32086 Colombia: Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura (REDI) Balanceando las necesidades sociales y productivas de infraestructura Informes de Base Sector Telecomunicaciones Ciro Mendoza Septiembre 1, 2004 Departamento de Infraestructura, Finanzas y Sector Privado Latinoamérica y el Caribe Documento del Banco Mundial 1 Tabla de Contenidos 1 INTRODUCCION ...................................................................................................................5 2 TELECOMUNICACIONES Y CRECIMIENTO....................................................................7 2.1 Caracterización física y de mercado del sector................................................................7 2.1.1 Telefonía local..............................................................................................................7 2.1.2 Larga distancia .............................................................................................................9 2.1.3 Telefonía móvil ..........................................................................................................10 2.1.4 Valor agregado...........................................................................................................15 2.1.5 Otros servicios............................................................................................................18 2.1.6 Evaluación del estado físico y tecnológico ................................................................19 2.1.7 Cuellos de botella.......................................................................................................20 2.2 Caracterización económica del sector............................................................................20 2.2.1 Estructura del mercado...............................................................................................20 2.2.2 Estructura jurisdiccional del sector ............................................................................28 2.2.3 Estructura de patrimonio del sector............................................................................28 2.2.4 Indicadores financieros y de desempeño de las principales empresas del sector.......29 2.2.5 Niveles y estructuras de tarifas de cada segmento .....................................................31 2.2.6 Alcance en el uso de las telecomunicaciones para promover TICs ...........................36 2.3 Estimación de las necesidades de inversión a cinco años..............................................38 2.3.1 Inversión en computadores.........................................................................................38 2.3.2 Inversión en telecomunicaciones ...............................................................................38 2.4 Priorización de las necesidades de inversión .................................................................38 3 INFRAESTRUCTURA Y POLITICA SOCIAL...................................................................38 3.1 Caracterización de políticas de acceso a telecomunicaciones........................................38 3.1.1 Definición existente y criterios de acceso y servicio universal..................................39 3.1.2 Programas y prioridades de las inversiones realizadas y proyectadas .......................40 3.1.3 Suficiencia de los recursos destinados a este objetivo y análisis del sistema de contribuciones de los distintos segmentos .............................................................................43 3.1.4 Responsabilidades asignadas a los distintos operadores para proveer el acceso universal .................................................................................................................................45 3.1.5 Capacidad de las instituciones encargadas de implementar la política......................46 2 3.1.6 La política tarifaria como apoyo u obstáculo para lograr el acceso universal ...........46 3.1.7 El acceso universal frente al fenómeno del desplazamiento......................................47 3.1.8 Comparación de política de acceso universal del Ministerio de Comunicaciones vs Plan Nacional de Servicio Universal elaborado por Booz Allen & Hamilton.......................48 3.2 COSTO DE LOGRAR EL ACCESO UNIVERSAL.....................................................49 3.2.1 Costo de lograr el objetivo de telecomunicaciones sociales ......................................49 3.2.2 Identificación de los principales obstáculos para alcanzar el acceso universal .........51 3.3 CAPACIDAD DE PAGO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS .....................................52 3.3.1 Consumo de subsistencia en telecomunicaciones......................................................52 3.3.2 Documentación del estado de implementación del sistema de subsidios y contribuciones de la Ley 142 y problemas de implementación. ............................................52 3.3.3 Impacto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo sobre las necesidades de subsidios.................................................................................................................................56 4 FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA................................................................57 4.1 Balance Financiero del Sector........................................................................................57 4.1.1 Sector de Telecomunicaciones en Colombia 1998-2002...........................................58 4.1.2 Supuestos para realizar proyecciones del Balance Financiero del Sector..................63 4.2 Evaluación de la suficiencia, eficiencia y equidad del gasto público ............................73 4.2.1 Documentación del gasto público en el sector durante los últimos diez años ...........73 4.2.2 Telecom y los contratos a riesgo compartido (CARC) ..............................................76 4.2.3 Equidad, Suficiencia y Eficiencia de la inversión Pública........................................80 4.2.4 Tipología del Gasto Público Sectorial........................................................................84 4.2.5 Fondos de Solidaridad como componente del Gasto Publico....................................85 4.2.6 Costo Estado Empresario ...........................................................................................85 5 MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO ................................................................90 5.1 Marco normativo y legal ................................................................................................90 5.1.1 Inventario y descripción de los principales instrumentos legales que componen el marco normativo y legal del sector (Ver anexo explicativo 5.1) ...........................................90 5.1.2 Identificación de las principales omisiones y debilidades del marco normativo. (Anexo 5.2).............................................................................................................................93 5.1.3 Identificación de iniciativas de reforma de régimen de telecomunicaciones.............95 5.1.4 Análisis de la eficacia del proyecto en la solución de la problemática actual ...........97 5.2 Marco regulatorio y fiscal ..............................................................................................99 3 5.2.1 Evaluación del grado de fragmentación de las responsabilidades de manejo del sector 99 5.2.2 Análisis del marco regulatorio en relación con el trato de empresas públicas y privadas. ...............................................................................................................................101 5.2.3 Evaluación de la política impositiva: .......................................................................102 5.2.4 Funciones asignadas.................................................................................................104 5.2.5 Evaluación del cumplimiento de funciones .............................................................104 5.3 Funcionamiento de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones....................106 5.3.1 Evaluación del cumplimiento de los objetivos regulatorios: (anexo 5.6) ................106 5.3.2 Análisis de la metodología tarifaria desarrollada.....................................................113 5.3.3 Análisis del tratamiento de la CRT a empresas públicas y privadas........................113 5.4 Funcionamiento de la SSPD.........................................................................................113 5.4.1 Funciones .................................................................................................................113 5.4.2 Evaluación del funcionamiento de la SSPD.............................................................114 5.4.3 Documentación de las experiencias en intervención de empresas...........................115 5.4.4 Análisis del tratamiento de la SSPD a las empresas públicas y privadas ................117 5.5 Naturaleza y gestión de las empresas públicas (ver carpeta de anexos No 5.8) ..........117 5.5.1 Documentación de la naturaleza de las empresas ....................................................117 5.5.2 Composición de los Directorios y grado de autonomía financiera y gerencial :.....118 5.5.3 Evaluación de la gestión de las empresas públicas ..................................................120 5.5.4 Análisis del impacto de los costos laborales en las empresas públicas....................121 5.5.5 Elementos para mejorar la gestión de las empresas públicas...................................123 5.6 Competencia y funcionamiento de la SIC (5.9)...........................................................124 5.6.1 EVALUACION REFORMAS DEL MARCO JURIDICO .....................................124 5.6.2 ESTADO ACTUAL DEL DESARROLLO DEL MERCADO: .............................134 5.6.3 EVALUACION DEL CONTROL Y VIGILANCIA DEL REGIMEN DE COMPETENCIA. ................................................................................................................135 5.6.4 Evaluación de la asignación de funciones sobre temas de competencia entre la comisión de regulación sectorial, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y la Superintendencia de Industria y Comercio. .....................................................................138 6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES...................................................................143 6.1 Conclusiones ................................................................................................................143 6.1.1 Concentración del mercado en el sector público......................................................151 6.1.2 Avance de las telecomunicaciones en Colombia .....................................................152 4 6.1.3 Telecomunicaciones sociales ...................................................................................154 6.1.4 Situación financiera del sector .................................................................................154 6.1.5 Marco regulatorio.......................................................Error! Bookmark not defined. 6.1.6 Dispersión institucional............................................................................................156 6.2 Objetivos deseables......................................................................................................157 6.3 Recomendaciones para alcanzar los objetivos .............................................................157 6.3.1 Marco institucional...................................................................................................157 6.3.2 Participación del sector privado...............................................................................159 6.3.3 Telecomunicaciones sociales ...................................................................................160 6.3.4 Ley de Telecomunicaciones.....................................................................................160 6.4 Apoyo del Banco Mundial ...........................................................................................161 6.4.1 Fortalecimiento de la CRT.......................................................................................161 6.4.2 Participación del sector privado...............................................................................161 6.4.3 Ley de Telecomunicaciones.....................................................................................161 1 INTRODUCCION Este informe de evaluación del sector de telecomunicaciones en Colombia, enmarcado dentro del estudio general que adelanta el Banco Mundial en colaboración con el Departamento Nacional de Planeación sobre los sectores de infraestructura en Colombia, busca presentar un diagnóstico que contribuya a definir una estrategia de mediano plazo de apoyo del Banco Mundial hacia el país. En esta introducción al diagnóstico del sector de Telecomunicaciones resulta útil hacer una breve reseña histórica para resaltar algunos hitos de la historia reciente de las telecomunicaciones de Colombia. En Colombia durante muchos años y antes de la década de los 90s la prestación de los servicios de telecomunicaciones estuvo en manos del Estado a través de las empresas telefónicas que eran del nivel municipal como las empresas de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Pereira, Manizales, etc., de EDATEL de nivel departamental en el Departamento de Antioquia y de TELECOM en el nivel nacional que atendía el servicio telefónico urbano y rural en más de 700 municipios del país, la mayoría pequeños y de las empresas denominadas Teleasociadas en las cuales TELECOM poseía la mayoría accionaria y había inversión accionaria de los municipios en los cuales se prestaba el servicio. Ejemplo de estas empresas son Telecartagena, Telesantamarta y Teletuluá. En total en 1990 había 26 empresas telefónicas, el país contaba con 2.8 millones de líneas telefónicas en equipo, 2.4 millones de usuarios y una densidad telefónica de 6.8%. Había cerca de 6.000 teléfonos móviles instalados en vehículos en Bogotá, Medellín y Cali operados los operadores locales. En 1990 se expidió la Ley 1900 que aún está vigente y que introdujo la novedad de permitir la participación del sector privado en la provisión de servicios de telecomunicaciones. En 1991 el Ministerio de Comunicaciones preparó un proyecto de Ley con el cual intervenían los servicios de Telecom y sus asociadas, dejaba en Telecom la larga distancia, se dividía el país en varias 5 regiones creando una empresa por acciones para cada región para que se encargara de la telefonía regional y se permitía la participación de capital privado en estas empresas para fortalecerlas administrativa y financieramente. El Sindicato de Telecom organizó un paro que paralizó al país durante una semana y el gobierno abandonó la idea de privatización y decidió introducir competencia. Después de este episodio, en julio de 1991 se expidió el Decreto 1741 que reglamentó la prestación de Servicios de Valor Agregado y abrió al sector privado la posibilidad de participar en estos servicios. En 1991 se expidió en Colombia la Nueva Constitución Nacional la cual permitió que los servicios públicos también pudieran ser prestados por particulares. Por otra parte, desde 1991 el Gobierno intentó introducir la Telefonía Celular al país a través de decretos reglamentarios de la Ley 1900 que fueron demandados en diversas ocasiones por las limitaciones de la Ley 1900, hasta que finalmente, en 1993 se tramitó en el Congreso la Ley 37 que permitió adjudicar a principios de 1994 seis licencias para telefonía celular, dos en cada una de las tres regiones en que se dividió el país. A mediados de 1994 se inició la operación de la telefonía celular y Colombia fue uno de los últimos países latinoamericanos en introducir este servicio. Dentro de las reformas que abocó el Gobierno, en 1994 se expidió la Ley 142 o Ley de Servicios Públicos Domiciliarios que reglamentó la prestación de ésta modalidad de servicios públicos a través de sociedades por acciones o empresas industriales del estado, clasificó los servicio de telefonía local como domiciliarios y sometió al mismo régimen a los de larga distancia, separándolos de los demás servicios de telecomunicaciones, permitió la competencia en servicios de telefonía local y larga distancia, creó la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y le otorgó funciones de regulador y promotor de la competencia a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) entidad que ya existía. La competencia en telefonía local se inició en ese mismo año en Barranquilla pero la competencia en larga distancia se demoró hasta el año 1998. En efecto, las telefónicas municipales más grandes entablaron demandas para obligar al Gobierno a abrir la larga distancia a la competencia con el argumento de que los mercados locales se habían abierto con base en la misma Ley que permitía la competencia en larga distancia. Los tribunales fallaron a favor de las telefónicas y en 1998 se inició la competencia con dos nuevos actores: la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, ETB 100% pública y ORBITEL con 50% de acciones de propiedad de Empresas Públicas de Medellín, EPM y 50% de dos grupos económicos privados. En 1999 se concibió y se puso en marcha el proyecto de telecomunicaciones sociales Compartel para llevar en su primera fase teléfonos comunitarios a 6.700 localidades de todo el país y en el año 2.000 se puso en marcha la Agenda de Conectividad con el objetivo de masificar el uso de TICs en el país. En el año 2000 se expidió la Ley que permitió la entrada de un nuevo operador móvil. En el año 2003 se adjudicó la licitación de PCS al único proponente, la empresa Colombia Móvil cuyos propietarios son en partes iguales ETB y EPM. Esta empresa con la marca OLA entró en operación en octubre de 2003. La dispersión normativa que existe en Colombia unida a la clasificación artificial entre servicios domiciliarios y no domiciliarios, ha constituido un obstáculo para que el país haya podido aprovechar oportunamente la rápida evolución tecnológica y la convergencia de los servicios y redes de telecomunicaciones que se ha visto en el mundo. 6 La situación financiera de la Empresa de Telecomunicaciones TELECOM llegó a un nivel insostenible en el año 2003 y el Gobierno decidió liquidar en junio de 2003 esta empresa y doce Teleasociadas y crear una nueva empresa Colombia Telecomunicaciones TELECOM que se encargó de los servicios que prestaban las trece empresas liquidadas. En una lista de 18 países latinoamericanos1 que van desde Brasil, México y Argentina hasta Costa Rica, Uruguay y Panamá, Colombia ostenta los siguientes indicadores en el año 2002: Indicador Valor Puesto Indicador Valor Puesto Población 43.3 millones 3° PIB US$ 89.368 millones 5° PIB per cápita 2.088 US$ 10° Teledensidad 17.9% 6° Penetración Móvil 10.6% 13° PCs por 100 hbts. 4.9% 8° Penetración Internet 4.6% 9° Estos indicadores muestran comparativamente, además de un bajo ingreso per cápita, un marcado rezago en la penetración móvil y en la penetración de acceso a internet. 2 TELECOMUNICACIONES Y CRECIMIENTO Para analizar el sector de telecomunicaciones en Colombia se segmentará el sector en los siguientes servicios excluyendo la radio y la televisión: · Telefonía local: incluye local extendida y telefonía rural · Larga distancia: nacional e internacional · Telefonía móvil: Telefonía Celular y PCS · Valor agregado: incluye servicios portadores y acceso a Internet · Otros: Buscapersonas y trunking, y servicios varios que incluyen algunos servicios móviles antiguos de los operadores locales, telegrafía y telex 2.1 Caracterización física y de mercado del sector 2.1.1 Telefonía local A diciembre de 2.002 había en el país 9.296.000 líneas telefónicas fijas de las cuales estaban en servicio 7.522.000 líneas para atender una población de 43.776.000 habitantes resultando una densidad de 17.18%. El servicio se prestaba a través de 41 empresas telefónicas locales2. En Junio de 2.003 se produjo la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM y doce Teleasociadas y la creación de Colombia Telecomunicaciones TELECOM, empresa que asumió la prestación del servicio de estas trece empresas. De esta manera el número se ha reducido a 29 empresas. El servicio telefónico está concentrado en las ciudades más grandes. Las diez ciudades más importantes y sus áreas metropolitanas que en conjunto agrupan el 42.7% de la población cuentan 1Ver Anexo 2.6 2La telefonía local está abierta a la competencia desde 1994 con la expedición de la Ley 142 7 con el 71.4% de las líneas en servicio con una densidad del 28.7%3. Esto significa que el resto del país tiene el 57.3% de la población y el 28.6% de las líneas para una densidad de 8.6%. La telefonía local tuvo su mayor crecimiento en el período 94-98 cuando la densidad pasó de 9.2% a 15.6% con incremento del 70%, mientras que en el período 98-02 pasó de 15.6% a 17.2% para un incremento del 10.3%. Telefonía Local 20% 18% 17,2% 16,3% 16,6% 17,1% 15,6% 16% 13,4% 14% ónicart 11,8% 12% 10,3% 9,2% 10% 7,3% 7,8% 8,3% neeP 8% 6,5% 6,8% 5,5% 5,6% 6,0% 6% 4% 2% 0% 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 Año Fuente: SSPD - DNP Líneas en servicio por cada 100 habitantes La distribución de líneas en las zonas metropolitanas más grandes del país se aprecia en la siguiente gráfica. 3Ver Anexo 2.4 8 TELEFONIA LOCAL 2002 3.000.000 40,0% 2.500.000 35,0% 30,0% 2.000.000 AS 25,0% DADI NEÍL 1.500.000 20,0% 1.000.000 15,0% 10,0% DENS 500.000 5,0% 0 0,0% li a BogoMe tádellín Ca uillagena ngaúcutPereiraIbaguéizales B/q C/ /ma C B Man Fuente: SSPD Líneas Densidad Colombia ocupaba en el año 2002 el sexto lugar en densidad telefónica dentro de 18 países de América Latina.4 2.1.2 Larga distancia En el año 1998 ingresaron dos operadores, ETB y ORBITEL, a competir con TELECOM por el servicio de larga distancia nacional e internacional, después de pagar US$150 millones por una licencia de diez años. La tabla siguiente muestra la evolución del tráfico de larga distancia nacional en los últimos años. LARGA DISTANCIA NACIONAL ­ millones de minutos al año 2000 2001 2002 TELECOM 2.828 78.6% 2.612 73.0% 2.150 63.5% ORBITEL 514 14.0% 582 16.2% 768 22.7% ETB 272 7.4% 386 10.8% 466 13.8% TOTAL 3.674 3.580 3.384 Fuente: CRT informe sectorial año 2002 4Anexo 2.6 Ministerio de Comunicaciones-Estadísticas Internacionales de Telecomunicaciones 2002 9 El tráfico anual ha venido disminuyendo como consecuencia de la aparición de servicios sustitutos como la telefonía móvil y el correo electrónico. En un estudio de elasticidad sobre telefonía móvil contratado por la CRT con Económica Consultores en el año 2002 se analizó la elasticidad cruzada celular-fijo y se concluyó que en Colombia la telefonía celular es un sustituto tanto para el tráfico de la larga distancia, como para el tráfico de telefonía local. Esta conclusión corrobora la apreciación ampliamente extendida de que la telefonía móvil por su carácter personal unida al sistema prepago es un sustituto de la telefonía para sectores de bajos ingresos. En relación con la larga distancia internacional saliente el comportamiento es el siguiente: LARGA DISTANCIA INTERNACIONACIONAL TRAFICO EN MILLONES DE MINUTOS 2000 2001 2002 TELECOM 209 61,1% 173 47,7% 132 37,2% ORBITEL 71 20,8% 100 27,5% 121 34,1% ETB 62 18,1% 90 24,8% 102 28,7% 342 363 355 Fuente: CRT informe sectorial año 2002 En el año 2002 se observa una distribución más pareja de la participación en el mercado y una disminución del tráfico. 2.1.3 Telefonía móvil En el año de 1994 se introdujo el servicio de Telefonía móvil en el país después de adjudicar los contratos de concesión a través de un proceso licitatorio en donde el factor determinante fue el precio que se ofreció por cada concesión. Se dividió el país en tres regiones y en cada región se otorgaron dos concesiones: una para la red A y otra para la red B. Los adjudicatarios pagaron en total cerca de US$ 1.200 millones. El servicio se inició a mediados de 1994 y desde el comienzo se aplicó el sistema "el que llama paga" (calling party pays). Hoy en día los operadores se han consolidado en todo el país y Comcel opera la red A mientras que Bell South opera la red B. Por otra parte, en el último trimestre del 2003 inició operaciones el tercer operador con una licencia de PCS, la empresa Colombia Telecomunicaciones con la marca OLA cuyos accionistas son ETB y EPM, cada uno con el 50%. En diciembre de 2003 se alcanzó la cifra de 6.188.209 usuarios para una penetración del 13.9%. En marzo de 2004 TELEFONICA compró varios mercados móviles de Bell South en Latinoamérica incluyendo Colombia, de manera que en los próximos meses TELEFONICA incursionará en telefonía móvil en Colombia. 10 TELEFONIA MOVIL 7.000.000 6.000.000 S 5.000.000 OI 4.000.000 UARSU3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: Ministerio de Comunicaciones Bell South Comcel Ola En la gráfica anterior se observa que el crecimiento de usuarios móviles se pronunció a partir del año 2000, circunstancia que coincide con la expedición de la Ley 555 o Ley de PCS, en febrero de 2000, que permitió el ingreso de un tercer operador. TELEFONIA MOVIL - penetración 16,0% 13,9% 14,0% 12,0% 10,5% 10,0% 7,6% 8,0% 6,0% 5,3% 4,4% 4,7% 4,0% 3,2% 2,0% 0,7% 1,3% 0,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: Ministerio de Comunicaciones,Dane Colombia ocupaba en el año 2002 el décimo tercer lugar en penetración de telefonía móvil dentro de 18 países de América Latina5. El crecimiento de usuarios que ha tenido el mercado con el ingreso del tercer operador permite pronosticar que la penetración aumente significativamente en los próximos años y que el número de usuarios móviles supere el número de usuarios fijos a más tardar en el año 2005. En marzo de 2.004 Colombia Móvil ha logrado incorporar 600.000 5 Anexo 2.6 Ministerio de Comunicaciones-Estadísticas Internacionales de Telecomunicaciones 2002 11 usuarios, número que superó sus expectativas, su red se ha congestionado y se ha visto obligado a desarrollar a marchas forzadas un programa de ampliación de la capacidad de la red. La tarifa de 30 pesos por minuto por tres años que ofrece Ola para llamadas entre sus usuarios ha contribuido significativamente, tanto a obtener el número de usuarios que tiene como a congestionar la red por el incremento en el uso del servicio. En aras de la mayor competencia y del crecimiento de la penetración del servicio en el país se requiere que Colombia Móvil resuelva sus problemas y pueda participar con solvencia en el mercado. En estas condiciones cabría esperar que se llegue a 10.000.000 de usuarios a finales del 2005 lo cual significa que 1 de cada 4.5 colombianos tendrá un teléfono móvil. Usuarios fijos vs Usuarios móviles 8.000.000 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: Ministerio de Comunicaciones, CRT, SSPD Fijos Móviles El rezago de Colombia en telefonía móvil se aprecia en el siguiente cuadro COBERTURA DE LA TELEFONÍA CELULAR - USUARIOS POR CADA 100 HABITANTES EN ALGUNOS PAÍSES DE LATINOAMÉRICA País 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Colombia 0,7 1,3 3,2 4,4 4,7 5,3 7,6 10,5 Venezuela 1,9 2,6 4,7 8,6 16,0 22,5 26,2 25,6 Argentina 1,0 1,7 4,6 7,2 12,5 16,9 19,3 17,8 Chile 1,4 2,2 2,8 6,5 15,1 22,4 34,2 42,8 Perú 0,3 0,8 1,7 3,0 4,0 5,0 5,9 8,6 Brasil 0,8 1,6 2,8 4,4 8,9 13,7 16,7 20,1 Costa Rica 0,6 1,4 1,8 2,8 3,5 5,1 7,6 11,1 México 0,7 1,1 1,8 3,5 7,9 14,2 21,7 25,5 Fuente: Colombia, cálculos con datos del Ministerio de Comunicaciones; otros países, UIT. Los mapas de cobertura de Bell South y Comcel se muestran a continuación. Aún no se dispone de un mapa de cobertura de Ola. El cubrimiento se concentra en las ciudades principales y en las carreteras más importantes. 12 13 14 2.1.4 Valor agregado Este segmento agrupa los servicios portadores, los servicios corporativos y el acceso a internet. a. Servicios portadores En relación con los servicios portadores nacionales existen dos grandes redes de fibra óptica que cubren las principales ciudades del país. Una de ellas es una red subterránea de propiedad de Telecom y la otra es una red aérea construida sobre la red de transmisión de energía eléctrica de ISA (Interconexión Eléctrica S.A.) mediante alianza constituida por Internexa (empresa filial de ISA), ETB, Orbitel y varias empresas de Valor Agregado. Redes de fibra óptica En azul: Telecom En rojo: Internexa Los servicios portadores internacionales se prestan a través de tres cables submarinos: el Panamericano, el Arcos y el Maya y a través de enlaces satelitales. En su informe Internet en Colombia de Junio de 2003 la CRT presenta las siguientes cifras de la conectividad nacional e internacional y hace la observación de que el gran crecimiento observado en las cifras en el último semestre corresponde a la mejor calidad de la información aportada por los operadores. Cabe señalar que en los cables de fibra óptica la capacidad instalada de las fibras no iluminadas no se incluye. Conectividad nacional En Mbps dic-00 jun-01 dic-01 jun-02 dic-02 jun-03 Capacidad instalada 46.997 ND ND 69.960 96.232 244.242 Capacidad utilizada 13.984 ND ND 20.379 44.648 154.852 15 29,8% 29,1% 46,4% 63,4% Conectividad internacional En Gbps dic-00 jun-01 dic-01 jun-02 dic-02 jun-03 Capacidad instalada 681 ND ND 1.325 1.832 3.616 Capacidad utilizada 517 ND ND 888 1.090 2.469 75,9% 67,0% 59,5% 68,3% Fuente: CRT, Internet en Colombia Junio 2003 b. Servicios corporativos Los servicios corporativos son prestados a entidades financieras, comerciales e industriales y a la pequeña y mediana industria por un gran número de empresas dentro de las cuales se encuentran dos de los operadores de larga distancia Telecom y ETB, Emtelco filial de EPM y otras empresas que no participan en Telefonía local y larga distancia. c. Acceso a internet El estudio de la CRT realizado en junio de 2003 sobre el uso de internet en Colombia muestra las siguientes cifras de usuarios: dic-00 jun-01 dic-01 jun-02 dic-02 jun-03 Acceso conmutado 692.076 ND ND 1.105.803 1.329.495 1.992.642 Acceso dedicado 180.894 ND ND 490.749 670.718 739.559 Total 872.970 1.596.552 2.000.213 2.732.201 Densidad 2,1% 3,7% 4,6% 6,2% Esta información no incluye los usuarios que utilizan internet en centros de acceso público. Se observa que la penetración de internet está aumentando rápidamente, particularmente en el acceso conmutado; sin embargo, Colombia ocupaba en el año 2002 el 9 puesto dentro de 18 países de América Latina por su densidad de usuarios de internet6. El 85.73% de los usuarios de internet conmutado están en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga. De las 48.654 cuentas de acceso dedicado a internet la CRT registra 43.045 en Bogotá y 3.581 en Bucaramanga. No hay todavía una oferta significativa de banda ancha en otras ciudades del país. El rezago del país se aprecia en el siguiente cuadro: Usuarios por cada 100 Habs. en algunos países 1998 1999 2000 2001 2002 de Latinoamérica Colombia 1,12 1,69 2,18 3,52 4,82 Venezuela 1,49 2,99 3,57 4,96 5,38 Argentina 0,88 3,49 7,48 10,40 11,56 Chile 1,75 4,33 17,35 20,93 23,81 Perú 1,27 2,09 3,28 8,18 9,91 Fuente: Cálculos con base en información de la CRT y la UIT 6Anexo 2.6 Ministerio de Comunicaciones-Estadísticas Internacionales de Telecomunicaciones 2002 16 La evolución de PCs en Colombia se aprecia en la siguiente gráfica: PC's por cada 1000 habitantes 60 49,3 50 42,1 40 35,4 33,7 30,3 30 25,1 23,4 20 16,3 13,1 10,4 8,7 10 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Año Fuente: UIT 17 Por otra parte, la evolución de los Hosts de Internet se muestra en la siguiente gráfica: Hosts de Internet por cada 100 habitantes 16% 14% 13,4% 12,9% 12% 11,1% 10% 8% 6% 4,0% 4% 2,3% 2,5% 2% 0,3% 0,6% 0% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: UIT Año 2.1.5 Otros servicios Dentro de esta clasificación se destacan los servicios de Trunking y Buscapersonas. La siguiente gráfica ilustra la cobertura de Avantel, el principal operador de Trunking. 18 2.1.6 Evaluación del estado físico y tecnológico Las centrales telefónicas locales han alcanzado un elevado porcentaje de digitalización. El grado de digitalización lo registró por última vez la Superintendencia de Servicios Públicos en el año 2001, cuando se alcanzó la cifra de 96.2% y es con los planes de reposición de equipos que viene realizando Telecom con los recursos del Fondo de Comunicaciones provenientes de los tres operadores de larga distancia y que según el decreto que abrió la competencia en larga distancia deben entregarse en su totalidad a Telecom para adelantar planes de reposición y ampliación, se esté llegando al 100%. En relación con la planta externa, las empresas locales más grandes están incluyendo en sus presupuestos partidas para la reposición de cables. Telecom tiene previsto la reposición de algunas redes de planta externa. En cuento a las redes de transmisión antiguas de Telecom se han venido utilizando como respaldo de redes más nuevas, por lo que no se requiere abordar su reposición a corto plazo. Por otra parte Telecom ha considerado la realización de inversiones 19 complementarias destinadas a aprovechar la capacidad y la extensión de la red de fibra óptica para recibir el tráfico de aquellas redes de microondas que se desmonten. Las redes de transmisión de fibra óptica son relativamente recientes y están en buen estado físico y tecnológico. En Valor Agregado las redes se han venido actualizando de acuerdo con las posibilidades tecnológicas. Inclusive los operadores de redes satelitales han migrado algunos enlaces satelitales a fibra óptica porque les resulta más eficiente. En conclusión, se puede afirmar que no hay problemas de obsolescencia tecnológica o de fin de la vida útil en porciones de la red de telecomunicaciones que puedan afectar o limitar las posibilidades de crecimiento de los servicios. 2.1.7 Cuellos de botella El gran cuello de botella que representaba el monopolio de la conectividad internacional en manos de Telecom, impuesto por la Ley 1900 de 1990, se superó con la expedición del Decreto 447 de febrero de 2003 con el cual se abrió el servicio portador internacional a la competencia. Otro cuello de botella lo constituye el hecho de que solamente las empresas locales propietarias de sus redes pueden utilizarlas para ofrecer sobre ellas servicios de banda ancha y como se apreciará más adelante, algunas de ellas no ofrecen estos servicios a sus usuarios. 2.2 Caracterización económica del sector 2.2.1 Estructura del mercado La estructura detallada del mercado para el año 2002 se presenta en Anexo 2.1. El resumen de ingresos en el año 2002 es el siguiente: Millones de dólares del año 2.003 Telefonía local 1.331.6 42.9% Larga distancia 660.1 21.3% Telefonía móvil 757.0 24.4% Valor agregado 298.7 9.6% Otros 53.8 1.7% TOTAL 3.101.3 20 DISTRIBUCION DE INGRESOS-año 2002 298,7 53,8 Telefonía local 1331,6 Larga distancia 757 Telefonía móvil Valor agregado Otros 660,1 millones de US$ de 2003 Como se puede apreciar la telefonía local representa el porcentaje más importante de los ingresos del sector, tanto como la suma de Larga Distancia y Telefonía Móvil. En el siguiente cuadro se comparan los ingresos de telecomunicaciones en dólares corrientes de algunos países latinoamericanos (incluye radio y TV). INGRESOS EN TELECOMUNICACIONES 1998 1999 2000 2001 2002 Argentina 8.451,2 7.827,0 7.974,0 7.547,0 N.D. Chile 2.202,5 2.412,3 2.555,0 2.600,5 2.420,9 Colombia 3.042,0 2.841,3 2.289,3 3.467,3 3.875,8 Méjico 9.211,4 10.537,0 12.235,1 14.524,4 16.938,4 Perú 1.445,8 1.383,0 1.414,9 1.394,7 N.D. Venezuela 3.092,7 3.542,0 3.871,9 4.920,7 2.934,2 Fuente: UIT a. Telefonía local Las 29 empresas locales se agrupan de la siguiente manera tal como se muestra en el Anexo 2.2 y la lista completa de empresas se presenta en el Anexo 2.3: GRUPO LINEAS EN SERVICIO % DEL TOTAL AÑO 2002 TELECOM 2.644.008 35.1% ETB 2.084.390 27.7% EPM 1.744.269 23.2% TRANSTEL 219.199 2.9% 21 CARVAJAL 33.705 0.4% INDEPENDIENTES 84.645 1.1% INTERVENIDAS7 712.552 9.5% TOTAL 7.522.768 TELECOM, ETB y EPM suman el 86% de las líneas en servicio del país. En el 2.4 se muestran las empresas que prestan el servicio en las 10 zonas más importantes del país. Como se puede apreciar en estas zonas la mayor competencia se presenta en Bogotá, Cali y Barranquilla. En Bogotá compiten tres empresas públicas ETB, TELECOM y EPM Bogotá, en la zona de Cali compiten EMCALI, TELECOM, TELEJAMUNI y UNITEL (las dos últimas del Grupo Transtel), las dos primeras son empresas públicas y las dos últimas son privadas. En Barranquilla compiten EDT y METROTEL; la primera empresa pública y la segunda con un 87% de participación pública. El índice de Herfindahl arroja los siguientes valores respectivamente para estas tres zonas: 0.7, 0.72 y 0.51. El índice de mayor competencia se obtiene en Barranquilla en donde las dos empresas prácticamente se dividen el mercado en proporciones iguales. La distribución de ingresos en el año 2002 fue la siguiente: GRUPO INGRESOS EN MILLONES PARTICIPACION DE DOLARES DE 2003 TELECOM 568.2 42.7% ETB 367.7 27.6% EPM 234.6 17.6% OTRAS 161.1 12.1% TOTAL 1.331.6 La información detallada de los ingresos por segmento y por empresa se encuentra en el Anexo 2.1. La comparación entre líneas disponibles y demanda insatisfecha se aprecia en la siguiente gráfica, en la cual se manifiesta cómo la lista de espera ha venido disminuyendo hasta presentarse un excedente de líneas disponibles sobre la demanda: 7INTERVENIDAS: son aquellas empresas en las cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSPD asumió temporalmente la gestión 22 Líneas Disponibles vs Lista de Espera 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Año Líneas instaladas en planta menos Líneas en servicio Lista de espera b. Larga distancia A pesar de la competencia, de los esquemas tarifarios con descuentos y de las campañas publicitarias, el tráfico de larga distancia nacional disminuyó 2.6% del año 2000 al año 2001 y 5.5% del año 2001 al 2002 por efecto de la utilización de telefonía móvil y de internet.8 Por su parte TELECOM continúa disminuyendo su participación en el mercado de larga distancia nacional pero en el año 2002 todavía mantenía el 63.5% del tráfico mientras que ORBITEL tenía el 22.7%. 8Fuente: CRT informe sectorial del 2002 23 Tráfico de Voz Larga Distancia Nacional 1200 1.098 1.050 997 1.014 943 949 1000 858 876 775 800 680 600 514 486 449 400 200 120 127 126 58 64 74 83 97 113 106 85 83 77 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Año Fuente: CRT Minutos por suscriptor Minutos por habitante Tráfico de Voz Internacional 60 48,6 49,2 50 46,9 40 30,7 27,0 28,8 29,9 29,6 27,4 27,8 28,7 30 26,2 24,0 20 8,1 8,4 8,1 10 5,0 1,8 2,0 2,3 2,5 2,7 2,8 3,3 3,8 3,7 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Año Fuente: CRT Minutos por suscriptor Minutos por habitante En relación con los ingresos, el comportamiento del año 2002 fue el siguiente: INGRESOS DEL 2.002 MILLONES DE DOLARES DEL 2.003 24 LDN LDI TOTAL TELECOM 272,0 116,0 388,0 58,8% ORBITEL 79,4 86,7 166,1 25,2% ETB 45,8 60,1 106,0 16,1% TOTAL 397,2 262,9 660,1 c. Telefonía Móvil En el mercado de telefonía móvil en el año 2002 Comcel obtuvo el 58% de los ingresos con el 66.7% de los usuarios. Esto significa que el ingreso por usuario de Bell South es más elevado que el de Comcel. A medida que ha ido aumentando el número de usuarios, el ingreso por usuario ha disminuido como se aprecia en la siguiente gráfica. Ingreso Promedio por Usuario - Anual 900 822 794 800 706 700 600 $ 500 444 411 US400 300 257 200 159 143 137 100 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: Asocel, CRT Año En el año 2002, el ingreso por usuario, calculado como el ingreso total dividido por el número de usuarios al 31 de diciembre, fue de 209.9 para Bell South y 142.2 para Comcel en dólares del año 2.003. d. Valor agregado En este segmento hay una gran cantidad de licencias expedidas pero doce empresas reúnen el 86% del los ingresos del mercado como se aprecia en la siguiente gráfica: 25 Valor Agregado 20,0% 18,1% 18,0% 16,0% 13,7% 14,0% 12,9% 12,0% 9,4% 10,0% 8,4% 7,3% 8,0% 6,5% 5,8% 5,5% 6,0% 4,0% 3,2% 4,0% 2,9% 2,3% 2,0% 0,0% psat B M xa ET uant &T telco ca lvatel cali msat ros Im lecom EP Ot Te Eq AT Em Telefóni Interne Co Em Co La distribución de usuarios de acceso conmutado a Internet es la siguiente: Distribución de usuarios de Internet 2.500.000 1.992.642 soira 2.000.000 usu 1.500.000 de 998.940 ore 1.000.000 múN 500.000 343.977 275.214 316.794 57.717 0 Bogotá Medellín Cali Barranquilla Otras Total Ciudad Fuente: CRT Usuarios con acceso conmutado a Internet El crecimiento de usuarios de acceso dedicado es el siguiente: 26 Usuarios con acceso dedicado a Internet 800.000 700.000 soira 600.000 500.000 usu de 400.000 ore 300.000 múN200.000 100.000 0 ´Dic 2000 ´Jun 2002 ´Dic 2002 ´Jun 2003 Fecha Fuente: CRT Usuarios Cobre - Otros Usuarios Cable Usuarios xDSL e. Otros servicios En Trunking Avantel tiene el 95% del mercado con cerca de 100.000 usuarios mientras que el servicio de buscapersonas está en franca decadencia. Este segmento del sector representó ingresos en el año 2002 por 53.8 millones de dólares de 2003 lo cual significa el 1.7% de los ingresos del sector. f. Distribución del mercado por grupos La distribución del mercado en los distintos grupos empresariales es la siguiente: DISTRIBUCION DEL MERCADO POR GRUPOS-2002 Ingresos en US$ millones de 2003 Telefonía Larga Telefonía Valor local distancia móvil agregado Otros Suma TELECOM 566,8 388,0 38,5 4,1 997,4 32,2% ETB 367,7 106,0 37,7 0,0 511,4 16,5% EPM 234,6 166,1 44,9 2,5 448,0 14,4% COMCEL 436,7 436,7 14,1% BELL SOUTH 320,4 320,4 10,3% EMCALI 87,7 8,6 96,4 3,1% IMPSAT 54,1 54,1 1,7% EDT 22,1 22,1 0,7% TRANSTEL 26,5 2,1 28,6 0,9% CARVAJAL 4,6 4,6 0,1% ISA 12,1 12,1 0,4% SUMA 1.309,9 660,1 757,0 198,0 6,6 2.931,7 94,5% 27 TOTAL 1.331,6 660,1 757,0 298,7 53,8 3.101,3 100,0% 2.2.2 Estructura jurisdiccional del sector a. Participación del Estado en la prestación de servicios de telecomunicaciones La Constitución Nacional establece que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente, o por particulares o comunidades organizadas. En todo caso, el Estado conserva la regulación y el control. Cuando se trata de servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 establece que los municipios tienen la obligación de prestarlos cuando no exista una entidad o empresa interesada o cuando sí existe pero los servicios se pudieran prestar a menores costos y de una manera eficiente por el municipio. Lo anterior, para señalar que las normas de telecomunicaciones no establecen la obligatoriedad de que el Estado en sus diferentes niveles territoriales se encargue de la prestación de los servicios pero que en la práctica, como se indica en el siguiente numeral, el Estado participa de forma mayoritaria en la prestación de los servicios en el país. b. Condiciones de participación del sector privado El tratamiento que se da en Colombia al acceso del capital público o privado para participar en el mercado de telecomunicaciones es el mismo y no existen limitaciones para la participación del sector privado, nacional o extranjero, en el sector. Sin embargo, hay barreras de entrada que, en ciertos casos como el de larga distancia, desestimulan la participación del sector privado. Adicionalmente a la compra de una participación accionaria, un inversionista privado puede obtener un título habilitante para proveer servicios con las siguientes condiciones: · Telefonía local: constituirse en Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios, obtener del Ministerio de Comunicaciones una autorización general para utilizar el espectro electromagnético y obtener de la CRT un segmento de numeración de acuerdo con la zona geográfica en donde haya decidido prestr el servicio. · Larga Distancia: hacer parte de una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios en la cual entre uno o varios accionistas cuenten con por lo menos 150.000 líneas telefónicas en servicio en Colombia y cancelar la suma de 150 millones de dólares. · Telefonía móvil: obtener una licencia de PCS en una nueva licitación para adjudicación de Licencias. · Valor Agregado: solicitar la licencia al Ministerio de Comunicaciones 2.2.3 Estructura de patrimonio del sector En el siguiente cuadro se ilustra la participación del Estado, con base en la cifras de ingresos del mercado en el año 2002, en la prestación de los servicios de telecomunicaciones a través de empresas en las cuales el Estado participa a nivel de la Nación, los Departamentos o los Municipios. TELEFONIA LARGA TELEFONIA VALOR OTROS LOCAL DISTANCIA MOVIL AGREGADO 28 TELECOM TELECOM TELECOM TELECOM, TELECOM Gobierno (COMCEL) INTERNEXA nacional 38.5% 58.8% 2.2% 16.9% 1.2% Gobiernos EDATEL, ERT EDATEL, ERT EDATEL departamentales 1.0% 0.3% 0 TELEFONICAS ETB y EPM TELEFONICAS TELEFONICAS Gobiernos LOCALES (ORBITEL) LOCALES, LOCALES municipales EMTELCO 53.8% 30.3% 0% 25.9% 0.9% Total participación 93.3% 89.1% 2.2% 43.2% 2.1% estatal En total el Estado colombiano interviene como accionista, a través de las participaciones de la nación, los departamentos y los municipios en empresas de telecomunicaciones en el 63.9% de los ingresos del mercado de telecomunicaciones del país. 2.2.4 Indicadores financieros y de desempeño de las principales empresas del sector En el Anexo 2.7 se muestran los indicadores de cobertura, eficiencia, calidad y financieros para empresas locales, de telefonía móvil y de valor agregado. El factor Q, desarrollado definido por la CRT y calculado por la SSPD es un multiplicador que se utiliza para regular los aumentos de tarifas locales. Este factor, construido con base en el nivel de satisfacción al usuario, tiempo medio de reparación de daños, tiempo medio de instalación de líneas y número de daños por cien usuarios, se muestra en el siguiente cuadro: EMPRESAS FACTOR Q 2000 2001 2002 TELECOM 87% 85% 88% ETB 93% 91% 91% EPM 84% 96% 94% EMCALI 84% 92% 88% TELEBUCARAMANGA 100% 94% 89% TELETULUA 88% 93% 88% TELECARTAGENA 84% 87% 87% TELEPEREIRA 84% 95% 95% TELESANTAMARTA 84% 89% 85% TELEPALMIRA 84% 96% 95% TELETOLIMA 94% 88% 97% TELEHUILA 96% 91% 86% TELECALARCA 97% 92% 90% TELENARIÑO 96% 95% 93% 29 La variación del factor Q para las empresas más grandes se aprecia en la siguiente gráfica. Factor de Calidad - Operadores más grandes 98% 96% 96% 94% 94% 93% 92% 91% 92% 91% ejatnecr 90% 88% 88% 88% 87% 86% 85% 84% 84% Po84% 82% 80% 78% 76% TELECOM ETB EPM EMCALI Operador Fuente: SSPD Año 2000 Año 2001 Año 2002 Los daños en la planta interna y en la planta externa han venido disminuyendo con el tiempo lo cual denota una mejor calidad de las redes. Fallas telefónicas al año por cien habitantes 140% 131,6% 120% 100% 89,8% 80,4% 82,8% 84,9% 80% 74,5% 58,7% 60% 49,2% 44,3% 45,6% 38,0% 38,6% 40% 20% 0% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: SSPD Año 30 En relación con indicadores financieros se muestra en el siguiente cuadro el margen operacional de las principales empresas del sector. MARGEN OPERACIONAL 1998 1999 2000 2001 2002 TELECOM -29,9% -33,6% -34,5% -26,1% -24,9% E.T.B. 0,8% 6,7% 20,0% 15,4% 14,5% E.P.M. 46,0% 39,6% 42,4% 34,2% 26,6% EMCALI 42,4% -1,6% 9,8% 16,6% 1,8% EDATEL 27,1% 18,1% 11,3% 9,3% 10,4% E.P. BUCARAMANGA 19,1% 15,5% 19,3% 13,4% 7,2% E.D.T. -0,3% 19,1% -19,7% 6,7% -21,5% E.P. PEREIRA 50,2% 43,8% 35,6% 33,0% 26,9% ORBITEL N.A. -13,5% 12,5% 10,0% 8,0% COMCEL 13,4% 17,4% 7,1% -12,3% 4,8% BELLSOUTH 23,3% -11,5% -62,5% -15,2% 1,5% COMUNICACIONES SATELITALES -14,2% -6,0% -34,7% -35,2% -16,7% A T & T COLOMBIA S A 33,9% 33,2% -70,4% -71,5% -36,7% DIVEO NA NA -296,1% -100,2% -33,9% EMTELCO S A -152,3% -31,6% -46,0% -6,6% -6,2% EQUANT COLOMBIA S. A. -6,7% -12,3% 4,7% 6,6% 3,8% IMPSAT S.A. 29,0% 22,1% 12,1% 8,5% 8,2% Fuente: SSPD y Superintendencia de Sociedades 2.2.5 Niveles y estructuras de tarifas de cada segmento a. Telefonía local La telefonía local es el único servicio de telecomunicaciones cuyas tarifas están reguladas en Colombia. El marco regulatorio se fundamente en los siguientes criterios: · Se regulan las tarifas de las empresas que tengan más del 60% del mercado relevante. · Estratos: Existen siete niveles tarifarios, asociados a la estratificación socioeconómica de las viviendas o predios a los que se asigna la línea telefónica. Hay seis estratos residenciales y uno no residencial (NR). Las viviendas se estratifican dependiendo de su calidad y van del E1 al E6 en donde el E6 es el de mayor poder adquisitivo. · Cargos: Existen tres cargos que se aplican a la provisión del servicio: a) cargo de conexión, b) cargo fijo mensual y c) cargo por consumo. · Costo Medio de Referencia (CMRef): La CRT estableció para cada operador regulado el costo medio de referencia ( con el criterio de costo incremental de largo plazo ) con base en la estructura de su red, la inversión realizada, la vida útil de la red, los costos de operación y mantenimiento, descontando los cargos de acceso y otros ingresos por servicios suplementarios. Anualmente el operador puede reajustar su CMRef así: CMRt = CMRt-1 *(1 + IPC ­ X)*Q en donde IPC es el Índice de Precios al Consumidor y X es un factor de productividad fijado en 2%. Q es un factor que mide la calidad del servicio. · Factura Promedio: A partir del Costo Medio de Referencia, se calcula la factura promedio, que son los ingresos por línea que la empresa recuperará vía tarifas durante la vida útil de la línea, y que distribuye entre los cargos de conexión, fijo mensual y por consumo. 