53314 ТРАНСПОРТНЫЙ БЮЛЛЕТЕНЬ ТЕМАТИЧЕСКАЯ ГРУППА: ДОРОГИ И СЕЛЬСКИЙ ТРАНСПОРТ ВСЕМИРНЫЙ БАНК, ВАШИНГТОН, США Транспортный бюллетень № 38 Ноябрь 2009 г. Проектирование и реализация системы взимания платы за пользование автомобильными дорогами: варианты и руководство Джунг Юн О, Светлана Вуканович и Кристофер Р. Беннетт ____________________________________________________________________________________ Взимание платы за пользование автомобильными дорогами используется государственными органами в рамках ряда мероприятий, начиная с получения доходов и заканчивая управлением спросом и охраной окружающей среды. Плата взимается за пользование отдельными участками дорог, такими как скоростные магистрали, либо географическими районами, например, зонами какого-либо города или даже целой страны. Рассматривая возможность внедрения системы сбора платы за пользование автомобильными дорогами, правительство должно принять во внимание четыре основных аспекта: (i) внедряемые технологии; (ii) каким образом эта система будет функционировать; (iii) каким образом будет обеспечено выполнение требований; а также, (iv) социальное воздействие системы. В данном бюллетене рассматриваются все четыре вопроса, и предлагается руководство по внедрению схемы успешного сбора платы за пользование автомобильными дорогами. В конце бюллетеня прилагается список принятых сокращений. Данный бюллетень составлен Отделом Всемирного банка по вопросам транспорта в регионе Европы и Центральной Азии с целью предоставления имеющейся информации своим клиентам. ___________________________________________________________________________________ 1 Введение транспортного средства, а также места и типа использованных дорог. Это позволяет Взимание платы за пользование владельцу/оператору дороги взимать плату автомобильными дорогами (ВППАД) 1 для возмещения внутренних и внешних заключается во введении различных видов издержек на инфраструктуру. сборов и налогов на доступ к дорожной инфраструктуре или на пользование ВППАД может использоваться дорожной инфраструктурой. Простейший исключительно для получения доходов, вариант представляет собой сбор платы за либо в качестве более сложного механизма пользование участком дороги или введении воздействия на поведение пользователей. виньеток за частичный или полный доступ Например, в Лондоне внедрение платы в к сети автомобильных дорог в стране. целях разгрузки центра города позволило Более сложный вариант предполагает сократить интенсивность движения на 15 использование спутниковой технологии для процентов и разгрузить дороги на 30 расчета пользовательских цен на процентов благодаря переключению основании пройденного расстояния, типа пользователей на общественный транспорт (Лондонское транспортное управление, 1 Термин «взимание платы за пользование дорогами» 2008 г.). используется вместо термина «взимание платы с пользователей дорог» для определения объекта, а не субъекта взимаемой платы. Он подчеркивает прямую связь между взиманием платы и фактическим использованием дорожной инфраструктуры. С другой стороны, термин «взимание платы с пользователей дорог» распространяется на взимание платы с потенциальных пользователей дорог, не отражающей объемы пользования, например, на регистрационные сборы, акцизы на транспортные средства и т.д. страница 2 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. ДОРОЖНЫЕ СБОРЫ при этом получить общественную поддержку, как следует устанавливать соответствующий уровень ставок, и что необходимо делать для снижения отрицательного воздействия на отдельных АКЦИЗ ПЛАТА ЗА ПРОЕЗД СБОРЫ С СБОРЫ С ПЛАТА ЗА ПО ДОРОГАМ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ РАССТОЯНИЕ пользователей. МЕХАНИЗМЫ ПОЛУЧЕНИЯ МЕХАНИЗМЫ ВЛИЯНИЯ НА ПОВЕДЕНИЕ И НА ПРИБЫЛИ ФИНАНСИРОВАНИЕ Цель данного бюллетеня заключается в обзоре вышеперечисленных вопросов, а Диаграмма 1.1: Термины, относящиеся к также существующих технологий. Эта ВППАД работа также содержит руководство для выбора наиболее оптимального варианта В рамках ВППАД стоит различать две ВППАД при конкретных обстоятельствах. ситуации внедрения ВППАД:  Плата за участки дорог: плата Диаграмма 1.2: Различные аспекты ВППАД производится за проезд по конкретным с применением электронной системы участкам дорожной сети, таким как взимания платы тоннели или магистрали; а также,  Плата за зоны: плата производится за проезд по району, например, частям города или целой страны. Плата за пользование отдельными участками взимается в течение длительного времени. С развитием технологий в последние годы более реальным и привлекательным стало зональное ценообразование. Перед государственными органами, рассматривающими возможность внедрения ВППАД, стоит ряд вопросов, которые необходимо рассмотреть в целях обеспечения успешности внедрения этой системы, помимо вопросов технологии: 2 Технологические варианты ВППАД  Технология взимания