97817 MOBILNOŚĆ MIEJSKA W OLSZTYNIE KIERUNKI ROZWOJU TRANSPORT AND ICT GLOBAL PRACTICE EUROPE AND CENTRAL ASIA REGION Mobilność miejska w Olsztynie: Kierunki rozwoju Transport and ICT Global Practice Europe and Central Asia Region Dokument Banku Światowego ©2015 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Niniejszy raport został sporządzony przez pracowników i współpracowników Międzynarodowego Banku Odbu dowy i Rozwoju / Banku Światowego. Zawarte w nim informacje, interpretacje oraz wnioski niekoniecznie odzwierciedlają poglądy Dyrektorów Wykonawczych Banku Światowego lub reprezentowanych przez nich rządów. Bank Światowy nie gwarantuje rzetelności danych zawartych w niniejszym dokumencie. Kontury granic, kolory, waluty lub inne informacje zawarte na którejkolwiek z map w niniejszym dokumencie nie stanowią ani nie implikują osądu Banku Światowego odnośnie statusu prawnego któregokolwiek z terytoriów ani też nie stanowią poparcia ani akceptacji dla takich granic. Materiał zawarty w niniejszej publikacji jest chroniony prawem autorskim. Kopiowanie i/lub wykorzystywanie niniejszej pracy w całości lub w części bez zezwoleń może stanowić naruszenie odnośnych pr zepisów. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju / Bank Światowy zachęca do propagowania swoich prac i zazwyczaj niezwłocznie udziela pozwolenia na reprodukowanie ich fragmentów. W celu uzyskania pozwolenia na kopiowanie lub druk jakiejkolwiek części tejże publikacji należy przesłać zapytanie wraz ze szczegółowymi informacjami do Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telephone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Wszelkie zapytania dotyczące praw autorskich i licencji, w tym praw pokrewnych, należy kierować do Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org. Skład i druk: MyWorks Stuio Nr raportu: 97817-PL RÓWNOWARTOŚCI WALUT (Kurs wymiany z dnia 30 czerwca 2014) Jednostka waluty – PLN 1 euro = 4.1568 PLN MIARY I WAGI System metryczny ROK FISKALNY 1 stycznia – 31 grudnia SKRÓTY I AKRONIMY ABT Account-Based Ticketing, system sprzedaży biletów w oparciu o konta użytkownika ADCS Automated Data Collection System, systemy automatycznego zbierania danych AFC Automatic Fare Collection, automatyczny pobór opłat za przejazd AOM Organizing Authority of Mobility, organizator transportu miejskiego AOTU Autorités Organisatrices des Transport Urbains, organizator komunikacji miejskiej ATC Area Traffic Control, obszarowa kontrola ruchu AVL Automatic Vehicle Location, automatyczna lokalizacja pojazdów BODS Bus Passenger Origin and Destination Survey, ankieta dotycząca początkowego i końcowego przystanku w przejazdach autobusowych BTP British Transport Police, Brytyjska Policja Transportowa CATCH Carbon Aware Travel Choices, opcje przejazdów niskoemisyjnych CDM Clean Development Model, ekologiczny model rozwoju FS Fundusz Spójności CO2 dwutlenek węgla DLR Docklands Light Railway, londyńska kolej dojazdowa KE Komisja Europejska ECA European Court of Auditors, Europejski Trybunał Obrachunkowy E-PRTR European Pollutant Release and Transfer Register, Europejski Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ESIF European Structural and Investment Funds, Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne UE Unia Europejska MOF Miejski Obszar Funkcjonalny GOM Gdański Obszar Metropolitalny GPS Global Positioning System km kilometr HEAT Harmonizes Emissions Analysis Tool, jednolite narzędzie analizy emisji ZIT Zintegrowane Inwestycje Terytorialne ITS Intelligent Transport System, inteligentne systemy transportu IVE International Vehicle Emissions, emisje pojazdów w ujęciu międzynarodowym KZKGOP Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego LD Lubelskie Dworce LU London Underground, Metro Londyńskie MAPAM Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ustawa o modernizacji terytorialnych działań publicznych i obszarach metropolitalnych MOVES Motor Vehicle Emissions Simulator, symulator emisji pojazdów MPK Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne MZKZG Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej NMT Non-Motorized Transport, transport niezmotoryzowany KPM Krajowa Polityka Miejska NSRR Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego KPZK Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju OECD Organization of Economic Cooperation and Development, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju PO Program Operacyjny POPW Program Operacyjny Polska Wschodnia POIiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PKS Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej POIiR Program Operacyjny Infrastruktura i Rozwój PLK Polskie Linie Kolejowe PLN złoty polski PR Przewozy Regionalne QUATTRO Podejście jakościowe w kontraktowaniu usług transport publicznego Quality Approach in Tendering / Contracting Urban Public Transportation Operations SEMITAN Spółka Transportowa Publiczno-Prywatna Aglomeracji Nantes Société d'Economie Mixte des Transports de l'Agglomération Nantaise SKM Szybka Kolej Miejska ŚKUP Śląska Karta Usług Publicznych SMS Short-Message Service, system krótkich wiadomości tekstowych TfL Transport for London, Zarząd Transportu w Londynie UNFCCC United Nations Convention on Climate Change, Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu USD dolar USA ZTM Zarząd Transportu Miejskiego SPIS TREŚCI STRESZCZENIE........................................................................................................................................................... 7 WSTĘP ................................................................................................................................................................. 155 OCENA MOBILNOŚCI MIEJSKIEJ W OLSZTYNIE ............................................................................................ 177 Wstęp ................................................................................................................................................................... 177 Perspektywa porównawcza .................................................................................................................................... 19 Struktura instytucjonalna ...................................................................................................................................... 255 Strategie lokalne i kontekst planistyczny ............................................................................................................. 355 Struktura finansowa ............................................................................................................................................. 391 Zarządzanie dostępem dla samochodów i rowerów ............................................................................................. 422 Program inwestycyjny finansowany przez UE ..................................................................................................... 455 WNIOSKI ................................................................................................................................................................. 522 ZAŁĄCZNIK 1: LISTA ROZMÓWCÓW ................................................................................................................ 588 ZAŁĄCZNIK 2: KONTEKST POLSKI ................................................................................................................... 611 ZAŁĄCZNIK 3: KOORDYNACJA MIĘDZYGMINNA ......................................................................................... 777 ZAŁĄCZNIK 4: KONTEKST EUROPEJSKI .......................................................................................................... 900 ZAŁĄCZNIK 5: CENY BILETÓW W ŚRODKACH TRANSPORTU PUBLICZNEGO 103 ZAŁĄCZNIK 6: POMIAR I OCENA WYNIKÓW OSIĄGANYCH PRZEZ TRANSPORT MIEJSKI ............... 1055 ZAŁĄCZNIK 7: PRZYKŁADOWE KWESTIONARIUSZE OCENY SATYSFAKCJI KLIENTA ..................... 1133 ZAŁĄCZNIK 8: SZACOWANIE PUNKTÓW POCZĄTKOWYCH I KOŃCOWYCH PRZEJAZDÓW I ZWIĄZANE Z NIMI ANALIZY ............................................................................................................................ 1166 PODZIĘKOWANIA Autorami niniejszego Raportu są Carolina Monsalve (starszy ekonomista ds. transportu) oraz Frank Allen (starszy konsultant ds. urbanistyki) wraz z zespołem Banku Światowego, w skład którego weszli: Winnie Wang (specjalista ds. komunikacji miejskiej), Michał Wolański (konsultant ds. komunikacji miejskiej), Radosław Czapski (starszy specjalista ds. infrastruktury) oraz Nak Moo n Sung (starszy specjalista ds. transportu). Zespół chciałby podziękować następującym osobom: Juanovi Gavirii (Practice Manager), Marinie Wes (dyrektor krajowy Banku Światowego w Polsce), Xavierowi Devictorowi (Doradca ds. Operacyjnych), a także recenzentom: O.P. Agarwal (dyrektor, Institute of Infrastructure at the Indian School of Business), Shomikowi Mehndiratta (główny specjalista ds. komunikacji miejskiej), Ajay Kumar (główny ekonomista ds. transportu), Wojciechowi Suchorzewskiemu (Profesor Emeritus Politechniki Warszawskiej) i Sangjin Han (Korea Transport Institute). Zespół chciałby również podziękować za formalny i nieformalny wkład ze strony urzędników Urzędu Miasta Olsztyna, województwa warmińsko-mazurskiego, a także Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Zespół chciałby wyrazić swoją szczególną wdzięczność dla prezydenta Olsztyna, pracowników ZDZiT, miejskiej spółki transportu publicznego MPK Olsztyn, jak również spółek kolejowych. Ponadto chcielibyśmy podziękować władzom Katowic i miast Zatoki Gdańskiej za możliwość zapoznania się z ich doświadczeniami w zakresie współpracy pomiędzy miastami. Jesteśmy wdzięczni wszystkim pozostałym interesariuszom za ich szczere i otwarte zaangażowanie w nasz projekt. Pełne informacje odnośnie do listy osób, z którymi się spotkaliśmy, znajdują się w Załączniku 1. Bardzo przepraszamy, jeśli pominęliśmy jakąkolwiek osobę lub instytucję. Na końcu chcielibyśmy podziękować Eun Joo Allison Yu (Senior Operations Officer) z Korea Green Growth Parnership za okazane nam wsparcie, jej wskazówki oraz nieustającą pomoc podczas realizacji tego zadania, a także pracownikom Banku Światowego za ich wsparcie. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 7 STRESZCZENIE Wstęp W drugiej połowie 2013 roku Bank Światowy uzyskał finansowanie bezzwrotne z koreańskiego ekologicznego funduszu powierniczego Korea Green Growth Parnership na cele wsparcia analitycznego i pomocy technicznej w zakresie zrównoważonych systemów komunikacji miejskiej w wybranych miastach Polski Wschodniej. Utworzona w 2011 roku organizacja Korea Green Growth Partnership przyczynia się do zacieśnienia współpracy pomiędzy Grupą Banku Światowego a rządem Korei na rzecz pomagania krajom trzecim w osiągnięciu zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju poprzez budowanie i rozpowszechnianie wiedzy praktycznej dotyczącej rozwiązań z zakresu „zielonego rozwoju”. Cele pierwszej fazy bieżącego projektu pomocy technicznej obejmowały między innymi przeprowadzenie oceny sektora transportu w wybranych miastach ze szczególnym uwzględnieniem publicznej komunikacji miejskiej w celu wyłonienia obszarów do poprawy. Niniejszy Raport prezentuje wyniki pierwszej fazy projektu dla Olsztyna. Liczba ludności Polski w ostatnich latach stopniowo malała ze względu na emigrację do innych krajów UE oraz zmniejszanie się liczebności rodzin. W obrębie kraju następowała migracja z terenów prowincjonalnych do większych miast takich jak Warszawa i Kraków oraz z centrów miast na przedmieścia. Pomimo stabilnej lub malejącej liczby ludności, w ostatnim okresie następowały znaczące przemieszczenia w obrębie obszarów metropolitalnych w miarę tego, jak rodziny przenosiły się z małych mieszkań w centrach miast do bloków lub domków jednorodzinnych na przedmieściach. Wzorce demograficzne i wzorce osadnictwa w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie wpisują się w ten trend. Przejście w kierunku rozrostu przedmieść i eksurbanizacji polskich miast ma istotne skutki zarówno dla transportu miejskiego, jak i dla innych usług miejskich, zwłaszcza w długiej perspektywie. Co ważniejsze, ekspansja w kierunku obszarów podmiejskich i przyległych następowała w znacznej odległości od centrów miast, a nowe osiedla budowano chaotycznie, wzdłuż głównych arterii, dobierając ich lokalizację w oparciu o niskie ceny gruntów. Dla realizacji potrzeb dojazdu do miasta mieszkańcy polegali na samochodach prywatnych. Głównym skutkiem tego był fakt, że zwarte rdzenie miejskie, które charakteryzowały miasta polskie przed 1990 r., ustąpiły miejsca rozproszonej zabudowie podmiejskiej, która sprawia, że sieci transportu publicznego w takich obszarach są niepraktyczne, Wyzwaniem są także doprowadzenie wody, kanalizacji, elektryczności oraz wywóz śmieci. Wszystkie te aspekty przyczyniają się również do wzrostu emisji gazów cieplarnianych. Choć władze miejskie i regionalne w Polsce dostrzegają negatywne skutki suburbanizacji dla zapewnienia transportu miejskiego i innych usług, gminy składające się na miejskie obszary funkcjonalne tylko w bardzo niewielkim stopniu współpracują ze sobą w kwestii planowania przestrzennego pod kątem zrównoważonego rozwoju nowych osiedli. W perspektywie długoterminowej trendy demograficzne i eksurbanizacja mają ważne implikacje dla kosztów finansowych i dla realizacji usług miejskich w sposób zgodny z zasadami Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 8 zrównoważonego rozwoju. Koszty nie wydają się problemem pilnym ze względu na znaczący strumień środków europejskich płynących do wielu polskich miast. Biorąc pod uwagę finansowane ze środków UE znaczące inwestycje polskich miast w bardziej wszechstronne usługi transportu publicznego wysokiej jakości oraz w infrastrukturę, ważnym celem na przyszłość powinno być zagwarantowanie, iż inwestycje te przełożą się na zwiększone wykorzystanie transportu publicznego – a co najmniej na zapobieżenie spadkowi jego roli. Równie ważne jest zapewnienie możliwości finansowania przez miasta utrzymania rozbudowanych usług transportu publicznego. Ważnym czynnikiem, o jakim należy pamiętać, jest to, że koszt eksploatacji komunalnego taboru transportu publicznego w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie może z czasem wzrosnąć. Skala tego wzrostu będzie zależała od szeregu czynników, w tym między innymi od poziomu usług świadczonych w gminach podmiejskich, trendów w zakresie liczby pasażerów oraz chęci sąsiadujących gmin do ponoszenia części kosztów świadczonych usług. Miasta będą musiały planować funkcjonowanie komunikacji pod kątem cyklu eksploatacyjnego i konieczności remontów kapitalnych infrastruktury tak, by zapewnić zachowanie konkurencyjności usług transportu publicznego względem samochodów prywatnych. Przy takim poziomie wydatków zapewnienie równowagi finansowej planowanego poziomu usług w miejskim obszarze funkcjonalnym może stać się dla miast poważnym wyzwaniem. Olsztyn położony jest w północno-wschodniej Polsce, w regionie zwanym Krainą Tysiąca Jezior ze względu na dużą liczbę jezior i chronionych obszarów leśnych, zarówno w granicach miasta, jak i w regionie. Od 1999 roku jest stolicą województwa warmińsko-mazurskiego. Lasy stanowią 21% powierzchni miasta, a jeziora – 8%. Zarówno lasy, jak i jeziora przyczyniły się do powstrzymania eksurbanizacji, która w Olsztynie jest mniejsza niż w podobnej wielkości miastach Polski Wschodniej. Olsztyn ma powierzchnię 88 km2 i 174 675 mieszkańców, jednak średnia gęstość zaludnienia wynosząca 2000 mieszkańców/km2 maskuje bardzo znaczne zróżnicowanie gęstości zaludnienia w obrębie granic administracyjnych Olsztyna. Leżące w mieście rozległe kompleksy leśne zamieszkane są przez bardzo nieliczne osoby, natomiast niektóre z dzielnic mieszkalnych charakteryzują się średnią gęstością zaludnienia 5000 – 15 000 mieszkańców/km2. Fabryka opon Michelin jest największym pracodawcą w regionie Warmii i Mazur. Inne istotne gałęzie przemysłu to przetwórstwo żywności i produkcja mebli. W 2013 r. Olsztyn przyjął nową Strategię Rozwoju Miasta – Olsztyn 2020. Jej nadrzędnym celem jest to, by w roku 2020 Olsztyn był nowoczesną aglomeracją o dobrze rozwiniętych funkcjach metropolitalnych. Cele strategiczne obejmują poprawę jakości kapitału ludzkiego, przyciągnięcie inwestycji, podniesienie poziomu innowacji oraz rozwój funkcji metropolitalnych. Strategia podkreśla wagę współpracy pomiędzy miastem a sąsiadującymi z nim gminami. Określa również priorytetowe obszary gospodarki, takie jak „gospodarka wody” (browary, rozrywka, produkcja energii elektrycznej oraz rybołówstwo), produkcja żywności wysokiej jakości, jak również produkcja drewna i mebli. Strategia zauważa, że w porównaniu z innymi miastami Polski Wschodniej dostępność transportowa Olsztyna jest słaba, zwłaszcza w aspekcie transportu drogowego i lotniczego. Stwierdza również, że Olsztyn charakteryzuje się najmniejszą częstotliwością kursowania środków transportu publicznego per capita w porównaniu z innymi miastami (prawdopodobnie chodzi o stolice województw Polski Wschodniej), ma tez słabą sieć autobusów podmiejskich i nocnych. Brakuje także spójnej sieci ścieżek rowerowych. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 9 Jeśli chodzi o transport, strategia stawia sobie za cel głównie poprawę zewnętrznej dostępności miasta, stwierdzając, że połączenia lotnicze są „niezwykle ważną, jeśli nie najważniejszą” częścią systemu transportowego. Dostępność drogowa Warszawy oraz Elbląga i Ełku (dwa inne miasta w regionie) jest jedynym zawartym w strategii wskaźnikiem dotyczącym transportu. Jeśli chodzi o komunikację miejską, dokument mówi, że „proponowane inwestycje mają na celu spowalnianie ruchu samochodowego w centrum miasta, poprawę jakości transportu publicznego, ruchu rowerowego i pieszego, jak też rozwój systemu parkingowego”. Ocena mobilności miejskiej w Olsztynie Popyt na wysokiej jakości transport publiczny w Olsztynie rozwinął się wraz ze zmianami warunków gospodarczych i oczekiwań mieszkańców miasta i przyległych gmin. Prezydent Olsztyna i zarząd miasta rozumieli wagę modernizacji oferty transportu publicznego jako jednego z elementów strategii miasta mającej na celu przyciągnięcie nowoczesnego przemysłu przy równoczesnej ochronie bogatego dziedzictwa naturalnego regionu. Cele te zbieżne są z celami rządu Polski oraz Unii Europejskiej ze względu na wsparcie rozwoju regionalnego Polski Wschodniej. W związku z tym udostępniono znaczne środki na potrzeby transformacji transportu publicznego. W przeciwieństwie do innych miast Polski Wschodniej, które modernizują swoją komunikację miejską poprzez modernizację i rozbudowę już posiadanych sieci i środków transportu, Olsztyn postanowił zainwestować znaczne środki we wprowadzenie nowego środka transportu na jedenastokilometrowej trasie prowadzącej do centrum. Miasto rozważało inne alternatywne rozwiązania, w tym wprowadzenie trolejbusów lub autobusów na paliwo gazowe, ostatecznie jednak, w oparciu o prognozy liczby pasażerów, zdecydowano się na linię tramwajową. Trasa, którą tramwaj będzie obsługiwać, bez wątpienia prowadzi przez dzielnice mieszkalne o dużej gęstości zatrudnienia, a docelowe punkty podróży powinny generować znaczną liczbę pasażerów. Zarząd miasta postrzega proces i czas, jaki upłynął od decyzji rady miasta o poprowadzeniu linii tramwajowej na wybranej trasie, jako bardzo uciążliwy i długi. Wrażenie to pogłębiają dodatkowo skargi ze strony mieszkańców na zmęczenie pracami i wyglądające na porzucone place budowy w centrum miasta. Choć rozwiązanie umowy przez klienta komunalnego w połowie budowy jest działaniem raczej niecodziennym, nie jest niczym niezwykłym, że projekty tramwajowe wiążą się z opóźnieniami, przekroczeniem kosztów i oporem społecznym podczas ich realizacji. Projekty tramwajowe w Barcelonie, Nicei, Edynburgu i wielu innych miastach europejskich były opóźnione, istniały też spory z wykonawcami. Jeśli linia tramwajowa zostanie oddana do eksploatacji w 2016 r., miasto będzie miało za sobą pięcioletni okres budowy, w tym czas od sierpnia 2013 do czerwca 2014 r., kiedy nie prowadzono żadnych prac. Taki okres budowy pierwszego etapu lekkiego transportu szynowego jest dość długi, ale nie nadzwyczajny, jeśli chodzi o projekty o podobnej wielkości i złożoności realizowane w innych miastach Europy. Struktury instytucjonalne Olsztyna w zakresie zapewnienia transportu publicznego i jego eksploatacji nie zapewniają obecnie integracji pomiędzy różnymi środkami transportu. Mimo że operatorzy transportu autobusowego i kolejowego dostrzegają fakt, że integracja systemów biletowych byłaby z korzyścią dla pasażerów i mogłaby skutkować zwiększeniem ich liczby, wydaje się, że żadna z instytucji publicznych nie poczuwa się do odpowiedzialności za Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 10 wprowadzenie takiej integracji. Podobnie, można jeszcze osiągnąć znaczną poprawę integracji usług i informacji pasażerskiej dzięki niewielkim, ale efektywnym inwestycjom. Podjęta przez Olsztyn decyzja o rozdzieleniu funkcji zarządu komunikacji miejskiej od operacji zgodna jest z międzynarodową dobrą praktyką, a niedawna reorganizacja integrująca odpowiedzialność za transport publiczny z drogownictwem wiąże ze sobą działania zarządcze miasta dotyczące głównych działań współfinansowanych przez UE. ZTM Olsztyn, a obecnie ZDZiT, w ramach modernizacji infrastruktury transportowej miasta koncentrował się na aspektach inżynieryjnych i kwestiach zarządzania kontraktami, co było odpowiednie dla niedawnych etapów rozwoju. Długoterminowy sukces zmodernizowanej i rozbudowanej sieci transportu publicznego będzie uzależniony od znacznego wzrostu liczby pasażerów i trwałej równowagi finansowej usług komunikacji miejskiej. Ta z kolei będzie zależeć od wprowadzenia środków uzupełniających, takich jak optymalizacja sieci, integracja środków transportu, marketing usług transportowych, zarządzanie popytem, lepsza kontrola dochodów i inne „miękkie” inicjatywy. Miasto już wprowadziło niektóre z tych środków, potrzebne są jednak bardziej zdecydowane działania. Podzielona na etapy realizacja zestawu aplikacji ITS finansowanych w ramach bieżącego programu inwestycyjnego wspófinansowanego przez UE da ZDZiT możliwość bardziej intensywnej komunikacji z pasażerami i potencjalnymi pasażerami. Organizatorzy i operatorzy transportu na całym świecie byli wśród pierwszych jednostek korzystających z analityki danych i komunikacji przez media społecznościowe w celu przyciągnięcia użytkowników i informowania ich o usługach w czasie rzeczywistym. Olsztyn jest nadal na wczesnym etapie przyjmowania tych narzędzi, a zakres i punktualność informacji prezentowanych na stronie internetowej i w innych kanałach wymaga uwagi. ZDZiT zarządza zawartymi umowami w sposób staranny, zapewnia też spełnianie przez operatorów wymogów w zakresie wyników działania poprzez system kar umownych. Obecne kontrakty będą obowiązywać do 2021 r. w przypadku KDD i do 2027 r. w przypadku MPK Olsztyn, co jest raczej długim czasem obowiązywania umowy. Bardziej powszechne jest zawieranie umów na 5 do 7 lat z opcją jednokrotnego przedłużenia kontraktu na podobny okres. Byłoby też dobrze, gdyby ZDZiT rozważył przyjęcie zaawansowanych technik pomiaru wyników realizacji usług i publikowanie wyników na swojej stronie internetowej. Wyniki z pomiarów przy użyciu takich narzędzi byłyby również użyteczne dla potrzeb opracowania przyszłych umów z dodatkowymi operatorami, jak też nowych umów z MPK, kiedy wygaśnie obecny kontrakt. Załączniki do niniejszego Raportu przedstawiają przykłady tego, w jaki sposób władze transportowe innych krajów opracowały systemy zarządzania jakością realizacji usług, jak prowadzone są wśród pasażerów badania ankietowe pod kątem szeregu atrybutów transportu oraz tego, jak Transport for London (TfL) wykorzystuje dane zebrane w oparciu o transakcje dokonywane kartami smart card w autobusach dla potrzeb planowania. Inwestycje realizowane w ramach perspektywy finansowej 2007 – 2013 obejmują modernizację transportu publicznego w obrębie granic administracyjnych Olsztyna i mimo że trzy sąsiadujące gminy korzystają z uzupełniających inwestycji w nowe autobusy, korzyści dla szerszego obszaru metropolitalnego są ograniczone. Instytucje odpowiedzialne za regionalny transport kolejowy i autobusowy mają bardzo niskie oczekiwania, jeśli chodzi o rozwój transportu dojazdowego. Inwestycje w sieć kolejową dotyczą przede wszystkim relacji obsługiwanych przez spółkę PKP Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 11 Intercity, a usługi autobusowe w coraz większym stopniu przeznaczone są wyłącznie dla osób, które nie mają dostępu do samochodu. Usługi dojazdowe na terenie gmin, które nie zawarły umów z miastem, realizowane są na zasadach komercyjnych. Ustawowe ulgi refinansowane są przez budżet państwa, ale usługa nie jest objęta umową o świadczenie usług publicznych. Nie ma optymalizacji usług autobusowych związanych z dojazdem do szkół i ogólnych usług transportowych, nawet jeśli realizowane są przez tę samą firmę. Spadek liczby pasażerów wynika z trendów demograficznych, rosnącego wskaźnika motoryzacji, starzenia się taboru autobusowego i niskiej częstotliwości kursowania. Obecne uwarunkowania instytucjonalne w Polsce, jak też zasoby przeznaczane na regionalne usługi autobusowe, nie sprzyjają odwróceniu trendów w zakresie spadku liczby pasażerów i PKS Olsztyn, który jest zdeterminowany b y oferować rozsądną jakość transportu publicznego, koncentruje się głównie na rynku relacji międzymiastowych. Propozycje Olsztyna w zakresie inwestycji w ramach perspektywy finansowej UE 2014 – 2020 są ambitne, biorąc pod uwagę fakt, że linia tramwajowa i niektóre inne komponenty finansowane w ramach perspektywy 2007 – 2013 nie zostały jeszcze ukończone. Propozycje są uzasadnione, jako że stanowią rozwinięcie bieżącego programu inwestycyjnego i mają potencjał przyciągnięcia większej liczby pasażerów do sieci głównej. Miasto będzie musiało dopilnować, by nie przekroczono budżetu realizacji bieżących inwestycji oraz ich następnej fazy. Propozycja miasta w zakresie zwiększenia wykorzystania transportu publicznego w obszarze metropolitalnym wydaje się uzależniona od planu stworzenia Centrum Transportu Intermodalnego. Jeśli proponowane Centrum ma spełnić swój cel, jakim jest zapewnienie wysokiej jakości węzła przesiadkowego pomiędzy transportem szynowym a autobusowym, konieczne będzie udoskonalenie obecnej oferty transportu kolejowego wraz z budową nowoczesnych budynków. Słaba integracja pomiędzy komunikacją miejską, nadzorowaną w imieniu miasta przez ZDZiT, a usługami kolejowymi, nadzorowanymi przez marszałka województwa, to problem, który wymaga rozwiązania. Stosowne jest, by miasto przyjęło rolę wiodącą w tych dzianiach, jako że dysponuje zasobami w zakresie zarządzania projektami, jednak urząd marszałkowski oraz operatorzy innych usług transportowych powinni również być włączeni w planowanie i realizację działań. Problem słabej integracji pomiędzy usługami autobusowymi i kolejowymi, jak też pomiędzy usługami miejskimi a regionalnymi , wygląda podobnie w innych miastach Polski Wschodniej. Olsztyn angażuje znaczne zasoby w modernizację i eksploatację infrastruktury transportowej. Znaczna część kosztów inwestycyjnych jest pokrywana z funduszy UE, lecz poszerzenie oferty transportu publicznego i stworzenie infrastruktury organizacyjnej umożliwiającej zarządzanie kontraktami i usługami zobowiązuje władze do dalszego ponoszenia wydatków na eksploatację i konserwację. Te wydatki pokrywane są z własnego budżetu. Możliwość wygenerowania większych wpływów z tytułu opłat za przejazd jest ograniczona z uwagi na trendy demograficzne oraz na koszt przejazdów, który i tak jest już stosunkowo wysoki. Pewną kwotę dodatkowego przychodu zapewnia ten generowany z tytułu reklamy i dzierżawy nieruchomości, ale możliwość zwiększenia dochodu pochodzącego z tych źródeł również jest ograniczona. Koszt eksploatacji transportu publicznego wzrośnie znacznie, kiedy linia tramwajowa zostanie oddana do użytku. Konwergencja poziomu płac pomiędzy Polską a Europą Zachodnią również spowoduje wzrost kosztu eksploatacji. Sugeruje to, że miasto powinno się skoncentrować na Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 12 kontroli kosztów netto zapewnianych usług. Miejskie usługi autobusowe kontraktowane są w oparciu o koszty brutto. Ten model kontraktu był odpowiedni dla potrzeb osiągnięcia celu, jakim była zmiana jakości świadczonych usług. ZDZiT ma możliwość zachęcenia MPK Olsztyn do zmniejszenia bazy kosztów operacyjnych jeszcze przed nadejściem roku 2027 i wygaśnięcia bieżącego kontraktu. Miasto powinno rozważyć modyfikację kontraktów opartych na kosztach brutto dla potrzeb przyszłych zamówień tak, by uwzględnić w nich zarówno nagrody, jak i kary dla operatorów za osiągane wyniki w zakresie atrakcyjności usług dla pasażerów. W takich kontraktach główny ciężar odpowiedzialności za przyciągnięcie pasażerów nadal będzie spoczywać na organizatorze transportu, jednak możliwe będzie lepsze dopasowanie celów władz i celów operatorów dzięki płatnościom konkretnie za działania o udokumentowanym wpływie na wzrost liczby pasażerów. Okres obowiązywania przyszłych kontraktów powinien być bliższy praktyce innych krajów europejskich i wynosić pięć do siedmiu lat z opcją jednokrotnego ich przedłużenia przez miasto. Rekomendacje W oparciu o przedstawioną powyżej ocenę zespół autorów chciałby przedstawić następujące rekomendacje pod rozwagę władz Olsztyna:  Aktualizacja Planu Transportowego miasta z 2004 r. Prowadzone przez Olsztyn inwestycje w zakresie modernizacji sieci dróg i systemów transportu publicznego były oparte na solidnej analizie problemów transportowych i Zintegrowanym Planie Rozwoju Transportu Publicznego w Olsztynie na lata 2003 – 2013, który był przyjęty w 2004 r. Plan dobrze posłużył miastu, łącząc w sobie nową infrastrukturę transportową, ITS oraz środki „miękkie”. Dobrze byłoby dokonać przeglądu i aktualizacji planu tak, by następna faza rozwoju uwzględniała zmiany, jakie nastąpiły w ciągu ostatnich 10 lat w środowisku transportu publicznego w Olsztynie.  Rozwiązanie problemu różnic w jakości pomiędzy miejskimi a regionalnymi usługami transportowymi. Poprawa jakości pojazdów transportu publicznego, infrastruktury trwałej i systemów, które zostały wdrożone lub ich wdrożenie jest w toku, odbywa się wyłącznie w granicach administracyjnych miasta Olsztyn. Zarówno mieszkańcy Olsztyna, jak i gmin sąsiednich, odnieśliby bardzo wymierne korzyści, gdyby inwestycje w rozwój transportu i zarządzanie odbywało się w sposób bardziej zintegrowany, zarówno w aspekcie środków transportu, jak i zasięgu geograficznego. Rosnąca luka pomiędzy jakością usług autobusowych oferowanych w Olsztynie i trzech gminach, które mają z miastem umowy dwustronne, a usługami oferowanymi w pozostałych gminach czy też na dłuższych trasach dojazdowych, to problem, który musi być rozwiązany, jeśli transport publiczny ma być realną alternatywą dla osób przemieszczających się pomiędzy Olsztynem a jego przedmieściami.  Ocena potencjału usług kolei regionalnych. Potencjał kolei, jeśli chodzi o udział w zaspokajanie potrzeb dojazdowych mieszkańców obszaru metropolitalnego Olsztyna, jest ograniczony przez uwarunkowania infrastruktury, tzn. jednej linii, a dodatkowo brak jest Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 13 stacji podmiejskich i mijanek/stacji przesiadkowych. Pomimo tych ograniczeń istnieje pewien potencjał zwiększenia liczby pasażerów kolei, jednak powinien on być promowany przez regionalne grupy interesu w dziedzinie transportu tak, by równoważyć koncentrację krajowych instytucji kolejowych na relacjach międzymiastowych. Marszałek województwa warmińsko-mazurskiego jest w najlepszej pozycji do tego, by objąć tę rolę, ponieważ ma już mandat regionalny, jeśli chodzi o kolej, i angażuje znaczne zasoby w utrzymanie środka transportu, który obsługuje bardzo niewielu pasażerów.  Opracowanie środków uzupełniających dla potrzeb integracji różnych środków transportu. Lepszą integrację pomiędzy poszczególnymi środkami i operatorami transportu można osiągnąć poprzez takie działania jak integracja systemów biletowych i taryf czy koordynacja rozkładów jazdy i informacji oferowanych przez operatorów transportu autobusowego i kolejowego. Marszałek województwa warmińsko-mazurskiego i prezydent Olsztyna powinni wprowadzić takie struktury w drodze umów bilateralnych, a wymagane do tego zobowiązania finansowe byłyby bardzo niewielkie.  Zaangażowanie stosownych instytucji w planowanie Centrum Transportu Intermodalnego. Jeśli zarząd Olsztyna potwierdzi, że Centrum transportu Intermodalnego położone w pobliżu dworca kolejowego ma wysoki priorytet wśród projektów przeznaczonych do finansowania w ramach perspektywy finansowej UE 2014 – 2020, należy zapewnić aktywne uczestnictwo innych jednostek świadczących usługi transportu publicznego w procesie planowania tej inicjatywy. Budowa Centrum Transportu Intermodalnego sama w sobie najprawdopodobniej nie będzie skutkować podniesieniem liczby pasażerów. Miasto powinno co najmniej wziąć na siebie rolę wiodącą w zakresie zapewnienia lepszej integracji różnych śro dków transportu i zachęcić marszałka województwa warmińsko-mazurskiego oraz spółki kolejowe do zapewnienia poprawy usług kolejowych. Takie inicjatywy byłyby wartościowe nawet przed zbudowaniem Centrum Transportu Intermodalnego.  Zapewnienie MPK zasobów odpowiednich do uruchomienia i eksploatacji nowej linii tramwajowej. Decyzja zarządu miasta o zleceniu wewnętrznemu operatorowi usług autobusowych, MPK Olsztyn, eksploatacji i utrzymania nowej linii tramwajowej jest zrozumiała, biorąc pod uwagę skromy zakres pierwszej fazy realizacji i plan wycofania autobusów z obszarów, które będą obsługiwane przez tramwaj. Chociaż doświadczeni operatorzy usług autobusowych dysponują wieloma umiejętnościami potrzebnymi do eksploatacji linii tramwajowych, praktyki międzynarodowe w zakresie spółek autobusowych zarządzających tramwajami dają mieszany obraz i Olsztyn powinien upewnić się, że w ramach przygotowania do uruchomienia usług pasażerskich zostaną zatrudnione dodatkowe osoby ze specjalistycznym doświadczeniem. MPK powinno również wyznaczyć specjalny zespół ds. tramwajów, który zarządzałby eksploatacją i utrzymaniem usługi.  Integracja planowania przestrzennego z planem zagospodarowania przestrzennego. Potrzeba zintegrowanego planowania przestrzennego w całym obszarze metropolitalnym, a także jego integracji z planowaniem transportu jest w Olsztynie mniej pilna niż w innych miastach Polski, które zmagają się z problemem eksurbanizacji. Niemniej jednak byłoby korzystne dla społeczności lokalnych w obszarze metropolitalnym, gdyby planowanie było prowadzone w sposób bardziej zintegrowany. Podjęto już pierwsze kroki w postaci opracowania projektu Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 14 strategii ZIT zgodnie z wymaganiami wnioskowania o fundusze europejskie. Miasto, sąsiadujące z nim gminy oraz władze województwa powinny już teraz opracować odpowiednie struktury instytucjonalne tak, by przyszłe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje odnośnie do kluczowych elementów infrastruktury były oparte na potrzebach obszaru metropolitalnego.  Polepszenie treści i czasu komunikacji z pasażerami. Informacje odnośnie do usług transportowych dostępne na stronach internetowych Olsztyna oraz ZDZiT są uboższe niż w innych miastach polskich i nie są regularnie aktualizowane. Pakiet aplikacji ITS, który jest obecnie wdrażany, będzie obejmował między innymi lepszy dostęp do informacji w czasie rzeczywistym, jednak miasto powinno zapewnić jak najszybszą modernizację zakresu i czasu prezentowania informacji pasażerskich. ZDZiT powinien również rozważyć podawanie informacji na temat liczby przejazdów, udziału poszczególnych typów transportu, zadowolenia klientów, poprawy w zakresie najistotniejszych zgłaszanych przez klientów problemów, czasu przejazdów oraz eksploatowanego taboru i aktywnych przystanków. Miasto powinno monitorować i publikować dane dotyczące zużycia energii oraz emisji gazów cieplarnianych z sektora transportu, w szczególności w celu oceny wpływu pojazdów energooszczędnych bądź napędzanych paliwami alternatywnymi na te wskaźniki.  Kontrola kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu eksploatacji większej sieci transportowej. ZDZiT musi znaleźć sposoby na kontrolowanie kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu eksploatacji i utrzymania usług transportu publicznego. Najlepszym podejściem do potrzeb kontrolowania ryzyka finansowego związanego z kontraktami opartymi na kosztach brutto jest zwiększenie liczby pasażerów – i to powinno otrzymać najwyższy priorytet. Miasto powinno także rozważyć wprowadzenie zmodyfikowanego systemu płatności dla wszelkich nowych umów opartych na kosztach brutto tak, by istniała możliwość alokowania pewnej części budżetu na wprowadzenie „miękkich” działań mających na celu poprawę usług autobusowych i wyników przewozowych tak, by zwiększyć zadowolenie klientów i przyciągnąć dodatkowych pasażerów. Należy też rozpatrzeć możliwość wprowadzenia inicjatyw nakierowanych na zbliżenie poziomu przejazdów bez biletu do najlepszych praktyk europejskich w odniesieniu do transportu otwartego. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 15 WSTĘP 1. W drugiej połowie 2013 roku Bank Światowy uzyskał finansowanie bezzwrotne z koreańskiego ekologicznego funduszu powierniczego Korea Green Growth Trust Fund na cele wsparcia analitycznego i pomocy technicznej w zakresie zrównoważonych systemów komunikacji miejskiej w Rzeszowie, Białymstoku, Lublinie i Olsztynie. Utworzona w 2011 roku organizacja Korea Green Growth Partnership przyczynia się do zacieśnienia współpracy pomiędzy Grupą Banku Światowego a rządem Korei na rzecz pomagania krajom trzecim w osiągnięciu zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju poprzez budowanie i rozpowszechnianie wiedzy praktycznej dotyczącej rozwiązań z zakresu „zielonego rozwoju”. Cele pierwszej fazy bieżącego projektu pomocy technicznej obejmowały między innymi przeprowadzenie oceny sektora transportu miejskiego w wybranych miastach ze szczególnym uwzględnieniem publicznej komunikacji miejskiej w celu wyłonienia obszarów do poprawy. Druga faza pomocy technicznej będzie skoncentrowana właśnie na obszarach wyłonionych w pierwszej fazie (pod warunkiem uzyskania zgody zaangażowanych miast) oraz na działaniach z zakresu budowy zdolności instytucjonalnych. Niniejszy Raport prezentuje diagnozę dla Olsztyna. 2. Olsztyn położony jest w północno-wschodniej Polsce, w regionie zwanym Krainą Tysiąca Jezior ze względu na dużą liczbę jezior i chronionych obszarów leśnych, zarówno w granicach miasta, jak i w regionie. Od 1999 r. jest stolicą województwa warmińsko-mazurskiego. Lasy stanowią 21% powierzchni miasta, a jeziora – 8%. Zarówno lasy, jak i jeziora przyczyniły się do powstrzymania eksurbanizacji, która w Olsztynie jest mniejsza niż w podobnej wielkości miastach Polski Wschodniej. Olsztyn ma powierzchnię 88 km2 i 174 675 mieszkańców, jednak średnia gęstość zaludnienia wynosząca 2000 mieszkańców/km2 maskuje bardzo znaczne zróżnicowanie gęstości zaludnienia w obrębie granic administracyjnych Olsztyna. Leżące w mieście rozległe kompleksy leśne zamieszkane są przez bardzo nieliczne osoby, natomiast niektóre z dzielnic mieszkalnych charakteryzują się średnią gęstością zaludnienia 5000 – 15 000 mieszkańców/km2. Fabryka opon Michelin jest największym pracodawcą w regionie Warmii i Mazur. Inne istotne gałęzie przemysłu to przetwórstwo żywności i produkcja mebli. 3. Członkostwo w UE dało wschodniej Polsce znaczący impuls rozwojowy dzięki 2,3 mld euro z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz dodatkowym 400 mln euro z budżetu państwa. Pięć najuboższych regionów Polski wykorzystało te środki na realizację bardzo potrzebnych projektów, między innymi z zakresu infrastruktury transportowej. Liczba mieszkańców obszaru metropolitalnego rośnie, natomiast liczba mieszkańców samego Olsztyna utrzymuje się na stabilnym poziomie, a nawet nieco zmalała w ciągu ostatnich dwóch lat. Przyjęta w 2013 r. strategia rozwoju miasta stawia za cel między innymi stworzenie odpowiednich warunków do wykorzystania możliwości rozwojowych, jakie otwiera nowa perspektywa finansowa UE na okres programowania 2014 – 2020. 4. Celem nadrzędnym nowej strategii rozwoju miasta – Olsztyn 2020 – jest to, by w roku 2020 Olsztyn był nowoczesną aglomeracją o dobrze rozwiniętych funkcjach metropolitalnych. Cele strategiczne obejmują poprawę jakości kapitału ludzkiego, przyciągnięcie inwestycji, Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 16 podniesienie poziomu innowacji oraz rozwój funkcji metropolitalnych. Dokument podkreśla wagę współpracy pomiędzy miastem a sąsiadującymi z nim gminami. Określa również priorytetowe obszary gospodarki, takie jak „gospodarka wody” (browary, rozrywka, produkcja energii elektrycznej oraz rybołówstwo), produkcja żywności wysokiej jakości, jak również produkcja drewna i mebli. Strategia zauważa, że w porównaniu z innymi miastami Polski Wschodniej dostępność transportowa Olsztyna jest słaba, zwłaszcza w aspekcie transportu drogowego i lotniczego. Stwierdza również, że Olsztyn charakteryzuje się najmniejszą częstotliwością kursowania środków transportu publicznego per capita w porównaniu z innymi miastami (prawdopodobnie chodzi o stolice województw Polski Wschodniej), ma tez słabą sieć autobusów podmiejskich i nocnych. Brakuje także spójnej sieci ścieżek rowerowych. 5. Jeśli chodzi o transport, strategia stawia sobie za cel głównie poprawę zewnętrznej dostępności miasta, stwierdzając, że połączenia lotnicze są „niezwykle ważną, jeśli nie najważniejszą” częścią systemu transportowego. Dostępność drogowa Warszawy oraz Elbląga i Ełku (dwa inne miasta w regionie) jest jedynym zawartym w strategii wskaźnikiem dotyczącym transportu. Jeśli chodzi o komunikację miejską, dokument mówi, że „proponowane inwestycje mają na celu spowalnianie ruchu samochodowego w centrum miasta, poprawę jakości transportu publicznego, ruchu rowerowego i pieszego, jak też rozwój systemu parkingowego”. 6. Niniejszy Raport prezentuje ocenę komunikacji miejskiej w Olsztynie. Zawarte w nim wnioski oparte są na pracach wykonanych przez zespół Banku Światowego w okresie grudzień 2013 – czerwiec 2014 z celem przedstawienia rekomendacji wspierających cele miasta w zakresie zrównoważonego transportu miejskiego. Zakres Raportu ograniczony jest do transportu pasażerskiego i koncentruje się na tym, jak zapewnić przełożenie dużych inwestycji w infrastrukturę transportu publicznego na zwiększony udział transportu publicznego w przewozach jako kluczowy mechanizm ograniczenia wzrostu emisji gazów cieplarnianych przez sektor transportu przy równoczesnych korzyściach lokalnych w postaci mniejszego zatłoczenia i lepszej jakości powietrza. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 17 OCENA MOBILNOŚCI MIEJSKIEJ W OLSZTYNIE WSTĘP 7. Liczba mieszkańców Olsztyna zasadniczo utrzymuje się na stabilnym poziomie od czasu przystąpienia Polski do UE w 2004 r., ale rośnie przeciętny wiek mieszkańca. Równocześnie w latach 2011 – 2013 liczba mieszkańców obszaru metropolitalnego wzrosła o ponad 6%. Pomimo stabilnej liczby mieszkańców substancja mieszkaniowa w mieście rozrasta się dość szybko. Zwiększony popyt na mieszkania można tłumaczyć ich historycznym brakiem. Jakość mieszkań i związanych z nimi usług jest w niektórych rejonach miasta dość niska i w wielu przypadkach na małym metrażu mieszka wiele osób. Polskie rodziny, w miarę wzrostu dochodów, aspirują obecnie do mieszkań lepszej jakości i większych. Nowoczesne bloki mieszkalne budowane są na obszarach podmiejskich, jednak większość budownictwa mieszkaniowego powstaje w granicach miasta. Chronione obszary leśne i jeziora otaczające miasto stanowiły skuteczną zaporę dla eksurbanizacji i zabudowy o niskiej gęstości, która rozrastała się w innych miastach w Polsce. Nowo budowane bloki i apartamentowce zapewniają miejsca parkingowe dla każdego z mieszkań, co jest odpowiedzią na szybki wzrost liczby prywatnych samochodów w Polsce. Rosnąca gęstość zaludnienia i profil budownictwa mieszkaniowego są co prawda nieuchronnym wynikiem pozytywnych zmian gospodarczych i społecznych zachodzących w Polsce, jednak próby konkurowania z samochodami prywatnymi, jeśli chodzi o wygodę dojazdu, stają się coraz większym wyzwaniem dla transportu publicznego. Rys. 1: Populacja Olsztyna (2001 – 2013) Źródło: Olsztyn. 