31 · Tarifas para E4: Con base en el cálculo anterior, cada operador establece la tarifa para cada cargo para el E4 con la condición de que su costo medio resultante de estas tarifas sea inferior o igual al establecido por la CRT. La tarifa para el cargo de conexión está congelada en la tarifa que el operador tenía en el año 1997. · Contribuciones: El operador puede adicionar un mayor valor de tarifa para los estratos E5, E6 y NR siempre que no supere el 20% sobre el E4 y este mayor valor se denomina contribución. · Subsidios: El operador puede disminuir el valor de tarifa para los estratos E1, E2 y E3 siempre que este menor valor no supere el 50%, el 40% y el 15% del E4 respectivamente. En los estratos subsidiados, el subsidio se aplica sobre el cargo de conexión, cargo fijo mensual y consumo de subsistencia. · Si una empresa se encuentra rezagada en llegar al CMR, puede aumentar sus tarifas hasta en un 20% en términos reales con excepción de la restricción que impuso la Ley del Plan para los estratos 1 y 2. · De acuerdo con la ley 142, la regulación tarifaria tiene ciclos de cinco años (periodo regulado), y el vigente, termina en el año 2004 y se inicia uno nuevo con un nuevo modelo de costos y nuevos CMR. · Sistemas prepago: Los principios regulatorios vigentes en materia tarifaria permiten a las empresas ofrecer servicios de telefonía local en esquemas prepago o de cuenta controlada como alternativa a los planes tarifarios básicos. Las tarifas para el año 2004 en pesos corrientes de las empresas más grandes se aprecian en el siguiente cuadro. Las tarifas de un grupo más grande de empresas para los años 1997 a 2004 se muestran en el Anexo 2.5. CARGO FIJO MENSUAL CONSUMO: Tarifa por impulso EMPRESA E1 E2 E3 E4 E5 E6 NR E1 E2 E3 E4 E5 E6 NR ETB BOGOTA 4.329 4.652 6.641 6.641 7.969 7.969 7.969 48,24 51,84 74,00 74,00 88,80 88,80 88,80 EPM MEDELLIN 6.515 7.458 11.402 11.402 13.679 13.680 13.680 21,26 24,34 37,21 37,21 44,64 44,64 44,64 EDT BARRANQUILLA 5.991 7.189 10.185 11.982 14.378 14.378 14.378 28,08 33,69 47,73 56,15 67,38 67,38 67,38 EMCALI CALI 8.313 9.203 12.330 12.711 15.253 15.253 15.253 30,14 33,37 44,71 46,09 55,31 55,31 55,31 Fuente: SSPD En algunas ciudades la competencia entre empresas locales ha hecho que los operadores ofrezcan esquemas alternativos de tarifas. Tal es el caso de Bogotá en donde la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá ofrece un plan en el cual no cobra el derecho de conexión para la segunda línea residencial (no importa si la primera línea es de otro operador) con la condición de que el usuario permanezca con la línea por lo menos doce meses. En este plan las tarifas de cargo fijo y de consumo son ligeramente (1%) superiores a la tarifa normal. Por su parte EPM Bogotá ofrece un plan de tarifa plana mensual (independiente del consumo) para usuarios residenciales con las siguientes tarifas en pesos y costo de conexión cero si el usuario permanece un mínimo de doce meses con la línea. E1 E2 E3 E4 E5 E6 32 22.796 25.338 36.900 41.000 49.200 49.200 La competencia que se presenta en algunas pocas ciudades (Bogotá, Cali, Barranquilla, Villavicencio) hace que los usuarios devuelvan líneas de un operador para pasarse al otro operador. b. Larga distancia La evolución de las tarifas de larga distancia nacional se aprecia en la siguiente gráfica. Tarifa Promedio - Larga Distancia Nacional 0,45 0,42 0,40 0,38 0,38 0,35 sotuni 0,35 0,32 0,30 0,30 m 3rop 0,25 30 0,20 20 0,15 $SU0,10 0,05 0,00 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: CRT Año Por su parte, la tarifa promedio de larga distancia internacional ha evolucionado como lo muestra la siguiente gráfica: 33 Tarifa Promedio - Larga Distancia Internacional 3,0 2,47 2,5 2,15 os 2,0 nuti m 3 1,5 1,32 1,26 1,25 por 1,08 $SU1,0 0,5 0,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: CRT Año c. Telefonía móvil Tarifas Promedio de Telefonía Móvil-2004 1,00 0,90 0,90 0,80 0,76 sotuni 0,70 m 0,60 3rop 0,50 0,36 03 0,40 20 $SU0,30 0,25 0,20 0,20 0,14 0,13 0,10 0,00 Pers. 130- Pers. 350- Pers. 550- Corp. 450- Corp. 900- Prepago Fijo a móvil 140 min 360 min 600 min 550 min 1000 min Planes Fuente: Planes operadores 34 Tarifas Promedio de Telefonía Móvil Prepago 1,20 1,11 1,11 1,11 1,12 1,12 1,09 1,09 1,04 1,04 sot 1,00 0,96 0,96 0,90 0,90 nui 0,80 m 0,69 3r 0,64 0,62 0,60 po 0032 0,40 $SU0,20 0,00 Mar 2001 Sep Oct 2001 Ene 2002 May Dic 2002 Dic 2003 Mar 2004 2001 2002 Fuente: Cálculo con datos reportados por los operadores a Período la CRT Prepago Hora Pico Prepago Hora No Pico La telefonía móvil se convierte en un sustituto para llamadas de larga distancia nacional para aquellos usuarios que toman planes personales o corporativos en los cuales el valor de la llamada resulta inferior que si se hiciera desde un teléfono fijo. También se convierte en sustituto para llamadas locales cuando el costo marginal de hacer una llamada "local" a través de un teléfono móvil es cero, porque existen minutos disponibles en el cupo mensual contratado. Inclusive para algunas personas de bajos ingresos se puede constituir en una herramienta para recibir llamadas acudiendo a una suscripción prepago y comprando tarjetas de llamadas de baja denominación (la más baja denominación es de $10.000 y una duración de un mes). Sin embargo, no se puede afirmar como regla general que las líneas móviles son un sustituto de las líneas fijas residenciales. Tomemos el caso de una familia que tiene un consumo telefónico reducido, digamos 130 minutos mensuales. Prescindiendo del costo del derecho de conexión que puede asimilarse al valor del terminal móvil, el servicio móvil postpago costaría $49.700 mientras que los mismos minutos para el estrato 4 de una línea fija incluyendo el cargo fijo costarían $10.500. Podría acudirse a un sistema prepago; en ese caso con los $10.500 solo podrían consumirse 12 minutos a través de una línea móvil. d. Valor Agregado Las tarifas de acceso conmutado a Internet han variado de la siguiente forma: 35 Tarifa Promedio de Acceso a Internet 25,00 22,06 20,00 17,27 17,22 17,66 15,00 13,62 $ US 10,00 8,44 9,00 8,28 8,94 9,58 8,28 8,08 5,00 0,00 Dic 2000 Jun 2002 Dic 2002 Jun 2003 Período Fuente: CRT Tarifa ISP Tarifa plana TPBC Tarifa Total Por su parte, las tarifas de acceso dedicado son las siguientes: Tarifas de acceso dedicado a Internet - Junio de 2003 300,00 245 250,00 200,00 174 176 $ 150,00 US 113 120 100,00 77 71 49 50,00 21 22 0,00 20 64 128 256 512 Velocidad Efectiva (Kbps) Fuente: CRT Cable ADSL 2.2.6 Alcance en el uso de las telecomunicaciones para promover TICs En el año 2000 se adoptó en Colombia La Agenda de Conectividad, una política de Estado destinada a desarrollar y a masificar el uso de las TICs en el país. Una de las seis estrategias en 36 que se fundamentó esta política fue el fortalecimiento de la infraestructura informática y de telecomunicaciones en Colombia.9 La liberación del servicio Portador internacional, la exención del IVA y el arancel para importación de computadores personales hasta el año 2003, el establecimiento de una tarifa plana para acceso telefónico a Internet, el Programa Computadores para Educar y el Programa Compartel han sido iniciativas diseñadas para contribuir a fortalecer la infraestructura informática y de telecomunicaciones de Colombia, dentro del objetivo de la Agenda de Conectividad. En este gobierno se le ha dado especial énfasis a una de las seis estrategias originales de la Agenda cual es Gobierno en Línea. En efecto, el gobierno nacional creó una comisión intersectorial en diciembre de 2003 compuesta por el Vicepresidente de la República, el Ministro de Hacienda, El Ministro de Comunicaciones, el Director del DNP, el Director del DANE y el Director de la Función Pública. Esta Comisión tiene el encargo de generar los espacios para que los ciudadanos puedan tener acceso en línea a la vasta información pública que posee el estado, a ejercer control ciudadano y a realizar trámites, quejas y solicitudes a través de Internet, además de racionalizar la inversión estatal en TICs. Esta iniciativa contribuirá a jalonar la utilización de Internet por parte de los ciudadanos. Por otra parte, las Cámaras de Comercio de varias ciudades, principalmente la de Bogotá han desarrollado herramientas informáticas que permiten la interacción permanente con sus afiliados para ofrecerles información, soporte y capacitación y para efectuar transacciones en línea, promoviendo el uso de Internet por parte de la micro, pequeña y mediana industria. Hay iniciativas de las universidades en materia de educación y salud. Empiezan a aparecer generadores de servicios y contenidos que impulsan el uso de Internet. Lamentablemente la oferta de servicios de acceso dedicados es todavía limitada en cantidad y elevada en precios y el resultado se manifiesta en el siguiente cuadro. Fuera de Bogotá y de Bucaramanga, el número de usuarios es muy reducido. Usuarios de Accesos dedicados Fibra/Radio Cable ADSL Total Bogotá 1.603 35.386 5.417 42.406 Medellín 280 280 Cali Barranquilla 101 101 Bucaramanga 50 2.668 842 3.560 Cartagena 76 6 82 Pereira 50 618 668 Montería 6 6 Villavicencio 12 12 Tuluá 77 77 Fuente: CRT Internet en Colombia- Junio 2003 Adicionalmente a los programas de telecomunicaciones sociales, en particular la instalación de Telecentros, la baja penetración de Internet en Colombia comparada con otros países de la región 9Las otras cinco estrategias fueron: Educación y Capacitación, Contenido, TICs para las empresas, Empresas de TICs y Gobierno en Línea 37 debería promover un acción, liderada al más alto nivel del gobierno para reunir y encauzar todas las iniciativas, tanto del sector público y el sector privado hacia la masificación del uso y aprovechamiento de TICs. 2.3 Estimación de las necesidades de inversión a cinco años 2.3.1 Inversión en computadores INDICADORES DE COMPUTADORES 2002 Computadores en Chile por cada 1000 hbts. 119,3 Computadores en Costa Rica por cada 1000 hbts. 197,2 Computadores en Colombia por cada 1000 hbts 49,3 Crecimiento anual en Chile en los últimos cinco años 21,7% Crecimiento anual en Costa Rica en los últimos cinco años 23,3% Crecimiento anual en Colombia en los últimos cinco años 10,2% Crecimiento requerido en Colombia para llegar en el año 2008 a la penetración que tenía Chile en el 2002 15,9% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Número de computadores al fin del año 2.545.639 2.999.030 3.530.095 4.155.912 4.893.062 5.758.016 Incremento de computadores 412.639 453.391 531.065 625.817 737.150 864.954 Reposición de computadores 10% 213.300 254.564 299.903 353.009 415.591 489.306 Computadores a adquirir 625.939 707.955 830.968 978.827 1.152.741 1.354.260 Precio unitario US$ 500 Inversión en miles de dólares 312.969 353.978 415.484 489.413 576.370 677.130 2.3.2 Inversión en telecomunicaciones En atención a que no existe información segmentada de los operadores sobre las inversiones históricas, la inversión en telecomunicaciones se proyecta en el Título 4 con base en los supuestos allí indicados. 2.3.3 Priorización de las necesidades de inversión La proyección de inversiones se ha hecho con la finalidad de alcanzar en el 2008 una densidad telefónica del 23%, una penetración celular del 25% y una penetración de internet del 12% sin incluir los usuarios de telecentros. Todos estos servicios resultan fundamentales, los niveles de penetración razonables y la inversión está distribuida en una multiplicidad de operadores que son autosuficientes para realizar tales inversiones sin acudir a recursos estatales, de manera que no se priorizan proyectos de inversión. 3 INFRAESTRUCTURAY POLITICA SOCIAL 3.1 Caracterización de políticas de acceso a telecomunicaciones Para analizar la política social en materia de telecomunicaciones en Colombia, es conveniente considerar una división de las acciones e iniciativas en la materia en dos grandes categorías: · Los Programas de Inversión en Telecomunicaciones Sociales (Programas de Acceso y Servicio Universal), orientados a extender la cobertura de los servicios de telecomunicaciones hacia aquellos segmentos en donde el desarrollo natural del mercado y la competencia no ha promovido la prestación de los mismos. · Iniciativas normativas y regulatorias orientadas a promover la provisión del servicio de telefonía local a usuarios de bajos ingresos en zonas urbanas y rurales, cobijadas bajo el régimen de contribuciones y subsidios. 38 3.1.1 Definición existente y criterios de acceso y servicio universal Los lineamientos de política actuales para los programas de inversión en telecomunicaciones sociales en Colombia se enmarcan dentro del nuevo enfoque de política gubernamental puesto en marcha en el país desde 1999. En ese año, se establecieron las siguientes definiciones de los conceptos de acceso y servicio universal10, las cuales recogen las recomendaciones que la Unión Internacional de Telecomunicaciones UIT11 formuló sobre el tema. "Acceso universal. Es la facilidad que tiene la población de acceder a servicios de telecomunicaciones a una distancia aceptable con respecto a los hogares. El significado de distancia aceptable dependerá de los medios de transporte disponibles al usuario para acceder al servicio telefónico. Servicio universal. ...se entiende por Servicio Universal como aquel que pretende llevar el acceso generalizado a los hogares de los servicios básicos de telecomunicaciones, iniciando con el servicio de telefonía y posteriormente integrando otros servicios a medida que los avances tecnológicos y la disponibilidad de recursos lo permitan". Estas definiciones se acompañaron de un conjunto de principios para la ejecución de los programas12, en los que se daba prioridad al desarrollo del acceso universal (soluciones comunitarias) frente al servicio universal (soluciones individuales), se promovía la ejecución y financiación de los programas bajo criterios de eficacia y eficiencia, en línea con el desarrollo de un mercado de telecomunicaciones en competencia. De igual forma, desde 1999 y hasta la fecha, el análisis gubernamental para el diseño y ejecución de los programas de inversión ha concluido13 que en los centros urbanos de más de 100,000 habitantes, la prestación de servicios de telecomunicaciones a usuarios de bajos ingresos no debe ser una prioridad dentro de los programas de inversión promovidos por el Fondo de Comunicaciones. Lo anterior por cuanto se estima que la dinámica competitiva existente en el mercado de telecomunicaciones, los costos de prestación de los servicios, la existencia del esquema de contribuciones y subsidios para telefonía local y el apoyo de los gobiernos locales permite una adecuada prestación de servicios en este segmento. Por ello, se ha dado prioridad a la prestación de servicios en las cabeceras municipales de menor tamaño y en las zonas rurales. Otro principio para la ejecución de los programas de inversión en telecomunicaciones sociales en los últimos cinco años ha sido el establecer un esquema de ejecución en planes de uno o dos años que garantice la flexibilidad y adaptabilidad de los proyectos y programas. En este sentido, el Plan Nacional de Servicio Universal formulado entre 2000 y 2002 estableció que los programas de inversión se revisan periódicamente teniendo en cuenta las necesidades de la población, el análisis de los resultados obtenidos y la evolución de las tecnologías disponibles. La aplicación práctica de la definición de acceso universal en los programas de inversión en telecomunicaciones sociales adelantados entre 1999 y el 2004 evidencia la evolución y el dinamismo de este concepto, en la medida en que los servicios incluidos han cambiado (telefonía rural comunitaria, Internet comunitario, desarrollo de ISPs, conectividad a instituciones públicas) y las características de las poblaciones objetivo de los programas son diferentes (rurales remotas, 10Decreto 899 de 1999. 11Informe sobre el Desarrollo de las Telecomunicaciones ­ UIT 1998. 12Documento Conpes 3032 de 1999 ­ Programa Compartel de Telefonía Social 1999 -2000. 13Documento Conpes 3032 de 2002 - Lineamientos de Política en Telecomunicaciones Sociales 2002 - 2003 39 urbanas de menor tamaño y centros urbanos). Para el periodo 2004 ­ 2005, se continuará dando prioridad al acceso frente al servicio universal en materia de telefonía e Internet, toda vez que las Soluciones de Acceso Universal tienen una relación beneficio/costo superior a las de Servicio Universal. 3.1.2 Programas y prioridades de las inversiones realizadas y proyectadas En el Anexo 3.1 se presenta el detalle de los Programas de inversión en telecomunicaciones sociales adelantados en Colombia entre 1999 - 2003 y de aquellos programas previstos para desarrollar entre el 2004 ­ 2005. En términos de acceso universal a servicios de voz, hasta 1998 la cobertura de telefonía pública rural existente era insuficiente. Hasta ese momento y de acuerdo con el Ministerio de Comunicaciones, las principales 23 ciudades que agrupaban el 46% de la población eran atendidas por el 77% de las líneas telefónicas. Desde el punto de vista de acceso universal, de las 22,242 localidades14 rurales del país, solamente el 28% de ellas disponía de servicio telefónico. La Primera Fase del Programa Compartel se orientó a atender todas aquellas localidades que no contaban con servicio telefónico, que tuviesen poblaciones superiores a los 250 habitantes y que se encontrasen a más de cinco kilómetros de un servicio telefónico. Como parte de las 6,745 localidades incluidas en el Programa, se seleccionaron aproximadamente 150 puntos entre parques naturales, resguardos indígenas y puntos fronterizos, buscando apoyar otras políticas sociales y de seguridad del Estado. Se estima que la población beneficiada por la primera fase del Programa, de acuerdo con información del Ministerio, asciende a 3.700.000 habitantes. Los nuevos lineamientos de política que enmarcaron el Programa Compartel no fueron el único elemento novedoso de esta iniciativa. Desde la perspectiva de ejecución, la selección y asignación de los recursos se efectuó a través de licitaciones públicas transparentes y competitivas, en donde todos los operadores, tanto públicos como privados, estaban en igualdad de oportunidades para acceder a los recursos. Fue así como operadores públicos como la Empresa Nacional de Telecomunicaciones ­ Telecom (hoy Colombia Telecomunicaciones S.A.) han tenido la capacidad de decidir libremente si participan o no, marginándose de varios de los programas como ha sido el caso. Así mismo, en los nuevos Programas se decidió financiar no solo la infraestructura necesaria para atender las localidades como se había hecho hasta entonces, sino el financiamiento del déficit resultante en un Plan de Negocios Integral del operador, que incluyera egresos por inversión en infraestructura, operación y mantenimiento, e ingresos por las tarifas aplicables al servicio. De esta forma, se garantizaba la continua prestación del servicio por espacio de diez años. El criterio de adjudicación entre los oferentes que cumpliese las condiciones técnicas, financieras y de experiencia, ha sido el de menor aporte solicitado. Desde el punto de vista tecnológico, en los diferentes Programas ejecutados desde 1998, se ha considerado conveniente no fijar el tipo de solución tecnológica a utilizar, y por el contrario se ha permitido que los proponentes presenten las soluciones tecnológicas que deseen usar, siempre y cuando se de cumplimiento a un conjunto de parámetros de calidad del servicio. En la práctica y 14Localidad es un asentamiento poblacional rural, que puede darse en forma de un núcleo de viviendas contiguas y amanzanadas (centro poblado), o de manera dispersa (veredas) en una determinada área de territorio, en donde las viviendas no están próximas las unas a las otras, comparten algunos elementos comunes como vías de acceso, servicios de salud y educación, etc. 40 atendiendo las condiciones geográficas y topográficas de las zonas rurales de Colombia y el nivel de aislamiento de las localidades atendidas, las soluciones utilizadas han sido inalámbricas, instalándose soluciones satelitales VSAT en 80% de las localidades de la Primera Fase del Programa de Telefonía Rural Comunitaria y en un 20% tecnología celular, apoyándose en las redes de Comcel S.A. El uso de soluciones inalámbricas no solo facilita y agiliza el proceso de instalación, sino que permite cierta movilidad, que resulta útil para la reubicación de infraestructura en caso de desplazamiento de la población o por cambios en las condiciones de servicio. Un elemento del Programa Compartel de trascendental importancia es que en el mismo se incluyeron todas las localidades del país que cumpliesen con los criterios para selección de localidades (sin servicio y poblaciones superiores a 250 habitantes), independientemente del nivel de aislamiento geográfico de la localidad, las dificultades inherentes al acceso e instalación y el grado de intensidad del conflicto interno en la zona. Por ello, el beneficio socioeconómico del Programa en buena parte de estas localidades es incuantificable, en la medida en que constituye la primera presencia estatal en muchas de estas regiones en años, así como un cambio en las condiciones de vida de las comunidades, acostumbradas a desplazarse grandes distancias (viajes hasta de 48 horas por río en algunos casos) para acceder a un medio de comunicación. Para la segunda fase del Programa Compartel puesta en marcha en el 2002, se seleccionaron 3,000 localidades con poblaciones superiores a 150 habitantes y que no contasen con servicio, llevando el servicio telefónico a cerca de 1.200.000 habitantes. El Ministerio de Comunicaciones estima que con las dos primeras fases del programa Compartel de Telefonía Rural Comunitaria se ha logrado una cobertura básica comunitaria en el 74% de las localidades del país que carecían de acceso al servicio telefónico. Como se ilustra en la siguiente gráfica, el número de localidades que aún resta por atender equivale al 16% del total de localidades. Acceso Universal ­ Atención de Localidades con Telefonía Rural Comunitaria Universo Total: 22,242 localidades en Colombia Fuente: Ministerio de Comunicaciones ­ Programa Compartel Desde el punto de vista de cobertura regional, antes del Programa Compartel la cobertura existente se concentraba en los departamentos de la región andina, con escasa atención de localidades en los departamentos de la Amazonía, Orinoquia y costa Pacífica. Luego del Programa, esta brecha regional se ha disminuido, como se ilustra en la siguiente figura: 41 Acceso Universal ­ Porcentaje de Localidades por Departamento con Telefonía Rural Comunitaria Para atender el 16% de las localidades Rurales que aún no cuenta con soluciones de telefonía comunitaria y dar por cumplido el objetivo de garantizar el acceso universal al servicio de telefonía básica, se está contemplando la viabilidad presupuestal de ejecutar entre el 2005 y el 2006, un proyecto para el establecimiento de 4,000 soluciones rurales de telefonía comunitaria. En materia de acceso a Internet, como parte de la "Agenda de Conectividad"15 se planteaba cubrir, a través de programas de Acceso Universal a Internet, todas las cabeceras municipales del país con Telecentros. A través de tres fases se completarán 1.440 Telecentros, se han instalado 270 centros de Internet en grandes municipios (población superior a 10,000 habitantes, 670 centros de Internet en cabeceras municipales de menos de 8,000 habitantes, y 500 Telecentros16 en cabeceras municipales (191) y localidades rurales de mas de 1,700 habitantes (309). Una vez finalicen las instalaciones de los programas en el 2004, Colombia contará con una solución comunitaria de acceso a Internet en el 100% de las cabeceras municipales del país, y en los 309 caseríos más grandes, que si bien no tienen el carácter de cabecera municipal, reúnen un volumen importante de población. En materia de conectividad para instituciones públicas, según información del Ministerio de Comunicaciones, la cobertura existente de Internet se limita al 5% de los establecimientos educativos públicos (que han sido cubiertas por iniciativas de índole regional como en el Departamento de Antioquia), al 21% de los establecimientos educativos privados, al 58% de las alcaldías municipales, y a un número reducido de establecimientos de salud. Para mejorar esta 15"Agenda de Conectividad" Documento Conpes 3072 de 2000 16Un Telecentro es una solución comunitaria, que contiene entre 2 y 6 líneas telefónicas en cabinas, 6 computadores con acceso a Internet y un aula de capacitación con equipamiento audiovisual. Se instalan adicionalmente 2 teléfonos públicos exteriores al centro, para servicio fuera de horario de atención del centro. 42 situación, el Ministerio de Comunicaciones estructuró el Programa de Conectividad en Banda Ancha para Instituciones Públicas. La licitación para llevar a cabo la primera fase de este Programa ya está en proceso de preparación de ofertas, cuenta con un presupuesto $140,000 millones de pesos, está orientada a dotar de acceso a Internet a 3,000 establecimientos educativos públicos (se determinó que los centros privados tienen recursos propios para invertir en conectividad), a 624 alcaldías, 120 hospitales y 32 guarniciones militares. Considerando los resultados esperados del Programa, la situación en materia de conectividad en establecimientos educativos requeriría aun esfuerzos adicionales como se ilustra en la gráfica, mientras que solamente un 39% de alcaldías, de menor tamaño, quedaría sin conectividad: Situación de cobertura de Internet en Situación de cobertura de Internet en Establecimientos Educativos Alcaldías La conectividad de las 423 Alcaldías que aún no cuentan con acceso a Internet, y de otras 5,493 escuelas públicas se contemplará a través de la Segunda Fase del Programa de Conectividad a Instituciones públicas, cuya ejecución está prevista para el 2005 y 2006. 3.1.3 Suficiencia de los recursos destinados a este objetivo y análisis del sistema de contribuciones de los distintos segmentos El Fondo de Comunicaciones es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Comunicaciones. Los recursos del presupuesto del Fondo de Comunicaciones a través de los cuales se desarrollan los programas de telecomunicaciones sociales en Colombia, se originan en las contraprestaciones que los operadores de telecomunicaciones pagan por concepto de otorgamiento de licencias (exceptuando los operadores de telefonía local), permisos y uso del espectro radioeléctrico. Sobre el particular, es importante resaltar que históricamente, como se ilustra en la siguiente figura, no se ha asignado la totalidad de los recursos recaudados por el Fondo para inversión en telecomunicaciones sociales, por cuanto se apoyan también otros 43 programas y proyectos del Ministerio de Comunicaciones (Ver Anexo 3.2), al tiempo que un porcentaje importante de los recursos se transfiere al Tesoro Nacional, como consecuencia de la aprobación de un presupuesto de egresos inferior a los ingresos efectivos, así como de congelamientos y recortes presupuestales. Análisis del presupuesto del Fondo de Comunicaciones 1996 - 1998 Lamentablemente, no fue posible recopilar información confiable para los años 1999 a 2001, que pudiera ilustrar el comportamiento de las transferencias a la Nación en ese periodo. De los $226,217 millones de pesos recaudados en el 2002 (US$ 84.5 millones del 2003), el 45% se aplicó en inversión social, el 6% a apoyar al Ministerio y el 49% restante se transfirió al Tesoro Nacional. Este importante porcentaje de los recursos que se transfiere puede considerarse como una carga impositiva adicional para las empresas del sector. A pesar de la magnitud de los recursos asignados a inversión social y sin ignorar los positivos resultados alcanzados en materia de acceso básico a una infraestructura de telecomunicaciones en todo el país, no puede desconocerse que aún persiste una brecha significativa en el acceso básico a servicios avanzados como Internet. En el numeral 3.2.1 se presentan las proyecciones de los recursos requeridos para lograr el acceso universal. De otra parte, la dispersión normativa y el procedimiento independiente con el que se han reglamentado los diferentes servicios ha resultado en contribuciones diferenciales para distintos servicios, lo que genera distorsiones en el mercado. Si se considera el grado de convergencia, el potencial de sustitución entre los servicios y el objetivo de promover la competitividad de los diferentes agentes, esta situación resulta hoy totalmente inconveniente. Los niveles de contribución por servicio son: Servicio Aporte Fondo Valor agregado 3% de los ingresos menos costos de acceso Trunking 3% de los ingresos totales 44 Telefonía local 0% Larga distancia 5% de los ingresos menos cargos de acceso Telefonía Móvil 5% de los ingresos menos cargos de acceso Fuente: Ministerio de Comunicaciones Se destaca el hecho de que los operadores de telefonía local no contribuyan al Fondo de Comunicaciones, a pesar de que este servicio representó el 42.9% de los ingresos del sector en el 2002, mientras que el porcentaje de contribución al Fondo de Comunicaciones del 5% de los ingresos con que son gravados algunos servicios como la TPBCLD y la TMC es más alto que el promedio de contribución en otros países17, lo que le resta competitividad y eficiencia al sector. Como se presenta en detalle más adelante, este es un tema de revisión como parte del proyecto de Ley General de Telecomunicaciones. 3.1.4 Responsabilidades asignadas a los distintos operadores para proveer el acceso universal En Colombia existen obligaciones específicas para los operadores de algunos servicios, bien sea en términos de pagos extraordinarios o de prestación de determinados servicios en ciertas zonas. La siguiente tabla resume tales obligaciones particulares: Servicio Obligaciones Particulares en materia social Los operadores entrantes deben tener una distribución porcentual de abonados por estratos igual a la del operador telefónico establecido Telefonía Local Aplicar esquema de contribuciones y subsidios, analizado en el numeral 3.3.3. Establecimiento de 250 Centros integrados de Telecomunicaciones Sociales Telefonía de Larga Distancia ­ CITS entre los 3 licenciatarios, similares a los Telecentros descritos en el numeral 3.1.2 Pago al momento de la concesión (1994) de US$135 millones entre todos Telefonía Móvil Celular TMC los operadores, para desarrollar un Plan de Expansión de servicios de telecomunicaciones en municipios con altos índices de NBI. Servicios de Comunicación Personal Atender 180 localidades en municipios con altos indices de NBI, con PCS soluciones de telefonía comunitaria Fuente: Normatividad de cada servicio. En materia de obligaciones relacionadas con telecomunicaciones sociales, es importante señalar que desde la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994, no existen asimetrías entre las obligaciones impuestas a operadores públicos o privados, y las obligaciones diversas impuestas a los operadores obedecen a que estos prestan servicios diferentes. La UIT ha señalado que atendiendo el creciente ambiente de competencia y convergencia en el sector de telecomunicaciones, las responsabilidades en materia de telecomunicaciones sociales deben ser responsabilidad exclusiva del Estado, quien a su vez se apoya en las contribuciones económicas de los diferentes agentes del sector. En este esquema teórico, se permite a los operadores concentrarse en la prestación de los servicios y atención de segmentos del mercado que les son atractivos y viables, no se generan distorsiones o inequidades con operadores 17Los aportes para la financiación del servicio universal en Argentina ascienden al 1% de los ingresos netos, en Brasil y Perú al 1% de la facturación y en Venezuela al 1% de los ingresos brutos. Según cifras de la CCIT, los aportes exigidos en Colombia son los más altos de América Latina. 45 públicos o de determinados servicios. De otra parte, se optimizan las inversiones al adelantar los programas o proyectos con operadores especializados en telecomunicaciones sociales, se emplean tecnologías adecuadas y se obtienen economías de escala en los proyectos. Si bien se ha avanzado en Colombia hacia la implantación de un esquema de esta naturaleza, las obligaciones particulares a algunos agentes señaladas inicialmente generan distorsiones en el mercado. Este aspecto ha sido considerado en la elaboración del Proyecto de Ley General de Telecomunicaciones y se espera que a futuro este tipo de cargas desaparezcan y la contribución de todos los operadores al desarrollo de las telecomunicaciones sociales sea homogénea a través del pago de su contribución al Fondo de Comunicaciones. 3.1.5 Capacidad de las instituciones encargadas de implementar la política La responsabilidad de diseñar y desarrollar los programas de inversión en telecomunicaciones sociales desde 1994 recae en el Fondo de Comunicaciones, definido en la normatividad como una entidad con personería jurídica propia, pero adscrita al Ministerio de Comunicaciones (el Ministro de Comunicaciones es el representante legal del Fondo de Comunicaciones). En la práctica sin embargo, el Fondo de Comunicaciones jamás ha funcionado de forma autónoma, pues nunca ha tenido personal propio, y hasta 1998, sus responsabilidades recaían en diferentes dependencias del Ministerio de Comunicaciones, con resultados limitados en el diseño de política y en el seguimiento de los proyectos. Desde 1999 se creó la Gerencia del Programa Compartel, como un equipo de asesores externos, responsables de la planeación, diseño, ejecución y seguimiento de los programas de telecomunicaciones sociales. Este equipo de asesores reportaba directamente al Viceministro de Comunicaciones, y recientemente también a la Dirección de Acceso y Desarrollo Social del Ministerio. Esta figura organizacional de contar con un equipo externo ha ofrecido como ventaja el obviar las limitaciones estructurales que en materia de talento humano existen en el sector público colombiano, y la capacidad de administración de los proyectos ha sido satisfactoria. Sin embargo, el uso de contratistas externos desempeñando funciones propias de entidades públicas es una figura controversial por razones de austeridad en el gasto público y nominas paralelas. En sus auditorias al Ministerio y Fondo de Comunicaciones en años recientes, la Contraloría General de la República ha cuestionado la existencia de la Gerencia del Programa Compartel. De otra parte, la gestión externa de los proyectos no ha permitido que en las dependencias del Ministerio se asimile el conocimiento, información y experiencia, creando un riesgo importante para los proyectos en caso de que por cualquier motivo el grupo de contratistas externos deba desaparecer. Desde el punto de vista administrativo, el manejo de los recursos de los Programas y las responsabilidades administrativas y de contratación han sido contratadas por el Fondo de Comunicaciones con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo ­ Fonade, entidad pública adscrita al Departamento Nacional de Planeación, especializada en el manejo de este tipo de proyectos. Esta figura de "outsourcing" administrativo, ha permitido a la Gerencia del Programa Compartel concentrarse en tareas operativas, al tiempo que ha generado rendimientos financieros con los que se han cubierto los costos administrativos de los Programas. 3.1.6 La política tarifaria como apoyo u obstáculo para lograr el acceso universal Los servicios correspondientes a los programas que se han desarrollado desde 1999 no tienen regulación de tarifas (acceso público a telefonía e Internet). El Fondo de Comunicaciones ha 46 impuesto en las licitaciones topes tarifarios a los operadores beneficiarios de los contratos de aporte, en virtud de la asignación de recursos del Fondo para financiar esos proyectos, pero no haciendo uso de alguna facultad regulatoria. Por otra parte, la normatividad y regulación que constituye el régimen de contribuciones y subsidios aplicado a la telefonía local, ha impactado de diversas formas el desarrollo de las telecomunicaciones sociales en Colombia. Antes de entrar en vigencia la Ley 142 ya existía un sistema de estratificación de las viviendas y se aplicaban tarifas diferenciales por estrato al cargo fijo y al cargo de conexión, el cargo por consumo era el mismo, independiente del estrato. Es decir, ya existía un régimen de subsidios a los estratos de menor poder adquisitivo, en la época en que las tarifas eran aprobadas por la Junta Nacional de Tarifas. Fue la Ley 142 la que estableció reglas y topes a los porcentajes de contribuciones y subsidios. En 1997, como los porcentajes de contribuciones y subsidios que las empresas aplicaban se encontraban lejos de los porcentajes máximos establecidos por la ley 152, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones18 estableció un procedimiento para el ajuste de los subsidios a los máximos legales y el desmonte de las contribuciones que excedían del 20% de la tarifa de referencia (estrato 4), siempre y cuando el incremento de tarifas resultante no excediera el 20% en términos reales. En 1999 y atendiendo la situación de múltiples operadores para los cuales las contribuciones de los estratos 5, 6 y no residencial resultaban insuficientes para cubrir los montos a subsidiar, la CRT autorizó a las empresas que lo requirieran y que quisiesen hacerlo, a incrementar sus tarifas por encima del maximo de 20% anual, con el objeto de desmontar los subsidios inicialmente en el estrato 3 y posteriormente en estratos 1 y 2, hasta que no existiese un déficit para la empresa. Los operadores de los municipios de menores ingresos donde no existen suficientes ingresos por contribuciones, y que antes de la ley 142 se veían beneficiados por los subsidios cruzados entre servicios de telefonía de larga distancia hacia telefonía local han sido los más perjudicados porque no reciben los recursos previstos en la Ley provenientes de los municipios, departamentos o de la nación, ni tampoco se producen excedentes significativos en las grandes ciudades para transferir al resto del país,. En este sentido, la política tarifaria enmarcada en el esquema de contribuciones y subsidios no ha resultado equitativa entre regiones, generando concentración de los subsidios en las principales ciudades y resultando en incrementos tarifarios a usuarios del servicio domiciliario en estratos 1, 2 y 3 de ciudades pequeñas e intermedias y zonas rurales. 3.1.7 El acceso universal frente al fenómeno del desplazamiento A pesar de la magnitud, dinámica e intensidad de la problemática del desplazamiento en Colombia en los últimos años, no ha existido una política para que el desarrollo del acceso universal a los servicios de telecomunicaciones apoye las gestiones de prevención y protección, atención humanitaria y restablecimiento del desplazamiento adelantadas por la Red de Solidaridad Social. Las limitadas acciones adelantadas corresponden a un número reducido de casos en donde la Red de Solidaridad Social o la defensoría del Pueblo han gestionado ante el Ministerio de Comunicaciones la reubicación o la instalación de soluciones de telefonía comunitaria, en respuesta a casos específicos de poblaciones desplazadas, en particular en la costa pacífica colombiana. 18Resoluciones CRT 087 de 1997, 099 de 1997,116 de 1998 y 253 de 2000. 47 Recientemente sin embargo, como parte de la construcción del Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada que adelanta el Gobierno Nacional, se están diseñando responsabilidades del Ministerio de Comunicaciones en materia de acceso universal como parte de la respuesta gubernamental a esta problemática. En primer lugar y desde la óptica de la prevención del desplazamiento, se considera que en la ubicación de las soluciones de telefonía comunitaria podría prestarse especial atención a asentamientos en zonas de críticas, potencialmente sitiadas y en donde el desplazamiento es probable, como parte de las gestiones de mejoramiento del Habitat y de las condiciones de vida. De otra parte y en casos en donde el desplazamiento masivo ha ocurrido, como parte de la atención humanitaria inmediata de la Red de Solidaridad se tiene previsto la instalación de soluciones provisionales de telefonía comunitaria, cuando el desplazamiento se dé hacia zonas sin servicio. Finalmente, como parte de las gestiones de estabilización socioeconómica y mejoramiento del Habitat para el regreso, se contempla que se dé prioridad al establecimiento de soluciones de telefonía rural comunitaria en localidades incluidas en programas de retorno de población desplazada. 3.1.8 Comparación de política de acceso universal del Ministerio de Comunicaciones vs Plan Nacional de Servicio Universal elaborado por Booz Allen & Hamilton A diferencia de otros planes, el Plan Nacional de Servicio Universal elaborado por la firma Consultora Booz Allen & Hamilton más que constituirse en metas anuales para 10 años o desarrollar un gran proyecto, se diseñó como un conjunto de herramientas y recomendaciones, fundamentada en un análisis de las mejores prácticas internacionales, que lo convirtiesen en un mecanismo flexible y dinámico que se ajustara a las necesidades de las comunidades, las prioridades del Gobierno y la evaluación del sector. Es importante resaltar que cuando se inició la Consultoría para la elaboración del Plan, el Gobierno Nacional ya había determinado la necesidad de revisar los lineamientos de política en matera de telecomunicaciones sociales y de cambiar el esquema de ejecución de los programas. De hecho, se avanzaba en la estructuración del Programa Compartel, con lo cual se aprovechó esta experiencia práctica para la estructuración del Plan de Servicio Universal Teniendo en cuenta lo anterior, es posible concluir que en la política actual de telecomunicaciones sociales se emplean múltiples herramientas elaboradas como parte del trabajo del Consultor (modelos de estimación de demanda, modelos técnicos y financieros), y se han puesto en práctica algunas de las recomendaciones más importantes del Consultor, como por ejemplo estructurar planes bi­anuales, desarrollar proyectos de gran escala, promover la participación de múltiples operadores y utilizar mecanismos de contratación eficientes y transparentes. En términos de la fijación de prioridades entre Acceso y Servicio Universal, el Plan y la política estatal actual coinciden en dar especial prelación a las soluciones comunitarias de acceso, frente a la prestación de servicios individuales. A pesar de la concordancia entre el Plan Nacional de Servicio Universal y algunos elementos de la política actual, es importante resaltar que algunas de las recomendaciones del Consultor no han sido puestas en marcha, en particular aquellas relacionadas con el fortalecimiento institucional del Fondo de Comunicaciones. Las propuestas del Consultor de crear un Comité Asesor de Telecomunicaciones Sociales como autoridad a nivel nacional encargada del tema de telecomunicaciones sociales, fortalecer la gestión interna del Fondo de Comunicaciones y del 48 Grupo de Telecomunicaciones Sociales no han sido aun puestas en marcha. De igual forma, la creación de un Banco de Proyectos, herramienta orientada a gestionar iniciativas de las comunidades y administrar la información de demanda de servicios, no ha sido aún puesta en marcha. En el Plan Nacional de Servicio Universal y en el Primer Plan Bianual que de él se derivó (2000 ­ 2002) se consideraba viable y prioritario el desarrollo de Proyectos orientados al desarrollo de telefonía domiciliaria en municipios de menor tamaño. Sin embargo, después de llevar a cabo dos licitaciones que se declararon desiertas para la selección de operadores que ejecutaran tales proyectos, el Gobierno Nacional concluyó que las iniciativas de telefonía domiciliaria no resultaban viables como parte de la política estatal de telecomunicaciones sociales. Esta situación contribuyó a reforzar el convencimiento de orientar los esfuerzos del Fondo de Comunicaciones hacia soluciones de acceso universal. 3.2 COSTO DE LOGRAR EL ACCESO UNIVERSAL 3.2.1 Costo de lograr el objetivo de telecomunicaciones sociales La prestación de servicios de telecomunicaciones sociales en Colombia implica prestar servicios en zonas donde el costo de prestación de servicios es superior a los ingresos operacionales, creando un déficit operacional en la prestación de los servicios, por lo que es necesario financiar de forma permanente la continuidad de los servicios. Por ello, el costo de lograr el objetivo de telecomunicaciones sociales no es fijo ni constante, sino que implica inversiones continuas. A pesar de que no existen metas oficiales de cobertura de telecomunicaciones sociales en el mediano y largo plazo, como parte del Plan Nacional de Servicio Universal 1997 ­ 2007 se planteaban las siguientes metas de cobertura basadas en los servicios que en ese momento se consideraban prioritarios. - 100% de las cabeceras municipales, centros poblados y localidades rurales con más de 75 habitantes tendrán acceso a telefonía pública. - En las localidades con menos de 50,000 habitantes la teledensidad aumentará de 5.7 a 7.5, con. la instalación de 459,000 nuevas líneas locales. - El 100% de las localidades con más de 10,000 habitantes tendrán centros comunitarios de acceso a Internet. - 6,800 escuelas y biblioteca contaran con la infraestructura necesaria para desarrollar programas de teleeducación y capacitación. - 1,200 hospitales y centros de salud contarán con la infraestructura necesaria para desarrollar programas de telemedicina. - En localidades con menos de 75 habitantes, servicios alternativos de acceso como radio de dos bandas. El costo de alcanzar tales metas se ilustra en el siguiente cuadro: Tipo de Servicio Aporte Promedio Aportes Necesarios % 49 Telefonía Aporte por localidad, 10 US$5,500 US$ 97 Millones 4% Comunitaria años Telefonía Aporte por línea, 10 años US$1,300 US$ 565 Millones 26% Domiciliaria Centros de Internet Aporte por centro, 5 años US$160,00 US$ 58 Millones 3% 0 Conectividad a aporte por aula, conectividad US$100,00 US$ 1,458 Escuelas y 6 PC por 10 años 0 Millones 67% Total US$ 2,178 Millones 100% Nota: En el valor de aporte se incluyen no solo los costos de infraestructura e instalación, sino también el financiamiento del déficit que se presenta en la prestación del servicio a tarifas accesibles. Al analizar los costos propuestos en dicho Plan, se observa que el componente de telefonía domiciliaria y que representa el 26% de los recursos necesarios ha sido revaluado por el Gobierno Nacional y como se ha mencionado anteriormente, en la actualidad no se considera económicamente viable la ejecución de tales proyectos. Tomando como fundamento las iniciativas que se han desarrollado y aquellos proyectos que el Fondo pretende desarrollar hasta el 2006, el objetivo de acceso universal puede traducirse en las siguientes metas: - 100% de localidades rurales con soluciones comunitarias de telefonía - 100% de cabeceras municipales con soluciones de Internet comunitario - 100% de Alcaldías con acceso a Internet - 100% de escuelas públicas con conectividad a Internet - 100% de hospitales con acceso a internet El costo de alcanzar tales metas, sin incluir los Programas que actualmente se encuentran en ejecución o en proceso de contratación, y tomando como base los costos unitarios históricos registrados en el Anexo 3.1 se ilustra en el siguiente cuadro: Programa Aporte Promedio Aportes Necesarios % Telefonía Comunitaria en 4,000 Aporte por localidad, 10 US$ 36.9 Millones 7.3% localidades rurales remotas años US$9,225 Se supuso un valor unitario de aporte por localidad de US$9,225 por el nivel de aislamiento de las comunidades Renovación de Programa Compartel de Aporte por línea, 10 años US$ 19.9 Millones 3.9% Telefonía Rural Comunitaria19 US$4,928 19De acuerdo con información de la Gerencia del Programa Compartel, el 60% de los 6,745 Puntos Compartel requerirían un nuevo aporte al terminar los actuales contratos en el 2008, si se desea garantizar la continuidad del servicio. 50 Segunda fase del Programa de US$59 millones 11.7% Conectividad a 6,825 Instituciones Públicas Aporte por institución, solo conectividad 5 años Conectividad a las restantes 31,643 US$12,20820 escuelas públicas (85% de escuelas US$386 millones 76.9% rurales) Total US$ 501.8 Millones 100% Tomando como base la inversión histórica promedio anual de US$ 31 millones (dólares de 2003) se requerirían se requerirían 16 años para cumplir estas metas de acceso universal. Suponiendo que todos los recursos del Fondo se usaran en este objetivo el tiempo se podría reducir a la mitad. El mayor esfuerzo financiero lo consume la conexión de todas las escuelas. 3.2.2 Identificación de los principales obstáculos para alcanzar el acceso universal Se han identificado los siguientes factores que pueden afectar la correcta ejecución de la política de telecomunicaciones sociales: · Existe aún cierto interés de parte de algunos operadores telefónicos locales y de representantes políticos de las comunidades, para que se vuelva al esquema de ejecución de convenios con los operadores locales, en donde se asignaban recursos a cada operador para la instalación de líneas telefónicas domiciliarias. A pesar de las diferentes presiones, el Gobierno ha reiterado su voluntad de continuar ejecutando los proyectos bajo esquemas competitivos de asignación de recursos, y con criterios técnicos, económicos y basados en el interés general. · El manejo de recursos para las telecomunicaciones sociales dentro del Presupuesto del Fondo de Comunicaciones puede convertirse en un obstáculo para el desarrollo de los programas, en la medida en que como se ilustró en el numeral 3.1.3, parte de los recursos se está utilizando para otros fines. Si por alguna coyuntura particular, como el manejo del déficit fiscal por ejemplo, se limitan los recursos para los programas, su continuidad y ejecución estaría en entredicho. · La violencia e inseguridad derivada del conflicto interno Colombiano es otro obstáculo identificado por múltiples actores. Por un lado, el alto riesgo que la violencia impone a los proyectos se traduce en un interés reducido de operadores por participar en los proyectos, en especial de extranjeros, al tiempo que impone una carga económica adicional como resultado de la inclusión del riesgo en las tasas de retorno que los operadores esperan obtener por su participación en los proyectos. La violencia e inseguridad se traduce también en retrasos en la ejecución de los proyectos, en la medida en que en ocasiones personal de instalaciones no puede acceder a ciertas zonas de conflicto. Así mismo, también han ocurrido actos de vandalismo y violencia contra la infraestructura de los programas, cuando los actores en 20Costo unitario de conectividad a Internet ­ enlace de 128 Kb por 5 años, sin PCs, calculado por la Gerencia del Programa Compartel para conectividad a Internet en el 2005. 