платы: то, каким образом будет взиматься плата Существует ряд технологий для взимания за пользование дорогами; платы за пользование дорогами. Выбор  Функционирование: соответствующей технологии зависит от Организационная структура и «аппарат» двух ключевых факторов: системы - то, каким образом пользователи будут выплачивать сборы, каким образом  Задачи ВППАД: будет ли деньги будут направляться различным ВППАД использоваться для получения участникам и то, каким образом будет доходов или для решения проблемы поддерживаться и совершенствоваться эта загруженности дорог или экологических система; вопросов; а также,  Обеспечение выполнения  Тип сети, на которой будет требований пользователями: то, каким взиматься плата: будет ли ВППАД образом будет обеспечено выполнение применяться по отношению к отдельным требований; а также, участкам дорог или к району/зоне.  Социальное измерение: То, каким образом можно внедрит систему и страница 3 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. 2.1 ВППАД на участках дорог  Зональный подход: плата взимается за проезд в пределах зоны, Существует длительный опыт взимания независимо от числа пересечений границы платы за использование (которое также зоны. называется «взимание платы за проезд») участков дорог, таких как магистрали, Плата может взиматься: тоннели и мосты. Плата за проезд обычно взимается в рамках «закрытой» системы,  За въезд в зону и/или выезд из т.е., системы с контролем доступа, где с зоны; пользователей дорог взимается плата в  За время, проведенное в зоне; а зависимости от мест въезда на дорогу и также/либо съезда с дороги. В «открытой» системе  За расстояние, пройденное в плата взимается с транспортных средств на пределах зоны. отдельных участках дорог независимо от пунктов въезда/съезда. 2 Обычно в Модуль 1: Терминология закрытой системе ставки устанавливаются • CCTV: система замкнутого телевидения пропорционально расстоянию, пройденному • DSRC: специализированная связь на по платной дороге; а также коротких расстояниях предусматриваются минимальные • ЭВПП: электронное взимание платы за возможности уклонения от оплаты. проезд Открытые системы являются менее • GPRS: пакетная радиосвязь общего дорогостоящими в плане реализации, так пользования как в них не требуется контроль • GPS: глобальная система въезда/выезда, но при этом они не столь позиционирования эффективны в плане сбора прибылей, так • РВПП: ручное взимание платы за проезд как не все транспортные средства должны • БП: бортовой прибор пересекать контрольные пункты. Оплата в • RFID: радиочастотная идентификация них также не связана с пройденным расстоянием. 2.3 Тенденции в области технологий 2.2 ВППАД в зонах Как показано в диаграмме 2.1 (Сименс, 2007), существует выраженная тенденция Наиболее типичным примером ВППАД в перехода от ручного взимания платы за зонах является взимание платы в целях проезд на электронные и спутниковые разгрузки городских районов, как это системы. Ручное взимание платы за проезд делается в Лондоне и Сингапуре. Совсем по дорогам в основном производится на недавно подобные системы были приняты в устаревших системах с платными участками таких городах, как Милан, Италия в целях дорог в развитых странах, и оно по- сокращения автомобильных выбросов. прежнему является типичным для многих ВППАД в зонах в целом реализуется на развивающихся стран. основании одного из следующих подходов:  Введение кордонов: Плата взимается при въезде в зону и (или) выезде из зоны; либо 2 Еще один связанный с этим вопросом термин, «взимание платы за проезд по открытой дороге», относится к системе электронного взимания платы за проезд (ЭВПП), при которой пользователи оплачивают проезд, не останавливаясь и не замедляя движения, и, таким образом, могут свободно передвигаться. В данном документе этот термин, который, в частности, используется в Северной Америке, не используются, и вместо этого подобные системы классифицируются как ЭВПП. страница 4 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. 3 Диаграмма 2.1: Взимание платы за проезд Таблица 2.1: Сопоставление технологий по дорогам - тенденции 1 2 3 4 Видео Низкие Высокие Средняя Средняя Использование спутниковых технологий Микров./ Средние Низкие Средняя Низкая для взимания платы за проезд по дорогам инфракр. Спутник + Высокие Высокие Средняя Высокая по-прежнему находится на ранней стадии GSM развития, тогда как использование Спутник + Средне- Низкие Высокая Средне- микроволновой/инфракрасной технологии смарткарт высокие высокая является развитой и установившейся. а 2.4 Обзор технологий  1 – Капитальные издержки;  2 – Эксплутационные издержки; Технологии могут быть разделены на две  3 – Надежность (точность); группы: «видео» - со считыванием  4 – Конфиденциальность информации номерных знаков, и прочие технологии, требующие наличия «бортовых приборов» 3 Эксплуатация (БП). Необходимо, чтобы ряд рабочих и  