Relatório No. 44350-CV Cabo Verde Melhorar o Planeamento e o Controlo para Aumentar a Eficiência da Despesa Pública Revisão das Despesas Públicas (em dois volumes) Volume II: Capítulos – Análise Detalhada Fevereiro 2009 PREM 4 Região de Africa Documento do Banco Mundial Correspondência monetária Taxa de câmbio efectiva em vigor em Fevereiro de 2009 Unidade monetária = Escudo (CVE) US$1,00 = CVE 86,4 Ano fiscal 1 de Janeiro – 31 de Dezembro SIGLAS ADP Águas de Portugal AGECABO Agência Cabo-Verdeana para a Promoção do Emprego e do Desenvolvimento Local ANMCV Associação Nacional de Municípios de Cabo Verde AP Administração pública RAP Relatório Anual de Progresso ARE Agência de Regulação Económica ARM Agência de Regulação Multi-sectorial ASA Empresa Nacional de Aeroportos e Segurança Aérea BCA Banco Comercial do Atlântico BCN Banco Cabo Verdeano de Negócios BCV Banco de Cabo Verde BIA Banco Inter-Atlântico BT Bilhete do tesouro CFAA Avaliação da Responsabilidade Financeira do País CME Centro de Máquinas e Equipamento CPAR Revisão da Avaliação do Aprovisionamento do País COFOG Classificação das Funções das Administrações Públicas das Nações Unidas IPC Índice de Preços no Consumidor ECV Escudo Cabo Verdeano DGCI Direcção Geral das Contribuições e Impostos DGCP Direcção Geral da Contabilidade Pública DGO Direcção Geral do Orçamento DGP Direcção Geral do Planeamento DGPE Direcção Geral do Património do Estado DGPOC Direcção Geral do Planeamento, Orçamento e Contabilidade DGT Direcção Geral do Tesouro DSP Direcção dos Serviços de Pagamentos EDP Electricidade de Portugal ELECTRA Empresa de Electricidade e Água de Cabo Verde EMPROFAC Empresa Nacional de Produtos Farmacêuticos ENACOL Empresa Nacional de Combustíveis de Cabo Verde ENAPOR Empresa Nacional de Administração dos Portos de Cabo Verde UE União Europeia FAIMO Frentes de Alta Densidade de Mão-de-obra LO Lei orgânica do orçamento FEF Fundo de equilíbrio financeiro fob Freight on board (carga a bordo) PIB Produto Interno Bruto GEP Gabinete de Estudos e Planeamento GCV Governo de Cabo Verde HC Custo oculto ICAO Organização da Aviação Civil Internacional IGF Inspecção-geral de Finanças i FMI Fundo Monetário Internacional INE Instituto Nacional de Estatística INFA Instituto Nacional de Apoio Financeiro à Agroindústria INPS Instituto Nacional de Previdência Social INTERBASE Empresa de Comercialização de Produtos do Mar INTOSAI Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo das Finanças Públicas IPSAN Normas Internacionais de Contabilidade para o Sector Público TI Tecnologias da Informação ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milénio ME Ministério da Educação MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública MS Ministério da Saúde MIT Ministério de Infraestruturas e Transportes MITM Ministério de Infraestruturas, Transportes e Assuntos Marítimos MJAI Ministério da Justiça e Administração Interna FFM Fundo de Financiamento Municipal QDMP Quadro de despesas a médio prazo PDN Plano de Desenvolvimento Nacional NIF Número de Identificação Fiscal NOSI Núcleo Operacional da Sociedade de Informação O&M Operações e manutenção OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico PETROGAL Empresa Petrolífera Portuguesa PIP Programa de Investimento Público SIP Sistema de Investimento Público PNCP Plano Nacional de Contabilidade Pública PRGF Programa de Financiamento para Redução da Pobreza e Crescimento PROMOTORA Empresa de Capital de Risco CARP Crédito de Apoio à Redução da Pobreza PSI Policy-Support Instrument (instrumento de apoio às políticas) QUIBB Questionário Unificado de Indicadores de Bem-Estar FMR Fundo de Manutenção Rodoviária DES Direitos Especiais de Saque SIGOF Sistema de Informação e Gestão Orçamental e Financeira EP Empresa pública SONANGOL Sociedade Nacional de Petróleos de Angola STAD Secretariado Técnico de Apoio ao Desenvolvimento STASCO Shell International Trading and Shipping Company Limited TACV Transportes Aéreos de Cabo Verde TdC Tribunal de Contas TRANSCOR Empresa privada de transportes municipais US-MCC Conta da US Millennium Challenge IVA Imposto Sobre o Valor Acrescentado OMC Organização Mundial do Comércio Vice-presidente: Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP) Director interino do País: Habib M. Fetini (AFCF1) Director Sectorial: Sudhir Shetty (AFTPM) Gestor Sectorial: Antonella Bassani (AFTP4) Chefe da Equipa do Projecto: Manuela Francisco (AFTP4) ii ÍNDICE 1. DESENVOLVIMENTOS A NÍVEL MACROECONÓMICO ........................................................ 1 Crescimento robusto e inflação baixa..................................................................................................... 1 Posição Externa ...................................................................................................................................... 2 Política monetária de acordo com o Regime Cambial ........................................................................... 3 Consolidação Fiscal ................................................................................................................................ 5 Melhorias na gestão da dívida ................................................................................................................ 5 Recomendações ...................................................................................................................................... 6 2. DESEMPENHO FISCAL .................................................................................................................... 7 Tendências e Composição das Receitas ................................................................................................. 7 Tendências e Composição das Despesas Públicas ............................................................................... 10 Eficiência na Implementação do Orçamento e Papel do Programa de Investimento Público .............. 15 Padrões das Despesas Administrativas ................................................................................................. 18 Relação entre o DECRP, QDMP e o Orçamento ................................................................................. 21 3. GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS.......................................................................................... 25 A Estrutura Organizacional .................................................................................................................. 25 O Processo de Orçamentação ............................................................................................................... 26 A Gestão das Receitas .......................................................................................................................... 31 A Execução das Despesas Públicas ...................................................................................................... 33 A Gestão de Tesouraria ........................................................................................................................ 34 Os Pagamentos ..................................................................................................................................... 37 A Gestão da Dívida .............................................................................................................................. 39 A Contabilidade .................................................................................................................................... 41 O Controlo Interno ............................................................................................................................... 43 O Controlo Externo .............................................................................................................................. 45 4. DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM CABO VERDE STATUS E PERSPECTIVAS ............. 48 Status da Descentralização ................................................................................................................... 48 Responsabilidades dos Municípios....................................................................................................... 49 o novo projecto de lei sobre a descentralização ................................................................................... 51 Recursos dos municípios ...................................................................................................................... 52 Principais componentes de despesa dos municípios............................................................................. 62 Preparação e execução do orçamento ................................................................................................... 64 Balanço Fiscal e credibilidade do orçamento ....................................................................................... 68 Controlo Vertical e de baixo para cima das finanças municipais ......................................................... 71 Prestação de contas aos cidadãos ......................................................................................................... 72 Capacidades Municipais ....................................................................................................................... 73 Conclusão e recomendações ................................................................................................................. 74 5. REVISÃO DAS DESPESAS EM INFRAESTRUTURAS .............................................................. 76 Contexto e motivação ........................................................................................................................... 76 Breve Apresentação da Rede de Infraestruturas ................................................................................... 79 Despesas em Infraestruturas ................................................................................................................. 88 Sistema de Investimento ....................................................................................................................... 94 Eficiência da Despesa ........................................................................................................................... 98 Mensagens Emergentes e recomendações .......................................................................................... 104 iii Anexos: Anexo 1: Análise Conjunta (Banco Mundial-FMI) de Sustentabilidade da Dívida.............................. 109 Anexo 2: A Estrutura Organizativa ....................................................................................................... 125 Anexo 3: Os Riscos de um Sistema de Pagamentos ............................................................................. 131 Anexo 4: Evolução da Formula de Transferências por Dimensão de Município.................................. 134 Anexo 5: Receitas em 5 Municípios ..................................................................................................... 135 Anexo 6: Atrasados Entre Várias Entidades Governamentais – Alguns dados .................................... 136 Anexo 7: Utilização da Metodologia PEFA nas Finanças Municipais ................................................. 140 Anexo 8: Metodologia do Défice dos Custos Ocultos .......................................................................... 145 Anexo 9: Contabilização das Infraestruturas - Metodologia ................................................................. 147 Tabelas: Tabela 1.1: Crescimento Real do PIB e inflação, 2000-2006 ................................................................... 1 Tabela 1.2: PIB – Oferta Agregada 2000-2006 (em percentagem do PIB) .............................................. 2 Tabela 1.3: Balança de Pagamentos, 2000-2006 (milhões de US$) ......................................................... 3 Tabela 2.1: Receitas, 2002-2007 ............................................................................................................... 9 Tabela 2.2: Receitas, 2002-2007 (Percentagem do PIB) .......................................................................... 9 Tabela 2.3: Receitas, 2002-2007 (Percentagem de Receitas Totais) ........................................................ 9 Tabela 2.4: Receitas, 2002-2006 (Receitas Executadas em Percentagem das Receitas orçamentadas) . 10 Tabela 2.5: Despesas, 2002-2007............................................................................................................ 13 Tabela 2.6: Despesas, 2002-2007 (Percentagem do PIB) ....................................................................... 13 Tabela 2.7: Despesas 2002-2007 (Percentagem do Total das Despesas) ................................................ 14 Tabela 2.8: Transferências do Governo Central para as Instituições Autónomas, 2002–2007............... 15 Tabela 2.9: Despesas Reais em Percentagem das Despesas Orçamentadas, 2002–2006........................ 16 Tabela 2.10: Programa de Investimentos Públicos (PIP) – Execução e Fontes de Financiamento........... 17 Tabela 2.11: Classificação Orgânica das Despesas Executadas, 2002-2007 (Percentagem do Total das Despesas Correntes) ................................................................. 19 Tabela 2.12: Classificação Orgânica das Despesas Executadas. 2000-2006 (Percentagem das Dotações Orçamentais Iniciais) .............................................................. 19 Tabela 2.13: Classificação Orgânica das Despesas Executadas, 2000-2007 (Percentagem do PIB) ........ 20 Tabela 2.14: Classificação Orgânica de Despesas Executadas, 2002-2007 .............................................. 20 Tabela 2.15: DECRP e o Programa de Investimento Público, 2005-2006 ............................................... 22 Tabela 2.16: Objectivos do DECRP para os sectores prioritários e as projecções do QDMP, 2004–2007 (percentagem do total das despesas) ................................................................. 22 Tabela 2.17: QDMP e as afectações orçamentais anuais, 2005-2007 ....................................................... 23 Tabela 4.1: Diversidade dos Municípios ................................................................................................. 50 Tabela 4.2: Fontes de receita de acordo com os valores recolhidos junto dos Municípios (% do total). 53 Tabela 4.3: Principais fontes internas de receita ..................................................................................... 55 Tabela 4.4: Recursos disponíveis em percentagem dos recursos esperados na fase de planificação ...... 57 Tabela 4.5: Comparação entre a proporção das transferências com base na formula e a proporção dos montantes relativos a contratos-programa recebidos por cada município 2005-2006 ........ 60 Tabela 4.6: Principais itens orçamentais (Custo Total em 2005) ............................................................ 63 Tabela 4.7: As tabelas do orçamento e a informação em anexo que devem ser preenchidas pelos municípios de acordo com a Lei das Finanças Locais de 2005............................................ 65 Tabela 4.8: Variações (%) entre o orçamento aprovado e o executado .................................................. 66 Tabela 4.9: Calendário da preparação e controlo orçamental ................................................................. 67 Tabela 4.10: Fontes de Dívidas ................................................................................................................. 69 Tabela 4.11: Dívidas dos Municípios para com Empresas Públicas e Para-Públicas ............................... 70 Tabela 4.12: Quadro numérico do pessoal por nível de instrução ............................................................ 73 iv Tabela 5.1: Quadro Comparativo de Indicadores de Acesso .................................................................. 77 Tabela 5.2: Avaliação das Principais Infraestructura-estruturas de Cabo Verde, por Ilha...................... 78 Tabela 5.3: ELECTRA – Estatísticas energéticas ................................................................................... 80 Tabela 5.4: Fornecimento de Água em Cabo Verde ............................................................................... 82 Tabela 5.5: Rede Rodoviária (sem data) ................................................................................................. 83 Tabela 5.6: Passageiros (Chegadas + Partidas + em Trânsito) ............................................................... 86 Tabela 5.7: Passageiros em trânsito ........................................................................................................ 87 Tabela 5.8: ENAPOR - Estatísticas de tráfego ....................................................................................... 87 Tabela 5.9: Comparação Internacional dos Níveisde Despesa em Infraestruturas ................................. 88 Tabela 5.10: Responsabilidade Institucional pela Provisão de Infraestruturas ......................................... 90 Tabela 5.11: Afectação da Despesa Pública para Infraestruturas e Despesa Social – Comparação ......... 91 Tabela 5.12: Despesa em Infraestruturas dentro e fora do Orçamento ..................................................... 92 Tabela 5.13: Despesa Pública em Infraestruturas por Sector .................................................................... 93 Tabela 5.14: Comparação da Ajuda Pública ao Desenvolvimento para Infraestruturas (% do PIB) ........ 93 Tabela 5.15: Fontes de Despesa Pública para Infraestrutura .................................................................... 94 Tabela 5.16: Comparação entre DECRP, QDMP e Orçamento Anual ..................................................... 95 Tabela 5.17: Transportes – Comparação entre DERP, QDMP e Orçamento Anual ................................. 95 Tabela 5.18: Cabo Verde – Investimento incluídos no Orçamento (execução) por Sector ...................... 97 Tabela 5.19: Indicadores Financeiros das EP ........................................................................................... 99 Tabela 5.20: Cobertura de Custos Média Anual 2001-2006 (% das receitas operacionais da empresa.. 101 Tabela 5.21: Afectação de Receitas e Custos (de funcionamento) ......................................................... 102 Tabela 5.22: O Custo Oculto na Distribuição de Electricidade e Água em Cabo Verde ........................ 104 Figuras: Figura 1.1: Índice de Preços do Consumidor, 2000-2006............................................................................ 2 Figura 1.2: Cobertura de reservas (meses de importações esperadas de bens e serviços), 2000-2006 ........ 4 Figura 1.3: Evolução dos depósitos dos emigrantes (stock) e remessas (fluxos), 2000-2007 ..................... 4 Figura 1.4: Operações Fiscais do Governo Central, 2000-2006 (ECV Milhões) ........................................ 5 Figura 3.1: Sistema Governamental de Colecta de Receitas .................................................................... 32 Figura 3.2: Desembolsos – Ordens de Pagamento..................................................................................... 38 Figura 3.3: Sistema de Factos e Registos Contabilísticos .......................................................................... 43 Figura 4.1: Composição dos Recursos em % (2005 e 2004 para a Praia) ................................................. 54 Figura 4.2: Dependência das transferências ou das vendas de terra, 2005 e 2004 para a Praia (ECV) ..... 54 Figura 4.3: Proporção das despesas de capital e correntes no orçamento de 2005 .................................... 63 Figura 4.4: Proporção das despesas de capital e correntes no orçamento de 2005 .................................... 64 Figura 4.5: Comparação, Receitas e Despesas 2004-06, Municípios seleccionados ................................. 68 Figura 5.1: Densidade Populacional .......................................................................................................... 76 Figura 5.2: Tarifas reais de Electricidade e Água ...................................................................................... 81 Figura 5.3: Perdas devido a Falhas de Corrente – Comparação ................................................................ 81 Figura 5.4: Serviços de Saneamento .......................................................................................................... 83 Figura 5.5: TACV – Indicadores de desempenho ...................................................................................... 85 Figura 5.6: ASA - Distribuição de aviões e passageiros (2006) ................................................................ 86 Figura 5.8: Custos Ocultos na Distribuição de Água e de Electricidade ................................................. 103 Caixas: Caixa 2.1: Quadro de Despesas de Médio Prazo ...................................................................................... 24 Caixa 3.1: Sumário do Anteprojecto de Lei de Enquadramento do Orçamento ....................................... 29 Caixa 4.1: Município de São Vicente, o impacto da introdução da TI ..................................................... 74 Caixa 5.1: Modelo de Planeamento do Investimento do Chile ................................................................. 96 v 1.1 ). O DECRP-1 partiu do Plano Estratégico de Redução da Pobreza 2002 (interim), o qual se baseou no Plano Nacional de Desenvolvimento. O DECRP-1 era parte de uma estratégia de desenvolvimento iniciada no início da década que tinha como objectivo promover o crescimento e reduzir a pobreza. O DECRP-1 assenta em cinco pilares chave: (i) promoção de boa governação; (ii) melhoria da competitividade e crescimento do sector privado; (iii) promoção do desenvolvimento do capital humano; (iv) reforço da segurança social e solidariedade; e (v) melhoria das infraestruturas e gestão do uso da terra. 1.2 Cabo Verde tem tido um crescimento robusto nos últimos anos. O crescimento real do PIB foi em média de 6.3 por cento durante 2002-2006, alcançando 10.8 por cento em 2006. Estimativas para 2007 indicam que a taxa de crescimento do PIB aproximar-se-á dos 7 por cento. Exceptuando 2004, o crescimento real do PIB excedeu as estimativas do DECRP.1 Como resultado desta performance sólida, Cape Verde ascendeu à categoria de país de rendimento médio em 1 de Janeiro de 2008. As perspectivas de médio prazo também são optimistas. De acordo com as projecções mais recentes, espera-se que o crescimento do PIB se situe em média pelos 7.5 por cento durante o período de 2008-2010. Apesar de continuar a níveis elevados, o desemprego caiu para 18.3 em 2006 (uma queda de 6.1 pontos percentuais desde 2005). Indicador 2002 2003 2004 2005 20061 2007 Crescimento Real do PIB (variação percentual anual) 4.9 4.7 4.3 6.5 10.8 6.9 Crescimento Real per capita do PIB (variação percentual anual) 3.0 2.3 2.5 4.6 8.8 5.0 Media anual do CPI (variação percentual anual) 1.9 1.2 -1.9 0.4 5.4 4.9 1 Estimativas preliminares. 2 Projecções. Fonte: Ministério das Finanças e Administração Pública, FMI e estimativas do staff. 1.3 O rápido crescimento económico de Cabo Verde baseia- se principalmente no investimento público e privado direccionado ao desenvolvimento de infraestruturas e turismo. Em 2006, as receitas do turismo representaram 19 por cento do PIB, enquanto em 2002 representaram apenas 10 por cento. O sector do turismo tem também promovido o crescimento noutros sectores, de forma mais notável no sector da construção, transportes, telecomunicações e serviços financeiros. Espera-se que os investimentos relacionados com o turismo continuem a evoluir positivamente, com aproximadamente 1 bilião de USD em FDI acordados. Por outro lado, os sectores da agricultura, pescas e indústria de 1 As projecções do DECRP em termos de crescimento real do PIB eram de 5.5, 6, 6.5, e 7.0 por cento em 2004, 2005, 2006 e 2007, respectivamente. Para mais detalhes, ver Anexo 1. 1 representam apenas uma pequena parte da economia (Cabo Verde não dispõe de recursos naturais e os custos de mão-de-obra, electricidade e água são elevados). Componente 2002 2003 2004 2005 20061 Oferta Primária 6.8 6.5 7.1 6.6 6.0 Secondária 20.0 20.3 23.1 23.7 22.3 Terciária 72.9 73.2 69.8 69.7 71.0 1 Estimativas preliminares. Fonte: Ministério das Finanças e Administração Pública, FMI e estimativas do staff. 1.4 As pressões inflacionárias são moderadas e geradas pelo lado da oferta. Devido a uma política monetária firme e uma taxa cambial fixada ao Euro, a inflação ao consumidor tem sido reduzida nos últimos anos (-1.9 e 0.4 por cento respectivamente em 2004 e 2005). Contudo, em 2006 a inflação aproximou-se dos 5.4 por cento, reflexo em larga medida de choques no lado da oferta – fraca precipitação levou temporariamente a uma subida dos preços de produtos alimentares produzidos domesticamente. Em 2007, as projecções indicam uma taxa de inflação por volta dos 5 por cento, uma vez mais devido aos preços dos produtos alimentares. Espera-se que a inflação estabilize a médio prazo por volta dos 2-3 por cento consistente com a taxa de câmbio fixa. 195.00 190.00 185.00 180.00 175.00 170.00 200 2001 200 200 200 200 200 CPI CPl excluding f ood, energy and wat er Nota: Index level 1989=100 Fonte: Instituto Nacional de Estatística, FMI e estimativas do staff. 1.5 O regime cambial tem beneficiado Cabo Verde devido ao seu papel de âncora promovendo a estabilidade financeira e de preços. A moeda âncora, o Euro, é também a moeda dos seus principais parceiros comerciais (76 por cento das exportações, 80 por cento das importações e mais de 70 por cento do total das remessas2). A apreciação do Euro (e logo do ECV) face ao dólar parece não ter afectado a competitividade externa de Cabo Verde, o que 2 Banco Central de Cabo Verde, relatório anual, 2007. 2 reflecte as relações relativamente mais fortes do país com a Europa no que diz respeito ao comércio, turismo e fluxo de remessas. Por outro lado, o rápido aumento dos preços do petróleo poderia ter tido um impacto muito mais pronunciado na economia se este não tivesse sido parcialmente compensado com a apreciação do Euro face ao dólar. De acordo com a análise CGER do FMI, a taxa de câmbio real está de acordo com os princípios fundamentais da economia e com as políticas. Para além disso, a forte performance do FDI sugere uma melhoria da competitividade. 1.6 Nos últimos anos tem havido uma redução do défice da conta corrente, caindo de mais de 14.4 por cento do PIB em 2004 para aproximadamente 5 por cento do PIB em 2006. As melhorias na posição externa reflectem, em primeiro lugar, um acréscimo das receitas do turismo, uma gestão efectiva da procura e uma fonte de importações mais diversificada. Estima-se que as exportações tenham crescido 35 por cento em 2006, comparado com 24 por cento em 2005, enquanto que as importações cresceram 23.4 por cento em 2006 comparando com 0.5 por cento em 2005.3 O acréscimo das importações é devido em grande medida pelas necessidades relacionadas com o FDI (bens de investimento). Componente 2002 2003 2004 2005 2006 Balança Comercial -236.2 -307.7 -378.8 -347.1 -391.2 Importações -278.1 -360.4 -436.1 -435.5 -472.4 Exportações 41.9 52.7 57.3 88.4 81.2 Saldo do conta corrente Excluíndo transferências oficiais -106.5 -126.0 -114.8 -54.2 -65.4 Incluíndo transferências oficiais -71.0 -77.2 -62.1 -33.8 -50.6 Conta de capital e financeira (liq.) 96.7 63.2 94.9 78.8 104.6 Saldo geral 26.9 -7.1 34.9 56.1 47.7 Fonte: Banco Central de Cabo Verde e FMI. 1.7 A política monetária esteve consistente com o objectivo de reforço da sustentabilidade da taxa de câmbio fixa ao Euro o que se constata pelo crescimento sólido das reservas Durante todo o período em análise. No contexto de um regime de taxa de câmbios fixa, a política monetária está subordinada ao objectivo de acumulação de reservas internacionais consideradas apropriadas para apoiar o regime cambial. O Banco Central de Cabo Verde (BCV) satisfez com sucesso esse objectivo uma vez que a cobertura de reservas tem aumentado de forma acentuada nos últimos anos (figura 1.2). No entanto, no primeiro semestre de 2008, a acumulação de reserves desacelerou devido a uma diminuição das transferências correntes e dos repagamentos de dívidas por parte de algumas empresas privadas. A desaceleração das remessas de emigrantes reflecte a depreciação do dólar face ao euro e o desaceleramento global da economia. Para além disso, a crise financeira que está a afectar alguns dos países que investem em Cabo Verde, tem repercussão no volume de investimento estrangeiro. 3 Medido em ECV. 3 1.8 De forma a prevenir que os fluxos de capital criassem pressões inflacionistas, o BCV tem intervido activamente desde 2006 através da venda de títulos (bank securities). Os depósitos dos emigrantes (stock) continuam a crescer, apesar de a uma taxa decrescente, o que se explica em grande medida pela redução do spread entre o Euro e as taxas de juro dos depósitos domésticos. O BCV continua a acompanhar de perto os diferenciais nas taxas de juro entre a zona Euro e do dólar targeting os diferenciais nas taxas de juro externas de forma a prevenir a saída dos depósitos dos emigrantes (os quais representam 40 por cento do total dos depósitos do sistema bancário). Para além disso, os fluxos de remessas decresceram em 2004 e 2007. Em 2007 decresceram em cerca de 179 milhões de ECV, o que pode estar relacionado com a depreciação do dólar e a melhoria do padrão de vida em Cabo Verde (ainda assim as remessas em 2006 representaram 10 por cento do PIB). , 2000-2006 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fonte: Banco Central de Cabo Verde , 2000-2007 30000 25 25000 20 20000 15 15000 10 10000 5 5000 0 0 Dec-02 Dec-03 Dec-04 Dec-05 Dec-06 Oct-07 Stock of emigrant deposits (CVE billion) Remittances (annual flows) Growth rate of stock deposits Fonte: Banco Central de Cabo Verde 4 1.9 A política fiscal é consistente com a estabilidade macroeconómica e sustentabilidade da dívida. Cabo Verde tem demonstrado prudência na sua política fiscal ao longo dos últimos anos. O défice fiscal, incluindo donativos, foi em média de 3.8 por cento do PIB durante o período de 2002-2006 (4.4 excluindo o ano de 2004)4 em resultado de melhorias tanto na colecta de impostos como controlo das despesas. Em 2007, espera-se que o défice se situe nos 4.6 por cento do PIB, reflectindo uma forte performance no lado das receitas devido ao crescimento económico, melhorias na administração fiscal e controlo das despesas. Estes factores contribuíram para a redução do recurso ao crédito doméstico por parte do Governo. 1.10 A lei orçamental de 2008 sugere que a política fiscal continuará a ser firme, com a despesa corrente a decrescer em proporção do PIB devido a uma redução (em percentagem do PIB) dos salários e remunerações, bens e serviços, e subsídios, libertando assim recursos para despesas de capital. Após a eliminação dos subsídios dos produtos petrolíferos e tarifas utilitárias, o orçamento não permite, em princípio, a existência de subsídios a productos petrolíferos. Para além disso, o recrutamento e promoções na função pública foram congelados até à revisão do Plano do Sistema de Carreiras e Remunerações, esperada para 2008. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Receitas totais (milhões de ECV) 23,491 22,445 26,334 28,178 30,826 35,301 Despesas totais (milhões de ECV) 27,019 25,641 26,853 31,911 35,400 40,154 Pagamentos dos juros da dívida 2,162 1,994 2,056 1,927 1,920 1,883 PIB a preços correntes (milhões de ECV) 72,758 79,527 82,116 88,733 101,551 105,178 Saldo geral, incl. donativos (milhões de ECV) -3,528 -3,196 -519 -3,733 -4,574 -4,853 Saldo primário geral, incl. donativos (milhões -1,366 -1,202 1,537 -1,806 -2,654 -2,970 de ECV) Saldo primário geral, incl. donativos (% PIB) -1.88 -1.51 1.87 -2.04 -2.61 -2.82 Saldo geral, incl. donativos (% PIB) -4.85 -4.02 -0.63 -4.21 -4.50 -4.61 1 Contas Preliminares 2 Orçamento Aprovado Fonte: Ministério das Finanças e Administração Pública, FMI e estimativas do staff. 1.11 Têm sido alcançados progressos significativos na gestão da dívida. A despesa líquida total do Governo central, assim como respectivas garantias iniciaram uma tendência decrescente em 2005 e tem continuado assim desde então. Decresceram para 77 por cento do PIB em 2006, quando eram de 87 em 2005, devido ao rápido crescimento do PIB e prudência fiscal. O rácio da dívida doméstica face ao PIB foi reduzido de 33 para 29 por cento de 2005 para 2006, e espera- se que se situe em 23 por cento no final de 2007. O programa PSI (Instrumento de Apoio às Políticas) tem como objectivo a redução da dívida doméstica para cerca de 20 por cento do PIB em 2009. Contudo, a projecção actual indica que a dívida doméstica líquida será inferior a 20 por 4 Isso é em parte explicado pelo grande montante de donativos (9 por cento do PIB), o mais alto no período em análise. 5 cento no final de 2008, um ano mais cedo do que o estabelecido no programa do FMI. Uma análise da sustentabilidade da dívida pública em Cabo Verde (Anexo 1) levado a cabo em Dezembro de 2007 concluíu que, apesar da provável redução gradual no acesso aos empréstimos concessionais, o stock da dívida de Cabo Verde e indicadores de fluxo permanecerão abaixo dos limites indicados nas políticas durante o período das projecções. Tabela 1.1: Indicadores Chave da Política de Gestão da Dívida (em percentagem do PIB) 2002 2003 2004 2005 2006 20071 Dívida total nominal do Gov 87.3 85.3 89.0 87.1 77.3 66.4 Dívida externa do Gov 58.1 56.2 54.0 53.8 48.0 43.5 Dívida doméstica do Gov 29.2 29.2 35.0 33.3 29.3 22.9 (excluíndo depósitos) Serviço da dívida externa (per. de 15.6 10.6 11.3 8.6 5.7 5.0 exportações) 1 Projecções. Fonte: Ministério das Finanças e Administração Pública, FMI e estimativas do staff. 1.12 Em Julho de 2006, o FMI aprovou o pedido do Governo de um Instrumento de Apoio às Políticas para três anos. O PSI foi desenhado para apoiar os objectivos económicos do Governo assim como o quadro de políticas para 2006-2009. Este programa centra-se em medidas para reduzir os riscos macroeconómicos, prover uma margem de segurança face a choques exógenos e responder à potencial redução do apoio externo de longo prazo em termos concessionais. A terceira revisão foi concluída em Dezembro de 2007. 1.13 A política monetária deverá continuar a reger-se por uma acumulação de reservas de moeda estrangeira de forma a consolidar a credibilidade ta taxa de câmbio fixa. Para isso, as autoridades monetárias deverão continuar activamente a gerir a liquidez através da emissão de bilhetes de curto prazo pelo Banco Central. Para além disso, o Banco Central deverá continuar a acompanhar de perto os diferenciais nas taxas de juro entre a zona euro e os EUA, com o objectivo de prevenir uma redução do fluxo de remessas. 1.14 A política fiscal deverá continuar a ser orientada pela prudência fiscal, de forma a criar uma almofada para absorver potenciais choques e consolidar a sustentabilidade da dívida. Para tal as autoridades deverão continuar a preparar o orçamento com base em estimativas conservadoras em termos de projecção das receitas, o que tem contribuído para impedir níveis excessivos de despesa. Para além disso, as autoridades deverão continuar a implementar medidas para evitar a acumulação de dívidas em atraso tanto ao nível do Governo central como dos municípios. 5 Todas as recomendações (de todos os capítulos) estão apresentadas no Anexo 1 do Volume 1. 6 2.1 A percentagem do total das receitas em relação ao PIB de 2002-2006 mostra uma tendência estável, com algumas quedas em 2003 e 2006.6 As receitas totais em percentagem do PIB tiveram uma ligeira diminuição de 32 por cento em 2002 para cerca de 30 por cento em 2006 (ver Tabela 2.2). Atingiram uma média de cerca 31 por cento nesse período. Muito embora a tendência fosse estável ao longo de todo o período, em 2003 registou-se uma queda de cerca de 4 pontos percentuais e 1.4 pontos percentuais em 2006. A deterioração do desempenho das receitas nesses dois anos foi em grande parte devido à diminuição dos donativos externos e, no caso de 2003, também a um crescimento mais lento das receitas fiscais. Os donativos externos representaram, em média, cerca de 25 por cento das receitas totais, com os mínimos de 22 por cento em 2003 e de 19 por cento em 2006. Perspectiva-se para 2007 um ligeiro aumento do total das receitas em percentagem do PIB (de 30 por cento em 2006 para cerca de 34 por cento em 2007). 2.2 Com o apoio de duas reformas na área dos impostos indirectos introduzidas nos inícios de 2004 (reforma tarifária aduaneira e introdução do IVA), o desempenho das receitas fiscais tem sido forte. As receitas fiscais exibem uma ligeira queda em 2003 (18.8 por cento do PIB) e uma taxa de crescimento acelerada após 2004, estabilizando depois disso por volta de 21 por cento. O desempenho sólido das receitas é em grande medida o resultado da introdução do IVA que compensou substancialmente a perda nas taxas de importação e contribuiu para a melhoria da administração fiscal Cabo Verdeana. As receitas das taxas de importação representavam em média 8.4 por cento do PIB em 2002 e 2003, e caíram para 4.8 por cento no período de 2004 a 2006. Perspectiva-se para 2007 um desempenho de 5.2 por cento. Por outro lado, o IVA representou em média 7.5 por cento do PIB no período 2004-2006, enquanto que o imposto de consumo representou em média cerca de 3 por cento do PIB no período de 2002 – 2003. 2.3 No início de 2004 o Governo implementou uma reforma fiscal radical, eliminando a maior parte das taxas e contribuições administradas pelas alfândegas. O número de tarifas foi reduzida para sete (de 64) e a tarifa máxima foi estabelecida em 50 por cento (era de 250). Contudo, as tarifas aduaneiras em Cabo Verde ainda são elevadas, e no contexto da adesão à OMC, espera-se que as tarifas sejam revistas ainda mais – o Conselho Geral da OMC aprovou a 18 de Dezembro de 2007 um pacote de acordos que clarificam os termos de adesão de Cabo Verde. No contexto do processo de adesão, todas as medidas (tarifárias e não-tarifárias) que permaneciam para proteger a indústria local foram abandonadas. Para além disso, o novo Código Alfandegário foi preparado e espera-se que seja aprovado pela Assembleia Nacional em 2008. Este código trará uma liberalização progressiva das regras e procedimentos de importação. 6 Os dados usados nesta análise são classificados como informação oficial do Ministério das Finanças e Administração Pública. A informação corresponde aos dados definitivos das contas gerais do Estado para os anos de 2002 a 2005; contas gerais do Estado provisórias para o ano de 2006 e orçamento aprovado de 2007. 7 2.4 A entrada em vigor do Decreto-Lei No. 35/2003 trouxe melhorias na recuperação das dívidas fiscais em atraso, uma vez que dotou a Direcção Geral de Contribuição e Impostos, ou DGCI, de autoridade para realizar colectas obrigatórias através da confiscação de activos e contas bancárias. São esperadas outras melhorias com a introdução do Número de Identificação Fiscal (NIF), que entrou em vigor em 2006 e se espera que implique uma melhor gestão dos dados dos contribuintes fiscais. Está a ser implementado um projecto para automatizar a gestão das receitas e a gestão das contas dos contribuintes, como um instrumento para aumentar o controlo e eficiência da colecta fiscal. As reformas na administração fiscal também incluem o fim do acordo com o Banco Comercial do Atlântico (BCA) que o estabelecia como único colector fiscal e a revisão dos textos legais (novo IUR sobre os impostos individuais e de pessoas colectivas, e selos). Até 2006 o BCA era o único colector fiscal retendo para o efeito 1 por cento dos impostos colectados. Durante o primeiro semestre de 2006 foram assinados acordos com outras instituições segundo os quais foi definida uma taxa básica entre 200 e 300 ECV per colecta como remuneração para os seus serviços. O BCA assinou um acordo semelhante em Maio de 2007, com efeitos retroactivos a Julho de 2006. Isto trouxe aos contribuintes um maior número de opções de pagamento e espera-se que faça diminuir as receitas perdidas. 2.5 Os Impostos directos representaram em média 6.8 por cento do PIB durante 2002- 2006, mas estão aquém do seu potencial por causa do sistema alargado e infundado de isenções fiscais, assim como a uma elevada evasão fiscal. Os dados provisórios de 2006 sugerem que as receitas perdidas devido às isenções fiscais corresponderam aproximadamente 12 por cento das receitas fiscais. O alargado sistema de isenções fiscais e a ampla evasão fiscal contribuem para a natureza restrita e distorcida da base de contribuições fiscais. As contribuições de 15 empresas representam 66 por cento do total das receitas, e uma das 15 empresas contribui com um terço do total (as empresas contribuem, em média, 44 por cento das receitas dos impostos directos). A racionalização das isenções e incentivos fiscais é, deste modo, muito importante para reduzir a larga dependência em grandes contribuintes como fonte de receitas. A lei já começou a ser elaborada (há já um inventário das leis existentes e espera-se que seja submetida ao Parlamento em 2008). 2.6 Enquanto as receitas correntes têm apresentado uma tendência ascendente, as receitas de capital (compostas maioritariamente pela ajuda externa) têm apresentado variações anuais, realçando a incerteza perene atribuída a esta fonte de receita. A ajuda externa tem oscilado entre 6 por cento do PIB em 2003 e 2006 e 9 por cento em 2002 e 2004. Com a graduação para país de rendimento médio a elegibilidade de Cabo Verde a ajuda externa e fundos concessionais diminuirá com o decorrer do tempo, tornando ainda mais importante que o país crie espaço fiscal para poder responder a pressões futuras. 2.7 Em geral, as projecções das receitas correntes totais têm correspondido ao realizado. Contudo, esse cenário geral esconde desvios individuais significativos. As receitas não fiscais e ajuda externa apresentam valores sobre-estimados (Tabela 2.1). Por exemplo, em 2003 e 2005 a taxa de execução da ajuda externa foi apenas de 63 por cento. Isto não é surpreendente dado que as projecções do Governo em Cabo Verde tal como em muitos outros países, sobre a ajuda externa, especialmente para o financiamento de projectos, tendem a ser optimistas. Por outro lado, as receitas provenientes do IVA e transacções internacionais têm sido 8 amplamente sub-estimadas. As dificuldades em fazer projecções surgem da ausência de um modelo adequado. Neste contexto, estão a ser capacitados quadros do Ministério das Finanças e Administração Pública na área da programação financeira para colmatar as deficiências existentes. 2002 2003 2004 2005 2006 (est) 2007(Orç) Total de Receitas Correntes 16.951,48 16.971,69 18.741,48 21.419,73 24.626,45 26.731,19 Receitas Fiscais: 14.948,92 14.935,53 16.636,67 18.539,44 22.609,73 24.178,20 Impostos Directos 5.505,61 5.146,60 5.394,58 5.815,33 6.952,41 7.496,62 Imposto Sobre o Rendimento 5.505,61 5.146,60 5.394,58 5.815,33 6.952,41 7.496,62 Impostos Indirectos 9.443,31 9.788,93 11.242,09 12.724,11 15.657,32 16.681,58 Imposto sobre o Consumo/VAT 2.420,60 2.160,25 5.591,80 6.551,89 8.438,91 8.610,09 Imposto Sobre Transações Internacionais 6.126,63 6.755,33 3.976,80 4.231,32 4.888,71 5.458,47 Receitas não Fiscais: 2.002,56 2.036,16 2.104,82 2.880,29 2.016,72 2.553,00 Net Lending (Emprestimo de Retrocessao): 220,13 537,58 231,43 146,98 301,07 200,00 Outras Fontes Nacionais (OFN): - 39,98 - - - Donativos e Ajuda Orçamental Externa: 6.319,16 4.896,02 7.360,75 6.611,55 5.898,73 8.369,75 Total das Receitas 23.490,77 22.445,27 26.333,66 28.178,25 30.826,25 35.300,94 2006 Contas Provisórias. 2007 Orçamentado aprovado. Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2002 2003 2004 2005 2006(est) 2007(Orç) Total de Receitas Correntes 23,3 21,3 22,8 24,1 24,3 25,4 Receitas Fiscais: 20,5 18,8 20,3 20,9 22,3 23,0 Impostos Directos 7,6 6,5 6,6 6,6 6,8 7,1 Imposto Sobre o Rendimento 7,6 6,5 6,6 6,6 6,8 7,1 Impostos Indirectos 13,0 12,3 13,7 14,3 15,4 15,9 Imposto sobre o Consumo/VAT 3,3 2,7 6,8 7,4 8,3 8,2 Imposto Sobre Transações Internacionais 8,4 8,5 4,8 4,8 4,8 5,2 Receitas não Fiscais: 2,8 2,6 2,6 3,2 2,0 2,4 Net Lending (Emprestimo de Retrocessao): 0,3 0,7 0,3 0,2 0,3 0,2 Outras Fontes Nacionais (OFN): 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Donativos e Ajuda Orçamental Externa: 8,7 6,2 9,0 7,5 5,8 8,0 Total das Receitas 32,3 28,2 32,1 31,8 30,4 33,6 2006 Contas Provisórias. 2007 Orçamentado aprovado. Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2002 2003 2004 2005 2006(est) 2007(Orç) Total de Receitas Correntes 72,16 75,61 71,17 76,02 79,89 75,72 Receitas Fiscais: 63,64 66,54 63,18 65,79 73,35 68,49 Impostos Directos 23,44 22,93 20,49 20,64 22,55 21,24 Imposto Sobre o Rendimento 23,44 22,93 20,49 20,64 22,55 21,24 Impostos Indirectos 40,20 43,61 42,69 45,16 50,79 47,26 Imposto sobre o Consumo/VAT 10,30 9,62 21,23 23,25 27,38 24,39 Imposto Sobre Transações Internacionais 26,08 30,10 15,10 15,02 15,86 15,46 Receitas não Fiscais: 8,52 9,07 7,99 10,22 6,54 7,23 Net Lending (Emprestimo de Retrocessao): 0,94 2,40 0,88 0,52 0,98 0,57 Outras Fontes Nacionais (OFN): - 0,18 - - - Donativos e Ajuda Orçamental Externa: 26,90 21,81 27,95 23,46 19,14 23,71 Total das Receitas 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 2006 Contas Provisórias. 2007 Oçamentado aprovado. Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 9 2002 2003 2004 2005 2006(est) Total de Receitas Correntes 97,3 91,6 99,9 107,8 100,9 Imposto Sobre o Rendimento 109,1 87,5 90,1 94,2 100,0 Imposto sobre o Consumo/VAT 107,7 68,7 129,5 122,3 114,6 Imposto Sobre Transações Internacionais 104,6 137,0 118,6 114,0 108,6 Receitas não Fiscais: 59,4 62,1 75,0 97,5 59,8 Donativos Externo: 101,5 63,0 103,9 64,3 83,8 96,8 82,0 99,0 96,0 88,2 2006 Contas Provisórias. Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. Recomendações  Finalizar o projecto-lei sobre isenções fiscais. A redução das isenções fiscais é importante para aumentar a eficácia do IVA e alargar a limitada base fiscal, reduzindo a actual dependência num número reduzido de empresas. Também se recomenda a unificação de todas as isenções numa única lei que abarque todos os incentivos fiscais.  Desenvolver um quadro de acções estratégicas e jurídicas para garantir a operacionalidade das inspecções fiscais e a sua ligação a outras instituições competentes envolvidas na investigação criminal.  Desenvolver e executar projectos com TI, bem como programas para a gestão da inspecção fiscal.  Reforçar as inspecções a contribuintes de alto risco e a áreas críticas. 2.8 A classificação económica das despesas mostra uma tendência largamente estável. Durante os últimos cinco anos, uma média de 64 por cento dos recursos custeia as despesas correntes e os restantes recursos (uma média de 36 por cento) custeia o programa de investimento público (doravante PIP) – Tabela 2.6. Esta distribuição geral é afectada por variações anuais que por seu lado são explicadas pela imprevisibilidade de execução do actual PIP e em menor grau pelos custos de privatização de algumas empresas públicas que se reflectiram desde finais de 1990 até a primeira metade da década corrente. Em 2002, 2003 e 2004, os custos das privatizações atingiram 0.3 por cento, 0.8 por cento e 0.3 por cento, respectivamente, do total das despesas públicas. 2.9 O padrão das despesas no período 2002-2006 também realça a contínua proeminência das despesas não discricionárias. As três categorias (salários e benefícios, transferências e subsídios, e pagamento das taxas de juro) representaram em média 83 por cento do total das despesas correntes e 53 por cento do total de despesas. Aumentos constantes das despesas não discricionárias restringirão o espaço fiscal que o Governo dispõe para reagir a choques externos. Muito embora a médio e longo prazos seja possível a implementação de algumas reformas que diminuam o seu peso no orçamento, é importante enfatizar que a curto prazo, no contexto de um orçamento restritivo, se o Governo não deseja aumentar o défice global, o peso de quaisquer potenciais cortes orçamentais resultante de um choque negativo 10 cairia sobre as despesas discricionárias tais como bens e serviços ou sobre o orçamento de investimento. 2.10 A proporção dos salários e benefícios em relação ao PIB subiu de 9.6 por cento em 2002 para 12.7 por cento em 2005, um aumento de 30 por cento. Em termos absolutos aumentou 84 por cento de 2002 a 2007, aproximadamente 10 por cento ao ano. Este aumento reflecte o impacto de vários aumentos salariais durante a primeira metade da década para melhorar o padrão de vida dos funcionários públicos. Também reflecte a contratação de professores, profissionais de saúde e o reforço em termos de polícias de ordem pública. Para 2007, a expectativa de execução da despesa com salários e benefícios indica cerca de 12.3 por cento do PIB. O Governo tem consciência da necessidade de introduzir medidas que restrinjam a massa salarial dadas as limitações orçamentais. Para evitar a escalada nos salários e remunerações, o Governo decidiu congelar as promoções e recrutamentos7 até à revisão do Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS). Para além disso, a validação da base de dados dos funcionários públicos, que começou em Agosto de 2006, está agora concluída e integrada no sistema de pagamentos. A validação trouxe algumas poupanças pela eliminação de alguns funcionários ‘fantasma’ do sistema de pagamentos. Dada a restrição orçamental o Governo deveria implementar medidas para evitar o crescimento da massa salarial. Para além disso, no contexto da revisão do PCCS condições estritas deverão ser definidas para a promoção e selecção dos quadros privativos.8 2.11 A recente aprovação sobre o regime de pensões fará aumentar ainda mais a proporção das despesas obrigatórias do orçamento (já reflectido no orçamento de Estado de 2007). Com a nova lei, as responsabilidades do Governo como empregador aumentaram significativamente. Ao mesmo tempo que continua a pagar pensões a todos os funcionários admitidos no Sector Público antes de 31 de Dezembro de 2005 o Governo tem agora também de transferir contribuições para o Instituto Nacional da Previdência Social (INPS). O Governo Central transferirá mensalmente ao INPS, 23 por cento da folha de salários dos novos funcionários públicos, mais 8 por cento dos funcionários públicos no activo e pensionistas (para o programa de saúde). Ainda que, em termos consolidados, haja um ganho em mudar os funcionários públicos para o sistema do INPS pois este inclui menos benefícios, a integração agrava a insustentabilidade do INPS (uma dívida contigencial para o Estado). 9 A implementação de reformas paramétricas – que deveriam considerar ou um aumento das taxas contributivas ou um corte substancial dos benefícios10 – tem estado a ser considerada. No contexto da preparação do PER de 2006 foi estimado o impacto de várias reformas. 2.12 No grupo das despesas “transferências sociais e subsídios” o Governo obteve sucesso no controlo dos custos das bolsas de estudos. Esta categoria diz respeito a transferências para outros níveis governamentais (institutos autónomos e municípios) tal como subsisios a productos petrolíferos, transferências para embaixadas e bolsas de estudo. A partir de 2002, as autoridades 7 O recrutamento e as promoções foram congelados até à revisão do Plano de Cargos, Carreiras e Salários (à excepção dos sectores da Saúde, Educação, Protecção Social e Segurança). 8 Quadros privativis são quadros que beneficiam de salários mais elevados e de benfícios especiais. 9 Estimativas preliminaries indicam que o sistema do INPS entrará em deficit por volta de 2040, à medida que o sistema amadurece e a situação demográfica melhora. 10 O sistema de segurança social de Cabo Verde é bastante generoso quando comparado com padrões internacionais (2006 PER). 11 decidiram reduzir os fundos de financiamento para bolsas de estudo públicas e passaram a encorajar a comparticipação das famílias e estudantes elegíveis nos custos. Calcula-se que as despesas com as bolsas de estudo diminuíram quase 44 por cento entre 2002 e 2006 (de 555 milhões de ECV em 2002 para cerca de 314 milhões de ECV em 2006). 2.13 O montante dos subsídios aos produtos petrolíferos registado num determinado ano refere-se com frequência aos montantes devidos nos anos anteriores. Logo, a leitura da posição fiscal é por vezes enganadora. Devido à abordagem de caixa do orçamento11 os subsídios de determinado ano passam para o orçamento dos anos seguintes (resultado da prática de contabilização das despesas apenas quando os pagamentos são feitos – o pagamento dos subsídios é normalmente feito contra os impostos). Esta prática leva a uma leitura errada da posição fiscal, e o orçamento não apoia, deste modo, o planeamento e seguimento das prioridades em termos de despesa em relação aos recursos disponíveis. 