51 conflicto consideran que la disponibilidad de servicios de telecomunicaciones en sus zonas de influencia no les resulta conveniente. · En programas relacionados con acceso a Internet y conectividad, es indispensable garantizar la puesta en marcha de programas de acompañamiento a través de los que se desarrollen contenidos y aplicaciones de utilidad para las comunidades. 3.3 CAPACIDAD DE PAGO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 3.3.1 Consumo de subsistencia en telecomunicaciones A diferencia de los que pasa en otros servicios como el agua o la electricidad, no existe una base objetiva para determinar una dosis mínima de subsistencia de servicios de telecomunicaciones para un hogar. A pesar de ello, la Ley 142 de 1994 estableció que para la aplicación del esquema de contribuciones y subsidios se emplearía un "consumo de subsistencia", consumo máximo a ser subsidiado para los estratos 1, 2 y 3. En la actualidad, el consumo de subsistencia para telefonía local es de 250 impulsos mensuales, es decir aproximadamente 750 minutos mensuales. Tal como se discute en el numeral 3.3.5, en la actualidad, la CRT se encuentra estudiando la posibilidad de modificar el consumo de subsistencia21, como mecanismo de alivio al déficit existente en el esquema de contribuciones y subsidios. Considera la CRT que el consumo básico en telefonía debe ser aquel que garantice la posibilidad de acceder continuamente a los servicios de urgencia y estar en línea con la política de Acceso Universal, más que ser un consumo máximo de servicios telefónicos necesario para la subsistencia. De otra parte, si se analiza el gasto mensual promedio por estrato de un hogar en el 2003 en pesos corrientes, presentado en la siguiente tabla, se observa como el gasto en telefonía (incluye telefonía local y larga distancia) para el Estrato 1 equivale aproximadamente a 90 minutos de telefonía local o a 18 minutos de telefonía de larga distancia nacional. Estrato Energía Agua Alcantarillado Teléfono 1 14.749 4.043 1.373 7.233 2 22.897 9.743 5.082 18.122 3 36.229 22.189 13.023 39.987 4 52.430 29.220 20.379 74.674 5 68.915 62.311 40.612 93.099 6 121.483 81.649 61.281 147.797 Cifras en pesos corrientes. Fuente: Encuesta de Calidad de Vida 2003. Fedesarrollo. 3.3.2 Documentación del estado de implementación del sistema de subsidios y contribuciones de la Ley 142 y problemas de implementación. El régimen tarifario implementado por la Ley 142 de 1994, además de buscar que la fijación de tarifas de los servicios públicos domiciliarios se hiciese bajo el principio de eficiencia económica, eliminar la existencia de subsidios cruzados entre los servicios de telefonía local y de larga distancia, estaba orientado a promover un esquema de solidaridad, a través del cual se subsidia la prestación del servicio (hasta un nivel de consumo de subsistencia) a usuarios de estratos 1,2 y 3, 21"Modificación del consumo básico de subsistencia una necesidad en el entorno actual del sector de las telecomunicaciones. Enero 2004. 52 el cual es financiado a través de las contribuciones de usuarios de estratos 5, 6 y No residencial. Si bien el esquema teórico resulta conveniente y apropiado, la aplicación del mismo al servicio de telefonía local ha presentado múltiples inconvenientes que no han permitido cumplir con los objetivos de la Ley. En primer lugar, la aplicación del régimen de contribuciones y subsidios se apoyaba en un rebalanceo tarifario, en donde los operadores ajustarían durante un periodo de transición las tarifas del estrato cuatro, para que estas reflejaran los costos eficientes de prestación del servicio. Sobre esta tarifa del estrato cuatro se aplicarían los porcentajes de contribuciones y subsidios. Sin embargo, algunas empresas de telefonía local, han decidido continuar recibiendo ingresos inferiores a los costos eficientes definidos en la Resolución CRT 253 de 2000, situación que va en detrimento de la sostenibilidad financiera de las empresas. La justificación para tal comportamiento puede explicarse en la propiedad de las empresas por parte de los gobiernos locales, quienes gestionan estas empresas no solo con criterios de eficiencia económica y rentabilidad, sino también con criterios políticos, bajo los cuales aumentos significativos en las tarifas de los servicios públicos domiciliarios no son presentables políticamente. La siguiente gráfica ilustra la relación entre el costo medio permitido anualmente por la CRT (línea azul) y el costo medio actual de las empresas (línea magenta), que se recupera a través de las tarifas: Costo medio permitido anual vs. Costo medio actual 600 0% -1000% 500 -2000% 400 s -3000% ile m 300 -4000% l$oC -5000% 200 -6000% 100 -7000% 0 -8000% G N AOCIA AS ET ÑOI AL A A IL M RA TELEM NDOABOELET LET EDA ATEUQA AULUT ASO AINE ARP ELT YAN ANE ARI NGA CA ETB TU LE TE ARTNA MRA LLIEDE M LIOT EM EM LE TELEU M PAOP AGTRA RA LE VEN TE TELEC TE P..E HUIELET LMAPEL ELT NARELET RCAALACELET TE CA TELES ME TELEC BUELET ENAU TELEB Puesto que el costo medio de referencia es la base para establecer la tarifa del estrato 4 y sobre esta tarifa se calculan las contribuciones de los estratos 5, 6 y no residencial y los subsidios para los estratos 1, 2 y 3, desde el punto de vista de contribuciones y subsidios, el resultado de no haber llevado las tarifas del estrato 4 a los niveles máximos permitidos por la CRT (costo medio 53 de referencia) tiene dos efectos. Por un lado se está aplicando una tarifa menor a todos los estratos que la que se debería aplicar, lo cual puede interpretarse como un subsidio a todos los estratos. Por otra parte, se están percibiendo montos por contribuciones inferiores a aquellos que podrían percibirse en los estratos 5, 6 y no residencial. La aplicación del esquema de solidaridad con los problemas estructurales mencionados, ha conducido a un déficit que para el año 2002 ascendía según el Fondo de Comunicaciones a $47.093 millones de pesos. Paradójicamente, a pesar de que los operadores reportan la existencia de este déficit de contribuciones y subsidios y permanentemente reclaman recursos del Fondo de Comunicaciones para cubrirlo, el impacto del mismo en sus estados financieros no es apreciable. De acuerdo con la CRT, esta situación es motivada por cuanto el análisis que la entidad hace para el cálculo del costo medio de referencia y por ende las tarifas máximas aplicables al estrato 4, consideran cargos de acceso basados en capacidad instalada y no los que en efecto los operadores están aplicando hoy en día que se basan en tráfico cursado22, con lo cual obtienen mayores ingresos que los previstos por la CRT y se minimiza el impacto negativo del déficit en los resultados operacionales de las empresas. Otro problema que se ha generado en la implementación es que el sistema de solidaridad creado por la ley 142 contribuyó a generar mayor demanda de subsidios al promover el mayor crecimiento de las líneas en los estratos 1, 2 y 3 en comparación con los estratos que contribuyen. En los últimos cinco años, por cada línea que se instaló en los estratos 5, 6 y No Residencial, entraron en servicio cuatro líneas de los estratos 1, 2 y 3. En la actualidad existen 33% líneas en estratos 1 y 2 y 23 % de líneas en los estratos 5, 6 y NR. Distribución Nacional de Abonados de Telefonía Local por Estrato Fuentes: DNP, SSPD La distribución actual de líneas por estrato no contribuye a que el sistema genere los recursos necesarios para subsidiar a los estratos bajos. Esta situación tiende a agravarse, ya que el rápido 22La CRT modificó el criterio de aplicación de los cargos de acceso de tráfico cursado a capacidad instalada, regulación que la mayoría de los locales no han aceptado. Interpusieron recursos ante los tribunales que aún no se han fallado. 54 desarrollo de nuevas tecnologías, sumado al cambio en las preferencias de los consumidores, ha generado una creciente sustitución de los servicios tradicionales de telefonía hacia otros servicios de telecomunicaciones, particularmente hacia los servicios móviles provocando que los estratos contribuyentes usen en menor medida el teléfono fijo y, por lo tanto, que se disminuyan las contribuciones. En los últimos cuatro años, los operadores que no tienen una base significativa de usuarios en estratos 5, 6 y No Residencial, han desmontado el subsidio para el estrato 3 y han reducido los niveles de subsidios de los estratos 1 y 2. Este reajuste ha ocurrido en perjuicio de los municipios de menores ingresos, donde no existen suficientes ingresos por contribuciones. Esto se muestra en la siguiente tabla que presenta los porcentajes de subsidios en estratos 1 y 2, en el año 2002 para una muestra de operadores. Subsidios en Estratos 1 y 2 por Región en el 2002 Empresa Subsidio a Estrato 1 Subsidio a Estrato 2 en en el 2002 el 2002 Telecalarcá 30% 20% Telemaicao 20% 10% Telesantarosa 23% 12% Telehuila 20% 12% Telecaquetá 28% 18.9% EEPPM 43% 34.6% EEPPM Bogotá 44% 38.2% ETB 31.7% 27.3% Fuente: CRT La Ley 142 preveía la existencia de Fondos de Redistribución y Solidaridad, a través de los cuales se redistribuyeran los superávits generados en empresas, ciudades o departamentos con una base mayor de usuarios en estratos 5,6 y no residencial, entre las empresas o regiones decifitarias. Se buscaba que los Gobiernos municipales, departamentales y nacional aportasen recursos a estos fondos. La contribución de los gobiernos municipales, departamentales y nacionales a tales Fondos ha sido nula. A la fecha, no se ha creado ningún fondo de esta naturaleza para la telefonía local, y al nivel nacional, a a través de la Ley 286 de 1996 se le asignó al Fondo de Comunicaciones la responsabilidad de actuar como Fondo de Redistribución y Solidaridad. Si bien el Fondo ha recopilado la información de contribuciones y subsidios de parte de los operadores, nunca ha asignado recursos de su presupuesto de inversión para aportar a las empresas deficitarias. Por lo anterior, el esquema cuenta tan solo con los recursos generados por las empresas superavitarias para cubrir el déficit existente, lo que resulta claramente insuficiente. En general, en lugar de generar superávits que debían ser transferidos a estos fondos, las empresas telefónicas han optado por no aumentar las tarifas del estrato 4 otorgando así mayores subsidios, o incrementar sus base de usuarios en estratos 1,2 y 3. En consecuencia, el número de empresas que reportan superávit es limitado, y en el año 2002 el monto total por este concepto 55 ascendió tan solo a $10,284 millones de pesos, frente a un déficit total para ese año de $51,050 millones. La siguiente tabla ilustra la proyección de contribuciones y subsidios y el déficit resultante para los próximos años: US$ mill. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Contribuciones 71.5 74.2 77.1 80.0 83.1 86.4 89.8 93.4 97.1 Subsidios (92.8 (99.6 (106.8 (114.6 (123.1 (132.3 (142.0 (152.4 (163.6 ) ) ) ) ) ) ) ) ) Superávit (21.3 (25.4 (29.8) (34.6) (40.0) (45.9) (52.2) (59.0) (66.6) (déficit) ) ) Fuente: Operadores, Fondo de Comunicaciones y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Cálculos CRT. Estas proyecciones asumen un crecimiento en las líneas que se subsidian de conformidad con el Plan Nacional de Telecomunicaciones 1997 - 2007, la continuación del proceso de rebalanceo tarifario y los niveles de subsidios del año 2002. El procedimiento para el reporte de información de los operadores al Fondo de Comunicaciones no ha funcionado correctamente, generando faltantes de información que le han impedido al Fondo de Comunicaciones impartir instrucciones a los operadores para distribuir el superavit existente. Por todo lo anterior, el esquema actual de contribuciones y subsidios resulta regresivo e ineficiente. Esto hace necesario un cambio de esquema que garantice la prestación continua del servicio de telefonía fija a la mayoría de los colombianos. 3.3.3 Impacto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo sobre las necesidades de subsidios El artículo 116 de la Ley 812 de 2002 del Plan Nacional de Desarrollo, estableció que la aplicación de subsidios de servicios públicos domiciliarios para los estratos 1 y 2 durante 2004, 2005 y 2006, deberá hacerse de tal forma que el incremento tarifario a los usuarios en relación con sus consumos básicos o de subsistencia (250 impulsos mensuales) corresponderá en cada mes a la variación del índice de precios al consumidor. La CRT estima que la Ley, además de definir un congelamiento de los niveles actuales de subsidios a estratos 1 y 2, también genera una imposibilidad de modificar las tarifas para los operadores que aun no han culminado su rebalanceo tarifario. Concluye la CRT que la ley del Plan Nacional de Desarrollo genera un aumento en el déficit entre subsidios y contribuciones, que de acuerdo con los estimativos de la entidad se puede incrementar en el rango entre 60 mil millones a 100 mil millones anualmente. Así mismo, al no permitir el incremento de las tarifas de los estratos 1 y 2, mientras que las del estrato 4 aumentan como parte del rebalanceo tarifario, se 56 están incrementando los porcentajes de subsidios para los estratos 1 y 2, que a finales del 2006 serán superiores a los que existían antes de entrar en vigencia la Ley. De otra parte, se considera que una imposición de esta naturaleza, cuando no es claro la fuente de los recursos para financiar los subsidios, genera incertidumbre entre los operadores quienes a la postre serán los responsables de financiar este déficit, previniendo al sector privado de participar en la propiedad de las empresas. En la actualidad, la CRT está desarrollando un proyecto regulatorio a través del cual se disminuiría el consumo básico de subsistencia de los 250 impulsos actuales (aprox. 750 minutos) a 200 minutos. Con esta medida se disminuye la base de consumo sobre la cual se aplican los subsidios, reduciendo de esta forma el impacto de la Ley del Plan de Desarrollo en el déficit actual. 3.4 Conclusiones del Título 3 Programas de telecomunicaciones sociales: El país ha venido orientando sus esfuerzos en materia de telecomunicaciones sociales hacia el acceso universal con soluciones comunitarias financiadas por el Fondo de Comunicaciones con énfasis en el sector rural, proveyendo soluciones de telefonía y acceso a Internet. Las metas alcanzadas son ya muy satisfactorias y el énfasis en los próximos años se dirigirá hacia la conectividad de instituciones públicas, especialmente escuelas y colegios públicos. El mecanismo adoptado ha sido el de aportar recursos para financiar planes de negocio por un tiempo determinado a través de un proceso de licitación en el cual se otorgan los recursos al operador que cumpla los requisitos y solicite el menor aporte. La decisión sobre la tecnología a utilizar es del resorte del operador. Régimen de contribuciones y subsidios: El régimen de contribuciones y subsidios aplicado en Colombia ha sido útil para extender la telefonía residencial a los hogares de menores recursos, particularmente en las ciudades más grandes. Sin embargo, hoy en día ese régimen no resulta sostenible y se requiere desmontar el sistema de contribuciones y subsidios para reemplazarlo por un régimen de libertad de tarifas en el cual se establezcan tarifas tope solamente en los casos en que no haya competencia. Para este efecto se requiere establecer un régimen de transición por un tiempo con el fin de llegar a un estado en que todos los operadores contribuyan con el mismo porcentaje al Fondo de Comunicaciones y al cabo del cual se eliminen los subsidios. Durante el régimen de transición se irán aumentando paulatinamente los aportes de los operadores de telefonía local al tiempo que se van disminuyendo los aportes de los demás operadores hasta igualar el porcentaje de aporte. Por otra parte, se propone que durante el régimen de transición los subsidios los provea el Fondo con los recursos de los aportes de todos los operadores. Estos subsidios se irán disminuyendo anualmente hasta eliminar los subsidios al cabo de cinco años. Este esquema ha sido propuesto por el Ministerio de Comunicaciones a los operadores locales quienes insisten en mantener los subsidios en forma permanente. 4 FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA 4.1 Balance Financiero del Sector Para realizar el análisis del balance financiero del sector entre 1998 y 2002 y su proyección entre 2003 y 2008 se parte de las cifras arrojadas por los estados financieros de los operadores de 57 telecomunicaciones de telefonía local, larga distancia, telefonía móvil celular, valor agregado y otros servicios. Las cifras fueron obtenidas en Superintendencia de Servicios Públicos, la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Valores. Se Incluyen igualmente las cifras de las empresas constituidas por los socios de Telecom y otros operadores de telefonía básica conmutada en los contratos a riesgo compartido, (en adelante "CRAC") las cuales reciben porcentajes de los ingresos por la explotación de los servicios de telefonía de acuerdo con lo establecido en los respectivos contratos. Las proyecciones del balance permitirán apreciar a nivel agregado los flujos de ingreso del sector, ingresos tarifarios y subsidios públicos y la distribución de gastos entre operacionales y no operacionales; la información de balances disponible no permite discriminar los gastos operacionales entre gastos de mantenimiento y de operación. Tal como se establece en los términos de referencia, las proyecciones y el análisis de la información obtenida se centrarán en aquellos segmentos del sector de telecomunicaciones en donde están presentes tanto agentes públicos como privados, los cuales según se detalló en la sección 2.3.3 sobre la estructura patrimonial del sector de caracterización del sector, correspondería a los segmentos de telefonía local y de larga distancia, telefonía móvil celular y valor agregado. 4.1.1 Sector de Telecomunicaciones en Colombia 1998-2002 Entre 1998 y 2002, los ingresos operacionales obtenidos por el sector de las telecomunicaciones en Colombia mantuvieron su tendencia al crecimiento al pasar de 2.687 millones de dólares23 en el primer año a 3.224 millones en último. Las cifras de los ingresos facturados por el sector tuvieron un comportamiento irregular entre 1998 y 2002, registrando una tasa de crecimiento promedio anual del 4,1%; aunque se registró crecimiento negativo en 1999, del 7,6% que coincidió con la disminución de la tasa de crecimiento de la economía del -4,3%; en el 2001 los ingresos totales mostraron un significativo crecimiento del 17%, que está asociado a un importante incremento en los ingresos de Telecom, producto de un error contable de esa entidad.24 En los cuadros siguientes se muestran los ingresos declarados por los operadores según la actividad principal del operador. Para su análisis se agruparon a los operadores en función al servicio que mayor aporta al total de sus ingresos operacionales. No fue posible hacer la segmentación por segmento de mercado como se realizó para el año 2002 en el título 2 por no disponer de la información. Ingresos Sector Telecomunicaciones por tipo de operador 1998-2002 (cifras en miles de dólares) 23Se refieren a dólares del 2003 equivalente a una tasa anual promedio de 2.785,9 pesos por dólar 24En el 2001 Telecom registró ingresos por cargos de acceso por el servicio de telefonía local extendida prestado a través de sus propias redes por 450 mil millones de pesos ($179 millones en dólares de 2003); el error fue corregido posteriormente según se informó en los periódicos económicos. Sin embargo, las cifras oficiales registran todavía las cifras originales. En el balance del 2002 no se registra ingreso en esa partida contable. Telecom se encuentra hoy en liquidación. 58 Sector 1998 1999 2000 2001 2002 25 Operadores de Telefonía Local 823.978 920.316 1.028.516 1.076.872 1.075.714 CARC 70.184 92.870 103.955 168.548 265.629 Telefonía Local + CARC 894.162 1.013.186 1.132.471 1.245.420 1.341.343 Telefonía Larga distancia (Telecom. yOrbitel) 905.237 747.954 740.731 969.577 897.654 Telefonía Móvil Celular 763.715 529.456 476.603 574.224 757.025 Operadores especializados de Valor Agregado 86.639 144.207 133.116 141.117 180.827 Otras 37.808 48.999 64.245 61.240 47.241 TOTAL 2.687.560 2.483.802 2.547.167 2.991.578 3.224.090 Fuente: SSP; Supersociedades Supervalores Distribución de Ingresos por Tipo de Operadores Sector 1998 1999 2000 2001 2002 Telefonía Local 30,7% 37,1% 40,4% 36,0% 33,4% CARC 2,6% 3,7% 4,1% 5,6% 8,2% Telefonía Local + CARC 33,3% 40,8% 44,5% 41,6% 41,6% Telefonía Larga distancia 33,7% 30,1% 29,1% 32,4% 27,8% Telefonía Móvil Celular 28,4% 21,3% 18,7% 19,2% 23,5% Valor Agregado 3,2% 5,8% 5,2% 4,7% 5,6% Otras 1,4% 2,0% 2,5% 2,0% 1,5% TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% Fuente: Cálculos consultor Crecimiento Anual Ingresos Servicios de Telecomunicaciones 1998-2002 Sector 1999 2000 2001 2002 TCPA* Telefonía Local 11,7% 11,8% 4,7% -0,1% 6,9% CARC 32,3% 11,9% 62,1% 57,6% 39,5% Telefonía Local + CARC 13,3% 11,8% 10,0% 7,7% 10,7% 25La cifra de ingresos totales del 2002 no corresponde a la cifra del Título 2 de ingresos del mercado por segmentos a pesar de que la fuente para los operadores de TPBC es la misma: SSPD 59 Telefonía Larga distancia -17,4% -1,0% 30,9% -7,4% -0,2% Telefonía Móvil Celular -30,7% -10,0% 20,5% 31,8% -0,2% Valor Agregado 66,4% -7,7% 6,0% 28,1% 20,2% Otras 29,6% 31,1% -4,7% -22,9% 5,7% TOTAL -7,6% 2,6% 17,4% 7,8% 4,7% Fuente: Cálculos consultor * Tasa de crecimiento promedio anual La mayor contribución al sector proviene las empresas de telefonía local, las cuales, incluyendo los ingresos que entraron a las CARC, aumentaron su facturación de 894 millones de dólares 1998 a 1.341 millones en el 2002, a una tasa de crecimiento promedio anual en dólares del 10,7%, elevando su participación dentro del total del 33,3% en el primer año a 41,6% en el último, con una máxima participación en el 2000, con el 44% del total. Este incremento en los ingresos de la telefonía local fue muy superior a las del promedio del sector de telecomunicaciones y a las del total de servicios básicos26. Los ingresos operacionales de las empresas de telefonía local comprenden principalmente los derivados del cargos fijo, el cargo variable, cargo de conexión y de la utilización los servicios suplementarios; comprenden además los generados por cargos de acceso o interconexión por el uso de sus redes, por los servicios de valor agregado (Internet, correo electrónico y transferencia de datos), por el servicio portador (alquiler de circuitos dedicados y pares aislados) y los otros servicios de telecomunicaciones. Para el año 2002, con base en la segmentación de mercado, los ingresos de los operadores de telefonía local se distribuían en un 80% por los recursos generados por la prestación del servicio de telefonía local, un 10,5% por cargos de acceso o interconexión, un 9% por servicios de valor agregado y portador y 1% por otros ingresos de telecomunicaciones. Es importante resaltar la magnitud de los cargos variables dentro de los ingresos operacionales de la telefonía local, que según informes de la CRT correspondía al 48% de total en el 2001; la tasa de crecimiento promedio anual por concepto del cargo variable fue 39,8% entre 1998 y 2001.27 Distribución Ingresos Telefonía Local 2002 Cargo fijo, variable y conexión 79,9% Interconexión 10,5% valor agregado 9,0% Otros 0,6% Total 100% 26 Los servicios básicos comprenden los servicios de telefonía local, local extendida, larga distancia nacional e internacional, servicio portador, móvil celular, servicios de radiomensajes y servicios de acceso troncal izado. 27CRT. El Sector de las Telecomunicaciones en Colombia 1998-2001. 60 Fuente: SSPD Los ingresos por larga distancia cayeron de 905 millones de dólares en 1998 a 897 millones en el 2002 con una tasa de crecimiento promedio del ­0,2%, aunque su comportamiento durante el periodo analizado fue muy irregular. En 1999, el primer año de libertad tarifaria luego de la apertura a la competencia a finales de 1997, los ingresos bajaron un 17% y luego decrecieron a tasa menores. No debe tenerse en cuenta para el análisis la cifra registrada en el 2001, en donde existe el error contable de Telecom que fue advertido anteriormente. Adicionalmente a que la telefonía móvil se ha convertido en un sustituto de la telefonía local y la larga distancia, las empresas de valor agregado legalmente constituidas, instalan redes privadas y líneas dedicadas para la transmisión de voz y datos entre sucursales de una misma empresa dentro del territorio nacional, redes que sustituyen tráfico que de otra forma se causaría a través de las redes de los operadores tradicionales de larga distancia. El incremento del Internet a nivel corporativo debe haber sustituido la necesidad de realizar llamadas de larga distancia para propósitos comerciales, hecho que sin duda afectó también el consumo de este sector que se caracteriza por registrar niveles promedios muy superiores a los de los estratos residenciales. Aún más, los estratos 5 y 6 que son los que más utilizan los servicios de larga distancia nacional son los mismos en donde el uso de Internet está más generalizado. La telefonía móvil celular se caracterizó por un significativo crecimiento en ingresos y número de usuarios desde 1994, cuando entró en operación, hasta 1998 cuando sus ingresos se acercaron a los de la telefonía local y de larga distancia con solo cuatro años de permanencia en el mercado. En ese lapso la TMC alcanzó casi dos millones de abonados y generó 763 millones de dólares en 1998, con una participación del 28,4% de los ingresos de telecomunicaciones en Colombia; ese mismo año la participación de la telefonía local fue de 33,3% y la larga distancia el 33,7%. A partir de 1999 y hasta el año 2000, el sector entró en una fase depresivo si se compara con lo que se había registrado hasta entonces, a lo que se observaba en el resto de América Latina y en el resto del mundo en esos mismos años, que se reflejó en una disminución en los ingresos del 30,7% y 10% y el número de suscriptores solo se incrementó 450 mil en esos dos años. A partir del 2001 el sector recuperó nuevamente su dinamismo al aumentar en un millón el número de abonados a la red, tendencia que ha continuado hasta el momento; a finales de 2002 el número de usuarios casi alcanzó los cuatro millones. Sin embargo, en 2002 los ingresos de la TMC no habían logrado alcanzar los obtenidos en 1998, para registrar en el período analizado un ­02% de crecimiento. La reactivación del sector obedece al mayor nivel de competencia que produjo en el mercado móvil colombiano la llegada de Bellsouth y América Móvil y sobretodo a la decisión del Gobierno Nacional de iniciar del proceso licitatorio para un nuevo operador móvil de PCS. Así mismo, la recuperación del mercado de la TMC a partir del 2001 está asociada a la recuperación de la economía que superó las tasas de crecimiento negativas del -4,4%, que se observó en 1999 y que igualmente generó por primera vez en la historia un crecimiento negativo en el PIB del sector de comunicaciones. Los ingresos de valor agregado señalados en el cuadro de Ingresos del Sector corresponden a los generados por los operadores especializados en la prestación de ese servicio y que tenían en el 2002 el 65% total de mercado cuando los operadores de telefonía conmutada participaban con el 35%. Los ingresos de estas empresas que son en su mayoría filiales de importantes 61 multinacionales de telecomunicaciones como Impsat, ATT, Telefónica Data, registraron el mayor crecimiento entre los subsectores de las telecomunicaciones en Colombia con el 20,2% promedio anual entre 1998 y 2002 cuando pasó de 86,6 millones de dólares a 180,8 millones; su participación en los ingresos totales pasó de 3,2% a 5,6% en el mismo periodo. El rubro "Otros", agrupa las empresas de trunking y de radiomensajes (beeper), entre las que sobresale AVANTEL el operador de trunking digital en el país y que participa con mas del 70% de los ingresos contabilizados en esa partida. Los servicios de radiomensajes han venido decreciendo sistemáticamente a partir de la entrada de la telefonía móvil celular y el número de empresas en el mercado se ha disminuido significativamente en los últimos años. Su participación en los ingresos era del 1,5% en el 2002 y tiende a disminuir en el futuro a juzgar por la tendencia observada en los últimos cinco años. Los operadores estos dos subsectores son los únicos en los que los participantes son enteramente privados. El sector de telecomunicaciones en su conjunto ha registrado significativas pérdidas durante el periodo de análisis siendo las más significativas las registradas en 1999 y 2000, cuando estas fueron de ­557 millones de dólares y ­504 millones respectivamente y solo se observaron utilidades en 1998, de 39 millones de dólares. Las perdidas sin embargo, han venido disminuyendo en el 2001 y 2002, cuando fueron de ­227 millones de dólares y ­186 millones respectivamente. La rentabilidad neta del sector, entendida como la relación entre las utilidades netas y las ventas operacionales muestran igualmente la tendencia observada en el análisis de los valores absolutos reflejando índices del ­22% en 1999 hasta disminuir a ­5,8% en el 2002. Utilidades Sector Telecomunicaciones 1998-2002 (cifras en miles de dólares) Sector 1998 1999 2000 2001 2002 Telefonía Local 224.969 136.824 137.088 153.784 175.548 CARC 6.407 -23.823 -21.075 -10.291 -36.204 Telefonía Local + CARC 231.376 113.001 116.013 143.493 139.343 Telefonía Larga distancia -88.320 -83.224 -112.532 -80.584 -72.248 Telefonía Móvil Celular -307.387 -623.686 -509.163 -336.381 -261.226 Valor Agregado -8.957 -27.203 -54.991 -48.441 -74.488 Otras -18.929 -49.596 -59.451 -48.771 -57.392 TOTAL 39.160 -557.707 -504.112 -227.191 -186.668 Fuente: SSP; Supersociedades y Supervalores Rentabilidad Neta* Sector Telecomunicaciones 1998-2002 Sector 1998 1999 2000 2001 2002 Telefonía Local 27,3% 16,6% 16,6% 18,7% 21,3% CARC 9,1% -25,7% -20,3% -6,1% -13,6% 62 Telefonía Local + CARC 25,9% 11,2% 10,2% 11,5% 10,4% Telefonía Larga distancia -9,8% -11,1% -15,2% -8,3% -8,0% Telefonía Móvil Celular -40,2% -117,8% -106,8% -58,6% -34,5% Valor Agregado -10,3% -18,9% -41,3% -34,3% -41,2% Otras -50,1% -101,2% -92,5% -79,6% -121,5% TOTAL 1,5% -22,5% -19,8% -7,6% -5,8% Fuente: cálculos consultor *rentabilidad neta igual a utilidades o perdidas entre ventas operacionales Las pérdidas más significativas en el sector se observan en la telefonía móvil celular -en donde predomina el capital privado y participan hoy en día las empresas multinacionales Bellsouth y América Móvil, aunque hasta el año 2000 sus propietarios eran el Grupo Empresarial Bavaria y Bell Canada respectivamente- y en la telefonía de larga distancia, concentrada en el operador público Telecom, hoy en liquidación, cuyos resultados negativos fueron de ­31 millones de dólares en el 2002. Igualmente se registran en el sector de valor agregado pérdidas considerables y crecientes en el período de análisis, alcanzando ­57,4 millones de dólares en el 2002 las cuales se encuentran distribuidas entre los diferentes operadores del sector. En el grupo de "otras", sobresale los resultados de Avantel, empresa que registró pérdidas entre 1998 y 2002, siendo es este último año de aproximadamente ­46 millones de dólares; casi todos los operadores privados del sistema de radiomensajes(beeper) han mostrado pérdidas en el período. 4.1.2 Supuestos para realizar proyecciones del Balance Financiero del Sector 4.1.2.1 Supuestos Generales Se prestó especial atención a la proyección de los ingresos de los segmentos de telecomunicaciones de la cual se derivan las demandas futuras de los servicios, que permitirá al Banco Mundial y a Planeación Nacional identificar prioridades futuras de inversión en el sector de telecomunicaciones en Colombia en los sectores público y privado. Para las proyecciones generales del sector se tuvieron en cuenta las siguientes consideraciones: · Se asumen las proyecciones macroeconómicas señaladas en los términos de referencia, del cual se esperan tasas de crecimiento del 3,3% en el 2004, del 3,7% en el 2005, en el 2006 de 3,9% y de ahí en adelante del 4%. · Se tiene en cuenta el comportamiento histórico de los ingresos del sector de telecomunicaciones entre 1998-2002, el cual ha crecido a tasas superiores a las del PIB. Si se tomaran la relación crecimiento histórico de telecomunicaciones v.s. el PIB deberían esperarse tasas del PIB de telecomunicaciones de 9,1% en el 2004, del 9,5%; en el 2005, 9,7%; en el 2006 y de ahí en adelante del 9,8%. · Para las proyecciones futuras de los ingresos y gastos del sector de telecomunicaciones se tuvo en cuenta el comportamiento histórico de estos rubros entre 1998 y 2002, así como las perspectivas futuras de cada segmento en particular atendiendo los desarrollos la experiencia en otras países con niveles de desarrollo similar así como la experiencia mundial reciente y esperada según cifras de la UIT. Para ello se utiliza la información 63 contenida en los estados financieros de los operadores de TPBC local y larga distancia, celular, valor agregado y otros (beeper y trunking). Como complemento a la información de telefonía local se toman los estados financieros de las CARC en la medida que involucran ingresos por este servicio. · Las proyecciones del sector se realizan por tipo de operadores según las particularidades de cada sector y teniendo en cuesta el tipo de servicios que prestan. · No se tuvo información de las deudas financieras de los operadores y por tanto no fue posible discriminar deuda interna y externa con la información disponible. Como sustituto se toma la información de los pasivos totales de los diferentes segmentos de los operadores. · Los datos históricos (1998-2002) usados como uno de los elementos para las proyecciones de inversión del Balance Financiero del Sector de los diferentes segmentos provienen de diferentes fuentes, al no disponer de una fuente única confiable para todos. En el caso de la telefonía local y de larga distancia son los que registran los operadores en su reporte de ejecución presupuestal a la Superintendencia de Servicios Públicos; para los de telefonía celular se tomaron las cifras históricas de inversión privada en telecomunicaciones que reporta el DNP; los de valor agregado se obtuvieron de las diferencias entre activos fijos de los balances financieros. Para el caso de los CARC se tomó la información del DNP de inversión privada en telefonía local; sin embargo, no se espera inversión importante en este tipo de contratos dadas la experiencia reciente de este tipo de contratos en Telecom, de la cual se tratará más adelante. No se espera inversión usando esta modalidad en los próximos años y pro tanto su proyección en el periodo será cero. 4.1.2.2 Telefónicas locales Para el 2002, las telefónicas locales derivaban sus ingresos en un 79,9% de la facturación a sus suscritores por cargo variable, cargo fijo y cargo de conexión, un 10.5% por cargos de acceso, 9% por valor agregado y 0.6% de otros servicios. Debido a que cada uno de estos servicios tiene su dinámica propia se realizaron las proyecciones de ingresos para los diferentes servicios que prestan. DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS TELFONICAS LOCALES 2002 Valor Local* Acceso Total Local Agregado Otros Total millones corrientes 2.539.971 335.112 2.875.083 285.723 18.163 3.178.970 millones $ 2003 2.733.771 360.681 3.094.452 307.524 19.549 3.421.525 miles US$2003 950.579 125.415 1.075.994 106.931 6.798 1.189.723 % 79,9% 10,5% 90,4% 9,0% 0,6% 100,0% *incluye cargo fijo, variable, conexión de telefonía local, local extendida, móvil rural y móvil rural Fuente: SSP. Cálculos consultor La proyección de ingreso de telefonía local propiamente dicho, está asociado a la evolución de las tarifas y al número futuro de usuarios esperado. Para el caso de las tarifas, la CRT señaló los costos máximos con base en los costos eficientes de cada operador el cual debería ser el tope que 64 deberían alcanzar en el corto plazo. Las tarifas deben ser ajustadas teniendo en el índice de precios al consumidor, menos dos puntos correspondientes al factor de ajuste de productividad del sector y por un factor de ajuste por calidad del servicio Q. Sin embargo, aunque algunas empresas han alcanzado o se han acercado a los topes permitidos por la regulación de la CRT, como es el caso de la ETB otras distan de lograrlo, como es el de EPM Medellín y Telecom, excluida en esta última las líneas instaladas en Bogotá. Según cálculos realizados por la consultoría el rezago tarifario para el 2002 era del -9,4%,28 lo que significaba menores ingresos para los operadores de este servicio de aproximadamente US$80 millones. Para proyectar las tarifas futuras de telefonía local se asumió que los operadores alcanzaran los topes tarifarios en el 2006, y de ahí en adelante permanecerán estables en términos reales. REZAGO TARIFARIO 2002 EMPRESAS AÑO 2002 CMREF ACTUAL VARIACION TELESANTAROSA 398.978 271.800 -47% TELEBUCARAMANGA 423.017 384.663 -10% EMCALI 402.658 382.525 -5% EMTELSA 453.656 358.488 -27% TELECARTAGENA 481.833 434.000 -11% TELEUPAR 473.296 359.633 -32% TELENARIÑO 428.360 345.689 -24% TELESANTAMARTA 485.032 314.563 -54% TELECAQUETA 384.222 245.576 -56% TELECALARCA 484.095 394.073 -23% TELETULUA 459.211 294.740 -56% TELEMAICAO 506.798 234.610 -116% E. P. MEDELLIN 411.707 322.102 -28% ETG 488.863 280.600 -74% TELEPALMIRA 453.830 412.100 -10% ETB 411.707 411.707 0% TELEARMENIA 504.454 380.000 -33% TELETOLIMA 367.914 336.177 -9% 28 Para calcular el rezago tarifario se partió de la información de la CRT sobre el desfase en 2002 entre el costo medio de referencia y la tarifa tope permitida por la CRT, y se multiplico el rezago por el peso de cada empresa en los ingresos de telefonía local. Para el caso Telecom, la CRT registra igualmente el rezago por departamento (anexo) la cual se asocial con las líneas en servicio de cada uno de ellos para encontrar el rezago promedio ponderado. Se excluyó de este ejercicio el caso de Bogotá, en donde se encontraban en servicio el 18,6% de líneas de Telecom, cuyas tarifas no están reguladas por encontrarse en un mercado en competencia, las cuales además están acordes con las que registra el operador dominante ETB. 65 TELBUENVENTURA 379.531 375.736 -1% TELEHUILA 375.685 332.508 -13% EMTEL POPAYAN 417.761 330.230 -27% TELEOBANDO 385.905 195.744 -97% Con relación al crecimiento en número de líneas, la experiencia histórica muestra que entre 1993 y 2002 la tasa de crecimiento geométrica fue del 10,5% mientras entre 1998 y 2003 fue del 4,3%. Ello permite suponer que el crecimiento en instalación de nuevas líneas va a ser lento en la medida que ya se logró en las principales ciudades niveles de saturación y aun lo estratos altos están disminuyendo en número de líneas. Sin embargo, el país esta registrando mejores niveles de crecimiento en la actividad económica que favorece sectores como la construcción que tiene un efecto positivo en la demanda telefónica fija. La evolución reciente, la experiencia internacional y las expectativas de crecimiento permiten esperar que el país alcance niveles de penetración del 23% en el 2008, lo cual significa un crecimiento de la densidad del 6.6% anual. Otro componente de los ingresos de las telefónicas locales son los cargos de acceso que en el 2002 representaban el 10,5% de del total. La evolución de estos ingresos se está viendo afectada por la Resolución 463 de 2001 en la cual se regularon los aspectos económicos y técnicos de los cargos de acceso y el uso de instalaciones esenciales. Esta resolución determinó en la práctica una reducción en el monto de los cargos de acceso por minuto en un 37% en promedio de manera gradual en tres años, es decir que en la práctica se pasa de $55,45 en promedio a precios constantes del 30 de Junio del 2001 a $35,00 en promedio en tres años, a precios constantes del 2001. Adicionalmente, se establece un nuevo esquema opcional, que se denomina Cargo por Capacidad o Tarifa Plana de Interconexión, que consiste en que el operador de larga distancia o celular paga al local una suma fija mensual, sin tener en cuenta la cantidad de llamadas cursadas, lo que le permite generar promociones, planes especiales fuera de las horas pico, y la introducción de nuevos servicios. Así mismo, se permite la posibilidad de establecer cargos de acceso dependiendo de la hora del día, lo cual permite hacer un mejor uso de la red y ofrece un incentivo para que los operadores desarrollen planes y promociones para promover sus servicios en las horas de menor. El efecto de esta medida empezó a sentirse en el 2002 y termina en el 2005. Para el año 2002 estos recursos representaban 125 millones de dólares para los operadores. Para las proyecciones de ingresos por cargos de acceso se tomaron las tarifas y el tráfico esperado para el horizonte previsto. Para el cálculo de las tarifas por minuto por cargos de acceso se partió de las establecidas por la CRT entre 2002 y 2005 y se deja constante a partir del 2005 en términos reales. Los tres niveles tarifarios establecidos por la CRT se ponderó con base en las empresas incluidas en cada nivel de acuerdo con su participación dentro del total de los ingresos por cargos de acceso. Al grupo 1: ETB y EPM, le correspondió el 42,8%; al grupo 2: EDT- Barranquilla, EMCALI, EMTELSA, METROTEL, TELEBUCARAMANGA, TELECARTAGENA y Telefónica de Pereira le corresponde el 22,54%; el resto de empresas corresponden al grupo 3 le corresponde el 34,6%. El crecimiento futuro del trafico se estimó en el 2% anual, pues, a pesar de que se observa una baja de minutos de larga distancia nacional e internacional en las cifras de la CRT, se espera que 66 ésta sea compensada y superada por el aumento significativo de el trafico fijo-móvil, como consecuencia del incremento proyectado en ese mercado para el periodo analizado. Según el informe sobre el mercado de banda ancha contratado por la CRT con las firmas consultoras Pyramid-CINTEL, estos servicios van a ser el motor de crecimiento de los ingresos de las telefónicas locales en los próximos 5 años. Ello compensará la desaceleración del crecimiento de los servicios de telefonía fija y simultáneamente ampliará la participación de mercado que estos operadores tienen en el mercado total de valor agregado, que en 2002 era del 35%. Para la proyección de los ingresos de valor agregado de las telefónicas locales se tomaron los resultados del análisis del estudio mencionado el cual señala que estos es ingresos del mercado de valor agregado crecerá un 13,5% en promedio en los próximos cinco años. Los resultados se resumen en el siguiente cuadro: 67 4.1.2.3 Larga Distancia Para 2002 los ingresos por larga distancia se distribuían en un 60.2% en larga distancia nacional, el 20,2% en larga distancia internacional saliente y un 19,6% en entrante, tal como se señala en el cuadro. 68 LARGA DISTANCIA MILES DE US$ DE 2003 LDI TOTAL LARGA LDN SAL ENT DISTANCIA 397.245 133.249 129.616 660.111 60,2% 20,2% 19,6% 100% Fuente: SSPD Como ya se ha señalado en este informe los ingresos por servicio de larga distancia se han visto afectados por la disminución del tráfico de la larga distancia nacional por efecto de la utilización de telefonía móvil y de Internet. El cuadro siguiente señala que entre 1998 y 2002 se ha operado una disminución el tráfico local del 3.2%, tasa que se toma para proyectar el trafico los próximos cinco años. Evolución del Tráfico Larga Distancia Nacional 1998 1999 2000 2001 2002 CARG % 4.314 5.286 3.614 3.580 3.384 -3,20% Tarifa Promedio - Larga Distancia Nacional 0,45 0,42 0,40 0,38 0,38 0,35 sot 0,35 0,32 0,30 nui 0,30 m 3rop 0,25 0,20 0032 0,15 $SU0,10 0,05 0,00 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: CRT Año 69 Las tarifas de la telefonía de larga distancia nacional han tenido un comportamiento variable el cual se observa una disminución entre 1998, año en que empezó la competencia y el 2000 y luego han vuelto a subir hasta el 2002, tal como se observa en la gráfica de arriba donde se muestra el costo de una llamada de tres minutos. Dada la creciente competencia de la telefonía móvil celular en este mercado se espera una disminución del 2% en promedio en los próximos tres años, la cual será más pronunciada en a partir de entonces hasta el 2007 cuando se venzan los contratos de concesión de los operadores. La larga distancia internacional saliente registró un crecimiento importante en el tráfico entre 1999 y 2002, entre 2001 y 2002 se observó una disminución del 2,1%. Por su parte las tarifas disminuyeron -1,5% entre 1999 y 2002 y al -2,4% entre el 2001 y 2002. Estos datos se toman como referencia para proyectar el tráfico y tarifas en el horizonte de proyección. Tráfico y Tarifas Larga Distancia Internacional Saliente CARG % 1999 2000 2001 2002 1999/02 2001/02 Trafico (millones de minutos) 218 342 363 355 17,60% -2,10% Tarifas/minuto (dólares de 2003) 0,43 0,36 0,42 0,41 -1,50% -2,4% Fuente: CRT. Cálculos consultor Los ingresos de la larga distancia internacional entrante crecieron a una tasa promedio anual del 5.6% tal como se observa en el cuadro siguiente. Para las proyecciones se partió de esta tasa de crecimiento y se diminuyó lentamente en el periodo proyectado. Crecimiento Larga Distancia Internacional Entrante 2000-2002 Miles de dólares 2.000 2.002 CARG L.D.Internal. Entrante 114.814 129.615 5,60% Fuente: Cálculos con información de Estados Financieros . 4.1.2.4 Telefonía Móvil Celular A diciembre de 2002 el numero de suscriptores móviles era 4.598.000 que equivale a una tasa de penetración del 10.5%. Para 1993 en diciembre esta tasa se había incrementado al 13,9% con la entrada del operador de PCS. La entrada de Telefónica Móvil en 2004 y la agresividad que ha mostrado Colombia Móvil y la capacidad de respuesta de Comcel para defender el mercado hacen prever un crecimiento importante en el mercado en los próximos años similar al esperado por firmas consultoras,29 que para esos años en proyecciones de 2001 calculaba el 10.1% y 13.4% respectivamente. Aunque el Gobierno Nacional ya estableció un marco general para el 29Pyramid Research. Presentación Foro CINTEL 2002 70 cuarto operador móvil, la proyección considera que este ingreso no se produzca en los próximos cinco años. Se estima un incremento importante en la penetración del servicio que alcanzará el 30% en el 2008 y una baja en los ingresos promedios por usuario al vincular como abonados a sectores con menores ingresos. Se espera igualmente un incremento en los ingresos por servicios suplementarios y de valor agregado y en los cargos de acceso generado por el tráfico fijo móvil. 4.1.2.5 Valor Agregado Los supuestos para el crecimiento de los ingresos de los operadores especializados de valor agregado son los mismos que utilizaron para proyectar el crecimiento de este servicio para los operadores de telefonía fija. Aunque este sector había venido creciendo a una tasa del 20% promedio anual desde 1998, se espera que una mayor participación de las telefónicas fijas y empresas de telefonía móvil celular redistribuyan el mercado en detrimento de los operadores especializados, a menos que se generen alianzas estratégicas entre ellos. Estos operadores han disminuido su participación en el mercado total pro este servicio del 70% en el 2001 al 30% en el 2002. 4.1.2.6 Otros operadores Este grupo conformado por operadores de beeper y trunking ha mostrado un decrecimiento en su mercado en los últimos años, mostrando además pérdidas crecientes. El crecimiento esperado de la telefonía móvil afectará negativamente su comportamiento en los próximos años. 4.1.2.7 Proyección de otros rubros del Balance Financiero Para la proyección de los otros rubros del balance financiero se tuvo en cuenta el comportamiento histórico de estos rubros de los balances 1998-2002. Para los operadores de telefonía conmutada se tuvo igualmente en cuenta los informes de ejecución presupuestal que reportan a la Superintendencia de Servicios Públicos, donde se observa una disminución de gastos totales de una tasa promedio del -8.5% anual al pasar de 1.821 a 1.282. La disminución mas pronunciada se observa en los gastos de inversión con un -29,5% al pasar de 708 millones de dólares a 174 millones entre 1998 y 2002; los de servicio de deuda con el -8.1%, los de comercialización con el 2.7%. En la medida que en el segundo quinquenio de los noventa se realizaron inversiones importantes en telefonía que se reflejó en significativos incrementos en los niveles de cobertura, existe capacidad ociosa en los mayores centros urbanos de Bogota y Medellín, adicional las líneas e de los CARC con Telecom. No se esperan incrementos grandes en gastos de inversión para el servicio de telefonía local en la misma magnitud que se dio en los últimos 10 años, a pesar de que subsisten todavía bajos niveles de cobertura en ciudades pequeñas y en áreas rurales. Juega también a favor de la disminución de los gastos de operación la liquidación de Telecom, empresa que acarreaba históricamente con elevados gastos de funcionamiento. Para 2002., por ejemplo el presupuesto de Telecom y las Teleasociadas fue de 1.203 millones de los cuales el 52.2% fue para funcionamiento, el 30.4% de operación comercial, el 3.9% servicio de la deuda y el 9.5% para inversión. El presupuesto de 2004 de la nueva Telecom- Colombia Telecomunicaciones- de la entidad asciende a 1.935 millones de los cuales solo el 16% es para 71 funcionamiento, el 9% para gastos generales, el 0.5% para transferencias y el 83% para operación comercial que incluye gastos de inversión.30 Se puede asumir también que la creciente competencia a la telefonía local y de larga distancia que están imponiendo los móviles unido a la reorganización del sector alrededor de los grandes operadores Telecom ETB y EPM conlleve ahorros en eficiencia que mantengan a raya los gastos de funcionamiento disminuyendo los gastos operacionales que creían a una tasa del 11% en dólares constantes de 2003. En relación con los gastos no operacionales no existe información desagregada sobre la conformación de estos gastos ni se cuenta con la información de deuda. Para hacer la proyección a partir del 2003, se estimó que la deuda financiera total fuera del orden de 3.000 millones de dólares al final del 2002 lo que representa cerca del 40% de los pasivos totales. Por otra parte se estimó que dentro de los gastos no operacionales hubiera una cifra del 80% del promedio de los gastos que no corresponde a intereses. La proyección muestra niveles de gastos similares a los históricos. 