du fixe Entretien annuel 24,00 16,43 40,43 0,00 16,43 16,43 100 24,00 Entretien périodique 26,06 7,43 33,49 0,00 7,43 7,43 100 26,06 Total 50,06 23,86 73,92 0,00 23,86 23,86 Pourcentage 50,06 Rues urbaines Subventions d'entretien du fixe Entretien annuel 4,85 0,66 5,51 0,00 0,66 0,66 100 4,85 Entretien périodique 19,48 5,11 24,59 0,00 5,11 5,11 100 19,48 Total 24,33 5,77 30,10 0,00 5,77 5,77 24,33 Total 121,03 42,25 163,28 46,64 42,25 88,89 74,39 Investissement'. ; Routes principales 25,00 25,00 25,00 25,00 Pourcentage Dette de service / remboursement 15,00 15,00 15,00 15,00 du total Subventions pour les routes rurales 4,50 4,50 2,25 2,25 50 2,25 Pourcentage Subventions pour les rues urbaines du total et les avenues? 20,00 20,00 10,0010,00 50 10,00 Total 64,50 64,50 52,25 52,25 12,2 Total 121,03 42,25 64,50 227,78 46,64 42,25 52,25 141,14 86,64 Coûts variables variant avec l'utilisation du véhicule (entretien annuel, application de la loi, administration et intérêt) 20,83 Coûts variables variant avec la charge à l'essieu (entretien périodique) 21,42 42,25 a : Dans cet exemple 70% des coûts d'application de la loi sont fixes. Annexe 3. Estimation des redevances des usagers : un exemple pratique 145 Tableau A3.4. Redevances des usagers pour couvrir les coûts variables Besoins en coûtsvariables(M$/an) Utilisation Redevancescouvrant les coûts variables du véhicule (clvéh-km) liés liés veh-km/an Liées au Liées à la Véhicule type aux véhicules à la charge Total (million) Véhicule charge Total Voiture, essence 9,43 0,00 9,43 3 960 0,24 0,00 0,24 Voiture, diesel 4,76 0,00 4,77 2 000 0,24 0,00 0,24 Taxi, essence 0,00 0,00 0,00 0 0,00 0,00 0,00 Taxi, diesel 0,76 0,00 0,76 320 0,24 0,00 0,24 Utilitaire 1,67 0,00 1,67 700 0,24 0,00 0,24 Camion léger 0,24 0,05 0,29 100 0,24 0,05 0,29 Camion moyen 1,38 3,82 5,20 580 0,24 0,66 0,90 Poids lourds 0,60 3,98 4,58 252 0,24 1,58 1,82 Semi-remorques 1,14 12,64 13,78 480 0,24 2,63 2,87 Autobus 0,84 0,93 1,77 352 0,24 0,26 0,50 Total 20,83 21,42 42,25 n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. Non communiqué. Tableau A3.5. Droits d'immatriculation actuels, redevances à l'essieu, redevances sur le carburant Droit d'immatriculation Charge à !'essieu Droit d'immatriculation Standard équivalente des poids lourds Type de Véhicule ($/veh-an) (ESA/veh) ($/veh-an) Voiture, essence 150 n.c. n.c. Voiture, diesel 200 n.c. n.c. Taxi, essence 0 n.c. n.c. Taxi, diesel 150 n.c. n.c. Utilitaire 150 n.c. n.c. Camion léger 200 n.c. n.c. camion Moyen 500 1,25 125 Poids lourds 1000 3,00 300 Semi-remorques 1500 5,00 500 Autobus 500 n.c. n.c. Non communiqué. Charge à l'essieu équivalent ($/ESA/an) 100,00 Redevance sur l'essence--Voitures et taxis à essence ($/l) 0,10 Redevance sur le diesel --Voitures, taxis, autobus, et camions diesel($/l) 0,08 Tableau A3.6. Recettes actuelles unitaires et totales prélevées sur les usagers de la route Recette unitaire sur l'usager(c/veh-km) Utilisation Recettes totales des usagers (M$/an, ) Redevance Droit Droit sur les du véhicule Redev. Droit Droits sur les Type de véhicule carburant d'immatricu. poids lourds Total veh-km/an (million) Carburant d'immatri. poids lourds Total Voiture, essence 0,80 0,83 0,00 1,63 3,960 31,68 33,00 0,00 64,68 Voiture, diesel 0,80 0,80 0,00 1,60 2,000 16,00 16,00 0,00 32,00 Taxi, essence 0,80 0,00 0,00 0,80 0 0,00 0,00 0,00 0,00 Taxi, diesel 0,80 0,19 0,00 0,99 320 2,56 0,60 0,00 3,16 Utilitaire 0,72 0,43 0,00 1,15 700 5,04 3,00 0,00 8,04 Camion léger 1,20 0,40 0,00 1,60 100 1,20 0,40 0,00 1,60 Camion moyen 1,60 1,00 0,25 2,85 580 9,28 5,80 1,45 16,53 Poids lourd 2,00 1,43 0,43 3,86 252 5,04 3,60 1,08 9,72 Semi-remorque 2,00 0,63 0,00 2,63 352 7,04 2,20 0,00 9,24 Total n,a, n,a, n,a, n,a, n,a, 91,28 73,60 5,53 170,41 n,a, Non applicable. 146 Financement et gestion commerciale des Tableau A3.7 Coûts variables et totaux Redevances Recettes actuelles Recettes actuelles Besoins actuels Excédent sur le recouvrant les coûts unitaires sur les usagers sur les usagers > en redevances sur les usagers coûts variable Types de Véhicule (c/veh-km) (c/veh-km) coûts (c/veh-km) (M$/an) Voiture, essence 0,24 1,63 Oui 1,40 55,2 Voiture, diesel 0,24 1,60 Oui 1,36 27,2 Taxi, essence 0,00 0,80 Oui 0,80 0,0 Taxi, diesel 0,24 0,99 Oui 0,75 2,4 Utilitaire 0,24 1,15 Oui 0,91 6,4 Camion léger 0,29 1,60 Oui 1,31 1,3 Camion moyen 0,90 2,85 Oui 1,95 11,3 Poids lourds 1,82 3,86 Oui 2,04 5,1 Semi-remorques 2,87 5,30 Oui 2,43 11,7 Autobus 0,50 2,63 Oui 2,12 7,5 Total n.a. n.a. n.a. 15,07 128,2 n.a. Non applicable. Besoins en financement totaux (M$/an) 141,12 Revenus totaux (M$/an) 170,41 Revenus - Besoins de financement (M$/an) 29,27 Tableau A3.8 Charge à l'essieu et redevance sur le carburant optimale Droit d'immatriculation Charge à l'essieu équivalente Droits des poids lourds Type de Véhicule ($/veh-an) (ESA/veh) ($/veh-an) Voiture, essence 150 n.a. n.a. Voiture, diesel 200 n.a. n.a. Taxi, essence 0 n.a. n.a. Taxi, diesel 150 n.a. n.a. Utilitaire 150 n.a. n.a. Camion léger 200 n.a. n.a. Camion moyen 500 1,25 121 Poids lourd 1000 3,00 289 Semi-remorques 1500 5,00 482 Autobus 500 n.a. n.a. n.a. Non applicable. Charge à l'essieu équivalente ($/ESA/an) 96,47 Redevance sur l'essence--Voiture et taxis à essence ($/l) 0,08 Redevance sur le diesel-- Voiture et taxis, autobus et camions diesel($/l) 0,05 par les redevances actuelles et les redevances opti- une voiture (à essence), à 1.14 cents par km pour u males, et les redevances unitaires actuelles et optimales camion léger et 1.86 cents par km pour un autobus des usagers. Le tableau A3.11 indique que les besoins jusqu'à 4.21 cents par km pour une semi-remorque. totaux de l'agence sont de 227.78 millions de dollars, La charge à l'essieu optimale se situe vers 96.47 dol y compris 54.8 millions de dollars pour l'entretien lars par ESA par an, tandis que la redevance sur les car annuel (24 %), 93.3 pour l'entretien périodique burants serait de 8 cents par litre pour l'essence et d (41 %) et 79.65 pour les investissements (35 %). Sur 5 cents pour le diesel. La combinaison des droits d'im l'ensemble, 141.14 millions de dollars seraient finan- matriculation des véhicules et ceux des poids lourd cés par les redevances des usagers (62 %) et le reste par donnent 150 $ dollars pour une automobile, 621 $ les revenus locaux. Les redevances optimales pour pour un camion, 1 289 $ pour un poids lourd, 1 982 $ générer ces revenus varient de 1.47 cents par km pour pour une semi-remorque et 500 $ pour un autobus. Annexe 3. Estimation des redevances des usagers : un exemple pratique 147 Tableau A3.9. Recettes à l'unité et totales sur l'usager optimisées Recettes sur l'usager unitaires (c/veh-km)1 Utilisation du VéhiculeRevenus totaux sur les usagers (M$/an) Redev Droit Droits sur les veh-km/an Redev Droit Charge à l'essieu Type deVehicule Carburant d'immatric. poids lourds Total (million) carburant Dimmati. équivalent Total Voiture, essence 0,64 0,83 0,00 1,47 3,960 25,27 33,00 0,00 58,27 Voiture, diesel 0,50 0,80 0,00 1,30 2,000 9,91 16,00 0,00 25,91 Taxi, essence 0,64 0,00 0,00 0,64 0 0,00 0,00 0,00 0,00 Taxi, diesel 0,50 0,19 0,00 0,68 320 1,59 0,60 0,00 2,19 Utilitaire 0,45 0,43 0,00 0,87 700 3,12 3,00 0,00 6,12 Camion léger 0,74 0,40 0,00 1,14 100 0,74 0,40 0,00 1,14 Camion moyen 0,99 1,00 0,24 2,23 580 5,75 5,80 1,40 12,95 Poids lourd 1,24 1,43 0,41 3,08 252 3,12 3,60 1,04 7,76 Semi-remorques 1,73 1,88 0,60 4,21 480 8,33 9,00 2,89 20,22 Autobus 1,24 0,63 0,00 1,86 352 4,36 2,20 0,00 6,56 Total n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 62,20 73,60 5,33 141,14 n.a. Non applicable. Tableau A3.10 Coûts variables et totaux Redevances nécessaires Recette unitaire Recettes Redevance optimisée Excédent sur le coût pour couvrir les sur l'usager sur l'usager sur l'usager variable de l'usager coûts variables optimisée optimisées > nécessaire optimisé Type de Véhicule (c/veh-km) (c/veh-km) besoins (c/veh-km) (M$/an) Voiture, essence 0,24 1,47 Oui 1,23 48,8 Voiture, diesel 0,24 1,30 Oui 1,06 21,1 Taxi, essence 0,00 0,64 Oui 0,64 0,0 Taxi, diesel 0,24 0,68 Oui 0,44 1,4 Utilitaire 0,24 0,87 Oui 0,64 4,5 Camion léger 0,29 1,14 Oui 0,85 0,9 Camion moyen 0,90 2,23 Oui 1,34 7,7 Poids lourd 1,82 3,08 Oui 1,26 3,2 Semi-remorque 2,87 4,21 Oui 1,34 6,4 Autobus 0,50 1,86 Oui 1,36 4,8 Total n.a. n.a. n.a. 10,17 98,9 n.a. Non applicable. Besoins financiers totaux (M$/an) 141,14 Revenus totaux (M$/an) 141,14 Besoins recettes - financement (M$/an) 0,00 Notes 2. Des coûts plus précis peuvent être entrés en utilisant l 1. Le modèle peut être atteint et enregistré sur le site web des modèle HDM, ou les valeurs par défaut fournies en appendic Transports à la banque mondiale. Ladresse est http://www- 1 peuvent être changées pour d'autres -- en utilisant le modèl int.worldbank.org/fpsi/infra/transport/. Il apparaît dans la base Excel (PNEEDSIOXLS pour les routes bitumées UNEEDS.XLS de donnes des Routes Rurales et des Voies à Grande Circulation pour les autres) fourni avec le modèle des redevances des usa dans le répertoire des Bases de données et des Logiciels gers de la route. Annexe 4. Analyse de certains fonds routiers Japon : un compte spécial pour l'amélioration · 25 % de la taxe sur l'essence ($0,12 par litre) v des routes sur le compte spécial pour l'amélioration des routes. · La moitié de la taxe sur le gaz de pétrole liquéfi Le Japon mit en place, en 1954, un système de (GPL) pour véhicule à moteur ($0,14 par kg) va sur le financement spécial pour les routes, qui commença par compte spécial, tandis que le reste est transféré aux col l'introduction du premier programme quinquennal lectivités locales sous la forme de la taxe de transfer d'amélioration des routes. A la fin de la Guerre, leJapon sur le GPL. comptait quelque 130 000 véhicules à moteur. Ce · 75 % de la taxe sur le tonnage des véhicules à chiffre connut une augmentation fulgurante puisqu'en moteur ($51 par demi-tonne par an) va sur le compte 1953, il y avait un million de véhicules à moteur dans spécial, tandis que le reste est transféré aux collectivi le pays. Il apparut alors clairement que le réseau rou- tés locales sous la forme de la taxe de transfert sur le tier - trop ancien et en mauvais état - devait être amé- tonnage des véhicules à moteur. lioré. Ces programmes sur