2.14 Para além disso, os subsídios aos produtos petrolíferos não são muitas vezes registados como subsídios, mas antes como ‘despesas extraordinárias’. Outras vezes não são mesmo registados no orçamento. Como o pagamento dos subsídios se relaciona com o orçamento dos anos anteriores, muitas vezes os subsídios são registados como ‘despesas extraordinárias’. Outras vezes os subsídios não são de todo registados no orçamento, e os pagamentos devidos às empresas petrolíferas são convertidos em protocolos, uma prática corrente em Cabo Verde. 12 O resultado é que os pagamentos reais dos subsídios petrolíferos são bastante mais elevados do que os valores apresentados no orçamento. 13 2.15 Em Abril de 2006 os subsídios petrolíferos foram eliminados de forma a proteger o orçamento de compromissos contingenciais (open-ended commitments). Contudo, os subsídios continuam a existir dado o não ajustamento dos preços pela ARE. Como têm havido atrasos persistentes no ajustamento dos preços, o Governo cobre a diferença devida às empresas petrolíferas (diferença entre o preço de importação e o preço estabelecido pela ARE).14 Por exemplo, o montante em dívida para com a Shell, referente aos subsídios de Maio a Dezembro de 2007 (pós eliminação do subsídio) foi convertido em protocolo – 123 milhões de ECV. Para além disso, uma vez que a eliminação dos subsídios não foi reflectida num ajustamento adequado das tarifas de água e electricidade, o défice tarifário foi acumulado em relação à Electra (a empresa de electricidade e água) – 550 milhões de ECV, referentes ao período de Maio de 2006 a Fevereiro de 2007. 11 Uma abordagem accrual entrará em funcionamento logo que o PNCP seja implementado (espera-se que o seja em 2008). 12 Os protocolos estabelecem um acordo segundo o qual o Governo reconhece a dívida e aceita em pagar um determinado momento, sem taxas de juro. Esta tem sido uma prática corrente que não é registada no orçamento. 13 O PER de 2006 estima que o montante do subsídio para a Electra (subsídio que tem como objective cobrir a diferença entre o preço regulado e o preço da Electra de 37.9 ECV/litro) em 2005 chegou aos 382 milhões de ECV. O montante dos subsídios para as empresas petrolíferas em 2005 (devido aos atrasos no ajustamento dos preços) foi de 1,347 milhões de ECV. 14 Isto será discutido em maior detalhe no capítulo 5. 12 2002 2003 2004 2005 2006 (est) 2007 (orç) Total Despesas Correntes 17,248 17,245 17,834 19,627 22,087 23,602 Total Despesas Correntes (menos despesas extraordinárias) 17,023 16,605 17,609 19,627 22,087 23,602 Despesa corrente primario 14,861 15,251 15,779 17,699 20,167 21,720 Bens e Serviços 454 1,426 1,287 1,606 1,307 2,127 Despesas com salário e pensões 7,015 9,886 10,219 11,230 11,553 12,973 Trasferências e subsídios 4,999 2,502 2,631 2,718 5,136 4,094 Subsídio de preço deo petroleo 966 137 450 Outras despesas correntes 2,394 796 1,416 2,145 2,171 2,526 Encargos da dívida 2,162 1,994 2,056 1,927 1,920 1,883 Juros da dívida externa 725 517 550 543 522 530 Juros da dívida interna 1,437 1,478 1,506 1,384 1,398 1,352 Despesas Extraordinárias 225 640 225 - - Custos de reestruturação 225 640 225 - - Outras despesas - - - - - Despesas de Capital ,052 ,229 ,173 ,231 ,102 ,211 Despesas de Investimento 9,719 8,167 8,845 12,053 13,211 16,340 Total das despesas 27,019 25,641 26,853 31,911 35.400 40,154 2006 Contas Provisória. 2007 Orçamento aprovado Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2002 2003 2004 2005 2006 (est) 2007 (orç) Total Despesas Correntes 23,7 21,7 21,7 22,1 21,7 22,4 Total Despesas Correntes (menos despesas extraordinárias) 23,4 20,9 21,4 22,1 21,7 22,4 Despesa corrente primario 20,4 19,2 19,2 19,9 19,9 20,7 Bens e Serviços 0,6 1,8 1,6 1,8 1,3 2,0 Despesas com salário e pensões 9,6 12,4 12,4 12,7 11,4 12,3 Trasferências e subsídios 6,9 3,1 3,2 3,1 5,1 3,9 Subsídio de preço deo petroleo 1,3 0,2 0,0 0,5 0,0 0,0 Outras despesas correntes 3,3 1,0 1,7 2,4 2,1 2,4 Encargos da dívida 3,0 2,5 2,5 2,2 1,9 1,8 Juros da dívida externa 1,0 0,6 0,7 0,6 0,5 0,5 Juros da dívida interna 2,0 1,9 1,8 1,6 1,4 1,3 Despesas Extraordinárias 0,3 0,8 0,3 - - Custos de reestruturação 0,3 0,8 0,3 - - Outras despesas - - - - - Despesas de Capital 0,1 0,3 0,2 0,3 0,1 0,2 Despesas de Investimento 13,4 10,3 10,8 13,6 13,0 15,5 Total das despesas 37,1 32,2 32,7 36,0 34,9 38,2 2006 Contas Provisórias. 2007 Orçamento aprovado Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2.16 Os pagamentos das taxas de juro têm vindo a decrescer significativamente no período em análise. A tabela 2.7 mostra que os pagamentos dos juros da dívida diminuíram de 8 por cento do total das despesas em 2002 para 5.4 por cento em 2006. Durante o período 2003- 13 2006, os pagamentos das taxas de juro atingiram em média 6.6 por cento do total das despesas ou seja cerca 2 por cento do PIB. Espera-se que em resultado do decréscimo do recurso ao crédito (em percentagem do PIB), os pagamentos das taxas de juro continuem a diminuir. 2002 2003 2004 2005 2006 (est) 2007 (orç) Total Despesas Correntes 63,8 67,3 66,4 61,5 62,4 58,8 Total Despesas Correntes (menos despesas extraordinárias) 63,0 64,8 65,6 61,5 62,4 58,8 Despesa corrente primario 55,0 59,5 58,8 55,5 57,0 54,1 Bens e Serviços 1,7 5,6 4,8 5,0 3,7 5,3 Despesas com salário e pensões 26,0 38,6 38,1 35,2 32,6 32,3 Trasferências e subsídios 18,5 9,8 9,8 8,5 14,5 10,2 Subsídio de preço deo petroleo 3,6 0,5 0,0 1,4 0,0 0,0 Outras despesas correntes 8,9 3,1 5,3 6,7 6,1 6,3 Encargos da dívida 8,0 7,8 7,7 6,0 5,4 4,7 Juros da dívida externa 2,7 2,0 2,0 1,7 1,5 1,3 Juros da dívida interna 5,3 5,8 5,6 4,3 3,9 3,4 Despesas Extraordinárias 0,8 2,5 0,8 - - Custos de reestruturação 0,8 2,5 0,8 - - Outras despesas - - - - - Despesas de Capital 0,2 0,9 0,6 0,7 0,3 0,5 Despesas de Investimento 36,0 31,9 32,9 37,8 37,3 40,7 Total das despesas 99,8 99,1 99,4 99,3 99,7 99,5 2006 Contas Provisórias 2007 Orçamento aprovado Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública . 2.17 Persistem ainda questões quanto à assunção pelo Governo dos riscos referentes a passivos de empresas estatais, instituições autónomas, fundos e serviços simples . As instituições autónomas possuem recursos próprios, ainda que limitados, mas também recebem transferências volumosas do orçamento do Estado (tabela 2.8).22 Dados do Governo apontam para uma transferência anual de 2,4 biliões de ECV a 3,3 biliões ECV. A longo prazo, tais transferências volumosas põem em causa a natureza autónoma destas instituições bem como também a viabilidade de tal acordo. Uma análise aprofundada deveria ser levada a cabo, desde que os dados adequado estejam disponíveis. Entre as Empresas Estatais, o estudo sobre os passivos da TACV (linhas aéreas de Cabo Verde), ENAPOR (autoridade portuária), EMPROFAC (distribuidor de produtos farmacêuticos), INTERBASE (empresa de congelamento de peixe) e ASA (aeroportos) indicaria os riscos implícitos para o orçamento central. O Ministério das Finanças e Administração Pública estabeleceu uma unidade para analisar as participações do Estado. 22 Dados do Governo, vários anos, (mapa III - 6). 14 2002 2003 2004 2005 2006–est. 2007–bud. Total 2,897 3,391 3,498 4,257 1,573 3,739 Do qual: receitas próprias 416 531 373 933 205 529 Do qual: transferências do Governo 2,481 2,860 3,125 3,324 1,367 3,210 central Despesas 2,739 3,220 3,338 3,681 2,818 3,739 2006 Contas Provisórias 2007 Orçamento aprovado Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. Recomendações 2.18 Melhor controlo das despesas obrigatórias e compromissos ilimitados é necessário para garantir espaço fiscal adequado ao Governo para lidar com potenciais choques. Para além disso, é importante registar todas as despesas e receitas no orçamento, como forma de ajudar a planificação e seguimento das despesas do ano corrente em relação às receitas do mesmo ano. As medidas seguintes deveriam ser consideradas:  Continuar a controlar a massa salarial.  Reduzir o número de responsabilidades sem prazo e limite definido (open-ended commitments).  Registar todas as despesas e receitas brutas na categoria e no ano a que dizem respeito.  Implementação do mecanismo automático de ajustamentos dos preços dos productos petrolíferos e tarifas de àgua e electricidade, tal como disposto na legislação. Padrões de Execução Orçamental: Programado, Revisto e Executado 2.19 Em Cabo Verde, tal como em muitos outros países, a execução das despesas correntes é mais elevada que a execução das despesas de capital. As taxas de execução das despesas correntes tipicamente atingem mais de 90 por cento do orçamento inicialmente aprovado. Contudo, a mais elevada taxa de execução das despesas de capital no período de 2002- 2006 foi de 81 por cento em 2006. Isto resulta de duas características do processo orçamental que já foram discutidas anteriormente: (i) as despesas obrigatórias determinam a execução das despesas correntes; e (ii) o fluxo oscilante dos recursos da ajuda externa determinam a execução do programa de investimento. 15 2002 2003 2004 2005 2006 Total Despesas Correntes 107.9 93.7 97.1 97.7 91.4 Bens e Serviços 69.4 85.1 76.3 91.9 69.8 Salários e pensões 96.0 92.9 91.6 98.1 90.5 Transferências e subsídios 92.6 90.0 93.4 79.4 78.2 Outras despesas correntes 517.8 151.0 158.7 113.5 189.9 Pagamentos das taxas de juro 100.0 92.1 158.7 121.3 106.5 Programa de Investimento Público 63.8 59.0 63.6 72.9 81.1 Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. Notas: 1Durante o período em análise houve duas amendas orçamentais (em 2002 e 2005) 2 2006 Contas Provisórias 2.20 Dentro da categoria das despesas correntes, a taxa de execução das despesas não discricionárias (salários e benefícios, transferências e subsídios e pagamento dos juros da dívida) é tipicamente elevada. Por exemplo, na subcategoria salários e benefícios as despesas normalmente ultrapassam os 90 por cento do orçamento originalmente programado. Na subcategoria pagamento de juros, esta taxa ultrapassou os 100 por cento em 2004, 2005 e 2006. Na subcategoria transferências e subsídios a taxa de execução foi superior a 90 por cento no período de 2002 a 2006 e em 2005 e 2006 desceu para 80 por cento – como referido antes o pagamento de alguns subsídios não é incluído no orçamento). Esta elevada taxa de execução das despesas obrigatórias é muitas vezes conseguida à custa das categorias de despesas não obrigatórias tais como bens e serviços. Na categoria dos bens e serviços a taxa de execução relativa ao orçamento programado variou de 69 por cento em 2002 para 92 por cento em 2005, para baixar novamente para 70 por cento em 2006. Programação e Execução do Programa de Investimento Público (PIP) 2.21 A Programação do PIP tem sido muito optimista (tabela 2.10). A taxa de execução mais alta no período em análise foi de 82 por cento em 2006, e foi de apenas 59 por cento em 2003. A taxa de execução foi em média de 69 por cento no período em análise. Esta variabilidade em termos de desempenho é em grande medida devida ao facto de a execução do (PIP) depender da materialização da ajuda externa. A tabela 2.11 mostra que no período de cinco anos, mais de 80 por cento da execução do orçamento de investimento foi financiado com recursos externos. Em 2004, esta taxa alcançou os 95.2 por cento. Quando o desembolso de fundos externos sofre atrasos ou não se materializa, a execução pode ser suspensa ou mesmo cancelada. 16 2002 2003 2004 2005 2006 (est) 2007 (orç) PIP( milhões de ECV) 9.719 8.167 8.845 12.053 13.211 16.340 Dos quais (em % do total do PIP) Financiamento Interno 13,1 14,1 4,8 15,7 16,8 17,5 Financiamento Externo 86,9 85,9 95,2 84,3 83,2 82,5 PIP (% nominal do PIB) Dos quais (em % do total do PIP) Financiamento Interno 1,8 1,4 0,5 2,1 2,2 2,7 Financiamento Externo 11,6 8,8 10,3 11,4 10,8 12,8 2006 Contas Provisórias 2007 Orçamento aprovado Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2.22 Alguns projectos, maioritariamente aqueles com uma importante dimensão social, têm sido implementados, mesmo quando a ajuda externa não se materializa ou é insuficiente. Um vasto leque de investimentos secundários e de pequenos trabalhos de manutenção são executados com financiamento interno. De igual modo, quando um projecto a ser financiado por recursos externos é prioritário, mas não tem financiamento suficiente, o Tesouro mobiliza fundos internos para preencher a lacuna por um período curto - i.e. até o desembolso dos fundos internacionais. Desta forma, pode-se prosseguir com a execução do projecto. Porém, em casos de investimentos avultados, como por exemplo projectos de infraestruturas, a execução dos projectos é adiada ou fica incompleta. 2.23 Esta variabilidade no fluxo de ajuda externa está enraizada em dois factores principais: (i) a natureza da ajuda (projecto vs. ajuda orçamental) e (ii) atrasos relacionados com os processos e de implementação no país doador ou país beneficiário . Em primeiro lugar, como é típico em muitos países em desenvolvimento, a ajuda externa a Cabo Verde é maioritariamente canalizada para o financiamento de projectos. Este tipo de ajuda é propenso a atrasos quando os processos administrativos do doador e do recipiente diferem em matéria de aquisições públicas, gestão financeira e outros requisitos de regulamentação doméstica. De igual modo gera unidades de coordenação de projectos que frequentemente funcionam fora dos processos orçamentais nacionais e tornam o processo de unificação do orçamento difícil. Em segundo lugar, os doadores externos por vezes têm que submeter-se aos seus próprios objectivos nacionais ou de política – que nem sempre estão alinhados com os objectivos do país recipiendário. 2.24 Espera-se, contudo, que a previsibilidade da ajuda externa melhore, uma vez que o apoio orçamental tem ganho proeminência durante os últimos anos, graças à criação do Grupo de Apoio Orçamental (GAO). O GAO15 foi criado em 2005, e incluía o Banco Mundial, a União Europeia e a Cooperação Holandesa. A abordagem de coordenação usada pelo GAO para alinhar e harmonizar o seu apoio para a redução da pobreza à volta do DECRP, tem desempenhado um papel catalítico em termos de adesão de novos parceiros. O resultado foi a 15 A criação do GAO desempenhou um papel importante na redução dos custos de transação do Governo (as missões são conjuntas), assim como na harmonização das políticas dos doadores (doadores têm uma matriz conjunta de políticas). 17 expansão do GAO em 2007 para um total de seis parceiros, quando o Banco Africano de Desenvolvimento (AfDB), Áustria e Espanha se juntaram ao Grupo. O GAO alargou-se ainda mais quando a Cooperação Portuguesa anunciou numa reunião do GAT (Grupo de Apoio à Transição), que teve lugar em Dezembro de 2007, que também se iriam juntar ao grupo. Nos últimos três anos, cerca de 25 por cento da ajuda externa assumiu a forma de apoio orçamental. 2.25 Deficiências no seguimento da implementação de projectos financiados por ajuda directa torna difícil uma análise detalhada e de eficácia das despesas de investimento . As deficiências no seguimento da implementação de projectos financiados por recursos externos são devidas, até certo ponto, à falta de capacidade. Capacitação na área de seguimento é, deste modo, bastante prioritária. Para além disso, também é importante que os parceiros de cooperação colaborem através da provisão atempada de informação. Recomendações 2.26 Dado que o recurso a volumosos montantes de crédito interno não é sustentável para o país, as autoridades deveriam implementar um conjunto de acções que garantam um fluxo de ajuda externa mais previsível, nomeadamente:  Preparar um quadro plurianual com os doadores como parte do processo do QDMP.  Encorajar os parceiros de cooperação a disponibilizarem atempadamente informações financeiras dos projectos financiados directamente, a fim de se estabelecer transparência na apresentação das contas trimestrais e anuais do Estado. 2.27 O Ministério das Finanças e Administração Pública domina claramente em termos de despesa. As suas despesas representaram em média 43 por cento do total das despesas. Parte significativa destas despesas dizem respeito a custos de reestruturação relacionados com a privatização, pagamento dos subsídios petrolíferos, pagamentos de atrasados dos anos anteriores e os pagamentos dos juros da dívida. 2.28 Os Ministérios de Educação e Saúde representaram, em média, 24 por cento e 8 por cento, respectivamente, do total das despesas correntes entre 2002 e 2006 . Isto suporta a posição das autoridades de que o crescimento e redução de pobreza têm sido uma prioridade nacional mesmo antes da adopção do DECRP-I em 2004. Contudo, a maior parte dessas despesas correntes consistem no pagamento de salários e benefícios da administração pública. De acordo com uma avaliação efectuada para vários anos, mais de 60 por cento do orçamento total anual de cada sector é dedicado a salários e outros benefícios. 2.29 As despesas do Ministério da Administração Interna (MAI) têm aumentado nos últimos anos, estando estimadas em 6.4 por cento do total das despesas de 2007. Este é o resultado de novos recrutamentos feitos nos últimos anos na área da segurança. Preocupações com a segurança, relacionadas com o narcotráfico têm aumentado nos últimos anos e Cabo Verde decidiu recrutar mais seguranças para reforçar o controlo das fronteiras marítima e aérea, 18 para evitar que Cabo Verde seja transformado numa plataforma dourada das rotas de droga e de outro tipo de tráfico.16 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Presidência da República 0,49 0,52 0,56 0,57 0,46 0,45 Assembleia Nacional 2,31 2,69 2,58 2,66 2,55 2,47 Chefia do Governo 1,86 2,31 1,92 1,78 1,64 2,00 Supremo Tribunal de Justiça 0,11 0,15 0,13 0,11 0,11 0,18 Procuradoria Geral da República 0,08 0,06 0,09 0,10 0,11 0,12 Tribunal de Contas 0,19 0,17 0,21 0,20 0,21 0,24 Ministério dos Negócios Estrangeiros e Comunidade 4,08 3,93 3,60 3,52 3,15 3,19 Ministério das Finanças e Planeamento 48,24 39,40 40,84 40,64 45,10 42,20 Ministério da Justiça 2,35 2,61 2,57 2,54 2,35 2,79 Ministério da Administração Interna 4,20 4,63 4,92 5,39 5,33 6,47 Ministério da Defesa 2,87 3,24 3,19 3,09 2,75 2,69 Ministério da Agricultura e Pescas 2,20 2,83 2,52 2,34 1,01 2,13 Ministério da Educação e Ensino Superior 20,57 25,59 25,12 24,85 24,46 23,72 Ministério da Saúde 7,51 8,09 7,62 8,48 7,46 7,71 Ministério das Infraestruturas e Transportes 0,98 1,61 1,45 1,46 1,45 1,34 Ministerio da Economia, Crescimento e Competitividade 0,40 0,43 0,65 0,60 0,53 0,78 Ministério da Cultura 0,38 0,40 0,81 0,52 0,50 0,58 Ministério da Reforma do Estado, Adm. Pública 0,24 0,27 0,21 0,16 0,14 0,13 Ministério do Trabalho e Solidariedade 0,93 1,05 1,02 0,99 0,68 0,80 Total das despesas 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 2006 Contas Provisórias Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2002 2003 2004 2005 2006 Presidência da República 99,5 97,9 102,1 112,0 101,1 Assembleia Nacional 94,0 94,0 86,6 97,8 100,0 Chefia do Governo 79,9 94,5 72,6 124,1 81,9 Supremo Tribunal de Justiça 100,0 174,0 131,7 121,0 100,0 Procuradoria Geral da República 100,0 69,6 89,9 122,7 100,0 Tribunal de Contas 106,2 85,8 100,4 99,6 100,0 Ministério dos Negócios Estrangeiros e Comunidade 92,1 87,7 84,8 91,3 91,9 Ministério das Finanças e Planeamento 133,0 95,9 111,2 113,3 86,9 Ministério da Justiça 85,0 88,8 88,3 91,0 93,4 Ministério da Administração Interna 96,7 93,1 101,7 106,6 93,8 Ministério da Defesa 93,7 100,6 98,0 95,9 97,7 Ministério da Agricultura e Pescas 83,8 78,0 79,3 85,6 45,3 Ministério da Educação e Ensino Superior 98,2 93,4 93,7 102,9 101,0 Ministério da Saúde 89,2 100,7 82,3 100,8 95,1 Ministério das Infraestruturas e Transportes 87,2 80,5 66,1 76,7 79,6 Ministerio da Economia, Crescimento e Competitividade 28,7 45,9 78,8 85,2 86,9 Ministério da Cultura 92,5 77,4 82,5 54,7 89,2 Ministério da Reforma do Estado, Adm. Pública 85,9 54,6 71,0 74,4 79,4 Ministério do Trabalho e Solidariedade 145,9 85,7 82,0 84,6 82,4 Programa Plurianual de Investimentos Públicos 68,5 59,0 63,6 74,4 81,1 2006 Contas Provisórias Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 16 Um quarto de toda a cocaína consumida na Europa Ocidental é traficada através da África Ocidental. 19 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Presidência da República 0,12 0,12 0,12 0,13 0,10 0,10 Assembleia Nacional 0,55 0,59 0,57 0,59 0,56 0,56 Chefia do Governo 0,44 0,51 0,42 0,40 0,36 0,45 Supremo Tribunal de Justiça 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 0,04 Procuradoria Geral da República 0,02 0,01 0,02 0,02 0,03 0,03 Tribunal de Contas 0,05 0,04 0,05 0,04 0,05 0,06 Ministério dos Negócios Estrangeiros e Comunidade 0,97 0,86 0,79 0,79 0,69 0,72 Ministério das Finanças e Planeamento 11,47 8,66 8,95 9,09 9,85 9,56 Ministério da Justiça 0,56 0,57 0,56 0,57 0,51 0,63 Ministério da Administração Interna 1,00 1,02 1,08 1,21 1,16 1,47 Ministério da Defesa 0,68 0,71 0,70 0,69 0,60 0,61 Ministério da Agricultura e Pescas 0,52 0,62 0,55 0,52 0,22 0,48 Ministério da Educação e Ensino Superior 4,89 5,62 5,51 5,56 5,34 5,37 Ministério da Saúde 1,79 1,78 1,67 1,90 1,63 1,75 Ministério das Infraestruturas e Transportes 0,23 0,35 0,32 0,33 0,32 0,30 Ministerio da Economia, Crescimento e Competitividade 0,09 0,10 0,14 0,13 0,12 0,18 Ministério da Cultura 0,09 0,09 0,18 0,12 0,11 0,13 Ministério da Reforma do Estado, Adm. Pública 0,06 0,06 0,05 0,04 0,03 0,03 Ministério do Trabalho e Solidariedade 0,22 0,23 0,22 0,22 0,15 0,18 Total da despesas de Funcionamento 23,78 21,97 21,93 22,38 21,85 22,64 Programa Plurianual de Investimentos Públicos 13,36 10,27 10,77 13,58 13,01 15,54 Total das despesas 37,14 32,24 32,70 35,96 34,86 38,18 2006 Contas Provisórias. 2007 Orçamento aprovado Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Presidência da República 85 92 101 113 102 108 Assembleia Nacional 400 471 465 528 565 587 Chefia do Governo 322 404 347 354 364 477 Supremo Tribunal de Justiça 19 27 23 22 26 44 Procuradoria Geral da República 13 11 15 21 25 27 Tribunal de Contas 33 30 38 40 46 58 Ministério dos Negócios Estrangeiros e Comunidade 706 686 648 699 698 760 Ministério das Finanças e Planeamento 8.346 6.885 7.353 8.069 10.006 10.050 Ministério da Justiça 406 456 462 503 522 665 Ministério da Administração Interna 726 808 885 1.071 1.182 1.541 Ministério da Defesa 496 566 575 614 611 640 Ministério da Agricultura e Pescas 381 495 454 465 224 508 Ministério da Educação e Ensino Superior 3.559 4.472 4.524 4.935 5.426 5.649 Ministério da Saúde 1.299 1.414 1.373 1.684 1.655 1.837 Ministério das Infraestruturas e Transportes 170 282 260 290 322 320 Ministerio da Economia, Crescimento e Competitividade 69 76 118 118 118 185 Ministério da Cultura 66 70 146 103 112 137 Ministério da Reforma do Estado, Adm. Pública 42 47 38 32 31 31 Ministério do Trabalho e Solidariedade 161 183 184 196 152 191 Total da despesas de Funcionamento 17.300 17.474 18.007 19.857 22.188 23.814 Programa Plurianual de Investimentos Públicos 9.719 8.167 8.845 12.053 13.211 16.340 Total das despesas 27.019 25.641 26.853 31.910 35.400 40.154 2006 Contas Provisórias. 2007 Orçamento aprovado Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 20 2.30 Para avaliar a articulação dos orçamentos anuais com o DECRP-117 foi levada a cabo uma comparação entre os cinco objectivos do DECRP-1 e o PIP de 2005 e 2006 (programação e execução). Nesse exercício, apenas são analisados os dados relativos aos investimentos, uma vez que a ligação entre o DECRP e o orçamento é estabelecida principalmente através do PIP e também devido à forma como o orçamento é preparado actualmente, não permitindo relacionar mudanças relativas às despesas correntes com o DECRP. 2.31 O Governo ainda não tem um quadro de programação comparável (um a um) entre o plano de acção do DECRP e o PIP. Para analisar as despesas do PIP mais detalhadamente à luz dos objectivos do DECRP, os dados de 2005 e 2006 dos projectos e programas contemplados no quadro de execução do PIP foram agrupados sob cinco categorias associadas com os cinco pilares do DECRP. Os investimentos totais para cada um dos cinco pilares do DECRP são incluídos na Tabela 2.15. 2.32 Em geral, a programação financeira associada às acções prioritárias do DECRP é bastante ambiciosa. Por exemplo, num cenário de execução média anual do PIP de 8,9 biliões de ECV no período 2000-2004 (8,8 biliões de ECV em 2004), o programa do DECRP sugere a necessidade de um orçamento de investimento de 14,2 biliões de ECV para 2005 (um aumento de 61 por cento em relação a 2004). Este montante está também acima do QDMP (13.5 biliões de ECV). 18 Para além disso, a afectação orçamental foi superior tanto ao QDMP e DECRP – em 2005 o orçamento afectou 16.5 biliões de ECV para o PIP (16 por cento acima do DECRP-1 e 21 por cento acima do QDMP). Neste contexto, a taxa de execução do PIP foi de apenas 73 por cento, com a implicação da não conclusão, atraso ou cancelamento de projectos planificados. 2.33 As afectações orçamentais anuais (e execução) por pilares não são consistentes com a programação financeira do DECRP, o que indica que o DECRP-1 não orientou a preparação do orçamento. A programação financeira do DECRP-1 sugere que as infraestruturas são uma prioridade clara, ao atribuir-lhes mais de 60 por cento dos recursos do Pilar IV19 (Infraestruturas). Em ambos os anos, 2005 e 2006, as infraestruturas receberam a maior proporção do orçamento (cerca de 40 por cento), não sendo, contudo, tão elevada como determinada pelo DECRP-1. Por outro lado, a programação financeira do DECRP-1 indica que não mais de 1 por cento deve ser afectado ao Pilar I. As afectações e execuções orçamentais mostram outra realidade. O Pilar I recebeu aproximadamente 15 por cento em 2005 e 2006. Para além disso, as afectações para o Pilar III foram de cerca do dobro das afectações indicadas no DECRP-1 para 2005 e três vezes superior em 2006. 17 O DECRP-1 é o principal documento de orientação para o desenvolvimento económico e social de Cabo Verde. Os seus cinco pilares coincidem tanto com as Grandes Opções do Plano (GOP), 2002-2015, como com o Plano Nacional de desenvolvimento, (PND) 2002–2005. O objectivo do DECRP era consolidar os documentos estuturais de programação (GOP e PND) e ligá-los aos orçamentos anuais através do programa de investimento público. 18 Orçamento de Investimento do QDMP: 2005, 13.5 biliões ECV; 2006, 15 biliões ECV; and 2007, biliões ECV. 19 Tal como indicado anteriormente os pilares do DECRP-1 são: (i) promoção da boa governação, reforço da eficiência e garantia da equidade; (ii) promover a competitividade para melhorar o crescimento económico e a criação de emprego; (iii) desenvolvimento e melhoria do capital humano; (iv) desenvolvimento da infraestrutura e promoção do uso de terra e protecção ambiental; e (v) promoção da eficiência e sustentabilidade do sistema de protecção social. 21 (Milhões de ECV) Pillar 2005 2006 PRSP % Aloc. % Exec. % PRSP % Aloc. % Exec. % I 150 1.1 2,480 15.0 1,658 13.8 145 1.1 2,620 16.1 1,369 10.4 II 1,536 10.8 2,330 14.1 1,288 10.7 1,554 10.9 1,136 7.0 1,078 8.2 III 1,996 14.1 4,598 27.8 3,952 32.8 1,419 10.0 5,706 35.0 3,611 27.3 IV 9,573 67.4 6,358 38.5 4,640 38.5 8,742 61.6 6,060 37.2 6,497 49.2 V 943 6.6 744 4.5 516 4.3 963 6.8 769 4.7 656 5.0 Total 14,198 100.0 16,511 100.0 12,053 100.0 12,823 90.4 16,290 100.0 13,211 100.0 Fonte: Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2.34 O QDMP (2005-2007) e o DECRP-1 não estão alinhados entre si. As autoridades prepararam o primeiro QDMP global em 2004, que compreende o período de 2005-2007, o mesmo período do DECRP-1. Contudo, foram preparados separadamente com pouca coordenação. Enquanto o DECRP está estruturado em pilares e objectivos, o QDMP é preparado de acordo com uma classificação que compreende uma mistura de funções administrativas e objectivos (para os orçamentos correntes e de investimento). No caso dos sectores prioritários, como a educação e a saúde (dois dos poucos sectores em que é possível fazer comparações) dever-se-ia esperar que os objectivos do DECRP-1 estivessem de acordo com as projecções do QDMP. Contudo, os desvios são enormes. As projecções do QDMP para os sectores da educação e saúde apresentam um desvio de 40 e 100 por cento, respectivamente, dos objectivos do DECRP. Apenas se pode assumir que o QDMP não serviu de orientação para a preparação do DECRP-1, não apoiando a estratégia fiscal do Governo, e consequentemente a consistência entre as afectações sectoriais entre os Ministérios e as prioridades políticas assim como o financiamento adequado e de forma previsível dos projectos e programas através do orçamento. 2004 2005 2005 2007 Objectivos DECRP-1 20 22 22.5 23 Educação Projecções do QDMP 32.1 32.4 32.8 Objectivos DECRP-1 6.3 6.5 7 7 Saúde Projecções do QDMP 17.3 14.7 14.8 2.35 É difícil relacionar as afectações sectoriais entre o QDMP e os orçamentos anuais. O QDMP projecta os orçamentos correntes e de investimento de acordo com uma classificação que nem corresponde à classificação orgânica do orçamento nem aos programas do PIP. Apesar de ser difícil comparar as afectações sectoriais, é possível comparar o total das afectações para os orçamentos correntes e de investimento (tabela 2.17). Como mostra a tabela 2.17, as afectações orçamentais ultrapassam consistentemente as projecções do QDMP. Isto é particularmente preocupante pois sob um regime de taxa cambial fixa, a política fiscal é o principal instrumento de gestão macroeconómica. Em síntese, os resultados sugerem que o QDMP de 2004 não definiu um quadro para a planificação das despesas públicas para os anos 2005, 2006 e 2007. 22 (percentagem do PIB) 2005 2006 2007 QDMP 20.2 20.1 19.4 Orçamento Afectação corrente orçamental 23.1 22.1 22.9 QDMP 14.3 14.6 13.8 Orçamento de Afectação investimento orçamental 21.1 17.5 19.2 2.36 Não existe ainda um quadro legal para a preparação do QDMP, o que pode explicar o carácter incipiente do processo. A actual lei de planificação é de 1985 (Lei 52/II). O projecto lei da Lei de Bases do Planeamento (aprovada em Conselho de Ministros em Abril de 2006) introduz os vários instrumentos de planificação: o Plano de Desenvolvimento Económico e Social (PDES), que irá substituir o PND; o QDMP global; e os QDMP sectoriais. 20 Após a primeira ronda de discussões no Parlamento, a lei foi retirada. O debate sobre conceitos críticos, tais como descentralização e regionalização, levou a à revisão do projecto-lei, que se espera que seja iniciado em breve. 2.37 (Saúde, Educação, Agricultura, Pescas e Ambiente e Protecção Social). Apenas o sector da educação terminou o exercício com sucesso. As dificuldades na preparação dos QDMP resultaram em grande medida da falta de capacidade, escassez de recursos humanos a nível sectorial e à falta de coordenação entre as DGO e as DGP. Para além disso, a preparação dos QDMP sectoriais aconteceu ao mesmo tempo da preparação do QDMP global sendo que a interacção entre os dois processos foi ineficiente – o QDMP global estabeleceu limites que não foram respeitados como limites máximos levando a que o QDMP global tivesse que ser revisto para ter em conta esses limites. 2.38 De forma a assegurar a eficácia de ambos o QDMP global e QDMPs sectoriais é importante avançar com a legislação que estabelece a sua implementação (Lei de Bases do Orçamento e Lei de Bases do Planeamento) e melhorar capacidade ao nível sectorial em termos de preparação do MTEF. Para além disso é importante assegurar a articulação entre o QDMP e os orçamentos anuais. Com respeito ao GPRSP-2, recomenda-se que as suas priorodades se reflictam na preparação dos orçamentos de forma a que os seus objectivos sejam atingidos. Recomendações 2.39 As autoridades estão currentemente a finalizar a revisão do QDMP (2008-2010)21 o qual se planeia ser revisto numa base rolante. Para se beneficiar ao máximo de ambos os exercícios, recomenda-se: 20 Esta lei também irá reflector a revisão constitucional de 1992. 21 A primeira versão foi finalizada em Agosto de 2007. 23  Avançar com o processo de adopção da Lei de Bases do Orçamento que estabelecerá o QDMP e a orçamentação por programas.  Preparar o QDMP numa base contínua, realizando uma revisão anual do mesmo, e garantir a integração adequado entre o QDMP e o orçamento (ver caixa 2.1).  Criar capacidade a nível sectorial para a preparação do QDMP.  Corrigir a dicotomia que se constatou entre o DECRP-1 e o PIP de forma a permitir uma melhor conversão dos planos do DECRP em acções.  Promover uma maior integração das equipas sectoriais de planificação e orçamentação para evitar dispersão de recursos e facilitar a preparação de cenários intra-sectoriais que estejam ligados à realidade económica e financeira ou prioridades políticas reais. Para esse fim, uma maior integração entre a planificação e a orçamentação deveria ser facilitada pela introdução de unidades de coordenação sectoriais em todos os Ministérios (Direcção Geral de Planeamento, Orçamento, e Gestão, ou DGPOG). Um QDMP tradicional destina-se a melhorar o processo de tomada de decisão por meio da distribuição indicativa de recursos num contexto plurianual, de forma a melhor exprimir as decisões resultantes da implementação das políticas públicas. Ele também se destina a estruturar o processo decisório de forma a encorajar a eficiência e o foco nas despesas relacionadas aos objectivos do Governo. Desta forma, um QDMP pode ser definido como uma forma de organização das decisões de afectação, delimitadas pelas prioridades governamentais e os custos de oportunidade associados. Um QDMP simplificado deve compor-se de 3 processos básicos:  Estimativa dos recursos públicos disponíveis para um determinado período plurianual, definidos tendo em conta um cenário fiscal e macroeconómico determinado.  Estimativa dos custos actuais das políticas públicas já efectivadas, por programas e sectores, num contexto plurianual.  Interacção entre as receitas e despesas de forma a alinhar as políticas públicas ao recurso disponível, sempre num contexto plurianual e em base rolante. Desta forma, pretende-se melhorar o processo de afectação e sua forma de financiamento. O esquema simplificado acima pode ser melhor detalhado em 5 passos operacionais básicos, que permitem explorar a dinâmica do processo:  Passo 1: Estabelecer as estimativas macroeconómicas.  Passo 2: Articular as políticas públicas com objectivos governamentais, considerando as restrições fiscais.  Passo 3: Estabelecer políticas, recursos e despesas por sector.  Passo 4: Conciliar recursos e despesas.  Passo 5: Conciliar políticas e despesas. Em termos gerais os passos 1 e 2 pretendem melhorar as estimativas macroeconómicas e também estabelecer as políticas fiscais em um contexto plurianual e em base rolante. O passo 3 refere-se às políticas sectoriais de desenvolvimento. Os passos 4 e 5 referem-se ao processo de conciliação entre despesas existentes e/ou novas e os recursos disponíveis. 24 3.1 O Ministério das Finanças e Administração Pública (MFAP) é a entidade responsável pelos processos de planeamento, orçamento, gestão financeira, contabilidade e controlo interno. O MFAP está num processo de reforma institucional. Em 2001, o Decreto-Lei n.º 30 introduziu a separação das funções do Tesouro e da Contabilidade Pública, antes reunidas na Direcção-Geral do Tesouro (DGT), e estabeleceu a Direcção-Geral do Orçamento (DGO), encarregada do orçamento de funcionamento. 3.2 As seguintes entidades do MFAP desempenham um papel nas diferentes etapas do ciclo de gestão das finanças públicas:  A Direcção-Geral do Plano (DGP), prepara e faz o acompanhamento do Programa de Investimento Público (PIP). É também responsável pela preparação de alguns instrumentos de planificação.  A Direcção-Geral do Orçamento (DGO), prepara e faz o acompanhamento da execução do orçamento corrente. É também responsável pela cabimentação e liquidação das despesas de capital. Desde finais de 2007 de que DGO é responsável pelo QDMP.  A Direcção-Geral do Tesouro (DGT), encarregada principalmente da programação e da gestão de recursos, da gestão da dívida (interna e externa) e da execução financeira do Orçamento do Estado (pagamento).  A Direcção-Geral do Património do Estado (DGPE), encarregada pela execução orçamental (cabimento e liquidação) da aquisição de bens e serviços, e outras despesas correntes objecto de contratos (electricidade, água, telefone, fax, seguros, etc.  A Direcção-Geral de Contabilidade Pública (DGCP), responsável pela execução orçamental das despesas (cabimento e liquidação), excepto despesas de investimentos e aquelas relacionadas ao funcionamento dos órgãos, bem como a instituição do Plano Nacional de Contabilidade Pública.  A Direcção-Geral das Contribuições e Impostos (DGCI), responsável pela arrecadação das receitas tributárias e de contribuições do Governo.  A Direcção-Geral das Alfândegas (DGA), encarregada de arrecadar as receitas alfandegárias.  A Inspecção-Geral das Finanças (IGF), encarregada de realizar o controlo e a auditoria interna das actividades financeiras do Poder Executivo. 3.3 O modelo organizacional de gestão das finanças públicas vigente até o momento é extremamente centralizado no MFAP, mas em 2007 deram-se os primeiros passos no processo de descentralização dessas actividades. O processo de descentralização começou em 2007, com a transferências para os Ministérios do processo de cabimentação das despesas, que costumava estar sob a responsabilidade exclusiva do MFAP. Ao término desse processo, está previsto que outras etapas da execução orçamental também sejam transferidas para as unidades sectoriais. Quando o processo de descentralização estiver concluído, as direcções-gerais do MFAP deverão ser responsáveis apenas por estabelecer as linhas orientadoras a serem seguidas 25 pelos Ministérios, não devendo participar na execução orçamental excepto quando traga benefícios operacionais no que diz respeito a custos e controlo (exemplo: despesas não discricionárias como salários, dívida e transferências para os municípios). Contudo, a descentralização do processo de execução orçamental irá requerer a capacitação institucional dos Ministérios. 3.4 A DGCP e a DGPE são, dentro das direcções-gerais do MFAP, as que mais necessitam de uma reformulação nas suas atribuições, pois não deve caber aos órgãos centrais de contabilidade e de património efectuar actos de execução orçamental . Seria salutar que, dentro do processo de descentralização da execução orçamental, seja priorizada a transferência para as unidades sectoriais da responsabilidade pelas tarefas de execução orçamental actualmente a cargo dessas duas direcções-gerais. Assim, a DGCP poderia actuar no papel estratégico e fundamental de implementação do Plano Nacional de Contabilidade Pública e na estruturação da contabilidade patrimonial no país, e a DGPE poderia assumir plenamente a tarefa de efectuar o levantamento do património do Estado e estabelecer os critérios de avaliação dos bens, para que esses activos sejam apropriadamente registados na contabilidade. Para que o Estado seja bem sucedido nesse desafio deverá haver uma avaliação da estrutura de pessoal da DGCP e da DGPE e a implantação efectiva de módulos de contabilidade e de património do Estado no Sistema de Gestão Orçamental e Financeira (SIGOF). 3.5 O processo de descentralização deveria ser acompanhado da implementação de um plano estratégico de competências organizacionais que reflicta a descentralização pretendida. Assim, poderiam ser institucionalizados os seguintes sistemas organizacionais no âmbito do Estado:  de Planeamento e de Orçamento;  de Gestão Financeira;  de Contabilidade;  de Controlo Interno;  de Património; e  de Recursos Humanos. 3.6 Cada um dos sistemas organizacionais acima deverá estar apoiado por estrutura administrativa e sistemas informatizados que poderão se constituir em módulos do SIGOF. Em termos de estrutura administrativa, caberá às direcções-gerais do MFAP a atribuição de coordenação do processo ao exercer o papel de órgão central do sistema, sempre apoiada pelos órgãos sectoriais, no caso os ministérios e/ou entidades descentralizadas. O Anexo 2 descreve as responsabilidades e estrutura de cada sistema organizacional. 3.7 O quadro legal em vigor que disciplina o processo de elaboração e execução do orçamento do Governo Central é constituído essencialmente por 3 instrumentos complementares entre si: (a) a Lei de Bases do Orçamento do Estado (Lei n. 78/V/98) que define as linhas gerais, os princípios, os procedimentos, os prazos e os instrumentos ligados a todo o processo de orçamentação e execução (ver Caixa 3.1), (b) as leis orçamentais anuais (Lei 26 de Finanças) disciplinam, por seu turno, questões relacionadas à conjuntura orçamental, especialmente as concernentes à política de recrutamento de pessoal para a administração pública, as regras e a forma de utilização das dotações contidas (cativo) e os montantes transferidos para as administrações municipais22 e (c) os Decretos-lei de execução orçamental, publicados anualmente pelo Governo, detalham as normas e os procedimentos relacionados à gestão do orçamento, tais como, regras para o recrutamento e a efectivação da despesa com pessoal, percentual de actualizações salariais e normas para aquisição de bens e serviços externos, entre outras. Adicionalmente, o MFAP elabora e distribui aos órgãos sectoriais as ‘Directivas para a Elaboração do Orçamento do Estado’, que incluem um manual de elaboração orçamental, revisto anualmente, estabelecem as prioridades para a elaboração do orçamento e indicam os prazos a serem observados pelos órgãos sectoriais no envio de suas propostas à DGO. 3.8 As etapas do processo de elaboração orçamental para o ano subsequente são bem definidas em termos de encadeamento. As principais etapas podem ser sumariadas da seguinte forma: Inicia-se com a definição dos parâmetros macroeconómicos (crescimento previsto do PIB, a previsão de inflação, etc.) que constarão do cenário macroeconómico que norteará a elaboração da proposta de orçamento. Para o orçamento de 2008, os parâmetros e o cenário macro estão sendo elaborados sob a coordenação de uma unidade de estudos fiscais directamente subordinada à estrutura do MFAP. Em concertação com os parceiros internacionais, essa mesma unidade submete à aprovação da Ministra do MFAP o défice orçamental esperado para o período. Informações acerca da receita esperada para o ano subsequente são fornecidas à DGO pelas unidades do MFAP responsáveis pela arrecadação de receitas internas (DGCI) e pelas receitas decorrentes do comércio exterior (DGA). Definidos os parâmetros macroeconómicos, a meta fiscal e as receitas disponíveis, a DGO e a DGP elaboram os primeiros estudos de limites de despesas.  Primeira fase (até 31 de Março): Inicia-se com a definição dos parâmetros macroeconómicos (crescimento previsto do PIB, a previsão de inflação, etc.).23 Em seguida, o MFAP reúne as estimativas das receitas (DGCI e DGA) e despesas (DGO).  Segunda fase (até 15 de Julho): Uma vez definidos os parâmetros macroeconómicos, as metas fiscais e as receitas disponíveis, a DGO e a DGP elaboram os primeiros estudos de limites de despesas. Após discussão e validação conjunta da DGO e DGP, são finalizados e submetidos pela Ministra do MFAP à aprovação pelo Conselho de Ministros. Uma vez aprovados pelo Conselho de Ministros, o MFAP elabora a Carta-Circular que envia a cada órgão sectorial, estabelecendo os limites (“plafonds”) específicos para as despesas de funcionamento e para as despesas de investimento. Cada órgão sectorial, de posse do plafond recebido para as despesas de funcionamento, reparte o montante global entre suas unidades subordinadas, e detalha também a classificação económica.24 22 As leis orçamentais anuais em Cabo Verde regulam, em seu texto, além das questões relativas aos procedimentos e regras de execução orçamental, questões de política tributária. Esse desvirtuamento da lei contraria o princípio da exclusividade, um dos princípios orçamentais mais antigos. Segundo informações recolhidas junto ao MFAP, essa prática deve ser descontinuada na proposta de lei orçamental para 2008. 23 Para o orçamento de 2008, os parâmetros e cenário macro-económico foram preparados pela Unidade Macroeconómica, recentemente estabelecida no MFAP. 24 A principal linha de despesa é sempre a referente aos salários e remunerações. Por exemplo, os salaries e remunerações corresponderam 81 por cento do orçamento corrente do Ministério da Saúde m 2007. 27  Terceira fase (até 15 de Setembro): As propostas dos sectores normalmente são superiores aos plafonds estabelecidos, o que resulta num processo negocial. O MFAP, através da DGO, consolida todas as propostas e revê-as de acordo com os objectivos políticos. Caso as negociações não sejam bem sucedidas, a DGO faz os ajustamentos necessários. Uma vez finalizado o processo negocial o MFPA conclui o orçamento e submete-o ao Conselho de Ministros para aprovação.  Quarta fase (até 15 de Outubro): O Governo apresenta o draft da lei de orçamento ao Parlamento.  Quinta fase: O draft da lei de orçamento é votada no prazo de 60 dias após a sua apresentação. 3.9 A Lei de Bases do Orçamento do Estado menciona a existência de um orçamento de funcionamento e dos programas plurianuais de investimentos públicos (PIP). O PIP tem sido, todavia, elaborado numa base anual e incluído na lei orçamental sob a designação comum de orçamento de investimento. O PIP deveria derivar do DECRP e do QDMP. Contudo, tal como discutido no capítulo 2 há uma clara divergência com esses dois instrumentos. 3.10 A parte do orçamento relativa às despesas de funcionamento, tal como elaborado actualmente, constitui o que se costuma chamar internacionalmente de “orçamento de entradas”. As despesas são classificadas de acordo com a sua natureza, representando os insumos necessários à consecução das diversas actividades, sem se dar atenção aos resultados obtidos. Desta forma, é difícil levar a cabo qualquer tipo de avaliação dos objectivos e metas sectoriais. Essa situação irá mudar a partir da aprovação da nova Lei de Enquadramento do Orçamento, que prevê a utilização da técnica de orçamento-programa também para as despesas de funcionamento. Tal como definido no Anteprojecto de Lei de Enquadramento do Orçamento, todos os orçamentos deverão ser preparados de acordo com os princípios do orçamento- programa. Todavia, a transição entre um orçamento de entradas—tal como elaborado hoje—e o orçamento por programas não é simples, e requer a existência de uma série de condições: um sistema de seguimento e avaliação em vigor, alterações no sistema informatizado, definição de metodologias de implementação e capacitação institucional, etc. Essa mudança pode ser facilitada se o Governo fizer uma experiência piloto em, digamos, dois ministérios sectoriais já no orçamento de 2009. Para esse efeito, o sistema de seguimento e avaliação necessita de ser reforçado. As autoridades têm consciência das limitações do sistema em vigor25 e, como tal, canalizaram recentemente recursos humanos e financeiros para a área de seguimento e avaliação. 25 O Governo reconheceu no primeiro APR (Julho de 2006) que “o sistema de M&A do DECRP (implementação de estruturas, recolha de dados e fluxo de informação entre os sectores, o INE e o STAD) mostrou pouco.” 28 As principais alterações introduzidas por esse anteprojecto em relação à legislação vigente são:  Princípios e regras orçamentais. Regra geral, quase todos os princípios orçamentais geralmente aceitos noutras partes do mundo estão previstos e melhor descritos no anteprojecto, que inclui novos princípios como o orçamento participativo e estende a exigência da orçamentação por programas para todos os tipos de gasto.  Instrumentos de gestão. O anteprojecto introduz nos ministérios sectoriais as figuras do ‘ordenador financeiro’ e do ‘controlador financeiro’, que no âmbito do processo de descentralização da execução orçamental ora em curso serão os responsáveis pela verificação da legalidade, regularidade e execução das diversas fases do processo de recebimento de receitas e execução das despesas.  Regimes de execução orçamental. O anteprojecto especifica três tipos distintos de execução orçamental: os serviços integrados; os serviços e fundos autónomos, e o orçamento da segurança social. A execução dos serviços integrados se sujeita ao regime jurídico-financeiro de autonomia administrativa, sendo os ordenadores financeiros, os controladores financeiros e o sistema de pagamentos do Tesouro responsáveis pela execução do orçamento. A execução dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos é incumbida aos próprios dirigentes, sendo que as despesas devem ser prioritariamente cobertas por receitas próprias não consignadas a fins específicos e a aquisição de bens e serviços ocorrer por meio de contratação pública. A execução do orçamento da segurança social cabe ao INPS para o subsistema de regime contributivo e a uma entidade denominada gestora do subsistema de regime não contributivo, sendo que as receitas e despesas são tratadas como tesouraria única no âmbito de cada subsistema, em articulação com a DGT. Ambas unidades gestoras não podem realizar operações de financiamento sem a prévia autorização do Governo e os eventuais saldos financeiros só podem ser utilizados mediante autorização do Governo.  Regime de prestação das contas públicas. O anteprojecto especifica detalhadamente não apenas que contas devem ser prestadas (Contas do Sistema de Segurança Social, Contas da Assembleia Nacional, Contas da Justiça e etc., todas posteriormente integradas à Conta Geral do Estado), mas também a forma, o conteúdo, a abrangência e os prazos para envio e apreciação da CGE.  Tal como acontece com a lei vigente, o anteprojecto também disciplina todo o processo de elaboração do Orçamento do Estado. São estabelecidos em detalhes os prazos, calendário e etapas concernentes à elaboração no âmbito do Governo e também os prazos e as competências com que a proposta de LOE deve ser discutida e votada na Assembleia Nacional. Os procedimentos e os prazos internos concernentes a elaboração da LOE no âmbito do Governo estão excessivamente descritos, o que não é tão comum em outros países. 3.11 O volume dos investimentos que é programado para um determinado ano está directamente ligado ao valor de contrapartida nacional disponibilizado para cada ministério. Os órgãos sectoriais, uma vez recebido o plafond para contrapartida, propõem a inscrição ou a manutenção dos programas (e seus projectos) na proposta de orçamento do Estado, com os respectivos valores financeiros. A inscrição de novos programas ou mesmo a ampliação dos já existentes está limitada pelos fundos de contrapartida nacionais26 para o projecto em si e para as eventuais implicações no orçamento corrente. A implementação de 26 Contribuição do orçamento nacional para financiar projectos com financiamento externo. Esta contribuição varia de acordo com os doadores. 29 alguns projectos de investimento têm largas implicações para o orçamento corrente (por exemplo, a construção de um hospital), e como tal as inerentes despesas de funcionamento têm que ser levadas em conta. 3.12 Para melhorar a eficiência dos investimentos e sua implementação bem sucedida, o MFAP devia acompanhar a implementação física e financeira dos projectos mais relevantes financiados com recursos externos. Isto ajudaria o MFAP a fazer afectações sectoriais de forma mais eficiente e impediria a sub estimação das despesas de funcionamento que são inerentes aos projectos de investimento. Para além disso, poderia impedir afectações menos eficientes dos recursos, uma vez que deparados com recursos insuficientes, os sectores podem afectar os fundos a projectos menos prioritários ou continuar com alguns projectos que irão requerer recursos do Governo central. 3.13 Alguns passos têm sido dados no sentido de unificar o processo de elaboração orçamental no contexto do actual quadro legal.27 Com a lei em vigor, os orçamentos correntes e de investimento podem ser preparados de forma quase autónoma, por diferentes direcções do MFAP. Contudo, essa dualidade compromete a visão global que se deve ter quando de prepara um orçamento. Ciente de tal limitação, o MFAP está a empreender um esforço de coordenação interna para que os plafonds sejam construídos considerando a lógica do orçamento como uma peça única. Como parte desse processo, os órgãos sectoriais estão em processo de unificar as suas áreas de planeamento e orçamento. Os sectoriais estão reorganizando os seus sectores de planeamento e orçamento em uma única unidade chamada de Direcção Geral de Planeamento, Orçamento e Gestão (DGPOG).28 Essa unidade passará a ser responsável por todo o processo de elaboração e execução orçamental ao nível dos sectores. 