World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 世界银行政策研究工作论文 第 7570 号 （原文为英文，发表于 2016 年 2 月） 苏州工业园区的成功案例 —— 通过开放与创新打造一个国际化的新城 Building A Competitive City through Innovation and Global Knowledge: The Case of Sino- Singapore Suzhou Industrial Park 曾智华 (世界银行高级经济学家) 摘要 当经济特区在合适的条件下被正确地实施，它便能成为推进工业化进程的有效工具。从 80 年代开始，经济特区就成为了中国从计划经济走向市场经济的实验场，代表着中国务 实性和试验性并重的改革发展路径。其中一个具有代表性的成功例子是 90 年代初中国和 新加坡共同合作开发的一个现代化工业城镇 --- 苏州工业园区。 苏州工业园区的成功不仅体现在经济层面，更体现在城市建设和社会发展方面。其中一条 重要的经验是，在一个疲软的市场环境中，东道主国家的政府可以充分利用“他山之 石”(即国外的专业技术知识以及合作伙伴关系) ，结合当地优势，通过建立一个整体优 化的营商体系，来成功打造产业园区。本文旨在探讨苏州工业园的成功因素和重要经验， 并同时为其它发展中国家提供有益的借鉴。 关键词: 中国, 苏州工业园区, 中新合作, 经济特区, 产业园区, 区域经济, 创新, 城市发展, 产城融合, 产业升级。 文献分类: L00; L16; L52; N15; O00; O20; O25; Q01 1 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 苏州工业园区的成功案例 —— 通过开放与创新打造一个国际化的新城 曾智华1 I． 引言 经济特区如果在合适的背景下建设得当，它就可能成为促进工业化的有效工具。“经济特 区”这个词从广义上涵盖了所有类型的园区，例如自由贸易区、出口加工区、工业园区、经济技 术开发区、高新区、科技创新园、自由港、企业区等等。通常来说，成功的经济特区可以带来两 种类型的好处，这一定程度上解释了其受欢迎的原因：一是“静态”的经济利益，例如创造就业 机会、增加出口、政府收入和外汇收入；而更难获取的是“动态” 经济利益，例如技能提升、技 术转移和创新、经济多元化、当地企业生产力的提升（曾智华，2010），甚至结构转型（林毅夫 和 Monga，2010）等等。在中国，自上世纪 80 年代起，经济特区被作为中国从计划经济向市场经 济转型的试验场，体现了中国务实性与试验性并重的改革路径。其中，苏州工业园区作为中国与 新加坡在 90 年代初合作开发的现代化工业新城，是中国经济特区（园区）最为成功的案例之一。 尽管苏州工业园区在建设初始阶段由于理念、运作方式以及动机上的差异面临了一些困难， 但现在，它已成为了全球公认的最成功的产业园区之一，很多国家与经济体都在学习借鉴其成功 经验。它的成功不仅体现在经济层面上，更体现在城市与社会发展方面。2015 年 10 月国务院正 式批准苏州工业园区为中国第一个“开放创新综合试验区”，为国家级经济技术开发区转型升级创 新发展提供经验。为什么苏州工业园区会如此成功？我们能从中学习到什么？其中一条重要的经 验是，在一个疲软的市场环境下，东道国政府可以通过跨国合作伙伴关系，借助外国专业技术和 知识，使产业园区的发展长期收益。同时也说明，任何成功的国际经验都需要因地制宜，在发展 的过程中是没有现成的“灵丹妙药”可以直接搬用的。 本文旨在探讨苏州工业园区发展的成功经验，以飨其他发展中国家借鉴。本文还讨论了该园 区所面临的主要挑战和可能的因应之策。 II． 苏州工业园区的背景及概况 苏州工业园区是一个位于苏州东部的“新城”，作为主要工业城市，距离上海的商业中心 和港口设施约 80 公里。该园区于 1994 年开始建立，到现在主要包含了六个功能区： • 环金鸡湖中央商务区 • 独墅湖科教创新区（11 平方公里） • 东部高新技术产业区 • 综合保税区（5.28 平方公里） • 中新生态科技城（4 平方公里） • 阳澄湖旅游度假区 在这六个功能区块中，环金鸡湖中央商务区、东部高新技术产业区和综合保税区位于占地 80 平方公里（8000 公顷）的中新合作区内，占到了苏州工业园区总面积的四分之一。中新生态科技 城虽然位于中新合作区之外，但是它是由合资开发公司——中新苏州工业园区开发有限公司于 2007 年开发的（Zhao 和 Farole，2011）。 1 本文作者为世界银行高级经济学家，是宏观经济、产业发展（园区经济）、创新与竞争力方面的国际专 家。作者对提供研究协助的 Wenxia Tang 和提供翻译的胡静如表示感谢。 2 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 自 2000 年以来，每年苏州工业园区的外资流入都增长迅猛（图 1）。到 2014 年底，苏州工 业园区已经吸引了 5276 个外商投资项目，其中包括 92 家世界 500 强企业，累积实际利用外资 267 亿美元、合同外资 470 亿美元，并有 27 家跨国公司在园区设立了地区总部或枢纽。在 2014 年，园区实现地区生产总值 2001 亿元，出口总额达到 419 亿美元 (2013 年为 425 亿美元)（图 2），其中高新技术产业占工业总产值的比重为 62.3%（图 3）。到 2014 年底，园区内总人口已经 达到 794600，就业人口达到 717108（图 4）。园区内人均 GDP 已经从 1994 年的不到 800 美元增 加到 2014 的 39000 美元左右，这比苏州市人均 20000 美元的水平要高出许多（苏州工业园区管委 会，2015）。2015 年，园区贡献了约 551 亿美元的利税2。 