4.1.2 Cuadro del balance financiero (ver anexo 4.1) BALANCE FINANCIERO SECTOR (miles de dólares del 2003) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ingresos operacionales 3.432.196 3.715.968 4.007.036 4.367.253 4.703.218 5.020.684 Ingresos no operacionales 997.171 933.936 930.753 934.286 959.923 1.019.240 Subsidios directos 41.521 31.000 31.000 31.000 31.000 31.000 TOTAL INGRESOS 4.429.367 4.649.904 4.937.789 5.301.540 5.663.141 6.039.923 Gastos operacionales 3.129.977 3.162.494 3.415.490 3.692.569 3.996.156 4.328.941 · Operación · Mantenimiento Gastos no operacionales 958.060 977.415 992.807 1.007.326 1.018.048 1.027.217 TOTAL EGRESOS 4.088.037 4.139.909 4.408.297 4.699.895 5.014.204 5.356.158 BALANCE INGRESOS EGRESOS 341.330 509.995 529.492 601.645 648.937 683.765 Impuestos de renta 74.306 82.732 91.313 101.596 111.043 120.914 Deuda 3.354.480 3.636.387 3.902.308 4.098.681 4.266.609 4.418.547 · Interna 1.341.792 1.454.555 1.560.923 1.639.472 1.706.644 1.767.419 · Externa 2.012.688 2.181.832 2.341.385 2.459.209 2.559.966 2.651.128 Inversión en Telecomunicaciones 921.504 1.044.619 1.067.738 1.086.653 1.115.691 1.141.449 Inversion en Computadores 312.969 353.978 415.484 489.413 576.677 677.130 Total Inversiòn 1.234.473 1.398.597 1.483.222 1.576.066 1.692.368 1.818.579 Saldo final 267.025 427.263 438.179 500.049 537.894 562.851 · Utilidades repartidas · Acumulado 30Telecom: Presupuesto de Ingresos y Gastos años 2004. 72 4.2 Evaluación de la suficiencia, eficiencia y equidad del gasto público 4.2.1 Documentación del gasto público en el sector durante los últimos diez años Para el análisis de la inversión pública en telecomunicaciones se toma la serie de información estadística generada por el DNP a partir de 1991 en donde se señalan los montos totales de inversión pública y privada entre 1999 y 2001, la cual se encuentra sectorizada entre 1999 y 2001. En la medida que la información del DNP contempla como inversión privada la realizada dentro de los contratos de asociación a riesgo compartido CARC, que han demostrado ser inversión pública, se decidió considéralas como tal para el objeto de la consultoría, y se trasladaron los montos correspondientes a las estadísticas de inversión pública en telecomunicaciones. Para ello fue necesario hacer una aproximación de lo que pudo ser el flujo de inversión en las CARC con base en el total registrado por el DNP como inversión privada en telecomunicaciones, tomando en cuenta el crecimiento de usuarios y la aparición de los operadores privados que surgieron en el marco de la Ley 142 de 1994. A continuación se muestran los datos originales del DNP y los corregidos por la consultoría que señala la magnitud de las implicaciones que ese cambio conlleva para el análisis de la de la inversión pública y privada en el sector de telecomunicaciones. Permite además ver el impacto real que ha tenido el estado en este sector en Colombia durante la década pasada, la cual se caracterizó por políticas de apertura al capital privado en telecomunicaciones y competencia en la prestación de los servicios. INVERSIÓN EN TELECOMUNICACIONES 1991-2002 CON LOS CARC COMO INVERSIÓN PRIVADA Tipo de Inversión 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Inversión Privada 11.539 2.750 17.134 50.844 319.095 290.951 Inversión Publica 379.744 333.906 385.612 369.701 376.449 244.897 Total 391.283 336.656 402.745 420.546 695.544 535.848 Tipo de Inversión 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Inversión Privada 480.034 755.584 401.302 401.302 567.738 641.475 Inversión Publica 150.637 22.674 532.592 236.442 249.984 357.288 Total 630.671 778.258 933.894 637.744 817.722 998.763 Fuente. DNP Miles de dólares de 2003 INVERSIÓN EN TELECOMUNICACIONES 1991-2002 CON LOS CARC COMO INVERSIÓN PÚBLICA Tipo de Inversión 1991 1992 1993 1994 1995 1996 73 Inversión Privada 11.539 2.750 4.283 32.540 169.735 69.606 Inversión Publica 379.744 333.906 398.462 388.005 525.809 466.242 Total 391.283 336.656 402.745 420.546 695.544 535.848 (miles de dólares 2003) Tipo de Inversión 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Inversión Privada 167.836 267.962 155.735 243.368 474.435 641.475 Inversión Publica 462.835 510.296 778.159 394.376 343.287 357.288 Total 630.671 778.258 933.894 637.744 817.722 998.763 Fuente: Cálculos consultaría con base en información DNP Miles de dólares de 2003 Entre 1991 y 2002 el sector público ha invertido en telecomunicaciones 5.338 millones de dólares de los 7.500 invertido en total en ese periodo, lo que equivale al 70%. INVERSIÓN PÚBLICA VS. INVERSIÓN TOTAL 1.200 1.000 ) 800 2003(serla Inversion Publica dó 600 Inversión Total desen 400 Millo 200 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Las cifras del DNP permiten segmentar la inversión pública en telecomunicaciones por sectores entre 1999 y 2001, se aprecia que esta se ha dirigido en una gran proporción a financiar la telefonía local y en menor medida a la larga distancia. Según cálculos aproximados el 75% del total de la inversión en telecomunicaciones entre 1991 y 2002, equivalente a US$5.600 millones se destinó a telefonía local. 74 Si embargo, a mediados de la década pasada la inversión pública incursionó en la telefonía móvil celular en los operadores de la red A Comcel, Celcaribe y Occel, con una participación en el capital inicial de US$174 millones de dólares, por intermedio de los principales operadores públicos de telecomunicaciones Telecom, ETB y EPM entre otros; de esa inversión solo queda hoy en día una pequeña participación de Telecom en el operador Comcel. En 2003 ETB y EPM obtuvieron la concesión para el tercer operador móvil en la que participan en partes iguales. Inversión Pública Inicial Telefonía Celular Empresa % Publico Inversión Total Inversión Pública Celcaribe 54% 46,80 25,46 Comcel 49% 212,20 103,98 Occel 56% 80,60 45,46 Total Inversión 32% 538,60 174,90 Millones de dólares de 1994 En 1997 los operadores públicos EPM asociado con inversionistas privados en Orbitel y ETB obtuvieron la concesión competir con Telecom en el servicio de telefonía de larga distancia. Existe así mismo participación pública en el sector de servicio portador con Internexa a través de la empresa pública de interconexión eléctrica ISA y en el de valor agregado con Colvatel de propiedad de ETB y Emtelco y Flycom de ISA, esta última con una participación del 75%. Inversión publica por sectores (sin CARC) INVERSIÓN PÚBLICA POR SECTORES 350 03 300 20seralódedseli 250 TELEFONIA LOCAL 200 TELEFONIA LARGA DISTANCIA CARC 150 VALOR AGREGADDO TELEFONIA SOCIAL M100 OTROS 50 0 1999 2000 2001 75 Un componente importante de la inversión pública en telecomunicaciones ha sido las inversiones realizadas a través del mecanismo de riesgo compartido (CARC), cuyas inversiones totales entre 1993 y 1999 sumaron US$1.154 millones y significaron el 33% del total de la inversión pública de ese período, permitiendo la instalación de aproximadamente 1.600.000 nuevas líneas. Como se mencionó anteriormente, las inversiones por ese concepto habían sido calificadas como inversión privada pero los hechos asociados a su liquidación, obligan a catalogarlos como inversión pública. Participación de los CARC en la Inversión Pública en Telecomunicaciones Inversión Pública CARC vs. Inversión Pública Total 800.000 700.000 600.000 500.000 CARC 400.000 300.000 Inversion Publica 200.000 Telecomunicaciones 100.000 0 1993 1995 1997 1999 4.2.2 Telecom y los contratos a riesgo compartido (CARC)31 El caso de Telecom y los contratos a riesgo compartido ha sido un asunto de controversia reciente por los efectos que éstos tuvieron en la estructura financiera de la empresa, que conjuntamente con otros factores contribuyeron a la liquidación de Telecom y las Teleasociadas. Ello ha ocasionado importantes pérdidas a la nación, sin que se sepa todavía el monto final de tales contingencias. 31La información de esta parte del documento fue extraída de los documentos CONPES 3145 de diciembre de 2001, 3184 de julio de 2002 y 3668 de 2004 y 3268 de Febrero de 2004, en la cual se establece la posición del Gobierno Nacional sobre estos contratos y la forma de abordar las diferencias y contingencias que se han generado al respecto. 76 Mediante el mecanismo de los contratos de asociación a riesgo compartido, Telecom decidió asociarse con proveedores de equipos de telecomunicaciones con el propósito de expandir sus redes y defender sus mercados, así como para tener presencia en otros nuevos y superar de esa forma los problemas de estrechez de capital que le permitiera moverse en el nuevo entorno de mercado. De esa forma la entidad pretendía responder a los retos que le imponía el nuevo marco regulatorio establecido en la Ley de Servicios Públicos que implicaba la inminente competencia en el mercado de larga distancia, que había estado explotando históricamente como monopolio natural. Esta práctica fue seguida por algunas de las compañías Telasociadas: Telecartagena, Telenariño, Telecaqueta y Telupar. Así las cosas, Telecom y la Teleasociadas suscribieron 15 contratos con importantes firmas proveedoras de equipos de telecomunicaciones por 1.804.069 líneas, de las cuales se instalaron 1.631.626, tal como se ilustra en el siguiente cuadro: Según el documento CONPES 3145, en estos convenios Telecom aportaba su infraestructura, administraba las líneas y, al final de la ejecución del contrato, la infraestructura ampliada revertía a Telecom. Por su parte, el asociado realizaba la inversión en nuevos equipos y redes, y durante la ejecución del convenio recibía una participación en los ingresos. Normalmente el asociado recibía el 100% de los cargos de conexión y entre el 50% y el 100% de los cargos por servicios. Telecom, por su parte, recibía en promedio el 15% de los cargos por servicios. Es importante anotar que la asignación de riesgos dependía de cada contrato en particular. Sin embargo, se puede establecer una distribución típica de riesgos de la siguiente manera: Riesgos que asume Telecom Riesgos que asumen los Asociados tarifas Inversión trafico Liquidez variables socioeconómicas Flujo de caja cartera Tamaño del negocio Variación +/-10% sobre los riegos asumidos por Telecom Financiación Variación de demanda por líneas(número de usuarios y cronograma de venta de líneas * * En este punto surge el conflicto de interpretación con los afiliados, para quienes Telecom debería garantizar el riego de demanda Debido a que los planes de negocios estructurados para los contratos de asociación se basaron en unas expectativas de mercado que no se cumplieron, fue necesario acudir a los mecanismos de compensación pactados en los contratos. Por esta razón se aumentaron los plazos de explotación, se incrementaron las participaciones de los asociados en los ingresos y se realizaron pagos por liquidación de convenios y pagos parciales durante la ejecución del convenio. Debido a que las desviaciones con respecto a los modelos iniciales han sido significativas, Telecom realizó compensaciones a través de ampliación de plazo y de participaciones que, sin 77 embargo, no fueron suficientes. En consecuencia, gran parte de la compensación debería ser realizada a través del valor final, a pagar a cargo de Telecom. La evolución de los pagos estimados por Telecom, en virtud de los contratos firmados entre 1993 y 1997, afectaron la caja de Telecom principalmente en los años 2002 y 2003, que, en forma acumulada, se reflejarían en los años siguientes, tal como se muestra en el Gráfico. Como se puede apreciar, las estimaciones de esa fecha, la empresa entraría en un déficit de caja en 2002 equivalente al 34% de sus ingresos operacionales. Estos pagos disminuyeron la capacidad de inversión de la empresa para expandir sus negocios con mayor capacidad de generación de valor (valor agregado y datos) y la adopción de nuevas tecnologías para adaptarse al nuevo entorno competitivo. Lo anterior, aunado a la disminución en los ingresos operacionales y a los problemas de las cargas prestacionales y laborarles de la empresa afectaron seriamente su viabilidad y obligaron al Gobierno Nacional a liquidar a Telecom y doce Teleasociadas en Junio de 2003 Para garantizar la continuidad del servicio se creó, mediante el Decreto Ley 1616, la empresa Colombia Telecomunicaciones, que ha asumido la prestación del servicio que estaba antes a cargo de Telecom y las Teleasociadas, y en virtud del contrato de Explotación celebrado con estas últimas continúa administrando la ejecución de los CARC todavía vigentes. Para solucionar el conflicto generado por la diferente interpretación de los contratos y por los altos montos que están en juego el Gobierno Nacional ha señaló directrices a Telecom desde antes de su liquidación en la cual se propiciaba concertar la solución de controversias. Por no haber llegado a acuerdos Telecom y algunas Teleasociadas interpusieron demandas arbítrales y algunas de las asociadas sometieron sus diferencias ante Tribunales de Arbitramento; de todas maneras se desarrollaban paralelamente negociaciones viable en cada caso. 78 El CONPES 3268 de febrero de 2004, estableció los elementos básicos para las negociaciones de los acuerdos, los cuales buscan lograr una solución definitiva e integral a todas las diferencias con las CARC. En el documento se propicia el que se pueda recurrir a cualquiera de los mecanismos alternativos de solución de conflictos consagrados en el ordenamiento jurídico, siempre que ello resulte viable en cada caso. Hasta el momento el Gobierno Nacional ha logrado acuerdos con los asociados Ericsson y Nortel que permitieron la liquidación de los contratos, por los cuales pagando Telecom pagará a Ericsson US$56 millones, el 29,2% de sus pretensiones y a Nortel US$80 millones, el 15,6%. Con base en estos acuerdos se construyeron dos escenarios de posible solución económica de los mismos, asumiendo el porcentaje de arreglo con cada asociado. Bajo estos escenarios, la inversión total para el sector público en estas líneas estaría entre US$1.602.9 millones y US$ 1.715,6. Escenario de un posible acuerdo con los asociados en los CARC Arreglos Costo Costos Pagos tipo Arreglos tipo tipo realizados Ericsson tipo NortelEricsson Nortel Asociados Líneas US$ Pretensiones US$ US$ US$ US$ a Telecom Instaladas millones US$ millones millones millones millones millones ALCATEL 306.951 400,2 286,2 83,5 286,4 483,7 686,6 ERICCSON 110.016 49,1 192,0 56,0 56,0 105,1 105,1 ITOCHU 93.761 37,9 79,2 23,1 12,4 61,0 50,3 NEC 377.811 143 469,2 136,8 73,3 279,8 216,3 NORTEL 611.823 499 512,4 80,0 80,0 579,0 579,0 SIEMENS 131.264 60,2 117,0 34,1 18,3 94,3 78,5 TOTAL 1.631.626 1.189,4 1.655,9 413,5 526,2 1.602,9 1.715,6 De la experiencia de los Contratos a Riesgo Compartido suscritos por Telecom y las Teleasociadas con proveedores de telecomunicaciones y, dejando a un lado las deficiencias que puedan haber ocurrido en los estudios de mercado con los cuales se cuantificó y se calificó la demanda así como la falta de precisión en las cláusulas del contrato que dieron lugar a interpretaciones diferentes entre los contratantes, hay dos resultados positivos que conviene registrar: · El número de líneas en planta con que contaba Telecom en diciembre de 2.002 ascendía a 2.195.215 de las cuales 1.631.626 son producto de los CARC. Es decir; 3 de cada 4 líneas con que cuenta Telecom son producto de los CARC. La contribución de estas líneas a la densidad telefónica del país fue de 3.7% de la cifra de 17.2% que el país alcanzó en el año 2002; es decir, el 21%. Este notable incremento de la infraestructura fue posible financiarla y construirla en un plazo de seis años gracias a la vinculación del sector privado a través de los proveedores. 79 · El sistema de contratos a riesgo compartido es, además de un mecanismo para ampliar infraestructura con rapidez, una forma de financiación. Tomando en cuenta los acuerdos que está negociando Telecom con los proveedores, la tasa de interés equivalente que resultará pagando por la financiación de la ampliación de la infraestructura puede llegar a ser inferior a la tasa del mercado en el período en que se realizaron las inversiones, en el supuesto de que la empresa hubiera tenido la capacidad de acudir al mercado a conseguir los cuantiosos recursos de crédito que demandaba la inversión. 4.2.3 Equidad, Suficiencia y Eficiencia de la inversión Pública El crecimiento del sector de las telecomunicaciones en los noventa, en el cual la inversión pública ha sido protagónica, se ha reflejado especialmente en un incremento significativo en los niveles de penetración de telefonía local la cual según cálculos está por encima de lo que le correspondería al país según su nivel de ingreso per capita. Colombia reveló en el 2002 una densidad telefónica del 17,3%, superior al promedio de América Latina, que para ese año era 15.7%. Sin embargo, la teledensidad de Colombia fue inferior a la observada en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, pero superior a la de Venezuela, Perú, México y Ecuador. Aunque Colombia registró un acelerado crecimiento en el número de abonados durante la mayor parte de la década pasada, uno de los más altos de América Latina, el país presentó una de las menores tasas de crecimiento anual entre el 2000 y el 2001, en comparación al promedio de la región, según cifras de la UIT, por encima solamente de Argentina que tuvo una tasa de 2,7% en el mismo período. Sin embargo los importantes niveles de inversión publica en telefonía local observados durante la década no se refleja uniformemente en la geografía del país tal como lo revela el siguiente cuadro que compara los nivele de cobertura por departamentos clasificados según ingresos promedios per cápita según las cuentas regionales del DANE. DENSIDAD (%) DENSIDAD DEPARTAMENTO 91- 94- 97- 1991 1994 1997 2002 91-02 94 97 02 CASANARE ND 3,66 5,89 9,21 ND ND 2,23 3,32 - - SAN ANDRES 5,88 3,85 16,46 15,84 9,97 2,03 12,61 0,62 BOGOTA 20,57 24,01 30,83 36,86 16,29 3,44 6,82 6,05 SANTANDER 5,57 9,06 13,09 16,97 11,40 3,49 4,03 3,88 META 2,31 4,08 10,65 14,95 12,64 1,77 6,57 4,30 ANTIOQUIA 11,45 13,35 17,75 23,74 12,29 1,90 4,40 5,99 VALLE 9,44 11,29 17,17 21,58 12,14 1,85 5,88 4,41 TOTAL PRIMER GR. 12,80 15,42 21,06 26,46 13,66 2,62 5,64 5,40 80 LA GUAJIRA 1,30 1,92 5,96 6,55 5,26 0,62 4,04 0,59 ARAUCA 0,59 2,14 4,16 6,04 5,46 1,55 2,02 1,88 CUNDINAMARCA 1,86 5,19 7,01 11,74 9,87 3,33 1,82 4,73 GUAVIARE ND 0,94 1,47 1,50 ND ND 0,53 0,03 TOLIMA 3,21 5,26 11,35 14,27 11,06 2,05 6,09 2,92 - ATLANTICO 4,84 5,80 11,17 10,97 6,13 0,96 5,37 0,20 CALDAS 4,56 8,57 12,95 16,13 11,57 4,01 4,38 3,18 HUILA 4,45 4,74 9,11 12,33 7,88 0,29 4,37 3,22 - VAUPES 0,51 1,10 1,61 1,50 0,99 0,59 0,51 0,11 BOLIVAR 2,30 4,09 6,56 7,63 5,33 1,79 2,47 1,07 BOYACA 2,04 3,03 8,19 10,00 7,96 0,99 5,16 1,81 - RISARALDA 10,51 9,91 15,45 19,62 9,11 0,60 5,54 4,17 CESAR 0,52 2,15 5,07 6,89 6,37 1,63 2,92 1,82 PUTUMAYO ND 1,39 1,77 3,93 ND ND 0,38 2,16 QUINDIO 2,04 10,14 15,43 18,20 16,16 8,10 5,29 2,77 - CORDOBA 2,32 1,83 2,45 6,13 3,81 0,49 0,62 3,68 CAQUETA 1,78 2,39 2,77 6,36 4,58 0,61 0,38 3,59 NORTE DE SANTANDER 3,40 4,47 9,71 10,14 6,74 1,07 5,24 0,43 TOTAL SEGUNDO GR. 3,16 4,81 8,55 10,78 7,62 1,65 3,74 2,23 VICHADA ND 0,39 0,61 0,81 ND 0,22 0,20 CAUCA 1,33 2,80 4,38 6,41 5,08 1,47 1,58 2,03 MAGDALENA 1,13 2,37 3,42 5,37 4,25 1,24 1,05 1,95 GUAINIA ND 0,98 1,42 2,39 ND 0,44 0,97 SUCRE 1,28 2,12 2,65 5,55 4,27 0,84 0,53 2,90 NARIÑO 1,43 2,23 4,04 5,85 4,42 0,80 1,81 1,81 CHOCO 0,43 1,05 2,29 3,94 3,50 0,62 1,24 1,65 AMAZONAS 1,59 2,00 3,15 5,52 3,94 0,41 1,15 2,37 TOTAL TERCER GR. 1,21 2,24 3,60 5,58 4,37 1,04 1,35 1,98 TOTAL NACIONAL 7.21 9.22 13.54 17.15 9.94 2.01 4.32 3.60 81 En el cuadro anterior se observa que los departamentos de mayor nivel de ingreso per capita registraban en el 2002 el doble del nivel de densidad que los del grupo intermedio y a su vez la de éstos era el doble que los del grupo más pobre. El impacto de la inversión por zonas geográficas se puede medir mejor si se analizan las cifras de inversión pública per cápita regional en telecomunicaciones que traen los siguientes cuadros, en donde se muestra que ésta en las zonas más pobres ha sido la tercera parte que la realizada en las zonas más ricas. VARIACIÓN DEL NÚMERO DE LINEAS EN SERVICIO POR ZONA ZONA GEOGRÁFICA 1991-1994 1994-1997 1997-2002 PRIMER GRUPO 559.879 1.177.134 1.412.905 SEGUNDO GRUPO 289.052 665.916 541.975 TERCER GRUPO 55.032 75.407 134.133 TOTAL NACIONAL 903.963 1.918.457 2.089.013 (número de líneas) INVERSIÓN POR ZONA GEOGRÁFICA ZONA 1991-1994 1994-1997 1997-2002 PRIMER GRUPO 631.273 1.327.239 1.593.075 SEGUNDO GRUPO 325.911 750.832 611.086 TERCER GRUPO 62.050 85.023 151.237 TOTAL NACIONAL 1.019.234 2.163.093 2.355.398 (miles de dólares) INVERSIÓN PER CÁPITA POR ZONA GEOGRÁFICA ZONA 1991-1994 1994-1997 1997-2002 PRIMER GRUPO 36,99 73,40 80,73 SEGUNDO GRUPO 20,31 44,66 33,27 TERCER GRUPO 12,37 16,27 26,19 TOTAL NACIONAL 26,73 53,91 53,69 (dólares) Cálculos consultoría. Se tomo como costo promedio por línea 1.127,5 Fuente: Basada en información de la SSP Otro elemento importante para medir la equidad del gasto público es la relación entre líneas en servicio localizadas en la capital del departamento con relación a los otros centros poblados del mismo. Los resultados generales muestran que las capitales de los departamentos registraban en el 2002 el 47,2% de la población y concentraban el 74% de las líneas en servicio, a pesar de que esta relación ha mejorado lentamente entre 1991 y 2002. 82 % POBLACIÓN % LINEAS EN SERVICIO DEPARTAMENTO (CAPITAL/DEPTO.) (CAPITAL/DEPTO.) 1991 1997 2002 1991 1997 2002 CASANARE 27,10 30,35 27,36 ND 48,70 53,85 SAN ANDRES 92,34 93,32 93,33 94,94 94,55 92,06 BOGOTA 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 SANTANDER 26,34 26,58 27,10 68,41 70,92 47,42 META 44,58 45,36 46,73 81,86 81,75 77,50 ANTIOQUIA 37,40 37,58 36,44 65,42 59,34 58,07 VALLE 50,09 50,02 52,31 76,83 64,67 56,90 TOTAL PRIMER GR. 59,56 60,27 61,04 85,54 81,30 77,49 LA GUAJIRA 24,79 24,95 19,48 39,92 39,61 35,11 ARAUCA 32,17 33,61 32,69 98,74 66,71 45,13 GUAVIARE 49,42 48,51 49,78 ND 100,00 100,00 TOLIMA 31,58 32,03 32,78 53,49 56,05 57,06 ATLANTICO 59,21 58,33 58,89 98,95 89,30 88,82 CALDAS 33,39 33,04 32,58 100,00 63,22 64,31 HUILA 33,76 34,18 36,45 72,36 61,55 59,92 VAUPES 53,41 83,22 53,53 100,00 100,00 100,00 BOLIVAR 44,19 44,08 45,76 87,69 86,45 81,02 BOYACA 8,64 8,76 8,76 38,54 28,56 24,49 RISARALDA 48,14 47,94 49,95 53,87 63,32 63,63 CESAR 33,96 34,62 35,44 21,49 68,30 62,74 PUTUMAYO 9,80 9,83 9,88 ND 32,70 29,65 QUINDIO 52,32 52,98 52,43 ND 72,05 70,76 CORDOBA 24,31 24,17 24,51 26,52 60,01 54,59 CAQUETA 29,78 28,96 31,75 96,16 68,86 76,36 NORTE DE SANTANDER 45,97 47,03 48,72 68,39 68,99 79,21 TOTAL SEGUNDO GR. 36,69 37,05 37,99 69,15 66,67 65,23 VICHADA 18,45 31,60 18,70 ND 100,00 100,00 CAUCA 18,26 18,20 17,66 68,68 59,46 70,15 MAGDALENA 28,42 28,14 30,75 67,29 77,28 78,35 GUAINIA 64,15 100,00 65,05 ND 100,00 100,00 SUCRE 28,31 28,55 30,08 71,64 70,11 58,80 NARIÑO 23,19 23,25 23,92 68,15 61,90 64,68 CHOCO 30,10 30,05 27,62 82,36 78,19 72,22 83 AMAZONAS 53,27 85,37 53,67 100,00 100,00 100,00 TOTAL TERCER GR. 25,08 25,31 25,81 69,53 66,64 69,32 TOTAL NACIONAL 45,84 46,45 47,22 82,33 77,19 74,23 Por otra parte mientras en el período 1991-2002 el número de líneas pasó de 2,3 a 7,3 millones; es decir se incrementó 3.2 veces, el número de usuarios del estrato 1 aumentó 24 veces y el del estrato 2 creció 6 veces. Si la inversión realizada en el período por 5.338 millones de dólares se divide por el incremento de líneas se obtiene un costo del orden de 1.100 dólares por línea, cifra que no resulta muy elevada tomando en cuenta que se le estarían cargando las inversiones efectuadas en larga distancia, en modernización de la planta interna y reposición de planta externa, inversiones que han mejorado no solamente la cobertura sino la calidad del servicio. Lo que sí resulta insuficiente es la escasa penetración de Internet y la restringida oferta de servicios de banda ancha. 4.2.4 Tipología del Gasto Público Sectorial Los niveles del gasto público según las cifras de ejecución presupuestal que reportan los operadores a la SSPD han disminuido ente 1998 y 2001 en 600 millones de dólares al pasar de 1831 millones a 1.282 en ese lapso. Esta baja significativa obedece a la caída paulatina de la inversión del orden de los 560 millones, al pasar de 708 millones en 1998 a apenas 174 en el 2002, en donde resalta la disminución de este rubro en Telecom y las Teleasociadas del orden de los 160 millones de dólares. De otro lado los gastos de funcionamiento mostraban una tendencia a crecer aceleradamente hasta el 2001 cuando casi alcanzan los mil millones de dólares., sin embargo se observa un drástica disminución de este rubro en el 2002. Ejecución Presupuestal Operadores Públicos de Telecomunicaciones SERV FUNCIONAMIENTO COMERCIALIZACION DEUDA INVERSIÒN TOTAL 1999 887.380.163 298.284.307 290.966.005 702.205.995 2.178.836.469 2000 857.534.196 278.590.143 180.469.586 476.245.435 1.792.839.361 2001 984.280.891 305.150.552 166.527.553 347.538.135 1.803.497.131 2002 649.611.175 193.877.448 101.099.138 174.448.392 1.282.087.851 (dólares 2003) Distribución del Presupuesto SERV FUNCIONAMIENTO COMERCILIZACION DEUDA INVERSIÒN TOTAL 84 1998 39,6% 14,0% 7,7% 38,7% 100,0% 1999 40,7% 13,7% 13,4% 32,2% 100,0% 2000 47,8% 15,5% 10,1% 26,6% 100,0% 2001 54,6% 16,9% 9,2% 19,3% 100,0% 2002 50,7% 15,1% 7,9% 13,6% 100,0% 4.2.5 Fondos de Solidaridad como componente del Gasto Publico El cuadro siguiente muestra el peso de los subsidios girados a los operadores por parte del Fondo de Comunicaciones para atender los programas de telecomunicaciones sociales. El peso de los recursos entregado no alcanza al 1% del gasto público total del sector de telecomunicaciones. Desglose por fuentes del gasto 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 Recursos propios 1.685.282 1.607.636 1.711.729 2.038.533 1.954.581 Rentas generales 482.009 458.149 415.793 362.648 401.949 Fondos de Solidaridad 14.815 1.552 18.885 12.066 6.946 Total 2.182.106 2.067.337 2.146.407 2.413.248 2.363.476 %Fondo/Gasto Publico 0,7% 0,1% 0,9% 0,5% 0,3% 4.2.6 Costo Estado Empresario La inversión pública como operador en el sector de telecomunicaciones arrojó en los años analizados resultados positivos en montos que han oscilado entre 138 millones y 231 millones de dólares anuales. Las utilidades provienen de los operadores públicos de Telefonía conmutada en especial de la ETB y EPM Medellín que para todos los años analizados generan utilidades significativas de aproximadamente el 75% del total generado por todos los operadores públicos de telefonía conmutada. Por su parte, la Empresa de Teléfonos de Barranquilla ha arrojado pérdidas importantes en forma sistemática durante el periodo. La empresa se encuentra actualmente intervenida. El caso Telecom en liquidación ya fue analizado anteriormente. Los operadores públicos de valor agregado y portador las empresas Emtelco, Internexa y Flycom produjeron perdidas entre 1998; estas empresas se encuentran en etapa de maduración. 85 Resultados Operadores Públicos de Telecomunicaciones US$millones de 2003) ( 1998 1999 2000 2001 2002 Telefonía 234.9 178.8 159,1 140,4 161.9 Valor Agregado -3.4 -3.3 -5.6 -1.8 -5.7 Total 231.1 172.5 153.5 138.6 156.2 Fuente: SSPD En el Anexo 4.3 Impacto fiscal del Estado Empresario se diligenciaron las columnas con la información disponible. 4.3 Evaluación de la Política Impositiva El cuadro siguiente resume las cargas impositivas y otras contribuciones que recaen sobre el sector de telecomunicaciones. Impuesto Tasa Incidencia Industria y Comercio 8 por mil ingresos brutos Renta 35% utilidad Fondo de Comunicaciones (Telefonía Social) 5% ingresos brutos ingresos brutos Impuesto a la Seguridad Democrática 1.2% patrimonio liquido de 2001 Impuesto a los movimientos financieros 3/1000 transacciones financieras Impuesto de Timbre entre el 1,5% y el 2% valor de los contratos Aranceles entre el 5% y el 15% importaciones predial 7.6/1000 bienes inmuebles El valor de las cargas impositivas corresponden al año 2002, para el cual se tomó la información de impuesto a la renta de los balances disponibles de los operadores, los de industria y comercio o y los bonos de paz se calcularon con base en la información de balance. La información de las contribuciones al Fondo de Comunicaciones se tomó de los anexos a los estados financieros de dicha entidad. No fue posible obtener la información relativa a los impuestos de renta y complementarios de los operadores de telefonía conmutada porque la Superintendencia de Servicio Públicos les da un carácter confidencial. Para el cuadro siguiente se hicieron unos cálculos aproximados con base en información histórica incompleta disponible. Impuestos pagados por Operadores de Telecomunicaciones 2002 Telefonía Larga Valor Tipo de impuesto o contribución Local Distancia Celulares Agregado 86 Industria y Comercio 22.994,6 7.181,2 6.056,2 1.445,2 Renta 41.277,4 n.d 11.854,7 4.979,9 Fondo de Comunicaciones 0 6.949,5 27.567,3 4.435,8 Impuesto a la Seguridad Democrática 31.203,4 n.d 7.010,8 1.901,9 Total 95.475,5 14.130,7 52.489,2 12.762,9 cifras en miles de dólares de 2003 En el Anexo 4.4 se hace una discriminación de la carga impositiva por segmento. 4.4 Evaluación de la Inversión Privada A pesar de la apertura a la inversión privada en el sector de telecomunicaciones establecido por la Ley 72 de 1989 y en el Decreto -Ley 1990 de 1990, ésta solo adquirió magnitudes importantes luego de la expedición de la Ley 37 de 1993 que permitió la entrada de la telefonía móvil celular en 1994. Inversión Privada en Telecomunicaciones 1991-2002 (millones de dólares 2003) Tipo de Inversión 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Inversión Privada Telecomunicaciones 11,54 2,75 4,28 32,54 169,73 69,61 Inversión Total 391,28 336,66 402,75 420,55 695,54 535,85 Inversión Privada/ Inversión Total 2,9% 0,8% 1,1% 7,7% 24,4% 13,0% Inversión Priv. Telecom.. / Inversión Privada Total 2,38% 0,44% 0,63% 3,11% 9,85% 3,08% Tipo de Inversión 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Inversión Privada Telecomunicaciones 167,84 267,96 155,74 243,37 474,44 641,47 Inversión Total 630,67 778,26 933,89 637,74 817,72 998,76 Inversión Privada/ Inversión Total 26,6% 34,4% 16,7% 38,2% 58,0% 64,2% Inversión Priv. Telecom.. / Inversión Privada Total 6,81% 14,09% 8,05% 12,19% 19,66% ND La inversión privada en telecomunicaciones fue de 2.240 millones de dólares entre 1991 y 2002, el 25% de la inversión total en ese periodo que fue de 7.500 millones de dólares. El cuadro anterior señala la evolución de la inversión privada en las telecomunicaciones en Colombia a partir de 1991 hasta 2002, según cifras recopiladas por el Departamento Nacional de Planeación en dólares constantes de 2003. Se observa igualmente la participación del sector de telecomunicaciones dentro de la inversión privada en infraestructura que nos muestra la poca 87 receptividad que ha tenido el sector para la inversión privada en momentos en los que en otras latitudes esta estaba adquiriendo dimensiones considerables. Hasta el 1993, la inversión privada no superó el 5% del total de la inversión total en telecomunicaciones y esta se localizó básicamente en los servicios de valor agregado, trunking y beeper, que fueron los primeros sectores en donde se empezó a observar alguna incursión de empresarios privados a la prestación de servicios de telecomunicaciones en Colombia. INVERSIÓN PRIVADA VS. INVERSIÓN TOTAL 1200 1000 800 2003)(ser Inversión Privada laódedsen 600 Inversión Total 400 illo M 200 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: DNP La evolución de la inversión privada en el sector de las telecomunicaciones se encuentra estrechamente ligada a la de la telefonía móvil. Con su llegada a Colombia a mediados de 1994, la participación privada en el sector empieza a crecer hasta alcanzar en el 2001 y 2002 niveles superiores los registrados por la inversión pública., con sumas del orden de 474 millones de dólares en el 2001 y 641 millones en el 2002. Con la apertura de la telefonía de larga distancia entró capital privado al sector a través del operador Orbitel que cuenta con 50% de capital privado. No se dispone de la desagregación de la inversión en el 2002, pero en la siguiente gráfica se puede apreciar la inversión privada en el período 1991-2001. 88 Distribución de la inversión privada por sectores 1991-2001 Valor Agregado L. D. 161,153 83,962 T. Local 167,916 Larga Distancia Telefonia Local Telefonia Celular Valor Agregado 1,186,760 Miles de US$ de 2003 T.M.C TMC Valor Agregado L. D. Local 74.2% 10.1% 5.2% 10,5% En el 2001 se alcanzó la cifra de 3.3 millones de usuarios, lo que significa que la inversión por usuario en el período fue de 359 dólares. INVERSIÓN PRIVADA POR SECTORES SIN CARC 450 ) 400 2003(se 350 ar 300 óldedse 250 Larga Distancia 200 Telefonia Local onlli Telefonia Celular 150 M Valor Agregado 100 50 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 89 5 MARCO INSTITUCIONALY REGULATORIO 5.1 Marco normativo y legal32 5.1.1 Inventario y descripción de los principales instrumentos legales que componen el marco normativo y legal del sector (Ver anexo explicativo 5.1) Ley 72 de 1989 ­ Decreto Ley 1900 de 1990: Régimen General de las Telecomunicaciones 33 Constituye el inicio del desmonte del monopolio estatal, al permitir prestación indirecta (de derecho privado) de los servicios en el ámbito departamental, municipal y entre localidades del territorio nacional, ordena competencia en servicios de valor agregado y permite la autorización de redes aún cuando dupliquen las redes del estado. Decreto 1794 de 1991. Servicios de Valor Agregado. 34 Expedida como reacción al paro del operador estatal de larga distancia que paralizó al país. Exige que los servicios se diferencien del básico por características diferenciables (referidas a la transmisión de información de cualquier naturaleza o a la información transmitida o a una combinación de ambas posibilidades) y por agregar facilidad al usuario. Permitió el ingreso de servicios no regulados, que se desarrollaron aprovechando la inactividad de control del estado. Este decreto se encuentra derogado por el Decreto 600 de 2003 que se cita con posterioridad Ley 37 de 199335 y Decreto 741 de 199336: Telefonía móvil celular Concibe la competencia mediante la prestación del servicio en dos redes (una operada por empresas con participación del Estado y la otra por empresas privadas), con dos operadores en cada una de las tres zonas en las que se dividió el país. El período de exclusividad otorgado contractualmente a los operadores venció en 1999. Los operadores pagaron al estado, por subasta, una suma cercana a los US 1.200 millones. También consagró los contratos a riesgo compartido ­joint venture- para proyectos de telecomunicaciones entre el estado y particulares, que, si bien permitieron ampliar la infraestructura de telefonía local de Telecom, también contribuyeron, por la inadecuada negociación de los contratos a las dificultades financieras de esa entidad. Ley 142 de 1994.37 Servicios Públicos Domiciliarios Define los servicios públicos domiciliarios como categoría especial creada por la Constitución Nacional de 1991 en la que el Estado tiene gran intervención y puede otorgar subsidios. Clasifica como servicio domiciliario a la telefonía pública básica conmutada local y la actividad 32Relación cronológica 33Anexo 5.1.1 34Anexo 5.1.2 35Anexo 5.1.3 36Anexo 5.1.4 37Anexo 5.1.5 90 complementaria de telefonía móvil rural38 y extiende su aplicación a los servicios de telefonía pública básica conmutada de larga distancia nacional e internacional, aún cuando éstos no se clasifican como servicios domiciliarios. En atención a que la ley eliminó las restricciones establecidas en el DL 1900 de 1990 se liberalizan los servicios de TPBCLD nacional e internacional. La norma distribuye las competencias del estado como se verá en acápite posterior. Ha sido modificada por la Ley 286 de 1996 y 689 de 200140. 39 Decreto 1641 de 1994.41 Crea la clasificación de la telefonía pública básica conmutada local extendida como una categoría del servicio público domiciliario de telefonía básica conmutada. Decreto 2343 de 199642: Servicios de acceso troncalizado: Servicio básico. Reglamenta las actividades y servicios de telecomunicaciones que utilicen sistemas de acceso troncalizado (trunking), precisar los criterios y términos de la concesión, la atribución de las bandas de frecuencias de operación, sus mecanismos de asignación y las características técnicas de operación. Sólo personas jurídicas. Ambito nacional departamental y municipal. Contratación directa. 10 años prorrogables otros 10. El valor de la contraprestación al estado es del 3% trimestral de ingresos netos. No hay canon inicial. El uso de espectro genera otra contraprestación.43 Decreto 2542 DE 1997.44 Régimen de los servicios de larga distancia en competencia. En razón a disposiciones judiciales que así lo ordenaron45 el estado debió proceder a la reglamentación de las condiciones para otorgamiento de las concesiones de TPBCLD. El gobierno expide este decreto ante la debilidad jurídica de la resolución 86 de agosto de 1997 que había sido previamente expedida por la CRT, para cumplir las órdenes judiciales.46 38 Definida como la actividad complementaria del servicio de TPBCL que permite la comunicación a usuarios ubicados fuera de la cabecera municipal o en un municipio con población total menor a 7000 habitantes de acuerdo con el censo realizado en 1993 o en un corregimiento departamental con cualquier usuario ubicado dentro del mismo municipio. Resolución 155 de 1999 39Anexo 5.1.6 40Anexo 5.1.7 41Anexo 5.1.8 42Anexo 5.1.9 43 Contraprestación anual en función de fórmulas con criterios, tales como: pagos únicos o periódicos, fijos o variables, con fundamento en bases porcentuales, unidades de volumen de tráfico, velocidad de transmisión, ancho de banda asignado, unidades de medida radioeléctrica, establecimiento de obligaciones especiales, planes de expansión y cobertura o cualquiera otra medida técnica; así mismo mediante una combinación de los distintos criterios 44Anexo 5.1.10 45Mediante decisiones en vía de acción de tutela se ordenó establecer el proceso de otorgamiento de concesiones para garantizar el derecho de igualdad de los operadores que pretendían su prestación ya que el Gobierno mantuvo, al no reglamentar, de hecho el monopolio de Telecom. Las decisiones son las proferidas por la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil Agraria en fallos de julio 16 y 17 de 1997, juzgado 68 Penal del Circuito de Santafé del 24 de junio de 1997 y sentencia de junio 19 de 1997 del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali y reconocen el derecho a la igualdad de las operadoras telefónicas locales para acceder al mercado de la telefonía pública de larga distancia nacional e internacional que detenta TELECOM. 46 El Consejo de Estado ordenó inaplicar por inconstitucional, la facultad otorgada a la CRT mediante la ley 142 de 1994 para regular las condiciones de la concesión. 91 Resolución 87 de 1997.Regulación integral de los servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada. Acto expedido por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones a la que la ley 142 otorgó funciones directas de regulación técnica y económica de los servicios públicos domiciliarios y que recibió por delegación presidencial, las funciones de señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.47. Regula el régimen de interconexión, tarificación, protección a usuario e indicadores de las empresas de servicios públicos domiciliarios de telefonía local, local extendida y en lo de su competencia, regula las actividades de telefonía pública básica conmutada de larga distancia nacional e internacional y móvil rural. Decreto 2498 de 199748: Servicios beeper Servicio básico. El valor de la contraprestación al estado es del 3% trimestral de ingresos netos. No hay canon inicial. El uso de espectro genera otra contraprestación.49 Decreto 556 de 1998: Servicio Portador Nacional. Reglamenta los requisitos para otorgar por adjudicación directa las licencias de servicio portador en el ámbito nacional y establece las condiciones para su prestación. Canon inicial según habitantes del municipio de 5 a 500 SMLV, canon periódico 5% de ingresos brutos anuales. Derogado por Decreto 447 de 2003, que se relaciona posteriormente. Modificaciones a la resolución 87 de 1997: Aplicación a servicios públicos no domiciliarios. Resoluciones 336 de 2000, 462 de 2002, 489 de 2002. Compilación en la 575 de 200250: Además de las modificaciones directas a la regulación de los servicios públicos domiciliarios, la CRT, a quien el Gobierno Nacional le trasladó en 1999 las competencias del Ministerio de Comunicaciones en la regulación de los servicios públicos no domiciliarios, ha desarrollado en un cuerpo normativo único las disposiciones aplicables a las dos categorías de servicios en relación con el régimen de interconexión, el régimen tarifario y el régimen de protección del usuario, fundamentalmente. De esta manera, en la actualidad, los regímenes regulatorios de los dos servicios han venido igualándose en gran medida. Ley 555 de 2000 y Decreto 575 de 200252. Servicios de Comunicación Personal ­PCS- 51 Consagra una regulación muy simétrica a la celular. El país se divide el 3 zonas. En la primera adjudicación solo se otorga una concesión. A fin de impedir concentraciones, se establecen inhabilidades para obtener la licencia a concesionarios de TMC y TRUNKING o sus asociados 47art 370 Constitución Nacional. Decreto 48Reglamentación del servicio de buscapersonas 49Contraprestación anual en función de fórmulas con criterios, tales como: pagos únicos o periódicos, fijos o variables, con fundamento en bases porcentuales, unidades de volumen de tráfico, velocidad de transmisión, ancho de banda asignado, unidades de medida radioeléctrica, establecimiento de obligaciones especiales, planes de expansión y cobertura o cualquiera otra medida técnica; así mismo mediante una combinación de los distintos criterios 50Anexo 5.1.11 51Anexo 5.1.12 52Anexo 5.1.13 92 con más del 30%. El valor y la oportunidad de la adjudicación la determinaron una consultoría y banca internacional, para preservar el equilibrio económico con los celulares ordenado por la ley. Decreto 660 de 2003.53 Servicios de valor agregado Modifica los alcances del concepto de los servicios y dirime la zona gris de la definición y lo intangible de las diferenciaciones en virtud del desarrollo de la tecnología, limitando las posibilidades de competir con los de TPBCLD, en cuanto establece el factor diferenciador en aras de la prestación recibida por el usuario y no de los procesos tecnológicos que se involucran en la prestación. Modificado por decreto 3055 de 2003.54 Ley 671 de 2001. Servicio Portador Internacional Aprobó el "Cuarto Protocolo anexo al Acuerdo general sobre el comercio de servicios" y la "lista de compromisos específicos de Colombia anexa", hecho en Ginebra el 15 de abril de 1997. De conformidad con el "Cuarto Protocolo anexo al Acuerdo general sobre el comercio de servicios", no existen limitaciones al acceso a los mercados para la prestación de los servicios portadores internacionales. Decreto 447 de 200355: Servicio Portador Internacional: La licencia se otorga en forma directa y en ningún caso involucra la concesión para prestar otra clase de servicios, en particular teleservicios tales como telefonía pública básica conmutada de larga distancia nacional e internacional. El tráfico de telefonía pública básica conmutada de larga distancia, TPBCLD, sólo puede ser entregado y recibido en Colombia por operadora habilitados para prestar dicho servicio. No se permite la inversión deliberada del sentido verdadero del tráfico internacional - Call Back. El valor de la contraprestación al estado es del 3% trimestral de ingresos netos. No hay canon inicial. El uso de espectro genera otra contraprestación.56 5.1.2 Identificación de las principales omisiones y debilidades del marco normativo. (Anexo 5.2) a. En cuanto al régimen por servicios: La definición del régimen por servicios constituye una de las debilidades fundamentales del marco normativo de las telecomunicaciones. Estas condiciones, generan consecuencias como: Obsolescencia normativa. El régimen actual se sustenta en la clasificación por servicios lo que dificulta reglamentar la introducción de nuevos servicios cuando estos no corresponden a los 53Anexo 5.1.14 54Anexo 5.1.15 55Anexo 5.1.16 56Contraprestación anual en función de fórmulas con criterios, tales como: pagos únicos o periódicos, fijos o variables, con fundamento en bases porcentuales, unidades de volumen de tráfico, velocidad de transmisión, ancho de banda asignado, unidades de medida radioeléctrica, establecimiento de obligaciones especiales, planes de expansión y cobertura o cualquiera otra medida técnica; así mismo mediante una combinación de los distintos criterios 93 definidos en la ley. Adicionalmente, la fragmentación de las habilitaciones por servicios desconoce la evolución tecnológica propia del sector que demanda el reconocimiento de la convergencia y su efecto en la dificultad de diferenciación y separabilidad de las prestaciones. Asimetrías regulatorias. La categorización entre servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios de telecomunicaciones impone grandes diferencias en el régimen de unos y otros en la medida en que el estado interviene en mayor grado para garantizar su prestación (gasto público social, subsidios, prestación directa por los municipios en consideración a condiciones técnicas y económicas que lo aconsejen, etc) que en el los servicios públicos en general dentro de los cuales se encuentran los no domiciliarios. Aún dentro de los servicios no domiciliarios, la clasificación prevista por el ordenamiento, el desarrollo de regímenes particulares para cada servicio por vía reglamentaria del DL 1900 y los regímenes especiales que ha sido necesario expedir por insuficiencias del régimen general (servicios móviles), ha facilitado que existan diferencias entre unos y otros en aspectos tales como el régimen de concesión (licitación, subasta, adjudicación directa), la política de asignación del espectro (directa o por proceso de selección objetiva), las cargas y contraprestaciones derivadas de su prestación ( cánones de entrada, contraprestaciones iniciales o periódicas por uso de espectro), el régimen tarifario y el grado de responsabilidad en las políticas de acceso universal.57 Así mismo, el grado en los distintos niveles de intervención (gestión, regulación y control) resulta distinto según la clase y categoría de servicio. Asimetrías en la política impositiva. Los servicios han resultado gravados por impuestos en diferentes cuantías según el grado de esencialidad que se les atribuye. Fragmentación de las competencias del estado: Según se trate de servicios domiciliarios o no domiciliarios, corresponde a diferentes entidades públicas ejercer la intervención en relación con éstos. En cuanto a los servicios públicos, la atribución de competencias a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios deriva en el caso del control, inspección y vigilancia de la constitución nacional58 b. En cuanto al régimen de fomento a la inversión privada: La liberalización del sector de telecomunicaciones ha estado determinada por una política de apertura a la competencia sin políticas reales de fomento y garantías a la inversión privada. Más aún, algunas políticas o previsiones del régimen actual pueden determinar desestímulo a la inversión privada, como son: Política fiscalista en la definición de cánones de entrada y contraprestaciones por uso de espectro. La necesidad de contar con recursos para desarrollar los programas sociales y sostener el aparato estatal (Ministerio de Comunicaciones) y cubrir déficit del operador estatal Telecom (caso licencias servicios móviles), ha determinado altísimos costos en los cánones iniciales de los servicios que se liberalizan que desestimulan la inversión privada. Política de vigencia de habilitaciones: Las licencias y concesiones se otorgan por términos máximos de 10 años, prorrogables por una vez hasta por el mismo término inicial.59. Los plazos previstos y la interpretación de las altas cortes que impide considerar prórrogas automáticas al 57Ver Anexo 5.1 58art 370 CN 59Ley 80 de 1993, ley 37 de 1993, ley 555 de 2000, decreto 2542 de 1997 94 vencimiento del plazo inicial60, puede resultar en un riesgo a considerar en la medida en que las cuantiosas inversiones que requiere el sector exigen periodos de recuperación prolongados y estables. El estado como juez y parte. Derivado de haberse decretado la competencia sin tomar decisiones de fondo en relación con la actividad del estado como gestor y prestador de servicios y como autoridad bien de regulación, bien de gestión de actividades públicas con incidencia directa en la prestación de servicios, se conservaron circunstancias que repugnan con los principios de igualdad en régimen de competencia entre estado y particulares. A manera de ejemplo, hasta la reciente creación de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES como consecuencia de la liquidación de TELECOM, el Ministro de Comunicaciones presidía la Junta Directiva del operador público. En otros aspectos, tal como sucede a nivel municipal, los alcaldes otorgan autorizaciones para uso de espacio público con el fin del montaje e instalación de redes y participan en las Juntas de las entidades descentralizadas en competencia con particulares. Actualmente, el Ministro de Comunicaciones asiste como invitado ­tampoco resulta razonable- a la Junta de Colombia Telecomunicaciones.. Ausencia de Políticas fiscales para fomento de inversión en infraestructura. Con excepción de la exclusión transitoria del IVA para PC61, no existe política de incentivo para ingreso al país de infraestructura tecnológica de telecomunicaciones. 