3.14 O classificador funcional das despesas públicas não está plenamente de acordo com os padrões internacionais. O classificador funcional não está alinhado com o Classificador das Funções de Governo (COFOG), proposto inicialmente pelas Nações Unidas e adoptado no Manual de Estatísticas e Finanças Públicas do FMI de 2001. Tal divergência é prejudicial à comparação internacional de despesas. Seria benéfico o país utilizar a estrutura primária prevista no COFOG, de 10 funções e 69 sub-funções, e fazer ajustamentos no 3º nível, abaixo da sub- função.29 3.15 Algumas receitas e as correspondentes despesas não estão inseridas no orçamento, contrariando os princípios orçamentais da universalidade e da não afectação das receitas . Alguns Institutos Autónomos não integram no orçamento todas as suas receitas próprias e as despesas por elas financiadas. Para além disso, os subsídios petrolíferos não têm sido incluídos no orçamento de forma consistente e parte das despesas com pessoal das instituições com de receitas próprias é deduzida directamente o que leva a uma sub-estimação tanto das receitas totais do Estado quanto também das despesas com pessoal. 27 Art. 11, itens “b” e “e” da Lei de Bases do Orçamento do Estado, Lei n. 78/V/98. 28 Somente os Ministérios da Agricultura e do Trabalho já implantaram a nova DGPOG. Outros ministérios, tais como Saúde e Educação, estão dependendo de alterações em seus estatutos para realizar a alteração orgánica. 29 De notar que esta é uma recomendação bastante antiga, já tendo sido registada no documento base e nas recomendações da Avaliação da Gestão das Finanças Públicas (CFAA). 30 Recomendações  Actualizar o classificador funcional segundo as categorias do classificador COFOG.  Estabelecer as DGPOG’s nos sectores que ainda não o fizeram.  Disponibilizar aos sectores um módulo, no SIGOF, de auxílio à elaboração orçamental.  Unificar a coordenação do processo de elaboração do orçamento na DGO. 3.16 A arrecadação das receitas está a cargo da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos (DGCI) e da Direcção-Geral das Alfândegas (DGA).30 Essas direcções remetem diariamente à DGT mapas discriminativos, por tipo de imposto, taxa e outras, das receitas fiscais e aduaneiras arrecadadas no dia útil imediatamente anterior, com a indicação dos montantes depositados na conta do Tesouro, para efeito de contabilização. No que concerne a DGA, o Formulário de Declaração de Importação é submetido electronicamente, e nele constam os códigos de imposições que na verdade são códigos que identificam as receitas aduaneiras. As receitas são arrecadadas directamente nos postos aduaneiros (casas fiscais) 31, que consolidam diariamente a arrecadação e fazem os depósitos na conta do Tesouro. Os depósitos são realizados em duas contas de passagem do Tesouro mantida junto à instituição bancária, sendo uma para acolher os depósitos relacionados com o IVA e outra para as demais receitas aduaneiras. De salientar que 25 por cento do valor arrecadado permanece em conta específica da DGA e não integra o Orçamento do Estado. 3.17 A cobrança das receitas fiscais administradas pela DGCI é realizada através de um formulário específico de pagamento em que o contribuinte informa, além do valor a ser pago, o código da classificação económica da receita (o formulário já incorpora códigos de barras). Os pagamentos são realizados na rede bancária por meio de cheque, dinheiro ou de débito em conta.32 Apesar dos modernos meios de pagamentos, o processo de arrecadação ainda permite que o contribuinte pague determinada receita sem informar o código de classificação, o que duplica o trabalho da DGCI, que tem que identificar a receita, elaborar e enviar os mapas de arrecadação ao Tesouro. Para além disso, a preparação desses mapas ainda depende da recepção física dos formulários de pagamento. 3.18 Actualmente o processo de arrecadação conta com formas avançadas de pagamento e outras mais antigas, incluindo processos manuais de identificação das receitas e geração da informação de gerência da arrecadação realizada. O aperfeiçoamento desse modelo deve ser pensado de forma integrada com o desenvolvimento dos módulos de contabilidade, gestão de tesouraria e gestão de receitas, a serem implementados no SIGOF. A premissa fundamental é a de que as receitas do Governo, entendidas como todos os ingressos no caixa do Governo, devem ser colectadas por via bancária, em estrita observância do princípio da unidade de caixa e padronização. 30 A DGA está estruturada em 3 alfândegas (Praia, Mindelo e Espargos) e 4 delegações aduaneiras (Aeroporto da Praia, Porto Novo, Assomada e S. Filipe). 31 Existem 10 casas fiscais distribuídas nas 3 circunscrições aduaneiras. 32 Os pagamentos electrónicos ocorrem nas repartições da DGCI localizadas em Sal, São Vicente, Praia e Santa Catarina. 31 3.19 É importante que se promova a padronização do processo de arrecadação, a começar pela criação de um Formulário Único de Pagamento, que contemplará todos os ingressos no caixa do Governo. O processo deverá seguir os seguintes passos  Uma vez preenchido o formulário de pagamento, o cidadão efectuará o pagamento junto a uma das instituições bancárias credenciadas.  A instituição bancária efectua o depósito do valor na conta de passagem do Tesouro mantida na instituição financeira, e envia o documento para a câmara de compensação no prazo máximo de 48 horas.  Após o resultado da compensação, a conta do Tesouro será debitada ou creditada.  O ingresso dos recursos na conta única do Governo deverá ser conciliado diariamente em contrapartida de conta de passivo e receita bruta a classificar.  Em prazo definido pela DGT, as informações de todos as partes do Formulário Único de Pagamento Recolhimento serão encaminhadas pela instituição bancária ao N.O.S.I, que processará, em nome das entidades responsáveis pela arrecadação, a classificação dos ingressos no SIGOF para fins contábeis e fins fiscais.  De acordo com o código de colecta, os recursos poderão ser incluídos no SIGOF como disponibilidades do Tesouro ou da entidade responsável pela arrecadação. Ingressos de Recursos Ingressos Recursos no Caixa do Governo (1) SIGOF Guia Única de Contabilização dos Ingressos Recolhimento (2) Entidade Instituição Bancária (Receita Própria) Código de Recolhimento Arquivo com Informações da DGT Arrecadação (Receita Tesouro) (5) Receita Classificada (7) (3) N.O.S.I Resultado da Arquivo Períodico Compensação para Classificação Bancária da Receita BCV Tesouro Nacional (6) Banco Central DGT Conta Única Receita Bruta (4) a Classificar SIGOF Crédito – Conta Única Fonte: Albuquerque et al. (2006), Gestão das Finanças Públicas. Recomendações 3.20 As receitas e despesas do Governo deves ser colectadas e pagas por via bancária em estrita observância ao princípio da unidade de caixa. O processo de arrecadação, contabilização e consignação da receita deve ocorrer de forma automática, evitando-se ao máximo lançamentos manuais. Para além disso, recomendam-se as seguintes acções: 32  Instituir obrigatoriedade de classificação económica e guia unica de recolhimento para todas as receitas do Governo, prioritizando a recolha por instituição bancária credenciada (que esteja apta para atender às regras de manual dos serviços de arrecadação).  Adequar os procedimentos de cobrança da DGA a métodos mais automatizados e fiáveis.  Desenvolver um manual contendo regras de serviços de arrecadação a ser seguido pelas instituições bancárias credenciadas pelo Governo, que garanta a captação de todas as informações de arrecadação (NIF, valor, data de arrecadação e código da receita) no momento do pagamento pelo contribuinte.  Requerer a transferência directa mandatária para o NOSI de todos os ficheiros contendo as informações da arrecadação, em formato a ser definido pelo Governo, que processará as informações no SIGOF de forma a prover as diversas entidades do Governo da informação sobre a arrecadação (DGCP, DGCI, DGT, DGA).  Aprovar a inclusão na rede arrecadadora do Governo apenas de instituições bancárias que estejam capazes de cumprir com as regras constantes do manual de serviços de arrecadação.  Criar mecanismos, no processo de classificação contábil da receita, que possibilitem identificar de forma individualizada as disponibilidades dos recursos consignados.  Criar rotinas operacionais que garantam a correcta contabilização das receitas em todas as suas etapas, mesmo após o ingresso dos recursos no caixa, quando podem ser feitas rectificações, compensações e restituições.  Eliminar o processo de envio de documentos de arrecadação para a câmara de compensação devendo, após a implantação da conta única no âmbito do SIGOF, a instituição bancária transferir os recursos directamente à conta única do Tesouro e o ficheiro de informações para o NOSI, segundo os prazos estipulados no manual de serviços de arrecadação. 3.21 Actualmente, o registo orçamental e financeiro é feito no SIGOF, que contém a classificação económica da despesa, o Número de Identificação Fiscal (NIF) dos contribuintes e os dados bancários para pagamentos e retenções. O orçamento lançado no SIGOF já vem com uma cativação de 10 por cento da dotação inicial, de forma linear em todas as rubricas.33 Existem actualmente seis fases no processo de realização da despesa: (i) emissão da requisição ao respectivo ministério; (ii) validação da requisição pela DGCP - esta operação, que consiste de verificar a disponibilidade das apropriações chama-se cabimento; (iii) retorno de uma cópia do cabimento ao ministério para que procedam à contratação dos serviços ou compra de bens; (iv) realização do montante devido pela DGCP (liquidação) – que consiste do cálculo do montante devido e certificação da eficiência da despesa; (v) emissão de uma ordem de pagamento pela DGCP (cobrança); e (vi) pagamento pela DGT. Em 2007 o Governo iniciou o processo de descentralização da execução da despesa, a começar pela fase da cabimentação. Após a descentralização completa do processo, caberá aos órgãos sectoriais além da 33 Esse percentual é revisto ao longo do ano económico, de acordo com o fluxo de arrecadação das receitas, e normalmente acaba por liberar dotações adicionais para execução. 33 cabimentação realizar também a liquidação da despesa, permanecendo na DGT a responsabilidade pela autorização do pagamento.34 3.22 O Governo tem acumulado dívidas em atraso, devido em parte, à prática da cabimentação numa base individual. A administração pública não adopta o conceito de cabimentação como um valor estimativo da despesa para todo o ano económico. A cabimentação é sempre realizada de forma individualizada para a despesa que está sendo realizada naquele momento. Logo, tomando-se como exemplo a conta de energia eléctrica, faz-se a cabimentação da despesa a cada mês, e não pelo valor estimativo dessa despesa para todo o ano económico. Tal procedimento não é recomendável, pois gera um risco de que a entidade pública assuma obrigações superiores às dotações aprovadas para o ano económico. Caso os gestores públicos tenham conhecimento da insuficiência de dotação apenas ao final do ano económico, criar-se-ão pressões de tesouraria para se efectuarem pagamentos que não estavam previstos. Esta é a razão pela qual a administração central acumulou dívidas em atraso de forma tão consistente anteriormente. No orçamento de 2008, foi adoptada uma regra de não aceitar compromissos após Novembro para evitar pressões no final do ano económico (o ano fiscal de Cabo Verde coincide com o calendário). 3.23 As regras de funcionamento do sistema de pagamentos do tesouro estão contidas no Decreto-Lei n.º 10, de 1996. O referido Decreto-Lei veio substituir as regras da época colonial, constantes no Regulamento da Fazenda Pública de 1901, e estabelecer as normas e procedimentos a serem adoptados na programação financeira, na gestão de tesouraria, na contabilização das receitas e despesas do Orçamento do Estado, na gestão e controlo orçamental, e nos meios de pagamento. A DGT é o órgão gestor da tesouraria, responsável pela programação financeira do Estado e por executar os pagamentos, centralizando para isso todos os movimentos de cabimentação e liquidação e todas as arrecadações de receitas e respectiva contabilização. 35 A DGT é também responsável pela elaboração do plano anual de tesouraria, que contém o fluxo de caixa nas principais categorias da despesa corrente e de capital. A DGT determina as 34 Antes da descentralização da cabimentação, esta operação era levada a cabo por três direcções-gerais do MFAP DGCP – as despesas com pessoal, as transferências para o exterior (dívida externa, quotas de organismos internacionais, embaixadas, etc.), e as transferências no país (dívida interna, transferências para os Fundos e Serviços Autónomos, subsídios, etc.); DGPE - as despesas com a aquisição de bens e serviços, e outras despesas correntes objecto de contratos (electricidade, água, telefone, fax, seguros, etc.), ou seja, aquelas relacionadas ao funcionamento dos órgãos; e DGO - as despesas de investimento e outras correntes. 35 As despesas orçamentais são separadas em transferências eventuais ou permanentes. São enquadradas como transferências permanentes, e não dependem de requisição prévia de serviços, a execução orçamental e financeira dos compromissos do Estado inscritos no orçamento, e cuja regularidade, montante e data de pagamento são previamente conhecidos e programados. São exemplos de transferências permanentes as transferências de duodécimos aos fundos e serviços autónomos, às autarquias locais, às empresas públicas, às instituições particulares, às embaixadas e serviços consulares, os subsídios, as transferências para pagamentos das despesas objecto de contratos (água, electricidade, telefone etc), os pagamentos de juros da dívida pública, os passivos financeiros internos ou externos, e as quotas a organismos internacionais. São consideradas transferências eventuais, e dependem de requisição prévia dos serviços, a execução orçamental e financeira das despesas inscritas no Orçamento do Estado cuja regularidade, montante e data de pagamento, não sejam previamente conhecidas e programáveis. O Decreto 26, de 1996, estabelece que nenhum compromisso de engajamento de despesas enquadradas nas transferências eventuais deverá ser efectuado ou assumido sem a requisição prévia ao MFAP. 34 necessidades brutas de financiamento, a programação da emissão dos bilhetes e das obrigações do Tesouro, e as disponibilidades de tesouraria. 3.24 Apesar de o Decreto-Lei 29, de 1998, determinar a centralização das disponibilidades de caixa na conta do Governo, na prática a centralização ocorreu apenas em relação aos recursos do Tesouro. Os chamados “órgãos de soberania”, bem como os institutos autónomos, ainda mantêm disponibilidades em contas abertas em bancos comerciais. Além desses recursos, a maior parte dos donativos ainda são movimentados em contas específicas à margem do controlo do Governo.36 Neste momento, o grande desafio do Governo é promover o encerramento dessas contas mantidas nos bancos comerciais, e incorporar os seus saldos e a movimentação financeira futura na conta do Governo no Banco Central. Na situação presente a DGT pode estar a deparar-se com problemas de liquidez quando existem recursos disponíveis noutras contas bancárias. 3.25 A DGT possui as condições necessárias para o efectivo controlo das disponibilidades de caixa (legislação e o sistema informático), mas os módulos de contabilidade e de gestão de Tesouraria necessitam de ser incorporados no SIGOF. Por conta da ausência desses dois módulos no SIGOF, são abertas contas específicas no Banco Central para os recursos do Governo que possuem consignação específica. Há ainda no Banco Central uma conta especial que acolhe disponibilidades em moeda estrangeira, onde são depositados os recursos para o financiamento de projectos, dificultando o conhecimento por parte da DGT de todos os ingressos e saídas relacionadas com cada projecto. Este problema estará solucionado pela criação do módulo de contabilidade no SIGOF, mas como solução temporária poderiam ser abertas sub- contas da conta especial de forma a individualizar a movimentação de cada projecto.37 3.26 A base para a centralização dos recursos de caixa está a ser estabelecida e o Governo deveria fazê-lo de forma contínua. Um primeiro passo é centralizar numa Conta Única do Tesouro (conta mãe), dividida em sub-contas específicas, as disponibilidades das entidades autónomas e órgãos de soberania. Com isso, o Governo passaria a ter uma visão geral de toda sua capacidade de geração de receitas. Entretanto, o controlo efectivo das disponibilidades financeiras das diversas unidades administrativas do Governo somente será possível com a implantação da Conta Única do Tesouro, no SIGOF, que criará, a partir do controlo individualizado das disponibilidades financeiras de todas as entidades, as condições para eliminação das contas correntes mantidas na rede bancária ou das sub-contas mantidas no Banco Central. 3.27 Um receio comum em relação ao depósito de recursos em conta única do Tesouro é que sejam misturadas as disponibilidades das diversas unidades do Governo, com redução da transparência e do controlo individualizado de suas aplicações. De facto, diz-se usualmente que “dinheiro não tem carimbo”, o que significa que os recursos depositados compõem um único saldo. A alegação de que com a conta única não se conseguirá a seguimento dos movimentos é infundado. É possível realizar um controlo paralelo onde se regista a origem 36 O registo orçamental da despesa financiada por essas doações ocorre normalmente apenas após a sua execução efectiva. 37 Os programas de investimento incluídos no orçamento também deveriam ser incluídos no Mapa de Origem e Aplicação de Fundos, cujo principal objectivo é avaliar o saldo financeiro resultante das receitas previstas e despesas, de acordo com as fontes de financiamento. 35 de cada valor depositado na conta bancária, assim como de cada movimento realizado na Conta Única do Tesouro – no SIGOF pode se realizar mediante registos contábeis. Dessa forma, após a implantação no SIGOF do módulo de contabilidade este demonstrará, as origens dos recursos, sua movimentação, o desmembramento dos saldos diários segundo as diversas fontes, e as unidades responsáveis pela movimentação, em termos da administração central mas também institutos autónomos e órgãos de soberania. 3.28 Neste modelo, a movimentação da conta efectivada por meio do SIGOF possibilitará a identificação do beneficiário de cada ingresso e o responsável por cada ordem de pagamento ou de saque. Quando determinada entidade do Governo necessitar de verificar o seu saldo individualizado, terá acesso ao mesmo através do SIGOF e não através do extracto da conta no Banco Central, que contém a disponibilidade de todo o Governo. Esse processo deve acontecer de forma integrada com o aperfeiçoamento dos mecanismos do Sistema de Pagamento existentes no país. O Banco Central deve estar apto a monitorar a conta de reservas bancárias dos bancos e a conta única do Tesouro por meio de sistema informatizado, o que não acontece actualmente. Além disso, deverá ser disponibilizado para representantes da DGT acesso ao sistema do Banco Central, de modo a possibilitar à DGT o acompanhamento da movimentação da conta única no Banco Central. 3.29 Um princípio fundamental da gestão de tesouraria é que a realização da receita e da despesa do Governo seja efectivada por via bancária, em estrita observância ao princípio da unidade de caixa. A abertura de contas bancárias para acolher disponibilidades do Governo deve ser vedada, excepto em situações excepcionais e mediante autorização do MFAP. Para isso é importante que os diplomas legais não permitam que as entidades públicas movimentem recursos em contas mantidas em instituições bancárias fora da conta única. No entanto, ao longo do processo de implementação da conta única no SIGOF algumas excepções devem ser previstas: as contas de unidades do Governo em localidades onde não existem recursos técnicos para a utilização do SIGOF, as contas em moeda estrangeira (em bancos comerciais fora do País) e as contas destinadas a atendimento de situações especiais que devem ser regulamentadas pelo Tesouro. Recomendações 3.30 O Governo deveria implementar o modelo de Conta Única do Tesouro. Para isso são necessárias as seguintes acções:  Dar prioridade à implantação no SIGOF do módulo de contabilidade.  Mapear e transferir os saldos de todas as entidades governamentais, inclusive institutos e órgãos de soberania, permitindo o controlo das disponibilidades do Governo sem perda de autonomia para entidades, que poderão executar suas despesas, em todas as suas etapas, por meio do SIGOF. Esta recomendação não se aplica aos casos em que as características operacionais específicas não permitam a movimentação financeira pelo sistema de caixa único.  Publicar legislação que proíba a movimentação de recursos fora da conta única, excepto nos casos em que características operacionais específicas não permitam a movimentação financeira pelo sistema de caixa único. Nestes casos os recursos poderão, a critério do MFAP, ser depositados em instituição bancária designada pelo Governo. 36  Equipar o Banco Central de sistema informatizado que permita à DGT acompanhar a movimentação da Conta Única do Tesouro no Banco Central, principalmente para fins de conciliação bancária das movimentações efectuadas.  Criar mecanismos de transferência electrónica de grandes valores, que permitirá a transferência de valores entre a DGT e as instituições bancárias. 3.31 A gestão dos pagamentos está a cargo da DGT38 uma vez que o princípio da Conta Única do Tesouro ainda não foi introduzido no SIGOF. A DGT acaba por estar envolvida em operações de execução da despesa. Logo que o princípio da Conta Única do Tesouro, a descentralização dos pagamentos pode ser implementada, deixando a DGT com a única responsabilidade de programação financeira: créditos e débitos. A DGT seria responsável por estabelecer os limites dos ministérios, que emitiriam ordens de pagamento contra a Conta Única do Tesouro. Este procedimento pode ser feito no SIGOF, que contém os dados necessários para creditar a conta do beneficiário logo que o montante financeiro seja disponibilizado pela DGT para esse período. Logo, a ordem de pagamento funcionará como um cheque electrónico. 3.32 O SIGOF deverá estar preparado para adoptar diversas modalidades de ordens de pagamento, que serão geradas de acordo com a necessidade de cada gestor e com a modalidade de pagamento pretendida. Dependendo do nível de integração do sistema financeiro, o saque à conta única poderá acontecer em prazos diferentes de acordo com os diversos tipos de pagamento existentes actualmente na Tesouraria. As ordens de pagamento depois de emitidas e autorizadas pelo ordenador de despesas e controlador financeiro da unidade devem, ao final do dia, ser agrupadas em ficheiros distintos conforme a instituição bancária responsável pelo pagamento. De posse dos ficheiros e após a transferência dos recursos por parte do Tesouro, a instituição bancária efectuará o crédito ao beneficiário no prazo estabelecido. Em algumas situações específicas o pagamento pelo Tesouro poderá, ser efectuado directamente ao beneficiário por meio de integração com o sistema do Banco Central. As ordens de pagamento não autorizadas até o final do dia pelo ordenador e controlador serão canceladas antes da consolidação dos ficheiros. 3.33 O SIGOF será responsável pelas transacções e controlo da conta única. Como o Tesouro não possui agência, deverá utilizar instituições bancárias credenciadas, para que as ordens de pagamento cheguem ao beneficiário final, sendo esta a regra geral dos pagamentos. Nesse modelo os recursos financeiros correspondentes às ordens de pagamento emitidas em cada dia são creditados na instituição bancária do beneficiário no início do dia seguinte, mediante débito na Conta Única do Tesouro. Como regra geral, os pagamentos no Governo devem seguir os seguintes passos: 38 The DGT is legally equivalent to a banking institution, including participating as a member of the banking clearinghouse. Payments are made through checks issued exclusively by DGT; they must be nominal and crossed, and withdrawn against the Treasury account held in the Central Bank. The Treasury check must be presented for payment to a banking institution within 30 days after it is issued to be credited within two business days. In addition, the DGT makes nominal transfers, indicating the date and value for the credits to be made effective by the banking institution. The transfer request must be made two business days in advance. 37  Cadastramento do credor e do seu domicílio bancário.  Emissão da ordem de pagamento em “D” após a regular liquidação da despesa.  Repasse ao agente financeiro, pelo Tesouro, das informações (3a) e dos recursos financeiros (3b) correspondentes às ordens de pagamento emitidas, no dia seguinte ao da emissão das ordens de pagamento (D+1).  Recepção do crédito, pelo beneficiário, no prazo estipulado. 3.34 A validação dos dados bancários do beneficiário deveria ocorrer em tempo útil, no momento do seu cadastramento, para evitar que os recursos públicos creditados incorrectamente. Caso a validação não possa ocorrer em tempo real, deve-se criar uma regra normativa do Banco Central que obrigue as instituições bancárias favorecidas a verificar se o beneficiário do crédito (NIF) é o detentor da conta. Caso os dados bancários não estejam correctos, o banco favorecido devolverá os recursos para a conta única, dentro de prazo e condições estipuladas pela regra normativa, informando por meio de ficheiro retorno o número da ordem de pagamento que será cancelada. Somente após o cadastramento do credor e do seu domicílio bancário o gestor poderá emitir a ordem de pagamento. Além disso, a simples emissão da ordem de pagamento no SIGOF não garante que o credor receberá o dinheiro, pois para sacar recursos da conta única serão necessárias as assinaturas ou autorizações de duas pessoas da unidade sectorial (ordenador de despesas e controlador financeiro). Saída de Recursos – Ordem de Pagamento (OP) Cadastramento do Credor (1) Beneficiário/Credor SIGOF DGT (4) Conta Única $ Movimentação Intra-Sigof Ficheiro Agente de OP Financeiro OP Entidade Entidade (3a) Ordens de Pagamento Autorizadas (2) $ BCV (3b) Transferência de Valores Globais) DGT Banco Central Débito Conta Única Fonte: Albuquerque et al. (2006), Gestão das Finanças Públicas. 38 3.35 O modelo ideal seria aquele no qual o SIGOF fosse parametrizado para se certificar de forma electrónica que a autorização foi feita pelas pessoas autorizadas . Caso não se adopte o mecanismo de autorização electrónica, é recomendável que, para finalização do processo de pagamento seja impressa a Relação de Ordens de Pagamento da unidade, colhidas as assinaturas dos responsáveis e entregue nas agências da unidade gestora. Recomenda-se a designação de substitutos, para que na ausência dos titulares a unidade não fique impedida de efectuar pagamentos. 3.36 O sistema deveria incluir uma opção de realização de pagamentos Intra-SIGOF sempre que determinada unidade do Governo tenha que efectuar o pagamento para outra unidade do Governo, pertencente ao SIGOF. A unidade do Governo que contratou o serviço deverá emitir cabimento, e após a recepção da factura, efectuar a sua liquidação. O compromisso será realizado ou pago por meio de ordem de pagamento Intra-SIGOF. Nesse caso não existe movimentação da conta única no Banco Central, havendo apenas o registo contabilístico, que aumenta a disponibilidade financeira da unidade favorecida e diminui a disponibilidade financeira da unidade que emitiu a ordem de pagamento 3.37 A participação do Tesouro na câmara de compensação deveria ser avaliada, dados os modelos propostos de transferência das receitas colectadas e execução da despesa. De acordo com as melhores práticas internacionais, a criação de uma câmara de compensação num sistema de pagamentos tem como objectivo reduzir os riscos de liquidez dos participantes. É improvável que esse risco afecte o Tesouro uma vez que a programação de tesouraria assegurará um saldo positivo na conta. Para além disso, os processos de colecta e liquidação não demoram muito tempo (cerca de dois dias), o que não deveria gerar grandes problemas de liquidez ao Tesouro. Uma vez que o Governo normalmente gere montantes avultados, a transferência directa da conta do Tesouro na altura da colecta de receitas e transferência directa de pagamentos não só reduz os custos do Tesouro como também ajudar o reduzir o risco sistémico. Recomendações  Substituir os cheques por ordem de pagamento electrónica emitida no SIGOF, com geração de ficheiros para cada instituição bancária beneficiária.  Após a eliminação dos cheques e a transferência directa da arrecadação, o Tesouro poderá sair da câmara de compensação. 3.38 Historicamente, a gestão da dívida em Cabo Verde sempre esteve sob a responsabilidade do MFAP. A DGT centraliza a gestão da totalidade da dívida por ela emitida, seja a dívida interna ou externa, mas não detém exclusividade na emissão de títulos públicos, pois o Banco Central também está autorizado a emitir títulos, para fins de política monetária. Na prática, o Banco Central apoia a DGT nas operações relacionadas com a administração da dívida, estabelecendo assim uma relação produtiva entre as políticas fiscal e monetária do Governo. Para além disso, a legislação permite que o Governo financie uma eventual insuficiência de caixa, até ao limite de 5 por cento das receitas correntes do ano anterior, com recursos originários de emissões de títulos do Banco Central, desde que esses adiantamentos sejam liquidados até o final do ano económico. 39 3.39 Desde 1996 a DGT dispõe de software específico para o registo da dívida externa, mas só passou a utilizá-lo efectivamente a partir de 2004. Recentemente todas as informações do banco de dados e dos registos perderam-se, o que demonstra a necessidade de se criarem mecanismos, até agora inexistentes, de cópia de segurança das informações. Os dados sobre a dívida externa já re-inseridos e validados. Actualmente, a DGT está a trabalhar na inserção dos dados relativos à dívida interna. Somente depois de terminar esse trabalho é que a sustentabilidade da dívida poderá ser avaliada. O software já permite fazer a previsão dos pagamentos do serviço da dívida, gera informações trimestrais e contribui para a elaboração do orçamento dada a sua integração com o SIGOF. Actualmente somente a DGT tem acesso ao software, e a dívida não tem sido registada na contabilidade. 3.40 A dívida mobiliária do país é na sua quase totalidade formada por títulos pré- fixados e com prazos de resgate que variam de 18 a 30 meses. O Governo trabalha com uma reserva de liquidez para administração das obrigações relacionadas à dívida. Essa reserva aumenta as disponibilidades do Tesouro, mantidas no Banco Central, sem gerar retornos. Os títulos emitidos com prazo superior a um ano são denominados de Obrigações do Tesouro Nacional (OTNS) e com prazo inferior a um ano são denominados de Bilhetes do Tesouro Nacional (BTN). Não existem títulos indexados às taxas de câmbio ou inflação. A custódia dos títulos fica a cargo do Banco Central. Os títulos também são oferecidos directamente aos cidadãos por meio das instituições bancárias. Quando o Banco Central realiza leilões de títulos, há uma comunicação directa com o Tesouro para acerto da taxa de juro a ser aceite. As despesas operacionais do Banco Central não integram o Orçamento do Estado. 3.41 Recentemente o Governo reconheceu dívidas existentes entre os órgãos da administração pública e alguns institutos e empresas públicas, bem como, as dívidas existentes com o sector privado, denominadas de “atrasados”. Parte dessas dívidas havia sido incluída no orçamento, sem terem sido pagas, enquanto outras se referem a contratações de serviços ou fornecimento de bens para os quais não havia autorização orçamental. 39 No sentido de minimizar a possibilidade de assumção de dívidas de outras entidades no contexto da preparação do orçamento para 2008, a DGO trabalhou com os institutos autonomos de forma a obter um orçamento mais realista.40 No entanto, não há qualquer restrição à possibilidade de endividamento do Tesouro por via das empresas estatais. É prática corrente reconhecer dívidas a partir de “protocolos”, que representam acertos de dívidas do Governo com credores, como, por exemplo, os Correios e o Instituto de Fomento à Habitação. Normalmente trata-se de dívida flutuante, ou seja, de curto prazo e negociada com taxas e condições diferenciadas. Os pagamentos dessas dívidas estão a ocorrer dentro do fluxo orçamental dos ministérios, mas como as empresas não constam do orçamento não se trata de operações intra-orçamentais. As empresas públicas normalmente não recebem recursos do orçamento e há apenas casos isolados em que empresas estatais fora, capitalizada por meio de transferência de recursos do Orçamento do Estado. 39 Cita-se como exemplo a dívida contraída pelo Ministério da Saúde junto à empresa estatal fornecedora de medicamentos, decorrente de despesa essencial para qual não foi consignado limite orçamental suficiente. 40 O Orçamento de 2008 inclui uma maior dotação para pagamento de electricidade e àgua (Electra) e farmacêuticos (Emprofac). 40 Recomendation Instituir anexo na lei orçamental que especifique os avales e as garantias concedidas (com estimativa de valor). Disciplinar o relacionamento entre DGT e BCV no que concerne à remuneração das reservas de liquidez e dos serviços prestados. Centralizar a emissão de títulos no Tesouro, com o BCV actuando no mercado secundário para fins de política monetária. 3.42 A reforma do sistema contabilístico iniciou-se com o Decreto-lei n.º 29, de 2001, e mais tarde reforçada com o Lei n.º 96 de 2006. Esta última estabelece a implementação do Plano Nacional de Contabilidade Pública (PNCP). Esse decreto-lei estabelece que o PNCP deverá adoptar o método digráfico, também conhecido como “método de partidas dobradas” a partir de 2007. No entanto, atrasos provocados pelas discussões sobre o PNCP levaram a que esse somente fosse aprovado em 2006, pelo Decreto-lei n.º 10. Com isso, a previsão agora é que somente a partir de 2008 o referido método passará a ser efectivamente utilizado, bem como as demais alterações contábeis instituídas pelo Decreto-Lei 29/01. O sistema contabilístico vigente continua sendo constituído por componentes independentes e desintegradas, baseado no método unigráfico (partida simples), e sem tradição de publicação periódica de demonstrativos consolidados que retractem a situação patrimonial do Estado. A nova legislação estabelece que a contabilidade pública, para cada entidade e de forma consolidada, deverá organizar-se de modo a permitir: (i) a organização periódica de balancetes e doutros quadros demonstrativos da gestão em todas as vertentes (para entidades individualizadas e de forma consolidada): patrimonial, operacional, financeira, orçamental e extra patrimonial; (ii) a organização anual dos balanços gerais consolidados; e (iii) a integração das informações económico-financeiras do sector público nas contas nacionais. Além disso, deverá permitir o conhecimento da situação e a movimentação das seguintes operações:  Disponibilidades.  Relações com terceiros, designadamente entre o Estado estrito senso e todos os serviços e entidades que, por conta e em nome do Estado, arrecadam receitas, efectuam despesas e administram ou guardam bens do Estado.  Existências e das imobilizações.  Situação líquida e da dívida pública.  Elementos patrimoniais concernentes à previdência social da função pública, facilitando o acompanhamento da evolução do seu equilíbrio financeiro e o apuramento da sua situação patrimonial.  Custos e perdas, proveitos e ganhos.  Operações de execução orçamental.  Fenómenos extra patrimoniais concernentes a responsabilidades e facilidades contingentes e futuras.  Resultados anuais operacionais, financeiros e extraordinários. 41 3.43 A implementação do PNCP constituirá um marco fundamental na reforma da administração do Estado e na organização das contas públicas. O PNCP exigirá uma mudança cultural que permita práticas inovadoras, principalmente quando se considera que grande parte da legislação da contabilidade pública vigente até 2001 datava de 1901. As reformas devem ser acompanhadas de alterações na estrutura organizacional do Estado e nas suas competências, sendo essencial para o seu sucesso a integração do módulo contabilístico no SIGOF. Mesmo tendo havido atraso no processo de implantação do PNCP, deve-se ter em mente que reformas dessa envergadura não se materializam num curto espaço de tempo. Para além disso, a proposta de estrutura do PNCP deveria seguir as Normas Internacionais de Contabilidade do Sector Público (NICSP). Considerando que internacionalmente outros países de modo geral estão a procurar implementar as NICSP, seria importante que as directrizes de implementação do sistema contábil de Cabo Verde seguissem as NICSP. Na prática as NICSP buscam a harmonização dos critérios de reconhecimento de receitas e despesas, activos e passivos. 3.44 Para registar as receitas e despesas numa base de partidas dobradas,41 os actos e factos a serem registados através da contabilidade têm que ter uma correlação directa com o sistema contabilístico do SIGOF. Isso permitirá o reconhecimento das receitas e despesas numa óptica accrual e o registo de todos os eventos de natureza orçamental. O registo de um documento específico caracterizando de maneira diferente os vários actos e factos implementados pelo administrador, directa ou indirectamente, permitiria isso. O documento seria definido como a representação de actos e factos implementados pelo administrador, directa ou indirectamente, com consequências orçamentais, financeiras, patrimoniais, económicas e de gestão. Ao utilizar este modelo, a caracterização dos vários documentos representaria tudo o que ocorre na Administração Pública e tornar-se-ia o elemento forte do SIGOF. A sua reflexão nas contas orçamentais e respectivas classificações seriam a consequência do processo de registo do documento, quando relacionado com o orçamento. Dessa forma o SIGOF permitiria, por exemplo, o registo de contratos, notas fiscais, recibos e outros documentos, contabilizados automaticamente pelo sistema. 3.45 Com o intuito de facilitar o registo contábil dos actos e fatos, e eliminar a necessidade de indicação das contas a serem debitadas e creditadas, o SIGOF deverá fazer uso de tabela parametrizada de códigos. Cada um dos códigos dessa “tabela de eventos contábeis” resume os lançamentos contábeis de um acto ou facto administrativo específico. Assim, a cada situação específica de documento será associado um código de evento contábil. A DGCP deve ser a entidade responsável pela actualização e manutenção dessa tabela, bem como pela criação dos respectivos roteiros contábeis associados a cada evento contábil. Portanto, para que o sistema contabilize de maneira correcta o facto que está sendo registado no documento, é preciso que se indique a situação. Por exemplo, uma nota fiscal pode corresponder a uma despesa com serviço, com material de consumo, com material permanente ou outra situação, sendo que cada uma possui registo contábil distinto. Assim, o usuário deve indicar em cada documento a situação correspondente. 3.46 Em Cabo Verde cabe ainda à DGCP elaborar a contabilidade e efectuar a cabimentação e a liquidação de boa parte da despesa pública. Dessa forma, a DNCP acaba por executar tarefas que não são normalmente da responsabilidade de um órgão de contabilidade. 41 Actualmente há uma mistura de base de caixa e accrual. 42 A DNCP deveria se ocupar de estruturar a informação contábil para elaboração dos diversos demonstrativos, provendo os agentes responsáveis por tomar decisões de informações acerca da execução orçamental das receitas e despesas, bem como os demais demonstrativos que reflectem a posição patrimonial do Estado. Representação do Fato no Sistema Registo Contábil Situação 1 Evento Contábil Documento A Documento Ex. Nota Documento Situação 2 Fiscal, Evento Contábil Recibo B Documento Documento Situação 3 Evento Contábil C Documento Fonte: Albuquerque et al. (2006), Gestão das Finanças Públicas. Documento Recomendações  Desenvolver software específico e realizar inventário dos bens do Estado.  Implementar o PNCP, incluindo o registo do fluxo patrimonial.  Registar no SIGOF os documentos que representem actos e factos que tenham impactos orçamentais, finaceiros, patrimoniais, económicos ou de gestão. 3.47 O quadro legal regulador do mandato e actividades da IGF foi relançado em 2005. A Inspecção-Geral das Finanças (IGF), entidade subordinada ao MFAP, iniciou as suas actividades em 1987, sendo o Decreto-Lei n.º 130. Em 2005, com a aprovação de um novo diploma orgânico fortaleceu-se o quadro jurídico necessário para a realização de inspecções e actos de controlo dos actos e da gestão económico-financeira das entidades. Apesar de a sua autonomia ser limitada dada a sua subordinação ao MFAP, a IGF pôde passar a exercer o controlo financeiro das leis, dos decretos-lei, os decretos e as resoluções do Conselho de Ministros. A IGF também passou a cumprir com as instruções de serviço de carácter normativo e determinar até que ponto foram protegidos os interesses das Finanças, com base no manual de auditoria governamental. 3.48 O orçamento aprovado para o funcionamento da IGF foi decrescente entre 2000 e 2004, mas tem melhorado desde a introdução do novo diploma orgânico em 2005. Uma dificuldade administrativa encontrada pela IGF refere-se ao facto de a tabela de per diems, que estabelece os montantes a serem reembolsados aos inspectores, não haver sido reajustada desde 1991. A situação financeira dos servidores da IGF é no entanto compensada através da gratificação de risco de 13 por cento que os inspectores da IGF recebem em troca de dedicação exclusiva, e pelo facto de terem os salários mais elevados do MFAP e da restante da administração pública Cabo Verdeana. 43 3.49 Restrições de ordem financeira e o limitado quadro técnico disponível impedem a IGF de realizar mais do que 35 inspecções por ano, comprometendo o princípio de que a auditoria interna deva ser uma actividade permanente. O quadro actual da IGF é composto por 30 inspectores; no entanto, 13 estão licenciados para trabalhar em outras entidades da administração pública. A equipa efectiva limita-se a 17 inspectores, organizados em 7 equipas de trabalho. Cada equipa consegue fazer em média 5 inspecções por ano, dado que uma inspecção típica costuma levar dois meses entre a fase preliminar de preparação, a visita externa, a elaboração do projecto de relatório, a concessão do direito de contraditório, e o relatório final. Em 2005 e 2006 a IGF realizou as 35 inspecções que havia planeado. Para 2007 estavam planeadas 42 inspecções mas acabaram por levar a cabo 54, incluindo-se aí todos os 22 municípios. No entanto, 22 inspecções foram relacionadas somente com aspectos adminstrativos e de procedimentos. Para além disso, está previsto na nova lei de Enquadramento do Orçamento que a IGF faça auditorias às contas trimestrais encaminhadas à Assembleia. 3.50 As inspecções aos ministérios são raras, dado o âmbito de trabalho alargado contido no mandato da IGF. O diploma orgânico de 2005 determina que a IGF realize inspecções anuais em todos os municípios, e a cada dois anos nas embaixadas e consulados no exterior. Na prática, os custos de deslocamento acabam por impedir que isso ocorra, e há uma concentração de actividades na própria cidade de Praia. Para além disso, a IGF não dispõe de indicadores históricos de incidência de irregularidades por sector, baseados em inspecções realizadas em anos anteriores, que pudessem facilitar a priorização das inspecções sectoriais. No entanto, a IGF alega que não trabalha de forma imprevisível, pois o plano de trabalho reflecte a percepção deles sobre quais são as áreas do Governo mais relevantes em termos de despesa e ocorrência de irregularidades. O relatório anual de actividades da IGF demonstra ainda que ocorrem visitas à entidades previamente inspeccionadas para seguir o cumprimento de recomendações anteriores da IGF. 3.51 Apesar de o diploma orgânico de 2005 ter introduzido uma melhor articulação entre a IGF e o Tribunal de Contas (TdC), outras melhorias são necessárias. Desde 2005, os planos anuais de actividade da IGF e do TdC são discutidos conjuntamente no início do ano económico, para evitar redundâncias e abranger o maior número possível de entidades. No entanto, os inspectores da IGF (e do TdC) não foram ainda formados para utilizar o SIGOF, e dessa forma não usufruem dos benefícios que tal sistema traz em termos de integrar e disponibilizar informações atempadas da execução orçamental. Por outro lado, o diploma não estabelece que os relatórios da IGF que contenham indicações de irregularidades administrativas e criminais sejam enviados de forma sistemática à Procuradoria-Geral da República (PGR). 3.52 Atrasos quanto aos processos judiciais põem em causa a utilidade das auditorias da IGF. Ao não actuar com presteza, a Procuradoria-Geral da República (PGR) deixa de apurar atempadamente os factos levantados pelas auditorias, o que compromete a efectividade do sistema de controlo e cria um ambiente de impunidade para os transgressores. Em alguns casos, por falta de comprovação pela PGR das alegações constantes dos autos, os réus em processos da IGF conseguem reverter a situação, acusando a IGF de comportamento frívolo, afectando a motivação dos inspectores. 3.53 O modus operandi da IGF não é baseado numa abordagem de resultados: ao invés predomina a atenção aos aspectos da legalidade e da pontualidade dos informes . Em 2007 a 44 IGF realizou, pela primeira vez e de forma incipiente, uma auditoria de resultados, em contraposição à auditoria formal, ao buscar quantificar os resultados dos programas de combate à SIDA e de combate à pobreza. É sabido que um bom sistema de controlo interno deve abranger além do domínio administrativo também os domínios orçamental, económicos, financeiros, patrimonial, normativo e de gestão, assim como a avaliação de programas e projectos. Além disso, o processo de auditoria interna deve ter entre suas funções informar a administração sobre o funcionamento das entidades sujeitas à fiscalização, e recomendar aperfeiçoamentos nos controlos administrativos. 3.54 A IGF é parte do MFAP. Um sistema mais centralizado permitiria uma melhor disseminação de conhecimento relativo às auditorias internas. A Inspecção-Geral deveria estar subordinada directamente ao Gabinete do Primeiro-Ministro, para possibilitar o acesso directo à informação gerada pelas inspecções e auditorias ao Primeiro Ministro e promover maior independência na realização dos trabalhos no âmbito do próprio MFAP—importante executor do gasto público—e ao mesmo tempo permitir uma maior autoridade na actuação junto aos ministérios sectoriais. Recomendações  Os relatórios anuais de actividades, os relatórios finais das inspecções que detectem alguma irregularidade administrativa ou indício de crime devem ser sistematicamente encaminhados para o Tribunal de Contas ou para a Procuradoria-Geral da República, respectivamente.  Desenvolver estratégia de gestão de risco, incluíndo séries estatísticas históricas que mostrem os sectores mais sujeitos à ocorrência de irregularidades.  Reforçar os recursos da IGF depara que esta possa levar a cabo o seu mandato de forma efectiva. 3.55 O esboço de uma nova lei orgânica que dá poderes ao Tribunal de Contas 42 (TdC), está pronta desde 2004, aguardando discussão e votação. O TdC preparou e submeteu ao Governo duas propostas de mudanças à sua lei orgânica, uma de 2001 e outra de 2004. Após três anos, em Maio de 2007, o esboço da proposta de lei foi finalmente aprovado pelo Conselho de Ministros e submetido ao Parlamento. A proposta de lei aguarda ser discutida e votada na especialidade – foi aprovada na generalidade em íniciod de 2008. Para que as normas se tornem efectivas após aprovadas, será necessária ainda a edição de três diplomas complementares do Tribunal: os regulamentos dos serviços de apoio, do cofre, e dos emolumentos. 3.56 A possibilidade de aprovação de uma nova lei orgânica gera um clima de expectativa no Tribunal quanto ao alargamento de suas atribuições e de reforma na sua estrutura administrativa. As principais novidades que se pretendem introduzir referem-se a: (i) flexibilização do controlo prévio; (ii) adopção dos critérios de economicistas, produtividade e conveniência no controlo; (iii) introdução da fiscalização sucessiva para todo o sector público estatal; (iv) tipificação das infracções financeiras; (v) reestruturação dos relatórios de auditoria; e 42 Entidade externa independente em relação ao Poder Executivo de acordo com a sua Lei de Bases de 1993. 45 (vi) apresentação de parecer sobre a Conta Geral do Estado. A escolha do presidente do TdC continuará cabendo ao Presidente da República, por proposta do Conselho de Ministros. O presidente do TdC, bem como os demais juízes, terão garantida a sua inamovibilidade, salvo em circunstâncias especiais, com mandato pré determinado de 5 anos renováveis por mais 5 anos. A nova lei orgânica amplia dos actuais 3 para 5 o número de juízes, e estabelece que estes sejam escolhidos dentre os auditores do próprio TdC, os inspectores da IGF, ou entre juízes ou magistrados do Poder Judiciário. 3.57 O novo projecto de lei orgânica dispõe ainda que o Governo disporá de 12 meses após o fim do ano económico para encaminhar as Contas Gerais do Estado à Assembleia . O MFAP é a entidade responsável por preparar as contas anuais, devendo apresentá-las ao Primeiro-Ministro, que as enviará à Assembleia dentro do prazo acima mencionado. A Assembleia deverá enviar as contas ao Tribunal de Contas em cinco dias úteis, sendo que o TdC disporá de 3 meses para emitir parecer sobre a legalidade e a correcção financeira das operações examinadas, bem como formular recomendações à Assembleia Nacional ou ao Governo, quando necessário. 3.58 Mesmo sem estar em vigor a nova legislação, há um esforço conjunto do Governo e do Tribunal para colocar a preparação e a apreciação das Contas Gerais do Estado em dia (com o apoio de assistência técnica). O TdC tem respondido a auditorias devidas. Em Dezembro de 2007, o TdC submeteu as contas de 2001 a 2005 à Assembleia Nacional, ficando em dia em termos de auditoria das contas. Este sucesso impressionante só foi, contudo, possível graças à assistência técnica financiada pela UE e Banco Mundial. Um desafio que permanece são as auditorias aos municípios para as quais o TdC vai necessitar de assistência financeira e técnica. Apesar da realização de auditorias passadas depender de recursos adicionais, é importante que no futuro a implementação do mandato do TdC não dependa da existência de financiamento externo, devendo ser uma prioridade num orçamento que procura uma boa governação. De notar, contudo, que o quadro legal do TdC ainda aguarda aprovação na Assembleia Nacional. 3.59 O TdC cobra taxas por todos os processos submetidos à avaliação da instituição. O Tribunal dispõe hoje de uma equipa de 17 técnicos, sendo 4 na área encarregada da fiscalização prévia43, 5 na área de apreciação das contas e 8 na área de inspecção aos municípios, embaixadas e consulados, institutos autónomos, e órgãos de soberania. O valor desses emolumentos varia de acordo com o tipo de processo que se examina, mas pode corresponder a até 2 por cento do valor dos contratos, limitado a um máximo de 100.000$00 ECV. Esses recursos são arrecadados em conta bancária específica, conhecida como ‘cofre’ do Tribunal, e não transitam pelo orçamento do Estado. A utilização desses recursos ao longo do ano económico tem que ser aprovada pelo Plenário do TdC. A partir de 2008, está previsto que os emolumentos sejam incorporados ao orçamento do Estado, assegurando-se a consignação da totalidade dos mesmos ao TdC. 43 O controlo prévio, exercido através da imposição de um visto, compreende a contratação de pessoal, a concessão de aposentações ou de pensões de sobrevivência, os regressos, os contratos de prestação de serviços, a aquisição de bens de valor acima de 7.500.000$00 ECV, e a realização de obras públicas cujo custo esteja estimado em mais de 4.000.000$00 ECV. Os contratos financiados com recursos externos cuja contrapartida interna seja inferior a esse valor não estão sujeitos à fiscalização prévia do TdC. Em 2006, mais de 300 processos foram recusados, e devolvidos para que os serviços ajuntassem documentação adicional necessária à análise do TdC. 46 3.60 A cooperação do TdC com a Inspecção-Geral das Finanças tem melhorado nos últimos anos, com a realização de reuniões de compatibilização de seus planos de actividades no início de cada ano económico. No entanto, subsiste o facto de que o TdC não recebe os relatórios de inspecções da IGF que detectam irregularidades administrativas, uma vez que a IGF não pode encaminhar as suas conclusões directamente ao TdC por vontade própria. Cabe apenas ao Ministério das Finanças, órgão supervisor da IGF, efectuar o encaminhamento, quando se considere relevante fazê-lo. 3.61 O Tribunal de Contas afirma nunca ter recebido pressão para modificar ou para não publicar acórdãos condenatórios. Já houve condenação de autoridades a nível municipal, mas a nível do Governo Central o último ministro a ser condenado foi ainda nos anos 90. Isso possivelmente decorre do facto de que ministros não estão sujeitos a prestação de contas, apesar de poderem ser denunciados e condenados caso haja denúncia dirigida ao TdC. No entender das autoridades do Tribunal, o passo mais importante a ser tomado seria reforçar a área responsável pelas contas dos municípios, dada a sua autonomia e a limitada capacidade de controlo pela IGF. 3.62 A independência formal do Tribunal em relação ao Poder Executivo é posta em causa pela falta de recursos orçamentais, que cobrem apenas os salários dos funcionários e o aluguer das salas aonde está instalado. Todos os custos de deslocação têm que ser financiados por recursos da cooperação internacional ou com os emolumentos que o TdC cobra. Para as autoridades do TdC, essa situação reflecte uma opção do Governo, que não reflecte a prioridade do TdC no orçamento de estado, logo limitando a sua autoridade administrativa. 