图1：外商直接投资（实际金额，每年） 图2：总出口额 (1亿美元,现价) 25 500 20 400 1亿美元 1亿美元 15 300 10 200 5 100 0 0 1994 1995 2000 2005 2010 2012 2013 2014 1995 2000 2005 2010 2012 2013 2014 图3：工业产出和高新技术产业输出 图4：员工总数 (1亿人民币) (累计) 5000 65% 800000 4000 60% 1亿人民币 700000 百分比 3000 55% 600000 2000 500000 1000 50% 400000 0 45% 300000 200000 100000 Series1 工业产出 0 高新产业产值占工业总产值比例 Series3 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 资料来源：苏州工业园区管委会 ( 2015) 目前，信息和通信技术，包括集成电路、薄膜晶体管和液晶显示屏，以及汽车和航空零部件 产业迅速聚集，近几年来，园区中高端产业也快速崛起，包括软件、外包服务和制药产业。 苏州工业园区已经成为苏州经济增长的主要引擎，自其成立以来已获得了约 30%的年经济增 长率。园区占地只有苏州总面积的 3.4%，人口占 7.4%，工业用地占 6.3%，却为苏州贡献了 15% 的 GDP，13%的工业总产值，29%的贸易总额，和 16%的公共收入（苏州市委，2014a）。苏州工 业园区被公认为中国最为企业友好、环境友好和居住友好的工业园区之一。多年来，园区一直在 中国最具竞争力开发区榜单上名列前茅。自 2012 年以来，商务部在 90 个国家级开发区中，连续 2 苏州工业园区管委会网站: http://www.sipac.gov.cn/government/tjfx/201601/t20160113_407409.htm. 3 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 多年评定苏州工业园区在环境保护、社会发展和体制创新方面为全国第一，在整体发展实力和技 术创新方面为全国第二（中国开发区协会，2012; 苏州工业园区管委会，2015）。 III． 中新合作伙伴关系和治理结构 苏州工业园区是在中国和新加坡政府的共同努力下，于 1994 年 2 月 26 日启动建立的。中 国国务院副总理李岚清和新加坡内阁资政李光耀在北京签署了联合开发苏州工业园区的协议。同 一天，双方签署了关于苏州工业园区的总协议，这为其开发集团股份有限公司的建立打下了基 础。从那以后，苏州工业园区被视为中新双方经济合作的旗舰项目并获得了高层政府的大力支持 （Zhao 和 Farole，2011）。 园区设置了一个多层次的治理结构（图 5）。 园区的整体治理由中国-新加坡联合协调理事 会（JSC）负责，该理事会每 12-18 个月会面一次，以审查进度、解决重大的执行问题，并设定未 来的发展目标。中国国务院副总理和新加坡副总理担任该理事会的共同主席，理事会还包括了两 国部级首长、江苏省和苏州市政府的高级官员，以及裕廊集团（JTC）的负责人。在具体的操作 层面上，由苏州市长和新加坡贸易与工业部常任秘书长担任共同主席的联合工作委员会，在园区 的启动阶段扮演了重要的角色（Zhao 和 Farole，2011；Inkpen 和 Pien，2006；Pereira，2007）。 图 5：苏州工业园区的治理结构 主开发商： 中国-新加坡苏州工业园区 开发集团股份有限公司 （中新集团) 资料来源：Zhao 和 Farole (2011) 4 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 苏州工业园区的直接管理和监督机构是苏州工业园区管理委员会（SIPAC），这是由苏州市政府 授权的独立地方政府机构。 园区总占地面积288平方公里（其中80平方公里属于中国 - 新加坡合 作区）。苏州工业园区管委会享有在政策制定和执法方面的高度自治权。目前，管委会也是园区 的一级土地开发商。起初，中新集团是园区的主要土地开发商，如今其仍然是园区主要的房地产 开发商和工业地产代理商（关于中新集团的详细信息请见专栏1）。 专栏1：中新集团——中国与新加坡财团的合资公司 中新集团是由中国苏州工业园区股份有限公司（中国财团）和新加坡-苏州城镇发展有限公司（新加坡 财团）投资的合资公司。中国财团由国家、省、市各级的多个大型国有企业组成。新加坡财团由24家公 司组成，其中10个是政府持有的公司和法定机构（Zhao和Farole, 2011）。从1994年到2000年，新加 坡财团拥有中新集团股权的65％，中国财团持有其余的35％。但后来根据1999年的一个协议，双方的 股权比例在2001年1月1日进行了对调。在此之后，中新集团的公司控制和管理责任也从新加坡方面转 向中国方面。截至2005年8月，中新集团又增加了三个小股东，占到20％的股份，这使中国和新加坡财 团的股份分别稀释至52％和28%。 目前，中新集团集中在四个核心业务上——一级土地开发、房地产开发、公共设施和针对企业的多样化 服务，其中一些业务通过其子公司进行开展。中新集团在一级土地开发方面的一个重要成就是苏州工业 园区生态科技城的开发。房地产开发包括由中新集团总部开发的工业物业，和通过苏州工业园土地开发 企业开发的住宅物业。公用事业通常指由园区市政公用事业发展集团有限公司运营的的水、电和气。多 样化业务主要包括了投资促进、基础设施建设、物业管理，以及国际教育培训等等。 资料来源：Zhao 和 Farole (2011), Lim (2004), Pereira (2007), Curien 和 Lorrain (2012) 中国和新加坡财团在园区的初步发展阶段提供了重要的资金支持，其融资主要通过三个渠 道：中国和新加坡财团为第一阶段 8 平方公里园区的基础设施建设投资 3 亿元人民币；在中国央 行的领导下组成的银团提供贷款 2 亿人民币；此外，政府还提供了约 1000 万元的资金3。