66849 usar caratula y contra que esta en illustrator ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Medición y comprensión de la evolución de las oportunidades ¿Está el piso parejo Javier Escobal, Jaime Saavedra y Renos Vakis Lima, Banco Mundial, GRADE, 2012. © Banco Mundial, Oficina de Lima, Perú para los niños �lvarez Calderón 185, piso 7, San Isidro Teléfono: 511 615-0660 Página web: www.bancomundial.org.pe Correo electrónico: bmperu@worldbank.org © Grupo de Análisis para el Desarrollo GRADE Av. Grau 915, Barranco, Lima, Perú Teléfono: 511 247-9988 Fax: 511 247-1854 Página web: www.grade.org.pe en el Perú? Medición y comprensión Primera edición: Enero de 2012 Tiraje: 1500 ejemplares de la evolución de las oportunidades Este estudio ha sido producido por el personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamente reflejan la opinión de los directores ejecutivos de la institución o de los países a los que esta representa. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en el estudio. Derechos y permisos El Banco Mundial fomenta la difusión de su trabajo y autoriza la reproducción de partes de este libro siempre y cuando se cite la fuente. Para fotocopiar o reimprimir parte de este trabajo, envíe una solicitud con información completa a Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; teléfono: 978-750-8400 Javier Escobal www.copyright.com Jaime Saavedra Cualquier otra consulta sobre derechos y licencias, envíela a Office of the Publisher, Banco Renos Vakis Mundial, 1818 H Street NW Washington, DC 20433, USA; fax 202-522-2422, correo electrónico: pubrights@worldbank.org. Diseño y diagramación: Ideo Comunicadores Impresión y encuadernación: GALESE SAC Cayetano Heredia 839, Jesús María Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2012-00578 ISBN: 978-9972-615-61-0 Contenido 6 Resumen 9 El contexto: Tendencias recientes de la pobreza y la desigualdad en el Perú 12 Medición de la igualdad de oportunidades: El �ndice de Oportunidades Humanas (IOH) 16 Algunos resultados del IOH en el Perú en el contexto latinoamericano 25 Uso del IOH en el examen de las trayectorias nutricionales 26 El impacto de las políticas en las oportunidades 28 Empleo del IOH como parte de una caja de herramientas de políticas 30 Introducción Agradecimientos 34 Capítulo 1 El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú Este estudio forma parte del programa de asistencia técnica de la Unidad 35 1.1 Grandes avances (aunque mal distribuidos) en la reducción de Pobreza y Género de la Región de América Latina y el Caribe del de la pobreza Banco Mundial (BM) liderado por Renos Vakis (Economista Senior). Ha 44 1.2 La desigualdad ha disminuido pero sigue siendo elevada sido elaborado conjuntamente con Jaime Saavedra (Director de Reducción 50 1.3 Progreso desigual en la prestación de servicios de Pobreza y Equidad) y Javier Escobal (Investigador Principal, Grupo de Análisis para el Desarrollo - GRADE, Perú). El equipo comprendió 56 Capítulo 2 también a Alejandro Hoyos, Raúl Sánchez, Will Durbin y Elizaveta Midiendo las oportunidades para todos: Perova (BM) y Carmen Ponce (GRADE). Ha sido revisado, comentado y El �ndice de Oportunidades Humanas asesorado por Felipe Jaramillo (Ex Director del �rea Andina, BM), Louise 57 2.1 ¿Qué desigualdades son importantes? Cord (Gerente de Pobreza y Género, América latina y El Caribe, BM), 60 2.2 ¿Por qué concentrarse en los niños? Carlos Silva (Economista Líder del Grupo de Reducción de la Pobreza, 62 2.3 Las oportunidades básicas de los niños Equidad y Género para América Latina y el Caribe, BM), Inés Kudó 63 2.4 Las circunstancias no deben ser importantes (BM) y Alessandra Marini (BM). Agradecemos también los comentarios 67 2.5 La construcción de IOH de John Blomquist (BM), Gladys López-Acevedo (BM) y Omar Arias 70 Una interpretación gráfica (BM). Christopher S. Humphrey, Alejandra Núñez Turón y Silvia Gulino 73 2.6 Propiedades, descomposiciones y limitaciones del IOH realizaron un excelente trabajo de editorial. Daniela Svagelj y Harumi 76 2.7 Datos Kuwae hicieron el diseño del libro. Cristina Cifuentes, Ane Pérez Orsi de Castro y Anne Pillay fueron un excelente apoyo al equipo. El trabajo fue financiado parcialmente por Fondo Fiduciario Nórdico. 2 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? 3 78 Capítulo 3 146 Capítulo 6 ¿Qué oportunidades medir en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 79 3.1 Educación 147 6.1 Reformas de la educación - Enfoque en la calidad 82 3.2 Infraestructura 149 6.2 Programas de Electrificación Rural: 84 3.3 Salud y bienestar ¿Responsables de los cambios en el IOH? 151 6.3 Políticas de agua y saneamiento: Recién en la línea de partida 88 Capítulo 4 156 6.4 Programa juntos: Igualando oportunidades a través de Oportunidades en educación e infraestructura: transferencias focalizadas Niveles, evolución y desigualdades regionales 159 6.5 Resumen de los resultados 89 4.1 Estado actual de las oportunidades en el Perú 89 Educación 162 Capítulo 7 94 Infraestructura El camino hacia adelante 99 4.2 Evolución de las oportunidades en el Perú: 2004 - 2009 99 Educación 166 Referencias 103 Infraestructura 105 4.3 La división urbano - rural: 172 Anexos ¿Existe convergencia de oportunidades? 173 A1 Fuentes de Datos y Descripciones 113 4.4 Resumen de los resultados 173 Fuente de datos 1: ENAHO 2004, 2009 173 Fuente de datos 2: ENDES 2004, 2009 118 Capítulo 5 174 Fuente de datos 3: Niños del Milenio (Young Lives), 2006 Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 174 A2 Estimación del IOH 119 5.1 Tendencias generales en oportunidades de salud y nutrición 177 A3 Propiedades del IOH 122 5.2 Trayectorias nutricionales de los niños pequeños 177 Escala 125 5.3 Relación entre las trayectorias, las circunstancias 177 Sensibilidad a la escala y las oportunidades tempranas 179 Sensibilidad a las Mejoras de Pareto 125 La recuperación y el papel de las circunstancias y de las oportunidades iniciales 180 Sensibilidad a las Transformaciones en favor de los Vulnerables 136 5.4 De los aportes a los resultados finales: 182 A4 Intervalos de Confianza y Cambios en el IOH para el Perú Recuperación y desarrollo cognitivo 144 5.5 Resumen de los resultados 4 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? 5 Durante la última década, el Perú ha logrado extraordinarias tasas de crecimiento económico, reducciones significativas en el nivel de pobreza y una ligera reducción en la desigualdad de ingresos. A pesar de este buen desempeño, los niveles de pobreza y desigualdad siguen siendo muy elevados. Tanto los ingresos como las oportunidades de los niños, niñas y jóvenes peruanos de desarrollarse y llevar una vida plena son injustificadamente desiguales. Gran parte de ellos no cuenta siquiera con la posibilidad de recibir servicios fundamentales para progresar en la vida, como educación básica, atención en salud o acceso a servicios de electricidad, agua potable y saneamiento. Lamentablemente, la falta de oportunidades no es circunstancial o aleatoria, sino sistemática. Circunstancias que no deberían incidir en las oportunidades para el desarrollo adecuado de las personas, tales como el lugar donde han nacido, su género¸ la pertenencia a un grupo étnico o el nivel socioeconómico de sus padres determinan de manera importante sus opciones futuras. Así, muchas diferencias las marcan desde el nacimiento. Es decir, el piso no está parejo para todos. Por ejemplo, Rosa tiene cuatro hermanos y es hija de una madre soltera, Resumen de lengua materna quechua, que solo ha recibido educación primaria. El ingreso de su hogar se encuentra entre el 10% más bajo de la distribución de ingresos de los hogares peruanos. Por su parte, Luis es hijo único de padres con educación secundaria completa que tienen al castellano como idioma materno. El ingreso de su familia se ubica en el cuarto superior de la distribución de ingresos. En comparación con Rosa, Luis tiene probabilidades mucho mayores de acceder a servicios básicos. Pero eso no es todo. Las oportunidades de ambos niños también están determinadas por su lugar de residencia. Si Rosa vive en la selva, la probabilidad de que cuente con saneamiento adecuado es de 0,2. Luis, si vive en Lima, tiene más del cuádruple de probabilidades de contar con este servicio (Figura 1). 6 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 7 Figura 1. probabilidades de acceso a dichos servicios y bienes. Esta segunda ruta Probabilidad de Acceso a Saneamiento Adecuado por Región, 2009 apunta a una mayor igualdad de oportunidades. Región más pobre Sierra - Rural En este estudio se recurre a la metodología del �ndice de Oportunidades Selva - Rural Humanas para comprender mejor la igualdad de oportunidades en el Perú, su situación actual, su evolución en el tiempo y la manera en que Costa - Rural las políticas públicas han impactado sobre estas. El propósito es apoyar a Selva - Urbana los formuladores de políticas en su capacidad de medir y monitorear los Costa - Urbana avances del país en la provisión de una igualdad de oportunidades para todos los niños peruanos. Sierra - Urbana Región más rica Lima Met. Otro de los objetivos de este trabajo es centrar el debate en la desigualdad de oportunidades. Cuando el debate ese focaliza en la desigualdad del 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 ingreso u otra variable similar, las opiniones acerca de cuánto, qué y cómo Probabilidad redistribuir varían mucho a lo largo del espectro político. Las discusiones Rosa Luis van desde la validez de plantear una menor desigualdad del ingreso como Fuente: ENAHO 2009. un objetivo en sí mismo (vinculadas a cuánto de la desigualdad del ingreso se debe a causas “justas� –como una compensación al esfuerzo de algunos– y cuánto a las oportunidades que cada uno tuvo a lo largo de su vida), En el Perú, el acceso a la educación, la salud y los servicios básicos de pasando por la sostenibilidad fiscal de las redistribuciones directas, hasta infraestructura se conciben como un derecho universal. Nadie duda que la necesidad de que las políticas redistributivas no reduzcan los incentivos cualquier niño o niña deba recibir una educación básica de calidad y a ahorrar, educarse o formalizarse. Por el contrario, cuando se discute la contar con servicios de saneamiento y electricidad. La evidencia revela necesidad de equiparar las oportunidades de los niños y niñas, el consenso que el país avanza en la dirección de lograr ese objetivo de universalidad. político y filosófico es mayor. La discusión en este caso se centra en cuáles Sin embargo, todavía falta un gran trecho por recorrer. Ese es el primer son las políticas sectoriales más efectivas para promover la igualdad de problema: hoy en día no todos tienen acceso a las mismas oportunidades oportunidades y lograr una sociedad más justa a través de este mecanismo. básicas. Por otra parte, un país que está avanzando hacia la universalización puede optar por diferentes caminos para ampliar la cobertura de estos Sin embargo, a pesar de que el discurso político ha sostenido y sostiene que servicios. En una de estas estrategias de ampliación de la cobertura de el país promueve la igualdad de oportunidades, en la práctica la mayoría de servicios básicos puede ocurrir que los niños y niñas que enfrentan ciertas los patrones de inversión pública han sido inconsistentes con este objetivo circunstancias, como haber nacido en una zona rural o ser hijo de padres o no han avanzado a la velocidad suficiente. de pocos recursos, resulten desfavorecidos. Ese es el segundo problema: actualmente, muchos de esos niños son sistemáticamente discriminados. El contexto: Una estrategia alternativa es que los servicios se amplíen de manera Tendencias recientes de la pobreza y la desigualdad en el Perú igualitaria para todos los niños y niñas, apuntando a una distribución más Durante la última década, el Perú ha destacado en América Latina por su equitativa. Si el acceso a los bienes y servicios básicos se basa en el principio éxito en mejorar el bienestar de la población en su conjunto. La estabilidad de igualdad de oportunidades, las circunstancias exógenas al niño o niña, macroeconómica y los niveles sin precedentes de crecimiento sostenido como dónde nació o quiénes son sus padres, no deberían determinar sus –que llegó a alcanzar 9,8% en 2008– han mejorado los ingresos de todos 8 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 9 los segmentos de la población peruana. Muchos peruanos han salido de la los programas sociales? En el periodo 2004-2009, la mayor parte de la pobreza, al punto de que esta ha disminuido de 49% en el 2004 a 31% en reducción de la pobreza fue consecuencia de un aumento en los ingresos el 2010. En la medida en que el dinamismo de la economía se ha hecho salariales, principalmente debido a un aumento en los ingresos por persona. más firme y se ha distribuido con mayor amplitud, inclusive los ingresos de Las transferencias públicas y privadas tuvieron un efecto pequeño en la quienes siguen siendo pobres también se han elevado, sobre todo a partir reducción de la pobreza. de 2007, cuando el dinamismo de la inversión y del empleo se hicieron mayores. Las políticas sociales han contribuido también a este logro, aunque el bajo nivel de gasto social ha limitado su impacto en el bienestar Tabla 1. Incidencia de la Pobreza y la Extrema Pobreza 2004 - 2010 (%) de corto plazo. Moderada Extrema A pesar de lo anterior, la pobreza y la desigualdad siguen siendo muy altas en Perú Urbano Rural Perú Urbano Rural el Perú. Los avances en la lucha contra la pobreza a nivel nacional esconden 2004 48,6 37,1 69,8 17,1 6,5 36,8 diferencias significativas de desempeño entre los grupos poblacionales 2005 48,7 36,8 70,9 17,4 6,3 37,9 de las diversas regiones, y varían también según su origen étnico y otras 2006 44,5 31,2 69,3 16,1 4,9 37,1 características. Por ejemplo, la pobreza rural llega a 54%, prácticamente 2007 39,3 25,7 64,6 13,7 3,5 32,9 el triple que en las áreas urbanas (Tabla 1). Los niveles de bienestar varían 2008 36,2 23,5 59,8 12,6 3,4 29,7 también según el grupo etario: el 41% de los niños y niñas viven en la 2009 34,8 21,1 60,3 11,5 2,8 27,8 pobreza, mientras que un 25% de los adultos mayores se encuentra en 2010 31,3 19,1 54,2 9,8 2,5 23,3 dicha situación. En las áreas rurales, el 60% de los niños vive en hogares pobres. El panorama es más sombrío cuando examinamos la pobreza Fuente: ENAHO 2004 - 2010. extrema, definida como la situación en la cual el nivel de consumo de los miembros de un hogar no llega a una canasta alimentaria básica. Si bien la pobreza extrema prácticamente ha desaparecido en las áreas urbanas, Una descomposición de los cambios de la pobreza muestra que solo el todavía afecta aproximadamente a una cuarta parte de la población rural. 7% de la reducción de la pobreza puede explicarse por aumentos de las Si tenemos en cuenta que el Perú es un país de ingreso medio y de rápido transferencias públicas. Haciendo el cálculo con una línea de pobreza crecimiento, esta realidad es moralmente injustificable y plantea un reto más baja, cercana a la línea de pobreza extrema, la contribución de las urgente para las políticas sociales. transferencias públicas y las donaciones para reducir la pobreza llega al 14%, lo cual indica que los programas sociales tienen una mayor importancia en Otros indicadores de pobreza, como la malnutrición, la mortalidad la mejora del bienestar de las familias en extrema pobreza. Estos resultados infantil, el acceso a la educación básica y a servicios de infraestructura sugieren que la reducción de la pobreza entre 2004 y 2009 es consecuencia, también han mejorado en años recientes. Pero las brechas entre las zonas principalmente, de un aumento de la productividad laboral y del empleo rural y urbana, entre grupos de ingreso y entre grupos de diferentes niveles (fundamentalmente urbano) en los segmentos más pobres, lo que tuvo socioeconómicos siguen siendo considerables y no se están reduciendo con como consecuencia un aumento del ingreso real. En parte, este resultado la debida celeridad. es consistente con el hecho de que el crecimiento ha sido relativamente de ancha base y ha tenido un impacto positivo en los sectores intensivos ¿Cuáles fueron los principales impulsores de la reducción de la pobreza en mano de obra, como la construcción, la agroindustria y los servicios. durante este periodo? ¿Mayores ingresos por hora o jornadas de trabajo Sin embargo, también muestra que las políticas públicas no han sido tan más largas? ¿Aumento en las remesas o mayores transferencias de agresivas como para mejorar los niveles de bienestar en un país donde la 10 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 11 pobreza infantil sigue siendo muy elevada y la pobreza extrema afecta a un oportunidades de acceso a una educación de calidad y a estímulos apropiados cuarto de la población rural. varían dramáticamente. Los jóvenes enfrentan diferentes probabilidades de recibir una buena educación y capacitación post-secundaria. Cuando llegan La desigualdad también ha disminuido ligeramente en el Perú durante a la edad adulta, las oportunidades de obtener crédito, un buen empleo o la última década. En general, la evidencia apunta a una reducción de voz e influencia en las decisiones de política a nivel local y nacional difieren la desigualdad en toda América Latina, aunque el punto de partida es enormemente. Si dichas oportunidades variasen de manera aleatoria, sería extremadamente elevado. Lustig y López Calva (2010) y Gasparini et al. un hecho desafortunado. Pero el fenómeno es aun más complejo, excluyente (2009) muestran que en 14 de 17 países con datos disponibles (entre los que e injusto porque esta falta de oportunidades varía de manera sistemática, se encuentra el Perú), la desigualdad disminuyó entre mediados de los años en función de dónde nace este peruano, de la educación o ingresos de sus de 1990 y mediados de la década del 2000. Utilizando datos comparables padres, de su género o grupo étnico. para 2004-2010, el coeficiente de Gini del Perú, que mide la desigualdad de ingresos, disminuyó de 0,48 a 0,45, lo que revela un cambio pequeño ¿Por qué una niña que nace en una aldea andina y es hija de padres pero estadísticamente significativo. indígenas pobres tiene menor probabilidad de culminar la primaria que un niño que nace en Lima en un hogar de padres universitarios de Esta reducción de la desigualdad representa un hecho positivo pero clase media? Terminar la educación primaria no debería depender del insuficiente considerando la magnitud de las brechas de bienestar. Entre el lugar de nacimiento del niño, su género, grupo étnico o los antecedentes 2004 y 2010, el ingreso total de una familia del decil más pobre se incrementó socioeconómicos de sus padres. Todos los niños y niñas peruanos sin en 50% en términos reales. Ello significa que el ingreso de una familia excepción deberían recibir educación primaria de calidad, así como el pobre de cinco miembros aumentó en términos nominales en 212 soles, nivel necesario de atención en salud, nutrición y acceso a los servicios de llegando a 500 soles en 2010. Una familia del decil más rico incrementó infraestructura básicos –como electricidad, agua potable y saneamiento– sus ingresos “solamente en 20%� en términos reales, pero ello se traduce para desarrollarse saludablemente. Desafortunadamente, no solamente en un incremento nominal de 3.785 soles durante el mismo periodo, con lo muchos servicios básicos no están al alcance de todos niños peruanos, sino que logró alcanzar un ingreso de 10.825 soles en 2010. Así, los ingresos de que su distribución sigue ligada a circunstancias que no deberían jugar la familia más rica en 2004 fueron 24 veces mayores que los de la familia ningún papel en ello. más pobre, ratio que se redujo a 21 veces en el 2010. Esto revela que si bien la brecha se está acortando, su magnitud es todavía muy alta. Mas aún, en La mayor parte de la personas no tiene una objeción fundamental contra la términos absolutos, la brecha de ingresos se incrementa sustancialmente, lo desigualdad en los ingresos generada por diferencias en el esfuerzo propio. que contribuye a que la percepción de inequidad se mantenga, aun cuando los Hasta cierto punto, esta fuente de desigualdad incluso podría ser necesaria ingresos relativos de los más pobres hayan aumentado proporcionalmente. para incentivar a la gente a educarse y capacitarse, y para inducirla a realizar A esto se agrega una polarización de ingresos entre las zonas rurales el esfuerzo necesario para traducir dichas inversiones en mayores ingresos. –particularmente de la sierra– y las urbanas, que tiende incluso a aumentar. Sin embargo, la mayoría considera que la desigualdad del ingreso o del nivel de vida que surge de la desigualdad de oportunidades es básicamente Medición de la igualdad de oportunidades: injusta. Una noción básica de justicia e igualdad dicta que el acceso a los El �ndice de Oportunidades Humanas (IOH) bienes y servicios esenciales para el desarrollo del individuo no debería estar Una causa importante de estas significativas brechas en el ingreso es la determinado por circunstancias que escapan a su control individual, como diferencia en las oportunidades que se les presentan a los peruanos a lo el género, lugar de nacimiento, grupo étnico o la educación de los padres. largo de la vida. Al nacer, no todos cuentan con las mismas oportunidades La mayor parte de las sociedades considera que este tipo de circunstancias de recibir atención médica y nutrición adecuadas; durante su niñez, las debieran ser irrelevantes para vivir productiva y saludablemente. El 12 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 13 principio de igualdad de oportunidades prevalece cuando el acceso a un El índice D es un promedio ponderado de las diferencias de las tasas de bien o servicio es independiente de esas circunstancias. cobertura para grupos específicos con respecto de la tasa de cobertura global. Si se sigue el principio de igualdad de oportunidades, las tasas Este trabajo utiliza el �ndice de Oportunidades Humanas (IOH), un de cobertura para grupos de circunstancias específicas tendrían que ser instrumento de medición que se presentó por primera vez en 2009 en un todas iguales y el índice D sería igual a 0. Mientras mayor sea el índice D, estudio del Banco Mundial para América Latina y el Caribe (Barros et al., mayor será la dispersión de las tasas de cobertura para grupos específicos y 2009). El IOH tiene en cuenta en qué medida las oportunidades en un país mayor el nivel de desigualdad de oportunidades. Dos países con la misma son universales y si las mismas están distribuidas de manera equitativa entre tasa de cobertura (P) tendrán IOH diferentes si en uno de ellos todos los niños con diferentes circunstancias. Este reporte se utiliza para examinar grupos tienen una cobertura similar y en el otro las tasas de cobertura de el acceso de los niños peruanos a un conjunto de bienes y servicios críticos los niños rurales o de padres menos educados difieren de las de los niños para su desarrollo. urbanos o de padres más educados. Para este indicador, no solo importa la cobertura de un bien o servicio, sino también si el mismo está distribuido En el caso específico de este estudio, las dimensiones que se incluyen como consistentemente con el principio de igualdad de oportunidades. Un circunstancias son el género, la locación (urbano/rural), la altitud del aumento de la cobertura siempre mejora el IOH, pero si dicha mejora está distrito donde reside el niño o la niña, la educación e ingreso del jefe de sesgada hacia un grupo desfavorecido, el índice aumentará de manera más familia, la estructura familiar (número de hermanos o hermanas y si hay que proporcional. Cuando se logra la universalización, el IOH alcanza su uno o dos padres presentes) y el grupo étnico (aproximado por la lengua nivel máximo de 100. materna hablada en casa). Aun cuando la cobertura universal es un objetivo explícito, no existe un En la medida en que algunos niños no tienen acceso a agua potable, por camino único para alcanzarla. A medida que un país avanza hacia la ejemplo, ya existe una desigualdad. Pero si, además, estos niños han nacido universalización, la cobertura de un servicio básico como la educación en pueblos alejados, tienen padres poco educados o pertenecen a un primaria de calidad puede aumentar principalmente en las áreas urbanas o determinado grupo étnico, la desigualdad de oportunidades estará ligada entre las familias que tienen antecedentes más ventajosos. Alternativamente, a circunstancias que, aunque deberían ser irrelevantes, sí determinan el la educación puede ampliarse de manera similar para todos los niños y niñas acceso de los niños a este servicio. El IOH es una medida sintética que del país o mediante una distribución más equitativa del servicio, reduciendo considera i) cuán lejos está el país de proveer acceso universal a sus niños los sesgos que actúan en perjuicio de ciertos grupos de la población. La a bienes y servicios críticos y ii) el grado de igualdad de oportunidades evolución en el tiempo del IOH permite analizar si un país está en buen en el acceso a los mismos. En términos matemáticos simples, el �ndice de camino hacia la universalización y si dicha trayectoria es consistente con el Oportunidades Humanas (IOH) es una tasa de cobertura ajustada por principio de reducción de la desigualdad de oportunidades. desigualdad de oportunidades. Esta es una de las características clave del IOH: el índice combina la tasa promedio de cobertura de un bien o servicio El IOH se aplica a bienes y servicios críticos para el desarrollo futuro de los específico (C) con un índice de disimilaridad (D) que mide la diferencia en niños, y para los cuales la prestación universal es un objetivo social válido las tasas de cobertura entre grupos definidos por circunstancias –variables y una responsabilidad de la sociedad, del estado y de la familia, y como que para la sociedad no deberían ser relevantes–, respecto de la tasa tal, un derecho del niño. Para que este indicador sea útil en la formulación promedio de cobertura de la población en conjunto. El IOH es calculado de políticas, los bienes y servicios que se analizan deben ser accesibles, de la siguiente manera: en el sentido de que la tecnología o menú de tecnologías necesarias para proporcionárselos a todas las personas existen y la universalización es un IOH=C* (1-D) objetivo económicamente viable, al menos en el mediano plazo. En el caso 14 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 15 del Perú, este estudio del IOH se concentra en la educación preescolar, Tabla 2. primaria y secundaria; servicios de infraestructura, como electricidad, �ndice de Oportunidades Humanas: Perú en el Contexto Latinoamericano agua potable, saneamiento y comunicaciones (telefonía celular e internet); e indicadores de salud, incluyendo vacunaciones y nutrición. Cabe notar Graduación a tiempo Asistencia Agua Saneamiento Electricidad de la escuela primaria escolar que algunos indicadores como nutrición, o el completar la primaria a 6to grado (10-14 años) tiempo, no son en sí mismos bienes o servicios sino más bien variables de Perú 79 (6) 96 (4) 43 (14) 58 (10) 67 (15) resultado. En estos casos se asume que para lograr una nutrición adecuada Promedio andino 79 93 71 66 88 o una educación de calidad existe un conjunto mínimo de bienes y servicios Promedio regional ALC 68 94 67 62 88 que deben de ser provistos. En la medida en que un niño esté desnutrido, se Datos aproximados para 2008. Posición entre 18 países de América Latina entre paréntesis. colige que la sociedad, el estado y las familias en su conjunto no han podido Fuente: Molinas et al, 2010. proveer al niño de ese conjunto de servicios. El análisis del IOH se concentra en niños y niñas por dos razones. En primer Una comparación del IOH en el Perú entre el año 2004 y 2009 muestra lugar, es difícil compensar las oportunidades perdidas durante la infancia. resultados heterogéneos (Tabla 3). En matrícula educativa se ha hecho Si un niño no recibe educación, nutrición o atención médica adecuadas en evidentes progresos. El IOH para la asistencia a la escuela está cerca de los primeros años de vida, su capacidad de llevar una vida productiva al la cobertura universal (el índice llega a 96 en el caso de asistencia para los convertirse en un adulto puede quedar profundamente afectada, y cuando niños entre 10 y 14 años). Asimismo, el IOH para la asistencia a educación lleguen a tener sus propios hijos, la probabilidad de que se perpetúe la falta preescolar se incrementó de 78 a 83. Pero los indicadores que capturan de oportunidades aumentará. En segundo lugar, el acceso a dichos bienes y al menos indirectamente la calidad de la educación ponen en evidencia servicios no depende –o no debería depender– de las acciones del niño, sino menores IOH. Por ejemplo, el IOH para matrícula en educación primaria de la familia y la sociedad. Para los niños, este acceso define la oportunidad, a tiempo (a la edad normativa) es 64 y para la graduación de primaria a porque no se le puede exigir al niño (a diferencia del adulto) que él realice el tiempo, 50. Estos índices son bajos tanto debido a una cobertura insuficiente esfuerzo necesario para tener acceso a dichos bienes básicos. como a una distribución desigual de las oportunidades. Así, en el caso de la graduación de primaria a tiempo, si bien la cobertura alcanza un Algunos resultados del IOH en el Perú en el contexto 58%, el IOH es menor debido a que la dispersión entre grupos es todavía latinoamericano marcada, lo cual se refleja en un índice (D) de 14,6. A pesar de que se ha Comparado con otros 18 países de América Latina y el Caribe, el Perú progresado entre 2004 y 2009 en el acceso a la educación de calidad y es uno de los países que mejor se ha desempeñado en la última década en cierta reducción de las inequidades entre grupos, el país está lejos de en cuanto a mejora de las oportunidades para los niños. En general, el observar el principio de igualdad de oportunidades. IOH en educación, agua, saneamiento y electricidad se ha incrementado más que en la mayor parte de los países de la región (Molinas et al., En infraestructura, el desempeño de los IOH es disparejo. El IOH de 2010). A pesar de ello, la provisión de muchas oportunidades sigue siendo telefonía celular aumentó significativamente de 8 a 52 entre 2004 y 2009, desigual y los niveles todavía son comparativamente bajos. Así, el Perú se aunque persiste una marcada dispersión, en parte debido a circunstancias encuentra ligeramente por encima del promedio latinoamericano en el como la localización (urbano/rural) y educación del jefe de hogar. IOH en variables de educación, pero claramente por debajo en servicios Incrementos menores se observaron en el IOH de acceso a la electricidad, de infraestructura para la vivienda, como electricidad, agua y saneamiento que pasó de 52 a 67, mientras que el de saneamiento se incrementó de 43 (Tabla 2). a 54. La mejoría en estos IOH se debió tanto a una mayor cobertura como 16 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 17 a importantes reducciones de la inequidad en el acceso entre grupos. En Figura 2. Descomposición del IOH: Las brechas de oportunidades se relacionan principalmente el caso de acceso a servicios de agua adecuados, en cambio, se lograron a la educación e ingreso de los padres y donde vive el niño progresos limitados y el IOH aumentó solamente 4 puntos, de 45 a 49. % 100 ¿Qué circunstancias determinan la desigualdad de oportunidades de los 90 niños? ¿El ingreso familiar? ¿El lugar donde vive? ¿Su origen étnico? El Contribución a la desigualdad 80 análisis muestra que la localización y las características socioeconómicas 70 del hogar al cual pertenece el niño o la niña tienen todavía un impacto 60 muy importante en su acceso a bienes y servicios básicos. Por ejemplo, el 50 ingreso familiar explica casi el 40% de la desigualdad de oportunidades 40 en la asistencia a la educación preescolar, mientras que la residencia en 30 áreas rurales y la educación del jefe de familia explican, cada una, un 20% 20 adicional (Figura 2). Por otro lado, la localización (urbana/rural), el ingreso 10 y la educación del jefe de familia explican la mayor parte de la desigualdad 0 Asis- Inicio a Gradua- Asisten- Agua Sanea- Electrici- Acceso a Acceso a de oportunidades de acceso a infraestructura. Solo la localización explica tencia a tiempo en ción a cia a preescolar educación tiempo en la escuela potable miento adecuado dad telefonía celular internet primaria educación (10-14 casi la mitad de la desigualdad, lo que no sorprende ya que la expansión primaria años) (6 grado) de la infraestructura generalmente ha estado sesgada a favor de las áreas urbanas. Sexo Grupo étnico (idioma) Educación de los padres Padre/madre soltero (a) Número de hermanos Región Gasto familiar per cápita Altitud Tabla 3. Fuente: ENAHO. �ndice de Oportunidades Humanas, 2004 - 2009 Analizando los IOH a nivel regional (costa urbana, costa rural, sierra 2004 2009 urbana, sierra rural, selva urbana, selva rural, Lima Metropolitana) y para Tasa de �ndice IOH Tasa de �ndice IOH Cambio cobertura D cobertura D las cuatro regiones geográficas (costa, sierra, selva y Lima), se podría esperar (%) (%) (%) (%) IOH cierto grado de convergencia y que las regiones más atrasadas hubieran Preescolar (4-5 años) 77,5 10,4 69,5 82,8 6,8 77,2 7,7 mejorado más rápido. Sin embargo, no se observa un patrón claro. Las Inicio a tiempo de asistencia a educación 67,0 10,5 60,0 70,3 9,2 63,8 3,8 regiones que estaban más atrasadas en el 2004 presentaron desempeños primaria diversos, que iban desde grandes mejoras en la sierra rural en electricidad Graduación a tiempo en educación 54,8 17,5 45,2 58,3 14,6 49,9 4,7 hasta estancamiento en la sierra y selva rurales en el IOH del suministro de primaria (6to grado) agua potable. No se observa que las regiones más pobres estén progresando Asistencia a la escuela (10-14 años) 94,7 2,2 92,6 96,8 1,3 95,6 3,0 más rápidamente que las ricas gracias a acciones de política destinadas a Agua potable 57,8 21,6 45,4 61,0 20,3 48,6 3,2 “nivelar el terreno�. Saneamiento adecuado 58,6 25,3 43,7 65,2 16,0 54,8 11,1 Electricidad 68,3 24,1 51,8 78,7 14,5 67,3 15,5 Existe una clara correlación positiva entre el IOH y el ingreso regional Acceso a telefonía celular 14,7 45,4 8,0 63,0 17,7 51,8 43,8 promedio (Figura 3). En el caso de la educación, el indicador de asistencia Acceso a Internet en el hogar 1,5 80,8 0,3 7,0 65,8 2,4 2,1 a la escuela es el único que muestra igualdad de oportunidades en todas las Fuente: ENAHO 2004 - 2009. regiones. Otros indicadores educativos evidencian un patrón en el que las 18 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 19 oportunidades son mayores y están más concentradas –un IOH mayor– en Es ilustrativo también poner a las regiones del Perú dentro del contexto las regiones más ricas. La sierra rural y la selva rural siempre se encuentran latinoamericano. Si se comparan con las provincias de Argentina, los en los niveles más bajos. Por ejemplo, sus IOH para matrícula y graduación estados en el Brasil, los departamentos en Paraguay y otras divisiones a tiempo en la educación primaria son aproximadamente la mitad que los políticas sub-nacionales de toda América Latina, el IOH de electricidad de Lima. En el caso de la infraestructura, existe una clara relación entre de Lima se encuentra en el 20% superior del ranking, mientras que la el IOH y el ingreso promedio. La selva rural y la costa rural presentan los selva rural se ubica en el 5% inferior (Figura 4). El acceso a la electricidad menores indicadores de oportunidades de acceso al saneamiento y agua muestra la mayor dispersión regional; Lima está en el 20% superior del potable. ranking, mientras que la sierra urbana y rural están en el 10% inferior. En el caso del agua potable, las regiones con mejor desempeño en Perú apenas Figura 3. llegan a la parte media del ranking regional. Todas las áreas rurales del Perú Oportunidades y Nivel de Ingreso por Región, 2009 se encuentran en el 15% más bajo. El aumento de la inversión pública en 2010 da esperanzas de que se haya mejorado dicho desempeño. En Brasil 100 y Colombia, que se encuentran entre los países con mayor desigualdad 80 de ingresos de la región, la mayor parte de las divisiones políticas sub- IOH 2009 60 nacionales se ubican en la franja media de la distribución. En general, Inicio a tiempo en educación 40 primaria Perú muestra ser más desigual en términos de la distribución espacial 20 Asistencia a la escuela (10-14 años) de las oportunidades que otros países de la región. Esto contrasta con la Graduación a tiempo en educación 0 primaria (6to grado) desigualdad de ingresos, indicador en el cual el Perú está en el promedio de América Latina. 