3.63 A nova lei orgânica amplia a actuação do Tribunal para além do mero controlo da legalidade formal, devendo abranger critérios de economia, produtividade e conveniência. O TdC começar a realizar auditorias de resultados, verificando se os beneficiários dos programas do Governo realmente estão a beneficiar dos mesmos. Por exemplo, confirmarão junto aos próprios alunos matriculados na rede de ensino público se recebem a merenda escolar a que têm direito (quantidade e qualidade previstas) no âmbito do programa de nutrição escolar. 3.64 O Tribunal de Contas recebe apoio internacional sob várias formas. Além de donativos do Banco Mundial com vistas ao seu desenvolvimento institucional, o TdC conta ainda com o apoio de tribunais de outros países, principalmente Portugal. O Brasil e a França também disponibilizam vagas em cursos de formação para auditores e técnicos, e promovem visitas dos juízes Cabo Verdeanos às suas instituições. O Tribunal participa ainda da Organização Internacional de Instituições Superiores de Auditoria (INTOSAI), cujos encontros anuais garantem o acesso a padrões internacionalmente aceitos de auditoria.44 3.65 Um factor crítico que limita a efectividade da actuação do Tribunal é a ausência recorrente de um representante da Procuradoria-Geral da República nas secções plenárias do TdC realizadas às quintas-feiras. Apesar dos contínuos pedidos feitos pelo TdC, a Procuradoria não somente não comparece, como também retém alguns processos durante vários anos antes de dar o seu parecer. O atraso nas investigações, da exclusiva responsabilidade da PGR, o que acarreta em muitos casos a prescrição da penalidade, impede a aplicação das 44 O país consta há anos da lista de inadimplentes para com a instituição, pois o MFAP centraliza o pagamentos das quotas devidas aos organismos internacionais mas não realiza os pagamentos atempadamente. 47 respectivas sanções. Essa sensação de impunidade acaba por provocar um sentimento de frustração nos juízes e no corpo técnico do Tribunal. Recomendações  Diminuir o prazo de um ano para seis meses (PEFA) o prazo que o Poder Executivo disporá para encaminhar as contas anuais à Assembleia.  Assegurar na legislação e implementar o acesso on-line de juízes, auditores e técnicos do TdC ao SIGOF para fins de consulta. 4.1 O processo de descentralização foi lançado em 1989. Durante o período pós- independência, Cabo Verde manteve a estrutura herdada do período colonial. Quinze Concelhos constituíam o centro da actividade pública fora da capital. Cada Conselho poderia incluir vários distritos, em si divididos em várias áreas (aldeias ou hamlets). Um delegado do Governo, nomeado e prestando contas à administração central, representava o Governo central em cada ilha. Em 1989, a Lei 47/III/89 criou “as colectividades territoriais descentralizadas”, com o Decreto-Lei 52-A/90 que estabelecia os princípios da autonomia administrativa, financeira e patrimonial dos municípios. Com a evolução para uma democracia multipartidária em 1991, a opção política pela descentralização foi reforçada46 e realizadas as primeiras eleições locais. Os territórios dos municípios eleitos correspondiam aos anteriores quinze Concelhos, aos quais foram adicionadas dois municípios em 1991 e outros cinco em 2005. 4.2 De acordo com o seu Estatuto de 1995, os municípios são definidos como "entidades colectivas territoriais com corpos representativos emanados da sua população que defendem os interesses dessas populações”. Os municípios gozam de autonomia administrativa, financeira, patrimonial, normativa e organizacional. Podem fixar taxas e impostos municipais, gerir em parte os seus bens físicos, emitir licenças, gerir os trabalhos públicos e destruir os edifícios públicos bem como atrair investimento. A descentralização política em Cabo Verde está embuída na Constituição, que sob o título de "Poder Local", lista os princípios fundamentais da descentralização (Caixa 4.1). 45 O capítulo combina considerações gerais sobre as regras e sua aplicação nas finanças municipais e exemplos obtidos através da informação recolhida durante as visitas a cinco municípios em Novembro de 2007: dois municípios pequenos, Mosteiros (Ilha do Fogo) e Santo Domingos (Ilhas de Santiago), um de dimensão média - Santa Cruz (Ilha de Santiago) e dois dos maiores municípios do país, Praia (Santiago) e São Vicente (São Vicente). Uma vez que apenas estavam disponíveis dados sobre as transferências da administração central para todos os cinco municípios, não foi possível realizar uma análise consolidada das finanças municipais (um estudo compreensivo mas já ultrapassado sobre finanças municipais feito para o período de 1996 a 2002 é o único documento que procura sintetizar e analisar os orçamentos dos municípios). Contudo, os cinco municípios visitados representam uma variedade de contextos para além de mais de metade de população. 46 Decreto-Lei nº 122/91. 48 4.3 Os aspectos que se prendem com a solidariedade intermunicipal, os desequilíbrios regionais e os riscos associados a iniquidade entre as ilhas e os municípios constituem uma preocupação consistente a nível nacional. De facto, os municípios assim como o seu potencial económico é bastante diversificado (ver Tabela 4.1). No entanto, essas desigualdades não causam tensões fortes entre as regiões. A identidade regional no país é relativamente forte (com maior distinção sendo entre ilhas de Barlavento e ilhas de Sotavento, e especificades de algumas ilhas), mas os Cabo Verdeanos identificam-se primeiro como Cabo Verdeanos. Além do mais, as identidades regionais não estão associadas a qualquer divisão religiosa ou étnica.47 A administração central:  Reconhece a existência de representantes locais do Governo eleitos, mais concretamente os municípios (entidades infra-municipais ou supra-municipais podem também ser criadas)  Garante a solidariedade entre as administrações locais  Concebe o apoio técnico, material e humano às administrações municipais  Controlo da (tutela48), mas o mesmo é restrito para a legalidade (ou seja o controlo vela pela adesão às normas e regulamentos, mas não verifica a relevância da decisão) Os Municípios:  Gozam de autonomia financeira e patrimonial e têm competências de fiscalização  Têm uma assembleia eleita e um executivo colegial, responsável por prestar contas junto da assembleia.  Pode delegar competências às organizações de base comunitária. 4.4 Logo após as primeiras eleições locais, várias competências foram especificamente transferidas para os municípios através de protocolos ou de decretos: os trabalhos públicos (por vários Protocolos), o comércio retalhista, (por Decreto lei no 31/92), os transportes rodoviários colectivos (por Decreto Lei no 68/94), a promoção Social (por Decreto Lei no 12/94) e o fornecimento de Água. 4.5 O Estatuto dos Municípios de 199549 descreve em detallhe as responsabilidades dos municípios. Estas incluem o planeamento local, o saneamento básico, o desenvolvimento rural, os cuidados básicos de saúde, a educação pré primária e primária, a urbanização, os transportes terrestres, a promoção social, a cultura, o desporto, o turismo, o ambiente, o comércio local, a protecção civil, os trabalhos públicos, a formação profissional, a segurança local e os investimentos municipais. Além do mais, a lei estipula de forma especifica que as funções que legalmente não estão sob a alçada da administração central são conferidas aos municípios, o que é uma declaração bastante pró-descentralização. As regras transitórias de implementação especificam que as competências são delegadas gradualmente. 47 Relatório do Afrobarometer de 2005. 48 Tutela são os meios de controlo do Governo ( ou dos seus delegados) para as suas administrações. 49 Lei no 134/IV/95, de 3 de Julho de 1995. 49 Ilha e Municípios População População Taxa Pobreza Mulher Homem Mortali- Taxa total (2007) <=17 (2007) Chefe família dade Vacinação (2001-2) Infantil <= 1 ano BOAVISTA-Boa Vista 5.621 1.973 12 24 8 30.6 98 BRAVA- Brava 6.333 2.783 22 29 18 22.5 70.8 ILHA DO FOGO 38.192 31 48 22 29.5 Fogo-Santa Catarina 4.874 2.417 Fogo - Mosteiros 9.853 4.638 16.8 53.6 Fogo - São Filipe 23.465 11.071 28.3 MAIO - Maio 7.868 3.626 20 26 15 18.1 60.6 ILHA DE SAO NICOLAU 13.192 23 34 15 17.6 79.2 S. Nicolau - Tarrafal 5.007 2.205 S. Nicolau- Rª Brava 8.185 3.31 SÃO VICENTE –São 77.535 30.088 21 33 13 22.2 73.4 Vicente SAL- Sal 18.966 7.161 10 24 5 20.1 92 ILHA DE SANTIAGO 279.449 29 42 18 Santiago - São Lorenço dos 8.903 4.48 Órgãos Santiago - Rª Grande de 9.27 4.977 Santiago Santiago - São Salvador do 10.507 5.529 Mundo Santiago-S.Domingos 14.118 7.084 2.2 37.3 Santiago-São Miguel 17.339 8.937 7.2 32.2 Santiago – Tarrafal 22.078 11.098 6.3 57 Santiago - Santa Cruz 28.814 15.287 7.5 58.3 Santiago - Santa Catarina 46.576 23.457 12.3 53.9 Santiago - Praia 121.844 52.279 35.5 69.6 ILHA DE SANTO ANTÃO 49.163 34 51 26 Santo Antão - Paúl 8.782 3.935 0 90.3 Santo Antão - Porto Novo 18.393 8.291 8.6 70.3 Santo Antão – 21.988 9.425 23.8 63.3 Rª Grande TOTAL 496.319 224.051 27 40 18 20.2 63.1 Fontes: População por município e por população jovem DGAT, nível de Pobreza PARPA, Estatísticas da Saúde sobre mortalidade infantil e Vacinação em 2005. 4.6 Os municípios têm estado activos nas suas esferas de competência, mas a organização das transferências encontra-se vagamente delineada. As fraquezas dos "protocolos" assinados entre a administração central e os municípios para canalizar algumas dessas responsabilidades estão bem documentadas: a maioria dos protocolos de descentralização de poderes deixou áreas cinzentas (por exemplo, a descentralização da promoção social não especificou a responsabilidade na gestão dos equipamentos sociais). Para além disso, o processo foi algo improvisado: ausência de um plano e de uma avaliação dos recursos humanos e materiais necessários, inexistência de uma organização de coordenação das actividades e introdução faseada das transferências. 50 4.7 Os Municípios de hoje representam uma evolução dos concelhos do período pós- independência. No período pós-independência, Cabo Verde contava com quinze concelhos. No momento das primeiras eleições locais, os concelhos tornaram-se municípios e mais dois foram criados para acomodar a sua vasta população (divisão do concelho da Praia em dois municípios e a criação de um outro município na parte norte da ilha de Fogo). 4.8 Apenas dois municípios no país albergam mais de cinquenta mil pessoas. Isto obviamente está ligado não só à população relativamente reduzida (menos de meio milhão de pessoas), mas também à especificidade geográfica do país: existe pelo menos um município por ilha, independentemente do seu tamanho. 4.9 A questão se Cabo Verde deve criar mais níveis de administração local ou mais municípios derão origem a amplo debate político. Factores locais e exemplos internacionais nortearam o debate sobre o regionalismo. Os factores locais incluíram o desejo de permitir a eleição de cargos localmente e promover o emprego, bem como a existênica de identidades regionais e culturais. O debate sobre a criação de mais municípios foi organizado pela população de algumas sub-entidades dos grandes municípios, que se sentiram um pouco "marginalizadas" – não só no que concerne aos debates políticos como também à própria implementação de medidas municipais. A criação de novos municípios foi entendida como uma solução para este problema. Aliás, de acordo com o Afro barómetro 2005, 67 por cento dos Cabo Verdeanos eram a favor da criação de mais municípios, com algumas diferenças entre as ilhas: enquanto que apenas cerca de 48 por cento dos respondentes de São Vicente concordaram (São Vicente conta apenas com um município e a sua população é relativamente concentrada), a proporção alcançou 75 por cento para os residentes do interior de Santiago – fora da cidade da Praia - e na ilha de Fogo. Cinco novos municípios foram criados em 2005. 4.10 O debate sobre a regionalização ou a criação de novos municípios parece ter finalizado em 2007. Com base em discussões aprofundadas com os partidos políticos, os municípios, a sociedade civil e os peritos na área de descentralização, o Governo confirmou a não criação de um nível de Governo regional local. Ao invés disso, esforços serão empreendidos para fortalecer as regiões administrativas, assim como a cooperação intermunicipal. Isso está bem patente na Lei de Bases da Descentralização, que foi aprovada no Conselho de Ministros, e enviada ao Parlamento para discussão e votação. 4.11 O esboço da nova Lei de Bases da Descentralização coloca um ponto final no debate relativo à existência de um nível de Governo local e procura dar orientações sobre a criação de novos municípios e a organização de transferências futuras. O esboço da nova lei inclui as seguintes inovações e clarificações:  No que concerne os municípios: (i) a afirmação do princípio que existe apenas um nível de administração local, o município; (ii) a criação de novos municípios estará dependente de um estudo de viabilidade; (iii) a reafirmação da vasta área de responsabilidade dos municípios, com maior enfoque sobre as áreas que serão administradas "em articulação com as autoridades centrais”; (iv) as normas de constituição de parcerias público- privadas; e (v) as disposições para assegurar a difusão de informação junto do público 51 (via internet) e a participação do público nas decisões políticas e na avaliação, bem como a possibilidade de "acções pontuais” ou de " iniciativa popular".  Relativamente à transferência ou à delegação de competências: o projecto de lei tenta evitar deficiências mencionadas anteriormente, através da proposta de um road map e de uma fase piloto para todas as transferências de responsabilidades futuras. Descreve em pormenor as normas de delegação de competências das novas responsabilidades dos municípios quer estas sejam provisórias ou definitivas. A administração central tem o dever de transferir competências para os municípios, pois estão mais próximos da população, nas áreas de desenvolvimento social e económico e das necessidades colectivas da população. Isso pode ser feito para todos os municípios, ou, dependendo do seu desenvolvimento socio-económico e da sua capacidade estatutária pode ser feito de forma assimétrica. Todas as transferências de competências terão que ser concomitantes com as transferências de recursos. A transferência de novas competências é feita numa fase experimental de três anos, podendo ser prorrogada por mais dois anos. É feita de acordo com uma Convenção negociada que dá indicações sobre os recursos financeiros transferidos e os indicadores de desempenho, e inclui um anexo alusivo ao programa de reforço da capacidade institucional. O controlo dos processos de transferência e dos resultados é da responsabilidade da administração central e dos municípios estando sujeitos a auditorias por parte de empresas privadas. O Governo também conduzirá uma avaliação das transferências efectuadas no passado e fará propostas de remediação quando necessário. 4.12 O Governo local parece ter uma posição relativamente sólida no país. As eleições locais tiveram lugar em 1991, 1996, 2000, 2004 e 2008 sob intensos debates. Os resultados das eleições reflectem o bipartidarismo do sistema político, mas alguns municípios já elegeram candidatos "independentes". De acordo com uma sondagem do Afro barómetro 2005, a governação local foi avaliada de forma positiva pela população. De todos os actores políticos eleitos, os Presidentes das Câmaras foram avaliados com o mais alto índice de satisfação. Em média, 56 por cento dos inquiridos aprovaram o desempenho do seu Presidente de Câmara nos últimos doze meses, contra apenas 24 por cento que estiveram em desacordo. Para além disso, todos os actores assumem que a da administração central tem um compromisso para com a descentralização não parecendo isto ser alvo de quaisquer controvérsia como acontece frequentemente nos países recém descentralizados. RECURSOS DOS MUNICÍPIOS 4.13 A subsecção seguinte baseia-se em dados recolhidos numa amostra de cinco municípios, ainda que dados mais abrangentes estejam apenas disponíveis em quatro deles, Praia sendo a excepção. De facto, embora a cidade da Praia, a maior cidade e capital do país esteja incluída na amostra, não forneceu muitos dados relativos ao seu orçamento, o que constituiu uma fonte de preocupação, pois de entre todos os municípios, é o que se espera ter mais capacidade para produzir relatórios financeiros pontuais e exaustivos, e é também onde vide um quarto da população. Para além disso, os dados fornecidos pelos municípios não são consistentes com os dados obtidos a nível central: por exemplo, todos os municípios receberam ‘Contratos-Programa’ em 2005 de acordo com a informação obtida no Ministério das Finanças, mas apenas um dos municípios fez referência a estas transferências. Este é provavelmente um 52 problema de incorrecta denominação destes fundos, sendo no entanto uma fonte de preocupação pois estas discrepâncias não deveriam acontecer. 4.14 Os impostos locais não representam uma proporção significativa das receitas municipais, à excepção das duas maiores cidades. Apenas na cidade da Praia e São Vicente, os maiores municípios do país, os impostos locais representam mais de 10 por cento do orçamento municipal. “O anexo 2 ilustra as principais fontes de receita para os cinco municípios sob análise – os dados datam de 2005 com excepção da cidade da Praia, 2004.” Mosteiros Praia Sta. Cruz S.Domingos S. Vicente Imposto sobre o imobiliário 3.21 10.71 2.67 1.28 15.89 Outras receitas 2.47 10.68 12.57 7.33 7.87 Contratos-programa 23.43 0.00 0.00 0.00 0.00 Empréstimos 4.40 0.00 0.00 0.00 10.43 Nota: Todos os dados são do orçamento de 2005 com excepção da Praia (2004). 4.15 As transferências da administração central representam mais de 50 por cento das receitas dos municípios especialmente no caso dos mais pequenos.50 (ver Figura 4.1). Isso significa que, a grande maioria das administrações municipais depende fortemente da administração central para ter recursos, o que limita a sua autonomia. A situação é também bastante contrastante no que concerne a fonte de transferências da administração central. Na nossa amostra, apenas um município beneficiou em 2005 de “contratos-programa” ao contrário das transferências baseadas em fórmula. Os “contratos-programa” são diferentes das transferências baseadas na fórmula pois são ad-hoc e baseados num acordo entre um ou mais municípios e a administração central para a concretização de objectivos específicos. 4.16 Para além dessas duas categorias principais (receitas próprias e as transferências da administração central), as vendas de terrenos figuram como fontes significativas de receitas em três dos municípios analisados – incluindo os dois maiores (ver Figura 4.2). Isso é preocupante, pois venda de terrenos não representa uma fonte sustentável de receitas. 50 Existem no entanto excepções. Por exemplo, co caso de S. Vicente as transferências da administração central correspondem a 15 porcento dos recursos. 53 Mosteiros S.Domingo S.Cruz S.Vicente Praia 2004 0 20 40 60 80 100 Recursos Próprios Transferências Empréstimos 700000000 600000000 500000000 400000000 Total Transferências Estatais Venda de terra 300000000 Total 200000000 100000000 Transferências do Estado Venda de terra 0 Praia S.Vicente Sta.Cruz S.Domingos Mosteiros 4.17 A lei das finanças locais de 200551 aumentou a fonte de receitas internas para os municípios de cerca de 33 tipos de taxas e encargos para aproximadamente 45. As receitas 51 Lei N° 79/VI/2005. 54 internas incluem um vasto leque de taxas locais, colectadas directamente pelos municípios. Convém salientar a diferenciação na lei Cabo Verdeana, entre "impostos" e "taxas": Os "impostos" são criados pela Assembleia Nacional e não podem ser criados pelos municípios. As "Taxas" contudo, podem ser criadas pela assembleia nacional e assembleias municipais. Taxas Directas  Custos para a outorga de autorizações  Imposto único sobre o Património de residência  Imposto Municipal sobre os veículos  Publicidade Impostos indirectos Venda de serviços  Autorização de licenças comerciais  Localização de viaturas e máquinas  Concessão de licenças de transporte  Serviços de transportes colectivos rodoviário  Electricidade  Taxas de Mercados e Feiras  Inspecção de veículos?  Custos de supervisão da eficácia dos  Mapas de localização do Património instrumentos de medida  Actividades culturais e de lazer  Serviços de secretariado Outros recursos correntes Várias taxas e outras multas  Equilíbrio orçamental  Trabalhos públicos Recursos de capital  Saneamento e higiene pública  Venda de terra  Quotas das escolas Infantis  Venda de máquinas e equipamento  Transporte escolar  Receitas da administração central  Multas arrecadadas pelos Municípios Fonte: Lei no 79/VI/2005 4.18 Com base num acordo concluído em 1998, os municípios em Cabo Verde cobram as suas próprias taxas – contrariamente a muitos países onde são cobradas pela administração central e posteriormente canalizados aos municípios. A decisão de delegar esta competência para os municípios deu resposta até certo ponto a um pedido dos municípios, e tem a vantagem de evitar demoras e potenciais conflitos entre as administrações centrais e locais, no que diz respeito aos montantes reais previstos e revertidos. Para além disso, pode também servir como um forte incentivo para os serviços municipais fortalecerem a sua capacidade de cobrança de impostos. De facto, ainda que os municípios possam delegar esta competência à administração central em contrapartida por uma taxa de até 5 por cento dos impostos arrecadados,52 nenhum município decide fazê-lo. 4.19 A delegação da competência de colectar receitas também teve alguns inconvenientes, e, pelo menos inicialmente, criou algumas dificuldades para os municípios mais pequenos. As principais dificuldades decorreram da falta de preparação para o cumprimento desta tarefa e do facto da transferência voluntária de pessoal para os municípios não ter sido bem sucedida (a maioria do pessoal optou por voltar ao ministério central, ao invés de operar como funcionário municipal). Isto levou a que os municípios ficassem sem pessoal qualificado para o exercício do seu novo mandato. Um outro aspecto importante prende-se com uma limitação estrutural: a maioria dos registos de terra, principalmente no momento da transferência da competência de 52 Lei sobre as Finanças Locais n° 79/VI/2005 55 cobrança de impostos, encontrava-se desactualizada, não havendo uma regra clara para se proceder à avaliação do valor do património existente, tornando o imposto sobre o património, uma importante fonte potencial de receita, difícil de ser colectado. Até à data, o estado dos registos da terra ou os registos dos contribuintes varia substancialmente de um município para o outro, o que aumenta as discrepâncias em relação à capacidade de incrementar as suas próprias receitas. 4.20 Os municípios têm levado a cabo esforços para fortalecerem as suas unidades fiscais e a informatização pode contribuir para aumentarem substancialmente as suas próprias receitas. O exemplo do município de São Vicente mostra que, pelo menos para alguns municípios, (São Vicente tem uma forte actividade económica) esse é o caso. O município triplicou o rendimento vindo de receitas próprias desde 2001. O recurso à venda de terreno como fonte de financiamento municipal 4.21 A venda de terra representa uma fonte importante de receitas para vários municípios. 53 A experiência internacional demonstra que essas vendas, são uma opção para financiar os projectos de investimento em infraestruturas urbanas. Nos países onde a terra é propriedade do sector público, ela constitui, de longe, o activo mais valioso no plano de contas municipal. Se as receitas das vendas de terrenos ou de direitos de arrendamento a longo prazo, forem investidas em infraestruturas, pode considerar-se como um ajustamento do portfolio de activos. Vários países recorrem às vendas de terreno e ao arrendamento para poderem financiar infraestruturas. Numa perspectiva local, as vendas de terreno têm a vantagem de estarem libertas de restrições intergovernamentais, ao contrário do aumento de impostos locais ou de taxas de utente que exigem a aprovação ao mais alto nível. 4.22 Contudo, o financiamento do investimento municipal em infraestruturas através da venda de terreno, cria riscos especiais que não são reconhecidos na maioria dos sistemas fiscais inter-governamentais. Os três principais riscos são (i) utilização dos recursos da venda para financiar orçamentos correntes, (ii) exposição ao risco é agravada pela natureza altamente volátil dos mercados urbanos de terreno, e (iii) o mais alto risco financeiro reside na realização de empréstimos municipais, baseados em valores inflacionados dos terrenos, que são oferecidos como guarantia aos bancos. 4.23 Uma sólida gestão fiscal intergovernamental requererá uma regulação mais rigorosa relativo à utilização da venda de terrenos como mecanismo de financiamento dos municípios de forma a evitar a tomada excessiva de riscos pelas administrações municipais. Em Cabo Verde, a análise não deu provas de que os terrenos são usados como garantia para os empréstimos. Contudo, tudo leva a crer que, a prática comum é de vender e não de arrendar os terrenos. Uma vez que não existe qualquer regulamento sobre a utilização dos recursos das vendas de terrenos, os municípios fazem uso de uma parte dos mesmos para financiar os orçamentos de funcionamento. 53 Esta secção baseia-se na obra de Perterson, George E., Land Leasing And Land Sale As An Infrastructure- Financing Option, (O Arrendamento e a Venda de Terreno como Opção para o Financiamento da Infraestrutura) World Bank Policy Research Working Paper 4043, November 2006, Documentos de Trabalho de Politica e Pesquisa do Banco Mundial 4043 de Novembro de 2006. 56 4.24 Uma outra questão é a venda de alguns terrenos desprovidos de estatuto legal claro. A Administração central considera-os como sendo propriedade do país e os municípios consideram ser sua propriedade. Isto levou a que se chegasse a um entendimento conjunto que uma percentagem da venda reverte para a administração central e uma percentagem para os municípios. Em certos casos, isso levou a disputas sérias. Projecções de Receitas 4.25 Projecções optimistas de receita são a regra o que pode criar problemas na fase de execução. Na nossa amostra, a maioria dos municípios são demasiado optimistas na sua fase de planificação dos montantes de recursos que irão colectar (Tabela 4.4), criando problemas na sua fase de execução. 2004 2005 2006 Mosteiros 67.60 68.91 94.63 Praia 52.09 N/A N/A Santa Cruz 40.18 43.68 48.69 São Domingos 56.19 49.48 53.92 São Vicente 62.95 69.15 115.72 4.26 O período de 2004 a 2006 evidencia esse aspecto, sendo as excepções mais ad-hoc do que fruto de uma boa planificação. Em 2004 e 2005, a maioria dos cinco municípios na nossa amostra, evidenciou um fraco índice de cobrança de impostos quando comparado com as suas previsões. Em 2006, dois municípios destacaram-se: os recursos de Mosteiros estiveram muito próximos dos recursos esperados na fase de planificação, e os de São Vicente foram ainda superiores. Contudo, em ambos os casos, as explicações são mais ad-hoc do que o resultado de um planeamento mais sério ou conservador. Mosteiros beneficiou da: (i) transferência do imposto Ecológico pelo Governo que não estava previsto; (ii) um saldo mais alto do seu orçamento de 2005; e (iii) uma politica mais agressiva de venda de terrenos. São Vicente beneficiou de um aumento considerável do Fundo das Finanças Municipais (FFM), assim como dos recursos da venda de terrenos. 4.27 A maioria dos municípios justifica a discrepância entre os recursos e as expectativas na etapas de planificação da seguinte forma: Falta de pessoal qualificado, resultando em objectivos infundados e projectos irrealistas. Ausência de um sistema eficiente de cobrança de impostos. Incerteza sobre os montantes das transferências da administração central de um ano para o outro. Transferências da administração central 4.28 Dois tipos de transferência da administração central coexistem em Cabo Verde. A primeira é uma transferência baseada numa fórmula criada pela Lei das Finanças Locais de 1998 e alterada pela Lei das Finanças Locais datada de 2005. A segunda é apelidada de "contratos- programa” e é essencialmente um contrato entre a administração central e um ou mais municípios, para fornecer os recursos necessários para alcançar uma meta específica, 57 provavelmente ao longo de vários anos. Os contratos-programa sofrem de várias fraquezas e carecem de reforma. 4.29 O FFM é uma transferência baseada numa fórmula. A decisão de criar um tipo de transferência baseada numa fórmula teve como simples objectivo garantir aos municípios, o mínimo de recursos previsíveis sem condicionantes. Do ponto de vista histórico, e especialmente para os municípios que são pequenos e com fraco potencial em termos de colecta de recursos, este tipo de transferência tem sido a maior fonte de receitas. 4.30 A primeira fórmula, o (FEF), 54 Fundo de Equilíbrio Financeiro, esteve em vigor até 2005. A quantia do FEF não podia exceder sete por cento do total das receitas (impostos indirectos e directos, com ressalva para o imposto do turismo, o imposto ecológico e o imposto gerado pelos serviços aeroportuários e portuários), arrecadados no ano precedente. Os critérios para a afectação do fundo eram duplos: (i) critérios ligados à população e à área geográfica do município – quanto maiores fossem os factores maiores seriam as afectações - e (ii) critérios relativos à capacidade de arrecadação de impostos nos municípios, ou seja, a afectação era inversamente correlacionada com o montante dos impostos arrecadados – quanto menos impostos fossem cobrados, maior seria a afectação. 4.31 As maiores fraquezas do sistema tornaram-se óbvias no espaço de poucos anos. Os municípios criticaram o tecto de apenas sete por cento do total das receitas e também o facto das afectações do FEF, mensalmente transferidas em montantes iguais, por vezes terem sido transferidas tardiamente. Mas, o mais importante é que, a fórmula continha duas importantes lacunas: em primeiro lugar, os níveis de pobreza não foram tomados em consideração na fórmula, que por isso não dispunha de qualquer critério para melhorar a equidade entre os municípios. Em segundo lugar, a relação inversa entre os montantes da cobrança de impostos e o nível de atribuição tornou-se de facto um desincentivo para os municípios melhorarem o seu sistema de arrecadação de impostos, especialmente se as receitas esperadas fossem reduzidas. 4.32 Portanto, a Lei das Finanças Locais datada de 2005 propôs uma nova fórmula, que teve êxito em colmatar as críticas do passado. O FFM representa 10 por cento de todos os impostos directos e indirectos cobrados no ano antepassado na altura de preparação do orçamento. Este montante é então distribuído entre dois "fundos": o Fundo Municipal Comum (FMC): 75% do FFM, e o Fundo de Solidariedade Municipal (FSM): 25% do FFM. O FMC é distribuído entre os municípios, segundo a seguinte fórmula: 20 por cento distribuído por igual, 50 por cento de acordo com a população residente no município, 15 por cento consoante a sua população jovem e 15 por cento em conformidade com a área geográfica do município. O FSM é calculado de modo que os municípios mais pobres possam receber uma fatia maior da transferência. Apenas os municípios que tenham em média uma colecta de impostos per capita inferior à média nacional e uma proporção da população abaixo da linha da pobreza superior à média nacional são elegíveis para o FSM. A atribuição de recursos tem em conta ambos os factores para determinar os montantes devidos a cada município elegível. 4.33 Os montantes das transferências com base na fórmula aumentaram de forma drástica com a Lei das Finanças Locais de 2005, em parte devido a um cálculo mais generoso, 54 Regulamentado por Decreto datado de 13 de Dezembro de 1996. 58 (maior proporção das receitas internas do Governo canalizadas para os municípios) e ao facto das receitas fiscais no país também terem aumentado. À excepção de um município, os montantes aumentaram, frequentemente de forma substancial (Anexo 4 contém uma primeira série de quadros com os montantes das transferências baseadas na fórmula desde 1993). 4.34 Em termos de distribuição intermunicipais, o cenário mudou consoante a base. A nova Lei de Finanças Locais (2005), levou a que uma maior proporção dos recursos fosse transferida para os municípios maiores. Todavia, a análise per capita é mais complexa, e em geral, os municípios mais pequenos saíram beneficiados. 4.35 As transferências baseadas na fórmula são, em geral, recebidas em tempo útil e os seus montantes parecem ser um pouco mais previsíveis do que com o FEF. Os montantes do FFM são transferidos mensalmente (duodécimo) e apenas um município se queixou de atrasos nas transferências. Uma vez que as transferências já não dependem da capacidade local de cobrança de impostos, os montantes parecem ser mais estáveis, – apesar de dependerem da capacidade geral do país em fazer a colecta de impostos do país de uma ano para outro. Isto também acontece pelo facto de alguns dos indicadores usados na fórmula serem estimados com menor frequência. Contudo, a parte da fórmula designada como mecanismo de “solidariedade” não tem em consideração a colecta de impostos e pode, dessa forma, gerar um desincentivo para que alguns municípios aumentem as suas receitas. 4.36 O novo (FSM) parece ser satisfatório para os seus principais beneficiários, mas com o tempo poderão ser necessários ajustamentos. O compromisso por parte do Governo em transferir recursos não consignados para os municípios ficou claro na altura de mudança da fórmula, que aumentou significativamente os montantes transferidos. Contudo, a fórmula é relativamente complexa, o que pode tornar as suas adaptações anuais difíceis – logo, os montantes parecem ter permanecido idênticos em 2006 e 2007. Para além disso, poderá ser útil na nova iteração da fórmula incluir um mecanismo que encoraje a colecta própria de receitas. Como é o caso com a maioria das fórmulas, a experiência demonstrará se a actual fórmula é a mais adequada para o país. Os “contratos-programa” 4.37 Os "contratos-programa” são instrumentos muito mais tradicionais e menos transparentes na transferência de recursos que o FFM. Os contratos-programa foram criados como forma de descentralizar o Programa Plurianual de Investimentos Públicos. São assinados entre um ou mais municípios e a administração central, com vista à concretização de objectivos específicos. São então transferidos em três fatias de (30%, 30% e 40% do total) respectivamente. 4.38 Os contratos-programa são alvos de críticas devido à ausência de critérios claros e bem definidos com o FFM. A Lei de Finanças Locais estabelece que o Governo regula as condições de acesso e utilização dos contratos-programa, mas isso não tem sido aplicado em todos os casos, tendo em alguns casos sido feito ad-hoc. O facto de serem fruto de negociações entre as partes não oferece nenhuma previsibilidade a esta fonte de transferência, que pode representar uma parte importante do orçamento de alguns municípios. 59 4.39 O projecto de lei sobre a descentralização fornece vários detalhes sobre os tipos de "convenções" que serão assinadas para as transferências futuras, mas não está claro se esses critérios serão aplicados a todos os novos contratos-programa. Alguma clareza seria necessária para, em primeiro lugar, se esvanecer a percepção de que os contratos-programa são usados para fins políticos, e em segundo lugar para dotar o processo de planificação dos municípios de maior previsibilidade. Para além destas clarificações, os municípios também deveriam ser encorajados a estabelecer parcerias público-privadas para manterem, melhorarem e ampliarem as suas infraestruturas. 4.40 Evidência passada atribui alguma credibilidade aos criticismos de parcialidade. A tabela 4.5 apresenta as proporções das transferências com base na fórmula e os montantes dos contratos-programa atribuídos a cada município em 2005 e 2006. Uma vez que os contratos- programa não são atribuídos com base numa fórmula, não é surpreendente que as proporções divirjam. Contudo, é interessante notar que alguns municípios parecem beneficiar mais destas transferências durante os dois anos, o que pode dar algum crédito aos criticismos de parcialidade – esta avaliação deve ter em conta o facto de que apenas dois anos estão a ser tidos em conta. 2005 2006 (Jan.-Out.) Proporção Proporção Diferença Proporção Proporção Diferença FEF CP CP/ Formula FEF CP CP/ Formula Boa Vista 4.33 5.66 -0.51 Boa Vista 8.66 9.02 0.60 Brava 6.46 8.94 1.33 Brava 11.33 17.86 1.96 Maio 8.43 12.02 0.06 Maio 6.71 10.78 0.63 Mosteiros 7.37 4.10 3.32 Mosteiros 13.02 5.36 7.88 Paúl 4.07 3.56 -0.56 Paúl 5.57 3.43 0.38 Porto Novo 4.08 4.15 -1.84 Porto Novo 3.08 10.96 -2.56 Praia 10.07 14.47 4.40 Praia 5.52 3.43 -7.66 Ribeira Grande 4.25 3.69 0.00 Ribeira Grande 3.54 3.81 -1.89 S. Vicente 6.72 3.94 -3.56 S. Vicente 3.05 3.43 -4.61 Sal 4.38 4.38 -0.25 Sal 6.36 3.80 0.27 Santa Catarina 6.35 4.51 -0.38 Santa Catarina 9.92 5.31 6.54 Santa Cruz 8.25 4.70 3.60 Santa Cruz 6.08 4.19 0.37 São Domingos 4.33 3.77 -3.27 São Domingos 2.83 3.43 -1.66 São Filipe 7.65 7.27 2.48 São Filipe 5.08 3.43 4.07 São Miguel 4.32 7.64 -2.78 São Miguel 3.51 3.43 -2.09 São Nicolau 5.41 3.93 -1.48 São Nicolau 2.96 4.92 -0.08 Tarrafal 3.53 3.28 -0.56 Tarrafal 2.79 3.42 -2.15 Outras fontes de receita 4.41 A Lei das Finanças Locais de 2005, abriu a possibilidade aos municípios, de contraírem empréstimos, seja para ultrapassarem dificuldades de curto prazo, ou para os objectivos de investimento. O recurso ao crédito, como forma momentânea de resolver um problema de liquidez parece ser generalizado. Nesse caso, a lei restringe os montantes dos empréstimos a curto prazo a um limite de menos de 10 por cento das receitas arrecadadas no ano 60 económico transacto. Empréstimos para fins de investimento requerem uma aprovação formal por parte do Governo e as amortizações e os juros sobre os empréstimos não podem exceder 15 por cento das receitas municipais ou 25 por cento do valor dos investimentos feitos pelo município durante o ano prévio. Finalmente, a Lei de 2005 também permite que os municípios contraiam empréstimos de médio e longo prazo fora do país, desde que cumpram determinadas condições (taxas de juro e serviços oferecidos pelo credor externo devem ser superiores ao do mercado interno). A utilização deste tipo de mecanismo de financiamento parece ser cada vez mais comum nos municípios. 4.42 Alguns exemplos de despesas financiadas por empréstimos de longo prazo nos municípios visitados são: a construção da sede do município e do mercado (Santa Cruz); a construção da delegação municipal, a sede municipal e a aquisição de três veículos (São Domingos); a melhoria do complexo desportivo (São Vicente); a aquisição de um camião e dum compressor (Mosteiros). 4.43 A permissão de as administrações municipais contraírem empréstimos, criou um risco fiscal que a administração central deve minimizar através de uma fiscalização adequada. É importante assegurar que as restrições e as condições estipuladas nos regulamentos sejam seguidas pelos municípios, o que significa que as instituições de controlo devem estar dotadas dos recursos necessários para executar essas tarefas. “Cooperação Descentralizada” 4.44 Os recursos obtidos através da cooperação descentralizada – os acordos de geminação com as administrações locais dos países estrangeiros - podem representar uma parte importante do orçamento dos municípios. Cabo Verde é um país que mantém laços muito fortes com várias comunidades estrangeiras e a cooperação descentralizada afigura-se para Cabo Verde como uma oportunidade para que os municípios de Cabo Verde possam receber recursos adicionais (em alguns casos, em espécie – equipamento - e assistência técnica). As cidades congéneres e os acordos de cooperação com os municípios ou regiões de países estrangeiros alimentam o orçamento de desenvolvimento, podendo representar uma parte importante dos mesmos. 4.45 Do ponto de vista da descentralização fiscal, esses recursos externos trazem alguns problemas. Em primeiro lugar, estes recursos nem sempre são sempre devidamente contabilizados no orçamento, diminuindo a abrangência orçamental. Em segundo lugar, existe o aspecto da comunicação com a administração central. Mesmo que os dados sejam vagos, os recursos da cooperação descentralizada parecem financiar principalmente despesas de capital. Não sendo um problema em si, as infraestruturas recentemente construídas podem ter um impacto sobre a expectativa do papel da administração central, uma vez construídas as infraestruturas – tais como disponibilizar professores para as escolas por exemplo. O problema provém da ausência de mecanismos que possam assegurar uma coordenação entre os municípios e a administração central, para garantir que tal impacto seja planeado. Em terceiro lugar, esses recursos externos podem criar alguma dependência para além de vulnerabilidades económicas. 4.46 O projecto de lei tenta esclarecer as modalidades e as trocas de informação que necessitam acompanhar a cooperação descentralizada. Em todo o caso, esses fundos de 61 doadores devem ser devidamente divulgados e registados no orçamento municipal, para garantir a abrangência orçamental. 4.47 Uma outra fonte de receitas para os municípios provém de alguns impostos, centralmente arrecadados, que revertem a seu favor, mas as transferências estão sujeitas a atrasos. O mais importante desses impostos compartilhados é a repartição em 50 por cento do aluguer para o uso das zonas do aeroporto pela empresa pública "Companhia Nacional de Segurança Aeroportuária". Apesar do potencial deste imposto, até ao momento não parece estar a ser devidamente canalizado para os municípios. O Imposto Ecológico também é transferido para os municípios, mas não com a devida assiduidade. Acordos legais claros, capacidades tecnológicas e uma inspecção judiciosa, devem ser implementados para permitir a transferência oportuna dos impostos cobrados ao nível central. Uma outra opção seria de avaliar a possibilidade de serem os municípios a colectar directamente esses impostos. 4.48 A prestação de contas por parte dos municípios está limitada por dois factores principais. Em primeiro lugar, o quadro legal faz dos municípios o actor principal na prestação de serviços básicos. Contudo, poucas transferências aconteceram, e torna-se por conseguinte pouco claro o que se deve esperar de um dado município. Legalmente estão legitimados a evolverem-se em todas as áreas sob a sua competência. Contudo, naquelas em que não houve organização ou planificação a situação permanece pouco clara. Em segundo lugar, a gestão financeira padece de sérias fraquezas. Assim, torna-se difícil para a administração central, bem como para os cidadãos terem uma ideia clara sobre as finanças municipais. 4.49 Uma definição pouco clara das competências reduz o nível de prestação de contas. Uma das principais fraquezas da actual implementação da descentralização em Cabo Verde reside precisamente no facto de não existir um quadro claro que especifique as funções e as responsabilidades do Governo local e da administração central, o que torna difícil a definição de níveis adequados de despesa e receitas. Apesar de os municípios estarem legalmente dotados de responsabilidades na prestação dos serviços mais básicos, a estrutura do estado e os fluxos de informação e de recursos não foram necessariamente adaptados a esta nova realidade. 4.50 Relatórios pouco claros agravam o problema de prestação de contas. Uma outra fraqueza no que diz respeito à prestação de contas é que, apesar do conjunto de normas que estabelecem o fornecimento de informação detalhada sobre as finanças municipais, a maioria dos municípios não apresenta o seu orçamento de forma a permitir uma análise do mesmo. 4.51 A análise detalhada do orçamento de quatro municípios (ver Tabela 4.6), ilustra falta de transparência. A análise mostra que o envolvimento dos municípios é essencialmente na construção de estradas, electrificação ou habitação social, mas as suas actividades abarcam várias outras áreas. Contudo, tabela 4.6 mostra os limites da actual classificação orçamental, ou antes os limites em termos de capacidade municipal para a sua implementação (ver secção sobre 55 Dos municípios na nossa amostra. 62 a gestão financeira). O orçamento combina uma série de itens e de "programas", tornando-se difícil ter uma visão abrangente sobre a despesa total ao nível sectorial. Por exemplo, não é possível identificar os custos com o pessoal por sector nem identificar o sector que beneficia do uso de "máquinas e de equipamentos.” S. Vicente S. Cruz Mosteiros S. Domingos SALÁRIOS E CUSTOS COM O PESSOAL 37 54 29 58 CONSTRUÇÃO incluindo : 29 6 33 9 Estradas 8 0 27 2 Electrificação Rural 1 1 3 0 Infraestrutura Desportiva 13 0 3 3 Habitação Social 4 2 0 0 Construções diversas & reabilitação 3 3 0 0 Outros 4 ASSUNTOS SOCIAIS (desporto, cultura, 8 6 4 9 recuperação de habitação, festivais, etc.) MÁQUINAS E EQUIPAMENTO 4 6 4 4 COMBUSTÍVEL 3 3 6 6 SUBSÍDIOS PARA O FORNCIMENTO ÁGUA 2 3 0 0 Sub-total da utilização principal do Orçamento 83 78 76 86 Outras aplicações do orçamento 17 22 24 14 Total 100 100 100 100 Distribuição entre despesas de capital e correntes (% total em 2005) 100 90 80 70 57 66 60 86 84 50 40 30 20 43 34 10 14 16 0 S.Vicente S. Cruz Mosteiros S.Domingo Despesas Capital Despesas Correntes 4.52 Na nossa amostra, as despesas correntes constituem o grosso das despesas municipais, deixando por conseguinte poucos recursos para os investimentos (ver Figura 4.3). Aliás, os custos com o pessoal representam entre 29 a 58 por cento do total do orçamento. Não existem despesas obrigatórias no país, (com excepção da amortização de empréstimos 63 prévios), e nem qualquer provisão que estabeleça um rácio compulsório entre despesas correntes e de capital. Distribuição entre despesas de capital e correntes (% total em 2005) 100% 90% 29.64 36.30 80% 54.18 57.96 70% 60% 27.36 30 50% 40% 31.82 26.04 30% 43 20% 34 10% 14 16 0% S.Vicente S. Cruz Mosteiros S.Domingos Despesas com o Despesas recorrentes Despesas recorrentes capital --não com o pessoal com o pessoal 4.53 Desde a adopção da lei das finanças locais de 2005, a preparação e a execução orçamental deveriam ter seguido o mesmo classificador de despesas que a administração central, (económico, orgânico e funcional), o que não se tem verificado. Os modelos orçamentais usados anteriormente pelos municípios encontram-se desactualizados e marcados pela ausência de uniformidade, o que dificulta o seguimento do orçamento. No entanto, poucos municípios parecem ser capazes de completar e de tornar disponíveis as tabelas orçamentais com os anexos exigidos pela Lei de Finanças Locais. Aliás, como referido anteriormente, os dados do orçamento recolhidos no terreno indicam que a apresentação do orçamento não segue, como exigido pela lei, uma classificação económica, orgânica e funcional. Isto deve ser uma prioridade e irá exigir o reforço das capacidades institucionais dos municípios. Para começar, poderá ser mais relevante seleccionar o subconjunto das tabelas mais essenciais identificadas pela lei e garantir que pelo menos essas são preparadas anualmente. 64 Tabelas orçamentais Anexos I – As receitas correntes e de capital do Município, As prioridades e os meios para as políticas fiscais especificadas segundo a classificação económica e municipais no tocante às despesas e dívidas públicas orgânica A política de gestão de recursos humanos, II – As despesas correntes e de capital do Município, nomeadamente no que diz respeito à formação e o especificadas segundo a classificação económica e recrutamento do pessoal orgânica A evolução nos últimos três anos, da dívida municipal e III – As despesas correntes e de capital do Município, a sua estrutura e composição, indicando a sua variação e especificadas segundo a classificação funcional o seu impacto no orçamento IV – As receitas dos serviços autónomos municipais, A informação sobre as operações de tesouraria e as segundo a classificação orgânica e económica contas bancárias do Município, com detalhes sobre os saldos das contas V – As despesas dos serviços autónomos municipais, de acordo com a classificação económica e orgânica Os mapas sobre a evolução da execução das receitas e despesas do Município nos últimos três anos, de acordo VI – As despesas dos serviços autónomos municipais, com a estrutura prevista no n.º 1 do artigo 36º da lei de especificadas de acordo com a classificação funcional 2005 e a análise comparada com a fase de planificação VII – O orçamento consolidado das receitas correntes As receitas consignadas, com indicações sobre as e de capital e os custos operacionais do Município e proporções dedicadas a custos correntes e de capital serviços autónomos municipais, de acordo com a classificação económica Informação sobre o pessoal, a previsão das despesas adicionais com o pessoal e a indicação sobre o VIII – O orçamento consolidado das receitas orçamento provisório previsto para tal, segundo a alínea correntes e de capital e os custos operacionais do b) n.º 1 do artigo 32º da Lei de 2005 Município e serviços autónomos municipais, de acordo com a classificação orgânica A situação financeira de todos os serviços autónomos municipais IX – O orçamento consolidado das receitas correntes e de capital e os custos operacionais do Município e Além do mais, os relatórios seguintes também devem ser serviços autónomos municipais, de acordo com a enviados: classificação funcional X – Os programas de Investimentos Públicos Meios de financiamento de um possível défice Municipais, estruturados em programas, orçamental e das amortizações subprogramas e projectos A justificação das previsões para as receitas fiscais XI – A síntese das operações fiscais do Município salientando a situação dos impostos principais com os saldos e a natureza do financiamento Preparação do orçamento 4.54 O orçamento é essencialmente preparado anualmente de forma incremental, existindo constrangimentos na preparação de orçamentos-programa. A administração central tem evoluído no sentido de uma orçamentação por programas, mas é provável que esta mudança seja ainda mais lenta nos municípios. Em primeiro lugar, as incertezas quanto ao nível de receitas disponibilizado aos municípios de um ano para o outro, seria um importante obstáculo para a realização de projecções plurianuais. Em segundo lugar, seria necessário fazer 65 ajustamentos substanciais ao quadro dos recursos humanos municipais de forma a garantir que as competências necessárias existem para este processo mais complexo de orçamentação. 4.55 A assembleia municipal aprova o orçamento. Não existe nenhum outro processo de aprovação, pois a Tutela cinge-se a um controle de legalidade. Além do mais, o nível de autonomia dos municípios, na utilização do seu orçamento é muito elevado: não existem despesas obrigatórias, (com excepção da amortização de empréstimos) e nenhum outro tipo de limitações, (por exemplo, não existe nenhum rácio obrigatório a ser cumprida entre as despesas de capital e as despesas correntes). 