cinq ans étaient destinés à Au niveau local, les recettes des taxes réservées aux faire entrer le Japon dans le XXe siècle et s'adapter à la routes sont allouées aux différents organismes de ges croissance rapide des véhicules à moteur. Depuis cette tion des routes comme suit : date, les programmes quinquennaux ont été rénovés et · La taxe sur le GPL est allouée aux routes de la appliqués de manière continue pour offrir de région métropolitaine de Tokyo, d'Hokkaido, des pré meilleures conditions de circulation aux usagers des fectures et de villes désignées. routes et un meilleur accès à la campagne aux habitants · La taxe sur le tonnage des véhicules à moteur es des zones urbaines. alloué aux routes dans les villes moyennes et petites e les villages. Le nouveau système de financement des routes · 43 % de la taxe locale sur l'essence ($0,05 pa consistait réserver certaines recettes de taxes liées à la litre) est allouée aux routes de la région métropolitaine route pour les mettre sur un compte spécial ou fonds de Tokyo, d'Hokkaido, des préfectures et de villes dési pour les routes. Ce système fut introduit pour répondre gnées, tandis que les 57 % restants vont aux routes aux besoins du programme d'amélioration des routes dans les villes moyennes et petites et les villages. après la Guerre et était « fondé sur le concept suivant : · La taxe locale sur le gazole ($0,31 par litre) es les usagers des routes qui profitent des bénéfices des utilisée pour les routes de la région métropolitaine de routes améliorées devraient porter le fardeau de cette Tokyo, d'Hokkaido, des préfectures et de villes dési amélioration » (c'est-à-dire qu'il se fondait sur le gnées. concept de l'utilisateur-payeur). · 30 % de la taxe sur l'achat d'un véhicule à moteu Le fonds pour les routes emploie un système com- (5 % du prix d'achat pour un véhicule privé) sont uti plexe de taxes nationales et locales réservées au finan- lisés pour les routes de la région métropolitaine de cement de l'entretien, de l'amélioration et de la Tokyo, d'Hokkaido et des préfectures, tandis que les construction de routes nationales, préfectorales et 70 % restants vont aux routes des villes moyennes e locales. Au niveau national, les recettes des taxes réser- petites et des villages. vées aux routes sont distribuées aux différents orga- Ces recettes réservées sont complétées, un niveau nismes de gestion des routes comme suit : local et national, par des revenus sur les impôts gêné Annexe 4. Analyse de certains fonds routiers 149 raux et, dans le cas de ceux du gouvernement national, Conseil, Propositions pour l'amélioration des routes à sont également déposées sur le compte spécial pour l'approche du XXIe siècle, imprima les directions de la l'amélioration des routes pour assurer une gestion glo- politique d'avenir du programme pour les routes, sau- bale des fonds. En 1995, les recettes tirées des charges vant par la même occasion le fonds et établissant la cré- payées par les utilisateurs avoisinaient les 30 milliards dibilité du Conseil. Depuis cette date, le ministère de de dollars. la Construction a toujours demandé l'avis du Consei Les financements du compte spécial sont ensuite sur la stratégie à long terme pour l'amélioration des alloués aux organismes de gestion des routes sur la base routes dans le cadre de la préparation pour le pro- du partage des coûts. Le gouvernement central finance gramme quinquennal. la moitié des coûts d'entretien des autoroutes gérées Le Conseil fut fondé en 1952 et est formé d'un pré- directement au niveau national. Le reste est financé par sident et de 12 autres membres. Ces derniers sont pro- les gouvernements préfectoraux et les grandes villes posés par le directeur général des routes et nommés par désignées. Le gouvernement central finance également le ministre de la Construction. Le président était tradi- 2/3 des frais d'amélioration des autoroutes en gestion tionnellement le président de l'Association japonaise directe, de 70 % du réseau des voies rapides nationales des Routes (toujours un ancien sous-secrétaire du et de 50 % des nationales subventionnées, des routes ministère de la Construction), mais le président actue locales (préfectorales) et des routes principales locales est l'ancien président de Nissan Corporation. Les (municipales). membres du Conseil comprennent des représentants Au Japon, les dépenses pour les routes sont basées de l'industrie automobile, du monde des affaires, des sur des programmes quinquennaux d'amélioration des syndicats, des universités et des collectivités locales. La routes, préparés par le ministère de la construction. Le plus grande partie du travail substantiel fourni par le système fonctionna très bienjusqu'au début du 9e pro- Conseil se fait dans trois sous-comités : le premier s'oc gramme d'amélioration. On prépara et approuva les cupe de la politique routière, le deuxième des routes à programmes avant de préparer une nouvelles loi sur les péage et le troisième des questions touchant à l'envi- taxes intégrant les nouveaux taux requis pour que le ronnement. Le Conseil ne possède pas de secrétariat fonds puisse générer suffisamment d'argent pour cou- permanent mais est relayé par l'équipe des bureaux de vrir les coûts pour les cinq années à venir. Cependant, la route du ministère de la Construction. en 1982, un effort concerté fut fait pour abolir ce fonds La gestion quotidienne du fonds pour les routes est pour les routes et le remplacer par des allocations tirées effectuée par la division des affaires générales du du budget consolidé du gouvernement. Il existait bien bureau des routes. Quelque 12 personnes y sont char- un conseil spécialisé -- le Conseil japonais des routes gées des prévisions sur recettes en liaison avec le minis -- mais jusque-là, il n'avait pas joué un rôle détermi- tère des Finances et du contrôle de l'utilisation des nant par rapport aux fonds pour les routes. Le rôle et fonds par les autres divisions du bureau des routes et les devoirs de ce Conseil sont fixés par l'article 77 de la des préfectures. Chacune de ces divisions (par exemple loi sur les routes. Elle dit que le Conseil doit être mis la corporation des voies rapides ou la division des auto- en place par le ministère de la construction sur requête routes) et les préfectures disposent de deux comptables du ministre. Entre autres choses, il est tenu de « déli- qui contrôlent les programmes de dépenses et en réfè- bérer sur la gestion du fonds pour les routes et le finan- rent à la Division des affaires générales. Les dépenses cement des routes à péage et d'avertir le ministre sur concernant des routes dans des villes moyennes et les changement nécessaires pour réorienter les finan- petites ou des villages sont contrôlées par les préfec- cements ». tures qui, pour les programmes subventionnés par le Face à cette crise du fonds pour les routes, le minis- fonds pour les routes, en réfèrent à la division des tère de la Construction demanda au Conseil des routes affaires générales. de mener une enquête et de faire des recommandations Le fonds pour les routes fonctionne comme une sur le développement futur du réseau dans son ligne de crédit. Une fois que le parlement a approuvé ensemble à l'approche du XXIe siècle. Le rapport du le plafond des dépenses, le ministère de la 150 Financement et gestion commerciale des route Construction peut disposer des fonds, indépendam- recommandation du ministre responsable. Le prési ment de la recette réellement présente sur le compte du dent est nommé par le gouverneur-général parmi le fonds pour les routes à la banque centrale (c'est-à-dire membres du Conseil. que le gouvernement fourni le capital de travail). Les Les recettes du fonds du Conseil proviennent preneurs de contrats sont payés directement après ins- d'une taxe ajoutée au prix de l'essence, des charges pa pection des ouvrages par un ingénieur expérimenté du poids-distance payées par les véhicules diesel, de ministère de la Construction qui n'a pas participé à la taxes sur l'immatriculation des véhicules à moteur, de planification ou à la réalisation. Les travaux comman- intérêts gagés sur le compte du fonds pour les routes dés par les préfectures et les villes désignées sont éga- des recettes de la vente des propriétés de surplus et du lement inspectés par de ingénieurs du ministère de la reversement de la GST (l'équivalent néo-zélandais de Construction. la TVA). Tous les travaux financés par le fonds pour les · La taxe sur les carburants de 1996 avait été fixé routes sont soumis à un audit de la part de l'Institut à environ $0,065 par litre (l'taxe totale sur l'essenc japonais des audits, indépendant du gouvernement et était de $0,21 par litre et devait rapporter environ 204 dont l'influence auprès du grand public est considé- millions de dollars. Les fonds sont recueillis par le rable. Laudit se fait sur la base d'échantillons ciblés sur douanes néo-zélandaises qui prennent environ 414 plusieurs ouvrages conduits par un même bureau, exa- 000 dollars (environ 0,2 % de la recette) pour couvri mine les procédures de contrôle et les registres finan- leurs frais. Lévasion fiscale est négligeable puisque le ciers et envoie des ingénieurs civils pour inspecter dif- fonds sont recueillis à la source, soit à l'unique raffine férents sites. Les problèmes et requêtes sont résolus par rie du pays soit aux ports d'entrée. le ministère de la Construction et le rapport d'audit est · Les charges poids-distance devraient rapporte ensuite soumis au parlement. quelque 293 millions de dollars en 1996. La collecte de ces fonds est gérée au sein de l'organisme des trans ports terrestres pour un coût d'environ 10 millions de Nouvelle Zélande : « Transfund New Zealand » dollars (y compris 5 millions dépensés pour faire res pecter la loi). Les licences poids-distance sont vendue Le premier fonds pour les routes avait été créé en par un certain nombre d'organismes, y compris la 1953. En 1989, il fut renommé fonds pour les trans- poste néo-zélandaise (environ 50 %), les stations à ports terrestres et son fonds de gestion transféré à essence BP, les bureaux de test et de contrôle des véhi « Transit New Zealand », mis en place en 1989. cules, l'association automobile néo-zélandaise et l'as Cependant, étant donné que ce fonds finançait