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000 9,000 10,000 Figura 4. Ingreso per cápita regional promedio (en nuevos soles reales) Comparación de las Regiones del Perú con otras Divisiones Políticas Subnacionales en América Latina Graduación en Educación Primaria a tiempo (6to grado) 100 100% 90% 80 80% IOH 2009 60 70% Lima IOH - Año más reciente 40 Costa Urbana Sierra Urbana 60% Agua potable 20 Selva Urbana Electricidad 50% Saneamiento adecuado Costa Rural 0 40% 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000 9,000 10,000 Sierra Rural 30% Selva Rural 20% Ingreso per cápita regional promedio (en nuevos soles reales) 10% 0% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: ENAHO 2009. Distribución por Regiones 20 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 21 Agua Potable Electricidad 100% 100% Lima Costa Urbana 90% 90% Sierra Urbana Selva Urbana Sierra Urbana 80% 80% Costa Urbana Lima 70% IOH - Año más reciente 70% IOH - Año más reciente Selva Urbana Costa Rural 60% 60% 50% 50% Sierra Rural 40% 40% Costa Rural 30% Sierra Rural 30% Selva Rural 20% 20% 10% Selva Rural 10% 0% 0% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Distribución por Regiones Distribución por Regiones Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos subregional de IOH de Molinas et al. (2010). Saneamiento 100% 90% En lo que se refiere a las oportunidades en el área de la salud básica, Lima 80% Sierra Urbana algunos indicadores revelan un desempeño que preocupa. La vacunación Costa Urbana 70% de niños menores de 5 años muestra una tendencia descendente. Mientras IOH - Año más reciente que la mayor parte de los niños (93%) recibió la primera vacuna obligatoria 60% (DPT 1) en 2009, los porcentajes de niños y niñas que recibieron la 50% Selva Urbana Sierra Rural segunda y tercera dosis de refuerzo (DPT 2 Y DPT3) son menores (86% y 40% 74%, respectivamente). La disminución de este IOH entre 2005 y 2009 es 30% Selva Rural alarmante (Tabla 4). Costa Rural 20% 10% 0% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Distribución por Regiones 22 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 23 Tabla 4. Uso del IOH en el examen de las trayectorias nutricionales IOH de Vacunación El análisis de las trayectorias de las oportunidades nutricionales permite destacar la importancia tanto de las condiciones de partida como del 2005 2009 momento en que dichas oportunidades son otorgadas a los niños y niñas. Tasa de �ndice D IOH Tasa de �ndice D IOH cobertura (%) cobertura (%) Utilizando un conjunto de datos de panel que hace el seguimiento de los (%) (%) niños y niñas entre 1 y 8 años de edad se pudo explorar la evolución de las Vacunaciones trayectorias nutricionales, aproximadas por el retraso en el crecimiento. DPT 1 98,0 1,1 97,0 93,8 1,6 92,3 Como se vio más arriba, el Perú está lejos de haber alcanzado la igualdad DPT 2 92,8 2,3 90,7 86,9 2,8 84,5 DPT 3 85,9 3,4 82,9 74,7 3,7 72,0 de oportunidades medidas según la proporción de niños y niñas con Documento de Identidad 81,4 7,1 75,7 90,5 3,4 87,5 malnutrición o desnutrición crónica. Pero si en lugar de tomar una foto, se revisa la trayectoria de un conjunto de niños, se encuentra que casi Fuente: DHS. la mitad de los niños y niñas del Perú sufre retraso en el crecimiento en algún momento durante sus primeros 8 años de vida, y 15 de cada 100 de Otros indicadores de salud muestran resultados disímiles. A partir de los niños y niñas sufren de retraso permanente en el crecimiento. De igual datos del estudio “Niños del Milenio� de 2006, los indicadores de nutrición manera, casi un tercio de los niños y niñas peruanos atraviesa etapas revelan que la proporción de niños y niñas que sufren de malnutrición intermitentes de retraso en el crecimiento durante sus primeros 8 años a corto plazo es baja: más del 94% califica como bien nutrido, es decir, de vida. presenta un peso apropiado para su edad. La desigualdad entre grupos también es reducida, lo que se traduce en un IOH de 92. Estas tendencias están fuertemente relacionadas con las circunstancias que enfrentan los niños y niñas en las etapas tempranas de la vida. Los Sin embargo, los indicadores de malnutrición crónica de largo plazo niños y niñas que sufrieron retraso permanente del crecimiento tienen una muestran que 37 de cada 100 niños peruanos menores de 5 años sufre mayor probabilidad de haber tenido madres sin educación, haber nacido de malnutrición crónica, medida indirectamente por el retraso en el en áreas rurales y proceder de hogares con pocos activos en el momento crecimiento (baja estatura para su edad) (Tabla 5). El índice D supera el de su nacimiento. También es más probable que hayan sido niños varones. 16%, lo cual refleja que existen grandes diferencias entre grupos y una Ello muestra que, desafortunadamente, se mantienen con gran fuerza los gran desigualdad de oportunidades. Así, el IOH para la nutrición de largo mecanismos intergeneracionales que pueden atrapar a niños y niñas en la plazo es 53, es decir, existe un rezago muy grande en el país con relación a pobreza. Sin embargo, la evidencia también indica que las intervenciones de este indicador. política en edades tempranas tienen efectos duraderos. Por ejemplo, los niños que nunca sufrieron retraso en el crecimiento presentaban mayores tasas de Tabla 5. atención pre-natal, habían sido pesados al nacer (una medida indirecta de IOH de Nutrición en el Perú para Niños Menores de 5 años que se contó con asistencia profesional en el nacimiento) y tenían acceso a agua potable e instalaciones sanitarias mejoradas en el hogar. Tasa de �ndice D IOH cobertura (%) (%) Estos resultados refuerzan la idea de que las políticas de prevención nutricional enfocadas en niños y niñas menores de 5 años son fundamentales. Nutrición a largo plazo (sin retardo en el crecimiento) 63,0 16,6 52,5 Nutrición a corto plazo (sin peso insuficiente) 94,1 2,1 92,1 Además, la provisión de otros bienes y servicios (alcantarillado, agua potable y educación) puede tener una influencia duradera en los resultados Fuente: Niños del Milenio, 2006. nutricionales de los niños al mejorar sus posibilidades de mantenerse con 24 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 25 buena salud o recuperarse de la malnutrición. En un contexto de recursos concertadas de los últimos años no han bastado para superar tales públicos limitados, concentrarse en la población de menos de 5 años dificultades e incrementar el nivel de IOH en agua y saneamiento. El respalda las referencias existentes en la literatura sobre la efectividad del reciente incremento de la inversión pública en agua potable al final de la gasto en intervenciones tempranas, en contraposición con intervenciones década pasada todavía no figura en los resultados de este trabajo, por lo en etapas posteriores de la vida. que la cobertura y su dispersión entre los diferentes grupos podrían haber mejorado después de 2009. Sin embargo, la evidencia también muestra que es posible recuperarse de la falta de oportunidades en etapas tempranas de la vida. Casi la mitad de Por otro lado, las políticas que pueden facilitar los cambios en las los niños y niñas que sufrieron retraso del crecimiento hasta los 5 años de circunstancias del hogar también contribuyen a mejorar las oportunidades. edad logró recuperarse y alcanzar curvas de crecimiento normales hacia Por ejemplo, el programa Juntos de transferencias monetarias condicionadas los 8 años; estos niños y niñas se desempeñaron significativamente mejor en ha logrado mejorar una serie de IOH entre los beneficiarios de dicho las pruebas cognitivas que los que mantuvieron dicho retraso. Se requiere programa. Así, el IOH de graduación escolar entre 2004 y 2009 es casi mayor investigación para identificar las relaciones causales que explican cinco veces mayor entre los beneficiarios de Juntos. Las tasas de asistencia estas diferencias. Si bien la bibliografía médica señala que los periodos también son mayores entre los beneficiarios (Figura 5). Llama también la de malnutrición prolongados pueden causar retrasos permanentes en el atención el incremento en la asistencia a los programas de educación pre- desarrollo físico y cognitivo, los resultados que se exponen en este trabajo escolar (que no es una exigencia del programa), que se ha duplicado entre sugieren que existen posibilidades por lo menos parciales de superar los los beneficiarios del programa. Estos resultados sugieren que programas efectos de esta condición. Por tanto, mantener políticas de apoyo nutricional como Juntos pueden desempeñar un papel clave para igualar el acceso a los para los niños mayores de 5 años de edad podría servir como complemento servicios de educación y salud. a los esfuerzos para evitar la malnutrición en su conjunto. Finalmente, otro factor clave en el aumento de las posibilidades de Figura 5. recuperarse del retraso en el crecimiento es la migración a las áreas urbanas. Aumento Anual del IOH de Educación para Beneficiarios del Programa Juntos Esto podría ser consecuencia tanto del aumento de las oportunidades de generación de ingresos como de una mejor información acerca de prácticas 10 sanitarias y mayor acceso a bienes y servicios básicos. 8 Crecimiento Anual El impacto de las políticas en las oportunidades 6 El desempeño de la política pública en incrementar la cobertura y mejorar la distribución de oportunidades ha sido desigual. Por ejemplo, en energía 4 eléctrica, los cambios en el marco regulatorio han contribuido a acelerar la 2 electrificación en las áreas rurales, reduciendo de esta manera un importante motor de la desigualdad en las oportunidades. Al priorizar la inversión 0 Finalización Asistencia Inicio del Asistencia pública en áreas rurales y aisladas, se ha reducido la brecha rural-urbana de sexto grado a programa primer grado a la escuela en el suministro de energía eléctrica. En el ámbito del agua y saneamiento, preescolar en cambio un examen de las políticas sectoriales revela importantes Beneficiarios No Beneficiarios complicaciones, no solo se observa un patrón de inversión desigual sino también problemas en la gobernabilidad del sector. Las acciones políticas Fuente: Estimados propios a partir de ENAHO. 26 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 27 La evidencia de que las políticas gubernamentales están contribuyendo a a los diseñadores de políticas encontrar maneras más efectivas y eficientes igualar las oportunidades es motivo de optimismo. Como lo demuestran de proporcionar iguales oportunidades para todos. El IOH también puede los casos de electrificación rural y el programa Juntos, la focalización del utilizarse para medir la equidad del gasto público mediante un análisis suministro de servicios y otros tipos de asistencia gubernamental hacia los de la incidencia fiscal que examine las proporciones de los grupos menos menos privilegiados tiene mayor impacto en el aumento de la igualdad de favorecidos dentro de la población y la cantidad de recursos que están oportunidades para los niños peruanos. Hay que insistir, sin embargo, en recibiendo. que la falta de oportunidades todavía es muy grande, tomando en cuenta las expectativas y los recursos disponibles en un país de ingreso medio como el Perú. Empleo del IOH como parte de una caja de herramientas de políticas En el futuro, un sistema de indicadores que permita monitorear los avances en la cobertura de un servicio y su distribución puede convertirse en un instrumento importante para influir en las políticas que intentan corregir las desigualdades existentes. En primer lugar, una ventaja de la naturaleza del IOH es que puede promover un diálogo constructivo respecto de qué oportunidades son más importantes y cómo proporcionárselas a los peruanos. En segundo lugar, el IOH puede utilizarse como un mecanismo para focalizar los programas sociales y mejorar de manera significativa su efectividad para alcanzar la igualdad de oportunidades. En tercer lugar, el IOH puede utilizarse en sistemas de monitoreo y evaluación del éxito de las políticas públicas en el logro de los objetivos. Por ejemplo, el Perú ha estado tratando de adoptar un método de presupuestos en el que se emplea el impacto en los resultados intermedios y finales de políticas y programas específicos para decidir las asignaciones presupuestarias a nivel nacional y subnacional. Los indicadores del IOH pueden ser un criterio adicional para la asignación de recursos a las intervenciones que presenten un mayor potencial. Ello puede lograrse fijando metas monitoreables a nivel local y nacional para los IOH, y mejorar así la transparencia y rendición de cuentas en el logro de resultados más equitativos. El objetivo de igualar oportunidades puede plantear significativos retos administrativos y fiscales. Se tiene que incorporar el análisis de la efectividad del gasto como parte de la política pública ya que esta permitirá 28 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Resumen 29 La reducción de la pobreza monetaria y la mejora de otros indicadores de bienestar –como la malnutrición infantil, la mortalidad infantil y materna y los logros educativos– son objetivos explícitos de desarrollo en los países de mediano y de bajo ingreso. Muchos de ellos se plasmaron en las Metas de Desarrollo del Milenio. Aunque los avances en la última década han sido notorios, cada vez hay una mayor atención en mirar más allá de los promedios y una creciente inquietud e impaciencia ante las brechas que existen al interior de los países. Ello porque, a pesar de los avances, las inequidades siguen siendo muy grandes, lo que genera incertidumbre acerca de la sostenibilidad política y social de las mejoras observadas. En el Perú, si bien la pobreza monetaria ha disminuido de manera notoria durante la última década, los niveles de desigualdad del ingreso siguen siendo muy elevados y las diferencias de acceso a las oportunidades básicas entre los peruanos son todavía muy grandes. En particular entre los niños, el país está lejos de proveer acceso universal a servicios básicos fundamentales para su bienestar. Introducción Existe consenso respecto de que el acceso a una educación básica de calidad, a niveles nutricionales mínimos, agua potable, saneamiento o electricidad debe ser universal, en tanto son un derecho de todos los niños y niñas peruanos. Sin embargo, no todos tienen las mismas oportunidades de recibir estos servicios básicos para progresar en la vida. Pero, además, esta falta de oportunidades no es circunstancial o aleatoria. Más bien, es lamentablemente sistemática. Circunstancias que no deberían afectar las oportunidades con que cuentan los niños para desarrollarse adecuadamente, tales como el lugar donde nacieron, el género¸ la pertenencia a un grupo étnico específico, la educación o el ingreso de sus padres determinan sus opciones futuras. Así, muchas diferencias se generan desde el nacimiento. No todos la tienen igual. El piso no está parejo para todos. Este trabajo aplica al caso peruano el marco conceptual de igualdad de oportunidades y otros indicadores para medir de manera directa cómo se distribuyen las oportunidades de acceso a bienes y servicios clave entre los niños. El objetivo subyacente de la investigación es poner en el debate económico y social en el Perú la evolución y el nivel actual de la desigualdad de oportunidades, con el fin de promover la discusión de las políticas que se necesitan para subsanar dicha desigualdad. 30 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Introducción 31 Cuando el centro del debate es la desigualdad del ingreso u otra variable instrumento que permite medir la desigualdad de oportunidades de similar, las opiniones acerca de cuánto, qué y cómo redistribuir varían acceso a un conjunto específico de bienes y servicios –a los que denomina mucho en el espectro político. Las discusiones van desde la validez de “oportunidades básicas�– y su relación con un conjunto de circunstancias plantear una menor desigualdad del ingreso como un objetivo en sí mismo para un grupo particular de la población: los niños y jóvenes menores de (vinculadas a cuánto de la desigualdad del ingreso se debe a causas “justas� edad. –como una compensación al esfuerzo– y cuánto a las oportunidades que cada uno tuvo a lo largo de su vida), pasando por la sostenibilidad En el Capítulo III se explica cuáles son estas oportunidades básicas y se fiscal de las redistribuciones directas, hasta la necesidad de que las presenta una justificación para cada una de ellas en términos de valores políticas redistributivas no reduzcan los incentivos a ahorrar, educarse o y conformación de la sociedad peruana. Las principales tendencias y formalizarse. Por el contrario, cuando se discute la necesidad de equiparar la evolución de las oportunidades en los campos de la educación y la las oportunidades entre los niños, el consenso político y filosófico es mayor. infraestructura son el tema del Capítulo IV, mientras que el Capítulo La discusión en este caso se centra en cuáles son las políticas sectoriales V rastrea, mediante datos de panel, las oportunidades y trayectorias más efectivas para promover la igualdad de oportunidades y lograr una nutricionales de los niños y niñas y su relación con su desarrollo sociedad más justa. Sin embargo, a pesar de que el discurso político ha cognitivo. El Capítulo VI analiza en detalle algunas de las principales sostenido y sostiene que el país promueve la igualdad de oportunidades, políticas económicas y sociales que se han aplicado en el país en la última en la práctica los patrones de inversión pública son, en muchos casos, década y su impacto en la distribución de oportunidades. Por último, el inconsistentes con este objetivo. Capítulo VII describe cómo se podría utilizar en el futuro el �ndice de Oportunidades Humanas para influir en las políticas que intentan corregir Este trabajo se concentra en tres temas. En primer lugar, trata de las desigualdades existentes. comprender la manera en que las circunstancias personales del niño o la niña (las características de sus padres, su origen étnico, género y lugar de nacimiento) influyen en el acceso a bienes y servicios fundamentales para su bienestar, particularmente en las áreas de salud, educación e infraestructura básica de vivienda. En segundo lugar, examina la evolución de las oportunidades en la última década el Perú, un periodo en el que el país ha logrado extraordinarias tasas de crecimiento económico y reducciones significativas en el nivel de pobreza. En tercer lugar, evalúa algunas de las políticas que pueden haber estado relacionadas con dichos cambios. El objetivo es ofrecer orientación acerca del tipo de intervenciones que podrían permitir un acceso más equitativo a aquellos bienes y servicios clave para promover las oportunidades entre los grupos de la población tradicionalmente relegados. El documento está organizado de la siguiente manera. Para presentar el contexto en el que ha evolucionado el Perú, el Capítulo I describe la evolución de la pobreza y la desigualdad en los últimos años. El Capítulo II desarrolla el concepto de igualdad de oportunidades, y explica cómo se aplica y construye el �ndice de Oportunidades Humanas (IOH), un 32 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Introducción 33 En los diez últimos años, el Perú ha experimentado un crecimiento económico sin precedentes. ¿Se ha traducido este crecimiento económico en una mayor equidad social tanto en términos de oportunidades como de resultados para todos los peruanos? Este capítulo presenta el contexto para el resto del estudio sobre las oportunidades humanas en el Perú mediante una revisión de las tendencias más recientes del desarrollo social del país. 1.1. Grandes avances (aunque mal distribuidos) en la reducción de la pobreza Entre el 2002 y 2008, la tasa de crecimiento acumulado de la economía fue de 61%, mayor a la de cualquier otro país de América Latina. El crecimiento llegó al 9,8% en 2008. En 2006, el PBI per cápita del Perú había recuperado su nivel de 1975, con lo que revirtió el agudo declive de su economía que alcanzó su punto más bajo en 1992. Más aún, el Perú demostró tener una de las economías con mayor capacidad de recuperación Capítulo 1. de la crisis financiera global, ya que el ritmo de crecimiento disminuyó solo 1% en 2009, para luego recuperarse hasta 8% en 2010, una de las tasas de crecimiento más altas de la región (FMI, 2010). El contexto: Pobreza y La pobreza disminuyó 17 puntos porcentuales entre 2004 y 2010, una de las mejores tasas entre los países latinoamericanos para los que se cuenta desigualdad en el Perú con datos confiables (Tabla 1.1). Sin embargo, la elasticidad promedio crecimiento-reducción de la pobreza de -1,5 está dentro del rango usual, es decir, es la esperada dado el dinamismo económico. En comparación con otros episodios de reducción de la pobreza en países de ingresos bajos y medios en el mundo, la reducción en el Perú entre 2006 y 2008 se encuentra se ubica en el 20-30% superior, un resultado satisfactorio y perfectamente alcanzable dado el alto crecimiento de su economía y el desempeño observado en otros países (Figura 1.1).1 1 En el 2007, los resultados iniciales de los cálculos realizados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) fueron recibidos con escepticismo por la comunidad política y académica dado que la reducción de la pobreza había sido muy modesta en los años anteriores. Para el INEI era importante demostrar que el avance en la lucha contra la pobreza coincidía con el crecimiento y con la evidencia internacional. Para suscitar mayor confiabilidad, el INEI compartió sus datos crudos, para que otros expertos pudieran realizar los mismos cálculos. Desde 2007, el INEI cuenta además con un comité asesor interinstitucional que reúne a la mayor parte de los expertos en pobreza del país de instituciones del sector público, académico y de investigación, así como a expertos de organizaciones internacionales, que revisan y aprueban el enfoque metodológico adoptado y cuentan con pleno acceso a los datos y programas. Esta actitud ha contribuido a disminuir sustancialmente el escepticismo respecto de las cifras. (INEI, 2008). 34 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 35 Tabla 1.1. Desafortunadamente, a pesar de que el Perú ha logrado grandes avances Incidencia de la Pobreza y la Extrema Pobreza 2004 - 2010 (%) en la reducción de la pobreza monetaria de sus ciudadanos, esta sigue afectando a más de un tercio de la población2. Más aún, no toda la población Moderada Extrema se ha beneficiado por igual de dicho progreso. El cálculo por separado de Perú Urbano Rural Perú Urbano Rural los cambios en las áreas rurales y urbanas revela una enorme desigualdad: 2004 48,6 37,1 69,8 17,1 6,5 36,8 entre 2004 y 2010 la pobreza urbana disminuyó en 50% pero la pobreza 2005 48,7 36,8 70,9 17,4 6,3 37,9 rural disminuyó solo 22%. Hoy en día uno de cada dos peruanos que vive 2006 44,5 31,2 69,3 16,1 4,9 37,1 en áreas rurales sigue siendo pobre. 2007 39,3 25,7 64,6 13,7 3,5 32,9 2008 36,2 23,5 59,8 12,6 3,4 29,7 2009 34,8 21,1 60,3 11,5 2,8 27,8 La pobreza tiene un rostro rural pero también joven, pues es dramáticamente 2010 31,3 19,1 54,2 9,8 2,5 23,3 mayor entre los niños y niñas que entre el resto de la población (Figura 1.2). El 40% de los niños y niñas de menos de 14 años vive en hogares pobres, Fuente: ENAHO 2004 - 2010. cuando este porcentaje es 27% entre el resto de la población. Por su parte, la pobreza de los niños del campo del Perú llega a 60%, 20% por encima del promedio nacional de pobreza infantil. Figura 1.1. Reducción de la Pobreza en el Perú en el Contexto Global Figura 1.2. Cambios anuales en la tasa de pobreza ($$ al día PPP) Pobreza por Grupo de Edad - 2010 en una muestra de 110 países. Ordenados del mayor aumento a la mayor disminución Aporte Urbano - Rural 5 70 Cambio promedio de la pobreza Perú Perú Perú 0 05-06 08-09 02-05 60 Perú 06-07 Perú 07-08 50 Tasa de pobreza (%) -5 40 30 -10 20 10 -15 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 Percentiles Fuente: Povcalnet y SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial) Contribución Urbana Contribución Rural 2 De acuerdo con la línea de pobreza de 2009, una persona pobre consume menos de 257 soles al mes en comida y artículos no alimentarios, es decir el equivalente a 3,20 dólares diarios de 2010. 36 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 37 Incidencia de la Pobreza: Total y Rural principalmente debido a mayores ingresos por hora. Por su parte, el aporte de las transferencias públicas y privadas a la reducción de la pobreza fue 100 relativamente pequeño. A su vez, el aumento del tamaño de los hogares 90 pobres elevó las tasas de pobreza, aunque no al punto de cancelar el 80 impacto positivo de los factores laborales. Tasa de pobreza (%) 70 Para examinar este punto en mayor detalle, se calculó el aporte de los 60 cambios en los componentes de ingreso sobre la distribución total del ingreso 50 (Tabla 1.2, y Recuadro 1, donde se explica la metodología). El ejercicio de 40 descomposición se basó en las fuentes de ingreso, por lo que no se pudo usar 30 la línea de pobreza oficial del país (que se basa en el consumo). Se muestran 20 los resultados obtenidos empleando líneas de pobreza alternativas3 basadas en el ingreso, con un nivel de 4 dólares por día y 2 dólares por día4. 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 Tabla 1.2. Edad Descomposición del Cambio de las Tasas de Pobreza por Fuentes de Ingreso Total Rural Tasa de Pobreza Fuente: ENAHO 2010. US$2 al día US$4 al día (ii) (iii) Tasa de Pobreza en 2004 30,0 50,2 Tasa de Pobreza en 2009 22,2 38,6 Cambio -7,8 -11,6 El escenario es también sombrío cuando examinamos los índices de pobreza extrema, definida como la situación en la cual el nivel de consumo Contribución por factor Ingreso Salarial -9,1 -11,4 de los miembros de un hogar no llega a cubrir una canasta alimentaria Transferencias y Donaciones Oficiales -1,1 -0,7 básica. Aunque la pobreza extrema prácticamente ha desaparecido en las Tamaño de la Familia 1,7 0,5 Transferencias y Donaciones Privadas 0,7 -0,2 áreas urbanas, sigue afectando aproximadamente a una cuarta parte de Remesas -0,1 0,2 la población rural. En vista del crecimiento del país, el hecho de que en Renta Imputada 0,0 0,0 Rentas 0,1 0,0 el ámbito rural una de cada cuatro personas no cuente con los medios suficientes para cubrir una canasta mínima de consumo es injustificable, y Las transferencias oficiales incluyen: 1) transferencias alimentarias; 2) pensión de jubilación, seguro de desempleo; un reto urgente para las políticas sociales. 3) pensión de viudas y huérfanos; 4) programa Juntos solo en 2009 y 5) otras transferencias de instituciones privadas o públicas. Las transferencias privadas incluyen: 1. Pensión alimenticia, 2. Transferencias provenientes de otros hogares o personas y 3. Otras transferencias de hogares. Las donaciones se consignan en el módulo del consumo. Para cada categoría de consumo (es decir, alimentación, educación, transporte, etc.) se preguntó a los La reducción de la pobreza experimentada en la última década puede encuestados el monto adquirido en el mercado, donado (por institución privada o pública) o proveniente de la tener orígenes diversos. Por ejemplo, los ingresos de los pobres podrían producción para autoconsumo. estar aumentando debido al incremento en los salarios y/o en número 3 Estos desagregados se realizaron utilizando los años 2004 o 2009 como año base. La Tabla 1.2 muestra de horas trabajadas, porque están aumentando las remesas o se están los resultados promedio de ambas simulaciones. Se cuenta con los cálculos para el año inicial y final. Si se usa algunos de estos en lugar del promedio, no se modifican las conclusiones finales del análisis. ampliando las transferencias provenientes de los programas sociales. 4 La línea de US$ 4 al día se acerca al nivel de la línea de pobreza moderada nacional establecida por el En el periodo 2004-2009, la mayor parte de la reducción observada de INEI. El cambio de la pobreza utilizando esta línea de US$4 al día es de –11.6 puntos para el periodo 2004 – 2009, bastante cercano al cambio en la pobreza que se calcula a partir de la línea nacional de la pobreza fue consecuencia de un aumento de los ingresos por trabajo, pobreza. 38 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 39 Todos los deciles de ingreso experimentaron, en promedio, un incremento Recuadro 1 relativo de los ingresos por trabajo entre 2004 y 2009 (Figura 1.3.a). El Descomposición en la Tasa de Pobreza por Fuente de Ingreso El ejercicio de descomposición de los cambios observados en la pobreza entre 2004 y incremento del ingreso por trabajo de los deciles más pobres no parece 2009 consta de los siguientes pasos. Primero, para cada año de la encuesta ordenamos la haber sido causado por cambios de las tasas de empleo (Figura 1.3.b). Por población según el ingreso per cápita del hogar y lo dividimos en 500 celdas del mismo tamaño. En segundo lugar, para cada componente del ingreso, calculamos el promedio el contrario, los cambios de empleo ayudan a explicar el incremento del de las celdas individuales para ambos años de la encuesta. En tercer lugar, construimos el ingreso salarial de los deciles más acomodados. Por otro lado, aumentó el ingreso per cápita contrafáctico del año A del hogar utilizando todas las fuentes de ingresos del año A excepto la fuente de ingreso X, es decir, asumiendo que solamente hay dos fuentes tamaño de los hogares de los deciles más pobres (al contrario de lo sucedido de ingreso, Y y X: en los deciles más ricos). Estos cambios del tamaño de la familia pueden Ii2009= (Yi2009 + Xi2009) / ni2009 haber tenido un impacto negativo en los ingresos per cápita de los pobres y un impacto positivo entre los más ricos. Ii2004= (Yi2004 + Xi2004) / ni2004 Iicontrafáctico= (Yi2009 + Xi2004) / ni2009 Figura 1.3. a. Donde Cambios en el Ingreso Laboral/Ingreso Familiar, 2004 - 2009 Ii,t: Ingreso per cápita familiar promedio de la celda i en el año T Yi,t: Fuente de ingreso promedio Y de la celda i en el año T Xi,t: Fuente de ingreso promedio X de la celda i en el año T 25% ni,t: Tamaño promedio del hogar de la celda i en el año T Por tanto, el I contrafáctico podría interpretarse como el ingreso per cápita familiar para la celda i en el año 2009 si su fuente de ingreso promedio X hubiese permanecido igual a 20% Cambio en el ingreso laboral/ingreso la del 2004. Como calculamos Ii para i=1,...500, podemos estimar cualquier estadística de familiar per cápita en 2004 distribución y así evaluar el impacto de los cambios en los componentes del ingreso sobre la distribución general del ingreso. 15% Los resultados muestran que la mayor parte de la disminución de la 10% pobreza entre 2004 y 2009 se debió a cambios en los ingresos laborales. Con una línea de pobreza de 4 dólares por día, los aumentos en los ingresos 5% laborales en el Perú redujeron la pobreza en 11,4 puntos porcentuales, de una reducción total de 11,6 puntos porcentuales. La contribución de los otros factores es mucho menor. Por ejemplo, las transferencias y donaciones 0% oficiales redujeron la pobreza en solo 0,7 puntos porcentuales. Es decir, solo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 el 6% de la reducción de la pobreza puede explicarse por un aumento de Deciles de ingreso familiar per cápita las transferencias. Por el contrario, los cambios en el tamaño de las familias Fuente: ENAHO 2004 - 2010. aumentaron el porcentaje de individuos que viven en situación de pobreza en 0,5 puntos. Con una línea de pobreza de 2 dólares al día, que es algo superior a la línea de pobreza extrema nacional establecida a partir de datos de consumo, el efecto de las transferencias y donaciones oficiales en la reducción de la pobreza es proporcionalmente mayor: 1,1 puntos para una reducción total de 7, 8 puntos, es decir, aproximadamente el 14% de la reducción. 40 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 41 Figura 1.3. b. Figura 1.4. Cambios en las Tasas de Empleo, 2004 - 2009 Cambios en las Transferencias Públicas y Privadas y Remesas como Porcentaje del Ingreso Familiar, 2004 - 2009 25 Transferencias y Donaciones Públicas 0,12 20 Cambio en donaciones/ingreso 0,10 Cambio absoluto 2004, 2009 familiar per cápita en 2004 (puntos porcentuales) 15 0,08 0,06 10 0,04 0,02 5 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso familiar per cápita 0 Deciles de ingreso familiar per cápita Fuente: ENAHO 2004 -2010. Transferencias y Donaciones Privadas 0,04 Los cambios en las fuentes de ingreso no laboral como proporción del 0,02 ingreso per cápita fueron reducidos, con excepción de las transferencias Cambio en donaciones/ingreso familiar per cápita en 2004 0,00 y donaciones (tanto públicas como privadas) para los deciles más pobres 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (Figura 1.4). Los hogares del decil más pobre sufrieron una disminución -0,02 de las transferencias y donaciones privadas entre 2005 y 2009 equivalente -0,04 al 10% de su ingreso per cápita del 2004; simultáneamente se produjo un -0,06 aumento de las transferencias y donaciones públicas equivalente al 10% de -0,08 su ingreso per cápita del 2004. Otras fuentes de ingreso, como las rentas implícitas y las ganancias de capital, se incrementaron más rápidamente -0,10 en los deciles acomodados, aunque la magnitud del incremento fue -0,12 Deciles de ingreso familiar per cápita relativamente pequeña (menos de 1,5%). 