4.56 Nos cinco municípios visitados, o nível das despesas agregadas comparado com o orçamento originalmente aprovado é baixo. Os Municípios têm uma fraca performance em termos de execução do orçamento aprovado (ver Tabela 4.8). O facto de não se verem grandes melhorias ao longo dos anos, (com excepção de São Vicente para o ano de 2006), é motivo de preocupação. Obviamente, os municípios necessitam de fortalecer o seu processo de preparação do orçamento, olhando para as discrepâncias dos anos anteriores e retirando lições das mesmas. O fraco índice de execução pode ter várias explicações:  Uma fraca capacidade no processo de planificação com a preparação de planos muito ambiciosos que não se baseiam numa avaliação rigorosa dos orçamentos dos anos transactos.  Uma fraca previsão dos recursos futuros, devido a incertezas nas transferências por parte da Administração central ou/e à dificuldade de calcular as receitas fiscais futuras. A maioria dos municípios prepara o seu orçamento utilizando o valor do ano anterior ou um valor ligeiramente revisto quanto às transferências da administração central e mais tarde procedem a ajustes segundo as afectações reais.  Uma fraca capacidade de implementação. 56 2004 2005 2006 Mosteiros 29 49 55 Praia 75 N/A N/A Santa Cruz 56 57 62 São Domingos 45 51 46 4.57 A estrutura da composição das despesas é consistente, em termos percentuais, com o orçamento originalmente aprovado. A discrepância entre o orçamento votado e o executado não é acompanhada por uma discrepância na composição das despesas executadas: caso os municípios não forem capazes de implementar todas as actividades planeadas, parecem seguir as prioridades destacadas no orçamento votado, e as proporções do orçamento atribuído por sector/função mantêm-se as mesmas entre o orçamento votado e o executado. 4.58 Os orçamentos municipais não são abrangentes. Como indica a secção II, uma fraqueza identificada como a falta de abrangência orçamental está relacionada com a cooperação descentralizada, que nem sempre é em dinheiro ou incluída no orçamento. Isto é um sério 56 Para São Domingos, os dados são de 2003. 66 problema difícil de solucionar, pois não se deve interditar os municípios de terem uma política activa no sentido de atrair tal cooperação. Contudo, sem travar as suas iniciativas e a sua autonomia, a administração central deve receber informação quanto aos recursos que os municípios recebem e também devem ser dados os meios aos eleitores para fazerem o acompanhamento de todos os montantes de recursos disponíveis no seu município. O novo projecto de lei sobre a cooperação descentralizada dar resposta a estes problemas. Execução orçamental 4.59 Os Municípios devem preparar orçamentos trimestrais, mostrando a sua execução orçamental, assim como a "conta de gerência" (o orçamento anual executado). Vários formulários e anexos devem ser também enviados. A Lei das Finanças de 2005 especifica o calendário para a "apresentação das contas de gerência e o processo de aprovação (ver Tabela 4.9). Calendário Actividade Antes de 31 de Julho O executivo do município faz uma apreciação da proposta de orçamento municipal, elaborada pelo Presidente da Câmara para o ano seguinte. Antes de 25 de Agosto O presidente submete a proposta de orçamento municipal à apreciação da Assembleia Municipal. Antes de 20 de Setembro A Assembleia Municipal aprova o orçamento. Antes de 1 de Outubro O Presidente da Assembleia Municipal envia o orçamento municipal aprovado ao Ministro das Finanças. Antes de 31 de O Presidente da Assembleia Municipal publica o Orçamento. Dezembro Antes de 01 de Março O Presidente da Câmara submete as contas de gerência do exercício transacto à apreciação da Assembleia Municipal. Antes do final de Março O executivo do Município aprova as contas de gerência. Em Abril A Assembleia Municipal aprova as contas de gerência. Antes do final de Junho As contas de gerência têm de ser submetidas ao TdC. 4.60 O processo para as aquisições municipais não está claro. Os Municípios dizem seguir as directrizes da administração central que foram alteradas pela Lei de 2007. É provável que, pelo menos alguns municípios, ainda não dominem os dispositivos desta nova lei. No que concerne a transparência do processo, a análise feita no terreno mostra uma situação alarmante: nenhum município esteve em condições de fornecer quaisquer dados estatísticos sobre os procedimentos que usaram por tipo ou volume de contratos. O método mais comum de aquisição usado foi o das "três cotações”, processo básico que, dependendo dos montantes envolvidos, pode não fornecer todas as garantias conducentes aos melhores resultados para os municípios. 4.61 Nenhum dos municípios visitados dispõe de uma unidade interna de auditoria, que possa velar para que as normas e os processos sejam cumpridos de forma regular. Além do mais, não existe nenhum manual interno de auditoria que especifique as normas específicas para uma gestão profissional dos recursos financeiros, humanos e do património. A gestão diária das transacções é feita pelo "Secretário Municipal", apoiado por um contabilista. 4.62 Um aspecto das finanças municipais que pode levantar algumas suspeitas tem a ver com o uso do "cofre". Os municípios têm contas bancárias em bancos comerciais, onde efectuam o depósito das suas receitas internas e externas. No entanto, para as receitas 67 arrecadadas no dia a dia, e dependendo do seu volume, devem depositá-las num cofre até 24 horas, mantê-las para cobrir as pequenas despesas, ou até atingirem um montante mais elevado, podendo então depositá-las na conta bancária. À luz do fraco nível de controlo interno e externo, é possível que as normas que regulam a utilização destes recursos não sejam sempre respeitadas. 4.63 Todos os municípios visitados demonstraram um nível de receitas um pouco acima das despesas, o que parece demonstrar que todos respeitam a disciplina fiscal, embora a realidade seja mais complexa. À excepção de São Vicente, onde a introdução da TI propiciou um controle rigoroso dos recursos e das despesas municipais, não existe um sistema bem definido para o controlo das demoras nos pagamentos. A maioria dos municípios tem por conseguinte dívidas e não reportam a totalidade das suas dívidas contingencias segundo, que ou estão contabilizadas no orçamento dos anos transactos, ou pendentes, porque o processo de negociação encontra-se em curso. Um outro motivo de preocupação prende-se com o facto de não se conseguirem obter durante as visitas aos municípios dados das fontes relativamente a este ponto – ver secção abaixo sobre as dívidas inter-governamentais e as dívidas em atraso - todavia isto também pode estar ligado à brevidade das visitas. Comparison, Ressources and Expenditures 2004-06, selected municipalities 800 700 Praia 600 S.Vicente 500 400 300 S. Cruz S.Domingo Mosteiros 200 100 0 4 5 6 4 5 6 4 5 6 4 5 6 '0 '0 '0 '0 '0 '0 '0 '0 '0 '0 '0 '0 a go go s s s uz uz uz e e e ir o ir o ir o ai nt nt nt in in Cr Cr Cr Pr ce ce ce te te te om om S. S. S. os os os Vi Vi Vi D D S. S. S. M M M S. S. Ressources Expenditures 4.64 O relatório de 2004 sobre dividas contingenciais, tentou aferir o stock nacional das dívidas inter-governamentais sendo uma ilustração da comunicação sub-optimizada com a administração central e a fraca gestão financeira: as dívidas inter-governamentais e os pagamentos pendentes dos municípios. O anexo 6 inclui os quadros síntese incluídos no relatório, mas deve-se salientar que os números são em grande medida estimativas, devido às limitações dos dados. Neste relatório, a administração central afigura-se em geral com um 68 devedor líquido para com os municípios, mas cinco municípios (de entre os dezassete existentes na altura), eram devedores líquidos para com a administração central. 4.65 O quadro que se segue recapitula as conclusões principais do relatório de 2004 no que concerne as fontes da dívida e faz a avaliação, se essas fontes potenciais de dívida, ainda relevantes neste momento. A situação em 2004 Os comentários actuais As dívidas Intergovernamentais da administração central para com os Municípios Receitas não transferidas ou transferidas com atraso O Imposto Ecológico Os dados disponíveis datam de 2000 a A síntese sobre as transferências de 2005 e 2004. Apenas em 2001, alguns montantes 2006 efectuadas aos municípios pelo foram transferidos para os municípios Ministro das Finanças, demonstrou que relativos a este imposto, quando deveriam vários montantes foram transferidos nos ter sido transferidos na íntegra – nenhum anos transactos para cada uma dessas três dado foi disponibilizado para os anos taxas, o que indica uma recuperação pelo transactos mas um problema idêntico menos parcial desses atrasados. poderá ter ocorrido Com a actual extinção da taxa do turismo O Imposto do Turismo Idem e o facto de o imposto sobre o incêndio ser A Taxa de incêndios Nenhuma transferência foi registada. parte de uma taxa única sobre os resultados, essas duas taxas já não são uma nova fonte de contribuições pendentes. Montantes reduzidos das transferências baseadas na fórmula (FEF) transferidos a alguns municípios FEF Com a premissa de compensar a dívida de O FEF é actualmente transferido alguns municípios para com a administração integralmente e de atempadamente. central, o Estado decidiu transferir Contudo, está em discussão a utilização do montantes reduzidos de FEF para 9 FEF como instrumento para compensar as municípios, como sanção/compensação. A dívidas em atraso. O Governo já indicou legalidade desta medida foi sempre que queria propor uma emenda legal para contestada. permitir isso. Outras dívidas Atrasos na afectação O relatório forneceu uma informação Ninguém mencionou este aspecto no de recursos para os mitigada sobre este ponto: atrasos foram decurso das visitas aos municípios, contratos-programa registados pelos municípios, mas a podendo continuar a ser um problema. administração central argumentou que isso se devia ao facto dos municípios não terem feito chegar os documentos necessários para a justificação das transferências. Dívidas Intergovernamentais dos Municípios para com o Administração central Outras dívidas para O imposto sobre o rendimento do pessoal O primeiro item continua a ser um com a DGCI do município, arrecadado directamente problema –entrevista durante a missão do pelos municípios e que deveria reverter para PRSC de Dezembro de 2006. a administração central o que não foi o caso em alguns municípios. Dívidas sobre o imposto do selo. Dívidas para com a Direitos aduaneiros (principalmente na Não existe nenhuma informação actual DGA Praia), não foram pagos à DGA – contudo o sobre isso. relatório sublinhou que a informação foi vaga. Dívidas para com os Dizem respeito ao INGRH e ao INERF, Não existe nenhuma informação actual institutos mas subsistem grandes discrepâncias entre sobre isso. os dados do credor e os dos devedores. 69 4.66 Além das dívidas inter-governamentais, o relatório também observou que os municípios acumularam dívidas para com empresas públicas e para-públicas. As duas principais empresas foram a Electra e a CV Telecom (ver tabela detalhada em anexo 6). A Situação em 2004 Comentários de momento Dívidas dos Municípios para com as empresas públicas Para com a Electra Dívidas estimadas As dívidas para com a Electra parecem ter sido reduzidas de 2006 em 135 milhões para 2007, com ressalva da iluminação pública, onde os atrasos de ECV aumentaram. Contudo o problema estrutural todavia prevalece – ver secção abaixo. Para com a Dívidas estimadas Nenhuma informação. CV Telecom em 135 milhões de ECV 4.67 A situação das dívidas inter-governamentais, ou dos municípios para com as empresas públicas está longe de ser resolvida, ainda que algumas medidas estejam sendo tomadas para resolver o problema. Segundo o relatório de 2004, algumas medidas imediatas foram tomadas para as áreas onde havia um acordo imediato sobre as conclusões do relatório. De forma a resolver completamente o problema, dois acordos principais devem ser alcançados: um acordo sobre os montantes exactos dos pagamentos pendentes, (ou a negociação dos mesmos) e um acordo sobre os aspectos que, se não forem resolvidos, poderão levar à acumulação de novas dívidas. 4.68 Para o acordo sobre os pagamentos em atraso no passado, uma comissão multi- sectorial deveria ter sido criada em 2007, integrando representantes do Ministério das Finanças (IGF, DGO, Tesouraria, DGAL) e da ANMCV. O seu papel seria efectuar visitas a cada município, proceder a uma auditoria e chegar a um acordo quanto à solução viável para resolver o problema. 4.69 Relativamente ao acordo sobre os aspectos que, se não forem resolvidos, poderão conduzir à acumulação de novas dívidas, a situação é mais complexa especialmente no que concerne as dívidas para com a Electra.57 Os argumentos dos municípios para suspenderem ou atrasarem os seus pagamentos à Electra são dois: primeiro, exigem ser devidamente compensados pelo uso, por parte da empresa pública, dos edifícios que pertencem aos municípios – os contratos de concessão não parecem ser claros neste aspecto, mas os municípios argumentam que esta é a prática comum; segundo, os municípios argumentam que acumulam dívidas porque fazem uso da electricidade para fornecer água aos seus agricultores, mas o preço da água é regulado pelo órgão central. Isto coloca os municípios numa situação difícil, uma vez que o custo da produção de água situa-se acima do preço a retalho autorizado. 57 À data de 30 de Setembro de 2009 o municípios deviam à ELECTRA CVE 460 milhões (aproximadamente USD 5 milhões). 70 4.70 Quando comparada com a maioria dos países na sub-região, a tutela (controlo) da administração central sob os municípios de Cabo Verde é relativamente pequeno . De acordo com o Capítulo VI do Estatuto do Município (1995), a administração central controla a gestão administrativa, patrimonial e financeira dos municípios, desde que se submetam às leis do país. Os únicos actos municipais que necessitam de aprovação do Governo, para que sejam válidos são aqueles cujo objectivo é estabelecerem impostos municipais ou "adicionais". Para além do controlo da legalidade (que pode ser exercido pela inspecção), os municípios têm o dever de enviar a seguinte informação ao Governo:  As “contas de gerência” dos Municípios,  As actas das reuniões municipais,  O orçamento municipal,  O plano de actividades,  O relatório das actividades,  Os acordos de geminação,  Relatório sobre a administração municipal. 4.71 A administração central não prescreve qualquer tipo de despesas ou proporção das despesas que necessitem de ser observadas pelos municípios. Este desenvolvimento em termos de autonomia local foi bem recebido, mas restringe o controle inicial pela administração central sobre as entidades locais que podem não estar todavia dotados de capacidade de gerir as suas finanças – alguns países por exemplo estabelecem um rácio de despesas correntes sob despesas de capital impõem algumas despesas específicas em sectores estratégicos. 4.72 Ambas as instituições responsáveis pelo controlo ex post das finanças municipais, a IGF e o TdC têm dificuldades em cumprir plenamente com o seu mandato . Uma das maiores limitações para ambas as instituições é o número de pessoal qualificado e o respectivo orçamento de funcionamento. Isto agrava-se face à descontinuidade territorial do país, que aumenta consideravelmente os custos de inspecção. 4.73 De acordo com a Lei, a IGF inspecciona os municípios. As irregularidades são registadas num relatório transmitido em primeiro lugar ao município, para que possam fornecer informação adicional ou contestar alguma parte do dito relatório. Uma vez dada a oportunidade ao município a possibilidade de fazer comentários, o relatório final é transmitido ao Ministro das Finanças, podendo depois ser encaminhado ao TdC para futuras acções. 4.74 Em preparação para as eleições locais de 2008, a IGF cumpriu, de forma bem sucedida, inspecções em todos os municípios durante 2007, para que os novos oficiais eleitos possam encontrar uma situação regular ao assumirem as suas funções. Os relatórios destas inspecções ainda não estão disponíveis. As entrevistas com a IGF forneceram alguma informação sobre vários casos de abusos encontrados: abusos no tocante às vendas de terreno em "zonas de turismo”, lacunas entre os objectivos dos contratos-programa e as despesas reais, assim como pagamentos não previstos no orçamento. 4.75 O TdC certifica a legalidade e conformidade das contas públicas dos Municípios e transmite as contas ao Parlamento. Contudo, a sua limitada contribuição para o controlo 71 das finanças municipais é um problema real. A última "conta de gerência examinada pelo TdC data de 2000 e esta só foi feita para um único município (Sal), entre os dezassete. Isto deve- se principalmente aos constrangimentos financeiros e de pessoal do TdC. Deve-se salientar que, nem todos os municípios submetem as suas contas em tempo útil ao TdC: até finais de Outubro de 2007 por exemplo, o TdC só tinha recebido as "contas de gerência” de 10 municípios para 2006, e 4 municípios não tinham ainda transmitido as suas contas de 2005. O impacto do controlo é limitado se, como acontece neste caso, as auditorias são conduzidas após o término do mandato eleitoral, para o qual os orçamentos foram auditados. 4.76 Uma preocupação específica do TDC prende-se com a fraca monitorização dos recursos humanos nos municípios. Como evidenciado na tabela 4.12, (capacidade de gestão municipal), muitos municípios não puderam transmitir a informação solicitada relativa ao seu pessoal durante o censo sobre os recursos humanos. Na nossa amostra, situa-se em cerca de 24 por cento o pessoal para o qual nenhuma informação detalhada existia. Os maiores problemas são: registo inexistente ou desactualizado do pessoal, falta de segurança do processo, ausência de controlo das novas entradas e saídas, não aprovação pelo TdC de alguns processos de recursos humanos que são de carácter obrigatório. 4.77 O desempenho das administrações municipais tem sido geralmente avaliado positivamente pela população (Afro barómetro 2005), embora com variações interessantes. Se a manutenção das estradas e o saneamento receberam uma apreciação positiva, (57 por cento e 60 por cento, respectivamente, dos inquiridos aprovaram a forma como as suas administrações municipais lidam com essas questões), a arrecadação de impostos e a utilização dos recursos locais receberam um feedback bastante menos positivo. 4.78 Os resultados apelam a medidas pró-activas pelas assembleias e executivos municipais na prestação de informação e envolvimento da população na preparação e seguimento do orçamento. Aliás, no que diz respeito à cobrança de impostos, assim como utilização dos recursos locais, concluiu-se que os cidadãos não se sentem suficientemente informados para responderem à questão: 42 por cento dos inquiridos indicam não ter tido informação suficiente para avaliar o desempenho das administrações municipais no que concerne a cobrança de impostos e 52 por cento não tem uma opinião sobre o uso dos recursos locais. Mas, se 41 por cento dos inquiridos responderam terem aprovado o desempenho dos seus municípios na cobrança de imposto, apenas 26 por cento dos inquiridos responderam positivamente sobre o desempenho na utilização dos recursos locais. 4.79 A análise de campo confirmou que apesar da existência de uma política aberta, a cultura da prestação de contas ainda não está institucionalizada, nem pelo executivo ou assembleias municipais nem pelos cidadãos. As autoridades municipais indicaram com frequência a existência de normas que permitem a participação do cidadão e que as sessões das assembleias municipais, permitindo aos cidadãos levantarem quaisquer questões que entenderem por bem levantar, no início da sessão. Isto contudo está bem longe de uma abordagem pró activa de encorajamento da participação do cidadão. De igual modo, o facto de os orçamentos municipais serem publicados no Boletim Oficial é um aspecto positivo, mas não será suficiente para apoiar o reforço dos processos de prestação de contas. A abertura pelo município da Praia 72 de um espaço público onde os cidadãos podem consultar o orçamento é um pequeno passo na direcção certa. Finalmente, não está claro se existem medidas correctivas para por exemplo, darem resposta a casos de abuso por partes dos oficiais que cobram os impostos. 4.80 Uma das principais limitações dos municípios prende-se com as qualificações dos seus recursos humanos. A tabela 4.12 demonstra que a maioria dos recursos humanos não tem formação secundária.58 Os municípios estão confrontados com o facto que, em general, as carreiras na administração central são mais atractivas, assim como as condições de vida num dos dois maiores centros urbanos. 4.81 Os municípios também enfrentam o problema da distinção entre o estatuto "comum" da função pública e os "específicos". A carreira do pessoal municipal e respectiva remuneração seguem a regra "comum", enquanto que algum pessoal da administração central, e em particular nas àreas financeiras e fiscais, são regidos por regimes “especiais”, com remunerações mais altas. Finalmente, em alguns casos, os municípios herdaram um excesso de pessoal sem o perfil requerido para cumprir os novos mandatos. Praia % S. Cruz % S. Domingos % Mosteiros % Analfabetos 48 26 3 9 Ensino pré-escolar 10 4 Curso de alfabetização 47 19 4 4 Subtotal 105 10.67 49 11.69 7 5.74 13 10.92 Ensino primário 442 231 40 61 Subtotal 442 44.92 231 55.13 40 32.79 61 51.26 Ensino secundário – 1º Ciclo 57 25 8 10 Ensino secundário – 2º Ciclo 61 37 29 22 Ensino secundário – 3º Ciclo 42 11 11 8 Subtotal 164 16.67 76 18.14 50 40.98 41 34.45 Ensino superior - Bacharelato 2 1 3 1 Ensino superior - Licenciatura 31 1 1 1 Ensino superior – Pós-Graduação 1 Subtotal 34 3.46 2 0.48 4 3.28 2 1.68 (Sem informação na base de dados 239 24 61 15 21 17 2 2 central) Total 984 419 122 119 Fonte: Base de Dados sobre a Gestão dos Recursos Humanos em 2005 4.82 A solução está provavelmente na combinação de várias medidas. A actual reforma da função pública tenta reduzir o número de estatutos "específicos", o que deve reduzir as discrepâncias dentro da função pública. Um programa de reforço das capacidades para algum pessoal municipal é uma opção, que no entanto, necessita de ser bem direccionada – nem todo o pessoal pode beneficiar de forma plena de formação específica. A questão principal permanecerá 58 Convém salientar que, a Base de Dados dos Recursos Humanos, a partir da qual esta tabela foi extraída, tem uma fraca taxa de retorno de informação dos municípios. Por conseguinte, o nível de precisão dos dados coloca-se como um obstáculo. 73 sendo o índice de retenção do pessoal formado. Finalmente, soluções mais criativas podem funcionar, como mostra o exemplo de São Vicente, com a contratação do pessoal aposentado para a unidade fiscal. 4.83 O "Sistema de Informação Municipal" (SIM) desenvolvido pelo NOSI (incluindo o sistema de gestão financeira também usado no centro, SIGOF), é uma ferramenta moderna para fortalecer a capacidade de gestão municipal e a comunicação entre o nível central e os municípios e entre os municípios. Financiamento foi garantido para a sua instalação em doze municípios. A implementação continuará em 2008, com a extensão do sistema para os 7 municípios restantes (municípios de Santo Antão, São Nicolau, Boa Vista e Maio). Em apenas alguns anos, (a reforma iniciou em 2001), progressos significativos foram alcançados na gestão financeira graças à introdução das Tecnologias de Informação. Esta solução que foi desenvolvida com base na perícia nacional sob a liderança do NOSI (sob tutela do gabinete do Primeiro-Ministro), foi instalada em três municípios e está sendo experimentada em todos os municípios de Santiago, Brava e ilha do Fogo. O arquivo electrónico: antes da reforma, São Vicente utilizava 22 livros diferentes para armazenar a informação sobre orçamento da cidade e outras transacções. Pessoas foram trazidas de fora – em alguns casos, estudantes em férias – para ajudar na compilação dos dados. Agora, 100 por cento dos dados de contabilidade e de tesouraria estão computarizados. O orçamento: quase todas as operações dos orçamentos municipais são executados on-line. O imposto: através de um maior controlo e supervisão graças a um sistema computarizado, o município pôde triplicar a sua receita de impostos desde 2001. Esse aumento deve-se em grande parte à eficiência, muito mais do que aos elevados índices estatutários. Com base numa integração de vários registos, um cidadão com dívida em atraso para com o município (impostos municipais), por exemplo, pode não obter ter licença para circulação de veículos. Deve-se também sublinhar que, o Município recrutou pessoas reformadas com capacidade para apoiar na criação de um departamento eficiente de cobrança de impostos. 4.84 Em Cabo Verde, à semelhança de muitos outros países onde a descentralização é um fenómeno recente, e onde os municípios são relativamente pequenos, as transferências do Governo central representam uma importante fonte de recursos municipais. Os municípios estão deste modo muito dependentes do Governo central em termos de financiamento, sendo importante apoiá-los na diversificação das suas fontes de receita. Uma medida chave será melhorar a capacidade dos municípios em colectar e gerir os impostos locais, uma vez que essa é uma das atribuições dos municípios. Por outro lado, é importante apoiar os municípios nas tarefas de actualização e ou estabelecimentos de cadastros de terras e contribuientes, dotando-os de ferramentas metodológicas de avaliação de valor das propriedades. 4.85 As receitas próprias dos municípios vêm principalmente dos impostos locais e venda de terrenos. A maior parte dos municípios não têm sido capazes de reforçar a sua unidade fiscal (recursos humanos e instrumentos) não sendo capazes de tirar vantagem de todo o seu potencial fiscal. Os impostos locais conseguiram com sucesso aumentar as receitas nalguns municípios que têm uma base fiscal maior e que levaram a cabo medidas para reforçar o seu departamento fiscal através de mais recursos humanos e TI. Em municípios mais pequenos, eles são difíceis de gerir e não contribuem em grande medida para o orçamento total. Em todos os municípios visitados os 74 impostos locais não representam mais de 10 por cento das receitas. Logo, em muitos municípios, a venda de terrenos representa uma proporção significativa do orçamento anual. Isto cria problemas de sustentabilidade quando esses recursos são usados para financiar despesas de funcionamento. Nesse sentido, é importante regulamentar o uso da receita da venda terrenos devendo ser restringida ou mesmo proíbida a canalização das mesmas para custear despesas correntes. Para além disso, o recurso a crédito é cada vez mais uma forma de fazer face a limitações de liquidez. Aumento de recurso ao crédito, especialmente se para financiar despesas operacionais, pode colocar riscos fiscais, sendo por isso importante assegurar que o recurso ao crédito se faça de acordo com a regulamentação. 4.86 Existem dois tipos de mecanismos para efectuar as transferências do Governo central para os municípios: transferência com base numa fórmula e "contratos- programa". A transferência com base na fórmula foi reformulada em 2005 com o aumento da percentagem e fontes de receitas como base para os cálculos. Este instrumento garante neutralidade e previsibilidade e parece ser satisfatório para a maior parte dos beneficiários. Os “contratos-programa” são uma forma mais ad-hoc de promover investimentos em municípios seleccionados e requerem mecanismos de maior rigor e controlo na gestão dos mesmos. O projecto de lei sobre a descentralização dá resposta a estes elementos em futuras transferências. 4.87 A definição das responsabilidades dos municípios em Cabo Verde é bastante geral, não havendo uma distinção clara entre os papéis e responsabilidades dos municípios vis-à- vis a administração central. O resultado é a dificuldade de definir níveis adequados de despesas e receitas para além de serem afectados também os processos de prestação de contas. Os municípios podem-se envolver em todas as áreas definidas como “local”; contudo, têm sido constrangidos em fazê-lo devido à escassez dos recursos e fraca coordenação/colaboração com a administração central. Os processos das transferências têm ocorrido de forma ad-hoc. Logo é recomendável melhorar o conhecimento, no momento adequado, dos montantes das transferências previstas para o ano seguinte, mesmo que com base em estimativas e definir de forma clara as responsabilidades do poder local. 4.88 A prestação de contas municipais é também enfraquecida pelos fracos relatórios financeiros. Existe pouco conhecimento das finanças dos municípios porque estes não publicam as contas ou porque não as publicam de uma forma regular. Para melhorar o conhecimento das finanças locais é crucial recolher, analizar e disseminar dados anuais consolidados. 4.89 Em geral, a gestão financeira a nível local pode ser melhorada. Actualmente, há várias fraquezas, as quais podem ser resumidas em: (a) inexistência da previsão de receitas exactas e dum quadro de despesas a médio prazo; (b) grande discrepância entre as despesas executadas e o orçamento aprovado; (c) falta de planos sectoriais e o seu articulação com as políticas nacionais; (d) ausência duma contabilidade sobre os fundos extra orçamentais no orçamento; (e) fraco controle interno; (f) fracos procedimentos para aquisições; and (g) controlos ex post muito fracos devido à deficiente capacidade e à limitação de recursos das instituições de controle, e (h) acumulação de atrasados face a empresas públicas, especialmente Electra. Para reforçar a gestão das finanças públicas a nível local recomenda-se:  Requerer aos doadoores informação actualizada sobre cooperação descentralizada e incluí-la no orçamento. 75  Clarificação dos acordos de concessão da Electra e protocolos com outras Instutuições que fornecem bens e serviços à administração.  Garantir que a IGF realize inspecções regulares a todos os municípios e introdução de órgãos de auditoria interna nos municípios.  O TdC deverá concentrar- se na certificação das contas locais relativas aos últimos dois anos e deverá proceder à contratação de assistência externa para realizar a revisão de todas as contas de anos anteriores.  Melhorar instrumentos de planeamento, incluindo preparação de QDMP.  Desenvolver capacidades sobre o conhecimento e a aplicação do Código dos mercados públicos. 5.1 A geografia de Cabo Verde tem contribuído para o custo relativamente elevado dos serviços de infraestruturas e para um acesso limitado dentro do arquipélago. Uma população reduzida – aproximadamente meio milhão – e dispersa por 9 ilhas traduz-se numa rede alargada de infraestructura. Cabo Verde tem 3 aeroportos internacionais, quatro aeródromos e nove portos. O fornecimento descentralizado e muito fragmentado dos serviços de utilidade pública cria deseconomias de escala e torna num enorme desafio a escolha da melhor tecnologia e da escala optimizada de operações. A falta de ganhos de eficiência que resulta das “deseconomias” de escala faz aumentar o custo (preço) dos serviços de infraestructura e dos produtos locais. Ribeira Grande Paúl Il h Porto as d 17°N o Bar l av 0 2,000 Novo en t o km São Vicente Sal São Nicolau Oceano Atlântico Boa Vista 16°N Densidade Pop. (Hab/Km2) > 300 ve nt o 150 - 300 So t a do h as 50 - 150 < 50 Il Tarrafal São Miguel S anta Maio Santa Catarina Cruz 15°N Mosteiros S ão Domingos S ão Praia Norte Filipe Brava 0 20 km 25°W 24°W 23°W Fonte: Plano Estratégico de Transportes 76 5.2 O país não possui recursos petrolíferos (conhecidos) nem a capacidade de refinar petróleo e a disponibilidade de água é limitada. Os recursos hídricos subterrâneos são limitados dado que as ilhas se situam na região semi-árida do Sael. Os recursos hídricos existem ou não são escassos apenas nas ilhas de Santo Antão e Fogo. Na África Sub-sariana, apenas o Djibouti tem recursos hídricos per capita inferiores a Cabo Verde. Cabo Verde tem vindo a aumentar o recurso com a dessalinização de água (que representam cerca de 85 por cento da produção) e de uma forma muito limitada por via da captação das fontes subterrâneas (nos últimos 40 anos, a precipitação diminuiu drasticamente em cerca de 54 por cento). 5.3 Impulsionado pelo forte compromisso em oferecer acesso a serviços básicos a toda a população, o desenvolvimento de infraestructura já evoluiu muito em termos de ultrapassar alguns dos desafios impostos pela geografia e pela natureza. As taxas de acesso em Cabo Verde são superiores às taxas de acesso em países semelhantes59 (ver Tabela 5.1). É de referir que Cabo Verde ultrapassa os países de referência em densidade rodoviária, mas fica claramente aquém em instalações de saneamento.60 É o reflexo da decisão política de visar um elevado nível de acessibilidade mesmo em áreas de fraca densidade populacional. África Secto Cabo República África Indicador Guiana Indonésia Maldivas Maurícias Filipinas Senegal Subsariana r Verde Dominicana do Sul 1/ Agregados Familiares Energi com acesso a 66,0 66,8 n.d. 80,4 n.d. 50,0 78,0 32,2 66,0 27,2 a Electricidade (%) Melhores fontes de água e saneamento água (% da população 80,0 95,0 83,0 77,0 83,0 100,0 85,0 76,0 88,0 64,1 Fornecimento de com acesso) Melhores sistemas de saneamento (% da 43,0 78,0 70,0 55,0 59,0 94,0 72,0 57,0 65,0 36,5 população com acesso) Densidade Rodoviária Estrada (% da superfície 3,5 1,1 1,7 1,6 2,2 2,0 3,5 0,6 2,5 0,8 s arável) (km estrada/km2) Fonte: Indicadores de Desenvolvimento (África) do Banco Mundial; Base de Dados de Pesquisa sobre Infraestrutura do B.M.; Estudos Sectoriais do País; Processado por AFTPI. 1/ Média das últimas constatações (2000-2004) 5.4 No futuro o desafio é dar resposta às necessidades crescentes, acentuadas pelo rápido crescimento da indústria do turismo, e aliviar as limitações impostas por uma infraestructura dispendiosa. Na maioria das ilhas a água é escassa e o fornecimento de electricidade é errático. A eliminação inadequada dos resíduos, que resulta na utilização das ravinas como lixeiras, o acesso aos transportes e os serviços irregulares de ferry são algumas das 59 Uma vez que Cabo Verde é mais desenvolvido que a maioria dos outros países da África Subsariana (ASS), os países de referência, sempre que possível, incluem alguns dos mais desenvolvidos da região (Senegal e África do Sul), outras ilhas de economia de rendimento médio (República Dominicana e Guiana) e países de rendimento médio-baixo da Ásia Oriental (Indonésia e Filipinas). 60 Devido à tipografia do país há muitas regiões isoladas. 61 O grupo de países inclui uma mistura de ilhas e economias de rendimento médio. Na medida do possível, dada a informação disponível limitada, utilizamos o mesmo grupo de países nas outras partes do relatório. 77 limitações identificadas na Tabela 5.2. Adicionalmente, os serviços de infraestructuras tais como a água e a electricidade são muito onerosos o que dificulta a competitividade da economia. 5.5 O Governo pretende, no futuro próximo, expandir e melhorar substancialmente as infraestructura. Segundo PIP em 2009 o montante de investimentis em infrastruturas (electricidade, estradas, aeroportos e portos) estima-se em cerca de 100 milhões de dólares. Para realizar estes investimentos, as Autoridades terão de aumentar a disponibilidade orçamental, através da mobilização de outros recursos, para que os recursos atribuídos a infraestrutura não prejudiquem a sustentabilidade fiscal do país. Para tomar decisões informadas relativamente a novos investimentos, é importante saber quanto foi dispendido nas várias componentes da infraestructura-estrutura, se a composição da despesa é adequada e, sobretudo, onde obter poupanças fiscais graças a uma gestão mais eficiente, para evitar que à expansão se adicionem perdas de eficiência. Este capítulo pretende abordar estas questões uma vez que, até ao momento, não foi realizada qualquer análise a este respeito, devido à ausência de um sistema eficiente de seguimento e avaliação. Servida por um aeroporto internacional, apesar de este ser relativamente pequeno e incapaz de processar Santiago grandes fluxos de passageiros. A água doce é limitada e o fornecimento de electricidade é errático. Não existe uma adequada eliminação dos resíduos, resultando na utilização das ravinas como lixeiras. Um pequeno porto e aeroporto – sem capacidade para aviões ou navios de grande porte. O aeroporto não tem luzes de aterragem o que torna impossível a aterragem à noite. Há disponibilidade de água mas o Fogo fornecimento de electricidade pode ser por vezes errático. Rede rodoviária razoável. Não existe uma adequada eliminação dos resíduos, resultando na utilização das ravinas como lixeiras. Novo aeroporto internacional inaugurado em Julho de 2007. A falta de água e um abastecimento regular de Boavista electricidade são um problema. A água e a electricidade são uma problemática que resulta no investimento por parte da maioria das unidades turísticas em instalações dessalinização e geradores eléctricos. A eliminação dos resíduos não é Sal tão má quanto em outras ilhas. O porto (em Palmeira) recebe tanto navios de passageiros como de carga. O aeroporto internacional do Sal tem capacidade para aviões de grande porte e existem planos de melhoramento do aeroporto. O aeroporto de São Pedro foi transformado em aeroporto internacional embora ainda não esteja operacional. O porto do Mindelo é o maior e o mais profundo de Cabo Verde e existem planos para o São desenvolvimento de uma marina. As estradas na ilha estão em condições razoáveis. O abastecimento de Vicente água e electricidade constitui um problema e a falta de uma adequada eliminação dos resíduos deixa má impressão nos visitantes. Apesar de ser a segunda maior ilha, Santo Antão não dispõe actualmente de um aeroporto funcional e o único acesso é por ferry a partir de São Vicente, duas vezes por dia. O porto é muito pequeno e não tem Santo capacidade para navios de grande porte. As estradas na ilha estão em condições razoáveis apesar de Antão existirem algumas estradas muito estreitas não pavimentadas, de difícil circulação. Existe água, devido à precipitação anual, e de uma forma geral, a electricidade e as telecomunicações estão geralmente funcionais. O pequeno aeroporto de Maio opera apenas um voo da TACV vindo de Praia, três vezes por semana. O aeroporto não dispõe de luzes de aterragem e, por isso, os aviões não podem aterrar à noite. O porto opera Maio um serviço irregular de ferry para Praia. Apesar de existirem estradas na ilha, muitas são apenas acessíveis em veículos todo-o-terreno. O pequeno aeroporto não dispõe de luzes de aterragem o que impede os aviões de aterrarem à noite. O São Porto em Tarrafal opera serviços de ferry para Mindelo (São Vicente) e Palmeira (Sal). Existe uma rede Nicolau rodoviária razoável na ilha, mas a água e a electricidade são um problema. O principal problema de infraestructura-estruturas na Brava é a falta de acesso a transportes. Não existe Brava aeroporto e o acesso de passageiros é feito por um serviço de ferry muito irregular. Fonte: Programa IFC de Investimento e de Crescimento Sectorial de Cabo Verde 78 5.6 Segundo o Plano Estratégico de Transportes de 2008, o sector privado deverá desempenhar um papel crescente no financiamento, construção e manutenção das infraestructura-estruturas.62 Um programa de reforma com o objectivo de liberalizar a economia e incentivar a participação do sector privado nos investimentos foi iniciado no final dos anos 90. O programa de reforma, pretende, entre outros, (i) eliminar as barreiras à entrada de investimentos privados, incluindo reforma fiscal, diminuição das barreiras administrativas, melhoria das cadeias de fornecimento e reforma legal; e (ii) implementar um vasto programa de alienação de empresas públicas (EP) com uma ênfase especial nos serviços de utilidade pública para melhorar a disponibilidade e qualidade dos serviços básicos. As reformas produziram uma mudança na estrutura da propriedade dos sectores de infraestructura-estruturas em Cabo Verde. No entanto, após vários anos, o Governo ainda mantém um papel chave no fornecimento de infraestructura-estruturas. A administração Central gere e detém a maioria do capital da empresa de electricidade e água (51 por cento) é proprietário dos aeroportos e portos (gere igualmente os portos), e é proprietário da Companhia Aérea de Cabo Verde (TACV).63 O único sector que está nas mãos de privados é o das telecomunicações. 5.7 Este capítulo revê a despesa pública em infraestructura-estruturas durante o período 2001-2006. Os sectores abrangidos incluem a electricidade, água e saneamento, estradas, portos, aeroportos e transportes aéreos. As fontes de informação são o sistema de contabilidade pública, as declarações financeiras das EP e os relatórios sectoriais preparados pelo Governo e pelo Banco Mundial.64 Este capítulo segue em grande medida uma abordagem padronizada desenvolvida pela região de África do Banco Mundial para análise da despesa pública em infraestruturas.65 Beneficia ainda de um conjunto de indicadores de referência (“benchmark”) e, talvez mais importante, de uma base de dados de “Diagnóstico por País das Infraestruturas em África”66 que proporcionará uma fundamentação quantitativa ao capítulo. Energia, Electricidade e Água e Saneamento 5.8 O mercado do petróleo é dominado por um duopólio. Existem duas empresas: a Enacol (os principais accionistas são a Petrogal e a Sonangol; o Estado tem uma participação de 2,1 por cento) e a Shell (uma subsidiária da Shell International). As duas empresas importam, armazenam e distribuem produtos do petróleo. Questões quanto à transparência na definição dos preços dos produtos petrolíferos foram discutidas nos relatórios do Booz, Allen e Hamilton 62 O Millenium Challenge Corporation contempla a reabilitação de várias estradas na ilha de Santiago e construção de pontes na ilha de Santo Antão. 63 TACV é uma empresa de capital público e gestão privada. 64 A informação baseia-se nos dados disponibilizados pelo Governo. Em alguns casos, foi possível verificar valores e factos, cruzando informação de diferentes relatórios. Relativamente a EE, os valores dos custos e receitas baseiam- se nas demonstrações financeiras das empresas. 65 C.Briceño-Garmendia e V. Foster (2006) “More Fiscal Resources for Infrastructure? Evidence from East Africa”, Banco Mundial. 66 Cabo Verde é um dos 24 Países Piloto do actual programa de trabalho de informação “Diagnóstico por Paí s da Infraestrutura em África”, desenvolvido pelo Banco Mundial em colaboração com o Consórcio de Infraestrutura (“Infrastructure Consortium”). 79 (2002) e PER (FY06).67 Para além disso, a formulação de preços por parte da Agência de Regulação Económica (ARE) permitiu diferentes margens comerciais entre as empresas o que não incentiva a concorrência e a eficiência. Outras falhas neste mercado incluem o elevado custo de importação, armazenamento e distribuição.68 Para contornar ou, pelo menos, minimizar estes problemas, o Governo está a criar uma empresa logística que será responsável pela importação, armazenamento e distribuição e a ARE está a desenvolver uma fórmula revista (mais transparente) para a definição de preços.69 5.9 A empresa de água e electricidade (ELECTRA) é o operador titular para a electricidade. Fornece electricidade para todo o país e água para as ilhas de São Vicente, Sal, Boavista, e cidade da Praia. Os municípios fornecem água às restantes ilhas e cidades da ilha de Santiago. Em 1999, a ELECTRA passou a ser uma Parceria Público-Privada através da venda de 51 por cento do valor das acções do activo de produção de electricidade e água. O Governo manteve 34 por cento do valor das acções e os municípios 15 por cento. Como resultado de uma série de negociações fracassadas entre os accionistas privados e o Governo, em Julho de 2006, o Estado readquiriu a posição de accionista maioritário (51 por cento) em Maio de 2008 . Os accionistas privados mantiveram os 34 por cento e os municípios os 15 por cento. 5.10 Durante o período 2001-2006, a produção e as ligações cresceram rapidamente enquanto a capacidade instalada diminuiu. Entre 2002 e 2006 a capacidade instalada diminuiu em cerca de 4,4 por cento. Consequentemente, os “apagões” de energia eléctrica foram mais frequentes em duração e quantidade. As perdas de energia mantiveram-se inalteradas durante este período. A produção de energia é muito dependente em instalações a gasóleo o que é muito oneroso para um país dependente do petróleo. As autoridades planeiam substituir plantas que utilizam gasóleo por outras plantas que utilizam fuel oil (FO380) e investir em energias renováveis para melhorar a eficiência técnica e reduzir a dependência do petróleo.70 Produção Perdas Interrupções Capacidade Instalada (MW) Clientes Ilha GWh % Horas/Ano 2002 2006 2002 2006 2001 2006 2001 2006 2002 2006 Total Gasóleo Eólica Termal Total Santo Antão n.d. n.d. 7,16 7,82 12,0% 19,9% 14,72 2,97 3,67 3,72 3,72 S. Vicente n.d. n.d. 45,95 48,37 15,4% 16,9% 16,17 14,18 20,64 18,35 0,90 0,77 20,02 S. Nicolau n.d. n.d. 3,08 3,29 13,0% 13,0% n.d. 8,6 1,39 2,52 2,52 Sal n.d. n.d. 20,59 21,85 9,9% 6,2% 2,83 10,88 13,02 9,23 0,30 9,53 Boavista n.d. n.d. 2,38 2,73 8,6% 6,5% 10,17 16,17 1,04 1,63 1,63 Maio n.d. n.d. 1,27 1,36 16,3% 9,2% 24,82 42,55 0,74 0,71 0,71 Santiago n.d. n.d. 78,18 88,82 32,3% 29,4% 189,33 752,43 29,79 27,77 0,90 28,67 Fogo n.d. n.d. 4,06 5,00 23,2% 24,4% 5,00 11,50 1,87 2,64 2,64 Brava n.d. n.d. 1,67 1,76 18,2% 15,7% n.d. 52,25 1,17 0,66 0,66 Total 60,274 82,880 164,33 181,00 22,7% 21,5% 263,03 911,53 73,31 67,22 0,90 1,97 70,09 Fonte: Electra – Relatório e Contas 67 As empresas petrolíferas apresentam os preços de importação numa base de custo mais frete, com o frete registado como um prémio constante – as empresas petrolíferas deveriam explicitar os custos FOB e de frete (PER 2006). 68 Cabo Verde foi uma plataforma (“hub”) importante para reabastecimento de transportes marítimos e aéreos. Hoje, a maioria desse tráfego foi transferido para outras escalas (sobretudo Dakar). Para além disso, a capacidade de armazenamento de combustível parece estar situada longe dos actuais centros de consumo. 69 O presente relatório não desenvolve a análise sobre o sector do petróleo visto que está fora do seu âmbito. 70 O novo plano de negócio para o período 2008-2011 indica que as estratégias da empresa serão de reduzir a utilização de combustíveis dispendiosos e ligar algumas das sub-redes em Santiago. 80 5.11 As tarifas da electricidade e água71 em Cabo Verde estão entre as mais elevadas dos países africanos (Figura 5.2). Segundo o Inquérito sobre Clima de Investimento (2006), as empresas em Cabo Verde consideram o fraco desempenho do sector energético como a maior limitação ao seu funcionamento e crescimento.72 Mais de 60 por cento das empresas referiram que o sector energético constituía o principal, ou muito importante, obstáculo ao seu funcionamento e crescimento. Para além disso, o número de falhas de corrente e perdas devido a falhas de corrente em Cabo Verde é elevado quando comparado com o de países semelhantes. Tarifas de electricidade a 100kWh (USc/kWh) Tarifa real da água a 10m3 (USc/m3) Fonte: Banerje et al. Africa Infrastructure Country Diagnostic, 2008; Briceño-G and Shkratan, Africa Infrastructure Country Diagnostic, 2008 D o m inic a n G uya na R e public P hilippine s S e ne ga l S e ne ga l M a urit ius Indo ne s ia P hilippine s M a urit ius S o ut h A f ric a G uya na Indo ne s ia S o ut h M a ldiv e s A f ric a C a pe V e rde C a pe V e rde 0 5 10 15 0 10 20 30 40 50 Median losses due to pow er outages Median number of pow er outages Average losses due to pow er outages Average number of pow er outages Fonte: ICA Cabo Verde (2007) 71 Segundo diversos especialistas, incluindo um dos conselheiros técnicos da agência reguladora, existem algumas preocupações sobre a eficiência da tecnologia utilizada na dessalinização da água. 72 Ver Avaliação do Clima de Investimento em Cabo Verde (2007) pág. 9. 81 5.12 Apesar dos custos de produção variarem significativamente consoante as ilhas, os preços são os mesmos em todo o país. A estrutura descentralizada da produção de electricidade leva a diferenças nos custos de produção consoante as ilhas (provocadas pelas diferenças nos insumos utilizados e na escala dos geradores). No entanto, os preços são iguais devido a subsídios cruzados entre as ilhas, com base no princípio da equidade e justiça social. A procura também varia significativamente entre as ilhas. Para além disso, devido à pequena dimensão global do sistema, a procura é muito distorcida. Uma única empresa (hotel) de grande dimensão pode aumentar substancialmente a procura numa ilha específica. Como tal, se uma grande empresa (hotel) construir o seu próprio gerador, o impacto nas economias de escala e, consequentemente, nos ganhos de eficiência é muito elevado. Os preços da electricidade, da água e dos produtos do petróleo são definidos pelo regulador, a ARE. 5.13 A produção e o acesso à água (ligações) aumentaram nos últimos anos. No total, de 2001 a 2006, as ligações aumentaram aproximadamente 50 por cento. O aumento das ligações contribuiu para aumentar a percentagem da população com acesso a melhores fontes de água para 80 por cento (indicadores do Banco Mundial, 2006). No entanto, o aumento da produção e das ligações foi acompanhado por um aumento nas perdas de rede. 73 À semelhança da electricidade, os preços são os mesmos em todas as ilhas, independentemente do fornecedor, a Electra ou municípios. Capacidade Produção Perdas Ligações Ilha m3/dia x000 m3 2002 2006 2002 2006 2002 2006 2002 2006 S. Vicente 3.600 6.320 1.145 1.379 23.0 32.8 n.d. n.d. Praia 11.532 6.913 1.908 2.124 33.5 31.1 n.d. n.d. Electra Sal Palmeira 1.277 2.880 519 744 19.5 21.0 n.d. n.d. Sal Rei Boavista 320 230 67 63 1.9 35.0 n.d. n.d. Total 16.929 16.343 3.639 4.310 27.6 30.0 19.585 29.038 Fogo e Brava n.d. n.d. 848 n.d. n.d. n.d. 3.534 n.d. Municípios Maio n.d. n.d. 73 n.d. n.d. n.d. 900 n.d. S. Antão n.d. n.d. 189 n.d. n.d. n.d. 3.029 n.d. Total n.d. n.d. 1.037 n.d. n.d. n.d. 6.563 n.d. Fonte: Electra – Relatório e Contas e estudos dos municípios 5.14 Os serviços de saneamento registaram um aumento global de apenas 41 por cento em 2000 para 43 por cento em 2004 (indicadores do Banco Mundial). A percentagem da população com melhores condições de saneamento é superior à média registada na África Subsariana (36,5 por cento), mas inferior à do Senegal (57 por cento), e à de todos os outros países de referência (ver tabela 5.1). A diferença entre as zonas rurais e zonas urbanas é muito acentuada. Aproximadamente o triplo da população das zonas urbanas tem acesso a melhores condições de saneamento do que a população das zonas rurais. É esperado que estes indicadores tenham melhorado no passado recente devido aos recentes investimentos em estações de tratamento e no tratamento de resíduos sólidos. 73 O Governo central não dispõe de qualquer informação sobre o fornecimento de água dos municípios, como tal é difícil realizar uma avaliação do sector a nível nacional. 82 0.7 0.6 0.5 Urban (2004) Rural (2004) 0.4 Total (2000) Total (2004) 0.3 0.2 0.1 0 Access Fonte: Indicadores do Banco Mundial Transportes 5.15 A rede rodoviária de Cabo Verde é propriedade do Estado que a gere. O Instituto de Estradas tem responsabilidade jurisdicional sobre a rede rodoviária nacional. Para além disso, – o Instituto da Estrada (IE) é responsável pela manutenção das estradas que é financiada pelo fundo de Manutenção das Estradas (fonte de recursos são os impostos sobre os combustíveis e contribuições do Tesouro). A manutenção das estradas será objecto de reflexão mais abaixo. Kms por Qualidade Kms por Tipo Tipo/Local Total Bom Médio Mau 1 2 3 4 5 6 Nacional 250 231 521 83 5 296 354 124 140 1.002 Santo 33 17 146 5 104 12 75 196 Antão S. Vicente 20 13 9 9 12 20 1 42 S. Nicolau 38 16 41 69 14 12 95 Sal 26 15 36 5 41 Boavista 4 2 24 20 3 5 2 30 Maio 21 12 15 48 48 Santiago 94 105 165 38 204 16 63 43 364 Fogo 14 48 107 132 29 8 169 Brava 3 14 7 10 17 Outros Tipos 63 118 424 7 40 97 178 283 605 Total 313 349 945 83 12 336 451 302 423 1.607 Fonte: Instituto da Estrada (2005) Nota: 1. Betão Betuminoso, 2. Bicouche, 3.Calçada de Paralelos, 4.Calçada Portuguesa, 5.Empedramento, 6.Terra Batida 83 5.16 Cabo Verde possui uma rede rodoviária densa em comparação com outros países semelhantes. A densidade rodoviária (medida em percentagem da superfície arável)74 é 3,5 em Cabo Verde, superior à dos países de referência (por exemplo, Maldivas 2,2; Maurícias 2,0; Indonésia 1,6). A rede rodoviária densa é justificada por princípios de equidade e justiça social, na procura em oferecer acesso à saúde, educação e outros serviços básicos a toda a população. O objectivo é igualmente o de ligar o mercado interno. 