à la fois surance AMI. Il existe également un arrangement qu le programme des routes de Transit New Zealand et permet aux opérateurs d'acheter les licences à partir de ceux des conseils régionaux et de districts, on consi- leurs bureaux par un terminal à distance. Le coût tota déra qu'il y avait conflit d'intérêts. Ainsi, le 1er juillet revient entre 1 et 2 dollars par transaction. Lévasion fis 1996, prit effet une nouvelle loi, le Transit New cale atteint ici 12 % (9,4 % chez les véhicules lourds e Zealand Amendment Act, qui créait une nouvelle ins- 2,8 % chez les véhicules légers), tandis que le détour tance appelée Transfund New Zealand (Transfund). La nement légal compte pour 7 % des revenus nets. gestion du fonds pour les routes fut ainsi séparée de · Les frais d'enregistrement des véhicules à moteu Transit New Zealand et mis sous la tutelle d'un conseil devraient rapporter quelque 104 millions en 1996. Ils de gestion distinct. sont recueillis par l'organisme des transports terrestres Ce Conseil est formé de 5 membres : deux repré- au coût de 19,3 millions de dollars (presque 19 % des sentants de Transit New Zealand (employés ou recettes totales). Les licences sont vendues par le même membres de Transit New Zealand), un représentant du type d'organismes que précédemment : la poste, les gouvernement local, un représentant des usagers de la bureaux de test et de contrôle des véhicules, l'associa- route et un représentant des autres aspects d'intérêt tion automobile et l'assurance AMI. Le pourcentage de public. Ils sont nommés par le gouverneur-général sur l'évasion est inconnu. Annexe 4. Analyse de certains fonds routiers 151 · Les intérêts et la vente de propriété de surplus Transfund est désormais entièrement responsable de constituent des revenus mineurs. Cependant, le paie- leur utilisation. ment des intérêts cautionne les fonds conservés par le Les responsabilités particulières de Transfund son Trésor qui appartiennent à Transfund et les prêts à les suivantes : court terme doivent être payés. · La préparation du programme annuel des routes · Le remboursement de la GST compte pour un · Faire ses recommandations au gouvernemen neuvième des dépenses du fonds des transports ter- quant à la hauteur des rentrées requises pour finance restres pour compenser le paiement de la GST sur son programme. toutes les recettes perçues par le fonds pour les routes. · Le conseil sur le caractère adapté ou non du sys Lobjectif principal du Conseil est de « disposer tème de transports terrestres. d'une recette permettant de mettre en place un système · Financer les projets approuvés dans le cadre du routier sûr et efficace ». A cet égard, ses fonctions clés programme. sont : · Payer les organismes des routes pour le finance · Lapprobation et l'achat, auprès des différentes ment des projets approuvés. instances, d'un programme national des routes y com- Le plan national pour les transport terrestres consti pris des projets de capitaux. tue donc la fondation sur laquelle reposent les activi · Lapprobation des procédures concurrentielles de tés de Transfund à court et long terme. Il se fonde sur fixation des prix applicables aux programmes pour les les demandes soumises par Transit New Zealand et les routes. collectivités locales. Avant d'être ordonnées sur un liste · Effectuer des audits des performances de Transit de priorités, ces demandes font l'objet d'une vérifica- New Zealand et des organismes locaux sur leurs pro- tion quant au caractère raisonnable et approprié des grammes routiers respectifs. calculs des coûts et bénéfices. Une nette priorité es · Apporter une assistance aux organismes locaux accordée à l'entretien, les autres projets passant après en lien avec la nouvelle loi Transfund. pour autant qu'il reste des fonds (le taux actuel du Transfund compte 36 employés, y compris un point limite profits-coûts est à 4). directeur général nommé par le Conseil. Le directeur Les exigences concernant l'entretien des routes se général nomme tous les autres membres de l'équipe. fondent sur une combinaison entre un jugement pro- Celle-ci comprend 4 personnes chargées de la politique fessionnel et les conclusions du système de gestion de générale, 4 personnels administratifs, 8 personnes l'entretien des routes (Road Assessment Maintenance chargées de la programmation et des contrats, neuf Management System, RAMM). Il s'agit d'un système personnes chargées des audits et dix employés répartis informatique de gestion de l'asphalte qui comprend un dans les 7 bureaux régionaux. inventaire des routes (état des routes) et la sélection du Transfund gère le fonds national pour les routes traitement pour des programmes de travaux détermi- (« National Roads Fund ») reconstitué à partir de l'an- nants fondés sur des critères économiques et d'ingé- cien fonds des transports terrestres. Les changements nierie. Transfund exige de tous les organismes de ges- majeurs sont une nouvelle structure de gestion et le tion des routes qui souhaitent recevoir des renvoi des décisions séparées au niveau de la recherche financements qu'ils fondent leurs estimations sur le de fonds et des programmes de dépenses. Le gouver- système RAMM. Les demandes des organismes de ges- nement fixe toujours les charges qui déterminent les tion des routes sont examinées avec soin et en continu rentrées financières du fonds pour les routes, mais n'in- par l'équipe de Transfund. La division des révisions et tervient plus sur les sorties d'argent. Une fois que les de l'audit effectue des audits tous les trois ans pour coûts de police et du fonctionnement de l'organisme vérifier que les normes minimales d'entretien et de ser- pour la sécurité des transports terrestres sont couverts, vices sont respectées par chacun des organismes. Un Transfund peut disposer du solde sans rendre de projet, qui vise à raffiner encore les méthodes d'alloca- compte. En d'autres termes, les charges sont toujours tion des fonds d'entretien, vient d'être lancé. Il s'agit de récoltées comme s'il s'agissait d'impôts, mais déterminer le meilleur moyen d'estimer de façon opti- 152 Financement et gestion commerciale des route maie les niveaux de financement de l'entretien pour les autres projets d'aide aux autoroutes. Par la suite, de différents organismes de gestion des routes. amendements étendirent ses compétences de finance La division des révision et audits effectue des révi- ment à d'autres programmes de transports comm sions et des évaluations systématiques des activités suit : financées entièrement ou partiellement par le fonds. Le · La loi sur la sécurité autoroutière (« Highwa directeur général en réfère au Conseil et, dans des cas Safety Act ») de 1966 mettait des fonds à dispositio exceptionnels, directement au président. Lune des des programmes pour la sécurité des routes au nivea conditions préalables au financement est que les orga- des états, voire des communautés. nismes fournissent toutes les informations nécessaires · En 1982, ses compétences étaient élargies pou et coopèrent avec la division des révisions et audits permettre le financement du transit de masse. pour qu'elle puisse vérifier que les fonds sont correc- · En 1991, la loi sur l'efficacité des transports te tement utilisés. Le but des audits est de vérifier que les restres intermodaux (« Intermodal Surfac fonds ont été effectivement et efficacement employés. Transportation Efficiency Act », ISTEA) confirma l La division contrôle les sorties en rapport avec des nouveau rôle du Highway Trust Fund dans les autre mesures de performances établies et teste la conformité moyens de transports en élargissant ses compétence avec des plans agréés. Ces derniers comprennent les de financement aux voies ferroviaires à grande vitess déclarations d'intention de Transit New Zealand, les et aux pistes cyclables. programmes des transports terrestres préparés par les Le système de financement implique le placemen organismes locaux et les directives et décisions de des recettes de certaines taxes routières sur un compt Transfund. spécial ou fonds pour les routes. Ce compte spécia La division rend visite aux bureaux régionaux de avait d'abord été mis en place pour financer l Transit New Zealand et aux organismes locaux de ges- construction du réseau autoroutier inter-états et se fon tion à intervalles réguliers et passe en revue leurs sys- dait sur le concept de l'utilisateur-payeur. Ce dernie tèmes internes (y compris les systèmes comptables et comprend deux éléments : premièrement l'usager pai ceux qui y sont liés) pour confirmer qu'ils fonctionnent deuxièmement, le gouvernement crédite directemen correctement et en conformité avec les différentes lois les taxes prélevées auprès des usagers sur un compt et directives de Transfund. La division suit les normes spécial pour les autoroutes pour éviter de le mélange internationales en matière d'audit établies par l'institut à d'autres recettes de l'Etat. Ce concept est bien étab néo-zélandais des chargés de l'audit interne (« New aux Etats-Unis. Tous les états sauf six dédient désor Zealand Institute of Internai Auditors »). Les audits mais entièrement les recettes des taxes payées par le économiques et techniques sont planifiés régulière- usagers sur des comptes réservés aux autoroutes. ment environ tous les cinq ans, alors que les audits de Le US Fédéral Highway Trust Fund existe unique procédures sont effectués tous les trois ans. Le but de ment en tant que mécanisme comptable. Les taxe ces derniers est de vérifier la pertinence des demandes réservées à ce fonds sont versées directement sur l de subventions faites par les organismes et dans quelle fonds du trésor général américain et un transfert papie mesure ils se conforment aux directives de Transfund de ces taxes se fait lorsque c'est nécessaire. Lexcéden concernant la surveillance, la comptabilisation et l'uti- des recettes de taxes requises pour couvrir les frais cou lisation des fonds alloués. rants sont investis dans le remboursement de la dett publique et les intérêts gagnés sont crédités sur l compte du Trust Fund. Celui-ci finance le programm Etats-Unis : Le Fédéral Highway Trust Fund, fédéral d'aide aux autoroutes, géré par l'administratio fonds de dépôt fédéral pour les autoroutes fédérale des autoroutes, la « Fédéral Highwa