5.1.3 Identificación de iniciativas de reforma de régimen de telecomunicaciones El gobierno nacional, desde años anteriores, ha intentado sin éxito por falta de acuerdo de los diversos actores, modificar el régimen de las telecomunicaciones en busca de soluciones para las debilidades del actual. En particular, el último proyecto62, en términos generales en relación con los problemas antes identificados, pretende: a. En cuanto al régimen por servicios: Exclusión de los servicios de TPBC local, nacional e internacional del régimen de los servicios públicos domiciliarios y unificarlo con el general de las telecomunicaciones. Elimina la categorización por servicios y establece un régimen de habilitación general en libre concurrencia para todas las prestaciones de telecomunicaciones. Sólo se requiere permiso para uso de espectro. Se refiere en términos generales a las TICs. Las competencias continúan fragmentadas, esta vez para todas las telecomunicaciones y en las cuatro entidades que intervienen en la actualidad, así: Ministerio de Comunicaciones con facultad para fijar las políticas del sector y administrar y ejercer la funciones de control y vigilancia del espectro63, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones con la función de regular monopolios y promover la competencia, con facultades de regulación y de resolución de conflictos entre operadores en vía administrativa. La intervención en materia de control y vigilancia se fragmenta en dos entidades: el control sobre el régimen de competencia en la 60Sentencias C-350 de 1997, C-949 de septiembre 5 de 1991) 61Decreto 406 de 2001, ley 788 de 2002, art 30 62Ver en Anexo 5.2.1 el texto del proyecto y en anexos 5.2.2 a 5.2.8, los comentarios del sector 63art 20 proyecto 95 Superintendencia de Industria y Comercio y el control de los regímenes de protección al usuario y de prestación de los servicios en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. b. En cuanto al régimen de fomento a la inversión privada: En cuanto a la ausencia de políticas de fomento a la inversión, el proyecto enuncia como un principio del régimen que el estado facilitará y promoverá la creación de nuevas empresas y la inversión64. Dispone el otorgamiento de permisos para uso de frecuencias por 20 años prorrogables otros 1065 Desarrolla disposiciones que ordenan guardar equidad entre las condiciones de operadores establecidos y los nuevos operadores en materia de acceso al espectro66 , que impide dar a los nuevos operadores condiciones más favorables. Los antecedentes de altos valores de entrada a ciertos segmentos del sector y diferencias de cargas por la prestación del servicio pueden representar dificultades a futuro en cuanto a la necesidad de retomar el régimen particular de los servicios para determinar las condiciones que conservan la equidad en relación con los nuevos operadores. Por lo demás, el proyecto establece normas para igualar el régimen jurídico de los operadores públicos o con participación del estado al de los operadores privados en términos similares a los establecidos en la ley 142 de 1994. Negociaciones de Libre Comercio: Desde la óptica de las telecomunicaciones, las negociaciones de libre comercio pueden ser vistos desde dos puntos de vista: a) Como la generación de una mayor demanda de servicios y b) Como la introducción de medidas regulatorias que van a cambiar las reglas existentes. En relación con el primer enfoque debe ser un aspecto que interesa a todos los operadores. En torno al segundo enfoque los aspectos que generalmente se negocian en estos acuerdos tienen que ver con aspectos regulatorios tales como los siguientes: Obligación de Interconexión, Desagregación de elementos de red, Coubicación, Derechos de paso, Arrendamiento de circuitos a la competencia, Portabilidad numérica, Paridad en la marcación, Reventa de servicios, Trato no discriminatorio, Competencia del Regulador e Independencia frente a los operadores, Asignación de recursos escasos, Neutralidad tecnológica. Todos estos son elementos que se consideran en una regulación moderna y abierta a la competencia y que los organismos reguladores tienen previstos en sus agendas, por lo menos como temas de estudio. Sin embargo, en general en estas negociaciones se manifiesta la entendible posición de algunos operadores establecidos al pretender defender sus marcados con base en la regulación. En Colombia, frente al ALCA y el TLC, el Ministerio de Comunicaciones ha mantenido informado al sector sobre documentación existente de experiencias similares. También ha sostenido conversaciones con los gremios que agrupan los distintos segmentos del sector. Los operadores han manifestado su inquietud por los alcances que pueda tener como instrumento regulatorio de aspectos puntuales del sector. En particular los operadores de TPBC han manifestado su preocupación sobre un eventual acuerdo que liberalice el bucle de abonado. 64art 4.8 proyecto 65art 14 del proyecto 66art 16 proyecto 96 5.1.4 Análisis de la eficacia del proyecto en la solución de la problemática actual Considerando las principales debilidades del régimen actual, tendríamos que el proyecto de ley, si bien no supera algunos obstáculos como el tratamiento fiscal, constituye un avance significativo que contribuirá con la evolución del sector hacia la apertura y el incremento de la inversión privada. En el siguiente análisis se presenta la forma como el proyecto contribuye a superar las debilidades del marco normativo vigente y aquellos aspectos en los que no resulta suficiente o contiene previsiones que deben revisarse. 5.1.4.1 En cuanto al régimen por servicios: Obsolescencia normativa. Resuelta en el proyecto en la medida en que elimina la categorización de las telecomunicaciones por servicios. Se observa que subsiste la segmentación del servicio de televisión. Es de señalar que dados los mandatos de la Constitución Nacional, los servicios de televisión se someten a régimen especial y a competencias estatales independientes de las de los servicios de telecomunicaciones, lo que ha establecido una segmentación entre ellos que resulta insuperable por una norma legal. No obstante, lo que si puede hacerse por una disposición de jerarquía legal, es redefinir el concepto y alcances del servicio de televisión, lo que daría un margen de acción para modificar la concepción actual de los servicios de televisión y sustraer de la órbita de la televisión, aquellos servicios que en atención a la convergencia y a la digitalización - ej: la tv interactiva ­ pueden desarrollar y que hoy se considerarían servicios de televisión por suscripción- . Esto, por supuesto, suscita un debate en el que existen posiciones opuestas e igualmente argumentadas. Por un lado, la posibilidad de excluir del ámbito del servicio de televisión y trasladarlo al de las telecomunicaciones favorece la convergencia. Por otro, conservar las características que de esta tecnología se derivan puede favorecer el desarrollo tecnológico de la televisión. En el primer caso, la posibilidad sería conservar como sujeta al régimen de tv únicamente el servicio unidireccional, destinado a ser recibida por el público en general (hoy tv abierta). No obstante, es un debate que no ha sido dado. Asimetrías regulatorias. En principio, se superarían en la medida en que el proyecto no diferencia servicios ni propone reglas asimétricas. Con el fin de garantizar la efectividad de éste objetivo del proyecto, será necesario estar atentos al desarrollo del régimen transitorio que ha sido y seguirá siendo estructural en la negociación del proyecto con el sector. Los operadores establecidos presionan extender las condiciones de los regímenes particulares de cada servicio y sus pretensiones se han plasmado en el régimen de transición. En efecto, algunas previsiones del proyecto tales como establecer el principio de equidad en las cargas de operadores entrantes y los establecidos, la prohibición de dar a los entrantes mejores condiciones (art 16), y la posibilidad de los operadores de conservar el régimen jurídico de la concesión durante el régimen de transición seguramente retardarán los efectos del nuevo régimen y la posibilidad de contar con regulación simétrica. Teniendo en cuenta que esos operadores establecidos han consolidado situaciones jurídicas derivadas de ese régimen particular, se hace necesario negociar la forma como se conservarán transitoriamente las condiciones propias de cada servicio lo que puede derivar en asimetrías durante el periodo de transición que según el proyecto será hasta el año 2008. 97 Sin embargo, deberán analizarse a profundidad los efectos de ese régimen de transición por cuanto puede retardar la obtención de los beneficios del proyecto en la medida en que los operadores entrantes en ese periodo, se encontrarán en condiciones simétricas en relación con los establecidos. Por otro lado, es necesario precisar el alcance de la disposición que otorga a los operadores establecidos que cuenten con derechos patrimoniales derivados del contrato, el derecho a conservar su régimen particular (parágrafo artículo 69). Si esta disposición fuera permanente, podrían seguirse estableciendo segmentaciones y asimetrías por este concepto. En otros aspectos tales como el régimen tarifario determinado en el proyecto, debe analizarse la conveniencia de evaluar sus alcances. Conforme señala el proyecto (art 23), se fija un régimen de libertad de precios al usuario como principio general y se establece la posibilidad de intervención del estado para regularlos por circunstancias únicamente represivas frente a hechos consumados que deben ser declarados por el regulador lo que limita la intervención estatal mediante la regulación de las tarifas a la actuación correctiva y no preventiva de las fallas del mercado. (art 24). Resulta válido y acertado plantear en el proyecto el principio general de libertad tarifaria. Sin embargo, la norma podría anunciar la intervención del estado ­regulador- para establecer formulas que se ajusten a la estructura del mercado, a la posibilidad de rebalancear tarifas, a promover la competencia, etc. En cuanto a las disposiciones que regirían el régimen de interconexión, se observa que establecen procedimientos en caso de desacuerdo entre operadores, de imposición de servidumbre por el estado que no tienen plazos breves establecidos con lo que sometería la actuación al régimen general del estado ­contencioso administrativo- , que pueden permitir extender el proceso a plazos excesivamente amplios e inadecuados para este proceso. También resulta insuficiente en aspectos que, claramente, deben ser objeto de ley en atención a su naturaleza de limitación del dominio como son: la obligación de interconexión provisional inmediata, la prohibición de desconexión, el enunciado de los criterios de costos y de compensación por uso de redes. Asimetrías en la política impositiva. No se supera, en la medida en que dada la estructura constitucional Colombiana, esto exigiría la reforma del régimen fiscal y no podría incluirse en un proyecto de esta naturaleza por cuanto no tendría unidad de materia. Se observa como una medida positiva, la disposición que prohíbe a las autoridades locales gravar los servicios, proveedores o redes, de manera distinta o adicional a otras actividades comerciales. ( art 21) Fragmentación de las competencias del estado: No se resuelve. La fragmentación se incrementa con el riesgo que implica involucrar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al régimen actual, cuya cultura y formación puede significar la "domiciliarización" del sector de las telecomunicaciones. 5.1.4.2 En cuanto al régimen de fomento a la inversión privada: En general, si bien el proyecto no desarrolla específicamente instrumentos o políticas de fomento o estímulo a la inversión privada, consagra éstos principios como un objetivo fundamental del estado en las telecomunicaciones. Por otra parte, es de esperar que las bondades de la modificación del régimen actual tengan, en si mismas, incidencia en la atracción de inversión privada al sector. Política fiscalista en la definición de cánones de entrada y contraprestaciones por uso de espectro. 98 Sí se supera, en la medida en que los criterios para asignación del espectro no obedecen al concepto fiscalista de recaudo de fondos para el Estado. Política de vigencia de habilitaciones: Se mejoran las condiciones en la medida en que la licencia para uso de espectro se otorga por 20 años prorrogables otros 10. En la actualidad el tiempo de vigencia de las licencias es de 10 años prorrogables otros 10. Por otra parte, se observa como significativamente benéfico para la seguridad jurídica del sector, la definición de unos criterios y unas causas determinadas y preestablecidas (art 11), para que el Estado ejerza la posibilidad de modificar la asignación de frecuencia, lo que limita la acción arbitraria del Estado que se deriva del régimen actual. El estado como juez y parte. Se supera en cuanto que el proyecto prohíbe al Ministro del Ramo, al Gobernador o al Alcalde ser miembro, asistir como invitado o influir en las decisiones de la Junta Directiva de las empresas de los proveedores de telecomunicaciones. Ausencia de Políticas fiscales para fomento de inversión en infraestructura. No se supera. No se supera en la medida en que no corresponde a la materia regulada por el proyecto de ley de telecomunicaciones establecer políticas fiscales que estimulen la inversión. 5.2 Marco regulatorio y fiscal 5.2.1 Evaluación del grado de fragmentación de las responsabilidades de manejo del sector Para estos efectos se utiliza una matriz que muestra la fragmentación de las competencias regulatorias, de intervención en el espectro, de control y vigilancia del régimen de concesión, de control y vigilancia en el régimen de protección al usuario y en el régimen de competencia, según se trate de servicios domiciliarios y no domiciliarios. Para efectos de la comprensión de la distribución de competencias, la intervención estatal se agrupa en los siguientes conceptos, que se describen brevemente: Regulación técnica y económica: Se ubica dentro de estas facultades la regulación del régimen tarifario, el establecimiento de condiciones técnicas y económicas de la interconexión; la regulación del régimen de protección al usuario; la fijación de parámetros de calidad de los servicios; y de criterios de eficiencia e indicadores control resultados de los operadores, fundamentalmente. En materia de servicios públicos domiciliarios comprende además, la regulación del régimen de competencia, regulación de los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Administración y Control del espectro: Comprende las competencias para atribuir, asignar, gestionar y controlar el espectro radioeléctrico con excepción del asignado a televisión que corresponde a la Comisión Nacional de Televisión, Planeación y otorgamiento de habilitaciones para uso, control y vigilancia del uso. Control y Vigilancia del Régimen de Concesión: Se refiere a las facultades para verificar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos los operadores, y sancionar sus violaciones. En el caso de los servicios públicos domiciliarios, incluye la 99 Evaluación de la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, de acuerdo con los indicadores definidos por las comisiones de regulación. En los no domiciliarios, esta evaluación de eficiencia no existe. Control y Vigilancia del Régimen de Protección al Usuario: Facultad de verificación del cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios y las condiciones de prestación frente a éstos. En los servicios públicos domiciliarios incluye el poyo a las labores que en este mismo sentido desarrollan los comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios. Imposición de sanción por sus violaciones. Vigilancia del régimen tarifario. Control y Vigilancia del Régimen de Competencia: El régimen de competencia en Colombia se ubica en tres categorías: las de promoción de la competencia, prácticas comerciales restrictivas y competencia desleal. Las competencias para conocer de los asuntos relacionados con cada una de ellas están atribuidas a diferentes autoridades, como en efecto sucede tratándose de empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. En el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios de Telecomunicaciones, la Superintendencia de Industria y Comercio es la entidad competente para velar por la observancia e imponer las sanciones a que haya lugar por violación al régimen de promoción de la competencia, aplicando para ello las disposiciones sobre la materia contenidas en la ley 155 de 1959 y demás normas concordantes, mientras que, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la competente para adelantar las investigaciones por competencia desleal y prácticas restrictivas de la competencia de los prestadores de servicios públicos domiciliarios e imponer las sanciones respectivas, de conformidad con el artículo 34 de la ley 142 de 1994. Las normas legales vigentes en materia 67 de prácticas comerciales restrictivas aplicables a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios son las contenidas en la ley 142 de 1994 y en cuanto sean coherentes y concordantes con éstas, las contenidas en la ley 155 de 1959 y el decreto 2153 de 1992. (Ver anexo) En relación con los servicios públicos no domiciliarios, la SIC cuenta con las competencias generales de velar por la observancia de las disposiciones sobre promoción de la competencia, competencia desleal y prácticas comerciales restrictivas, en los mercados nacionales, para alcanzar en particular finalidades tales como la de mejorar la eficiencia del aparato productivo nacional, que los consumidores tengan libre escogencia y acceso a los mercados de bienes y servicios, que las empresas puedan participar libremente en los mercados, y que en el mercado exista variedad de precios y calidades de bienes y servicios. Para estos efectos utilizamos una matriz que identifica la fragmentación de las competencias regulatorias, de intervención en el espectro, de control y vigilancia del régimen de concesión, de control y vigilancia en el régimen de protección al usuario y en el régimen de competencia, según se trate de servicios domiciliarios y no domiciliarios: 67Numeral 32 del artículo 12 de la ley 689 de 2001, modificatorio del artículo 77 de la ley 142 de 1994. 100 Función genérica Servicios No Domiciliarios Servicios Domiciliarios (y por extensión a los de TPBCLD) Regulación técnica y CRT CRT económica68 Administración y control del Mincomunicaciones Mincomunicaciones Espectro Control y vigilancia del Ministerio de Superintendencia de régimen de concesión Comunicaciones Servicios Públicos en cuanto este afecte en forma inmediata y directa a usuarios determinados. Competencia residual. En lo demás, el Ministerio de Comunicaciones69 Control y vigilancia del Superintendencia de Industria Superintendencia de régimen de protección al y Comercio Servicios Públicos usuario Domiciliarios Control y vigilancia del Superintendencia de Industria Superintendente de Servicios Régimen de Competencia y Comercio Públicos: Investigaciones por competencia desleal y prácticas restrictivas. SIC: promoción de la competencia ­integraciones empresariales- 5.2.2 Análisis del marco regulatorio en relación con el trato de empresas públicas y privadas. Al inicio de la política de apertura de los servicios, se ha establecido en algunos de los regímenes particulares, el destino de los ingresos obtenidos por las licencias otorgadas en régimen de competencia a TELECOM, como operador estatal establecido. Es el caso de los ingresos obtenidos por la concesión de los servicios de larga distancia y de PCS. (ver análisis en el cuadro barreras de entrada). Así mismo, el TELECOM obtuvo habilitación legal para la prestación de servicios de larga distancia, sin pago de licencia inicial y sin vigencia de la autorización cuando los operadores entrantes pagaron y tienen una vigencia limitada de la licencia. Adicionalmente, el 68 Regulación régimen competencia, tarifario, interconexión; protección usuario; parámetros de calidad servicios; criterios eficiencia indicadores control resultados. 69Otorgamiento concesiones, planes de expansión, determinación inversiones públicas, identificar fuentes de financiamiento y monto subsidios del estado 101 establecido conservó el número de identificación (indicativo) lo que representó una ventaja competitiva frente a los nuevos operadores. Con posteridad, la regulación ha dado igual trato a empresas públicas y privadas. En relación con la forma de operación de las mismas aún surgen diferencias propias de ser el estado inversionista o partícipe de su gestión, en aspectos tales como los sistemas de dirección y administración (conformación de juntas directivas), el control sobre los recursos del estado (control fiscal), el grado de responsabilidad de los funcionarios (régimen disciplinario) y el régimen de contratación cuando quiera que no se sometan al régimen de derecho privado establecido para las empresas de servicios públicos domiciliarios en la ley 142 de 1994.70 5.2.3 Evaluación de la política impositiva: La ley 142 de 1994 estableció un régimen tributario de excepción, de carácter temporal, para las ESP, según el cual se eximió a las empresas de servicios públicos domiciliarios de orden municipal, sean ellas de naturaleza privada, oficial o mixta, del pago del impuesto de renta y complementarios sobre las utilidades que se capitalicen o que se constituyen en reservas para la rehabilitación, extensión y reposición de los sistemas. Esta excepción ya venció.71 Así mismo el régimen de servicios públicos, dispuso que las ESP no estarán sometidas a la renta presuntiva establecida en el estatuto tributario y estableció la posibilidad transitoria (10 años) de empresas asociativas o de naturaleza cooperativa, de deducir de la renta bruta las inversiones realizadas en estas empresas.72 Esta excepción también ya venció. Por lo demás, como regla general las prestadores de servicios públicos se sujetan al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales, pero se prohíbe a departamentos y municipios gravarlas con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales. a. Régimen de Impuesto de renta y complementarios El artículo 211 del Estatuto Tributario, modificado por las leyes 223 de 1995 y 633 de 2000, artículo 13, señala en la disposición actualmente vigente, que todas las entidades prestadoras se servicios públicos son contribuyentes de los impuestos nacionales. Sin embargo, el inciso cuarto consagraba como exención del impuesto de renta y complementarios de las utilidades que las rentas provenientes, entre otros, de los servicio públicos domiciliarios de telefonía local, y su actividad complementaria de telefonía móvil rural, estará exentas por un término de dos (2) años, sobre las utilidades que capitalicen o que apropien como reservas para la rehabilitación, extensión y reposición de los sistemas cuando sean obtenidas por entidades oficiales o sociedades de economía mixta.73 70Ver Anexo 5.3 71Ver anexo 5.3 con evolución normativa y conceptos de la DIAN 72Art 24 ley 142 de 1994 73Porcentajes de la exención. En vigencia de la ley 223 de 1995 fué: Para el año gravable 1996 100% exento: Para el año gravable 1997 90 % exento; Para el año gravable 1998 80 % exento , Para el año gravable 1999 70 % exento ; Para el año gravable 2000 60 % exento; Para el año gravable 2001 40 % exento ; Para el año gravable 2002 20 % exento, Para el año gravable 2003 y siguientes 0 % exentos. La ley 633 de 2000, redujo los porcentajes de exención de los dos años, así: para 2001: 30% y para 2002: 10%. 102 En consecuencia, si bien se venció, existió el trato tributario diferencial entre empresas privadas y públicas.74 En cuanto a lo servicios no domiciliarios, los operadores se rigen por el régimen general tributario. En cuanto al impuesto de renta y complementarios, dispone el artículo 16, modificado por la ley 223 de 1995 que son contribuyentes las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, asimiladas a sociedades anónimas. En consecuencia, no hay trato discriminatorio entre el sector público y privado. La tarifa a personas jurídicas es del 35%, con una sobre tasa del 3.5% vigente hasta el 2006. La nación y los entes territoriales (departamentos, distritos, municipios y demás entes territoriales y las asociaciones de éstos) que también pueden prestar directamente los servicios en los presupuestos descritos en la ley 142 de 1994, no son contribuyentes del impuesto sobre la renta. b. Impuesto al patrimonio: De carácter transitorio ­hasta el 2006- que grava la riqueza calculada sobre el patrimonio líquido fiscal del contribuyente (superior a 3.000 millones de pesos). No es deducible del impuesto sobre la renta. La tarifa es del 3 por mil del patrimonio líquido a primero de enero de 2004. No hay régimen de excepción para empresas de servicios públicos. La nación y los entes territoriales (departamentos, distritos, municipios y demás entes territoriales y las asociaciones de éstos) que también pueden prestar directamente los servicios en los presupuestos descritos en la ley 142 de 1994, no son contribuyentes del impuesto al patrimonio. c. Régimen de Impuesto a las Ventas: A partir de 1992 (ley 6 de 1992), se eliminaron los regímenes de gravamen selectivos por servicios. En consecuencia, hoy se encuentran gravados con el IVA, todos los servicios de telecomunicaciones objeto del estudio. En el servicio telefónico se incluye, además del consumo y por vía de interpretación de la DIAN75, el concepto de cargos de aporte por conexión y cargos de acceso. Como excepción, de manera taxativa el artículo 476 del estatuto tributario contempla los primeros 250 impulsos mensuales facturados a los estratos 1 y 2 y el servicio telefónico local prestado desde teléfonos públicos. La tarifa del impuesto es del 16% No obstante, en cuanto al servicio de TMC, el parágrafo segundo del artículo 468-3 del Estatuto Tributario, a partir del 1° de enero del 2003, incrementó en un 4% el impuesto sobre las ventas IVA al servicio de telefonía móvil, quedando gravado con una tarifa del 20%. Es de señalar que esta previsión constituye una clara discriminación en razón del servicio por cuanto que la TMC es el único servicio del sector gravado con una iva de esta magnitud. d. Régimen del Impuesto de Industria y Comercio El impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, es un impuesto municipal, cuyo hecho generador está constituido por el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en la jurisdicción municipal ya sea que 74 Empresa de servicios públicos oficial: aquella en cuyo capital la nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de aportes. Mixta: aquella cuyo capital la nación, entidades territoriales o descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%. Art. 14 ley 142 de 1994 75Ver anexo 5.3 103 se cumplan de forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimientos de comercio o sin ellos. Se entienden percibidos en la jurisdicción municipal, como ingresos originados en la actividad industrial, los generados en la venta de bienes producidos en el mismo, sin consideración a su lugar de destino o a la modalidad que se adopte para su comercialización, o los ingresos originados en actividades comerciales o de servicios cuando no se realizan o prestan a través de un establecimiento de comercio registrado en otro municipio y que tributen en él. Como normas especiales aplicables a las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios tenemos que se causa en el municipio en donde se preste el servicio al usuario final sobre el valor promedio mensual facturado y que se prohíbe gravar los ingresos obtenidos por la prestación de los servicios públicos más de una vez por la misma actividad. En anexo 5.4 podrá encontrarse el texto de las normas y de las posiciones asumidas por la DIAN en relación con los aspectos antes relacionados. Funcionamiento del Ministerio de Comunicaciones En general, el Ministerio de Comunicaciones detenta funciones de formulación y diseño de políticas, planes, programas y proyectos del sector de comunicaciones, y de programas que garanticen el acceso y la implantación de tecnologías de la información, otorgamiento de concesiones, así como las derivadas de ejercicio de la intervención en el espectro asignado a los servicios, con excepción del de televisión que corresponde a la Comisión Nacional de Televisión. Estas funciones se ejercen en relación con servicios postales, no domiciliarios y domiciliarios, cuando no resulten incompatibles con la ley 142 de 1994. Adicionalmente, ejerce las funciones de control y vigilancia sobre el régimen de concesión de los servicios públicos de telecomunicaciones no domiciliarias y servicios postales.76 5.2.4 Funciones asignadas En general, mediante Decreto 1620 de 2003, se han asignado al Ministerio de Comunicaciones funciones de adopción, formulación y diseño de políticas, planes, programas y proyectos del sector de comunicaciones, y de programas que garanticen el acceso y la implantación de tecnologías de la información, de otorgamiento de las licencias, concesiones, autorizaciones, registros y permisos que se requieran para la prestación de dichos servicios, de gestión y control del espectro y de inspección, vigilancia y control respecto del cumplimiento de los regímenes de telecomunicaciones y postal. (Anexo 5.5) 5.2.5 Evaluación del cumplimiento de funciones No se dispone de indicadores que permitan evaluar el grado de cumplimiento de las funciones del Ministerio de Comunicaciones. No obstante, se utilizará la documentación disponible en relación con los antecedentes de la forma como la entidad rectora del sector administrativo de las telecomunicaciones ha ejercido sus funciones en la década de los 90s a. En cuanto a sus funciones de planificación y formulación de políticas 76Ley 142 de 1994, decreto 1620 de 2003, art 76 ss Constitución Nacional 104 La planificación y la formulación de políticas, con excepción de la determinada y desarrollada en materia de comunicaciones sociales, ha sido deficiente si se considera que aspectos fundamentales de su gestión como resulta ser la propuesta del régimen jurídico y el modelo económico de las telecomunicaciones, así como la determinación de las condiciones para la prestación de los servicios ha resultado lenta y tardía y en ocasiones impuesta por factores coyunturales y externos. Para el efecto, retomamos los siguientes casos que han sido mencionados en el transcurso del estudio: a.1 Caso desarrollos reglamentarios de la reforma de la ley 72 de 1989 y DL 1900 de 1990. Los desarrollos del régimen de apertura se dieron en forma paulatina, lo que significó una vigencia del ordenamiento anterior (Decreto 3418 de 1954 y Decreto 2427 de 1957), que no obedecían a los desarrollos técnológicos del sector. Así, después de la vigencia del nuevo estatuto de las telecomunicaciones, sólo se expidió el primer año el reglamentario de valor agregado y, años después (5 o más años), los de portador nacional, beeper, trunking. Por lo demás, no se conoce que su expedición haya obedecido a políticas de desarrollo de los servicios y del sector a.2 Caso TPBCLD Como se analizó con anterioridad, la reglamentación de las condiciones para habilitar la prestación de servicios de larga distancia se produjo como consecuencia de órdenes judiciales por cuanto que se había mantenido de hecho el monopolio de TELECOM al omitir la mencionada reglamentación. a.3 Caso valor agregado: Las definiciones de los servicios de valor agregado desarrolladas en el decreto 1794 de 1991 frente a los desarrollos tecnológicos de las telecomunicaciones generaron por mucho tiempo confusión en relación con los límites de los servicios de valor agregado frente a otros. Solamente como consecuencia de las reclamaciones de los operadores habilitados para la prestación de los servicios de larga distancia se logró, a partir del año 2000 y como consecuencia de actuaciones sancionatorias, de carácter particular se fueron definiendo los alcances de los servicios de valor agregado y hasta el año 2003 se modificó el concepto involucrando algunos de los elementos que los pronunciamientos sancionatorios fueron identificando como diferenciadores del valor agregado frente a los servicios básicos. b. Ausencia de regulación de la competencia El Ministerio de Comunicaciones estuvo ausente de la adopción de políticas y regulaciones de aspectos de gran incidencia en la prestación de los servicios en régimen de competencia tales como la interconexión y el régimen tarifario de servicios no domiciliarios. Si bien el régimen en el que se otorgaron las concesiones establecieron las condiciones generales en estos aspectos, se trata de regulaciones que deben ser dinámicas en atención a las modificaciones de los mercados. Sólo hasta el traslado a la CRT de las funciones regulatorias del Ministerio se inició el sometimiento de los operadores de servicios no domiciliarios a disposiciones regulatorias promotoras de la competencia. c. Retardo en la definición de una nueva política de desarrollo de las telecomunicaciones 105 Resulta evidente la obsolescencia del régimen jurídico actual de las telecomunicaciones. No obstante, el Ministerio de Comunicaciones a pesar de reiteradas iniciativas en diversas administraciones, no ha logrado consolidar una política que le permita asumir exitosamente el futuro de las telecomunicaciones en Colombia. d. En cuanto a las funciones de control d.1 Caso régimen de protección a usuarios ­TMC- grupo interinstitucional No se conocen antecedentes de actuaciones administrativas exitosas del Ministerio en aras de la protección de derechos a usuarios distintas de las relacionadas con los contenidos de las emisiones de radiodifusión sonora. Los resultados al respecto iniciaron con la decisión del Ministerio de integrar un Grupo Interinstitucional e interdisciplinario para atender a los usuarios por la inconformidad con la prestación de los servicios de telefonía móvil celular. El grupo se conformó con la participación de la SIC, el Ministerio, la CRT y la SSPD y se convirtió en permanente dentro de la estructura de la SIC, cuando se trasladaron a esa entidad las funciones de control y vigilancia del régimen de protección a los usuarios. 5.3 Funcionamiento de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones 5.3.1 Evaluación del cumplimiento de los objetivos regulatorios: (anexo 5.6) a. Funciones asignadas. Descripción de objetivo regulatorio de la ley 142 de 1994 para servicios públicos domiciliarios Conforme se señala en el ordenamiento de los servicios públicos, en aquello que implica el ejercicio de funciones regulatorias, corresponde a la CRT, por delegación del Presidente de la República, señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios de TPBC y las que le han sido atribuidas directamente por el legislador para regular los monopolios en la prestación de los servicios, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, promover la competencia para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. (art 73.9 Ley 142 de 1994). En consecuencia, los objetivos generales de la acción regulatoria son los de promover el desarrollo del sector y propender por la prestación eficiente de los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del territorio nacional. Los alcances de la regulación tratándose de los servicios públicos domiciliarios han sido definidos por la Corte Constitucional en términos que concilian los intereses de la defensa del ámbito de competencia con los fines sociales de los servicios públicos. Los planteamientos conceptuales de la Corte sustentan un importante grado de intervención de la regulación en aspectos en los que en otros mercados podrían resultar excesivos. Por lo tanto, la evaluación del cumplimiento de los fines regulatorios de la CRT no puede regirse por indicadores de orden económico exclusivamente Así pues, la intervención estatal se justifica cuando el mercado carece de condiciones de competitividad o para proteger al mercado de quienes realizan acciones orientadas a romper el equilibrio que lo rige, fenómenos ambos que obedecen al concepto de "fallas del mercado", pero también se encuentra dirigida al cumplimiento de los fines sociales del estado dentro de los 106 cuales se encuentra la prestación continua y eficiente de los servicios, lo que involucra los derechos y la protección de los usuarios. Exige eso sí la Corte, que las decisiones de las comisiones de regulación sujetas a criterios técnicos deben estar fundadas sobre parámetros objetivos, adoptadas después de procesos cuidadosos de deliberación, con argumentos de orden especializado y orientados a alcanzar los objetivos de interés general trazados en la ley que fijó el régimen de dichos servicios. (ver anexo 5.6.1) Por otra parte, si bien no constituye objeto de la evaluación solicitada, debe advertirse que la CRT ejerce funciones regulatorias en materia de servicios públicos no domiciliarios por mandato del decreto 1130 de 1999 que le trasladó funciones que debían ser ejercidas por el Ministerio de Comunicaciones, las cuales deben estar orientadas a definir un marco regulatorio proactivo, claro, imparcial, confiable, estable y adecuada a las condiciones del mercado de los distintos servicios. Adicionalmente, ejerce las asignadas por la ley 555 de 2000 para regular las condiciones de la interconexión de todos los operadores de telecomunicaciones que garantice los principios en ella establecidos y para la regulación de al competencia, el régimen tarifario, de interconexión y de protección al usuario de servicios PCS. Estas circunstancias ubican a la CRT en situación jurídica distinta de las demás comisiones reguladoras por lo que se hará referencia también a las funciones regulatorias derivadas de normas distintas a la ley 142. b. Diseño organizacional: Conforme la información disponible la CRT dispone de una organización matricial, orientada a procesos, con costos y calidad indiscutiblemente más eficientes que otros organismos equivalentes, que goza de un buen nivel de acreditación en el sector. Se destaca que la entidad se encuentra acreditada con el sello de calidad ISO 9001:2000 para todos sus procesos. (Prestación de servicios de regulación y asesoría, solución de conflictos entre operadores de telecomunicaciones, atención al cliente, participación internacional e investigación y desarrollo). De conformidad con los datos considerados por el ICONTEC, el 80% de los clientes de la CRT estima que la entidad efectúa investigaciones de calidad. c. Criterios de agrupación de funciones regulatorias: Para efectos de evaluar el grado de desarrollo de las funciones regulatorias de la CRT, las agrupamos en los siguientes ámbitos fundamentales: C1. Regulación de Licencias y habilitaciones De conformidad con el artículo 150.23 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso de la República expedir las leyes que rigen la prestación de los servicios públicos. Es la ley la que resulta competente para establecer las condiciones en las que se prestarán los servicios y los decretos presidenciales, los que desarrollan las leyes para su debida ejecución (art 188.11). En consecuencia, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, la CRT no tiene establecidas competencias para regular las condiciones de otorgamiento de licencias o habilitaciones para la prestación de servicios de telecomunicaciones, ni podrían asignársele de seguir considerándose como servicios públicos. A la CRT le correspondió por mandato de la ley 142 de 1994 (articulo 74.3 literal d) reglamentar la concesión de licencias para el establecimiento de operadores de servicios de telefonía pública 107 básica conmutada de larga distancia nacional e internacional, función que se ejerció a instancias de las autoridades judiciales que ordenaron la expedición de la reglamentación correspondiente. Es de señalar que la CRT expidió la resolución 86 de 31 de agosto de 1997 y el Gobierno debió expedir el decreto 2542 de 1997 por corresponderle al Presidente el ejercicio de la facultad reglamentaria de las condiciones de la concesión y a la CRT, la regulación técnica de las mismas. C2. Regulación de la Competencia Interconexión y acceso a redes Ley 142 de 1994 asignó como función a la CRT la de establecer requisitos generales para la utilización de las redes y formulas tarifarias para cobrar por el transporte e interconexión, así como las reglas a que deben someterse los operadores de larga distancia para ejercer el derecho a utilizar las redes de telecomunicaciones del Estado y fijar los cargos de acceso y de interconexión a las mismas. Como aspectos claves para garantizar el ambiente de competencia en los servicios, la CRT ha intervenido legítimamente regulando las relaciones de interconexión de los operadores. Las competencias asignadas por la ley 142 y aquellas que derivan de normas transnacionales imperativas en el país, permiten inferir un importante grado de intervención en aspectos tales como las condiciones económicas de la relación, con una capacidad residual de las partes para establecerlas cuando la regulación lo permita. Se observa que la regulación de la CRT adopta una posición que establece ciertas condiciones, sin perjuicio de la capacidad de negociación de las partes, asumiendo como límite de la intervención, la reconocida y clara instancia de negociación directa entre las partes de las condiciones en las que se ejecutará la interconexión, en aquello que resulte de su libre disposición. Fundamentalmente en la definición de los cargos de acceso, ésta posición ha permitido el debate jurídico de los operadores cuestionando la capacidad de intervención del organismo regulador al establecer opciones mínimas de reconocimiento de cargos de acceso que impactan las negociaciones particulares y puede haber dificultado el logro de los objetivos de rebalanceo tarifario perseguidos por la regulación, en los que tiene importante efecto el costo del uso de las redes. (Ver anexo) Por otra parte, como consecuencia del traslado de funciones del Ministerio a la CRT y de las asignadas por la ley 555 de 2000, se ha unificado el régimen de interconexión entre servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios.77 Sin embargo, a pesar de la integración, se conservan algunas diferencias propias del régimen jurídico de los servicios, según sean domiciliarios o no domiciliarios en aspectos tales como las facultades de intervención de la CRT (en el primer caso puede imponer servidumbres y en el segundo no) y en las características en que se da la interconexión en cuanto que esta se somete al régimen de cada servicio. (a manera de ejemplo los servicios trunking solo pueden obtener interconexión a nivel de abonado y no en cualquier punto de la red como aplica a otros servicios). Estas diferencias no han sido claramente identificadas en el régimen unificado lo que exige juicios interpretativos que deben ser efectuados por la CRT por vía de pronunciamientos particulares. C3. Tarificación 77Resolución 469 de 2000 compilada en resolución 489 de 2002 108 Mediante la expedición del "Régimen Tarifario Unificado", la CRT reunió en un solo cuerpo normativo, la política tarifaria de todos los servicios de telecomunicaciones, domiciliarios y no domiciliarios. La regulación ha determinado los regímenes tarifarios regulado78, vigilado79 y de libertad80. En la actualidad, como principio general, aplican el régimen de libertad y de libertad vigilada, excepto cuando se trata de operadores que tienen más del 60% de las líneas, caso en el cual aplica el régimen regulado con las particularidades que se analizaron en el punto Para efectos de las tarifas de servicios domiciliarios resultan claramente establecidos en la ley 142 como son: compensación justa basada en costos más utilidad razonable81, integralidad de tarifas, un solo pago por un mismo servicio, prohibición de tarifas predatorias. En la actualidad, la CRT adelanta un proceso de revisión de las tarifas de TPBC, en atención al agotamiento del periodo de 5 años establecido por la ley 142 de 1994. Para este nuevo periodo regulatorio, se han identificado como factores de debilidad del régimen tarifario de telefonía local que no incentiva la segmentación del mercado y el establecimiento de menús tarifarios, el sistema de topo de ingresos no incentiva a los operadores a aumentar el consumo y la tarificación por impulsos no refleja consumos reales y no resulta comprensible para los usuarios. Adicionalmente, el régimen de subsidios y contribuciones como se ha visto en los apartes pertinentes de este estudio, resulta insostenible. Como consecuencia de las debilidades del sistema, el rebalanceo tarifario propuesto como su objetivo, no se ha alcanzado satisfactoriamente. La asimetría del régimen entre servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios se pone claramente en evidencia en este aspecto en la medida en que, en virtud de la ley 142, existen principios claros y facultades de intervención del estado definidas por la ley para modificar el régimen tarifario de los operadores según se den las condiciones previstas. Por el contrario, las tarifas de los servicios no domiciliarios no tienen principios tan claros y sus regímenes fueron definidos en razón de que se establecieron en el marco jurídico particular de los servicios y no por las razones de desarrollo del mercado y de protección al usuario. A manera de ejemplo, los servicios de TMC se definieron por el régimen de la concesión como de libertad lo que constituye límite para la intervención estatal con el fin de modificarlo, sin perjuicio de que se establezcan con claridad y por vía de ley, los criterios mediante los cuales, sin discriminación y aplicando a todos los servicios y operadores, por razones de competencia, se modificaría el régimen tarifario. Este hecho se hace valer por los operadores como limitante para que la CRT intervenga a un mayor grado que el de establecer la obligación de registro al someterlos a régimen de libertad vigilada, so pena de riesgo de ruptura del equilibrio económico de la concesión. (Ver anexos tema análisis caso cargos de acceso) 78La CRT fija criterios y metodologías mediante las que los operadores fijan o modifican precios máximos sujetos a registro ante regulador. 79Los operadores las fijan libremente con obligación de registro 80Los operadores las fijan libremente y no están obligados a registrarlas 81Tasa de retorno razonable o utilidad razonable. Es la que permite remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en que lo habría remunerado una actividad eficiente en un sector de riesgo comparable, la cual será estimada por el Departamento Nacional de Planeación. 