5.17 No entanto, aproximadamente 60 por cento das estradas encontram-se em más condições.75 A qualidade da rede varia consideravelmente ao longo do país. Por exemplo, enquanto a rede no Sal parece estar em condições boas ou médias, toda a rede em Brava está em condições médias ou más. Tal sugere que a política de alargar a rede a áreas de fraca densidade, onde o retorno económico é baixo, pode ter elevado os custos de manutenção a um nível insustentável, ou que a manutenção não foi planeada e contabilizada (esta questão será discutida mais à frente). 5.18 Para ultrapassar o isolamento imposto pela geografia e aos seus habitantes, o transporte aéreo desempenhou sempre um papel crucial ao proporcionar a ligação entre as ilhas e entre o arquipélago e o resto do mundo.76 Perante a recente explosão do turismo, o transporte aéreo desempenha um papel crescente na economia. Consequentemente, o Governo tem sistematicamente direccionado recursos humanos e financeiros consideráveis para o sector aeronáutico.77 5.19 O transporte aéreo, doméstico e internacional, é operado pela TACV – Transportadora Aérea de Cabo Verde – com uma frota de 5 aviões. A TACV é uma empresa pública, apesar do Governo ter decidido privatizá-la há vários anos atrás. O processo tem sido longo e tem tido vários momentos de impasse por várias razões. A conclusão do processo de privatização é agora esperada para 2008. Segundo o Relatório Estratégico para os Transportes, enquanto os voos internacionais atingem o limiar de rentabilidade, os voos intra ilhas não são lucrativos. 5.20 O número de passageiros e de lugares por Km da TACV tem vindo a aumentar continuamente desde 2000. No entanto, uma vez que os lugares por Km aumentaram muito mais depressa do que o número de passageiros por Km, o factor cabine (rácio passageiro / lugar) diminuiu drasticamente em 2002 mas aumentou em 2005. O factor cabine registou uma média de 62 de 2002 a 2004, abaixo do que é normalmente esperado para transportadoras de grande dimensão – 70 por cento.78 Este excesso aparente de capacidade sugere que a companhia estará 74 Segundo os Indicadores do Banco Mundial, em 2003, a área total de Cabo Verde era 4.033 Km2 dos quais 11,4 por cento era considerada superfície agrícola (460,3km2). Assim, a densidade rodoviária é a relação entre comprimento de estradas e superfície agrícola (km2): 1607km/460.3km2=3.5. 75 Segundo um relatório estratégico para os Transportes (2008) o valor correspondente é 70%. 76 Os deveres não declarados da TACV são: (i) serviços aéreos regulares intra-ilhas; (ii) voar para as cidades com as maiores comunidades da diáspora, (iii) ligar Cabo Verde com as cidades europeias que fornecem o grosso dos turistas. 77 Relatório da Fase II do Sector dos Transportes Aéreos de Cabo Verde, pág. 3. 78 Ver Stephen Holloway (1997), Straight and Level: Practical Airline Economics. Ashgate Publishing Company, USA. 84 possivelmente a utilizar aviões de porte demasiado grande para a procura existente, ou que algumas rotas não têm procura suficiente.79 1400000 0.74 0.72 1200000 0.7 1000000 - x1000 CVE- 0.68 800000 0.66 600000 0.64 0.62 400000 0.6 200000 0.58 0 0.56 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Seat-Km Passangers-Km Cabin Factor Fonte: TACV 5.21 Existe uma transportadora aérea privada, a Cabo Verde Express (CVE)80 que fornece serviços charter de ligação entre as ilhas para turistas. A CVE transporta turistas que pretendem complementar as suas férias de sol e praia com uma visita às outras ilhas do arquipélago. A Halycon Air será a nova transportadora local que irá fornecer transporte aéreo entre as ilhas (está a aguardar a certificação por parte da Agência da Aviação Civil). A Halycon Air será uma concorrente directa da TACV. 5.22 Cabo Verde tem três aeroportos internacionais em funcionamento desde 2007 (Sal, Praia e São Vicente) e quatro aeródromos.81 Os aeroportos internacionais foram recentemente renovados, incluindo os edifícios, as instalações e as pistas. Um quarto aeroporto (Aeroporto de São Pedro na Ilha de São Vicente) está a ser remodelado para se tornar um aeroporto internacional. Os restantes três, (Fogo, Maio, e São Nicolau) operam apenas voos internos. Sal e Praia são os únicos aeroportos a funcionarem 24 horas, que satisfazem igualmente a Categoria I da Administração Aérea Federal dos EUA e da ICAO. Esta certificação de segurança no que concerne o controlo de tráfego aéreo e operações aeroportuárias exige investimentos dispendiosos em instalações e formação. 79 Não dispomos de informação suficiente para avaliar a causa do aparente excesso de capacidade. A escolha de um avião de grande porte pode ser justificada pelos custos de leasing, combustível e manutenção. 80 A sua frota consiste em 3 L410 com capacidade para 19 passageiros. 81 O Aeroporto Internacional do Sal é uma plataforma para vôos internos e internacionais. O aeroporto da Praia (Ilha de Santiago) oferece voos para a Europa desde 2006. O aeroporto de Rabil (Ilha da Boavista) foi remodelado com investimentos privados e em 2007 começou a operar vôos internacionais. 85 5.23 Os aeroportos são geridos por uma empresa pública, a Empresa Nacional de Aeroportos e Segurança Aérea (ASA). A empresa segue uma política de gestão empresarial e cumpre os procedimentos comerciais padrão desde 2001. As suas actividades incluem apoio à aviação civil, gestão de tráfego aéreo, serviços de partidas, chegadas e sobrevoo de aviões, gestão de terminais e transportadoras de carga e a Região de Informação de Voos, que constitui a principal fonte de receitas da empresa. 5.24 O tráfego concentra-se principalmente nos aeroportos internacionais. O Aeroporto do Sal, que gere quase metade do volume de passageiros, serve de plataforma giratória regional. A South African Airlines foi uma das primeiras transportadoras aéreas a oferecer serviços permanentes do Sal para vários destinos. O cancelamento da rota de Joanesburgo para a América do Norte via Sal, em vez de Accra e Dakar, resultou numa perda significativa de passageiros em trânsito para o Sal (-114,413 passageiros, uma diminuição de 12 por cento). No entanto, devido à florescente indústria do turismo, têm entrado no mercado novas transportadoras de voos permanentes e fretados.82 Aircrafts Aircraft Passengers Passengers AD-MAIO AD-MAIO AD-S. NICOLAU AD-S. NICOLAU AD-FOGO AD-FOGO AIAC-SAL AD-BOAVISTA AD-BOAVISTA ASP-S.VICENTE AIAC-SAL ASP-S.VICENTE ADP-PRAIA ADP-PRAIA Fonte: ASA AEROPORTOS 2001 2002 2003 2004 2005 2006 AIAC-SAL 708,711 781,539 829,716 1,007,561 877,007 772,600 ADP-PRAIA 264,823 248,864 247,538 253,303 269,625 354,100 ASP-S.VICENTE 132,693 124,952 120,504 125,648 125,497 135,080 AD-BOAVISTA 47,351 41,420 44,144 39,072 38,467 72,756 AD-FOGO 44,904 39,601 39,408 38,485 40,561 41,108 AD-S. NICOLAU 24,997 25,064 23,885 20,063 18,664 20,556 AD-MAIO 16,652 12,543 10,909 11,079 10,692 10,401 TOTAL 1,240,131 1,273,983 1,316,104 1,495,211 1,380,513 1,406,601 Source: ASA 82 Relatório sobre a Fase II do Sector dos Transportes Aéreos de Cabo Verde, Parceria para a Mobilização de Investimento. 86 Variação Passageiros 2002 2003 2004 2005 2006 2006/2005 Todos os 190.236 206.471 215.421 212.689 126.596 (86.093) aeroportos Fonte: AAC, Relatório de Actividades, Ano 2006 5.25 Cabo Verde tem 9 portos, três dos quais recebem tráfego internacional (Praia, Porto Grande e Porto da Palmeira). O transporte marítimo desempenha um grande papel em Cabo Verde dado o país ser um arquipélago. Todas as ilhas têm portos que permitem o acesso por via marítima. Os portos de Fogo, Brava e Santo Antão são muito pequenos, o que limita o tipo de navios que se deslocam para essas ilhas. Dos três portos internacionais apenas o Porto Grande e da Praia83 têm capacidade para receber navios de grande porte e para operações e armazenamento de contentores. O tráfego global aumentou significativamente nos últimos anos (Tabela 5.8). As autoridades pretendem utilizar os portos como plataformas regionais para o transporte de passageiros e mercadorias.84 Ano 2004 2005 2006 Carga (t) 1.308.126 1.533.132 1.712.281 Longo-curso 852.976 991.537 1.115.739 Geral 112.743 106.322 136.691 Contentor 213.622 257.157 331.451 Outro 84.964 106.444 137.284 Granel 122.756 166.374 166.899 Combustível 300.866 343.833 325.432 Trânsito 18.025 11.407 17.982 Tráfego Costeiro 455.150 541.595 596.542 Carga 217.062 253.999 270.299 Descarga 212.651 256.145 283.445 Granel (líquido) 25.437 31.451 42.798 Passageiros 550.460 640.502 676.646 Partida 258.797 302.119 315.803 Chegada 263.416 300.675 311.219 Trânsito 28.247 37.708 49.624 Fonte: Enapor Relatório e Contas 5.26 Todos os portos são propriedade do Estado e geridos pela autoridade portuária estatal, a ENAPOR, segundo o conceito de porto de serviço. À semelhança da TACV, o Governo há muito que optou pela privatização da gestão da ENAPOR mas, também aqui, o processo tem-se deparado com muitos desafios. Em Julho de 2006, o contracto de assistência técnica celebrado com a Booz Allen Hamilton para a privatização chegou a termo sem ter produzido os resultados desejados. Foi recrutado um novo conselheiro para a privatização. O 83 A remodelação (expansão) do Porto de Praia irá iniciar-se em 2008 (de 2008 a 2010). O custo está estimado em 75 milhões de Euros (Plano Estratégico dos Transportes 2008-2020). 84 Está a ser realizada uma análise de mercado como parte da avaliação do PEP África Fase 2. Um relatório preparado por Don Breazele and Associates, Inc para a Agência de Comércio e Desenvolvimento Norte-Americana, em nome da Enapor em 2004, indica que ‘’enquanto o desenvolvimento de Cabo Verde como plataforma de transportes marítimos e aéreos tem sido um objectivo estratégico do país há já algum tempo, o potencial efectivo parece muito limitado” [citação do Projecto de Relatório sobre Transportes Marítimos de Cabo Verde, pág. 4]. 87 financiamento da Millenium Challenge Compact para a reabilitação do porto da Praia está ligado à privatização da gestão do Porto. A privatização está prevista para 2008. 5.27 O principal serviço de ferry entre as ilhas foi privatizado com a inclusão de uma provisão para a atribuição de um subsídio para assegurar o serviço mínimo em algumas rotas não-lucrativas (devido à pouca procura). Estas ligações são importantes para unir o mercado interno e também do ponto de vista social. A fiabilidade dos horários dos navios de transporte combinado de passageiros e mercadorias tem sido alvo de muitas críticas por parte dos habitantes e dos turistas. Adequação 5.28 Contabilizada com base na execução, as despesas com infraestruturas em Cabo Verde são extremamente elevadas – 401 USD per capita em 2006.85 Este valor é elevado mesmo quando comparado com outros países com um rendimento per capita superior (Turquia e Chile) – ver Tabela 5.9. As despesas da Electra em si correspondem a 5,9 por cento do PIB e a cerca de 138 USD.86 As despesas da TACV foram excluídas da Tabela 5.9 de forma a poder-se fazer uma comparação entre países. As despesas da TACV representaram 9,8 por cento do PIB em 2006, elevando a despesa total para 26,9 por cento do PIB em 2006. Este elevado nível de despesas não indicam necessariamente um sobre-investimento, mas antes um nível insuficiente de investimentos no passado. Por exemplos, no sector rodoviário, têm havido um nível mínimo de despesas tanto em investimento como em manutenção no passado. A maior parte dos recentes investimentos são realizados na reabilitação da rede para a colocar a um padrão aceitável em termos de manutenção. Despesa em Rendimento Infraestrutura 1/2/ per capita Último ano (US$ - País (% PIB) (US$ actual) Disponível pessoa) Uganda 2004 19,0 7,2% 250 Tanzânia 2004 30,9 9,2% 297 Ruanda 2005 16,8 7,1% 237 Cabo Verde 2006 401,8 17,0% 2.359 Incluído no orçamento 2006 97,2 4,1% ELECTRA 2006 138,6 5,9% ASA, ENAPOR e RMF 2006 166,0 7,0% Quénia 2003 47,8 10,5% 430 Indonésia 2004 93,2 7,9% 1.167 Turquia 2004 240,1 5,7% 4.210 Chile 1998 317,3 6,4% 4.923 Fonte: Fiscal Cost Baseline, Base de Dados PPI BM, AF TPI Processed. Nota: 1/ Infraestrutura inclui electricidade, água e saneamento, aeroportos, portos e estradas e telecomunicações. As telecomunicações não estão incluídas para Cabo Verde. 2/ Despesa Global inclui operação e manutenção, investimentos para os sectores público e privado; salvo se indicação em contrário. 85 Este valor inclui despesa em electricidade, água, saneamento e estradas e exclui a TACV. A despesa é definida como a soma das despesas recorrentes e das despesas de investimento (incluídas ou não no orçamento, fundos especiais). A despesa das empresas públicas inclui os seguintes pontos: salários, inputs, custos de subcontratação, impostos, amortização, depreciação, serviço da dívida e subsídios, se existirem. 86 A despesa pública em 2006 pode ser ainda mais elevada devido à recapitalização da Electra. A parte do Governo de Cabo Verde na recapitalização atingiu quase 3,5 por cento do PIB. 88 5.29 O sector público em Cabo Verde tem desempenhado um papel determinante na definição de políticas e planeamento do sector das infraestruturas, assim como tem sido o principal fornecedor de infrastructura. No entanto, a própria capacidade do Governo em conseguir melhorias na oferta de infraestruturas através de um aumento da despesa fiscal é limitada devido ao objectivo mais alargado de disciplina fiscal. Para além disso, um aumento do envelope de recursos para a área das infraestruturas, dentro dos limites permitidos pela disciplina fiscal, vai significar redução noutros sectores, talvez de igual prioridade para o objectivo global de crescimento e redução da pobreza. Em Cabo Verde, as despesas em infraestruturas já são elevadas (Tabela 5.9), como tal, continuar a melhorar a oferta de infraestruturas não deverá ser conseguido apenas através do aumento da despesa total, mas também através de melhorias em eficiência. A experiência internacional mostra que as autoridades devem trabalhar em três frentes para contornar estas limitações: (i) coordenação com os parceiros do desenvolvimento para que as infraestruturas sejam uma prioridade elevada a nível da despesa pública; (ii) melhoria da eficiência das despesas em infraestruturas para que seja possível fornecer um serviço melhor com o mesmo nível de recursos; e (iii) explorar e executar opções adicionais para envolver o sector privado na gestão, propriedade e financiamento das operações em infraestruturas nas empresas públicas. 5.30 A proporção das despesas pelo sector privado em infraestruturas em Cabo Verde é relativamente pequena. O sector privado opera na àrea das telecomunicações fixas e móveis através da Cape Verde Telecom. Para além disso, existem alguns contratos de manutenção baseados no desempenho no sector rodoviário.87 Não existem dados precisos sobre a despesa privada em infraestruturas. A base de dados do Banco Mundial, PPI, mostra que a participação dos privados na ELECTRA representava 8 por cento do PIB, 48 milhões USD, em 2001 (a participação dos privados na ELECTRA foi reduzida em 2006) e 4,1 por cento na Cape Verde Telecom em 1995. Até ao momento o Governo atribuiu um papel de relevo ao sector privado apenas no sector das telecomunicações, com o objectivo de mobilizar capitais privados e competências de gestão. Não é uma surpresa visto que é algo que sucede a nível mundial. Os processos de privatização no sector das telecomunicações têm sido bem sucedidos a nível mundial, principalmente porque se tem verificado ser fácil regular e devido ao rápido crescimento desta indústria. Processo de orçamentação 5.31 Existem duas vias principais para a despesa pública: dentro e fora do orçamento. As despesas incluídas no orçamento constam do orçamento do Governo central e são controladas à medida que o orçamento é executado. Fora do orçamento existem quatro empresas públicas que fornecem infraestruturas em Cabo Verde: a ELECTRA, a TACV, a ASA e a ENAPOR. 88 São elas que geram e gastam uma grande parte dos recursos financeiros dos respectivos sectores. A Figura 5.7 é um mapa da afectação de recursos públicos entre os diferentes sectores de infraestruturas, o processo institucional e as várias entidades administrativas. 87 Um contracto baseado no desempenho define que parte do rendimento do operador é condicionada a uma variável observável. Por exemplo, nas estradas, a qualidade da manutenção realizada. São dados incentivos a um funcionamento eficiente através de uma transferência condicional. 88 Notar que apesar da ELECTRA ser uma PPP com gestão pública à data da preparação do relatório, este relatório considera a ELECTRA como uma empresa pública. 89 5.32 Ao nível das infraestruturas a principal fonte de financiamento é o Fundo para a Manutenção Rodoviária que é essencialmente um mecanismo de passagem das taxas rodoviárias pagas pelos utentes para a manutenção das estradas. O fundo começou a funcionar em 2006 e é executado por um mecanismo que transfere as receitas do ponto de cobrança directamente para o fundo. Tem um rendimento mínimo garantido pelo Tesouro (300 milhões de ECV).89, 90 As contas do novo fundo são públicas e é assegurada a sua harmonização e prestação de contas com a contabilidade pública. As atribuições da Agência das Estradas consiste na manutenção da rede rodoviária. O Governo decidiu que, de acordo com a legislação de Cabo Verde, as obras públicas deverão ser adjudicadas, coordenadas e supervisionadas pelo MITM através da DGI. Como tal, a Agência das Estradas não tem competência formal para adjudicar, coordenar ou supervisionar investimentos rodoviários.91 5.33 Por último, as despesas realizadas pelos Governos locais em infraestruturas, sobretudo no sector da água, têm sido marginais, visto o financiamento vir em grande medida do orçamento do Governo central. Infraestruturas Politicas Públicas Função de Regulação Públicas Expansão da rede de Ministério da Economia, Agência de Regulação fornecimento de Crescimento e Económica, Direcção-Geral da electricidade e de recolha de Competitividade Indústria e Energia àguas residuais. Os activos (Regulamentação Técnica) Investimento Público: 55% são transferidos para a Incluídas no Orçamento ELECTRA ou para os O&M Públicas: 1% Despesa Total 15% municípios (água) Participação em: Estradas nacionais: Ministério da Instituto de Estradas construção de novas estradas Infraestrutura e dos Transportes Manutenção de estradas Municípios Instituto de Estradas urbanas e rurais Expansão de portos e Ministério da Instituto Maritimo e Portuario aeroportos e activos são Infraestrutura e dos transferidos para ENAPOR Transportes e ASA Investimento Público: Manutenção de estradas Fundo de Manutenção Instituto de Estradas O&M Públicas: 99% Despesa Total 85% Participação em: nacionais rodoviário Excluídas do Orçamento Operação de Aeroportos: Ministério da Agência de Aviação Civil Segurança dos Aeroportos e Infraestrutura e dos 45% da Aviação (Aeroportos e Transportes Segurança Aérea – ASA) Transporte Aéreo – TACV Ministério da Civil Aviation Agency Infraestrutura e dos Transportes 89 Em 2006 as Alfândegas recolheram impostos e transferiram para o fundo, Em 2007 e 2008 o fundo foi mantido pelo Tesouro (o qual não cobriu o montante mínimo de 300 milhões de ECV). 90 O Conselho de Ministros aprovou uma taxa de 7 cve por litro, que entrou em vigor em 2009. 91 Este facto pode esconder uma falta de pessoal técnico na DGI para supervisionar este contrato. Por outro lado, foi referido durante a missão in loco que a agência das estradas precisa de ser reforçada em termos de pessoal técnico. 92 As despesas incluídas e excluídas do orçamento são medidas com base na execução (2006). 90 Infraestruturas Politicas Públicas Função de Regulação Públicas Geração e distribuição de Ministério da Economia, Direcção-Geral da Indústria e electricidade: ELECTRA Crescimento e Energia Competitividade Fornecimento de água: Ministério da Agricultura e Agência de Regulação ELECTRA, Municípios do Ambiente Económica Serviços de telefone celular, Ministério da Agência Nacional da telefonia fixa, serviços de Infraestrutura e dos Comunicação internet: Cabo Verde Transportes Telecom Portos e Transporte Ministério da marítimo: ENAPOR Infraestrutura e dos Transportes Saneamento (Serviços de Ministério da Agência de Regulação Esgotos): ELECTRA Infraestrutura e dos Económica Transportes e municípios Fonte: Fiscal Cost Baseline Afectação Sectorial e Económica 5.34 Têm sido afectados recursos consideráveis ao sector das infraestruturas quando comparado com os sectores sociais. A afectação para infraestruturas corresponde em média a 16 por cento do orçamento para o período 2001-2006. Durante o mesmo período, a afectação para ambos os sectores da educação e da saúde foi em média de 24 por cento. A afectação para infraestruturas em Cabo Verde, como percentagem do orçamento total, é igualmente elevada quando comparada com o Quénia, o Ruanda, a Tanzânia ou o Uganda. Quénia Ruanda Tanzânia Uganda Cabo Verde Anos Sectores Sectores Sectores Sectores Sectores Infraestruturas Infraestruturas Infraestruturas Infraestruturas Infraestruturas Sociais Sociais Sociais Sociais Sociais 2001 11,7 40,6 11,7 35,3 16,4 30,7 15,4 26,1 2002 11,8 38,8 9,8 31,7 12,8 33 17,9 23,9 2003 14,9 38,6 10,5 27,5 12 31 14,8 22,8 2004 13,6 39,2 7,7 20,4 13,1 34,8 14,7 25,2 2005 17,1 37,5 11,7 25 11,9 25,9 2006 13,8 21,6 Nota: Os sectores sociais incluem a educação e a saúde Fonte: Diagnóstico por País da Infraestrutura em África, 2007 5.35 Durante o período em análise, apenas um terço da despesa pública foi canalizado para a criação de activos. O remanescente foi gasto em funcionamento e manutenção (salários, inputs e custos rotineiros de manutenção) – ver Tabela 5.11. A criação de activos tem sido financiada quase em partes iguais pelas EP e pelo orçamento do Governo central, porque a situação financeira da maioria das EP não lhes permite realizar investimentos de grande dimensão em infraestruturas. Por outro lado, quase todas as despesas de funcionamento e manutenção (a seguir designada “F&M”) são realizada pelas EP com recursos oriundos das tarifas e taxas ao consumidor. Por último, antes da criação efectiva da Agência das Estradas em 2006, a manutenção das estradas era financiada com despesa incluída no orçamento. 91 Proporção Nominal do PIB (%) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 DESPESA EM INFRAESTRUTURAS 25,93% 32,88% 25,57% 26,82% 26,52% 26,85% Total Investimento Bruto 7,27% 10,10% 4,50% 6,60% 5,83% 6,96% Total F&M 18,66% 22,78% 21,07% 20,23% 20,70% 19,89% Incluídas no Orçamento 3,72% 3,01% 2,78% 3,78% 2,91% 4,12% Investimento Bruto 3,36% 2,78% 2,34% 3,51% 2,58% 3,85% F&M 0,36% 0,23% 0,45% 0,28% 0,33% 0,27% Paraestatais / EP 22,21% 29,87% 22,79% 23,04% 23,62% 22,61% Investimento Bruto 3,91% 7,32% 2,16% 3,09% 3,25% 3,11% F&M 18,3% 22,55% 20,63% 19,95% 20,36% 19,50% Fundo das Estradas – IE 0,13% F&M 0,13% Fonte: Fiscal Cost Baseline, Base de Dados PPI BM 5.36 As despesas do sector do Transporte Aéreo (TACV) em infraestruturas representam aproximadamente 40 por cento do total das despesas em infraestruturas (11 por cento do PIB). No período 2001-2005, 97 por cento dessa despesa foi afectada em média para F&M. A despesa da TACV em investimento bruto aumentou em 2006, no entanto a maior parte da despesa continuou a ser afectada para o F&M (95 por cento) – esta situação inverteu-se em 2007 com a introdução da gestão privada. Para além disso, em média 20 por cento da despesa total em infraestruturas foi afectada para o sector de electricidade.93 A despesa em electricidade tem vindo a diminuir (em percentagem do PIB) mas, durante o período em análise, representou em média 5,4 por cento do PIB. A despesa em estradas tem sido comparativamente baixa (0,8 por cento do PIB em média para o período 2001-2005), mas aumentou em 2006 para 2,48 por cento do PIB, devido ao Crédito IDA (Projecto de Apoio ao Sector Rodoviário de Cabo Verde). As estradas são o sector onde o F&M é mais baixo e onde a diferença entre o investimento bruto em activos e em F&M é maior, sugerindo que a manutenção é muito baixa para o nível de investimento bruto. 93 É importante referir que a ELECTRA não apresenta um mapa de custos específicos para cada produto. Por isso, a separação entre despesas de electricidade e despesas de água baseia-se em alguns pressupostos. Por exemplo, o preço da electricidade consumida no processo de dessalinização foi definido utilizando a parte da electricidade consumida no processo de dessalinização multiplicada pelo custo do petróleo utilizado na geração. Outra alternativa é definir o preço da energia utilizando a tarifa paga pelos utilizadores finais (custo de oportunidade). No entanto, existe um problema de “círculo”, pois o custo da electricidade também depende de como é feita a afectação de custos da electricidade e da água. Por último, a afectação de custos correntes é outra questão importante. Parte-se do princípio que o custo corrente na electricidade e na água foi equivalente à parte das receitas geradas por cada actividade. Uma alternativa pode ser utilizar o valor contabilístico dos activos. 92 Proporção Nominal do PIB (%) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Despesa Pública em Infraestrutura 25,57% 32,59% 25,06% 26,20% 26,28% 26,33% Total Investimento Bruto 6,94% 9,84% 4,02% 6,01% 5,61% 6,57% Total F&M 18,63% 22,75% 21,04% 20,19% 20,67% 19,76% Electricidade 6,05% 8,92% 4,42% 4,44% 3,82% 4,92% Investimento Bruto 2,76% 5,17% 0,43% 0,31% 0,16% 0,47% O&M 3,29% 3,74% 3,99% 4,12% 3,66% 4,45% Fornecimento de Água e Saneamento 3,09% 2,67% 2,20% 3,77% 2,08% 2,14% Investimento Bruto 2,03% 1,42% 0,71% 2,44% 0,87% 0,85% F&M 1,06% 1,25% 1,49% 1,33% 1,21% 1,29% Estradas 0,86% 0,62% 1,23% 0,75% 0,68% 2,48% Investimento Bruto 0,65% 0,55% 0,97% 0,63% 0,51% 2,33% F&M 0,20% 0,07% 0,26% 0,11% 0,18% 0,15% Aeroportos 3,54% 4,77% 4,21% 4,86% 5,83% 4,71% Investimento Bruto 0,51% 1,64% 1,53% 2,14% 2,87% 1,89% F&M 3,03% 3,13% 2,67% 2,72% 2,96% 2,82% Portos Marítimos 1,75% 1,78% 1,95% 2,13% 2,04% 2,24% Investimento Bruto 0,00% 0,00% 0,17% 0,37% 0,24% 0,49% F&M 1,75% 1,78% 1,78% 1,76% 1,80% 1,76% Transporte Aéreo 9,50% 13,03% 10,99% 10,23% 11,21% 9,82% Investimento Bruto 0,23% 0,27% 0,18% 0,11% 0,38% 0,54% F&M 9,28% 12,75% 10,81% 10,11% 10,83% 9,28% Outras Infraestruturas 0,79% 0,80% 0,06% 0,03% 0,62% 0,02% Investimento Bruto 0,76% 0,78% 0,03% 0,00% 0,60% 0,00% F&M 0,03% 0,02% 0,03% 0,03% 0,02% 0,02% Fonte: Fiscal Cost Baseline 5.37 Os recursos de doadores desempenham um papel importante, nomeadamente nos sectores das estradas e da água. Segundo as estatísticas DAC da OCDE (Tabela 5.13), Cabo Verde recebeu substancialmente mais financiamento de doadores do que os seus pares, medido em percentagem do PIB. De 2001 a 2004, a ODA (ajuda pública ao desenvolvimento) para infraestruturas foi em média de 2,39 por cento do PIB, enquanto o valor correspondente para a Africa Subsariana (ASS) é de 0,73 por cento.94 O apoio dos doadores concentra-se no sector rodoviário (57 por cento) e no fornecimento de água e gestão dos recursos hídricos (36 por cento). Os doadores financiam 24 e 70 por cento da despesa total em estradas e gestão de água, respectivamente. Apesar dos dados disponíveis não serem suficientemente detalhados, sabe-se que o financiamento dos doadores é utilizado principalmente para financiar investimentos. Média África Cabo Verde Senegal África do Sul Anual Subsariana 1995-1999 2,73% 2,58% 0,03% 0,77% TOTAL 2000-2004 2,39% 1,76% 0,04% 0,73% 1995-1999 0,76% 0,65% 0,00% 0,15% Energia 2000-2004 1,54% 0,25% 0,01% 0,15% Água e 1995-1999 0,52% 1,22% 0,02% 0,21% Saneamento 2000-2004 0,74% 0,95% 0,02% 0,20% 1995-1999 0,06% 0,05% 0,01% 0,04% Telecom 2000-2004 0,05% 0,01% 0,00% 0,02% 1995-1999 1,38% 0,65% 0,01% 0,37% Transportes 2000-2004 1,54% 0,54% 0,01% 0,33% Fonte: Estatísticas DAC OCDE. AFTPI Processed 94 Segundo a DGP, o financiamento de doadores para infraestrutura durante esse período foi mais baixa: 1,3% do PIB. 93 (A) Total Gastos Proporção Nominal do PIB (B) Recursos públicos1/ Fundos F$M Públicos Investimento doadores 2/ (inclu. salários) (A+B) Electricidade 4.45% 0.42% 0.05% 4.92% Energia excl. electricidade 0.01% 0.16% 0.18% Abastecimento água 1.26% 0.58% 0.13% 1.96% Gestão recurso de água 0.01% 0.09% 0.24% 0.35% Saneamento 0.03% 0.14% 0.00% 0.18% Estradas 0.15% 1.74% 0.58% 2.48% Aeroportos 2.82% 1.89% 4.71% Portos 1.76% 0.48% 0.01% 2.24% Transporte aéreo 9.28% 0.54% 9.82% Outros infraestruturas 0.02% 0.02% TOTAL INFRAESTRUTURA 19.78% 6.05% 1.02% 26.85% PÚBLICA Fonte: Fiscal Cost Baseline Notas: 1/ Inclui orçamento, parastatais, e fundos especiais, l 2/ Trata-se de um modelo de financiamento externo em Infraestrutura com base em números apresentados pelo Ministério das Finanças. 5.38 Os três aspectos mais preocupantes do Sistema de Investimento Público de Cabo Verde (SIP) relativamente às despesas em infraestruturas são: (i) identificação, avaliação e selecção de projectos; (ii) implementação e conclusão de projectos; e (iii) serviços de manutenção dos activos existentes. Uma avaliação destes três aspectos do SIP pode esclarecer como melhorar o processo de avaliação e selecção de projectos para garantir não só que os projectos com maior prioridade e retorno económico mais elevados sejam financiados primeiro, mas também para que anualmente sejam definidos e garantidos fundos para a sua conclusão e posterior manutenção. A consequência implícita é que os projectos sem um retorno económico adequado – entre outros motivos, porque não estão articulados com as estratégias económicas e de desenvolvimento – são excluídos do QDMP (quadro de despesas de médio prazo) e dos orçamentos anuais, criando espaço para o financiamento de projectos prioritários. Identificação, avaliação e selecção de projectos 5.39 Cabo Verde deu passos importantes – apesar de apenas preliminares – para melhorar o seu sistema de investimento público. O Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza de 2004 (DECRP-I) foi desenhado com o sucesso. Reconhece explicitamente o sector das infraestruturas como o sector chave e dá orientação estratégica sobre o modo como as infraestruturas se inserem nas prioridades globais de desenvolvimento.96 Nomeadamente, o DECRP-I refere três princípios orientadores para o desenvolvimento do sector dos transportes: (a) aumento da recuperação dos custos através das taxas aos utentes; (b) melhor acessibilidade em zonas carenciadas; e (c) uma procura mais activa de parcerias público/privado (PPP) para expansão dos serviços. No entanto, o DECRP-I mantém-se vago relativamente às formas de participação do sector privado, apesar de reconhecer o risco subjacente às dívidas contingenciais tanto para as PPP como para as EP já existentes. O Plano Estratégico para os Transportes 2008- 95 A estrutura desta secção baseia-se em Rajaram et al. (2006) 96 Nota de Recomendação Conjunta IDA-FMI sobre o Documento Estratégico de Redução da Pobreza. Relatório nº. 31019, 7 de Dezembro de 2004 94 2020, o documento de planeamento mais recente para o sector das infraestruturas, indica que a estratégia para os transportes se baseia numa filosofia de mercado, onde existe: (i) livre entrada no mercado e livre concorrência; (ii) preços que permitem recuperar os custos; e (iii) participação do sector privado no financiamento, construção, manutenção e gestão da infraestrutura. The DECRP-2 reforça o papel das infrastructuras como motor de crescimento e redução da pobreza. No entanto, o DECRP-2 tal como o DECRP-1 não indica os canais através dos quais o sector privado pode ser envolvido. 5.40 No sector das infraestruturas, tal como nos outros sectores, existe falta de harmonia entre os vários instrumentos de planeamento. O QDMP (2005-2007) tem desempenhado um papel muito limitado na orientação da elaboração anual do orçamento. A análise do DECRP-1 (2004-2007), do QDMP (2004-2007) e dos orçamentos anuais reforça a opinião de que estes instrumentos não estão articulados. Por exemplo, em 2006 o DERP referia o montante de 233 milhões de ECV para o desenvolvimento do sector energético e a afectação e execução orçamental foi cerca de três vezes superior ao que o DECRP-1 e o QDMP tinham previsto (a afectação foi de 779 milhões de ECV e a execução de 716 milhões de ECV). Em contrapartida, para o sector dos transportes, a afectação orçamental estava entre um terço e metade (2005 e 2006, respectivamente) do montante previsto no DECRP e no QDMP.97 2005 2006 2007 1 DECRP 323 233 125 QDMP2 310 270 280 Afectação orçamental3 813 779 1033 Execução orçamental3 473 716 n.d. Rácio execução/DECRP (%) 147% 308% n.d. Rácio afectação/QDMP (%) 262% 289% 369% 1/ Desenvolvimento do Sector Energético 2/ Combustíveis e Energia 3/ Desenvolvimento do Sector Energético 2005 2006 2007 1 DERP 6,955 5,481 417 QDMP2 6,730 6,650 6,870 Afectação orçamental3 1,945 2,116 2,186 Execução orçamental3 2,121 2,656 n.d. Rácio execução/DERP (%) 31% 49% n.d. Rácio afectação/QDMP (%) 29% 32% 32% 1/ Desenvolvimento de Infraestrutura de Transportes 2/ Transportes e Comunicações 3/ Desenvolvimento de Infraestrutura de Transportes 5.41 O sistema de investimento de Cabo Verde ainda não proporciona ligações operacionais entre o DECRP e um plano de despesa de médio prazo em infraestruturas. 97 Todos os valores são relativos a investimento. 95 Depois da preparação do QDMP global para 2004-2007, seguiram-se quatro QDMP sectoriais (agricultura, educação, saúde e protecção social). Não há indicação de que venha a ser preparado um QDMP sectorial para o sector das infraestruturas com base no último QDMP global, apesar do investimento público em infraestruturas ser considerado uma prioridade. Para além disso, o QDMP global não inclui capítulos por sector, mas indica apenas tectos globais por Ministério. Também não existem objectivos de resultados para o sector das infraestruturas. Infelizmente, isto indica que Cabo Verde não dispõe de processos institucionais para identificação de estrangulamentos neste sector chave e abordagens de investimento sectoriais abrangentes que possam actuar como plataformas para a participação sistemática dos principais interessados (doadores e representantes dos sectores público e privado). 5.42 A definição (e acompanhamento) dos resultados no sector das infraestruturas, bem como em alguns outros sectores, é deficiente, em grande medida devido ao fraco sistema de seguimento e avaliação (S&A). As medidas institucionais para a seguimento do DECRP-1 não estavam totalmente operacionais aquando da sua criação e apesar de terem sido melhoradas, continuam a constituir um ponto fraco. O Governo reconheceu no primeiro relatório anual da implementação do DECRP-1 (Julho de 2006) que “a Seguimento e Avaliação do DECRP-1 (implementação de estruturas, compilação de dados, fluxo de informação entre sectores, o INE e o STAD) tem mostrado poucos progressos.” Como reflexo do progresso lento na implementação da S&A, a utilização da S&A foi em geral limitada. O atraso na execução do inquérito QUIBB de 2006 (devido a falta de financiamento), por exemplo, significou que estes dados, que deveriam ter sido um contributo chave para a execução do DECRP-1, e para a estratégia de Transportes, não estavam disponíveis. A Caixa 5.1 mostra o modelo do Chile – uma abordagem de boas práticas para a identificação, avaliação e selecção de projectos. 5.43 A um nível mais operacional, a filtragem e avaliação económica dos projectos de infraestrutura é especialmente deficiente. O Ministério das Finanças e o Ministério das Infraestruturas não têm uma unidade ou equipa cujos atribuições sejam as de realizar análises custo-benefício sólidas e verificáveis e complementar o trabalho do Tesouro em assegurar que as propostas de financiamento são consistentes com as considerações globais de sustentabilidade da dívida. O sector das infraestruturas não dispõe de políticas específicas que determinem prioridades e critérios de selecção e análises económicas, sociais e financeiras como parte da preparação dos projectos de investimento. Para além disso, não existe avaliação de impacto ex- post para identificar desvios relativamente a objectivos (também omissos) e necessidades. O Chile encontrou um modelo de sucesso baseado numa abordagem bottom-up do planeamento do investimento, em cada um dos Ministérios relevantes, combinada com uma forte supervisão por parte do Departamento do Orçamento do Ministério das Finanças. O Chile tem uma longa tradição em avaliação da despesa pública, que é parte de um sistema global de medição e avaliação do desempenho que abrange todo o Governo. Cerca de 60 por cento da despesa governamental está sujeita a algum tipo de avaliação. Todos os projectos de investimentos são sujeitos a uma análise custo-benefício. Outras ferramentas chave incluem análise custo-eficiência, estimativa de preços sombra, formação em concepção e avaliação de projectos e uma base de dados de projectos online. A selecção de projectos é feita a nível de ministério ou agência e apenas os projectos que cumprem uma taxa mínima de retorno social são elegíveis para financiamento público. O Chile está também a melhorar o sistema de seguimento e avaliação do desempenho ex-post. Fonte: FMI (2005). 96 Implementação e conclusão de projectos 5.44 No entanto, mesmo que se planeiem e seleccionem os projectos com o maior retorno económico, a sua execução pode ser posta em causa pela capacidade de Cabo Verde em executar o investimento. Na realidade, apesar dos esforços recentes para melhorar a execução das afectações orçamentais em investimentos, pelo menos um terço das afectações anuais não é executado (Tabela 5.18). Os rácios de execução são mais baixos nos sectores da energia, portos marítimos e água, e são preocupantemente irregulares no que diz respeito aos aeroportos, estradas e saneamento. Medidas específicas para melhorar a conclusão dos projectos incluem maior descentralização da gestão financeira e da execução orçamental (iniciada em 2007) através do SIGOF. No entanto, poderá demorar alguns anos antes de Cabo Verde possa capitalizar os benefícios desta medida. Melhor execução dos investimentos exige o desenvolvimento de instituições mais fortes, de capacidade de gestão para lidar com projectos em simultâneos e complexos e melhoria das práticas de contratação com os financiadores e doadores; tudo isto exige tempo, esforços sustentados e compromisso político. Relação (%) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 realizado/orçamentado Energia 31% 46% 56% 54% 31% 55% Água 41% 24% 32% 51% 39% 86% Gestão do recurso de água 23% 28% 18% 50% 15% 41% Saneamento 72% 44% 13% 130% 78% 43% Estradas 49% 26% 55% 46% 49% 98% Aeroportos 1088% 33% 5681% 37% 1064% 39% Portos 1% 54% 10% 13% 1% 10% Telecomunicações e correios 2% 79% 5% 12% 2% 35% Outros infraestruturas 88% 79% 120% 121% 89% 144% TOTAL INFRAESTRUTURA 58% 39% 44% 63% 59% 73% DENTRO ORÇAMENTO Fonte: Fiscal Cost Baseline 5.45 Para além disso, um dos maiores constrangimentos na planificação e gestão pública das infraestruturas consiste na falta de capacidade. Nalgumas areas, não há suficientes recursos humanos ou recursos humanos com as necessárias qualificações técnicas. Por exemplo, a oferta actual e crescimento da oferta de engenheiros civis no país é constrangida pela falta de uma escola local de engenharia (até ao ano passado). O aumento da procura pelo sector privado de engenheiros devido ao boom recente na área da construção civil tem tornado muito difícil o recrutamento e retenção de pessoal qualificado no Ministério das Infrastructuras. A falta de capacidade compromete a adequada avaliação de projectos, a sua implementação atempada e eficiência geral dos investimentos. Provisão para Manutenção de Activos Existentes 5.46 A constituição de provisões para a posterior manutenção dos activos criados é a forma mais eficiente de tirar o maior proveito do retorno económico e maiores benefícios dos projectos de investimento em infraestruturas. O processo de avaliar, seleccionar e concluir projectos de investimento público tem de estar ligado da forma adequada não apenas ao ciclo orçamental mas também ao planeamento a médio-prazo. O planeamento a médio prazo tem 97 de conter provisões para a manutenção dos activos criados. Se Cabo Verde não pode pagar ou garantir a manutenção dos novos investimentos, poderá ser melhor não os realizar e concentrar- se em manter e reabilitar as infraestruturas existentes que de outro modo se degradarão, não dispersando assim demasiado os recursos. Esta questão é especialmente relevante para projectos da rede rodoviária que são avaliados, implementados e mantidos pelo Governo Central. 5.47 Por falta de manutenção, algumas partes da rede rodoviária estão gravemente deterioradas enquanto, noutros casos, a falta de investimento deixou a rede básica incompleta. Em parte, isto é explicado pela falta de programação sistemática da manutenção e pela falta de financiamento, a qual leva a frequentes adiamentos face a prioridades concorrentes. Em 2006, um Fundo para a Manutenção das Estradas de segunda geração foi instituído, abolindo o fundo existente que não funcionava (apenas parte dos fundos chegavam ao FME). No entanto, o seu pleno funcionamento tem sido caracterizado por dificuldades. Em 2006, quase todos os rendimentos dos fundos para a manutenção das estradas foram utilizados para financiar seis contratos baseados no desempenho que cobriam as necessidades de manutenção de 35 por cento da rede rodoviária. À medida que novas estradas estão a ser construídas (e as autoridades esperam continuar a expandir a rede nos próximos anos), o desafio de criar provisões para um nível satisfatório de manutenção vai aumentar significativamente, suscitando mais preocupações quanto à capacidade das instituições de Cabo Verde em alocar fundos para a manutenção das estradas. Viabilidade Financeira das Empresas Públicas 5.48 A identificação e quantificação das transferências financeiras implícitas e/ou ad-hoc para empresas públicas é um passo necessário para a racionalização dos recursos fiscais escassos de Cabo Verde. Apesar de por vezes as EP cobrirem as suas próprias ineficiências financeiras adiando a manutenção ou reduzindo a qualidade do serviço, muito frequentemente fazem-no induzindo transferências financeiras, por exemplo, não pagando ou acumulando dívidas. Do ponto de vista fiscal, as EP que funcionam bem, na melhor das hipóteses não criariam custos fiscais, na pior, criariam custos limitados. Dado que o Governo central é o principal, quando não é o único, proprietário das EP, é ele que assume todos os riscos de um comportamento financeiro ineficiente. Acumulação de dívidas e criação de passivos contingencias levariam a capitalização e trocas de dívidas periódicas com importantes implicações fiscais. Num contexto macroeconómico, isto significa que os recursos fiscais são ineficientemente afectados, sobretudo porque são afectados sem qualquer base económica e/ou estratégica. Estas intervenções fiscais irregulares e ah-hoc desviam fundos dos projectos de infraestruturas (e outros) prioritários, em vez disso dirigindo recursos escassos para usos com retorno zero ou mesmo negativo. 98 ELECTRA Capital (% PIB) 1,4% -0,4% 0,2% -0,4% -0,4% 2,8% Passivo (% PIB) 11,4% 16,8% 16,1% 16,0% 14,4% 8,7% Rend. líquido (% PIB) -1,4% -1,7% -1,2% -0,9% -0,6% -1,4% Passivo/Rend. líquido - - - - - (6,1) TACV Capital (% PIB) 0,2% -1,8% -1,2% 0,2% -0,1% -0,1% Passivo (% PIB) 7,0% 8,2% 7,3% 4,9% 5,2% 4,6% Rend. líquido (% PIB) - 0,3% -2,0% 0,5% 0,0% -0,3% -0,5% Passivo/Rend. Líquido - - 15,81 - - - ASA Capital (% PIB) 8,5% 8,5% 10,2% 10,6% 11,6% Passivo (% PIB) 3,4% 4,2% 8,4% 6,8% 8,2% Rend. líquido (% PIB) 0,7% 0,2% -0,1% 0,0% 0,0% Passivo/Rend. Líquido - 4,7% 16,7 (147,0) 537,6 541,8 ENAPOR Capital (% PIB) 3,4% 3,4% 3,0% 3,0% 2,9% 2,6% Passivo (% PIB) 1,9% 1,8% 1,9% 1,8% 1,5% 1,7% Rend. líquido (% PIB) 0,1% 0,2% 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% Passivo/Rend. líquido 13,61 8,20 46,93 47,97 13,96 12,33 TOTAL Capital (% PIB) 9,7% 10,6% 13,0% 12,9% 16,8% Passivo (% PIB) 30,2% 29,5% 31,1% 27,9% 23,2% Rend. líquido (% PIB) - -2,7% -0,4% -0,9% -0,8 -1,8% Passivo/Rend. líquido -70,5 - - (13,1) Fonte: Relatórios de contas das empresas 5.49 As perdas financeiras agregadas das EP do sector das infraestruturas elevam-se a uma média anual de 1,5 por cento do PIB no período 2001-2006 (Tabela 5.19). A natureza quase sistémica destas perdas suscita preocupações sobre a saúde financeira das EP ao mesmo tempo que dão uma ideia da urgência em se tomarem medidas institucionais e de correcção das políticas – tais como re-desenho ou ajuste das tarifas – em vez de intervenções ad-hoc de emergência. É o Governo de Cabo Verde – na sua capacidade de único ou principal proprietário – que no final assume as perdas financeiras 7,000 30.0 (ou uma parte substancial destas) – o défice de rendimento líquido da 6,000 25.0 ELECTRA e da TACV quando 5,000 combinado atingiu os 3,7 por cento 20.0 CV / KWh do PIB em 2002. CV / Barrel 4,000 15.0 3,000 Recuperação de Custos 10.0 2,000 5.50 A ELECTRA não tem a Oil Electricity capacidade de recuperar custos 1,000 5.0 operacionais de base 0 - (Tabela 5.20). Várias razões 20 -4 20 -1 20 -2 20 -3 20 -4 20 -1 20 -2 20 -3 20 -4 20 -1 20 -2 20 -3 20 -4 20 -1 20 -2 20 -3 20 -4 -1 contribuem para o fraco 02 03 03 03 03 04 04 04 04 05 05 05 05 06 06 06 06 07 20 desempenho financeiro da Electra: dependência de uma tecnologia que utiliza combustíveis dispendiosos, fraca cobrança de facturas,99 perdas técnicas e definição desadequada de preços (esta última é da responsabilidade 98 O capital foi calculado subtraindo o passivo de curto e longo prazo ao valor contabilístico do activo. 99 do regulador). Apesar de algumas melhorias, a Electra ainda está longe de ser uma empresa financeiramente viável.100 As melhorias incluem o encerramento de algumas instalações que funcionam à base de gasóleo; maior recuperação de facturas não pagas (apesar de ainda existirem assuntos por resolver tais como o não pagamento da iluminação pública, pagamentos em atraso por parte dos municípios, e roubo de electricidade), e algumas poupanças no custo dos serviços. A definição desadequada das tarifas há muito que é uma questão crítica. A falta de ajustamentos em resposta ao aumento dos preços do petróleo (70 por cento do custo da electricidade é custo do combustível) resultou na deterioração da situação financeira e na consequente erosão do capital da empresa (ver Figura 5.7). A empresa começou a acumular um défice tarifário devido ao aumento dos custos com o combustível e outros encargos, em parte devido à incapacidade institucional da ARM (Agência Reguladora Multisectorial) em ajustar as tarifas quando os aumentos do preço do petróleo estavam acima do valor de referência (acordado em Janeiro de 2000). O Regulador (ARM) nunca foi instituído e, como tal, não foi criado nenhum mecanismo de ajustamento (o ARE está a funcionar desde Agosto de 2004). Esta falta de ajustamentos originou mais tarde o “défice tarifário,” de 13,2 milhões de USD durante os próximos 5 anos, em prestações de 2,63 milhões de USD por ano. 5.51 A situação financeira da Electra teve e continuará a ter implicações fiscais se não forem tomadas medidas para inverter a situação da empresa. A erosão do capital em 2003 e 2004 levou a uma recapitalização (1,4 biliões de ECV), à qual o Governo foi chamado a participar enquanto accionista. Um outro custo fiscal importante foi o subsídio directo à Electra (cobre a diferença entre o preço de compra do gasóleo e 37.1 ECV por litro). 101 Em Abril de 2006, as autoridades eliminaram os subsídios ao petróleo. Apesar de isso ter, por um lado, acabado com o compromisso permanente do subsídio directo, por outro lado agravou a estrutura de preços abaixo dos custos, uma vez que os aumentos das tarifas da água e da electricidade em Junho de 2006 e, mais tarde, em Fevereiro de 2007, foram insuficientes para compensar o aumento no preço dos combustíveis. O resultado foi um novo défice tarifário. Em Setembro de 2007, as dificuldades de tesouraria da Electra provocaram um pedido de pagamento urgente do défice tarifário relativamente ao período de Maio de 2006 a Fevereiro de 2007, no montante de 550 milhões de ECV (6,3 milhões de USD). A ARE instituiu um mecanismo de ajustamento automático para a electricidade e água em Fevereiro de 2007, cujo ajustamento é despoletado por ajustamentos nos preços do petróleo. No entanto o mecanismos está não está a ser aplicado como disposto na legislação. 5.52 A TACV também não tem capacidade para recuperar os custos operacionais básicos. No caso da TACV, um mercado altamente competitivo limita a capacidade da empresa em aumentar as tarifas revelando importantes ineficiências a nível da estratégia de custos e de mercado.102 Caso a TACV queira manter-se no mercado enquanto empresa financeiramente 99 Bertolini et al. (2006) referem que a taxa de cobrança de facturas das agências e empresas públicas é de 65% e 57%, respectivamente. Em Abril de 2006 o montante de facturas de consumo de electricidade e água, em atraso, era de 1,9 mil milhões de escudos cabo-verdianos, o equivalente a 21 milhões de dólares norte-americanos. 100 Avaliação da situação financeira e das perspectivas da Electra, Fernando Lecaros, pág. 1: “Apesar de terem sido feitos grandes progressos no controlo dos custos do serviço, alguns dos quais ainda estão em curso, a poupança operacional não foi suficiente para inverter a situação da empresa e torná-la lucrativa.” 101 Em 2005, este subsídio foi de 382 milhões de escudos cabo-verdianos. 102 Segundo o Relatório de Avaliação de Março de 2007 do Sterling Merchant Bank (gestor da TACV) “A TACV tem de facto estado a operar em situação de falência todos os anos desde 2002 com excepção de 2004.” 100 competitiva, então deverá resolver a questão dos elevados custos de produção, aprendendo com as melhores práticas do sector, melhorando as práticas de gestão e aumentando as receitas, por exemplo, através de uma plataforma na internet para venda de bilhetes. Conseguiram-se algumas melhorias com a nova gestão, incluindo a reestruturação operacional que levou a maior eficiência e poupanças em custos com combustível e tripulações, novos acordos comerciais, controlos mais rigorosos dos custos gerais e alienação de activos não essenciais.103 Custo recuperado Empresa Oper Global (a) Global (b) ELECTRA -1.5% -27.6% -33.0% Electricidade -4.7% -31.6% -37.7% Água e saneamento 7.8% -15.9% -19.7% TACV -3.1% -4.4% -7.6% ASA 39.2% 15.7% 15.7% ENAPOR 30.6% 9.5% 8.7% Fonte: Fiscal Cost Baseline e Relatório de Contas Nota: Funcionamento: : r mat. prima, W, impostos, subsídios; Global (a) : custo funcionamento + depreciação, custo financeiro e resultados extra;. Global (b): custo global sem subsídios, apoios estatais e resultados extraordinários 5.53 A ASA e a ENAPOR conseguiram, em média, atingir a recuperação total dos custos, (2001-2006), mas não conseguiram gerar receitas para financiar todas as despesas de capital. Este é um resultado encorajador especialmente quando ambas as empresas não receberam qualquer subsídio de funcionamento do Tesouro. No entanto, parece que uma parte das despesas de investimento foi financiada através de recursos do orçamento geral do Estado. Igualmente, a nível dos portos, a ENAPOR está bem posicionada no que respeita a recuperação de custos visto que gera receitas que são superiores ao seu custo operacional. No entanto, a empresa não consegue financiar com recursos próprios novas expansões e a modernização dos portos principais (o alargamento dos portos de Praia e Palmeira será financiado pelo Governo central – em grande medida com ajuda externa). Em ambos os sectores, o nível limitado de operações e os custos irrecuperáveis destas indústrias reforçam a incapacidade de ambas as empresas em financiarem grandes despesas de capital. Como tal, frequentemente necessitam de apoio por parte do Governo nacional e/ou sub-nacionais. 103 Aide-Mémoire para Projectos de Crescimento e Competitividade, Maio 2007. 104 As contribuições de capital financiadas por despesa incluída no orçamento, foram excluídas da análise. 101 2004 2005 2006 Aeroporto Receita / Receita / Receita / Custo Receitas Custo Receitas Custo Receitas custo custo custo Sal 47.5% 33.8% 95.9% 43.4% 27.1% 74.2% 38.5% 25.3% 78.5% Praia 10.5% 4.1% 52.8% 13.6% 5.0% 43.9% 15.9% 8.6% 64.8% S. Vicente 6.3% 1.0% 22.0% 4.8% 1.2% 28.8% 7.7% 1.4% 22.0% Boavista 4.2% 0.2% 5.5% 3.5% 0.0% 0.0% 6.1% 0.7% 14.1% Fogo 1.0% 0.2% 22.6% 0.9% 0.2% 23.3% 0.7% 0.4% 76.1% S. Nicolau 2.2% 0.2% 10.4% 1.8% 0.2% 10.8% 0.6% 0.3% 53.0% Maio 0.7% 0.2% 33.9% 0.6% 0.2% 35.0% 0.6% 0.1% 23.3% Total aeroportos 72.3% 39.6% 73.8% 68.5% 33.8% 58.6% 70.2% 36.9% 62.8% Control tráf. aéreo 27.7% 60.4% 294.6% 31.5% 66.2% 249.6% 29.8% 63.1% 253.2% Total 100.0% 100.0% 116.3% 100.0% 100.0% 104.1% 100.0% 100.0% 103.4% Fonte: ASA - Relatório de Contas 5.54 As actividades de terra dos aeroportos não geram receitas suficientes (taxas ao utilizador) para garantir o limiar de rentabilidade operacional (Tabela 5.21). A principal fonte de receitas é a actividade de controlo do tráfego aéreo (CTA).106 Os rácios de recuperação dos custos por aeroporto, utilizando a afectação de custos preparada pela empresa, mostra que nem todos os aeroportos conseguiram a recuperação dos custos. As operações de tráfego aéreo e de supervisão de segurança subsidiam as operações dos aeroportos assegurando a recuperação completa dos custos. No entanto, os valores relativos à recuperação de custos desde 2004 têm-se deteriorado apesar das receitas do controlo de tráfego aéreo terem aumentado no mesmo período. Em termos de afectação de custos e receitas por aeroporto, a empresa não apresenta informação pormenorizada nas suas declarações financeiras. 