42 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 43 Remesas En América Latina, la evidencia apunta a una reducción generalizada 0,005 de la desigualdad en la última década, aun cuando el punto de partida 0,004 es extremadamente alto. Lustig y López Calva (2010) y Gasparini et al. (2009) han reunido evidencia de varios países de la región y han Cambio en donaciones/ingreso 0,003 familiar per cápita en 2004 0,002 determinado que, en 14 de 17 casos (entre los que se cuenta el Perú), la 0,001 desigualdad disminuyó entre mediados de los años de 1990 y mediados 0,000- de los años 2000. Jaramillo y Saavedra (2010) observan que, entre 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2004 y 2010 el coeficiente Gini de desigualdad de ingresos para el Perú 0,001 -0,002 disminuyó de 0,48 a 0,45, estadísticamente significativo al 5 % (Figura -0,003 1.5.a)5. Utilizando indicadores de gasto del hogar, el coeficiente se reduce -0,004 de 0,42 a 0,376. -0,005 Deciles de ingreso familiar per cápita Una debilidad típica de las encuestas de hogares es que no registran los ingresos y gastos de los percentiles superiores de la población, lo que Fuente: ENAHO 2004 - 2010. conduce a una subestimación de la pobreza y de la desigualdad. Para tratar de simular esta porción omitida de la distribución de los ingresos reales, y aplicando la metodología de López y Serven (2005), se emplea La evidencia de que la reducción de la pobreza experimentada entre un Gini ajustado para corregir la falta de respuestas en el tramo superior 2004 y 2009 fue principalmente consecuencia de aumentos en los ingresos de la distribución de ingresos. Como es de esperar, el Gini ajustado es laborales de los pobres, concuerda con el hecho de que el crecimiento más alto y llega 0,48 en 2010 (Figura 1.5.b). Sin embargo, la evolución de haya sido de ancha base y comprendiera a sectores intensivos en mano este indicador ajustado confirma también una caída de 0,55 a 0,48 entre de obra, tales como la industria de la construcción y los servicios. Sin 2004 y 20107. embargo, también muestra que las políticas públicas no actuaron con suficiente agresividad para lograr una contribución significativa a la reducción de la pobreza. 1.2. La desigualdad ha disminuido pero sigue siendo elevada Un crecimiento acelerado como el experimentado en Perú puede incrementar la desigualdad si son las clases acomodadas las que mejor 5 El ingreso total incluye el ingreso laboral y no laboral. Los ingresos no laborales incluyen las rentas, captan los beneficios del aumento en el consumo y el ingreso. En China, rentas imputadas, remesas nacionales y internacionales y las transferencias oficiales monetarias y en especie. por ejemplo, el crecimiento de la manufactura y los servicios en las áreas 6 Tanto los datos sobre ingresos totales como datos de gastos han sido deflactados geográficamente urbanas y costeras produjo un aumento en la desigualdad en las áreas para tomar en cuenta las diferencias regionales de precios relativos. Se efectuó cálculos alternativos deflactando los datos nominales según la línea de pobreza, es decir tomando en cuenta tanto las rurales debido a una reducción de la actividad agrícola. Por el contrario, diferencias de precio regionales como los cambios cronológicos de la canasta de consumo de pobreza. en Brasil, tanto la pobreza como la desigualdad disminuyeron entre Los estimados son algo menores pero ponen de manifiesto tendencias similares. 7 El coeficiente de Gini ajustado asume que la discrepancia entre gasto en consumo según las cuentas 2000 y 2010 debido al aumento acelerado de la productividad laboral nacionales y los datos de las encuestas se debe a que los hogares más acomodados no participan en la encuesta. Asumiendo una normalidad logarítmica de la distribución del gasto per cápita, puede –inclusive entre los pobres– y a la implementación de agresivas políticas establecerse una relación entre tasa de pobreza, consumo nacional promedio y coeficiente de Gini. La sociales redistributivas. relación estimada se emplea para simular un Gini ajustado. 44 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 45 Figura 1.5.a. El análisis de los cambios en el ingreso de los diferentes percentiles Coeficiente de Gini para Ingreso y Gasto Totales, 2004 - 2010 poblacionales también puede arrojar luz sobre los patrones de la pobreza Gini (Anual - Deflactor Espacial) y la desigualdad. Un examen de las curvas de incidencia del crecimiento durante 2004-2007 revela que el aumento de los ingresos en este periodo .55 benefició en mayor proporción al 80% más rico de la población (Figura 1.6). En el periodo 2007-2010, en cambio, el crecimiento fue decididamente pro- .5 pobre, con un crecimiento del ingreso mayor en los percentiles de ingresos más bajos. Otro dato crucial es que la principal fuente de crecimiento fue el mayor ingreso laboral, lo que puede observarse mediante una comparación Gini .45 de la curva segmentada (ingreso laboral) y la punteada (ingreso no laboral). De hecho, los ingresos laborales aumentaron a una tasa promedio anual .4 de 6,1%, mientras que la tasa de empleo aumento de 61,8 a 65,5 en las áreas urbanas. Por su parte, el papel de las políticas sociales a través de las .35 transferencias indirectas a los pobres ha sido relativamente pequeño. Solo 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 fue significativo para el quintil más pobre durante el periodo 2007-2010, y Año provino en su mayor parte de las transferencias públicas. Ingreso Gasto Fuente: ENAHO 2004 - 2010. Figura 1.6. Curvas de Incidencia del Crecimiento Figura 1.5.b. Coeficiente Ajustado Gini para Ingreso Total, 2004 - 2010 Descomposición del Crecimiento 2004-2007 40 Gini (Anual - Deflactor Espacial) 30 .55 Crecimiento del ingreso 20 .5 10 0 Gini .45 -10 .4 -20 0 20 40 60 80 100 .35 Percentiles de ingreso total 2004 2006 2008 2010 Año Crecimiento del Aporte del Aporte del ingreso Ingreso Gasto ingreso total ingreso laboral no laboral Fuente: ENAHO 2004 - 2010. 46 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 47 Descomposición del Crecimiento 2007-2010 Tabla 1.3. 40 Descomposición de la Desigualdad 30 Theil Importancia Importancia Importancia rela- Crecimiento del ingreso (gasto per relativa urbano/ relativa ciudades tiva de niveles de 20 cápita) rural (%) grandes, medianas educación (%) y pequeñas; sector rural (%) 10 2004 0,310 20,6 26,2 27,0 0 2005 0,315 20,9 26,0 27,5 2006 0,323 22,3 28,9 28,1 -10 2007 0,306 23,5 28,6 29,8 2008 0,257 23,7 27,7 28,6 -20 2009 0,269 23,7 29,0 28,3 0 20 40 60 80 100 2010 0,246 23,2 27,6 26,7 Percentiles de ingreso total Fuentes: Las cifras de Theil provienen del gasto per cápita ajustado espacialmente por precio de ENAHO 2004 - 2010. La primera columna presenta el índice general. Las otras columnas son las participaciones de los respec- tivos componentes inter grupales. Crecimiento del Aporte del Aporte del ingreso ingreso total ingreso laboral no laboral Fuente: ENAHO 2004 - 2010. Este resultado coincide con los de Escobal y Ponce (2011), quienes combinan información censal con las encuestas de hogares de 1981, 1993 y 2006. Los autores identifican una marcada reducción de la desigualdad entre 1981 y Una descomposición de la desigualdad del ingreso utilizando el índice de 1993, que decae hasta el 2006. Explican que, entre 1993 y 2005, la brecha entre Theil proporciona evidencia adicional tanto dentro de cada grupo como las áreas urbanas y rurales y entre las provincias aumentó significativamente, entre ellos. Estos “grupos� pueden configurarse según diversos criterios: a pesar de que la desigualdad general disminuyó ligeramente. Ello sugiere urbano y rural, tamaño de la ciudad, nivel de educación, etcétera. En un incremento de la dimensión geográfica de la desigualdad. Por ejemplo, el Perú, la disminución de la desigualdad general entre 2004 y 2010 fue la desigualdad entre las áreas urbanas y rurales aumentó su participación de impulsada por la reducción de la desigualdad intragrupal y no por un 1,1% en 1993 a 10,7% en 2007, mientras que las diferencias entre provincias cierre de la brecha de desigualdad entre grupos (Tabla 1.3). En realidad, se elevaron de 5,5% en 1993 a 20,2% en 2006. la desigualdad intergrupal aumentó, lo cual sugiere que las disparidades entre las áreas urbana y rural y entre las poblaciones con distinta densidad En términos generales, la evidencia sugiere que entre 2004 y 2010 el demográfica se exacerbaron. Ello puede ser evidencia de un proceso de Perú logró una reducción pequeña, aunque estadísticamente significativa polarización debido al cual, si bien la desigualdad disminuye ligeramente, de la desigualdad. Tal reducción se produjo mediante un incremento la brecha entre las áreas rural y urbana, así como entre las localidades de proporcionalmente mayor de los ingresos de los pobres, particularmente diferente densidad poblacional se está ampliando. entre 2007 y 2010. Tomando en cuenta la evidencia de estudios previos, en el peor de los escenarios la desigualdad se estanca a partir 1997; en el mejor, ha estado disminuyendo ligeramente. 48 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 49 Sí se observa un cambio respecto de las tendencias de la década anterior. Entre 1992 y 1997, la desigualdad iba en aumento, empujada por un incremento en la demanda de trabajadores calificados como consecuencia 100 de la apertura de la economía peruana (ver Saavedra y Díaz, 1999; Banco Mundial, 2005). Sin embargo, a pesar de esta pequeña reducción, la 80 desigualdad sigue siendo elevada. Tasa neta de matrícula (%) 60 1.3. Progreso desigual en la prestación de servicios Una visión panorámica de las oportunidades de acceso a los servicios básicos 40 para los niños y niñas peruanos muestra significativas mejoras en las últimas décadas. Pero hay significativas brechas en el acceso que aún se mantienen. 20 Por ejemplo, en términos agregados, la matrícula preescolar aumentó de 51% en 2002 a 67% en 2008 para ambos sexos (Figura 1.7). Sin embargo, 0 un niño o niña nacido en un hogar del quintil más acomodado tiene el doble 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 de posibilidades que un niño del quintil más pobre de recibir educación Año preescolar. Más aún, a pesar de la rápida expansión de la cobertura preescolar durante dicho periodo, la brecha sigue igual. Se observa el mismo patrón Quintil1 Quintil 5 cuando se compara la situación de un niño o niña de un hogar urbano con la de otro niño o niña de un hogar rural: mejoró el acceso rural pero la brecha urbano/rural permanece constante. 100 Figura 1.7. Tasas Netas de Matrícula en Educación Preescolar para Niños de 3 a 5 Años 80 Tasa neta de matrícula (%) 100 60 80 Tasa neta de matrícula (%) 40 60 20 40 0 20 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Rural Urbano Año Niños Niñas Fuente: ENAHO. 50 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 51 Se pueden observar patrones similares a partir de un análisis de la proporción Figura 1.8. Proporción de Niños de 11 Años de Edad que Concluye la Educación Primaria de niños y niñas de 11 años de edad que concluyeron su ciclo de educación (continuación) primaria a tiempo. El promedio general mejoró significativamente entre 2002 y 2008, pasando de 36,7 a 63,8% (Figura 1.8). Sin embargo, las diferencias relacionadas con el ingreso familiar y el área de residencia son 100 marcadas, y no muestran signo de disminución. Una vez más, el niño o 80 niña promedio de los quintiles más acomodados tiene más del doble de probabilidades de terminar la primaria a tiempo; ejemplo dramático de la 60 desigualdad de oportunidades. (%) 40 Figura 1.8. Proporción de Niños de 11 Años de Edad que Concluye la Educación Primaria 20 0 100 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año 80 Quintil1 Quintil 5 60 (%) 40 100 20 80 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 60 (%) Año 40 Niños Niñas 20 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Año Rural Urbano Fuente: ENAHO. 52 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 53 La mejor cobertura del servicio puede apreciarse también en Figura 1.10. Acceso a Agua y Saneamiento otras dimensiones como la nutrición y el saneamiento. Los grupos tradicionalmente desfavorecidos mejoraron su situación, en el mejor de los Saneamiento casos, al mismo ritmo que el promedio, lo cual sugiere que no se están 100 igualando las oportunidades. Por ejemplo, si bien la malnutrición crónica 80 promedio (aproximada por estatura para edad) mejoró entre 1996 y 2009, 60 la brecha entre los niños y niñas del campo y la ciudad aumentó. En 1996, (%) 40 la tasa de malnutrición rural-urbana era 2,5, mientras que en 2009 había 20 aumentado a 3,3 (Figura 1.9). 0 Otro ejemplo del deterioro de la igualdad de oportunidades es el acceso a 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 mejores fuentes de agua: la expansión de la cobertura en las áreas rurales Año ha sido más lenta que el crecimiento demográfico, lo que ha tenido como Rural Urbano consecuencia una reducción de las tasas de cobertura y un aumento mayor de la brecha entre las áreas urbanas y rurales (Figura 1.10). 100 Figura 1.9. 80 Tasas de Malnutrición (estatura para edad) por Región, Niños de 0 - 5 Años 60 (%) 40 50 20 40 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 30 Año (%) 20 Rural Urbano 10 Fuente: Encuestas DHS. 0 Estos datos sugieren que a pesar del avance de la cobertura total del servicio, 1996 2000 2005 2007 2008 2009 tanto los antecedentes socioeconómicos como el lugar donde viven los niños Año y niñas peruanos están ligados a marcadas diferencias en oportunidades. Las desigualdades de acceso a la educación secundaria, a los mercados de Total Rural Urbano factores, al crédito, a la conectividad a los mercados, a oportunidades de empleo o información son también críticas, y explican en gran medida las Fuente: Encuestas DHS. brechas de ingreso que se observan en el país. Si tenemos en consideración tan solo la dimensión espacial, el mapa de resultados (ingresos, bienestar) resulta desigual pero el mapa de oportunidades, que puede ser influido directamente por la formulación de políticas, es extremadamente desigual. 54 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El contexto: Pobreza y desigualdad en el Perú 55 El acceso universal a bienes y servicios como el agua potable, la educación básica, los servicios de salud, la nutrición y los derechos ciudadanos es crucial para el desarrollo de las naciones. Desafortunadamente, en muchos países la provisión de estos servicios solo alcanza a unos cuantos debido a la limitación de los recursos. Una noción elemental de justicia y equidad determina que las circunstancias que escapan al propio control –como el lugar de nacimiento, la etnia, género, o antecedentes familiares– no deberían determinar la probabilidad de que un individuo acceda a dichos servicios básicos. El principio de igualdad de oportunidades exige que estas circunstancias no jueguen ningún papel en la determinación de las Capítulo 2. oportunidades personales en la vida. La mayor parte de las sociedades suscriben dicho principio. Midiendo las El �ndice de Oportunidades Humanas (IOH) que se emplea en este libro fue presentado por primera vez por Barros, Ferreira, Molina y Saavedra (2009). Este índice se basa en el principio de igualdad de oportunidades y oportunidades para capta en qué medida un país se aparta de este objetivo. EL IOH tiene en cuenta en qué medida las oportunidades en un país son universales y si las mismas están distribuidas de manera equitativa entre niños con diferentes todos: El �ndice circunstancias. Es decir, el IOH es una medida sintética que toma en cuenta: (i) cuán lejos se encuentra el país del objetivo de proporcionar a sus niños acceso universal a bienes y servicios críticos para su desarrollo de Oportunidades y (ii) y el grado de igualdad de oportunidades en el acceso a los mismos. El puntaje del IOH será menor si la cobertura promedio es menor o si la distribución de oportunidades está sistemáticamente sesgada en contra de Humanas grupos de personas que presentan circunstancias específicas. Su innovación fundamental es que condensa dos aspectos de la igualdad de oportunidades –la cobertura promedio y la igualdad de la cobertura– en un único indicador. En resumen, el IOH es una tasa que mide la extensión de la desigualdad ajustada según las oportunidades disponibles. Puede utilizarse para hacer el seguimiento de cuánto avanza un país en lograr el objetivo de proporcionar igual acceso para todos los niños y niñas a ciertos bienes y servicios básicos que son fundamentales para su progreso futuro en la vida. Este capítulo explora en más detalle cómo se elabora tal indicador. 2.1. ¿Qué desigualdades son importantes? Muchos están de acuerdo con que las brechas de ingresos que son consecuencia de diferentes opciones, diferentes niveles de esfuerzo, talento 56 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 57 o simplemente de la suerte no deben cuestionarse. Dichas fuentes de adecuada o servicios de electricidad y saneamiento, por ejemplo, depende desigualdad incluso pueden llegar a ser necesarias para que las personas sistemáticamente de circunstancias que deberían ser irrelevantes. El Perú tengan incentivos adecuados para educarse y capacitarse, y para llevar –como muchos países– está lejos de haber llegado a una situación en la que a cabo el esfuerzo necesario para que dichas inversiones se traduzcan en todos sus ciudadanos tienen las mismas oportunidades de éxito. mayores ingresos y mayor bienestar. Pero la mayor parte de las personas considera fundamentalmente injustas las desigualdades que surgen de las Cuando el centro del debate es la desigualdad del ingreso u otra variable diferentes oportunidades de partida. similar, las opiniones acerca de cuánto, qué y cómo redistribuir varían mucho en el espectro político. Las discusiones van desde la validez Este libro se concentra en oportunidades que son críticas en la determinación de plantear una menor desigualdad del ingreso como un objetivo en sí del resultado futuro en la vida de los niños peruanos. La mayor parte de mismo (vinculadas a cuánto de la desigualdad del ingreso se debe a causas las sociedades prestan mucha atención a que los niños reciban un cierto “justas� –como una compensación al esfuerzo de algunos– y cuánto a las número de oportunidades básicas, como acceso a agua potable, una ingesta oportunidades que cada uno tuvo a lo largo de su vida), pasando por la calórica suficiente y educación básica. La capacidad de un individuo sostenibilidad fiscal de las redistribuciones directas, hasta la necesidad para vivir con dignidad y escoger el tipo de vida que desea depende en de que las políticas redistributivas no reduzcan los incentivos a ahorrar, gran medida de su acceso a dichos bienes y servicios. Una noción básica educarse o formalizarse. Por el contrario, cuando se discute la necesidad de de justicia y equidad determina que este no debe ser influenciado por equiparar las oportunidades entre los niños, el consenso político y filosófico circunstancias que se encuentran más allá del control del individuo, como es mayor. La discusión en este caso se centra en cuáles son las políticas su etnia, género, su lugar de nacimiento o residencia o el patrimonio y sectoriales más efectivas para promover la igualdad de oportunidades y nivel educativo de sus progenitores, circunstancias que muchas sociedades lograr una sociedad más justa. considerarían moralmente irrelevantes. El principio de igualdad de oportunidades exige que las posibilidades de que Recuadro 2.1. un individuo tenga acceso a los bienes y servicios básicos sean independientes Breve revisión de los fundamentos conceptuales sobre de esas circunstancias personales sobre las que no tiene control. Incluso, en Igualdad de Oportunidades muchos países se ha establecido que el acceso universal a ciertos bienes y La distinción primordial entre las diferencias de resultados que son atribuibles a la servicios básicos constituye un objetivo fundamental de la sociedad y, responsabilidad individual y aquellos que no los son ha jugado un papel central en la filosofía política reciente. Antes del libro de John Rawls, A Theory of Justice (1971), la mayoría de en algunos casos, un derecho económico o social, como lo evidencian las las personas intentaba evaluar la justicia o la equidad social solamente sobre la base de la constituciones políticas de las naciones y convenios internacionales, tales distribución de los resultados. En los setenta, estimulados por los trabajos de Rawls y de Nozick (1974), los científicos y filósofos políticos comenzaron a considerar la equidad de los procesos, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Más aún, muchas y cómo los resultados finales están determinados tanto por las oportunidades de las que goza leyes y normas constitucionales afirman explícitamente que el acceso a estos una persona, como pvvsona hace con ellas. Rawls (1971) enfatizó sobre la libertad. Su primer principio básico de justicia exigía “la más amplia libertad para cada uno, consistente con una bienes y servicios no debe relacionarse con características circunstanciales8. libertad similar para los demás�. Su segundo principio postulaba que los “bienes primarios�, que brindan las oportunidades básicas –un concepto al que regresaremos más adelante– debían estar disponibles para todos los miembros de la sociedad. Bajo este principio, Rawls Como lo señalan algunos de los indicadores presentados, los niños y propuso que la asignación óptima de los bienes primarios sería aquella que maximizara la niñas peruanos enfrentan oportunidades desiguales durante su vida y, parte correspondiente al grupo menos privilegiado. consecuentemente, resultados muy dispares. El acceso a una nutrición 8 Por ejemplo, en Chile, la Constitución de 1980 estableció el derecho de acceso a los proveedores de servicios sociales. Sin embargo, solamente el último plan AUGE, que reformó el sector salud, introdujo un mínimo de garantizado de servicios médicos que la población tiene derecho legal de exigir. 58 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 59 El principio de igualdad de oportunidades debe aplicarse en todas las Siguiendo a Rawls, Dworkin (1981) equiparó la equidad con la igualdad de recursos, antes que de los resultados. Arneson (1989) habló en términos de igualdad de oportunidades para el etapas del ciclo de vida, pero la niñez y juventud son momentos críticos bienestar, antes que del bienestar en sí mismo. Aunque estos autores difieren en detalles y para asegurar que nadie sea discriminado por sus circunstancias. Las matices, el hilocomún a todos fue la redefinición de lo que Cohen (1989) llama “the currency of egalitarian justice�: a la mayoría de los autores les parecía que la justicia necesitaba de la oportunidades perdidas en la infancia no siempre pueden ser compensadas. equidad de algo pero, dado el papel de la responsabilidad individual, estaba claro que no se Por ejemplo, la desnutrición puede causar dificultades de aprendizaje, mala trataba simplemente de la equidad de resultados. salud y por tanto menor productividad y posibilidades de éxito económico Los economistas no se quedaron atrás. En la Conferencia de Tanner en la Universidad de Stanford, a lo largo de toda la vida. Cuando estos niños se hagan adultos y tengan en 1979, Amartya Sen hizo su famosa pregunta: “¿Igualdad de qué?� (Sen y Hawthorne, 1985). Asumió como cosa dada que las teorías más recientes de la justicia asociaban la equidad con sus propios hijos, la probabilidad de que esta falta de oportunidades se la distribución equitativa de algo. Pero no resultaba obvio qué debía ser ese algo. En la medida perpetúe es muy alta. que los “resultados finales�, como la utilidad o satisfacción, e incluso los resultados intermedios, como el ingreso, la riqueza o la educación, dependen de preferencias de las personas mismas, parecía razonable que se tomara a éstas como responsables de una parte de las diferencias El desarrollo de un niño queda determinado en parte por factores finales en los logros alcanzados,mientras esos resultados proviniesen de dichas decisiones. Sen genéticos, pero también por un conjunto complejo de aportes nutricionales, definió las“capacidades� de una persona como el conjunto de posibles “funcionamientos� de los que pudiese disfrutar, y argumentó que se debía enfocar la atención en la distribución de ambientales y por la estimulación cognitiva, para mencionar solamente esas capacidades. tres áreas clave. Si bien los resultados varían dependiendo de la herencia Este libro, de modo similar al Informe sobre Desarrollo Mundial 2006: Equidad y Desarrollo, del genética –un niño puede comenzar a leer más temprano o más tarde, ser Banco Mundial, así como Barros et. al. (2008) adopta una noción de equidad que está basada más alto o más bajo en función de su predisposición biológica– existe un en la igualdad de oportunidades. Una definición útil para esta discusión es la de Roemer (1998). Roemer habló de las variables de resultado (el ingreso, el logro educativo, etcétera.) umbral mínimo absoluto que debe alcanzar todo niño que ha recibido como una “ventaja�, y dividió los determinantes de la ventaja en dos grupos: “esfuerzos� –que se un aporte adecuado para su desarrollo. La incapacidad de alcanzar este refieren al comportamiento y decesiones individuales– y las “circunstancias�, que son atributos individuales, ya sea genéticos, sociales o biológicos que caen fuera del control de la persona. umbral es un indicio de falta de una nutrición adecuada, estímulo cognitivo Este instrumento se refiere a políticas –típicamente la provisión de recursos– y es utilizado o, en términos más generales, de oportunidades adecuadas para alcanzar para igualar oportunidades. Roemer define “Tipos� de conjunto de individuos que tienen las mismas circunstancias. Existe igualdad de oportunidades cuando el resultado se logra con el su pleno potencial. mismo nivel de esfuerzo entre los diferentes tipos. La igualdad de oportunidades prevalecería en una situación donde la distribución de un resultado de interés es independiente de las circunstancias. La igualdad de oportunidades nivela el terreno de juego y todos tienen, en Aunque la igualdad de oportunidades es un objetivo válido en sí mismo, la principio, el potencial de alcanzar los resultados de su elección. Aplicaciones empíricas de este atención al desarrollo de los niños se justifica también por otras razones. Las enfoque se encuentran en Betts y Roemer (2003), Roemer et al. (2003) y Bourguignon, Ferreira y Mendes (2007). investigaciones han demostrado que los niños en edad preescolar de bajo nivel de desarrollo cognitivo presentan un menor nivel de logro académico y reciben menores remuneraciones cuando son adultos (Currie y Thomas, 1999; Case y Paxson, 2006). Estudios recientes corroboran que la educación 2.2 ¿Por qué concentrarse en los niños? durante la primera infancia tiene un impacto significativo a largo plazo que Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) se concentran en gran va desde efectos en el nivel de ingreso en la edad adulta hasta la capacidad medida en mejorar las oportunidades de los niños y niñas. Algunos ODM de ahorro para una jubilación segura (Chetty et al., 2010). A la luz de esta son, por ejemplo, reducir las tasas de pobreza extrema a la mitad, reducir la evidencia, el problema de la determinación de políticas que aseguren que mortalidad de los niños menores de 5 años en dos tercios, asegurar que todos las generaciones futuras puedan desarrollarse adecuadamente y realizar los niños terminen por lo menos la educación primaria y expandir el acceso plenamente su potencial resulta de la mayor importancia. Más aún, la a los servicios de agua y saneamiento. Sin embargo, pesar del crecimiento desigualdad y pobreza actuales y el avance desigual hacia su reducción se económico y la reducción de la pobreza de los últimos años, el Perú no ha deben, por lo menos en parte, a la desigualdad de oportunidades durante mostrado un avance significativo en mejorar el bienestar de los niños. la infancia. 60 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 61 2.3. Las oportunidades básicas de los niños En tercer lugar, la tecnología y los recursos disponibles en la sociedad El IOH se concentra en los bienes y servicios que deben estar a disposición deben permitir que el acceso universal sea un objetivo válido al menos en de todos. El consenso acerca de cuáles son estos bienes y servicios depende el mediano plazo. El objetivo social de lograr el acceso universal no implica en gran medida de circunstancias temporales, culturales y otros factores que necesariamente que el sector público sea el responsable de proporcionarlo varían entre países. Adam Smith escribió que los bienes son “necesarios� o financiarlo. Por ejemplo, si se fija el objetivo del acceso universal a la si son un requisito para que un individuo pueda presentarse en público nutrición adecuada, ello no implica necesariamente que el gobierno deba sin tener vergüenza9. En el mundo moderno, se consideran indispensables entregar a todos los individuos una canasta mensual de alimentos. La la educación básica, nutrición, agua potable, saneamiento y electricidad. cobertura universal en un país se puede lograr a través de múltiples vías y Servicios como el acceso al servicio telefónico o la Internet se consideran mecanismos de financiamiento. El acceso universal a la educación básica básicos en algunos países,10 pero no entre aquellos que aún se esfuerzan por puede asegurarse a través de un sistema de escuelas públicas gratuitas, de proporcionar los primeros. Incluso en casos como la educación, lo que un un sistema de administración privada pero de financiamiento público, país define como “básico� podría ser considerado ambicioso para otro que de un sistema de escuelas públicas que recuperan sus costos solamente se encuentra en un nivel de desarrollo inferior o se ha visto afectado por mediante el pago por parte de las familias más acomodadas o a través de eventos traumáticos11. Además, debido a razones culturales o históricas, escuelas privadas que otorgan becas parciales o completas dependiendo países que tienen niveles similares de desarrollo económico pueden de los recursos de los que disponen las familias. En resumen, la cobertura presentar un acuerdo social diferente sobre lo que constituye el conjunto universal no implica el acceso gratuito universal, ya que se puede escoger de oportunidades básicas. entre diferentes combinaciones de mecanismos de financiamiento y prestación. El punto central es que la sociedad en su conjunto es responsable Los bienes y servicios en los que se concentra este estudio son, en primer que todos los niños tengan acceso a estos bienes y servicios básicos. lugar, fundamentales para el desarrollo del niño o la niña. En segundo lugar, su acceso depende de factores exógenos al niño, en el sentido de que 2.4. Las circunstancias no deben ser importantes su provisión es controlada por su familia o por la sociedad. Estos tienen Una medición simple de la tasa de cobertura de estos servicios puede la responsabilidad conjunta que los niños reciban estos servicios. Algunos parecer suficiente para medir hasta qué punto una nación les brinda a las ejemplos son la educación primaria, la estimulación temprana, las vacunas, generaciones más jóvenes la posibilidad de materializar su potencial. Sin los niveles adecuados de nutrición, saneamiento, agua potable, electricidad embargo, estas estadísticas no toman en consideración el hecho de que la y el poseer una partida de nacimiento o algún documento de identidad. probabilidad de acceso puede depender de circunstancias del niño, tales como su género, grupo étnico o región de residencia. Pensemos en dos niños, Rosa y Luis. Rosa tiene cuatro hermanos y es hija 9 “Por necesidades entiendo no solo los productos que son necesariamente indispensables para mantener la vida si de una madre soltera, de lengua materna quechua, que solo ha recibido no cualesquiera que las costumbres de un país hacen que no se encuentren al alcance de las personas dignas, incluso un año de educación formal. El ingreso familiar se encuentra en el decil de los menores órdenes de la vida� (La Riqueza de las Naciones, citado por Sen, A. en Development as Freedom, 73-4; traducción propia). inferior de la distribución de ingresos. Por el contrario, Luis es hijo único de 10 Por ejemplo en Finlandia, el acceso a Internet de banda ancha constituye un derecho legal desde 2009 prque según el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Internet es un elemento “sin el cual no se puede vivir en la sociedad padres que han recibido educación secundaria y cuya lengua materna es el moderna, como los servicios bancarios, el agua o la electricidad.� castellano. Su hogar se encuentra en el cuarto superior de la distribución de 11 La educación primaria completa dentro del periodo requerido es un indicador razonable de la amplitud de la educación básica de los países de América Latina. En los países de bajos ingresos, donde el inicio tardío de la edu- ingresos. En comparación con Rosa, Luis tiene muchas más probabilidades cación escolar está sumamente difundido, completar la educación primaria, independientemente de la edad puede un indicador relevante, por lo menos a corto plazo. De otro lado, en la mayor parte de los países de la OCDE, el acceso de contar con servicios básicos como saneamiento y educación (Figuras 2.1 universal al saneamiento y la electricidad se logró hace muchos años y las encuestas de hogares ni siquiera incluyen y 2.2). Si Rosa y Luis viven en diferentes zonas del país, sus posibilidades preguntas respecto de dichos servicios. En los países de ingresos medios y bajos, todavía es sumamente importante medir el acceso a tales servicios. 62 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 63 diferenciales variarán. En Lima, las probabilidades de que Rosa cuente con Figura 2.1. Probabilidad de Acceso a Saneamiento Adecuado por Región (2009) saneamiento apropiado son de 0,78 frente a 0,92 para Luis, pero si ella vive en una zona rural de la selva, las probabilidades de Luis son más del doble Región más pobre que las de Rosa. Luis y Rosa nacieron en lugares distintos y sus padres tienen Sierra - Rural distinta educación e ingresos, es decir tienen distintas circunstancias, todas Selva - Rural variables sobre las que el niño no tiene ningún control. ¿Estas diferencias en sus circunstancias deberían afectar sus posibilidades de tener éxito y Costa - Rural vivir una vida plena? Selva - Urbana En los casos en los que las oportunidades no son universales, cualquier Costa - Urbana mecanismo de asignación dividirá a la población entre poseedores y Sierra - Urbana desposeídos. La electrificación puede actuar a favor de las áreas urbanas, Región más rica en detrimento de las rurales. El acceso a la educación puede ampliarse Lima Met. para los hablantes del castellano, en detrimento de los habitantes de zonas 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 de quechua hablantes. La ruta hacia la universalización debe monitorear Probabilidad que el principio de igualdad de oportunidades se respete y no existan sesgos contra ningún grupo definido por sus circunstancias particulares. Rosa Luis Fuente: ENAHO 2009. Sin embargo, es un hecho que generalmente este sesgo existe. La electrificación es mayor en las áreas urbanas que en las áreas rurales. En parte, la razón yace en el hecho de que los costos relativos de proporcionar cobertura varían según las regiones, lo que conduce a una mayor cobertura Figura 2.2. a las áreas o grupos socioeconómicos que presentan menores costos Probabilidad de Inicio a tiempo de la Asistencia de la Educación Primaria (2009) unitarios. Pero también existen ejemplos de que las consideraciones de costo no son necesariamente la principal restricción. Por ejemplo, el derecho Sierra - Rural Región más pobre de los niños de contar con un documento de identidad o una partida de nacimiento puede enfrentar más bien problemas de implementación o de Selva - Rural falta de voluntad política. Costa - Rural Selva - Urbana El ejemplo anterior evidencia un elemento clave en la elaboración del IOH: ¿cuáles son las circunstancias exógenas que no deben tener una influencia Costa - Urbana en el acceso a bienes y servicios fundamentales? Sierra - Urbana Región más rica Lima Met. 