109 C4 . Regulación técnica En relación con los servicios domiciliarios, las facultades se relacionan con la determinación de indicadores y modelos para evaluar la gestión técnica de las empresas y fijar normas de calidad de los servicios. (art 74 ley 142), función que ha sido cumplida por la CRT. La CRT cuenta con competencia para expedir regulaciones técnicas en materia de servicios no domiciliarios82. En relación con los planes técnicos fundamentales tiene competencias de asesoría y apoyo al Ministerio de Comunicaciones. d. Identificación de las principales dificultades actuales: A pesar de la eficiencia de la CRT, existen dificultades actuales derivadas de la forma como se ha asumido su función reguladora, que pueden concretarse en las siguientes: d1. Oposición del sector a grado de intervención regulatoria: La intervención de la CRT en los aspectos que ha considerado la entidad deben ser regulados en desarrollo de sus funciones genera en oportunidades la oposición del sector de telecomunicaciones, en unos casos, como consecuencia de haberse conformado el mercado en un ambiente altamente desregulado como en el caso de los servicios públicos no domiciliarios o, en otros, de la consideración de intervención excesiva en asuntos que podrían desarrollarse conforme con las reglas del libre mercado o en el cuestionamiento sobre la metodología aplicada por la CRT y la profundidad de los análisis de las características particulares del mercado regulado. Para ilustrar lo expuesto se analizan los siguientes casos: Análisis caso de reventa de servicios Las posiciones esgrimidas por los operadores frente a la iniciativa van desde la oposición total por considerar inexistente la competencia de la CRT para regularla hasta la aceptación de sus beneficios pero el planteamiento de inconformidad por falta de profundidad en el modelo de intervención pretendido por la CRT a través del proyecto. Se anexan algunas de las posiciones asumidas por los operadores frente al tema. (5.6.2 a 5.6.6) En nuestra consideración, conforme el marco jurídico actual resulta cierto que la comercialización de los servicios de telecomunicaciones es libre, el operador puede determinar los canales a través de los cuales ejerce esta actividad y las relaciones que en tal virtud se establecen se rigen por las normas generales aplicables a los contratos mercantiles, de conformidad con las especificidades de la negociación entre las partes. Resultan prácticamente indiscutibles los beneficios de la reventa al por mayor en el crecimiento y expansión de los servicios. Sin embargo, para el ejercicio de la intervención reguladora de este segmento del mercado, es necesario considerar el ámbito de las facultades de la CRT que establecerán los límites de sus facultades. Fundamentalmente, en este aspecto resultan distintas las competencias y el grado de intervención según se trate de servicios públicos domiciliarios (en 82 Art. 37.2 decreto 1130: Regular los aspectos técnicos y económicos relacionados con las diferentes clases de servicios de telecomunicaciones; art 37.3 regulación de carácter general y particular en las materias relacionadas con ; los parámetros de calidad de los servicios; 37.19 Determinar estándares y certificados de homologación internacionales y nacionales de equipos, terminales, bienes y otros elementos técnicos indispensables para el establecimiento de redes y la prestación de servicios de comunicaciones aceptables en el país 110 el que hay competencia para regular cierta actividad de grandes usuarios) y no domiciliarios por lo que, en principio y por esta consideración, la regulación no podría ser totalmente simétrica lo que resultaría perjudicial para la actividad. El proyecto define mecanismos de comercialización, responsabilidades y efectos que rompen los principios dispuestos en el ordenamiento comercial a más de limitar la actual libertad de los operadores de decidir la forma como comercializa sus servicios lo que exige la expedición de normas de jerarquía legal tal como en efecto se pretende en el proyecto de ley de telecomunicaciones. Así las cosas, independientemente de las bondades del proyecto debe la CRT profundizar jurídica y económicamente en sus efectos a fin de minimizar sus riesgos. Análisis caso Régimen de Protección al Usuario La CRT ha sometido a consideración del sector un proyecto modificatorio del régimen de protección al usuario expedido en el año 2002.83 La modificación a más de introducir aclaraciones y precisiones a algunas disposiciones actuales pretende, fundamentalmente, introducir indicadores de calidad en la atención en los call center y los CACs84. Los operadores se oponen a algunas de las disposiciones propuestas por la CRT por considerarlas excesivas (ver anexos 5.6.7 a 5.6.10). Sería recomendable profundizar en el análisis de la evolución de las normas actuales y en la definición de indicadores adicionales, con anterioridad a la expedición de regulación adicional a la aún reciente que se pretende modificar. A manera ejemplificativa, el régimen actual abunda en enunciar obligaciones de los operadores frente a los usuarios en los que la información es elemento primordial. Sin embargo, no hay desarrollados mecanismos para que el usuario conozca la existencia de esas obligaciones para hacerlas exigibles, circunstancia en la que podría profundizarse antes de imponer obligaciones adicionales. d2. Riesgo de inestabilidad del marco jurídico: Resulta claro que el marco jurídico de servicios en competencia debe ser dinámico para ajustarse a las continuas variaciones del mercado. Sin embargo, la estabilidad jurídica resulta garantía necesaria para el ejercicio de la actividad económica por lo que las reglas deben propender a su estabilidad. En el caso que se analizará, por lo demás, no han sido evaluados los efectos pretendidos con la regulación cuya revisión ha sido iniciada. Análisis caso cargos de acceso La regulación de la CRT en las relaciones de interconexión de los operadores ha sido más intervencionista en la medida en que los operadores de TPBC local, a través de los cuales acceden los demás operadores de otros servicios podrían explotar su posición de mercado por su control sobre infraestructuras críticas y es coherente con el benchmark de cargos de acceso en otros mercados. No obstante, la modificación sin gradualidad de la metodología y la cuantía del valor establecido, y al parecer sin equivalencia con el de remuneración por minuto vigente con anterioridad que ha significado la introducción del modelo de cargos de acceso por capacidad con un valor tope y la asimetría regulatoria de los operadores móviles no ha sido pacífica en el sector. Así mismo, la posición asumida en la CRT al regular los cargos de acceso tendiente a equilibrar 83Resolución 489 de 2002 modificada en algunos apartes por la resolución 575 de 2002 84Centros de Atención al Usuario 111 la libre negociación de las partes con la intervención del estado al determinarlos ha permitido en el tránsito normativo, que se opte por distintos operadores la selección de mecanismos distintos a los regulados o se inapliquen los mandatos regulatorios a la espera de pronunciamientos jurisdiccionales que en la práctica, puede derivar en situaciones diversas y en un relativo desorden que puede generar efectos futuros en el mercado. (ver anexo 5.6) Los operadores se han opuesto a través de diversas acciones judiciales a dar aplicación a la nueva modalidad argumentando, en el caso de los operadores locales, que el sistema de cargos de acceso por capacidad, entre otros, no consulta la realidad de los costos ­afirmación que no ha sido demostrada en las instancias de participación dadas por la CRT- y su implementación abrupta afecta las proyecciones de acceso de los operadores. A su vez, los operadores de TMC consideran que en su caso particular, cuando se trate de los cargos de acceso entre redes celulares, la CRT no tiene competencia para intervenir en atención a la libertad tarifaria del régimen jurídico en que se otorgó la concesión y los operadores de larga distancia consideran que los costos continúan siendo altos y que la no regulación de los costos de interconexión de operadores celulares ­en su carácter de servicio sustituto- puede ser factor de distorsión de la competencia. Es de señalar que la CRT ha iniciado un proceso de revisión de los cargos de acceso, a dos años de la implementación del modelo actual, bajo el entendido de la necesidad de regular integralmente el tema con el del régimen tarifario que también se encuentra en proceso de revisión. Se observa que esta revisión puede resultar riesgosa frente a la argumentación de solidez y sustento técnico y económico que resulta necesario esgrimir ante los tribunales en los que se debate la legalidad de las actuaciones, generales y particulares, de la CRT por estos conceptos. Se anexan las posiciones de los operadores expuestas con ocasión de la revisión actual de los cargos de acceso. Anexo del 5.6.11 a 5.6.15. Así miso, se anexa la respuesta dada por la CRT a las posiciones de los operadores. d3. Dificultades por regímenes jurídicos particulares asimétricos en virtud de clasificación de servicios Es claro que la CRT ha asumido funciones regulatorias en relación con dos clases de servicios con regímenes jurídicos diferentes que constituyen, en todo caso, el ámbito del ejercicio de las competencias de la entidad reguladora. La tendencia que se observa es a la expedición de regulaciones más simétricas y unificadas, a pesar de las asimetrías del régimen particular de los distintos servicios. Adicionalmente, hay clara tendencia a la aproximación de las regulaciones hacia la propia de los servicios domiciliarios en los que evidentemente el estado alcanza mayores grados de intervención. d4. Insuficiencia de información para conocimiento a profundidad del mercado particular de cada servicio para regulación asimétrica por grado de desarrollo de competencia. La CRT investiga y sustenta sus decisiones, evalúa comparativamente la evolución de la regulación en otros países y, en general, documenta con seriedad sus posiciones. Sin embargo, la información actualmente disponible del sector puede resultar insuficiente para el conocimiento a profundidad de las realidades de los diversos mercados como puede concluirse de las 112 inconformidades planteadas por los operadores en documentos anexos a éste informe. Conforme se deduce del estudio realizado por la CRT el año 2003, contentivo de la metodología propuesta por Econometría S.A. para la evaluación de competencia y posición dominante en los mercados de telecomunicaciones en Colombia, en relación con algunos de los indicadores propuestos, la consecución de la información suficiente es dispendiosa y demanda altos costos, por lo que resultaría de gran importancia para la labor regulatoria poder fortalecer el apoyo de análisis e investigaciones en éste sentido, que le permita profundizar en sus evaluaciones del mercado y dimensionar con mejores herramientas el impacto de las decisiones proyectadas. El estudio realizado por la CRT "Asesoría para la evaluación de la competencia en los mercados (Anexo 5.6.16) pone en evidencia las diversas variables que permiten efectuar un verdadero diagnóstico del mercado, y la variedad y profundidad de la información que debe recaudarse. 5.3.2 Análisis de la metodología tarifaria desarrollada Uno de los principales objetivos de la regulación tarifaria del servicio de telefonía local, es el de orientar las tarifas a costos eficientes para la protección de los usuarios, promover la sana competencia y el desarrollo y eficiencia del sector. En desarrollo de la regulación tarifaria, la CRT inició desde 1997 el proceso de rebalanceo tarifario al cual se hace referencia en los numerales 3.1.6 y 3.3.2 de este documento, en virtud del cual los operadores podrían incrementar sus tarifas (cargo fijo y cargo por consumo) del estrato 4 hasta en un 20% real anual, para alcanzar hasta unos niveles máximos que permitiesen recuperar vía tarifas los costos eficientes de prestación del servicio. A pesar de los esfuerzos del regulador de desarrollar modelos de costeo técnicos para calcular un costo medio de referencia real para cada empresa, en la práctica la mayoría de los operadores está todavía lejos de alcanzar su costo medio de referencia máximo (ver numeral 3.3.2), y todavía las tarifas del estrato 4 no reflejan los costos de prestación del servicio, no dando cumplimiento al objetivo de la CRT de orientar tarifas a costos. Este resultado puede considerarse favorable desde la perspectiva de los usuarios que acceden a un servicio a tarifas económicas, pero definitivamente impacta considerablemente la salud financiera de las empresas. 5.3.3 Análisis del tratamiento de la CRT a empresas públicas y privadas Las relacionadas con la regulación contenidas en la resolución 86 de 1997 para establecer las condiciones de otorgamiento de las licencias de telefonía pública básica conmutada de larga distancia que determinaron el ingreso a Telecom, para reposición de redes, de un % de los ingresos obtenidos de lo operadores entrantes, y la conservación del indicativo. En lo demás, no se encontraron evidencias de trato diferente dado por la CRT a entidades públicas y privadas. 5.4 Funcionamiento de la SSPD 5.4.1 Funciones La SSPD ejerce por mandato Constitucional, las funciones que corresponde al Presidente de la República para el control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios. En tal condición vigila, controla y sanciona el incumplimiento de la normas que afecte a grupos de usuarios determinados, los contratos entre operadores y usuarios, vigila destino de subsidios del estado, adelanta investigaciones y sanciona por competencia desleal y prácticas restrictivas de la 113 competencia de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, evalúa la gestión financiera, técnica y administrativa de los ESP de acuerdo con los indicadores definidos por las comisiones de regulación. (Ver anexo 5.7) 5.4.2 Evaluación del funcionamiento de la SSPD Se utiliza para estos efectos el análisis el informe de la Contraloría General de la República sobre la gestión de la SSPD del año 2002, que fue el único disponible. Como señala la CGR, la entidad se ha concentrado en las funciones de control, de orden sancionatorio antes que en las preventivas de inspección y vigilancia85. En tal sentido, se cuestiona la confiabilidad del registro Renacer, que no se encontraba actualizado en 2002. Los operadores ­con excepción de los del sector de las telecomunicaciones con un 86%- presentaban índices bajos de cumplimiento de las obligaciones de reportar información a la SSPD. Considera la Contraloría que la SSPD resulta incapaz de controlar todos los agentes del mercado de los servicios públicos domiciliarios. En la función de vigilancia solo el área de telecomunicaciones informa gestiones para cumplir con su función de medir el grado de satisfacción al usuario. La labor de control también resulta ineficiente y las intervenciones de empresas no son eficaces en la medida en que no generan resultados apropiados para superar la situación que generó la intervención. En materia de control y vigilancia del régimen de la competencia, tenemos: Desde 1995, se cuenta con actuaciones administrativas en materia de prácticas restrictivas adelantadas por la SSPD, en los siguientes casos: (Ver anexo 5.7.1) ETB (1999) SANTAFE DE PRACTICAS RESTRICTIVAS DE MULTA $24.818.850 RESOLUCION 009432 BOGOTÁ LA COMPETENCIA 7 DE DICIEMBRE DE DIRECTORIO TELEFÓNICO 1999 VALLEDUPAR INTERCONEXION TELEUPAR S.A. E.S.P. MULTA $28.600.000 RESOLUCION 533 2001 -ORBITEL DEL 3 DE MARZO PRACTICAS DE 2003 RESTRICTIVAS TELECOM ­ CHOCO INTERCONEXION - ARCHIVO RESOLUCION 001372 DEL 22 DE ABRIL 2001 ORBITEL PRACTICAS DE 2003 RESTRICTIVAS E.R.T S.A. E.S.P CALI - VALLE DEL CAUCA DERECHOS DE Pliego de cargos septiembre de 2003. USUARIOS - 2003 COMPETENCIA DESLEAL 85Informe de la cuenta correspondiente al año 2002. Aún no se dispone de la evaluación de 2003 en cuanto que la SSPD no lo suministra hasta no ser controvertido. 114 En el año 2003, las estadísticas de actuaciones adelantadas por la Superintendencia delegada para las Telecomunicaciones, por estos conceptos denotan un ámbito reducido de situaciones conocidas por la SSPD, en la medida en que solo el 15% de las actuaciones adelantadas corresponde a asuntos de la competencia. En efecto, el número de actuaciones por conductas violatorias del régimen de competencia en el sector de los servicios domiciliarios no resulta significativo. De 21 actuaciones adelantadas en el 2003, sólo tres corresponden a éste concepto. Sin embargo, se observa que la duración de las actuaciones es superior a un año lo que puede resultar excesivo frente a los efectos de las conductas en el mercado. 5.4.3 Documentación de las experiencias en intervención de empresas Las E.S.P.'s que se encuentran en proceso de toma de posesión en el sector de telecomunicaciones se dividen en dos grupos: Empresas en administración y empresas en liquidación. Estas modalidades de intervención se hacen efectivas de acuerdo con el objeto de la medida que se ejecuta sobre cada prestador. Las empresas intervenidas son las siguientes. 1- EMPRESA DISTRITAL DE TELECOMUNICACIONES EDT. EFECTOS LIQUIDATORIOS. RESOLUCION No 004291 de mayo 29 de 2000. El 18 de noviembre de 1998 se acordó con la empresa un programa de gestión para efectos de sanear en el corto plazo y en forma definitiva la situación de la empresa con el fin de garantizar su adecuada gestión. Sin embargo, vencidos los plazos se determinó el incumplimiento de las metas y los indicadores acordados (margen operacional del 14% cuando estaba en el 1% en 1998 y del -15.96% en 1999) rentabilidad patrimonial (en 1999 fue de -3.40), reducir déficit de caja y el incumplimiento grave de obligaciones mercantiles. Según la evaluación realizada por la SSPD, la empresa presenta un alto grado de pasivos ­ incluye el pasivo pensional ya causado y las obligaciones laborales- que llega a 250 mil millones. Considerando que adicionalmente se encuentran pasivos exigibles por la ley tales como impuestos, contribuciones y deudas de recaudo a terceros, cerca del 87% del pasivo no sería reestructurable. Por otra parte, la empresa requiere inversiones anuales importantes. Dadas sus condiciones actuales se estiman cifras cercanas a los 100.000 millones de pesos como inversiones necesarias para alcanzar las condiciones mínimas que garanticen la prestación del servicio en Barranquilla. Estas circunstancias denotan, en nuestra consideración, una probabilidad lejana de obtener su recuperación. Sin embargo, la SSPD ha presentado a la actual administración municipal ­ alcalde-, las propuestas para búsqueda de viabilidad de la empresa. Como parte de las soluciones que se vienen explorando es que los trabajadores de la empresa pueden participar como accionistas de un nuevo vehículo empresarial, explorar la posibilidad de crear Cooperativas o pequeñas empresas para ofrecer servicios de apoyo en telecomunicaciones, con financiamiento Pymes. 115 Esta empresa atiende la telefonía local en Barranquilla. 2-EMPRESA MUNICIPALES DE CALI- EMCALI. EFECTOS LIQUIDATORIOS EMCALI presta los servicios de telecomunicaciones, energía eléctrica y acueducto y alcantarillado. RESOLUCION No 2536 de abril 3 de 2000, modificada por resolución 0141 de enero 23 de 2003. En abril de 2000 se toma posesión de EMCALI para fines de administración que, en atención a la imposibilidad de materializar las medidas identificadas como necesarias para superar la crisis en el periodo de la intervención, se procede a modificar la toma de posesión para fines liquidatorios. El sector de EMCALI que presentaba mejores condiciones financieras y de gestión, fue el de los servicios de telecomunicaciones. A la fecha se ha culminado el proceso de celebración de acuerdos, con el principio de que todos los acreedores aportan renuncia a sus expectativas y acreencias, para contribuir con la supervivencia futura de la empresa. Se espera que estos acuerdos permitan que EMCALI sea una empresa viable, pueda garantizar la realización de inversiones ya previstas y acordadas con los acreedores por $2.8 billones y permitan fondear el pago de $3 billones de pesos de pasivo pensional durante los próximos veinte años. Así mismo, se espera poder levantar la intervención de la empresa por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos, con lo cual EMCALI volverá al municipio. 3-TELETEQUENDAMA. EN LIQUIDACIÓN. RESOLUCION No 7839 de septiembre 28 de 2000: Ordena la toma de pode sesión de los negocios, bienes y haberes de la empresa, un año después de habérsele formulado pliego de cargos para efectos del proceso de toma de posesión, con fundamento en el progresivo deterioro financiero, técnico y comercial de la empresa, el incumplimiento de pagos y de obligaciones financieras y la inviabilidad financiera y empresarial de la empresa. En el año 2001 mediante resolución 6603 se ordenó liquidar empresa. La gestión del servicio se encargó a su competidor, Empresa de Teléfonos de Girardot. 4-TELESANTAMARTA. EN ADMINISTRACIÓN RESOLUCION No 6318 de mayo 2 de 2003 El 31 de mayo de 2001 se acordó programa de gestión que solo se cumplió parcialmente respecto de algunas metas. Conforme se estableció, uno de los factores que afectan en mayor porcentaje la viabilidad de la empresa, es un contrato de "joint venture". Se estima que si dentro de las negociaciones de Telecom este conflicto se resuelve favorablemente, existen probabilidades de obtener un importante mejoramiento de los indicadores de la empresa. Efectos de la toma de posesión: 116 Los efectos legales de la toma de posesión se describen en la ley 142 de 1994. Los efectos prácticos de la intervención dependen de la modalidad asumida por la SSPD, así: EN ADMINISTRACIÓN. En este estado la SSPD interviene la entidad para determinar su situación y valorar financieramente a la entidad. Se busca a través de esta figura aumentar los ingresos para buscar pagar el corriente y restringir los gastos para pagar los costros que genera la operación a partir de la toma. Si del ejercicio quedan excedentes se pagan las obligaciones contraídas antes de la toma de posesión A partir de este momento la Empresa entra en cesación de pagos y solamente se buscará mantener a flote la empresa. Se efectuarán acuerdos con los bancos y con los acreedores para hacer los pagos de las deudas existentes al momento de la toma. EN LIQUIDACION En este estado de la intervención la SSPD debe buscar un operador que sea capaz de continuar prestando el servicio y se ordena la venta y la liquidación de los activos, la terminación de los contratos laborales. Conclusión: En el sector de telecomunicaciones sólo se han presentado los casos anteriores y no hay evidencia aún de resultados exitosos. Las circunstancias que pueden afectar este resultado derivan de aspectos de gestión de la SSPD pero, fundamentalmente, de problemas estructurales de las empresas. En cuanto a lo primero, se efectúa cuando la situación financiera, técnica y en general de la empresa la hacen inviable. Así mismo, la actuación de toma de posesión adopta en razón del procedimiento establecido, un carácter más sancionatorio que preventivo, en el que debe garantizarse el derecho a la defensa previo a adoptar la decisión lo que retarda el proceso de toma de posesión. Hasta tanto se impone la decisión de intervenir la SSPD no alcanza mayores poderes coercitivos. Por otro lado, se evidencia la insuficiencia de recursos para la toma de posesión a pesar de que a diferencia de lo que ocurría anteriormente, ahora las intervenciones se realizan con personal externo. 5.4.4 Análisis del tratamiento de la SSPD a las empresas públicas y privadas Las normas aplicadas son iguales para el tratamiento de las metas y el control en la calidad del servicio, así como las acciones de control y vigilancia ejercidas por la SSPD. La regulación que establece la CRT prevé la aplicación de indicadores de gestión que los operadores deben cumplir, sin establecer distinciones con fundamento en la naturaleza de la empresa No se encuentran evidencias de trato diferente entre empresa pública y privada dada por la SSPD. 5.5 Naturaleza y gestión de las empresas públicas (ver carpeta de anexos No 5.8) 5.5.1 Documentación de la naturaleza de las empresas La naturaleza de las empresas está determinada por el porcentaje de participación de capital del estado en ellas. En cuanto a las empresas de servicios públicos, dispone la ley 142: 117 Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen el 100% de los aportes. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares. Para los fines de ésta sección, se analizan las públicas oficiales y las públicas mixtas. (ver anexo 5.8.1) 5.5.2 Composición de los Directorios y grado de autonomía financiera y gerencial : La composición de las Juntas Directivas y su forma de integración depende de la naturaleza de la empresa y obedece a las siguientes reglas: Empresas oficiales: Los miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales de los servicios públicos domiciliarios serán escogidos por el Presidente, el gobernador o el alcalde, según se trate de empresas nacionales, departamentales o municipales de servicios públicos domiciliarios. En el caso de las Juntas Directivas de las Empresas oficiales de los Servicios Públicos Domiciliarios del orden municipal, estos serán designados así: dos terceras partes serán designados libremente por el alcalde y la otra tercera parte escogida entre los Vocales de Control registrados por los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos domiciliarios. Para ejemplificarlo, tenemos que en éste caso se encuentran EPM Medellín, cuya junta se integra por 7 miembros designados en su totalidad por el Alcalde del Municipio. Colombia Telecomunicaciones ­ TELECOM- tiene 4 miembros designados por el Presidente de la República. Para efectos de garantizar la autonomía de las empresas, la ley 142 determina aspectos que resultan simbólicos, según los cuales las autoridades de las entidades territoriales, deben garantizar a las empresas oficiales de servicios públicos, el ejercicio de su autonomía administrativa y la continuidad en la gestión gerencial que demuestre eficacia y eficiencia. No podrán anteponer a tal continuidad gerencial, intereses ajenos a los de la buena prestación del servicio Empresas Mixtas: La composición de las juntas directivas de las empresas que presten servicios públicos domiciliarios se rige por la ley y sus estatutos en los cuales se establecerá que en ellas exista representación directamente proporcional a la propiedad accionaria. De acuerdo con lo establecido en el artículo 464 del Código de Comercio, cuando el aporte estatal sea igual o superior al 90% del capital social, las sociedades de economía mixta se someterán a las disposiciones previstas para las empresas industriales o comerciales del estado. En estos casos un 118 mismo órgano o autoridad podrá cumplir las funciones de asamblea de accionistas o de junta de socios o de junta directiva. Ejemplificamos los casos de las siguientes empresas, cuya distribución de participación patrimonial se discrimina en cuadro EPM Bogotá: Por la participación accionaria, los 6 miembros de Junta Directiva son designados por el Gerente de EPM Medellín. En EMTELSA, de los 5 miembros, 3 son nombrados por el Gerente de EPM, 1 por el Fondo de Pensiones y uno por Infimanizales, entidad municipal. La telefónica de PEREIRA cuenta con 5 miembros, 3 de los cuales los nombra EPM y dos el alcalde de Pereira. En EDATEL, los 7 miembros de la Junta se designan así: 4 por EPM, 2 por el Fondo de Pensiones y 1 por el Gobernador. La composición de participación accionaria de las ESP Mixtas, se encuentra analizada en el anexo 5.8.2 En relación con la autonomía, de acuerdo con la legislación colombiana, los órganos de dirección y gestión de las sociedades por acciones, -forma que adoptan las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios,- se someten a lo dispuesto para las sociedades anónimas. Dispone el Código de Comercio, que la Asamblea General de Accionistas la conforman un numero plural de socios que representen el capital social y adoptan decisiones tendientes a la Dirección de las actividades de la sociedad . En tal virtud y entre otras funciones tiene la de elegir la Junta Directiva que a su vez elige al gerente o director. A estos últimos corresponde la Gestión de la sociedad. En consecuencia, los socios participan en la conformación y gestión de las sociedades, solo mediante el ejercicio de la elección de sus representantes en las Juntas Directivas, que si tienen ingerencia en la gestión y administración. Adicionalmente la ley 142 de 1994 en su articulo 19.7 establece que en la conformación de la Juntas Directivas de las empresas que presten servicios públicos domiciliarios se regirá únicamente por la ley y sus estatutos en los cuales se establecerá que en ellas exista representación directamente proporcional a la propiedad accionaria. En este aspecto, el Código de Buen Gobierno se ha constituido en una herramienta adicional para propende por la independencia y la transparencia de su gestión. Por lo general, los códigos contienen los conceptos generales que son comunes por lo que hacemos referencia a dos de éstas empresas y se anexa el texto del Código de Buen Gobierno de una de éstas (Anexo 5.8.3) ETB BOGOTA El Código desarrolla temas como procedimientos para la selección y gestión del personal, su remuneración e incentivos, criterios de control, políticas de recompra de acciones, relaciones de ETB con sus controladores, derechos de los accionistas, selección de proveedores, normas internas sobre ética, entre otros. Adicionalmente, el Alcalde Mayor de Bogotá suscribió la Declaración del Accionista Mayoritario que establece que los accionistas de ETB estarán plena y permanentemente informados de la situación financiera de la Empresa, lo mismo que del comportamiento empresarial y administrativo a través de la Oficina de Atención al Accionista e Inversionista. De igual forma, el compromiso adquirido por parte del Distrito prevé que en la toma de decisiones trascendentales como cambios en la política de dividendos, venta, fusión o escisión de la Compañía, se requiere de mayorías especiales en las que participen los accionistas minoritarios quienes además podrán tener asiento en la Junta Directiva a través de dos representantes. 119 En caso de que se llegara a incumplir alguno de los puntos suscritos, la Declaración incluye mecanismos de protección: se da el derecho al minoritario de que el Distrito le compre su participación a precios del mercado. ORBITEL: El Código establece los criterios aplicables a las relaciones económicas de las empresas con accionistas e instancias directivas, criterios de selección de proveedores, para la divulgación de los vínculos jurídicos y económicos existentes entre la empresa y sus proveedores, accionistas, directivos, los estándares mínimos de la información financiera, etc. 5.5.3 Evaluación de la gestión de las empresas públicas Para esta evaluación se acude a las herramientas e información disponible, fundamentalmente, emanada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: Indicadores Grado de Servicio Total: En cumplimiento del artículo 10.6.5 de la Resolución CRT 087 de 1997, modificada en su numeración por la Resolución CRT 575 de 2002, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realiza la clasificación de las empresas prestadoras del servicio de telefonía pública básica local y local extendida (TPBCL y TPBCLE) de acuerdo con el desempeño del indicador técnico Grado de Servicio Total "GDST". De acuerdo con lo ordenado por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones ­ CRT, las empresas se clasifican en tres categorías de acuerdo con el indicador Grado de Servicio Total ­ GDST de un trimestre, teniendo en cuentan que en categoría I se ubican los operadores que registren un valor inferior al promedio nacional, en categoría II los que se encuentren entre promedio nacional y una desviación, y en categoría III los que se encuentren por encima del promedio nacional más una desviación. Las demás estadísticas86 relacionadas con la calidad del servicio permiten clasificar en categoría II a los operadores que presenten un resultado por encima del promedio nacional más o menos una desviación estándar según la tendencia del indicador. El indicador GDST con tendencia negativa, registra un promedio igual al 0,35% y una desviación de 0,29%, estableciéndose de esta manera que el limite entre categoría II y III es 0,641%. 86Número de Daños por Cada 100 Abonados, Tiempo Medio de Reparación de Fallas, Nivel de Satisfacción del Usuario ­ NSU y aspectos técnicos de peticiones, quejas y reclamos ­ PQR's 120 Con fundamento en esta metodología, se efectuó la clasificación87 de las empresas locales. Las empresas ubicadas en categoría II fueron EPM Bogotá, Telefónica de Pereira y Metrotel y las clasificadas como categoría III fueron Edatel , Teletequendama , Emtel y E.R.T. Con los operadores en categoría III, la SSPD concerta un PROGRAMA DE GESTIÓN y con los clasificados en categoría II se establece un PLAN DE SEGUIMIENTO con el fin de mejorar la calidad del servicio prestada. Adicionalmente, los operadores que en la evaluación anterior fueron catalogados en categoría II con plan de seguimiento y que no obtuvieron mejoramiento, se clasifican en categoría III. En este caso se encontraron los operadores Telefónica de Pereira y Metrotel. Las demás se ubican en categoría I. En conclusión, de 20 empresas clasificadas, 9 se encontraron en situación de tener que mejorar el indicador de calidad por encontrarse en categorías II y III. Es de señalar que este indicador del esquema de calidad de los servicios fue eliminado por la CRT RESOLUCIÓN NÚMERO 834 DE septiembre de 2003, argumentando la dificultad de consecución de la información y la carga que representaba para auditores, operadores y SSPD. En consecuencia el indicador se mide en la actualidad con el NSU (Nivel de Satisfacción del Usuario) únicamente. 5.5.4 Análisis del impacto de los costos laborales en las empresas públicas Corresponde a los costos laborales reportados ante la SSPD, indicados en anexo 5.8.7. Al respecto, vale la pena analizar cómo el costo laboral y el impacto de las convenciones colectivas en esos costos han sido significativas en la situación de las empresas públicas, para lo cual analizamos los siguientes casos específicos: Caso Telecom y Teleasociadas: El documento COMPES 3184 de 2002 diagnosticó las ineficiencias estructurales del sector dadas por la situación de redundancia de empresas, bajas economías de escala y duplicidad de funciones entre Telecom y las teleasociadas para recomendar su integración. El documento puso de presente el impacto de los costos laborales en la situación de las empresas. Conclusiones: La SSPD, en estudio culminado en marzo de 2002,88 expresó las conclusiones de la evaluación de la gestión de las empresas, en términos y con tendencias que continúan vigentes con los datos del año 2002 antes indicados, que son los últimos disponibles en la actualidad. 87 Esta clasificación se efectuó con base en las mediciones realizadas por las empresas entre el 1 de abril y el 30 de junio de 2003. No se incluye información de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM en liquidación, ni de las empresas teleasociadas que se encuentran en proceso de liquidación, ni las empresas que suscribieron con anterioridad programa de gestión. 88 DEFINICIÓN Y APLICACIÓN DE METODOLOGÍA PARA EVALUACIÓN DEL SECTOR DE TBPC. APLICACIÓ N DE LA METODOLOGIA DE EVALUACION DEL SECTOR DE TBPC MARZO 2002. SSPD 121 Conforme concluye el análisis de la SSPD, los operadores presentan deficiencias en sus indicadores, con fundamento en las cuales extracta las siguientes conclusiones: · Los bajos indicadores de ingresos por línea e ingresos por empleado, que pueden obedecer, bien sea a un bajo nivel de ingresos, un problema de tamaño o a un problema de eficiencia administrativa. Salvo en el caso de TELECOM, que se ha hecho evidente, el problema no ha sido de pobre eficiencia administrativa. Las dificultades podrían radicar, entonces, en bajos niveles de generación de ingresos, los cuales podrían explicar los bajos niveles de ingreso tanto por línea como por empleado y, en consecuencia, los bajos márgenes operacionales del sector. Es de señalar que las dimensiones de la situación de Telecom han sido evidentes como consecuencia del análisis del documento CONPES y la consecuente liquidación de la empresa. Por otra parte, como lo afirma el análisis, los bajos niveles de generación de ingresos pueden, a su turno, explicarse por tres factores fundamentales: · Problema de orden tarifario: En efecto, buena parte de las empresas operadoras, con la excepción de la ETB, no han llegado a alcanzar los topes tarifarios máximos que les permite la regulación. Parte de la dificultad es, entonces, de rezago tarifario. · Poca profundidad en la penetración y variedad de productos: La segunda variable que podría explicar la baja generación de ingresos la constituye la baja penetración de servicios, especialmente los de INTERNET o Valor Agregado, que no le permiten a las empresas generar suficientes volúmenes de ingresos. Teniendo en cuenta los ARPUs europeos y asiáticos, podría ser esta una variable crítica en esta dimensión. · Alto volumen de activos improductivos: porcentajes de utilización de las redes inferiores al 85% Conforme se analiza en el cuadro 2.2.1.f de distribución del mercado, los operadores que constituyen los principales grupos de poder concentran un altísimo porcentaje de sus ingresos en servicios de telefonía fija, local y de larga distancia. TELECOM deriva el 95.7% de su estructura de ingresos de estos servicios sustituibles, ETB el 92.6% y EPM el 89,4%. Sin embargo, estos últimos han ingresado al mercado móvil a través de su participación en COLOMBIA MOVIL, en tanto que TELECOM , aún cuando ha definido orientar su acción al crecimiento en el mercado de valor agregado, todavía éste no resulta significativo. 1. La situación de cartera improductiva se constituye, entonces, en otra de las dificultades del sector de TPBC en Colombia, que limita la situación de caja de las compañías y su generación de utilidades. 2. Las empresas presentan un alto nivel de gastos administrativos por empleado, en mayor grado para Telecom (antes de liquidación) que para ETB y EPM 122 3. Algunos indicadores de calidad del servicio como los tiempos de reparación y tiempos de instalación han denotado mejoramiento si bien aún se alejan de estándares internacionales. 5.5.5 Elementos para mejorar la gestión de las empresas públicas a. Separar administración y dirección de empresas de instancias y autoridades políticas regionales. Esto representa ciertos límites por el ordenamiento constitucional colombiano pero puede clarificarse el papel del estado como propietario de recursos, accionista en las empresas, de la gestión profesional y técnica de las mismas. El estado no ha demostrado idoneidad como administrador, se equivoca en las decisiones gerenciales, no proyecta a largo plazo por estar sujeto a la representación de autoridades temporales y con cortos periodos (alcaldes, gobernadores y en consecuencia, gerentes de empresas). Delimitar la actuación de definición de políticas, fijación de criterios, filosofía, directrices y orientación general y control de gestión y de ejecución de recursos de las Juntas de la técnica de administración a efectos de dar más independencia y tecnicismo a esta. Esto exige consolidar mecanismos de designación de administradores y gerentes de gran idoneidad. Como accionista tiene, sin duda, derechos a participar en esa gestión e impedirlo contrariaría el esquema jurídico. Sin embargo, podría obligarse a ejercer su representación a través de figuras como la representación profesional de acciones, los acuerdos de accionistas, representantes en juntas de alta calidad y condiciones de conocimiento del mercado, con capacidad de adopción de decisiones independientes del gobernante de turno y con importante sistema de responsabilidad. Adicionalmente, se redefinirían y consolidarían los mecanismos de control sobre el patrimonio estatal. b. Establecer sistema de "accountability" para gerentes y administradores. Unificar en lo posible y dentro de los lineamientos Constitucionales, las instancias de control fiscal. Cuando menos, unificar metodologías de evaluación con herramientas propias del mercado de las telecomunicaciones. Adicionalmente definir la consolidación de un sistema de auditaje especializadas, profesional e independiente que no solo exija las auditorias de gestión que hoy realizan las ESP y superior al formal que realizan las contralorías, en materia de gestión, cumplimiento de índices, proyecciones, sino que genere los mecanismos para permitir el seguimiento y evaluación de los resultados que arrojan esas auditorías. Sin duda, un control sobre el desempeño de las empresas como el que pretendió establecerse con la SSPD que no cuenta con la solvencia, la independencia y la capacidad suficiente para ejercerlo en forma idónea. Los poderes de intervención preventiva en la toma de posesión de las empresas no debe seguir los principios del derecho sancionatorio sino de actuación de policía administrativa de carácter preventivo, con capacidad de designación de administradores competentes, idóneos e independientes del poder político. c. Indicadores de gestión (financiera), con seguimiento permanente y evaluación competente. d. Apoyo en sistemas de contabilidad confiables indispensables para garantizar calidad de información en índices. e. Facultad por vía administrativa ­sin perjuicio de las acciones sancionatorias- del ente regulador de hacer cumplir sus disposiciones. Dar seguridad jurídica, procedimientos 123 ágiles y capacidad técnica suficiente a la CRT para actuar como instancia alternativa de resolución de conflictos entre operadores. f. Apoyar y tecnificar mecanismos de control de la sociedad civil. Simplificar los resultados de auditorias y hacerlos públicos y comprensibles. g. Incorporación de participación accionaria privada con representación competente en las Juntas Directivas h. Suministrar nacionalmente análisis únicos de parámetros macroeconómicos, claros y realistas y metodologías para que puedan definir sus proyecciones. Definición de indicadores técnicos para presupuestos que deben ser considerados por autoridades públicas que deban intervenir, con el fin de disminuir riesgo de discrecionalidad con ingerencia política e intereses partidistas. i. Impulso y seguimiento a código de buen gobierno 5.6 Competencia y funcionamiento de la SIC (Anexo 5.9) Es de señalar que aunque los términos de referencia proponen el análisis dentro del capítulo de la Superintendencia de Industria y Comercio ­SIC-, organismo de control del régimen de la competencia y no interviene en la regulación del sector. En consecuencia, la evaluación de las reformas debe realizarse en dos áreas diferentes: la del marco normativo y regulatorio del sector y la perspectiva del control y vigilancia del ambiente de competencia establecido por el marco jurídico. Para éstos efectos, se efectúa en primera instancia la evaluación de las reformas del marco regulatorio de los 90 y su efecto en el estado actual de la competencia, y, en segundo lugar, la intervención de la SIC y de la SSPD en el ejercicio de las funciones de control y vigilancia del régimen de competencia, según se trate de servicios domiciliarios o no domiciliarios. 5.6.1 EVALUACION REFORMAS DEL MARCO JURIDICO a. Barreras jurídicas de la legislación de apertura. (ANEXO 5.91) El ordenamiento jurídico colombiano había otorgado a TELECOM un monopolio para las llamadas de larga distancia y a las empresas públicas locales el monopolio sobre la prestación de los servicios telefónicos de cobertura municipal o departamental como surge del análisis anexo. La modificación de la legislación determinó la apertura de los servicios a la competencia, que ocurre en momentos y en condiciones distintas para cada uno de los existentes en el régimen actual de las telecomunicaciones en Colombia. Es de señalar que el monopolio de TELECOM en los servicios de larga distancia se mantuvo de hecho por la inacción voluntaria del estado para reglamentar las condiciones de prestación que permitieran el ingreso de nuevos actores al mercado. La reglamentación se expide finalmente en 1997, a instancias de autoridades judiciales que tutelaron los derechos de operadores telefónicos locales interesados en acceder al mercado de larga distancia. Lo mismo sucedió con el monopolio legal en relación con los servicios portador internacional conservado a TELECOM por el DL 1900 de 1990, en la medida en que solo hasta 2001 se expide la ley aprobatoria del "Cuarto Protocolo anexo al Acuerdo general sobre el comercio de servicios" y la "lista de compromisos específicos de Colombia anexa", hecho en Ginebra el 15 de 124 abril de 1997, que eliminó las limitaciones al acceso a los mercados para la prestación de los servicios portadores internacionales y hasta el año 2003 se reglamentan las condiciones para el otorgamiento de las habilitaciones. Por otro lado, aún cuando la exclusividad pactada contractualmente por el Estado con los operadores de los servicios de TMC venció en el año 1999, la ley que estableció los lineamientos para la prestación de PCS, sólo fue expedida hasta el año 2000 (ley 555), el decreto reglamentario en el 2002 (Decreto 575) y el proceso de adjudicación de la nueva licencia se surtió en el año 2003. Así mismo, la presión de los operadores de TMC establecidos, obligó la inclusión en el texto de la ley 555, de la obligación de mantener el equilibrio económico entre la concesión de TMC y la de PCS. Esto determinó la exigencia de desarrollar regulaciones simétricas entre los dos servicios móviles, con un canon de entrada que si bien se actualizó en su base mínima a la situación del mercado, limitó el interés de nuevos actores de ingresar al mercado, lo que se reflejó en el otorgamiento de una sola licencia como consecuencia del proceso. En consecuencia, la apertura de la competencia en las telecomunicaciones no solo ha tenido barreras jurídicas y legales sino que ha encontrado conductas que han permitido cuando menos retardar el ingreso de nuevos actores a los mercados que han sido liberalizados. Por otra parte, las asimetrías en los diversos regímenes son evidentes. En tanto que la ley 142 de 1994 elimina definitivamente monopolios en servicios públicos domiciliarios (TPBC local y local extendida para telecomunicaciones) y no contiene barreras de entrada al mercado, la legislación de otros servicios como los de larga distancia, telefonía móvil celular y PCS establece disposiciones que pueden constituir barrera de entrada bien por la limitación al número de operadores entrantes o por las condiciones para los cánones de inicio del servicio. En el mismo régimen de los servicios públicos domiciliarios se encuentran asimetrías significativas en materia de condiciones de acceso al mercado, valor de licencias y costo de contraprestaciones al estado, obligaciones mínimas de cumplimiento de cobertura en periodos que pueden tener impacto en las inversiones iniciales, etc., Estas disposiciones y su ubicación en relación con indicadores que hemos seleccionado para evaluar el régimen de apertura, son relacionadas en el cuadro siguiente, en atención al régimen jurídico particular de cada servicio. Para efectos de la documentación exigida por el BM, hemos acogido los indicativos planteados en el estudio adelantado por la CRT 89 anexo en el capítulo que pueden resultar verificables mediante el análisis de la regulación, que resultan conocidos y aceptados para evaluar los aspectos jurídicos de un mercado en competencia. (Ver anexo explicativo de indicadores 5.9.1) Servicio CONDICIONES DE LA APERTURA. Indicadores Requerimientos de entrada, barreras de salida y otras Limitación número condiciones regulatorias relevantes para evaluar el operadores entrantes régimen de apetura TPBCL y LE ESP. Libre Competencia, sin licencia previa ni No se limita el Art 365 ss CN, Ley contraprestación inicial. Autorización para uso de número de 142 de 1994, D espectro en selección objetiva. Se paga valor espectro. 89Asesoría para la Evaluación de Competencia en los Mercados de Telecomunicaciones Econometría S.A. 125 1641 de 1994 (LE), Igualdad operador entrante y establecidos (todos operadores. R. 87/97 CRT y estatales) modificaciones Domiciliario Obligación de acceso universal: CITs Asumen déficit sistema subsidios-contribuciones No hay barreras de entrada ni de salida Derecho-deber de interconexión regulado, con facultad de negociación directa entre las partes residual pero como primera instancia y competencia del regulador para imponerla en ausencia de acuerdo. TPBCLDN e I Régimen de competencia regulada Sí. Las D.2542/97 Barreras de entrada: Licencia por adjudicación directa restricciones R.87/97 CRT y con vigencia de 10 años prorrogables "automáticamente" anti concentración modificaciones por otros 10. (en número de Pago inicial US 150 millones (Incluye valor espectro) líneas máximas Aplicación Costo de obligaciones: y en capital extensiva mínimo) y la Contraprestaciones periódicas: pago trimestral de 5% régimen SPD exigencia de ser ingresos brutos menos cargos de acceso y pago a operador de conectantes internacionales. mínimo CITS90 150.000 líneas telefónicas Obligaciones con impacto en costos de inversión instaladas y en inicial: servicio en Obligaciones de interconexión con todos los operadores Colombia y de locales y locales extendidos del país en los dos primeros un aliado años.91 estratégico, durante toda la Barreras de salida: vigencia de La CRT puede oponerse por razones de interés público o licencia, que por prácticas restrictivas a la competencia o desleales, a hubiera cursado la venta, cesión, traspaso o disposición de los servicios y el año anterior los derechos y obligaciones de la licencia. más de 400.000 Tiempo de obtención de licencia: minutos de larga distancia, 10 días internacional, como 91 Para iniciar operaciones, deberán estar interconectados directamente por lo menos con los operadores de TPBCL y TPBCLE que a 31 de diciembre de 1996 poseían más de cincuenta mil (50.000) líneas instaladas en servicio y con todos los operadores de TMC del país; antes de finalizar el primer año de operaciones deberán estar interconectados con todos los operadores de TPBCL y TPBCLE que a 31 de diciembre de 1996 tenían más de veinte mil (20.000) líneas instaladas y en servicio; Antes de finalizar el segundo año, deberán interconectarse con todos los operadores de TPBCL y TPBCLE del país. Todos los operadores de TPCLD deberán interconectar sus redes a las de los nuevos operadores de TPBCL y TPBCLE a más tardar seis (6) meses después del inicio de operaciones de éstos. 