新加坡 财团在很短的时间内资助建立了发电厂和污水处理厂，专供园区使用，这对早期投资者而言非常 重要（Pereira，2007；Curien 和 Lorrain，2012）。从 2001 年起，园区就开始盈利，并在 2014 年 达到约 228 亿元人民币的公共收益（苏州工业园区管委会, 2015）。 IV． 苏州工业园区成功的主要因素 苏州工业园区所取得的杰出成就是由多方面因素共同促成的，其中的关键因素有以下几 点。 1. 战略性的地理位置。苏州市是中国古都之一，具有超过两千年的历史，以其古典园林闻名， 被称为“东方威尼斯”。苏州和杭州一起所形成的苏杭地区，被誉为“人间天堂”。苏州原 本就与地区内数以千计的小城镇之间有着便捷的交通网络，例如道路，运河和河流（Johnston 1993）。更重要的是，苏州距离上海 -- 中国主要经济中心，只有半小时的车程。苏州距离南 京，江苏省省会，也只有一小时车程。如今随着高铁的发展，这些主要城市和经济中心之间 的交通就更加便利了。 3 根据作者于 2014 年 11 月对园区的实地考察。 5 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 2. 一流的规划与设计。鉴于新加坡的经验，苏州工业园区十分重视科学规划，并在城镇建设方 面提供了很好的范例（时匡 等，2012）。园区遵循“整体性规划，阶段性开发”，“先规划 后建设”，以及“基础设施、地下网络和公共设施建设优先”等宗旨（潘云官，2014；Rurien 和 Lorrain, 2012）。总共 70 平方公里的规划面积是通过三个阶段按需进行开发的：第一阶段 15.2 平方公里，第二阶段 16.6 平方公里，第三阶段 36.6 平方公里。值得一提的是，园区从一 开始就被纳入苏州新的整体城市发展规划：其坐落于苏州的东南角，中央商务区位于园区中 心，中部建有居民区，工业区则建在外围。园区的交通和公共设施网络与市区紧密相连。该 设计为最大程度的产城融合打下了坚实的的基础。在过去的 20 多年中，园区已经出台了超过 300 个专项规划，总耗资 2 亿美元（苏州市委，2014b）。为确保这些规划的有效实施，园区 管委会成立了一个规划委员会，由总设计师挂帅，审核与监督实施园区内的各种规划。这些 规划一旦被该委员会通过，便具有法律效力（潘云官，2014；时匡 等，2012）。 3. 政府的有效作用以及积极的营商环境。苏州工业园区的成功与中新两国政府在各个层面所实 施的积极有效的推动措施是分不开的，这些措施帮助营造了园区内良好的商业环境。具体表 现在： a) 最高领导层强有力的承诺。苏州工业园区的一个突出特点是 -- 该项目得到了中新两国最高 领导层的大力支持。当时最高领导人邓小平在其 1992 年的南巡中，提出中国要从新加坡 学习经验。在 1992 年 10 月，新加坡内阁资政李光耀访问苏州。1993 年 4 月，总理李鹏对 于在苏州建设联合工业园区表示支持。1994 年，苏州工业园区项目由国务院批准，副总理 李岚清和新加坡总理李光耀共同签署了联合开发苏州工业园区的合约。尽管在园区的初期 开发阶段，困难时有发生，两国领导层仍然坚持通过园区联合协调理事会进行支持和协 调。这为园区的发展提供了积极稳定的宏观环境。 b) 完善的法律法规和优惠体系。除了高级别政府支持和跨国合作管理，苏州工业园区同时也 具有完备的法律法规体系和清晰的优惠政策，这为投资者提高了信心。除国家层面的经济 特区法案外，省政府也出台了针对经济和技术开发区的条例和法规，其中包括在 1994 年 专门为苏州工业园区所出台的条例。这些法律法规清晰地规定了园区管委会、开发商以及 投资者各自的角色和职责，并对许多园区问题，例如税收、金融、土地、海关和移民等等 提供了具体的指导。根据这些法律法规，苏州工业园区享受一定的优惠政策。除了标准的 税收优惠，即“两免三减半”（自盈利起前两年免除收入税，第三年起享受一半税率） 外，园区还为新高科技产业提供税收优惠和退税。此外，园区内出口加工区的企业还享受 以下优惠：进出口许可证及进出口关税豁免；水、电、煤价补贴；以及高效的物流（从港 口到园区的通关和货物运输时间被缩短至五小时）等。 c) 具有创新精神的亲商体制和专业化的、具有一定自主性的有效管理机制。根据国际惯例， 苏州工业园区区分了监管者与开发者的职责。同时，与许多中国的经济特区（园区）一 样，苏州工业园区享有高度的自治权，这使得园区能够更加灵活地从国外和外国投资者中 汲取先进经验，不断推行政策和体制创新。其中较为突出的有以下几个方面: • 苏州工业园区是中国最早一批采用国际化的高效措施和更加透明的政策框架的产业园 区之一。园区以其高效而专业的“一站式服务”而闻名（专栏 24）。园区也推进了许 多在服务贸易、环保、智慧城市、人力资源管理、劳工关系和社会保障等方面的试验, 是国内第一个根据个人帐户存款设立公积金的园区 （Wei、Lu 和 Chen，2009）。 4 苏州工业园是国内第一家依据国际商业惯例和贸易原则进行专业化管理的机构。 6 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 专栏 2. 苏州工业园的“一站式服务中心”：名实相符 苏州工业园区的成功与其高效创新的“一站式服务中心”是分不开的，后者在很大程度上帮 助提升了园区的营商环境。该服务中心从当地政府部门或市场上招募高素质的专业人才进行 经营，为企业提供一流的注册、许可、许可证申请、征税善后等服务.通常，在园区内登记一 家公司只需要 3 个工作日，而在园区外则需要一个月或更长时间。一站式服务中心由业务和 技术团队组成。业务部门代表园区管委会履行各项日常职能，但当问题超出其权限范围时， 他们则转交技术团队进行处理或提交上级部门。今天，大多数的一站式服务业务已经数字化 并可在线处理。 资料来源：潘云官 (2014) • 园区配备有独立的海关和保税物流中心，具备完善的“内陆港”功能和“24*7 不间断服 务”（Wei，Lu 和 Chen, 2009）。