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 Probabilidad Rosa Luis 64 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 65 Las circunstancias a las que se refiere este libro, en tanto características que 2.5. La construcción de IOH no deberían afectar el acceso de los niños y niñas peruanos a los bienes y La tasa de cobertura –es decir la proporción de la población con acceso a servicios básicos, son las siguientes: una oportunidad dada– es la medida usualmente utilizada en las discusiones de política. Pero esta ignora cómo las oportunidades se distribuyen en una Dónde vive: población. La cobertura es distinta para niños con distintas circunstancias. • Lugar de residencia: Urbano o rural, región (costa, sierra y selva) y altitud Y aun cuando se esté avanzando en incrementar la cobertura de un Sus características: bien o servicio, este incremento puede variar entre niños con distintas • Género circunstancias. Existen muchas rutas hacia la universalidad y las medidas Quiénes son sus padres y cómo es su familia: de progreso deben tener en cuenta cómo se van asignando los recursos • Gasto familiar per cápita entre diferentes grupos, y si se están asignando los recursos de acuerdo con • Lengua materna de la madre el principio de igualdad de oportunidades. • Logro educativo del jefe de familia • Número de hermanos Tomemos como ejemplo dos países (I y II) donde existen dos grupos étnicos (A y B) cuya población es de igual tamaño. Supongamos que existen La premisa básica es que todos los niños o niñas peruanos, sin importar su suficientes recursos para proporcionarle acceso a un servicio específico lugar de residencia deberían gozar de las mismas oportunidades en el acceso solamente a la mitad de la población, de tal manera que en ambos países a bienes y servicios críticos. Las características personales como el género la tasa de cobertura promedio es 50%. Sin embargo, supongamos que en no deberían tener ningún impacto en las oportunidades, así como tampoco el país I el servicio se asigna exclusivamente al grupo étnico A (y el grupo B la historia familiar, representada por el gasto del hogar, la educación de no lo recibe en absoluto) con lo cual las tasas de cobertura son 100% para los progenitores o el tamaño de la familia. La elección de estas variables el grupo A y 0% para el grupo B. Por otro lado, en el país II ambos grupos específicas estuvo parcialmente condicionada por la disponibilidad de étnicos comparten por igual los servicios disponibles de manera limitada datos. Específicamente, el grupo étnico es una circunstancia relevante y como consecuencia la tasa de cobertura es 50% para ambos grupos. El que no debería afectar las oportunidades, pero la información disponible resultado es que, aunque ambas sociedades presentan las mismas tasas de solamente permite una aproximación indirecta a esta variable, a través del cobertura promedio, difieren significativamente en la asignación de los idioma materno de la madre del niño o la niña. servicios escasos. En algunos casos, una variable que podría considerarse una circunstancia En principio, la regla de asignación del país II es más igualitaria. En también puede ser un instrumento de política debido a que constituye consecuencia, cualquier medición válida debería señalar que el país II se un mecanismo eficiente para ofrecer una oportunidad. Por ejemplo, a encuentra más cerca que el país I de la consecución del ideal de asignación pesar de que los ingresos de los padres no deberían impedir que un niño equitativa de bienes y servicios, aun cuando la tasa de cobertura total en tenga acceso a la nutrición básica, y por tanto deberían considerarse una ambos países sea solo del 50%. En el país I, no solamente resulta que la circunstancia, la política social podría determinar que la transferencia en mitad de la población tiene acceso a las oportunidades, sino que además efectivo (es decir, el aumento del ingreso familiar) constituya un mecanismo la asignación de oportunidades está sesgada en contra de un grupo efectivo para que los niños reciban nutrición básica, educación o atención circunstancial específico. médica. A pesar de ello, reducir la influencia del ingreso de los padres debe seguir siendo un objetivo a largo plazo, a fin de reducir la transmisión El ejemplo grafica cómo la tasa de cobertura agregada no basta para intergeneracional de la pobreza. monitorear el avance hacia la igualdad de oportunidades ya que no es sensible 66 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 67 a la equidad con que se asignan estas oportunidades. Intuitivamente, el Se puede demostrar asimismo, que IOH trata de combinar en que medida un país proporciona oportunidades para todos y si estas se distribuyen de acuerdo a un principio de igualdad de oportunidades. Empíricamente, ello implica combinar dos conceptos: (i) la cobertura promedio de un bien o servicio; y (ii) un indicador de Por tanto, el IOH es la tasa de cobertura promedio descontada por igualdad de oportunidades. Específicamente, el IOH se define como la tasa 1 menos el índice de disimilaridad D. Si todas las tasas de cobertura de cobertura promedio ( ) menos una penalización (P), que depende del específicas para diferentes grupos son iguales al promedio, entonces D=0 grado de desigualdad de oportunidades. y el IOH es igual a , es decir, la tasa de cobertura. En ese caso, existe igualdad de oportunidades en el sentido que las circunstancias no tienen IOH = C – P ninguna influencia en el acceso (aun cuando el acceso no sea universal). La penalización es mayor mientras mayor es la diferencia de tasas de cobertura El valor máximo que puede tener un IOH es uno, cuando la cobertura es entre los grupos de circunstancias y la cobertura promedio. Dado que los universal y la penalidad es cero. Cuando la cobertura no es universal, el grupos de circunstancias están definidos en función de variables que no valor máximo es , si es que existe igualdad de oportunidades y la penalidad deben de tener ninguna influencia en el acceso de los niños a un bien o es cero. Para calcular la “penalidad�, es necesario en primer lugar definir servicio, si existe mucha dispersión de tasas de cobertura de estos grupos un índice de disimilaridad, D, utilizando la siguiente expresión alrededor de la media, quiere decir que el acceso no se ajusta al principio de igualdad de oportunidades. El IOH es entonces una tasa de cobertura ajustada por el grado de desigualdad de oportunidades. Aumenta con la cobertura promedio y si disminuye la disparidad de las tasas de cobertura de los grupos de circunstancia. Así, un país puede incrementar el IOH Donde k denota un “grupo de circunstancias�, es decir un grupo de niños de un bien o servicio aumentando la cobertura, pero lo incrementaría que comparten un conjunto específico de circunstancias y m denota el proporcionalmente más si lo hace con un sesgo hacia los grupos vulnerables, número de grupos. Cada grupo presenta una combinación única de que tienen una cobertura menor al promedio. circunstancias (como ubicación, género o pertenencia a un grupo de ingresos)12. es la cobertura correspondiente al grupo de circunstancias Intuitivamente, D representa también la fracción de oportunidades que no k. es la participación o peso relativo del grupo de circunstancia k en la se asigna de acuerdo con un principio de igualdad de oportunidades y es la muestra. Así, D es proporcional a la diferencia entre las tasas de cobertura fracción de las oportunidades existentes que se tendría que reasignar para para grupos de circunstancia específicos y la tasa promedio. Mientras alcanzar una política de igualdad de oportunidades. Cualquier reasignación mayor sea la dispersión de las tasas mayor será D. Si todos los grupos de oportunidades de grupos “vulnerables� (con tasas de cobertura por de circunstancia tienes exactamente la misma tasa de cobertura, D es cero. debajo de ) a grupos “no vulnerables� (con tasas de cobertura mayores a ) reduciría D e incrementaría el IOH. El IOH mejora cuando la desigualdad entre grupos de circunstancias se reduce para un nivel dado de cobertura. 12 Un grupo de circunstancias es por ejemplo los niños de zonas rurlaes con familias en el quintil inferior y cuyos La penalización P, donde padres tienen educación primaria. El número de grupos k depende del número de circunstancias y del número de categorías al interior. Si las circunstancias que son relevantes en un país son el género del niño, la educación de los padres y el ingreso de los padres, y se asume que hay 5 categorías educacionales y 5 categorías de ingreso, m sería 50. En principio, el cálculo de D puede ser un procedimiento aritmético. Pero m puede ser un número muy grande, en particular, si una de las circunstancias se mide con una variable contínua. En ese caso se debe de utilizar un procedimiento econométrico para estimar Ck. 68 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 69 puede interpretarse como el porcentaje de oportunidades que tendría que Figura 2.3. Porcentaje de Niños con Acceso a Agua Potable: Asignación Igualitaria de Oportunidades reasignarse para lograr la igualdad de oportunidades. Si todos los grupos contasen exactamente con la misma tasa de cobertura, dicha penalización sería igual a cero, y no se necesitaría ninguna reasignación. A medida que 100 la cobertura se aproxima al 100% para todos los grupos (universalización), 90 80 el monto de reasignación necesariamente disminuye. Solo cuando la 70 penalización es igual a cero y la cobertura promedio es igual a 100%, el Tasas de cobertura 60 Tasas de cobertura IOH alcanza su máximo valor de uno13. 50 40 IOH: 59 Una interpretación gráfica14 30 Asumamos que se quiere analizar el acceso de los niños del país al agua 20 potable. Asumamos, además, que existen 100 grupos de circunstancias 10 y que se ordenan en una gráfica de acuerdo con la tasa de cobertura 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 específica de cada grupo. En el primer ejemplo (Figura 2.3), la tasa promedio de cobertura es del 59%, y cada tasa de cobertura específica Percentil (Grupo de circunstancias) por grupos de circunstancias es también 59%. En esta situación, el IOH sería el 59 ya que la tasa de cobertura promedio no se encuentra afectada por ninguna penalización por distribución desigual de la cobertura entre diferentes grupos de circunstancias. Existe igualdad de oportunidades en tanto la probabilidad de acceso que tiene cualquier niño es 59%, independientemente de sus circunstancias. La curva de la tasa de cobertura promedio es la curva de igualdad de oportunidades. Aun cuando la Figura 2.4. cobertura de agua no está relacionada con las circunstancias, el piso no Porcentaje de Niños con Acceso a Agua Potable: Asignación Desigual de Oportunidades está parejo, ya que el 41% de los niños no cuenta con acceso a agua potable frente a un 59% que sí lo posee. Pero al menos no existe discriminación 100 relacionada con ninguna característica de los niños. 90 80 En la segunda situación, el 59% de los niños cuenta con acceso a agua 70 Tasas de cobertura Penalización: 10 60 potable pero la asignación está relacionada con las circunstancias Tasas de cobertura 50 particulares de los niños y, por lo tanto, no existe igualdad de oportunidades 40 (Figura 2.4)15. A lgunos grupos de circunstancias tienen coberturas bastante 30 menores a la media, y otros grupos una cobertura bastante mayor. Los 20 IOH: 49 10 “Vulnerables a las “No vulnerables a las oportunidades� oportunidades� 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 13 El anexo A3 presenta una descripción más detallada de la derivación del IOH y sus propiedades estadísticas. 14 Esta sección se basa en Molina et al. (2010). Percentil (Grupo de circunstancias) 15 El eje horizontal muestra los grupos circunstanciales ordenados según la probabilidad específica de cada grupo de contar con acceso al agua. 70 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 71 grupos de circunstancias están ordenados de menor a mayor cobertura, mientras mayor sea la pendiente de la curva de oportunidades, mayor será primer lugar, que las oportunidades no están distribuidas igualitariamente y, en segundo lugar, que la desigualdad de oportunidades es mayor en el país A. El índice D es la porción la desigualdad de oportunidades. Cada asignación de acceso al agua para de la matrícula total que está “mal asignada�, es decir, 10/60 y 5/60 para los países A y B, grupos de circunstancias por encima del promedio global constituye una respectivamente. Por tanto, infracción del principio de igualdad de oportunidades. Para calcular el IOH A = C * (1-D) = 0,6 * (1-10/60) = 0,50 IOH, se descuenta a la cobertura la fracción de conexiones de agua potable IOH B = C * (1-D) = 0,6 * (1-5/60) = 0,55 que se asignaron infringiendo el principio de igualdad de oportunidades, Así, aun cuando ambos países cuentan con iguales tasas de cobertura de matrícula, la mayor P. En este caso, el 10% de acceso al agua (como porcentaje del total de desigualdad de oportunidades en el país A lleva a que el índice D sea mayor para A que para B, y el IOH es mayor para B que para A. conexiones necesarias para llegar a la universalidad) no fueron asignadas equitativamente. La penalización P corresponde al área naranja en la En el país B, del grupo no vulnerable, se matriculan 5 personas más de las que deberían para mantener la igualdad de oportunidades. En otras palabras, solo 55 personas recibieron Figura 2.4. El IOH es igual a la tasa de cobertura promedio (59%) menos servicios asignados adecuadamente según el principio de igualdad de oportunidades. Por la penalización por desigualdad de oportunidades (10%): 49, lo cual consiguiente, como proporción de la población total, el número de personas que recibió el servicio con el principio de igualdad de oportunidades es 55% (55/100). Por tanto, el IOH del corresponde al área azul. país B es 55. Se deduce que el IOH aumentará en estos países si: (i) El número de matrículas de cada grupo aumenta igualitariamente (en términos proporcionales o absolutos); (ii) La matrícula Recuadro 2.2. para cualquier grupo aumenta sin disminuir las tasas de cobertura del otro grupo; (iii) La Ejemplo numérico del IOH matrícula del grupo II aumenta, manteniendo el número total de niños y niñas matriculados sin variación (lo que implica que la matrícula del grupo I se reduce en un monto equivalente). Estas tres características se relacionan con las propiedades de “escala�, “mejora de Pareto�, y Consideremos dos países A y B, cada uno con una población total de cien niños. Cada uno “redistribución� del IOH, respectivamente y que se describen en la siguiente seccción. de los países cuenta con dos grupos de niños (I y II) constituidos por el 50% superior y el 50% inferior de los grupos de ingreso per cápita, respectivamente. La tasa de cobertura de la matrícula escolar (o la tasa de matrícula promedio) para ambos países es 0,6, es decir, 60% de los niños asisten a la escuela en cada uno de los dos países. La tabla muestra el número de niños y niñas que asiste a la escuela en cada grupo en cada país. 2.6. Propiedades, descomposiciones y limitaciones del IOH Número de niños de 6-10 años matriculados en la escuela El IOH tiene cuatro propiedades: rango y tres propiedades de sensibilidad Grupos circunstanciales (por ejemplo, ingresos) –sensibilidad a la escala, a las mejoras de Pareto y a las transformaciones País A (100 niños) País B (100 niños) en pro de los vulnerables (Barros, Molinas y Saavedra, 2010)16. En Grupo I 40 35 primer lugar, el rango del IOH está limitado por una relación exacta con (50% superior de ingresos) la cobertura promedio: es como mínimo igual al cuadrado de la tasa Grupo II 20 25 de cobertura promedio y como máximo igual a la tasa de cobertura. (50% inferior de ingresos) Intuitivamente, el IOH nunca puede exceder la tasa de cobertura de una oportunidad dada (acceso a agua potable, por ejemplo) ya que solamente Total 60 60 será penalizada por el índice D. En el caso donde D=0, el IOH será exactamente C. En el otro extremo, en el caso en el que D toma el valor Dada la tasa de cobertura total, el principio de igualdad de oportunidades se cumple en máximo, se puede mostrar que el IOH será exactamente el cuadrado de cada país si cada uno de los dos grupos de cada país presenta la misma tasa de cobertura, es decir, si cada grupo cuenta con 30 niños y niñas que asisten a la escuela, de acuerdo con C. Así, C2≤IOH≤C. una tasa de cobertura de (30/50), 0,6 para el país A y el país B. Pero en realidad el grupo II tiene 20 matriculados en el país A y 25 en el país B. Por tanto, las tasas de cobertura de los segmentos pobres son 0,4 y 0,5 en los países A y B, respectivamente. Ello sugiere, en 16 Demostraciones y ejemplos numéricos se muestran en el anexo A3 72 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 73 En segundo lugar, IOH es sensible a la escala. Si la cobertura para todos En el anexo se muestran los cálculos algebraicos de dichas composiciones. El los grupos cambia aditiva o multiplicativamente por un factor x, el IOH IOH puede conceptualizarse como una medida sintética que representa un cambia (aditiva o multiplicativamente) por el mismo factor. En tercer promedio ponderado de las tasas de cobertura de grupos de circunstancias, lugar, el IOH se incrementa con cualquier mejora de Pareto. En otras palabras, el y donde los grupos vulnerables a las oportunidades reciben una ponderación IOH se incrementa cuando alguien en la población recibe acceso a una por encima de su peso en la población, y los grupos no vulnerables una oportunidad y los otros al menos permanecen con el mismo acceso. Por lo ponderación por debajo de su peso demográfico. Precisamente este peso tanto, incluso si la brecha entre los grupos vulnerables y no vulnerables se adicional que reciben los grupos vulnerables hace que el IOH sea una tasa incrementa, el IOH se incrementará si la tasa de cobertura de cualquier de cobertura sensible a la desigualdad. El hecho de que todos los grupos grupo aumenta y las otras permanecen iguales. Finalmente, el IOH es reciban ponderaciones positivas a pesar de la ponderación adicional que sensitivo a la redistribución. Cualquier reasignación de recursos que mantenga reciben los grupos vulnerables asegura que el IOH sea consistente según los la tasa de cobertura promedio constante pero que mejore la probabilidad términos de Pareto y, al mismo tiempo, sensible a la desigualdad. de acceso de los grupos vulnerables (aquellos con una tasa de cobertura por debajo del promedio) incrementa el IOH. Esto significa que si se Mejoras en el IOH se pueden dar debido a simples aumentos en la redistribuyen oportunidades de los grupos no vulnerables a los grupos cobertura para todos los grupos (efecto escala). Una transformación de escala vulnerables, entonces esta distribución de oportunidades más igualitaria se produce cuando todas las tasas de cobertura específicas según grupos será reflejada en un IOH más alto. aumentan proporcionalmente. En este caso, el grado de desigualdad de las oportunidades se mantiene y el IOH se incrementa exclusivamente como El análisis de los cambios en el IOH en el tiempo permite saber si un país o consecuencia de un cambio de las tasas de cobertura promedio. Pero puede región avanza hacia la universalización y si el avance en cobertura se realiza haber un aumento adicional si el mismo es proporcionalmente mayor en cumpliendo el principio de igualdad de oportunidades. Una descomposición los grupos vulnerables, cuya cobertura está por debajo del promedio (efecto de los cambios del IOH muestra que este puede modificarse debido a igualación). Un aumento de las tasas de cobertura de los grupos vulnerables un cambio en la tasa de cobertura promedio, a una modificación de las podría compensarse mediante una disminución concomitante de las tasas tasas de coberturas específicas de los grupos de circunstancias o debido a de cobertura para los grupos no vulnerables, de manera que la tasa de cambios en el tamaño relativo de los grupos de circunstancia (por ejemplo, cobertura global permanezca inalterada. En este caso, el IOH aumentaría una migración del campo a la ciudad que reduzca el número de personas solo como consecuencia de una disminución de la desigualdad entre grupos. que viven en áreas rurales). Las fuentes de los cambios del IOH están Empíricamente, en la mayor parte de casos el efecto igualación se da clasificadas en dos categorías principales: (i) cambios en la participación de acompañado del efecto escala. Identificar estos dos factores es crítico, pues los diferentes grupos circunstanciales, lo que se denomina el efecto composición muestra si la ruta de universalización que sigue un país es tal que le da una y; (ii) cambios en las tasas de cobertura de diferentes circunstancias, lo que atención prioritaria a grupos que están siendo discriminados o no. se denomina efecto cobertura. El efecto cobertura puede descomponerse en cambios debidos a modificaciones de la igualdad de oportunidades a través Por otro lado, el IOH puede modificarse debido a los cambios en el peso relativo de cambios en la cobertura de grupos de circunstancias (efecto igualación) y de distintos grupos en la composición de la población (efecto composición). cambios en las tasas de cobertura promedio (efecto escala). Rara vez existe el objetivo de política de tratar de cambiar la proporción de la población de diferentes grupos. Por ejemplo, tiene sentido desde el punto de vista de las políticas modificar circunstancias como la educación de los padres, pero tales modificaciones ocurrirían en el largo plazo, frecuentemente a escala generacional. Generalmente las mejoras en el IOH se dan mediante un aumento de las tasas de cobertura, particularmente entre los grupos menos atendidos. 74 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 75 El IOH tiene al menos dos limitaciones importantes que deben de Para superar algunos de estos problemas, este trabajo utiliza tres conjuntos tenerse en cuenta en su interpretación. La primera se refiere a que por de datos diferentes en el análisis del IOH del Perú. En primer lugar, la construcción, el índice de disimilaridad D, y por tanto el IOH, son una Encuesta Nacional de Hogares que constituye una encuesta representativa función del conjunto de circunstancias y pueden cambiar si se utiliza un de ocho regiones del país realizada anualmente por el Instituto de Estadística conjunto distinto de circunstancias. Esto se debe a que por diseño el IOH e Informática (INEI). Incluye una amplia gama de datos socio-económicos depende solo de la desigualdad entre grupos de circunstancias. El problema como niveles de pobreza, educación y acceso a servicios. En este trabajo se de que no haya un único índice D o IOH está mitigado por otra propiedad: utilizan las encuestas de los años 2004 y 2009. En segundo lugar, la Encuesta el índice D para una oportunidad en particular no será menor (y el IOH no Nacional de Demografía y Salud (ENDES) que se emplea para construir el será mayor) si circunstancias adicionales se añadieran a un conjunto dado IOH de las vacunaciones y el acceso a los documentos de identidad para de circunstancias. Es decir, si es que existiesen circunstancias omitidas, el los años 2005 y 2009. Por último, se utilizan los datos del proyecto “Niños IOH podría ser mayor, pero nunca menor, y es en ese sentido, una cota del Milenio�, un estudio internacional de 15 años de duración sobre superior. Esta es una propiedad muy útil, ya que en muchos casos, debido pobreza infantil y que monitorea el devenir de 2.860 niños peruanos en a limitaciones en los datos, circunstancias importantes no se pueden medir 20 localidades. El estudio proporciona información muy completa acerca adecuadamente. Más aun, la selección de circunstancias relevantes para de las oportunidades relacionadas con condiciones de salud y educación una sociedad es una decisión arbitraria y sujeta a juicios subjetivos. La y recoge, además, información socioeconómica, antropométrica y de segunda limitación se refiere a la sensibilidad a la desigualdad. El índice D ambiente y condiciones en el hogar relativas al niño, padres, cuidadores no es sensible a cambios a la distribución de oportunidades al interior de y familia, así como información socioeconómica a nivel comunitario. Más los grupos vulnerables (o no vulnerables) es decir, grupos de circunstancias detalles sobre las fuentes de información se encuentran en el anexo. cuya cobertura está por debajo (o encima) del promedio17. 2.7. Datos A pesar de la utilidad del IOH como herramienta para hacer seguimiento al progreso de un país en el logro de la igualdad de oportunidades para sus ciudadanos, subsisten limitaciones. Por ejemplo, la falta de datos para medir adecuadamente oportunidades relevantes para un país puede constituir una limitación del análisis al restringir la elección final de oportunidades. De igual manera, los datos de las encuestas de hogares rara vez toman en consideración la calidad del servicio, lo que da como consecuencia una definición limitada de las oportunidades. Por último, la construcción de IOH también exige concesiones. Se puede cubrir una mayor población con indicadores más gruesos o se pueden afinar los indicadores utilizando encuestas más especializadas pero que generalmente abarcan muestras más reducidas. 17 Esto se puede verificar examinando la Figura 2.4. Al área debajo de la curva de oportunidades se descuenta el área que representa la penalización. Redistribuciones al interior de esta área (en tanto el área se mantenga igual) no tiene ningún impacto. 76 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Midiendo las oportunidades para todos: El �ndice de Oportunidades Humanas 77 Este trabajo se concentra en oportunidades básicas en tres áreas principales: (1) educación, (2) infraestructura y vivienda, y (3) salud y bienestar. En cada área se identifican oportunidades que forman parte explícita de los planes nacionales o sectoriales, o que se encuentran implícitas en las acciones del gobierno, el sector privado o la sociedad civil. Otros criterios para la selección de las oportunidades evaluadas han sido que la universalización de su cobertura sea tecnológica y económicamente posible en un futuro previsible; y que se cuente con datos sobre su prestación18. En este capítulo se presentan los indicadores específicos utilizados para aproximarse a estas tres áreas de oportunidades para los niños y se justifica su relevancia. Algunos de estos indicadores han sido recogidos específicamente para este estudio; otros ya han sido utilizados en una publicación previa, auspiciada por el Banco Mundial, sobre las oportunidades infantiles en el Perú y otros países de América Latina (Barros et al., 2010). Capítulo 3. 3.1. Educación Tanto la Constitución peruana de 1993 como la Ley 28044 –Ley General ¿Qué oportunidades de Educación–, promulgada en julio de 2003, declaran que la educación es un “derecho fundamental� de los individuos y constituye la base del desarrollo humano19. El estado peruano garantiza el derecho a una medir en el Perú? educación gratuita y de calidad para todos20. Aunque se ha avanzado mucho en términos de cobertura, el nivel de desigualdad de la calidad educativa es alarmante. Los resultados del Programa Internacional de Evaluación de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) colocan al Perú entre los países con menor calidad educativa21. Adicionalmente, la brecha de desempeño del aprendizaje entre los estudiantes de situación socio económica alta y baja es la más grande de todos los países incluidos en el PISA (Cueto, 2011). 18 La disponibilidad de datos implica contar con información sobre el bien o servicio cuyo acceso se desea analizar, y con información sobre las características de los niños y niñas, sus progenitores y sus comunidades. Tal como se detalla en el anexo, toda la información proviene de la Encuesta Nacional Hogares ENAHO y de la encuesta Niños del Milenio (“Young Lives�). 19 El derecho a la educación también se menciona en varias otras leyes; ver Vigo y Nakano, El derecho a la educación en el Perú, Buenos Aires: Foro Latinoamericano de Políticas Educativas, 2007. 20 La Ley General de Educación garantiza con énfasis un cierto nivel de calidad educativa. Estipula una inversión mínima por estudiante (que incluye atención médica, educación y útiles escolares) así como un nivel mínimo de in- fraestructura y equipamiento, materiales y servicios pedagógicos. 21 Según esta prueba, donde se define la tasa de desempeño entre el percentil 95 y el percentil 5, Perú tiene una tasa de 2,8, mientras que México, la República de Corea y Brasil presentan tasas de 2, 1,6 y 2,1 (Cotlear, 2006). 78 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? ¿Qué oportunidades medir en el Perú? 79 La evaluaciones anuales que realiza el Ministerio de Educación del Perú corresponde de aprendizaje –medido según su puntuación por encima de confirman esta desigualdad: los alumnos de las áreas urbanas que asisten a un cierto nivel–, o si terminó la primaria a la edad que le corresponde. colegios privados (de paga, principalmente), que provienen de hogares con mayores ingresos y en los que el castellano es la lengua materna obtienen En cuanto a la educación infantil temprana en el Perú, el acceso es reducido mejores resultados. y sumamente desigual en varios sentidos. Woodhead et al. (2009) muestran que el 29% de los niños del quintil más pobre de la población no recibe Crouch (2006) señala que la desigualdad educativa es consecuencia, educación temprana, frente al 4% de los niños del quintil más acomodado. entre otros factores sociológicos y pedagógicos, de la falta de modelos y Benavides, Mena y Ponce (2010) establecieron que solo el 32% de los niños estándares eficaces para incluir a los alumnos cuya lengua materna no es de origen indígena de 3 a 5 años de edad asiste a la escuela, en comparación el castellano. Esta desigualdad se manifiesta, por ejemplo, en indicadores con 55% de los niños no-indígenas del mismo grupo etario. Además del como una menor proporción de maestros diplomados en los colegios con nivel socioeconómico y el origen étnico, otros factores asociados con la alta preponderancia de niños y niñas de origen indígena (Benavides, Mena falta de oportunidades de recibir educación temprana son el bajo nivel y Ponce, 2010). educativo de la madre, y la discapacidad o la ausencia del padre en el hogar. Para captar este aspecto de las oportunidades educativas, este informe El presente estudio recurre a cinco indicadores para capturar la medida incluye dos indicadores: la asistencia a la educación preescolar para en que los niños y niñas del Perú gozan de oportunidades para ejercer su niños de 4 y 5 años de edad y el inicio a tiempo de la educación derecho a la educación. El indicador más básico analiza los IOH basados primaria. en la asistencia a la escuela primaria de los niños y niñas entre 10 y 14 años de edad. Para capturar las oportunidades de recibir educación de Por último, el entorno familiar del niño tiene un gran impacto en su calidad, el informe incluye el IOH de graduación a tiempo de la escuela progreso educativo. Si cuenta con el apoyo de sus padres, el niño podrá primaria (6to grado), indicador que incorpora algunos elementos de alcanzar su potencial de aprendizaje. La bibliografía reciente sugiere calidad educativa. Es de esperar que, en la medida en que los colegios también que la interacción de los progenitores con sus hijos e hijas mediante ofrezcan un aprendizaje de calidad, el niño terminará la escuela primaria la estimulación y la atención son elementos importantes para el niño o puntualmente22. niña. Por dicha razón, se incluye en el presente análisis una medición de prácticas positivas de crianza23. Al respecto, es interesante que en el Sin embargo, la asistencia a la escuela no es una condición suficiente para Perú las aspiraciones de los padres de niños y niñas de 5 y 6 años de edad garantizar el aprendizaje. Nadie sabe exactamente qué combinación de varíen según el ingreso. El 88% de los padres de familia de mejor situación maestros, textos escolares, instalaciones y otros insumos son necesarios económica espera que sus niños reciban educación terciaria, mientras que para que un niño o una niña alcance un nivel mínimo de aprendizaje, entre las familias más pobres menos del 50% de los padres aspira a que que es lo que en último término interesa a los diseñadores de políticas. Sin sus hijos reciban educación superior o técnica (Woodhead et al. 2009). embargo, podemos asumir que es necesario un cierto “paquete� de insumos Es probable que estas diferencias de expectativas influyan en el resultado para lograr este objetivo. A partir de este supuesto, podemos determinar educativo de los niños y niñas. si el niño o niña contó con estos insumos, si alcanzó o no el grado que le 22 Por supuesto que el esfuerzo del alumno juega un papel en el aprendizaje y graduación a tiempo de un año de estudios. Pero es razonable asumir que los niños aprovechan las oportunidades que se les ofrece. Si bien un número 23 Se trata de una medición empleada en la bibliografía sobre el desarrollo en la infancia temprana que se elabora uti- muy pequeño de alumnos no pasa de un año a otro por otras razones, es posible que la mayor parte de los repitentes lizando una serie de preguntas que tratan de captar el comportamiento y actitudes de los progenitores hacia sus hijos no pasen de año debido a malas oportunidades para su aprendizaje. e hijas (por ejemplo, cómo se dirigen a ellos, el nivel y tipo de contacto físico, o sus expectativas futuras). 