126 Trato de entrantes frente a establecido estatal: condiciones Distribución pago inicial entre operador estatalpara optar por la establecido (3 primeros años para reposición redes, a licencia, limitan partir cuarto año el 3% a Telecom y el 2% a fondo y el número de solo a fondo a partir 11 año.) (contraprestación por operadores y asunción servicios zonas no rentables) obligó la alianza con Operador estatal sin término habilitación ni pago operadores contraprestación inicial. Paga contraprestación por locales espectro. Operador establecido conserva indicativo. establecidos. Otros Aspectos regulatorios relevantes para la competencia Inversión extranjera sin límites Libre elección de operador por multiacceso, en cada llamada con marcación indicativo. Derecho-deber de interconexión. TMC Barreras de entrada: Concesión por subasta, previo Sí. Se adjudican Ley 37/93, D. proceso de selección abierto por el estado. Adjudicatarios dos redes, en 741/93 pagaron: US 1.200 millones y valor de prórroga competencia, en anticipada: cada área de Ley 422 de servicio. Una de 1998 Duración contrato 10 años prorrogados anticipadamente por otros 10 estas en cada R 469 y 489/02 área, operada CRT(interconexió Costo de obligaciones: por sociedades n, tarifas y Contraprestación periódica .trimestral- por uso de de economía usuarios) espectro del 5% de ingresos brutos menos cargos de mixta o por empresas NO acceso. Sin carga adicional acceso universal. estatales y la domiciliario Barrera de salida otra por las Régimen Reversión de infraestructura al Estado que fue privadas lo que especial y modificada después de otorgamiento de licencia pero determinó el aplicación constituyó factor de evaluación para ingreso. máximo posible supletiva de de 6 operadores. Autorización del Ministerio para ceder contrato. régimen general Hoy son dos en Prohibición de modificar composición accionaria sin virtud de autorización del Ministerio los 3 primeros años (ya diversas vencidos) modalidades de Obligaciones con impacto en costos de inversión integración inicial empresarial. Uno en cada red Pago anticipado ( a los 2 años) de valor de la prórroga inicialmente prevista para el año décimo a cambio de Adicionalmente 92Decreto 2061 de 1993. Se ha mantenido el principio en toda la regulación posterior 127 suscripción anticipada de prórroga, "en las mismas , en el contrato condiciones" que contrato inicial. se pactó Plan mínimo de expansión de vías y municipios (máximo cláusula en la 5 años) que el estado se comprometía a Tiempo de obtención de concesión: no adjudicar 9 meses desde la reglamentación de inscripción en nuevas registro (Resolución 1494 de abril 26 de 1993) hasta concesiones por adjudicación (22 de enero de 1994) 5 años lo que retardó Otros Aspectos regulatorios relevantes introducción de Inversión extranjera sin límite PCS Roaming para cobertura nacional. Derecho-deber de interconexión Quien llama paga92 PCS Barrera de entrada: Sí. Sólo se Ley 555/00 Concesión adjudicada por proceso de selección abierto permiten dos concesiones D 575/02 por el estado y subasta. Contrato por 10 años prorrogables si están cumpliendo. Sujeto a nuevo pago. iniciales de las R 469 y 489/02 cuales se CRT Valor mínimo de canon de entrada con equilibrio adjudicó una. económico con TMC. NO domiciliario. Pagado: Se restringió Régimen Pago inicial para patrimonio autónomo Telecom, pago acceso a especial y pensiones Adpostal, y pago pensiones ESP TPBCL y LE primeras aplicación con participación de estado en 70% o más de capital licencias a otros supletiva de social. operadores de régimen general Barreras de salida: telecomunicaciones 93 Autorización del Ministerio para ceder concesión. Trato de entrantes con operadores establecidos: Se dispone Regulación simétrica con celulares y con obligación de reserva para conservar equilibrio. nuevas Costo de obligaciones: adjudicaciones de 3 años Contraprestaciones periódicas para Fondo en programas (vencida 2003) 93Los concesionarios de TMC, operadores nacionales de trunking, matrices, filiales o subordinadas de uno cualquiera de los anteriores, accionistas de los concesionarios de TMC y trunking nacionales que tengan una participación, individual o conjunta de más del 30% del capital suscrito, en el capital de dichas compañías, matrices, filiales o subordinadas de los accionistas anteriores. Ni las personas anteriores ni los beneficiarios reales de éstas podrán ser o constituirse en accionistas de los concesionarios iniciales de los servicios de comunicación personal, PCS. 128 sociales de 5% ingresos brutos menos cargos de acceso. Obligaciones con impacto en costos de inversión Exigencia de inicial: capital pagado Plan mínimo de expansión no puede ser inferior al plan igual o superior mínimo de operadores de TMC, incluye vías y a $750 millones municipios.(máximo 5 años) y de condiciones especiales a la inscripción (NBI) en registro y 1.500 millones Aspectos regulatorios relevantes para competencia a la Inversión extranjera sin límite presentación de propuesta.94 Obligación de roaming en la misma red para cobertura nacional. Los operadores de telefonía móvil celular deberán prestar la facilidad de "roaming" -por lo menos para comunicaciones telefónicas- a los usuarios PCS de las otras áreas de concesión, cuando no hay concesionario PCS Derecho-deber de interconexión VALOR Barreras de entrada: No. AGREGADO. Licencias adjudicadas directamente hasta 10 años INTERNET prorrogables otros 10. Máximo 20 años. Sin L 72/89, DL contraprestación inicial. 1900/90, D Tiempo de obtención de licencia: 600/03 Según norma: 15 días hábiles. En la práctica, pueden ser R 469 y 489/02 más (2-6 meses) CRT. Costo de obligaciones No Contraprestación trimestral de 3% sobre ingresos netos al domiciliario fondo Obligaciones con impacto en costos de inversión inicial: Inicio operaciones dentro de los 12 meses primeros Barreras de salida: Cesión licencia previa autorización del Ministerio. Aspectos regulatorios relevantes para competencia Inversión extranjera sin limite Derecho-deber interconexión OTROS Barreras de entrada: No 94Resolución 1494 de 1993 129 Acceso Licencias unas adjudicadas directamente otras por troncalizado, selección objetiva. Sin canon de entrada. Portador (D. 2343-96) internacional abierta competencia a partir de 2003 beeper, Duración de licencia: hasta 10 años prorrogables por portador otros 10 nacional Obligaciones con impacto en costos de inversión (556-98) inicial: Portador Trunking: obligación de cobertura en 18 meses de 6 internacional ciudades capitales predeterminadas, carreteras ley 671-01 (D principales indicadas desde los 12 primeros meses 1367-00, derogado por D Costo obligaciones: 447-03) Contraprestación periódica trimestral del 3% de ingresos netos al fondo (D 1972-03) Contraprestación anual por espectro con criterios de D 1972-03 Barreras de salida: Cesión previa autorización Mincomunicaciones siempre que haya operado real y efectivamente (trunking) Conforme lo anterior, aún cuando el modelo adoptado para la prestación de los servicios ha sido de libre competencia, sin duda el marco legal de apertura ha dispuesto condiciones que pueden constituir barreras de entrada o de salida o efectos directos o indirectos en el número de operadores que tienen la posibilidad de ingresar al mercado. Todos estos aspectos determinan que no se haya obtenido hasta el momento una competencia óptima en el sector de las telecomunicaciones, a más del resultado que arroja la evaluación de los indicadores económicos. Sin duda, el grado de fraccionamiento del sector en atención al régimen por servicios y el régimen jurídico que define trato diferente de las empresas de telefonía local y local extendida, por su naturaleza de servicios domiciliarios, de las demás operadoras de servicios de telecomunicaciones constituyen limitaciones del marco normativo actual que exigen mayor evolución en una etapa siguiente que permita la auténtica competencia. b. Otros indicadores en relación con barreras de entrada jurídicas: b.1 Acceso a redes e interconexión: En materia de servicios de TMC y de larga distancia resultan relevantes las condiciones en las que se obtiene el acceso a las redes locales, eniendo en cuenta que el régimen jurídico determina el acceso de éstos a los usuarios de TPBC, a través de los operadores locales, que pueden por este hecho obtener un poder de mercado significativo. En época de monopolio estatal se prohibía duplicar la red del estado, entendida esta como la de propiedad de los entes públicos (Nacional o locales) prestadores de servicios. Así mismo, los departamentos y alcaldías sólo podían prestar servicios donde el operador nacional no podía hacerlo. Como consecuencia de la reforma introducida por el DL 1900 de 1990, la red de 130 telecomunicaciones del Estado comprende además, aquellas redes autorizadas a personas naturales o jurídicas privadas para la operación de servicios de telecomunicaciones. Simultáneamente, se permitió la instalación, uso y explotación de redes de telecomunicaciones, aun cuando existieran redes de telecomunicaciones del Estado. Sin embargo, el proceso de implementación de redes de telecomunicaciones con inversión privada en el país fue acelerado a través de las licencias y autorizaciones para instalación y montaje de redes para prestación de servicios de valor agregado, como consecuencia del paro nacional del operador estatal ­ TELECOM- ocurrido en el año 1992 que paralizó por varios días la economía y las comunicaciones en Colombia. Aún cuando el número de operadores locales es importante (29 empresas después de liquidación de teleasociadas), la cifra no resulta especialmente indicativa en la medida en que el fraccionamiento en regiones y la inexistencia de integración vertical entre estos, ni horizontal a nivel de redes, ha determinado que sólo exista competencia importante en las ciudades principales (Bogotá con ETB, TELECOM, EPM Bogotá; Cali con EMCALI-intervenida-, TELECOM, TELEJAMUNDI y UNITEL y en Barranquilla con EDT y METROTEL. Así mismo, el cableado de fibra óptica ha sido extendida fundamentalmente por esos mismos operadores locales (ISA ­ EPM, EDATEL, ETB, , EMCALI, IMSAT, ORBITEL y la de TELECOM). Aún cuando en 1999 el estado reglamentó y adjudicó licencias para LMDS95 y el sistema de adjudicación por subasta trajo importantes ingresos para el Fondo de Comunicaciones ( 54.000 millones); los costos de la tecnología para las bandas de frecuencia asignadas (26-28 Ghz), han impedido realmente el desarrollo de este sistema que habría podido significar una alternativa para el poder de mercado ejercido por las telefónicas locales en la originación y terminación de llamadas. En éste escenario, la facilidad para obtener interconexión resulta de gran incidencia como indicador de la competencia. Desde los inicios de la apertura, la interconexión se encuentra prevista normativamente como un asunto de utilidad pública e interés social de todas las telecomunicaciones, la introducción y la concreción del principio fue gradual y diferencial según el tipo de servicio y el régimen jurídico al que se encontraba sometido y el grado de intervención del estado en los principios que la garantizan ha sido diferencial y asimétrico según la clase de servicio. En efecto, sólo hasta la ley 37 de 199396, régimen especial de la TMC y la ley 142 de 199497 y 442 de 1998 y los contratos de concesión, se establecieron claramente los derechos de los operadores de éstos servicios a la interconexión, bajo los presupuestos de acceso igual-cargo 95Decreto 868 de 1999 modificado por decreto 99 de 2000 96art 7º y ART. 8º 97La resolución 087 de 1997 reguló, desde su expedición, los procesos de interconexión a la red pública de telecomunicaciones para la prestación de los servicios públicos domiciliarios 131 igual y no discriminación, la regulación de las condiciones de la interconexión y de la intervención del Estado, sólo resultó clara en el caso de los servicios públicos domiciliarios. Por otra parte, como consecuencia de la expedición del decreto 1130 de 1999, conforme al cual se trasladó a la CRT la competencia antes en cabeza del Ministerio de Comunicaciones, para establecer las condiciones de la interconexión en el caso de servicios no domiciliarios y, más aún, como consecuencia de la ley 555 de 2000,98 la CRT reguló e inició el ejercicio de la intervención del estado en éste proceso. En Hasta entonces, sólo los operadores sometidos a la ley 142 de 1994 contaron con un grado importante de regulación y de intervención del Estado. Los demás se estuvieron altamente desregulados durante sus primeros años, 99 hasta su sujeción al Régimen Unificado de Interconexión , RUDI, expedido por la CRT en el año 2002. (Resolución 469 de enero 2 de 2002) b.2 Tiempo para obtener el acceso: La regulación colombiana sigue los lineamientos transnacionales100 y determina un plazo de 30 días para llegar a acuerdos entre los operadores, a partir de la solicitud, con posibilidad de requerir interconexión provisional en tanto se acuerdan las condiciones o la CRT impone la interconexión cuando no se logra acuerdo. Sin embargo, los procedimientos administrativos establecidos, si bien pretenden agilizar el proceso de decisión del ente regulador, tienen un alto componente de bilateralidad en la medida en que establece etapas de mediación que les traslada un cierto grado de disposición y de posibilidad de influir a través de conductas dilatorias, en el tiempo de la actuación. Adicionalmente, el carácter técnico de las decisiones que deben adoptarse (en dimensionamiento y costos), resulta posible que exija la práctica de pruebas técnicas. En consecuencia, de no lograrse acuerdo entre las partes en el término de los 30 días, la imposición de las condiciones de acceso puede tardar hasta 9 meses, considerando los términos previstos para la actuación (5 meses en el caso del régimen de servicios públicos domiciliarios) y los de ejecutoria del acto administrativo de imposición, sin perjuicio de que el efecto del tiempo resulte morigerado con la posibilidad de imponer transitoriamente la servidumbre. 98 art 14 ley 555 y 18 D 575 de 2002 (PCS). dispone los principios de la interconexión que obligan a todos los operadores de telecomunicaciones de trato no discriminatorio, transparencia, precios basados en costos más utilidad razonable y el respeto por la libre y leal competencia. 99 Desde la resolución 035 de 1996, el régimen de interconexión regulado por la CRT se aplicaba a los operadores de TMC, pero sólo en aquello que resultara expresa su aplicabilidad. 100Las disposiciones transnacionales, incorporadas al ordenamiento jurídico Colombiano, también se ocuparon de la consagración positiva del derecho-deber de interconexión. Tal es el caso de la Resolución 432 de la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones, la Decisión 462 de 1999 Consejo Andino de Ministros (Comisión de la Comunidad Andina) y el Acuerdo General sobre el comercio de servicios, hecho en Ginebra el 15 de abril de 1997 e incorporado a nuestro ordenamiento mediante su aprobación en ley 671 de 2001. 132 b.3 Cargos de acceso En la transición de la apertura de los servicios domiciliarios, se inició la definición de la metodología para desmontar el sistema de participaciones entre los operadores hacia un sistema de cargos de acceso101. Los cargos de acceso a redes TPBCL y LE iniciaron con un modelo de costos medios de largo plazo102, hasta llegar a la unificación de cobros pagados a operadores de TPBCL por el uso de sus redes, en sentido entrante y saliente,103 lo que debería representar una disminución gradual cercana al 37% en un periodo de 3 años. El sistema de determinación de cargos de acceso también ha variado según el servicio. En el caso de la TMC y PCS los operadores móviles pueden establecerlos libremente cuando se trata de interconexión entre sus redes. Si no hay acuerdo, la CRT puede determinarlos. En cuanto a los servicios TPBC el sistema, con una competencia residual de las partes para acordarlos según el servicio (TPBC, TPBCLD), ha partido de un valor base fijado por la CRT, por el sistema de minuto cursado y con un indice de actualización dispuesto regulatoriamente, que fue recientemente modificado (con vigencia a partir del 1 de enero de 2002) al determinarse una obligación de oferta de dos opciones mínimas: la opción por minuto y la opción de cargos por capacidad. (Ver análisis en capítulo evaluación CRT) Por regla general, no hay lugar al pago de cargos de acceso por el tráfico local cursado entre las redes de los operadores de TPBCL. No se puede cobrar el cargo de acceso a las redes y al mismo tiempo tarifa por tiempo al aire. La modalidad de cargos de acceso por capacidad en caso de tráfico importante resulta más favorable en cuanto reducen significativamente su valor, circunstancia que ha motivado una fuerte oposición de los operadores locales, expresada en acciones judiciales contra las decisiones generales y particulares expedidas en este sentido por la CRT. En la actualidad se encuentra en proceso de revisión el sistema de determinación de cargos de acceso, a 2 años de haberse acogido la última fórmula por minuto y acceso máximo por capacidad 104 Por otra parte, la interconexión supone el acceso a cambio de una remuneración bajo el concepto de costo más utilidad razonable, a título de arrendamiento, de la infraestructura y activos del operador que la ofrece, obligatoria en el caso de lo considerado como instalaciones esenciales según definición regulatoria, y acordada en caso de instalaciones y servicios adicionales.105 101Resolución 23 de 1995 102Resolución 55 de 1996 103cargo de acceso local fijado por regulación más cargo por transporte determinado libremente por operadores con prueba de imputación. Entre redes TMC y PCS se pacta libremente bajo principios de no discriminación y acceso igual-cargo igual. Esquema de actualización mensual regulado y con consideración de factor de productividad de la industria (2% anual). 104Resolución 463 de 2001 incorporada en resolución 489 de 2002. 105 Conmutación, Señalización, Transmisión entre nodos, Servicios de asistencia a los usuarios, tales como emergencia, información, directorio, operadora y servicios de red inteligente, Los sistemas de apoyo operacional necesarios para facilitar, gestionar y mantener la interconexión, los elementos de infraestructura civil que puedan ser usados por ambas partes al mismo tiempo, siempre y cuando sea factible técnica y económicamente, tales como derechos de vía, ductos, postes, torres, energía e instalaciones físicas en general, la facturación, distribución y recaudo, así como toda aquella información necesaria para poder facturar y cobrar a los usuarios, roaming automático entre 133 b.4 Reventa de servicios La comercialización de líneas y servicios de TPBC no se encuentra regulada, si bien se exige inscripción de comercializadores ante la CRT y la SSPD. Los operadores no están obligados a comercializar a través de terceros salvo en el caso de teléfonos públicos. 106 . No se ha desarrollado un mercado de reventa de servicios al por mayor. Es de observar que sólo se permite ser comercializador a las personas jurídicas lo que reduce sustancialmente la posibilidad de pequeños y medianos canales de comercialización como propietarios de tiendas de barrio, cafés, etc. b.5 Costos para migración a otros operadores Aplica para servicios no domiciliarios la posibilidad de establecer contratos con cláusulas de permanencia mínima que genera costos para los usuarios en caso de migrar hacia otro operador con anterioridad al vencimiento del plazo inicial, que se justifica en la medida en que el operador haya financiado o subsidiado el terminal o los costos de conexión u ofrecido tarifas con descuentos. Para operadores de TPBC no aplica. b.6 Selección de portador y portabilidad del número El ordenamiento jurídico dispone la libertad del usuario de TPBCL, TPBCLE y TMR, de acceder a cualquiera de los operadores de TPBCLD, y los de TMC y PCS a los de TPBCLDI, en condiciones iguales, a través del sistema multiacceso, llamada por llamada. En la operación de teléfonos públicos y tarjetas de prepago no será obligatorio ofrecer la facilidad de multiacceso. En cuanto a la portabilidad numérica, la regulación aún no la prevé como obligatoria, en la medida en que se dispone como deseable si la técnicamente es posible con excepción de los servicios de red inteligente de operadores de TPBC. Claramente dispone el derecho del usuario de conservar el número mientras permanezca con el mismo operador que no implica portabilidad.107 Recientemente fracasó en el Congreso un proyecto de iniciativa parlamentaria encaminado a obligar a los operadores a ofrecer la portabilidad numérica. En consecuencia, por el momento no se ha consagrado como obligatoria e incondicional la portabilidad numérica en el país. 5.6.2 ESTADO ACTUAL DEL DESARROLLO DEL MERCADO: 108 De las cifras disponibles hasta el año 2002, se extraen las siguientes conclusiones: operadores de redes móviles, cuando sus interfaces de aire así lo permitan, espacio físico y servicios adicionales necesarios para la colocación de equipos y elementos necesarios para la interconexión. La CRT puede incluir o excluir para casos particulares, la lista de las instalaciones que se consideran como esenciales. 106Art 6.7.2 res 575 de 2002 107Art 7.1.23 res 489 de 2002, art 3.3.9 resolución 575 de 2002 108Documentación: Estudios información sectorial desde 1998 hasta 2003, emitidos por la CRT 134 Los tres grandes grupos de poder en el mercado de las telecomunicaciones (TELECOM, ETB y EPM), concentran el 63% del mercado. TELECOM posee el 32,2% del mercado total a pesar de no participar en telefonía móvil. La distribución del mercado entre los operadores ETB y EPM es muy equilibrada con una diferencia porcentual de ETB de 2 puntos. El sector público entonces continúa concentrado la mayor participación en el mercado de las telecomunicaciones, a pesar de no estar participando en los servicios móviles ­con excepción de ETB a través del operador entrante -. Aún con el crecimiento del mercado celular, estos servicios representan solo el 24,4% del mercado, con una distribución equilibrada entre los dos operadores que se modificará en la medida en que se posicione el operador PCS. El mercado de los servicios de valor agregado, a pesar de tratarse de los de mayor competencia en número de operadores-, también presenta cierto grado de concentración; IMPSAT tiene el 18% del mercado y los tres públicos grandes reunen el 41%. 5.6.3 EVALUACION DEL CONTROL Y VIGILANCIA DEL REGIMEN DE COMPETENCIA. De conformidad con lo establecido en el decreto 2153 de 1992, la SIC tiene funciones de control y vigilancia de las disposiciones sobre promoción de la competencia, competencia desleal y prácticas comerciales restrictivas en los mercados y de protección de los usuarios de servicios públicos no domiciliarios 109 .En cuanto a los servicios públicos domiciliarios, la Superintendencia de Industria y Comercio es la entidad competente para velar por la observancia e imponer las sanciones a que haya lugar por violación al régimen de promoción de la competencia, aplicando para ello las disposiciones sobre la materia contenidas en la ley 155 de 1959 y demás normas concordantes (control sobre integraciones empresariales, art 4 ley 155 de 1959. Las demás competencias en relación con este régimen frente a servicios domiciliarios, corresponden a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Es de señalar que la intervención de la SIC en el ejercicio de sus competencias de control, ha sido muy activa en el régimen de protección al usuario y supervisión empresarial conforme se describe en los indicadores e informes de gestión anexos. 110 En cuanto al control y vigilancia de las prácticas comerciales restrictivas111 y de competencia desleal112, que interesan al estudio, no se encontró información estadística disponible por sectores. Sin embargo, con fundamento en el análisis de la información general, podemos considerar que la Superintendencia de Industria y Comercio presenta indicadores de gestión satisfactorios en materia de trámite y decisión de prácticas restrictivas de la competencia y conductas de competencia desleal y cuenta con facultades jurisdiccionales excepcionalmente atribuidas a autoridades administrativas113 que le 109Art 40 Decreto 1130 de 1999 110Informes de gestión 2002 y 2003 111Todos aquellos acuerdos y actos contrarios a la libre competencia y abusos de empresas que tengan posición de dominio en el mercado. 112Por mandato de la ley 446 de 1998, la SIC asumió funciones jurisdiccionales en materia de competencia desleal. Son actos desleales aquellos que perjudican o amenazan intereses económicos tales como desviación de clientela, desorganización, confusión, engaño, descrédito, comparación, imitación, explotación de reputación ajena, violación de secretos, inducción a la ruptura contractual, violación de normas y pactos desleales de exclusividad. 113Ley 446 de 1998 135 confiere beneficio significativo en el ejercicio del control y vigilancia de las conductas de competencia desleal cuyo efecto en el mercado exigen indiscutiblemente una justicia más ágil y oportuna que la judicial. (5.9.2 a 5.9.4) a. Análisis de casos particulares documentados de prácticas anticompetitivas de operadores de servicios no domiciliarios: A continuación se analizan los casos que lograron ser documentados referidos al ejercicio de las competencias de la SIC en el control y vigilancia del régimen de competencia. (Anexo 5.10) a.1 Caso de prácticas restrictivas de operadores Comcel y Celumóvil por establecer tarifas discriminatorias y acuerdo de fijación de precios. Se sustentó la actuación oficiosa en la supuesta existencia de tarifas discriminatorias para los usuarios que contrataron el servicio de telefonía móvil celular durante los meses de junio y octubre de 1994 y a partir de febrero de 1995, con aquellos que contrataron con las precitadas sociedades igual servicio durante los meses de noviembre y diciembre de 1994, en virtud de aparentes promociones de características indefinidas; así como la celebración de un acuerdo de fijación de precios durante los meses de enero y febrero de 1995 como medio para poner fin a la denominada guerra de precios de los dos meses precedentes iniciada de oficio por la SIC. Sin embargo, la actuación no llegó a pronunciamiento de fondo por cuanto que los investigados optaron por solicitar la terminación anticipada de la investigación ofreciendo garantías de modificación de las conductas objeto de la investigación, garantías que fueron aceptadas por la SIC lo que impidió pronunciamiento de fondo. Análisis En virtud de lo establecido en el ordenamiento colombiano, durante el cuso de la investigación, el Superintendente de Industria y Comercio puede ordenar la clausura de la investigación cuando a su juicio el presunto infractor brinde garantías suficientes de que se suspenderá o modificará la conducta por la cual se le investiga, como en efecto ocurrió en esta actuación. El ejercicio de tal facultad implica inhibirse, tanto a la administración como a los presuntos infractores sobre la existencia o no de las conductas materia de la investigación, lo que significó que no se obtuvo pronunciamiento de la autoridad de la competencia en relación con la ocurrencia de práctica contraria al régimen de la competencia en una circunstancia que resulta sistemática en el mercado de los operadores celulares colombianos, como es la oferta de tarifas diferenciales a los usuarios de los servicios en virtud de las permanentes ofertas que mejoran las condiciones de quienes adquirieron el servicio con anterioridad a su vigencia. a.2 Casos abuso de posición de dominio por la implementación del sistema subsidy lock en los terminales ofrecidos al público por operador Bellsouth denunciado por ciudadano y por Comcel y Occel. Se investigó al operador Bellsouth por supuesto abuso de posición de dominio por la implementación del sistema subsidy lock114 en los terminales ofrecidos al público, que limitaban 114Limitación técnica introducida al terminal para operar en otra red 136 el uso del terminal a la red de Bellsouth. Después de aceptar un desistimiento en relación con la conducta por competencia desleal, la SIC determinó continuar la actuación de oficio para establecer la existencia de prácticas comerciales restrictivas, como resultado de la cual se estaría probablemente limitando la liberalidad de los usuarios del servicio de telefonía móvil celular, y restringiendo el acceso y participación en el mercado de los demás oferentes de este servicio. Por tal razón determina continuar oficiosamente la actuación mediante resolución de octubre 15 de 2002. . No pudo documentarse la decisión de fondo. Evaluación: El ordenamiento regulatorio de los servicios públicos domiciliarios, fundamentalmente contenido en la resolución 575 de 2002 (para la fecha de los hechos se encontraba vigente la resolución 336 de 2000), diferencia dos modalidades de contrato con los usuarios: contrato con cláusulas de permanencia mínima y sin cláusulas de permanencia mínima. El primer caso constituye una excepción a la libertad del usuario a escoger operador en cuanto que las condiciones especiales de financiación o subsidio de equipo terminal, cargos de conexión o tarifas promocionales justifica que el operador cuente con la permanencia mínima necesaria para recuperar el valor de los subsidiado o financiado. El subsidy lock resulta en el ordenamiento actual, consistente con esa permisión regulatoria en la medida en que el operador introduce una restricción técnica al terminal para garantizar la permanencia del usuario en su red, a condición de cumplirse las exigencias regulatorias para la modalidad contractual con permanencia mínima y de que se libere el equipo una vez cumplido el usuario sus compromisos con el operador. En consecuencia, en estas condiciones parecería no existir sustento para sancionar al operador. En la actualidad, el proyecto de modificación del régimen de protección al usuario que ha presentado la CRT tiene como propuesta prohibir esta práctica lo que ratifica la apreciación de inexistencia actual de norma que impida el uso del mecanismo. a.3 Conducta desleal por violación a norma jurídica en caso de prestación de servicio Voz IP por operadores Comcel, Occel y Rey Moreno denunciado por ETB, Telecom, Orbitel Los operadores celulares Comcel, Occel y de valor agregado Rey Moreno prestaron servicios de Voz Ip a los usuarios celulares, mediante los cuales establecían comunicación de larga distancia internacional entre estos y usuarios de cualquier lugar del mundo, bajo la pretensión de estar operando un servicio de valor agregado. La investigación por competencia desleal se adelantó en forma simultánea con la del Ministerio de Comunicaciones a quien correspondió determinar la violación al régimen de las telecomunicaciones derivada de la conducta de los operadores. Sin embargo, el pronunciamiento del Ministerio debía ser anterior, en la medida en que la conducta violatoria de la competencia deriva de la ventaja competitiva que se establece por la vulneración de una norma jurídica.115 El Ministerio de Comunicaciones culminó investigación mediante la cual determinó que el servicio ofrecido, amparado en licencia de valor agregado, contrariaba el régimen jurídico de las telecomunicaciones, en decisión que quedó en firme 12 meses después de iniciada y la SIC, días después, profirió fallo definitivo dentro de la aludida investigación e impuso a Comcel sanción 115art 18 ley 256 de 1996: ART. 18.--Violación de normas. Se considera desleal la efectiva realización en el mercado de una ventaja competitiva adquirida frente a los competidores mediante la infracción de una norma jurídica. La ventaja ha de ser significativa 137 pecuniaria de índole administrativa por $ 520.212.000 y consideró el comportamiento objeto de la investigación contrario a lo previsto en los artículos 8º y 18 de la Ley 256 de 1996, sobre competencia desleal, actuando con funciones jurisdiccionales. Análisis: Las decisiones tanto del Ministerio de Comunicaciones como de la SIC fueron determinantes en el sector para clarificar los límites de los servicios de valor agregado en el país que evolucionaron tecnológicamente con la relativa tolerancia del estado invadiendo la órbita de competencias de operadores de otros servicios como es el caso de los de telefonía de larga distancia internacional. Es de señalar que este tipo de pronunciamientos resultan válidos en el marco normativo por servicios vigente en la actualidad. En relación con la actuación se observa que los términos propios de actuaciones complejas como ésta, desde el punto de vista técnico, jurídico y de garantía del derecho de defensa, resultan ser menos ágiles de lo que los efectos en el mercado de una conducta anticompetitiva, hace recomendable. Adicionalmente, la calificación de la violación de la norma jurídica por organismos distintos al de la competencia exige la aplicación de una prejudicialidad que puede retardar más al pronunciamiento. a.4 Caso conducta desleal por supuesta ventaja competitiva de EPM al usar equipos con tecnología inalámbrica con violación del artículo 33 de la resolución 526 de 2002 denunciada por Comcel y Occel Los operadores celulares han denunciado a EPM por prestar servicios móviles, bajo el amparo de las habilitaciones que detenta EPM, para la prestación de servicios de TPBC a través de espectro de acceso fijo inalámbrico, con terminales cuyas características permiten su movilidad. El Ministerio de Comunicaciones, se encuentra adelantando la investigación en etapa preliminar y la SIC ha ordenado apertura de la investigación por la presunta comisión de actos de competencia desleal. La útlima providencia conocida es de diciembre de 2003. Análisis No hay pronunciamiento de fondo. Sin embargo, dado que la conducta violatoria del régimen de competencia derivaría de la supuesta ventaja competitiva que se pretende habría adquirido EMP como consecuencia de la norma que se invoca como infringida, el Ministerio de Comunicaciones debería pronunciarse en relación con la infracción al régimen de telecomunicaciones en que se sustenta el cargo. Es de señalar que aún cuando el Ministerio ordenó iniciar actuación en octubre de 2002, pasado más de un año no existe pronunciamiento de fondo necesario para la decisión de la SIC. 5.6.4 Evaluación de la asignación de funciones sobre temas de competencia entre la comisión de regulación sectorial, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y la Superintendencia de Industria y Comercio. Es el origen de la fragmentación de los servicios entre domiciliarios y no domiciliarios. En virtud del mayor grado de intervención del estado en éstos servicios, en razón a los fines esenciales del estado en relación con su prestación, pero también en los principios que justifican 138 la intervención en la economía, de ésta normatividad se derivan las obligaciones en relación con la gestión del servicio, a cargo fundamentalmente de municipio, (el municipio debe prestarlos cuando no puede hacerse por particulares o razones de conveniencia claramente descritas lo aconsejan), de financiación (subsidios), de regulación (para promover la libre competencia, evitar prácticas monopolísticas y abusos de posición dominante y para garantizar su prestación a todos los habitantes del territorio y el ejercicio de la responsabilidad social que corresponde a los operadores) y de control y vigilancia (de la eficiencia de los servicios, del régimen de la competencia y del régimen de protección al usuario). De estas funciones generales se derivan competencias para las entidades que se evalúan en este documento, así: Para la Comisión de Regulación: competencias regulatorias en materia de control y eficiencia de los servicios públicos, por delegación del Presidente de la República. Facultades regulatorias para la promoción de la competencia y demás aspectos referidos en la ley, asignadas directamente por el legislador. Para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios las derivadas de la atribución constitucional que determina imperativamente el ejercicio de la función de control y vigilancia de la administración y eficiencia de los servicios públicos domiciliarios del Presidente de la República, a través del ente, así como las funciones de control y vigilancia del régimen de competencia, asignadas por el legislador, en cuanto hace a la competencia desleal y a las prácticas restrictivas de la competencia. En consideración a que el régimen de competencia comprende, además, la promoción de la misma, la SIC ha asumido funciones en relación con ésta área del derecho de la competencia en virtud de sus facultades generales y dado que la ley no las atribuyó como función específica de la SSPD. Por esta razón, conoce de los aspectos relacionados con las integraciones empresariales. En cuanto a los Ministerios, la ley 142 determina en forma específica sus funciones en relación con los servicios domiciliarios como de identificación de fuentes de financiación, planeación, reglamentación técnica, identificación de subsidios y representación internacional. En relación con el Ministerio de Comunicaciones, en su calidad de administrador y gestor del espectro, corresponde expedir las habilitaciones para el uso y explotación del que se requiera para la prestación de los servicios domiciliarios. Ahora bien, la ley no solo determina que la TPBCL es un servicio domiciliario sino que sus previsiones se extienden a la actividad complementaria de Telefonía Móvil Rural y a la TPBC de larga distancia. La asimetría del régimen de prestación de los servicios de telecomunicaciones derivado de la calificación de los de TPBCL y LE como domiciliarios que implica por mandato de la constitución el sometimiento a un régimen especial, determina un fraccionamiento de las competencias de las autoridades que ha sido identificado con anterioridad y que permite la aplicación de criterios de evaluación de los comportamientos de los operadores en forma diferente. Por otra parte, los demás servicios de telecomunicaciones asumieron la denominación de NO DOMICILIARIOS, algunos de ellos regidos por el ordenamiento general (DL 1900) y otros por regímenes jurídicos particulares, con aplicación supletiva del DL 1900 (TMC y PCS). En relación con estos servicios, las competencias del estado fueron, hasta el año 2000, altamente concentradas en el Ministerio de Comunicaciones, con excepción del régimen de competencia a cargo de la SIC. A partir del año 2000, por decisión del Gobierno Nacional, el Ministerio de Comunicaciones distribuyó las funciones de regulación y de control a su cargo entre la CRT y la SIC según fueran regulatorias o de control del régimen de protección al usuario. 139 Para el sector de los servicios no domiciliarios, la redistribución de funciones representó, indudablemente una mayor actividad del estado, tanto como regulador como de control, en la medida en que resultaba evidente una actitud menos activa la del Ministerio de Comunicaciones. Es de señalar que, de cualquier manera, el ejercicio de las competencias de una y otra entidad (CRT y SIC), no puede modificar el régimen jurídico de los servicios por cuanto que el traslado de competencias podía permitir que entidades con mayor capacidad técnica y administrativa que el Ministerio ejercieran con más eficacia las funciones que correspondían al Ministerio pero no permiten establecer mayor grado de limitaciones o condiciones de las que derivan del régimen jurídico particular, en cada caso, de los servicios NO DOMICILIARIOS. En consecuencia, si bien en aras de reducir las distorsiones que, sin duda, introduce a la competencia las asimetrías regulatorias, éstas derivan de un marco jurídico que las entidades deben considerar en la medida en que la reestructuración administrativa del sector no les dá más ni menos facultades de intervención que las que el Ministerio podía ejercer con anterioridad a la redistribución. Esto significa que la modificación del marco jurídico del sector se torna más imperativa aún, para efectos de minimizar los riesgos jurídicos del estado en el ejercicio de sus propias competencias, a más de los efectos en el mercado, en cuanto que resulta tenue el límite entre las acciones que el estado puede asumir en relación con los servicios NO DOMICILIARIOS porque, si bien no habían sido ejercidas por el Ministerio, corresponden al grado y nivel de intervención posible conforme a las condiciones en las que otorgó las concesiones y cuando éstas acciones resultan excesivas y constituyen modificación de los términos de la concesión. En el régimen de los servicios domiciliarios resultan claras, expresas y preexistentes las competencias del estado en aspectos tales como la determinación de tarifas, sus principios y objetivos, los cargos de acceso, la imposición por vía administrativa de servidumbres de acceso, uso e interconexión, los indicadores de calidad, etc. Todas estas implican un mayor o menor grado de ingerencia en aspectos que pueden ser modificados permanentemente por el estado, en el régimen de los servicios domiciliarios. No así en los NO DOMICILIARIOS en los que la ausencia en su régimen particular de estas competencias estatales o, cuando menos, su poca claridad, puede significar que su ejercicio derive en lesión de derechos que han sido consolidados. Esta circunstancia genera uno de dos efectos necesarios: el riesgo jurídico derivado de las acciones que se adopten o la omisión por el temor de ejercerlas. Conforme se han analizado las acciones de las entidades, se denota una gran actividad de las entidades al ejercer sus funciones en relación con los servicios NO DOMICILIARIOS. No obstante, la tendencia que se observa es a la unificación de los regímenes pero orientada a la mayor intervención que deriva del régimen de los servicios DOMICILIARIOS, lo que evidentemente puede resultar riesgoso. 5.7 CONCLUSIONES DEL TITULO 5 El marco regulatorio que se tiene en Colombia está compuesto de un conjunto de normas expedidas a partir de 1990 en diferentes años para atender la introducción de servicios a medida que se iba requiriendo. El resultado es un marco regulatorio orientado por servicios, disperso, que presenta obsolescencia normativa para atender los avances tecnológicos, asimetrías regulatorias entre los diferentes servicios resultado de la dispersión de normas, política fiscalista orientada al cobro cánones elevados de entrada como ha ocurrido en telefonía móvil y larga distancia y asimetría en la política impositiva. Establece barreras de entrada que desincentivan la participación de capital privado. 140 Mientras que los operadores locales consideran que la tendencia regulatoria es imponerles cada vez más obligaciones, los operadores móviles consideran que la regulación los ha maltratado al tener que pagar una licencia muy alta, un 5% de contribución al Fondo y un IVA del 20%. Ambos coinciden en cuestionar los bandazos de la política fiscal. Las principales debilidades y omisiones del régimen de los servicios de telecomunicaciones es su obsolescencia frente a los avances tecnológicos y la convergencia, la asimetría entre los servicios domiciliarios y no domiciliarios y entre las subclases de estos últimos, la fragmentación de las competencias del estado en el ejercicio de las funciones regulatorias y de control y vigilancia, la política fiscalista como criterio para otorgamiento de concesiones y habilitaciones para prestar servicios y usar el espectro lo que ha incidido en el establecimiento de barreras de entrada y la ausencia de políticas de fomento a la inversión privada en el sector. La asimetría del régimen de prestación de los servicios de telecomunicaciones derivado de la calificación de los de TPBCL y LE como domiciliarios que implica por mandato de la constitución el sometimiento a un régimen especial, determina un fraccionamiento de las competencias de las autoridades que genera el riesgo de la aplicación de criterios de evaluación de los comportamientos de los operadores en forma diferente. Por lo demás, el marco jurídico de la apertura, por la segmentación de servicios, estableció condiciones para la prestación de servicio que han resultado discriminatorias para algunos servicios en cuestión de cánones de entrada, costos de inversión inicial por obligaciones mínimas de expansión y de cobertura en plazos predeterminados, obligaciones de contribución al estado, etc que han constituido verdaderas barreras jurídicas a la entrada en competencia de otros actores, prolongando la permanencia mayoritaria y la concentración actual del mercado en los operadores públicos ya establecidos. Esta circunstancia permitió también la existencia de trato discriminatorio en el régimen impositivo de unos y otros operadores. El régimen impositivo de creado para operadores de servicios públicos domiciliarios ­y dentro de éstos a las empresas con participación de capital del estado- fue de excepción y de carácter transitorio en materia de renta. En cuanto a los servicios no domiciliarios, se observa un trato discriminatorio de la política impositiva que grava con el IVA el servicio de TMC en un porcentaje mayor que los demás servicios. Así mismo, como consecuencia de la segmentación de los servicios, la distribución de competencias del Estado en los servicios de telecomunicaciones, la intervención en la Regulación y en el Control y vigilancia de los servicios y operadores, se encuentra fragmentada en cuatro autoridades del orden nacional: El Ministerio de Comunicaciones, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Superintendencia de Industria y Comercio. La competencia de cada una se relaciona con la categoría del servicio, domiciliario o no domiciliario, lo que entraña las consecuentes dificultades: el sometimiento de los operadores con integración de servicios a autoridades diferentes; los riesgos de interpretaciones contradictorias frente a una situación jurídica similar; el mayor costo y "tamaño" del estado en relación con el sector, entre otras. La Comisión de Regulación presenta indices satisfactorios de gestión y es considerada como una entidad eficiente. No obstante, resulta necesario que obtenga mayor apoyo para contar con herramientas técnicas, jurídicas y económicas permanentemente actualizadas, que le permitan conocer en mayor grado la realidad del mercado de los servicios en colombia. A esta entidad le fueron trasladadas por el Ministerio de Comunicaciones las funciones regulatorias en relación 141 con los no domiciliarios, las que ha ejercido los últimos 3 años a más de las propias respecto de los domiciliarios . Se observa que la tendencia de la entidad ha sido a unificar el régimen regulatorio de unos y otros, utilizando como modelo el de los servicios domiciliarios que, en atención a su régimen legal, permite un mayor grado de intervención del Estado. Existen posiciones argumentadas del sector que cuestionan el grado de intervención de la CRT en aspectos fundamentales de la regulación existente o en proyecto de ser expedida, como la comercialización de los servicios, las modificaciones a los cargos de acceso, el régimen de protección al usuario. La SSPD presenta indicadores de gestión que no resultan muy eficientes. La entidad ha sido creada por mandato constitucional para ejercer el control de los servicios domiciliarios. En consecuencia, la eliminación de la categoría de servicios domiciliarios en las telecomunicaciones hace altamente recomendable sustraer de la órbita de competencias de la SSPD todos los servicios del sector a efectos de impedir el riesgo de "domiciliarizar" las telecomunicaciones. Por otra parte, conforme la información disponible, se tiene que los operadores públicos presentan deficiencias en sus indicadores, en aspectos tales como bajos indicadores de ingresos por línea e ingresos por empleado, bajos márgenes operacionales, que pueden explicarse por problemas de rezago tarifario en cuanto que las empresas, con excepción de ETB, no han alcanzado topes máximos permitidos, poca profundidad en la penetración y variedad de productos y servicios lo que les impide generar volúmenes de ingresos, alto volumen de activos improductivos que deriva de porcentajes de utilización de redes inferiores al 85%, una estructura de ingresos altamente derivado de pocos servicios y que además resultan sustituibles (telefonía fija), cartera improductiva, alto nivel de gastos administrativos por empleado. Es de señalar que las dimensiones de la situación de Telecom resultaron evidentes como consecuencia del análisis del documento CONPES y la consecuente liquidación de la empresa. En consecuencia, resulta indispensable, en primer lugar, adoptar decisiones estructurales en relación con la gestión del estado en la prestación de servicios. Dado que opciones como la privatización ­de empresas y servicios- resulta inviables políticamente, deben adoptarse medidas que puedan contribuir con el mejoramiento de la gestión de las mismas y la minimización de los riesgos por la manipulación política de las autoridades locales. Para estos efectos de propone diferenciar e independizar la administración de las empresas del papel del estado como propietario de recursos o accionista, mediante mecanismos de selección de administradores independientes del poder político regional. Así mismo, se requiere establecer sistemas de "accountability" para gerentes y administradores, definir Indicadores de gestión (financiera), con seguimiento permanente y evaluación competente y apoyo y acceso a análisis únicos de parámetros macroeconómicos y metodologías para que puedan definir sus proyecciones, a fin de contar con herramientas confiables para adoptar sus decisiones empresariales de manera técnica y profesional. Dar impulso y seguimiento a código de buen gobierno y a los mecanismos de participación ciudadana en el control de la gestión. Sin duda, el grado de fraccionamiento del sector en atención al régimen por servicios y el régimen jurídico que define trato diferente de las empresas de telefonía local y local extendida, por su naturaleza de servicios domiciliarios, de las demás operadoras de servicios de telecomunicaciones constituyen limitaciones del marco normativo actual que exigen mayor evolución en una etapa siguiente que permita la auténtica competencia. 142 Con el fin de eliminar esas debilidades, el Gobierno Nacional ha preparado un proyecto de ley que pretende modifica el régimen actual. El proyecto representa un avance significativo para la solución de la problemática actual, si bien aspectos relacionados con la política impositiva y las medidas para el estímulo de la inversión no resultan ser de la competencia de una norma especial de las telecomunicaciones por lo que, en estos aspectos, puede resultar corto. El régimen de transición constituye una herramienta esencial en el proceso de negociación con el sector en la medida en que los operadores establecidos pretenden extender su régimen particular en el tiempo. En consecuencia, si bien esta transición dilatará la posibilidad de hacer efectiva las reformas ­se plantea que la transición rige hasta el 2008- , resulta necesaria para neutralizar la oposición de los operadores que ha impedido, hasta el momento, el trámite del proyecto. Se requiere profundizar en los efectos de algunas disposiciones del régimen de transición con el fin de impedir que los efectos de los regímenes particulares de los servicios se extiendan indefinidamente. 