Administration » (FHWA). Depuis 1982, une partie d Les Etats-Unis mirent en place le Highway Trust fonds a également servi à financer des projets de tran Fund en 1956 pour financer la part fédérale du réseau sit de masse gérés par l'administration du transport d autoroutier inter-états et subventionner la plupart des masse urbain (« Urban Mass Transportatio Annexe 4. Analyse de certainsfonds routiers 153 Administration »). Les recettes de la partie du fonds Le programme fédéral pour les autoroutes est auto- concernant les autoroutes sont utilisées pour rem- suffisant. On accorde aux états une ligne de crédit qu'ils bourser les états pour leurs dépenses sur des projets peuvent utiliser pour remplir leurs obligations. Les approuvés. Ceux-ci comprennent l'entretien lourd fonds sont alloués sur la base de formules qui bien (reconstruction, réhabilitation et réfection des revête- qu'imparfaites, sont difficilement changeables. Le ments), l'amélioration des routes, de nouvelles bureau comptable gouvernemental américain (« US constructions, des programmes et des études pour la Government Accounting Office », GAO) a récemmen sécurité routière et d'autres coûts liés aux autoroutes. critiqué ces formules, tout en concluant que « puisque A l'heure actuelle, le Trust Fund ne finance pas l'entre- le choix d'une formule d'attribution des subventions tien régulier. Les recettes du fonds proviennent d'une pour les autoroutes est un jugement porté sur le série de taxes imposées aux usagers d'autoroutes y Congrès, le GAO ne fait aucune recommandation par- compris : des prélèvements sur les carburants comme ticulière ». En d'autres termes, les formules sont (en l'essence, le gazole ou le GPL ; une taxe échelonnée sur tous cas aux Etats-Unis), hautement politiques. Elles les pneumatiques de plus de 40 lbs ; une taxe de sur la sont relativement simples et emploient généralemen vente d'une série de nouveaux camions et remorques ; des variables comme la population, le kilométrage des une taxe poids-lourds pour tous les camions dont le routes et la densité du trafic. Les fonds d'entretien poids brut (« Gross Vehicle Weight », GVW) dépasse lourd, par exemple, sont alloués selon la formule sui- 55 000 lbs ; et les intérêt sur le solde du fonds. Le taux vante : des taxes est ajusté dans le cadre du processus budgé- (nb de miles de voies inter-états/total de miles inter- taire régulier. En 1995, les taxes étaient les suivantes : états)*©,55 + (miles parcourus sur routes inter-états/nb essence, 12 cents/gallon ; gazole, 18 cents/gallon ; car- total de miles parcourus inter-états)*0,45 burants spéciaux, 12 cents/gallon ; pneumatiques, Cette formule signifie que la moyenne des sommes échelle glissante allant de 15 cents/lb à 50 cents/lb à allouées par état correspond environ à 2 % des sub- plus de 90 lbs ; un taxe de 12 % sur le prix de vente de ventions totales d'entretien, sous réserve que chaque camions dont le GVW dépasse 33 000 lbs et les remor- état perçoive un minimum de 0,5 % de subventions queurs de plus de 26 000 lbs ; 100 dollars plus 22 dol- Les subventions ne couvrent pas tous les frais, mais lars par 1 000 lbs au dessus de 55 000 lbs à une taxe atteignent généralement 80 %, voire 90 % pour les forfaitaire de 550 dollars pour les camions de plus de coûts d'entretien (les fonds du Trust Fund sont alloués 75 000 GVW ; des intérêts d'environ 6,75 % par an. En sur la base du financement partagé). Pour cette for- 1995, les recettes des taxes aux taux indiqués étaient mule, le GAO suggère de considérer deux proposi- respectivement de 17,323 milliards de dollars (dont tions : environ 2/3 de l'essence), 395 millions de dollars, Proposition 1 : Une distribution fondée à la fois s 2 milliards, 682 millions et 548 millions, atteignant un les miles de voie et les miles parcourus par les véhicules total de 20,967 milliards pour l'année. Au cours de et la population de l'état. l'année, 2,8 milliards de dollars supplémentaires allè- Proposition 2 : Une distribution fondée à la fois s rent sur le compte du transit de masse. le nb total de miles, le nb de miles parcourus inter-états Certains véhicules comme les bus scolaires et les et la population de l'état. véhicules de l'Etat, des gouvernements locaux et d'or- Le paiement des travaux financés par le Trust Fund ganismes non-commerciaux sont exemptés des taxes se fait de la manière suivante : fédérales sur les carburants pour autoroutes. De plus, · Le travail est effectué par un preneur de contrat. les carburants achetés pour un usage hors des auto- · Il est payé par l'état. routes (comme dans les domaines agricole et indus- · Des bons de remboursement (qui couvrent géné triel) sont exemptés de ces taxes. On gère leur utilisa- ralement plusieurs projets) sont envoyés à la FHWA tion en colorant le gazole non taxé et en testant les pour contrôle et approbation. véhicules diesel non exemptés pour vérifier qu'ils uti- · Les demandes sont certifiées par la FHWA (une lisent bien du carburant normal (taxé). formalité, l'attribution d'un certificat est automatique) 154 Financement et gestion commerciale des route · Des échéanciers certifiés sont soumis au Trésor. nels de la FHWA faisaient des inspections sur place · La part fédérale est transférée électroniquement mais le manque d'effectifs ne le leur permet plus sur le compte d'une banque d'état. Cependant, des inspections sur place ont tout de mêm La loi exige un audit annuel de chacun des états par- lieu occasionnellement. ticipant à ce schéma. Ceux-ci sont généralement menés La FHWA est également soumise à un audit annue par des auditeurs externes et couvrent les questions pour établir qu'elle se conforme bien aux procédure financières, de conformité et les procédures de contrôle établies et qu'elle peut rendre compte des fonds dépen interne (c'est-à-dire que ces audits ne sont pas pure- sés. ment financiers et couvrent également des procédures Une équipe d'environ 3 000 personnes gère le pro de régulation). Des personnels de la FHWA vérifient gramme de subvention fédérale aux autoroutes. Le également ces procédures sur une base ad hoc. Il n'y a bureaux sont à Washington DC et dans chacun de pas d'audit technique formel. Par le passé, les person- états. Annexe 5. Projet de loi sur l'administration d'un fonds routier Une loi portant création b) possédera un sceau ; Une loi portant création de l'Administration natio- c) aura la capacité : nale du fonds routier (l'Administration) et les objets y i) d'acquérir, de posséder et de disposer de bien relatifs et accessoires. Promulguée par le Parlement de réels et personnels ; .... comme suit : ii) de poursuivre enjustice et d'être poursuivie en tant que société ; et iii) d'effectuer tous les actes qu'un tel organisme Première partie - Définitions est amené à effectuer légalement. 4. Le but de l'Administration sera : 1. Cette loi peut être citée comme la loi de 199... ins- a) De s'assurer que les routes soient entretenues et taurant l'Administration nationale du fonds routier réhabilitées en tous temps ; et sera applicable à la date choisie par le ministre, b) De recueillir des fonds pour l'entretien et la réha- dès publication au journal officiel. bilitation du réseau routier public ; et 2. Dans cette loi, « Administration » désigne c) De tenir le Ministre informé des sujets suivants : l'Administration nationale du fonds routier ; i) la préparation et l'application efficace et effec- « Conseil » désigne le Conseil d'administration de tive des programmes routiers annuels cités l'Administration nationale du fonds routier ; dans la Septième Partie ; et « Secrétaire » désigne le Secrétaire exécutif de ii) le contrôle de la surcharge de véhicules sur le l'Administration nationale du fonds routier ; réseau routier public. « Ministre » désigne le Ministre en charge des réseaux routiers publics ; « Réseau routier public » a le même sens que dans Troisième partie - Le Conseil d'administration la loi sur le réseau routier public ; « Organisme de gestion des routes » comprend 5. (1) Le fonctionnement de l'Administration sera géré toute institution ou corps, constitué en société com- et contrôlé par un Conseil formé des membres sui- merciale ou non, chargé de, par une loi quelle vants, nommés par le Ministre : qu'elle soit ou nommée organisme de gestion des a) Quatre membres ex officio, nommés par chacun routes par le Ministre ou par annonce au journal des ministères suivants : officiel pour l'entretien, de la réhabilitation ou du i) Ministère des Finances ; développement du réseau routier public. ii) Ministère des Travaux publics ; iii) Ministère des Transports et de la Communication ; et Deuxième partie - Création de l'Administration iv) Ministère des Gouvernements locaux. b)Six membres extra-gouvernementaux, élus par 3. Il est créé par la présente un organisme connu sous les institutions suivantes : le nom d'Administration nationale du fonds routier v) La chambre du Commerce et de l'Industrie ; de qui : vi)Lassociation des opérateurs de taxis et de bus ; a) sera constitué en une société commerciale avec vii) Lassociation des opérateurs de transport rou- succession perpétuelle ; tier ; 156 Financement et gestion commerciale des route viii) Lassociation nationale des opérateurs touris- 8. Le Conseil peut, à discrétion, à tout moment et pou tiques ; une durée à sa convenance, inviter toute personn ix)Linstitution des ingénieurs ; et de son choix à assister aux délibérations du Conseil x) Lassociation nationale des agriculteurs. mais cette personne ne sera autorisée à voter su c) Deux autres membres extra-gouvernementaux, aucune des questions traitées à aucune des réunion nommés par le Conseil [ou, deux membres nom- du Conseil. més par un conseil de district rural et un conseil 9. La charge d'un membre, hormis celle des membre de district urbain]. ex officio, sera rendue vacante : a) Au terme de la période pour laquelle il a ét 5. 2) Les membres ex officio seront d'un grade égal ou nommé ; supérieur à celui de directeur et nommés par son b) à sa mort ; ministère respectif. c) si sa nomination est remise en cause par l'orga 5. 3) Les membres du Conseil éliront, dès leur pre- nisme qu'il représente ; mière réunion, un président et un vice-président d) s'il fait faillite ; en leur sein. Le président sera approuvé par le e) s'il est condamné, pour un délit contre une lo Ministre. écrite, à une peine de six mois ou plus, autremen 5. 