货物在园区和港口之间的周转时间（包括通关和运 输）已经由最初的 3-4 天缩短到目前的 3-4 个小时（潘云官，2014）。园区也是中国 利用电子数据交换系统（EDI）的先例之一。 • 园区还享有一些通常地级市不具备的特权：a）项目审批：园区有权批准所有三千万 美元以内的外资项目；b）土地分配：园区自 1994 年起可以为每项申请批复最多 900 亩（0.9 平方公里）的土地，而当时地级市只能批复 50 亩（约 0.03 平方公里）（潘云 官，2014）；c）外事权力：园区可以批准海外正式访问申请、签发公务护照、并直 接从外国使馆申请签证。 d) 基础设施支持。除了有利的营商环境，园区还提供了世界一流的硬件基础设施。在中国的 大多数的产业园区，基础设施建设遵循“五通一平”的标准，好一些的园区提供“七通一 平”，但是中新区提供的是“九通一平”（道路、电力、自来水、雨水排放、污水排放、 燃气、电信、供热、有线电视和土地平整）。这在当时是中国工业园区所具备的最高标准 （潘云官，2014）。电信网络所提供的服务包括国际直拨电话（IDD）、国际漫游、与中 国各大城市的视频/电话会议、无线寻呼，传真和宽带互联网。这些都极大地帮助降低了 生产经营成本，使园区对投资者非常具有吸引力。 e) 技能培训和人力资源支持。为了帮助投资者确保合格的劳动力，园区从建立伊始就设立了 以市场为基础的劳动力市场体系。园区内设立了一家人力资源公司，与几十家人力资源中 介公司，包括猎头公司合作，为客户提供广告、招聘、信息和人才配对服务。如果企业需 要大量当地无法提供的专业技工，园区管委会将与国内有关高校合作，安排有针对性的招 聘活动。此外，园区还建立了自己的职业技术学校。 1997 年，园区成立了苏州工业园区 职业技术学院，其中有超过 60 个专业（包括电子、机械、工程等），拥有超过 10, 000 名 学生。学院根据企业需求制定课程和培训材料，与园区内企业建立实习和联合教学计划。 有些公司甚至设立奖学金以鼓励优秀员工。这样一来，学生从学校毕业后，几乎 100％就 业，学院也被教育部和财政部评为“全国示范高职”（潘云官，2014）。后来，园区还设 立了服务外包学院（专栏 3），一个科技职业学校和两个中等职业学校（国务院发展研究 中心，2014a）。所有这些，加上苏州的职业教育与培训机构，为园区提供了重要的人力 资源。此外，当地政府和园区管理部门也为园区建立比较融洽的劳资关系发挥了重要作用 （Jurgents 和 Rehbehn， 2004 ）。 7 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 专栏 3. 苏州工业园区服务外包学院——市场驱动模式的成功典范 苏州工业园区服务外包学院（在此简称“学院”）位于园区的独墅湖科教创新区，毗邻大学 和高新技术产业区。该校于 2010 年正式成立，占地 28 公顷。学院充分利用了苏州的现有资源 和园区领先的创新平台，并遵循了“为产业办教育”和“开放办学”的以市场为导向的新型 办学模式, 是中国与新加坡政府之间“知识转移”项目的一部分。 为了适应服务外包时代的需求，学院调整改造了传统课程并开设了一些新课程，例如符合市 场需求的“移动通讯经营与服务”和“生物信息技术与应用”等等。这大大提高了学生技能 的市场相关度和就业能力。连续两年，所有的学生都在毕业后 100％就业，其中 70％以上就 职于苏州当地的服务外包公司，这体现了学校所教技能和当地产业实际需求之间的紧密联 系。 作为中国第一所服务外包学院，学院建立了“政校企”三方合作机制。学院已经与 40 多个国 内外知名服务外包企业开展校企合作，集教学、培训、技能认证和产业研究于一体。作为中 国创新型人才培养模式的先驱，学院已被认定为苏州第一个服务外包人才培养培训基地和江 苏省第二批国际服务外包人才培训基地。 2010 年 5 月，学院又被认定为唯一一家“苏州市服 务外包人才培养实训中心”。 资料来源: 国务院发展研究中心 (2014a), 潘云官 (2014) f) 科技创新和产业升级。园区在起步阶段主要聚集了劳动密集型产业，通过管委会和当地政 府的不懈努力，园区现在已经成为中国领先的高科技园区之一，高附加值服务业的比重得 到了显著提高（从 2000 年的 21%增长到 2013 年 40%）。到 2014 年，园区内有 630 家高 新技术企业，包括三星、IBM、日立等，占到园区工业总产值的 62％以上。自 2006 年以 来，专利申请的数量也稳定增长（图 6 和图 7）。到 2014 年，共有 29611 项专利得到批 准，其中有 5082 项是发明专利。一些集成电路、TFT-LCD 屏幕、汽车及航空零部件的高 科技产业集群已经在园区内形成，其中在集成电路领域, 已包括了从设计、芯片制造到测 试的完整的价值链。截止 2014 年，园区内研发机构数量已达到 400 家; 从 2006 到 2014 年，软件（包括集成电路设计）的总产值从 50 亿人民币增加至 621 亿人民币。从 2009 到 2014 年，服务外包的产值（包括信息和通信技术）从 5.5 亿美元升至 31 亿美元（苏州工 业园区管委会，2015）。 图6: 专利申请和发明专利申请 图7: 授权专利和授权发明专利 15000 80% 8000 30% 60% 6000 10000 20% 40% 4000 5000 10% 20% 2000 0 0% 0 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Patent applications Patents granted Invention patent applications Invention patents granted Share of invention patent applications in total amount Share of invention patents in total patents granted 资料来源：苏州工业园区管委会 (2015) 8 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 这些进步主要是通过以下措施实现的: • 首先，建立科技创新基地和平台。