80 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? ¿Qué oportunidades medir en el Perú? 81 3.2. Infraestructura atendidos por la red pública de Sedapal (3,30 versus 0,35 dólares por metro Para analizar la actual prestación de oportunidades en infraestructura y cúbico)25. acceso a información, este informe examina la disponibilidad de cinco servicios: i) suministro apropiado de agua potable, ii) saneamiento, La electricidad eleva la calidad de vida de los niños y sus familias de muchas ii) electricidad, iv) acceso a telefonía celular y v) acceso a internet. maneras: mejora las condiciones de estudio (la iluminación con lamparines de kerosene es ineficiente, además de cara e insegura), aumenta el tiempo La constitución peruana garantiza explícitamente el derecho a la “integridad disponible de los padres y permite el acceso a medios de comunicación física, psicológica y moral�. Es difícil imaginarnos tal integridad sin agua como la televisión y la Internet. Entre 2003 y 2009, el acceso a la potable y saneamiento apropiado. La reducción de la mortalidad infantil electricidad en el Perú se ha incrementado de 74,4% a 86,4%. El aumento y la disminución del número de hogares sin acceso a agua potable son es más significativo si se observa la expansión en el ámbito rural: de 29% en objetivos interrelacionados en las Metas del Milenio, debido a que son 2003 a 55% en 2009 (este explica la mayor parte del incremento nacional, determinantes para combatir la malnutrición y la mortalidad infantil: un puesto que la cobertura urbana ya superaba el 93% a principios de los gran número de decesos infantiles es atribuido a enfermedades parasitarias años 2000). Sin embargo, la desigualdad según el nivel de ingreso aún es e infecciosas relacionadas con la falta de suministro de agua potable, muy marcada. En 2009, 91% de la población no-pobre tenía acceso a la saneamiento apropiado e higiene. Por ejemplo Galeani, Gonzales Rosada electricidad, en comparación con el 65% de la población pobre. y Charlotte (2008) documentan la manera en que la expansión de la red de agua potable en las áreas periurbanas de Buenos Aires redujo la incidencia, En la actualidad, la telefonía es una “necesidad� para el desarrollo de las gravedad y duración de los episodios diarreicos infantiles. También redujo personas, en tanto facilita las comunicaciones, mejora el acceso a ciertos el gasto relacionado con el agua, ya que los hogares que no reciben este servicios y les permite participar del proceso productivo26. Más aun, la servicio generalmente dependen de fuentes de agua mucho más onerosas evidencia empírica señala que el acceso a la telefonía tiene un impacto y de peor calidad24. positivo en el bienestar económico de las familias (Jensen, 2007; Aker, 2008, Beuermann y Vakis, 2011). De la misma manera, la Internet se ha Varios autores han examinado la desigualdad del suministro de agua constituido en un medio de comunicación y de acceso a la información de potable. En el Perú, entre 2001 y 2008, la cobertura del servicio de gran importancia. agua potable se incrementó de 65 a 78% de los hogares, mientras que la cobertura del saneamiento aumentó de 55 a 65%. Sin embargo, las brechas La expansión del acceso a las telecomunicaciones en el Perú ha sido entre las áreas urbana y rural siguen siendo enormes. En el caso del agua, espectacular, particularmente en el caso de la telefonía celular. La la cobertura solo alcanza al 35% de los hogares rurales; en saneamiento, proporción de hogares con un teléfono móvil aumentó de 23,3% en 2003 al 40% (la mitad que en las áreas urbanas). Los costos del agua para los a 72,7% en 2009 en las áreas urbanas; y de 1,5% a 25,3% en las áreas muy pobres de la costa son mayores a los costos que enfrentan los pobres rurales. de la sierra (Garrido-Lecca, 2010). Arana (2010) señala que los residentes de las áreas urbano marginales pagan diez veces más por el agua que los 25 Garrido-Lecca (2010) también señala que la desigualdad étnica y cultural no forma parte del debate político y está profundamente enquistada en algunas herramientas del gobierno destinadas a mejoras de infraestructura. Menciona como ejemplo el Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP que sistemáticamente está sesgado hacia Lima donde la densidad de pobladores indígenas es mucho menor. 26 El acceso a la telefonía e Internet son ejemplos del acceso universal a bienes y servicios que varían según las prefe- rencias sociales y la tecnología. Esta opinión sobre la “necesidad� está de acuerdo con la de Adam Smith, quien 24 Otros impactos demostrados del acceso al agua potable de red pública son una menor incidencia de quemaduras escribió en “La Riqueza de la Naciones�: “por necesidades entiendo no solamente los bienes que son indispensables infantiles en los asentamientos humanos de Lima. Delgado et al. (2002) muestran que la necesidad de hervir el agua para mantener la vida, sino todo lo que las costumbres de la sociedad consideren que sería indigno que no tengan las para cocinar y asearse –generalmente en recipientes abiertos– se traduce en un mayor riesgo de accidentes y heridas. personas decentes, incluso las de posición más baja.� 82 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? ¿Qué oportunidades medir en el Perú? 83 3.3. Salud y bienestar étnico, región y estatus socioeconómico. Por ejemplo, la probabilidad de los El 2 de abril del 2010 el Perú aprobó la Ley 29344, ley de Aseguramiento niños indígenas, rurales y de familias más pobres de sufrir diarrea o estar Universal, que creó el seguro universal de salud. La ley garantiza el derecho malnutridos no ha variado en el tiempo, y las desigualdades causadas por a una atención médica de calidad sin discriminación por razones de las diferencias incluso han aumentado en la última década (Valdivia y Díaz, ingreso, lugar de residencia, pertenencia a un grupo étnico, condición de 2007). La malnutrición crónica ha disminuido de 26% en 1996 a 18% en empleo o de edad. Esta garantía confirma el derecho de todos los peruanos 2009, pero los individuos de los quintiles más pobres tienen nueve veces a recibir un mínimo de atención a la salud y al bienestar. La ley también más probabilidades de sufrir malnutrición crónica que los de los segmentos permite enfrentar las antiguas y persistentes causas étnicas, geográficas y más acomodados. La brecha rural-urbano es casi de tres a uno, similar a socioeconómicas de las desigualdades en el cuidado de la salud. la de hace 15 años. Para explorar esta desigualdad de oportunidades de los niños peruanos, en este trabajo se analizan dos amplias gamas de IOH de El Perú ha dado logrado destacados avances en varios indicadores de salud salud: la malnutrición y la probabilidad de mantenerse saludable. mediante intervenciones de salud pública. La mortalidad infantil disminuyó de 40 muertes por cada 1000 niños en el 2002, a 28 en 2008 y a 20 en La malnutrición es un indicador de resultados influido por el nivel de 2010. Pero las desigualdades persisten en varios aspectos y el progreso no ingresos y la educación de los progenitores, así como por políticas públicas, ha llegado a la velocidad necesaria a los pobres. Lavadenz et al. (2011) como la promoción de la lactancia materna y el lavado de manos, el informan que, entre 1996 y 2009, este indicador cayó de 78 a 59 en el suministro de micronutrientes en las intervenciones alimentarias, las quintil más pobre y de 20 a 9 en el quintil más acomodado. Ello muestra intervenciones de seguridad alimentaria y el acceso a la atención médica. que, a pesar de las mejoras, las brechas no se están cerrando. De hecho, Esta investigación no se ocupa de la eficacia y grado del avance alcanzado Cotlear (2006) sugiere que el Perú presenta la más alta desigualdad en en cada una de estas áreas; más bien trata de medir cuánto ha avanzado el mortalidad infantil entre los ocho países latinoamericanos que se incluyen país en el objetivo de reducir de la malnutrición a su mínimo nivel. Muchas en su análisis27. El Banco Mundial, por su parte, señala que la malnutrición investigaciones han demostrado que tanto la malnutrición (bajo peso para crónica en el Perú es mayor que en los países andinos vecinos que tienen la edad cronológica) como la malnutrición crónica (baja estatura para el iguales o menores ingresos per cápita. grupo etario correspondiente), inclusive in utero, aumentan la mortalidad infantil y tienen impactos adversos de largo plazo sobre la salud. Como El nivel de ingreso es una de las principales razones de desigualdades señalan Bozzoli, Deaton y Quintana-Domeque (2009), “el peso de la en el acceso a salud. Alvarado y Lenz (2006) muestran que los pobres subnutrición y la enfermedad a una edad temprana es responsable no tienen 4,8 veces menos probabilidades de recibir atención médica que los solamente de la mortalidad infantil sino que también deja una secuela acomodados. De igual manera, Cotlear (2006) demuestra que el 13% del de amenazas de largo plazo para la salud de los sobrevivientes�. Los dos quintil de la población más acomodada no recibe atención médica en caso indicadores específicos que empleamos están relacionados a la oportunidad de enfermedad, frente a casi dos tercios del quintil más pobre. La reducción de que los niños estén bien nutridos, es decir, de que tengan una estatura de las desigualdades entre los sectores urbano y rural y el aumento del y un peso adecuados para su edad. El consumo de proteínas en las acceso a la atención médica de los pobres y la población indígena son dos últimas 24 horas se emplea también como indicador de si el niño o niña retos urgentes para el sector salud en el Perú (Lavadenz et al., 2011). está recibiendo uno de los nutrientes esenciales para el desarrollo físico. Valdivia y Díaz (2007) observan la existencia de una desigualdad Para capturar las oportunidades de que el niño permanezca saludable, significativa y persistente en el ámbito de la salud dependiendo del grupo este informe utiliza también el acceso a las vacunas. Algunas vacunas importantes son las de difteria, tos convulsiva y tétanos (DPT), que se 27 Se incluye países según la disponibilidad de encuestas demográficas y de salud. administran conjuntamente y previenen tres enfermedades a menudo 84 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? ¿Qué oportunidades medir en el Perú? 85 letales para los niños pequeños28. Los niños de 2 meses a 5 años deben recibir una serie de tres dosis para asegurar la inmunización. Tres de los IOH de salud y bienestar se elaboran sobre la base de la vacunación de la serie contra la de DPT. Por último, dado que es necesario contar con un documento nacional de identidad para recibir los beneficios de atención médica que garantiza la ley, la posesión de un documento de identidad se incluye también en la lista de oportunidades básicas. La Tabla 3.1 resume las correspondencias entre los indicadores IOH que se emplean en este trabajo y las edades a las cuales estas oportunidades son prerrequisito para un desarrollo adecuado. Tabla 3.1. Oportunidades humanas en tres etapas del ciclo de vida incluidas en el estudio Oportunidades Infancia Niñez Adolescencia (0-5 años) (6-11 años) (12-17 años) Educación Educación preescolar (4-5 años) X Inicio a tiempo de la educación primaria X Graduación de primaria a tiempo (6º grado) X Asistencia a la escuela (10-14 años) X X Prácticas positivas de crianza X X X Infraestructura y vivienda Suministro adecuado de agua potable X X X Saneamiento adecuado X X X Electricidad X X X Acceso a telefonía celular X X X Acceso a Internet X X X Salud, Nutrición y Bienestar DPT 1 X DPT 2 X DPT 3 X Documento Nacional de identidad X X X Bien nutrido - sin retardo en estatura X X X Bien nutrido - con peso adecuado para la edad X X X Consumo de proteínas en las últimas 24 horas X X X 28 Estas vacunas otorgan inmunidad de por vida contra la difteria y la tos convulsiva; la vacuna de tétanos tiene que re-administrarse cada diez años. 86 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? ¿Qué oportunidades medir en el Perú? 87 Este capítulo presenta los cálculos de �ndices de Oportunidades Humanas (IOH) para la educación y el acceso a infraestructura. En primer lugar examina los niveles de los IOH usando la ENAHO 2009. Luego, explora la manera en que dichas oportunidades han evolucionado en los últimos cinco años. Los resultados muestran que el Perú ha realizado progresos considerables en la igualación de las oportunidades pero que subsisten grandes brechas entre los niños y niñas que habitan en las áreas urbanas y rurales del país. La última sección del capítulo examina la medida en que la reciente evolución de los IOH apunta hacia una convergencia nacional Capítulo 4. de oportunidades. 4.1. Estado actual de las oportunidades en el Perú Oportunidades Educación A partir de definiciones comparables entre países, Perú se encuentra entre en educación e los países mejor ubicados de América Latina respecto de los indicadores de IOH en educación (Tabla 4.1). infraestructura: Tabla 4.1. �ndice de Oportunidades Humanas en Educación (y posición entre 18 países Niveles, evolución de América Latina y el Caribe) Graduación a Asistencia a la Educación general y desigualdades tiempo de primaria escuela (10-14 (IOH agregado) (6º grado) años de edad) Perú 79 (6) 96 (4) 87 (6) Promedio de países andinos 79 93 86 regionales Promedio regional de América Latina 68 94 81 y el Caribe La definión de las variables utilizadas en Molinas (2010) difiere ligeramente de las de este estudio debido a la necesidad de homogenizar las definiciones para comparar países de América Latina. Sin embargo, un examen más detallado de la situación del Perú muestra resultados variados. Por ejemplo, si bien el IOH respecto de la asistencia a la escuela para los niños de 10 a 14 años está muy cerca del objetivo de cobertura universal, otros indicadores se encuentran rezagados (Tabla 4.2). Ellos incluyen el IOH de asistencia a la educación preescolar (77), el inicio a tiempo de la educación primaria (64) y la graduación a tiempo 88 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 89 de la educación primaria (49). El Perú tiene sus puntajes más bajos en los Tabla 4.2. �ndice de Oportunidades Humanas en Educación, 2009 IOH que mejor captan la calidad de la educación: el inicio y finalización a tiempo de la educación primaria. Como se vio en el capítulo anterior, estos indicadores son una medida indirecta de la calidad educativa, en tanto Tasa de cobertura �ndice D IOH (%) (%) esta debería facilitar que los niños y niñas terminen la educación primaria a tiempo. La baja cobertura y el elevado índice D (es decir, el alto nivel de Educación preescolar (4-5 años) 82,8 6,8 77,2 desigualdad de oportunidades) en ambos casos muestran que el Perú tiene Inicio a tiempo de educación primaria 70,3 9,2 63,8 mucho camino por recorrer para lograr una educación de calidad para Graduación a tiempo de educación primaria 58,3 14,6 49,9 todos. (6º grado) Asistencia a la escuela (10-14 años) 96,8 1,3 95,6 El indicador de IOH, “prácticas positivas de crianza�, se captó empleando Prácticas positivas de crianza 30,0 13,0 27,0 los datos de la encuesta “Niños del Milenio� (ver más detalles en el Capítulo 5), que incluyen un índice compuesto basado en un conjunto de preguntas. Fuente: ENAHO 2009 y Encuesta “Niños del Milenio“. El resultado correspondiente es sumamente bajo: solo 3 de cada 10 niños (de 4 y 5 años de edad) de la muestra recibe prácticas positivas de crianza de sus progenitores. Además, el índice D es extremadamente elevado (13), Figura 4.1. lo que da un IOH de 27. Importancia Relativa (Descomposición Shapley) de Diferentes Circunstancias asociadas con el IOH en Educación, 2009 El ingreso del hogar, lugar de residencia y educación del jefe de familia son las circunstancias que explican la mayor parte de la desigualdad en el 100 Contribución a la desigualdad (%) acceso a las oportunidades educativas. Utilizando un enfoque propuesto 80 por Shorrocks (1999) se utilizó valores Shapley para descomponer la 60 importancia relativa de la desigualdad de oportunidades (penalización o índice D) debida a circunstancias diferentes29. Por ejemplo, el ingreso del 40 hogar explica casi el 40% de la desigualdad de oportunidades de educación 20 preescolar (Figura 4.1). La residencia en áreas rurales o la educación del jefe de familia explican otro 20% cada uno. 0 Asistencia Inicio a tiempo en Graduación a tiempo Asistencia a preescolar educación primaria en educación prima- la escuela ria (6º grado) (10-14 años) Sexo Grupo étnico (idioma) Educación Padre/madre soltero (a) Número de hermanos Región Gasto familiar per cápita Altitud Fuente: ENAHO 2009. 29 Ver detalles de la descomposición en Sastre y Trannoy (2002) e Israeli (2007). 90 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 91 La desigualdad en las oportunidades se confirma con la exploración de la Asistencia a Escuela (10-14 años de edad) distribución de IOH en 2009 para diferentes regiones del Perú (Figura 4.2). 100 Las tendencias nacionales sugieren que todas las regiones muestran avances en términos de oportunidades de asistencia a la educación primaria (y en 80 menor grado, a la educación preescolar). No obstante, las mediciones de las 60 oportunidades de educación de calidad están distribuidas desigualmente % en las diferentes regiones, en perjuicio de los niños y niñas rurales. Ello es 40 particularmente notable en lo que respecta a la culminación a tiempo de 20 la educación primaria en la sierra y selva rurales, donde los niños y niñas enfrentan enormes desventajas. 0 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural Figura 4.2. IOH de Educación por Región IOH (%) Cobertura (%) Asistencia a Preescolar (4-5 años de edad) 100 80 Inicio a tiempo de la Educación Primaria 60 % 100 40 80 20 60 0 % 40 Selva - Rural Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Sierra - Rural 20 0 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural IOH (%) Cobertura (%) IOH (%) Cobertura (%) 92 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 93 Graduación a tiempo de la Educación Primaria Tabla 4.4. IOH de Infraestructura - 2009 100 80 �ndice de �ndice D IOH cobertura (%) (%) 60 Suministro adecuado de agua 61,0 20,3 48,6 % Saneamiento adecuado 65,2 16,0 54,8 40 Electricidad 78,7 14,5 67,3 20 Acceso a telefonía celular 63,0 17,7 51,8 Acceso a Internet en el hogar 7,0 65,8 2,4 0 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural Fuente: ENAHO 2009. Los IOH de infraestructura en el Perú son bajos debido a la combinación de IOH (%) Cobertura (%) baja cobertura y distribución desigual (Tabla 4.4). La tasa de cobertura en 2009 superaba el 70% solo para un indicador (electricidad) y permanecía Fuente: ENAHO 2009. en el rango de 60 a 65% para agua potable, saneamiento y telefonía. El acceso a Internet en el hogar es solo 7% ciento. Paralelamente, los índices D, que miden la desigualdad en la distribución de oportunidades, Tabla 4.3. son elevados: entre 14 y 20 para la mayor parte de servicios, y 66 para �ndice de Oportunidades Humanas de Infraestructura y Posición entre 18 países de Internet, que presenta el mayor índice D de todas las oportunidades que América Latina y El Caribe se examinan en el estudio. Ello sugiere que existe un doble reto en materia de políticas: incrementar la provisión de servicios y, a la vez, ofrecerlos de Agua Electricidad Saneamiento Infraestructura General (IOH agregado) manera más equitativa. La situación empeora cuando se consideran los Perú 43 (14) 67 (15) 58 (10) 56 (14) aspectos de calidad (ver Recuadro 4.1). Promedio países andinos 71 88 66 75 Promedio región ALC 67 88 62 72 Como en el caso del IOH de educación, la ubicación (urbana o rural), el ingreso y la educación del jefe de familia son circunstancias que Fuente: Molinas et al. (2010). (Posición en el ranking de América Latina). explican la mayor parte de la desigualdad del acceso a las oportunidades de infraestructura (Figura 4.3). Resulta interesante señalar que la ubicación da cuenta de casi la mitad de la desigualdad (en comparación Infraestructura con las oportunidades educativas, para las que el ingreso familiar era Los IOH en infraestructura del Perú están por muy debajo de los promedios más importante). Ello no es sorprendente dado que la expansión de la andino y latinoamericano (Tabla 4.3). Definiciones comparables entre 18 infraestructura en general presenta un sesgo urbano. Este tema se examina diferentes países, muestran que Perú ocupa el puesto número 14 a nivel con más detalle en el Capítulo 6. agregado. La peor posición es en electricidad, donde ocupa el antepenúltimo lugar (a pesar de que en este servicio tenemos la mayor cobertura a nivel nacional). 94 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 95 Figura 4.3. Figura 4.4. Importancia Relativa (Descomposición Shapley) de las Diferentes Circunstancias IOH de Infraestructura por Región Asociadas con el IOH de Infraestructura, 2009 Suministro adecuado de Agua Potable 100 Contribución a la desigualdad (%) 100 80 80 60 60 % 40 40 20 20 0 Agua po- Saneamiento Electricidad Acceso a telefonía Acceso a Internet 0 table adecuado celular en el hogar Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural Sexo Grupo étnico (idioma) Educación Padre/madre soltero (a) Número de hermanos Región Gasto familiar per cápita Altitud Fuente: ENAHO 2009. IOH (%) Cobertura (%) Un examen de los IOH de infraestructura por región aclara el papel de la geografía en la distribución de oportunidades de acceso a servicios básicos. En las cuatro mediciones, casi siempre el IOH de la región en mejor posición (que siempre es un área urbana) es de dos a tres veces mayor Saneamiento adecuado que el de la región con el menor puntaje (que es siempre un área rural; ver 100 Figura 4.4). En agua potable, el IOH en la sierra urbana (83) es casi siete veces mayor que el de la selva rural (13). Incluso dentro de la misma región, 80 estas diferencias pueden ser considerables: el IOH de acceso a saneamiento 60 % es prácticamente el doble en la sierra urbana (82) que en la sierra rural (43). 40 En un solo caso– el acceso a los teléfonos celulares– sucede que un área rural (costa) tenga un IOH superior al de un área urbana (selva), aunque el 20 margen es pequeño. 0 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural La selva rural tiene de lejos el peor desempeño en el Perú. Se ubica en uno de los extremos de la distribución, en el último puesto respecto de los cuatro indicadores considerados, y significativamente por debajo de los niveles promedio de IOH: 13 para el acceso al agua potable, 19 para el acceso a telefonía, 24 en electricidad y 28 en saneamiento. Por otro lado, IOH (%) Cobertura (%) Lima presenta los mayores niveles de IOH para tres de cuatro indicadores: telefonía (81), saneamiento (86) y electricidad (99). 96 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 97 Acceso a Internet Estas cifras subrayan las considerables desigualdades en el acceso a 100 oportunidades de infraestructura básica entre las áreas rural y urbana. Naturalmente, el costo de proporcionar servicios de infraestructura es 80 mucho mayor en las áreas rurales, ya que la densidad demográfica es 60 considerablemente menor y la geografía peruana plantea retos adicionales. % Sin embargo, para que todos los niños y niñas del Perú gocen de igualdad 40 de oportunidades, la prestación de bienes y servicios básicos debe mejorar 20 sustancialmente en las áreas rurales aun cuando los costos unitarios sean sustancialmente mayores. La próxima sección explora la manera en 0 que estas oportunidades han evolucionado en los últimos cinco años, un Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural periodo durante el cual el Perú ha experimentado las tasas de crecimiento y mejoras generales del bienestar más significativas de su historia. 4.2. Evolución de las oportunidades en el Perú: 2004 - 2009 IOH (%) Cobertura (%) Educación Como se mencionó anteriormente, el Perú se encuentra entre los países de América Latina mejor ubicados en términos de los IOH de nivel de educación más reciente. ¿Cuál fue el desempeño reciente del Perú? El examen de los cambios en los IOH desde el 2004 revela algunos patrones Electricidad interesantes. En primer lugar, el desempeño del Perú en cobertura y en igualación de oportunidades en educación ha sido impresionante: durante 100 este periodo, el Perú logró la tercera tasa de mejora más alta en IOH 80 agregado de educación para la región de América Latina y el Caribe, 60 con un incremento anual de 1,3 puntos, prácticamente el doble que el promedio regional (Tabla 4.6). De hecho, el Perú fue el país de mejor % 40 desempeño durante el periodo en términos de desempeño en los IOH para 20 la graduación puntual de la escuela primaria. 0 Estos resultados se corroboran cuando se comparan los IOH de 2004 y 2009 (Tabla 4.7). La desigualdad de acceso a la educación para los cuatro Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural indicadores disminuyó durante el periodo. Además, la mejor cobertura y la reducción del índice D contribuyeron en conjunto al aumento del IOH en educación. Sin embargo, los dos indicadores que reflejan la calidad de la IOH (%) Cobertura (%) educación (inicio y graduación puntuales de la educación primaria) todavía muestran elevados niveles de desigualdad. Estas tendencias también son consistentes con los resultados de Benavides y Mena (2010). Ellos muestran que si bien el incremento en la cobertura educativa entre 2004 y 2008 98 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 99 fue superior en las áreas rurales, entre los niños de origen indígena y los Recuadro 4.1. niños y niñas de los hogares más pobres, también muestran que persiste Nuevo Examen del IOH: La Importancia de los Detalles (Un Examen Detallado de la Calidad) una marcada desigualdad en el rendimiento escolar, lo que probablemente refleja las deficiencias de la calidad de las oportunidades educativas para El conjunto de datos de Niños del Milenio que se emplea en el Capítulo 5 muestra una importante limitación de los IOH. El conjunto de datos (descritos con detalle en el anexo) algunos grupos demográficos. Específicamente, muestran que la proporción contiene un extenso conjunto de preguntas que permiten definir indicadores de calidad de niños y niñas que alcanzan el nivel de aprendizaje establecido por el respecto del acceso a la electricidad y el agua. Por ejemplo, a partir del conjunto de datos de Niños del Milenio, es posible crear un indicador de acceso a la electricidad para los últimos currículo para el segundo grado es especialmente bajo en las áreas rurales 15 días y las 24 horas del día. De igual manera, entre los niños que tienen acceso a la red de agua potable, el conjunto de datos también permite distinguir entre quienes cuentan con el y en las escuelas públicas. Más aun, entre 2007 y 2009, la brecha de logro servicio siete días a la semana o 24 horas al día. Dichos datos refinados pueden ser utilizados educativo entre alumnos urbanos y rurales así como entre estudiantes de como mediciones indirectas de la calidad del servicio, en comparación con respuestas de tipo discreto sobre el acceso (sí o no). escuelas privadas y públicas siguió aumentando. Las comparaciones de IOH y de los índices de disimilitud basados en tres mediciones alternativas del mismo concepto “acceso a electricidad y agua� son sumamente Tabla 4.6. heterogéneas. En primer lugar, revelan que si bien la prestación de servicios básicos podría estar acercándose a la universalidad (como en el caso de la electricidad), el suministro de Cambio Anual del �ndice de Oportunidades Humanas de Educación servicios de mayor calidad sigue siendo desigual. De hecho, la calidad del servicio está (y Clasificación entre 18 Países de ALC) inversamente relacionada con la cobertura y la igualdad de la distribución. Por ejemplo, si bien el IOH de electricidad supera el 95%, el IOH basado en el acceso a la electricidad durante los últimos 15 días es solo 64, y el IOH basado en la disponibilidad de la electricidad Graduación a tiempo de Asistencia a la es- Educación general durante las 24 horas –acceso que prácticamente todos los habitantes de un país desarrollado primaria (6º grado) cuela (10-14 años) (IOH agregado) asumirían que es equivalente a tener acceso a la electricidad a lo largo del día– apenas llega a 50 (Tabla 4.5). Los niveles de IOH son decrecientes cuando se toma en cuenta la calidad Perú 2,2 (1) 0,3 (9) 1,3 (3) y son similares al acceso a la red de agua: el índice disminuye de 52 a 42 cuando el IOH se Promedio región ALC 1,3 0,5 0,9 elabora respecto al acceso al agua en los últimos siete días, y a 18 cuando se emplea el IOH sobre el acceso al agua durante las 24 horas. Fuente: Molinas et al. (2010). Estos resultados efectivamente sugieren que los índices IOH basados en el acceso a la electricidad y el agua probablemente sobrestiman la igualdad del suministro de servicios de calidad. Incluso en el caso del suministro casi universal de servicios como la electricidad y la educación básica, existe un amplio margen para mejorar la calidad. En general, la utilización de indicadores más finos sugiere que las interpretaciones de los IOH deben aclarar la medida en que dichas diferencias influyen en la definición de oportunidades. Tabla 4.7. Cambios del �ndice de Oportunidades Humanas para la Educación Formal, 2004 - 2009 Tabla 4.5. Cambios en la Infraestructura IOH por Características de Calidad 2004 2009 Tasa de �ndice D IOH Tasa de �ndice D IOH �ndice de �ndice D IOH cobertura (%) cobertura (%) cobertura (%) (%) (%) (%) Educación preescolar (4-5 años) 77,5 10,4 69,5 82,8 6,8 77,2 Electricidad Inicio a tiempo de la educación 67,0 10,5 60,0 70,3 9,2 63,8 Acceso parcial a la electricidad 96,8 1,3 95,6 primaria Electricidad todos los días (últimos 15 días) 70,3 9,2 63,8 Graduación a tiempo (6º grado) 54,8 17,5 45,2 58,3 14,6 49,9 Electricidad 24 horas 58,3 14,6 49,9 de primaria Agua potable Asistencia a la escuela (10-14 años) 94,7 2,2 92,6 96,8 1,3 95,6 Acceso a la red de agua potable 59,1 11,7 52,2 Acceso 7 días a la semana 47,7 11,3 42,3 Fuente: ENAHO 2004 y 2009. Acceso 24 horas 21,5 15,3 18,2 Fuente: Encuesta Niños del Milenio. 100 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 101 ¿Cuál es la explicación de los cambios observados en el IOH educativo? Se Tabla 4.8. Descomposición de los IOH de Oportunidades Educativas, 2004 - 2009 puede hacer una descomposición para examinar si los cambios se deben a mejoras en la cobertura –que se descomponen en efectos de escala (mayor cobertura) y de igualación (mayor cobertura relativa de grupos Efectos de Descomposición más desfavorecidos)– o a cambios en la composición de los grupos de * Progreso Cobertura (%) circunstancias30. Los cambios de los indicadores de IOH de educación Total Composición Escala Igualación entre 2004 y 2009 revelan que están en marcha varios procesos. (%) Educación preescolar (4-5 años) 7,7 3,6 (47) 1,9 (25) 2,2 (28) En lo que se refiere a la educación preescolar, el incremento de IOH fue Inicio a tiempo de la educación primaria 3,8 -1,0 (-25) 3,8 (99) 1,0 (26) Graduación de primaria a tiempo (6º grado) 4,7 1,6 (34) 1,8 (38) 1,3 (29) impulsado principalmente por el efecto de composición, o cambio en las Asistencia a la escuela (10-14 años) 3,0 0,7 (23) 1,6 (54) 0,7 (23) proporciones relativas de grupos con circunstancias diferentes. En particular, la fracción de niños y niñas de hogares con gastos per cápita ubicados en el * La composición, escala e igualación suman 100% en cada fila. Fuente: ENAHO 2004 y 2009. cuarto inferior de la distribución de ingresos disminuyó de 55% a 33%. En consecuencia, la mejora observada de IOH es consecuencia, parcialmente, de la reducción general de la pobreza durante los últimos cinco años. Infraestructura A pesar que actualmente las brechas en infraestructura son todavía En contraste, el efecto de escala explica la mayor parte de cambios en tres elevadas, el Perú ha realizado progresos durante los últimos cinco años. de cada cuatro de los IOH considerados: inicio y graduación a tiempo De hecho, los cambios son favorables frente al progreso alcanzado por de la educación primaria y asistencia a la escuela entre las edades de 10 otros países latinoamericanos durante el mismo periodo para dos de los y 14 años (Tabla 4.8). Si bien el efecto de escala es relativamente mayor, tres indicadores comparables: electricidad y saneamiento (Tabla 4.9). La el papel de las otras dos dimensiones sigue siendo sustancial. Por ejemplo, tasa de progreso alcanzada por el Perú es 40%, superior al promedio de el efecto de escala explica el 40% del aumento observado del IOH para América Latina, convirtiéndolo en el sexto país mejor ubicado según IOH la graduación puntual de la educación primaria, en comparación con el durante el periodo. Además, se ubica segundo y tercero a nivel regional en 30% de los efectos de igualación y composición. Mientras que el efecto de términos de saneamiento y electricidad. Sin embargo, el Perú se encuentra igualación no fue el motor primario de los cambios de ningún indicador, si rezagado en términos de mejora del suministro de agua potable, ocupando explica aproximadamente una cuarta parte de los cambios en todos y cada el puesto número 11 entre 13 países. Este hecho se examina con mayor uno de ellos. En otras palabras, los datos sugieren que un cuarto de las detalle en el Capítulo 6. mejoras en los IOH para la educación se debieron a una mejor focalización en los grupos más vulnerables. Los resultados son corroborados mediante la comparación de los IOH de 2004 y 2009 (Tabla 4.10). Con excepción del agua, las mejoras en la cobertura y la reducción del índice D contribuyeron al aumento del IOH de infraestructura. De hecho, las mejoras de los índices D de infraestructura son mayores que en educación, y destacan especialmente en el acceso a la telefonía celular, donde el IOH aumentó de 8 en 2004 a 52 en 2009. Este fue impulsado por la expansión de la telefonía celular (privada) en las áreas rurales durante dicho periodo, lo que sugiere el rol complementario que juega el sector privado en el acceso a las oportunidades. 30 Ver más detalles sobre esta metodología en el Capítulo 2. 102 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 103 Tabla 4.9. La descomposición de los cambios en los IOH de infraestructura señala Cambio Anual del �ndice de Oportunidades Humanas para Infraestructura (y Clasificación entre 18 países de ALC) que, con excepción del agua, el efecto de igualación explica entre 40% y 50% del cambio observado (Tabla 4.11). Ello sugiere que la expansión del suministro de estos servicios ha beneficiado más que proporcionalmente a Agua Electricidad Saneamiento Infraestructura Global los grupos vulnerables. En lo que toca a la electricidad, telefonía celular e (IOH agregado) Internet, el efecto de escala explica el resto del cambio, mientras que solo Perú 0,5 (11) 1,7 (3) 2,4 (2) 1,5 (6) en el caso de saneamiento, el efecto de composición es importante. Por el Promedio región ALC 1,1 1 1,3 1,1 contrario, las pequeñas mejoras en acceso al agua potable son producto del efecto de composición, es decir, en 2009 había menos niños y niñas de Fuente: Molinas et al. (2010). familias en circunstancias desfavorecidas. Tabla 4.10. Los resultados de esta descomposición sugieren que las mejoras de Cambios en los IOH para Infraestructura, 2004 - 2009 las oportunidades que se presentaron en el Perú entre 2004 y 2009 se han producido a través de tres canales. En la mayor parte de los casos 2004 2009 (inicio y graduación a tiempo de la escuela primaria, asistencia a la Tasa de �ndice D IOH Tasa de �ndice D IOH escuela primaria, electricidad y acceso a telefonía celular), las mejoras cobertura (%) cobertura (%) (%) (%) se produjeron como consecuencia de la expansión de los servicios, sin Suministro adecuado de agua 57,8 21,6 45,4 61,0 20,3 48,6 consideración de la igualdad (efectos de escala). Sin embargo, en varios potable casos (saneamiento, electricidad y telefonía), la expansión benefició en Saneamiento adecuado 58,6 25,3 43,7 65,2 16,0 54,8 Electricidad 68,3 24,1 51,8 78,7 14,5 67,3 particular a las poblaciones vulnerables (efecto de igualación). Como se Acceso a telefonía celular 14,7 45,4 8,0 63,0 17,7 51,8 muestra en el Capítulo 6, la expansión de los proyectos de electrificación Acceso a Internet en el hogar 1,5 80,8 0,3 7,0 65,8 2,4 rural y de telefonía celular privada en las áreas rurales se ha concentrado Fuente: ENAHO 2004 y 2009. particularmente en los pobres, facilitando de esta manera la mejora de sus correspondientes IOH. Tabla 4.11. 