4) Leur seule nomination au Conseil ne donne pas que par sursis, ou à défaut au paiement d'un le droit aux membres du Conseil de prétendre au amende ; statut de fonctionnaire de l'Etat. f) s'il est reconnu coupable d'une infraction com 5.5) Les noms des membres du Conseil, ainsi que les prenant une fraude ou une malhonnêteté ; changements en son sein, seront publiés au jour- g) s'il a été absent, sans autorisation du président nal officiel par le ministre. de trois réunions consécutives du Conseil alor 5. 6) Un membre du Conseil, hormis les membres ex qu'elles lui avaient été notifiées ; ou officio, exercera sa charge pendant trois années à h) si, le Conseil juge que sa santé mentale ou phy partir de la date de sa nomination et peut être sique le rend incapable de remplir ses devoirs e reconduit pour la même durée au terme de cette tant que membre du Conseil. période. 6. Si un membre du Conseil acquiert un quelconque 10. 1) Le Conseil se réunira en un lieu et à une dat intérêt pécuniaire, direct ou indirect, dans quelque fixés par le président et ce, au moins une fois pa contrat ou projet de contrat que ce soit, ou que par mois. un autre moyen des intérêts privés empiéteraient sur 15. 2) Le président doit notifier, par écrit, les réunion ses devoirs en tant que membre du Conseil, il devra, ordinaires du Conseil aux membres au moins 1 dès qu'il prend conscience de l'intérêt du contrat, du jours à l'avance. Le président peut, à sa discré projet de contrat ou d'un autre objet, révéler ces faits tion, ou sur demande écrite d'au moins quatr au Conseil. membres du Conseil et dans un délai de sep 7. 1) Le Conseil peut nommer autant de comités qu'il jours suivant la demande, convier une réunio le juge nécessaire pour décharger le Conseil et en extraordinaire pour discuter une affaire extraor définir les objectifs. Ces comités comprendront dinaire à une date spécifiée dans la demande un certain nombre de membres du Conseil et Une notification écrite sera adressée à tous le d'autres personnes qualifiées. membres au moins 3 jours avant la date de l 5. 2) Les dispositions de cette loi sur les réunions du réunion. Conseil s'appliqueront mutatis mutandis aux 15. 3) Le président, ou en son absence, le vice-prési réunions des comités. dent, présidera toutes les réunions du Conseil 5. 3) Le Conseil nommera le président de chaque Le quorum nécessaire aux transactions de comité parmi les membres du Conseil. affaires est de cinq membres minimum devan être présents à chaque réunion du Conseil. Annexe 5. Projet de loi sur l'administration dufonds routier 157 15. 4) Si le président et le vice-président sont tous e) l'identification et la recommandation, au deux absents, les membres nommeront un Ministre, de fonds de donations pour l'entretien membre à la présidence pour la réunion. la réhabilitation et le développement du réseau 15. 5) Sous réserve des dispositions de cette loi, le routier public ; Conseil peut faire établir des règlements pour la 15. 0 l'établissement de critères d'allocation employé régulation de ses débats et affaires ou les débats pour la ventilation des sommes entre les diffé et affaires de l'un de ses comité. Il peut égale- rents organismes de gestion des routes ; ment modifier, suspendre ou révoquer ces règle- 15. g) s'assurer que les différents organismes de gestion ments. contrôlent effectivement l'état de toutes le 15. 6) Les minutes de toutes les réunions du Conseil routes publiques pour permettre la mise en seront inscrites dans un registre par le secrétaire place de programmes d'entretien, de réhabilita du Conseil et approuvées au cours de la réunion tion et de développement en temps opportun ; ordinaire suivante. 15. h) l'institution d'une approche concertée et coor 15.7) Les décisions du Conseil seront prises par vote donnée de la planification des travaux sur le à la majorité. Lorsque les votes sont égaux, la routes par l'établissement, sur la forme et le voix du président est prépondérante, mais les fond, d'un Programme annuel des routes ; membres en désaccord pourront faire enregis- 15. i) de fournir des conseils et d'établir des procé trer leurs avis dans les minutes. dures à suivre pour la préparation du 15. 8) Les membres du Conseil recevront des sub- Programme annuel des routes dans les différents ventions du fonds routier comme ils l'enten- organismes de gestion ; dront sous réserve de l'acceptation par le 15. j) la révision et l'approbation du Programme Ministre. Le Conseil peut prendre les mesures annuel des routes ; pour le remboursement des dépenses raison- 15. k) l'établissement de procédures de déboursemen nables qu'un membre ou un comité du Conseil des fonds pour le Programme annuel des routes a eu à faire en relation avec les affaires du 15.1) la préparation, la publication et la soumission au Conseil ou d'un comité. Ministre des comptes annuels audités du fonds et 15. m) la publication de rapports périodiques sur les Quatrième partie - Les fonctions et pouvoirs activités et réalisations de l'Administration du Conseil ainsi que leur mise à disposition du grand public. 11. Les fonctions du Conseil sont les suivantes : 12. Sous réserve des dispositions de la loi sur les a) l'administration et la gestion du fonds routier ; finances et l'audit, le Conseil peut, pour le bénéfice b) s'assurer que tous les marchés pour l'entretien, la de l'Administration, augmenter ses fonds par des réhabilitation et le développement du réseau rou- prêts ou des découverts bancaires dans des termes tier public soient conclus sur des appels d'offre et conditions raisonnables, que le Conseil fixera ouverts à la concurrence de manière juste et par écrit avec le prêteur. transparente ; 13. Le Conseil est responsable et doit rendre des c) l'amélioration des systèmes de récolte des taxes compte au ministre pour assurer l'efficacité, la des usagers pour minimiser le non paiement et transparence et le respect du bon droit dans - l'évasion ; a) la collecte et l'utilisation de fonds publics dans le d) recommander de temps en temps les taux appro- cadre de cette loi ; priés des taxes, amendes, prélèvements et autres b) la conduite de ses affaires ; et sommes devant être recueillies dans le cadre de c) le fonctionnement et les activités de l'Administration. cette loi et versé au fonds ; 14. [A cet endroit, la législation comprendra souvent de parties spéciales précisant les procédures à suivre e 158 Financement et gestion commerciale des route les pénalités applicables si le Ministre avait des rai- 0 les sommes reçues par le Fonds qui sont de sons de soupçonner que le Conseil a failli à son contributions volontaires ; devoir, effectué un acte sans y être autorisé ou volon- g) les amendes et pénalités imposées à des véhicule tairement participé à une activité frauduleuse.] surchargés ; et h) les sommes qui pourront être données ou prêtée par tout gouvernement étranger, organisme inter Cinquième partie - Le Secrétariat national ou autre corps constitué externe, const tué en société commerciale ou sans appellation. 15. 1) Le Conseil sera assisté d'un Secrétariat dirigé par 17. 1) Le but du Fonds est de financer : le Secrétaire exécutif. Le secrétariat sera chargé a) les dépenses administratives associées de la gestion quotidienne de l'Administration et l'exécution des tâches et responsabilités d de l'application des décisions du Conseil. l'Administration et la gestion du Fonds ; 2) Le Secrétaire exécutif sera nommé par le Conseil b) l'entretien de routine, récurrent et périodique d et exercera les fonctions qu'il lui demandera ou réseau routier public ; déléguera. Le Secrétaire exécutif sera également c) l'entretien de routine, récurrent et périodique de le secrétaire du Conseil. routes gérées par les gouvernements locaux et de 3) Les termes et conditions de l'emploi du routes, pistes et sentiers non dénommés, sur l Secrétaire seront définis par le Conseil, qui se base du financement partagé ; fondera sur les meilleurs exemples d'organismes d) toute contribution monétaire requise par l similaires. Gouvernement pour l'application et l'exécution d'un projet financé par un donateur pour l'entre tien, la réhabilitation ou le développement d'un Sixième partie - Création du fonds routier route publique ; e) des projets de sécurité routière définis par l 16. 1) Par la présente, il est instauré un fonds appelé Conseil ; Fonds routier. 0 l'application des limitations de poids et de taill 15. 2) Ce fonds sera constitué : des véhicules ; et a) des charges des usagers, ainsi que le définira g) des recherches liées à l'entretien et au développe périodiquement le Ministre, dans des textes ment des routes. publiés au journal officiel et sur recommandation 15.2) Tout surplus du fonds routier, ne dépassant pa du Conseil : [ou, « par les charges des usagers, % des recettes totales recueillies ou estimée ainsi que le définira périodiquement pendant l'année financière peut être utilisé pou l'Administration, dans des textes publiés au jour- financer de petits travaux sur les routes comm nal officiel conformément aux dispositions y rela- l'amélioration de routes publiques existante tives des règlements du paragraphe 25 »] ; approuvée par le Conseil sur la recommanda b) Les sommes que le Parlement a pu allouer au tion des organismes de gestion locaux. Fonds pour ses objets ; 18. Le Conseil doit s'assurer que les dépenses de l'an c) Les sommes ou actifs résultant des intérêts ou née financière et les engagements pris par le Fond investissements du Fonds réalisés par le Conseil ne dépassent pas les recettes annuelles du Fonds dans le cadre de ses fonctions ou dans un autre Si malgré tout, dans des circonstances exception cadre ; nelles, le revenu du Fonds additionné du surplu d)les subventions, subsides, legs, donations, de l'année précédente, ne devait pas suffire à cou cadeaux et les souscriptions du gouvernement ou vrir le passif réel ou estimé de l'Administration, l d'autres personnes morales ; Ministre des Finances peut accorder une avance au e) la vente de propriété, réelle ou personnelle par Fonds de manière à couvrir les déficits ou une par l'Administration ou en son nom ; tie d'entre eux. Ces avances pourront être accor Annexe 5. Projet de loi sur l'administration du fonds routier 159 dées selon des modalités de remboursement ou indépendants proposés par le Conseil et approu autres fixées par le Ministre, pour autant que ces vés par le Bureau de l'auditeur général. Les frai avances soient remboursées par le Fonds au cours d'audit seront payés par le Fonds routier. de l'année financière suivante. 