8. Olsztyn jest stolicą województwa warmińsko-mazurskiego od momentu jego utworzenia w ramach reformy samorządu terytorialnego Polski w 1999 r. Warmińsko-mazurskie ma Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 18 powierzchnię 24 192 km2 i 1,43 mln mieszkańców. Województwo graniczy z Rosją (z obwodem kaliningradzkim). Fakt oddzielenia tej enklawy od pozostałej części Rosji zachęca do podróży i nawiązywania więzi handlowych z miejscowościami północno-wschodniej Polski. Możliwe jest, że sektor handlu w Olsztynie, silny jak na miasto tych rozmiarów, korzysta na regularnych odwiedzinach ze strony rosyjskich sąsiadów. Liczba ludności województwa utrzymywała się zasadniczo na stabilnym poziomie, istnieją jednak pewne oznaki przemieszczania się ludności z obszarów wiejskich do miast. Ramka 1: Funkcjonalne obszary miejskie Chociaż nie istnieje żaden akt prawny, który opisywałby status polskich aglomeracji czy ich zasięg geograficzny, oficjalna polityka Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju jest oparta na analizie sporządzonej w 2012 r. przez Polską Akademię Nauk, określającej zasięg geograficzny miejskiego obszaru funkcjonalnego. Delimitacja takich obszarów oparta jest na siedmiu czynnikach:  liczba osób dojeżdżających do pracy do rdzenia MOF,  liczba osób przenoszących się do danej gminy z rdzenia MOF ,  liczba osób zatrudnionych poza rolnictwem,  liczba spółek,  liczba firm oferujących zaawansowane usługi,  gęstość zaludnienia,  liczba nowych mieszkań. Aby być częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego, gmina musi spełnić sześć z siedmiu kryteriów minimalnych (określonych w porównaniu ze średnią dla województwa) oraz przylegać do rdzenia miejskiego obszaru funkcjonalnego lub innej gminy spełniającej kryteria. W poniższej tabeli przedstawiono informacje z 2011 r. odnośnie do liczby gmin, powierzchni oraz liczby mieszkańców dla czterech polskich miast – rdzeni MOF, jak też dla otaczających je miejskich obszarach funkcjonalnych. Rdzeń Powierzchnia Liczba gmin Liczba mieszkańców (w tys.) MOF (km2) Miejski Miejski Miejski Strefa Strefa Obszar Rdzeń Obszar Rdzeń Obszar zewnętrzna zewnętrzna Funkcjonalny Funkcjonalny Funkcjonalny 1 Białystok 9 1 8 102 1 498 387 294 93 601 1 Lublin 15 1 14 147 1 372 539 349 190 519 1 Olsztyn 7 1 6 88 1 363 231 175 56 452 1 Rzeszów 13 1 12 116 931 351 180 171 047 Źródło: Kryteria delimitacji miejskich obszarów funkcjonalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013. 9. Fabryka opon Michelin, dawniej przedsiębiorstwo państwowe Stomil Olsztyn, jest głównym pracodawcą w Olsztynie i w regionie. Inne źródła zatrudnienia to turystyka oparta na Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 19 terenach leśnych i jeziorach leżących w mieście i w jego pobliżu, produkcja żywności i edukacja. Prowadzona ostatnio budowa dróg, finansowana przez UE, poprawiła połączenia transportowe Olsztyna z innymi miastami w Polsce oraz z krajami bałtyckimi i obwodem kaliningradzkim. Oficjalna stopa bezrobocia to zaledwie 4%. 10. W takiej właśnie sytuacji Olsztyn rozpoczął ambitny program mający na celu wzbogacenie oferty usług transportu publicznego, korzystając z funduszy UE perspektywy finansowej 2007 – 2013. Korzyści płynące z tych znacznych inwestycji są być może mniej widoczne dla pasażerów niż w innych miastach Polski Wschodniej, ponieważ projekt przywrócenia komunikacji tramwajowej nadal jest w toku. Niemniej jednak budowa obwodnic wyprowadziła część ruchu tranzytowego poza miasto, zmodernizowano też usługi transportu autobusowego. Wdrażane są również kompleksowe inteligentne systemy transportu (ITS) i niektóre z wynikających z tego pozytywów już są widoczne. Główne korzyści płynące z obecnych inwestycji staną się jednak widoczne, kiedy zostaną uruchomione linie tramwajowe i kiedy zakończy się realizacja pozostałych komponentów projektu. Miasto najprawdopodobniej również w przyszłości skorzysta ze znaczących kwot finansowania dostępnego z UE w nowym okresie programowania 2014 – 2020, co tworzy wyjątkową możliwość realizacji dalszych niezbędnych dużych inwestycji w infrastrukturę służących wspieraniu rozwoju transportu zgodnego z zasadami zrównoważonego rozwoju. 11. W niniejszym rozdziale przedstawiono ogólny obraz mobilności w Olsztynie, w tym wnioski z oceny przeprowadzonej przez zespół Banku Światowego pomiędzy grudniem 2013 r. a czerwcem 2014 r. dotyczącej bieżących zagadnień transportu publicznego, mającej na celu wspieranie Olsztyna w realizacji celu, jakim jest osiągnięcie mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. PERSPEKTYWA PORÓWNAWCZA1 12. Dla potrzeb analizy kluczowych wskaźników dotyczących transportu w Olsztynie, porównano go z podobnymi miastami europejskimi, dla których Bank Światowy dysponował niedawnymi danymi z modelu Urban Transport Data Analysis Tool (Narzędzie analizy danych sektora transportu miejskiego)2. Narzędzie to zostało opracowane przez Bank Światowy w celu ułatwienia diagnozowania problemów występujących w transporcie miejskim tak, by można było prawidłowo ukierunkować środki zaradcze. Diagnoza przeprowadzana jest w proces ie benchmarkingu, w ramach którego szereg wskaźników dotyczących danego miasta porównywany jest z podobnymi wskaźnikami dotyczącymi wybranej grupy równorzędnych miast. Pozwala to na ocenę, w których obszarach badane miasto osiąga dobre wyniki, a w których nie, by zidentyfikować specyficzne potrzeby danego miasta sposób systematyczny. Oczekuje się, że takie studium diagnostyczne pomoże w określeniu środków zaradczych użytecznych dla rozwiązania problemów transportowych, z jakimi boryka się dane miasto. Podczas porównywania 1 Istnieją zmienne użyteczne dla tego typu analiz benchmarkingowych, które jednak nie zostały udostępnione przez polskie miasta – np. udział poszczególnych typów transportu w przejazdach do pracy, średnia odległość dojazdu do pracy samochodem, średni czas przejazdu do pracy środkami transportu publicznego i samochodem, itp. 2 http://www.worldbank.org/en/topic/transport/publication/urban-transport-data-analysis-tool-ut-dat1 Dla porównywanych miast zastosowano najnowsze dane z bazy danych z 2011 r. Dla czterech polskich miast większość danych pochodzi z 2013 r. za wyjątkiem danych dotyczących jakości powietrza w Białymstoku (2007), Lublinie (2012) i Rzeszowie (2012). Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 20 miast ważne jest, by pamiętać, że dane dostarczane przez miasta dotyczą obszaru położonego w obrębie ich granic administracyjnych, który może być mniejszy niż obszar metropolitalny i tym samym mogą nie odzwierciedlać w pełni praktyki lokalnej. 13. Wyniki zastosowania narzędzia Urban Transport Data Analysis Tool pokazują, że Olsztyn mieści się w zakresie większości kluczowych wskaźników, takich jak gęstość zaludnienia czy wykorzystanie transportu publicznego. Choć gęstość zaludnienia jest w Olsztynie mniejsza niż w miastach zachodnioeuropejskich porównywalnej wielkości, wartość średnia maskuje bardzo wysoką gęstość zaludnienia w historycznym centrum miasta. Olsztyn nie odczuł też znaczącej migracji w kierunku przedmieść, obserwowanej na innych terenach, skutkującej zmniejszeniem gęstości zaludnienia w szerszym obszarze metropolitalnym. Wzrost liczby samochodów prywatnych do poziomu wyższego niż obserwowany w miastach francuskich, włoskich czy szwajcarskich o wyższych przeciętnych dochodach jest powodem do troski. Niektórym miastom zachodnioeuropejskim udało się dokonać zmiany struktury modalnej na korzyść transportu publicznego poprzez inwestycje w nowoczesne linie tramwajowe łączące przedmieścia z kluczowymi punktami docelowymi w historycznych centrach miast. Olsztyn ma nadzieję osiągnąć podobny efekt po uruchomieniu linii tramwajowych. 14. Dane dotyczące zużycia energii na pasażerokilometr w transporcie publicznym i prywatnym sugerują, że Olsztyn plasuje się w górnej części zakresu obu tych wskaźników. Miasta osiągające najlepsze wyniki w zakresie zużycia energii zazwyczaj dysponują sieciami transportu szynowego o wysokiej przepustowości, które są wykorzystywane w dobrym stopniu. Miasta takie jak Nantes i Newcastle upon Tyne wydają się charakteryzować wysokim wykorzystaniem transportu publicznego w stosunku do liczby mieszkańców, ale oba mają gęstą sieć transportu szynowego. Rys. 2 : Liczba mieszkańców (tys.) Rys. 3: Liczba samochodów prywatnych na 1,000 mieszkańców Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 21 Rys. 4: Gęstość zaludnienia w mieście (osoby/km2) Rys. 5: Liczba przejazdów autobusem na osobę na dzień Rys. 6: Zużycie energii w transporcie publicznym Rys. 7: Zużycie energii w transporcie prywatnym (MJ/pasażerokilometr) (MJ/pasażerokilometr) Rys. 8: Dwutlenek azotu (ug/m3) Rys. 9: Dwutlenek siarki (ug/m3) Źródło: Bank Światowy Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 22 15. Jeśli nowa sieć tramwajów olsztyńskich zdoła przyciągnąć większą liczbę pasażerów, Olsztyn może wyprzedzić pozostałe polskie miasta w dziedzinie wykorzystania transportu publicznego na 1000 mieszkańców i zużycie energii na pasażerokilometr. Niemniej jednak doświadczenia międzynarodowe sugerują, że samo zapewnienie infrastruktury fizycznej nie gwarantuje osiągnięcia takich wyników. Musi ono być uzupełnione o inne aspekty, takie jak dobra integracja zagospodarowania przestrzennego i transportu, skuteczna integracja wszystkich typów transportu publicznego oraz zarządzanie popytem w celu kontroli wzrostu wykorzystania samochodów prywatnych. 16. Transport jest tylko jednym z czynników przyczyniających się do zanieczyszczenia powietrza – w miastach ważne są też mniejsze źródła emisji, między innymi systemy ogrzewania, zwłaszcza w obszarach, gdzie węgiel jest ważnym źródłem energii. Niemniej jednak zbadanie jakości powietrza jest ważne, ponieważ duży poziom zanieczyszczeń w powietrzu często może być impulsem dla wprowadzenia bardziej „czystych” rozwiązań w zakresie transportu miejskiego. Ponadto emisje z sektora transportu rosły szybciej niż emisje z innych źródeł, w miarę tego, jak liczba samochodów prywatnych oraz ich wykorzystanie zbliżały się do poziomów obserwowanych w krajach o wyższych dochodach. Obecnie w UE obowiązują następujące standardy w zakresie jakości powietrza pod kątem trzech substancji zanieczyszczających: do 350 µg/m3 dla dwutlenku siarki, do 125 µg/m3 dla dwutlenku azotu i do 50 µg/m3 dla pyłów (PM10)3. Olsztyn plasuje się poniżej limitów określonych przez UE, a jakość powietrza w aspekcie dwutlenku azotu i dwutlenku siarki jest lepsza niż w takich miastach jak Zur ych czy Warszawa. Niedawne inwestycje w czysty ekologicznie tabor, w połączeniu z takimi działaniami jak np. strefy płatnego parkowania w centrum miasta, pomagają w zapobieganiu wzrostowi zanieczyszczeń pochodzących z transportu4. Rys. 10: Emisja pyłów (PM10, µg/m3) Źródło: Bank Światowy. 3 Stosują się one do różnych okresów, ponieważ obserwowane skutki zdrowotne związane z poszczególnymi substancjami zanieczyszczającymi rozwijają się w różnym czasie wystawienia na działanie danego czynnika. 4 w grudniu 2013 r. UE przyjęła pakiet polityki czystego powietrza składający się z nowego Programu Czyste Powietrze dla Europy zawierającego nowe cele w zakresie jakości powietrza na okres do 2030 r., znowelizowanej dyrektywy w sprawie krajowych pułapów emisji z bardziej rygorystycznymi krajowymi pułapami emisji dla sześciu głównych zanieczyszczeń oraz z propozycji nowej dyrektywy mającej na celu zmniejszenie emisji ze średniej wielkości instalacji spalania. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 23 Ramka 2: Szacowanie emisji CO2 z transportu na poziomie miast w oparciu o zbiór danych E-PRTR Emisje CO2 z sektora transportu drogowego w Polsce zostały oszacowane w 2011 r. przy zastosowaniu oprogramowania ArcGIS i zbioru danych E-PRTR na poziomie siatki 5 km × 5 km. Mapy E-PRTR obejmują emisje sześciu zanieczyszczeń atmosfery: tlenki azotu (NOx), tlenki siarki (SOx), tlenek węgla (CO), amoniak (NH3), dwutlenek węgla (CO2) i pyły (PM10). Emisje dzielone są następnie na siedem sektorów (rolnictwo, lotnictwo cywilne, przewóz towarów krajowy, emisje przemysłowe, przewóz towarów międzynarodowy, spalanie pozaprzemysłowe oraz transport drogowy). Mapy mają w zamyśle obejmować wszystkie kraje UE27 i kraje Europejskiego Stowarzyszenia Wol nego Handlu EFTA (Szwajcaria, Liechtenstein, Norwegia i Islandia), w sumie 31 krajów. Dane dotyczące konwencjonalnych zanieczyszczeń oparte są na oficjalnych informacjach przekazywanych Komisji Narodów Zjednoczonych dla Europy na mocy konwencji o transgranicznym zanieczyszczaniu powietrza na dalekie odległości, informacje o emisjach CO2 oparte są na krajowych danych przekazywanych do UNFCCC. Inwentaryzacja jest sporządzana w oparciu o metodologię top–down (Lindley et al. 1996) i przestrzenną dezagregację łącznych emisji krajowych. Emisje regionalne są następnie wpisywane w siatkę zgodnie z (1) natężeniem ruchu i siecią drogową z TRANS-TOOLS5 dla autostrad i częściowo dla dróg wiejskich, (2) siecią drogową podzieloną na typy dróg z GISCO (ROAD) (GISCO, 20116) dla dróg nieobjętych TRANS-TOOLS (drogi regionalne i lokalne), (3) siatką gęstości zatrudnienia jako czynnikiem wagi dla źródeł liniowych w odniesieniu do dróg wiejskich i miejskich nieobjętych TRANS-TOOLS, (4) stopniem urbanizacji z GISCO, 2011. W celu określenia szacunkowych emisji w obrębie granic administracyjnych miast zastosowano konwencjonalną metodę Intersect. Źródło: Bank Światowy. 17. Transport drogowy generuje w UE jedną piątą łącznej emisji dwutlenku węgla (CO2), głównego gazu cieplarnianego. Na poziomie UE emisje CO2 z transportu drogowego w latach 1990 – 2010 wzrosły o niemal 23%, a gdyby nie spadek koniunktury po kryzysie finansowym, ich wzrost byłby jeszcze większy. Transport to jedyny znaczący sektor w UE, w którym emisje gazów cieplarnianych nadal rosną7. Skuteczny monitoring, sprawozdawczość i weryfikacja emisji gazów cieplarnianych mają kluczowe znaczenie dla śledzenia postępów w zakresie celów redukcji emisji. Jako strony UNFCCC i Protokołu z Kioto, UE i jej państwa członkowskie mają obowiązek składania corocznych sprawozdań dotyczących emisji gazów cieplarnianych na ich terytorium. Mają również obowiązek regularnego informowania poprzez krajowe środki komunikacji o prowadzonej polityce względem zmiany klimatu i podejmowanych działaniach . Niemniej jednak, mimo że istnieje ogólnokrajowy obowiązek monitorowania emisji gazów cieplarnianych, nie ma takiego obowiązku na poziomie poszczególnych miast UE, choć transport odpowiada za 23% (w skali globalnej) i 33% (w OECD) łącznej emisji dwutlenku węgla, a Dla porównania, w przypadku inwentaryzacji brytyjskiej, UK National Atmospheric Emissions Inventory (UK-NAEI, dla którego przyjęto podejście oddolne (które będzie dalej zilustrowane w tym rozdziale), która przekazuje dane dotyczące szacunków emisji CO2 w siatce 1 km x 1 km, widać, że szacunki odnośnie zagregowanych emisji CO2 z transportu drogowego w funkcjonalnych obszarach zabudowanych miast brytyjskich zaczerpnięte z E -PRTR pokrywają się z danymi uzyskanymi z UK-NAEI w stopniu wystarczającym5. Należy zauważyć, że zastosowano szacunki dotyczące poziomu emisji CO2 z transportu drogowego na poziomie miast w ujęciu per capita tak, by wielkość miast nie zniekształcała wyników. Sugeruje to, że w braku danych odnośnie emisji z transportu na poziomie miast można w Polsce skorzystać z danych E-PRTR w celu oszacowania emisji CO2 związanych z transportem drogowym. http://energy.jrc.ec.europa.eu/transtools/. 6GISCO 2011, Geographical Information System of the Commission: Progress Report. Eurostat. Dokument dostępny pod adresem: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/gisco_Geographical_information_maps/documents/-GISCO-2010- 11-Progress-Report.pdf. 7 http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/index_en.htm. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 24 większość tych emisji pochodzi z ośrodków miejskich, w których zamieszkuje około trzy czwarte łącznej liczby mieszkańców UE8. 18. W ubiegłym dziesięcioleciu miasta europejskie wprowadziły szereg strategii i polityk mających na celu zmniejszenie emisji CO2 z sektora transportu. Niemniej jednak, z uwagi na brak instrumentów monitoringu i oceny, trudno powiedzieć, czy owe strategie i polityki są skuteczne. Plan działań na rzecz zrównoważonej energii (Sustainable Energy Action Plan), powstały z inicjatywy Porozumienia Między Burmistrzami, mówi, że miasta muszą opracować szacunki odnośnie obecnego poziomu emisji CO2 z sektora transportu i ustalić odpowiedni cel w zakresie ich zmniejszenia w oparciu o wartość bazową i planowane interwencje. Około 28 polskich miast podpisało się pod planem działań mającym na celu redukcję emisji CO2 do roku 2020 o 20 do 44%9. Te miasta, które nie oszacowały wartości bazowej/wyjściowej emisji CO2 , nie będą w stanie mierzyć w ujęciu ilościowym postępu w zakresie redukcji emisji, nawet jeśli podejmują działania w kierunku ograniczenia wzrostu emisji CO2 w sektorze transportu. Dostarczenie danych w zakresie emisji CO2 związanej z transportem twórcom planów i polityki może być postrzegane jako instrument służący nie tylko pomiarom, ale również motywowaniu decydentów do przyjmowania polityk transportu bardziej przyjaznych dla środowiska, jak też do stawiania celów na poziomie miast. 19. Jak dotąd tylko cztery kraje w UE dokonały dezagregacji przestrzennej inwentaryzacji emisji na poziomie krajowym. Są to Wielka Brytania, Holandia, Dania i Szwecja. Równocześnie w 2011 roku Europejska Agencja Środowiska uruchomiła bazę danych emisji w ujęciu przestrzennym w ramach Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (European Pollutant Release and Transfer Register, E-PRTR) o rozdzielczości 5 km, co umożliwia szacowanie emisji dla miast w oparciu o granice geograficzne10. Projekt CATCH (Carbon Aware Travel Choices) w ramach The EU Framework Seven stawia cel wypełnienia istniejącej luki informacyjnej odnośnie do emisji CO2 na poziomie poszczególnych miast z zastosowaniem tych właśnie danych, jednak z wykorzystaniem danych E-PRTR wiążą się pewne problemy. Najważniejszym z nich jest to, że metodologia opiera się na podejściu typu top-down polegającym na dezagregacji przestrzennej łącznych emisji krajowych. Po drugie, rozdzielczość danych to 5 km, a dane dotyczące emisji CO2 dzielone są na siatkę o boku 5 km w oparciu o zbiory danych odniesień geoprzestrzennych, jak np. sieci drogowe, dla potrzeb wyliczenia emisji z tytułu transportu. W wyniku tego informacje o emisjach CO2 zawarte w omawianej bazie danych nie są tak dokładne na poziomie regionalnym jak byłyby, gdyby zastosowano podejście oddolne. 20. Pamiętając o powyższych zastrzeżeniach, zastosowano podobną metodologię do analizy emisji CO2 z transportu drogowego w polskich miastach w oparciu o bazę danych E -PRTR w celu uzyskania szacunku bazowego. W tym celu wybrano 31 miast o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 000 (zob. Rys. 11). Jednym z kluczowych wyzwań przy wyliczaniu emisji CO2 na poziomie miasta jest określenie jego granic, ponieważ baza danych E-PRTR nie 8 http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/10GHGTrends.pdf. 9 http://www.covenantofmayors.eu/about/covenant-of-mayors_en.html. Porozumienie Między Burmistrzami to ruch europejski skupiający władze lokalne i regionalne, które dobrowolnie włączają się w działania na rzecz zwiększenia efektywności energetycznej i wykorzystywania odnawialnych źródeł energii na podlegających im obszarach. Celem sygnatariuszy porozumienia jest zrealizowanie i wykroczenie poza unijny cel, jakim jest zmniejszenie emisji CO2 o 20% do roku 2020. 10 http://prtr.ec.europa.eu/PollutantReleases.aspx. Mapy można otworzyć przy użyciu ArcGIS. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 25 prezentuje danych w podziale na miasta, ale w oparciu o siatkę o boku 5 km, co oznacza, że faktyczny obszar będący podstawą dla wyliczenia emisji może się nieco różnić od obszaru wyznaczonego przez granice administracyjne poszczególnych miast. Niemniej jednak szacunki te stanowią dobry punkt wyjścia w braku pomiarów szczegółowych (bottom-up) emisji z sektora transportu drogowego. Na rysunku poniżej przedstawiono szacowaną wielkość emisji CO2 na 1000 mieszkańców z transportu drogowego w każdym z miast. Olsztyn znajduje się w dolnym przedziale emisji. Należy zauważyć, że emisje CO2 na 1000 mieszkańców z transportu drogowego prawdopodobnie będą wyższe w miejskim obszarze funkcjonalnym z uwagi na to, że poza granicami administracyjnymi miasta przeważającym środkiem transportu jest samochód. Rys. 11: Emisje CO2 z transportu drogowego (tony CO2 na 1000 mieszkańców) Źródło: Szacunki Banku Światowego. Ramka 3: Szacowanie emisji gazów cieplarnianych przez środki transportu miejskiego Istnieje co najmniej 40 modeli i narzędzi służących do szacowania emisji gazów cieplarnianych przez transport. Wśród bardziej znanych modeli znajdują się: symulator emisji pojazdów (Motor Vehicle Emissions Simulator, MOVES; US Environmental Protection Agency), program komputerowy do wyliczania emisji transportu drogowego (Computer Program to Calculate Emissions from Road Transport, COPERT; European Environment Agency), World Resources Institute Greenhouse Gas Protocol, International Vehicle Emissions (IVE) Model, ICLEI Harmonized Emissions Analysis Tool (HEAT) oraz metodologie Clean Development Mechanism (CDM) dla transportu, w ramach Konwencji Ramowej Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatycznych (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). Choć istnieją różne modele i metodologie szacowania emisji gazów cieplarnianych z operacji transportu miejskiego, niemal wszystkie modele służące do szacowania emisji CO2 przez środki transport są takie same – różnica tkwi w danych. W każdym modelu emisji gazów cieplarnianych z transportu można znaleźć, w tej czy innej formie, te same cztery komponenty, niezależnie od tego, czy dany model ma służyć szacowaniu emisji dla projektu, miasta czy kraju. Skład paliwa – ile kg CO2 jest emitowanych na jednostkę zużytego paliwa? Korzystając z uznanych międzynarodowo domyślnych parametrów, można określić zawartość związków węgla w paliwie, mnożąc domyślne wartości określone przez Międzynarodowy Panel ds. Zmian Klimatu (International Panel on Climate Change, IPCC) (kg CO2e/kJ) przez wartość cieplną danego paliwa dla danego kraju (aktualizowaną corocznie przez Międzynarodową Agencję ds. Energii) (kJ/kg). Tabor pojazdów – jakiego typu paliwa są stosowane? Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 26 Dla potrzeb określenia taboru niektóre modele wymagają ścisłego inwentarza (jak np. metodologie CDM), natomiast inne polegają na próbkach określonych w oparciu o pomiar ruchu (IVE) lub dane zarejestrowanych pojazdów (COPERT i MOVES). Wybór typu danych ma skutki dla uzyskanych w oparciu o model informacji o emisji gazów cieplarnianych, dokładności wyników oraz ilości zasobów niezbędnych dla pozyskania danych wsadowych. Wydajność paliwa – ile paliwa jest zużywane na każdy przejechany kilometr? Dane dotyczące wydajności paliwa wydają się najbardziej nieuchwytnym i budzącym największe spory parametrem spośród czterech podstawowych komponentów modeli szacowania emisji z transportu, ponieważ (i) wydajność paliwa w odniesieniu do poszczególnych pojazdów jest trudna do obiektywnego zmierzenia bez zastosowania wyspecjalizowanych instalacji testowych i/albo sprzętu, (ii) wydajność jest różna w zależności od marki, modelu i wieku pojazdu oraz (iii) wydajność paliwa dla każdego typu pojazdu pozostaje pod wpływem setek indywidualnych czynników zewnętrznych, takich jak pogoda, stan nawierzchni, zagęszczenie ruchu, średnia prędkość oraz zachowanie kierowcy. Poziom aktywności – ile kilometrów przejeżdżają pojazdy? Zebranie danych dla potrzeb poszczególnych projektów jest stosunkowo proste, jednak w przypadku systemów transportu miejskiego dla oszacowania emisji konieczne jest zastosowanie szeregu parametrów domyślnych, szacunkowych lub opartych na próbkach. Na przykład w przypadku szacowania emisji dla systemu transportowego Nowego Jorku poziom aktywności został wyliczony w oparciu o wyrafinowany, sporządzony na zamówienie model popytu na transport stosowany dla potrzeb planowania transportu miejskiego. Z kolei model IVE polega na danych ankietowych zebranych w okresie dwóch tygodni specjalnie dla potrzeb prac związanych z szacowaniem emisji gazów cieplarnianych. Wymienione cztery komponenty nie są dobrane w sposób dowolny. Odzwierciedlają, w tej czy innej kombinacji, wszystkie działania, jakie można podjąć w celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych z transportu. Na przykład zastąpienie systemu tradycyjnych autobusów dieslowskich autobusami na sprężony gaz ziemny (CNG), prowadzonymi po dobrze zarządzanych, specjalnie wydzielonych buspasach, wpłynęłoby na zawartość związków węgla w paliwie (przejście z oleju napędowego na gaz), wydajność paliwową taboru (poprzez zastosowanie nowej technologii, jak też na lepszy cykl przejazdowy dzięki zastosowaniu dedykowanych buspasów) oraz poprzez zmniejszenie poziomu aktywności w przeliczeniu na pasażera (przez lepsze zarządzanie ruchem). Źródło: Bank Światowy. STRUKTURA INSTYTUCJONALNA 21. Olsztyn wprowadził reformę instytucjonalną transportu miejskiego w 2011 r. W ramach niej oddzielono odpowiedzialność za planowanie transportu i zarządzanie siecią – realizowane przez Zarząd Komunikacji Miejskiej (ZKM) Olsztyn – od operacji transportu autobusowego, które od tej pory zarządzane są przez MPK (Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o.) Olsztyn. Działania ZKM w zakresie zarządzania transportem zostały ostatnio połączone z zarządem dróg i powierzone nowej instytucji o nazwie Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu (ZDZiT). ZDZiT odpowiada za planowanie i realizację projektów w zakresie drogownictwa i transportu publicznego finansowanych przez UE. Zakres jego kompetencji obejmuje również odpowiedzialność za nadzór nad umowami zawieranymi z operatorami spółek autobusowych, ochronę dochodów w autobusach i strefy płatnego parkowania na ulicach. 22. Oddzielenie funkcji władz transportu od funkcji operatora transportu autobusowego pozwala na bardziej rygorystyczne egzekwowanie standardów eksploatacji i ochrony dochodów. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 27 ZDZiT zatrudnia wyspecjalizowanych pracowników zajmujących się monitorowaniem punktualności kursowania, stanu pojazdów, zachowania kierowców oraz innych wskaźników opisanych w umowie. W oparciu o wyniki tego regularnego monitoringu na operatorów systematycznie nakładane są kary. Próby przejazdu bez biletu monitorowane są przez firmę zewnętrzną zatrudnioną przez ZDZiT, a w niektórych pojazdach – przez systemy montowane w autobusach. ZDZiT szacuje, że przejazdy bez biletu stanowią nawet około 8 – 9% wszystkich przejazdów autobusem. Jest to poziom wyższy niż notowany w innych polskich miastach i stosunkowo wysoki w porównaniu z osiąganym przez europejskich operatorów środków transportu bez kontroli biletów podczas wsiadania. Niemniej jednak może to być bardziej realistyczny szacunek liczby przejazdów bez biletu niż te raportowane przez niektóre inne zarządy transportu miejskiego w Polsce. Nowy system automatycznego poboru opłat za przejazd, który zostanie wprowadzony w ramach projektu ITS dla operacji autobusowych i tramwajowych w Olsztynie, powinien być postrzegany jako okazja do wprowadzenia bardziej rygorystycznych zasad egzekwowania zasad ochrony przychodów. Istnieje tu potencjał generowania dodatkowych dochodów przewyższających dodatkowy koszt egzekwowania. Operator usług autobusowych przez pewien okres wprowadził możliwość wsiadania tylko jednymi drzwiami w celu lepszej ochrony przychodów, jednak spółka bardzo szybko zdała sobie sprawę z tego, że lepszy poziom egzekwowania opłat nie uzasadniał kosztów i niedogodności wynikających z przedłużonego czasu postoju na przystanku. Takie podejście, polegające na poszukiwaniu punktu równowagi pomiędzy lepszą ochroną dochodów a ponoszonym przez pasażerów kosztem opóźnień i przedłużonego czasu przejazdu, ilustruje dojrzałe podejście do polityki transportu i wydaje się, że wnioski wyciągnięte przez miasto z tej sytuacji były właściwe. 23. Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu dokonuje regularnych przeglądów sieci autobusowej i zmienia trasy lub obsługujące je wozy w zależności od obserwowanej lub oczekiwanej liczby pasażerów. Dostępne statystyki dotyczące liczby podróżnych mogą nie być bezpośrednio porównywalne z powodu zmian w geograficznym zasięgu sieci autobusów miejskich, wydaje się jednak, że liczba pasażerów zmalała z około 42 mln przejazdów w 1990 r. do 37 mln przejazdów w 2011 r. Obecne rozwiązania polegające na organizacji usług autobusowych w oparciu o kontrakty na bazie kosztów brutto i przy zastosowaniu relatywnie nowoczesnego taboru funkcjonują w pełni dopiero od 2012 r., zatem trudno o porównanie wyników długoterminowych. 24. Od roku 2005 Olsztyn oferuje usługi transportu autobusowego w oparciu raczej o regulowaną częstotliwość kursowania niż o ustalony rozkład. Pasażerowie mogą się spodziewać autobusu na przykład co 7,5, 15 lub 30 minut, nie zaś o określonych porach. Trasy różnych autobusów podmiejskich zbiegają się w arteriach przelotowych w centrum miasta, gdzie częstotliwość kursowania na mocno obłożonych odcinkach jest dużo wyższa. Take podejście wymaga dużo bardziej aktywnego zarządzania wysyłaniem wozów i regulowania częstotliwości ich kursowania w przypadku zaburzenia punktualności prowadzonych usług z powodu zatłoczenia lub wypadków. Niemniej jednak większość współczesnych zarządów transportu uważa, że takie podejście jest w najlepszym interesie pasażerów i pozwala na zmniejszenie liczby przypadków „grupowania się” autobusów, które zawsze było źródłem frustracji dla użytkowników transportu publicznego. Dostępność dynamicznej informacji pasażerskiej na przystankach oraz w aplikacjach na smartfony potwierdza pogląd, że aktywne sterowanie świadczonymi usługami poprzez centrum, sterowania ruchem jest lepsze niż tradycyjne podejście oparte na próbach przestrzegania ustalonego rozkładu. Urząd Miejski w Olsztynie uważa, że Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 28 regularne przeglądy i korekty sieci autobusowej zahamowały spadek liczby pasażerów, ale decyzje o zmniejszeniu częstotliwości kursowania na jednej linii po to, by zapewnić lepszą obsługę innych, bardziej obłożonych mogą być niepopularne wśród mieszkańców. Województwo warmińsko-mazurskie 25. W strukturach administracji samorządowej Polski za planowanie na szczeblu regionalnym odpowiadają województwa. Odgrywają one również istotną rolę, jeśli chodzi o zarządzanie infrastrukturą służącą wszystkim gminom w regionie oraz w obszarach położonych poza administracją gminną. Województwa, pod przywództwem marszałków, mają znaczne kompetencje w zakresie transportu publicznego. Regionalne przewozy kolejowe w województwach są kontraktowane przez marszałków i realizowane przez spółkę Przewozy Regionalne (PR). Regionalne przewozy autobusowe są licencjonowane przez marszałków, a w niektórych przypadkach kontrolowane są przez nich lokalne operacje regionalnych spółek autobusowych. Marszałkowie województw otrzymali pewne kompetencje w zakresie aprobowania i koordynowania regionalnych finansowanych przez UE programów operacyjnych dla Polski Wschodniej. 26. Mimo że marszałkowie wydają się mieć znaczną władzę w zakresie zapewnienia, by planowanie w ich regionach było prowadzone w sposób zintegrowany, jak też możliwość wpływania na inwestycje i zarządzanie w transporcie publicznym, rzeczywistość wygląda nieco inaczej. Uprawnienia w zakresie planowania przestrzennego, w tym wyznaczania stref zagospodarowania i wydawania zezwoleń na budowę, zostały w pełni przekazane na stopień gminny. Urzędy marszałkowskie dostrzegają korzyści z integracji różnych typów transportu poprzez integrację biletów, rozkładów jazdy itp. Jednak ponieważ ich mandat nie przewiduje konkretnie promowania takiej integracji, województwo nie realizuje roli integratora czy właściciela w odniesieniu do regionalnych usług autobusowych i kolejowych z celem osiągnięcia takiej integracji. Marszałkowie, poprzez swoją rolę w zakresie wydawania zezwoleń na inwestycje w dziedzinie transportu i innej infrastruktury, mogliby wpływać na wzorce rozwoju, jednak nie ma oznak, by mieli do tego motywację. Jeśli województwa miałyby przyjąć bardziej aktywną rolę w tych kwestiach, konieczna byłaby mobilizacja zasobów w zakresie zarządzania projektami i regulacji. W rzeczywistości polskie miasta, w tym Olsztyn, rozwinęły takie zasoby i umiejętności, które pozwoliły im objąć rolę przywódczą w zakresie rozwoju infrastruktury transportowej i innej w ich regionach. Operatorzy transportu publicznego 27. Miasto Olsztyn zapewnia usługi transportu autobusowego w obrębie miasta i w niekt órych sąsiednich gminach na podstawie kontraktów opartych na kosztach brutto zawartych z dwoma operatorami. MPK Olsztyn zostało wybrane, zgodnie z przepisami UE, jako wewnętrzny operator miejski i realizuje około 90% usług komunikacji miejskiej. Pozostałe 10% usług wykonuje prywatna spółka KDD w ramach 10-letniej umowy z miastem. W 2014 r. planowane jest otwarcie kontraktów na kolejnych 10% usług, o które będą mogli się ubiegać operatorzy zewnętrzni. Wszystkie autobusy miejskie mają jednolitą szatę graficzną, która będzie zastosowana również w nowych tramwajach, by wzmocnić wrażenie integracji wszystkich usług transportowych miasta. Olsztyn postanowił rozszerzyć mandat MPK tak, by objąć nim również nowe usługi transportu tramwajowego. Rozważano rozpisanie przetargu, tak, by uwzględnić również operatorów Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 29 zewnętrznych, jednak w końcu podjęto decyzję, że skorzystanie z usług wewnętrznego operatora miejskiego zapewni większą integrację i lepszą efektywność kosztową. Połączenie usług transportu autobusowego i tramwajowego w kompetencjach jednego operatora ułatwi także restrukturyzację sieci transportu publicznego i przeniesienie personelu, kiedy linie tramwajowe zostaną oddane do użytku, a niektóre usługi autobusowe zostaną wycofane. 28. Usługi olsztyńskiej komunikacji miejskiej rozciągają się na trzy gminy sąsiadujące z Olsztynem: Dywity, Purda i Stawiguda. Sieć autobusów miejskich obsługiwała wszystkie pięć sąsiadujących z Olsztynem gmin mniej więcej do 2010 r., jednak rada miasta zdecydowała, że nie ma środków na to, by subwencjonować działanie tak rozległej sieci, a niektóre z gmin nie chciały dokładać się finansowo w stopniu wystarczającym do utrzymania wysokiej jakości usług świadczonych przez miasto. Usługi realizowane poza granicami Olsztyna stanowią jednak bardzo małą część łącznej liczby pasażerokilometrów. 29. Zarządzanie MPK Olsztyn ewoluowało w miarę wprowadzania zmian instytucjonalnych w Polsce. Spółka była własnością województwa od lat 70. do 90., kiedy miasto przejęło odpowiedzialność za usługi realizowane w jego granicach i utworzyło spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w której objęło wszystkie udziały. Zarząd MPK składa się z dwóch członków. Podstawowa działalność firmy oparta jest na kontrakcie zawartym z miastem w roku 2011, którego realizacja na pełną skalę rozpoczęła się w 2012 r. Kontrakt, oparty na kosztach brutto, został zawarty na okres do września 2027 r. ZDZiT od czasu do czasu zmienia trasy i częstotliwość kursowania, jednak zmiany te dokonywane są w obrębie ustaleń kontraktu z MPK. Podsumowanie wyników finansowych za 2012 r. wygląda następująco: Tabela 1: Wyniki finansowe MPK Olsztyn, 2012 r. Wyniki finansowe w 2012 r. tys. PLN tys. euro Przychód z ZKM za zrealizowane 54 678 wozokilometry 13 154 Koszt realizacji usług autobusowych -56 751 -13 653 Zysk (strata) z operacji usług autobusowych -2 073 -499 Zysk (strata) z działalności dodatkowej 276 66 Zysk (strata) netto -1,797 -432 Źródło: MPK. 30. MPK wygenerowało stratę z tytułu realizacji usług objętych kontraktem z miastem w latach 2011 i 2012. Spółka uzupełnia dochody poprzez działalność dodatkową taką jak reklama, dzierżawa nieruchomości oraz krótkoterminowy wynajem autobusów, jednak działalność ta odpowiada tylko za mały procent przychodów (7% w 2012 r.) i zysku netto. Łączne straty spółki są niewielkie i miasto pokrywa je w postaci podwyższania kapitału, jednak gdyby rozpatrywać j e samodzielnie, MPK znajduje się w słabej pozycji finansowej i nie posiada rezerw finansowych, którymi mogłoby się wesprzeć w sytuacji słabej koniunktury bądź też z których mogłaby samodzielnie finansować inwestycje. Modernizacja taboru przeprowadzona w ostatnich latach była oparta na zakupie i leasingu pojazdów. Nakłady inwestycyjne w 2012 r. wyniosły 2 ,77 mln Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 30 PLN (666 378 euro), z czego 45% zostało pokryte w postaci leasingu finansowego. Płatności dokonywane z tytułu kontraktu zawartego z miastem, opartego na kosztach brutto, uwzględniają zobowiązania MPK z tytułu inwestycji i finansowania płatności leasingowych. 31. MPK dysponuje stosunkowo nowoczesnym taborem 158 autobusów i wymienia około 20 autobusów rocznie, przy czym niektóre z wprowadzanych do taboru autobusów to pojazdy używane. Tabor składa się z minibusów, autobusów standardowych i przegubowych. Inwestycje w transport publiczny w ramach perspektywy finansowej 2007 – 2013 nie obejmowały funduszy UE na wymianę autobusów, zatem MPK korzysta z pojazdów w leasingu zabezpieczonym umową z miastem i statusem spółki jako własności publicznej. 32. MPK realizuje około 7,6 mln wozokilometrów rocznie na 34 trasach (plus trasa sezonowa). Spółka zatrudnia 433 osób, w tym 276 kierowców autobusów, 93 pracowników warsztatów, oraz 12 pracowników w dziale technicznym. Dodatkowi kierowcy zatrudniani są na umowach krótkoterminowych w miarę potrzeby. Spółka zatrudnia 52 pracowników administracyjnych i pracowników zarządu. Poziom zatrudnienia, jeśli chodzi o kierowców i personel techniczny, wydaje się rozsądny dla taboru tej wielkości, jednak liczba pracowników administracyjnych wydaje się dość wysoka, biorąc pod uwagę fakt, że zarządzanie siecią, pobór opłat i planowanie transportu realizowane są przez ZDZiT. Prywatni operatorzy komunikacji miejskiej 33. Miasto Olsztyn przyjęło politykę zawierania umów na usługi transportu autobusowego ze spółkami prywatnymi w drodze przetargów na kontrakty oparte na kosztach brutto, z warunkiem zachowania minimalnych standardów ochrony środowiska. Pierwszym zwycięzcą przetargu była spółka KDD. Jest to prywatna spółka zajmująca się transportem, energetyką i elektroniką, która zawarła umowy na usługi komunikacji miejskiej z Olsztynem i Bydgoszczą. Stawki za wozokilometr, jakie płaci miasto, są podobno w przypadku KDD około 25% niższe w przypadku MPK Olsztyn. Mimo że to porównanie nie uwzględnia w pełni kosztów historyc znych operatora wewnętrznego, jak też faktu, że MPK świadczy szerszy zakres usług, wydaje się niewątpliwe, iż miasto generuje oszczędności, zlecając usługi transportowe stronom trzecim. Obecność operatora prywatnego daje też miastu punkt odniesienia, do którego może porównać koszt usług świadczonych przez operatora wewnętrznego. umożliwia też większą elastyczność, jeśli chodzi o zwiększanie lub zmniejszenie częstotliwości kursowania. W latach 90. pewna liczba prywatnych spółek autobusowych zaczęła świadczyć usługi, którymi konkurowały bezpośrednio z MPK. Spółki te nie otrzymywały płatności z tytułu świadczenia usług o charakterze obowiązku publicznego od miasta. Ich działalność była nierentowna i z czasem spółki wycofały się z rynku. 34. Oprócz usług o charakterze obowiązku publicznego, prywatni operatorzy autobusowi świadczą usługi na atrakcyjnych komercyjnie trasach dojazdowych do miasta oraz w obrębie sąsiadujących gmin. Jakość taboru i częstotliwość kursowania jest zazwyczaj niższa niż w przypadku usług o charakterze obowiązku publicznego, a władze transportu miejskiego mają ograniczoną rolę, jeśli chodzi o nadzór nad tymi operacjami. Wydaje się, że niskie standardy świadczonych usług prowadzą do dalszego spadku liczby pasażerów, a co za tym idzie – do niższych kwot środków inwestycyjnych dostępnych na cele odnowy taboru. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 31 35. Brak nacisku na poprawę jakości usług autobusowych na rynkach podmiejskich, czy to ze strony rządu centralnego, czy samorządów, jest godny ubolewania i wydaje się szczególnie problematyczny w obliczu trendów demograficznych idących w kierunku suburbanizacji. Zapewnienie miejskich usług autobusowych na obszarach podmiejskich w tej samej jakości i po tych samych kosztach co w granicach miasta, byłoby zbyt drogie. Brak inwestycji w odnowę taboru autobusowego przez operatorów prywatnych jest zrozumiały z komercyjnego punktu widzenia, a byłe spółki PKS stały się de facto spółkami obrotu nieruchomościami, obarczonymi przynoszącymi straty operacjami transportu autobusowego. Rentowność usług autobusowych niemających charakteru obowiązku publicznego na obszarach o rosnącej liczbie mieszkańców jest wątpliwa, a usługi te staną się jeszcze mniej wydolne ekonomicznie po wprowadzeniu zmian instytucjonalnych w 2017 r. i wycofaniu rekompensat za przejazdy ulgo we dla operatorów usług niemających charakteru obowiązku publicznego. Związany z tym wzrost uzależnienia od samochodów w społecznościach podmiejskich będzie miał wpływ na zwiększone zatłoczenie tras dojazdowych do miast i na zwiększone zapotrzebowanie na miejsca parkingowe. Będzie to miało istotne konsekwencje społeczne, jak też konsekwencje w zakresie ochrony środowiska, ponieważ zawsze pozostanie grupa mieszkańców, którzy nie będą mogli korzystać z samochodów z uwagi na wiek lub poziom dochodów. 36. Marszałek województwa warmińsko-mazurskiego mógłby rozważyć udzielenie kontraktów na usługi o charakterze obowiązku publicznego operatorom komercyjnym obsługującym trasy łączące ośrodki podmiejskie z punktami docelowymi w centrum miasta lub ważnymi punktami przesiadkowymi. Trasy należałoby wybrać w oparciu o prognozy popytu. Choć część popytu obsługiwana jest obecnie przez operatorów w oparciu o pełne pokrycie kosztów i ograniczone płatności z tytułu przejazdów ulgowych, dochody z tych usług nie są wystarczające do pokrycia kosztów odnowy taboru, a zmaleją jeszcze bardziej w roku 2017, kiedy budżet państwa przestanie pokrywać koszty przejazdów ulgowych. Jest to kwestia wymagająca dość pilnego rozwiązania zanim podaż usług transportowych o charakterze komercyjnym zmaleje jeszcze bardziej. Istnieje ryzyko, że straty z tytułu przewozów autobusowych doprowadzą operatorów dysponujących lokalnymi bazami i terminalami do zbycia tych terenów na cele budownictwa niezwiązanego z transportem, a koszt stworzenia nowej infrastruktury fizycznej i zarządczej dla potrzeb podmiejskich usług autobusowych może być w przyszłości znacznie wyższy. To zwiększa pilność rozwiązania problemu luki w systemie świadczonych usług. 37. Na obszarach podmiejskich należy także rozważyć możliwość połączenia oferty usług autobusowych o charakterze ogólnym z usługami autobusów szkolnych. Połączenie dowozu do szkół z usługami o charakterze ogólnym wzmocniłoby równowagę finansową po obu stronach. Oferowanie kontraktów na usługi autobusowe o charakterze obowiązku publicznego na obszarach podmiejskich o niskiej gęstości zaludnienia nie byłoby praktyczne, jednak poprzez dopłaty dla operatorów komercyjnych za przewóz dzieci w autobusach przeznaczenia ogólnego władze transportu mogłyby wzmocnić rentowność takich usług, ponosząc umiarkowane koszty. Byłoby to również motywacją do wprowadzenia na takich liniach wyższych wymagań w zakresie bezpieczeństwa, systemów biletowych oraz innych standardów, na czym skorzystaliby wszyscy pasażerowie. Specjalne autobusy szkolne można byłoby utrzymać na takich trasach, na których gęstość zaludnienia wymaga świadczenia takiej usługi. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 32 Prywatny operator regionalnych usług transportu autobusowego 38. Usługi krajowego transportu autobusowego historycznie świadczone były przez przedsiębiorstwo państwowe PKS, które zarządzało również regionalnymi dworcami autobusowymi. Po liberalizacji rynku autobusowych połączeń międzymiastowych, wprowadzonej w latach 90. XX w., PKS popadł w trudności finansowe. W wielu województwach regionalne operacje PKS są własnością marszałków, jednak w Olsztynie tak nie jest. Od roku 2011 PKS Olsztyn jest własnością inwestorów prywatnych, których inne zainteresowania koncentrują się głównie na obrocie nieruchomościami i budownictwie. Ci sami inwestorzy są właściciel ami regionalnej spółki autobusowej również w innym polskim mieście i wyraźnie widać, że są zaangażowani raczej w prowadzenie profesjonalnej spółki usług transportowych niż tylko zainteresowani możliwościami, jakie na rynku nieruchomości otwierają tereny dworców autobusowych wchodzących w skład historycznego portfela PKS. 39. Spółka PKS Olsztyn przeszła gruntowną restrukturyzację pod zarządem nowych właścicieli, a niektóre nierentowne lnie zostały zlikwidowane. Zarząd dostrzega realistyczne możliwości w zakresie usług transportu międzymiastowego i współpracuje z Polonez PKS nad integracją rozkładów jazdy i biletów. PKS Olsztyn działa jako węzeł regionalny dla tego typu usług i np. pasażerowie dowożeni do Warszawy mogą się tam przesiąść do autobusów jadących do innych miast w Polsce. Taki model transportu międzymiastowego, oparty na partnerskiej współpracy pomiędzy profesjonalnymi operatorami, inwestującymi w nowoczesne systemy i pojazdy, zawiera spore bariery wejścia dla nowych spółek, które koncentrują się raczej na mniejszych rynkach obsługiwanych na bardziej okazyjnych podstawach. PKS Olsztyn zainwestował w nowoczesne autobusy z Wi-Fi, w systemy biletowe oparte na inteligentnych kartach smartcard oraz w inne nowoczesne funkcje współczesnych usług transportu autobusowego. 40. PKS Olsztyn postrzega bariery wejścia na rynek usług transportu autobusowego pomiędzy Olsztynem a otaczającymi go gminami – usług dojazdowych – jako niskie, operacje te zazwyczaj nie są też szczególnie rentowne. Przychody PKS Olsztyn z tytułu takich usług regionalnych maleją o około 13% rocznie z uwagi na zmianę głównych celów spółki oraz ogólny spadek wartości rynku tego typu usług. Spadek wartości rynku wynika ze słabej jego organizacji, z ogólnego spadku populacji i z rosnącej liczby samochodów prywatnych. W opinii PKS Olsztyn, władze sąsiednich gmin nie chcą płacić za usługi autobusowe wysokiej jakości, zatem potrzeby osób dojeżdżających są zaspokajane przez usługi niskiej jakości, niewymagające wsparcia finansowego władz lokalnych (w niektórych przypadkach operator miejski, MPK Olsztyn, zapewnia obsługę przedmieść z zastosowaniem swojego nowoczesnego taboru). Usługi autobusów szkolnych na obszarach podmiejskich, opłacane przez władze miasta, nie są zintegrowane z ogólnymi usługami transportowymi, przez co marnuje się szansa na realizację lepszych usług przy tym samym poziomie wydatków publicznych. PKS Olsztyn zapewnia również usługi transportu autobusem szkolnym w ramach kontraktu z miastem. 41. Ogólnym wynikiem takiej struktury rynku jest fakt, że częstotliwość kursowania i jakość podmiejskich usług autobusowych pogorszyła się i autobusy nie stanowią realnej alternatywy dla przejazdów samochodem prywatnym. Z usług autobusowych o charakterze dojazdowym w coraz Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 33 większym stopniu korzystają tylko ci pasażerowie, którzy ze względu na wiek lub poziom dochodów nie mają własnych samochodów. Jakość i podaż regionalnych i podmiejskich usług autobusowych prawdopodobnie pogorszy się jeszcze bardziej po roku 2016, kiedy licencjonowanie prywatnych usług autobusowych zostanie jeszcze bardziej rozluźnione, a refundacja ulg ustawowych – wycofana. Obecnie prywatni operatorzy usług autobusowych muszą uzyskać licencję od marszałka obsługiwanego województwa, w przyszłości będą jedynie informować marszałka o zamiarze rozpoczęcia świadczenia usług. 42. PKS Olsztyn jest właścicielem regionalnej zajezdni autobusowej przylegającej do centralnego dworca kolejowego. Jest to cenny element majątku spółki i ważny zasób dla obszaru metropolitalnego. Plany miasta w zakresie utworzenia Centrum Transportu Intermodalnego, umożliwiającego przesiadki pomiędzy autobusami i koleją, jak też pomiędzy autobusami miejskimi a regionalnymi, wchodzą w skład miejscowego planu rozwoju przyjętego przez radę miasta. Niemniej jednak szczegółowe rozmowy, które prowadziłyby do wcielenia tej idei w życie, wydają się na bardzo wczesnym etapie, Konieczne byłoby też bliższe uzgodnienie interesów władz miejskich i wojewódzkich, zarządcy infrastruktury kolejowej i operatorów, jak też PKS Olsztyn. Właściciele tej ostatniej spółki, którzy mają doświadczenie deweloperskie, dostrzegają potencjalne możliwości rozwoju usług handlu detalicznego i parkowania w Centrum Intermodalnym, chcieliby też określić minimalne standardy dla prywatnych operatorów transportu autobusowego, którzy korzystaliby z ich obiektu. Władze publiczne w mniejszym stopniu zainteresowane są rozwojem przestrzeni handlowych, a prawo może nie pozwolić im na narzucenie wymogów jakościowych na prywatnych, samofinansujących się operatorów transportu autobusowego. Na razie trwają dyskusje pomiędzy udziałowcami PKS Olsztyn, miastem i PKP – krajową spółką kolejową. Usługi kolejowe 43. Olsztyn połączony jest kolejową siecią połączeń dalekobieżnych z Warszawą, Poznaniem, Toruniem, Bydgoszczą oraz z innymi miastami, w województwie warmińsko-mazurskim z Elblągiem. Niemniej jednak liczba pasażerów wsiadających i wysiadających w Olsztynie jest mała i kolej nie odgrywa znaczącej roli, jeśli chodzi o dojazdy do miasta lub przejazdy w regionie. 44. Struktura usług kolejowych w Olsztynie i województwie warmińsko-mazurskim odzwierciedla strukturę polskiego sektora kolejowego z marszałkiem województwa odgrywającym kluczową rolę jako właściciela taboru i jednostki kontraktującej usługi operatorów. Obecny dwuletni kontrakt ze spółką Przewozy Regionalne (PR) obejmuje usługi transportu kolejowego w obrębie województwa dla około 4,5 mln pasażerów rocznie za kwotę 40 mln PLN, płaconą przez marszałka. PR świadczy zakontraktowane usługi przy użyciu 30 elektrycznych zespołów trakcyjnych i 11 spalinowych zespołów trakcyjnych dzierżawionych od marszałka. Ponadto PR realizuje kursy pociągów Interregio z Olsztyna do Poznania i Wrocławia, korzystając z własnego taboru, jednak z tych usług korzysta zaledwie kilkuset pasażerów dziennie. Łączna liczba pasażerów kolei w regionie systematycznie maleje, ponieważ czas podróży koleją sprawia, że nie jest ona konkurencyjna względem przejazdu samochodem prywatnym. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 34 45. Ograniczona rola kolei, jeśli chodzi o obsługę ruchu dojazdowego do Olsztyna, powinna być rozważana w kontekście rozwiązań instytucjonalnych dla kolei w skali kraju. Polska wdrożyła wymogi UE w zakresie oddzielenia zarządzania infrastrukturą od działalności operatora poprzez utworzenie odrębnych jednostek odpowiadających za własność infrastruktury (a także za inwestycje w jej odnowę i regularną konserwację) oraz za operacje w regionach. Jednostki te dalej podzieliły zakresy odpowiedzialności w zależności od funkcji i regionu. Głównym wynikiem takiej struktury instytucjonalnej jest fakt, że główne kompetencje w zakresie infrastruktury kolejowej i operacji w regionach należą do marszałków odpowiednich województw, w przypadku Olsztyna – warmińsko-mazurskiego. Marszałek jest właścicielem taboru służącego do realizacji usług regionalnych i zawiera kontrakty z PR na realizację tych usług. PR płaci stawki za dostęp do torów regionalnemu oddziałowi krajowej spółki PLK zarządzającej infrastrukturą kolejową. Priorytety w zakresie modernizacji torów i utrzymania linii są określane przez PLK i samorządy wojewódzkie, nie widać jednak oznak tego, by PLK systematycznie uwzględniała priorytety lokalne podczas podejmowania decyzji inwestycyjnych. Podobnie na szczeblu krajowym ustalane są priorytety w kwestii alokacji rozkładów jazdy i przedziałów eksploatacji sieci i samorządy obawiają się, że alokacje nie uwzględniają lokalnych priorytetów w sposób ustrukturyzowany. Ostatecznym wynikiem takiej struktury sektora jest fakt, że choć marszałkowie podejmują decyzje odnośnie do zakupu taboru i zawierają kontrakty na realizację usług, mają mały wkład w decyzje, które mogą poważnie wpływać na czas przejazdu pociągiem czy godziny odjazdu i przyjazdu na lokalnych stacjach. 46. Choć Olsztyn wydaje się mieć dobre połączenia kolejowe z innymi miastami, duża część infrastruktury kolejowej to pojedynczy tor, więc czas podróży jest długi. Ograniczenia wynikające z eksploatacji jednego toru można do pewnego stopnia złagodzić poprzez mijanki, dzięki którym pociągi relacji międzymiastowych mogą przejeżdżać przez stacje lokalne, a pasażerowie mogą się przesiadać na lokalne środki transportu. Jednak prace modernizacyjne prowadzone przez PLK około roku 2010 obejmowały miedzy innymi zamknięcie stacji i likwidację mijanek. Takie zmiany były z korzyścią dla pociągów dalekobieżnych, ponieważ pozwoliły na zwiększenie średniej prędkości pociągu i zmniejszenie koszt ów utrzymania, jednak odbyło się to przy stratach po stronie lokalnych usług dojazdowych. PLK konsultuje proponowane zmiany z samorządami lokalnymi, ale decyzje podejmowane są na szczeblu centralnym, który wydaje się faworyzować usługi świadczone przez spółkę PKP Intercity. Prace modernizacyjne na torach powodują dalsze opóźnienia pociągów relacji lokalnej, ponieważ w celu ułatwienia prac nakładane są tymczasowe ograniczenia prędkości i dokłada się starań, by zminimalizować wpływ prowadzonych prac na usługi transportu międzymiastowego. W tym kontekście łatwo zrozumieć stały spadek liczby osób dojeżdżających do Olsztyna pociągiem. 47. Struktura instytucjonalna sektora kolejowego w Polsce prawdopodobnie nie zmieni się znacząco w krótkim terminie, ale marszałek województwa warmińsko -mazurskiego powinien mieć możliwość odgrywania większej roli, jeśli chodzi o zabezpieczenie interesów usług lokalnych i dojazdowych w rejonie Olsztyna i Elbląga w procesie podejmowania decyzji przez ogólnokrajowe agencje kolejowe. Podobnie wszystkie zainteresowane strony przyznają, że dwuletni kontrakt z PR jest zbyt krótkoterminowy, by operator mógł rozpatrywać rozwój usług pasażerskich w średniej perspektywie czasowej. Oczekuje się, że przyszłe kontrakty na usługi transportu kolejowego w województwie będą zawierane na dłuższy okres. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 35 48. Plany budowy Centrum Transportu Intermodalnego przy centralnym dworcu kolejowym w Olsztynie sugerują zaangażowanie w zwiększenie liczby przejazdów związanych z przesiadką z kolei lub na kolej. Niemniej jednak, jeśli ta aspiracja ma być zrealizowana, konieczne będą dodatkowe zmiany w zakresie podaży usług kolejowych i zobowiązania w zakresie innych wymiarów integracji transportu. Zarząd PR w Olsztynie uważa, że geometria torów w obrębie Olsztyna nie sprzyja tworzeniu dodatkowych przystanków w celu obsługi dzielnic mieszkalnych, zatem nie jest jasne, gdzie miałyby się zaczynać owe dodatkowe przejazdy koleją. Obecne inwestycje w modernizację sieci służącą obsłudze relacji międzymiastowych powinny poskutkować zwiększeniem liczby pasażerów z innych miast polskich oraz z Kaliningradu, jeśli czas przejazdu będzie konkurencyjny wobec czasu przejazdu samochodem. Obecnie przejazd koleją z Warszawy do Olsztyna może trwać cztery godziny, co nie jest czasem konkurencyjnym względem przejazdu 213 kilometrów samochodem – zabiera to mniej niż trzy godziny. 49. Wszelkie inicjatywy zachęcające do szerszego wykorzystania transportu publicznego poprzez udoskonalony system przesiadek intermodalnych powinny zapewniać aktywne uczestnictwo jednostek odpowiedzialnych za planowanie i działanie odnośnych środków transportu. Choć instytucje odpowiedzialne za utrzymanie i eksploatację kolei w Olsztynie popierają ideę Centrum Transportu Intermodalnego, nie są jeszcze włączone w planowanie projektu. Ogólnie rzecz biorąc, istnieje potrzeba bliższej współpracy pomiędzy ZDZiT jako zarządem komunikacji miejskiej w Olsztynie a marszałkiem województwa warmińsko - mazurskiego jako zarządcą regionalnych usług kolejowych i autobusowych w celu promowania lepszej integracji pomiędzy usługami transportu miejskiego i regionalnego. STRATEGIE LOKALNE I KONTEKST PLANISTYCZNY 50. Samorządy miejskie i regionalne w Polsce zobowiązane są do przygotowania i przeprowadzenia konsultacji społecznych oraz do opublikowania strategii planowania i transportu dla swoich terytoriów. Niektóre z tych wymagań ustawowych mają swoje początki w legislacji transportu z lat 2009 – 2010, zatem praktyka planistyczna jest w Polsce na stosunkowo wczesnym etapie rozwoju, a istniejące obecnie dokumenty strategiczne to często pierwsze strategie przyjmowane dla danych obszarów. 51. Istniejące zobowiązania ustawowe zostały dodatkowo wzmocnione przez programy finansowania UE, które wymagają wykazania przez jednostki składające wnioski o dofinansowanie z Funduszu Rozwoju Regionalnego czy też Funduszu Spójności, w jaki sposób ich plany i proponowane projekty przyczynią się do realizacji celów poszczególnych programów uzgodnionych na poziomie UE lub rządów państw członkowskich. To nieuchronnie prowadzi do tego, iż strategie i plany przyjmowane na poziomie lokalnym znajdują się pod silnym wpływem chęci samorządu lokalnego do spełnienia oczekiwań UE i tym samym zapewnienia finansowania projektów. Strategie przyjęte przez Radę Miasta Olsztyna i województwo warmińsko -mazurskie zasadniczo odzwierciedlają wczesny etap planowania przestrzennego i planowania transportu w Polsce, a także priorytety uzgodnione pomiędzy UE a rządem Polski dla regionalnych programów operacyjnych dla Polski Wschodniej. Cele określone dla transportu publicznego w Olsztynie są mniej konkretne i mierzalne niż zakładają podobne plany w innych miastach przyjęte w podobnym okresie. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 36 52. Bieżący program inwestycji w transport miejski w Olsztynie został opracowany i przyjęty w ramach Zintegrowanego Programu Rozwoju Transportu Publicznego na lata 2003 – 2013, przyjętego przez radę miasta w 2004 r. Plan stawia przed samorządem cel stworzenia odpowiednich warunków dla sprawnego i bezpiecznego transportu towarów i osób z priorytetem dla transportu publicznego i ograniczeniem negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Oceniono i przedstawiono do konsultacji publicznych alternatywne środki transportu publicznego i możliwy układ linii tramwajowych w oparciu o cele określone w planie z 2004 r. Plan ten oparty był na szczegółowej diagnozie problemów transportowych miasta w owym czasie i proponowane rozwiązania uwzględniały fakt, że problemy te można było rozwiązać wyłącznie poprzez połączenie nowej infrastruktury, inteligentnych systemów transportu, uzupełniających środków zarządzania popytem oraz zmiany podejścia społeczeństwa do kwestii mobilności. 53. Choć plan wymaga obecnie aktualizacji, by uwzględnić inwestycje już ukończone i jeszcze będące w toku, jak też by odzwierciedlić inne zmiany, np. większą liczbę samochodów prywatnych i powstanie nowych osiedli mieszkaniowych, zapewnił on bardzo użyteczny kontekst strategiczny dla podejmowania decyzji podczas złożonej fazy realizacji projektu. Poczyniono postępy w zakresie nowej infrastruktury, w tym dróg i infrastruktury transportu publicznego. Wdrażane są kompleksowe systemy ITS i uzupełniające środki „miękkie”. Niektóre z propozycji miasta na fazę 2014 – 2020 inwestycji wspieranych przez środki UE, takie jak Centrum Transportu Intermodalnego, zostały wskazane w planie z roku 2004 i nadal pozostają dla miasta celami priorytetowymi. Władze samorządowe powinny obecnie dokonać przeglądu tych priorytetów, jako że minęło dziesięć lat od ich przyjęcia, jednak cele określone na wysokim poziomie pozostają istotne. Ramka 4: Polityka zagospodarowania przestrzennego w Niemczech Plany zagospodarowania przestrzennego kształtują miasta. W porównaniu z architekturą i planowaniem, zagospodarowanie przestrzenne ma stosunkowo krótką historię jako sposób na organizację wykorzystania gruntów. Determinuje jednak wielkość i przeznaczenie budynków, ich lokalizację i, w znacznej mierze, gęstość zaludnienia w poszczególnych dzielnicach miasta. Obok władzy w zakresie budżetowania, opodatkowania i przeznaczania nieruchomości do wyburzenia, zagospodarowanie przestrzenne jest kluczowym narzędziem realizacji polityki planistycznej. Na początku lat 70. i 80. XIX w. reformatorzy niemieccy stworzyli koncepcję podziału miast na strefy mieszkalne i przemysłowe. Rząd federalny odgrywa pewną rolę w zakresie planowania poprzez tworzenie kluczowych dokumentów ramowych, jednak większość planowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego odbywa się na szczeblu lokalnym. Stosowane są w tym celu dwa główne instrumenty realizacji polityki zagospodarowania przestrzennego. Najpierw sporządzany jest plan ogólny, określający sposób zagospodarowania gruntów dla całej gminy – wstępny plan zagospodarowania przestrzennego, czyli Flächennutzungsplan, który stanowi podstawę dla tworzenia wiążących prawnie dokumentów określających zasady zabudowy. Zasady te przybierają formę planów zabudowy, czyli Bebauungspläne, określających przeznaczenie, powierzchnię i kubaturę budynków (wielkość działki, odstęp od granic działki, wysokość etc.). Lokalne warunki zagospodarowania przestrzennego w Niemczech sporządzane są w oparciu o federalny akt prawny regulujący wykorzystanie gruntów o nazwie Baunut-zungsverordnung, czyli BauNVO. Dokument ten definiuje szereg klas i Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 37 podklas dzielnic dla potrzeb regulacji zagospodarowania przestrzennego, jak też dozwolone rodzaje użytkowników dla każdej z nich. BauNVO jest elastyczne o tyle, że pozwala władzom lokalnym na sporządzanie planów zagospodarowania przestrzennego i wybór zastosowanych kategorii federalnych. Gminy nie mogą jednak tworzyć kategorii innych niż określone w prawie federalnym, a kiedy odpowiednia kategoria federalna zostanie wybrana do zastosowania lokalnego, gmina musi pozwolić na użytkowanie danego obszaru zgodnie z dopuszczalnym sposobami użytkowania określonymi dla danej kategorii w BauNVO. Dokument określa cztery ogólne klasy przeznaczenia gruntów: mieszkalne, mieszane, komercyjne i specjalne. Nie zakłada się żadnego uporządkowania hierarchicznego tych klas. Klasy ogólne są następnie dzielone na 11 podklas, takich jak np. budownictwo mieszkaniowe na małą skalę, wyłącznie budownictwo mieszkaniowe, ogólne budownictwo mieszkaniowe, specjalne budownictwo mieszkaniowe, zabudowa typu wiejskiego, zabudowa mieszana, centrum miasta, zabudowa komercyjna, przemysłowa, specjalna rekreacyjna, inna zabudowa specjalna. Zasada ogólna mówi, że co najmniej 50% gruntów w strefach określonych jako mieszkalne musi być zabudowane budynkami mieszkalnymi. Choć nie ma prawa federalnego określającego kryteria dla działalności handlowej dozwolonej w strefach mieszkalnych, BauNVO mówi, że działalność taka musi służyć „codziennym potrzebom” mieszkańców danej dzielnicy. Źródło: http://www.archive.spia.vt.edu/SPIA/docs/shirt/The_Devil_is_in_the_Definitions.pdf. 54. Dla wielu miast w Polsce jednym z kluczowych wyzwań w zakresie planowania przestrzennego i transportu miejskiego jest opracowanie efektywnego sposobu reagowania na suburbanizację, czyli trend przenoszenia się mieszkańców miast na przedmieścia. Taki wzorzec osadnictwa powoduje większe uzależnienie od samochodów, sprawia też, że zapewnienie usług transportu publicznego staje się droższe. Problem pogłębia dodatkowo fakt, że samorządy sąsiadujących gmin mają autonomię podejmowania decyzji planistycznych, a nie istnieją ustawowe zasady czy też wytyczne zachęcające do rozwoju przedmieść zgodnego z układem połączeń komunikacyjnych. Suburbanizacja jest w Olsztynie mniejszym problemem niż w wielu innych polskich miastach. Mimo że istnieje wyraźny trend przenoszenia się z obszarów centrum o dużej gęstości zaludnienia do nowych osiedli mieszkaniowych na przedmieściach, owe nowe osiedla budowane są w obrębie granic administracyjnych miasta i na ogół charakteryzują się dużą gęstością i dobrą obsługą ze strony transportu publicznego. Eksurbanizację ograniczyła również silna legislacja i praktyka ochrony środowiska istniejąca w Polsce, ponieważ Olsztyn otoczony jest gęstymi lasami i wieloma jeziorami położonymi zarówno w obrębie granic miasta, jak i w gminach sąsiednich. Niemniej jednak przyszłe strategiczne plany dla Olsztyna i warmińsko- ,mazurskiego skorzystałyby na bardziej systematycznej integracji polityk zagospodarowania przestrzennego i planowania z decyzjami inwestycyjnymi w zakresie transportu publicznego. W fazie 2014 – 2020 inwestycji finansowanych z UE wymaga się od jednostek składających wnioski sporządzenia strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT) i wykazania, w jaki sposób sąsiadujące ze sobą gminy współpracują przy panowaniu zrównoważonego rozwoju. Zasadniczo władze miast wchodzących w skład aglomeracji dysponują większymi zasobami finansowymi i kadrowymi niż ich sąsiedzi i obejmują rolę przywódczą w zakresie sporządzania Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 38 strategii ZIT. Opublikowano projekt takiej strategii, który kładzie znaczny nacisk na budowę lub przebudowę dróg lokalnych, zwłaszcza w gminach sąsiadujących z miastem. Dokument odnosi się również do projektów uzupełniających, które miasto chciałoby włączyć do następnej fazy rozwoju finansowanej z Regionalnego Programu Operacyjnego. Projekty te obejmują rozbudowę budowanej obecnie sieci tramwajowej, budowę nowej zajezdni autobusowej i nabycie autobusów przyjaznych dla środowiska, odbudowę niektórych ulic w mieście oraz budowę ścieżek rowerowych. Choć strategia ZIT wskazuje projekty, na których skorzystałoby zarówno miasto jak i gminy sąsiadujące, nie podaje zbyt wielu szczegółów odnośnie do tego, jak ma być prowadzone planowanie pod kątem zrównoważonego rozwoju w oparciu o aglomerację miejską. Strategia Rozwoju Metropolitalnego sporządzona przez Związek Gmin i zawierająca propozycje bardzo podobne do zawartych w projekcie Strategii ZIT również będzie przedmiotem konsultacji publicznych w drugim kwartale 2014 r. Można powiedzieć, że planowanie zintegrowane przekraczające granice administracyjne gmin jest w aglomeracji olsztyńskiej na bardzo wczesnym etapie rozwoju. Strategia Rozwoju Miasta Olsztyn przyjęta w 2013 r. na okres do 2020, Strategia Rozwoju Regionalnego dla Warmii i Mazur, jak też propozycje Olsztyna pod kątem Regionalnego Programu Operacyjnego zdecydowanie podkreślają potrzebę poprawy infrastruktury drogowej regionu poprzez ukończenie budowy obwodnic Olsztyna i modernizację drogi ekspresowej łączącej Olsztyn z Warszawą. Realizacja niektórych elementów infrastruktury drogowej jest skomplikowana z uwagi na potencjalny wpływ na chronione środowisko naturalne regionu, jednak korzyści w zakresie ochrony środowiska i jakości życia wynikające z przeznaczenia głównych arterii komunikacyjnych Olsztyna na transport publiczny i inne przyjazne dla środowiska środki transportu, jak rowery czy ruch pieszy, są uwzględnione w strategiach. 55. Nowa linia tramwajowa będzie obsługiwać niektóre z nowych osiedli mieszkaniowych i zapewni transport publiczny o wysokiej przepustowości na obszarach zamieszkanych przez 40% populacji miasta. Propozycja rozbudowy linii poprawiłaby dostęp niektórych osiedli do transportu publicznego. Miasto poprawiło też infrastrukturę drogową osiedli mieszkaniowych tak, by trasy autobusów przebiegały w pobliżu bloków mieszkalnych. 56. Korzyści finansowe i środowiskowe płynące z inwestycji w linie tramwajowe będą zależały od tego, czy uda się przyciągnąć rozsądną liczbę pasażerów. Systemy komunikacji miejskiej przyciągają podróżnych wtedy, kiedy zapewniają usługi wysokiej jakości, konkurencyjne pod względem wygody wobec przejazdów samochodami prywatnymi, jednak wiele miast wprowadza inicjatywy w zakresie zarządzania popytem, by zachęcać społeczeństwo do korzystania z transportu publicznego. Inicjatywy te przenoszą większą część kosztów użytkowania samochodów prywatnych na ich użytkowników poprzez podnoszenie stawek za parkowanie na ulicy, ograniczenia w zakresie parkowania samochodów prywatnych w okolicy bloków mieszkalnych i biurowców, a także przeznaczenie większej przestrzeni do wyłącznego użytku transportu publicznego. Olsztyn wdraża niektóre z tych inicjatyw i dobrze byłoby stworzyć solidne podstawy planowania tego typu decyzji w przyszłych planach zagospodarowania przestrzennego miasta i obszaru metropolitalnego. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 39 STRUKTURA FINANSOWA 57. Większość miast w Polsce przyjęła model kontraktowania usług transportu publicznego oparty na kosztach brutto. Większość usług autobusowych, trolejbusowych i tramwajowych jest realizowanych w ramach kontraktów na usługi o charakterze obowiązku publicznego, w ramach których samorząd określa częstotliwość i jakość świadczonych usług, biorąc na siebie finansowe ryzyko niewystarczającego obłożenia i jazdy bez biletów. Olsztyn wprowadził kontrakty oparte na kosztach brutto w 2011 – 2012 r. i ZDZiT szacuje, że wpływy z biletów pokrywają około 60% kosztów operacyjnych transportu publicznego. Pozostałe środki pochodzą z subwencji zarządu miasta i ograniczonych płatności bezpośrednich od trzech samorządów, których gminy obsługiwane są przez autobusy olsztyńskie. Pokrycie kosztów wpływami z biletów jest dość wysokie jak na standardy wielu krajów europejskich, jednak jest to spadek w porównaniu z poziomem pokrycia kosztów osiąganym w przeszłości wynoszącym ponad 70%. Olsztyn dysponuje obecnie stosunkowo nowym taborem autobusowym i oferuje stosunkowo dobre usługi w godzinach szczytu i poza szczytem. Koszty pracy wzrosły wraz ze zbliżeniem poziomu dochodów w Polsce do poziomu innych krajów europejskich, wysokie są również koszty energii zużywanej przez autobusy. Niemniej jednak, gdyby miasto nie zainwestowało w poprawę jakości pojazdów, systemy i usługi, spadek liczby pasażerów byłby dużo bardziej dotkliwy, ponieważ odsetek osób, które mają „samochód do dyspozycji”, również zbliża się do średnich europejskich. Tabela 2: Ceny wybranych biletów komunikacji miejskiej Standardowy Ulgowy Liczba Typ biletu przejazdów PLN euro PLN euro Przejazd w obrębie Olsztyna lub którejkolwiek z trzech gmin 2,90 0,70 1,45 0,35 1 Przejazd w obrębie aglomeracji, do 60 minut 4,00 0,96 2,00 0,48 1 Bilet zakupiony w autobusie, przejazd w obrębie Olsztyna 8,40 2,02 4,20 1,01 3 lub którejkolwiek z trzech gmin Bilet zakupiony w autobusie, przejazd przekraczający granice 11,40 2,74 5,70 1,37 3 gmin Bilet dzienny, przejazdy w obrębie Olsztyna 10,00 2,41 5,00 1,20 nieograniczona Przejazdy w obrębie Olsztyna w ciągu 5 kolejnych dni 42,00 10,10 21,00 5,05 nieograniczona Przejazdy weekendowe w obrębie Olsztyna 16,00 3,85 8,00 1,92 nieograniczona Bilet miesięczny, wszystkie linie w obrębie Olsztyna 110.00 26,46 55.00 13,23 nieograniczona Bilet miesięczny, wszystkie linie w obrębie aglomeracji 140.00 33,68 70.00 16,84 nieograniczona Źródło: ZDZiT. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 40 58. Kolejna zmienna to ceny biletów, które są ustalane przez radę miasta. Powyżej przedstawiono cennik biletowy przyjęty w kwietniu 2012 r. Opłaty zasadniczo stosują się do przejazdów w obrębie miasta lub jednej z sąsiednich gmin, bądź też do przejazdów pomiędzy granicami gmin. Opłaty mogą być wnoszone w gotówce w autobusie, można także kupić bilety w sklepie, a od niedawna – również płacić telefonem komórkowym. Zestaw aplikacji ITS wdrażanych w ramach perspektywy finansowej 2007 – 2013 obejmuje elektroniczny system poboru opłat za przejazd. System płatności elektronicznych oparty na kartach smartcard ma być wprowadzony w trzecim kwartale 2014 r. i będzie umożliwiać również wniesienie opłaty za parking. 59. Poziom obowiązujących w Olsztynie opłat za przejazd nie odbiega znacząco od cen biletów w innych miastach, jednak może być uważany za wysoki w porównaniu z opłatami za przejazd komunikacją miejską w innych krajach kontynentalnej Europy. Jest to szczególnie wyraźne, jeśli uwzględnimy relatywny poziom dochodów, co widać na Rys. 12. Struktura opłat za przejazd zawiera odpowiednie zachęty dla pasażerów do kupowania biletów raczej z wyprzedzeniem niż u kierowcy. Zróżnicowany cennik, uzależniający cenę biletu od czasu ważności i liczby tras, daje pasażerom szerokie możliwości wyboru i może być łatwo obsługiwany i kontrolowany z zastosowaniem technologii smartcard. Wielu organizatorów transportu upraszcza obecnie strukturę cen biletów i eliminuje konieczność wykupienia przez pasażera określonej liczby przejazdów z góry. Technologia smartcard umożliwia tzw. capping, czyli określenie maksymalnej łącznej kwoty opłat za przejazd w zależności od liczby podróży, pozwala też na rozpoczęcie terminu ważności biletu w dowolnym dniu, niekoniecznie pierwszym lub ostatnim dniu miesiąca. Opłaty z maksymalnym pułapem są bardziej dopasowane do zmieniającego się stylu życia i niechęci użytkowników do płacenia z góry za długie okresy ważności. Dalsze podnoszenie cen biletów nie byłoby zgodne z celem, którym jest zachęcanie społeczeństwa do korzystania z transportu publicznego w większym stopniu oraz zapewnienie konkurencyjności przejazdów autobusem i tramwajem względem przejazdów samochodem prywatnym. Znaczna obniżka cen biletów nie jest rozwiązaniem realistycznym w kontekście napiętej sytuacji budżetowej Olsztyna. Istniejące ograniczenia podkreślają wagę koncentrowania się na zwiększeniu liczby pasażerów i kontroli kosztów w ramach zawieranych przez miasto umów opartych na kosztach brutto. Priorytety te staną się jeszcze pilniejsze, kiedy linia tramwajowa zostanie oddana do eksploatacji. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 41 Rys. 12: PKB miasta per capita a cena jednego przejazdu autobusem (parytet siły nabywczej dolara USA w 2007 r.)11 (parytet siły nabywczej USD z 2007 r.) Opłata za jeden przejaz d autobusem Bolonia PKB miasta per capita (parytet siły nabywczej USD z 2007 r.) Źródło: Bank Światowy. 60. Przegląd wyników finansowych MPK w 2012 r., który był pierwszym pełnym rokiem funkcjonowania kontraktów opartych na kosztach brutto, pokazuje, że spółka działa na granicy rentowności i nie dysponuje rezerwami, które umożliwiłyby pokrycie kosztu np. pogorszonych wyników czy przyszłych inwestycji. Działania KDD oparte są na przetargu wygranym przez prywatną spółkę, zakłada się więc, że KDD pokrywa swoje koszty z wpływów z tytułu zawartych umów i osiąga pewien poziom zwrotu z inwestycji. Miasto planuje restrukturyzację sieci autobusowej, kiedy tramwaje zostaną oddane do eksploatacji, istnieje jednak ryzyko, że przeniesienie pasażerów z autobusów do tramwajów poskutkuje znacznie wyższymi płatnościami netto na rzecz spółek autobusowych przy równoczesnej konieczności znaczącego subwencjonowania tramwajów. Miasto powinno obecnie planować intensywne kampanie marketingowe promujące korzystanie z tramwajów, powinno także rozważać wszelkie możliwości obniżenia kosztów operacyjnych wszystkich środków transportu publicznego, Inicjatywy mające na celu zmniejszenie odsetka przejazdów bez biletu również byłyby istotne dla kontroli kosztów. 61. Bieżący program inwestycji mających na celu poprawę sieci transportu publicznego w Olsztynie i budowę nowych dróg jest finansowany w 85% przez europejskie fundusze rozwoju regionalnego, pozostałą część pokrywa budżet miasta. Wszelkie zwyżki kosztów realizacji, jak np. dodatkowe płatności dla wykonawców projektu tramwajowego, będą obciążały budżet 11 Cena jednego przejazdu wyliczana jest jako cena miesięcznego biletu sieciowego podzielona przez 40 w oparciu o założenie, że osoby często korzystające z transportu publicznego dysponowałyby biletem miesięcznym i dokonywałyby dwóch przejazdów dziennie przez 20 dni roboczych w miesiącu. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 42 miasta, podobnie jak przyszłe subwencje na eksploatację i utrzymanie rozbudowanej infrastruktury. Łączny roczny budżet miasta to około 1 mld PLN (240,5 mln euro), zatem środki dostępne na projekty inwestycyjne są dość ograniczone, a aspiracje miasta w zakresie dalszego rozwoju sieci transportu publicznego w ramach perspektywy finansowej 2014 – 2020 mogą być limitowane jego zdolnością do sfinansowania piętnastoprocentowego udziału w kosztach przy równoczesnym utrzymaniu wysokiej częstotliwości kursowania komunikacji miejskiej. ZARZĄDZANIE DOSTĘPEM DLA SAMOCHODÓW I ROWERÓW 62. Olsztyn wprowadził płatne parkowanie w trzech strefach w pobliżu centrum miasta, które jednak nie rozciągają się na dzielnice mieszkalne. Większość historycznego centrum miasta oraz dzielnica handlowo-usługowa położone są w strefie czerwonej, do której przylega strefa żółta z niższymi stawkami, a na północ od centrum znajduje się mniejsza strefa zielona, w której stawki są jeszcze niższe. Miasto planuje rozszerzenie stref płatnego parkowania i zmniejszenie liczby miejsc parkingowych dostępnych w centrum przy równoczesnym przeznaczeniu większej przestrzeni ulicznej wyłącznie na potrzeby transportu publicznego. Opłaty za parkowania obowiązują od 8.00 do 16.00 od poniedziałku do czwartku oraz od 8.00 do 15.00 w piątek, natomiast w weekendy i święta parkowanie jest darmowe. 63. Opłaty za parking są umiarkowane, a ich struktura ma zachęcać do większej cyrkulacji miejsc parkingowych, zwłaszcza na obszarach najwyższego popytu. Podejście miasta polegające na rozszerzeniu łącznej powierzchni stref płatnego parkowania przy równoczesnym zmniejszeniu liczby miejsc parkingowych w obszarach, w których zwiększona będzie podaż transportu publicznego, jest odpowiednia. Ważne jest utrzymanie płatnego parkowania w dzielnicach handlowo-usługowych, ponieważ zawsze będą istniały przejazdy niemożliwe do zrealizowania środkami komunikacji miejskiej. Gradacja stawek pomaga zmniejszyć ryzyko, że osoby dojeżdżające do pracy będą zajmowały nieliczne miejsca parkingowe przez długi czas, choć w Polsce istnieją ograniczenia ustawowe w zakresie maksymalnych stawek za parkowanie na ulicy. Stawki stosowane w Olsztynie obecnie przedstawione są w tabeli poniżej. 64. Decyzje planistyczne w zakresie nowego budownictwa mieszkaniowego w Olsztynie zachęcają do zapewnienia prywatnych miejsc parkingowych, Przez deweloperów z miast zachodnioeuropejskich, promujących rozwój miast w zwartej zabudowie, regulacje te byłyby uważane za bardzo hojne. Na wszystkich nowo budowanych osiedlach deweloperzy mają obowiązek zapewnić 1,4 prywatnego miejsca parkingowego na mieszkanie. Budowa nowych osiedli musi również obejmować modernizację drogi dostępowej do pobliskiej sieci drogowej. Miasto uważa te wymagania za rozsądną reakcję na szybki wzrost liczby samochodów prywatnych w Polsce. Ponadto, gdyby na deweloperów nie nałożono tego typu wymagań, miasto musiałoby radzić sobie z problemem nieformalnego parkowania na drogach otaczających nowe osiedla. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 43 Tabela 3: Stawki parkingowe strefa czerwona strefa żółta strefa zielona Czas PLN euro PLN euro PLN euro poniżej 30 minut 1,00 0,24 0,70 0,17 0,50 0.12 Pierwsza godzina 2,50 0,60 2,00 0,48 1,30 0.31 Druga godzina 3,00 0,72 2,40 0,58 1,50 0.36 Trzecia godzina 3,60 0,87 2,80 0,67 1,80 0.43 Kolejne godziny 2,50 0,60 2,00 0,48 1,30 0.31 Źródło: Olsztyn. 65. Choć zrozumiałe jest, że miasto stara się zachować postawę pragmatyczną w odniesieniu do wzrostu liczby samochodów prywatnych, jak też że nazbyt uciążliwe regulacje w zakresie parkowania niosłyby ze sobą ryzyko tworzenia motywacji do budowy nowych osiedli poza granicami miasta, ryzyko niosą ze sobą również takie minimalne wymogi w zagresie parkowania, jakie obowiązują obecnie w Olsztynie. Miasto jest zainteresowane utrzymaniem konkurencyjności transportu publicznego względem łącznego kosztu posiadania samochodu prywatnego, natomiast poprzez stymulowanie dużej podaży prywatnych miejsc parkingowych w piwnicach budynków, utrudnia ono jednocześnie transportowi publicznemu konkurowanie z wygodą dojazdów prywatnych. Ma to jasne konsekwencje dla zatłoczenia sieci drogowej. Istnieje silne uzasadnienie dla wprowadzenia surowszych ograniczeń w nowych osiedlach położonych w możliwej do przejścia pieszo odległości od środków transportu publicznego o wysokiej przepustowości. Miasto inwestuje znaczące zasoby w budowę i eksploatację sieci tramwajowej i autobusowej o standardzie międzynarodowym i żądanie wprowadzenia środków zarządczych zachęcających do szerszego wykorzystania tej infrastruktury byłoby jak najbardziej stosowne. Możliwe problemy związane z nieformalnym parkowaniem w tych obszarach przez mieszkańców lub osoby dojeżdżające mogą być rozwiązane przez umiarkowane opłaty parkingowe i ich egzekwowanie. Miasta w Wielkiej Brytanii i Irlandii wydają z bardzo znaczącą zniżką zezwolenia parkingowe dla mieszkańców obowiązujące na terenach w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania. Liczba wystawionych zezwoleń oraz wielkość zniżki mogą być uzależnione od podaży transportu publicznego w możliwej do przejścia pieszo odległości od miejsca zamieszkania. 66. Miasta czasami stosują stawki parkingowe jako mechanizm zniechęcający do parkowania samochodów prywatnych w centrach miast i ogólnie sprawiający, że korzystanie z samochodu jest bardziej kosztowne niż korzystanie z transportu publicznego. Niemniej jednak mechanizm ten musi być stosowany z umiarem, ponieważ nadmierne opłaty parkingowe mogą mieć negatywny wpływ na witalność gospodarczą centralnych dzielnic usługowo-handlowych i zachęcać do rozwoju podmiejskich stref handlowych, które zwykle uzależniają od samochodu w większym stopniu. Ważne jest również, by władze planistyczne w obszarach metropolitalnych prowadziły zasadniczo spójną politykę tak, by uniknąć odpływu budownictwa w kierunku terytorium tych władz, których polityka jest najmniej zorientowana na zasady zrównoważonego rozwoju. Ryzyko wystąpienia takiego zjawiska na polskich obszarach metropolitalnych jest wysokie. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 44 67. Doroczne badanie stawek parkingowych z roku 2011 wskazuje, że opłaty parkingowe w miastach Europy Wschodniej są bardzo zróżnicowane. W UE zmieniające się polityki parkingowe wchodzą w skład szerszych celów, takich jak zachowanie zgodności ze standardami jakości powietrza czy też zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych. Kilka miast, jak np. Londyn i Sztokholm, wprowadziło opłaty za zatłoczenie w części swoich obszarów miejskich, jednak rozwiązanie to nie przyjęło się na szerszą skalę. Opłaty za parkowanie na ulicy czy na parkingach wielopoziomowych są bardzo rozpowszechnione, a co za tym idzie – łatwiej jest zdobyć poparcie opinii publicznej dla tego typu rozwiązań. Jak widać na Rys. 13, stawki za parkowanie w Olsztynie są niskie w porównaniu z niektórymi stolicami krajów Europy Wschodniej, ale prawdopodobnie są zbliżone do stosowanych w miastach o charakterze regionalnym. Plany Olsztyna w zakresie rozszerzenia strefy płatnego parkowania i zmniejszenia liczby miejsc parkingowych w centrum na rzecz transportu publicznego wydają się właściwe. Miasto powinno również rozważyć możliwość podnoszenia opłat w miarę upływu czasu, jednak nie do poziomu, który zachęcałby do rozwoju centrów handlowych i osiedli mieszkaniowych poza granicami miasta. Rys. 13: Dzienne stawki parkingowe (w dolarach USA; o ile nie wskazano inaczej, dane za rok 2011) Uwaga: Dane dla Lublina, Białegostoku i Olsztyna za rok 2014. Źródła: Colliers International (2011), Global/Central Business District Parking Rate Survey, Rada Miasta Olsztyna. 68. Transport niezmotoryzowany (NMT), czyli jazda na rowerze i chodzenie piechotą, stanowią nieodłączną część zrównoważonego planu mobilności miejskiej. W obliczu poważnego zatłoczenia spowodowanego wzrostem ruchu samochodowego i jego negatywnego wpływu na środowisko wiele spośród krajów uprzemysłowionych (w tym Japonia, Niemcy, Dania, Kanada, Holandia oraz Wielka Brytania) zwraca obecnie baczniejszą uwagę na potencjalne korzyści i komplementarną rolę transportu niezmotoryzowanego. Pełne korzyści ze zintegrowanych systemów transportu najlepiej widać w Holandii, która w ciągu ostatniego dziesięciolecia aktywnie realizowała strategię wspierania transportu niezmotoryzowanego. W tym kraju ruch rowerowy stanowi ponad 30% łącznej dziennej liczby przejazdów, co daje rowerom drugie miejsce, zaraz za samochodami prywatnymi. Doświadczenia Kopenhagi również mogą być istotne dla Polski. Udział modalny ruchu rowerowego w Kopenhadze zmalał w dwudziestym wieku do bardzo niskiego poziomu, jednak dzięki inwestycjom w infrastrukturę rowerową i promowanie transportu niezmotoryzowanego ruch rowerowy ma obecnie znaczący udział w łącznej liczbie przejazdów (ponad 30%, co przekłada się na 150 000 osób dziennie Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 45 dojeżdżających na rowerze do pracy lub placówek edukacyjnych) w mieście12. Pełny potencjał transportu niezmotoryzowanego najlepiej jest realizować poprzez rozwój kompleksowych strategii i polityk angażujących wszystkie istotne poziomy administracji publicznej, a także wszystkich interesariuszy transportu niezmotoryzowanego. 69. W 2009 r. Olsztyn przyjął program budowy ścieżek rowerowych. Program koncentrował się na potrzebach w zakresie dojazdu do pracy. Do dokumentu programowego dołączono szereg map. Program obejmuje przegląd istniejącej infrastruktury rowerowej, bieżącą analizę ruchu oraz prognozy ruchu do roku 2025. Dokument zakłada, że w okresie 2012 – 2025 wzdłuż głównych ulic Olsztyna zbudowane zostaną wydzielone ścieżki rowerowe. Zawiera również plan budowy niemal 20 parkingów rowerowych bike&ride. Założono standardy techniczne dla nowo budowanych ścieżek rowerowych, w tym nawierzchnię asfaltową oraz oddzielenie ruchu rowerowego od pieszego. Program podkreśla, że spowalnianie ruchu, ścieżki rowerowe, ścieżki zwrotne oraz zezwalanie rowerom na jazdę pod prąd na drogach jednokierunkowych to dobre praktyki w zakresie promowania jazdy na rowerze. Niemniej jednak dokument zawiera bardzo niewiele informacji odnośnie do wdrożenia tych środków. Ponadto przyjęto „Koncepcję budowy rekreacyjnych ścieżek rowerowych na terenie m. Olsztyna” zorientowaną głownie na turystykę. Ważne jest, by integrować takie plany w zakresie transportu niezmotoryzowanego z praktycznym planowaniem transportu miejskiego tak, by zapewnić atrakcyjność transportu niezmotoryzowanego dla mieszkańców Olsztyna i odwiedzających miasto. 70. Nowe projekty Olsztyna w zakresie komunikacji miejskiej zakładają utworzenie ścieżek rowerowych w niektórych rejonach miasta, a na niektórych budowanych obecnie przystankach tramwajowych znajdą się zadaszone parkingi dla rowerów. W letnich miesiącach w mieście działa system wypożyczania rowerów i planowana jest dalsza poprawa infrastruktury rowerowej w miarę modernizacji sieci dróg i chodników. Miasto zachęca również do rekreacyjnej jazdy na rowerze i korzystania z bogactwa środowiska naturalnego w obrębie miasta i na terenach z nim sąsiadujących. Zapewnienie udogodnień dla rowerów wydaje się tu mniej ambitnym zadaniem niż w innych miastach w Polsce, zatem powinno to stać się okazją do promowania polityki bike&ride, zwłaszcza w celu zapewnienia wysokiego stopnia wykorzystania tramwajów. PROGRAM INWESTYCYJNY FINANSOWANY PRZEZ UE Perspektywa finansowa UE 2007 – 2013 71. Olsztyn oraz województwo warmińsko-mazurskie korzystały z finansowania UE dla infrastruktury transportowej w ramach szeregu programów. Krajowy program drogowy odpowiadał za budowę głównych tras łączących miasta, jak np. drogi z Olsztyna do Warszawy, a także za budowę obwodnic miast w celu wyprowadzenia ruchu tranzytowego z ich centrów. 72. Miasto otrzymało odrębną aprobatę i współfinansowanie w celu wdrożenia kompleksowej modernizacji systemów transportu miejskiego. Wchodzące w skład tego przedsięwzięcia projekty opisane są poniżej. Oparte są one na celach Zintegrowanego Planu Rozwoju Transportu Publicznego na lata 2003 – 2013. Projekty są obecnie na zaawansowanym etapie realizacji, jednak, jak omówiono poniżej, opóźnienia w zakresie projektu tramwajowego spowodowały 12 http://kk.sites.itera.dk/apps/kk_pub2/pdf/823_Bg65v7UH2t.pdf. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 46 ogólne opóźnienie realizacji projektów współfinansowanych przez UE. Główne komponenty projektu to:  budowa pierwszego odcinka sieci tramwajowej łączącej południowe dzielnice mieszkalne z centrum miasta w pobliżu dworca kolejowego i przystanków autobusów regionalnych;  zakup 15 tramwajów;  budowa nowej ulicy Obiegowej w calu połączenia alei Sikorskiego z aleją Piłsudskiego, by obsłużyć ruch przekierowany z ulic, na których budowane będą tory tramwajowe;  ustanowienie 6,8 kilometra buspasów;  wprowadzenie zestawu Inteligentnych Systemów Transportu, w tym: o modernizacji skrzyżowań, w tym systemów obszarowego sterowania ruchem, o systemu automatycznej lokalizacji i komunikacji dla tramwajów i autobusów, o dynamicznej informacji pasażerskiej, o zautomatyzowanych systemów poboru opłat, w tym systemu biletów elektronicznych opartego na kartach smartcard. 73. Oprócz projektów współfinansowanych przez UE, miasto inwestuje w dalszą modernizację sieci komunikacji miejskiej w oparciu o własne zasoby. Projekty uzupełniające obejmują:  zakup 80 nowych autobusów niskopodłogowych dla operatora miejskiego (MPK Olsztyn);  rozbudowę taboru autobusów miejskich poprzez zawieranie umów z operatorem prywatnym wnoszącym własny tabor w liczbie 20 – 25 nowych autobusów;  modernizację lub wymianę wiat przystankowych, budowę ścieżek rowerowych i bezpiecznych parkingów, inne usprawnienia w przestrzeni publicznej. 74. Olsztyn postanowił przywrócić transport tramwajowy po ponad pięćdziesięcioletniej przerwie w jego funkcjonowaniu. Realizowany obecnie projekt obejmuje 11 km podwójnego toru. W zamierzeniu tramwaj ma łączyć centrum miasta z dzielnicami mieszkalnymi o dużej gęstości zaludnienia na południu Olsztyna. Pierwsza faza projektu będzie obejmować 19 przystanków rozmieszczonych co 300 – 500 metrów. Tabor 15 trzydziestometrowych tramwajów Tramino zostanie dostarczony przez polskiego producenta taboru Solaris na mocy odrębnej umowy z miastem. Tramwaje są dwukierunkowe, o pojemności około 200 pasażerów każdy. Szacowany koszt projektu to 500 mln PLN (120 mln euro), w tym zawierają siękoszty prac umożliwiających funkcjonowanie, taboru i inteligentnych systemów transportu dla szerszej sieci transportowej. 75. Zakres realizowanego obecnie projektu został określony w oparciu o studium wykonalności, przeprowadzone w 2008 r., w ramach którego rozważane były trolejbusy i autobusy jako alternatywne środki transportu. Rozważaniom podlegał też zasięg możliwych do realizacji tras tramwajowych. W 2011 roku podpisano dwa duże kontrakty na projekt i budowę w celu (i) wprowadzenia wydzielonych buspasów oraz (ii) budowy zajezdni tramwajowej i autobusowej, a także nowej ulicy Obiegowej. W realizacji umowy dotyczącej tramwajów wystąpiły opóźnienia, a następnie wyniknął spór kontraktowy z hiszpańskim wykonawcą. W wyniku sporu miasto postanowiło rozwiązać umowę w sierpniu 2013 r. Prace wstrzymano mniej więcej do czerwca 2014, co spowodowało nieuchronne opóźnienie oddania do użytku całego Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 47 projektu. Miasto rozpisało ponowne przetargi w oparciu o projekt sporządzony przez zamawiającego i większą liczbę odrębnych kontraktów budowlanych, wzięło też na siebie rolę integratora. Zarząd miasta przewiduje, że projekt będzie gotowy do oddania do eksploatacji pod koniec roku 2015. Kontrakt z polskim wykonawcą Solaris na dostawę 15 tramwajów został podpisany w 2011 r., a kontrakt na wdrożenie kompleksowego zestawu inteligentnych systemów transportu dla tramwajów i innych środków transportu publicznego został zawarty w 2012 r. Realizacja tych kontraktów przebiega zgodnie z planem. 76. Problemy Olsztyna w zakresie realizacji projektu tramwajowego, w szczególności trudności związane z przekierowaniem instalacji podziemnych przebiegających na trasie tramwaju, podobne są do kłopotów, jakie napotkało wiele europejskich miast próbujących wprowadzić sieć tramwajową do swoich historycznych centrów. Ostateczne koszty rozwiązani a problemów kontraktowych, jakie poniesie miasto, będą zależały od siły pozycji kontraktowej miasta w relacji do wykonawcy, a także od tego, na ile dobrze miasto i wykonawca rozwiązywali problemy w miarę ich powstawania. Drugim obszarem o największej złożoności i takim samym potencjale generowania opóźnień jest integracja prac inżynierii lądowej z systemami elektryczności i komunikacji, a także zarządzanie połączeniem pomiędzy transportem drogowym a szynowym na ostatnim etapie realizacji robót. Decyzja miasta o restrukturyzacji projektu i przejęcia odpowiedzialności za wszystkie te połączenia, jak też za pośredniczenie w relacjach pomiędzy różnymi odcinkami prac inżynierii lądowej , była bardzo odważna. W ramach nowych planów realizacji zmieniono również trasę tramwaju. Obecnie miasto prognozuje, że projekt będzie zrealizowany z rocznym opóźnieniem, a budżet zostanie przekroczony o około 10 – 15%. Gdyby te cele zostały zrealizowane, byłoby to dla miasta znacznym osiągnięciem, biorąc pod uwagę fakt, że prace zostały przerwane niemal na rok i w trakcie realizacji zmieniono wykonawców. Nie byłoby zaskakujące, gdyby ostateczne przekroczenie kosztów i harmonogramu odbiegało od pierwotnych planów w większym stopniu, jednak nie będzie tego wiadomo, dopóki nie zostaną dokonane ostateczne rozliczenia w roku 2016 lub później13. Ramka 5: Źródła elektryczności w Polsce Produkcja energii elektrycznej jest w Polsce zdominowana przez technologie węglowe: w 2009 r. 90% elektryczności pochodziło z elektrowni opalanych węglem. Produkcja energii ze źródeł gazowych stanowi 2%, a odsetek ten wzrósł znacznie w ciągu ostatniego dziesięcioleci a – produkcja sięgnęła w roku 2009 nieco ponad 3 TWh. Zastosowanie hydroelektrowni utrzymuje się na poziomie marginalnym, a potencjał wzrostu jest ograniczony. Elektrownie wiatrowe dopiero zaczynają wchodzić na polski rynek energetyczny, a ich udział w łącznej produkcji wynosił w 2009 r. zaledwie 0 ,7%. Istnieje jednak potencjał dalszego rozwoju. Produkcja elektryczności w oparciu o olej opałowy s pada stopniowo, lecz konsekwentnie od 2004 r. z uwagi na podwyżki cen ropy. Pomału zaczyna się już także spadek udziału technologii węglowych w ogólnej strukturze energetycznej. W 1990 r. 97% elektryczności było wytwarzane w oparciu o węgiel. Udział ten spadł do 96% w 2000 r. i następnie do 90% w 2009 r. W ostatnich latach poczyniono postępy w zakresie zmniejszenia uzależnienia od węgla, co odzwierciedla wysiłki w kierunku zapewnienia zgodności z Systemem Obrotu Emisjami (ETS) UE oraz z unijnymi celami w zakresie produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Według stanu na rok 2012, zgodnie z danymi polskiej instytucji regulacyjnej, ilość energii elektrycznej produkowanej z węgla zmalała do 13 Problemy podczas realizacji w nieunikniony sposób podważyły zaufanie opinii publicznej do projektu tramwajowego. Mieszkańcy uważają, że wykonawca projektu i budowy rozpoczął prace przed opracowaniem szczegółowego projektu budowlanego, co spowodowało, że prowadzone były prace ziemne zaburzające ruch uliczny bez efektu w postaci postępu w zakresie budowy nowej infrastruktury. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 48 88,6% ogółu. Źródło: OECD/International Energy Agency (2011), Energy Policies of IEA Countries: Poland 2011, Review. Dokument dostępny pod adresem: http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/Poland2011_web.pdf 77. Wspófinansowany przez UE projekt budowy sieci tramwajowej w Olsztynie finansuje również wdrożenie szerszego systemu obszarowego zarządzania ruchem (Area Traffic Control, ATC) dla miasta, który zapewni środkom transportu publicznego priorytet na skrzyżowani ach i będzie źródłem dynamicznej informacji pasażerskiej prezentowanej na przystankach autobusów i tramwajów. Miasto i polski dostawca systemu poczynili znaczne postępy w zakresie projektowania i wdrożenia adaptacyjnego systemu ATC, który obejmie 85 skrzyżowań i zapewni większą przewidywalność i szybkość ruchu autobusowego, nie pogarszając równocześnie warunków ruchu dla innych użytkowników dróg. System będzie rozmieszczany stopniowo, a zakończenie realizacji przewidywane jest na koniec 2015 r. Zarówno miasto, jak i wykonawca są zadowoleni z testów, które zostały przeprowadzone na obszarach pilotowych, i są pewni, że system zostanie rozmieszczony w pełni w czasie najzupełniej wystarczającym na testy z użyciem tramwajów, kiedy projekt tramwajowy wejdzie w odpowiednią fazę realizacji. Oprócz priorytetu na skrzyżowaniach, transport publiczny otrzyma wydzieloną przestrzeń uliczną. Już uruchomiono 7 km buspasów. Wydzielenie przestrzeni dla potrzeb transportu publicznego, czyli autobusów i tramwajów, spowoduje zmniejszenie przestrzeni dostępnej dla samochodów prywatnych. Propozycje projektów do sfinansowania w perspektywie UE 2014 – 2020 78. Zarząd miasta Olsztyn przygotował wstępne propozycje projektów do sfinansowania w ramach następnej fazy budżetowania funduszy rozwoju regionalnego UE dla rozwoju infrastruktury w Polsce Wschodniej. Projekty prezentowane są jako przyczynek do przejścia Polski na gospodarkę niskoemisyjną i usunięcia niedoborów przepustowości w transporcie zgodnym z zasadami zrównoważonego rozwoju. Projekty mają poparcie marszałka województwa warmińsko-mazurskiego i zostały przedstawione jako wspierające realizację celów rozwoju regionalnego i rozwoju transportu dla miasta i jego obszaru funkcjonalnego. Wszystkie podprojekty będą realizowane w obrębie granic miasta, jednak wysuwany jest argument, że lepsza infrastruktura transportowa, w tym udogodnienia przesiadkowe dla autobusów regionalnych, będzie z korzyścią dla szerszego obszaru metropolitalnego. Zbudowana zostanie południowa obwodnica Olsztyna o wartości 1,4 mln PLN (336 798 euro) a miasto odpowiada za budowę dwóch dróg łącznikowych do obwodnicy. Ich koszt szacowany jest na 250 mln PLN (60 mln euro). Budowa tych dróg będzie współfinansowana przez UE. Planowana jest również obwodnica północna, jednak okazało się, że trudno jest znaleźć trasę, która byłaby do przyjęcia i która byłaby zgodna z wymogami i ograniczeniami w zakresie ochrony środowiska. 79. Niżej opisane podprojekty stanowią kontynuację i rozwinięcie inwestycji poczynionych w ramach perspektywy finansowej UE 2007 – 2013. Miasto ma zamiar rozszerzyć sieć tramwajową, obecnie w budowie, by zapewnić lepszy dojazd do części uniwersytetu, do obszaru przemysłowego, na którym położona jest fabryka opon Michelin, a także do dzielnicy mieszkalnej. Wszystkie te tereny charakteryzują się potencjałem dużego przepływu pasażerów i jeśli zostaną zrealizowane wszystkie dodatkowe odcinki, sieć tramwajowa wydłuży się z 11 do 16 Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 49 kilometrów. Rozbudowa sieci tramwajowej wymagałaby zakupu dodatkowych sześciu wagonów oraz rozbudowy zajezdni i warsztatów. Obszar ten jest obecnie zajęty przez zajezdnię autobusową, zatem miasto wnioskuje o środki na budowę nowej zajezdni w innym punkcie miasta, z udoskonaloną infrastrukturą dla pojazdów napędzanych gazem lub elektrycznością. Innym istotnym komponentem wniosku o finansowanie z UE jest zakup dodatkowych 50 pojazdów niskoemisyjnych. Jak dotąd olsztyńscy operatorzy usług autobusowych kupowali lub leasingowali swoje pojazdy w oparciu o długoterminowe kontrakty z miastem, zatem byłby to pierwszy przypadek wykorzystania współfinansowania UE do modernizacji taboru autobusowego. 80. Propozycje rozbudowy stałej infrastruktury tramwajowej i taboru, a także dalszej modernizacji taboru autobusowego i zajezdni, stanowią logiczną kontynuację obecnie realizowanych projektów. Obszary, które obsługiwałaby wydłużona linia tramwajowa , mają potencjał przyciągnięcia dużej liczby pasażerów. Podobnie rozszerzony tabor autobusowy podniósłby atrakcyjność sieci autobusowej i poprawił wydajność paliwa. Plany miasta w zakresie rozbudowy infrastruktury transportu publicznego, której pierwszy etap nadal jest jeszcze w budowie, a która w przypadku tramwaju jeszcze nie dowiodła swojej atrakcyjności dla pasażerów, mogą być postrzegane jako ambitne. Miasto musi jednak reagować na okazję, jaką stwarza następna perspektywa finansowania UE, ponieważ w roku 2016, w którym ma się rozpocząć eksploatacja sieci tramwajowej, środki te mogą już nie być dostępne. 81. Wnioskując o finansowanie z UE, prezydent Olsztyna argumentował, że cztery podprojekty wzajemnie się uzupełniają i powinny być realizowane jako pakiet. Bez wątpienia jest tak, że potrzeba budowy nowej zajezdni autobusowej wynikła z propozycji rozbudowy zajezdni tramwajowej, a nowe tramwaje będą potrzebne tylko w wypadku rozbudowy sieć. Budżet miasta powinien unieść wymagany wkład własny w wysokości 15% szacowanego kosztu wszystkich komponentów – około 47 mln PLN (11,3 mln euro) – ale bardzo obciążyłoby to finanse miasta w czasie, w którym prowadzone będą ostateczne rozliczenia kontraktów z fazy 2007 – 2013 i kiedy zobowiązania miasta z tytułu eksploatacji i utrzymania rozszerzonej oferty transportu publicznego będą rosły. Miasto nie będzie miało wielkiego pola manewru z punktu widzenia budżetu – potrzeba ścisłej kontroli kosztów realizacji nowych projektów, jak też kosztów operacyjnych już zrealizowanych elementów, będzie miała ogromne znaczenie. 82. W perspektywie finansowej 2014 – 2020 miasto proponuje również realizację Centrum Transportu Intermodalnego na terenach przyległych do głównego dworca kolejowego i dworca autobusów regionalnych. Centrum ułatwiałoby fizyczną integrację pomiędzy koleją, tramwajami i autobusami, jak też integrację usług transportu regionalnego i miejskiego. Fakt, że dworzec autobusowy PKS Olsztyn jest własnością inwestorów prywatnych z doświadczeniem w dziedzinie rozwoju nieruchomości komercyjnych sugeruje, że Centrum Transportu Intermodalnego będzie również zawierać nieruchomości o charakterze handlowym, biurowym i parkingi. Niemniej jednak rozbieżność interesów pomiędzy deweloperami prywatnymi a instytucjami publicznymi w połączeniu z wyzwaniem, jakim będzie próba wypracowania konsensu pomiędzy władzami krajowymi, regionalnymi i władzami miasta, może dodatkowo skomplikować proces uzgodnień pomiędzy wszystkimi stronami. Zarząd miasta to dostrzega i rozważa opcje, które nie byłyby uzależnione od osiągnięcia porozumienia handlowego z prywatnymi właścicielami nieruchomości. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 50 Tabela 4: Potencjalne projekty do współfinansowania w perspektywie UE 2014 – 2020 Projekt Opis Realizacja Szacowany koszt Nowa zajezdnia Zastąpienie dotychczasowej zajezdni, Miasto Olsztyn; 30 mln PLN autobusowa na osiedlu która zostanie przekazana pod 2014 – 2016 (7,2 mln euro); Pieczewo rozbudowę zajezdni tramwajowej. finansowanie w Wyposażenie na potrzeby uzupełniania proporcjach: UE 85% – paliwa w pojazdach o napędzie Olsztyn 15% gazowym/elektrycznym/hybrydowym Niskoemisyjny tabor 50 jednostek, które zastąpią obecne Miasto Olsztyn; 54 mln PLN autobusowy pojazdy i będą obsługiwać trasy w 2017 – 2019 (13 mln euro); Olsztynie i w obszarze metropolitalnym finansowanie w proporcjach: UE 85% – Olsztyn 15% Rozbudowa sieci Wydłużenie linii do Kortowa III, Miasto Olsztyn; 150 mln PLN tramwajowej Pieczewa i fabryki Michelin 2014 – 2018 (36,1 mln euro); finansowanie w proporcjach: UE 85% – Olsztyn 15% Nowe tramwaje Sześć jednostek dla potrzeb obsługi Miasto Olsztyn; 60 mln PLN rozbudowanej sieci tramwajowej 2019 (16,6 mln euro); finansowanie w proporcjach: UE 85% – Olsztyn 15% Zintegrowany węzeł Budowa infrastruktury przesiadkowej Miasto Olsztyn 20 mln PLN transportowy dla kolei, tramwajów, autobusów 2014 – 2016 (4,8 mln euro); miejskich i regionalnych. Powiązana finansowanie w infrastruktura drogowa i piesza. proporcjach: UE 85% – Wyświetlacze z informacją dla Olsztyn 15% pasażerów. Źródło: Olsztyn. 83. Aspiracje w zakresie stworzenia Centrum Transportu Intermodalnego zbliżone są do planów innych miast Polski Wschodniej w zakresie stworzenia węzła łączącego różne środki transportu w lokalizacji centralnej. Plany te z konieczności koncentrują się na terenach w pobliżu głównego dworca kolejowego, który w Olsztynie jest nieco oddalony od historycznego centrum miasta i innych kluczowych lokalizacji, takich jak uniwersytet czy tereny przemysłowe. Niemniej jednak dobrze zintegrowana sieć komunikacji miejskiej mogłaby zaradzić problemom wynikającym z takiego położenia. 84. Ważniejszym problemem jest obecny brak faktycznej integracji pomiędzy środkami transportu publicznego, a także pomiędzy usługami komunikacji miejskiej i dojazdu do Olsztyna. Miasto poczyniło znaczne postępy dzięki modernizacji taboru autobusowego oraz inwestycjom w systemy informacji pasażerskiej, systemy biletowe i inne systemy transportu intelige ntnego w obrębie granic miasta. Usługi olsztyńskiej komunikacji miejskiej rozciągają się na ograniczoną liczbę gmin podmiejskich, jednak zasadniczo jakość usług autobusowych na terenach podmiejskich jest słaba w porównaniu z usługami komunikacji miejskiej i nie stanowi realnej alternatywy dla osób dojeżdżających, które dysponują prywatnymi samochodami. Kolej nie odgrywa istotnej roli, jeśli chodzi o zapewnienie usług dojazdowych, a obecny krajowy program inwestycji w modernizację linii kolejowych wydaje się koncentrować na relacjach Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 51 międzymiastowych. Przylegające do głównego dworca kolejowego Centrum Transportu Intermodalnego samo w sobie nie miałoby wielkiego wpływu na zwiększenie wykorzystania kolei dla potrzeb dojazdu do miasta. 85. Istnieje szereg inicjatyw, które władze planowania i transportu w województwie warmińsko-mazurskim powinny wziąć pod uwagę jako niezbędne do zapewnienia sukcesu Centrum Transportu Intermodalnego w zakresie zachęt do szerszego wykorzystania transportu publicznego w mieście i w regionie. W istocie inicjatywy te byłyby odpowiednie nawet gdyby takie centrum nie było planowane. Ramka 6: Planowanie dostępności Istnieje jasna relacja przyczynowo-skutkowa pomiędzy polityką planistyczną (zagospodarowanie przestrzenne, inwestycje w infrastrukturę oraz rozwój urbanistyczny) a przyszłą dostępnością miasta. Dostępność to podstawowy miernik sprawności systemu transportowego, tzn. jego zdolności do zapewnienia mieszkańcom dostępu do stref zatrudnienia, usług, centralnej dzielnicy handlowo - usługowej itp. w rozsądnym czasie i po rozsądnych kosztach. Wiele opracowań wykazało, że dostępność może mieć znaczące implikacje dla rozwoju gospodarczego (zapewnienie dostępu do zatrudnienia) oraz zrównoważonego rozwoju w aspekcie ekologicznym (zapewnienie transportu publicznego będącego alternatywą dla samochodów). Planowanie pod kątem dostępności może pomóc twórcom polityki w wizualizacji zagospodarowania przestrzennego poprzez porównanie sytuacji poszczególnych terenów wchodzących w skład obszaru metropolitalnego w aspekcie dostępności dla mieszkańców, dostępności miejsc pracy i usług miejskich, a także tego, w jaki sposób przyszły rozwój miejskiej infrastruktury transportowej, takiej jak tramwaje, kolej miejska, bądź też nowe obszary objęte planowaniem, zwiększą lub pogorszą dostępność. Dane potrzebne do takiego opracowania to głównie mapy zagospodarowania przestrzennego metropolitalnego obszaru Olsztyna i sieci transportu multimodalnego z możliwością dostosowania prędkości projektowej. Istnieją już narzędzia i nowoczesne technologie, które umożliwią miastom włączenie planowania dostępności w proces planowania urbanistycznego i planowania transportu . Dostępne są np. narzędzia typu open source oparte na połączeniu OpenStreetMap i General Transit Feed Specification. General Transit Feed Specification definiuje wspólny format dla rozkładów jazdy środków transportu publicznego i związanych z nimi informacji geograficznych. Taki „wsad” informacji pozwoli zarządom transportu publicznego na publikowanie danych dotyczących przejazdów, a deweloperom – na tworzenie aplikacji, które będą konsumować dane w sposób umożliwiający interoperację. Źródło: Bank Światowy. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 52 WNIOSKI 86. Popyt na wysokiej jakości transport publiczny w Olsztynie rozwinął się wraz ze zmianami warunków gospodarczych i oczekiwań mieszkańców miasta i przyległych gmin. Prezydent Olsztyna i zarząd miasta rozumieli wagę modernizacji oferty transportu publicznego jako jednego z elementów strategii miasta mającej na celu przyciągnięcie nowoczesnego przemysłu przy równoczesnej ochronie bogatego dziedzictwa naturalnego regionu. Cele te zbieżne są z celami rządu Polski oraz Unii Europejskiej ze względu na wsparcie rozwoju regionalnego Polski Wschodniej. W związku z tym udostępniono znaczne środki na potrzeby transformacji transportu publicznego. 87. W przeciwieństwie do innych miast Polski Wschodniej, które modernizują swoją komunikację miejską poprzez modernizację i rozbudowę już posiadanych sieci i środków transportu, Olsztyn postanowił zainwestować znaczne środki we wprowadzenie nowego środka transportu na jedenastokilometrowej trasie prowadzącej do centrum miasta. Samorząd rozważał inne alternatywne środki transportu, w tym trolejbusy i autobusy na paliwo gazowe, ostatecznie jednak w oparciu o prognozy liczby pasażerów zdecydowano się na linię tramwajową. Trasa, którą tramwaj będzie obsługiwać, bez wątpienia prowadzi przez dzielnice mieszkalne o dużej gęstości zatrudnienia, a docelowe punkty podróży powinny generować znaczną liczbę podróżnych. 88. Zarząd miasta postrzega proces i czas, jaki upłynął od decyzji rady miasta o poprowadzeniu linii tramwajowej na wybranej trasie, jako bardzo uciążliwy i długi. Wrażenie to pogłębiają dodatkowo skargi ze strony mieszkańców na zmęczenie pracami i wyglądające na porzucone place budowy w centrum miasta. Choć rozwiązanie umowy przez klienta komunalnego w połowie budowy jest działaniem raczej niecodziennym, nie jest niczym niezwykłym, że projekty tramwajowe wiążą się z opóźnieniami, przekroczeniem kosztów i oporem społecznym podczas ich realizacji. Projekty tramwajowe w Barcelonie, Nicei, Edynburgu i wielu innych miastach europejskich były opóźnione, istniały też spory z wykonawcami. Jeśli linia tramwajowa zostanie oddana do eksploatacji w 2016 r., miasto będzie miało za sobą pięcioletni okres budowy, w tym czas od sierpnia 2013 do czerwca 2014 r., kiedy nie prowadzono żadnych prac. Taki okres budowy pierwszego etapu lekkiego transportu szynowego jest dość długi ale nie nadzwyczajny, jeśli chodzi o projekty o podobnej wielkości i złożoności realizowane w innych miastach Europy. 89. Struktury instytucjonalne Olsztyna w zakresie zapewnienia transportu publicznego i jego eksploatacji nie zapewniają obecnie integracji pomiędzy różnymi środkami transportu. Mimo że operatorzy transportu autobusowego i kolejowego dostrzegają fakt, że integracja systemów biletowych byłaby z korzyścią dla pasażerów i mogłaby skutkować zwiększeniem ich liczby, wydaje się, że żadna z instytucji publicznych nie poczuwa się do odpowiedzialności za wprowadzenie takiej integracji. Ponadto, można jeszcze osiągnąć znaczną poprawę integracji usług i informacji pasażerskiej dzięki niewielkim ale efektywnym inwestycjom. 90. Podjęta przez Olsztyn decyzja o rozdzieleniu funkcji zarządu komunikacji miejskiej od operacji zgodna jest z międzynarodową dobrą praktyką, a niedawna reorganizacja integrująca odpowiedzialność za transport publiczny z drogownictwem wiąże ze sobą działania zarządcze miasta dotyczące głównych działań współfinansowanych przez UE. ZTM Olsztyn, a obecnie Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 53 ZDZiT, w ramach modernizacji infrastruktury transportowej miasta koncentrował się na aspektach inżynieryjnych i kwestiach zarządzania kontraktami, co było odpowiednie dla niedawnych etapów rozwoju. Długoterminowy sukces zmodernizowanej i rozbudowanej sieci transportu publicznego będzie uzależniony od znacznego wzrostu liczby pasażerów i trwałej równowagi finansowej usług komunikacji miejskiej. Ta z kolei będzie zależeć od wprowadzenia środków uzupełniających, takich jak optymalizacja sieci, integracja środków transportu, marketing usług transportowych, zarządzanie popytem, lepsza kontrola dochodów i inne „miękkie” inicjatywy. Miasto już wprowadziło niektóre z tych środków, potrzebne są jednak bardziej zdecydowane działania. 91. Podzielona na etapy realizacja zestawu aplikacji ITS finansowanych w ramach bieżącego programu inwestycyjnego wspófinansowanego przez UE da ZDZiT możliwość bardziej intensywnej komunikacji z pasażerami i potencjalnymi pasażerami. Organizatorzy i operatorzy transportu na całym świecie byli wśród pierwszych jednostek korzystających z analityki danych i komunikacji przez media społecznościowe w celu przyciągnięcia użytkowników i informowania ich o usługach w czasie rzeczywistym. Olsztyn jest nadal na wczesnym etapie przyjmowania tych narzędzi, a zakres i punktualność informacji prezentowanych na stronie internetowej i w innych kanałach wymaga uwagi. 92. ZDZiT zarządza zawartymi umowami w sposób staranny, zapewnia też spełnianie przez operatorów wymogów w zakresie wyników działania poprzez system kar umownych. Obecne kontrakty będą obowiązywać do 2021 r. w przypadku KDD i do 2027 r. w przypadku MPK Olsztyn, co jest raczej długim czasem obowiązywania umowy. Bardziej powszechne jest zawieranie umów na 5 do 7 lat z opcją jednokrotnego przedłużenia kontrakt u na podobny okres. Byłoby też dobrze, gdyby ZDZiT rozważył przyjęcie zaawansowanych technik pomiaru wyników realizacji usług i publikowanie wyników na swojej stronie internetowej. Wyniki z pomiarów przy użyciu takich narzędzi byłyby również użyteczne dla potrzeb opracowania przyszłych umów z dodatkowymi operatorami, jak też nowych umów z MPK, kiedy wygaśnie obecny kontrakt. Załączniki do niniejszego Raportu przedstawiają przykłady tego, w jaki sposób władze transportowe innych krajów opracowały systemy zarządzania jakością realizacji usług, jak prowadzone są wśród pasażerów badania ankietowe pod kątem szeregu atrybutów transportu oraz tego, jak Transport for London (TfL) wykorzystuje dane zebrane w oparciu o transakcje dokonywane kartami smart card w autobusach dla potrzeb planowania. 93. Inwestycje realizowane w ramach perspektywy finansowej 2007 – 2013 obejmują modernizację transportu publicznego w obrębie granic administracyjnych Olsztyna i mimo że trzy sąsiadujące gminy korzystają z uzupełniających inwestycji w nowe autobusy, korzyści dla szerszego obszaru metropolitalnego są ograniczone. Instytucje odpowiedzialne za regionalny transport kolejowy i autobusowy mają bardzo niskie oczekiwania, jeśli chodzi o rozwój transportu dojazdowego. Inwestycje w sieć kolejową dotyczą przede wszystkim relacji obsługiwanych przez spółkę PKP Intercity, a usługi autobusowe w coraz większym stopniu przeznaczone są wyłącznie dla osób, które nie mają dostępu do samochodu. Usługi dojazdowe na terenie gmin, które nie zawarły umów z miastem, realizowane są na zasadach komercyjnych. Ustawowe ulgi refinansowane są przez budżet państwa, ale usługa nie jest objęta umową o świadczenie usług publicznych. Nie ma optymalizacji usług autobusowych związanych z dojazdem do szkół i ogólnych usług transportowych, nawet jeśli realizowane są przez tę samą firmę. Spadek liczby pasażerów wynika z trendów demograficznych, rosnącego wskaźnika Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 54 motoryzacji, starzenia się taboru autobusowego i niskiej częstotliwości kursowania. Obecne uwarunkowania instytucjonalne w Polsce, jak też zasoby przeznaczane na regionalne usługi autobusowe, nie sprzyjają odwróceniu trendów w zakresie spadku liczby pasażerów i PKS Olsztyn, który jest zdeterminowany by oferować rozsądną jakość transportu publicznego, koncentruje się głównie na rynku relacji międzymiastowych. 94. Propozycje Olsztyna w zakresie inwestycji w ramach perspektywy finansowej UE 2014 – 2020 są ambitne, biorąc pod uwagę fakt, że linia tramwajowa i niektóre inne komponenty finansowane w ramach perspektywy 2007 – 2013 nie zostały jeszcze ukończone. Propozycje są uzasadnione, jako że stanowią rozwinięcie bieżącego programu inwestycyjnego i mają potencjał przyciągnięcia większej liczby pasażerów do sieci głównej. Miasto będzie musiało dopilnować, by nie przekroczono budżetu realizacji bieżących inwestycji oraz ich następnej fazy. 95. Propozycja miasta w zakresie zwiększenia wykorzystania transportu publicznego w obszarze metropolitalnym wydaje się uzależniona od planu stworzenia Centrum Transportu Intermodalnego. Jeśli proponowane Centrum ma spełnić swój cel, jakim jest zapewnienie wysokiej jakości węzła przesiadkowego pomiędzy transportem szynowym a autobusowym, konieczne będzie udoskonalenie obecnej oferty transportu kolejowego wraz z budową nowoczesnych budynków. Słaba integracja pomiędzy komunikacją miejską, nadzorowaną w imieniu miasta przez ZDZiT, a usługami kolejowymi, nadzorowanymi przez marszałka województwa, to problem, który wymaga rozwiązania. Stosowne jest, by miasto przyjęło rolę wiodącą w tych dzianiach, jako że dysponuje zasobami w zakresie zarządzania projektami, jednak urząd marszałkowski oraz operatorzy innych usług transportowych powinni również być włączeni w planowanie i realizację działań. Problem słabej integracji pomiędzy usługami autobusowymi i kolejowymi, jak też pomiędzy usługami miejskimi a regionalnymi , wygląda podobnie w innych miastach Polski Wschodniej. 96. Olsztyn angażuje znaczne zasoby w modernizację i eksploatację infrastruktury transportowej. Znaczna część kosztów inwestycyjnych jest pokrywana z funduszy UE, lecz poszerzenie oferty transportu publicznego i stworzenie infrastruktury organizacyjnej umożliwiającej zarządzanie kontraktami i usługami zobowiązuje władze do dalszego ponoszenia wydatków na eksploatację i konserwację. Te wydatki pokrywane są z własnego budżetu. Możliwość wygenerowania większych wpływów z tytułu opłat za przejazd jest ograniczona z uwagi na trendy demograficzne oraz na koszt przejazdów, który i tak jest już stosunkowo wysoki. Pewną kwotę dodatkowego przychodu zapewnia ten generowany z tytułu reklamy i dzierżawy nieruchomości, ale możliwość zwiększenia dochodu pochodzącego z tych źródeł również jest ograniczona. 97. Koszt eksploatacji i konserwacji środków transportu publicznego wzrośnie znacznie, kiedy linia tramwajowa zostanie oddana do użytku. Konwergencja poziomu płac pomiędzy Polską a Europą Zachodnią również spowoduje wzrost kosztu eksploatacji. Sugeruje to, że miasto powinno się skoncentrować na kontroli kosztów netto zapewnianych usług. Miejskie usługi autobusowe kontraktowane są w oparciu o koszty brutto. Ten model kontraktu był odpowiedni dla potrzeb osiągnięcia celu, jakim była zmiana jakości świadczonych usług. ZDZiT ma możliwość zachęcenia MPK Olsztyn do zmniejszenia bazy kosztów operacyjnych jeszcze przed nadejściem roku 2027 i wygaśnięcia bieżącego kontraktu. Miasto powinno rozważyć modyfikację kontraktów opartych na kosztach brutto dla potrzeb przyszłych zamówień tak, by uwzględnić w Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 55 nich zarówno nagrody, jak i kary dla operatorów za osiągane wyniki w zakresie atrakcyjności usług dla pasażerów. W takich kontraktach główny ciężar odpowiedzialności za przyciągnięcie pasażerów nadal będzie spoczywać na organizatorze transportu, jednak możliwe będzie lepsze dopasowanie celów władz i celów operatorów dzięki płatnościom konkretnie za działania o udokumentowanym wpływie na wzrost liczby pasażerów. Okres obowiązywania przyszłych kontraktów powinien być bliższy praktyce innych krajów europejskich i wynosić pięć do siedmiu lat z opcją jednokrotnego ich przedłużenia przez miasto. Rekomendacje 98. W oparciu o przedstawioną powyżej ocenę, zespół autorów chciałby przedstawić następujące rekomendacje pod rozwagę władz Olsztyna:  Aktualizacja Planu Transportowego miasta z 2004 r. Prowadzone przez Olsztyn inwestycje w zakresie modernizacji sieci dróg i systemów transportu publicznego były oparte na solidnej analizie problemów transportowych i Zintegrowanym Planie Rozwoju Transportu Publicznego w Olsztynie na lata 2003 – 2013, który był przyjęty w 2004 r. Plan dobrze posłużył miastu, łącząc w sobie nową infrastrukturę transportową, ITS oraz środki „miękkie”. Dobrze byłoby dokonać przeglądu i aktualizacji planu tak, by następna faza rozwoju uwzględniała zmiany, jakie nastąpiły w ciągu ostatnich 10 lat w środowisku transportu publicznego w Olsztynie.  Rozwiązanie problemu różnic w jakości pomiędzy miejskimi a regionalnymi usługami transportowymi. Poprawa jakości pojazdów transportu publicznego, infrastruktury trwałej i systemów, które zostały wdrożone lub ich wdrożenie jest w toku, odbywa się wyłącznie w granicach administracyjnych miasta Olsztyn. Zarówno mieszkańcy Olsztyna, jak i gmin sąsiednich, odnieśliby bardzo wymierne korzyści, gdyby inwestycje w rozwój transportu i zarządzanie odbywało się w sposób bardziej zintegrowany, zarówno w aspekcie środków transportu, jak i zasięgu geograficznego. Rosnąca luka pomiędzy jakością usług autobusowych oferowanych w Olsztynie i trzech gminach, które mają z miastem umowy dwustronne, a usługami oferowanymi w pozostałych gminach czy też na dłuższych t rasach dojazdowych, to problem, który musi być rozwiązany, jeśli transport publiczny ma być realną alternatywą dla osób przemieszczających się pomiędzy Olsztynem a jego przedmieściami.  Ocena potencjału usług kolei regionalnych. Potencjał kolei, jeśli chodzi o udział w zaspokajanie potrzeb dojazdowych mieszkańców obszaru metropolitalnego Olsztyna, jest ograniczony przez uwarunkowania infrastruktury, tzn. jednej linii, a dodatkowo brak jest stacji podmiejskich i mijanek/stacji przesiadkowych. Pomimo tych ograniczeń istnieje pewien potencjał zwiększenia liczby pasażerów kolei, jednak powinien on być promowany przez regionalne grupy interesu w dziedzinie transportu tak, by równoważyć koncentrację krajowych instytucji kolejowych na relacjach międzymiastowych. Marszałek województwa warmińsko-mazurskiego jest w najlepszej pozycji do tego, by objąć tę rolę, ponieważ ma już mandat regionalny, jeśli chodzi o kolej, i angażuje znaczne zasoby w utrzymanie środka transportu, który obsługuje bardzo niewielu pasażerów. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 56  Opracowanie środków uzupełniających dla potrzeb integracji różnych środków transportu. Lepszą integrację pomiędzy poszczególnymi środkami i operatorami transportu można osiągnąć poprzez takie działania jak integracja systemów biletowych i taryf czy koordynacja rozkładów jazdy i informacji oferowanych przez operatorów transportu autobusowego i kolejowego. Marszałek województwa warmińsko-mazurskiego i prezydent Olsztyna powinni wprowadzić takie struktury w drodze umów bilateralnych, a wymagane do tego zobowiązania finansowe byłyby bardzo niewielkie.  Zaangażowanie stosownych instytucji w planowanie Centrum Transportu Intermodalnego. Jeśli zarząd Olsztyna potwierdzi, że Centrum transportu Intermodalnego położone w pobliżu dworca kolejowego ma wysoki priorytet wśród projektów przeznaczonych do finansowania w ramach perspektywy finansowej UE 2014 – 2020, należy zapewnić aktywne uczestnictwo innych jednostek świadczących usługi transportu publicznego w procesie planowania tej inicjatywy. Budowa Centrum Transportu Intermodalnego sama w sobie najprawdopodobniej nie będzie skutkować podniesieniem liczby pasażerów. Miasto powinno co najmniej wziąć na siebie rolę wiodącą w zakresie zapewnienia lepszej integracji różnych środków transportu i zachęcić marszałka województwa warmińsko-mazurskiego oraz spółki kolejowe do zapewnienia poprawy usług kolejowych. Takie inicjatywy byłyby wartościowe nawet przed zbudowaniem Centrum Transportu Intermodalnego.  Zapewnienie MPK zasobów odpowiednich do uruchomienia i eksploatacji nowej linii tramwajowej. Decyzja zarządu miasta o zleceniu wewnętrznemu operatorowi usług autobusowych, MPK Olsztyn, eksploatacji i utrzymania nowej linii tramwajowej jest zrozumiała, biorąc pod uwagę skromy zakres pierwszej fazy realizacji i plan wycofania autobusów z obszarów, które będą obsługiwane przez tramwaj. Chociaż doświadczeni operatorzy usług autobusowych dysponują wieloma umiejętnościami potrzebnymi do eksploatacji linii tramwajowych, praktyki międzynarodowe w zakresie spółek autobusowych zarządzających tramwajami dają mieszany obraz i Olsztyn powinien upewnić się, że w ramach przygotowania do uruchomienia usług pasażerskich zostaną zatrudnione dodatkowe osoby ze specjalistycznym doświadczeniem. MPK powinno również wyznaczyć specjalny zespół ds. tramwajów, który zarządzałby eksploatacją i utrzymaniem usługi.  Integracja planowania przestrzennego z planem zagospodarowania przestrzennego. Potrzeba zintegrowanego planowania przestrzennego w całym obszarze metropolitalnym, a także jego integracji z planowaniem transportu jest w Olsztynie mniej pilna niż w innych miastach Polski, które zmagają się z problemem eksurbanizacji. Niemniej jednak byłoby korzystne dla społeczności lokalnych w obszarze metropolitalnym, gdyby planowanie było prowadzone w sposób bardziej zintegrowany. Podjęto już pierwsze kroki w postaci opracowania projektu strategii ZIT zgodnie z wymaganiami wnioskowania o fundusze europejskie. Miasto, sąsiadujące z nim gminy oraz władze województwa powinny już teraz opracować odpowiednie struktury instytucjonalne tak, by przyszłe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje odnośnie do kluczowych elementów infrastruktury były oparte na potrzebach obszaru metropolitalnego. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 57  Polepszenie treści i czasu komunikacji z pasażerami. Informacje odnośnie do usług transportowych dostępne na stronach internetowych Olsztyna oraz ZDZiT są uboższe niż w innych miastach polskich i nie są regularnie aktualizowane. Pakiet aplikacji ITS, który jest obecnie wdrażany, będzie obejmował między innymi lepszy dostęp do informacji w czasie rzeczywistym, jednak miasto powinno zapewnić jak najszybszą modernizację zakresu i czasu prezentowania informacji pasażerskich. ZDZiT powinien również rozważyć podawanie informacji na temat liczby przejazdów, udziału poszczególnych typów transportu, zadowolenia klientów, poprawy w zakresie najistotniejszych zgłaszanych przez klientów problemów, czasu przejazdów oraz eksploatowanego taboru i aktywnych przystanków. Miasto powinno monitorować i publikować dane dotyczące zużycia energii oraz emisji gazów cieplarnianych z sektora transportu, w szczególności w celu oceny wpływu pojazdów energooszczędnych bądź napędzanych paliwami alternatywnymi na te wskaźniki.  Kontrola kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu eksploatacji większej sieci transportowej. ZDZiT musi znaleźć sposoby na kontrolowanie kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu eksploatacji i utrzymania usług transportu publicznego. Najlepszym podejściem do potrzeb kontrolowania ryzyka finansowego związanego z kontraktami opartymi na kosztach brutto jest zwiększenie liczby pasażerów – i to powinno otrzymać najwyższy priorytet. Miasto powinno także rozważyć wprowadzenie zmodyfikowanego systemu płatności dla wszelkich nowych umów opartych na kosztach brutto tak, by istniała możliwość alokowania pewnej części budżetu na wprowadzenie „miękkich” działań mających na celu poprawę usług autobusowych i wyników przewozowych tak, by zwiększyć zadowolenie klientów i przyciągnąć dodatkowych pasażerów. Należy też rozpatrzeć możliwość wprowadzenia inicjatyw nakierowanych na zbliżenie poziomu przejazdów bez biletu do najlepszych praktyk europejskich w odniesieniu do transportu otwartego. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 58 ZAŁĄCZNIK 1 LISTA ROZMÓWCÓW OLSZTYN 1. Piotr Grzymowicz Prezydent Olsztyna 2. Magdalena Onych Pełnomocnik Prezydenta Olsztyna ds. realizacji Projektu "Modernizacja i rozwój zintegrowanego systemu transportu zbiorowego w Olsztynie" Urząd Miasta Olsztyna 3. Jerzy Roman Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie 4. Magdalena Rafalska Dyrektor Wydziału Rozwoju Miasta Urząd Miasta Olsztyna 5. Krzysztof Śmieciński Wydział Inwestycji Miejskich Urząd Miasta Olsztyna 6. Marek Malinowski Dyrektor Wydział Obsługi Funduszy Europejskich Urząd Miasta Olsztyna 7. Stanisław Wojciechowski Dyrektor Przewozy Regionalne Oddział w Olsztynie 8. Ireneusz Merchel Dyrektor PLK Oddział w Olsztynie PKP Polskie Linie Kolejowe SA 9. Bogusław Żmijewski Doradca Prezydenta Olsztyna Koordynator Zespołu Doradców i Konsultantów Urząd Miasta Olsztyna 10. Mieczysław Królak Prezes zarządu MPK Olsztyn Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 59 11. Jacek Semczuk Prezes zarządu i dyrektor generalny PKS Olsztyn - Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Olsztynie SA MINISTERSTWA/AGENCJE RZĄDOWE 1. Monika Pałasz Dyrektor Departament Programów Ponadregionalnych Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 2. Stanisław J. Sudak Z-ca Dyrektora Departament Koordynacji Strategii i Polityk Rozwoju Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 3. Jan Niemczyk Departament Polityki Przestrzennej Wydział Rozwoju Miast Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 4. Anna Rudowska Departament Programów Ponadregionalnych Wydział Zarządzania 1 Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 5. Maciej Berliński Dyrektor Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości 6. Monika Łyk Kierownik Sekcji Projektów Komunikacyjnych i Kubaturowych Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości 7. Sebastian Głąbicki Starszy Specjalista Sekcja Projektów Komunikacyjnych i Kubaturowych Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości SEKTOR KOLEJOWY – POZIOM KRAJOWY 1. Dariusz Liszewski Członek Zarządu Dyrektor ds. Techniczno-Eksploatacyjnych Przewozy Regionalne Sp. z o.o. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 60 2. Marcin Mochocki Pełnomocnik Zarządu ds. Strategii i Planowania PKP Polskie Linie Kolejowe 3. Krzysztof Mrozicki Naczelnik Wydziału Biuro Strategii GDAŃSK 1. Dr Hubert Kołodziejski Przewodniczący Zarządu Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej 2. Michał Glaser Dyrektor Wykonawczy Gdański Obszar Metropolitalny 3. Sławina Klawiter Kierownik Projektu Gdański Obszar Metropolitalny KATOWICE 1. Prof. Grzegorz Dydkowski Wiceprzewodniczący Zarządu ds. Rozwoju Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 2. Krzysztof Sobański Wicedyrektor ds. Operacji Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 3. Wojciech Gorgoń Kierownik Referatu Badań i Rozwoju Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 4. Anna Urbanek Specjalista Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 61 ZAŁĄCZNIK 2 KONTEKST POLSKI WSTĘP Po upadku komunizmu, Polska wytworzyła ramy prawne nadające samorządom lokalnym uprawnienia niezbędne do realizacji zadań delegowanych przez rząd centralny i zadań własnych wynikających z potrzeb społeczności lokalnej. Od 1999 roku podział administracyjny Polski opiera się na trzech poziomach administracji publicznej: 16 województw; 379 powiatów i 2,479 gmin. Większe miasta zazwyczaj łączą status gminy i powiatu (tzw. miasta na prawach powiatu). Samorząd terytorialny działa na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Władze regionalne składają się z sejmiku województwa i urzędu marszałkowskiego, z marszałkiem jako głową władzy wykonawczej samorządu województwa, natomiast wojewoda jest przedstawicielem rządu centralnego, odpowiedzialnym za nadzór nad działalnością sejmiku. Istnieją trzy kategorie gmin: wiejska, miejska i miejsko-wiejska. W niniejszym Załączniku przedstawiono kluczowe akty prawne i dokumenty strategiczne tworzące kontekst działania samorządnych gmin, a także niedawny przegląd polityki urbanistycznej, opracowany przez OECD w 2012 r. Jednym z kluczowych wyzwań, przed jakimi stoją polskie miasta na drodze do deklarowanego celu rozwoju bardziej zielonych miast i transportu zgodnego z zasadami zrównoważonego rozwoju jest kontekst podejmowanych działań, czyli stała lub malejąca liczba ludności zamieszkałej w obrębie granic administracyjnych większości miast. Sytuacja taka wynika z ogólnego spadku liczby ludności w Polsce oraz z trendu przenoszenia się na przedmieścia lub do bardziej rozwiniętych miast. Krytycznym elementem układanki jest brak silnych mechanizmów prawnych zapewniających koordynację planowania przestrzennego i planowania transportu w funkcjonalnych obszarach miejskich. NARODOWY PROGRAM ROZWOJU GOSPODARKI NISKOEMISYJNEJ Narodowy Program Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej jest obecnie opracowywany przez Ministerstwo Gospodarki. Jego założenia zostały przyjęte przez Radę Ministró w w sierpniu 2011 r. Celem Programu jest „rozwój gospodarki niskoemisyjnej przy zapewnieniu zrównoważonego rozwoju kraju”, w horyzoncie czasowym do 2050 r., ponieważ potrzeba dziesięcioleci aby wpływ niektórych działań mógł się uwidocznić. Dla Programu określono sześć celów: (i) rozwój niskoemisyjnych źródeł energii, w tym elektrowni jądrowych; (ii) poprawa efektywności energetycznej budynków i wprowadzenie sieci inteligentnych; (iii) poprawa efektywności gospodarowania surowcami i materiałami; (iv) rozwój i wykorzystanie technologii niskoemisyjnych, w tym czystych technologii węglowych; (v) zapobieganie powstawaniu oraz poprawa efektywności gospodarowania odpadami, w szczególności recykling; oraz (vi) promocja nowych wzorców konsumpcji, w tym edukacja. Program zostanie opracowany przy współpracy specjalnej, dedykowanej rady społecznej. Transport drogowy jest jednym z obszarów o największym potencjale poprawy. Twórcy dokumentu starają się o zachowanie spójności z bieżącymi strategiami planowania przestrzennego i rozwoju transportu. Zawarto w nim listę wybranych potencjalnych działań, jednak nie ma w nim bezpośredniej wzmianki o podziale Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 62 modalnym transportu czy o zintegrowanym planowaniu zagospodarowania przestrzennego i transportu, co jest istotnym pominięciem. POLITYKA ODNOŚNIE TRANSPORTU PUBLICZNEGO Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zostało utworzone w listopadzie 2013 r. w wyniku połączenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z Ministerstwem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju odpowiada za kształtowanie i koordynację polityki w wielu obszarach, w tym i) polityki rozwojowej, z celem zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz jego spójność społeczną i gospodarczą; ii) polityki regionalnej, z celem wzmocnienia konkurencyjności polskich regionów a także zapewnienia spójności terytorialnej i przestrzennej; iii) polityki zagospodarowania przestrzennego, z celem utrzymania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju Polski; iv) polityki spójności, której głównym celem jest zmniejszenie różnic rozwojowych pomiędzy regionami Unii Europejskiej; oraz v) polityki transportowej, mającej na celu poprawę mobilności i dostępności poprzez rozwój zrównoważonych i zintegrowanych systemów transportu. Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku) obejmuje między innymi cel podniesienia efektywności transportu w Polsce, natomiast w odniesieniu do komunikacji miejskiej, polepszenie płynności ruchu w obszarach miejskich.14 Mała płynność ruchu w obszarach miejskich przypisywana jest niewygodzie korzystania z komunikacji miejskiej oraz znacznej ilości ruchu tranzytowego prowadzonego przez centra miast. Strategia określa cztery działania kluczowe dla poprawy komunikacji miejskiej w Polsce: (a) bud owa obwodnic dużych miast; (b) wprowadzenie zintegrowanych systemów biletowych w funkcjonalnych obszarach miejskich dużych i średnich miast; (c) wprowadzenie zaawansowanych technik zarządzania ruchem i kontroli ruchu w dużych miastach; oraz (d) organizacja efektywnego przemieszczania osób i towarów w obrębie miast i ułatwienie dostępu do obszarów niezurbanizowanych. W Strategii odnotowano również potrzebę rozwoju pojazdów niskoemisyjnych na paliwa alternatywne, ze względu zarówno na ograniczone zasoby paliw kopalnych jak i rosnący poziom zanieczyszczenia obszarów miejskich. Strategia Rozwoju Kraju 2020 wyraźnie wspomina o ważnej roli komunikacji miejskiej dla rozwoju systemu zrównoważonego transportu w Polsce, mającego na celu poprawę dostępności i mobilności na poziomie lokalnym, regionalnym, krajowym, europejskim i globalnym. 15 Strategia określa następujące kluczowe kierunki interwencji związanych z komunikacją miejską w ramach ogólnego celu strategicznego, jakim jest modernizacja i integracja obecnego systemu transportu:  przekształcenie sieci komunikacji miejskiej w sprawne i funkcjonalne komponenty regionalnego i krajowego systemu transportowego, spójne z europejskim systemem transportu; 14 Rząd Polski (2012), Strategia Rozwoju Kraju 2020: Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka i sprawne państwo, Załącznik do Uchwały Rady Ministrów nr 157 z dnia 25 września 2012. Dokument dostępny pod adresem: http://www.mir.gov.pl/english/Regional_Development/Development_Policy/NDS_2020/Documents/NDS%202020.pdf 15 Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Strategia Rozwoju Transportu do 2020 r. (z perspektywą na 2030 r.) przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 22 stycznia 2013 r. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 63  poprawa sprawności systemów komunikacji miejskiej zgodnie z oczekiwaniami społeczności lokalnych i poprawa jakości usług transportu miejskiego i podmiejskiego;  minimalizacja wpływu ruchu ciężarowego na ruch miejski i jakość życia;  zapewnienie zrównoważonej roli systemów transportu miejskiego w stymulowaniu wzrostu i poprawy warunków życia przy równoczesnym uwzględnieniu problemów z zakresu ochrony środowiska; Oczekuje się, że wprowadzenie strategii przyczyni się także do lepszej organizacji, lepszego zarządzania i większej sprawności systemów transportu miejskiego poprzez ścisłą współpracę pomiędzy administracją rządową i samorządową, władzami kompetentnymi w sprawach infrastruktury, oraz operatorami transportu w zakresie kształtowania popytu i zapewnienia bezpiecznych i sprawnych usług transportowych. Strategia wymienia szereg środków, takich jak promowanie integracji planowania przestrzennego i planowania transportu, promowanie transportu kolejowego w aglomeracjach, promowanie ruchu pieszego i rowerowego, a także integracja intermodalna. Nie opisuje szczegółowo, w jaki sposób rząd ma osiągnąć założone cele, zawiera tylko stwierdzenia ogólne, jak np. „zapewnienie optymalnych warunków prawnych.” Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r. określa wymagania ustawowe względem władz lokalnych oraz Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie organizacji rynków publicznego transportu zbiorowego, planowania transportu oraz finansowania usług transportu publicznego i zarządzania nimi. Ustawa określa zobowiązania władz lokalnych i krajowych w obszarze (a) planowania rozwoju transportu; (b) organizacji transportu publicznego; (c) zarządzania transportem publicznym; oraz (d) finansowania transportu publicznego. Ustawa nakłada na władze lokalne – gminy i powiaty – obowiązek opracowania i wdrożenia „Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego”, jednak tylko pod warunkiem przekroczenia określonej liczby mieszkańców i zamiaru zawarcia umów z zakresu obowiązku publicznego w organizacji transportu publicznego.16 Konsultacje społeczne są kluczowym wymaganiem przy opracowaniu takich planów. Ustawa określa również wymagania w zakresie wyboru operatorów transportu publicznego w oparciu o polskie prawo zamówień publicznych, Ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi, oraz kontrakty na usługi o chara kterze użyteczności publicznej z operatorami transportu publicznego. Umowy takie muszą być zawierane na określony czas, w przypadku transportu drogowego nie dłuższy niż 10 lat. Ustawa w takim brzmieniu pomaga władzom lokalnym współpracować z rosnącą liczbą prywatnych dostawców usług transportu publicznego i realizuje wymogi zawarte w Rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 o usługach pasażerskiego transportu publicznego.17 16 Co najmniej 50 tys. mieszkańców w przypadku gminy lub co najmniej 80 tys. mieszkańców w przypadku związku gmin, 80 tys. w przypadku pojedynczego powiatu lub 120 tys. mieszkańców w przypadku związku powiatów. 17 Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Dokument dostępny jest pod adresem: http://Euro-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007R1370&from=EN Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 64 Przyjmując plan publicznego transportu zbiorowego, władze gminy wprowadzają prawo lokalne, obowiązujące tylko w danej gminie.18 Plan transportu staje się drugim prawnie wiążącym dokumentem planistycznym, po planie zagospodarowania przestrzennego.19 Wskazówki odnośnie sporządzenia planu publicznego transportu zbiorowego można znaleźć w Rozporządzeniu z dnia 25 maja 2011 w sprawie szczegółowego zakresu planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Kluczowym elementem planu jest ustalenie, które z tras transportowych będą finansowane przez jednostkę publiczną. W teorii, takie plany mają zapobiegać niekontrolowanemu rozwojowi usług operatorów prywatnych nie realizujących usług o charakterze obowiązku publicznego i służyć koordynacji transportu publicznego w województwach, powiatach i gminach, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów metropolitalnych. Niemniej jednak, plan dotyczy przede wszystkim operatorów transportu publicznego, realizujących usługi o charakterze obowiązku publicznego, określa zakres ich wyłącznego działania, oraz chroni ich przed konkurencją, ograniczając rolę operatorów usług nie mających charakteru obowiązku publicznego, którzy mogliby obsługiwać przynajmniej część sieci bardziej efektywnie, bez dotacji, lub i jedno, i drugie. Projekt Krajowej Polityki Miejskiej (KPM) został opracowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w roku 2014. Dokument ma na celu wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich, poprawę jakości życia w miastach, wskazuje także na konieczność rozwiązywania problemów miejskich w sposób kompleksowy i zintegrowany.20 KPM ma między innymi wskazywać kierunki rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych, operacjonalizować rządowe dokumenty strategiczne, oraz rozpowszechniać informacje o potencjalnych rozwiązaniach – ośrodkach wiedzy, potrzebach zmian legislacyjnych, oraz możliwych działaniach – oraz wspierać miasta, realizujące zalecenia KPM. Horyzont czasowy KPM odpowiada horyzontowi czasowemu perspektywy finansowej UE 2014-2020, jednak zakres polityki wykracza poza to, co może być finansowane z funduszy UE. Najważniejsze wyzwania, przed jakimi stoją polskie miasta i ich obszary funkcjonalne zostały zidentyfikowane w Strategii Rozwoju Kraju, Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Kraju, oraz Przeglądu Polityki Miejskiej OECD ( Urban Policy Review) dla Polski. Co szczególnie ważne dla niniejszego Raportu, zidentyfikowane w KPM kluczowe wyzwania obejmują między innymi „niski poziom powiązań funkcjonalnych pomiędzy miastami”, jak też „niski poziom współpracy sieciowej pomiędzy głównymi ośrodkami miejskimi, a także brak lub słabą koordynację zarządzania na miejskich obszarach funkcjonalnych”. KPM wskazuje na problem niespójnego rozwoju przestrzennego centrów miast, brak koordynacji planowania przestrzennego, prowadzący do intensywnej urbanizacji obszarów przyległych do miast, jak też „rosnący chaos przestrzenny”. Dokument przyznaje, że proces niekontrolowanej ekspansji obszarów miejskich prowadzi do szeregu problemów, w tym rosnącego kosztu usług komunalnych i zmniejszonych dochodów miast. KPM mówi, że rozwiązanie problemów, przed 18 Lub też inne władze, jeśli gmina przekaże im kompetencje w zakresie organizacji transportu p ublicznego w drodze umowy dwustronnej. 19 Tomasz Chaberko i Paweł Kretowicz (2013), Geographical Input to Local Public Transport Planning in Poland. Bulletin of Geography, Socio-economic Series No.22 (2013):35-46. 20 Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (2014), Krajowa Polityka Miejska. Projekt Krajowej Polityki Miejskiej to materiał do dyskusji z partnerami przed rozpoczęciem formalnych konsultacji międzyresortowych i społecznych. Dokument ten nie powinien być traktowany jako oficjalne stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju ani też Rządu Polski. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 65 jakimi stoją polskie miasta wymaga planowania z perspektywy obszarów funkcjonalnych, nie zaś granic administracyjnych – jak w większości robiono to do tej pory. Jednym z celów KPM jest opracowanie koncepcji miasta zwartego, poprzez wsparcie dla zrównoważonego rozwoju centrów miast włączając w to „przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom niekontrolowanej suburbanizacji” i podjęcie działań mających na celu zmniejszenie roli samochodów w miejskich obszarach funkcjonalnych. Rozwój przestrzenny miast, często prowadzący do suburbanizacji, intensyfikuje się za sprawą braku skoordynowanego i zintegrowanego podejścia do planowania, co z kolei prowadzi do większego wykorzystania samochodów prywatnych. Inwestycje w transport publiczny nie zawsze prowadzą do zwiększenia udziału modalnego transportu publicznego w miastach, częściowo ze względu na niezdolność bieżącego reagowania na zmieniające się potrzeby w zakresie tras i częstotliwości kursowania 21. Projekt KPM sugeruje, że w obrębie sektora transportu należy nadać priorytet inwestycjom w systemy transportu publicznego i że należy zachęcać do integracji systemów transportu publicznego poprzez tworzenie multimodalnych węzłów przesiadkowych, integrację biletów i rozkładów jazdy, budowę parkingów „parkuj i jedź” oraz parkingów rowerowych “bike and ride", a także interaktywne systemy informacji dla pasażerów. Dla osiągnięcia tego celu kluczowa jest integracja planowania przestrzennego i planowania transportu, nawet jeśli prawo nie jest obecnie w stanie skutecznie takiej integracji planowania zapewnić. Jeśli chodzi o finansowanie transportu publicznego, projekt KPM podkreśla potrzebę analizy reguł prowadzenia i finansowania transportu publicznego, w szczególności opracowania reguł współfinansowania i kalkulacji opłat za przejazd dla transportu publicznego w aglomeracjach. RAMY POLITYKI REGIONALNEJ I PRZESTRZENNEJ Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie (NSRR), przyjęta 13 lipca 2010 r., zmienia formułę myślenia o polityce regionalnej w Polsce. Strategia określa cele polityki regionalnej odnośnie poszczególnych obszarów w kraju, w tym w szczególności obszarów miejskich i wiejskich, definiując ich relacje z innymi aspektami polityki publicznej. Dokument określa również sposób działania jednostek publicznych, a w szczególności rządu i samorządów wojewódzkich, których rolą jest realizacja strategicznych celów rozwojowych Polski. NSRR bierze również pod uwagę potrzebę zwiększenia spójności terytorialnej w skali krajowej i regionalnej poprzez stworzenie relacji funkcjonalnych pomiędzy ośrodkami wojewódzkimi a otaczającymi je terenami. Według Strategii, należy zapobiegać marginalizacji najsłabiej rozwiniętych obszarów i zmniejszać różnice rozwojowe pomiędzy poszczególnymi województwami. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030), przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 13 grudnia 2011 r., to kluczowy ogólnokrajowy dokument strategiczny 21 Raport UNHABITAT z 2013 r. mówi, że w 2001 r. ponad połowa wszystkich przejazdów zmechanizowanych (tzn. nie-pieszych) w Hong Kongu i miastach Europy Wschodniej (jak np. Bukareszt w Rumunii; Moskwa w Rosji; Warszawa w Polsce) to przejazdy środkami transportu publicznego, w porównaniu ze średnią około 25% w miastach Europy Zachodniej. Cztery badane miasta Polski Wschodniej nie dysponowały danymi na temat udziału modalnego . Zob. UNHABITAT (2013), Planning and Design for Sustainable Urban Mobility: Global Report on Human Settlements 2013, Global Report on Human Settlements. Dokument dostępny pod adresem: http://mirror.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=3503&AspxAutoDetectCookieSupport=1 Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 66 dotyczący zarządzania ładem przestrzennym kraj u.22 KPZK została opracowana zgodnie z zapisami Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Rozwiązania i rekomendacje wynikające z KPZK 2030 stosują się do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego województw, również zdefiniowanych zgodnie z wymaganiami ustawowymi. Dokument przedstawia wizję zagospodarowania przestrzennego kraju w perspektywie dwudziestoletniej, określa cele i kierunki krajowej polityki zagospodarowania przestrzennego, służące jej realizacji, a także wskazuje zasady i mechanizmy koordynacji i realizacji publicznych polityk rozwoju o znacznych skutkach terytorialnych. W związku z tym, KPZK 2030 ma wiele cech strategii rozwoju, łącząc w sobie elementy zagospodarowania przestrzennego z elementami rozwoju społeczno-gospodarczego. Województwa zobowiązane są do uwzględnienia ich w swoich planach zagospodarowania przestrzennego. KPZK 2030 ma sześć celów:  Podwyższenie konkurencyjności głównych ośrodków miejskich Polski w przestrzeni europejskiej poprzez ich integrację funkcjonalną przy zachowaniu policentrycznej struktury systemu osadniczego sprzyjającej spójności;  Poprawa spójności wewnętrznej i terytorialne równoważenie rozwoju kraju poprzez promowanie integracji funkcjonalnej, tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania się czynników rozwoju, wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich oraz wykorzystanie potencjału wewnętrznego wszystkich terytoriów;  Poprawa dostępności terytorialnej kraju w różnych skalach przestrzennych poprzez rozwijanie infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej;  Kształtowanie struktur przestrzennych wspierających osiągnięcie i utrzymanie wysokiej jakości środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych Polski;  Zwiększenie odporności struktur przestrzennych kraju na zagrożenia naturalne i utraty bezpieczeństwa energetycznego oraz kształtowanie struktur przestrzennych wspierających zdolności obronne państwa; oraz  Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego. Ostatni z wymienionych celów ma służyć wprowadzeniu zintegrowanego (spójnego i hierarchicznego) systemu planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego, umożliwiającego skuteczną koordynację instytucji publicznych i polityk publicznych mających największe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego na różnych poziomach zarządu, reorganizację przepisów, tak, by zapewnić sprawność i powszechność systemu planowania przestrzennego, wzmocnienie instytucji, oraz poprawę jakości planowania przestrzennego. KPZK 2030 mówi, że jednym z symptomów braku ładu przestrzennego w Polsce jest niekontrolow ana suburbanizacja, która niszczy wartość przestrzeni i stanowi marnotrawstwo w aspekcie gospodarczym i społecznym, z uwagi na niską jakość przestrzeni publicznej. Według KPZK 2030, jednym z podstawowych działań niezbędnych do podniesienia sprawności systemu planowania przestrzennego jest wprowadzenie do prawa zasady obowiązku zagospodarowania terenów poprzemysłowych i zdegradowanych (brownfields) przed zagospodarowaniem terenów nietkniętych (greenfields), oraz zezwolenia na zagospodarowanie terenów nietkniętych dopiero po pełnym zagospodarowaniu terenów zdegradowanych. Byłoby to 22 Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju dostępna jest pod adresem: http://www.mir.gov.pl/english/Regional_Development/Spatial_Policy/KPZK_2030/Documents/KPZK_2030_ENG_sm all.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 67 znaczącym odejściem od obecnej praktyki i być może zbyt surowe regulacje w tym zakresie byłyby trudne do wdrożenie i spotkałyby się z oporem. Mimo, że preferencje i zachęty w kierunku zagospodarowania terenów typu brownfield są odpowiednie, wyłączenie z zagospodarowania terenów typu greenfield aż do momentu pełnego zagospodarowania terenów zdegradowanych wykracza daleko poza rozwiązania przyjmowane przez większość krajów. KPZK 2030 przewiduje potrzebę wprowadzenia szczegółowych regulacji w celu zapobieżenie rozproszonemu zagospodarowaniu terenu, budownictwa wzdłuż dróg krajowych i wojewódzkich, oraz budownictwa na terenach pozbawionych infrastruktury wodno-kanalizacyjnej i terenach zagrożonych powodzią. KPZK 2030 przyznaje, że wzmocnienie panowania przestrzennego wymaga zmian instytucjonalnych na wszystkich poziomach administracji oraz wprowadzenia systemów monitoringu i oceny zagospodarowania przestrzennego. Zintegrowane podejście terytorialne opiera się na terytoriach zdefiniowanych funkcjonalnie, integracji działań publicznych w wymiarze przestrzennym, oraz zarządzaniu wielopoziomowym. KPZK 2030 zakłada, że podobne zintegrowane działania powinny być podejmowane na obszarach o podobnych cechach geograficznych (społeczno-ekonomicznych i przestrzennych), określanych jako obszary funkcjonalne. Z tej perspektywy, przedmiotem KPZK 2030 jest całe terytorium kraju, a jego cele i narzędzia są zróżnicowane w zależności od specyfiki poszczególnych obszarów funkcjonalnych. Po stosownym znowelizowaniu aktów prawnych dotyczących planowania przestrzennego, obszary funkcjonalne wskazane w KPZK 2030 powinny być wzięte pod uwagę jako element planowania przestrzennego na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym; w uzasadnionych sytuacjach powinny stanowić odrębną kategorię planowania przestrzennego. Aby zrealizować cele KPZK 2030, wyznaczono 22 obszary funkcjonalne, których granice zostaną określone na różnych poziomach zarządzania (krajowy, regionalny, funkcjonalny). USTAWA O PLANOWANIU I ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENNYM23 Aktem prawnym kluczowym dla planowania przestrzennego w Polsce jest Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Ustawa reguluje formułowanie polityk zagospodarowania przestrzennego oraz podział uprawnień i zakresów odpowiedzialności pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji.24 Zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planowanie przestrzenne wykonywane jest na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Na poziomie krajowym, rząd centralny odpowiada za sporządzenie Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Kraju, która między innymi ustanawia zasady przestrzennego systemu osadnictwa i rozwoju infrastruktury krajowej. Koncepcja obejmuje też równoważenie rozwoju regionów. Krytycznym elementem Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było zniesienie wymogu sporządzania lokalnych 23 Ten rozdział oparty jest na: PLUREL (2008), Peri-Urban Land Use Relationships – Strategies and Sustainability Assessment Tools for Urban-Rural Linkages, Integrated Project, Contract Mo. 036921, D.3.3.4, Analysis of Regional Spatial Planning and Decision Making Strategies and Their Impact on Land Use in the Urban Fringe, Warsaw Case Study, Mirosław Grochowski, Marek Pieniążek, wrzesień 2008. Dostępne pod adresem: http://www.plurel.net/images/D334.pdf 24 Inne regulacje prawne wpływające na procesy planistyczne w Polsce to Ustawa Prawo Ochrony Środowiska (27 kwietnia 2001 r.), Ustawa Prawo Budowlane (7 lipca 1994 r.), oraz Ustawa o gospodarce nieruchomościami (sierpień 1997 r.). Wszystkie trzy ustawy podlegały nowelizacjom. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 68 planów zagospodarowania przestrzennego, dając gminom wybór odnośnie sporządzania takich planów lub nie. Ta zmiana zasadniczo spowodowała całkowity zanik regulacji planowania przestrzennego. Według prawa, samorządy regionalne muszą sporządzić Strategie Rozwoju Regionalnego, Regionalne Plany Zagospodarowania Przestrzennego i Plany Zagospodarowania Przestrzennego Obszarów Metropolitalnych (dla obszarów zdefiniowanych jako obszary metropolitalne). Regionalny Plan Zagospodarowania Przestrzennego definiuje trendy w zakresie rozwoju przestrzennego oraz organizacji i funkcjonowania osadnictwa, obecną i przyszłą lokalizację głównych elementów infrastruktury publicznej. Plany oparte są na zasadach równoważenie interesów regionalnych i lokalnych z interesem narodowym. Samorządy lokalne obu szczebli nie mają obowiązku sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego, ale mogą sporządzać strategie rozwoju, odzwierciedlające ich główne koncepcje rozwoju gospodarczego. Kluczowym szczeblem administracji jeśli chodzi o sporządzanie planów zagospodarowania przestrzennego są gminy i powiaty. Sporządzane są dwa dokumenty planowania przestrzennego: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.25 Pierwszy dokument określa politykę przestrzenną gminy i zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest dokumentem wiążącym prawnie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być sporządzony dla całości lub części gminy, zgodnie ze Studium, i stanowi podstawę prawną dla szczegółowego zarządzania zagospodarowaniem przestrzennym. Niemniej, gminy mogą funkcjonować bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – obszary, które mają być objęte takim planem są wskazane przez Studium. Gminy mogą zarządzać rozwojem przestrzennym poprzez dwie decyzje administracyjne: (a) Decyzję o warunkach zabudowy, która jest wydawana w odniesieniu do działek na których od inwestora wymagane jest zezwolenie na budowę, oraz (b) Decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, że aglomeracje stolic województw powinny posiadać własne plany zagospodarowania przestrzennego, w ramach regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wszedł w życie w dniu 4 września 2014 r.,26 a jego regulacje dotyczą wybranych funkcjonalnych obszarów miejskich, zdefiniowanych w regionalnym planie zagospodarowania przestrzennego i będą podlegać konsultacjom w ramach specjalnego komitetu. Znowelizowana Ustawa mówi, że polityka zagospodarowania przestrzennego dla funkcjonalnych obszarów miejskich podlega konsultacjom z gminami wchodzącymi w ich skład, a plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zaprojektowany jako element regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego dla funkcjonalnego obszaru miejskiego stolicy regionu. Nie ogranicza to jednak zasadniczej odpowiedzialności gmin za planowanie przestrzenne i nie stanowi przeniesienia ich uprawnień na wyższy (metropolitalny) poziom. 25 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma na celu regulację wykorzystania gruntów, poprzez koordynację działań budowlanych, inwestycji w infrastrukturę, wyznaczanie obszarów chronionych, oraz podział obszaru objętego planem na działki budowlane. 26 Dz. U. z 2014 r. poz. 379, Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw) Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 69 PRZEGLĄD POLITYKI MIEJSKIEJ OECD: KLUCZOWE WNIOSKI W 2012 roku OECD opublikowała Przegląd Krajowej Polityki Miejskiej w Polsce, zawierający kompleksową ocenę polityki miejskiej, w tym analizę systemów miejskich i stojących przed nimi wyzwań, krajowej polityki zagospodarowania przestrzennego w Polsce, oraz adaptacji zarządzania do potrzeb krajowej polityki miejskiej.27 Ponieważ wnioski z tej oceny systemu miejskiego i stojących przed nim wyzwań stanowiły kluczowy wkład w projekt Krajowej Polityki Miejskiej, w niniejszym rozdziale podsumowano niektóre z kluczowych wniosków, w szczególności tych istotnych dla poprawy systemów komunikacji miejskiej w polskich miastach. W centrum zainteresowania jest tu polityka miejska, która wykracza znacznie poza zagadnienia komunikacji miejskiej, jednak wiele z omawianych wniosków jest istotnych dla komunikacji miejskiej i opisuje kontekst w jakim podejmowane są decyzje planistyczne odnośnie komunikacji miejskiej. Trendy demograficzne pokazują, że wzrost populacji w Polsce następuje głównie w obszarach podmiejskich położonych w obrębie miejskich rynków pracy (urban labor market areas, ULMAs),28 natomiast dane odnośnie populacji prezentowane w układzie jednostek administracyjnych pokazują, że obszary miejskie tracą mieszkańców. Równocześnie, Polska stoi w obliczu trendu szybko starzejącego się społeczeństwa i oczekuje się, że do 2050 r. znajdzie się w czołówce OECD jeśli chodzi o starzenie się społeczeństw, a prognozy mówią, że na jedną osobę nieaktywną będzie przypadać nieco więcej niż jedna osoba pracująca, w odróżnieniu od obecnej liczby trzech osób pracujących. Obszary miejskie stoją przed groźbą starzenia się i migracji mieszkańców, odzwierciedlający proces suburbanizacji, przekładającej się na eksurbanizację (urban sprawl). Wyniki gospodarcze osiągane przez polskie miasta średniej wielkości mogą nie realizować ich pełnego potencjału rozwoju gospodarczego ze względu na malejącą populację. Innym ważnym czynnikiem ograniczającym potencjał rozwojowy miast średniej wielkości jest infrastruktura transportowa, która nie spełnia prawidłowo zadania łączenia krajowego systemu miejskiego i integrowania obszarów aglomeracji miejskich. Duże obszary zurbanizowane powinny utworzyć infrastrukturę transportową na skalę całego miejskiego rynku pracy (ULMA), ponieważ osoby dojeżdżające do pracy mieszkają poza istniejącą siecią tras transportowych. Przegląd Polityki Miejskiej twierdzi, że istnieje potrzeba opracowania krajowej polityki miejskiej by istniała możliwość stawiania możliwych do monitorowania celów dla zagospodarowania przestrzennego. Przegląd twierdzi, że istnieje potrzeba przejścia w kierunku realizacji b ardziej długoterminowej wizji strategicznej rozwoju miast, wizji, która „obecnie znajduje swoje odzwierciedlenie jedynie na papierze, w rozmaitych dokumentach strategicznych”. Przegląd twierdzi, że reformy są konieczne aby (a) poprawić planowanie międzygminne oraz realizację usług w obrębie poszczególnych funkcjonalnych obszarów miejskich; (b) zapewnić zintegrowane planowanie urbanistyczne w różnych sektorach planowania; (c) wzmocnić współpracę międzyresortową oraz koordynację w obrębie rządu centralnego; (d) zrewidować rolę pośrednich szczebli samorządu, tak, by zoptymalizować rezultaty polityki miejskiej; oraz (e) dostosować obecne lokalne systemy finansowania. 27 OECD (2011), OECD Urban Policy Reviews: Poland: 2011, OECD Publishing. Dokument dostępny pod adresem: http://dx.doi.org/10.1787/9789264097834-en 28 Są to większe obszary funkcjonalne otaczające oficjalne gminy miejskie. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 70 Stworzenie skutecznych mechanizmów koordynacji dla potrzeb sprawnego planowania ma kluczowe znaczenie w obszarach, w których granice administracyjne miast nie pokrywają się z ich obszarami funkcjonalnymi – co w Polsce nie jest rzadkością. Obecny stan prawny daje gminom możliwość współpracy na zasadach dobrowolnych, poprzez umowy lub związki gmin. Mimo, że istnieją przykłady takiej współpracy a większość gmin zaangażowana jest w taką lub inną formę współpracy międzygminnej, w Przeglądzie stwierdzono, że brak jest platformy prawnej i finansowej umożliwiającej zaangażowanie gmin w szereg zagadnień, w tym planowanie urbanistyczne. Rząd centralny ma do odegrania istotną rolę jeśli chodzi o tworzenie legislacyjnych i finansowych zachęt do takiej współpracy – na przykład we Francji, aglomeracje mogą skorzystać z dodatkowych grantów obok otrzymywanych już grantów blokowych, a w Kanadzie program rozwoju infrastruktury federalnej wymaga, by gminy położone w tym samym regionie funkcjonalnym wspólnie występowały o finansowanie większych projektów. Ponadto, we Francji podatek od płac był kluczowym źródłem finansowania modernizacji transportu miejskiego i cieszył się szerokim poparciem. W 2013 r., z inicjatywy Kancelarii Prezydenta, utworzono komitet w celu zbadania możliwości stworzenia mechanizmów obowiązkowej współpracy władz lokalnych w obrębie głównych aglomeracji Krakowa, Łodzi, Poznania, Śląska, Trójmiasta, Warszawy i Włocławka, finansowanej przez podatek od płac w wysokości 0.9%. Nie było apetytu na wprowadzenie takiego systemu, a komitet zakończył swoją działalność. Przegląd twierdzi, że dla osiągnięcia celów potrzebna jest silniejsza regulacja planowania przestrzennego na szczeblu krajowym. Obecnie, krajowe standardy planowania przestrzennego nie wymagają, by gminne plany zagospodarowania przestrzennego były zintegrowane z innymi planami sektora komunalnego. Równocześnie, tylko niewielka część któregokolwiek obszaru miejskiego jest objęta lokalnym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym decyzje podejmowane są bez uwzględnienia gminnych lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego. Jedno z możliwych podejść to rozważenie rozwiązań stosowanych przez niektóre kraje OECD, czyli ustanowienie standardów obejmujących wspólne kryteria jakie muszą być spełnione przez prawnie wiążące gminne plany strategiczne, łączące w sobie zagospodarowanie przestrzenne, rozwój gospodarczy, oraz inne cele sektorowe, w tym wystandaryzowane kryteria uzasadniania decyzji. Kryteria ogólnokrajowe określałyby, które typy decyzji gminnych dotyczących zagospodarowania przestrzennego wymagałyby zatwierdzenia przez województ wo z uwagi na ich wpływ na cele regionalne. Proponowane alternatywne rozwiązania obejmują opracowanie regulacji ogólnokrajowych wspierających tworzenie agencji metropolitalnych z uprawnieniami w zakresie planowania przestrzennego bądź zawarcie we wnioskach o finansowanie z krajowych i regionalnych funduszy rozwoju miast wymogu wykazania, że gminne plany zagospodarowania przestrzennego są zgodne z celami regionalnymi oraz planami innych gmin położonych w tym samym obszarze funkcjonalnym. Jeśli chodzi o lokalny system finansowania, Przegląd twierdzi, że aby rozwiązać problem istniejących luk w ważnej infrastrukturze konieczna jest rewizja podstawy wyliczenia podatku od nieruchomości, w Polsce obecnie uzależnionego od powierzchni nieruchomości nie zaś ich wartości, co jest standardem w większości krajów OECD. Należy się także upewnić, że wszelkie wprowadzane zmiany nie będą krzywdzące dla firm. System subwencji ogólnych również musi być zreformowany, ponieważ nie rekompensuje miast za usługi świadczone obszarom podmiejskim. Jednym z dyskutowanych rozwiązań jest wprowadzenie metropolitalnego fiskalnego systemu wyrównawczego. Taka reforma mogłaby zapewnić finansowanie niezbędne Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 71 do eksploatacji i utrzymania w funkcjonalnym obszarze miejskim szerszej sieci transportu publicznego i większej częstotliwości kursowania. 29 30 OGRANICZENIA W OBSZARZE CEN BILETÓW KOMUNIKACJI MIEJSKIEJ I TARYF PARKINGOWYCH Liczne ustawy przewidują przejazdy ulgowe dla pewnych kategorii pasażerów korzystających z transportu publicznego, zarówno w komunikacji miejskiej jak i przejazdach międzymiastowych. Zgodnie z polskim prawem, istnieją trzy grupy pasażerów uprawnionych do darmowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej. Są to członkowie parlamentu, inwalidzi wojenni i wojskowi oraz ich przewodnicy, a także cywilne niewidome ofiary działań wojennych.31 Ponadto, pięćdziesięcioprocentowa ulga ustawowa przysługuje następującym grupom: kombatanci, studenci studiów licencjackich, inżynierskich lub magisterskich, słuchacze kolegiów nauczycielskich oraz kolegiów pracowników służb społecznych, weterani poszkodowani pobierający rentę inwalidzką z tytułu urazów lub chorób powstałych w związku z udziałem w działaniach poza granicami państwa.32 Ustawowe ogólnokrajowe ulgi nie są refundowane bezpośrednio, miasta muszą odzyskiwać utracone dochody poprzez subwencję ogólną, otrzymywaną z budżetu państwa. Ponadto, w wielu systemach transportu publicznego oferowane są taryfy ulgowe lub darmowe przejazdy dla dzieci i osób starszych, jednak odbywa się to na podstawie decyzji rady miasta; nie jest to ulga ustawowa, wymagana przez rząd centralny. W Polsce obowiązują również przejazdy zniżkowe w transporcie międzymiastowym, zgodnie z Ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. Ustawa podaje długą listę pasażerów uprawnionych do przejazdów po cenie obniżonej odpowiednio o 95%, 93%, 78%, 51%, 49%, i 33% w stosunku do pełnej opłaty za przejazd, dla różnych typów biletów, w tym biletów jednorazowych i miesięcznych. Jeśli chodzi o międzymiastowe połączenia kolejowe operatorów pracujących w trybie wspólnego biletu, przysługują tam następujące zniżki: 51% opłaty za przejazd dla studentów szkół wyższych do wieku 26 lat, doktorantów do wieku 35 lat, 100% zniżka dla dzieci poniżej 4 roku życia, 49% zniżki dla przedszkolaków i uczniów szkół podstawowych i średnich, 33% zniżki dla nauczycieli wychowania przedszkolnego, nauczycieli szkolnych i akademickich. Dzieciom do 4 roku życia przysługuje darmowy przejazd, natomiast dzieciom od przedszkola do szkoły średniej włącznie przysługuje zniżka 49% w publicznym międzymiastowym transporcie autobusowym; studentom przysługuje zniżka 51%. Koszty związane z ustawowymi uprawnieniami do darmowych lub ulgowych przejazdów pokrywane są przez budżet państwa w pełnej kwocie udzielonej zniżki. Różnica pomięd zy 29 P. Śleszyński, Delimitacja miejskich obszarów funkcjonalnych stolic województw, Polska Akademia Nauk 2012 r. Dokument jest dostępny pod adresem:http://www.metropolia.bydgoszcz.pl/pliki/delimitacja.pdf 30 Kryteria delimitacji miejskich obszarów funkcjonalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013 r. Dokument jest dostępny pod adresem: http://www.kujawsko- pomorskie.pl/pliki/planowanie/20140211_spotkania/kryteria_delimitacji_mof_o_rodk_w_wojew_dzkich_mrr__luty_2 013.pdf 31 Odpowiednio, Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, oraz Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych . 32 Odpowiednio, Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, oraz Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 72 systemami opisanymi powyżej stanowi barierę do integracji autobusów międzymiastowych i kolei z usługami publicznego transportu miejskiego, ponieważ kiedy pasażerowie nabywają bilet zintegrowany, bezpośrednia rekompensata za ulgi ustawowe przestaje obowiązywać. Zapisy likwidujące ulgi ustawowe i obowiązek ich finansowania w odniesieniu do usług nie mających charakteru obowiązku publicznego wejdą w życie 1 stycznia 2017 r., zgodnie z Rozporządzeniem (WE) 1370/2007. Może to prowadzić również do zaniku wielu prywatnych autobusowych połączeń podmiejskich nie mających charakteru obowiązku publicznego, w przypadku których wymagane było tylko proste powiadomienie stosownej jednostki samorządu lokalnego. Kraje europejskie zazwyczaj ustalają zniżki opłat za przejazd na poziomie ogólnokrajowym, a operatorzy transportu otrzymują refundację utraconych przychodów w oparciu o badania ankietowe. Zazwyczaj obejmuje to transfer z krajowego budżetu opieki społecznej do operatora transportu krajowego, lokalnego lub modalnego. Płatność zazwyczaj oparta jest na wysokości zniżki w porównaniu do taryfy regularnej, wyliczanej w oparciu o politykę integracji społecznej (social inclusion) oraz wartość zakupu hurtowego dla płatnika. Możliwość korzystania z przejazdów zniżkowych jest często obwarowana szeregiem ograniczeń, jak np. w pociągu przejazd drugą klasą czy w komunikacji miejskiej przejazdy poza godzinami szczytu. Jednak systemy biletów zniżkowych w całej Europie znajdują się obecnie pod presją. Ludzie żyją dłużej a w starszym wieku zachowują większą mobilność. Operatorzy transportu coraz bardziej się komercjalizują, przy czym dotyczy to zarówno spółek prywatnych jak i publicznych, i żądają lepszego wynagrodzenia za zapewnianie darmowych przejazdów. Osoby starsze i/lub niepełnosprawne są coraz bardziej asertywne w odniesieniu do swoich praw i nie chcą by ograniczane w odniesieniu do tego, kiedy mają podróżować czy gdzie mają siedzieć. Ogólnie rzecz biorąc, systemy przejazdów zniżkowych kosztują więcej niż przewidywano w latach 70 - tych i 80-tych kiedy je wprowadzono i rozbudowano. Wiele rządów chciałoby zastąpić istniejące systemy ulgowych przejazdów środkami transportu publicznego i zastąpić je systemami w większym stopniu opartymi na potrzebach bądź powiązanymi z poziomem dochodów, jednak wprowadzenie zmian jest niezwykle trudne. Polskie zasady w tej kwestii, zwłaszcza jeśli chodzi o transport międzymiastowy, są niezwykle szczegółowe co sugeruje, że uzgodnienie zintegrowanych taryf dla wszystkich operatorów w obrębie funkcjonalnego obszaru miejskiego również mogłoby się okazać dość skomplikowanym zadaniem. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z późniejszymi nowelizacjami, określa maksymalne stawki dla stref płatnego parkowania. Artykuł 13(b) mówi, że opłata za pierwszą godzinę parkowania nie może przekroczyć 3 PLN (0.72 EUR), a stawki za kolejne trzy godziny mogą rosnąć, ale nie bardziej niż o 20% stawki za poprzednią godzinę, a stawka za czwartą godzinę nie może przekroczyć stawki za pierwszą godzinę parkowania. Artykuł 13(f) stanowi, że opłata karna za niezapłacenie opłat parkingowych nie może przekraczać 50 PLN (12 EUR). Miasta, w ramach działań zniechęcających do wjazdu do centrów miast, mają swobodę w wyznaczaniu stref płatnego parkowania, jednak nie mogą ustalić opłat wyższych niż określone przez Ustawę. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 73 WNIOSKI Z planowaniem przestrzennym w Polsce wiąże się szereg problemów. Przegląd dokonany w 2004 roku wykazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmują tylko 20% terytorium Polski, co oznacza, że planowanie przestrzenne prowadzone jest głównie w drodze decyzji administracyjnych. Nie jest to zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju miast. Ponadto, kiedy samorządy niższego szczebla sporządzają plany zagospodarowania przestrzennego, nie ma skutecznego wymogu uwzględnienia ani realizacji celów postawionych przez władze wyższego szczebla administracji. Taka autonomia sprawia, że trudno jest koordynować rozwój urbanistyczny na większych obszarach, takich jak miejskie obszary funkcjonalne czy obszary metropolitalne. Ponadto, brak jest szczegółowych baz danych zagospodarowania przestrzennego, które mogłyby wspierać proces podejmowania decyzji i monitorowanie wdrożenia planów zagospodarowania przestrzennego. Przekłada się to na brak odpowiednich instrumentów dla potrzeb zarządzania obszarami złożonymi, wykraczającymi poza granice administracyjne gmin. W planowaniu brak również integracji sektorowej, co oznacza że mogą istnieć rozbieżności pomiędzy strategiami rozwoju gospodarczego a strategiami zagospodarowania przestrzennego.. W wyniku tego, ze względu na brak zachęt do współpracy, oraz brak ogólnej kultury współpracy, często przyjmowane jest podejście wąsko zorientowane na pojedyncze gminy. W istocie, istnieją silne motywacje dla gmin podmiejskich by przyjąć podejście partykularne i tym sposobem przyciągnąć więcej inwestorów i uzyskać większe podatki od nieruchomości. Choć polski system planowania przestrzennego można w związku z tym uznać za zdecentralizowany, z kluczową rolą samorządów lokalnych w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego, instrumentów planistycznych nie można mechanicznie kopiować do innego kontekstu instytucjonalnego.33 Jak odnotowano w jednym z akademickich opracowań, „przejście od komunizmu do kapitalizmu nieomal doprowadziło do całkowitego rozmontowania planowania kompleksowego”, w wyniku czego budownictwo w miastach determinowane jest w dużej części przez siły czysto rynkowe, co skutkuje niepohamowaną eksurbanizacją.34 W braku Planów zagospodarowania przestrzennego, każdy właściciel nieruchomości ma prawo dowolnie ją zabudować jeśli uzyska pozwolenie na budowę. Decyzja o zezwoleniu na budowę wydawana jest pod warunkiem spełnienia czterech wymogów: (a) co najmniej jedna sąsiadująca działka musi być zabudowana; (b) działka musi mieć dostęp do drogi publicznej (c) brak konfliktu z zapisami legislacji specjalnej dotyczącej parków narodowych lub obszarów chronionych; oraz (d) działka jest lub będzie uzbrojona. Kiedy na peryferiach miast staj się dostępne atrakcyjne tereny typu greenfield, trudno jest przyciągnąć inwestorów do terenów zdegradowanych położonych w centrach miast by odwrócić trend eksurbanizacji. Obecnie prawie nie ma prawnego sposobu na przyjęcie niezbędnych regulacji aż do poziomu samorządów 33 Gawroński, Van Assche, and Hernik (2010), Spatial Planning in the United States of America and Poland, Infrastructure and Ecology of Rural Areas, No. 11/2020, Polska Akademia Nauk, Oddział w. Krakowie, str.53 -69. 