4.3. La división urbano – rural: Descomposición del IOH de Oportunidades de Infraestructura, 2004 - 2009 ¿Existe convergencia de oportunidades? Como se trató anteriormente, las áreas rurales se encuentran rezagadas en sus niveles de IOH. El hecho de que varias mejoras se hayan producido a Descomposición * través del efecto de igualación sugiere que la prestación de servicios en las Progreso Cobertura (%) áreas rurales, donde vive la población más vulnerable, está aumentando. Total Composición (%) Escala Igualación Esta sección examina si esta ruta es un fenómeno general y convergente en Suministro adecuado de agua potable 3,2 4,1 (128) -1,2 (-38) 0,4 (11) el Perú o se concentra en oportunidades o regiones específicas. Instalaciones de saneamiento adecuadas 11,1 4,8 (43) 1,2 (10) 5,1 (46) Electricidad 15,5 2,4 (15) 6,6 (43) 6,5 (42) Acceso a telefonía celular 43,8 3,4 (8) 22,8 (52) 17,6 (40) Los resultados indican que si bien las áreas rurales han realizado los Acceso a Internet en el hogar 2,1 0,5 (23) 1,0 (50) 0,6 (27) mayores progresos, la evolución de los IOH a nivel regional en los últimos cinco años es heterogénea. Por ejemplo, la región que más ha avanzado * La composición, escala e igualación suman 100% en cada fila. Fuente: ENAHO 2004 y 2009. durante el periodo ha sido la costa rural (Figuras 4.5 y 4.6). Además de 104 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 105 mejorar en la mayor parte de las dimensiones del IOH, ha avanzado con mayor rapidez en cinco de las seis oportunidades analizadas (asistencia a educación preescolar y primaria, acceso al agua potable, electricidad y telefonía). En varias de estas oportunidades, los logros han sido notables: Asistencia a la Escuela (10-14 años de edad) por ejemplo, su IOH de asistencia a la escuela ha crecido casi ocho veces 2,0 más rápido que el de Lima. La sierra rural también ha mejorado en cuatro Puntos porcentuales 1,5 de las ocho oportunidades (asistencia a la educación preescolar y primaria, saneamiento y electricidad). Sin embargo, la zona más rezagada del 1,0 periodo sigue siendo la selva rural: en general, las mejoras en IOH tanto de 0,5 educación como infraestructura han sido menores que en las otras regiones 0,0 o similares, en el mejor de los casos. -0,5 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural Figura 4.5. Cambios en los IOH de Educación por Región Asistencia Preescolar (4-5 años de edad) Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura 5,0 Puntos porcentuales 4,0 3,0 2,0 Inicio a tiempo de la Educación Primaria 1,0 2,0 0,0 Puntos porcentuales 1,5 -1,0 1,0 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural 0,5 0,0 -0,5 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura 106 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 107 Graduación a tiempo de la Educación Primaria (6to grado) Saneamiento adecuado 2,5 6,0 Puntos porcentuales Puntos porcentuales 2,0 4,0 1,5 1,0 2,0 0,5 0,0 -0,0 -0,5 -2,0 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura Fuente: ENAHO 2004 y 2009. Acceso a Internet 3,0 Figura 4.6. Puntos porcentuales Cambios en IOH de infraestructura por Región 2,0 1,0 Suministro adecuado de Agua Potable 0,0 5,0 -1,0 Puntos porcentuales 4,0 Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura 108 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 109 Si se estuviese produciendo una convergencia, las regiones en peor situación deberían mostrar un mayor progreso. Sin embargo, los resultados no muestran una relación clara entre los cambios y niveles de IOH (Figura Electricidad 4.7). Por ejemplo, en el caso de la educación, se produjeron menos mejoras 8,0 en las regiones en las que oportunidades que ya eran elevadas. Sin embargo, esta relación es débil y heterogénea incluso en los casos en lo que el punto Puntos porcentuales 6,0 de partida era similar. Por ejemplo, el IOH para graduación a tiempo en 4,0 la escuela primaria de la selva urbana y la costa rural en 2004 (56,2 y 50,2 respectivamente) era bastante cercano pero el IOH en la costa rural entre 2,0 2004 y 2009 creció casi 10 veces más rápido que el de la selva urbana. Existen similares diferencias de desempeño en lo que respecta a otras 0,0 oportunidades educativas. Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural En lo que concierne a infraestructura, las regiones rezagadas en 2004 presentan comportamientos muy diferentes, como grandes mejoras en el acceso y distribución de electricidad en la sierra rural hasta un descuido Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura casi total en el caso del agua potable en la mayor parte de regiones. Los resultados confirman que se está produciendo cierta convergencia pero también que algunas regiones han sido descuidadas, particularmente la sierra rural (para algunas oportunidades) y la selva rural (para la mayor parte Acceso a Telefonía Celular de las oportunidades). Estas regiones no se han beneficiado de incrementos sistemáticos de la inversión en servicios a pesar de su bajo nivel inicial. 15,0 Puntos porcentuales 12,0 La convergencia puede observarse de manera alternativa mediante de un 9,0 examen del nivel inicial de ingreso per cápita y los cambios en el IOH. 6,0 En primer lugar, existe una clara correlación positiva entre el IOH y el ingreso (Figura 4.8). En el caso de la educación, la asistencia a la escuela 3,0 muestra prácticamente cobertura completa en todas las regiones, pero los 0,0 indicadores de inicio y gradución a tiempo de la educación primaria existe Lima Sierra - Urbana Costa - Urbana Selva - Urbana Costa - Rural Selva - Rural Sierra - Rural un claro patrón de mayores oportunidades en las áreas más ricas. En los tres indicadores, Lima –con el mayor ingreso per cápita– aventaja a todas las demás regiones, seguida por las diferentes regiones urbanas y luego, por la costa rural. La sierra rural y la selva rural se encuentran en último Cambio anual de IOH Cambio anual de cobertura lugar en todos los casos, y muestran también las mayores diferencias entre Fuente: ENAHO 2004 y 2009. los diferentes indicadores educativos. En estas dos regiones, los IOH de asistencia escolar están solamente ligeramente por debajo de otras regiones, 110 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 111 pero los IOH de inicio y finalización puntuales de la educación primaria parte de las entidades sub-nacionales se ubican en la zona intermedia de son aproximadamente la mitad de los de Lima. la distribución. El Perú, donde la desigualdad de ingresos es cercana al promedio de América Latina, parece menos igualitario en términos de En lo que se refiere a la infraestructura, el patrón es menos evidente. Las distribución espacial de las oportunidades. oportunidades de saneamiento en la selva y la costa rural son menores que lo previsible dados los respectivos niveles de ingreso. Los IOH observados 4.4. Resumen de los resultados en Lima, la sierra y la costa urbana establecen una frontera de eficiencia Este capítulo examinó la evolución de los indicadores de IOH en educación implícita y muestran que las otras regiones deberían contar con mayor e infraestructura. A pesar de los niveles sin precedentes de crecimiento y acceso a las tecnologías disponibles. Las oportunidades de acceso al agua reducción de la pobreza, el Perú presenta oportunidades desiguales para los potable exhiben un patrón similar. En la costa rural y la selva rural hay niños y niñas. En comparación con otros países latinoamericanos, el Perú poco acceso al agua potable, incluso menor de lo que podría esperarse está bien clasificado en lo que toca a educación, pero ocupa una posición a partir de los respectivos ingresos per cápita. Las razones que subyacen relativamente baja en infraestructura. Cuando se exploran las tendencias a este patrón se relacionan con una inversión pública insuficiente en el de las divisiones de sub-nacionales, los resultados también sugieren una suministro de agua potable, tal como se analiza en el Capítulo 6. persistente desigualdad de oportunidades, en la que las áreas rurales en general tienen acceso a menos oportunidades. No obstante, el Perú es uno Utilizando la base de datos preparada por Molinas et al. (2010), se comparó de los países que mejor desempeño presenta en América Latina y el Caribe los niveles de IOH de las regiones de Perú con los de las provincias, en la mejora de la igualdad de oportunidades en los últimos años. departamentos y estados de otros países de América Latina. Destacan dos resultados. Las mayores mejoras se han producido en electricidad, telefonía y acceso a la educación preescolar. Muchas de dichas mejoras se han producido En primer lugar, el desempeño en el Perú es pobre (Figura 4.9). De 165 gracias a la ampliación general del servicio, pero también gracias a su gobiernos sub-nacionales, los 50 mejores se ubican en Argentina, Uruguay focalización en los grupos menos favorecidos. El Capítulo 6 examina la y Chile y Colombia. Del Perú, solo Lima se encuentra entre este grupo manera en que las políticas pueden haber desempeñado cierto papel en la (en el puesto 40 para educación y 15 para electricidad). En el caso de la determinación de tales resultados. finalización a tiempo de la educación primaria, si bien Lima ocupa el puesto 40 en América Latina, la sierra rural y la selva rural ocupan lugares por debajo del puesto 75. La comparación es menos favorable para el acceso al agua potable. Todas las regiones del Perú se encuentran en la mitad inferior de la clasificación, y todas las áreas rurales, en el 15% inferior. En segundo lugar, el Perú es el único país donde existen regiones ubicadas en todo el espectro: una entre los 50 primeros puestos y tres entre los 50 últimos. El acceso a la electricidad muestra la mayor dispersión regional, fluctuando entre el 20% superior para Lima y el 10% inferior para la sierra urbana y rural. Las entidades sub-nacionales del Ecuador y Brasil se encuentran en la porción intermedia de la clasificación, pero ningún país muestra el grado de dispersión observado en el Perú. En Brasil y Colombia –que presentan las mayores desigualdades de ingreso de la región–, la mayor 112 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 113 Figura 4.7. Figura 4.8. Convergencia Interregional. Cambios del IOH 2004 - 2009 en Comparación Oportunidades y Nivel de Ingreso por Región, 2009 con Niveles IOH 2004 12 100 10 Cambio en IOH 2004-2009 80 (puntos porcentuales) 8 60 IOH 2009 6 40 4 20 2 0 0 -2 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (en miles) IOH 2004 Ingreso per cápita regional promedio (en nuevos soles reales) Inicio a tiempo de educación primaria Inicio a tiempo de educación primaria Graduación a tiempo de educación primaria (6º grado) Graduación a tiempo de educación primaria (6º grado) Asistencia a la escuela (10-14 años) Asistencia a la escuela (10-14 años) 40 100 30 80 Cambio en IOH 2004-2009 (puntos porcentuales) IOH 2009 60 20 40 10 20 0 0 0 1 2, 3 4 5 6 7 8 9 10 (en miles) 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 -10 Ingreso per cápita regional promedio (en nuevos soles reales) IOH 2004 Suministro adecuado de agua potable Agua potable Instalaciones de saneamiento adecuado Saneamiento adecuado Electricidad Electricidad Fuente: ENAHO 2004 y 2009. Fuente: ENAHO 2004 y 2009. 114 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 115 Figura 4.9. Saneamiento Comparación de las Regiones del Perú con las Divisiones Sub-nacionales en América Latina 100 90 Lima Graduación en Educación Primaria (6º grado) 80 Sierra Urbana IOH - Año más reciente (%) Costa Urbana 70 100 60 90 50 80 Selva Urbana IOH - Año más reciente (%) 70 Lima 40 Sierra Rural Costa Urbana 60 Sierra Urbana 30 Selva Rural 50 Selva Urbana 20 Costa Rural Costa Rural 40 10 Sierra Rural 30 Selva Rural 0 20 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 10 Distribución de Regiones 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Electricidad Distribución de Regiones 100 Lima Costa Urbana 90 Sierra Urbana Agua potable Selva Urbana 80 IOH - Año más reciente (%) 100 70 90 Costa Rural 60 80 Sierra Urbana IOH - Año más reciente (%) Costa Urbana 50 Sierra Rural Lima 70 40 Selva Urbana 60 30 50 Selva Rural 20 40 Costa Rural 10 30 Sierra Rural 0 20 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 10 Selva Rural Distribución de Regiones 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Distribución de Regiones Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos subregional de IOH de Molinas et al. (2010). 116 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades en educación e infraestructura: Niveles, evolución y desigualdades regionales 117 Este capítulo analiza las oportunidades de nutrición en edades tempranas. Para ello, emplea un panel de datos basado en el seguimiento de los mismos niños a lo largo del tiempo, lo que permite comprender cómo las condiciones de los primeros años de vida afectan el desarrollo infantil. Específicamente, la información utilizada consiste en tres rondas de encuestas nacionales llevadas a cabo por Niños del Milenio a niños de 1, 5 y 8 años de edad. Esta es la única información disponible para analizar las trayectorias nutricionales de niños peruanos más allá de los tres primeros años de vida y considera la posibilidad de trazar metas de igualdad de oportunidades en distintas etapas de la infancia. El capítulo revisa, en primer lugar, las tendencias recientes en oportunidades Capítulo 5. clave de nutrición para el crecimiento normal de niños menores de 5 años. En segundo lugar, explora la evolución de las trayectorias nutricionales en términos de dos resultados nutricionales intermedios, específicamente el Oportunidades retraso en el crecimiento y el bajo peso para la edad cronológica31. En tercer lugar, el capítulo vincula estas trayectorias con las circunstancias y oportunidades iniciales, para establecer cómo la buena salud y nutrición y trayectorias tempranas pueden tener fuertes implicancias en las trayectorias nutricionales en edades posteriores. En cuarto lugar, la información permite explorar las condiciones que favorecen la recuperación nutricional. El análisis revela nutricionales durante fuertes vínculos entre la mejora de las oportunidades en edades tempranas (por ejemplo, al año de edad) con la recuperación de una malnutrición crónica después de los 5 años de edad. Finalmente, el capítulo explora los la infancia lazos entre el desempeño cognitivo y las trayectorias de nutrición en la edad temprana. 5.1. Tendencias generales en oportunidades de salud y nutrición Las oportunidades nutricionales y de salud tampoco deberían estar relacionadas a las circunstancias de un niño. Desafortunadamente, el Perú dista de haber logrado la igualdad de oportunidades también en estos aspectos. 31 El bajo peso para la edad es un indicador que recoge privaciones nutricionales pero también problemas temporales de salud o la constitución genética de los niños (los niños de menor talla tienen menor peso). Dado que el objeto de esta sección es examinar los resultados del desarrollo que reflejan privaciones nutricionales y problemas de salud permanentes, nos centramos en el retraso en el crecimiento (baja estatura para la edad). 118 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 119 En vacunación de niños menores de 5 años de edad el Perú muestra una de 5 puntos en el IOH; en el rural, el IOH de los niños y niñas cayó en tendencia decreciente. En 2009, por ejemplo, el 93% de los niños recibió la casi 30%, 13 puntos (Tabla 5.3). Como consecuencia el IOH general de primera vacuna requerida (DPT 1), pero el porcentaje de niños que recibió nutrición en el Perú es de 34, un puntaje bajo. la segunda y tercera vacunas (DPT 2 y DPT 3) fue menor (86 y 74%, respectivamente). Aún más alarmante es que, entre 2005 y 2009, a pesar de que la igualdad en la distribución del acceso a la vacunación ha seguido Tabla 5.1. siendo más o menos la misma (tal como se ve en los índices D), el IOH El IOH en la Vacunación y los Documentos de Identidad (2005 y 2009) correspondiente para las tres oportunidades se haya reducido (Tabla 5.1). 2005 2009 Para acceder a los servicios de salud, es necesaria la presentación de un Tasa de �ndice D IOH Tasa de �ndice D IOH documento de identidad. En este campo, Perú ha realizado importantes cobertura (%) cobertura (%) (%) (%) progresos entre los niños de 12 y 23 meses, pasando de un IOH de 76 Inmunizaciones en 2005 a 88 en 2009. Es importante acotar que los cambios han sido DPT 1 98,0 1,1 97,0 93,8 1,6 92,3 impulsados no solo por la expansión de la cobertura, sino por la menor DPT 2 92,8 2,3 90,7 86,9 2,8 84,5 DPT 3 85,9 3,4 82,9 74,7 3,7 72,0 desigualdad en el otorgamiento de dicho documento: el índice D cayó de 7 Documento de identidad 81,4 7,1 75,7 90,5 3,4 87,5 a 3%, aproximadamente. Fuente: ENDES. Los resultados de otros indicadores de salud son mixtos. Sobre la base de datos para el 2006 de la encuesta Niños del Milenio, los indicadores nutricionales Tabla 5.2. de corto plazo (peso apropiado para edad) muestran que el 94% está bien IOH de Nutrición en el Perú: Niños menores a 5 años alimentado. La desigualdad en la distribución de esta oportunidad también es baja, lo cual se traduce en un puntaje de IOH de 92. Tasa de �ndice D IOH cobertura (%) (%) Sin embargo, los indicadores nutricionales de largo plazo (talla apropiada Bien alimentados en el largo plazo (sin retraso en el crecimiento) 1,7 (3) 2,4 (2) 1,5 (6) para la edad), muestran que 37 de cada 100 niños peruanos menores de Bien alimentados en el largo plazo (sin falta de peso) 1 1,3 1,1 5 años tienen retraso en el crecimiento, es decir, sufren de desnutrición crónica. Además, a diferencia de la malnutrición de corto plazo, ciertos Fuente: Base de datos de Niños del Milenio, 2006. grupos de la población son más vulnerables que otros: el índice D sobrepasa el 16%, lo que resulta en un IOH de 51,5 (Tabla 5.2). El examen de la desigualdad de oportunidades para la nutrición aprovechando la naturaleza longitudinal de los datos proporciona un resultado adicional alarmante: el IOH del mismo niño respecto del retraso del crecimiento empeoró con el tiempo. A nivel nacional, los indicadores de salud de los mismos niños entre el 2002 y el 2006, muestran que el IOH de retraso del crecimiento se redujo en 12 puntos, es decir, más del 18%. En el ámbito urbano, los niños de las ciudades experimentaron un deterioro 120 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 121 Tabla 5.3. reciente del INEI muestra que la tasa de niños menores de 5 años con IOH de Nutrición en la Infancia Temprana retraso de crecimiento se redujo de 25% en 2000 y a 18% en 200932. IOH a IOH a Descomposición del cambio en el Un asunto que no ha sido investigado suficientemente (debido a limitaciones 1 año 5 años IOH en la infancia temprana de edad de edad Efecto de Efecto de Cambios en los datos) son las trayectorias nutricionales del mismo niño a medida (2002) (2006) cobertura distribución en el IOH que crece. Los datos de panel recogidos por Niños del Milenio hacen un Urbano seguimiento de los mismos niños en tres edades (1, 5 y 8 años de edad), lo Bien alimentados en el largo plazo 77,8 72,5 -3,6 -1,7 -5,3 (sin retraso en el crecimiento) que permite explorar el papel del acceso temprano a las oportunidades Bien alimentados en el corto plazo 94,6 95,8 0,9 0,3 1,2 para una mejor condición nutricional posterior en la vida33. (sin falta de peso) Rural Bien alimentados en el largo plazo 46,9 34,2 -13 0,3 -12,7 La evidencia muestra que las trayectorias nutricionales de los niños (sin retraso en el crecimiento) son diversas (Tabla 5.4). Algunos niños nunca tuvieron problemas de Bien alimentados en el corto plazo 86,6 88,5 0,9 1 1,9 desnutrición mientras que otros tuvieron episodios de desnutrición de (sin falta de peso) Nacional distinta duración. Por ejemplo, durante el primer año de vida, el 70% de Bien alimentados en el largo plazo 64,6 52,7 -8,3 -3,7 -11,9 los niños no presenta retraso del crecimiento (filas 1, 4, 7 y 8), de lo que se (sin retraso en el crecimiento) infiere que uno de cada tres sí lo sufre. Hacia los 5 años, solo el 64% de esos Bien alimentados en el corto plazo 91,4 92,4 0,7 0,3 1,0 (sin peso inferior) niños no padece retraso en el crecimiento (filas 1, 3, 6 y 8). Nota: El retraso en el crecimiento o malnutrición crónica se define como una altura para la edad y el sexo del niño La ventaja del panel es que permite identificar dos procesos subyacentes que es menor a dos desviaciones estándar de la altura para la edad y el sexo según los estándares de la OMS. La falta de peso se define como el peso para una edad y sexo menor en dos desviaciones estándares para el peso relacionados a estos resultados. Por un lado, el 15% de los niños que eran correspondiente a la edad y sexo según los estándares de la OMS. Los estándares de crecimiento divulgados por saludables durante el primer año, se retrasó luego en su crecimiento (filas 4 la OMS en 2006 se pueden encontrar en http://www.who.int/childgrowth/standards/en/. Fuente: Niños del Milenio 2002, 2006 y 2009. Cohorte de menor edad. y 7); mientras que un 9% que sufría retraso en el crecimiento, se recuperó a los 5 años (filas 3 y 6). El resultado es una reducción neta de 6% de niños saludables a los 5 años. Por otro lado, el porcentaje de niños que se ¿Qué tan importantes son las oportunidades al inicio de la vida para explicar recuperó a los 8 años (17%, filas 4 y 5) fue mayor que el de los rezagados dichas tendencias? Las siguientes secciones exploran esta interrogante en (2%, filas 6 y 8). Ello da un incremento neto de niños saludables de 64% a profundidad. 79% a los 8 años. 5.2. Trayectorias nutricionales de los niños pequeños La prevención de las privaciones en edades tempranas ha sido una prioridad del gobierno peruano en los últimos años. Se ha prestado atención especial en mejorar la nutrición de los niños menores de 3 años y, en algunos 32 El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) calcula las tasas representativas nacionales de retraso en el crecimiento para las edades por debajo de los 5 años de edad en base a ENDES 2000, 2005, 2007, 2008 y 2009. programas, hasta los 5 años. Esto es consistente con la literatura sobre Los indicadores se calculan utilizando la tabla de referencia de NCHS – Centro Nacional de Estadísticas de Salud/ desarrollo infantil, que muestra cuán importante y costo-efectivo resulta CDC – Centros para el Control y Prevención de Enfermedades/OMS – Organización Mundial de la Salud de 1978, lo que explica parte de la diferencia con respecto a los estimados que se presentan en este capítulo y en el anterior. invertir en la infancia temprana para asegurar que los niños se desarrollen 33 Es necesario hacer una advertencia sobre el retraso en el crecimiento en niños menores de 5 años. La literatura médica enfatiza el papel del retraso en el crecimiento como indicador de la condición nutricional y como elemento como adultos saludables. En parte debido a estos esfuerzos, un estudio representativo de los logros futuros para niños menores de 5 años. Por un lado, incluso si la estatura de un niño se recupera luego de los 5 años, el daño a largo plazo en términos del crecimiento cerebral puede no ser reversible, por lo que la recuperación física puede ser menos significativa. Como tal, el debate sobre el retraso del crecimiento más allá de los 5 años es simplemente descriptivo. 122 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 123 Las peores trayectorias son más frecuentes en las áreas rurales que en las 5.3. Relación entre las trayectorias, las circunstancias y las urbanas. Solo el 30% de los niños del campo tiene una condición nutricional oportunidades tempranas adecuada durante sus primeros 8 años de vida en comparación con el 67% ¿Las circunstancias iniciales y las oportunidades están relacionadas con las de los niños de las ciudades (Tabla 5.4). Además, el 26% de los niños del trayectorias nutricionales observadas? ¿La desigualdad de oportunidades campo presentó siempre retraso en el crecimiento durante los primeros al inicio de la vida tienen efectos duraderos en un grupo importante de ocho años de vida, en comparación con solo 8% de los niños de la ciudad. niños? No hay duda de que las trayectorias nutricionales dependen de las circunstancias, incluyendo el área de residencia y otros factores sobre los Los datos muestran tendencias reveladoras. Primero, existen dos grandes cuales los niños no tienen control (Tabla 5.5). Los niños con una trayectoria grupos estables: la mitad de los niños menores de 8 años nunca se retrasó de malnutrición sistemática hasta los 8 años tienden a ser indígenas, en el crecimiento (fila 1) y un 15% siempre estuvo desnutrido (fila 2). La tienen una madre menos educada, más hermanos, menores los recursos recuperación y los retrasos son frecuentes en distintas edades, pero más económicos en el hogar (en activos y en ingresos) y viven en áreas más niños se retrasan durante sus primeros 5 años –lo que sugiere la necesidad remotas, centros poblados ubicados en áreas rurales y en zonas de mayor de políticas que resuelvan el retraso en el crecimiento a edades tempranas– altitud. y la mayor parte de los niños se recupera después los 5 años. La siguiente sección explora estas tendencias y cómo se relacionan con las circunstancias También es importante notar que la desigualdad de oportunidades al y oportunidades. inicio de la vida en cuestiones no nutricionales parece desempeñar un papel clave para las trayectorias nutricionales de los niños en el Perú. Las oportunidades en el primer año de vida son notoriamente diferentes entre Tabla 5.4. los niños que presentan retraso en el crecimiento y los que no lo presentan. Trayectorias Nutricionales en Niños a las Edades de 1, 5 y 8 años Esta evidencia es consistente con la literatura sobre el desarrollo infantil y la discusión sobre la relación costo-efectividad de las intervenciones públicas: Nacional Rural Urbano los niños que mostraron una trayectoria positiva en los primeros ocho Sin transiciones años de vida vivían en mejores condiciones desde el inicio. Por ejemplo, (1) Nunca tuvieron retraso en el crecimiento 52,8 30,2 67,0 recibieron mejor cuidado prenatal, fueron pesados al nacer (lo cual es signo (2) Siempre tuvieron retraso en el crecimiento 14,5 25,7 7,6 Recuperación a los 5 años de edad de una asistencia calificada en el parto), nacieron con un peso normal y (3) Retraso de crecimiento solamente a la edad de 1 año 8,4 8,1 8,6 viven en casas con agua potable e instalaciones sanitarias mejoradas (lo Recuperación a los 8 años de edad que conlleva un menor riesgo de enfermedades trasmitidas por vectores). (4) Sólo retraso en el crecimiento a la edad de 5 años 10,8 16,1 7,6 (5) Retraso en el crecimiento al año y a los 5 años de edad 6,5 10,6 3,9 Transiciones pero no recuperación La recuperación y el papel de las circunstancias y de las (6) Retraso en el crecimiento al año y a los 8 años de edad 0,7 1,0 0,5 oportunidades iniciales (7) Retraso en el crecimiento solamente a los 5 y 8 años de edad 4,6 7,4 2,8 Existe un consenso en la literatura epidemiológica y económica respecto (8) Retraso en el crecimiento solamente a los 8 años de edad 1,6 0,9 2,0 del potencial de recuperación completa de los niños que han padecido Total 100,0 100,0 100,0 malnutrición y retraso cognitivo cuando las intervenciones ocurren antes Fuente: Young Lives 2002, 2006 y 2009. Cohorte de menor edad. de los dos años de edad (Shrimpton et al. 2001, Adair 1999). La literatura es mucho menos concluyente cuando estas ocurren luego de esa edad y son pocos los estudios sobre los procesos de recuperación nutricional después de los 5 años (Ponce, 2010). Aun así, en el caso peruano existe evidencia de recuperación: 8,4% de los niños con retraso en el crecimiento al año 124 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 125 de edad logran recuperarse a los 5 años. De manera similar, 28% de los solo destacan la educación de la madre y el gasto del hogar en consumo niños rurales y 12% de los niños urbanos muestran una trayectoria positiva de alimentos cuando el niño tenía 5 años de edad como circunstancias que de recuperación desde el retraso del crecimiento luego los de 5 años. Esta fomentan la recuperación del retraso en el crecimiento. sección tiene por objeto comprender las condiciones que favorecen la transición hacia una recuperación nutricional exitosa. Tabla 5.5. Trayectorias Nutricionales, Circunstancias y Oportunidades en la Infancia Temprana (Región andina) La pregunta que interesa explorar aquí es si las circunstancias y las oportunidades a una edad temprana son también importantes para explicar la recuperación nutricional. Los resultados indican que sí. A nivel nacional, Trayectorias nutricionales desde el año hasta los 8 años de edad (observadas en las edades de los niños que se recuperan del retraso en el crecimiento entre el primer y 1, 5 y 8 años) el quinto año de edad pertenecen proporcionalmente en mayor medida Nunca tuvo Importancia Siempre tuvo retraso en el estadística de retraso en el a hogares con padres que no son indígenas, tienen más educación, más crecimiento las diferencias crecimiento (1) (1) - (2) (2) dinero y residen en áreas urbanas (Tabla 5.6.a). Puede haber tendencias Circunstancias, cuando el niño tiene 1 año de edad similares para la recuperación entre los 5 y 8 años de edad (Tabla 5.6.b). Sexo del niño (1=masculino) 49% *** 57% Idioma de la madre (1=español) 79% *** 37% La comparación entre las áreas rurales y urbanas revela otras diferencias. Educación de la madre (años de educación formal) 9,1 *** 4,4 Educación del jefe del hogar (años) 9,5 5,7 Primero, en las áreas rurales las circunstancias iniciales parecen importar *** Familias monoparentales 15% 16% menos para los niños que se recuperan entre el primer y el quinto año de El jefe de hogar es una mujer 87% 89% edad. Aun así, los niños que se recuperaron del retraso del crecimiento Número de hermanos (excluyendo el niño del índice) 1,1 *** 2,2 entre los 5 y los 8 años tienden a ser de sexo femenino y no indígenas, �ndice de valor de los activos (mediana de precios de 2006) 1160 *** 363 Gasto del hogar per cápita (mensualmente) 94 *** 69 tienen madres más educadas y han migrado a áreas urbanas después de los Altitud 1310 *** 2349 5 años. La migración a las áreas urbanas aumenta de manera importante �rea de residencia (1=urbano) 78% *** 32% las oportunidades de recuperación del retraso en el crecimiento. Esto es un indicador claro de la desigualdad de oportunidades que los niños rurales Oportunidades en la infancia temprana, enfrentan en comparación con sus pares urbanos. Como lo mencionan cuando el niño tiene 1 año de edad Recibió cuidado prenatal 96% ** 87% Escobal y Flores (2009), los efectos positivos de migrar a zonas urbanas Peso normal al nacer 96% *** 88% (como el incremento en el ingreso, la mejor información sobre el cuidado No se le pesó al nacer 7% *** 24% infantil y las prácticas relacionadas a la salud, y el acceso más fácil a Tiene una tarjeta de vacunación 88% 88% Peso bajo para la edad 1% *** 30% servicios públicos) tienden a contrarrestar los efectos negativos potenciales, 2% 3% Peso bajo para la estatura tales como la estigmatización y la exclusión social. El hecho de que, entre Instalaciones sanitarias mejoradas en la casa 82% *** 65% los 5 y 8 años, los niños en las áreas rurales tengan menor probabilidad de Mejor agua en la casa 61% *** 41% recuperarse que las niñas es sorprendente y necesita mayor investigación. En contraste con las áreas rurales, los resultados urbanos para la Nota: Se incluye solamente dos trayectorias en la tabla: “Nunca tuvo retraso en el crecimiento�, que incluye niños cuya estatura cae dentro de los estándares de crecimiento normales en las edades 1, 5 y 8 años y “siempre tuvo recuperación entre el primer y el quinto año sugieren que las circunstancias retraso en el crecimiento�, que incluye a niños cuya estatura fue inferior a los estándares de crecimiento normal en las edades de 1, 5 y 8 años. iniciales son importantes: los niveles iniciales de activos del hogar, la educación de los padres y la ubicación se relacionan con las probabilidades de recuperación. Para los niños que se recuperan entre los 5 y los 8 años 126 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 127 Tabla 5.6 a. Conjuntos de Circunstancias Básicas y Extendidas y Trayectorias Nutricionales entre las Edades de 1 y 5 Años Nacionales Rural Urbano Se recuperaron 1 Retraso Se recuperaron 1 Retraso Se recuperaron 1 Retraso del retraso en el creci- en el creci- del retraso en el creci- en el creci- del retraso en el creci- en el creci- miento entre las edades miento al año miento entre las edades miento al año miento entre las edades miento al año de 1 y 5 años y a los 5 años de 1 y 5 años y a los 5 años de 1 y 5 años y a los 5 años Circunstancias individuales Sexo del niño (1= masculino) 61% 57% 57% 56% 63% 58% Circunstancias del hogar Idioma de la madre (1= español) 60% *** 37% 32% 25% 78% * 62% Educación del Jefe de Familia (años) 7,9 *** 5,9 6 5 9 *** 7 �ndice del valor de los activos 2002 (mediana de precios de 2006) 712 ** 361 210 182 1026 * 717 Consumo per cápita de alimentos (mensualmente) 2002 79 * 69 76 67 81 72 Consumo per cápita de alimentos (mensualmente) 2006 101 *** 83 86 84 110 *** 81 Altitud (2002) 2080 2402 2610 2572 1748 2067 Jefe de Familia es mujer (2002) 11% *** 12% 8% 12% 13% *** 13% Educación de la madre (años de educación formal) 6,8 *** 4,6 3,9 3,5 8,7 6,8 �rea de residencia (2002) (1=urbano) 61% 34% 0% 0% 100% * 100% �rea de residencia (2006) (1=urbano) 62% *** 36% 16% 11% 90% 85% Diferencias estadísticas al 99% (***), 95% (**) y 90% (*) de confianza. 1/ Importancia estadística de la diferencia entre “Retrasado en el crecimiento� y “Recuperado del retraso en el crecimiento� Fuente: Estimaciones propias en base al conjunto de datos de Niños del Milenio. Sólo se analiza la cohorte de menor edad (es decir, niños nacidos en 2001). 128 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 129 Tabla 5.6 b. Conjuntos de Circunstancias Básicas y Extendidas y Trayectorias Nutricionales entre las edades de 5 y 8 Años Nacionales Rural Urbano Se recuperaron 1 Retraso Se recuperaron 1 Retraso Se recuperaron 1 Retraso del retraso en el en el del retraso en el en el del retraso en el en el crecimiento entre crecimiento crecimiento entre crecimiento crecimiento entre crecimiento las edades de al año y a los las edades de al año y a los las edades de al año y a los 1 y 5 años 5 años 1 y 5 años 5 años 1 y 5 años 5 años Circunstancias individuales Sexo del niño (1= masculino) 46% * 52% 43% ** 54% 49% 48% Circunstancias del hogar Idioma de la madre (1= español) 51% * 40% 33% * 23% 72% 73% Educación del Jefe de Familia (años) 6,7 * 5,9 5,7 5,2 7,9 7,2 Hogar de madre soltera (2006) 13% 13% 15% 13% 10% 13% Número de hermanos (excluyendo el niño índice) 2006 1,8 2,1 0,4 0,6 0,6 0,7 �ndice del valor de los activos 2002 (mediana de precios de 2006) 764 542 501 335 1086 922 Consumo per cápita de alimentos (mensualmente) 2002 73 *** 68 ** 74 65 73 75 Consumo per cápita de alimentos (mensualmente) 2006 91 *** 84 95 88 87 * 77 Consumo per cápita de alimentos (mensualmente) 2009 107 *** 101 * 111 104 103 95 Altitud (2006) 2161 2234 2569 2523 1663 1705 Jefe de Familia es mujer (2002) 88% 90% 8% 9% 81% 77% Educación de la madre (años de educación formal) 6,0 *** 4,7 4,5 ** 3,6 7,8 ** 6,6 �rea de residencia (2002) (1=urbano) 41% * 33% 10% 10% 14% 10% �rea de residencia (2006) (1=urbano) 45% ** 35% 0% 0% 100% 100% �rea de residencia (2009) (1=urbano) 52% *** 39% 21% ** 12% 90% 89% Impactos positivos que beneficiaron al hogar El hogar ha recibido transferencias condicionales de Juntos 36% 46% 54% 62% 15% 17% (en algún período entre 2005 y 2009) El número de veces en que la familia recibió transferencias 7,6 * 10,1 12,0 14,7 2,9 2,3 condicionales de efectivo entre 2005 y 2009 Diferencias estadísticas al 99% (***), 95% (**) y 90% (*) de confianza. 