在政府的支持下，园区成立了几个用于投资科技、 创新和教育的基金。其中最大的是国创母基金，与国家开发银行注资 600 亿人民币共 同建立。通过这些投资，园区建立了 20 个国家级创新基地和 20 多个公共技术服务平 台，分布在国际科技园、生物纳米园（生物纳米技术）、创意产业园（软件，游戏开 发和动画）、独墅湖科技创新区（教育培训，研发）、建屋产业园以及“苏州 2.5 产 业园”（业务服务）等多个区域内（潘云官，2014 年）。这些基地和平台有助于吸引 更多高科技企业和研发机构。 • 其次，通过各种人才战略吸引高层次人才。通过奖励丰厚的国家“千人计划” 、苏州 “金鸡湖双百人才计划”和“科技领军人才创业工程”，园区已吸引超过 11,000 名高 端人才（包括 7000 名外国专家和 4000 名中国海归）全职或兼职在园区内工作，或成 立自己的公司（苏州市委，2014a）。激励措施包括种子资金、住房补贴、教育津 贴、研究资助，并优先为配偶和家属解决户口问题等等。到 2013 年年底，人才战略 总投入达到约 150 亿元人民币（苏州市委，2014b；潘云官，2014）。 g) 有效的投资促进。吸引优质投资对一个园区的成功至关重要。 苏州工业园区非常重视招商 引资。最初，招商引资主要由中新集团负责。 2000 年，园区管委会还设立了一个投资促 进部与中新集团合作。这样，一支训练有素、专业敬业的营销招商团队在园区内形成。园 区汲取了新加坡的经验，采取了具有两个鲜明特点的投资促进模式。首先，以打造集群为 目的优先关注重点领域的龙头企业。 园区的投资策略是与区域产业发展战略紧密关联的， 把重点放在世界 500 强企业和其区域性的主要供应商（苏州市委，2014b）,有助于促进产 业集群的形成。其次，通过灵活专业的方式打造价值链。 园区利用新加坡的良好信誉和其 国际业务网络，并按新加坡的“敲门式招商”方式吸引所需要的投资。园区也建立了专业 团队，瞄准价值链的不同环节，例如生产、销售、科技研发、服务等进行定位招商。园区 还聘请专业代理人或中介机构对某些领域进行专门跟踪和招商。这种做法极大地提高了投 资促进的效率（苏州市委，2014b）。第三， 向国内企业敞开大门。除了外国直接投资， 园区还鼓励国内企业（包括国有企业和民营企业）前来投资。例如，从 1994 至 1998 年， 3110 家国内企业在园区内注册，总合同投资资本达 150 亿元人民币（潘云官，2014）。 h) 严格的环境保护。顺应国际惯例与趋势，园区从一开始就建立了非常高的环保标准 ，并第 一个在中国试点“循环经济”和“生态园”。除了一流的“绿色”设施，如空气和废水处 理，园区还具备高品质的环境监测系统，包括监控化学品使用和防汛应急预案（Cushing 等，2006 年）。园区中最有意义的环保系统也许是位于园区南部，在污水处理厂、污泥干 燥站和热电厂之间建立起来的循环回收“共生系统”（Curien 和 Lorrarin 2012）。此外， 园区在选择投资项目时执行非常严格的环境标准。自园区成立以来，已拒绝了 300 多个投 资项目，涉及金额达 20 亿美元（潘云官，2014 年）。拒绝不合标准的项目只需要一票否 决。这种努力换回了令人满意的结果--迄今为止，园区的整体环境质量通过了 ISO14000 认 证（苏州市委，2014c）。园区的环保基础设施共享机制被证明成本效益极高。一项研究 表明，园区的污水处理厂共享系统的成本效益是常规单个污水处理厂的 167 倍（Zhang 等，2010）。强有力的环境保护不仅有利于提高园区的竞争力，也提高了其本身的环保绩 效。现在，园区是国内表现最好的生态产业园之一。 4. 知识共享和学习。苏州工业园区的一个主要目标是把新加坡在商务和管理经济及产业园区方 面的先进知识和经验分享给中国。知识转移计划涵盖了广泛的领域，包括土地利用规划和开 发控制、楼宇控制、工业地产的规划和管理、环境监管、新市镇和公用设施管理、人力资源 管理等诸多公共管理领域（Inkpen 和 Pien，2006）。知识分享和学习具有多种形式。早期， 9 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 中国从新加坡引进人才，成为传播实践知识的有效途径。1994 年至 2002 年间，超过 120 名新 加坡管理人员在中新集团任职，其中许多是来自新加坡行政部门的精英。例如，新加坡城市 重建局官员向他们在苏州的同行传授总体规划知识（Inkpen 和 Pien，2006）。 其他形式的知 识分享包括在新加坡或中国的有组织的培训。在 20 年中，通过大概 150 次的培训, 超过 2700 名园区工作人员在新加坡接受了专业培训（苏州市委，2014c）。同时，新加坡还派出专家小 组（包括新加坡高级公务员）前往苏州，培训园区以及苏州市的官员。在有些情况下，为了 提供更详细的咨询，新加坡官员/专家访问并留守苏州长达两个月的时间（Inkpen 和 Pien， 2006）。 5. 外国直接投资和侨资。除了政府的大力支持和跨境合作，苏州工业园区的成功也要归功于其 吸引外国和华侨投资的能力。类似于长江三角洲地区的其他城市，在 20 世纪 80 年代，外国直 接投资在苏州是微乎其微。 20 世纪 90 年代以来，随着苏州建立工业园区和高新区，外国直接 投资急剧上升（Wei、Lu 和 Chen，2009）。苏州工业园区全年实际利用外资从 1994 年的 7000 万美元增长至 2005 年的 16 亿美元，2013 年达到 20 亿美元（2013 年累计总额达 250 亿美 元）（苏州工业园区管委会，2014）。投资的主要来源为外商独资企业，占到总数的 90％以 上。