23 3) Les auditeurs termineront leur audit des compte dans un délai de trois mois suivant la fin d chaque année financière et incluront dans leu Septième partie - Le(s) programme(s) routier(s) rapport des bilans sur les réalisations des objec annuel(s) tifs de l'Administration ; la conformité avec le procédures, critères établis par le Conseil ; et l 19. Un (des) programme(s) routier(s) annuel(s), dont la caractère effectif de la gestion du fonds routier. forme et le contenu seront prescrits par le Conseil, 23 4) Le Conseil soumettra dès que possible, et dan sera préparé au moins trois mois avant le début de un délai de six mois après la fin de chaque anné la nouvelle année financière. Le(s) programme(s) financière de l'Administration, un rappor sera préparé par les organismes de gestion des routes annuel sur les transactions financières du Fond responsables de l'entretien du réseau ou par des et le travail, les activités et le fonctionnement d agents nommés à cet effet par le Conseil. l'Administration. 20. Le Conseil révisera le Programme des dépenses 23 5) l'Autorité se conformera en tous temps aux dis annuelles et décidera : positions de la loi sur les Finances et l'audit. a) du caractère réalisable de l'ensemble du pro- 24. 1) Toutes les sommes reçues pour les buts pour gramme ; et suivis par l'Administration seront payées sur un b) de la pertinence des sommes allouées à chaque compte bancaire et aucun montant n'en sera catégorie de route. retiré sans autorisation du Conseil et par le 21. Le Conseil transmettra le(s) programme(s) rou- moyen de chèques signés par les personne tier(s) annuel(s) approuvé(s) au Ministre des autorisées à cet égard par le Conseil. Travaux publics et aux directeurs des autres orga- 23 2) Toute partie du Fonds routier qui n'est pa nismes de gestion des routes, ainsi qu'au Ministre immédiatement requis pour les travaux de des Finances. l'Administration peut être, sur les recommanda 22.. Conformément au paragraphe 11, le Conseil peut tions du Conseil, investie d'une manière et dan recommander une augmentation du niveau des des termes qui sont à la discrétion du Conseil impôts sur les routes pour assurer des recettes suf- [La législation peut limiter ces investissements à fisantes pour le financement du(des) des projets portant une notation standard, de Programme(s) routier(s) annuel(s) approuvé(s) et Poor ou Moody de "A" ou plus.] fournira au Ministre une estimation des revenus 23 3) Lannée financière de l'Autorité et du Fonds sera additionnels qu'apporteraient ces augmentations la période de 12 mois commençant le 1er avri au Fonds routier. de chaque année et s'achevant le 31 mars de la suivante. La première année financière pourra être plus courte ou plus longue que 12 moi Huitième partie - Comptabilité selon la décision du Conseil, mais elle ne saurai dépasser 18 mois. 23.1) Le Conseil tiendra des livres de comptes et d'autres registres comptables en bonne et due forme, correspondant aux recettes et dépenses Neuvième Partie - Divers : du Fonds routier selon les principes de la comp- tabilité. 25. Le Ministre établira, par publication au journal offi 23 2) Les comptes du Fonds routier seront audités ciel, des règlements, en application de la loi, sur le annuellement par des auditeurs professionnels procédures détaillées que le Conseil doit suivre 160 Financement et gestion commerciale des r concernant les travaux qu'il finance et les procé- comme il le jugera bon ou indiqué et tout comit dures à respecter dans la préparation du (es) pro- ainsi constitué se conformera à la réglementation ou grammées) routier(s) annuel(s), les procédures de aux directives du Conseil. distribution des fonds entre les différents orga- 6. Le Conseil et ses sous-comités pourront nomme nismes de gestion des routes, les arrangements tous les groupes de travail ou comités, formés d'un pour le déboursement de fonds pour les travaux certain nombre de membres et d'autres personne sur les routes et les détails des procédures de ges- qualifiées, nécessaires pour se décharger et défini tion financière que le Conseil doit suivre. les objectifs de ces groupes ou comités. 7. Le Conseil et ses sous-comités pourront coopte toute personne pour les conseiller dans leurs déli Projet de réglementation prise en application bérations, pour autant que la ou les personne(s de la loi sur le Fonds pour l'entretien des routes ainsi cooptées ne soi(en)t pas autorisée(s) à vote aux réunions du Conseil ou des sous-comités. Réglementation sur l'Administration nationale du 8. Pour un meilleur exercice de ses fonctions, le Fonds routier 199... Conseil disposera, conformément aux disposition En application de l'article 25. de la Loi, des pouvoirs de : 1. Cette réglementation pourra être citée comme la a) s'affilier à des départements du gouvernement, de Réglementation sur l'Administration nationale du universités, des écoles d'ingénieurs et des per Fonds routier 199.. et sera applicable dès sa publi- sonnes s'occupant d'entretien, de réhabilitation ou cation au journal officiel. du développement du réseau routier public ; et à d'autres associations ou personnes que le Consei En application de l'article 1 jugera bénéfiques ou appropriées ; et b) publier périodiquement des informations tech 2. Le Ministre fera publier au journal officiel la date à niques et d'autre nature comme il le jugera néces laquelle le Fonds routier commencera à exister, dans saire ou indiqué pour la promotion des connais un délai de 14 jours après le consentement prési- sances sur l'entretien, la réhabilitation et le dentiel sur la Loi sur l'Administration du Fonds développement du réseau routier public. national routier. En application de l'article 11 En application de l'article 5 9. Le Fonds routier sera géré par le Conseil qui : 3. Dans un délai de 28 jours après la date d'entrée en a) concevra et mettra en place un mécanisme pou vigueur de la Loi, le Ministre nommera, en concer- recueillir les charges des usagers ; tation avec les différents secteurs devant être repré- b) lorsque cela est pertinent, concevra et mettra en sentés au Conseil de l'Administration, les membres place des arrangements pour recueillir auprès du du Conseil. Trésor toute recette de charges récoltées pour le 4. Dans un délai de 14 jours après l'expiration du délai Fonds ; de 28 jours de la réglementation 3, le Ministre fera c) établira et publiera des critères utilisés pour ven publier la liste des membres du Conseil au journal tiler les recettes du Fonds entre les différents officiel en précisant le lieu, la date et l'heure de la organismes de gestion des routes autorisées à première réunion du Conseil. bénéficier du fonds. Ces critères pourront se fon der sur l'état du réseau routier, le type d'entretien En application de l'article 7 nécessaire (de routine ou périodique), la lon gueur du réseau et le volume du trafic ; 5. Le Conseil peut déléguer tous ses pouvoirs à des d) négociera un Accord cadre annuel avec le comités formés d'un ou de plusieurs de ses membres Ministère des Finances pour établir les procédures Annexe 5. Projet de loi sur l'administration dufonds routier 161 à suivre pour l'ajustement des charges des usagers chaque année financière, dans les formes e au cours de l'année concernée et incluant la poli- termes prescrits par l'Administration ; tique financière générale de l'Administration, le d) la préparation du Rapport annuel du Fonds don plafond annuel d'augmentation des charges des la forme et le contenu seront prescrits pa utilisateurs, le volume du budget administratif de l'Autorité ; et l'Administration et tous les objets ayant un impact e) faciliter les affaires pour les réunions du Consei sur la politique fiscale ou macro-économique du et des sous-comités. gouvernement ; 13. LAdministration soumettra, à des intervalles fixé e) mettra en place des procédures pour le débour- par écrit par le Ministre, des rapports et relevé sement des fonds pour des travaux faisant partie financiers concernant le fonctionnement et le du(es) Programme(s) routier(s) annuel(s) ; activités de l'Administration et du Fonds, sous la f) mettra en place des procédures pour s'assurer que forme que le Ministre définira. les consommateurs de diesel qui ne l'utilisent pas à des fins de transport ne soient pas pénalisés par En application de l'article 16 l'introduction' d'un prélèvement pour l'entretien des routes ; et 14. Les charges des usagers de la route auxquelles i g) conseillera le Ministre sur la manière de contrô- est fait référence au § 16 (2). ler la surcharge des véhicules, en particulier sur a) Seront constituées comme suit : les routes de transit international. a) Une surcharge sur le prix de l'essence et du gazole 10. Les grands travaux d'amélioration et les nou- appelée taxe sur les carburants. Cette taxe sera veaux ouvrages continueront d'être financés par prélevée en plus des taxes habituelles de douane le budget gouvernemental pour le développe- de vente et les autres impôts sur les carburants e ment et toutes les ressources financières rendues sera utilisée exclusivement comme recette par le disponibles dans ces buts suivront la filière du Fonds routier. Fonds routier. b) Les taxes payées par les véhicules étranger empruntant les routes de ; et c) Les taxes sur les vignettes. En application de l'article 15 10. Une comparaison précise des coûts s est difficile à mener car elle dépend du système de comptabilité 11. Le Secrétariat sera formé d'un maximum de .... utilisé, des conditions du marché et de la réputa personnels régulier qui seront nommés par le tion du gouvernement comme payeur fiable ou Conseil sur recommandation du secrétaire exé- pas. Les entrepreneurs rajoutent souvent un sup cutif. Une société d'experts-comptables ou une plément aux prix du contrat pour couvrir de banque peut être nommée en tant que Secrétariat retards éventuels. ou assister le Secrétariat. Les charges des usagers de la route