1/ Importancia estadística de la diferencia entre “Retrasado en el crecimiento� y “Recuperado del retraso en el crecimiento� Fuente: Estimaciones propias en base al conjunto de datos de Niños del Milenio. Sólo se analiza la cohorte de menor edad (es decir, niños nacidos en 2001). 130 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 131 Tabla 5.7 a. Oportunidades Tempranas e Incremento en el Acceso a los Servicios Básicos Nacionales Rural Urbano Se recuperaron 1 Retraso Se recuperaron 1 Retraso Se recuperaron 1 Retraso del retraso en el en el del retraso en el en el del retraso en el en el crecimiento entre crecimiento crecimiento entre crecimiento crecimiento entre crecimiento las edades de al año y a los las edades de al año y a los las edades de al año y a los 1 y 5 años 5 años 1 y 5 años 5 años 1 y 5 años 5 años Oportunidades relacionadas a nutrición y salud Recibieron cuidado prenatal 93% 88% 92% 91% 93% * Peso normal al nacer 92% 89% 93% 89% 91% 82% No se les pesó al nacer 15% * 24% 20% 23% 12% ** 88% Tienen una tarjeta de vacunación (2002) 92% 87% 91% 91% 92% ** 25% Peso bajo para la edad en 2002 8% *** 25% 3% *** 26% 11% *** 80% Peso bajo para la edad en 2006 1% *** 20% 0% *** 22% 2% *** 22% Oportunidades relacionadas al ámbito cognitivo ** 17% El niño asistió a un wawasi en 2002 6% 5% 3% 5% 8% El niño asistió a la escuela en 2006 (nivel preescolar) 83% 74% 75% 70% 88% 5% Acceso a los servicios básicos * 82% Mejora en las instalaciones sanitarias A la edad de 1 año (2002) 71% * 61% 51% 59% 84% *** A la edad de 5 años (2006) 82% 76% 73% 79% 87% ** 64% Mejora en la fuente de agua en la casa 71% A la edad de 1 año (2002) 54% 43% 31% 41% 69% *** A la edad de 5 años (2006) 60% * 47% 46% 43% 68% * 48% Tiempo que toma llegar al centro 7,8 8,4 8,0 9,0 8,0 55% educativo más cercano a la edad de un año 7,0 Tiempo que toma llegar al centro 37,8 46,9 52,0 44,0 29,0 * salud más cercano a la edad de un año 53,0 132 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 133 Tabla 5.7 b. Oportunidades Tempranas y Mayor Acceso a los Servicios Básicos Nacionales Rural Urbano Se recuperaron 1 Retraso Se recuperaron 1 Retraso Se recuperaron 1 Retraso del retraso en el en el del retraso en el en el del retraso en el en el crecimiento entre crecimiento crecimiento entre crecimiento crecimiento entre crecimiento las edades de al año y a los las edades de al año y a los las edades de al año y a los 1 y 5 años 5 años 1 y 5 años 5 años 1 y 5 años 5 años Oportunidades relacionadas a nutrición y salud Recibieron cuidado prenatal 90% 87% 91% 88% 89% ** 84% Peso normal al nacer 93% * 90% 95% 91% 91% 88% No se les pesó al nacer 20% 23% 89% 90% 87% ** 84% Tienen una tarjeta de vacunación (2002) 88% 88% 96% 95% 97% 99% Peso bajo para la edad en 2002 (Con retraso en el crecimiento) 38% *** 76% 42% *** 76% 32% *** 75% Peso bajo para la edad en 2002 7% *** 23% 10% * 22% 4% *** 26% Peso bajo para la edad en 2006 4% *** 24% 5% *** 22% 3% *** 27% Proteínas consumidas en las últimas 24 horas - 2006 88% 84% 88% 82% 87% 86% Oportunidades relacionadas al ámbito cognitivo El niño asistió a la escuela en 2006 (nivel preescolar) 77% * 70% 71% 69% 84% * 72% Acceso a los servicios básicos Mejora en las instalaciones sanitarias A la edad de 1 año (2002) 64% 63% 60% 58% 70% 72% A la edad de 5 años (2006) 78% 74% 78% 72% 77% 78% A la edad de 8 años (2009) 93% *** 86% 94% ** 85% 92% 88% Mejora en la fuente de agua en la casa A la edad de 1 año (2002) 47% 41% 40% 37% 56% 47% A la edad de 5 años (2006) 48% 46% 38% 40% 61% 57% A la edad de 8 años (2009) 69% 68% 62% 63% 79% 75% Tiempo que toma llegar al centro 10,8 8,8 13,0 10,4 8,1 5,9 educativo más cercano a la edad de un año Tiempo que toma llegar al centro 48,8 44,2 57,9 * 46,3 38,2 40,5 salud más cercano a la edad de un año Diferencias estadísticas al 99% (***), 95% (**) y 90% (*) de confianza. 1/ Importancia estadística de la diferencia entre “Retrasado en el crecimiento� y “Recuperado del retraso en el crecimiento� Fuente: Estimaciones propias en base al conjunto de datos de Niños del Milenio. Sólo se analiza la cohorte de menor edad (es decir, niños nacidos en 2001). 134 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 135 Para evaluar el papel de los servicios básicos y de la información en las urbanas como rurales. Esta sección explora otra dimensión del desarrollo mejoras nutricionales exploramos los cambios relacionados a un conjunto infantil, el desarrollo cognitivo34. de oportunidades tempranas y a la cobertura de servicios básicos a lo largo de los años. Esto permite también una mejor comprensión de la medida Utilizamos la Prueba de Vocabulario con Imágenes de Peabody (PPVT, por en que las oportunidades en la infancia temprana pueden condicionar la sus siglas en inglés) para analizar si las mejoras cognitivas muestran los mismos desigualdad de oportunidades nutricionales posteriormente en la vida patrones que las trayectorias de recuperación nutricional. La PPVT es una (Tablas 5.7.a y 5.7.b). Los resultados sugieren que la presencia o el aumento prueba normalizada que se utiliza para evaluar el vocabulario receptivo de de servicios de saneamiento o salud entre 2006 y 2009 se vinculan con la los niños (es decir, la comprensión auditiva de palabras pronunciadas), que recuperación de los niños de los dos rangos de edades. En las áreas rurales, es un indicador clave del desarrollo cognitivo. Esta prueba se tomó en 2006 esta cobertura creciente es más importante para la recuperación entre los y 2009, cuando los niños tenían 5 y 8 años de edad, respectivamente. Dado 5 y 8 años, mientras que en las áreas urbanas, la brecha de cobertura entre que es una prueba normalizada, no existen umbrales absolutos de puntajes los que nunca tuvieron retraso en su crecimiento y los otros dos grupos y el niño tiene que obtener un puntaje aprobatorio para considerarlo como desapareció virtualmente en 2009. Este incremento de cobertura puede adecuadamente desarrollado en la dimensión cognitiva. En consecuencia, haber facilitado el proceso de recuperación en ambas áreas de residencia, solo podemos hablar de mejoras relativas35. Los niños están agrupados en especialmente debido a que reduce el riesgo de las enfermedades transmitidas uno de tres terciles de puntaje en cada año (2006 a 2009). Si un niño está por vectores. Se constata mejoras importantes en el acceso a agua potable, en el tercil más bajo en 2006 y en el tercil más alto en 2009, decimos que pero no hubo grandes diferencias entre el grupo de niños que se recuperó del mejoró su desempeño relativo en la PPVT. Por el contrario, si un niño tiene retraso en el crecimiento y el grupo que siguió con retraso en el crecimiento. puntaje en el tercil intermedio en 2006 y puntajes en el tercil más bajo en La proximidad a un centro de salud también parece ser importante para 2009, decimos que su desempeño relativo declinó con respecto de los niños fomentar la recuperación, especialmente en las áreas rurales. peruanos que dieron la prueba ese año. Estos resultados destacan la importancia de mejorar el acceso a los El desempeño relativo de los niños difiere significativamente entre las servicios básicos tanto en el área rural como en el área urbana. Un mayor áreas rurales y urbanas (Tabla 5.8). Esto se relaciona parcialmente con una acceso ayuda a las nuevas cohortes de niños a desarrollar y prevenir calidad más baja de la educación preescolar y primaria y con un menor los retrasos adicionales, pero también ayuda a las cohortes que antes acceso a servicios educativos complementarios en el ámbito rural. Aunque estaban en desventaja a superar los efectos nocivos de su falta previa de la calidad de las escuelas urbanas es bastante heterogénea, el Ministerio oportunidades. de Educación ha documentado bien en sus evaluaciones nacionales que los niños en las escuelas urbanas tienden a desempeñarse mejor que los 5.4. De los aportes a los resultados finales: niños en las escuelas rurales (UNICEF 2011). Esto también se relaciona Recuperación y desarrollo cognitivo con dificultades económicas relativamente más frecuentes en las áreas Tal como se ha visto, una proporción significativa de niños sí se recupera rurales y a una menor educación de los padres. Es notable que a medida hasta alcanzar estándares nutricionales normales luego de la edad de 5 años. Alrededor de uno de cada dos niños de 5 años con retraso en el crecimiento en el Perú se recupera hasta alcanzar la curva normal de estatura para su 34 Más allá del desarrollo físico y cognitivo, un tercer aspecto clave de la acumulación de capital humano es la dimensión socio-emocional del desarrollo infantil. No se trata de este factor en este capítulo debido a limitaciones edad en los tres años siguientes. Las circunstancias y otras dimensiones de de datos. las oportunidades iniciales son importantes para explicar dichas trayectorias Esta es una diferencia importante respecto de los indicadores nutricionales tratados en las últimas secciones, porque 35 retraso en el crecimiento, el bajo peso y la insuficiente nutrición indican si el niño está creciendo como debería, de nutricionales exitosas. Además, la recuperación ocurre tanto en las áreas acuerdo con el estándar de la OMS. 136 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 137 que los niños crecen, de los 5 a los 8 años, la brecha en el desempeño entre porcentaje significativamente mayor (27%) de niños que permanecieron los niños rurales y los niños urbanos declina. Mientras que solo el 10% de con retraso en el crecimiento sí disminuyó su desempeño relativo. los niños rurales obtuvo los puntajes más altos en 2006 (cuando muchos de ellos estaban comenzando la etapa preescolar), a los 8 años el 17% de los Finalmente, exploramos la relación entre la trayectoria nutricional y las niños rurales obtuvo los puntajes más altos. consecuencias cognitivas severas a la edad de 8 años (Tabla 5.9). A escala nacional, de manera consistente con los hallazgos anteriores, los niños con Ahora nos centramos en los cambios en el desempeño relativo entre los trayectorias nutricionales exitosas muestran un mejor desempeño en varias niños rurales y urbanos. Se distinguen dos grupos en cada figura: los pruebas cognitivas a la edad de 8 años, aunque no en todas. Sin embargo, niños con retraso en el crecimiento que sí se recuperaron y los niños que las dinámicas en las áreas rurales y urbanas son heterogéneas. En las áreas permanecieron con retraso en el crecimiento a la edad de 8 años. La rurales, el desempeño en las pruebas cognitivas y en el progreso escolar es Figura 5.1a muestra la proporción de niños que mejoró su desempeño significativamente diferente entre niños que se recuperaron del retraso en relativo, mientras que la Figura 5.1b muestra la proporción de niños cuyo el crecimiento y aquellos que permanecieron con retraso en el crecimiento. desempeño relativo en la PPVT declinó entre las edades de 5 y 8 años. Sin embargo, estas diferencias no son significativas para la mayoría de las pruebas cognitivas en las que comparamos a aquellos que tenían una Una proporción ligeramente mayor de niños mejoró su desempeño condición nutricional adecuada a los 5 y a los 8 años con aquellos que relativo en la prueba cognitiva entre aquellos que sí se recuperaron (28%) tenían retraso en el crecimiento a los 5 años pero se recuperaron a la edad en comparación con la proporción que permaneció con retraso en el de 8 años. Este es un resultado notable pues sugiere que la recuperación crecimiento (24%). Este hallazgo es consistente con la idea de que los niños tardía del retraso en el crecimiento (es decir, la recuperación que ocurre bien alimentados aprenden mejor. El resultado para las áreas urbanas es luego de la edad de 5 años) y la igualación de otras oportunidades puede algo desconcertante a primera vista: la proporción de niños que mejoró su compensar las privaciones en la infancia temprana. No obstante, todavía desempeño relativo entre las edades de 5 y 8 años es ligeramente más alta se necesita comprender las causas y verificar la solidez de los datos para entre aquellos que continuaron con retraso en su crecimiento en ese periodo controlar los efectos de estos resultados. (20%) en comparación con aquellos que se recuperaron (18%). ¿Por qué los niños de las ciudades que se recuperaron de las privaciones nutricionales En el caso de los niños urbanos, los resultados son mixtos. Los niños que iniciales no muestran mejorías más importantes que aquellos que no se se recuperan del retraso en el crecimiento tienen tasas más bajas de retraso recuperaron y que siguen con un retraso en su crecimiento? Es posible que en el progreso escolar en comparación con aquellos que permanecieron la falta de estimulación temprana para los niños de las ciudades que viven retrasados en su crecimiento. Sin embargo, el desempeño en las partes más en un medio pobre haya sido compensada por la asistencia a la escuela simples de la prueba diagnóstica de lectura inicial (EGRA por siglas en y la educación formal entre los 5 y 8 años de edad. Esta compensación inglés), la prueba escrita, la prueba de matemáticas y otros indicadores puede ser incluso más importante entre aquellos que siguen con retraso en como lectura y comprensión oral no es diferente entre los dos grupos. el crecimiento a la edad de 8 años. Un segundo hallazgo que vale la pena destacar es el deterioro del desempeño relativo entre niños que inicialmente tuvieron retraso en el crecimiento (a la edad de 5 años). Aquí encontramos las diferencias más importantes entre los niños que sí se recuperaron y aquellos que permanecieron con retraso en el crecimiento. Solo el 14% de los niños que se recuperaron en las áreas rurales sufrió una disminución del desempeño relativo. En cambio, un 138 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 139 Tabla 5.8. Figura 5.1b. Proporción de Niños en Cada Tercil del Puntaje PPVT (por área, 2006) Porcentaje de Niños que Empeoran su Desempeño Relativo en PPVT: Descienden a un Tercil Inferior entre 2006 y 2009 Tercil Rural Urbano 35 A la edad de 5 años (2006) Rural Urbano El más bajo 60,2 19,4 28.91 Intermedio 30,0 34,6 30 El más alto 9,8 45,9 26.48 25.27 Total 100,0 100,0 25 A la edad de 8 años (2009) El más bajo 57,8 20,7 20 Intermedio 25,4 36,6 % El más alto 16,9 42,7 14.41 15 Total 100,0 100,0 10 Fuente: Niños del Milenio, 2002, 2006 y 2009. Cohorte de menor de edad. 5 Figura 5.1a. Porcentaje de Niños que Mejoran su Desempeño Relativo en PPVT: Ascienden a un 0 Tercil Superior entre 2006 y 2009 Niños que se Niños que permane- Niños que se Niños que permane- recuperaron entre cieron con retraso recuperaron entre cieron con retraso las edades de 5 y en el crecimiento las edades de 5 y en el crecimiento Recuperación cognitiva relativa 8 años entre las edades de 8 años entre las edades de 5 y 8 años 5 y 8 años 30 Rural Urbano 25 20 15 % 10 5 0 Niños que se Niños que permane- Niños que se Niños que permane- recuperaron entre cieron con retraso recuperaron entre cieron con retraso las edades de 5 y en el crecimiento las edades de 5 y en el crecimiento 8 años entre las edades de 8 años entre las edades de 5 y 8 años 5 y 8 años 140 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 141 Tabla 5.9. Desempeño en Pruebas Cognitivas a la Edad de 8 Años, por Trayectorias Nutricionales entre los 5 y los 8 Años Trayectorias nutricionales 2006 - 2009 (de 5 a 8 años) Sin retraso en el Importancia Recuperados Importancia Con retraso en el crecimiento (ni estadística de del retraso en el estadística de crecimiento a los a los 5 ni a los 8 la diferencia crecimiento entre la diferencia 5 y a los 8 años de años de edad) (1) (1) - (2) los 5 y los 8 años (2) - (3) edad (3) de edad (2) Nacional Matrícula escolar 99% ** 97% 96% Retraso en el progreso escolar (retraso en el desarrollo cognitivo) 8% ** 14% *** 22% Pruebas de desarrollo cognitivo: EGRA A - Identificación de palabras familiares (preguntas correctas/total) 66% *** 50% *** 38% EGRA C - Cognición auditiva (preguntas correctas/total) 67% *** 63% *** 58% Prueba de lectura (lee oraciones correctamente) 87% *** 75% ** 64% Prueba de escritura (escribe sin dificultad ni errores) 69% *** 53% * 41% Prueba de matemáticas - inicial 76% *** 67% *** 60% Rural Matrícula escolar 100% ** 96% 96% Retraso en el progreso escolar (retraso en el desarrollo cognitivo) 13% 16% ** 22% Pruebas de desarrollo cognitivo: EGRA A - Identificación de palabras familiares (preguntas correctas/total) 51% 42% ** 35% EGRA C - Cognición auditiva (preguntas correctas/total) 62% 60% *** 54% Prueba de lectura (lee oraciones correctamente) 73% 68% ** 58% Prueba de escritura (escribe sin dificultad ni errores) 53% ** 39% 35% Prueba de matemáticas - inicial 69% 63% *** 57% Urbano Matrícula escolar 99% * 98% 96% Retraso en el progreso escolar (retraso en el desarrollo cognitivo) 7% 13% ** 22% Pruebas de desarrollo cognitivo: EGRA A - Identificación de palabras familiares (preguntas correctas/total) 70% ** 59% *** 44% EGRA C - Cognición auditiva (preguntas correctas/total) 68% 65% 64% Prueba de lectura (lee oraciones correctamente) 92% *** 83% 75% Prueba de escritura (escribe sin dificultad ni errores) 73% 70% ** 53% Prueba de matemáticas - inicial 78% ** 72% ** 64% Diferencia estadística al 99% (***), 95% (**) y 90% (*) de confianza. Fuente: Estimados propios basados en el conjunto de datos de Niños del Milenio. Cohorte de menor edad. 142 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 143 5.5. Resumen de los resultados en la nutrición como en el desarrollo cognitivo, mejorando la posibilidad El capítulo explora las tendencias generales recientes en oportunidades de que sigan saludables o se recuperen de la desnutrición: por consiguiente, nutricionales entre niños menores a 5 años de edad. Además, al utilizar mejora sus oportunidades futuras36. datos de un panel único que siguen a los niños desde la edad de 1 año hasta la edad de 8 años también permite explorar la evolución de Tercero, los resultados también muestran que la recuperación nutricional trayectorias nutricionales en el retraso del crecimiento y ofrece una serie es posible. Casi el 25% de los niños que tuvieron retraso en su crecimiento de resultados e ideas posteriores. Varios mensajes son claros. Primero, a la edad de un año lograron curvas de estatura normales a los 5 años y la desafortunadamente, la igualdad de oportunidades está lejos de haberse mitad de los niños que aún presentaban retraso en el crecimiento a los 5 logrado en el Perú en lo que se refiere a los aportes vinculados con la años se recuperaron a los 8 años. El desempeño en las pruebas cognitivas es provisión de oportunidades de salud y nutrición, así como con resultados mejor entre los que se recuperaron del retraso en el crecimiento que entre nutricionales intermedios o como el tener retraso en el crecimiento o bajo quienes siguieron con retraso en el crecimiento entre las edades de 5 y 8 peso. Aunque más de la mitad de los niños nunca ha tenido retraso en el años. Se necesita investigar más para comprender las relaciones causales crecimiento en sus primeros 8 años de vida, 15 de cada 100 niños siempre que explican estas diferencias. Aunque la literatura médica indique que han tenido retraso en el crecimiento. Además, los resultados revelan largos periodos de desnutrición pueden llevar a retrasos permanentes, los transiciones significativas: más de un tercio de los niños del Perú entran y resultados de recuperación entre los niños pequeños sugieren que existe la salen del retraso durante sus primeros 8 años de vida. Adicionalmente, más posibilidad de mejorar sus oportunidades futuras. Mantener las políticas niños se retrasan entre la edad de 1 y 5 años que entre las edades de 5 y 8 de apoyo nutricional para los niños luego de la edad de 5 años podría, años. Por otro lado, más niños se recuperan luego de los 5 años de edad que por consiguiente, complementar los esfuerzos destinados a evitarlos en su en el periodo anterior. totalidad. Segundo, al explorar estas trayectorias en mayor profundidad, el análisis revela que las tendencias están relacionadas al conjunto inicial de circunstancias y oportunidades de los niños. Esto es cierto tanto al comparar niños que nunca tuvieron retraso en el crecimiento con aquellos niños que siempre lo tuvieron, así como al comparar niños que lograron recuperarse más adelante en la vida con aquellos que no lo lograron. En ambas comparaciones, los niños que tuvieron mejores circunstancias y oportunidades al año de edad (en otras dimensiones) tuvieron mayor posibilidad de permanecer saludables o de recuperarse. Estos resultados refuerzan la idea de que las políticas que se ocupan de la prevención nutricional al inicio de la vida (primeros 5 años) son cruciales. Adicionalmente, la provisión de otros bienes y servicios (desagüe, agua potable y educación) puede tener una influencia duradera en los niños tanto 36 En el contexto de un presupuesto público limitado, el apuntar a la población de menos de 5 años de edad es consistente con la literatura sobre lo económicamente beneficioso que resulta realizar intervenciones tempranas a diferencia de realizar intervenciones en etapas posteriores de la vida (Knudsen et al., 2006). 144 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Oportunidades y trayectorias nutricionales durante la infancia 145 Una mirada a la evolución conjunta del IOH en educación, infraestructura, salud y nutrición plantea una serie de preguntas. ¿Cuáles son los determinantes de la alta variación en los cambios de los IOH regionales en infraestructura? ¿Por qué los efectos de igualación fueron responsables de la mayoría de cambios en algunos indicadores, pero no en otros? ¿Qué explica la diferencia en la magnitud de cambios en el IOH para diferentes indicadores? Una revisión de algunas de las políticas implementadas en la última década puede proporcionar una respuesta tentativa a estas preguntas. Más aún, puede arrojar luz sobre la eficacia relativa de estas políticas para aumentar el acceso a bienes y servicios clave e igualar su distribución. Establecer una causalidad entre políticas específicas y cambios en los IOH Capítulo 6. requeriría una evaluación rigurosa. Dicha evaluación está más allá del alcance de este informe y no es factible debido a limitaciones de los datos. A cambio, este capítulo proporciona una aproximación a unos cuantos Cómo se relacionan las estudios de caso sobre políticas –educación, electrificación rural, agua y saneamiento y transferencias monetarias condicionadas para los pobres– que indican direcciones para la investigación posterior y sirven como un tendencias en el IOH punto de partida para los debates sobre las políticas óptimas para lograr la igualdad de oportunidades entre los niños del Perú. La meta de esta sección es describir las tendencias de las políticas recientes. con las políticas 6.1. Reformas de la educación – Enfoque en la calidad Los resultados del Capítulo 4 sugieren que aunque el Perú se ubica muy bien en el ranking en educación en comparación con otros países de América Latina y el Caribe, persiste la desigualdad de oportunidades en las tendencias sub-nacionales, ya que las áreas rurales tienen, en general, menos oportunidades. Aun así, el Perú es uno de los países que más ha avanzado en la igualación de oportunidades en educación en los últimos años, y la mayoría de las áreas rurales generalmente han mejorado más rápido que las áreas urbanas, especialmente en el acceso a la educación preescolar (ver Figura 4.5). Al igual que en los resultados del IOH, los progresos recientes en el aprendizaje son mixtos. Por un lado, según la prueba PISA 2009, el Perú es el último en la región en términos de logros por aprendizaje en lenguaje y matemáticas en primaria. Además, existen grandes diferencias entre 146 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 147 regiones y niveles socioeconómicos, lo que confirma los resultados de IOH monitorear y comunicar los logros en el aprendizaje de los estudiantes a las del Capítulo 4. Al mismo tiempo, y de manera consistente con las mejoras autoridades locales y los padres. Aun así, el PELA solo se centra en mejoras en el IOH, el Perú ha sido uno de los países que experimentó las mejorías para los niños de 3 a 7 años, por lo que es necesario expandirlo entre los más rápidas en estos puntajes entre 2000 y 2009. niños mayores. Una revisión de las reformas recientes en el sector educativo puede servir Finalmente, el Perú ha estado tratando de descentralizar las políticas para explicar estos resultados. En 2006, se adoptó una nueva estrategia educativas desde el año 2002. Hasta el 2007, los esfuerzos se centraron educativa nacional llamada “Proyecto Educativo Nacional� (PEN). La en transferir recursos y funciones a los gobiernos locales sin poner mucho estrategia tiene por objetivo establecer nuevas prioridades y metas hasta énfasis en los resultados y en la eficacia del gasto. Posteriormente, ha habido 2021. Estas incluyen: (i) concentrarse en una política educativa que dé mayor empeño para relacionar la asignación de recursos al desempeño y a oportunidades de educación para todos; (ii) convertir las escuelas en espacios los resultados locales y para fortalecer la autonomía educativa local. Estas de aprendizaje de la más alta calidad; (iii) invertir en los profesores; y (iv) tendencias sugieren que el sector educación en el Perú está en transición crear un eficaz sistema descentralizado de gestión. Un estudio reciente y que es necesario hacer más para mejorar efectivamente el aprendizaje resume los últimos avances de la estrategia y las bases de las áreas en las para todos. que se enfoca (Kudó y Tudela, 2011). 6.2. Programas de Electrificación Rural: Durante la última década, los gastos educativos se incrementaron ¿Responsables de los cambios en el IOH? considerablemente. En 2009, el presupuesto de educación del Perú llegó En el periodo 2004 a 2009, el IOH de acceso a la electricidad mejoró en casi a 10 mil millones de soles (a precios de 2000), lo que representa un 15,5 puntos. A pesar de este gran incremento, este indicador permanece incremento de 85% respecto de sus niveles del 2000. Esto estuvo impulsado por debajo del promedio regional de América Latina y el Caribe, ocupando por los incrementos salariales de la primera parte de la década. En años el puesto 15 de 18 (Tabla 4.3). Este resultado se debe probablemente a la recientes, el incremento se ha dedicado más a inversiones para mejorar la gran disparidad entre los IOH urbano y rural: el IOH está por encima de cobertura y la calidad, lo que explica algunas de las mejoras observadas 90 en todas las regiones urbanas, y por debajo de 65 en todas las regiones en el IOH de educación. Aun así, Perú tiene la tasa de inversión más baja rurales (en la selva rural está incluso en 24). Sin embargo, las recientes por estudiante en la región (476 dólares, a paridad de poder adquisitivo), mejoras se concentran en áreas rurales: aunque el cambio de IOH no e invierte de 10 a 20 veces menos que países como Corea y Alemania superó los 9 puntos en ninguna región urbana, mejoró en 28 y 33 puntos, (UNESCO, 2008). Estos gastos por estudiante también son desiguales entre respectivamente, en la sierra rural y la costa rural (Figura 4.6). regiones, ya que no captan las vastas diferencias en los costos más altos que implica entregar el mismo nivel de servicios educativos en las áreas más Estos hechos revelan dos tendencias: (i) el suministro de electricidad a las remotas y excluidas del país. áreas rurales es actualmente mucho menor y más desigual con que en las áreas urbanas; y (ii) en los años recientes las áreas rurales mejoraron El estudio de Kudó y Tudela (2011) destaca algunos canales que han mucho más rápido que las áreas urbanas. ¿Cuál es la explicación de estas permitido las mejoras observadas. Por ejemplo, iniciativas como el tendencias? Las reformas en el mercado eléctrico durante el periodo de programa “Logros de Aprendizaje al Finalizar el III ciclo� (PELA) han privatización de los años noventa prestaron poca atención a la electrificación facilitado el crecimiento de escala de los esfuerzos dirigidos a mejorar las rural. De ahí que en los últimos diez años se promulgara una serie de capacidades de los docentes. Además, ha sido útil promover un incremento leyes para subsanar algunos de los defectos de su regulación. La Ley de rápido de la cobertura preescolar para los niños entre los 3 y los 5 años Electrificación para las �reas Rurales, Remotas y de Frontera, promulgada de edad en los últimos dos a tres años y se han mejorado los esfuerzos de en 2002, declaró que la electrificación de esas áreas era una “necesidad 148 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 149 nacional� y estableció un umbral mínimo en el monto de inversión en ese Figura 6.2. Inversiones en Electrificación Rural como Porcentaje del Gasto Público en Electricidad, sector: 0,85% del presupuesto nacional. Adicionalmente, la Ley General de 2000 - 2008 Electrificación Rural de 2006 estableció también un conjunto de criterios % para priorizar los proyectos de electrificación rural. De acuerdo con estos 50 criterios, debían recibir prioridad los proyectos en los departamentos con la 45 tasa de electrificación rural más baja y en las áreas con las tasas de pobreza 40 más altas37. 35 30 Estas leyes explican parcialmente el incremento de inversión pública en 25 electrificación rural en términos absolutos (Figura 6.1) y como proporción 20 del gasto total público en electricidad (Figura 6.2). Se necesitan datos 15 adicionales y un marco de evaluación riguroso para cuantificar el impacto 10 de las leyes de electrificación rural en el IOH. Sin embargo, la proporción 0 más alta de cambio en el IOH en el ámbito rural comparado con el 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ámbito urbano en años recientes indica que las leyes lograron al menos Año parcialmente su cometido. Fuente: Anuario estadístico de electricidad 2008, p. 174-176. Figura 6.1. Inversión Pública en Electrificación Rural, 2000 - 2008 (Millones de dólares) 6.3. Políticas de agua y saneamiento: Recién en la línea de partida 100 El Perú recibe puntajes extremadamente bajos en IOH en lo que se refiere al acceso al agua potable y saneamiento: 48 y 54, respectivamente (Tabla 4.4). Millones de US$ 80 60 En ambos casos está bastante por debajo de los promedios regionales de 67 para el agua y 62 para el saneamiento (Recuadro 4.1). En el caso del agua, 40 la cobertura nacional está por debajo incluso de países centroamericanos 20 más pobres y por debajo de Bolivia, país vecino que es más pobre que 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 el Perú. Sus niveles de cobertura nacional se deben, en su mayor parte, Año a la escasa cobertura en las áreas rurales (Figura 4.4). La cobertura de agua potable se incrementó de 22,3% a 62,0% entre 1988 y 2004 y la Fuente: Anuario Estadístico de Electricidad 2008, pp. 174-176. cobertura de saneamiento de 6,0 % a 30,4%. El déficit es particularmente alto en las áreas rurales de baja densidad. De acuerdo con datos de 2002, la infraestructura de agua en las áreas rurales estaba significativamente deteriorada y solo se consideraba sostenible una menor parte (menos de un tercio). A nivel nacional, más de la mitad de los sistemas existentes estaban en malas condiciones y un 12% adicional estaba seriamente deteriorado, un problema particularmente serio en la región de la selva. 37 Otros criterios son: (i) el menor subsidio requerido por casa conectada; (ii) el mayor número de conexiones nuevas por monto invertido; y (iii) utilización de fuentes de energía renovable. 150 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 151 El acceso a los servicios de agua y saneamiento está fuertemente Figura 6.3. Acceso a los Servicios de Agua y Saneamiento y Población Urbana por Departamento determinado por el nivel de urbanización y tipo de proveedor del servicio. En Lima, el acceso a agua potable y saneamiento alcanzó 85,5% y 81,2% respectivamente en 2007 (Figura 6.3). En las ciudades pequeñas servidas por Servicio de agua % pequeñas empresas (Empresa Prestadora de Servicio – EPS), la cobertura 100 fue de 82,3% y 67,3%, respectivamente. En las áreas urbanas la cobertura 90 Porcentaje de niños de 5 años de 80 es más baja en las localidades donde los servicios están administrados edad con acceso al agua 70 directamente por la municipalidad. En 2004, 60% de los 2,5 millones de 60 peruanos que viven en estas ciudades tenían acceso a agua potable y 33% 50 a saneamiento. 40 30 Existen importantes diferencias en la cobertura del agua potable y 20 saneamiento entre la costa, la sierra y la selva. Siete departamentos tienen 10 cobertura de servicio de agua por debajo del 50%. Todos ellos están situados 0 0% 20% 40% 60% 80% 100% en la sierra o en la selva. Se observa un patrón similar para saneamiento Porcentaje de población urbana en el que ocho departamentos, todos de la sierra o de la selva, tienen una cobertura por debajo del 50%. Existen también disparidades sociales importantes en el acceso a estos Servicio de saneamiento % servicios. A nivel nacional, solo el 45% de los pobres tiene acceso al agua 100 en comparación con el 78% de los no pobres (Figura 6.4). El desafío de 90 cobertura más importante para las EPS está en las áreas pobres peri- Porcentaje de niños de 5 años de 80 urbanas. De los 7,7 millones de peruanos que viven en áreas pobres de edad con acceso al agua 70 la periferia inmediata de las ciudades, solo el 53% tenía acceso a agua 60 potable en 2004 y 35,6% al saneamiento. La población sin acceso en estas 50 áreas representa el 96% de la población urbana total carente de acceso al 40 agua potable y el 85% de aquellos que carecen de acceso a los servicios de 30 20 saneamiento. Más aún, estas áreas están ubicadas en laderas empinadas 10 o en áreas inundables, que requieren del uso de tecnologías adecuadas y 0 atención especial a los problemas ambientales. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Porcentaje de población urbana Fuente: ENAHO 2009. 152 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 153 Figura 6.4. Un problema importante tanto en las áreas urbanas como rurales es la Fuentes de Agua para la Población Pobre y No Pobre (2006) continuidad del servicio del agua. En 2005, 52% de las municipalidades % proporcionó servicio continuo, 26% proporcionó más de 18 horas al día, 100 14% entre 12 y 18 horas y 8% menos de 12 horas38. De las 50 EPS en el Perú, solo 12 proporcionaron servicio por más de 20 horas al día. El 80 promedio nacional de agua potable continua es solamente de 18 horas/ 60 día en comparación con 20 horas/día en Colombia (incluyendo más de 2000 pequeñas ciudades). Incluso en Lima, este promedio es de 21 horas/ 40 día, mientras que los grandes centros urbanos de Colombia, como Bogotá y Medellín, tienen servicio continuo. 