外国直接投资(含侨资) 的主要来源是香港（中国）、台湾（中国）和澳门（中国），到 2013 年为止占到 41.3%; 亚洲其它地区（30.1%），特别是日本、韩国和新加坡；美洲 （13.3%，主要是美国）；和欧洲（13.1%）（苏州工业园区管委会，2014）。吸引这些投资 者的主要原因包括低廉的劳动力成本、投资奖励、较好的市场潜力、良好的城市基础设施， 以及优越的地理位置等等（Wei、Lu 和 Chen，2009）。这些外国直接投资和华侨投资带来了 急需的资金、技术、先进的管理经验和技术，以及全球市场网络，对园区的成功起到了非常 重要的作用。 6. 当地配套产业。根据迈克尔·波特（1990，1998），配套产业是具有竞争力的产业集群的重 要组成部分。从历史上看，苏州以轻工制造业闻名。在明、清两代，苏州的现代工艺品行业 急剧扩大，如丝绸、纺织、食品加工和印刷。在 20 世纪 80 年代，归因于上海的人力资源和商 机，江苏省南部的乡镇企业5发展繁荣 。到 1985 年，乡镇企业产值约占苏州市工业产值的 49%（ Wei、Lu 和 Chen，2009）。在 20 世纪 90 年代后期，随着经济的进一步改革开放，乡 镇企业进行了重组--他们被关闭、合并或转制为民营企业或合资企业。与此同时，国有企业在 苏州传统经济中占据重要地位:在 1985 年，国有企业占到了当地工业总产值的 50％（Wei、Lu 和 Chen，2009）。 在 20 世纪 90 年代初，许多国有企业进行了私有化，使其更加以市场为导 向。在 20 世纪 90 年代，随着苏南地区对外资放开， 当地企业和国有企业对当地经济发展的 影响大大降低，但他们通过提供原材料、中间商品、技工及当地市场渠道等等，为外国直接 投资和工业园区发展给予了重要的支持。 7. 宜居环境以及经济、城市和社会发展之间的良好平衡。 苏州工业园区拥有众所周知的“一流 的人居环境”，并力争成为一个“具有国际竞争力的高科技产业园区和现代化的园林式城 市”。由于其完善的设计和规划，苏州工业园区不但是一个产业区，而且是一个非常宜居的 城镇，这对于吸引高端投资和人才至关重要。除了保护苏州自古闻名的自然景观，园区还设 立了高品质的城市和社会福利设施，以及教育设施（如苏州新加坡国际学校）。园区内分布 着不同的功能区--中央商务区、居民区、教育和培训区，以及娱乐和休闲区（文化艺术中心、 博物馆、歌剧院、体育场、会展中心等），以及许多绿地和生态花园。园区也配备有完善的 针对工业和消费需求的服务产业，例如银行、学校、医院/诊所、邮局、商店和酒店（潘云 5 通常是中小型企业，采取部分国有但仍然以市场为导向的所有制类型，在郊区和农村地区居多。 10 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 官，2014；苏州市委，2014b）。此外，与其它园区相比, 苏州工业园区在城市和社会发展方 面有以下一些独到之处： • 公积金制度。根据新加坡的经验，园区于 1997 年成立了当时国内唯一一个基于个人 账户存款的地方性公积金，涵盖医疗、住房、养老和社会救助。从 2012 年起，该系 统逐步与国家社会保障制度一体化（潘云官，2014 年；Wei、Lu 和 Chen，2009）。 • 邻里中心。为了向居民提供商业、社会和以社区为基础的服务，园区成立了由当地政 府出资建设的 17 家邻里中心，每个中心服务 32000 至 40000 人（国务院发展研究中 心，2014a）。邻里中心配备有超市、餐馆、银行、诊所等，关系到居民的日常生 活。 • 城乡一体化。为确保原先当地农村居民能够受惠于开发区项目，园区提供各种技能培 训和就业援助，包括创业服务中心、小额贷款、孵化器等。到 2012 年，95％处于就 业年龄的征地移民（87000 人）已就业，园区年失业率一直低于 2％（苏州市委， 2014a；国务院发展研究中心，2014b）。所有征地移民都加入了社会保障体系，安置 区还配备了各种城市和社会福利设施，类似于城市中的社区服务中心。为了提供平等 的受教育的机会，安置区内还设立了和城市学校教学质量相当的小学和中学（含职业 学校）（国务院发展研究中心，2014b）。 V． 主要经验 苏州工业园区的成功提供了许多有益经验，从而为其它发展中国家和经济体的经济特区和城市发 展所借鉴。这些经验包括但不限于以下这些: • 完善的法律和制度框架，以及政府坚定且长期的承诺。除了国家层面的立法，江苏省和苏州 市通过了有关机构、规划、开发、经营、管理、投资奖励、土地、劳动力、海关、环保、绩 效标准等等的很多法规和规定（有些专门针对工业园区），以此来治理苏州工业园区和其它 园区。这些法律框架有助于保持稳定的宏观经济环境，为投资者增长信心。工业区还将监管 者和管理层的职能与开发商区分开来，建立了一系列有效的机构，如中国-新加坡联合协调理 事会、园区管委会和中新集团，来监督、管理和开发园区。这对园区的平稳运行至关重要。 此外，政府坚定而长期的承诺保证了政策的连续性，以及各种公共资源的有效供给，从而进 一步确保了园区的成功。尽管在起步阶段遇到一些困难，但中国各级政府和新加坡政府对园 区一直都给予坚定的支持，并予以必要的协调，有些重大问题甚至是通过副总理层面的联合 协调理事会直接进行协调。 • 园区内完善的营商环境，包括高效服务，例如一站式服务和良好的基础设施。园区的一个主 要目标是帮助企业克服在一个国家或经济体中运营所面临的各种约束（软约束和硬约束）。 得益于政府的积极支持和新加坡经验，园区具备了一流的基础设施和高效的一站式服务，并 由通过层层筛选或公开竞争招募的专业人才进行管理运营。 后续服务采用了 3 天回复系统， 同样非常高效。园区经理、相关政府官员和技术人员接受定期培训，在园区现场或在新加坡 进行工作实践或有计划的学习。快速的通关和健全的商贸物流也有助于降低投资者的生产经 营成本。这样一个有利的营商环境，是克服企业运作瓶颈，增强园区整体生产力和竞争力的 关键。 • 地方／园区层面一定程度的自主权，清晰的目标和完善的监测和评价体系。尽管中央政府确 定总体经济特区战略规划和制定正确的制度框架十分重要，当地政府和园区管理层也应该拥 有一定的测试新改革、新办法的自主权。