34 Halleux, Marcinczak, van der Krabben (2012), The Adaptive Efficiency of Land Use Planning Measured by the Control of Urban Sprawl. The Cases of the Netherlands, Belgium, and Poland. Land Use Planning 29 (2012), str. 887- 898 Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 74 lokalnych, tak, by prowadzić politykę walki z eksurbanizacją. Oznacza to, że bez zmian w prawie trudno będzie zrobić cokolwiek by powstrzymać eksurbanizację. KLUCZOWE REKOMENDACJE W niniejszym Załączniku przedstawiono przegląd polityki i środowiska prawnego, w jakim polskie samorządy prowadzą planowanie zagospodarowania przestrzennego. Istnieje wyraźna luka pomiędzy zasadami zrównoważonego rozwoju jako podstawą krajowych polityk planowania rozwoju regionalnego i zagospodarowania przestrzennego, rozwojem gospodarki niskoemisyjnej i transportu publicznego z jednej strony, a praktyką zagospodarowania przestrzennego z drugiej. Rozwój budownictwa mieszkaniowego w obszarach metropolitalnych dyktowany przez developerów raczej niż wytyczne i ograniczenia skutecznego planowania regionalnego skutkuje znacznym zakresem eksurbanizacji, jakiej doświadcza wiele polskich miast. Analizy przeprowadzone przez agendy polskiego rządu oraz przez OECD wykazały, że postępująca suburbanizacja pozostaje w konflikcie z polityką promowania zrównoważo nego rozwoju, ale nie opracowano jeszcze odpowiednich instrumentów politycznych pozwalających na zapewnienie zgodności lokalnych praktyk z polityką ogólnokrajową. Wiele spośród krajów OECD opracowało regulacje i praktyki w zakresie planowania przestrzennego, zapewniające zgodność planów na poziomie krajowym, regionalnym i miejskim oraz zachęcające do zwartego rozwoju miast. Praktyki takie w wielu przypadkach zostały wypracowane w uwarunkowaniach instytucjonalnych, w których odpowiedzialność za miejscowe plany zagospodarowania oraz za podejmowanie decyzji w tym zakresie została delegowana na szczebel lokalny, tak jak ma to miejsce w Polsce. Brak skutecznych regulacji w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz trend suburbanizacji dużych miast nieuchronnie prowadzi do zmiany struktury modalnej transportu na korzyść samochodów prywatnych. Znaczne rozproszenie populacji na terenach podmiejskich sprawia, że zapewnienie transportu publicznego o wysokiej częstotliwości kursowania, który mógłby być atrakcyjny dla właścicieli samochodów, jest na takich terenach kosztowne, a często niepraktyczne. Polskie miasta, charakteryzujące się dotąd bardzo wysokim udziałem modalnym transportu publicznego, obecnie modernizują swoją infrastrukturę w środowisku, które jest większym wyzwaniem dla transportu publicznego. Choć eksurbanizacja pozostaje największym wyzwaniem dla zapewnienia transportu publicznego, inne zmiany instytucjonalne i legislacyjne również mogą ograniczać elastyczność miast w zakresie działań zapewniających konkurencyjność transportu publicznego względem samochodów prywatnych. Autorzy chcieliby przedstawić następujące rekomendacje dla rządu polskiego:  Wprowadzenie wymogów minimalnych w zakresie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na wszystkich szczeblach administracji publicznej. Władze planistyczne można zachęcać do wykazania, w jaki sposób ich plany wpisują się w Krajową Strategię Rozwoju Regionalnego, Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, oraz inne polityki na szczeblu krajowym, takie, jak np. ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Plany zagospodarowania przestrzennego na wszystkich szczeblach samorządu mogłyby również wykazywać zgodność z Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 75 celami planów zagospodarowania przestrzennego wyższego szczebla. W ten sposób, gminy i inne władze planistyczne zachowają swoje uprawnienia w zakresie planowania, jednak będą podejmować decyzje w jasnym kontekście strategicznym oraz ze świadomością, że te same zasady obowiązują władze planistyczne sąsiadujących jednostek.  Utworzenie w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju specjalistycznej komórki ds. strategii, która inicjowałaby wprowadzanie niezbędnych zmian prawnych i zmian w zakresie finansowania, tak, by wpływać na politykę w obszarach takich jak planowanie przestrzenne i zmiany klimatyczne, wspierać integrację wykraczającą poza obręb granic administracyjnych, oraz rozpowszechniać najlepsze praktyki w zakresie transportu publicznego. Jednostka taka mogłaby ustanowić jednolite standardy techniczne dla systemów biletowych opartych na kartach inteligentnych smart card, co ułatwiłoby integrację pomiędzy różnymi rodzajami transportu i obszarami administracyjnymi.  Opracowanie polityk, które zapewnią równowagę finansową transportu publicznego zapewniającego dojazd do pracy spoza obszarów miejskich i w obrębie gmin wiejskich po zmianach instytucjonalnych planowanych na rok 2017. Obecnie oferowane usługi są nierentowne i operatorzy transportu publicznego często nie mogą sobie pozwolić na wymianę wyeksploatowanego taboru; zatem wycofanie wsparcia finansowego dla przejazdów ulgowych najprawdopodobniej będzie skutkować likwidacją usług. Wiele ofert transportowych na terenach podmiejskich i wiejskich zasługuje na rozważenie pod kątem kontraktów na usługi o charakterze obowiązku publicznego (PSO). Tego typu usługi dowozu do pracy można by zintegrować z miejskimi usługami transportu autobusowego i szynowego w zakresie rozkładów jazdy, informacji pasażerskiej i systemów biletowych. Ponadto, inicjatywy mające na celu integrację usług dowozu dzieci do szkół z ogólnymi usługami transportu autobusowego dla ludności prowadziłyby do poprawy jakości świadczonych usług i ich efektywności kosztowej zarówno po stronie usług dowozu do pracy jak i dowozu do szkół.  Racjonalizacja struktury taryf ulgowych i usunięcie przeszkód na drodze integracji opłat za przejazd. Struktura taryf ulgowych w Polsce wydaje się być wypadkową partykularnych rozwiązań przyjmowanych w miarę upływu czasu, a bardzo szczegółowe zapisy ustaw regulujących ulgi uniemożliwiają operatorom transportu miejskiego oferowanie ulgowych przejazdów niezależnych od środka transportu. Aby rozwiązać ten problem, zapisy ustawowe regulujące przejazdy ulgowe mogłyby być skonsolidowane tak, by zapewniać organizatorom i operatorom transportu publicznego większą elastyczność w zakresie ustalania opłat za przejazd, w tym opłat zintegrowanych.  Przypisanie odpowiedzialności za bilety zintegrowane jednej, wymienionej z nazwy instytucji w każdym z regionów Polski i opracowanie krajowych standardów ułatwiających integrację pomiędzy obszarami administracyjnymi i rodzajami transportu. Pomiędzy miejskimi i regionalnymi władzami i operatorami transportu w Polsce Wschodniej istnieje zgoda co do tego, że większa integracja systemów biletowych pomiędzy różnymi operatorami i typami transportu byłaby korzystna zarówno dla pasażerów, jak i dla usługodawców. Jednak żadna z istniejących władz nie uważa, by jej mandat obejmował prowadzenie projektów w zakresie integracji Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 76 biletów. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju mogłoby zainicjować zmiany prawa, które nadawałyby jednej z władz w każdym z regionów mandat do opracowania zintegrowanych systemów biletowych dla swoich regionów. Ministerstwo mogłoby również opracować standardy, które ułatwią integrację w obrębie takich systemów oraz pomiędzy nimi, w tym ujednolicenie ulg ustawowych i rekompensaty za nie.  Zachęcanie do większej równowagi pomiędzy inwestycjami w modernizację infrastruktury i promocję środków uzupełniających. Niedawne programy inwestycyjne, w tym projekty finansowane z Programów Operacyjnych UE dla Polski Wschodniej, odnosiły się do braków w zakresie infrastruktury trwałej i taboru wynikających z wieloletniego niedoinwestowania transportu publicznego. Choć konieczne będą dalsze inwestycje w celu modernizacji infrastruktury, rząd pols ki mógłby promować inicjatywy uzupełniające, podnoszące konkurencyjność transportu publicznego względem samochodów prywatnych. Cztery miasta, które uczestniczyły w studium Banku Światowego wstępnie zobowiązały się do żądania wprowadzenia środków zarządczych, które przenosiłyby większą część kosztów infrastruktury na użytkowników samochodów prywatnych. Istnieje więc pole do promowania przez rząd polski najlepszych praktyk i programów pilotowych. Na przykład, opłaty za parkowanie na ulicy są kontrolowane przez rząd i stosowane na ograniczonych obszarach. Należałoby rozluźnić ograniczenia w zakresie opłat maksymalnych i zachęcać miasta do rozszerzenia ich zasięgu. Rząd centralny mógłby wspierać programy pilotowe w zakresie współużytkowania samochodów przy dojazdach do pracy, wprowadzania niższych ograniczeń prędkości na drogach krajowych w celu poprawy bezpieczeństwa i wyników w zakresie ochrony środowiska oraz promowanie „pieszobusów” dla dzieci szkolnych, by zachęcić dzieci oraz ich rodziców do chodzenia do szkoły na piechotę w bezpiecznych warunkach zamiast odwożenia ich samochodem.  Wnioskowanie o opracowanie przez krajowe spółki kolejowe - PKP, PLK i PR – wspólnych strategii rozwoju usług dojazdowych w wyznaczonych aglomeracjach miejskich. Koleje są zasobem, który jest przez polskie miasta wykorzystywany w stopniu niewystarczającym, nic tez nie wskazuje na to, by w planach inwestycyjnych na szczeblu krajowym uwzględniano polany zagospodarowania przestrzennego aglomeracji miejskich. Obawy budzi też fakt, że w ramach decyzji operacyjnych usługom transportu towarowego i intercity systematycznie nadawany jest priorytet wyższy niż usługom transportu dojazdowego. Spółki kolejowe mogłyby być zobowiązane do konsultacji z władzami miast i województw w zakresie decyzji inwestycyjnych wpływających na jakość usług kolejowych na ich terytorium. Decyzje takie obejmowałyby między innymi tworzenie bądź likwidację przystanków, mijanek i punktów zawracania, jak też elektryfikację linii.  Przegląd regulacji dotyczących opodatkowania pojazdów, tak, by zapewnić ich zgodność z polityką rządu odnośnie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych i zmniejszyć zachęty dla innych krajów UE do pozbywania się wysokoemisyjnych używanych samochodów w Polsce. Plan złomowania samochodów, który stanowiłby bodziec do zakupu nowych pojazdów, nie jest odpowiedni dla Polski, ponieważ nie ma tu potrzeby dalszego stymulowania rynku samochodowego, a znaczna część korzyści przypadłaby producentom samochodów spoza Polski. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 77 ZAŁĄCZNIK 3 KOORDYNACJA MIĘDZYGMINNA Wstęp W miarę tego, jak mieszkańcy miast przenoszą się na peryferia lub do sąsiednich gmin, kluczowego znaczenia nabiera koordynacja usług komunikacji miejskiej w obrębie funkcjonalnych obszarów miejskich raczej niż administracyjnych granic miast. Ma to kluczowe znaczenie dla Rzeszowa, Lublina, Białegostoku oraz Olsztyna; muszą wziąć to pod uwagę aby zapewnić, że usługi transportu publicznego będą zaspokajać bieżący i potencjalny popyt, zmieniający się w miarę migracji mieszkańców w kierunku obszarów peryferyjnych leżących poza granicami miast. Niniejszy Załącznik zawiera krótki opis doświadczeń Francji w kwestii organizatorów międzygminnego transportu publicznego (autorités organisatrices des transport urbains, AOTU), jako przykład tego, w jaki sposób kraj UE charakteryzujący się wysoką jakością usług transportu miejskiego utworzył ramy regulacyjne i prawne zachęcające do współpracy międzygminnej. Następnie przedstawiono polskie przykłady współpracy międzygminnej w Zatoce Gdańskiej i na Górnym Śląsku. Międzygminne zarządy transportu: przykład Francji Od wielu lat, a szczególnie od 1999 r., Francja preferowała tworzenie organizacji międzygminnych w oparciu o duże dotacje państwowe, częściowo pokrywające koszty rozwiązywania problemów fragmentacji miast. Ustawa o orientacji transportu wewnętrznego z 1982 r. nakładała na organizatorów transportu publicznego (autorités organisatrices des transport urbains, AOTU) misję organizowania usług komunikacji miejskiej, a późniejsze ustawy dodały do tego orientację na plany zapewnienia mobilności. AOTU może być instytucją gminy, lub grupy gmin, stworzoną w celu zarządzania jednym lub większą liczbą obszarów odpowiedzialności, w tym transportem publicznym. AOTU odpowiadają za definiowanie usług publicznego transportu miejskiego (częstotliwość kursowania, typ taboru, operatorzy, procedury kontraktowania, system opłat za przejazd, etc.), opracowanie planów mobilności miejskiej, procedury finansowania i realizacji inwestycji oraz działanie sieci transportu miejskiego, zarządzanie infrastrukturą, regulację działalności transportowej oraz prezentację informacji dotyczących systemów transportu. Do niedawna we Francji działało ponad 200 AOTU, z których najprostsze operowały na poziomie gminy (lokalnej jednostki administracji). Gminy mogą jednak łączyć się w międzygminne agencje współpracy, których mandat może uwzględniać zagadnienia transportu miejskiego, ale również politykę miejską i planowanie zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na istnienie ponad 36,000 gmin, podejście oparte na tworzeniu międzygminnych agencji dla potrzeb transportu publicznego stało się normą. Mogą one przybierać formę międzygminnych rad zarządczych, międzygminnych zarządów, miejskich zarządów, zarządów dla miast rozszerzonych, bądź wspólnych rad zarządczych. Różnice pomiędzy wymienionymi typami agencji dotyczą „sztywności” struktury, podziału obowiązków i kompetencji, zakresu uprawnień do nakładania podatków. Zarząd miejski może być utworzony dla jednostek o liczbie mieszkańców przekraczającej 50,000 – na mocy tzw. Ustawy Chevenement z lipca 1999 r. – a jej Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 78 mandat obejmuje transport miejski, jak również trzy z pięciu pozostałych obszarów odpowiedzialności: rozwój gospodarczy, organizacja transportu miejskiego, zagospodarowa nie gruntów gminnych, habitat, polityka miejska; może także obejmować drogi i parkingi. W niektórych wypadkach władze miast delegują odpowiedzialność za transport miejski do wspólnych rad zarządczych bądź też zarządów międzygminnych. Najważniejszym aspektem działania zarządu miejskiego jest to, że jego mandat może obejmować równocześnie planowanie zagospodarowania przestrzennego i organizację transportu miejskiego, co umożliwia integrację planowania urbanistycznego i transportu miejskiego. Ramka 7: Ocena obszaru metropolitalnego Nantes opracowana przez CASCADE CASCADE to projekt finansowany przez UE, pod przewodnictwem EUROCITIES, którego celem jest poprawa wdrożenia polityk w zakresie zrównoważonej energetyki w dużych i średnich miastach europejskich. Jednym z formatów wzajemnego uczenia się, stosowanych w ramach CASCADE jest recenzowanie wzajemne (peer review), w ramach którego zespół ekspertów z różnych miast europejskich ocenia bieżącą sytuację miasta goszczącego pod kątem jednego z konkretnych obszar ów zainteresowania CASCADE. Podstawowym celem recenzji wzajemnych jest przedstawienie miastu goszczącemu jego obecnej strategii i działań z perspektywy zewnętrznej zespołu ekspertów merytorycznych pochodzących z różnych miast. Ocena identyfikuje silne i słabe strony, wskazuje na kluczowe problemy i może zawierać sugestie odnośnie działań w zakresie networkingu i wzajemnego uczenia się. W przypadku Nantes przedstawiono następujące rekomendacje:  Postęp w realizacji celów powinien podlegać systematycznej kont roli, a wyniki regularnie przekazywane przywódcom politycznym. Jest to częściowo realizowane odniesieniu do udziału modalnego i rozwoju ruchu, ale istnieje możliwość pogłębienia działań w odniesieniu do zużycia energii i emisji gazów cieplarnianych.  Należy rozważyć możliwości stymulowania i większego zaangażowania inwestycji prywatnych w transport zrównoważony. Dobrymi przykładami są tu inwestycje w pojazdy energooszczędne lub pojazdy na paliwa alternatywne oraz w efektywność energetyczną transportu, jak również wybór lokalizacji z myślą o zmniejszeniu popytu na przejazdy.  Należy zbadać możliwości motywowania developerów do współfinansowania inwestycji w zrównoważone środki zapewnienia mobilności poprzez np. zawarcie odpowiednich warunków w zezwoleniu na budowę.  Należy stworzyć bardziej wyraźne powiązania pomiędzy zdrowiem publicznym a transportem. Aktywne sposoby podróżowania dają możliwość osiągnięcia znaczących efektów synergicznych pomiędzy transportem a polityką zdrowia publicznego. Podczas podejmowania decyzji odnośnie transportu, należy wziąć pod rozwagę potencjalne korzyści finansowe dla sektora zdrowia, wynikające z aktywnego podróżowania. Warto rozważyć nawiązanie systematycznej współpracy z przedstawicielami sektora zdrowia publicznego w celu promowania aktywnych sposobów podróżowania.  Należy bardziej rozwinąć powiązania pomiędzy szkołami, planowaniem urbanistycznym i planowaniem transportu, zarówno jeśli chodzi o lokalizację szkół jak i opracowanie planów dowozu do szkół oraz sposoby na stymulowanie zrównoważonego transportu dla uczniów i personelu. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 79  Należy kontynuować i zwiększyć wysiłki na rzecz aktywnego zaangażowania obywateli, organizacji społecznych i firm w kwestie mobilności.  Należy zbadać możliwości zastosowania instrumentów finansowych zarówno w celu wpływania na zachowania w zakresie przejazdów jak i jako wykorzystywane w większym stopniu źródło finansowania inwestycji w transport zrównoważony. Przykładem mogą tu być opłaty parkingowe lub opłaty od placów parkingowych. Źródło: CASCADE (2012). Ustawa z 1 stycznia 2014 r. o modernizacji publicznych działań terytorialnych (MAPAM) zastępuje AOTU zarządami organizacji mobilności (AOM), których mandat może zawierać kwestie związane ze współużytkowaniem samochodów (car-pooling), usługi wynajmu rowerów, organizację dostaw towarów w mieście oraz logistykę miejską, w celu minimalizacji zatłoczenia i zanieczyszczeń, z działaniami finansowanym z podatku transportowego. W przeszłości AOTU były odpowiedzialne za opracowanie Planów Mobilności Miej skiej, ale ich mandat nie obejmował działań innych niż związane z organizacją usług transportu publicznego. Polityka odnośnie rowerów (trasy rowerowe, lokalizacja), zarządzanie drogami (organizacja ruchu i sygnalizacja świetlna), oraz parkingi pozostają w gestii gmin. Nadal istnieją pewne problemy w zakresie spójności i kompatybilności pomiędzy różnymi typami transportu; jednak podejmowane są wysiłki mające na celu rozwiązanie tego problemu, w tym np. tworzenie parkingów „parkuj i jedź”. Jednym z przykładów współpracy międzygminnej jest Obszar Metropolitalny Nantes (Nantes Métropole) - jednostka administracji lokalnej utworzona w 2001 r., składająca się z 24 gmin otaczających miasto Nantes. Łączna liczba mieszkańców to 595 tys. Zakres odpowiedzialności Nantes Métropole jest rozległy, obejmując między innymi za planowanie, politykę miejską, zarządzanie usługami publicznymi i transportem publicznym, obiektami infrastruktury transportowej oraz ochroną środowiska i poprawą stanu środowiska oraz jakość życia na swoim terytorium. Nantes Métropole odpowiada również za koordynację, realizację i monitoring kwestii związanych z transportem, zmianami klimatu, oraz polityką energetyczną. W 1982 r. utworzono pierwszą strukturę międzygminną składającą się z 19 gmin, odgrywającą kluczową rolę w zakresie mobilności miejskiej w strukturze rozwoju gospodarczego aglomeracji. Następnie kilkakrotnie wprowadzano zmiany w statusie prawnym jednostki, częściowo w celu odzwierciedlenia zmian legislacyjnych. Podstawowym celem jednostki jest rozwój regionalny, a jej mandat obejmuje między innymi zagadnienia mobilności, rozwoju gospodarczego i przestrzennego, mieszkalnictwa, oraz rozwoju urbanistycznego. Oznacza to, że kwestie integracji planowania rozwoju miast i planowania transportu leżą w gestii tej samej instytucji. Obszar Nantes Métropole jest zarządzany przez zgromadzenie 113 wybieralnych urzędników, delegowanych przez rady miejskie 24 miast składających się na obszar metropolitalny. Nantes Métropole deleguje zdania związane z organizacją transportu publicznego do Société d'Economie Mixte des Transports de l'Agglomération Nantaise SEMITAN, spółki publiczno-prywatnej. Sieć transportu publicznego składa się z tramwajów, rozległej sieci połączeń autobusowych, autobusu dojazdowego do lotniska, oraz sieci autobusów nocnych. Wszystkie typy transportu objęte są wspólnym systemem biletowym, który obejmuje również pociągi podmiejskie kursujące w Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 80 obrębie granic administracyjnych Métropole, choć pociągi te nie podlegają SEMITAN. W niedawnym przeglądzie Nantes Métropole stwierdzono, że podejmowano w nim konsekwentne strategiczne działania na rzecz zmniejszenia zużycia energii i wpływu transportu na klimat. Przedstawiono też dowody na zaangażowanie polityczne w kwestie zrównoważonego transportu – zarówno działania przeszłe jak i te zawarte w bieżących celach i planach.35 Polskie doświadczenia w zakresie współpracy międzygminnej W istniejących polskich ramach prawnych i organizacyjnych, najprostszym i najpopularniejszym sposobem na rozciągnięcie sieci transportu publicznego na obszary podmiejskie jest podpisywanie pomiędzy miastem a sąsiadującymi z nim gminami umów dwustronnych stanowiących cesję kompetencji w zakresie organizacji transportu z gmin na miasto, w zamian za pokrycie deficytu pod-sieci będącej podstawą umowy. Metoda ta, dotycząca wyłącznie transportu autobusowego, jest popularna w Polsce Wschodniej, choć nie tak rozpowszechniona jak w innych obszarach metropolitalnych. Aby podejście to było bardziej atrakcyjne, miasta powinny oferować swoim potencjalnym partnerom – gminom przejrzyste algorytmy szacowania kosztów i przychodów, w tym przetargi na pojedyncze linie, jasną alokacje przychodów, oraz możliwość ustalania poziomu usług. Linie podmiejskie często charakteryzują się mniejszym zatł oczeniem w ruchu ulicznym, zatem oferowane tam usługi charakteryzują się zwykle niższymi kosztami na wozokilometr, choć z kolei ich koszt w przeliczeniu na pasażerokilometry może być wyższy niż w obszarach miejskich. Prawdopodobne jest też, że gminy podmiejskie zaakceptowałyby usługi świadczone w oparciu o pojazdy używane, z mniejszą ilością funkcji dodatkowych niż w przypadku nowych klimatyzowanych pojazdów preferowanych przez miasta, lecz charakteryzujących się wyższymi kosztami eksploatacji. W niektórych przypadkach unia taryfowa pomiędzy miastem a związkiem otaczających je gmin (jak w przypadku KZK GOP – MZKP opisanym poniżej) może być dobrym rozwiązaniem, godzącym wspólne taryfy z różnymi potrzebami w zakresie jakości usług. Prawo polskie nie daje szczególnych możliwości jeśli chodzi o specjalne rozwiązania przeznaczone dla obszarów metropolitalnych, ponieważ nie istnieją szczegółowe przepisy regulujące funkcjonowanie obszarów metropolitalnych, ani nawet akt prawny wyjaśniający zasady delimitacji obszaru metropolitalnego. W obecnych ramach prawnych, obszary metropolitalne mogą albo uruchamiać nieformalne inicjatywy współpracy albo tworzyć formalne związki gmin lub powiatów (ale nie obu naraz).36 Założony związek może być odrębną jednostką prawną, finansowaną i zarządzaną wspólnie przez kilka samorządów lokalnych. Obecna struktura samorządu w Polsce, delegująca uprawnienia na szczebel gminny, funkcjonuje dopiero od 20 lat. Za wyjątkiem niektórych związków założonych dla realizacji jednego specyficznego cel u, nie ma tradycji współpracy w obrębie obszaru metropolitalnego czy też rozwoju relacji pomiędzy 35CASCADE (2012). Energy Efficiency Urban Mobility in Nantes Metropole. Raport z recenzji wzajemnej CASCADE dostępny pod adresem: http://nws.eurocities.eu/MediaShell/media/CASCADE%20PR%20feedback%20report%20%20for%20Nantes.pdf 36 Lackowska, Marta, and Karsten Zimmermann (2011), New Forms of Territorial Governance in Metropolitan Regions? A Polish-German Comparison. European Urban and Regional Studies 2011 18: 156-169. Podstawą prawną dla tworzenia związków jest Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., która stanowi, że obowiązek organizowania transportu publicznego spoczywa na gminach. Równocześnie, ustawa daje możliwość tworzenia organizacji międzygminnych (np. na obszarach zurbanizowanych). Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 81 poszczególnymi jurysdykcjami;. Tworzenie skutecznie działających związków wymagałoby od gmin kompromisów w zakresie poszczególnych zagadnień oraz transferu uprawnień, które otrzymały dopiero niedawno; nie jest to łatwe do osiągnięcia.; Doświadczenia międzynarodowe sugerują, że rozwój współpracy musi być stymulowany przez zachęty ze strony rządu centralnego, których w Polsce nie ma.37 Poniżej prezentujemy doświadczenia współpracy międzygminnej w regionie Zatoki Gdańskiej i na Śląsku, jako przykłady tego, co można osiągnąć w obecnie obowiązujących ramach prawnych w Polsce. Trójmiasto Metropolia trójmiejska (nazwa nieoficjalna) składa się z trzech największych mia st – Gdańska, Gdyni i Sopotu – oraz siedmiu gmin. Cały obszar metropolitalny liczy 1.2 mln mieszkańców. Od 2004 r. w regionie działa założona z inicjatywy marszałka województwa Metropolitalna Rada Zatoki Gdańskiej. W regularnych comiesięcznych spotkaniach uczestniczą prezydenci i burmistrzowie wszystkich gmin członkowskich, dzięki czemu zostały zawarte umowy odnośnie koordynacji transportu publicznego w obszarze metropolitalnym. Przewodniczącym Rady jest marszałek województwa pomorskiego, a jej pozostałymi członkami prezydenci i burmistrzowie powiatów i gmin. Obszary zainteresowania Rady koncentrują się na (a) transporcie publicznym; (b) marketingu, promocji i koordynacji wspólnych inwestycji; oraz (c) wspólnym wnioskowaniu o środki z UE. Niektóre z kluczowych omawianych zagadnień to restrukturyzacja Szybkiej Kolei Miejskiej, delimitacja Gdańskiego Obszaru Metropolitalnego, oraz Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitalnego. Działania Rady Metropolitalnej zostały następnie przejęte przez nowo założone związki – Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej (w zakresie organizacji transportu publicznego) oraz przez stowarzyszenie Gdańskiego Obszaru Metropolitalnego (GOM) (w zakresie innych działań, obejmujących promocję, planowanie przestrzenne i zarządzanie Zintegrowanymi Inwestycjami Terytorialnymi). Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej (MZKZG) został zarejestrowany jako związek międzygminny z siedzibą w Gdańsku w dniu 5 czerwca 2007 r. Jego członkami są Gdańsk, Gdynia, Sopot, oraz cztery inne miasta i siedem gmin. 38 Organy Związku to Zgromadzenie Związku i Zarząd Związku. Przewodniczący Zarządu wybierany jest na kadencję roczną i co roku nowy przewodniczący pochodzi z innej gminy. Członkowie Zgromadzenia Związku to prezydenci, burmistrzowie i wójtowie gmin członkowskich jako członkowie statutowi oraz dodatkowi przedstawiciele gmin, wyłaniani przez rady gmin, proporcjonalnie do liczby mieszkańców poszczególnych gmin. Władze transportu miejskiego w Związku to (a) Zarząd Transportu Miejskiego w Gdańsku (ZTM Gdańsk); (b) Zarząd Transportu Miejskiego w Gdyni; (c) operator transportu publicznego w Wejherowie (MZK Wejherowo); (d) Szybka Kolej Miejska (SKM) oraz (e) Przewozy Regionalne Regio 37 Swianiewicz, Pawel, and Marta Lackowska (2007). From Doing Nothing to Metropolitan Government Institutions? Governing Metropolitan Areas in Poland. Dokument dostępny pod adresem: www.vrm.ca/documents/Montreal_Swianiewicz_Lackowska.pdf 38 Są to Gdańsk, Gdynia, Pruszcz Gdański, Reda, Rumia, Sopot i Wejherowo, oraz siedem gmin (Kolbudy, Kosakowo, Luzino, Pruszcz Gdański, Szemud, Wejherowo, Żukowo). Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 82 (PR).39 Głównym zadaniem Związku jest opracowanie polityki transportowej i zarządzanie transportem publicznym w obszarze metropolitalnym. Jego kluczowe działania to (a) opracowanie i zatwierdzanie opłat za przejazd środkami komunikacji miejskiej oraz rozliczanie dochodów obszaru metropolitalnego z tytułu biletów; (b) badania rynku, planowanie i programowanie rozwoju transportu publicznego; oraz (c) eksploatacja zintegrowanego systemu biletowego. Na początku rozważano dwa możliwe modele integracji: utworzenie odrębnego związku bądź też model oparty na umowach bez tworzenia związku. Politycy wybrali opcję utworzenia związku, mimo że podejście oparte na umowach było zalecane przez zespół ekspertów akademickich z Uniwersytetu Gdańskiego. Następny etap współpracy międzygminnej obejmował organizacyjną i funkcjonalną integrację w obszarze Zatoki Gdańskiej, w tym wprowadzenie jednolitych opłat za przejazd w całym obszarze, koordynację różnych środków transportu, oraz optymalizację rozkładów jazdy. Ten etap przewiduje przejęcie przez Związek funkcji poszczególnych zarządów transportu w obszarze Zatoki Gdańskiej, w tym komunikację, marketing, oraz ustalenie wspólnych standardów w zakresie jakości usług. Jak dotąd nie udało się tego osiągnąć; po pierwsze dlatego, że gminy chciały zatrzymać przychody z biletów w swoich budżetach, aby poprawić swój rating kredytowy, a po drugie, z uwagi na różnice w standardach jakości i kosztach poszczególnych operatorów (w szczególności kolei, które nie mają aktywnego organizatora). Niemniej jednak, w kontekście następnej europejskiej perspektywy finansowej MZKZG planuje zastąpienie istniejącego elektronicznego systemu biletowego nowszym, co umożliwi lepszą integrację, w tym również z prywatnym, samofinansującymi się operatorami usług autobusowych. Utworzenie Wojewódzkiego Zarządu Transportu – planowane na 2017 rok – ułatwi ten proces. Zintegrowany system biletowy pozwoli pasażerowi na przejazd, z przesiadkami na te same lub inne środki transportu, na jednym bilecie, który pozostanie ważny przez cały okres przejazdu we wszystkich środkach transportu. Celem zintegrowanego biletu jest zachęcanie pasażerów do korzystania ze środków transportu publicznego poprzez ułatwienie przesiadek pomiędzy różnymi typami transportu oraz przez podniesienie sprawności usług. Związek poszedł w kierunku integracji biletów, umożliwiając pasażerom zakup jednego biletu, ważnego w całym obszarze Gdańska. Związek wprowadził metropolitalny bilet jednorazowy (nie obejmujący pociągów) a także metropolitalne bilety 24-godzinne, 72-godzinne i miesięczne, ważne w autobusach, tramwajach, trolejbusach, oraz pociągach SKM i pociągach PR w obszarze Gdańska.40 Oprócz biletów metropolitalnych, można korzystać także z biletów ważnych wyłącznie u operatorów transportu publicznego podlegających ZTM Gdańsk, ZTM Gdynia, MZK Wejherowo, oraz w SKM. Obecnie, w obszarze metropolitalnym nadal funkcjonuje sześć różnych systemów biletowych na środki transportu publicznego: 39 Obszar działania (a) ZTM Gdańsk to Gdańsk, Sopot (wspólnie z ZTM Gdynia), Kolbudy, Pruszcz Gdański, Żu kowo; (b) ZTM Gdynia to Gdynia, Sopot (wspólnie z ZTM Gdańsk), Kosakowo, Reda, Rumia, Szemud, Wejherowo, Żukowo; (c) ZTM Wejherowo to Wejherowo, Reda, Rumia, Luzino, oraz (d) Szybka Kolej Miejska (SKM) w obszarze Gdańska prowadzi pociągi z Luzina do Cieplewa. 40 Standardowa cena za bilet jednoprzejazdowy to 3.20 PLN (0.77 EUR) oraz 1.60 PLN (0.38 EUR) za bilety ulgowe. Cena biletu 24-godiznnego to 20 PLN (4.81 EUR),10 PLN (2.4 EUR) za bilet ulgowy a 72-godzinnego - 40 PLN (9.62 EUR) i 20 PLN (4.81 EUR) za bilet ulgowy. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 83 (a) bilety obowiązujące w autobusach i tramwajach w Gdańsku oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Gdańsk (5 gmin); (b) bilety obowiązujące w autobusach i trolejbusach w Gdyni oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Gdynię (8 gmin); (c) bilety obowiązujące w autobusach w Wejherowie oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Wejherowo (4 gminy); (d) bilety obowiązujące w pociągach SKM; (e) bilety obowiązujące w pociągach PR; oraz (f) system biletów zintegrowanych MZKZG. Zintegrowane bilety MZKZG spowodowały wzrost liczby pasażerów. W latach 2008 – 2013 przychody wzrosły z 5 mln PLN (1.2 mln EUR) do 20 mln PLN (4.8 mln EUR) a liczba sprzedanych biletów z ca. 100 000 do ca. 500 000. Obecnie przychody ze sprzedaży rosną o niemal 10% rocznie. Szacuje się, że 4% pasażerów korzystających z metropolitalnych biletów długoterminowych deklaruje, że nie kupowali wcześniej okresowych biletów na środki transportu publicznego. Przychody ze zintegrowanego systemu biletowego dzielone są w następujący sposób: (a) 60% przychodów z biletów obejmujących również koleje jest przekazywanych operatorom kolei (52% SKM i 8% PR); (b) połowa pozostałych środków jest dzielona pomiędzy władze gmin, proporcjonalnie do podaży transportu (liczba wozokilometrów); a (c) druga połowa pozostałych środków jest dzielona według wyników badania ankietowego prowadzonego w punktach sprzedaży biletów, dotyczącego przemieszczania się poprzedniego dnia. MZKZG jest finansowany przez swoje gminy członkowskie, które refundują jego koszty oraz pokrywają różnicę pomiędzy ceną biletów zwykłych i metropolitalnych. Oba typy kosztów są alokowane proporcjonalnie do liczby mieszkańców i wynoszą odpowiednio 1.50 PLN (0.36 EUR) i 3 PLN (0.72 EUR) na mieszkańca. Gdański Obszar Metropolitalny (GOM) Gdański Obszar Metropolitalny (GOM) to związek odpowiadający za czysto metropolitalny rozwój swojego terytorium. GOM działa również jako sekretariat dla potrzeb Zin tegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT), choć strony umów ZIT obejmują również jednostki nie wchodzące w skład GOM (w szczególności Gdynię). GOM planuje sporządzenie strategii niskoemisyjnej i strategii transportu metropolitalnego dla obszaru obejmującego niektóre (choć nie wszystkie) gminy członkowskie. Zamierza również sporządzić metropolitalny plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie sporządzone zostało studium zbiorcze wszystkich gminnych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium pozwoli na identyfikację luk w procesie planistycznym, w tym obszarów nie objętych żadnymi planami oraz różnic w założeniach. Przygotowano dla gmin szczegółowe wytyczne do stosowania w planach zagospodarowania przestrzennego w przyszłości. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 84 Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego w katowickim obszarze metropolitalnym (Górny Śląsk) to największa aglomeracja i najbardziej zurbanizowany obszar w Polsce, składający się z 17 miast o łącznej liczbie 2.2 mln mieszkańców. Jednym z przykładów długoterminowej współpracy jest właśnie Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego (KZK GOP) w ramach Katowickiego Obszaru Metropolitalnego, składającego się z około dwunastu miast porównywalnej wielkości. Od 1991 r. transport publiczny w znacznej części realizowany był przez KZK GOP. 41 Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego został utworzony w 1991 r. Jego cele to (a) organizacja lokalnego transportu publicznego, (b) prowadzenie badań dla potrzeb rozwoju systemu transportu publicznego; (c) promocja i rozpowszechnianie informacji na temat usług transportu publicznego; oraz (d) inicjowanie i koordynacja projektów w zakresie zarządzania ruchem i parkingów miejskich. Kluczowe działania realizowane przez KZK GOP obejmują między innymi organizację transportu publicznego, politykę taryfową, zdobywanie finansowania, rozwój ICT, utrzymywanie relacji z sąsiadującymi gminami, oraz integracja transportu w obrębie KZK GOP. Obecnie realizowane są dwa projekty współfinansowane ze środków UE: ŚKUP (Ramka 9) oraz system dynamicznej informacji dla pasażerów. Związek został utworzony aby rozwiązać problemy jakie pojawiły się na początku lat 1990 -tych, zaraz po podziale przedsiębiorstwa państwowego na niezależne spółki, będące wspólną własnością kilku gmin, działające w oparciu o poszczególne bazy. . Na początku integracja oparta była na wzajemnym uznawaniu biletów przez te firmy, jednak doprowadziło to do nadmi ernej koncentracji na dystrybucji, ze szkodą dla operacji transportu publicznego. Związek został utworzony natychmiast po wprowadzeniu prawa umożliwiającego takie rozwiązanie. Inicjatywa ta była wspierana przez burmistrzów wielu miast, pod przewodnictwem burmistrza Sosnowca. Władze Związku to Zgromadzenie i Zarząd. Zarząd składa się z dziewięciu członków mianowanych i odwoływanych przez Zgromadzenie; członkami Zgromadzenia są gminy. Organem stanowiącym i kontrolnym Związku jest Zgromadzenie. W skład Zgromadzenia wchodzi marszałek oraz prezydenci, burmistrzowie i wójtowie gmin uczestniczących w Związku. Od samego początku, wszystkie kompetencje związane z organizacją transportu publicznego zostały przez gminy członkowskie scedowane na KZK GOP, z pełnym finansowaniem; innymi słowy, Związek jest finansowany całkowicie przez swoje gminy członkowskie, bez finansowania z budżetu państwa, jak ma to miejsce np. w Niemczech czy Francji. Na początku, składka członkowska wnoszona przez gminy oparta była w jednej trzeciej na ustalonym odsetku łącznych dochodów gminy, a w dwóch trzecich na liczbie wozokilometrów dostarczonej na terytorium danej gminy. Następnie, przez wiele lat, składka naliczana była wyłącznie jako ustalony procent łącznych dochodów gmin i utrzymywana była na niskim poziomie, tak by zachęcić gminy do uczestnictwa. Stało się to jedną z przyczyn znacznego pogorszenia jakości transportu publicznego, ponieważ pojedynczym gminom trudno było osiągnąć wyższą jakość transportu. 41Obecnie do KZK GOP należą: Katowice, Bytom, Bobrowniki, Będzin, Chełm Śląski, Chorzów, Czeladź, Dąbrowa Górnicza, Gierałtowice, Gliwice, Imielin, Knurów, Mysłowice, Piekary Śląskie, Pilchowice, Psary, Pyskowice, Radzionków, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Siewierz, Sławków, Sosnowiec, Sośnicowice, Świętochłowice, Wojkowice, Zabrze. Zob. http://kzkgop.com.pl/strony/p-l-geneza.html Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 85 W wyniku tego, stopniowo od 2007 r. a w pełni od 2012 r., składka jest wyliczana w oparciu o: deficyt poszczególnych linii, szacowany jako różnica pomiędzy liczbą pasażerów (uzyskaną w drodze reprezentatywnego zliczania pasażerów) pomnożoną przez średni przychód na pasażera (jednolity w całej sieci) a kosztami realnymi. Deficyt dzielony jest między gminy w oparciu o liczbę wozokilometrów na terytorium danej gminy. To daje gminom znacznie większą swobodę w ustalaniu wymogów odnośnie jakości, choć w przypadku dłuższych linii, konieczny jest kompromis pomiędzy kilkoma gminami. Nie ma również rozróżnienia jeśli chodzi o rentowność różnych typów pasażerów (np. bilet jednorazowy a miesięczny ulgowy), ale wprowadzenie takiego rozróżnienia wymagałoby bardziej złożonych i kosztownych badań. Dalszy rozwój tego systemu jest planowany po wprowadzeniu biletów elektronicznych ŚKUP (Ramka 9). Ramka 8: Strategia Działania KZK GOP na lata 2008-2020 Strategia Działania KZK GOP na lata 2008-2020 określa kluczowe cele działania Związku w tym okresie. Stanowi aktualizację wcześniejszego dokumentu strategicznego, a jej opracowanie było konieczne z uwagi na zmiany wprowadzone w 2005 r. do Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, opracowanie w 2004 r. Zintegrowanego Planu Rozwoju Transportu Publicznego w Aglomeracji Górnośląskiej, oraz utworzenie Górnośląskiego Związku Metropolitalnego w 2007 r. W roku 2007 została opracowana na zlecenie KZK GOP przez firmę Ernst & Young „Diagnoza stanu systemu transportowego oraz Plan rozwoju transportu zbiorowego w obszarze działania KZK GOP”. Strategia rozpoznaje dwa podstawowe trendy obserwowane na Górnym Śląsku: (a) malejąca liczba mieszkańców, spadająca rocznie średnio o 0.6% w latach 2002-2006; (b) potężny wzrost wskaźnika motoryzacji, z 290 pojazdów na tysiąc mieszkańców w 2003 r., do 346 w 2006 r. Obydwa trendy mają negatywny wpływ na liczbę pasażerów korzystających ze środków transportu publicznego. Jeśli chodzi o usługi transportu publicznego, kluczowe kierunki to: (a) zarządzanie realizacją usług transportu publicznego w funkcji głównego organizatora transportu publicznego w regionie; (b) koordynacja usług transportu publicznego na terenie Górnego Śląska; (c) podnoszenie wymagań odnośnie jakości, zawartych w umowach na świadczenie usług, łącznie z zastosowaniem energooszczędnego taboru; (d) wdrożenie systemu monitorowania jakości świadczonych usług (śledzenie tras wozów przez GPS, dynamiczna prezentacja informacji dla pasażerów. Jeśli chodzi o politykę w zakresie biletów i taryf, kluczowe kierunki to między innymi: (a) wprowadzenie biletów elektronicznych poprzez kartę ŚKUP; (b) wzmożone działania kontroli biletowej; (c) stopniowe wprowadzenie centrów obsługi pasażerów i automatów biletowych. Strategia przyjmuje, że zwrot poniesionych kosztów nie będzie możliwy ze względu na ogólnokrajową politykę w zakresie ulg, a także potrzebę prowadzenia pewnych nierentownych usług w celu realizacji celów transportowych. Strategia zaleca wysiłki na rzecz zmiany istniejącej polityki taryf ulgowych, w tym między innymi przeniesienie tych kompetencji na samorząd lokalny lub refundację ulg ustawowych. Jeśli chodzi o poprawę integracji w obrębie Aglomeracji Górnośląskiej, kluczowe kierunki działania to między innymi (a) wprowadzenie elektronicznych systemów biletowych; ( b) promowanie systemu przesiadek dla przejazdów w obrębie aglomeracji; (c) współpraca z gminami i innymi jednostkami, w tym rozwiązania dotyczące lokalizacji parkingów spełniających cele systemu „parkuj i jedź”; oraz (d) tworzenie i rozwój węzłów przesiadkowych. Źródło: KZK GOP. Dokument dostępny pod adresem: http://www.kzkgop.com.pl/strony/p-1-strategia.html Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 86 KZK GOP współpracował z operatorem kolei regionalnych Koleje Śląskie oferując „bilet śląski” – bilet miesięczny, stanowiący połączenie biletu kolejowego na wybraną trasę i biletu na wybrany środek transportu miejskiego, oba po niższej cenie (o 20%), z możliwością zastosowania dalszych ulg ustawowych, odrębnie dla kolei i transportu publicznego. Obecnie jest to oferta raczej niszowa. KZK GOP współpracuje również z sąsiednim związkiem MZKP (Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej) w Tarnowskich Górach. MZKP zachowuje niezależność jeśli chodzi o zawieranie umówi ustalanie rozkładów jazdy, ale nie wydaje własnych biletów, akceptując jedynie bilety KZK GOP. Przychody są dzielone w oparciu o ustalony w umowie algorytm, oparty na szacowanej liczbie pasażerów w poprzednich okresach. Niestety w Tychach i Jaworznie istnieją odrębne systemy biletowe. Transport publiczny w tych miastach postrzegany jest jako wyższej jakości i miasta obawiają się tę jakość utracić po integracji. Mają one również odrębne systemy biletów elektronicznych a ich niekompatybilność zwiększa bariery dla integracji. Od momentu wejścia w życie Ustawy o transporcie z 2010 r., Związek nie może już zawierać umów o świadczenie usług z gminami innymi niż członkowskie. Integracja transportu miejskiego z kolejami również jest utrudniona przez istniejące ramy regulacyjne, ponieważ kolejowe bilety ulgowe są współfinansowane z budżetu państwa, natomiast zintegrowane bilety na transport publiczny - nie. Ponadto, na kolei stosowany jest model kosztów netto, a w transporcie publicznym model oparty na kosztach brutto, co powoduje pewne problemy z kompatybilnością. Ramka 9: Śląska Karta Usług Publicznych (ŚKUP) Śląska Karta Usług Publicznych (ŚKUP) to system umożliwiający dokonywanie płatności za usługi świadczone przez instytucje publiczne. System pozwoli na korzystanie z różnych usług: transportowych, kulturalnych, rekreacyjno-sportowych, bibliotecznych, komunikacyjnych i usług parkowania. Bedzie również platformą wymiany informacji pomiędzy uczestnikami systemu a mieszkańcami. Uczestnicy projektu to: KZK GOP, który nadzoruje jego realizację, oraz 21 miast aglomeracji śląskiej. Projekt otrzymał finansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Śląsk 2007-13. Projekt dotyczy wprowadzenia elektronicznych usług publicznych w 120 instytucjach na obszarze 21 gmin. ŚKUP wprowadza w województwie wspólną strategię odnośnie polityki cenowej w obszarze transportu i parkowania. Umożliwi to rozwój popytu na produkty instytucji uczestniczących w projekcie, między innymi poprzez wprowadzenie spójnej polityki zniżek dostosowanych do poszczególnych grup użytkowników. Bedą również stosowane specjalne taryfy dla wybranych grup użytkowników. Źródło: http://www.kartaskup.pl/strony/p-1-dwadziescia-jeden-miast-we-wspolnym-systemie.html W połowie 1993 r. w obszarze Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego działało równolegle kilka systemów biletowych, odrębnych dla każdego podsystemu tramwajowego i autobusowego. W Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 87 tym właśnie roku KZK GOP przejął organizację usług autobusowych w 16 gminach. W 1999 r. wprowadzono wspólny bilet na tramwaje i autobusy.42 Metropolia Górnośląska Metropolia Górnośląska, znana wcześniej jako Górnośląski Związek Metropolitalny, to jednostka terytorialna działająca na zasadach gminy metropolitalnej składającej się z 14 sąsiadujących ze sobą miast śląskich, założona w 2007 r. Siedzibą rady metropolii są Katowice, największy powiat Metropolii Śląskiej. Głównym celem Metropolii jest utworzenie silnego centrum metropolitalnego ze wspólną pulą zasobów, konkurencyjnego w ujęciu międzynarodowym, z jednolitym zarządem wspólną infrastrukturą. Jednostka ma na celu przede wszystkim wspólne planowanie i wspólne występowanie o fundusze UE, nie zaś wspólne świadczenie usług. Związek lobbuje na rzecz reformy prawnej, która umożliwiłaby nadanie mu statusu organizacji metropolitalnej opartej na współpracy obowiązkowej. Statut jednostki przewiduje dla niej szereg zadań, w tym:  ustalenie wspólnej strategii rozwoju dla gmin wchodzących w skład Metropolii zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem jej uwzględnienia w przyszłych gminnych studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego;  realizacja zadań objętych wspólną strategią rozwoju miast; oraz  pozyskiwanie środków finansowych z krajowych i zagranicznych funduszy celowych na realizację zadań jednostki terytorialnej (obecnie pozyskano tylko finansowanie na potrzeby dokumentów strategicznych i analiz). Organami Związku są Zgromadzenie oraz Zarząd (ciało wykonawcze). Miasta uczestniczące w Związku mają po dwóch przedstawicieli w Zgromadzeniu (w tym prezydent lub burmistrz), z wyjątkiem miasta Katowice, które posiada trzech przedstawicieli. Członkowie Zgromadzenia wyznaczani są przez rady miast, a Zarząd jest powoływany przez Zgromadzenie. WNIOSKI Reforma samorządu terytorialnego w Polsce, która delegowała odpowiedzialność za planowanie o transport na szczebel gmin i innych władz samorządu lokalnego, pozostawiła lukę administracyjną w zakresie działań wykraczających poza administracyjny obręb poszczególnych jednostek. Luka ta jest szczególnie widoczna w sytuacjach, w których obszar metropolitalny obejmuje szereg niezależnych jurysdykcji i w których duża liczba użytkowników transportu przekracza granice administracyjne jednostek. Transport publiczny, jeśli ma być realną alternatywą dla samochodów prywatnych, musi być organizowany tak, by odpowiadać temu wzorcowi przejazdów. 