mentionnée 12. Sans que cela ne porte préjudice à cette réglemen- dans les paragraphes a) à c) ci dessus sont toute tation en général, le Secrétariat sera responsable de : soumises à révision périodique par le Ministre, su a) la bonne tenue des comptes et registres en rap- la recommandation du Conseil. Dans le cas d'une port avec le Fonds ; telle révision, le public sera dûment informé pa b) le maintien de comptes séparés pour les fonds de voie de presse. donateurs et de fonds locaux pour lesquels on 15. Les charges des usagers devront, dans la mesure d enregistrera toutes les rentrées et toutes les sor- possible, être récoltées sous contrat et les recette ties d'argent ; seront déposées directement sur les comptes ban c) la préparation et la soumission d'un bilan, d'un caires de l'Administration. Des contrats seront pas relevé de rentrées et de dépenses et d'un relevé sés avec les sociétés pétrolières, le département de des mouvements de liquidités, aux audits, pour douanes, le ministère des Transports et des com 162 Financement et gestion commerciale des routes munication et/ou avec des preneurs de contrat pri- ingénieur assermenté et une fois les ouvrages cer vés. Dans le cas contraire, la récolte serait faite sous tifiés, le contractant sera payé directement. la responsabilité du Trésor, pour autant que les 25.Les travaux entrepris par des petits preneurs de sommes recueillies soient transférées sans délai du contrat seront soumis aux mêmes contrôles pou Trésor au Fonds routier. être agrémentés par l'Administration, le Ministère 16. LAdministration ouvrira et tiendra des comptes et les différents conseils de district. bancaires séparés pour chacune des sources de fonds allouées au Fonds. Conformément au paragraphe 19 17. Toutes les sommes apportées au Fonds par des donateurs internationaux seront données direc- 26.Le(s) programme(s) routier(s) annuel(s) allouera tement au Fonds sans passer par le gouverne- les différents fonds pour l'entretien des diffé ment. rentes catégories de routes pour l'année, selon les 18. Le déboursement de sommes à partir d'un critères établis par le Conseil. Sans que cela nuise compte appartenant au Fonds est soumis aux dis- aux autres facteurs dont le Conseil tiendra positions de l'article 11 et à l'autorisation préa- compte pour déterminer les critères d'allocation lable du donateur concerné. certains des facteurs les plus importants son l'état du réseau routier, le type d'entretien requis En application de l'article 17 (routinier, récurrent ou réfection du revêtement) la longueur du réseau et le volume du trafic. 19. Les détails de la base du cofinancement seront 27.Les financements seront retirés du Fonds routier décidés par l'Administration. Ils feront l'objet sur présentation d'un chèque signé par deux d'une publication et d'une révision périodiques. signataires autorisés, soit le président du Consei 20. Les conseils de district urbains et ruraux utilise- et le Secrétaire soit l'un de ces derniers et un ront les revenus des tarifs, taxes locales et d'autres membre désigné du secrétariat. revenus locaux pour contribuer au financement 28.Dans l'intérim, et jusqu'à ce que les organismes de l'entretien routinier et périodique des routes, de gestion des routes aient développé la capacité pistes et sentiers sous leur responsabilité. de préparer leurs demandes à l'Administration 21. Les individus et village sis dans des régions de l'Administration peut conclure un contrat avec routes non classées pourront également recevoir des consultants locaux pour aider les organismes des fonds d'entretien sur la base du cofinance- de gestion des routes dans la préparation de leurs ment. Ce type de groupe devra faire enregistrer programmes routiers individuels. ses intérêts sur les routes, se constituer en comité 29.Les consultants nommés dans ce cadre travaille- routier local et se mettre d'accord sur les modali- ront en étroite collaboration avec les organismes tés de cofinancement pour l'entretien de leurs gouvernementaux et centraux concernés pour routes. aider les différents organismes de gestion des 22. Les comités routiers locaux peuvent payer leur routes à préparer leurs programmes d'entretien part sous la forme d'apport de matériaux, de tra- de réhabilitation et de développement routiers vail, de liquidités ou une combinaison de ces der- établir des priorités ; et fusionner les différents niers. projets en un seul Programme routier annuel cor- 23. Les fonds seront déboursés uniquement pour des respondant aux ressources disponibles. Ce type biens et services compris dans le(s) pro- de plan doit comprendre des programmes d'en- grammées) routier(s) annuel(s) conformément tretien à moyen-terme, de réhabilitation et de aux procédures qui seront établies par le Conseil. développement à long-terme. 24. Les travaux entrepris par des preneurs de contrat dont la valeur dépasse ... .$ seront certifiés par un Annexe 6. Modèle pour la création d'un fonds routier dans le cadre d'une législation existante Arrêté n° ?? de 200... « Ministre » désigne le Ministre chargé des Finances. Réglementation prise en application de la loi sur le financement (du fonds routier) 200... Les missions du Fonds En vertu des pouvoirs qui me sont conférés par le 3. La mission du fonds est le financement paragraphe .... de l'ordonnance sur les Finances de a) de l'entretien de routine et périodique de toutes 19.. [ou d'autres ordonnances ou décrets concernés] les routes classées relevant de la compétence du Ministère des Travaux publics et du Ministère des gouvernements locaux [selon les cas] ; b) sur la base du cofinancement, les routes des Ministre des Finances et de la planification écono- conseils urbains et les routes non classées rele- mique [adapter selon les cas] arrête ce qui suit : vant de la compétence des conseils de dévelop- pement ; c) de projets de sécurité routière ; et Citation et prise d'effet d) un nombre limité de travaux d'amélioration des routes, de réhabilitations et de nouveaux 1. Cet arrêté peut être cité comme l'arrêté sur la régle- ouvrages. mentation financière (sur le fonds routier) 200... et prendra effet à la date de sa publication au journal officiel. Les recettes du fonds routier 4. Le Fonds routier possédera un ou plusieurs comptes Interprétation bancaires sur lesquels seront déposés les recettes des taxes et charges (impôts routiers) suivantes : 2. Dans cet arrêté, à moins que le contexte n'indique le a) les vignettes, y compris les suppléments pour contraire, véhicules lourds qui pourront être introduits par « membre nommé », désigne un membre du Conseil le Fonds ; nommé par le Ministre en vertu du règlement 9 ; b) les prélèvements destinés à l'entretien des routes « Conseil » désigne le Conseil formé en vertu de l'ar- sur l'essence et le gazole ; ticle 8 de la réglementation ; c) les amendes imposées aux véhicules surchargés ; « Secrétaire » désigne le Secrétaire exécutif du fonds, et nommé en vertu de l'article 12 de la réglementation ; d) toute charge payée par les usagers et/ou dons que « Fonds » désigne le fonds routier mis en place par le parlement peut allouer périodiquement au [l'ordonnance ou le décret concerné], 200... ; et Fonds. 164 Financement et gestion commerciale des routes Ces recettes constituent les impôts routiers et nul ne base du cofinancement. Le détail des accords de pourra en être exempté. cofinancement sera décidé par le Conseil, fera l'ob- jet d'une publication et sera révisé périodiquement Les municipalités devront payer leur part à partir de Procédures de récolte et de dépôt des recettes tarifs et d'autres taxes locales. Les particuliers et vil- lages sis dans des régions où les routes ne sont pas 5. Le Conseil prendra toutes les mesures nécessaires classées pourront également bénéficier de fonds pour s'assurer que : pour l'entretien des routes. Ils devront faire recon- a) les recettes des vignettes traditionnelles et des naître leurs intérêts sur ces routes, se constituer en vignettes sur les véhicules lourds que le Fonds comités routiers locaux et trouver un accord pour peut introduire seront déposées séparément, par un cofinancement des coûts d'entretien de ces le département des douanes et [l'autorité déli- routes. Les comités routiers locaux peuvent payer vrant les vignettes], sur le Fonds consolidé et par leur part sous la forme d'apport de matériaux, de la même déposées directement sur le compte travail et/ou de liquidités. bancaire du Fonds ; et b) les recettes du prélèvement sur l'essence et le gazole seront déposées séparément sur le Fonds Gestion du fonds routier consolidé par les sociétés pétrolières et de là déposées directement sur le compte bancaire du 8. Le Fonds routier sera géré par un Conseil des routes Fonds. nationales qui référera au Ministre de ...., son minis- Le Conseil prendra les mesures nécessaires pour que tère de tutelle. Le Conseil gérera le Fonds routier de tous les fonds revenant au Fonds soient recueillis et manière exclusive et en référera au Ministre pour déposés sur le compte bancaire du Fonds routier en toutes les questions relatives au financement des temps opportun. routes. Entre autres choses, le Conseil : a) améliorera les systèmes de récolte des taxes et charges revenant au Fonds routier pour minimi- Dépenses autorisées ser l'évasion fiscale ; b) instaurera une approche concertée et coordonnée 6. Le Fonds routier sera utilisé en priorité pour le de la planification des travaux routiers par l'éta- financement de l'entretien de routine et quotidien, blissement, sur la forme et le fond d'un qui sera la première mission du Fonds routier. Le Programme Routier Annuel ; Fonds routier couvrira également les coûts d'admi- c) établira et publiera les critères employés pour la nistration du Fonds. Une fois que toutes les exi- répartition des recettes du Fonds routier entre les gences d'entretien des routes sont satisfaites, les différents organismes locaux de gestion des fonds restants seront utilisés exclusivement pour routes autorisés à recevoir des financements ; financer des projets de sécurité routière choisis, la d) révisera et approuvera le Programme annuel des réhabilitation de routes, des améliorations mineures dépenses routières préparé par les différents orga- et de nouveaux ouvrages (la part des améliorations nismes