20 0 La inversión pública en los proyectos de agua y saneamiento fue baja hasta Urbano, pobre Urbano, no pobre Rural, pobre Rural, no pobre 2008, cuando el gasto público alcanzó 0,7% por primera vez durante la década (Figura 6.5). Durante los años noventa, cerca del 83% de la Otros Camión cisterna Pozo Sistema público de agua Fuentes naturales (río, manantial) inversión en agua y saneamiento fue a áreas urbanas. De 2000 a 2005, la Fuente: INEI (2006). proporción para las ciudades se elevó al 91,4%, y la gran mayoría de los fondos asignados a áreas urbanas fue a Lima: de los 832 millones de dólares que se invirtió en el sector de agua y saneamiento de 2000 a 2005, el 45% Figura 6.5. (378 millones de dólares) fueron a SEDAPAL, la empresa pública de agua Gasto Público de Agua y Saneamiento, 1990 - 2008 (como % del PBI) que sirve a Lima y las áreas circundantes. 0.9 En años recientes, el Perú desarrolló un conjunto de iniciativas para mejorar 0.8 la financiación de la calidad del servicio. Primero, el gobierno de Alan 0.7 García lanzó el Programa Agua Para Todos (PAPT) en 2006-2007 para 0.6 mejorar el servicio de agua y saneamiento. Inicialmente se dio como una % PIB 0.5 0.4 manera de incrementar el acceso de agua y saneamiento en las áreas pobres 0.3 de Lima, pero el PAPT se expandió rápidamente a todo el país, donde 0.2 0.1 trabaja en áreas rurales junto con el Programa Nacional de Saneamiento 0.0 Rural–PRONASAR. El programa prioriza proyectos en áreas con altos 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 niveles de pobreza. Como resultado, entre 2006 y 2008 se asignaron más 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 de 378 millones de dólares a proyectos de agua y saneamiento dentro del Fuente: Los datos de gastos de 1990 a 2005 provienen de los Planes Nacionales de Vivienda y Saneamiento marco del PAPT (Tabla 6.1). 2006-2015, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Anexo 2 y 3, pp. 113-114. Los datos de gastos de 2006-2008 provienen de la página web de la Dirección Nacional de Saneamiento (a la que se accedió el 8 de abril de 2010 y está en la dirección http://www.vivienda.gob.pe/tablero/externo/consolidado_ext.aspx). Los datos del PBI provienen de la base de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial. http://www.vivienda.gob.pe/tablero/externo/consolidado_ext.aspx). 38 Comisión Nacional de Regulación de Servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo (CRA), 2009. La información es para 2007. 154 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 155 Tabla 6.1. a través de la política gubernamental. Igual que otros programas de TMC Inversiones en el Programa Agua Para Todos, 2006 - 2008 en la región y en el mundo, Juntos provee a los beneficiarios transferencias monetarias mensuales de 100 soles a cambio de que las familias cumplan Año # de Proyectos Beneficiarios Monto de Inversión con un conjunto de condiciones, como la asistencia a la escuela y los Soles US Dólares* exámenes regulares de salud39. A diferencia de las políticas de electrificación 2006 175 1.788.210 541.842.394,86 541.842.394,86 y saneamiento, se ha evaluado rigurosamente el impacto de Juntos en varios 2007 484 2.404.543 202.301.770,24 202.301.770,24 resultados de salud y educación. 2008 254 1.059.994 434.165.846,76 434.165.846,76 Juntos, como muchos programas de TMC, tiene el potencial de mejorar los * Conversiones de tasa de cambio basadas en el promedio anual, obtenidas de los Indicadores de Desarrollo Mundial. Fuente: Página web de PAPT (acceso 9 de abril de 2010, http://www.paptonline.com/mapa/). valores de IOH en educación y nutrición de dos maneras. Primero, las familias beneficiarias reciben transferencias mensuales de dinero, lo que significa que sus circunstancias cambian debido a que ahora tienen más ingresos. A pesar de la expansión en la inversión pública a través del PAPT, las El incremento es notable: estos 100 soles constituyen aproximadamente el mejoras en el IOH entre 2005 y 2009 son todavía pocas. Parte de esto se 15% del consumo mensual de los hogares, lo que probablemente tenga un puede explicar por el hecho de que el PAPT ha tenido que ocuparse no impacto en los resultados de nutrición, salud y educación. Segundo, para solo de la cobertura y la expansión sino también de mejorar la calidad y recibir la transferencia, los hogares se comprometen a llevar a los niños el servicio de las conexiones existentes, algo que no capta el IOH que se de 6 y 14 años a la escuela, a los niños de menos de 5 años a exámenes presenta en este documento. médicos regulares y a las mujeres embarazadas a la atención prenatal. Estas condiciones tienen como objetivo cambiar los comportamientos de Para el futuro, el Plan Nacional de Saneamiento fija metas nacionales padres e hijos en el uso de los servicios de educación y salud. para llevar la cobertura nacional al 82% para los servicios de agua y al 77% para el saneamiento en 2015. Estos objetivos son consistentes con los Una evaluación del impacto cuantitativo del programa mostró que Objetivos de Desarrollo del Milenio que requieren que se brinde acceso Juntos incrementa la asistencia a la escuela, el gasto en útiles escolares, la a los servicios de agua a otros 4,9 millones de peruanos y de saneamiento ingesta alimentaria, la utilización de servicios médicos y el consumo en los a 8,7 millones, entre 2005 y 2015. El gobierno saliente ha fijado metas hogares (Perova y Vakis, 2009). Uno de los principios del funcionamiento aun más ambiciosas para 2011, con el objetivo de alcanzar una cobertura del programa es que los impactos conductuales toman tiempo, pero la nacional de 90% para los servicios de agua y 84% para saneamiento. combinación de transferencias con acceso a esos servicios puede mejorar El costo total estimado es de 2,2 mil millones de dólares, que se espera significativamente las oportunidades de los niños. Adicionalmente, el provendrán tanto de financiamiento público como privado. Si se lograran trabajo también sugiere que se requiere hacer hincapié en fortalecer el estas metas, se podría obtener un impacto positivo significativo en los IOH suministro de salud existente (tanto en cantidad como en calidad) para de agua y saneamiento. aumentar el impacto del programa en las oportunidades nutricionales. 6.4. Programa Juntos: Igualando oportunidades a través de En términos de la educación, la utilización del marco de referencia de transferencias focalizadas Perova y Vakis (2009), para evaluar el impacto de Juntos en resultados El programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC) Juntos es relacionados al IOH –una comparación simple de los cambios en IOH un caso de éxito en la reducción de la pobreza y expansión de oportunidades 39 Las condiciones varían de acuerdo a la edad del niño. La lista completa de condiciones puede encontrarse en la página web del programa, www.juntos.gob.pe. 156 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 157 entre los beneficiarios y no beneficiarios en los pueblos donde llega 6.5. Resumen de los resultados Juntos–, revela que la proporción del cambio de IOH es mucho más alta Aunque no todos los estudios de caso revisados en este capítulo pueden entre los beneficiarios (Figura 6.6). Por ejemplo, el cambio en el IOH para relacionar directamente las políticas a los cambios en el IOH, sí sugieren la graduación de la escuela entre 2004 y 2009 es casi cinco veces mayor que hay un vínculo entre ellos y ofrecen una serie de lecciones útiles para entre los beneficiarios de Juntos que entre los no beneficiarios. Por otro los formuladores de políticas. Por ejemplo, la calidad educativa es de alta lado, mientras que el IOH referente a la asistencia no cambió durante prioridad en el Perú y se están realizando algunos cambios que podrían este periodo para los no beneficiarios, hubo un cambio anual de 2% por mejorarla. Segundo, los cambios en la electrificación han ayudado a año entre los beneficiarios. Quizás el resultado es más impresionante para acelerar las ganancias en las áreas rurales, reduciendo así una de las causas el IOH referente a la asistencia a la educación preescolar (que no es un más importantes de la desigualdad en el Perú en esta área. Al priorizar requisito del programa). La tasa de cambio en el IOH es el doble para los la inversión pública en las áreas rurales y remotas, el marco legal está beneficiarios del programa. Estos resultados sugieren que programas como ayudando a superar la brecha rural-urbana en provisión de electricidad, Juntos pueden desempeñar un papel clave en nivelar las oportunidades al impulsada tanto por la logística de la provisión del servicio como por la igualar el acceso a los servicios en educación y salud. Vale la pena notar que economía política del gasto en inversión pública. No obstante, la brecha Juntos es un programa focalizado y como tal, los beneficiarios inicialmente rural-urbana sigue siendo muy alta, lo que mantiene bajo el IOH general estaban en una posición más desventajosa que los no beneficiados. En del Perú respecto de la provisión de electricidad en comparación con otros consecuencia, dicha comparación subestima el verdadero efecto del países en la región, incluso con aquellos que tienen un PBI per cápita más programa en IOH: si se utilizara un grupo comparable de no beneficiarios, bajo. probablemente los impactos serían incluso mayores. Tercero, el acceso al agua y saneamiento también se proporciona de manera desigual a los niños del Perú, nuevamente debido a la ubicación Figura 6.6. urbana/rural de la residencia, así como al nivel de ingreso de la familia. Crecimiento Anual de IOH y Programa Juntos en el Perú Una revisión de las políticas sectoriales apunta a una serie de restricciones importantes, no solo a disparidades en los niveles de inversión, sino también al buen gobierno del sector, así como a cuestiones de economía política. Las 10 acciones de política concertadas en los años recientes todavía no han sido Crecimiento anual 8 suficientes para superar estas dificultades y mejorar significativamente los 6 IOH en agua y saneamiento, pero eso puede ser debido a que se necesita 4 tiempo para ver los impactos de las nuevas regulaciones e inversiones. 2 0 Finalmente, el programa de transferencias monetarias condicionales Juntos Finalización de sexto grado Asistencia a pro- grama preescolar Inicio del primer grado Asistencia a la escuela ha tenido un impacto positivo directo e indirecto en los IOH de educación, salud y nutrición. Beneficiario No Beneficiario Fuente: Estimados propios a partir de ENAHO. 158 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 159 La evidencia proporcionada por estos estudios de caso debería dar a los peruanos razones para ser optimistas. Las desigualdades en oportunidades que han asolado al Perú, aunque continúan siendo altas, están disminuyendo y es claro que las políticas gubernamentales desempeñan un papel importante en este cambio. Como lo demuestran los casos de la electrificación rural y de Juntos, la focalización en la provisión de más servicios u otra asistencia del gobierno en los más desaventajados tiene un mayor impacto en aumentar la igualdad de oportunidades para los niños del Perú a medida que el país se mueve en la dirección de la cobertura universal. 160 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Cómo se relacionan las tendencias en el IOH con las políticas 161 Todas las democracias modernas, y el Perú no es una excepción, aceptan el principio de igualdad de oportunidades. La constitución peruana garantiza explícitamente el derecho de todo peruano a “su libre desarrollo y bienestar� y afirma que “Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole�. Para analizar el progreso alcanzado por el Perú en el logro de este objetivo, en este estudio se utiliza un �ndice de Oportunidades Humanas (IOH). Este IOH es una medida sintética que toma en cuenta: (i) cuán lejos se encuentra el país del objetivo de proporcionar a sus niños acceso universal a bienes y servicios críticos para su desarrollo y (ii) el grado en el que existe igualdad de oportunidades en el acceso a los mismos. Los niveles y los cambios recientes en los IOH basados en los datos de Capítulo 7. ENAHO, ENDES y la encuesta Niños del Milenio indican que en algunos aspectos al Perú le va mejor, al menos en comparación con sus vecinos de América Latina y el Caribe. Por ejemplo, los IOH basados en la asistencia El camino a la escuela y en el inicio a tiempo de la escuela primaria sobrepasan los promedios regionales. En otros indicadores, se ha logrado un progreso significativo en los últimos cinco años. El acceso a electricidad, saneamiento hacia adelante adecuado y telefonía se expandieron e hicieron más igualitarios. Sin embargo, a pesar de estas mejoras, el Perú sigue estando muy por debajo de otros países de América Latina en estas áreas. Por otra parte, el informe detecta algunos datos preocupantes. Los IOH basados en tres vacunas (DPT 1, 2 y 3) se redujeron entre 2004 y 2009 debido al efecto conjunto de una menor cobertura y de una distribución menos igualitaria. Otro asunto preocupante es la presencia de una línea divisoria entre lo urbano y lo rural: el lugar de residencia es una de las circunstancias que más afectan la posibilidad de que un niño disfrute del acceso a bienes y servicios clave. La educación de los padres y el nivel de ingresos de las familias también tienen un impacto importante en el acceso de los niños y niñas a oportunidades básicas. Ello muestra que el país está lejos de respetar un principio de igualdad de oportunidades. 162 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El camino hacia adelante 163 Una evaluación rigurosa de las políticas recientes está más allá del alcance intermedios y finales de políticas y programas específicos para determinar de este informe, por lo que es difícil establecer relaciones causales entre las asignaciones a nivel nacional y sub-nacional. Los indicadores IOH las mejoras en cualquiera de los índices de estas políticas o cuantificar pueden complementar un sistema de esta naturaleza, al proporcionar su efecto. Sin embargo, el análisis sugiere que la política social tiene el un criterio adicional para establecer qué intervenciones tienen más potencial de mejorar el acceso equitativo a las oportunidades básicas entre posibilidades de contribuir a una reducción sostenible de la pobreza y a los niños peruanos, especialmente cuando se enfoca en los más vulnerables. una expansión de las oportunidades. Esto podría hacerse fijando marcas Sigue siendo una interrogante cuán económicas son dichas mejoras y se comparativas y metas de política local y nacional en IOH a las que se necesita una mayor investigación para hacer recomendaciones de política puede hacer seguimiento, mejorando la transparencia y la rendición de más específicas. cuentas. ¿Cuál es el camino hacia adelante? El uso del IOH como parte del conjunto Finalmente, a medida que se avanza, se necesita investigar más en una de herramientas de diseño de políticas puede ser un instrumento importante serie de áreas. Por ejemplo, la mejora de las oportunidades (y de los IOH) para influir en los cambios políticos que dan cuenta de las desigualdades puede generar importantes desafíos administrativos y fiscales. Igualmente, en la provisión de oportunidades. Esto se puede lograr de varias maneras. un marco de políticas para igualar las oportunidades puede implicar la Primero, como un concepto en sí mismo, el marco de referencia de IOH expansión de la cobertura de servicios en poblaciones a las cuales es difícil puede promover el diálogo constructivo para lograr consenso acerca de (y costoso) llegar. Este esquema conceptual permite entender cuáles son qué oportunidades importan y cómo proveérselas a los peruanos. los grupos más desfavorecidos y, mediante un análisis de incidencia fiscal, identificar cuántos recursos se están destinando a proveerles servicios Segundo, será necesario un fortalecimiento radical de las políticas sociales básicos. Resolver la desigualdad de oportunidades es un reto central de para sostener y continuar los avances recientes, y poner el énfasis en resolver la política pública. La provisión de servicios en las zonas rurales o en la las grandes carencias de la infancia temprana, la educación de calidad y selva, por ejemplo, requiere de esfuerzos fiscales adicionales, mejoras en el acceso a los servicios básicos como agua y electricidad. A pesar de los el diseño de políticas y el uso inteligente de nuevas tecnologías. Focalizar avances, las áreas rurales todavía tienen los niveles más bajos de IOH. Las los objetivos de política no solo supone brindar más servicios sino vigilar recientes expansiones de programas como Juntos, la electrificación rural y permanentemente cómo se van cerrando las brechas de acceso entre los la evolución de las tecnologías de telecomunicaciones parecen desempeñar grupos de la población. Monitorear los promedios no es suficiente. un papel importante en igualar las oportunidades y proporcionar a los peruanos del campo un camino de movilidad ascendente. En todos los casos, el éxito en mejorar los IOH provino de la naturaleza focalizada de estas intervenciones. Aun así, los bajos niveles de cobertura de muchos de estos esquemas y su baja eficacia actual para la focalización pueden inhibir las ganancias adicionales, especialmente en las áreas rurales. Por consiguiente, el desafío futuro del gobierno no será solamente sostener estas ganancias sino también mejorar el gasto público para permitir la extensión de estos servicios y beneficios a los pobres del campo. Tercero, el IOH puede ser útil para monitorear y evaluar el desempeño de políticas públicas en el logro de estas metas. Por ejemplo, el Perú ha estado tratando de introducir un enfoque de presupuesto basado en los resultados 164 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? El camino hacia adelante 165 Adair, L. 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Fuentes de Datos y Descripciones Este informe utiliza dieciséis variables: cinco en educación, cinco en infraestructura y seis en salud, nutrición y bienestar. Los datos provienen de tres fuentes de datos: (1) Estudio de Medición de Estándares de Vida (ENAHO), (2) Niños del Milenio, y (3) Encuesta Demográfica y de Salud (ENDES). A continuación, se describen Los tres conjuntos de datos se describen brevemente. Fuente de Datos 1: ENAHO 2004, 2009 El Estudio de Medición de Estándares de Vida (LSMS por sus siglas en inglés) se estableció con ayuda del grupo de investigación del Banco Mundial para mejorar el tipo y calidad de la recolección de datos de los hogares por parte de las oficinas de estadísticas de los países en desarrollo. Su meta es fomentar un mayor uso de los datos de los hogares como base para la toma de decisiones de políticas. Específicamente, el LSMS sirve para desarrollar métodos para monitorear el progreso en la mejora de los niveles de vida, para identificar las consecuencias que las políticas gubernamentales y propuestas Anexos anteriores tuvieron para los hogares y mejorar las comunicaciones entre los estadistas, los analistas y los formuladores de políticas. En el caso del Perú, el LSMS (llamado ENAHO) incluye las siguientes variables: • Asistencia a la educación preescolar (4 a 5 años) • Asistencia a la escuela (10 a 14 años) • Término puntual del sexto grado • Inicio puntual de la primaria a tiempo • Acceso a un suministro de agua adecuado (0 a 5 años) • Acceso a instalaciones de saneamiento adecuadas (0 a 5 años) • Acceso a la electricidad (0 a 5 años) • Acceso a la telefonía celular (0 a 5 años) Fuente de Datos 2: ENDES 2004, 2009 La Investigación Demográfica y de Salud (DHS) recoge datos sobre de población, enfermedad y nutrición. Se viene conduciendo en más de 84 países desde 1984. En el Perú se le conoce como la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES). Su propósito es reunir información y analizar los cambios determinantes de la fertilidad, salud y mortalidad. 172 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Anexos 173 También ayuda al gobierno a monitorear el progreso en varios programas si existe desigualdad de oportunidades, es decir, si hay una diferencia que incluyen la nutrición, la salud materna y la distribución de documentos importante entre la cobertura y el IOH. de identidad. Las variables de la Encuesta de DHS (ENDES) utilizadas en Primero, definimos la tasa de cobertura sensible a la equidad como la este informe son: diferencia entre la tasa de cobertura promedio y la mitad del área entre el perfil de cobertura y la tasa de cobertura promedio. • Posesión de un Documento Nacional de Identidad • El niño recibió la primera, segunda y tercera vacunación contra la difteria, tos convulsa y tétano (DPT, por sus siglas en inglés) El perfil de cobertura representa la cobertura para un conjunto de Fuente de Datos 3: Niños del Milenio (Young Lives), 2006 circunstancias , es decir, es la probabilidad de Niños del Milenio es un estudio internacional sobre la pobreza en la infancia tener acceso a la oportunidad de una combinación dada de del conjunto que hace seguimiento a las vidas de 12.000 niños en el Perú, Etiopía, India de circunstancias . y Vietnam a lo largo de 15 años. La encuesta tiene como fin proveer ideas sobre cómo los hogares entran y salen de la pobreza, así como sobre las Como entonces, se puede reescribir de la mane- políticas que ayudan a reducir la pobreza en la infancia. La combinación ra siguiente: de datos reunidos sobre estos niños con datos recolectados sobre sus padres tiene también la intención de ayudar a explicar la dinámica de la transmisión inter-generacional de la pobreza. Los datos del Perú consisten en 2.860 niños, divididos en dos grupos. El primer grupo nació en 1994- De esta manera, el estimador muestral de se puede definir como: 1995, el segundo en 2001-2002. La primera ronda de recolección de datos se realizó en 2002 y la segunda en 2006 (utilizadas en este informe) y se tiene rondas futuras programas para 2009 (en curso), 2012 y 2015. La encuesta seguirá a lo largo de este tiempo a los niños más pequeños durante Las probabilidades estimadas para cada individuo pueden obtenerse los primeros 15 años de sus vidas, mientras que los niños más grandes ya utilizando varios procedimientos paramétricos y no paramétricos. tenían 7 u 8 años en el momento de la primera ronda de recolección de Proponemos que la probabilidad de acceso a la oportunidad se de- datos. A lo largo de la encuesta, este grupo de mayores se transformará termine por un conjunto de variables de circunstancias individuales y un en adultos jóvenes e incluso pueden convertirse ellos mismos en padres. residual. Entonces, el acceso a la oportunidad se puede modelar como Las siguientes variables se basaron en el conjunto de datos de Niños del una regresión logística, es decir, para un conjunto de circunstancias , la Milenio: probabilidad de acceso se puede expresar así: • Prácticas positivas de crianza • Desnutrición • Retraso en el crecimiento La probabilidad máxima de regresión logarítmica provee un estimado de los parámetros y un estimado de su matriz de varianza asintótica . A2. Estimación del IOH Esta sección presenta un estimador del IOH y del error estándar. Una Una vez que hemos estimado la regresión logit, se puede obtener las medida del error estándar del IOH permite (i) determinar si los cambios probabilidades predichas de esa observación en la muestra de la manera a lo largo del tiempo son significativos estadísticamente o no y (ii) evaluar siguiente: 174 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Anexos 175 Y así, Posteriormente, con las probabilidades predichas se puede calcular , la expresión del estimador muestral del IOH. Entonces, utilizando el método delta podemos obtener la varianza asintótica de así: Varianza asintótica de : En donde es el estimado de la matriz de varianzas asintóticas de . El segundo término del estimador muestral de IOH se puede expresar así: A3. Propiedades del IOH El IOH tiene cuatro propiedades: escala y tres propiedades de sensibilidad –sensibilidad a la escala, a las mejoras de Pareto y a las transformaciones en pro de los vulnerables (Barros, Molinas y Saavedra, 2010). Esta sección describe cada una de estas propiedades. 𝐿 es el conjunto de todos los individuos con probabilidad predicha de acceso por debajo de la cobertura promedio y el complemento. Sin Escala embargo, la última expresión se puede simplificar así: El valor de IOH está limitado por una relación exacta con la cobertura promedio de una oportunidad dada: es como mínimo igual al cuadrado de la tasa de cobertura promedio y como máximo igual a la tasa de cobertura. Intuitivamente, el IOH nunca puede exceder la tasa de cobertura real de una oportunidad dada ya que solamente será penalizada por el índice D Donde, (en el caso en donde D=0, el IOH será exactamente C). En el otro extremo, en el caso en el que D toma el valor máximo, se puede mostrar que el IOH será exactamente el cuadrado de C. Utilizando la última expresión de , obtenemos: Sensibilidad a la Escala El IOH es sensible a la escala. Esto significa que si la distribución de la probabilidad del acceso cambia de manera paralela o propor- Donde, cionalmente, entonces el IOH cambia de la misma manera. Cambio paralelo: Cambio proporcional: 176 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Anexos 177 La Tabla A.1 presenta un caso particular para comprender la sensibilidad Cambio paralelo de 5 puntos porcentuales a la propiedad de la escala. La población se divide igualmente en 16 grupos Norte Sur de circunstancias definidos por género, grupo étnico (A y B) y ubicación. Si Urbano Rural Urbano Rural todos los grupos incrementan su tasa de cobertura en 5 puntos porcentuales, Hombres Etnia A 80% 65% 50% 25% entonces el IOH se incrementará también en 5 puntos (desde 15 hasta Etnia B 55% 55% 35% 25% Etnia A 20% 15% 10% 5% 20). De manera alternativa, si todos los grupos incrementan su tasa de Mujeres Etnia B 20% 10% 5% 5% cobertura en 10%, entonces el IOH se incrementará en 10% (de 15 a 16,5). Cobertura= 30,0% Un método sencillo de estimar el IOH en estos ejemplos es identificar IOH= 20,0% El IOH también se incrementó en 5 puntos porcentuales primero a los grupos no vulnerables, con mayor cobertura que la tasa de cobertura promedio. Estos grupos están sombreados en verde oscuro. Cambio proporcional de 10 por ciento Entonces, los valores de estas celdas sombreadas se reemplazan por la tasa de cobertura promedio y finalmente, se calcula el promedio de los Norte Sur valores de las 16 celdas. Por ejemplo, en el estimado de IOH para el perfil Urbano Rural Urbano Rural Etnia A 83% 66% 50% 22% de oportunidad original, podemos reemplazar los valores de 6 celdas Hombres Etnia B 55% 55% 33% 22% sombreadas en verde oscuro (75%, 60%, 45%, 50%, 50% y 30%) con Etnia A 17% 11% 6% 0% la tasa de cobertura promedio (25%) y calcular el promedio de todas las Mujeres Etnia B 17% 6% 0% 0% celdas de la siguiente manera: Cobertura= 27,5% IOH= 16,5% El IOH también se incrementó en 10 puntos porcentuales Sensibilidad a las Mejoras de Pareto El IOH se incrementa con cualquier mejora de Pareto. En otras palabras, Tabla A.1. el IOH se incrementa cuando alguien en la población recibe acceso a una Ejemplo de la Sensibilidad a la Propiedad de Escala oportunidad y los otros al menos permanecen con el mismo acceso. Por lo tanto, incluso si la brecha entre los grupos vulnerables y no vulnerables Perfil de oportunidades general se incrementa, el IOH se incrementará si la tasa de cobertura del grupo Norte Sur menos vulnerable (o cualquier otro grupo) aumenta y las otras permanecen Urbano Rural Urbano Rural iguales. Etnia A 75% 60% 45% 20% Hombres Etnia B 50% 50% 30% 20% La Tabla A.2 presenta un ejemplo de una mejora de Pareto. El perfil inicial Etnia A 15% 10% 5% 0% Mujeres de oportunidades es el mismo al de la sección previa y todos los grupos de Etnia B 15% 5% 0% 0% circunstancias tienen la misma población. En este caso, un grupo menos Cobertura= 25,0% vulnerable (los varones de la etnia A que viven en la región urbana norte) IOH= 15,0% aumenta el porcentaje del 75% al 100%. A pesar del hecho de que la desigualdad se está elevando (el índice D va de 40,0% a 41,3%), el IOH se incrementa. 178 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Anexos 179 Tabla A.2. Tabla A.3. Ejemplo de Sensibilidad a la Propiedad “Mejoras de Pareto� Ejemplo de la Propiedad de Transformación en favor de los Vulnerables Perfil de oportunidades general Perfil de oportunidades general Norte Sur Norte Sur Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Etnia A 75% 60% 45% 20% Etnia A 75% 60% 45% 20% Hombres Hombres Etnia B 50% 50% 30% 20% Etnia B 50% 50% 30% 20% Etnia A 15% 10% 5% 0% Etnia A 15% 10% 5% 0% Mujeres Mujeres Etnia B 15% 5% 0% 0% Etnia B 15% 5% 0% 0% Cobertura= 25,0% Cobertura= 25,0% IOH= 15,0% IOH= 15,0% �ndice - D= 40,0% �ndice - D= 40,0% Mejora de Pareto del grupo menos vulnerable Transformación en pro de los vulnerables Norte Sur Norte Sur Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Etnia A 100% 60% 45% 20% Etnia A 60% 60% 45% 20% Hombres Hombres Etnia B 50% 50% 30% 20% Etnia B 50% 50% 30% 20% Etnia A 15% 10% 5% 0% Etnia A 15% 10% 5% 0% Mujeres Mujeres Etnia B 15% 5% 0% 0% Etnia B 15% 5% 0% 0% Cobertura= 26,6% Cobertura= 25,0% IOH= 15,6% IOH= 15,9% �ndice - D= 41,3% �ndice - D= 36,3% Sensibilidad a las Transformaciones en favor de los Vulnerables Cualquier reasignación de recursos que mantenga la tasa de cobertura promedio constante pero que mejore la probabilidad de acceso de los grupos vulnerables (aquellos con una tasa de cobertura por debajo del promedio) incrementa el IOH. Esto significa que si redistribuimos oportunidades de los grupos no vulnerables a los grupos vulnerables, entonces esta distribución de oportunidades más igualitaria será reflejada en un IOH más alto. La Tabla A.3 presenta una transformación en favor de los vulnerables. En este caso, el grupo menos vulnerable (hombres de la etnia A que viven en la región urbana norte) “transfiere� algunas oportunidades al grupo más vulnerable (mujeres de la etnia B que viven en la región rural sur). La tasa de cobertura promedio sigue siendo la misma (25%) y el IOH aumenta. 180 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Anexos 181 A4. Intervalos de Confianza y Cambios en el IOH para el Perú Tabla A.5. Errores Estándar de IOH por Región - Educación La Tabla A.4 presenta el IOH para todas las oportunidades, su error estándar y la prueba de importancia para el cambio en el IOH entre los años analizados en el informe. 2004 2009 IOH Error IOH Error Cambios en el Estándar Estándar IOH (pp) Tabla A.4 Asistencia a la educación preescolar (edades 4-5 años) Errores Estándar de IOH Costa Urbana 85,44 2,36 86,66 2,31 1,22 Costa Rural 59,97 5,23 80,09 4,69 20,12 *** Sierra Urbana 75,73 3,10 80,61 2,76 4,88 2004, 2005* 2009 Sierra Rural 49,22 2,60 69,54 2,02 20,32 *** IOH Error IOH Error Cambios en el Estándar Estándar IOH (pp) Selva Urbana 72,63 3,87 79,00 2,95 6,37 Selva Rural 59,23 2,96 57,12 2,95 -2,11 Educación preescolar (4-5 años) 69,48 1,17 77,19 1,00 7,71 *** Lima 87,84 2,24 90,28 2,15 2,44 Inicio de la escuela primaria a 60,03 0,48 63,81 0,43 3,78 *** tiempo Inicio de la escuela primaria a tiempo Fin de la escuela primaria (6to) a 45,19 0,79 49,86 0,71 4,67 *** Costa Urbana 68,21 1,18 73,67 1,13 5,46 *** tiempo Costa Rural 52,37 2,14 60,54 2,04 8,17 *** Asistencia a la escuela (entre 10 y 92,63 0,45 95,59 0,31 2,96 *** Sierra Urbana 68,92 1,28 76,13 1,11 7,21 *** 14 años) Sierra Rural 45,35 0,94 51,53 0,80 6,18 *** Suministro de agua adecuado 45,37 0,58 48,60 0,53 3,23 *** Selva Urbana 67,21 1,58 66,76 1,35 -0,45 Saneamiento adecuado 43,73 0,51 54,78 0,54 11,05 *** Selva Rural 46,29 1,20 50,55 1,20 4,26 ** Electricidad 51,82 0,49 67,27 0,49 15,45 *** Lima 75,34 1,25 79,37 1,14 4,03 ** Acceso al Teléfono 8,02 0,30 51,83 0,53 43,81 *** Fin de la escuela primaria (6to) a tiempo Acceso a la Internet 0,30 0,03 2,38 0,09 2,09 *** Costa Urbana 56,16 1,95 65,93 1,94 9,77 *** Inmunización* Costa Rural 37,83 3,45 46,02 3,33 8,19 * DPT 1 96,95 0,80 92,30 0,89 -4,65 *** Sierra Urbana 60,49 2,20 64,07 1,93 3,58 DPT 2 90,65 1,29 84,49 1,17 -6,16 *** Sierra Rural 26,80 1,36 34,99 1,20 8,19 *** DPT 3 82,92 1,58 71,95 1,43 -10,97 *** Selva Urbana 50,18 2,74 51,22 2,33 1,04 Documento de identidad * 75,67 1,79 87,50 0,84 11,83 *** Selva Rural 24,15 1,65 30,04 1,79 5,89 ** Lima 62,77 2,24 70,19 2,08 7,42 ** *** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,1 Asistencia a la escuela (edades entre 10-14 años) Costa Urbana 95,40 0,90 96,42 0,84 1,02 Costa Rural 87,46 2,42 95,19 1,58 7,73 *** Sierra Urbana 97,77 0,75 98,94 0,51 1,17 Sierra Rural 86,93 1,19 94,04 0,67 7,11 *** Las Tablas A.5 y A.6 presentan el IOH regional para todas las oportunidades, 96,53 1,20 96,47 Selva Urbana 0,81 -0,06 su error estándar y su prueba de importancia para el cambio en el IOH Selva Rural 87,36 1,34 88,31 1,27 0,95 entre los años analizados en este informe. Lima 95,75 1,04 98,21 0,67 2,46 ** *** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,1 182 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Anexos 183 Tabla A.6. Errores Estándar de IOH por Región - Infraestructura 2004 2009 IOH Error IOH Error Cambios en el Estándar Estándar IOH (pp) Suministro de agua adecuado Costa Urbana 67,32 1,60 79,86 1,36 12,54 *** Costa Rural 14,45 1,80 33,44 2,35 18,99 *** Sierra Urbana 75,40 1,74 82,58 1,36 7,18 *** Sierra Rural 26,62 1,12 31,53 1,01 4,91 *** Selva Urbana 61,33 2,09 65,00 1,60 3,67 Selva Rural 12,25 0,88 12,48 0,95 0,23 Lima 76,83 1,56 78,39 1,37 1,56 Saneamiento adecuado Costa Urbana 71,38 1,54 77,29 1,39 5,91 *** Costa Rural 17,22 1,99 21,58 1,90 4,36 Sierra Urbana 71,31 1,83 82,01 1,39 10,70 *** Sierra Rural 15,84 0,87 42,74 1,11 26,90 *** Selva Urbana 56,28 2,15 48,84 1,72 -7,44 *** Selva Rural 16,02 1,00 27,97 1,17 11,95 *** Lima 88,74 1,20 85,57 1,16 -3,17 * Electricidad Costa Urbana 90,24 0,97 94,70 0,82 4,46 *** Costa Rural 29,29 2,26 62,63 2,66 33,34 *** Sierra Urbana 86,34 1,49 94,45 0,90 8,11 *** Sierra Rural 20,63 0,93 48,66 1,07 28,03 *** Selva Urbana 82,83 1,66 90,77 1,02 7,94 *** Selva Rural 15,16 1,01 24,19 1,18 9,03 *** Lima 98,12 0,52 99,59 0,29 1,47 ** Acceso a la telefonía Costa Urbana 15,42 1,21 77,61 1,36 62,19 *** Costa Rural 3,03 0,67 60,08 2,64 57,05 *** Sierra Urbana 7,25 0,74 78,33 1,45 71,08 *** Sierra Rural 0,15 0,06 27,74 0,96 27,59 *** Selva Urbana 3,73 0,61 59,66 1,75 55,93 *** Selva Rural 0,02 0,02 19,59 1,05 19,57 *** Lima 24,30 1,44 81,01 1,39 56,71 *** Acceso a Internet Costa Urbana 0,34 0,07 4,52 0,27 4,18 *** Costa Rural 0,00 0,00 0,03 0,02 0,03 Sierra Urbana 0,18 0,05 3,63 0,24 3,45 *** Sierra Rural 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Selva Urbana 0,07 0,04 1,52 0,16 1,45 *** Selva Rural 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Lima 1,94 0,24 11,07 0,53 9,13 *** *** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,1 184 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? Anexos 185 186 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú? 187 usar caratula y contra que esta en illustrator 188 ¿Está el piso parejo para los niños en el Perú?