42 Więcej szczegółów można znaleźć w polskiej wersji pod adresem http://www.kzkgop.com.pl/strony/p-1- geneza.html. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 88 Zjawisko rozrostu miast poza ich granice historyczne jest powszechne w Europie i nie tylko. Samorządy lokalne znalazły sposób na to, by dzielić się odpowiedzialnością i koordynować ofertę usług transportowych. Aby to osiągnąć, konieczna jest zgoda władz lokalnych na przeniesienie pewnych uprawnień na władze metropolitalne oraz na udział w finansowaniu transportu w interesie szerszej społeczności. Rządy centralne często zachęcają do koordynacji na poziomie metropolitalnym poprzez wprowadzanie wymogów legislacyjnych w zakresie integrowania planów pomiędzy sąsiadującymi jednostkami administracji terytorialnej oraz poprzez zapewnianie wsparcia finansowego dla projektów przekraczających granice administracyjne. Struktury te zgodne są ze strukturą przekazywanej odpowiedzialności za planowanie i transport. Niektóre obszary metropolitalne w Polsce zgodziły się na współdzielenie odpowiedzialności i wspólne finansowanie zapewnienia transportu na zasadach dobrowolnych. Prawo polskie ułatwia działanie takich struktur i pomaga w stanowieniu standardów zarządzania nimi. Rząd polski nie zapewnia bezpośredniego wsparcia finansowego związkom gmin, ale zachęca je do składania wspólnych wniosków o finansowanie z programów europejskich w imieniu gmin członkowskich. Związki gmin wpisują się również w politykę zintegrowanych inwestycji terytorialnych, promowaną przez UE i rząd Polski. Organizacja transportu kolejowego w Polsce i wsparcie finansowe zapewniane przez rząd poprzez ulgi ustawowe utrudniają wysiłki na rzecz koordynacji transportu w skali przekraczającej granice administracyjne gmin. Na przykład, pomimo że rząd refunduje koszt ulg dla niektórych kategorii pasażerów w przypadku biletów kolejowych, refundacja jest tracona jeśli bilety kolejowe zostaną zintegrowane z biletami autobusowymi lub tramwajowymi na obszarach miejskich. W takiej sytuacji władze lokalne muszą kompensować koszt ulg z własnych budżetów. Mimo, że jest to zapewne niezamierzony skutek systemu ulg ustawowych dla biletów kolejowych, stanowi to przykład tego, w jaki sposób regulacje i finansowanie na szczeblu krajowym nie uwzględnia wystarczająco potrzeby zachęcania struktur metropolitalnych do promowania transportu publicznego. Najlepsze przykłady współpracy międzygminnej w zakresie zapewniania transportu publicznego w Polsce pochodzą z obszarów metropolitalnych, w skład których wchodzi kilka miast mniej więcej porównywalnej wielkości. Tego typu władze metropolitalne obejmują również małe gminy, jednak ryzyko, że procesy podejmowania decyzji i finansowania zostaną zdominowane przez jedną gminę, jest niewielkie. Mimo, że współpraca pomiędzy dużą grupą autonomicznych władz niesie ze sobą pewne komplikacje, a struktury zarządzania ewoluowały z czasem, możliwe jest, że łatwiej jest tworzyć tego typu struktury na obszarach, na których znajduje się więcej dużych miast, niż w Polsce Wschodniej, gdzie stolice województw są jednostkami dominującymi pod względem wielkości i zasobów. REKOMENDACJE Miasta Polski Wschodniej muszą stworzyć struktury, które będą promować i wspierać usługi transportu publicznego w skali metropolitalnej raczej niż koncentrować się na potrzebach mieszkańców miasta. Autorzy chcieliby przedstawić następujące rekomendacje dla rządu polskiego oraz dla miast, mające na celu zachęcanie do tworzenia struktur międzygminnych dla potrzeb planowania i realizacji transportu publicznego: Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 89  Eliminacja istniejących barier w zakresie współpracy międzygminnej w obszarze transportu. Struktury ulg ustawowych, w ramach których lokalni operatorzy transportu otrzymują rekompensatę za zapewnianie bezpłatnych lub ulgowych przejazdów dla niektórych kategorii pasażerów uniemożliwiają integrację taryf i biletów. Jest to najbardziej widoczne w przypadku usług kolejowych, ale w chwili obecnej dotyczy również usług transportu autobusowego nie objętych kontraktami na usługi o char akterze obowiązku publicznego. Rząd powinien rozważyć przeprowadzenie przeglądu zasad refundacji ulg ustawowych i wprowadzić struktury oraz mechanizmy płatności wspierające integrację transportu w aspekcie terytorialnym oraz modalnym. Należy to zrobić jak najwcześniej, by uniknąć likwidacji usług transportu autobusowego w relacji podmiejskiej i regionalnej w oczekiwaniu na dalszą liberalizację rynku po roku 201 7. Marszałkowie odnośnych województw mogliby rozważyć rozpisanie przetargów na udzielenie zamówień na usługi o charakterze obowiązku publicznego w zakresie połączeń autobusowych pomiędzy głównymi miastami a ich gminami ościennymi.  Nadanie wyraźnych preferencji wnioskom o finansowanie w ramach programów UE i innych programów finansowania składanym przez struktury międzygminne. Jednostki wnioskujące o finansowanie w perspektywie finansowej 2014-2020 muszą wykazać zobowiązanie do zachowania zgodności z polityką ZIT. Niemniej jednak, poziom współpracy zakładany w memorandach o porozumieniu zawieranych w ramach ZIT przez miasta Polski Wschodniej i sąsiadujące z nimi gminy, przewidywany jest raczej na wysokim poziomie. Dobrze byłoby gdyby rząd polski rozważył możliwość wzmocnienia polityki politykę ZIT poprzez alokowanie większych kwot na inicjatywy, w ramach których wykazana zostanie poprawa usług transportowych wykraczających poza granice administracyjne gmin.  Zawieranie formalnych umów pomiędzy miastami a otaczającymi je gminami może łagodzić ryzyko dominacji silniejszych partnerów nad słabszymi. Wielkość miast będących stolicami województw w Polsce Wschodniej oraz zasoby, jakimi dysponują, nieuchronnie budzą obawy o to, że interesy silniejszego partnera będą dominować nad interesami mniejszych jednostek we wszystkich umowach. Administracje miast ze swojej strony mogą się obawiać, że sąsiednie gminy, dysponujące daleko mniejszymi zasobami, nie będą wnosiły proporcjonalnego wkładu w poprawę transportu publicznego. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju powinno rozważyć możliwość opracowania projektu umowy odpowiedniego dla potrzeb obszaru metropolitalnego zdominowanego przez miasto centralne, którego mieszkańcy w coraz większym stopniu przenoszą się do sąsiednich gmin. Projekt umowy określałby wzajemne zobowiązania w zakresie przejrzystości, wspólnego podejmowania decyzji oraz sprawiedliwego podziału wkładu finansowego do wynegocjowania na poziomie lokalnym. Aby dodatkowo wesprzeć zawieranie takich umów, rząd mógłby zobowiązać się do zapewnienia dodatkowego wsparcia finansowego dla inicjatyw opracowanych przez związki gmin i przewidujących znaczny wkład w realizację polityk szczebla krajowego, takich, jak Krajowy Plan Rozwoju Regionalnego czy Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 90 ZAŁĄCZNIK 4 KONTEKST EUROPEJSKI WSTĘP Około 70% mieszkańców UE mieszka w miastach i przynosi około 85% PKB Unii – prognozuje się, że do 2050 roku liczba mieszkańców miast wzrośnie do 82%.43 Większość podróży rozpoczyna się i kończy w miastach. Rosnący popyt na mobilność miejską w wielu miastach spowodował zatłoczenie, zanieczyszczenie powietrza, wysoki poziom hałasu i wysoki poziom emisji CO2. Strategia Europa 2020 oraz pakiet legislacyjny sporządzony przez Komisję Europejską zapewniły państwom członkowskim ramy działania i środki do przejścia na bar dziej zieloną i bardziej konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną, charakteryzującą się efektywnym wykorzystaniem zasobów i odpornością na ryzyko zmian klimatu. Jako państwo członkowskie UE, Polska zaangażowana jest w walkę ze zmianami klimatu i podąża ścieżką niskoemisyjnego rozwoju. Włączenie środków zaradczych w narodową politykę, programy i strategie będzie kluczowym krokiem w kierunku przejścia na zieloną, niskoemisyjna i odporna na zmiany klimatu gospodarkę. Transport odpowiada za około ¼ emisji gazów cieplarnianych w Europie, co sprawia, że po energetyce jest drugim co do wielkości sektorem jeśli chodzi o emisje gazów cieplarnianych. Sam tylko transport drogowy odpowiada za około 1/5 łącznej emisji głównego gazu cieplarnianego - dwutlenku węgla (CO2) - w Europie. Podczas gdy emisje z innych sektorów zasadniczo spadają, emisje z sektora transportu od roku 1990 wzrosły o 36%. UE wprowadziła polityki mające na celu zmniejszenie emisji z różnych środków transportu, obejmujące np. włączenie lotnictwa do systemu obrotu emisjami UE (EU ETS) i określenie docelowego poziomu emisji CO2 dla samochodów. Emisje gazów cieplarnianych generowane przez środki transportu należą do najszybciej rosnących w Europie, stanowiąc wyzwanie dla budowy niskoemisyjnej przyszłości, ponieważ rozwojowi gospodarczemu towarzyszyła coraz większa dominacja samochodów w strukturze modalnej transportu.44 Takie zmiany modalne były spowodowane przez szereg czynników, w tym wzrost zamożności, suburbanizacja, oraz malejąca gęstość zagospodarowania gruntów na obszarach miejskich, co przełożyło się na większą liczbę prywatnych samochodów, rosnącą liczbę i długość przejazdów, przy równoczesnym spadku wydolności finansowej transportu publicznego i niezmotoryzowanych środków transportu. Kraje Europy W schodniej zbliżają się do zachodnioeuropejskich wskaźników motoryzacji w transporcie pasażerskim – przy o wiele wyższym wzroście emisji gazów cieplarnianych niż w krajach UE-15, choć ogólny poziom emisji pozostaje niższy. O ile nie zostaną wprowadzone zmiany w polityce transportowej, takie trendy w Europie Wschodniej, w tym w Polsce, będą prawdopodobnie nadal funkcjonowały w następnych dekadach. 43 Komisja Europejska (2013), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”, Bruksela, 17.12.2013, COM(2013) 913 final. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/doc/ump/com%282013%29913_pl.pdf 44 W przypadku UE -27 w 2007 emisje CO z sektora transportu stanowiły 25.1% łącznych emisji, więcej niż 18.1% 2 odnotowane w 1990 r. Prognozy Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska szacują, że emisje z sektora transportu w latach 1990-2020 wzrosną o 25%, podczas gdy oczekiwany jest równoczesny spadek emisji z sektorów przemysłu i energetyki. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 91 Oddzielenie emisji gazów cieplarnianych od sektora transportu i wzrostu gospodarczego, a przynajmniej obniżenie intensywności emisji w miarę przyszłego rozwoju transportu stanowi najważniejsze wyzwanie i będzie wymagało odejścia od polityki “business as usual” w sektorze transportu.45 Jak odnotowano w Białej Księdze transportu UE 2011, głównym problemem, przed jakim stoi obecnie sektor transportu jest zmniejszenie uzależnienia systemu od ropy naftowej bez poświęcania sprawności i mobilności. Ograniczenie mobilności nie wchodzi w grę. Obawy o zmiany klimatu prawdopodobnie nie będą kluczową siłą napędową polityk transportu czy decyzji inwestycyjnych. Zamiast tego, opracowanie polityk transportowych prawdopodobnie będzie brać pod uwagę lokalne korzyści dodatkowe – takie jak zmniejszenie zatłoczenia i hałasu generowanego przez ruch uliczny, lepsza jakość powietrza i bezpieczeństwo dróg, bądź też zwiększone bezpieczeństwo energetyczne.46 Jeśli spojrzeć na poziom zatłoczenia i trend w kierunku wzrostu motoryzacji w polskich miastach, widać wyraźnie że problem jest na równi klasycyzm problemem transportu i planowania urbanistycznego, jak też problemem emisji gazów cieplarnianych. Korzyści dodatkowe mogą stanowić motywację do dyskusji na temat lepszych polityk transportu, które równocześnie są teraz politykami przyjaznymi w aspekcie emisji gazów cieplarnianych. W niniejszym Załączniku przedstawiono krótki opis strategii i polityki transportu UE, następnie ramy finansowania programów operacyjnych 2014-2020 oraz Stanowisko Komisji Europejskiej dla Polski prezentujące wizję kluczowych priorytetów w zakresie transportu miejskiego, które będą finansowane w okresie programowania 2014-2020. Przedstawia to szerszy kontekst przygotowania Programów Operacyjnych dla transportu miejskiego, co jest istotne, jako że to właśnie będzie kluczowe źródło finansowania nowych projektów z zakresu inf rastruktury transportu miejskiego w Białymstoku, Lublinie, Rzeszowie i Olsztynie. STRATEGIA I POLITYKA TRANSPORTOWA UE 1. UE przyjęła szereg formalnych dokumentów istotnych dla sektora transportu miejskiego w Polsce. Kluczowym pośród nich jest Biała Księga Komisji Europejskiej w sprawie “ "Mapy drogowej stworzenia Jednolitego Europejskiego Obszaru Transportu – w kierunku konkurencyjności i zasobów systemu transportu". (Biała Księga) przyjęta w marcu 2011 r.47 Biała Księga jest kluczowym dokumentem określającym cele i kierunki rozwoju sektora transportu. Polityka transportu UE koncentruje się na zapewnieniu zrównoważonej mobilności osób i towarów, z silnym naciskiem na bardzo ambitne cele w zakresie emisji gazów cieplarnianych, nałożone na całą UE. W szczególności, polityka transportu i związane z nią działania mają znacznie zmniejszyć zależność Europy od importowanych paliw (głównie ropy naftowej) i do 2050 roku zmniejszyć emisje tlenków węgla z sektora transportu o 60% w porównaniu z rokiem 2005. Kluczowym celem dla transportu miejskiego jest zmniejszenie o 45 OECD/Międzynarodowe Forum Transportu (2008), Greenhouse Gas Reduction Strategies in the Transport Sector. Preliminary Report. Paris: OECD /International Transport Forum. 46 James Leather i zespół Clean Air Initiative for Asian Cities Center (2009), Rethinking Transport and Climate Change, Asian Development Bank Development Working Paper Series No.10, grudzień 2009. 47 Komisja Europejska (2011), Biała Księga w sprawie mapy drogowej stworzenia Jednolitego Europejskiego Obszaru Transportu – w kierunku konkurencyjności i zasobów systemu transportu". Bruksela, 28 marca 2011, COM (2011) 144 final. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 92 połowę wykorzystania pojazdów „na paliwa konwencjonalne” w transporcie miejskim do 2030 r.; wycofanie ich z miast do 2050 r.; uzyskać logistykę miejską zasadniczo wolną od CO2 do roku 2030. Komisja Europejska przyjęła Zieloną Księgę "Ku nowej kulturze mobilności w mieście” w dniu 25 września 2007. W tym dokumencie, Komisja wyznaczyła nowy europejski plan działań w zakresie mobilności miejskiej. Zielona Księga nie proponuje konkretnych środków strategicznych, zamiast tego inicjuje dalszą debatę odnośnie możliwych opcji działania. Główne wyzwania w zakresie mobilności miejskiej pogrupowane są w pięć grup tematycznych: (a) płynny ruch w miastach; (b) bardziej zielone miasta; (c) inteligentniejszy transport miejski; (d) dostępny transport miejski, oraz (e) bezpieczny transport miejski. Nowa runda konsultacji pomogła w zidentyfikowaniu działań, które zostały następnie włączone do Planu działań w zakresie mobilności w miastach. Komisja Europejska przyjęła Plan działań w zakresie mobilności w miastach w dniu 30 września 2009.48 Plan działań przyznaje, że rozwój sprawnych systemów transportowych w obszarach miejskich to zadanie coraz trudniejsze, z uwagi zarówno na rosnące zatłoczenie miast, jak i rosnącą eksurbanizację (urban sprawl). Władze mają to do odegrania kluczową rolę jeśli chodzi o zapewnienie stosownego planowania, finansowania, oraz ram regulacyjnych. Plan działań proponuje dwadzieścia środków dla potrzeb zachęty i pomocy władzom lokalnym, regionalnym i krajowym w osiągnięciu ich celów w zakresie zrównoważonej mobilności w miastach. Środki te pogrupowane są w pięć kategorii tematycznych: (a) promowanie polityk zintegrowanych; (b) koncentracja na potrzebach obywateli; (c) dążenie do bardziej zielonego transportu miejskiego; (d) wzmocnieni finansowania; (e) dzielenie się doświadczeniami i wiedzą; oraz (f) optymalizacja mobilności w miastach. Plan działań był pierwszym przedstawionym przez Komisję Europejską kompleksowym pakietem wsparcia w obszarze mobilności w miastach. Ramka 10: Inicjatywy UE wspierające multimodalną mobilność miejską zgodną z zasadami zrównoważonego rozwoju W UE istnieje szereg inicjatyw mających na celu poprawę mobilności miejskiej, w tym CIVITAS, ENDURANCE i CH4LLENGE. Inicjatywa CIVIT AS została uruchomiona w roku 2002 w celu zmiany środków transportu i polityk tak, by stworzyć czystsze. Lepsze systemy transportu w miastach. W szczególności, CIVITAS pomogła we wprowadzeniu licznych innowacji i środków, które już sprawiły, że transport stał się bardziej przyjazny dla środowiska w ponad 60 europejskich obszarach metropolitalnych, określanych jako „miasta demonstracyjne”. Dzięki finansowanym przez UE inwestycjom o łącznej wartości ponad 200 mln EUR, projekt pozwolił miastom na wprowadzenie udoskonaleń w czterech etapach, każdy z nich budujący na sukcesie poprzedniego. Przykładem mogą być tu: system biletowy dla transportu publicznego w Tallinie, w Estonii; 100% ekologicznie czysty tabor autobusowy w Tuluzie, we Francji; transport towarów wodą w Bremie, w Niemczech; oraz nowy system kontroli ruchu w Bolonii, we Włoszech. ENDURANCE to ogólnoeuropejska organizacja krajowych i europejskich trwałych sieci wsparcia mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, współfinansowana pr zez program UE Intelligent Energy Europe Program. ENDURANCE ma na celu pomoc miastom i regionom w 48 Komisja Europejska (2009), Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of the Regions, Action Plan on Urban Mobility, Brussels, COM(2009) 490/5. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/urban_mobility/doc/com_2009_490_5_action_plan_on_urban_mobility.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 93 opracowaniu Planów mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju (Sustainable Urban Mobility Plans, SUMPs) poprzez ułatwianie networkingu, wymiany doświadczeń oraz najlepszych praktyk pomiędzy krajami. Cele organizacji to między innymi:  Tworzenie trwałych sieci SUMP we wszystkich krajach UE i Norwegii;  Stworzenie trwałej, zintegrowanej europejskiej sieci audytu, szkoleń i transferu polityki SU MP;  Mobilizacja 250 miast europejskich do stworzenia planów SUMP i ich realizacji; oraz  Podnoszenie świadomości instytucji krajowych i europejskich odnośnie planów SUMP i płynących z nich korzyści. Długoterminowe cele strategiczne (2020) obejmują umocowan ie planów SUMP jako ważnych polityk miejskich, wspieranych na poziomie lokalnym, krajowym i europejskim, oraz zmniejszenie udziału modalnego samochodów o średnio 5% w 400 spośród 483 miast europejskich o liczbie mieszkańców przekraczającej 100,000.  CH4LLENGE koncentruje się na przezwyciężeniu czterech głównych wyzwań w zakresie planowania mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Stworzenie zrównoważonych, energooszczędnych, przyjaznych dla środowiska systemów transportowych jest jedn ym z kluczowych celów w Europie. Miasta często napotykają na znaczne bariery podczas tworzenia własnych planów SUMP. W ramach CH4LLENGE (2013-2016), dziewięć europejskich miast i osiem wspierających je organizacji połączyło swoje siły by przezwyciężyć cztery najpilniejsze wyzwania w zakresie planowania mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju: uczestnictwo interesariuszy i zaangażowanie obywateli, współpraca instytucjonalna pomiędzy sektorami i dyscyplinami, identyfikacja najbardziej skutecznych środków strategicznych, a także monitoring i ocena postępów w opracowaniu planu SUMP. Polskie miasta uczestniczyły w tych inicjatywach – Gostyń, Gdynia, Kraków i Warszawa uczestniczą w CH4LLENGE. Źródło: CIVITAS, ENDURANCE i CH4LLENGE Komisja Europejska przyjęła nowy Pakiet na Rzecz Mobilności w Miastach w dniu 17 grudnia 2013 r. Komisja zintensyfikuje działania w zakresie wymiany najlepszych praktyk, zapewni ukierunkowane wsparcie finansowe, będzie też inwestować w badania i rozwój. Ponadto, zachęca do opracowywania „planów mobilności w miastach zgodnych z zasadami zrównoważonego rozwoju” w celu stymulowania przejścia w kierunku czystszego i bardziej zrównoważonego transportu w obszarach miejskich. Centralnym elementem Pakietu na rzecz mobilności w miastach jest Komunikat „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”.49 Komunikat uzupełniony jest przez Załącznik, przedstawiający koncepcję planów mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju (Sustainable Urban Mobility Plans, SUMP), a także przez cztery Dokumenty Robocze (Staff Working Document) dotyczące logistyki w miastach, regulacji w zakresie dostępności miast, rozmieszczenia rozwiązań w zakresie systemów transportu inteligentnego w obszarach miejskich, oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego w miastach. Dzięki Pakietowi na rzecz mobilności w miastach, Komisja wzmacnia istniejące środki wsparcia w zakresie transportu miejskiego 49 European Commission (2013), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”. Bruksela, 17.12.2013, COM(2013) 913 final. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/doc/ump/com%282013%29913_pl.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 94 poprzez: (a) wymianę doświadczeń, prezentację najlepszych praktyk, oraz zachęcanie do współpracy; (b) zapewnienie ukierunkowanego wsparcia finansowego; oraz (c) zogniskowanie działań w zakresie badań i innowacji na dostarczaniu rozwiązań dla wyzwań związanych z mobilnością w miastach. Koncepcja planów SUMP uwzględnia funkcjonalne obszary miejskie i proponuje, by działania w zakresie mobilności w miastach były zawarte w szerszej strategii urbanistyczno-terytorialnej. Plany powinny być opracowywane w drodze współpracy pomiędzy różnymi obszarami polityki i sektorami (np. transport, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, ochrona środowiska, rozwój gospodarczy, polityka społeczna, zdrowie, bezpieczeństwo ruchu drogowego, etc.); pomiędzy różnymi szczeblami rządu i administracji; a także pomiędzy władzami sąsiadujących obszarów. Podkreśla to rolę obywateli i interesariuszy oraz stymuluje zmiany w zachowaniach w zakresie mobilności. Ramka 11: Wytyczne UE w zakresie multimodalnej mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju W kontekście perspektywy finansowej UE 2014-2020, UE wydała wersję roboczą karty wytycznych w zakresie multimodalnej mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, przedstawiającą zarys głównych elementów, jakich Komisja Europejska oczekuje w projektach z zakresu transportu miejskiego. Te elementy to między innymi: (a) mobilność w miastach zgodna jako komponent zintegrowanego podejścia urbanistycznego, uwzględniającego dostęp do usług i możliwość dojazdu z domu do pracy; (b) inteligentny transport miejski, zapewniający obsługę funkcjonalnych obszarów miejskich; (c) mobilność zgodna z zasadami zrównoważonego rozwoju, obejmująca nie tylko transport publiczny, ale również jazdę rowerem i przejścia na piechotę. Kraje członkowskie muszą wykazać, w jaki sposób ich inwestycje przyczynią się do realizacji celów w zakresie zmian klimatu, ponieważ zagadnienie mobilności w miastach zostało przeniesione do celu tematycznego 4, wspierającego przejście na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach. Komisja Europejska chce, by w programach operacyjnych zostało zawarte podejście zintegrowane, oparte na kompleksowej koncepcji mobilności dla miasta lub funkcjonalnego obszaru miejskiego, uwzględniające wszystkie typy transportu pasażerskiego i towarowego, w ruchu oraz na parkingach . Inwestycjom powinny towarzyszyć dodatkowe środki zapewniające odpowiednie wykorzystanie nowych, wspieranych systemów transportu. Strategia powinna się skupiać na sprawieniu, by mobilność w wersji innej niż samochód pasażerski stała się bardziej atrakcyjna niż przejazdy samochodem, wspieraniu pojazdów zbudowanych w bardziej zielonych technologiach, oraz wspieraniu pojazdów o wysokiej efektywności wykorzystania paliwa jak też pojazdów na paliwa alternatywne. Wskaźniki monitorowania postępów w zakresie osiągania poszczególnych celów postawionych w Programach Operacyjnych powinny być realistyczne. W przypadku transportu miejskiego, mógłby to być na przykład czas przejazdu “od drzwi do drzwi” na reprezentatywnych trasach, mierzony w minutach, emisja gazów cieplarnianych z transportu mierzona w kilotonach ekwiwalentu C02, a dla potrzeb pomiaru zmniejszenia prędkości w zatorach, średnia prędkość na kilometr w porównaniu z prędkością osiąganą w płynnym ruchu. Komisja Europejska wydała wytyczne w zakresie opracowania i wdrożenia planów mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Wytyczne dostępne są pod adresem: http://www.eltis.org/sites/eltis/files/guidelines-developing-and-implementing-a- sump_final_web_jan2014b.pdf Źródło: Komisja Europejska. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 95 Aby zapewnić komplementarność, kierunki krajowej strategii i polityki powinny być zgodne ze strategią transportu na poziomie UE, jak też z krajowymi programami i środkami polityki. W praktyce oznacza to, że strategie na poziomie krajowym, programy czy Master Plan(y) powinny uzupełniać i „transponować” wytyczne z Białej Księgi Komisji Europejskiej oraz inne istotne elementy polityki UE dla sektora transportu miejskiego do polskiego sektora transportu. Ponadto, wszelkie regionalne, lokalne czy gminne strategie i programy transportu powinny stanowić uzupełnienie i być całkowicie spójne z polityką na poziomie krajowym i polityką UE. W zawiązku z tym, strategia i polityka transportu w Polsce powinna być wewnętrznie spójna i uzupełniać strategię i politykę transportową UE poprzez przełożenie dokumentów europejskich na realia polskie. Wszystkie kraje członkowskie UE muszą przestrzegać ogólnych kierunków polityki transportowej UE, mają jednak znaczną swobodę jeśli chodzi o projektowanie własnych strategii i programów transportu, jak też struktur wdrożeniowych, odzwierciedlając specyficzne potrzeby kraju w programach rozwoju infrastruktury i środkach realizacji polityki. Równocześnie, strategie na poziomie krajowym powinny wpisywać się w cele polityki transportowej UE i przyczyniać się do ich realizacji. Rys. 14: Udział energii odnawialnej w sektorze transportu w roku 201050 Cel dla UE na rok 2020: 10% Hiszpania Rep. Czeska Portugalia Dania Cypr Estonia Malta Francja Słowacja Bułgaria Grecja Szwecja Rumunia Luksemburg Polska Włochy Irlandia Finlandia UE Wlk. Bryt. Litwa Węgry Austria Holandia Łotwa Słowenia Niemcy Belgia * Źródło: Komisja Europejska. Komisja Europejska niedawno oceniła postępy realizacji celów strategii Europa 2020, czyli produkcji 20% energii ze źródeł odnawialnych, oraz zwiększenie efektywności energetycznej o 20% do roku 2020. Cele krajowe Polski obejmują również emisję gazów cieplarnianych wyższą o 14% w porównaniu z poziomem z roku 1990, 15.48% udział energii ze źródeł odnawialnych w ostatecznym zużyciu energii brutto, oraz 10% energii odnawialnej w transporcie. Polska musi nadal czynić wysiłki na rzecz podniesienia udziału energii odnawialnej w transporcie; cel ogólnoeuropejski w tym zakresie to 10% (Error! Reference source not found.). W 2010 roku udział ten wynosił 5.9%. Istnieje potrzeba dalszych wysiłków na rzecz zmniej szenia energochłonności sektora transportu a także podniesienia wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w transporcie. Jak podkreśla niniejszy Raport, istnieje potrzeba takich inwestycji w sektor transportu miejskiego, które zwiększą udział modalny bardziej czystych środków transportu, transportu publicznego, nie tylko z uwagi na emisję gazów cieplarnianych, ale 50 http://ec.europa.eu/clima/policies/g-gas/progress/docs/13_energy_and_ghg_en.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 96 również dlatego, że ma to sens w odniesieniu do takich problemów jak zatłoczenie czy ogólna efektywność systemów transportu miejskiego. Komisja Europejska dokonuje przeglądu realizacji celów strategii Europa 2020 na poziomie europejskim – ich analiza wskazuje, że Europa jest na dobrej drodze do realizacji celów energetycznych, a przynajmniej zbliżenia się do nich. Oczekuje się, że nowe propozycje odnośnie strategii Europa 2020 zostaną przedstawione na początku roku 2015.51 Tabela 5 : Cele Europa 2020 Cel główny Europa 2020 Obecna sytuacja Polski Cel krajowy dla Polski -4.5% (prognozy na 2020 14% Zmniejszenie emisji gazów w porównaniu z 2005) cieplarnianych o 20% w porównaniu z (wiążący cel krajowy dla rokiem 1990 +12 % (emisje z 2020 w sektorów nieobjętych ETS w porównaniu z 2005) porównaniu z rokiem 2005) 20% energii ze źródeł odnawialnych, 9.5 % (2010) 15% w tym 10% energii odnawialnej w transporcie 5.9% (2010) 10% 20% wzrost efektywności 96 Mtoe (redukcja o 13.6 Mtoe w 96.9 Mtoe (2010) porównaniu ze scenariuszem energetycznej „business as usual”) Źródło: Komisja Europejska. FINANSOWANIE UE W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2014-2020 Ważne jest, by zrozumieć i krótko omówić trzy najistotniejsze mechanizmy finansowania UE, z których Polska będzie mogła skorzystać w celu wsparcia programów i inwestycji z zakresu transportu miejskiego w latach 2014-2020. Polityka Spójności pozostanie istotnym elementem nadchodzącego okresu programowania 2014-2020 i rocznych budżetów UE. Nowością w obecnym okresie programowania jest koncentrowanie się na zintegrowanych inwestycjach terytorialnych. Ponieważ zintegrowane inwestycje terytorialne mają kluczowe znaczenie dla stworzenia inteligentnej, zrównoważonej ekologicznie i zintegrowanej społecznie Europy, przewidzianej w Strategii Europa 2020, Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów (Common Provisions Regulation), regulujące użytkowanie funduszy UE52 wprowadza inicjatywę zintegrowanych 51 Komisja Europejska (2014), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Podsumowanie realizacji strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, Bruksela, 5.3.2014, COM(2014) 130 final, Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/europe2020stocktaking_pl.pdf 52 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/eu-regulation-common-provision-regulation-cpr Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 97 inwestycji terytorialnych (ZIT) jako kluczowy instrument realizacji takich strategii, mający szczególne znaczenie dla działań z zakresu transportu miejskiego finansowanych z funduszy UE. Zapewnia to elastyczny mechanizm formułowania zintegrowanych reakcji na zróżnicowane potrzeby terytorialne, bez utraty koncentracji na głównym celu tematycznym łączącym politykę spójności ze Strategią Europa 2020. ZIT to narzędzie realizacji strategii terytorialnych w sp osób zintegrowany. Nie jest to operacja, ani też pod-priorytet Programu Operacyjnego. Zamiast tego, ZIT pozwalają państwom członkowskim na realizację Program Operacyjnych w sposób przekrojowy i korzystanie z funduszy kilku różnych osi priorytetowych jednego lub więcej Programów Operacyjnych w celu zapewnienia realizacji zintegrowanej strategii dla określonego terytorium. W związku z tym, istnienie ZIT zapewnia elastyczność w kwestii projektowania Programów Operacyjnych i umożliwia sprawną realizację zintegrowanych działań dzięki uproszczonym sposobom finansowania. Działania realizowane w trybie ZIT będą się przyczyniać do realizacji celów tematycznych odpowiednich osi priorytetowych objętych nimi Programów Operacyjnych, a także celów rozwojowych strategii terytorialnej. Mogą być finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, oraz Funduszu Spójności, jednak nie jest konieczne łączenie wszystkich funduszy w każdej ZIT. Niemniej jednak, zachęca się do łączenia ZIT z innym funduszami, ponieważ podejście zintegrowane wymaga, by z inwestycjami w infrastrukturę fizyczną były połączone również inwestycje miękkie. Jest to szczególnie istotne w przypadku zrównoważonego rozwoju miast. Ważne jest by podkreślić, że zintegrowane inwestycje terytorialne mogą być efektywnie wykorzystane tylko w przypadku, jeśli na terenie, którego mają dotyczyć istnieje zintegrowana, międzysektorowa strategia terytorialna . W porównaniu z okresem 2007-2013, ramy finansowe okresu programowania 2014-2020 koncentrują się na wzmocnionym zintegrowanym podejściu do wyzwań związanych z rozwojem miast, natomiast wprowadzenie ZIT umożliwia realizację programów operacyjnych w sposób przekrojowy, z wykorzystaniem zintegrowanych strategii miejskich obejmujących miejskie obszary funkcjonalne a tym samym wykraczające poza granice administracyjne miast – jest to istotna zmiana podejścia, zmuszająca miasta do opracowania planów i strategii wykraczających poza ich obręb administracyjny, co pomoże w wypełnieniu istotnych luk istniejących w Polsce w obszarze planowania urbanistycznego. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów zapewnia środki umożliwiające osiągnięcie spójności z polityką gospodarczą UE i jej państw członkowskich, mechanizmy koordynacji pomiędzy Europejskimi Funduszami Strukturalno-Inwestycyjnymi ESIF oraz z innymi politykami i instrumentami UE, jej zasadami horyzontalnymi, oraz przekrojowymi celami polityki.53 Rozporządzenie określa tryb rozwiązywania problemów terytorialnych, sugeruje działania o wysokiej wartości dodanej, oraz określa zasady i priorytety działań. W oparciu o propozycję przedstawioną przez Komisję Europejską, w dniach 7-8 lutego 2013 Rada Europejska uznała, że ‘Cele związane z działaniami klimatycznymi będą odpowiadać za co najmniej 20% nakładów UE w latach 2014-2020, a zatem powinny być odzwierciedlone w odpowiednich instrumentach by zapewnić ich wkład we wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego, budowę niskoemisyjnej, zasobooszczędnej i odpornej na zmiany klimatyczne gospodarki, która podniesie 53Komisja Europejska (2013), Draft Assessment of Climate Action: How to Assess the Mainstreaming of Climate Action in Operational Programmes. ERDF and CF. European Regional Development Fund and Cohesion Fund 2014- 2020. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 98 konkurencyjność Europy i spowoduje stworzenie większej ilości bardziej zielonych miejsc pracy’.54 Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów definiuje jedenaście Celów Tematycznych, które przyczyniają się do realizacji europejskiej strategii inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Szczególne znaczenie ma tu cel tematyczny 4, wspierający przejście na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach i cel tematyczny 5, promujący dostosowanie do zmian klimatu, łagodzenie ryzyka, oraz zarządzanie reprezentujące odpowiednio zapobiegawcze i dostosowawcze działania klimatyczne. Regulacje specyficzne dla poszczególnych funduszy definiują dla każdego z celów tematycznych określone priorytety inwestycyjne. W ten sposób, fundusze ESIF mogą znacząco przyczynić się do realizacji celów klimatycznych i przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, odporną na zmiany klimatu. Uwzględnienie działań klimatycznych w Programach Operacyjnych będzie oceniane, ze szczególnym naciskiem na te priorytety inwestycyjne, które mają największy potencjał działań klimatycznych. Dla każdej z osi priorytetowych, ocena działań klimatycznych będzie obejmowała odnośne priorytety inwestycyjne, rodzaje działań, oraz wybór operacji. Ocena będzie stanowić weryfikację spójności pomiędzy, z jednej strony, podejściem strategicznym i oczekiwanym wkładem w strategię Europa 2020, a z drugiej strony, konkretnymi celami, spodziewanymi działaniami i zasadami wyboru operacji. Ocena będzie również badać, jaki sposób uwzględniona została zasada zrównoważonego rozwoju. Kluczowym wskaźnikiem opisującym działania klimatyczne na poziomie państwa członkowskiego będzie udział wsparcia z funduszy ESIF wykorzystanego na cele związane ze zmianą klimatu. Dotyczy to również celu mówiącego, że wydatki związane z działaniami klimatycznymi będą stanowić co najmniej 20% budżetu UE w okresie 2014-2020. Indykatywny udział przewidziany w Programie będzie porównywany z tym celem i zakresem Programu. Zgodnie z polityką transportową UE, Umowa Partnerstwa z Polską55 oraz projekty dwóch krajowych Programów Operacyjnych przewidują bezpośrednio wykorzystanie wparcia finansowego UE na cele zrównoważonego i energooszczędnego (zielonego) transportu miejskiego oraz zachęcanie władz lokalnych do opracowania konkretnych projektów. Projekt Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ), największego z programów, 54 KE sporządziła projekt metodologii śledzenia wydatków związanych ze zmianami klimatycznymi. Komisja zaleca, by instytucje zarządzające w przypadku dużych projektów stosowały wiele kodów. Podejście składa się z dwóch faz ; (a) przypisanie wag kodom w obrębie kategorii interwencji; (b) w przypadku pól interwencji o wadze zerowej, informacje mogą być filtrowane przez Celt Tematyczny 4 “wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach” i Cel Tematyczny 5 “promowanie dostosowania do zmian klimatu, łagodzenia ryzyka i zarządzania”. Dane finansowe (w połączeniu z kodami, które zazwyczaj mają wagę 0%) raportowane w ramach tych dwóch celów tematycznych związanych z klimatem byłyby liczone jako wkład w cele klimatyczne z wagą 40%. Robocza nomenklatura kategorii interwencji dla transportu przewiduje współczynnik 40% dla projektów z zakresu infrastruktury transportu miejskiego. Decyzja odnośnie tego, w jaki sposób podzielić 20% wydatków na działania klimatyczne pomiędzy poszczególne Programy Operacyjne leży w gestii państw członkowskich. Nie zdecydowano jeszcze, w jaki sposób ten cel będzie stosowany, i czy transport musi mieć wkład wyższy od 20% czy nie. Może to wpłynąć na ostateczną strukturę modalną proponowanych inwestycji w infrastrukturę 55 Umowa Partnerstwa na pomoc finansową UE dla Polski w latach 2014 -2020 została przyjęta przez KE w dniu 23 maja 2014 r.; Umowa partnerstwa to ogólny dokument strategiczny wysokiego szczebla, regulujący pomoc UE dla Polski w latach 2014-2020. Dokument odnosi się do polskiego i europejskiego kontekstu strategicznego i priorytetów rozwoju, definiuje obszary priorytetowe dla wsparcia UE oraz oczekiwane rezultaty, określa też ramy ogólne dla bardziej szczegółowych uregulowań, zawartych w Programach Operacyjnych. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 99 przeznacza na transport około 20 mld EUR – z łącznej puli 27.5 mld EUR – z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) a Fundusz Spójności i Program Operacyjny Polska Wschodnia (POPW) zapewnią około 1.1 mld EUR (z łącznej puli 2.1 mld EUR) dodatkowego finansowania projektów z zakresu transportu na potrzeby pięciu najsłabiej rozwiniętych regionów Polski Wschodniej. Stolice czterech spośród tych pięciu województw (Rzeszów, Lublin, Białystok i Olsztyn) są przedmiotem naszego projektu pomocy technicznej, a zatem będą mogły się ubiegać o finansowanie z UE w ramach tych dwóch Programów Operacyjnych. Ponadto, będą mogły skorzystać ze środków EFRR poprzez odpowiednie Regionalne Programy Operacyjna zarządzane przez ich partnerów samorządowych (województwa Podkarpackie, Lubelskie, Podlaskie i Warmińsko-Mazurskie). Alokacje na systemy transportu w miastach i funkcjonalnych obszarach miejskich dostępne objętym niniejszym projektem pomocy technicznej czterem stolicom województw Polski Wschodniej w ramach różnych programów operacyjnych mogą łącznie sięgnąć kwoty 1 mld EUR – średnio 250 mln EUR na miasto. Projekty Programów Operacyjnych dla Polski zawierają konkretne alokacje na zrównoważony i energooszczędny (zielony) transport miejski. W ramach POIiŚ bezpośrednio wymienione są dwa priorytety inwestycyjne, które mogłyby zapewnić finansowanie transportu miejskiego; (a) Priorytet 4.5, rozwój niskoemisyjnego transportu miejskiego obsługującego funkcjonalne obszary miast, z alokacją ponad 2 mld EUR; oraz (b) priorytet 7.4, poprawa stanu krajowych połączeń kolejowych i systemów kolejowych w funkcjonalnych obszarach miejskich oraz rozwój niskoemisyjnego transportu miejskiego obsługującego funkcjonalne obszary miast. Oprócz tych dwóch obszarów, Program Operacyjny Polska Wschodnia (POPW) przewiduje również wsparcie w ramach Priorytetu 7.2, poprawa dostępności obszarów miejskich nie połączonych z główną siecią drogową. Mimo, że w chwili obecnej trudno jest precyzyjnie oszacować kwotę finansowania UE przeznaczonego na transport miejski w latach 2014-2020 i można to zrobić jedynie w oparciu o projekty Programów Operacyjnych i ostrożne założenia, łączna alokacja na projekty z zakresu transportu miejskiego we wszystkich polskich miastach może sięgnąć 4 mld EUR. Biorąc pod uwagę fakt, że sam tylko projekt POPW przewiduje niemal 0.85 mld EUR dla pięciu stolic województw Polski Wschodniej, 250 mln EUR wydaje się całkiem możliwą średnią alokacją na miasto. Biorąc pod uwagę istotną rolę, jaką mobilność w miastach odgrywa w strategii UE oraz znaczące fundusze przeznaczone dla polskich miast w ramach pakiet wsparcia finansowego UE, wiele miast przyspiesza identyfikację i przygotowanie projektów na lata 2014-2020. Większość z planowanych projektów prawdopodobnie będzie kontynuowana, z rozszerzeniem działań zapoczątkowanych w bieżącej perspektywie finansowej UE. Okres 2014-2020 przewiduje znacznie większe środki na transport miejski i metropolitalny, jako że mogą one sięgnąć 4 mld EUR. 22 grudnia 2014 r. Komisja Europejska zatwierdziła pięć z sześciu krajowych Programów Operacyjnych dla Polski, w tym Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, oraz siedem z szesnastu Regionalnych Programów Operacyjnych dla województw. Zatwierdzenie pozostałych Programów Operacyjnych przewidywane jest na początku roku 2015. Ponieważ wszelkie wydatki poniesione od 1 stycznia 2014 r. będą najprawdopodobniej podlegać finansowaniu retroaktywnemu ze środków UE, wiele miast zainteresowanych wsparciem przygotowuje Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 100 niezbędne lokalne ramy strategiczne, oraz dokumentację projektową dla swoich projektów inwestycyjnych. STANOWISKO KOMISJI EUROPEJSKIEJ ODNOŚNIE POLSKI Ponieważ większość finansowania nowych projektów z zakresu transportu miejskiego w latach 2014-2020 w Białymstoku, Rzeszowie, Lublinie i Olsztynie będzie pochodzić z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, inwestycje te muszą być zgodne z politykami i strategiami UE dotyczącymi zmian klimatu, tak, by można było uzgodnić alokacje finansowania z UE. Komisja Europejska sporządziła Stanowisko, określające jej poglądy na główne wyzwania w Polsce i priorytety w zakresie finansowania.56 Poniżej omówiono główne elementy tego dokumentu dotyczące sektora transportu miejskiego. W ramach celu tematycznego „Promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych” jednym z kluczowych celów jest rozwinięcie przyjaznych dla środowiska systemów transportu i promowanie mobilności w miastach. W tym obszarze, Stanowisko podaje następujące priorytety:  Rozwijanie inteligentnych systemów transportu miejskiego, planów mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, rozwijanie przyjaznych dla środowiska, niskoemisyjnych systemów transportu, promowanie czystych ekologicznie pojazdów i wdrożenie systemów opłat dla użytkowników w miastach oraz ograniczeń dostępu. Inteligentne systemy transportowe powinny obejmować funkcjonalne obszary miejskie, tak, by poprawić połączenia pomiędzy terenami wiejskimi i miejskimi, oraz zapewnić dostęp do miejsc pracy i usług również z obszarów wiejskich. Harmonizacja różnych typów transportu i usługodawców.  