d'application ; mineures et des nouveaux ouvrages ne devant pas e) fera des recommandations au Ministre des excéder % des recettes totales annuelles). Finances sur le niveau des taxes requis pour le 7. Les routes relevant de la compétence du Ministère financement du programme recommandé d'en- de [c'est-à-dire le réseau des routes natio- tretien des routes afin qu'il puisse être intégré au nales] seront entièrement financées par le Fonds budget annuel ou supplémentaire du gouverne- routier, tandis que les routes relevant de la compé- ment ; tence des municipalités [ou d'autres organismes f) mettra en place un programme de publicité pour gouvernementaux locaux] seront financées sur la informer le public sur les programmes d'entretien Annexe 6. Modèle pour la création d'unfonds routier dans le cadre d'une législation existante 165 financés par le Fonds routier, l'assurer de la ans. Ils cesseront d'être membres du Conseil si leu bonne gestion du Fonds et rechercher son sou- nomination est annulée par leur organisme d'ori tien pour de possibles augmentations des taxes à gine. la charge des usagers et lorsque ces augmenta- 11. Si un membre du Conseil acquiert un quelconqu tions sont effectives ; et intérêt pécuniaire, direct ou indirect, dans quelqu g) établira des procédures de déboursement pour contrat ou projet de contrat que ce soit, ou que pa des travaux faisant patrie du programme annuel un autre moyen des intérêts privés empiéteraien approuvé des dépenses. sur ses devoirs en tant que membre du Conseil, i devra, dès qu'il prend conscience de l'intérêt du contrat, du projet de contrat ou d'un autre objet Composition du Conseil des routes nationales révéler ces faits au Conseil et se retirer de toutes le réunions où ces questions pourraient être discu 9. Le Conseil sera nommé par le Ministre de et tées. sera formé de 12 membres : le président, 4 membres 12. Le Conseil peut instaurer des sous-comités pou ex officio représentant des départements du gou- traiter de questions comme : la sécurité routière vernement, 5 membres représentant des organisa- l'environnement, l'ingénierie et les taxes routières tions non-gouvernementales et 2 membres repré- Le Conseil peut également inviter des membre sentant des municipalités [ou d'autres organismes sans droit de vote à assister à ses réunions. des gouvernements locaux]. Les membres du Conseil seront les suivants : a) 1) Le président du Conseil ; Les réunions du Conseil b) 4 membres ex officio, proposés par les ministères suivants : 13. Le Conseil se réunira, pour une réunion ordinaire 2) Ministère des Finances ; du Conseil, au moins une fois par mois, en un lieu 3) Ministère des Transports ; et à une date fixés par le président. Le présiden 4) Ministères des gouvernements locaux ; et devra, sur demande écrite d'au moins quatre 5) Ministère de l'Energie. membres du Conseil et dans un délai de sept jour c) 5 membres non gouvernementaux, proposés suivant la demande, convier une réunion extraor par les organismes suivants : dinaire pour discuter une affaire extraordinaire à 6) la Chambre de Commerce et d'Industrie ; une date spécifiée dans la demande. Une notifica 7) l'association des opérateurs de bus et de taxis ; tion écrite sera adressée à tous les membres au 8) l'association des opérateurs de transports rou- moins 3 jours avant la date de la réunion. tiers ; 14. Aux réunions ordinaires, le quorum nécessaire aux 9) l'association des ingénieurs consultants (ou transactions des affaires sera de la majorité de une institution d'ingénieurs) ; et membres en fonction. Les décisions du Consei 10) l'association national des agriculteurs. seront prises par vote à la majorité et, lorsque le d) 2 membres proposés par les municipalités [ou votes sont égaux, la voix du président est prépon d'autres organismes des gouvernements locaux]. dérante mais les membres en désaccord pourron 10. Le président du Conseil sera nommé par le faire enregistrer leurs avis dans les minutes. Ministre de , après consultation du Conseil. 15. Les minutes de toutes les réunions du Consei Les membres ex officio seront d'un grade égal ou seront inscrites dans un registre par le Secrétaire du supérieur à celui de Directeur. Les membres du Conseil et signées par le président de la réunion e Conseil seront nommés pour une durée de deux le secrétaire. 166 Financement et gestion commerciale des 16. Les membres du Conseil seront dédommagés pour tion des routes chargés de l'entretien des réseaux le temps passé en réunion. routiers financés par le Fonds. 21. Le rapport annuel comprendra : a) le programme annuel des dépenses pour l'année Le Secrétariat du Fonds routier suivante ; et b) les projections sur recettes du Fonds pour l'année 17. Le Conseil sera assisté d'un Secrétariat, dirigé par suivante. le Secrétaire exécutif. Le secrétariat sera chargé de 22. Le programme annuel des dépenses ventilera les la gestion quotidienne de l'Administration et de différentes recettes du Fonds entre les différentes l'application des décisions du Conseil. Le catégories de routes selon les critères définis par le Secrétaire exécutif sera nommé par le Conseil et Conseil. Les critères d'allocation peuvent se fonde exercera les fonctions qu'il lui demandera ou délé- sur l'état du réseau routier, le type d'entretien guera. Le Secrétaire exécutif sera également le requis (de routine ou périodique), la longueur du secrétaire du Conseil. réseau routier, le volume de trafic, le nombre de 18. Le secrétariat sera formé d'un équipe comptant au personnes desservies par les routes et tout autre maximum .... personnels. Une société d'experts- facteur défini par le Conseil. comptables ou une banque peut faire office de 23. En consultation avec le Ministre des Finances, le secrétariat. Conseil révisera le Programme annuel des 19. Entre autres choses, le Secrétariat devra : dépenses devant être financées par le Fonds e a) tenir les comptes et registres du Fonds en bonne décidera de la viabilité de l'ensemble du pro- et due forme ; gramme et du caractère raisonnable des sommes b) gérer les comptes bancaires du Fonds et garder allouées à chaque catégorie de route. trace de toutes les entrées et sorties d'argent ; 24. Le Conseil transmettra le programme annuel des c) préparer des relevés mensuels des recettes dépenses approuvé au Ministre de .... et au recueillies, des montants déposés sur les Ministre des Finances. comptes, des engagements financiers pris par le 25. Conformément à l'article 8 (e), le Conseil peu Conseil, des retraits autorisés par le Conseil et des recommander au Ministre de Finances d'augmen- retraits réels : ter le niveau des taxes nécessaires au financemen d) préparer et soumettre à l'audit pour chaque année du Programme annuel des dépenses approuvées e financière un relevé de revenus et de dépenses, fournira une estimation des revenus supplémen- un relevé des mouvements de liquidités et les taires qui résulteraient de cette augmentation. autres relevés financiers que le Comptable géné- ral pourrait exiger ; e) préparer le Rapport annuel sous la forme et avec le contenu défini par le Conseil ; et Déboursement des fonds f) préparer l'ordre du jour et organiser les réunions du Conseil. 26. Les fonds ne seront déboursés que pour des biens et services inclus dans le Programme annuel des dépenses approuvées et en conformité avec les pro Programme Routier Annuel cédures qui seront établies par le Conseil. Les tra- vaux d'une valeur de plus de $, entrepris par 20. Au moins trois mois avant la fin de chaque année des contractants devront être certifiés par un ingé- fiscale, le Conseil révisera le Programme routier nieur assermenté et le paiement se fera directement annuel pour cette année. Le programme Routier au contractant. Les travaux entrepris par de petits annuel, dont la forme et le contenu sont définis par contractants ou faisant appel à des équipes et équi- le Conseil, sera préparé par les organismes de ges- pements internes seront soumis au mêmes Annexe 6. Modèle pour la création d'unfonds routier dans le cadre d'une législation existante 16 contrôles, objets d'un accord entre le Conseil et le les dispositions de l'article 26 et la précision de Ministre de procédures comptables et de contrôle internes. 29. Les audits techniques des travaux seront égalemen menés sur une base sélective, comme le recom Les procédures de retrait mande le Conseil en consultation avec le Ministr de 27. Les fonds pourront être retirés du Fonds sur la pré- sentation d'un chèque signé par deux signataires autorisés : soit un membre du Conseil et le secré- taire exécutif soit un membre du Conseil et un Rapport annuel comptable désigné du Ministère des Finances. [d'autres moyens sont également possibles] 30. Dans un délai de 4 mois suivant la fin de chaqu année financière, le Conseil publiera un Rappor annuel. Ce rapport résumera toute la politique d Audits Conseil, les activités principales du Fonds au cour de l'année précédente, les comptes audités pou 28. Les comptes et autres relevés financiers du Fonds l'année qui vient de se terminer et les rapports de seront audités chaque année par une société d'au- auditeurs sur ces comptes. dit indépendante sélectionnée par l'Auditeur géné- ral. Il devra se conformer aux normes internatio- [les décrets d'application pourraient également avoi nales en matière d'audit. Lauditeur présentera au ter de questions telles que : les pouvoirs du Conseil Conseil un rapport apportant un avis sur la préci- prêt et l'emprunt de fonds et la préparation d'un pl sion de la comptabilité du Fonds routier, la confor- annuel de contrats entre le Conseil et le Ministère d mité des paiements avec les priorités exposées à qui couvrirait les objectifs chiffrés que le Conseil d l'article 6, la conformité des déboursements avec atteindre au cours de l'année suivante.] Bibliographie Austroads, 1996, National Performance Indicators, Sydney. Bahl Roy, 1992, "The Administration of Road User Taxes in Developing Countries", Working paper Séries 986, Banque mondiale, Washington DC. Churchill A., 1972, Road User Charges in Central America, Baltimore, John Hopkins University Press. 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IMPRESSION, BROCHAGE IMPRIMERIE CHIRAT 42540 ST-JUST-LA-PENDUE JANVIER 2001 DÉPÔT LÉGAL 2001 N° 1960 IMPRIMÉ EN FRANCE