在中国，最初的一些经济特区甚至拥有立法权来推 动改革试点和改善营商环境。 苏州工业园区还享有在制度创新和园区运营方面的高度自主 权，例如项目审批、土地划拨、海关、人力资源管理和社会保障等等。其一站式服务和公共 11 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 服务管理在国内工业园区中名列前茅。园区享有一定程度的灵活性，但同时也对其进行严格 考量，根据预设的目标进行测评。 • 因地制宜, 将国际经验和当地实际相结合。中国工业园区成功的一个关键因素是，中国不只是 复制其他国家的经验， 而是将国际成功经验和当地实际情况相结合--采纳可行的、摒弃不适 用的。已故中国领导人邓小平曾经提出这一观点，1985 年，他告诉加纳总统杰里·罗林斯： “请不要试图照搬我们的模式。如果我们有任何经验值得介绍，那就是我们制定了符合我们 自己国情的政策”（Xu，2008）。在苏州工业园区，新加坡的成功经验，例如一站式服务、 城市规划、公积金和邻里中心都有效地融入了当地的实际。 • 技能培训、技术转移和产业升级。这对园区能够获得足够人力、提高生产率和保持长期竞争 力至关重要。 苏州工业园区拥有设备精良的技术职业学校和中等学校，采用以市场为导向的 课程和管理模式。为了保持园区竞争力，园区管理层和当地政府根据不同发展阶段, 积极推动 产业升级、科技创新、技术传播和高附加值行业。这些努力包括，建设科技基地和平台、创 新实验室、孵化器和创业园等“硬件”设施，“软件”方面包括实行完善的监管和激励制 度，最重要的是，通过各种人才战略吸引高端人才。 • 有效的招商引资。除了完善的基础设施和良好的营商环境，有效地促进投资也是园区得以成 功的一个重要因素。园区借鉴了新加坡的经验，建立了一支非常强大的主管投资宣传和营销 的队伍，采取了灵活而有针对性的招商引资策略。重点针对龙头企业和重点产业，大大地帮 助了园区内产业集群的形成，同时瞄准价值链的不同环节，重点填补园区内缺少的环节。此 外，园区对合格的境内投资者开放，从而有助于建立外国直接投资者与当地经济的联系。 • 健全的环境管理。总体而言， 中国在快速的工业化进程中付出了高昂的环境成本。然而，与 许多其他工业园区（特别是早期的一些）追求高 GDP 增长而忽视环保不同，苏州工业园区从 一开始就非常重视“绿色发展”，是中国环保的典范。园区不仅拥有一流的废物和污染治理 “绿色”设施，还在投资选择上设置了非常高的标准。其针对污染企业的“一票否决制”是 世界上最严格的标准之一，大大保护了环境，使园区成为中国最好的生态园区之一。 • 产业发展和社会、城市发展之间的良好平衡。苏州工业园的一个重要特点是，园区规划是总 体城市发展愿景的一部分，并很早就被列入城市总体规划，以确保园区和苏州市在基础设施 和社会服务方面的良好融合。园区本身拥有一流的城市和社会福利设施，例如商业中心、教 育和学习区、休闲娱乐区、医院和诊所、银行、酒店和邮政服务等。近年来，园区正努力通 过运用现代 ICT 技术打造一个“智慧城市”（Kim 和 Wang，2014）。园区还从新加坡学习， 建立了健全的社会保障体系和社区服务中心，在国内处于领先水平。此外，园区也试图将社 会和城市服务延伸到周边农村安置区，以确保高水平的城乡一体化。这些措施有助于实现园 区包容性的可持续发展。 VI． 未来发展的主要挑战 尽管苏州工业园区获得了巨大成功，但展望未来，为保持其长久的竞争力和发展潜力，园区也面 临一些挑战，主要包括： 1. 对外资的严重依赖和有限的地方经济纽带。尽管外国直接投资对苏州工业园区的成功起到了 关键作用，但同时园区也成了一个“高科技飞地”，对当地经济的“知识外溢”和“学习效 应”有限 。园区内主要是跨国企业的工厂或加工场，而非总部，有些工厂只负责装配 （Wei、Lu 和 Chen，2009）。尽管与当地产业有一些供应链和技能上的联系，在苏州的外资 企业似乎仍保持着其自身的全球网络，主要的科技活动仍然保留在母国。园区内有不少外国 研发中心，但它们主要是用来为中国市场进行产品的“本土化”或工艺性开发而非关键性的研 发。导致这种情况的原因之一可能是东道国不完善的法律体系，尤其是知识产权的保护和合 12 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 同纠纷仲裁体系的公正和效率 (Antras 和 Helpman 2008) ；但另一方面，也可能是因为政府过 于支持外国直接投资，而对本土企业重视不够，使它们不能做大，无法成为外资有效的商业 伙伴（Wei、Lu 和 Chen，2009；Chou、 Chang 和 Li，2014）。由于本地企业对出口和 GDP 的贡献有限，因而无法受到政府的优待。这样，他们不得不面对来自外国直接投资的不公平 竞争，因为后者更享受着当地政府的各种优惠待遇（Chou、 Chang 和 Li，2014）。 2. 进一步促进技术创新和产业升级。鉴于迅速上升的生产成本，特别是沿海地区，和中国发展 模式从低成本的制造业基地向高端知识技术驱动型经济的转型，苏州工业园区只能进一步提 升自己的技术创新能力和在全球价值链上的位置。 园区已经走过了不凡之路，从一个劳动密 集型的制造业为主的工业园区发展成为今天具备高新技术和主导新兴产业的生态园区。园区 已经确立了在集成电路、生物技术、纳米技术和信息通信技术方面的竞争优势。然而，如何 在竞争激励的长三角地区保持和提升这些优势是一个巨大的挑战。由于较弱的本土企业和有 限的溢出效应，园区主要靠从外部吸引创新型企业，而不是从内部产生。尽管有政府的大力 支持，民营创投企业仍然十分缺乏（Wei、Lu 和 Chen ，2009）。同时，为了实现从工业园区 向科技城的转变，园区需要克服传统“工业区”的固有形象，逐渐淘汰掉那些不符合科学城 定位的现有产业（Winden 等，2012）。 VII． 走向持续成功的因应之策 为了克服上述挑战，在日益激烈的竞争中保持竞争力，苏州工业园区需要重点关注以下几个方 面。 