Rozwijanie sprawnych systemów transportu intermodalnego poprzez inwestowanie w budowę węzłów multimodalnych i interoperacyjnych.  Ułatwienie przejścia z transportu drogowego na inne typy transportu.  Wspieranie rozwoju niezbędnej infrastruktury dla potrzeb promowania alternatywnych paliw niskoemisyjnych dla transportu drogowego i innego. Dokument podkreśla potrzebę zapewnienia finansowej trwałości inwestycji poprzez przygotowanie i wdrożenie odpowiedniej strategii utrzymania, oraz zastosowanie zasad „zanieczyszczający płaci” i „użytkownik płaci”. Przychody z tytułu opłat powinny być wykorzystane do finansowania kosztów utrzymania. Jest to bardzo ważna kwestia, ponieważ wiele spośród projektów z zakresu transportu publicznego finansowanych ze środków UE wymaga kosztownego utrzymania, jeśli nadal mają spełniać oczekiwania pasażerów odnośnie jakości usług. Dokument podkreśla również, że aby zrealizować cel krajowy 2020 w obszarze emisji gazów cieplarnianych i energii odnawialnej, konieczna jest „intensyfikacja wysiłków w 56 Komisja Europejska (2012), Position of the Commission Services on the development of Partnership Agreement and programs in Poland for the period 2014-2020, Ref. Ares (2012)1138133 - 28/09/2012. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 101 kierunku poprawy zachęt do inwestowania w produkcję energii i efektywność energetyczną” a w przypadku sektora transportu, zwiększenie udziału energii odnawialnej, w tym zastosowania biopaliw. WNIOSKI W niniejszym Załączniku przedstawiono zarys strategii i polityki UE w zakresie transportu miejskiego, a także ramy finansowe na okres programowania 2014-2020. Obydwa te zagadnienia mają kluczowe znaczenie dla Białegostoku, Lublina, Rzeszowa i Olsztyna, ponieważ ramy UE wyznaczają cele do realizacji i wartości docelowe, natomiast europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne ESIF zapewniają finansowanie w dużej skali, potrzebne do realizacji dużych projektów z zakresu transportu miejskiego. Nowy aspekt skupienia na obszarach funkcjonalnych rozwiązuje problem opracowania planów transportu miejskiego wykraczających poza granice miast i obejmującego obszary przyległe; jest to istotna zmiana w nowej perspektywie finansowej. Krytyczne znaczenie będzie miało zapewnienie tego, że przyszłe projekty infrastrukturaln e w zakresie transportu miejskiego w czterech wymienionych polskich miastach będą się przekładać na wzrost liczby pasażerów i będą zwiększać udział modalny transportu publicznego bądź zapobiegać jego spadkowi. W tym zakresie, pomocny i pouczający jest raport opublikowany niedawno przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ECA). Raport pokazuje, że dwie trzecie spośród projektów z zakresu transportu miejskiego współfinansowanych przez UE nie jest w pełni wykorzystywane.57 Trybunał zbadał wyniki osiągane przez 26 projektów z zakresu transportu publicznego w 11 miastach w pięciu krajach członkowskich, w tym projekty realizowane w Krakowie i w Warszawie, w latach 2000 -2006 i 2007-2013. Jednym z wniosków było niepełne wykorzystanie ,środków transportu publicznego w porównaniu z prognozowaną liczbą pasażerów. Raport twierdzi, że do niewystarczającego wykorzystania przyczyniły się: przeszacowanie potencjalnej liczby użytkowników i brak koordynacji pomiędzy typami transportu, polityka parkingowa i brak planów mobilności w miastach. W odpowiedzi udzielonej ECA przez Komisję Europejską Komisja twierdzi, że ponieważ popyt na transport publiczny jest popytem wtórnym, ze względu na siłę i charakter kryzysu finansowego, który rozpoczął się w roku 2007, prognozowany popyt na t ransport publiczny prawdopodobnie byłby mniejszy niż przewidywany pierwotnie. Kryzys miał także wpływ na sytuację finansową miast i prawdopodobnie na ich zdolność do utrzymania i subsydiowania usług publicznych w pierwotnie przewidywanym stopniu, co również odbiło się na wykorzystaniu transportu publicznego. To z kolei oznacza, że korzyści w zakresie między innymi zmniejszenia zanieczyszczeń i zatłoczenia również były mniejsze niż pierwotnie oczekiwano. Niepełne wykorzystanie zwiększa także obciążenie finansowe zarząd transportu miejskiego, które muszą kompensować niższe dochody z tytułu mniejszej sprzedaży biletów. Jednym z kluczowych zaleceń Raportu jest konieczność monitorowania jakości usług i poziomu zadowolenia użytkowników po rozpoczęciu eksploatacji systemu będącego przedmiotem projektu. Komisja, w swojej odpowiedzi na Raport, proponuje również aby tam, gdzie znajduje to 57 European Court of Auditors (2014), Special Report Effectiveness of EU-supported public urban transport projects. Dokument dostępny pod adresem: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_01/QJAB14001ENC.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 102 zastosowanie, zalecać opracowanie dla większych projektów minimalnego zestawu wskaźników i oprzeć wynagrodzenie operatorów transportu publicznego na osiąganych wynikach. Zapewnienie tego, że inwestycje w infrastrukturę będą się przekładać na większą liczbę pasażerów i większą satysfakcję użytkowników, przy równoczesnym zapewnieniu że miasta będą mogły sobie pozwolić na finansowanie eksploatacji i utrzymania udoskonalonych i droższych usług transportu publicznego jest ważnym celem na przyszłość. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 103 ZAŁĄCZNIK 5 CENY BILETÓW W ŚRODKACH TRANSPORTU PUBLICZNEGO Tabela 6: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Lublinie Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Bilet jednoprzejazdowy, zakupiony u kierowcy, w automacie lub przez 3.2 0.77 1.6 0.38 telefon komórkowy Bilet jednoprzejazdowy nocny 5.8 1.40 2.9 0.70 Karnet pięciu biletów jednoprzejazdowych 14 3.37 7 1.68 Bilet 30-minutowy, od przystanku początkowego do końcowego 2.8 0.67 1.4 0.34 Bilet 90-minutowy, od przystanku początkowego do końcowego 8.2 1.97 4.1 0.99 Bilet 24-godzinny, ważny przez 24 godziny od pierwszego skasowania, 13 3.13 6.5 1.56 również w nocy 30-dniowy bilet na jedną trasę, ważny od pierwszego do ostatniego dnia 62 14.92 31 7.46 miesiąca 30-dniowy bilet osobisty na dwie trasy 73 17.56 36.5 8.78 30-dniowy bilet osobisty na wszystkie trasy 84 20.21 42 10.10 30-dniowy bilet na okaziciela na wszystkie trasy 130 31.27 130 31.27 Źródło: ZTM Lublin Tabela 7: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Białymstoku Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Przejazd jednorazowy, w granicach miasta 2.8 0.67 1.4 0.34 Przejazd jednorazowy, w granicach miasta, bilet elektroniczny 2.7 0.65 1.35 0.32 Bilet czasowy, 60 minut, w granicach miasta 3.5 0.84 1.75 0.42 Bilet czasowy, 24 godziny, w granicach miasta 10.0 2.41 5.0 1.20 Przejazd jednorazowy, strefa miejska plus 3 strefy podmiejskie 10.0 2.41 5.0 1.20 Bilet miesięczny, jedna linia 70.0 16.84 35.0 8.42 Bilet miesięczny wszystkie linie 80.0 19.25 40.0 9.62 Źródło: BKM Tabela 8: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Rzeszowie Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Bilet Jednoprzejazdowy 2.8 0.67 1.4 0.34 Karnet biletów na 4 przejazdy 10.6 2.55 5.3 1.28 60 minut przejazdu 4 0.96 2 0.48 24 godziny przejazdów 12 2.89 6 1.44 Bilet miesięczny na jednej trasie 70 16.84 35 8.42 Miesięczny bilet sieciowy: Bilet personalizowany 98 23.58 49 11.79 Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 104 250 60.14 125 30.01 Miesięczny bilet sieciowy: Bilet na okaziciela Bilet półroczny: Bilet personalizowany 199 47.87 n/d n/d Źródło: ZTM Rzeszów Tabela 9: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Olsztynie Pełna cena Ulgowy Liczba Typ biletu przejazdów PLN EUR PLN EUR Przejazd w obrębie Olsztyna lub 2.90 0.70 1.45 0.35 1 którejkolwiek z trzech gmin Przejazd w obrębie aglomeracji, do 60 4.00 0.96 2.00 0.48 1 minut Bilet zakupiony w autobusie, przejazd w obrębie Olsztyna lub którejkolwiek z trzech 8.40 2.02 4.20 1.01 3 gmin Bilet zakupiony w autobusie, przejazd 11.40 2.74 5.70 1.37 3 przekraczający granice gmin Bilet dzienny, przejazdy w obrębie 10.00 2.41 5.00 1.20 Nieograniczona Olsztyna Przejazdy w obrębie Olsztyna w ciągu 5 42.00 10.10 21.00 5.05 Nieograniczona kolejnych dni Przejazdy weekendowe w obrębie Olsztyna 16.00 3.85 8.00 1.92 Nieograniczona Bilet miesięczny, wszystkie linie w obrębie 110.00 26.46 55.00 13.23 Nieograniczona Olsztyna Bilet miesięczny, wszystkie linie w obrębie 140.00 33.68 70.00 16.84 Nieograniczona aglomeracji Źródło: ZDZiT Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 105 ZAŁĄCZNIK 6 POMIAR I OCENA WYNIKÓW OSIĄGANYCH PRZEZ TRANSPORT MIEJSKI Wstęp Pomiar osiąganych wyników jest wymagany w każdego typu operacji czy usłudze. W przypadku transportu publicznego, interesariusze zainteresowani są mierzeniem szeregu różnorodnych wskaźników, jak np. wyniki operacyjne czy zapewniany poziom wygody. Ponadto, tego typu pomiary często wymagane są z wielu różnych przyczyn, jak np. zewnętrzne wymagania przy ubieganiu się o finansowanie, bądź wymagania wewnętrzne, mające na celu (a) identyfikację znaczących i potencjalnych problemów dla potrzeb dalszej analizy; (b) generowanie wkładu w proces formułowania polityki i podejmowania decyzji; (c) w przypadku inicjatyw i inwestycji w ramach priorytetów, pomiar postępu w kierunku celu; oraz (d) zapewnienie motywacji do poprawy zespołom kierowniczym i pracownikom. Pomiar osiąganych wyników może być postrzegany z czterech perspektyw:58  Klient. Badania pozwoliły na określenie dwóch obszarów najistotniejszych dla pasażerów: niezawodność usług oraz ich wygoda. Po pierwsze, transport publiczny jest brany pod uwagę jako opcja tylko wtedy kiedy jest dostępny, w aspekcie czasu i miejsca. Innymi słowy, w zależności od tego, czy usługi są dostępne blisko lokalizacji klienta i w czasie w którym klient będzie chciał podróżować, oraz tego czy klient ma możliwość dotarcia do przystanku danego środka transportu publicznego. Ponadto, klienci muszą wiedzieć, w jaki sposób korzystać z usługi, a w pożądanym czasie musi być dostępny odpowiedni potencjał przewozowy. Po drugie, klienci mogą wybrać transport publiczny jeśli jego wygoda jest konkurencyjna względem innych dostępnych możliwości przejazdu. Władze transportu miejskiego mają pełną lub częściową kontrolę nad następującymi aspektami, umożliwiającymi poprawę wygody i dogodności usług transportu publicznego: a) realizacja usług; b) czas przejazdu; c) bezpieczeństwo; d) utrzymanie.  Społeczność lokalna. Mieszkańcy mogą się obawiać kosztów i negatywnych aspektów usług transportu publicznego, takich, jak np. wysokość podatków płaconych za usługi transportu publicznego pośrednio lub bezpośrednio, puste autobusy, hałas, opary paliwa z autobusów, postrzegane marnotrawstwo w realizacji usług autobusowych itp. Mimo że zazwyczaj usługi transportu publicznego postrzegane są jako korzystne, poprawiając mobilność mieszkańców i dostępność, zmniejszając zanieczyszczenie powietrza, zatłoczenie w ruchu ulicznym i na parkingach, etc., władze transportu miejskiego łatwiej uzyskają poparcie społeczności lokalnej jeśli będą w stanie udokumentować swój sukces i zidentyfikować oraz rozwiać niektóre obawy związane z transportem publicznym. 58 http://onlinepubs.trb.org/onlinepubs/tcrp/tcrp_report_88/Guidebook.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 106  Władze transportu miejskiego. Zarządy/agencje będą przede wszystkim zainteresowane wynikami organizacji, a uzyskane wyniki będą dla nich wskazówką odnośnie potrzebnych działań. Zarządy/agencje powinny również być świadome obaw klientów i społeczności lokalnych i stosować mierniki wyników jako sposób na rozwianie tych obaw i pozyskanie poparcia społeczności i klientów. Mierniki mogą służyć do oceny ogólnych wyników działania organizacji, wyników osiąganych przez poszczególne departamenty, poszczególnych operatorów bądź agentów obsługi klienta, a wyniki historyczne mogą służyć do analizy trendów i oceny wpływu poszczególnych polityk bądź zmian w organizacji w celu identyfikacji potrzeb organizacyjnych, potrzeb pasażerów i potrzeb społeczności lokalnej. Mierniki mogą także służyć do porównania realizacji usług przez podobne systemy transportu publicznego, a wreszcie, co ważne, do prognozowania wyników w przyszłości.  Mierniki dotyczące kierowców, pojazdów i inżynierii ruchu. Interakcje pomiędzy samochodami i autobusami odgrywają istotną rolę jeśli chodzi o jakość zapewnianych usług. Rosnące zatłoczenie może skutkować dłuższymi czasami przejazdu, mniejszą niezawodnością usług oraz potencjalnie wyższymi kosztami dla agencji transportu publicznego. Podobnie, działania podejmowane w celu podniesienia szybkości i niezawodności usług transportu publicznego mogą mieć wpływ na kierowców i pasażerów samochodów. Konieczne jest zatem skwantyfikowanie wzajemnego wpływu samochodów i autobusów. Należy także pamiętać o tym, że choć samochód z jednym pasażerem i autobus z 45 osobami mogą się opóźnić o taki sam czas z powodu zatorów w ruchu, opóźnienie doświadczane przez pasażerów w autobusie jest 45 razy większe niż w przypadku samochodu. Zasadniczo, ogólna zasada pomiaru wyników mówi, że najpierw należy określić cele, a potem wybrać mierniki ich realizacji. Główne kategorie mierników59 Mierniki wyników osiąganych przez transport publiczny można podzielić na kategorie w zależności od obszaru, którego dotyczą, oraz prawdopodobnego kręgu odbiorców. Poniżej przedstawiono osiem głównych kategorii. Agencje transportu publicznego mogą dla każdej z tych kategorii opracować dodatkowe mierniki, w zależności od stawianych celów.  Dostępność. Ten miernik dotyczy tego, gdzie i kiedy usługa jest świadczona, a także, czy ma wystarczający potencjał przewozowy by pasażerowie mogli podejmować podróże w wybranym przez siebie czasie (punkt widzenia klienta). Ma to kluczowe znaczenie dla przyciągnięcia potencjalnych pasażerów. Większość aspektów tej kategorii jest pod kontrolą agencji transportu publicznego, z ograniczeniami finansowania, personelu i zasobów kapitałowych agencji.  Realizacja usług. Ten wskaźnik obejmuje niezawodność, obsługę klientów, załadunek pasażerów, oraz osiągnięcie celów agencji (punkt widzenia klienta). Wiele mierników w obrębie tej kategorii ocenia wyniki działań będących bezpośrednio pod kontrolą agencji 59 http://www.tcrponline.org/PDFDocuments/TCRP_RRD_56.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 107 transportu publicznego, jak np. niezawodność świadczonych usług, komfort pasażerów, oraz ogólne zadowolenie klienta. Mierniki realizacji usług wymagają dużych ilości danych, które muszą być zbierane regularnie. Poniższe dwie tabele ilustrują ten pomiar w wykonaniu60. Tabela 10. Transport for London – Zrealizowane usługi rozkładowe Zrealizowane usługi rozkładowe Procent I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Prognoza na I Odchylenie od Różnica do celu poprzedniego kwartał celu poprzedniego roku roku Im wyżej tym lepiej Źródło: TfL. Weźmy jako przykład Autobusy Londyńskie; planowane i zrealizowane usługi były lepiej ukierunkowane, głównie ze względu na zmniejszenie strat przebiegu spowodowanych przez zatory ruchu, pomimo poważnego zaburzenia spowodowanego zamknięciem w mierzonym okresie Notting Hill Gate do naprawy. Tabela 11: Transport for London: Zrealizowane usługi planowe Realizacja Niezawodność Wskaźnik Jednostka I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Odchylenie od Różnica do celu poprzedniego celu poprzedniego roku roku Im niżej tym lepiej Metro: łączna liczba utraconych Miliony pasażerogodzin godzin Metro: nadmierny czas podróży Minuty London Buses: Nadmierny czas oczekiwania Minuty TLRN: poważne zaburzenie lub przerwa w świadczeniu usług Godziny Im wyżej tym lepiej DLR: punktualne kursowanie Źródło: TfL. W badanym okresie, liczba utraconych pasażerogodzin w metrze londyńskim wyniosła 4.6 mln, 21% poniżej celu na I kwartał; stanowi to poprawę o 30% w stosunku do tego samego kwartału 60 http://www.tfl.gov.uk/cdn/static/cms/documents/Board-20130925-Part-1-Item06-Q1-OFR-IP- Reports.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 108 poprzedniego roku. Nadmierny czas podróży w metrze wyniósł średnio 4.84 minut, czyli o 30 sekund lepiej niż przewidywał cel. Nadmierny czas oczekiwania na autobus był zgodny z celem, pomimo zamknięcia Notting Hill Gate, które spowodowało poważne zaburzenie usług. Punktualność kolejki Docklands Light Railway (DLR) w I kwartale była powyżej celu na wszystkich trasach, dając rekordowy wynik 99.5%, który jest o 2.5% lepszy od celu, a o 1.4% lepszy od tego samego kwartału poprzedniego roku. Wyniki osiągnięte podczas Maratonu Londyńskiego były ogromnym sukcesem – przewieziono 340,000 pasażerów a liczba autobusów, które odjechały punktualnie sięgnęła 99.7%.  Bezpieczeństwo— prawdopodobieństwo wypadku (bezpieczeństwo ruchu drogowego) lub tego, że pasażer padnie ofiarą przestępstwa (bezpieczeństwo osobiste) podczas przejazdu środkami transportu publicznego (perspektywa klienta). W wielu przypadkach, postrzeganie bezpieczeństwa przez klientów jest równie ważne jak faktyczne warunki; w poznaniu percepcji klientów może pomóc ankieta satysfakcji klientów. Poniżej, w Tabelach 12 i 13 przedstawiono dwa aspekty tego miernika, pochodzące odpowiednio z Transport for London i New York City Transit. Oprócz ankiet satysfakcji klientów w celu zapoznania się z tym, jak postrzegają oni osobiste i komunikacyjne bezpieczeństwo środków transportu publicznego, Transport for London również rejestruje i publikuje liczbę zgłoszonych przestępstw popełnionych w sieci transportu publicznego. W Załączniku 3 przedstawiono przykładowy kwestionariusz zadowolenia klienta. Tabela 12: Transport of London: Mierniki bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego w oparciu o dane o przestępczości i wypadkach Bezpieczeństwo osobiste i komunikacyjne Wskaźnik Jednostka I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Odchylenie Różnica do celu poprzedniego od celu poprzedniego roku roku Im niżej tym lepiej Metro i DLR: wykryte Miliony przestępstwa pasażeroprze- jazdów London Buses: wykryte Miliony przestępstwa pasażeroprze- jazdów Metro / LR: częstotliwośc Poważne wypadków z poważnymi obrażenia na obrażeniami ciała mln godz. Źródło: TfL. Wskaźnik przestępczości na milion przejazdów w autobusach londyńskich, metrze londyńskim i sieci DLR w mierzonym okresie był lepszy niż planowany (odpowiednio 9.1% i 5.4%) i lepszy niż w tym samym okresie poprzedniego roku. Policja transportowa (British Transport Police, BTP), która odpowiada za patrolowanie sieci metra i DLR, wprowadziła dodatkowe środki w celu zahamowania wzrostu liczby kradzieży, odnotowanego w 2012/13 r . Środki te, które zaczynają obecnie przynosić skutki, obejmowały między innymi tzw. Operację Magnum - przenoszenie funkcjonariuszy do obszarów o szczególnie wzmożonej aktywności złodziei, nową Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 109 kampanię ograniczenia przestępczości i wzrostu świadomości, a także ukierunkowane działania policji przeciwko zorganizowanym siatkom złodziei. W przypadku New York City Transit, postrzeganie przez klientów bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego podczas korzystania z systemu transportu publicznego zostało zmierzone poprzez ankietę zadowolenia klientów. Jak pokazano w Tabeli 9, w 2012 r. 84% spośród 1 829 ankietowanych pasażerów było zadowolonych z ogólnego stanu bezpieczeństwa w autobusach York City Transit, a 32% spośród nich było bardzo zadowolonych. Tabela 13: New York City Transit – mierniki bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego w oparciu o ankietę satysfakcji klientów61 RAZEM ZADOWOLENI Bardzo zadowolo Zadowolo ny ny LOKALNE USŁUGI AUTOBUSOWE OGÓŁEM LOKALNE USŁUGI AUTOBUSOWE OGÓŁEM NA NAJCZĘŚCIEJ UŻYWANEJ TRASIE OGÓLNA DOSTĘPNOŚĆ USŁUG Częstotliwość kursowania Jak długo trzeba czekać na autobus OGÓLNA NIEZAWODNOŚĆ USŁUG Utrzymanie autobusów, tak, by się nie psuły i nie powodowały opóźnień Przewidywalność czasu przejazdu Jak szybko można dojechać w pożądane miejsce lokalnym autobusem OGÓLNE BEZPIECZEŃSTWO W AUTOBUSIE Bezpieczeństwo drogowe w autobusie Bezpieczeństwo osobiste w autobusie OGÓLNA INFORMACJA I KOMUNIKACJA ODNOŚNIE LOKALNYCH USŁUG AUTOBUSOWYCH Wiedza, jak daleko jest następny autobus Słyszalność komunikatów w autobusie Użyteczność komunikatów w autobusie Źródło: New York City Transit.  Utrzymanie i budowa— ocena skuteczności programu utrzymania w agencji, a także wpływ projektów budowy na klientów (punkt widzenia klienta i agencj i). Takie mierniki będą odzwierciedlać jakość programu utrzymaniowego agencji, jakość pojazdów, oraz wpływ na ogólną jakość usług postrzeganą przez klientów.  Ekonomika—Mierniki z tej kategorii oceniają realizację usług transportu publicznego z perspektywy biznesowej, mierząc takie wskaźniki jak efektywność wykorzystania zasobów agencji, efektywność świadczonych usług z uwzględnieniem ograniczeń, na ile 61 http://web.mta.info/mta/news/books/docs/2012LocalBus_CSS.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 110 efektywnie zaspokajany jest popyt i jak dobrze administrowana jest agencja (punkt widzenia agencji i społeczności lokalnej).  Społeczność—mierniki wpływu systemów komunikacji miejskiej na poszczególne osoby i na społeczność lokalną jako całość (punkt widzenia społeczności, agencji i kierowcy/pojazdu), takie jak mobilność, dostępność, cena, oraz poziom zanieczyszczeń. Mierniki w tej kategorii mogą również służyć do identyfikowania obszarów, które mogą prowadzić do zwiększenia liczby pasażerów oraz do oceny dystrybucji usług transportu publicznego.  Potencjał przewozowy—zdolność jednostek transportowych do przemieszczania pojazdów i ludzi (punkt widzenia społeczności i kierowcy/pojazdu). Jeśli popyt wśród pasażerów jest bliski maksymalnej pojemności systemu lub ją przekracza, najprawdopodobniej wpłynie to na jakość usług świadczonych przez system, ponieważ zwykle rośnie wtedy czas oczekiwania a spada niezawodność.  Czas przejazdu—jak długo trwa podróż środkami komunikacji miejskiej (a) sama w sobie, (b) w porównaniu z innym typem transportu, lub (c) w porównaniu z wartością idealną (punkt widzenia kierowcy/pojazdu i klienta). Takie mierniki są użyteczne dla potrzeb wykazania wpływu zatorów w ruchu na rozkładowe czasy przejazdu, a także dla określenia, kiedy mogą być potrzebne dodatkowe autobusy do utrzymania płynności, identyfikacji potrzeby bardziej bezpośredniego połączenia pomiędzy dwoma punktami; jeśli przejazd trwa zbyt długo, zwłaszcza w porównaniu do czasu przejazdu samochodem, usługi transportu publicznego stają się mniej atrakcyjne dla potencjalnych pasażerów. Etapy opracowania programu pomiaru osiąganych wyników W tej sekcji przedstawiamy, w jaki sposób władze transportu publicznego mogą opracować programy oceny osiąganych wyników lub poprawić istniejące. Prezentowane tu informacje zostały zaczerpnięte z kompleksowego przeglądu literatury przedmiotu, badana przeprowadzonego wśród ponad 20 systemów transportu publicznego, oraz z doświadczenia członków zespołu z pracy z różnymi systemami transportu w Stanach Zjednoczonych62. Proces tworzenia lub udoskonalania programu pomiaru osiąganych wyników składa się z ośmiu głównych kroków, jak przedstawiono na Rys. 15 poniżej. Należy pamiętać, że żaden z etapów procesu nie powinien być realizowany w izolacji od innych, ponieważ wdrożenie i aktualizacja programu pomiaru wyników to proces iteracyjny. 62 http://onlinepubs.trb.org/onlinepubs/tcrp/tcrp_report_88/Guidebook.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 111 Rys. 15: Ogólne podejście do opracowania programu pomiaru osiąganych wyników Zdefiniowanie celów i celów szczegółowych Pozyskanie poparcia kierownictwa Identyfikacja użytkowników, interesariuszy i ograniczeń szczegółowych Wybór i uzgodnienie mierników Testy i realizacja programu Monitorowanie wyników i sprawozdawczość Włączenie wyników w proces podejmowania decyzji przez agencję Przegląd i aktualizacja programu Źródło: TRB. Istnieje wiele bardzo zróżnicowanych zasobów i technik zbierania danych. Choć zbieranie danych ręcznie jest bardzo pracochłonne i czasem może ograniczać wielkość próby z uwagi na koszt, oraz prawdopodobieństwo wystąpienia błędu podczas zbierania lub transkrypcji danych, wiele zarządów transportu miejskiego nadal zbiera dane o liczbie pasażerów, pracy przewozowej i niezawodności w ten właśnie sposób. W ostatnich latach rośnie jednak wykorzystanie automatycznych systemów zbierania danych (Automated Data Collection System, ADCS), takich jak automatyczny pobór opłaty (Automatic Fare Collection, AFC), karta inteligentna - smart card, automatyczna lokalizacja pojazdów (Automatic Vehicle Location, AVL), które generują nowe dane odnośnie transportu, które mogą być przez usługodawców użyte do szeregu różnych zastosowań. Na przykład karta inteligentna zapisuje wszystkie transakcje, jakich dokonuje jej posiadacz podczas przejazdu środkami komunikacji miejskiej. AVL może w czasie rzeczywistym śledzić lokalizację autobusów wyposażonych w ten system, a w związku z tym dane można wykorzystać dla potrzeb dyspozycji, informacji o przyjeździe autobusu prezentowanej w czasie realnym, bądź też Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 112 ułatwienia szybkiego reagowania na nagłe sytuacje. System może też służyć do zbierania i przechowywania danych o czasie przyjazdu i odjazdu autobusu z określonego przystanku. Dane z systemu AVL mogą być wykorzystane do analizy prawidłowości w zakresie czasu oczekiwania na przystankach, różnic w czasie przejazdu w różnych dniach, o różnych porach lub w przypadku różnych operatorów, punktualności oraz zachowania odstępu pomiędzy autobusami. Choć systemy ADCS zwykle projektowane są tak, by obsługiwać konkretne funkcje agencji, uzyskane dane można wykorzystać w celach daleko wykraczających poza pierwotnie planowany zakres. Niedawno przeprowadzono badania w zakresie potencjalnych korzyści z zastosowania systemów ADCS dla potrzeb planowania transportu publicznego, w szczególności wykorzystania archiwalnych danych ADCS do stworzenia macierzy punktów początkowych i końcowych przejazdów, w celu oceny efektywności realizacji usług w porównaniu z planowaniem usług. Przykład zastosowania danych z kart inteligentnych i AVL dla potrzeb panowania sieci autobusowej jest przedstawiony w Załączniku 6. Zarządzanie danymi – dane zebrane w ramach programu oceny wyników muszą być zorganizowane dla potrzeb analizy, sprawozdawczości i archiwizacji. Stopień skomplikowania potrzebnego systemu będzie zależał od ilości zebranych danych, która z kolei zależy od wielkości agencji oraz liczby i typu zbieranych mierników. Na przykład, dla potrzeb systemów wiejskich i małych systemów miejskich może wystarczyć zwykły arkusz kalkulacyjny, podczas gdy średni system będzie najprawdopodobniej wymagał bardziej złożonej bazy danych. Większe systemy mogą potrzebować systemu zarządzania informacją, w celu integracji danych zbieranych i utrzymywanych przez różne departamenty agencji. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 113 ZAŁĄCZNIK 7 PRZYKŁADOWE KWESTIONARIUSZE OCENY SATYSFAKCJI KLIENTA Pytania wstępne 1. Czy Pan/i lub członek Państwa rodziny jest pracownikiem spółki transportu publicznego (autobusy/metro)? (jeśli tak, należy podziękować respondentowi i nie kontynuować ankiety; jeśli nie, należy kontynuować). 1. Ile razy w tygodniu, wliczając weekend, średnio korzysta Pan/i ze środków komunikacji miejskiej? Proszę liczyć przejazd w jedną stronę jako jeden przejazd, a podróż tam i z powrotem jako dwa przejazdy (jeśli liczba przejazdów jest większa niż 1, należy przejść do kwestionariusza zadowolenia klienta; jeśli wynosi 0, należy podziękować i zakończyć ankietę). Podstawowe informacje o pasażerze 1. Czy jest Pan/i: 1) mieszkańcem tego terenu; 2) z innego miasta, tutaj tymczasowo na studiach lub w pracy; 3) z innego miasta, tutaj w celu turystyki biznesowej 2. Od ilu lat regularnie korzysta Pan/i z metra/autobusów: # lat. 3. Proszę podać grupę wiekową: 1) 15-19 lat; 2) 20-24 lata; 3) 25-34 lata; 4) 35-44 lata; 5) 45-54 lata; 6) 55-64 lata; 7) 65 lat lub więcej 4. Proszę podać nazwę swojego osiedla lub kod pocztowy 5. Płeć: 1) kobieta; 2) mężczyzna 6. Liczba samochodów i/lub motocykli w posiadaniu rodziny: 1) 0, 2)1, 3)2 lub więcej Podstawowe informacje o przejazdach 1. Cel podróży: 1) praca; 2) szkoła; 3) dom; 4) biznes; 5) zakupy; 6) rozrywka; 7) wizyta u przyjaciół; 8) szpital; 9) turysta; 10) inny cel (proszę podać jaki) 2. Liczba przesiadek: ile razy musi się Pan/i przesiadać podczas typowego przejazdu komunikacją miejską?: 1) ani razu; 2) raz; 3) dwa razy; 4) trzy razy; 5) cztery razy; 6) pięć lub więcej; 7) nie jestem pewny Czas przejazdu w godzinach dziennych 3. O jakiej porze najczęściej korzysta Pan/i z komunikacji miejskiej: 1) bez określonej pory; 2) tylko w godzinach szczytu; 3) w godzinach szczytu i o innych porach; 4) tylko poza godzinami szczytu 4. Kiedy zazwyczaj korzysta Pan/i z komunikacji miejskiej poza godzinami szczytu, (dni robocze w ciągu dnia/wieczór lub weekend: 1) dni robocze w ciągu dnia; 2) dni robocze wieczorem; 3) weekend; 4) nie jestem pewny/a Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 114 Płatność 5. Jak zazwyczaj opłaca Pan/i przejazd: 1) kartą inteligentną; 2) bilet miesięczny; 3) gotówka; 4) inaczej (proszę podać jak) 6. Czy można wygodnie zakupić bilety lub bilety okresowe, bądź też zasilić kartę inteligentną? Jeśli nie, czemu? 1) Jest to niedogodne (zbyt mało punktów obsługi), 2) automaty często są zepsute, 3) Bilety w systemie pre-paid są zbyt drogie System transportowy 1. Jakość kierowców Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) kierowcy są kompetentni w zakresie 1 2 3 4 5 6 świadczonych usług 2) kierowcy zwykle czekają na 1 2 3 4 5 6 pasażerów jeśli widzą osoby biegnące w stronę autobusu 3) kierowcy zwykle czekają aż wszyscy 1 2 3 4 5 6 pasażerowie usiądą zanim ruszą z przystanku 4) kierowcy prowadzą swoje pojazdy w 1 2 3 4 5 6 sposób bezpieczny 2. Pojazdy Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) autobus nigdy nie jest zbyt zatłoczony 1 2 3 4 5 6 2) siedzenia są wygodne 1 2 3 4 5 6 3) temperatura jest zazwyczaj 1 2 3 4 5 6 komfortowa, nawet latem 4) z zewnątrz wóz jest atrakcyjny, dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymany i czysty 5) wnętrze jest atrakcyjne, dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymane i czyste 6) łatwo jest wsiąść i wysiąść z autobusu 1 2 3 4 5 6 3. Przystanki/stacje Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) Przystanki/stacje są wyraźnie 1 2 3 4 5 6 oznakowane 2) Przystanki/stacje są czyste i dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymane 3) Przystanki/stacje zwykle wyposażone 1 2 3 4 5 6 są w atrakcyjną, dobrze utrzymaną wiatę dla ochrony przed deszczem i wiatrem 4) Przystanki/stacje są zwykle 1 2 3 4 5 6 rozmieszczone w akceptowalnej odległości do przejścia od punktu początkowego i końcowego mojego przejazdu 5) autobus zatrzymywał się zbyt często 1 2 3 4 5 6 (za dużo przystanków) 6) Czuję się bezpiecznie (w aspekcie 1 2 3 4 5 6 przestępczości i wypadków) idąc do/z Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 115 przystanku autobusowego 7) Czuję się bezpiecznie przechodząc 1 2 3 4 5 6 przez ulicę aby dojść do przystanku autobusowego 8) Czuję się bezpiecznie czekając na 1 2 3 4 5 6 stacji przed 18.00 9) Czuję się bezpiecznie czekając na 1 2 3 4 5 6 stacji po 18.00 10) na przystankach dostępne są 1 2 3 4 5 6 informacje ułatwiające korzystanie z autobusów 11) istnieją dogodne możliwości 1 2 3 4 5 6 przesiadki pomiędzy autobusami i metrem 4. Jakość usług Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) autobus/metro zwykle przyjeżdża 1 2 3 4 5 6 punktualnie 2) autobus /metro nie jest zatłoczone 1 2 3 4 5 6 3) czas oczekiwania jest do przyjęcia 1 2 3 4 5 6 4) struktura tras jest bezpośrednia i 1 2 3 4 5 6 efektywna 5) usługa warta jest swojej ceny 1 2 3 4 5 6 6) czas dostępności usług w dni robocze i 1 2 3 4 5 6 weekendy jest do przyjęcia 7) czas przejazdu pomiędzy punktem 1 2 3 4 5 6 początkowym i końcowym jest do przyjęcia Źródło: Bank Światowy. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 116 ZAŁĄCZNIK 8 SZACOWANIE PUNKTÓW POCZĄTKOWYCH I KOŃCOWYCH PRZEJAZDÓW I ZWIĄZANE Z NIMI ANALIZY Wstęp Londyn dysponuje jedną z największych sieci autobusowych na świecie; codziennie przewożonych jest ponad 6 mln pasażerów na 700 trasach. Co pięć do siedmiu lat, Transport for London (TfL) przeprowadza badanie punktów początkowych i końcowych przejazdów autobusowych (Bus passenger Origin and Destination Survey, BODS) dla każdej z tras autobusowych. Badanie dostarcza szczegółowych informacji odnośnie wzorców przejazdów pasażerskich, w tym liczby osób wsiadających i wysiadających na każdym przystanku, celów podróży, punktów wsiadania i wysiadania dla każdego przejazdu, a także tego, jak pasażerowie dostają się do punktu w którym wsiadają do autobusu i od punktu, w którym wysiądą z autobusu do miejsca przeznaczenia. System kart inteligentnych Oyster został wprowadzony w Londynie przez TfL (Transport for London) w grudniu 2003 r. jako nowe medium biletowe. Obecnie karta akceptowana jest w metrze, autobusach i kolejce Docklands Light Railway (DLR), Tramlink, oraz stacjach National Rail w Londynie (z wyłączeniem autobusów regionalnych wjeżdżających do Londynu).63 Karty Oyster są niezwykle popularne wśród pasażerów i do dnia dzisiejszego osiągnęły penetrację rynku na poziomie ponad 85%. Dane z karty Oyster są łatwo dostępne, dostarczają dane oparte na dużej próbie, oraz potencjalnie dają widok całej sieci transportowej nie zaś tylko obraz jednego typu transportu. Ponadto, wykorzystanie danych z karty Oyster umożliwia połączenie segmentów przejazdów z przesiadkami i określenie przepływów OD w sieci. Proces może być powtarzany codziennie, w celu oceny zróżnicowania przejazdów i uzyskania bardziej precyzyjnych prognoz odnośnie liczby pasażerów w określonych dniach tygodnia czy porach roku. Jest to łatwiejszy i bardziej niezawodny sposób na pozyskanie bardziej szczegółowych informacji o zachowaniach pasażerów niż dane pochodzące z ankiet, co może nawet pomóc agencjom transportu publicznego poprawić efektywność usług i zmniejszyć koszty. iBus to wart 117 mln GBP system AVL (Automatic Vehicle Location) i system radiowy, który ma na celu pomoc London Bus Services Limited realizację bardziej niezawodnych i bardziej spójnych usług autobusowych64. Pierwsze urządzenia zainstalowano w marcu 2007 r., a rozmieszczenie ich w całym systemie ukończono w kwietniu 2009 r. Dane z s ystemu iBus zawierają informację o trasie i liczbie przejazdów, jak też kierunku każdego z przejazdów, a co najważniejsza, zawierają unikalny identyfikator przystanku i rejestrują czas odjazdu z każdego z przystanków. 63 Karta Oyster nie jest akceptowana w autobusach regionalnych przyjeżdżających do Londynu, pomimo chęci TFL i powszechnej popularności karty. 64 Hardy, N. (2009), iBus benefits realization workstream: Method & progress to date. 16th ITS World Congress and Exhibition, Sztokholm, Szwecja. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 117 Metodologia Podstawowym założeniem jest to, że dla każdego pasażera korzystającego z karty Oyster i autobusu wyposażonego w iBus powinno się dać określić przystanek, na którym wsiada. Dla danego przejazdu na danej trasie, wykorzystywane jest oznaczenie czasu (w tym daty) pobrania opłaty z karty Oyster w celu przeszukania zbioru danych iBus i ustalenia identyfikatora wozu i przystanku początkowego. Następnie, tam gdzie to możliwe, dla potrzeb ustalenia przystanku końcowego przejazdu wykorzystywana jest informacja o przystanku początkowym następnego przejazdu tego samego pasażera. Pierwszym etapem tego procesu jest ustalenie przystanku początkowego poprzez dopasowanie transakcji kartą podczas wsiadania do autobusu z danymi AVL. Następnie stosowana jest metodologia łańcucha przejazdów, tak, by wywnioskować przystanek końcowy przejazdu każdego z pasażerów. Wnioski odnośnie przystanków końcowych oparte są na metodzie łańcucha przejazdów i opierają się na założeniach zaproponowanych przez Zhao et al. (2007), Cui (2006), Trepanier et al. (2007), oraz Barry et al. (2008)65. Proces zaczyna się od sprawdzenia, czy transakcja opłaty za przejazd dokonywana kartą Oyster jest jedyną transakcją dokonaną tą kartą w ciągu danego dnia. Jeśli tak, nie ma możliwości zastosowania metody łańcucha przejazdów a tym samym nie można wywnioskować przystanku końcowego. Jeśli nie, sprawdza się, czy transakcja opłaty za przejazd jest ostatnią transakcją dokonaną w danym dniu. Jeśli nie, stosowana jest metodologia łańcucha przejazdów przez 1) ustalenie, czy następna transakcja tą samą kartą została dokonana w autobusie czy w metrze; 2) jeśli następna transakcja również została dokonana w autobusie, algorytm przechodzi do zasady „następny przejazd” z podprocedurą tablicy identyfikacji autobusu; 3) jeśli następna transakcja dokonana jest w metrze lub na kolei, przechodzi do zasady „następny przejazd” z podprocedurą tablicy identyfikacji środka transportu szynowego. Jeśli badana opłata za przejazd jest ostatnią transakcją dokonaną danego dania tą kartą, pierwsza transakcja dnia traktowana jest jako następująca natychmiast po danym segmencie przejazdu, tak, by można było zastosować zasadę „następnego przejazdu” i wywnioskować punkt końcowy ostatniego segmentu przejazdu. Tablica identyfikacji wspomniana powyżej to definiuje na badanej trasie autobusu przystanki, które są położone najbliżej przystanku początkowego następnej transakcji. Podprocedury dla autobusów i kolei są co prawda podobne, ale dane dotyczące środków transportu szynowego i autobusów przechowywane są w dwóch różnych plikach GIS, a tablice identyfikacji generowane są osobno. Zasada „następnego przejazdu” jest w istocie tym samym co założenie 2) podane w przeglądzie literatury, czyli założeniem, ze pasażer rozpoczyna następny segment przejazdu na przystanku, który znajduje się blisko (w odległości możliwej do przejścia, np. najwyżej 1 km) przystanku końcowego poprzedniego segmentu przejazdu. 65 Barry, J., R. Freimer, and H. Slavin (2008), Using Entry-Only Automatic Fare Collection Data to Estimate Linked Transit Trips in New York City. Transportation Research Board 2008 Annual Meeting CD-ROM, Washington, D.C.; Cui, A. (2006), Bus Passenger Origin-Destination Matrix Estimation Using Automated Data Collection Systems. MS Thesis, Massachusetts Institute of Technology, Cambridge; Trepanier, M., N. Tranchant, and R. Chapleau (2007), Individual Trip Destination Estimation in a Transit Smart Card Automated Fare Collection System . Journal of Intelligent Transportation Systems: Technology, Planning and Operations 11(1): 1-14; and Zhao, J., A. Rahbee, and N. H. M. Wilson (2007), Estimating a Rail Passenger Trip Origin-Destination Matrix Using Automatic Data Collection Systems, Computer-Aided Civil and Infrastructure Engineering 22(5): 376-387. Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 118 Zastosowanie do planowania sieci autobusowej  Zróżnicowanie profilu dziennego przepływu/pracy przewozowej. Profile dziennego przepływu/pracy przewozowej to standardowe diagramy pokazujące aktywność pasażerów (wsiadanie i wysiadanie) oraz prace przewozową (bądź przepływ w odniesieniu do przystanku lub segmentu w przypadku kilku przejazdów) na wybranej trasie z określeniem kierunku. Umożliwia to planistom identyfikację lokalizacji i wartości szczytowego obciążenia, jak też niewykorzystanych w pełni segmentów trasy. Przedstawiono tutaj trasę W4 w Londynie podczas szczytu porannego (7:00 do 9:30) jako przykład tego, jak zmienia się dzienny profil pracy przewozowej/przepływu w ciągu pięciu kolejnych dni roboczych. Poniżej, na Rys. 16 przedstawiono, jak znaczne może być zróżnicowanie profilu przepływu/pracy przewozowej, zwłaszcza jeśli chodzi o szczytowe obciążenia, nawet w obrębie tego samego tygodnia. Rys. 16: Zmienność dziennego przepływu/obciążenia na trasie W4 podczas szczytu porannego Przepływ/obciążenie w szczycie porannym BODS Oyster – czwartek – dzień pomiaru Oyster – poniedziałek Oyster – wtorek Dystans na trasie (metry) Kierunek północny Źródło: Wei Wang et al. 66  Analiza czasu potrzebnego na przesiadki. Przesiadki bardzo wpływają na atrakcyjność transportu publicznego. Zmniejszenie stopnia uciążliwości związanego z przesiadkami jest krytycznym elementem planowania transportu publicznego. Poprawa poziomu usług w węzłach przesiadkowych poprawia jakość całego systemu usług transportu publicznego. Zarówno praktycy jak i badacze najwięcej uwagi zwracają na początkowy czas oczekiwania i na sam przejazd, ponieważ w oczywisty sposób wpływają one na liczbę pasażerów, natomiast mniej uwagi poświęcono jak dotąd przesiadkom pomiędzy segmentami tego samego przejazdu (Guo i Wilson, 2010). Niemniej jednak, skrócenie 66 Wei Wang, John P. Attanucci, Nigel H.M. Wilson. (2011), Bus Passenger Origin-Destination Estimation and Related Analyses Using Automated Data Collection Systems. Journal of Public Transportation, Volume 14, No. 4, 2011. Dokument dostępny pod adresem: http://www.nctr.usf.edu/wp-content/uploads/2011/12/JPT14.4.pdf Mobilność miejska w Olsztynie: kierunki rozwoju 119 czasu przebywania poza środkiem transportu może sprawić, że transport publiczny stanie się bardziej atrakcyjny, co w wyniku przyniesie zwiększenie liczby pasażerów. Dla potrzeb niniejszego badania, lokalizacje przystanków końcowych poszczególnych segmentów przejazdu wnioskowane są z danych archiwalnych ADCS. Również, ponieważ dane z iBus AVL dają informacje odnośnie obserwowanego czasu odjazdu każdego z autobusów na każdym przystanku, poprzez dopasowanie wywnioskowanych lokalizacji przystanków wysiadkowych do danych iBus AVL, można oszacować czas wyjścia z autobusu dla każdego przejazdu danego pasażera. Dzięki temu, można bardziej szczegółowo wyliczyć czas potrzebny na przesiadkę, jako różnicę pomiędzy momentem rozpoczęcia następnego przejazdu a czasem zakończenia poprzedniego przejazdu. Na Rys. 17, wielkość każdej z kropek wskazuje liczbę przesiadających się pasażerów, a kolor planowany czas oczekiwania na następny środek komunikacji. Przez porównanie mediany czasu przesiadki z planowym czasem oczekiwania na następny środek komunikacji (legenda po prawej podaje numery możliwych tras przesiadkowych), można dokładniej ocenić doświadczenie pasażera przesiadającego się z autobusu do autobusu. Na przykład, kropki pod czerwoną ukośną linią wskazują, że te trasy zapewniają dobre (a przynajmniej lepsze niż przypadkowe) połączenia przesiadkowe, natomiast kropki nad czerwoną linia sugerują, że te trasy (P13 i 356) zapewniają gorsze połączenia przesiadkowe. W ten sposób, można wprowadzić ukierunkowane zmiany koordynujące rozkłady jazdy. Rys. 17: Relacja pomiędzy planowym czasem oczekiwania na przesiadkę a czasem przesiadki Mediana czasu przesiadki (w minutach) Planowy czas oczekiwania na przesiadkę (w minutach) Źródło: Wang, Attanucci and Wilson, Journal of Public Transport, Volume 14, No. 4, 2011. Dokument dostępny pod adresem http://www.nctr.usf.edu/wp-content/uploads/2011/12/JPT14.4.pdf