5.55 A avaliação financeira dos serviços de energia e água não consegue identificar perdas económicas ligadas a um funcionamento sub-optimizado. Apesar de imbuídas nas estruturas de custos, as ineficiências operacionais – quando quantificadas – fornecem não só uma pequena ideia do custo de oportunidade de uma administração e funcionamento deficientes mas também dão uma noção do impacto fiscal de um desempenho fraco. Estas ineficiências operacionais não aparecem nos relatórios contabilísticos apesar de, na prática, representarem um custo oculto (CO) ou, por outras palavras, transferências involuntárias do sector público para o sector privado da economia sob a forma de preços abaixo dos custos (transferência via preço), ineficiências de cobrança (transferência via facturas pendentes/não recebidas) e perdas não contabilizadas (transferência via roubo e desperdício).108 Estes CO são estimados comparando os indicadores actuais de uma EP em funcionamento com o cenário ideal em termos de recuperação 105 Os relatórios da ASA não contêm informação sobre quais são as receitas e os custos. 106 Relembrar que o país está estrategicamente localizado na rota da Europa para a América do Sul e todos os aviões que atravessam o espaço aéreo cabo-verdiano pagam uma taxa relativa a supervisão da segurança e navegação. 107 A análise é realizada com base numa metodologia desenvolvida por J. Ebinger (2006) para cálculo dos custos ocultos para os sectores da água, electricidade e gás. 108 Existem outros tipos de transferências ou custos quase-fiscais, por exemplo, aumento da massa salarial ou inputs com preços subsidiados. Para mais informação Briceño-Garmendia e Smits, 2008 102 de custos, perdas de distribuição e rácios de cobrança (Ebinger, 2006). 109 Ver Anexo 1 para pormenores e dados utilizados no cálculo. 5.56 Os CO de Cabo Verde atingiram em média 1 por cento do PIB no sector da electricidade e 0,3 por cento do PIB durante o período 2001-2006. Os CO de Cabo Verde são elevados em comparação com os países da África Oriental. Apenas a Tanzânia no sector da electricidade, onde os preços foram recentemente afectados por uma crise energética desencadeada por condições de seca, gera CO mais elevados. Globalmente, como noutros casos internacionais, os CO da electricidade são significativamente mais elevados do que os gerados pelo sector das águas. 2.0% 1.0% Electricity Water 1.0% 0.5% 0.0% 0.0% Cape Burundi Kenya Rw anda Uganda Tanzania Cape Burundi Kenya Rw anda Uganda Tanzania Verde Verde Unaccounted Losses 2/ Under-Pricing 3/ Collection Inefficiencies 4/ Unaccounted Losses 2/ Under-Pricing 3/ Collection Inef f iciencies 4/ Fonte: Baseado em informação da Electra (2006) utilizando metodologia de Custo Oculto. Para países de referência internacionais, Briceno-Garmendia e Foster, 2007; Benitez, 2007. 5.57 Perdas não contabilizadas e ineficiências nas cobranças têm sido consideradas fontes sistemáticas de CO nos sectores de distribuição da electricidade e da água. O funcionamento da ELECTRA caracteriza-se por perdas de energia substanciais (técnicas e comerciais), estimadas em cerca de 22 por cento da energia produzida, mas os valores variam consoante a ilha. Estas perdas de energia em geral estão abaixo dos padrões africanos, mas muito acima do que sucede nos países desenvolvidos. As receitas da electricidade são também afectadas por cobrança ineficiente que pode atingir entre 88 e 96,5 por cento de toda a electricidade facturada. No sector da água, foram levados a cabo esforços nos últimos anos para reduzir a água não contabilizada e as ineficiências de cobrança. No entanto, os rácios de água não contabilizada mantêm-se nos 20 por cento e as ineficiências na cobrança em cerca de 91 por cento o que, juntamente com uma maior produção, ainda cria CO equivalentes a 0,2 por cento do PIB em médias anuais. A definição de preços abaixo dos custos apresenta uma enorme variabilidade e contribui para cerca de 60 por cento dos CO totais. 5.58 Os CO podem ser interpretados como indicativos dos ganhos fiscais que a ELECTRA pode acumular. Isto é, o custo oculto no fornecimento de electricidade e água representa poupanças fiscais que a empresa pode obter através da redução das perdas técnicas, da melhoria na cobrança e da eliminação da definição de preços abaixo dos custos. Naturalmente, nada é grátis e estes ganhos fiscais têm de ser apoiados por novos investimentos na rede e por 109 Pressupostos incluem perdas técnicas padrão de 10% e 20% em electricidade e água, respectivamente. Considera- se que a empresa ideal terá uma taxa de cobrança de 100%. 103 uma melhor política de gestão e cobrança. Logo, os ganhos fiscais brutos podem atingir 1,3 por cento do PIB por ano. Isto é uma estimativa baixa uma vez que estes ganhos podem ser superiores se forem aplicadas tecnologias que permitem poupança de custos. Electricidade 1/ % PIB Nominal 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Perdas n/ contabilizadas 2/ 0.40% 0.35% 0.27% 0.28% 0.22% 0.45% Preços abaixo custo 3/ 0.84% 0.82% 0.24% 0.00% 0.00% 0.49% Ineficácia de cobrança 4/ 0.18% 0.21% 0.34% 0.10% 0.25% 0.36% CUSTO OCULTO ELECTRICIDADE 1.42% 1.38% 0.84% 0.39% 0.47% 1.30% Abastecimento de água 1/ % PIB Nominal 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Perdas n/ contabilizadas 2/ 0.10% 0.09% 0.12% 0.11% 0.11% 0.12% Preço abaixo custo 3/ 0.18% 0.28% 0.11% 0.00% 0.00% 0.09% Ineficiência da cobrança 4/ 0.06% 0.06% 0.12% 0.03% 0.08% 0.10% CUSTO OCULTO ÁGUA 0.34% 0.43% 0.35% 0.14% 0.19% 0.32% Indicadores baseados na metodologia descrita em Measuring Financial Performance in Infrastructure por Ebinger, 2006. 2/ Perdas Não Contabilizadas=(Consumo do Utilizador Final)*(Preço Médio da Recuperação de Custos)*(Taxa de Perda Total- Taxa de Perda Normal)/(1-Taxa de Perda Normal) 3/ Preços abaixo dos Custos = Consumo do Utilizador Final * (Preço Médio de Recuperação de Custos – Tarifa Média Efectiva) 4/ Ineficiências na Cobrança = Consumo no Utilizador Final * Tarifa Média Efectiva * (1 – Taxa de Cobrança). Fonte: Baseado em informação da Electra (2006) utilizando metodologia de Custos Ocultos. Para países de referência internacionais, Briceno-Garmendia e Foster, 2007; Benitez, 2007. 5.59 O Governo reconheceu o papel crucial das infraestruturas e está empenhado em melhorar o desempenho do sector e os investimentos durante os próximos anos. Assim sendo, como vão ser empregues mais recursos (escassos), deverá ser assegurada uma melhor gestão dos activos existentes para gerar poupanças fiscais. Não é uma tarefa fácil, uma vez que muitos dos ganhos fiscais dependem de investimentos onerosos. Por isso, as autoridades de Cabo Verde necessitarão de desempenhar um papel chave na melhoria do desempenho do sector e na qualidade dos serviços de infraestrutura. Esta análise pretende dar alguma orientação para melhorar a provisão dos serviços a uma taxa competitiva e eficiente. 5.60 O planeamento de novos investimentos em infraestrutura deverá ser enquadrado no contexto de um QDMP para o sector das infraestruturas. Durante os últimos anos, foram tomadas várias medidas para modernizar o processo orçamental, adaptá-lo às normas internacionais e torná-lo mais eficiente. Um QDMP que inclua infraestruturas será uma importante ferramenta para orientar o debate sobre opções políticas prioritárias e para incentivar 104 um processo de consulta com os intervenientes durante as fases de planeamento e orçamentação. Para que este instrumento seja eficaz, é importante garantir a coordenação e articulação do QDMP com o plano estratégico de infrastrutura (Master Plan) e assegurar que a sua preparação seja feita de uma forma permante (rolante) e vinculadada ao orçamento. A experiência noutros países mostra que estimativas de médio prazo incluídas no QDMP são bons indicadores para os orçamentos anuais se estiverem completamente integradas no processo de elaboração do orçamento. Para além disso, e ainda num contexto de melhoramento do planeamento das infrastruturas é crucial melhorar a definição de resultados específicos de infrastruturas. O master plan deverá incluir indicadores de resultado e de impacto a diferentes níveis (projecto, empresa, região e país) que sejam mensuráveis e possíveis de acompanhar ao longo do tempo. 5.61 Novos projectos acima de um determinado montante deverão ser sujeitos a uma análise de custo-benefício e a uma cuidadosa avaliação para analisar a viabilidade económica de se expandir a provisão de infraestruturas. O Ministério das Finanças deveria dispor de uma unidade com a responsabilidade de realizar análises de custo-benefício e de garantir coerência com a sustentabilidade da dívida. A criação desta unidade, ou o reforço de uma já existente (com mais recursos humanos e atribuições mais alargadas), como por exemplo, a Unidade de Mobilização de Recursos que é responsável pela recolha junto dos sectores, das necessidades de investimento em infraestrutura, e por garantir financiamento, poderia evitar a má utilização de recursos escassos. Para além disso, esta unidade, que deveria trabalhar em colaboração com o Tesouro no que diz respeito ao financiamento, poderia evitar o lançamento de projectos que não podem ser concluídos, tanto devido a falta de recursos como a implicações sociais ou ambientais. 5.62 Estudos de viabilidade são especialmente importante uma vez que Cabo Verde já atribui uma quantidade substancial de recursos públicos ao sector das infraestruturas, a níveis mais elevados do que em alguns países com maior rendimento per capita. As transferências financeiras representam uma média anual de 1,5 por cento do PIB sem considerar as isenções fiscais ou tratamentos fiscais especiais que não puderam ser identificados devido a falta de informação. A adequação da despesa global não parece estar em causa. Existem, todavia, preocupações em relação à eficiência da despesa dados os baixos (ou inexistentes) ganhos de eficiência devido às baixas economias de escala e aos custos irrecuperáveis, entre outros factores. A margem para aumento dos preços ou das tarifas é limitada. Por exemplo, a Electra e a TACV estão perante condições de mercado vinculativas. No caso da Electra, esta está vinculada, a curto-prazo, à geração à base de gasóleo e não tem capacidade de cobrir os custos operacionais, muito menos as despesas de investimento. Quanto à TACV, uma vez que operar num mercado muito competitivo limita os preços, a sua viabilidade depende da redução dos custos. Para além disso, a expansão das infraestruturas coloca alguns desafios adicionais ao financiamento já difícil da manutenção dos activos existentes. Actualmente, apenas um terço da rede rodoviária é objecto de manutenção. 5.63 Relativamente a projectos em execução é importante aumentar o conhecimento sobre os mesmos, de forma a identificar as razões para atrasos na sua implementação . É importante rever e avaliar os projectos de investimento em execução de forma conhecer as razões da baixa taxa de execução, isto é, se estas se devem a razões de licitação, orçamentação demasiado optimista, ou baixa capaciadade de absorção. Muitas vezes, uma orçamentação demasiado optimista pode levar a que os projectos nunca sejam finalizados (existem vários casos 105 de investimentos massivos em infrastrutura em África que nunca foram finalizados devido a uma orçamentação inadequada). De forma a evitar que os projectos não sejam concluídos é importante racionalizar o portfólio, e desenvolver um sistema de informação que realisticamente avalie as condições de financiamento incluindo contribuições directas. 5.64 Falta de manutenção dos activos existentes pode levar rapidamente a uma delapidação do património. Em Cabo Verde, aproximadamente 60 por cento das estradas encontram-se em más condições. Por falta de manutenção, algumas partes da rede rodoviária estão gravemente deterioradas. Para evitar a continuação da deterioração das estradas – cujos custos de reabilitação são muito superiores aos custos de manutenção – é critico assegurar a independência financeira do fundo de manutenção das estradas. Para tal é importante que a taxa de manutenção de estradas (fuel levy) seja recolhida e transferida para o fundo e que se reforce a capacidade técnica do Instituto de Estradas. 5.65 As ineficiências de algumas empresas públicas podem comprometer a libertação de recursos para novos investimentos. As perdas financeiras agregadas das empresas públicas do sector das infraestruturas elevam-se a uma média anual de 1,5 por cento do PIB no período 2001-2006. A natureza quase sistémica destas perdas suscita preocupações sobre a sustentabilidade financeira destas empresas e sobre as implicações para o orçamento de Estado. Nesse sentido, é importante desenvolver um sistema para seguir o desempenho das empresas públicas numa base periódica e regular (incluíndo a publicação de relatórios anuais de contas). Para além disso, parcerias com o sector privado deveriam ser incentivadas como forma de reduzir os riscos fiscais e libertar recursos públicos. A participação do sector privado poderá colmatar as lacunas entre financiamento necessário e disponível. As parcerias com o sector privado permitiriam a partilha do risco e libertariam recursos públicos escassos para sectores em que o sector privado não tem interesse, tais como projectos sociais. 106 Bibliografia Afro barometer (2005) “Atitudes Em Relação À Qualidade Da Democracia Em Cabo Verde”, by Deolinda Reis, Francisco Rodrigues and Jose Semedo , Working Paper No. 53. Albuquerque, C. et al. (2006) “Gestão das Finanças Públicas”. Coleção Gestão Pública. ANMCV (2003) Analise Financeira dos Municipios de Cabo Verde de 1996 a 2002. Banco Central de Cabo Verde. Relatório do Conselho de Administração, various years. Banerjee, S., Foster, V., Ying, Y,, Skilling, H. and Wodon, Q. (2008) “Achieving Cost Recovery, Equity and Efficiency in Water Tariffs: Evidence from African Utilities”, Africa Infrastructure Country Diagnostic. Briceno-Garmendia, C. and Foster, V. 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The temporary rise in external debt will be only partially offset by continued decline in domestic debt. Despite the rise, debt ratios remain manageable in all scenarios. Foreign direct investment (FDI) will finance most of the external current account deficit, which will narrow as Cape Verde transforms itself into a services exporter. The main risks to the debt outlook are currency exposure and contingent liabilities. The risk of debt distress remains low under the baseline as well as alternative scenarios that take those risks into consideration. 110 1. This DSA reviews the evolution of Cape Verde’s public debt since the 2007 DSA111 and analyzes the projected debt path for the period 2008–28. Using the Fund-World Bank debt sustainability framework (DSF), it projects the baseline economic scenario and performs stress tests to assess whether debt distress will stay low. The thresholds for public external debt distress are those for countries like Cape Verde that have sound policies and institutions (Table 1).112 The baseline scenario was updated based on discussions with the authorities during the fifth review of the Policy Support Instrument (PSI) (September–October 2008). The discussions centered on the 2009 budget and the medium-term fiscal framework the authorities submitted to Parliament in October 2008 along with the 2009 budget. 2. Since the last DSA Cape Verde has continued to reduce public debt as a percentage of GDP and to change its composition (Table 2). Total public debt (domestic plus external) was reduced by 10 percentage points in 2007. Net domestic debt was pushed down to the original PSI benchmark of 20 percent of GDP two years ahead of schedule; it is likely to reach 14 percent of GDP by year-end, thanks to expenditure restraint as well as buoyant revenues. The proportion of domestic debt in total debt was also reduced, reflecting efforts to reach out to 110 This analysis includes only central government debt and guarantees; it excludes municipalities and state-owned enterprises. 111 IMF Country Report 08/37 and World Bank Report 44350-CV. 112 Cape Verde’s score on the World Bank’s Country Policy and Institutional Assessment (CPIA) was upgraded in 2007 from 4.1 to 4.2. Its average score for 2005 –07 was 4.13, above the 3.75 floor for strong performers. 109 development partners for concessional financing, making it possible to replace domestic with mostly concessional external borrowing. All external funds borrowed in 2007 were concessional. Cape Verde’s main external creditors are IDA and the African Development Fund (Table 2). While the credit crunch in Europe is making it hard to roll over the nonbank private external debt, this totaled only 8 percent of GDP as of the end of 2007 and is mainly long-term. Table 1. Cape Verde: Central Government External Debt Ratios Baseline Scenario 1 Thresholds 2008 2018 2028 NPV of debt as a percentage of: GDP 50 25 26 21 Exports 200 56 42 30 Revenues 2 300 99 104 83 Debt service as percentage of: Exports 25 5 5 4 2 Revenues 35 8 11 11 Source: Ministry of Finance; and staff estimates. 1 Based on Cape Verde's 2005-07 classification as a strong performer. 2 Excluding grants. 3. The depreciation of the dollar in 2007 and 2008 was favorable to Cape Verde, but it revealed open currency positions (Tables 2 and 5). The nominal external debt-to-GDP ratio declined by 5 percentage points despite the fact that the dollar value of the coun try’s nominal external debt grew by US$ 58 million in 2007 (4 percent of GDP). This is because the nominal GDP measured in dollars grew by 20 percent boosted by the appreciation of the escudo relative to the dollar. The open currency exposure to the dollar results from the fact that the external liabilities of the Treasury are denominated mainly in US$ and SDR (which contains dollars), and the net foreign assets of the central bank are mostly in euros. This raises questions about whether the authorities should swap part of their foreign reserves in euros for dollars to cover the outstanding open positions or should prefer that future loans be denominated in euros. The authorities have made commitments in the PSI and PRSC series to improve debt management, and the Fund and the Bank together will provide technical assistance (TA) on debt management in addition to the TA Cape Verde receives from Portugal. 110 Table 2. Cape Verde: Central Government Debt, 2004–08 2004 2005 2006 2007 2008 Actual Proj. (Percent of nominal debt) Total 100 100 100 100 100 Nominal external debt 66 64 65 68 74 Multilaterals 51 50 51 57 64 Official bilaterals 13 12 12 10 8 Commercial 2 2 1 1 1 Domestic debt1 34 36 35 32 26 (Units indicated) Total US$ million 842 802 919 959 936 Percent of GDP 89 81 75 65 52 Nominal external debt US$ million 553 513 598 656 694 Percent of GDP 60 51 50 45 38 Domestic debt1 US$ million 288 289 322 303 243 Percent of GDP 29 30 25 20 14 Memorandum item: GDP (US$ million) 918 1,006 1,203 1,443 1,826 Source: Cape Verdean authorities, staff estimates and projections. 1 Net of deposits and obligations with the Trust Fund. 4. The long-term macroeconomic scenario is projected to revolve over the next 20 years around two axes: economic transformation toward a service-based economy, and accumulation of international reserves and government deposits at the BCV. 5. The growth forecast is designed to test the robustness of the conclusions of this DSA . Because of the financial and commodity price shocks in 2008, short-term growth was revised downward and inflation upward compared to the previous DSA (Table 3). For the outer years, the previous assumptions are maintained: real GDP is expected to grow by 5 percent in the long term (5 to 20 years), which is a prudent 2 percentage points below the historical average (1 standard deviation). Growth will be driven by the transformation into a service-exporting economy, financed mostly by FDI. Moreover, the projections do not consider the growth- promoting effect of public investment in infrastructure. 111 Table 3. Cape Verde: Macroeconomic Baseline Assumptions, 2008–28 Average 5 Years Ahead 6-20 Years Ahead (1998-2007) 2007 DSA Current DSA 2007 DSA Current DSA Real GDP growth rate (percent) 7.2 7.3 6.6 5.2 5.1 Inflation rate (percent) 3.1 2.3 3.4 2.0 2.0 Exports of goods and services (percent of GDP) 32 47 48 58 65 Imports of goods and services (percent of GDP) 65 78 71 82 78 Financing needs (percent of GDP)1 … -1.0 -2.5 -2.7 -0.4 Grant element of new external borrowing … 28 16 10 9 Public revenue and grants (percent of GDP) 30 29 28 28 27 Primary public deficit (percent of GDP) 4.9 1.6 2.7 1.3 0.8 Source: National authorities, staff estimates and projections. 1 Current account plus foreign direct investment. 6. The economic transformation is marked by an increase in imports and service exports and by a decrease in reliance on remittances and other current transfers. Cape Verde is expected to break its past dependence on aid and remittances as it continues to transform itself into a self-propelled economy. While the fuel and food shock increased the import bill in 2008, the restraint in recurrent Balance of Payments Source of Financing, 1995-2007 expenditures created 1995 2007 fiscal space that has Tourism ODA FDI Tourism enabled the government 4% 12% Remittances 19% 14% 49% ODA to expand social transfers 38% to protect the vulnerable without putting pressure on the balance of Remittances 46% FDI 18% payments. As a result, Source: National authorities foreign reserves will stay The transformation of the Cape Verdean economy above 3 months of 100 imports and continue to Balance of payments 80 grow through the forecast horizon. FDI Imports of goods 60 and services Exports of goods GDP percent will drive and finance and services the current account 40 deficit and keep debt- Current transfers generating flows close to 20 Debt-generating balance. The debt- flows 0 generating inflows Current account needed to finance the -20 current account deficit 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 are likely to be largely unaffected if FDI is below baseline projections owing to the self stabilizing dynamics of the current account relative to FDI (imports would decline in tandem with FDI thanks to its high import content). Despite a possible deceleration caused by global financial turmoil, the prospects for FDI inflows in the medium term continue to be bright. New commitments approved by the Investment Promoting Agency support the expectation that the private investments will materialize. 112 7. The baseline scenario projects that international reserves will continue to accumulate, as will government deposits at the BCV. The prudent fiscal policy implemented in the PSI is assumed to continue through the forecast horizon, with foreign reserves building up. This assumption is based on two facts: a. In October 2008 the authorities submitted to Parliament a medium-term fiscal framework for 2009–2011 that indicates a prudent fiscal policy. Although the policy reverses the recent decline in public debt, it preserves a stable debt path that allows for public investments in infrastructure and social transfers. b. The authorities announced in the Letter of Intent for the 5th PSI review that they intend to continue with a PSI for at least four more years, until 2013 (a 1-year extension of the current PSI followed by a request for a new 3-year PSI). Based on these facts, net domestic borrowing is projected to be contained in the next 20 years, allowing net domestic debt113 to land softly at about 11 percent of GDP. This fiscal restraint is needed to accomplish the authorities’ goal of increasing reserve coverage by 0.1 month of prospective imports each year, reaching 5.7 months by 2028 (equivalent to 41 percent of GDP). Financing the reserve accumulation requires that the Treasury make annual deposits of about 1.2 percent of GDP at the BCV. Using the balance sheet approach, this result assumes that the authorities’ efforts to develop the domestic securities market will allow the domestic private sector to absorb about 19 percent of GDP in Treasury securities by 2028 (Table 4). % GDP The accumulation of net foreign assets (NFA) and Treasury deposits 45 40 Balance sheet of the Bank of Cape Verde (projections) Treasury deposits Treasury Treasury 35 Treasury deposits 15 deposits Treasury deposits NFA 12 30 deposits 9 6 5 41 NFA 25 NFA NFA M0 M0 M0 M0 37 20 NFA 28 33 M0 19 20 21 22 22 23 15 10 T-bills/bonds BCV-bills 5 5 5 TCMF and 5 4 other assets Net worth 4 0 2008 2008 2013 2013 2018 2018 2023 2023 2028 2028 Assets Liabilities Assets Liabilities Assets Liabilities Assets Liabilities Assets Liabilities 8. The baseline scenario assumes a faster rise than the previous DSA in the share of nonconcessional external borrowing. While Cape Verde will continue to have access to concessional loans from IDA and others,114 this DSA assumes that Cape Verde will 113 Net of government deposits. 114 Cape Verde is a “blend country” as it is eligible to IBRD and IDA funds (under the “small island exception”). 113 increasingly take out nonconcessional loans to finance growth-enhancing public investments. It is assumed that the average grant element of all external borrowing will decline to less than 10 percent by 2028. This assumption is justified by the recent graduation of Cape Verde from the U.N.’s least-developed country category and nonconcessional loans envisaged with the European Investment Bank (EIB), the IBRD, and the OPEC Fund. This assumption is useful for probing the resilience of the debt path to less favorable borrowing terms.115 To further test resilience in stress scenarios, the grant element of marginal debt116 is negative because it is assumed that under stress conditions the country would be charged a risk premium of 100 basis points above the market rate.117 Table 4. Balance Sheet Approach: Intersectoral Positions with the Treasury, Selected Items (in percentage of GDP) Treasury Bank of Cape Verde 2008 2028 2008 2028 Assets 7 15 Assets 31 43 Deposits at the BCV 5 15 Net Foreign Assets 22 41 Deposits in banks 2 0 Claims on the Treasury 3 0 Other items (net) and TCMF 7 1 Liabilities1/ -20 -26 Liabilities -31 -43 With the BCV -3 0 Money base -19 -23 With banks -11 -6 BCV bills (sterilization) -4 -4 With non-banks -7 -19 Deposits of the Treasury -5 -15 Equity capital -4 -1 Net domestic debt -14 -11 Domestic Banking Sector Domestic non-banking sector 2008 2028 2008 2028 Assets 71 85 Assets … … Net Foreign Assets 2 0 Treasury 7 19 Reserve money and cash 12 15 Bank deposits 69 84 Treasury securities 11 6 Cash 7 8 BCV bills (sterilization) 4 4 Private credit 46 60 Other items (net) and TCMF -4 -1 Liabilities -71 -85 Liabilities … … Deposits -69 -84 Bank loans -46 -60 Deposits of the Treasury -2 0 Source: IMF and IDA staffs' projections. 1/ Excludes TCMF. 115 The Fund and the Bank will provide TA to Cape Verde on debt management to enable the authorities to ensure that future nonconcessional borrowing is consistent with debt sustainability, especially because the nonconcessional borrowing will double the external interest bill through 2028. 116 “Marginal debt” is debt taken to cover the gap created by the shock simulated in the stress scenarios. 117 CIRR (Commercial Interest Reference Rate). 114 9. Although the recent decline in external debt will be temporarily reversed because borrowing to finance public investments will accelerate, it will remain below the threshold. In the previous DSA, external debt was expected to decline continuously. The reason for the difference is the new funds Cape Verde recently secured for public investments, especially from the EIB and the IBRD. The finding that this temporary rise in external borrowing will not jeopardize debt sustainability repeats the finding of the 2007 DSA that a 5- year scaling-up of nonconcessional borrowing is consistent with debt sustainability. The average grant element of the new borrowing will be especially low during 2009–2011 when the EIB loan will be disbursed. The debt service ratios will rise gently but stay below the stress thresholds. This rise in debt service indicators results from the decline in concessional financing and the assumed shortening of amortization periods. Because in this DSA the grant element of new borrowing is projected to decline faster than in the previous one, the rise in debt service ratios will be frontloaded rather than backloaded, as it was in the previous DSA. 10. The risk of external debt distress is low even with depreciation and an abrupt worsening of borrowing terms. The debt ratios remain far below their thresholds in all alternative and stress scenarios, including the scenario where all new borrowing is 200 basis points above the baseline rates (Figure 1 and A2 Table 6). This finding reinforces the conclusion that nonconcessional borrowing is unlikely to jeopardize debt sustainability. The extreme scenario is a currency depreciation, which highlights the need to hedge open currency positions to support the peg. This result is a corollary to the cautionary note about the country’s currency exposure (¶ 3).118 In the historical scenario, the external debt ratio rises for a longer period of time because FDI is less than in the baseline, but it also declines faster in the outer years because the historical scenario implies faster growth and a smaller external deficit. The historical scenario should be interpreted with caution because it does not take into account that in a highly open economy like Cape Verde the current account self-stabilizes to some extent to fluctuations of FDI and growth. 11. The trajectory of total public debt contrasts with the previous DSA because it reverses the decline observed in recent years. In the baseline scenario, the NPV of total public debt as a percentage of GDP is expected to rise until 2013 and decline thereafter. In the previous DSA it was expected to decline in the short term and stabilize in the outer years. The rising trajectory is expected in spite of the faster decline in domestic debt because external 118 The hump-shaped path for the historical scenario (Figure 1, red dotted line) was preserved for completeness of this DSA. However, it is not informative because the baseline assumptions on the current account and GDP growth are more pessimistic than the historical scenario. 115 borrowing is expected to be larger than in the previous DSA in order to finance public investment in infrastructure. Yet, public debt is sustainable because the baseline scenario maintains the assumption of the previous DSA that the fiscal policy pursued in the PSI and PRSC series to preserve sustainability will continue through 2028. In particular, the government is expected to hold domestic debt at about 11 percent of GDP, which will require it to decelerate public investment over time to make space to pay the interest on current nonconcessional borrowing. The expectation is supported by the medium-term fiscal framework the authorities submitted to Parliament in October 2008 and by the depth of their commitment to sound policies. Sales of coastal land to tourism developers will also enhance fiscal performance. Therefore, we find that debt is sustainable in the baseline scenario. 12. Although the macroframework is robust to alternative assumptions and shocks, the DSA highlights the importance of fiscal discipline. The alternative scenarios tested are119 (i) real GDP and primary balance at historical averages; (ii) primary balance unchanged from 2008; and (iii) permanently lower GDP growth.120 All debt ratios remain within sustainable levels under all the alternative scenarios. In the extreme stress test for the debt-to-GDP ratio, the annual fiscal deficit is 10 percent of GDP for 2009–2010, which is 7 percent of GDP larger than the baseline primary balance. This simulates a situation where, for example, hypothetical contingent liabilities equivalent to 7 percent of GDP materialize in two consecutive years. For the debt service ratio, the extreme stress is a 30 percent depreciation of the escudo. All debt ratios remain manageable during the forecast horizon under all stress tests. 13. While conclusive information is not yet available, contingent liabilities arising from state-owned enterprises may be a risk for the debt outlook. This risk was taken in consideration in the risk assessment of this DSA under the extreme stress test for the debt-to- GDP ratio. This test shows that all debt ratios remain manageable even if contingent liabilities amounting to 7 percent of GDP materialize in two consecutive years. There are explicit and implicit risks: the explicit guarantees121 provided to state-owned enterprises represent a fiscal risk of 4.5 percent of GDP at the end of 2008. The implicit fiscal risks are currently being assessed by the government, especially the amounts needed to recapitalize some state-owned enterprises. For example, the electricity and water supplier, Electra, had losses equivalent to 1.3 percent of GDP in 2007, which erased about half of its net worth, and it may suffer further losses in 2008 and the following years until the more efficient generators now under construction start operating. The government is taking action supported by the PSI to assess these fiscal risks by compiling an aggregate balance sheet and the net gains or losses of the largest state-owned corporations; it will report the fiscal risks to the Council of Ministers early in 2009. This should encourage prompt action to address the risks, such as allowing the private sector to participate in infusing capital into state-controlled enterprises. 119 Table 8, alternative scenarios A1–3. 120 Assumes that real GDP growth is at the baseline minus one standard deviation divided by the length of the projection period. 121 Domestic debt issued by state owned enterprises. 116 14. The DSA concludes that the risk of debt distress is low and highlights Cape Verde’s strengths as well as vulnerabilities. Even with extreme shocks, public debt is on a sustainable path, given continued fiscal discipline and the economic transformation caused by expansion of service exports and FDI. While the decline in public debt observed in recent years is being reversed, the DSA shows that using nonconcessional funds to expand public investment will not jeopardize debt sustainability as long as the expansion is temporary and recurrent expenditures remain controlled. This conclusion holds even if the expansion of public investments in infrastructure does not generate the expected growth returns, because no growth- enhancing effect of infrastructure is assumed. It is, however, critical that Cape Verde strengthen its debt management. In particular, it needs to conduct DSAs regularly to set a borrowing envelope for the next year’s budget and an MTFF consistent with debt sustainability. Two important vulnerabilities identified in the DSA also need to be addressed: the public sector’s unhedged currency exposures and the contingent liabilities for state-owned enterprises. The authorities are preparing to address these vulnerabilities as they firm up their debt management. 117 Table 5. Cape Verde: External Debt Sustainability Framework, Baseline Scenario, 2005-2028 1/ (In percent of GDP, unless otherwise indicated) Actual Historical 0 Standard Projections Average 0 Deviation 2008-2013 2014-2028 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Average 2018 2028 Average External debt (nominal) 1/ 68.9 60.8 60.5 49.7 48.9 46.9 46.6 44.8 42.7 46.6 35.2 33.7 33.7 o/w public and publicly guaranteed (PPG) 51.0 49.7 45.5 38.0 39.7 39.3 39.3 38.4 37.0 30.7 22.5 Change in external debt -10.7 -8.1 -0.3 -10.8 -0.8 -2.0 -0.3 -1.8 -2.1 -1.9 1.4 Identified net debt-creating flows -11.1 -15.5 -9.9 -9.5 -1.0 -2.2 -2.4 -3.5 -3.6 -3.9 0.0 Non-interest current account deficit -0.6 2.2 7.3 7.3 4.1 9.7 9.4 8.9 8.9 8.7 8.5 9.0 4.6 2.3 3.9 Deficit in balance of goods and services 27.8 25.4 28.7 24.7 26.4 23.4 23.2 23.0 22.3 15.4 9.9 Exports 36.5 41.6 43.2 31.9 44.0 45.2 47.2 48.8 49.5 50.7 47.5 61.5 71.8 64.6 Imports 64.3 67.0 71.9 65.3 68.6 71.6 70.6 72.0 72.5 73.0 71.4 76.9 81.8 78.4 Net current transfers (negative = inflow) -27.8 -24.2 -21.4 -25.4 2.0 -14.7 -17.0 -14.6 -14.7 -14.8 -14.3 -15.0 -11.6 -7.8 -10.5 o/w official -4.6 -4.1 -4.4 -4.4 -5.4 -3.1 -3.2 -3.3 -2.9 -1.7 -0.5 Other current account flows (negative = net inflow) -0.7 1.0 -0.1 -0.3 0.0 0.1 0.4 0.4 0.5 0.8 0.2 Net FDI (negative = inflow) -7.5 -9.2 -8.9 -6.6 2.9 -8.5 -8.0 -8.0 -8.5 -8.9 -9.1 -8.5 -6.8 -1.2 -5.1 Endogenous debt dynamics 2/ -3.0 -8.5 -8.2 -10.7 -2.4 -3.1 -2.8 -3.3 -3.0 # -1.7 -1.0 Contribution from nominal interest rate 4.0 2.8 1.9 2.0 1.7 1.8 1.8 1.8 1.8 # 1.6 1.4 Contribution from real GDP growth -4.7 -6.2 -3.5 -2.8 -2.8 -3.1 -3.0 -2.8 -2.7 # -1.7 -1.5 Contribution from price and exchange rate changes -2.3 -5.0 -6.6 -9.8 -1.3 -1.8 -1.5 -2.2 -2.1 # -1.7 -0.9 Residual (3-4) 3/ 0.4 7.4 9.6 -1.3 0.2 0.3 2.0 1.7 1.5 # 1.6 2.0 o/w exceptional financing 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 # 0.0 0.0 PV of external debt 4/ ... ... 42.9 36.2 36.2 35.1 35.5 34.8 33.9 30.3 32.4 In percent of exports ... ... 99.4 82.3 80.3 74.5 72.9 70.3 66.8 49.3 45.2 PV of PPG external debt ... ... 27.9 24.5 27.0 27.5 28.2 28.4 28.1 25.8 21.3 In percent of exports ... ... 65 56 60 58 58 57 55 42 30 In percent of government revenues ... ... 110 99 109 112 117 117 115 104 83 Debt service-to-exports ratio (in percent) 17.9 11.2 8.0 8.1 7.0 6.1 5.7 5.8 6.0 5.8 4.7 PPG debt service-to-exports ratio (in percent) 8.5 5.6 4.7 4.7 4.3 3.9 3.7 4.0 4.3 4.7 4.0 PPG debt service-to-revenue ratio (in percent) 13.2 9.8 7.9 8.3 7.9 7.5 7.5 8.1 8.9 11.5 11.3 Total gross financing need (billions of U.S. dollars) 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.5 Non-interest current account deficit that stabilizes debt ratio 10.1 10.3 7.6 20.5 10.2 10.8 9.2 10.4 10.6 6.4 0.9 Key macroeconomic assumptions Real GDP growth (in percent) 6.5 10.8 6.9 7.2 2.5 6.0 6.1 7.0 7.1 6.8 6.7 6.6 5.0 5.0 5.0 GDP deflator in US dollar terms (change in percent) 2.9 7.9 12.2 4.4 10.6 19.4 2.8 3.8 3.4 5.0 5.0 6.6 3.5 2.7 3.4 Effective interest rate (percent) 5/ 5.5 4.8 3.8 17.4 26.9 4.2 3.8 4.0 4.2 4.3 4.5 4.2 4.8 4.5 4.9 Growth of exports of G&S (US dollar terms, in percent) 24.1 36.3 24.5 17.3 13.2 28.8 12.1 16.0 14.4 13.9 14.6 16.6 12.2 8.5 11.2 Growth of imports of G&S (US dollar terms, in percent) 0.6 24.6 28.7 14.3 12.3 20.8 13.8 9.4 12.9 13.0 12.7 13.8 9.8 8.3 9.4 Grant element of new public sector borrowing (in percent) ... ... ... ... ... 10.2 14.4 19.0 17.7 16.4 14.4 15.4 9.2 5.7 8.2 Government revenues (excluding grants, in percent of GDP) 23.7 23.9 25.5 24.7 24.8 24.5 24.2 24.3 24.4 24.9 25.6 25.1 Aid flows (in billions of US dollars) 7/ 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.3 0.4 0.6 1.0 o/w Grants 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 o/w Concessional loans 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.2 0.3 0.3 0.5 0.9 Grant-equivalent financing (in percent of GDP) 8/9/ ... ... ... 5.1 5.9 4.6 3.2 3.5 3.2 2.3 1.1 2.0 Grant-equivalent financing (in percent of external financing) 8/9/ ... ... ... 61.0 52.5 54.8 45.1 47.1 46.9 42.9 26.3 37.9 Memorandum items: Nominal GDP (billions of US dollars) 1.01 1.20 1.44 1.83 1.99 2.21 2.45 2.74 3.07 4.76 10.59 (PVt-PVt-1)/GDPt-1 (in percent) 3.1 5.0 3.5 3.7 3.6 3.1 3.7 1.6 1.4 1.6 Source: Staff simulations. 1/ Includes both public and private sector external debt. 2/ Derived as [r - g - r(1+g)]/(1+g+r+gr) times previous period debt ratio, with r = nominal interest rate; g = real GDP growth rate, and r = growth rate of GDP deflator in U.S. dollar terms. 3/ Includes exceptional financing (i.e., changes in arrears and debt relief); changes in gross foreign assets; and valuation adjustments. For projections also includes contribution from price and exchange rate changes. 4/ Assumes that PV of private sector debt is equivalent to its face value. 5/ Current-year interest payments divided by previous period debt stock. 6/ Historical averages and standard deviations are generally derived over the past 10 years, subject to data availability. 7/ Defined as grants, concessional loans, and debt relief. 8/ Grant-equivalent financing includes grants provided directly to the government and through new borrowing (difference between the face value and the PV of new debt). 9/ Numbers not comparable with the 2007 DSA, which mistakenly excluded grants. 118 Table 6. Cape Verde: Sensitivity Analysis for Key Indicators of Public and Publicly Guaranteed External Debt, 2008-2028 (In percent) Projections 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2018 2028 PV of debt-to GDP ratio Baseline 25 27 28 28 28 28 26 21 A. Alternative Scenarios A1. Key variables at their historical averages in 2008-2028 1/ 25 26 26 28 29 30 32 23 A2. New public sector loans on less favorable terms in 2008-2028 2 25 29 31 32 33 33 34 34 B. Bound Tests B1. Real GDP growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 25 27 28 29 29 29 27 22 B2. Export value growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 3/ 25 30 38 38 36 34 27 21 B3. US dollar GDP deflator at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 25 30 33 34 34 34 31 26 B4. Net non-debt creating flows at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 4/ 25 25 21 23 24 24 25 21 B5. Combination of B1-B4 using one-half standard deviation shocks 25 25 26 27 28 28 28 23 B6. One-time 30 percent nominal depreciation relative to the baseline in 2009 5/ 25 38 39 40 40 40 36 30 PV of debt-to-exports ratio Baseline 56 60 58 58 57 55 42 30 A. Alternative Scenarios A1. Key variables at their historical averages in 2008-2028 1/ 56 58 56 57 59 60 53 32 A2. New public sector loans on less favorable terms in 2008-2028 2 56 65 65 66 67 66 55 47 B. Bound Tests B1. Real GDP growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 56 60 58 58 57 55 42 30 B2. Export value growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 3/ 56 72 98 92 87 81 53 36 B3. US dollar GDP deflator at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 56 60 58 58 57 55 42 30 B4. Net non-debt creating flows at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 4/ 56 55 45 47 48 48 41 30 B5. Combination of B1-B4 using one-half standard deviation shocks 56 54 52 54 54 54 44 31 B6. One-time 30 percent nominal depreciation relative to the baseline in 2009 5/ 56 60 58 58 57 55 42 30 PV of debt-to-revenue ratio (excluding grants) Baseline 99 109 112 117 117 115 104 83 A. Alternative Scenarios A1. Key variables at their historical averages in 2008-2028 1/ 99 105 108 114 120 124 130 89 A2. New public sector loans on less favorable terms in 2008-2028 2 99 118 126 133 136 137 136 132 B. Bound Tests B1. Real GDP growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 99 111 116 121 121 119 107 86 B2. Export value growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 3/ 99 122 157 155 149 141 109 83 B3. US dollar GDP deflator at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 99 119 136 142 142 140 126 101 B4. Net non-debt creating flows at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 4/ 99 100 86 94 98 100 100 83 B5. Combination of B1-B4 using one-half standard deviation shocks 99 101 104 112 115 116 112 91 B6. One-time 30 percent nominal depreciation relative to the baseline in 2009 5/ 99 154 158 165 165 162 146 117 119 Table 6. Cape Verde: Sensitivity Analysis for Key Indicators of Public and Publicly Guaranteed External Debt, 2008-2028 (continued) (In percent) Projections 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2018 2028 Debt service-to-exports ratio Baseline 5 4 4 4 4 4 5 4 A. Alternative Scenarios A1. Key variables at their historical averages in 2008-2028 1/ 5 4 4 3 4 5 6 6 A2. New public sector loans on less favorable terms in 2008-2028 2 5 4 4 4 4 4 3 3 B. Bound Tests B1. Real GDP growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 5 4 4 4 4 4 5 4 B2. Export value growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 3/ 5 5 6 9 8 8 7 5 B3. US dollar GDP deflator at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 5 4 4 4 4 4 5 4 B4. Net non-debt creating flows at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 4/ 5 4 3 2 2 3 4 4 B5. Combination of B1-B4 using one-half standard deviation shocks 5 4 3 2 3 3 4 4 B6. One-time 30 percent nominal depreciation relative to the baseline in 2009 5/ 5 4 4 4 4 4 5 4 Debt service-to-revenue ratio Baseline 8 8 8 7 8 9 11 11 A. Alternative Scenarios A1. Key variables at their historical averages in 2008-2028 1/ 8 8 7 7 8 10 16 16 A2. New public sector loans on less favorable terms in 2008-2028 2 8 8 8 8 8 8 7 7 B. Bound Tests B1. Real GDP growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 8 8 8 8 8 9 12 12 B2. Export value growth at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 3/ 8 8 10 14 14 15 15 11 B3. US dollar GDP deflator at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 8 9 9 9 10 11 14 14 B4. Net non-debt creating flows at historical average minus one standard deviation in 2009-2010 4/ 8 8 6 3 4 6 9 11 B5. Combination of B1-B4 using one-half standard deviation shocks 8 8 6 5 6 7 11 12 B6. One-time 30 percent nominal depreciation relative to the baseline in 2009 5/ 8 11 11 11 11 13 16 16 Memorandum item: Grant element assumed on residual financing (i.e., financing required above baseline) 6/ -4 -4 -4 -4 -4 -4 -4 -4 Source: Staff projections and simulations. 1/ Variables include real GDP growth, growth of GDP deflator (in U.S. dollar terms), non-interest current account in percent of GDP, and non-debt creating flows. 2/ Assumes that the interest rate on new borrowing is by 2 percentage points higher than in the baseline., while grace and maturity periods are the same as in the baseline. 3/ Exports values are assumed to remain permanently at the lower level, but the current account as a share of GDP is assumed to return to its baseline level after the shock (implicitly assuming an offsetting adjustment in import levels.) 4/ Includes official and private transfers and FDI. 5/ Depreciation is defined as percentage decline in dollar/local currency rate, such that it never exceeds 100 percent. 6/ Negative numbers indicate interest rates higher the market rates. Applies to all stress scenarios except for A2 (less favorable financing) in which the terms on all new financing are as specified in footnote 2. 120 Figure 1. Cape Verde: Indicators of Public and Publicly Guaranteed External Debt under Alternatives Scenarios, 2007-2028 1/ a. Debt Accumulation b.PV of debt-to GDP ratio 6 20 18 50 5 Threshold: 50 16 14 40 4 12 3 10 30 8 2 6 20 4 1 2 10 0 0 2008 2013 2018 2023 2028 0 Rate of Debt Accumulation Grant element of new borrowing (% right scale) 2012 2017 2022 2027 Grants and implicit grants (% of GDP) d. PV of debt-to-revenue ratio (excluding grants) 125 c.PV of debt-to-exports ratio 175 Threshold: 200 Threshold: 300 150 100 125 75 100 75 50 50 25 25 0 0 2012 2017 2022 2027 2012 2017 2022 2027 e.Debt service-to-exports ratio f.Debt service-to-revenue ratio 15 25 Threshold: 25 Threshold: 35 20 10 15 10 5 5 0 0 2012 2017 2022 2027 2012 2017 2022 2027 Baseline Historical scenario Most extreme shock: 1/ 2007 DSA Source: Staff projections and simulations. 1/ The most extreme stress test is the test that yields the highest ratio in 2018. In figure b. it corresponds to a depreciation shock; in c. to a borrowing cost shock; in d. to a depreciation shock; in e. to a export shock; and in picture f. to a depreciation shock. 121 Table 7. Cape Verde: Public Sector Debt Sustainability Framework, Baseline Scenario, 2005-2028 (In percent of GDP, unless otherwise indicated) Actual Estimate Projections Standard 2008-13 2014-28 Average 2005 2006 2007 deviation 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Average 2018 2028 Average Public sector debt 1/ 84.0 65.4 62.5 52.2 51.5 51.3 51.4 50.4 48.8 50.9 41.9 33.1 39.0 o/w foreign-currency denominated 53.7 47.2 42.7 38.7 39.6 39.2 39.2 38.4 37.0 30.7 22.5 Change in public sector debt 0.4 -18.6 -2.9 -10.3 -0.7 -0.2 0.2 -1.0 -1.6 -1.5 0.0 Identified debt-creating flows 6.6 -13.4 -10.8 -8.9 -0.6 -1.0 -0.6 -0.8 -1.3 -1.2 0.2 Primary deficit 4.2 3.1 -0.9 4.9 5.6 -0.4 4.1 3.2 2.8 3.6 2.8 2.7 0.8 0.9 0.8 Revenue and grants 30.0 29.4 30.3 29.7 2.2 29.5 29.9 28.2 26.5 27.0 27.0 28.0 26.9 26.6 26.8 of which: grants 6.3 5.5 4.8 4.7 5.0 3.7 2.4 2.7 2.6 2.0 0.9 Primary (noninterest) expenditure 34.2 32.5 29.4 29.0 33.9 31.4 29.3 30.7 29.9 27.7 27.5 Automatic debt dynamics 2.7 -16.1 -8.7 -7.0 -3.6 -3.5 -3.4 -3.9 -3.8 -1.9 -0.7 Contribution from interest rate/growth differential -5.4 -9.6 -4.6 -3.9 -2.6 -2.9 -3.0 -3.0 -2.8 -1.4 -0.6 of which: contribution from average real interest rate -0.2 -1.4 -0.3 -0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.4 0.6 1.0 of which: contribution from real GDP growth -5.1 -8.2 -4.2 -3.5 -3.0 -3.4 -3.4 -3.3 -3.1 -2.0 -1.6 Contribution from real exchange rate depreciation 8.1 -6.5 -4.1 -3.0 -1.0 -0.6 -0.4 -0.9 -1.0 ... ... Other identified debt-creating flows -0.3 -0.4 -1.3 -1.5 -1.1 -0.6 0.1 -0.4 -0.3 -0.1 0.0 Privatization and land sales (negative) -0.3 -0.4 -1.3 -1.5 -1.1 -0.6 0.1 -0.4 -0.3 -0.1 0.0 Recognition of implicit or contingent liabilities 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Debt relief (HIPC and other) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Other (specify, e.g. bank recapitalization) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Residual, including asset changes -6.2 -5.2 7.9 -1.4 -0.1 0.7 0.7 -0.3 -0.3 -0.3 -0.2 Other Sustainability Indicators PV of public sector debt 30.3 45.4 46.0 38.5 38.8 39.5 40.4 40.4 40.0 39.6 37.0 31.9 35.1 o/w foreign-currency denominated 0.0 27.2 26.2 25.0 27.0 27.5 28.2 28.4 28.1 25.8 21.3 o/w external ... 27.2 26.2 25.0 27.0 27.5 28.2 28.4 28.1 25.8 21.3 PV of contingent liabilities (not included in public sector debt) 1.6 5.6 5.1 4.5 4.1 3.7 3.3 3.0 2.7 1.7 0.8 Gross financing need 2/ 9.7 10.5 9.4 4.5 4.2 8.3 7.0 6.4 7.4 5.6 5.6 PV of public sector debt-to-revenue and grants ratio (in percent) 101 155 152 131 130 140 152 150 148 137 120 PV of public sector debt-to-revenue ratio (in percent) 128 190 181 156 157 161 167 166 164 148 124 o/w external 3/ … 114 103 101 109 112 117 117 115 104 83 Debt service-to-revenue and grants ratio (in percent) 4/ 7.3 6.2 5.4 5.6 5.5 5.6 5.5 5.7 5.9 6.0 6.3 Debt service-to-revenue ratio (in percent) 4/ 9.2 7.6 6.5 6.7 6.6 6.4 6.1 6.3 6.5 6.5 6.6 Primary deficit that stabilizes the debt-to-GDP ratio 3.8 21.7 2.0 9.9 4.7 3.4 2.6 4.7 4.4 2.3 0.9 Key macroeconomic and fiscal assumptions Nominal GDP (local currency) 89.2 105.6 116.1 132.1 146.2 161.6 178.1 198.9 221.7 343.6 764.2 Real GDP growth (in percent) 6.5 10.8 6.9 7.2 2.5 6.0 6.1 7.0 7.1 6.8 6.7 6.6 5.0 5.0 5.0 Average nominal interest rate on forex debt (in percent) 1.1 1.1 1.1 1.3 0.3 1.4 1.5 2.0 2.3 2.5 2.8 2.1 3.2 4.0 3.4 Average real interest rate on forex debt (in percent) 2.9 -2.5 -6.3 3.1 10.5 -10.8 5.8 3.8 2.4 0.7 0.8 0.5 2.6 5.9 3.7 Real exchange rate depreciation (in percent, + indicates depreciation) 0.2 -5.2 -16.1 -3.4 21.2 -23.1 ... ... ... ... ... ... ... ... ... Inflation rate (GDP deflator, in percent) 2.9 7.9 12.2 4.4 10.6 19.4 2.8 3.8 3.4 5.0 5.0 6.6 3.5 2.7 3.4 Growth of real primary spending (deflated by GDP deflator, in percent) 0.1 0.1 0.0 0.0 0.2 0.0 0.2 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 Grant element of new external borrowing (in percent) ... ... ... … … 10.2 14.4 19.0 17.7 16.4 14.4 15.4 9.2 5.7 ... Sources: Country authorities; and staff estimates and projections. 1/ Central government. Debt figures are net of deposits at central bank. 2/ Gross financing need is defined as the primary deficit plus debt service plus the stock of short-term debt at the end of the last period. 3/ Revenues excluding grants. 4/ Debt service is defined as the sum of interest and amortization of medium and long-term debt. 5/ Historical averages and standard deviations are generally derived over the past 10 years, subject to data availability. 