6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Del análisis realizado en este documento sobre la evolución y el estado de las telecomunicaciones en Colombia, se extraen las siguientes grandes conclusiones: 6.1 Conclusiones 1. El marco jurídico de las telecomunicaciones en Colombia que inició su vigencia en 1990, a pesar de reconocer la apertura a la participación privada en la prestación de los servicios y haber representado un avance frente al monopolio estatal, presenta características que dificultan un adecuado desarrollo del sector e impiden un marco adecuado para el interés de las inversiones. Esas debilidades pueden resumirse en: a. La obsolescencia derivada de la estructura por servicios adoptada en el marco general de las telecomunicaciones de 1990. b. La segmentación de los servicios y de los regímenes jurídicos particulares de cada uno de ellos que ha conllevado a una asimetría regulatoria. La clasificación por servicios ha derivado en la expedición de ordenamientos jurídicos distintos para cada clase y, dentro de la misma clase, cada servicio cuenta con una norma jurídica distinta que lo rige. Así, los servicios de telefonía fija ­básica conmutada local, local extendida, larga distancia- tienen el tratamiento de servicios públicos domiciliarios en tanto que la telefonía móvil ­celular y pcs-, los servicios de valor agregado y los demás servicios de telecomunicaciones reciben el trato de servicios públicos no domiciliarios y, a su vez, cada uno de ellos se rige por reglas distintas. c. La fragmentación de competencias del estado: Conforme lo señala la Constitución, las instancias de intervención del estado en los servicios públicos comprenden la regulación, el control y vigilancia y la gestión o prestación de los mismos. Esta última, ha sido permitida a los particulares pero, en todo cado, el estado se reserva la regulación y el control y vigilancia de los mismos. Cuando se trate de servicios públicos domiciliarios, establece la misma constitución que ese control se debe ejercer a través de una superintendencia, que fue definida por la ley como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Las demás competencias se encuentran definidas en la Ley o en normas reglamentarias. Como consecuencia de la distribución de competencias del Estado en los servicios de telecomunicaciones, tenemos que la intervención en la Regulación y en el Control y vigilancia de los 143 servicios y operadores, se encuentra fragmentada en cuatro autoridades del orden nacional: El Ministerio de Comunicaciones, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Superintendencia de Industria y Comercio. La competencia de cada una se relaciona con la categoría del servicio, domiciliario o no domiciliario, como se observa en la siguiente matriz: Función genérica Servicios No Domiciliarios Servicios Domiciliarios (y por extensión a los de TPBCLD) Regulación técnica y económica CRT CRT Administración y control del Mincomunicaciones Mincomunicaciones Espectro Control y vigilancia del régimen de Ministerio de Comunicaciones Superintendencia de Servicios concesión Públicos en cuanto este afecte en forma inmediata y directa a usuarios determinados. Competencia residual. En lo demás, el Ministerio de Comunicaciones116 Control y vigilancia del régimen de Superintendencia de Industria y Superintendencia de Servicios protección al usuario Comercio Públicos Domiciliarios Control y vigilancia del Régimen Superintendencia de Industria y Superintendente de Servicios de Competencia Comercio Públicos: Investigaciones por competencia desleal y prácticas restrictivas. SIC: promoción de la competencia ­integraciones empresariales- Adicionalmente, vale la pena señalar que el ordenamiento constitucional segmentó el servicio de televisión de los de telecomunicaciones y los sometió a competencias y regulaciones especiales. d. Ausencia de políticas de fomento a la inversión. Salvo medidas coyunturales y específicas, el Estado no se ha ocupado de construir una política de fomento a la inversión- Adicionalmente, las debilidades del régimen jurídico, las asimetrías, las barreras de entrada y demás circunstancias analizadas, contribuyen a desestimularla. e. Política fiscalista en los cánones y derechos. Los costos de contraprestaciones a favor del estado, fundamentalmente los cánones iniciales para obtener las concesiones de servicios como la telefonía de larga distancia y los servicios móviles, han sido altas, orientadas por el interés del Estado de obtener recursos para financiar el aparato estatal y la prestación de servicios sociales. Mientras que los operadores 116Otorgamiento concesiones, planes de expansión, determinación inversiones públicas, identificar fuentes de financiamiento y monto subsidios del estado. Control y vigilancia en cuanto se refiere a las condiciones técnicas y jurídicas de prestación del servicio que no afecte directa e inmediatamente a usuarios y control del régimen de contraprestaciones y obligaciones con el Estado. 144 locales consideran que la tendencia regulatoria es imponerles cada vez más obligaciones, los operadores móviles consideran que la regulación los ha maltratado al tener que pagar una licencia muy alta y un 5% de contribución al Fondo. 2. La política impositiva también refleja trato asimétrico en atención a la categoría del servicio. Los públicos domiciliarios contaron con un régimen de excepción que ya venció, que eximió, parcial y temporalmente, a las empresas del pago de impuesto de renta sobre utilidades. Por otro lado, en cuanto hace al consumo, a partir de 1992 (ley 6 de 1992), se eliminaron los regímenes de gravamen selectivos por servicios. En consecuencia, hoy se encuentran gravados con el IVA, todos los servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, existe un claro trato discriminatorio en relación con el porcentaje del gravámen en el que los servicios de TMC pagan el 20% en tanto que los de telefonía fija se gravan con el 16%. 3. Con posterioridad a la expedición del régimen de las telecomunicaciones ocurrida en 1990, la inacción del Estado para expedir la regulación necesaria para hacer efectiva la apertura, extendió de hecho el monopolio y requirió de la ocurrencia de acciones externas que obligaron a acelerar los procesos estancados. Resulta del caso considerar como sustento de ésta afirmación, los siguientes antecedentes: el paro nacional de Telecom obligó a acelerar la introducción de servicios de valor agregado, para impedir un nuevo acto de poder del sindicato del operador estatal, las acciones judiciales obligaron la expedición de las condiciones para otorgar concesiones del servicio de telefonía de larga distancia tres años después de la norma que desmontó el monopolio; la adopción en el ordenamiento interno del Cuarto Protocolo de Ginebra de 1997 para liberalizar servicios portadores internacionales se produjo cuatro años después lo que dilató el monopolio de Telecom. Así mismo, las autoridades jurisdiccionales, mediante sus pronunciamientos, han obligado a dar alcance a la liberalización en la prestación de servicios o en el ejercicio de ciertas actividades. A manera de ejemplo, el Consejo de Estado determinó la imposibilidad de someter a régimen de operador y prestador de servicio público a los teléfonos monederos por tratarse de una actividad libre, cuando la CRT pretendía someter la actividad a su regulación. Estos antecedentes permiten afirmar adicionalmente, que los procesos de apertura no han obedecido primordial y fundamentalmente, a decisiones planeadas y a políticas de Estado claras, con continuidad y coherencia. Esto se refleja en las deficiencias y debilidades del régimen actual y en que, transcurridos más de 10 años del inicio de la liberalización, aún resulta altamente insuficiente la participación del sector privado en la prestación de los servicios. 4. La apertura a la competencia decretada en la década de los 90, permitió la liberalización en la prestación de los servicios al permitir el ingreso del sector privado. En Colombia no existe privatización de las actividades ­todos los servicios de telecomunicaciones son públicos- ni de los operadores estatales si bien se permitió, a partir de la ley 142 de 1994, la participación de capital privado en los operadores públicos ­ la ley los denomina mixtos-. Sin embargo, el régimen de apertura no se acompañó de un régimen de sana y leal competencia apropiado para los servicios públicos. La acción del estado sobre el sector, se rigió por las normas generales de la competencia y ha tenido sustento normativo fundamentalmente en el aspecto de control y vigilancia del régimen, más que en el aspecto preventivo y de la promoción. Sólo hasta la ley de servicios públicos domiciliarios ­Ley 142 de 1994-, se orienta normativamente la acción del estado a 145 promover la competencia pero exclusivamente para este segmento de servicios, lo que genera una nueva asimetría entre los domiciliarios y los no domiciliarios: la derivada de la acción del Estado para la promoción de la competencia. En tanto que la acción de la CRT, conforme los presupuestos de la ley de servicios públicos, ha definido un modelo de competencia regulada en los servicios de telefonía fija y de larga distancia; los servicios no domiciliarios han sido sometidos a un régimen altamente desregulado, más por ausencia de definición que por adopción de un modelo de competencia expreso. La distancia en el régimen de unos y otros, se ha atenuado como consecuencia del traslado de las competencias regulatorias sobre estos servicios efectuada por el Ministerio de Comunicaciones a la CRT. Sin embargo, las decisiones de la CRT, en todo caso, deben considerar los límites del régimen jurídico particular de los servicios que resulta sustancialmente diferente en cuanto a la intervención estatal según sean domiciliarios o no domiciliarios. Considerando que la elasticidad de los mercados determina una predecible sustitución de los servicios fijos ­ en especial de larga distancia- por los móviles, la diferencia de regímenes imprime dificultades a la definición de aspectos importantes en el proceso. 5. La apertura conservó beneficios de las entidades públicas. Fundamentalmente TELECOM, a más de obtener la dilación de su actividad monopólica por hechos como los expuestos anteriormente, obtuvo ventajas competitivas tales como conservar la numeración, obtener habilitaciones por vía de la ley, recibir recursos derivados del pago de los cánones de entrada de operadores entrantes y conservar el esquema de administración en el que el Ministro que regula el sector, preside su junta directiva. Si bien algunas de estas medidas encontraron sustento en la carga del servicio social del operador, desde la órbita de un mercado en competencia constituyeron claras distorsiones. 6. La apertura a la competencia de las telecomunicaciones ha tenido barreras jurídicas y legales que han facilitado, cuando menos retardar el ingreso de nuevos actores a los mercados que han sido liberalizados. Las regulaciones y los procesos de apertura han presentado asimetrías entre sí en relación con las condiciones de acceso al mercado, el valor de licencias y el costo de las contraprestaciones al estado, las obligaciones mínimas de cumplimiento de cobertura en periodos que pueden tener impacto en las inversiones iniciales, etc. Los sectores de los servicios móviles ­TMC y PCS- y los de larga distancia han resultado significativamente más afectados por esas condiciones. Los servicios de valor agregado han resultado los menos afectados por éstas barreras jurídicas. El cuadro siguiente contiene la descripción de las principales barreras jurídicas identificadas y las asimetrías existentes entre servicios domiciliarios y no domiciliarios: Servicio CONDICIONES DE LA APERTURA. Indicadores Requerimientos de entrada, barreras de salida y otras Limitación número condiciones regulatorias relevantes para evaluar el operadores entrantes régimen de apetura TPBCL y LE ESP. Libre Competencia, sin licencia previa ni No se limita el Art 365 ss CN, Ley contraprestación inicial. Autorización para uso de número de 142 de 1994, D espectro en selección objetiva. Se paga valor espectro. operadores. 1641 de 1994 (LE), Igualdad operador entrante y establecidos (todos 146 R. 87/97 CRT y estatales) modificaciones Obligación de acceso universal: CITs Domiciliario Asumen déficit sistema subsidios-contribuciones No hay barreras de entrada ni de salida Derecho-deber de interconexión regulado, con facultad de negociación directa entre las partes residual pero como primera instancia y competencia del regulador para imponerla en ausencia de acuerdo. TPBCLDN e I Régimen de competencia regulada Sí. Las D.2542/97 Barreras de entrada: Licencia por adjudicación directa restricciones R.87/97 CRT y con vigencia de 10 años prorrogables "automáticamente" anti concentración modificaciones por otros 10. (en número de Pago inicial US 150 millones (Incluye valor espectro) líneas máximas Aplicación Costo de obligaciones: y en capital extensiva mínimo) y la Contraprestaciones periódicas: pago trimestral de 5% régimen SPD exigencia de ser ingresos brutos menos cargos de acceso y pago a operador de conectantes internacionales. mínimo CITS117 150.000 líneas telefónicas Obligaciones con impacto en costos de inversión instaladas y en inicial: servicio en Obligaciones de interconexión con todos los operadores Colombia y de locales y locales extendidos del país en los dos primeros un aliado años.118 estratégico, durante toda la Barreras de salida: vigencia de La CRT puede oponerse por razones de interés público o licencia, que por prácticas restrictivas a la competencia o desleales, a hubiera cursado la venta, cesión, traspaso o disposición de los servicios y el año anterior los derechos y obligaciones de la licencia. más de 400.000 Tiempo de obtención de licencia: minutos de larga distancia, 10 días internacional, Trato de entrantes frente a establecido estatal: como condiciones 118Para iniciar operaciones, deberán estar interconectados directamente por lo menos con los operadores de TPBCL y TPBCLE que a 31 de diciembre de 1996 poseían más de cincuenta mil (50.000) líneas instaladas en servicio y con todos los operadores de TMC del país; antes de finalizar el primer año de operaciones deberán estar interconectados con todos los operadores de TPBCL y TPBCLE que a 31 de diciembre de 1996 tenían más de veinte mil (20.000) líneas instaladas y en servicio; Antes de finalizar el segundo año, deberán interconectarse con todos los operadores de TPBCL y TPBCLE del país. Todos los operadores de TPCLD deberán interconectar sus redes a las de los nuevos operadores de TPBCL y TPBCLE a más tardar seis (6) meses después del inicio de operaciones de éstos. 147 Distribución pago inicial entre operador estatal para optar por la establecido (3 primeros años para reposición redes, a licencia, limitan partir cuarto año el 3% a Telecom y el 2% a fondo y el número de solo a fondo a partir 11 año.) (contraprestación por operadores y asunción servicios zonas no rentables) obligó la Operador estatal sin término habilitación ni pago alianza con contraprestación inicial. Paga contraprestación por operadores espectro. Operador establecido conserva indicativo. locales establecidos. TMC Barreras de entrada: Concesión por subasta, previo Sí. Se adjudican Ley 37/93, D. proceso de selección abierto por el estado. Adjudicatarios dos redes, en 741/93 pagaron: US 1.200 millones y valor de prórroga competencia, en anticipada: cada área de Ley 422 de servicio. Una de 1998 Duración contrato 10 años prorrogados anticipadamente por otros 10 estas en cada R 469 y 489/02 área, operada CRT(interconexió Costo de obligaciones: por sociedades n, tarifas y Contraprestación periódica .trimestral- por uso de de economía usuarios) espectro del 5% de ingresos brutos menos cargos de mixta o por empresas NO acceso. Sin carga adicional acceso universal. estatales y la domiciliario Barrera de salida otra por las Régimen Reversión de infraestructura al Estado que fue privadas lo que especial y modificada después de otorgamiento de licencia pero determinó el aplicación constituyó factor de evaluación para ingreso. máximo posible supletiva de de 6 operadores. Autorización del Ministerio para ceder contrato. régimen general Hoy son dos en Prohibición de modificar composición accionaria sin virtud de autorización del Ministerio los 3 primeros años (ya diversas vencidos) modalidades de Obligaciones con impacto en costos de inversión integración inicial empresarial. Uno en cada red Pago anticipado ( a los 2 años) de valor de la prórroga inicialmente prevista para el año décimo a cambio de Adicionalmente suscripción anticipada de prórroga, "en las mismas , en el contrato condiciones" que contrato inicial. se pactó cláusula en la Plan mínimo de expansión de vías y municipios (máximo que el estado se 5 años) comprometía a Tiempo de obtención de concesión: no adjudicar nuevas 9 meses desde la reglamentación de inscripción en concesiones por registro (Resolución 1494 de abril 26 de 1993) hasta 5 años lo que adjudicación (22 de enero de 1994) retardó introducción de 148 PCS PCS Barrera de entrada: Sí. Sólo se Ley 555/00 Concesión adjudicada por proceso de selección abierto permiten dos concesiones D 575/02 por el estado y subasta. Contrato por 10 años prorrogables si están cumpliendo. Sujeto a nuevo pago. iniciales de las R 469 y 489/02 cuales se CRT Valor mínimo de canon de entrada con equilibrio adjudicó una. económico con TMC. NO domiciliario. Pagado: Se restringió Régimen Pago inicial para patrimonio autónomo Telecom, pago acceso a especial y pensiones Adpostal, y pago pensiones ESP TPBCL y LE primeras aplicación con participación de estado en 70% o más de capital licencias a otros supletiva de social. operadores de régimen general Barreras de salida: telecomunicaciones 119 Autorización del Ministerio para ceder concesión. Trato de entrantes con operadores establecidos: Se dispone Regulación simétrica con celulares y con obligación de reserva para conservar equilibrio. nuevas Costo de obligaciones: adjudicaciones de 3 años Contraprestaciones periódicas para Fondo en programas (vencida 2003) sociales de 5% ingresos brutos menos cargos de acceso. Obligaciones con impacto en costos de inversión inicial: Exigencia de capital pagado Plan mínimo de expansión no puede ser inferior al plan igual o superior mínimo de operadores de TMC, incluye vías y a $750 millones municipios.(máximo 5 años) y de condiciones especiales a la inscripción (NBI) en registro y 1.500 millones a la presentación de propuesta.120 VALOR Barreras de entrada: No. AGREGADO. Licencias adjudicadas directamente hasta 10 años INTERNET prorrogables otros 10. Máximo 20 años. Sin 119Los concesionarios de TMC, operadores nacionales de trunking, matrices, filiales o subordinadas de uno cualquiera de los anteriores, accionistas de los concesionarios de TMC y trunking nacionales que tengan una participación, individual o conjunta de más del 30% del capital suscrito, en el capital de dichas compañías, matrices, filiales o subordinadas de los accionistas anteriores. Ni las personas anteriores ni los beneficiarios reales de éstas podrán ser o constituirse en accionistas de los concesionarios iniciales de los servicios de comunicación personal, PCS. 120Resolución 1494 de 1993 149 L 72/89, DL contraprestación inicial. 1900/90, D Tiempo de obtención de licencia: 600/03 Según norma: 15 días hábiles. En la práctica, pueden ser R 469 y 489/02 más (2-6 meses) CRT. Costo de obligaciones No domiciliario Contraprestación trimestral de 3% sobre ingresos netos al fondo Obligaciones con impacto en costos de inversión inicial: Inicio operaciones dentro de los 12 meses primeros Barreras de salida: Cesión licencia previa autorización del Ministerio. Aspectos regulatorios relevantes para competencia Inversión extranjera sin limite Derecho-deber interconexión Conforme lo anterior, aún cuando el modelo adoptado para la prestación de los servicios ha sido de libre competencia, sin duda el marco legal de apertura ha dispuesto condiciones que pueden constituir barreras de entrada o de salida o efectos directos o indirectos en el número de operadores que tienen la posibilidad de ingresar al mercado. Todos estos aspectos determinan que no se haya obtenido hasta el momento una competencia óptima en el sector de las telecomunicaciones, a más del resultado que arroja la evaluación de los indicadores económicos. 7. La evaluación de la gestión de las entidades que intervienen en la regulación y control de los servicios de telecomunicaciones, arroja como resultado que el Ministerio de Comunicaciones no ha resultado históricamente muy efectivo en el ejercicio de sus competencias, en especial, en la planeación y determinación de las políticas de desarrollo del sector y de los servicios. No obstante, durante los últimos años ha orientado de manera más eficiente su gestión a liderar la política social del estado en las telecomunicaciones y a incorporar en el país el uso de las tecnologías de la información. La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones se ha perfilado en el sector como una entidad relativamente eficiente y con credibilidad, si bien requiere reforzar su proceso de formación en las áreas jurídica, económica y técnica, para efectos de contar con herramientas que le permitan ejercer su intervención regulatoria de manera proactiva, estable, sustentada en análisis objetivos de las realidades del mercado y del desarrollo de los servicios en Colombia y ciñéndose a expedir la regulación que resulte estrictamente necesaria para promover la competencia y prevenir restricciones. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no presenta índices satisfactorios y, en algunos aspectos, las herramientas para el ejercicio de su intervención resultan insuficientes, represivas y no preventivas, lo que trae como consecuencia su acción tardía. Adicionalmente, su 150 vocación por virtud del mandato constitucional que ordenó su creación, resulta ser de control y vigilancia del régimen de los servicios públicos domiciliarios que, como se puso en evidencia en el estudio, deriva en una alta intervención del estado lo que implica una tendencia al ejercicio de una intervención propia de estos servicios. 8. Las particularidades de la apertura y la evolución del régimen que la determinó, ha derivado en que el mercado y el estado de desarrollo de las telecomunicaciones presente las siguientes características: 6.1.1 Concentración del mercado en el sector público En materia de prestación de servicios de telecomunicaciones el país ha tenido una cultura pública, en el sentido de que los servicios tradicionalmente han estado a cargo de las entidades territoriales: la nación, los departamentos y los municipios. Solamente hasta el año de 1990 se estableció en la Ley la posibilidad de que el sector privado participara en la prestación de los servicios y en la Constitución de 1991 se reafirmó esta posibilidad, que en la práctica se manifestó con la apertura en Valor agregado en 1991, en celular en 1993, en telefonía local en 1994 y en larga distancia en 1997. Sin embargo, la participación del sector privado sigue siendo escasa como lo muestran las cifras de ingresos del año 2002 en donde el 93% de la telefonía local, el 89% de la larga distancia y el 43% del valor agregado correspondían a ingresos de patrimonio público. Solamente en celular la participación de capital privada se acercaba al 98%, cifra que deberá cambiar con el ingreso de Colombia Móvil, el tercer operador, empresa de capital público. Los grandes actores del sector público son Telecom, ETB y EPM. Estas tres empresas reunen con sus empresas filiales (siete empresas) el 87.8% de los ingresos de telefonía local. Emcali y EDT que también son públicas tienen el 8.2% de los ingresos de telefonía local, de manera que estas doce empresas tienen el 96% de los ingresos de telefonía local del país. El 2.3% corresponde a dos grupos privados Carvajal y Transtel y el 1.6% restante se distribuye en ocho empresas independientes. EPM y Emcali son las únicas empresas que también prestan los servicios de energía eléctrica y acueducto y alcantarillado. De las empresas públicas Edatel y Emtelsa del Grupo EPM y ETB tienen participación privada de Fondos de Pensiones. Colombia Telecomunicaciones, la nueva Telecom, empresa creada a mediados del 2003 para que se encargara de la prestación de los servicios a raíz de la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones y doce Teleasociadas, ha despertado gran expectativa de lo que será su rol en el mercado. El gobierno espera con la nueva empresa una reducción de costos, una mejora en los ingresos al reconquistar mercados que habían pasado a otros operadores y optimización de las inversiones. Ya se empiezan a ver resultados positivos en sus estados financieros y en los acuerdos que ha logrado en las negociaciones de los "joint ventures"; sin embargo, no existe garantía de que en el mediano plazo no se vayan a repetir los desaciertos de la antigua Telecom. A medida que avance el saneamiento de los pasivos debería pensarse en la incorporación de capital privado. 151 6.1.2 Avance de las telecomunicaciones en Colombia 6.1.2.1 Servicios La telefonía local que alcanzó en 1998 el 15.6% de densidad telefónica, sólo creció hasta el 17.2 de 1998 al 2002, cifra que se compara con el promedio de los países de la región. La demanda insatisfecha se ha venido reduciendo y las líneas disponibles superan la demanda pendiente. Sin embargo, se observa que los usuarios están acudiendo a la telefonía móvil como un sustituto del tráfico de telefonía local y la larga distancia. Las empresas locales están comenzando a ofrecer nuevos planes tarifarios, algunos de los cuales incluyen tarifa independiente del consumo y cero cargo de conexión a cambio de un año de permanencia. En telefonía celular se pasó del 5.3% el año 2000 al 13.9% en el 2003. El mercado ha tenido una respuesta positiva a raíz del ingreso del tercer operador a finales del año 2003. Se esperaría que la competencia entre los tres operadores continúe dinamizando el mercado y eleve significativamente la tasa de penetración que está rezagada en comparación con países de la región. En el uso de Internet Colombia, aunque ha mejorado continúa rezagado. La cifras del 2002 muestran que Colombia está por debajo de Venezuela y Perú y muy por debajo de Argentina y Chile. Conviene mencionar que las cifras de Colombia no incluyen los usuarios de Telecentros de los cuales no se tiene información sobre el número en funcionamiento. Los operadores de Larga Distancia han promovido la instalación de Telecentros en las principales ciudades y la iniciativa particular a contribuido a que este servicio se expanda. Se conoce que el programa Compartel tiene más de 1000 telecentros en servicio en el país y al final del año completará 1500. La oferta de banda ancha está concentrada en Bogotá y es casi inexistente en Medellín, Cali y Barranquilla. 6.1.2.2 Participación de los servicios Con base en las cifras del 2002, la telefonía local presenta una participación en el mercado del 42.9%, la larga distancia del 21.3%, la telefonía móvil del 24.2% y el valor agregado del 9.6%. Aún cuando la penetración es inferior al 14% (datos 2003), los ingresos de cada uno de los operadores celulares, (Comcel: 14.1% y Bellsouth 10.3%) por éste solo servicio, se equiparan a los obtenidos por dos de los grupos más grandes del sector (ETB: 16.5% y EPM: 14.4%), por unidades de negocios que incluyen los ingresos por los servicios de telefonía local, larga distancia y valor agregado. 6.1.2.3 Inversión pública e inversión privada en los noventas La inversión privada en el sector se encuentra estrechamente ligada a la de la telefonía móvil. Como consecuencia del ingreso de los operadores móviles, la participación privada en el sector empieza a crecer hasta alcanzar en el 2001 y 2002 niveles superiores a los registrados por la inversión pública, con sumas del orden de 474 millones de dólares en el 2001 y 641 millones en el 2002. A su vez, entre 1991 y 2002 el sector público ha invertido en telecomunicaciones 5.338 millones de dólares de los 7.500 invertido en total en ese periodo, lo que equivale al 70% de la inversión del sector. 152 6.1.2.4 Estado físico y tecnológico de las redes El estado físico y tecnológico de las redes es adecuado y no requiere grandes inversiones para reposición a corto plazo. Las centrales telefónicas locales alcanzan un importante grado de digitalización (a 2001 era del 96.2%), las redes de fibra óptica son relativamente nuevas en tanto que los grandes operadores incluyen en sus programas de ampliación, planes de reposición de planta externa. Sin embargo será necesario adecuar las redes para mejorar la oferta de banda ancha. En las redes locales se ha venido apreciando una continua disminución en el índice de fallas presentadas y en el mejoramiento del plazo de atención de fallas. 6.1.3 Competencia En materia de competencia la situación por segmentos es la siguiente: Telefonía local. Existen 29 operadores prestando el servicio de telefonía local. En el cuadro siguiente se muestra la participación en el mercado de los operadores en competencia en capitales de Departamento, con base en los usuarios del año 2002. Se observa en general que la competencia no es suficiente porque el operador incumbente detenta un porcentaje muy significativo del mercado con excepción del caso de Barranquilla. Capital Primer operador Segundo operador Tercer operador Bogotá ETB Telecom 12.2% EPM Bogotá 82.6% 5.2% Cali EMCAL Transtel 9.6% Telecom 84.1% 6.2% B/quilla EDT METROTEL 56.7% 43.3% Pereira Telef. de Pereira Telecom 6.8% 93.2% Manizales EMTELSA Telecom 6.8% 95.6% Popayán EMTEL CAUCATEL Telecom 13% 54.9% 32.1% Villavicencio Telecom ETELL 75.6% 24.4% Montería Telecom 72% EDATEL ESCARSA 16.8% 11.2% Larga distancia. Existen tres operadores en competencia y se podría decir que en larga distancia nacional la telefonía móvil compite con la telefonía fija. Telefonía móvil. Existen tres operadores en competencia. El tercer operador inició sus actividades hace solamente seis meses pero su ingreso ha contribuido a dinamizar el mercado. 153 Valor agregado. Hay más de 40 operadores activos en el mercado pero 12 empresas suman el 86% de los ingresos. Sin embargo, con excepción de Bogotá, la oferta de banda ancha es aún incipiente. 6.1.4 Telecomunicaciones sociales La decisión gubernamental de dedicar los esfuerzos hacia el acceso universal ha resultado acertada. Con los programas que se han desarrollado en Compartel, los que están en proceso de ejecución y contratación y los que se han previsto desarrollar hasta el año 2006, se alcanzarán los siguientes objetivos: · El 100% de las 22.000 localidades del país con más de 75 habitantes contarán con telefonía comunitaria a una distancia razonable. · El 100% de las cabeceras municipales contarán por lo menos con un telecentro · El 100% de los centros poblados de más de 1.700 habitantes contarán con un telecentro · El 100% de las instituciones públicas de las cabeceras municipales estarán conectadas a Internet · El 23% de las escuelas y colegios públicos tendrán acceso a internet En cuanto a reposición de redes se está desarrollando el primer plan bianual de ampliación y reposición de redes rurales de Telecom por 59 millones de dólares con recursos provenientes del aporte del 5% de los operadores de larga distancia, se está llevando a cabo otro por 1.6 milones de dólares para Edatel y se está estructurando un segundo plan para Telecom. 6.1.5 Situación financiera del sector El balance financiero del sector en el período 1998-2002 muestra una exigua utilidad en 1998 de 39 millones de dólares121 y luego pérdidas hasta el año 2002. Con excepción de la telefonía local los demás segmentos presentaron pérdidas. Para el año 2003 se espera una utilidad con base en los resultados de los operadores celulares que pasaron de pérdidas en el 2002 a utilidades en el 2003 y de Colombia Telecomunicaciones Telecom que anunció utilidades operacionales de 450 mil millones de pesos en el 2003 que se unen a resultados positivos de otras empresas del sector. Las proyecciones del balance financiero muestra resultados positivos en los próximos años. El esquema de contribuciones y subsidios que se implantó en 1994 ha hecho crisis en el segmento de telefonía local y se presenta un déficit creciente que se ve agravado con la Ley del Plan que en la práctica congeló las tarifas en términos reales para los estratos 1 y 2 y les incrementó los subsidios al tiempo que varias empresas presentan rezago en rebalanceo tarifario. Hay una iniciativa de la CRT para disminuir el consumo de subsistencia y aliviar la carga de subsidios para las empresas en los estratos 1 y 2. 6.1.6 El Proyecto de Ley del Gobierno El proyecto de ley propuesto por el Gobierno al sector(del cual están excluidos los servicios postales, la televisión y la radiodifusión sonora) y que el Ministerio de Comunicaciones tiene preparado desde abril de 2003 introduce reformas sustanciales y significativas al régimen actual 121dólares del año 2003 154 y, sin duda, contribuye a superar en gran medida las debilidades actuales, si bien podría ser necesario introducirle algunos ajustes para efectos de dar mayor claridad a sus alcances y seguridad jurídica al sector. Por otra parte, la estructura jurídica colombiana impide que el ordenamiento de las telecomunicaciones se ocupe de asuntos como la política fiscal y las medidas para incentivar inversión privada, por lo que ampliar a éstos aspectos la reforma requeriría involucrar nuevos actores en el tema. Se estima que la modificación del régimen de telecomunicaciones, en la medida en que se adapte a la convergencia, elimine a mediano plazo las asimetrías entre servicios, unifique competencias estatales y defina claramente los principios que orientan la intervención, puede constituir un incentivo importante a la inversión privada. Sin embargo no se ha presentado al Congreso porque no hay un consenso sobre el proyecto con los actores del sector. En particular los operadores de telefonía local quieren que los subsidios sean permanentes mientras que los operadores móviles manifiestan que los contratos de concesión sólo pueden ser modificados por acuerdo entre las partes y que en todo caso la llamada que utilice un teléfono móvil es una llamada móvil (por lo tanto los operadores establecen la tarifa y determinan el enrutamiento del tráfico), la calidad de servicio está determinada en el contrato y tienen libertad tarifaria. Los operadores móviles temen que para mejorar el desempeño de las empresas locales se les permita prestar telefonía móvil, así ésta se circunscriba a su área de servicio. Entre los avances del proyecto de Ley se destacan los siguientes: · Se elimina la diferencia entre servicios domiciliarios y no domiciliarios · La Nación y las entidades territoriales incluirán en sus planes de desarrollo metas tendientes a garantizar el acceso de todos los habitantes a las TICs. · Se imparte habilitación general para prestar servicios e instalar redes de telecomunicaciones con la condición de registro ante el Ministerio y de obtención de licencia cuando se requiera el uso del espectro. · Los actos, contratos y el régimen laboral de todos los operadores se rigen por el derecho privado · Se elimina la posibilidad de que los departamentos o los municipios puedan gravar a los operadores con tributos distintos a los aplicados a otras industrias. · Se establece la libertad tarifaria como regla general pero la CRT puede regular al operador cuando se trate de precios superiores al de un mercado en competencia, precios predatorios o trato discriminatorio. · Se expiden normas de buen gobierno aplicables a empresas con capital público y se obliga a que todas las empresas sean sociedades por acciones. · Se establecen normas de interconexión y de uso eficiente de la infraestructura. · Se establece una contribución al Fondo de Comunicaciones igual para todos los operadores del 2.7% sobre los ingresos brutos de telecomunicaciones descontados los pagos a otras redes, al cual se llegará en tres años. · Se establece un régimen de transición de tres años para el desmonte de subsidios en telefonía. 155 · Se establece un régimen de protección de usuarios. · Se establece un régimen sancionatorio y un mecanismo de recursos. · Se establece un régimen de transición hasta diciembre de 2008 que se aplica fundamentalmente a la apertura en larga distancia. · Se derogan todas las leyes vigentes en materia de telecomunicaciones. 6.1.7 Dispersión institucional Los servicios se clasifican en dos grandes clases: los domiciliarios (telefonía local y larga distancia) y los no domiciliarios (los demás servicios). Las funciones de las entidades que intervienen sobre el sector se presentan en el siguiente cuadro: Función genérica Servicios No Domiciliarios Servicios Domiciliarios Política del sector Mincomunicaciones Mincomunicaciones Regulación técnica y CRT CRT económica Administración y control del Mincomunicaciones Mincomunicaciones Espectro Control y vigilancia del Ministerio de Superintendencia de régimen de concesión Comunicaciones Servicios Públicos en cuanto este afecte en forma inmediata y directa a usuarios determinados. Competencia residual. En lo demás, el Ministerio de Comunicaciones Control y vigilancia del Superintendencia de Industria Superintendencia de régimen de protección al y Comercio Servicios Públicos usuario Domiciliarios Control y vigilancia del Superintendencia de Industria Superintendente de Servicios Régimen de Competencia y Comercio Públicos: Investigaciones por competencia desleal y prácticas restrictivas. SIC: promoción de la competencia ­integraciones empresariales- En el proyecto de Ley de Telecomunicaciones se traslada a la SSPD el control y vigilancia del régimen de concesión el control y vigilancia del régimen de protección al usuario. 156 6.2 Objetivos deseables Si bien la concepción moderna es que la telecomunicaciones como elemento importante de la infraestructura de un país se entiendan como un elemento más de la industria a cargo del sector privado en donde el estado solo interviene para extender los servicios a aquellas áreas y segmentos de la población a donde el sector privado no llega, en Colombia estamos lejos de llegar a ese punto, por la cultura pública que tradicionalmente ha tenido el sector a través de las entidades territoriales en la prestación de los servicios, así como por la tradicional e histórica concepción de las telecomunicaciones como un servicio público. Sin embargo, se puede avanzar en la búsqueda de lograr los siguientes objetivos orientados a tener un sector de telecomunicaciones sostenible, en permanente desarrollo y orientado a satisfacer las necesidades del país y a lograr que la demanda esté bien atendida permanentemente en cantidad y oportunidad, calidad, precio y variedad de servicios. · Simetría, eficacia y suficiencia regulatoria · Claridad de funciones y reducción del número de entidades que intervienen en el sector · Estabilidad jurídica · Sector público eficiente · Participación del sector privado · Satisfacción de las necesidades sociales del país en telecomunicaciones 6.3 Recomendaciones para alcanzar los objetivos 6.3.1 Marco institucional Una consideración fundamental para proponer el marco institucional que se presenta a continuación es la de reconocer una característica esencial que diferencia a los servicios de telecomunicaciones de los demás servicios públicos: la permanente evolución tecnológica y su impacto en el ser humano y en la vida cotidiana. Hoy en día los expertos ya no se refieren a los servicios de telecomunicaciones sino a las Tecnologías de la Información y la Comunicación. Por ello no resulta conveniente que si se va a avanzar en el país en un marco regulatorio moderno y, en consecuencia, en el levantamiento de la diferencia artificial que existe hoy entre servicios domiciliarios y no domiciliarios de telecomunicaciones, se acuda a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad especialista en Servicios Públicos Domiciliarios, para que realice el Control y Vigilancia del Régimen de Telecomunicaciones o para que lleve a cabo el Control y Vigilancia del Régimen de Protección al usuario. Una decisión de esta naturaleza sería vista como un retroceso por el sector, en particular por aquellos operadores especializados en prestar los llamados hoy en día Servicios No Domiciliarios. Se propone que se distribuyan las funciones entre tres entidades así: 157 Entidad Función Genérica Política del sector Mincomunicaciones Desarrollar programas sociales de TICs Liderar la masificación del uso de TICs en el país Regulación técnica, económica y promoción de la competencia CRT Vigilancia y control del régimen de telecomunicaciones Planificación, administración y control del espectro radioeléctrico Control y vigilancia del régimen de protección al usuario SIC Control y vigilancia del régimen de competencia En este marco propuesto el Ministerio de Comunicaciones puede dedicar toda su atención al desarrollo de la política del sector y a promover la masificación del uso de TICs en el país. La CRT será el interlocutor de los operadores mientras que la SIC será la única autoridad en materia de control y vigilancia de los regímenes de protección al usuario y de competencia. Este marco requiere el fortalecimiento del la CRT que, aún contando con las funciones que tiene hoy en día, se hace necesario en las áreas jurídica, técnica y financiera, para que pueda actuar con seguridad y solvencia en materia regulatoria, con la filosofía de regular solamente cuando sea necesario. Se requiere además crear en su interior una unidad especializada para atender el tema de control y vigilancia del régimen de telecomunicaciones. Toda la información del sector estará concentrada en esta entidad disminuyendo la carga de producción de información a los operadores y controlando la calidad de la información proporcionada por éstos. La planificación, administración y el control del espectro radioeléctrico que es un elemento esencial en la promoción de la competencia estará bajo la responsabilidad de un organismo altamente especializado. Particular atención hay que prestar al objetivo de lograr una regulación simétrica, eficaz y suficiente. La regulación debe obedecer a los grados de desarrollo del mercado y no a la naturaleza de los operadores o de las prestaciones. Evidentemente la eliminación de la clasificación de las telecomunicaciones por servicios, la unificación del régimen y la existencia de una habilitación general, reducen el riesgo de las asimetrías derivadas de éstos últimos. Sin 158 embargo, es necesario establecer los criterios que determinarán la eficiencia y evitarán los riesgos del exceso de la regulación, en atención justamente al grado de desarrollo de la competencia. Consideramos en todo caso que la regulación debe ser la mínima necesaria para actuar sobre las fallas de mercado, a efectos de garantizar que su resultado sea adecuado. En consecuencia, debe ser principio fundamental que la regulación interviene en la medida en que existe gran poder de mercado y se retrae en donde el poder de mercado haya disminuido en forma importante. Esto exige que el regulador cuente con instrumentos válidos, actualizados permanentemente y creíbles, para la evaluación de competencia y de posición dominante en los mercados de telecomunicaciones, que hoy resultan algo precarios. Teniendo en cuenta la actual situación del mercado colombiano, es prioritaria la intervervención regulatoria para promover la competencia e impedir que las empresas utilicen el poder de mercado que pueden haber adquirido. Ahora bien, resulta indispensable reducir al máximo los riesgos de equívocos de la regulación, por las evidentes y nocivas consecuencias de una política errática. En la actualidad, la intervención regulatoria en este aspecto es uno de los factores de riesgo más importantes de la relación con el sector y de la estabilidad de la regulación. En la SIC será necesario acudir a las TICs para que los usuarios puedan formular sus quejas cuando no reciben oportuna atención de los operadores y se requerirá desarrollar un mecanismo de control de los operadores para los reclamos más frecuentes. 6.3.2 Participación del sector privado El clima que se obtenga con los objetivos deseables debería atraer la inversión privada. Sin embargo, en las empresas públicas se requiere la voluntad de las entidades territoriales propietarias de las empresas para vincular capital privado. Hay tres empresas mixtas de mayoría pública que tienen participación privada, fundamentalmente de Fondos de Pensiones, ETB, EdaTel y Emtelsa, a los cuales se agrega el caso de Orbitel con la participación de dos grupos económicos privados. La presencia del sector privado en las Juntas Directivas unido al Código de Buen gobierno o a un convenio de accionistas que proteja los intereses de accionistas minoritarios debería extenderse a las demás empresas públicas. 6.3.3 Colombia Telecomunicaciones Telecom Atención especial merece el caso de Telecom por ser un actor fundamental de las telecomunicaciones en el país y por las razones que llevaron a la liquidación de la antigua Empresa nacional de Telecomunicaciones. A pesar de las medidas de buen gobierno que se tomaron en el Decreto de constitución de la nueva entidad no hay garantía de que en el mediano plazo no se comentan errores que acumulados lleven nuevamente a poner en situación precaria a la entidad. El gobierno nacional que establece la política del sector y expide la regulación a través de la CRT, debería tomar la decisión de ausentarse de la operación de las empresas, asegurando sí que el servicio se preste en las zonas más lejanas y deprimidas. A medida que avanza el saneamiento de los pasivos que dejó la antigua Telecom, este objetivo se podría ir logrando con la incorporación de capital privado a Colombia Telecomunicaciones, preferiblemente a través de un operador que contribuya a dinamizar el mercado, así fuera 159 necesario otorgarle para su vinculación una licencia de PCS. Un actor de la importancia de Telecom con un respaldo técnico, comercial y financiero de un operador de jerarquía internacional contribuiría sin duda a fortalecer el desarrollo de las telecomunicaciones del país. 6.3.4 Telecomunicaciones sociales A pesar de los buenos resultados obtenidos con el esquema actual de mantener una Gerencia externa al Fondo para los programas de telecomunicaciones sociales, deben atenderse las recomendaciones del Plan Nacional de Servicio Universal, en el sentido de crear al interior del Ministerio/Fondo de Comunicaciones un grupo de telecomunicaciones sociales, responsable de interiorizar el conocimiento y la experiencia en la entidad, y de apoyar las actividades del grupo externo. Por otra parte, se requiere tener claridad sobre todas las cifras que se manejan en el Fondo para ilustración de todo el sector. Sector Rural: Los programas de telecomunicaciones sociales en materia de telecentros y conectividad a Internet , que se han desarrollado y los que se prevén desarrollar en lo que resta de este gobierno, serán exitosos en la medida en que los usuarios puedan aprovechar adecuadamente la potencialidad que ofrece esta conectividad. De aquí que resulte de crucial importancia el papel que juegue el Ministerio de Comunicaciones en el liderazgo de masificar el aprovechamiento de las TICs. Sector urbano: Se requiere desmontar paulatinamente el régimen de subsidios y contribuciones y establecer una tarifa tope en los mercados monopólicos, de manera tal que los operadores estén en la posibilidad de ofrecer una variedad de esquemas tarifarios a los usuarios incluyendo sistemas prepago. Adicionalmente, teniendo en mente el objetivo de acceso universal, se debe promover la instalación de teléfonos de acceso público, particularmente en las zonas de menores recursos y en los lugares de gran afluencia de público. En este propósito, debe aprovecharse la iniciativa de los tenderos de los barrios que por su propia cuenta prestan el servicio de teléfonos públicos utilizando aparatos telefónicos fabricados en el país y colaborando con las empresas al relevarlas de los proceso de administración y recaudo. En lugar de ponerles trabas a estos pequeños empresarios como ocurre con algunos operadores que los consideran competencia (!), se debería promover su masificación así como la instalación de telecentros de iniciativa privada. La CRT debería declarar y publicitar que estos establecimientos son legales desde el punto de vista de la regulación de telecomunicaciones. Pero como el acceso universal no solamente consiste en la posibilidad de hacer llamadas sino también de recibirlas, debería promoverse con las telefónicas locales el ofrecimiento del servicio de casilleros de voz (servicio inherente a la telefonía celular y que se constituye en otro atractivo para la sustitución del servicio local) que requiere inversiones mínimas. Adicionalmente, debería permitirse previa reglamentación, la utilización de teléfonos móviles de acceso público. 6.3.5 Ley de Telecomunicaciones Con los ajustes pertinentes esbozados en los numerales anteriores, debería impulsarse el proyecto de Ley de telecomunicaciones, que como se mencionó anteriormente contempla importantes avances que solamente pueden realizarse a través de Ley. 160 En opinión del consultor existe un margen de negociación con los diferentes operadores para llevar el proyecto al Congreso, a pesar de las posiciones que han adoptado y al aparente desinterés que manifiestan por la nueva Ley. Lamentablemente, el momento político no es el adecuado para impulsar proyectos legislativos de esta naturaleza. Será necesario que se calme la agitación política que ha despertado el tema de la reelección antes de presentar el Proyecto al Congreso. 6.4 Apoyo del Banco Mundial El consultor ha identificado los siguientes puntos en los cuales el Banco podría apoyar al gobierno: 6.4.1 Fortalecimiento de la CRT El Banco podría contribuir significativamente al fortalecimiento de la entidad en las áreas técnica, jurídica y financiera y a establecer con claridad una filosofía regulatoria, a través del concurso de expertos internacionales en estas materias. 6.4.2 Participación del sector privado El Banco podría analizar el caso particular de Telecom para encontrar los caminos de vinculación del sector privado en esta empresa atendiendo a sus circunstancias particulares y el momento oportuno de hacerlo. 6.4.3 Ley de Telecomunicaciones Como se mencionó antes el proyecto de Ley se encuentra estancado pero aún hay margen de negociación. Es muy importante llegar al Congreso con un proyecto muy consensuado para aminorar el riesgo de modificaciones de fondo. El Banco podría apoyar al gobierno con un equipo de negociadores, de preferencia extranjeros y sin contacto con operadores, con el propósito de lograr un consenso con los actores del sector. Este equipo tendría también la misión de fundamentar con sólidos argumentos a los primeros niveles del Ministerio y a los ponentes de Senado y Cámara en la defensa del proyecto. 161