1）进一步改善营商环境。跟沿海其它经济特区一样，园区不再享受优惠待遇，特别是以往丰厚的 财税优惠政策，为了继续争夺投资和人才资源，园区需要进一步通过以市场为导向的制度创 新完善商业环境。这些措施包括采用类似于上海自贸区的“负面清单”，进一步开放不同产 业，包括金融、教育和医疗服务等；吸引更多的管理型人才，而不仅是技术型人才； 通过简 化监管程序、电子通关，以及借助“智慧城市”实现数字化物流服务等进一步提高营商效 率。另外，让私营部门通过公私合作在园区发展、管理和服务中发挥更大作用。近年来，三 星在园区职业技术学院中发挥着主导作用，这是朝着这个方向迈进的一个很好的例子。 2）根据本土优势制定更具差异性的发展战略。基于长江三角洲地区激烈的竞争，尤其是苏州、 上海和无锡之间的竞争，苏州工业园区必须采取更具差异性的发展道路。在保持园区在某些 高科技领域，例如集成电路、生物技术、纳米技术、信息通信技术和精密机械的竞争优势以 外，作为中国南方的一个旅游和服务业中心，园区可以利用其历史声誉，尝试拓展高端服务 业，例如医疗旅游、文化旅游、创意产业、丝绸和服装行业、酒店、养老院、会展等，与上 海、无锡相比，苏州在这些产业具备许多优势，可以与其他城市进行互补，从而避免过于同 质化的竞争。 3）加强本地的技术吸纳能力。要改变“高科技飞地”的情况，园区需要加强当地企业、高校及 研发机构的技术吸纳或消化能力。这包括为国内企业，特别是中小型企业建立一个公平竞争 的环境，改善其获取资金、技术和人才的渠道。同时，苏州需要进一步加强其研发能力。作 为一个地级市，苏州的研发能力因其缺乏本地顶级高校和研究机构而受限。近几年来，苏州 创建了高教区，来吸引异地或国外的大学和研究机构前来设立分部，例如北京大学、复旦大 学、中国科技大学、戴顿大学等等，以及最近的西交利物浦大学（中英合资）。然而，许多 这些机构将重点放在管理和培训服务上，以迎合外资的需求，而在基础研究方面投入很少 （Wei、Lu 和 Chen ，2009）。鉴于这种情况，苏州市或园区必须采取一些激励措施，来鼓励 13 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 大学和研究机构将更多精力放在研发活动上，并鼓励外资企业通过联合研发、技术转移和技 能培训，与当地企业、研发机构和大学建立更多联系。 4）建立一个有利于创新的生态系统。创新并不一定是通过“计划”或“管理”来实现的，关键 是要创造一个有利于创新和研发的生态系统。 苏州工业园区已投资建设了不少创新平台和科 技园区，并吸引了很多知识型人才。但是，园区还可以尝试其它一些措施来加强创新生态系 统，这也是园区保持长期竞争力和实现产业升级的关键。 • 首先，进一步加强大学与企业之间的联系。在园区中，只有部分高科技企业与当地大学和 研发机构之间有着合作研究项目，企业和学术机构之间也很少有人员流动。为了解决这个 问题，许多经合组织国家都采用了类似“临时借调”和由企业资助博士生项目等手段（曾 智华，2008）。英国的商业奖学金项目就是一个很好的例子。主流学者可以通过这个项目 成为企业研究员，并花费部分时间帮助解决企业面临的技术或研究问题（曾智华，2008； 张春霖、曾智华、Mako 和 Seward，2009）。 • 第二，促进创业（包括衍生性的企业和初创企业）。园区已经成功吸引了许多中国海归， 这固然是有益的，然而从长远来看，从生态系统内部培养人才将是一个更可持续的方法。 在埃因霍温（Eindhoven）（荷兰）和克斯塔（Kista）（瑞典），地方高校开设课程，专 门培养有创业精神的工程师，赋予他们必要的技能来创办高科技企业。在埃因霍温科技大 学，创业课程是学校工程专业学生的必修课（Winden 等 2012 年）。为鼓励创业，科研 人员应被给予一定的自由去尝试创业，而不必担心失去他们的现有岗位。在苏州工业园 区，将学术与创业两者结合并不难，然而这并非是因为有一个很完善的体系，而是由于整 个体系缺乏监管 -- 在某些情况下，公共和私人知识产权之间的界线变得很模糊。这就需要 出台清晰而灵活的法制法规来鼓励创业活动（Winden 等，2012）。 • 第三，加强风险投资。尽管园区具备高水准的创新硬件，但仍然缺乏完善的风投体系。园 区成立了一家由政府出资的母基金，一般为合格的风投项目提供所需资金的 30％，其余的 70％由私人投资者承担。如果投资失败，由政府首先蒙受损失，所以只有在重大损失的情 况下才会殃及到私人投资者（Winden 等 2012 年）。虽然这种做法有所帮助，但仍需要政 府方面的巨额投资。从长远来看，建立一个与当地需要投资的初创企业联系密切的民间风 险投资网络是十分有必要的（张春霖、曾智华、Mako 和 Seward，2009）。 5）为苏州打造新的品牌战略。在品牌打造方面，园区正在努力摒弃旧的制造业园区的身份，着 力打造成为创新研发的新高地。营销战略也已从举办研讨会和演讲宣传转化为推广“园中 园”式的产业集群（如生物医药园、纳米园等）。事实上，园区从一开始就已经被定性为一 个全方位的城市或城镇（这与实相符），而不只是一个工业园区。然而，“苏州工业园区” 这一名称对一些投资者造成了困惑，因为它显然不只是一个“工业园区”。有一些讨论建议 将园区更名为苏州创业园或创业天堂（Winden 等，2012）。也许现在正是改名的好时机。此 外，园区可以通过本地大使（例如成功的企业家和大学），或通过向专业媒体（尤其是英语 的）提供相关信息和成功故事，向外宣传园区情况、提升园区形象。这就需要有关人员具备 更好的英语技能和与国际媒体打交道的经验。 14 World Bank Policy Research Working Paper, No. WPS7570 参考目录 中国开发区协会，《中国开发区年鉴 (2012年)》, 北京: 中国财经出版社, 2012年。 Chou, T.L., J.Y. 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