122 Table 8. Cape Verde: Sensitivity Analysis for Key Indicators of Public Debt 2008-2028 Projections 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2018 2028 PV of Debt-to-GDP Ratio Baseline 38 39 39 40 40 40 37 32 A. Alternative scenarios A1. Real GDP growth and primary balance are at historical averages 38 39 42 45 46 47 57 77 A2. Primary balance is unchanged from 2008 38 34 31 29 26 22 14 4 A3. Permanently lower GDP growth 1/ 38 39 40 42 43 43 46 63 B. Bound tests B1. Real GDP growth is at historical average minus one standard deviations in 2009-2010 38 40 42 44 45 45 46 48 B2. Primary balance is at historical average minus one standard deviations in 2009-2010 38 46 53 54 53 52 47 40 B3. Combination of B1-B2 using one half standard deviation shocks 38 43 48 49 49 49 47 45 B4. One-time 30 percent real depreciation in 2009 38 49 49 49 49 48 46 45 B5. 10 percent of GDP increase in other debt-creating flows in 2009 38 39 50 50 49 47 42 34 PV of Debt-to-Revenue Ratio 2/ Baseline 131 130 140 152 150 148 137 120 A. Alternative scenarios A1. Real GDP growth and primary balance are at historical averages 128 132 148 168 169 173 212 293 A2. Primary balance is unchanged from 2008 128 115 111 110 95 83 51 13 A3. Permanently lower GDP growth 1/ 128 132 143 158 157 159 170 236 B. Bound tests B1. Real GDP growth is at historical average minus one standard deviations in 2009-2010 128 133 149 165 165 166 170 179 B2. Primary balance is at historical average minus one standard deviations in 2009-2010 128 153 190 203 196 192 176 152 B3. Combination of B1-B2 using one half standard deviation shocks 128 143 171 186 182 180 175 173 B4. One-time 30 percent real depreciation in 2009 129 164 173 185 180 177 170 169 B5. 10 percent of GDP increase in other debt-creating flows in 2009 128 130 176 187 180 175 155 128 Debt Service-to-Revenue Ratio 2/ Baseline 16 14 13 14 14 15 18 20 A. Alternative scenarios A1. Real GDP growth and primary balance are at historical averages 16 14 14 16 18 19 32 59 A2. Primary balance is unchanged from 2008 16 14 8 7 6 3 0 0 A3. Permanently lower GDP growth 1/ 16 14 14 14 15 16 23 44 B. Bound tests B1. Real GDP growth is at historical average minus one standard deviations in 2009-2010 16 14 14 15 16 17 24 33 B2. Primary balance is at historical average minus one standard deviations in 2009-2010 16 14 21 26 21 23 28 28 B3. Combination of B1-B2 using one half standard deviation shocks 16 14 18 21 19 21 26 32 B4. One-time 30 percent real depreciation in 2009 16 16 17 18 19 20 28 40 B5. 10 percent of GDP increase in other debt-creating flows in 2009 16 14 13 14 14 15 18 20 Sources: Country authorities; and staff estimates and projections. 1/ Assumes that real GDP growth is at baseline minus one standard deviation divided by the length of the projection period. 2/ Revenues are defined inclusive of grants. 123 Figure 2. Cape Verde: Indicators of Public Debt Under Alternative Scenarios, 2007-2028 1/ Baseline Primary balance at 2008 level Most extreme shock: primary balance 2007 DSA 60 PV of Debt-to-GDP Ratio 50 40 30 20 10 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 250 PV of Debt-to-Revenue Ratio 2/ 200 150 100 50 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 45 Debt Service-to-Revenue Ratio 2/ 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Sources: Country authorities; and staff estimates and projections. 1/ The most extreme stress test is the test that yields the highest ratio in 2018. 2/ Revenues are defined inclusive of grants. 124 Sistemas Organizacionais (Planeamento e Orçamento, Gestão Financeira,...) Estrutura Administrativa Suporte Informático SISTEMA DE PLANEAMENTO E DE ORÇAMENTO 1. O Sistema de Planeamento e Orçamento compreenderá um conjunto de estruturas com funções próprias que actuará, de forma integrada, no sentido de viabilizar o desenvolvimento de acções e a tomada de decisões relativas às actividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos. Nessa proposta o sistema organizacional de Planeamento caracterizar-se-á por um conjunto de acções e decisões que ocorrem com vistas à elaboração, aprovação, administração e avaliação do Plano. De forma análoga, o sistema organizacional de Orçamento será entendido como um conjunto de acções e decisões que ocorrem com vistas à elaboração, aprovação e administração do Orçamento. Assim, sugere-se que o Sistema de Planeamento e de Orçamento, além de estar apto a realizar estudos e pesquisas sócio-económicas e outras finalidades, tenha a competência de:  formular o planeamento estratégico nacional;  formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento económico e social;  formular as directrizes orçamentais e orçamentos anuais;  administrar o processo de planeamento e orçamento;  promover a articulação com os municípios, visando a compatibilização de normas e tarefas afins. 2. Com o processo de descentralização de actividades passarão a integrar o Sistema de Planeamento e de Orçamento a DGP, como órgão central de Planeamento e a DGO, como órgão central de Orçamento, e os órgãos setoriais de Planeamento e Orçamento . Além dessas unidades de planeamento e orçamento dos órgãos descentralizados, poderão ainda integrar o sistema organizacional de Planeamento e Orçamento outras entidades cuja missão esteja voltada para as actividades de planeamento e orçamento. 3. Caberá à DGP, na qualidade de órgão central do Sistema de Planeamento, as seguintes atribuições:  coordenar, orientar e supervisionar a elaboração do plano e de projectos especiais de desenvolvimento; 125  identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos governamentais, suas fontes de financiamento, e sua articulação com os investimentos privados, bem como prestar apoio institucional e de gerência à sua implementação; e  coordenar e orientar as actividades de avaliação do plano e de projectos especiais de desenvolvimento. 4. Caberá à DGO, na qualidade de órgão central do Sistema de Orçamento, as seguintes atribuições:  coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração das directrizes orçamentais e da proposta de orçamento, em articulação com a DGP;  estabelecer as normas necessárias à elaboração e à implementação dos orçamentos;  propor medidas para o aperfeiçoamento do Sistema de Planeamento e de Orçamento;  proceder, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos, ao acompanhamento, físico e financeiro, da execução orçamental;  realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do processo orçamental;  orientar, coordenar e supervisionar, tecnicamente, os órgãos setoriais de orçamento;  estabelecer as classificações institucional e funcional e a estrutura programática, da despesa, em articulação com a DGP; e  planejar e coordenar as actividades relativas à tecnologia de informações orçamentais. 5. Os órgãos setoriais do Sistema Organizacional de Planeamento e Orçamento actuarão como elo entre os órgãos centrais e as unidades orçamentais descentralizadas. Terão, dentre outras, as seguintes competências:  planejar, coordenar e supervisionar a execução das actividades relacionadas aos Sistemas de Planeamento, de Orçamento, de Gestão Financeira e de Contabilidade no âmbito do ministério;  promover a articulação com o órgão central do sistema e informar e orientar os órgãos do ministério quanto ao cumprimento das normas estabelecidas;  coordenar a elaboração e a consolidação dos planos e programas das actividades fim do ministério e submetê-los à decisão superior; e  acompanhar e promover a avaliação de projectos e actividades. O Sistema de Gestão Financeira 6. O Sistema de Gestão Financeira terá como órgão central a DGT, e terá como principal função a busca do equilíbrio financeiro do Estado. Neste sentido, compreenderá as actividades de programação financeira, de controlo de direitos e haveres, de controlo das garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro, e de orientação técnico-normativa referente à execução orçamental e financeira. 7. Integrarão o Sistema de Gestão Financeira a DGT, como órgão central, e os órgãos setoriais. Esses ficam sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central do 126 Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão a cuja estrutura administrativa estiverem integrados.122 Aos órgãos responsáveis pelas actividades do Sistema de Gestão Financeira caberá:  zelar pelo equilíbrio financeiro do Tesouro;  administrar os haveres financeiros e mobiliários do Tesouro;  elaborar a programação financeira do Tesouro, administrar a conta única do Tesouro e subsidiar a formulação da política de financiamento da despesa pública;  gerir a dívida pública e a dívida externa de responsabilidade do Tesouro;  controlar a dívida decorrente de operações de crédito de responsabilidade, directa e indirecta, do Tesouro;  administrar as operações de crédito sob a responsabilidade do Tesouro;  manter controlo dos compromissos que onerem, directa ou indirectamente, o Estado junto a entidades ou organismos internacionais;  editar normas sobre a programação financeira e a execução orçamental e financeira, bem como promover o acompanhamento, a sistematização e a padronização da execução da despesa pública;  promover a integração com os demais Poderes e esferas de Governo em assuntos de administração e programação financeira. O Sistema de Contabilidade Pública 8. A DGPC exercerá a função de órgão central do Sistema de Contabilidade Pública, que tem por finalidade registar os actos e fatos relacionados com a administração orçamental, financeira e patrimonial do Estado. O sistema deverá evidenciar:  as operações realizadas pelos órgãos ou entidades governamentais e os seus efeitos sobre a estrutura do património do Estado;  os recursos dos orçamentos vigentes e suas alterações, as receitas previstas e arrecadadas, a despesa cabimentada, a despesa liquidada e a despesa paga à conta desses recursos, bem como as disponibilidades financeiras existentes;  perante o Estado, a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efectuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados;  a situação patrimonial do ente público e suas variações;  os custos dos programas e das unidades da administração pública; 9. O Sistema de Contabilidade compreenderá as actividades de registo, de tratamento e de controlo das operações relativas à administração orçamental, financeira e patrimonial da Estado, com vistas à elaboração de demonstrativos contabilísticos . Para se implementar no setor público a contabilidade patrimonial, as operações de que resultem débitos e créditos de natureza financeira não compreendidos na execução orçamental deverão ser, também, objecto de registo, individualização e controlo contábil. 122 É importante que exista uma subordinação técnica à DGT de seus representantes nos conselhos fiscais, ou órgãos equivalentes de entidades controladas directa ou indirectamente pelo Governo. 127 10. Em termos de estrutura administrativa o Sistema de Contabilidade Pública deve ser composto pela DGCP, como órgão central, e os órgãos setoriais. Os órgãos setoriais são as unidades de gestão interna dos ministérios, e ficarão sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão a cuja estrutura administrativa estiverem integrados. Caberá às unidades responsáveis pelas actividades do Sistema de Contabilidade Pública:  manter e aprimorar o Plano Nacional de Contas Públicas;  estabelecer normas e procedimentos para o adequado registo contábil dos actos e dos fatos da gestão orçamental, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da administração pública;  com base em apurações de actos e fatos inquinados de ilegais ou irregulares, efectuar os registos pertinentes e adoptar as providências necessárias à responsabilização do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o responsável esteja subordinado e ao órgão ou unidade do Sistema de Controlo Interno;  instituir, manter e aprimorar sistemas de informação que permitam realizar a contabilização dos actos e fatos de gestão orçamental, financeira e patrimonial do Estado e gerar informações de gerência necessárias à tomada de decisão e à supervisão ministerial;  elaborar as contas provisórias trimestrais e Contas Gerais do Estado;  promover a integração com os demais Poderes e esferas de Governo em assuntos de contabilidade;  exercer controlo concomitante da execução orçamental, fiscalizando a correcção jurídico- financeira dos actos da gestão financeira e orçamental, legalidade, regularidade, economicidade, eficácia e boa gestão financeira;  implementar a figura do controlador financeiro nos estabelecimentos públicos. O Sistema de Controlo Interno 11. O Sistema de Controlo Interno do Poder Executivo deverá ser exercido por um entidade, que poderia chamar-se Inspecção-Geral do Estado (IGE), que terá a função de avaliar a gestão dos administradores públicos. A IGE deve estar subordinada directamente ao Gabinete do Primeiro-Ministro, de forma a ter mais autoridade na realização de suas atribuições. O Sistema utilizará como instrumentos primordiais a auditoria e a fiscalização, e terá entre suas finalidades:  avaliar o cumprimento das metas previstas nos planos, na execução dos programas de Governo e nos orçamentos;  comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamental, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração pública, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;  exercer o controlo sobre as operações de crédito, avais e garantias, bem como os direitos e haveres do Estado; e  apoiar o controlo externo no exercício de sua missão institucional. 128 12. O Sistema de Controlo Interno avaliará a acção governamental do Poder Executivo, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamental, operacional e patrimonial, e apoiará o controlo externo no exercício de sua missão institucional. Integrará o Sistema de Controlo Interno do Poder Executivo a IGE, como órgão central, e os órgãos setoriais, estando esses sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica da IGE, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa a que estiverem integrados. Os órgãos e às unidades do Sistema de Controlo Interno do Poder Executivo deverão:  avaliar o cumprimento das metas estabelecidas nos planos;  fiscalizar e avaliar a execução dos programas de Governo, inclusive acções descentralizadas realizadas à conta de recursos oriundos dos orçamentos, quanto ao nível de execução das metas e objectivos estabelecidos e à qualidade da gerência;  avaliar a execução dos orçamentos;  exercer o controlo das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres do Estado;  fornecer informações sobre a situação físico-financeira dos projectos e das actividades constantes do orçamento;  realizar auditoria sobre a gestão dos recursos públicos sob a responsabilidade de órgãos e entidades públicos e privados;  apurar os actos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos e, quando for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências cabíveis;  realizar auditorias nos sistemas contábil, financeiro, orçamental, de pessoal e nos demais sistemas administrativos e operacionais. O Sistema de Património 13. A DGPE será o órgão central do Sistema de Património, que terá como objetivo principal administrar o património do Estado. Isso compreenderá, dentre outros aspectos, a prática de actos relativos à incorporação, manutenção, fiscalização e alienação dos imóveis, e terá como competência:  administrar o património imobiliário do Estado e zelar por sua conservação;  adoptar as providências necessárias quanto à regularidade do domínio dos bens do Estado;  promover o controlo, fiscalização e manutenção dos imóveis do Estado utilizados em serviço público;  estabelecer as normas de utilização e racionalização dos imóveis do Estado utilizados em serviço público;  proceder à incorporação de bens imóveis ao património do Estado;  promover, directamente ou por intermédio de terceiros, a avaliação de bens imóveis do Estado;  promover a alienação dos imóveis do Estado não utilizados em serviço público, segundo regime estabelecido na legislação vigente; 129  promover a cessão onerosa ou outras outorgas de direito sobre imóveis do Estado admitidas em lei;  efectuar a locação e o arrendamento de imóveis de propriedade do Estado;  autorizar a ocupação de imóveis do Estado na forma da lei, promovendo as correspondentes inscrições;  estabelecer as directrizes para a permissão de uso de bens imóveis do Estado;  processar as aquisições de bens imóveis de interesse do Estado;  adoptar as providências administrativas necessárias à discriminação, à reivindicação de domínio e à reintegração de posse dos bens imóveis do Estado;  disciplinar a utilização de bens de uso comum do povo, adoptando as providências necessárias à fiscalização de seu uso;  promover a doação ou cessão gratuita de imóveis do Estado, quando presente o interesse público;  proceder à demarcação e identificação dos imóveis de propriedade do Estado;  formular política de cadastramento de imóveis do Estado, elaborando sua planta de valores genéricos;  formular política de cobrança administrativa e de arrecadação patrimonial, executando, na forma permitida em lei, as acções necessárias à optimização de sua arrecadação;  manter sob sua guarda e responsabilidade os documentos, títulos e processos relativos aos bens imóveis do domínio e posse do Estado. O Sistema de Recursos Humanos 14. O Sistema de Recursos Humanos terá como objetivo propor a formulação de políticas e directrizes para a administração de recursos humanos. Na estrutura administrativa de Cabo Verde seria importante que existisse uma entidade específica que fosse responsável pelas seguintes competências:  exercer a competência normativa em matéria de pessoal no âmbito do setor público;  propor a formulação de políticas e directrizes para a administração de recursos humanos, inclusive quanto à seguridade social, aos benefícios, às relações de trabalho, às carreiras, à remuneração, ao dimensionamento da força de trabalho e à realização de concurso público;  planejar, supervisionar e orientar as actividades relacionadas aos recursos humanos do Estado;  propor e implementar acções de relacionamento com os servidores, nas questões relativas à administração de recursos humanos;  exercer actividades de auditoria de pessoal e de análise das informações, acompanhar e supervisionar a apuração de irregularidades concernentes à aplicação da legislação relativa à gestão de pessoas. 130 1. Para avaliar melhor a necessidade de o Tesouro ser membro da câmara de compensação, é necessário entender os padrões internacionalmente aceites relativamente ao bom funcionamento de um sistema de pagamentos. Pode-se dizer que um sistema de pagamentos é o conjunto de regras, procedimentos, instrumentos e sistemas operacionais que actuam de forma integrada com a finalidade de transferir recursos do pagador para o recebedor, com o objectivo de encerrar determinada obrigação existente entre as partes. Esses sistemas agem interligando as ordens de pagamento comandadas pelos agentes não bancários, os bancos e o banco central.123 Observe-se que, exceptuado os pagamentos efectuados em dinheiro (espécie), a maioria das outras transacções financeiras—realizadas principalmente por meio de cheques, cartões de crédito, transferências electrónicas, ou documento de crédito—transforma-se em poucas transferências interbancárias de alto valor contra a conta de reservas bancárias que cada banco mantém no Banco Central. 2. Todo sistema de pagamentos deve ser modelado para minimizar riscos. A maior fonte de risco do processo de pagamento é o desfasamento entre a contratação e a liquidação da operação. Esse desfasamento cria a possibilidade de a contraparte tornar-se insolvente antes de a liquidação financeira ocorrer, ou seja, a parte devedora tornar-se inadimplente antes da quitação dos compromissos assumidos. Isso é o que se chama risco de crédito. Quando tal facto ocorre com uma instituição financeira, além do risco de crédito há ainda o risco de imagem, pois a instituição de origem da operação fica com a sua imagem desgastada perante os seus clientes e o mercado. Pode ser que a entidade devedora pague, mas com pequeno atraso, obrigando a entidade credora a financiar o seu desequilíbrio de caixa momentâneo, caracterizando assim o risco de liquidez. Num banco tal facto causaria uma instabilidade na tesouraria, que pode levar o banco a procurar financiamento no mercado para o seu desequilíbrio do seu caixa, por meio dos diversos mecanismos existentes no sistema financeiro. 3. A conjunção do risco de liquidez e do risco de crédito pode resultar num terceiro: o risco sistémico. Este acontece quando a situação de instabilidade gera um efeito dominó, fazendo com que a contrapartida recebedora não efectue também o pagamento dos seus compromissos e assim por diante. No caso dos bancos, isso poderia afectar várias ou todas as instituições financeiras vinculadas ao sistema de pagamentos. Quer dizer, mesmo aqueles bancos que não estivessem directamente ligados ao problema localizado poderiam sofrer os efeitos dessa reacção em cadeia. Outra fonte de risco acontece quando o desenho da base legal que sustém o sistema de pagamentos não garante a finalização dos pagamentos na forma da sua contratação, segundo o princípio da irrevogabilidade e incondicionalidade das transacções. Este é o que denominamos de risco legal. 4. Na verdade a literatura internacional indica outros tipos de riscos a que se submetem os participantes de sistemas de pagamentos. No entanto, de modo geral, os riscos podem ser classificados em três espécies distintas: operacional, legal e financeiro, conforme quadro seguinte. 123 Consideram-se bancos, neste texto, as instituições financeiras que mantêm conta Reservas Bancárias no Banco Central. As reservas bancárias são depósitos em espécie que os bancos mantêm no Banco Central tanto para fins de cumprimento do encaixe compulsório quanto para efectuar pagamentos interbancários. 131 Tabela 1: Principais Riscos dos Sistemas de Pagamento Tipo Definição Riscos de perdas resultantes de falha ou inadequação dos processos, pessoas ou sistemas Operacional internos ou de eventos externos. Risco de perda decorrente de uma base legal (leis ou regulamentação) mal fundamentada, isto é, não condizente com o funcionamento dos sistemas de liquidação de títulos, principalmente no que se refere a contratos, direitos e outras garantias. Legal Risco de Credito: risco de que uma contrapartida não liquide uma obrigação pelo seu valor total, seja no vencimento, seja posteriormente Inclui tanto o risco de perda de receitas não realizadas, em contratos não liquidados com o participante inadimplente (risco do custo de reposição), quanto o risco de perda de títulos entregues ou de pagamentos efectuados à Financeiro contrapartida inadimplente antes da constatação da inadimplência (risco de principal). Risco de Liquidez: risco de que uma contrapartida não liquide uma obrigação pelo seu valor total no vencimento, mas em alguma data futura não determinada. 5. O desenho do sistema de pagamentos deve ter como objectivo criar uma estrutura que resista à quebra de um ou mais participantes. Isso é fundamental para não transformar a autoridade monetária, no caso o Banco Central, refém do risco sistémico. Para isso é necessário monitorar, administrar e minimizar os riscos. Como regra geral, o estabelecimento de um bom sistema de pagamentos visa minimizar os riscos de não liquidação das transacções contratadas. Nesse sentido, o primeiro aspecto a ser definido é o período entre a contratação e a liquidação dos pagamentos, que deve ser o menor possível. Em resumo, reduzir a possibilidade de perdas enquanto o pagamento ainda não se tornou final, isto é, antes da efectiva transferência dos recursos entre as contas dos bancos envolvidos e, por outro lado, a transferência do bem, serviço ou activo negociado, é uma cláusula sine qua non de um bom sistema de pagamentos. Considerando que o ambiente no qual ocorrem as transacções do sistema financeiro é potencialmente uma caixa amplificadora de distúrbios, essas garantias são essenciais para a estabilidade dos mercados financeiros. 6. Os principais mecanismos de controlo de risco adoptados actualmente em sistemas de pagamentos são oriundos da experiência dos países que compõem o G-10 e das recomendações de organismos internacionais que actuam nessa área (Banco Mundial, BIS e FMI). Tudo começa com a criação de um sistema para as transferências interbancárias de fundos de grande valor (LVTS – Large-Value Transfer Systems), permitindo que um sistema robusto e com maior grau de protecção propicie esses pagamentos críticos, com um elevado potencial de geração de risco sistémico. Nesses sistemas, a escolha da forma de liquidação é condicionada pela escolha entre redução do desfasamento de liquidação e o menor custo, representado pela menor procura de reservas. Assim, a opção estará entre sistemas que liquidam de maneira desfasada pelo valor líquido multilateral (DNS – Deferred Net Settlement) e sistemas que liquidam pelo valor bruto e em tempo real (RTGS – Real Time Gross Settlement). 132 7. A gestão do risco sistémico associado às transferências financeiras entre instituições pode ser facilitado com a introdução de um sistema de transferência de grandes valores, que segrega as movimentações de recursos que envolvam elevados valores. Existem vários tipos de funcionamento de sistemas de transferências de grandes valores que basicamente se diferenciam no modo pelo qual são computados os valores a serem liquidados e o momento em que esta liquidação efectivamente ocorre, conforme quadro abaixo: Tabela 2: Tipos de Sistemas de Transferências de Grandes Valores Características da Liquidação Pelo valor Bruto Pelo Valor Líquido Horário Específico (Diferida) Liquidação pelo Valor Bruto em Liquidação Diferida pelo Horário Específico Valor Líquido (LDL) Contínua (em Tempo Real) Liquidação pelo Valor Bruto em (não aplicável) Tempo Real (LBTR) 8. O Sistema de Liquidação Desfasada pelo Valor Líquido Multilateral (Câmara) reduz o custo de oportunidade da manutenção de encaixes ociosos por parte dos participantes, diminuindo o risco de liquidez. As instruções de pagamento são liquidadas no final do período com a transferência do valor líquido multilateral dessas instruções. A principal vantagem de sistemas LDL é a baixa procura de reservas bancárias, pois a compensação multilateral dos valores entre os participantes reduz o volume de recursos a serem transferidos. Se a liquidação desfasada pelo valor líquido diminui o risco de liquidez, por sua vez, o desfasamento de tempo na liquidação cria concessão implícita de crédito da entidade recebedora para a pagadora, o que expõe os participantes ao risco de crédito. Uma das formas para solucionar esse tipo de problema, é a implantação de mecanismos que permitem a finalização do pagamento mesmo antes da transferência de fundos das contas Reservas Bancárias. São exemplos desses mecanismos: os limites bilaterais e multilaterais de exposição ao risco, a constituição de garantias e as regras de repartição de perdas na hipótese de inadimplemento de um ou mais participantes. As garantias têm o papel de cobrir a exposição do participante ao risco de crédito. Normalmente a garantia mínima é calculada como um percentual sobre o total dos maiores limites bilaterais abertos pelo participante. As regras de repartição de perdas dizem respeito à forma pela qual será rateado o valor devedor do participante que se declarou insolvente na câmara. 9. No Sistema de Liquidação Pelo Valor Bruto e em Tempo Real (RTGS) o risco de liquidez é elevado, pois a liquidação das operações ocorre pelo valor bruto (uma a uma) e em tempo real, isto é, a conta de reservas bancárias dos envolvidos é sensibilizada imediatamente. Como os pagamentos são de grandes valores e liquidados pelo valor bruto, esse tipo de liquidação requer maior procura de reservas bancárias. O risco de liquidez ainda pode ocorrer quando, no momento contratado para liquidação, a entidade remetente não dispuser dos fundos, seja na forma de encaixes ociosos ou na forma de crédito concedido pelo banco central. No entanto, é possível eliminar o desfasamento de liquidação, juntamente com o risco de crédito, garantindo a finalização dos pagamentos ao longo do dia e, com isso, reduzir o potencial de risco sistémico. Criar mecanismos para responder à necessidade de maior liquidez é fundamental para que não ocorram problemas de travamento, em que a falta de fundos para efectuar um pagamento impede que um número substancial de outras instruções seja também afectado, elevando a possibilidade de risco de liquidez. 133 Small municipalites, formula-based transfers evolution ('000 Escudos) 120.000 Santo Antão - Paúl 100.000 Santo Antão - Porto Novo S. Nicolau - Rª Brava 80.000 Boa Vista - Boa Vista 60.000 Maio - Maio Santiago - S. Domingos 40.000 Fogo - Mosteiros Fogo - S. Filipe 20.000 Brava - Brava 0.000 93 95 97 99 01 03 05 07 19 19 19 19 20 20 20 20 Medium m unicipalities, form ula-based transfers evolution ('000 Escudos) 200.000 Sal - Sal 150.000 S. Antão - Rª Grande Santiago - Tarrafal 100.000 Fogo - S. Filipe 50.000 Santiago - Santa Cruz Santiago - Santa Catarina 0.000 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Largest m unicipalities, form ula-based transfers evolution ('000 Escudos) 250.000 200.000 150.000 Santiago - Praia 100.000 S. Vicente - S. Vicente 50.000 0.000 93 95 97 99 01 03 05 07 19 19 19 19 20 20 20 20 Uma outra consequência da alteração da formula parece ser que os maiores munícipios recebem uma maior fatia do valor total transferido (ver segunda serie de figuras). 134 A figura mostra a composição de receitas em 5 municípios de acordo com receitas próprias, transferências do Governo central e empréstimos. Ressources com position in volum e Mosteiros S.Domingo S.Cruz S.Vicente Praia 0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 000 000 000 000 000 000 000 Ow n ressources State Transfers Loans Total 135 Extraído do relatório preparado em 2004 sobre dívidas contingenciais Debts from the Central government towards the municipalities Debts from the municipalities towards the Central government Net balance Municípios Faveur Faveur DGT Communes Etat TE 2000-4 IT 2000-4 IE 2001-4 FEF 2003-4 Others Total DGCI DGA others Institutes Total 137,160,54 Praia 35,400,684 9,647,897 62,658,999 16,500,000 8,510,195 132,717,775 119,615,825 146,744,323 0 3,518,171 269,878,319 4 São Domingos 30,270,604 0 0 4,900,000 45,000,000 80,170,604 24,846,460 0 0 11,894,895 36,741,355 43,429,249 Santa Cruz 17,750,113 0 0 5,600,000 108,907 23,459,020 38,792,065 0 0 52,906,752 91,698,817 68,239,797 São Miguel 23,087,946 0 0 0 6,307,394 29,395,340 0 0 0 2,036,922 2,036,922 27,358,418 Tarrafal 12,611,548 223,046 0 960,000 162,583 13,957,177 2,798,840 0 0 20,590,399 23,389,239 9,432,063 Santa Catarina 22,402,849 4,760 0 1,200,000 22,283,600 45,891,209 9,721,517 0 0 15,174,300 24,895,817 20,995,392 Mosteiros 11,979,946 0 0 0 120,780 12,100,726 0 0 0 889,678 889,678 11,211,048 São Filipe 14,274,844 150,459 0 0 13,900,520 28,325,823 0 0 0 260,000 260,000 28,065,823 Brava 10,919,931 0 0 0 116,700 11,036,631 0 0 0 0 0 11,036,631 Maio 16,597,258 0 0 0 43,660 16,640,918 0 0 0 4,345,849 4,345,849 12,295,069 Boa Vista 15,657,558 2,607,801 0 14,895,959 0 33,161,318 0 0 40,500,000 96,343 40,596,343 7,435,026 Sal 10,627,136 53,954,200 0 0 0 64,581,336 0 6,454,827 0 611,604 7,066,431 57,514,905 São Nicolau 15,727,607 0 0 0 3,820 15,731,427 0 0 0 560,416 560,416 15,171,011 São Vicente 25,339,805 5,501,654 14,181,997 0 2,500,000 47,523,456 2,138,704 0 0 6,128 2,144,832 45,378,624 Porto Novo 19,164,697 65,760 0 3,640,000 3,021,190 25,891,647 12,328,873 105,044 0 9,576,921 22,010,838 3,880,809 Ribeira Grande 14,015,222 140,405 0 3,750,000 1,691,211 19,596,838 19,959,030 0 0 7,386,680 27,345,710 7,748,873 Paùl 12,935,625 0 0 1,650,000 2,950,000 17,535,625 4,050,470 0 0 6,515,040 10,565,510 6,970,115 Non allocated 17,945,700 0 0 0 17,945,700 17,945,700 230,016,30 Total 308,763,373 90,241,680 76,840,996 53,095,959 106,720,560 635,662,568 234,251,784 153,304,194 40,500,000 136,370,098 564,426,076 301,252,793 1 136 Municípios INPS Empresas Estatais e Para-Estatais TOTAL Electra ENAPOR Imprensa N. CV Telecom Garantia CABNAVE ENACOL Subtotal Praia 38,247,210 712,741 212,865 19,415,713 1,678,414 60,266,943 60,266,943 São Domingos 60,996 2,741,503 1,150 294,832 55,883 3,093,368 3,154,364 Santa Cruz 2,329,195 2,408,567 494,162 119,856 10,829,605 15,978 13,868,168 16,197,363 São Miguel 1,666,182 38,546 325,761 978 2,031,467 2,031,467 Tarrafal 4,364,293 57,289 167,683 3,366,022 178,837 8,134,124 8,134,124 Santa Catarina 1,404,860 5,172,515 59,979 61,015 1,591,803 346,857 18,900 7,251,069 8,655,929 Mosteiros 2,212,731 43,153 17,398 533,194 546,381 3,352,857 3,352,857 São Filipe 1,412,699 154,177 81,712 327,727 214,781 2,191,096 2,191,096 Brava 79,258 2,778,842 8,579 100,841 965,632 366,593 4,220,487 4,299,745 Maio 3,030,746 412,415 77,534 114,205 73,868 3,708,768 3,708,768 Boa Vista 1,546,060 15,400 924,147 2,485,607 2,485,607 Sal 10,590,595 89,342 98,660 1,945,298 12,723,895 12,723,895 São Nicolau 1,718,808 5,200 248,167 564,511 2,536,686 2,536,686 São Vicente 26,043,819 50,436 65,125 777,230 160,985 10,000 27,107,595 27,107,595 Porto Novo 12,210,245 911,907 40,825 431,051 6,729 13,600,757 13,600,757 Ribeira Grande 10,060,316 292,688 402,267 1,020,010 52,000 11,827,281 11,827,281 Paùl 8,767,066 55,973 242,008 9,065,047 9,065,047 Total 3,874,309 134,972,197 3,358,241 1,088,410 42,734,662 5,230,805 62,000 18,900 187,465,215 191,339,524 137 Dívidas perante a Electra em 2006-07 Items em itálico mostra redução de atrasados. Municípios/ Serviços Municipais 31-12-2006 30-09-2007 Difference 2007-2006 Subtotal Sub total Subtotal Sub total Diferença Iluminação Iluminação Pública Iluminação Pública Pública 2007- 2006 C.M. BOAVISTA 6,233,995 5,020,072 604,151 6,706,039 1,685,967 C.M. BRAVA 8,191,931 7,097,190 971,592 9,022,437 1,925,247 C.M. CALHETA DE S.MIGUEL 3,164,780 2,179,991 749,474 2,891,605 711,614 C.M. MAIO 7,961,377 2,259,842 7,574,599 3,294,150 1,034,308 C.M. MOSTEIROS 5,765,012 4,669,334 2,291,833 6,059,871 1,390,537 C.M. PAÚL 16,823,398 6,837,579 10,650,037 9,348,012 2,510,433 C.M. PORTO NOVO 12,766,831 9,166,177 3,156,972 11,537,087 2,370,910 C.M. RIBEIRA GRANDE 25,130,560 19,353,057 5,301,257 26,042,547 6,689,490 C.M. RIBEIRA GRANDE 3,441,398 n/a 4,256,857 n/a 0 (SANTIAGO) C.M. S.DOMINGOS 6,599,503 2,160,673 6,466,004 2,772,603 611,930 C.M. S.FILIPE 8,332,765 7,505,403 28,376 9,389,816 1,884,413 C.M. S.LOURENÇO DOS 360,716 360,716 0 565,111 204,395 ORGÃOS C.M. S.VICENTE 81,414,960 72,858,729 385,615 93,929,095 21,070,366 C.M. SANTA CRUZ 7,088,975 5,228,823 1,667,900 6,463,843 1,235,020 C.M. Sta. CATARINA 12,905,062 8,870,327 3,322,654 11,750,008 2,879,681 C.M. Sta. CATARINA (FOGO) 32,341 2,107 30,660 8,908 5,120 6,801 C.M. TARRAFAL (SANTIAGO)) 10,684,854 7,557,746 3,675,669 9,876,560 2,318,814 C.M. TARRAFAL (S.NICOLAU) 1,625,248 1,248,143 504,142 2,035,559 787,416 C.M. PRAIA 70,349,981 27,606,106 41,251,461 42,296,896 14,690,790 C.M. S.NICOLAU (Rª BRAVA) 6,748,618 6,087,560 134,413 7,729,822 1,642,262 C.M. SAL 30,038,400 20,538,695 1,668,791 26,069,053 5,530,358 Sub - total Municipalities 325,660,705 216,608,270 94,692,457 287,789,022 71,180,752 138 Municípios/ Serviços Municipais 31-12-2006 30-09-2007 Difference 2007-2006 Subtotal Sub total Subtotal Sub total Diferença Iluminação Iluminação Pública Iluminação Pública Pública 2007- 2006 ÁGUA BRAVA 5,406,334 7,793,009 2,386,675 SEPAMP 1,554,252 1,236,592 SERV. AUT. AG E SANEAM - 782,002 623,164 Calheta S.Miguel SERV. AUT. AG E SANEAM - 45,047 155,442 S.Nicolau 110,395 SERV. AUT. AG E SANEAM - 16,706,239 15,494,203 Maio SERV. AUT. AG E SANEAM - 6,968,250 7,162,963 Porto Novo 194,713 SERV. AUT. AG E SANEAM - 410,543 480,733 Ribeira Grande 70,190 SERV. AUT. AG E SANEAM - S. 2,773,924 3,524,814 Domingos 750,890 SERV. AUT. AG E SANEAM - Sta. 5,481,690 9,466,523 CATARINA 3,984,833 SERV. AUT. AG E SANEAM - Sta. 4,213,514 5,673,873 Cruz 1,460,359 SERV. AUT. AG E SANEAM - 352,894 2,796,895 Tarrafal 2,444,001 Sub - total Municipal Firms 44,694,689 54,408,211 9,713,522 TOTAL 370,355,394 216,608,270 149,100,668 287,789,022 71,180,752 139 As tabelas que se seguem, apresentam os resultados da utilização da metodologia PEFA para sintetizar alguma informação sobre o capítulo. A tabela no1 sobre a descentralização fiscal foi directamente extraída dos indicadores do PEFA, e a tabela no2 utiliza uma versão adaptada dos quadros do PEFA para os Governos locais. Tabela 1: Avaliações do PEFA para as Relações Fiscais Inter-governamentais Indicador Pontuação Síntese PI-8. Transparência nas C Relações Fiscais inter- governamentais (i) Transparência e B Pontuação = B: A afectação horizontal do grosso das objectividade na afectação transferências dos Governos centrais, (pelo menos 50% horizontal entre os Governos das transferências) é norteado pelo princípio de um sub-nacionais sistema de transferências com base em normas. (ii) Oportunidade e fidelidade C Pontuação = C: Informação governamental fidedigna aos da informação governamental SN é emitida antes do início do SN ano fiscal, embora para o SN sobre as suas muito tardiamente para que quaisquer alterações afectações. orçamentais fossem introduzidas. Pontuação = D: Estimativas sobre as transferências são emitidas após os orçamentos dos Governos do SN terem sido finalizados, ou, por outras palavras, os cálculos apresentados não são correctos. (iii) Dimensão da consolidação D Pontuação = D: Informação fiscal que seja consistente dos dados fiscais para o com o relatório fiscal da administração central é recolhida Governo em geral e consolidada em menos de 60% (do valor) das despesas do SN, ou se uma percentagem superior for coberta, a consolidação nos relatórios anuais acontece com mais de 24 meses de atraso, no mínimo. 140 Tabela 2: A metodologia PEFA adaptada aos municípios Panorama geral A situação segundo o nosso modelo de município A. Credibilidade do orçamento PI-1 Despesas agregadas N/A Inúmeras discrepâncias comparadas com o orçamento original aprovado PI-2 Estrutura da despesa N/A Embora o total dos gastos se situe comparada com o abaixo das despesas previstas, a orçamento original estrutura das despesas actuais está aprovado muito consistente em termos percentuais com o orçamento votado. PI-3 Receitas agregadas N/A As discrepâncias variam mas são comparadas com o em geral elevadas – no nosso orçamento original modelo, entre 40% a 115% acima aprovado dos dados dos três anos. PI-4 Stock e controlo dos Os atrasos são importantes Apenas um único município no atrasos no pagamento particularmente em relação à nosso modelo está equipado com das despesas companhia de abastecimento de um sistema de trabalho para o energia, mas para além de um controle dos atrasos. Nos quatro controle fraco, existem divergências municípios visitados, os atrasos em na interpretação das causas dos relação à Electra em 2006 situam- atrasos se entre 7 a 27% das suas despesas anuais. B. Abrangência e Transparência PI-5 Classificação do Orçamentos municipais segundo a Por razões que se prendem com os orçamento Lei local das finanças devem ser constrangimentos de capacidade, a disponibilizados segundo a maioria dos municípios não está classificação económica, orgânica em condições de cumprir com e funcional todos os requisitos de apresentação do orçamento. PI-6 Abrangência da A Lei das Finanças Locais propõe Por razões que se prendem com os informação incluída documentos muito abrangentes constrangimentos de capacidade, a no documento do para o seguimento do orçamento. maioria dos municípios não está orçamento em condições de cumprir com todos os requisitos de apresentação do orçamento, os esforços estão a ser levados a cabo neste sentido. PI-7 Dimensão das Duas áreas principais apresentam Não se pôde recolher qualquer operações municipais maior incidência de fraca informação útil durante a missão. sob as quais não há preparação de relatórios prestação de contas orçamentais: as normas de cooperação descentralizada – por vezes em espécie – e possivelmente o uso do querer jogar pelo “seguro” antes da transferência para as contas bancárias PI-10 Acesso público à 2 Os cinco municípios da nossa informação fiscal - amostra ainda não tinham chave submetido o seu relatório de contas ao TDC, para o exercício de 2005, 141 Panorama geral A situação segundo o nosso modelo de município e um ainda não tinha entregue o referente ao exercício de 2004. Apenas um dos cinco 5 municípios procurou organizar o acesso rápido aos dados do orçamento para os cidadãos (abertura de um espaço para a livre consulta do orçamento) C(i) Orçamento virado para a Política PI-11 Rigor e participação no O orçamento participativo todavia processo de não foi experimentado no país. orçamentação anual PI-12 Perspectiva Os municípios todavia continuam a Os Municípios da ilha de Santiago plurianual no fazer uso abusivo de uma foram apoiados pela cooperação planeamento fiscal, abordagem adicional ao Austríaca, na elaboração dos na politica de orçamento. Planos de Desenvolvimento despesas e no Locais, o que poderá ajudá-los na orçamento transição para um plano com uma abordagem plurianual. C (ii) Previsibilidade e Controle na Execução orçamental PI-13 Transparência nas Os Municípios são responsáveis As maiores fraquezas prendem-se responsabilidades dos pela cobrança de impostos locais e com terrenos desactualizados e contribuintes tomam de igual modo a decisão registos de contribuintes. sobre algumas taxas. Evidências anedóticas mostram Clareza e compreensão dos que os agentes de cobrança de impostos e das responsabilidades impostos por vezes actuam de são aspectos positivos, mas o forma discreta. acesso dos contribuintes à informação sobre as ditas responsabilidades e as normas administrativas recebe uma avaliação menos positiva, e não parece existir um mecanismo de alerta. PI-14 Eficácia das medidas As maiores fraquezas prendem-se Um único município procedeu à que visam o registo com terrenos desactualizados e informatização do seu serviço dos contribuintes e a registos dos contribuintes. Não fiscal e está em condições de avaliação dos parece haver um plano sistemático estabelecer a relação entre os impostos e nem programas de controlo e atrasos dos contribuintes com a auditoria dos impostos. não remissão de outros documentos – o sistema da TI tem estado a ser vulgarizado em todos os municípios. Eficácia na cobrança A proporção do pagamento de Um município aumentou dos impostos impostos continua com fraca significativamente as suas receitas expressão em relação aos recursos através do recrutamento de agentes municipais, devido à falta de fiscais aposentados para actuarem capacidade das unidades fiscais, na criação da sua unidade fiscal e ineficiente registo de impostos, respectiva informatização. dificuldades no cálculo dos valores do património e fraca base de impostos. PI-16 Previsibilidade na As transferências da administração Apenas um município fez alusão disponibilidade dos central assumem duas formas: a ao atraso na transferência através 142 Panorama geral A situação segundo o nosso modelo de município fundos para os formula-básica, transferida da fórmula básica. Contudo, compromissos mensalmente, e por conseguinte acredita-se que os contratos- relativos às despesas previsível, mas para as quais os programa estão mais inclinados municípios gostariam de conhecer para as considerações e por atempadamente o montante anual conseguinte não reúnem as para os objectivos de planificação; condições e nem os critérios de um sistema de “contrato-programa” elegibilidade. ad-hoc para os objectivos de investimento que depende das negociações entre o centro e os municípios, que uma vez assinado, é afecto em três desembolsos de (30%, 30% e 40%) respectivamente. PI-17 Registo e gestão do Os empréstimos são permitidos e balanço de caixa, dos regularizados débitos e das garantias PI-18 Eficácia no controlo Relativamente fraca ao nível local da folha de segundo o TDC pagamentos PI-19 Concorrência, valor Os Municípios confinam-se ao Nenhum dado pôde ser colhido do dinheiro e os Código sobre a nova Lei da sobre os tipos de processo mais controles de Aquisição. utilizados na concessão de aquisição. licenças. Não parece igualmente existir um mecanismo formal de seguimento dos casos de abusos. PI-20 Eficácia dos N/A Nenhum município na nossa controlos internos de amostra está equipado com uma auditoria para as unidade de auditoria interna, e não despesas não-salariais existe um manual de procedimentos. Contudo, todos os Municípios da nossa amostra restringiram as suas despesas aos limites das suas receitas, (sem uma pressão externa e sem um controle prévio). PI-21 Eficácia da auditoria O IGF é responsável pela auditoria interna interna, mas não dispõe de fundos e nem de pessoal para a condução desta tarefa, tornando-a mais cara devido à descontinuidade territorial. Contudo, todos os municípios foram supervisionados durante o ano de 2007 em antecipação das eleições locais de 2008 C (iii) Relatório de Contas e Registos PI-22 Oportunidade e N/A Em alguns municípios, essa assiduidade na operação é feita on-line e não está reconciliação a ser um problema. contabilística. PI-23 Disponibilização da N/A N/A informação sobre as 143 Panorama geral A situação segundo o nosso modelo de município fontes recebidas pelas unidades de prestação de serviços. PI-24 Qualidade e entrega Os Municípios devem produzir Os Municípios parecem seguir. atempada dos relatórios trimestrais. relatórios contabilísticos durante o exercício. PI-25 Qualidade e entrega Os Municípios elaboram as contas atempada dos de gerência numa base anual. As relatórios financeiros mesmas necessitam de ser anuais. submetidas à assembleia local, até 1 de Março e ao TDC até finais de Junho. Os mesmos dependem dos padrões de contabilidade nacional. Foram reportados alguns atrasos por parte dos municípios na transmissão das suas contas ao TDC. C (iv) Análise Externa e Auditoria PI-26 Âmbito, natureza e O TDC é responsável pela 00000 seguimento da auditoria externa dos municípios. auditoria externa As contas devem ser transmitidas até finais de Junho de acordo com o último exercício financeiro. Infelizmente, o TDC regista um atraso de sete ou mais anos de análise da sua conta municipal. PI-27 Análise legislativa do A assembleia municipal aprova o orçamento anual. orçamento. PI-28 Análise legislativa A lei exige que o presidente da N/A dos relatórios de câmara teça as considerações sobre auditoria externa. o relatório, mas não especifica se o relatório, uma vez finalizado, deverá ser encaminhado à Assembleia Municipal. 144 Modelo – Cálculo de Custos Ocultos nos Sectores da Energia e da Água124 Descreve-se abaixo o modelo para calcular “custos ocultos” no sector da infraestrutura. Apesar de existirem formas mais complexas e detalhadas de desenvolver um modelo para reflectir uma perda em países ou sectores específicos, este modelo foi formulado especificamente para esclarecer três componentes chave dos custos ocultos: cobrança deficitária, tarifas definidas abaixo do nível de recuperação dos custos, e perdas acima dos níveis normais. A intenção em desenvolver este modelo foi criar uma metodologia de utilização fácil para controlar as tendências e criar comparações entre sectores e países sem necessitar de um esforço intensivo de recolha de dados. “H” representa os “custos ocultos” no sector da (electricidade, gás ou água), definido como: H = R* - R ……………………………. (1) Em que, “R*” é a receita prevista num sistema que opera com tarifas que cobrem os custos, em que as facturas são pagas e as perdas estão dentro dos níveis normais previstos para um sistema deste tipo e idade. “R” são as receitas efectivas. “Qs” é o volume (de electricidade, gás ou água) fornecido à rede de transmissão. “Qe” é o consumo do utilizador final (de electricidade, gás ou água) “Lm” são as perdas na transmissão e distribuição (de electricidade, gás ou água). “Lm” inclui as perdas normais, “Ln”, em que “Ln” são as perdas esperadas num sistema deste tipo e idade, bem como as perdas devido a ineficiências do sistema para além das normais e o roubo. Então, Qs = Qe + Lm …………………………… (2) e, R* = (Qs – Ln) Tc ……………………….. (3) Quando “Tc”, definido como a tarifa de recuperação dos custos, é o custo de longo-prazo do funcionamento e manutenção e inclui margem suficiente para investimento e perdas normais. E, R = (Qs – Lm) Te Rct ................................ (4) Em que “Te” é definido como a tarifa média ponderada no utilizador final e “Rct” é a taxa de cobrança dos montantes facturados. Se substituirmos “R*” e “R” em (1), utilizando (3) e (4), então H = (Qs – Ln) Tc – (Qs – Lm) Te Rct H = (Qe + Lm – Ln) Tc – Qe Te Rct H = Qe (Tc – Te) + (Lm – Ln) Tc - Qe Te (Rct - 1) 124 Citado de Ebinger, J. (2006), Measuring Financial Performance in Infrastructure, Documento de Trabalho do Banco Mundial 145 H = Qe (Tc – Te) + Tc (Lm – Ln) + Qe Te (1 – Rct) ………………….. (5) As perdas totais, “Lm”, também podem ser definidas como “lm Qs”, ou a taxa das perdas totai s multiplicada pelo volume (de electricidade, gás ou água) fornecido ao sistema. As perdas normais, “Ln”, podem por sua vez ser definidas como “ln Qs”, ou a taxa de perdas normais multiplicada pelo volume (de electricidade, gás ou água) fornecido ao sistema. Assim, Lm – Ln = (lm – ln) Qs ………………….. (6) Em que “Qs” é definido em (2) como: Qs = Qe + Lm Substituindo “Lm”, temos, Qs = Qe + lm Qs Qs (1 – lm) = Qe Qs = Qe / (1 – lm) .…………………………. (7) Substituindo “Qs” em (6) utilizando o (7) fica: Lm – Ln = (lm – ln) Qe / (1 – lm) ………………………….(7) Os Custos ocultos definidos em (5) podem assim ser expressos como: H = Qe (Tc – Te) + Qe Tc (lm – ln) / (1 – lm) + Qe Te (1 – Rct) ………………………..(8) Ao efectuar o cálculo, se alguma das três componentes de custos ocultos acima definidas tiver um valor igual ou inferior a zero, deverá utilizar-se zero. Convém registar que as tarifas definidas abaixo dos níveis de recuperação dos custos, como opção política, são consideradas um subsídio explícito e deverão ser deduzidas do cálculo global. Neste caso a forma correcta de medir os Custos ocultos seria: H = R* - R – T Em que “T” é o montante de capital ou outra transferência. Electricidade Ano Consumo final Tarifa média Taxa Taxa perda Tarifa real Taxa (GWh) de recuperação perda normal (%) média (E cobrança custo (E CV/m3) CV/KWh 2001 95,62 20,6 23% 10% 14,5 91% 2002 117,07 19,6 20% 10% 14,5 91% 2003 132,50 18,4 18% 10% 16,9 88% 2004 147,31 16,4 19% 10% 16,7 97% 2005 161,68 14,8 17% 10% 15,9 91% 2006 164,77 21,5 22% 10% 18,5 88% Abastecimento água Ano Consumo final Tarifa média Taxa Taxa perda Tarifa real Taxa (GWh) de recuperação perda normal (%) média (E cobrança custo (E CV/m3) CV/KWh 2001 2,30 256,2 29% 20% 201,7 91% 2002 2,61 277,0 28% 20% 200,2 91% 2003 2,85 302,2 29% 20% 270,8 88% 2004 2,85 258,5 30% 20% 270,3 97% 2005 2,93 252,0 31% 20% 282,0 91% 2006 3,00 325,6 30% 20% 294,6 88% 146 Este tipo de exercício requer muita informação. Os dados foram recolhidos durante uma missão de diagnóstico no terreno (Praia, 1-5 de Outubro, 2007). Posteriormente os dados foram sujeitos a uma revisão detalhada. No entanto, a falta de informação ainda impedem uma análise detalhada da dimensão e âmbito da despesa pública. Muitas perguntas não podem ser respondidas sem o apoio do pessoal técnico no terreno. Este relatório não apresenta pormenores sobre despesa em infraestrutura a nível dos Governos sub-nacionais, política e execução de manutenção nas EP e manutenção de estradas. Para além disso, o Governo não produz informação num formato que satisfaça as necessidades deste exercício. Por exemplo, alguma da despesa em investimento em electricidade, água e gestão dos recursos hídricos está incluída num único projecto, como tal, a identificação de cada uma das afectações só pode ser sob determinados pressupostos. Fontes de Informação Despesa incluída no orçamento:  Investimentos: departamento do planeamento, Ministério das Finanças e da Administração Pública, que compila anualmente informação sobre as execuções (de diferentes fontes de financiamento: tesouro, doadores, etc. Existem mais de 750 projectos para cada ano fiscal. Estão agrupados por sector (electricidade, energia, água e saneamento, portos, aeroportos e estradas).  Despesa Recorrente: sobretudo salários e inputs do Ministério da Infraestrutura. A despesa foi afectada por sector de actividade utilizando a parte de investimento público por sector. Despesa fora do orçamento:  Investimentos: cada EP elabora um quadro financeiro que inclui o investimento para cada período. Por vezes, estes investimentos coincidiram com a despesa em investimento (pagamentos de juros, desvalorização e amortização). Noutros casos, não foi possível identificar as diferenças e assumiu-se o máximo de ambas para definir as despesas de investimento. Em todo o caso, para evitar duplicação, o investimento financiado com recursos incluídos no orçamento não foram contabilizados como investimentos fora do orçamento.  Despesa Recorrente: com base nos mapas financeiros de cada EP. Manutenção de estradas:  Com base no relatório anual de 2006 do IE. Para o período 2001-2005, a fonte de informação são os projectos votados/executados compilados pelo Departamento de Planeamento. 147