Видео: CCTV в сочетании с административных функций ВППАД программным обеспечением для соответствовали ее стратегическим задачам распознавания номерных знаков. Пример: и производственной необходимости. Как система взимания платы в целях разгрузки правило, для выполнения этих функций Лондона или автомагистраль № 407 в должна быть учреждена центральная Торонто, Канада. Эта система допускает система, также именуемая «аппарат». различные варианты оплаты. Ключевые функции центральной системы  Микроволновая и могут быть классифицированы следующим инфракрасная связь: БП связывается с образом: контрольными пунктами на дороге. Пример: чешская открытая дорожная 3.1 Регистрация и ведение учетных система, стокгольмская система взимания записей пользователей платы в целях разгрузки города, взимание платы за проезд через тоннели и мосты. В зависимости от масштаба системы и  Спутниковая связь с GSM: БП стратегии взимания платы, система ВППАД определяет с помощью GPS конкретное может требовать определения положение на дорожной сети и индивидуальных пользователей / пройденное расстояние. Оплата снимается транспортных средств. В таких случаях, с карты предоплаты либо выставляется на необходимо учредить и вести систему счет. Пример: Германия, в отношении всех регистрации учетных записей грузовиков тяжелее 12 т. пользователей. Типы и объемы хранимой  Спутниковая связь с картой контролируемой информации в учетной со встроенным микропроцессором записи пользователя могут варьироваться («смарт-карта»): БП измеряет в зависимости от того, применяется ли расстояние, как правило, с помощью взимание платы по участкам или по зонам, тахографа, а GPS уточняет расстояние, а также в зависимости от типа регистрируемое на «смарт-карте». 3 Микроволновая технология используется в В данной таблице приводится обобщенное сопоставление, которое может варьироваться в целях правоприменения. Пример: зависимости от масштаба и типа схемы ВППАД. Швейцария, в отношении всех грузовиков Например, вопросы конфиденциальности не могут тяжелее 3.5 т. возникать, если плата взимается только с коммерческих автомобилей. Кроме того, капитальные издержки на вариант внедрения микроволновой технологии могут вырасти до значительного уровня, если они будут использоваться на большой территории. Также могут рассматриваться такие критерии, как масштабность, гибкость, эксплуатационная совместимость и т.д. страница 5 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. используемой технологии. предоплата (дебетовый счет); (iii) оплата по факту (кредитный счет); и (iv)  Ручное взимание платы за смешанная система. проезд (РВПП): не требуется ведение учетных записей пользователей, за В ручных системах, расчет сборов и исключением тех случаев, когда транзакций в целом происходит на отдельным пользователям контрольных пунктах (КП), хотя возможны предоставляются скидки или субсидии. и системы с предоплатой, например,  Система виньеток: обычно выдача предоплаченных ведение учетных записей пользователей пропусков/купонов. С другой стороны, не требуется, так как в целом эта система система виньеток целиком основана на основана на регистрации транспортных предоплате и не подразумевает средств. требование или взимание моментальной  ЭВПП: Регистрация учетных оплаты. Таким образом, в большинстве записей пользователей обязательна при случаев этот платежный сервис может приобретении БП (посредством покупки, быть внедрен в существующие системы аренды с внесением депозита, или в ходе налогообложения. пилотного развертывания системы бесплатно для пользователей). Могут Схемы с ЭВПП могут функционировать как потребоваться меры обеспечения точного системы с предоплатой, оплатой по факту указания в БП данных о транспортном или как смешанные системы. Они средстве, на который устанавливается позволяют клиенту депонировать на счет прибор. Это необходимо для БП определенную сумму перед тем, как предотвращения мошенничества в начать пользоваться платными дорогами, различных системах взимания платы за или регулярно получать и оплачивать проезд, когда ставки варьируются в счета, или производить оплату на зависимости от типа транспортных средств заправочных станциях или в местах и, в некоторых случаях, от характеристик установки устройств для считывания БП, конкретного типа автомобиля, таких как или делать все это вместе.. С тем, как это уровень выхлопа, вес и количество осей. было сделано в Новой Зеландии, можно ознакомиться на сайте В целях снижения риска мошенничества во www.tollroad.govt.nz. многих существующих системах только полномочные агентства могут Плата за проезд участков дорог по устанавливать БП. Тем не менее, фиксированным ставкам обычно просто учреждение и поддержание корректной рассчитывается. Требуются только физической связи между прочтение и проверка информации о типе зарегистрированными транспортными транспортного средства с БП. Информация средствами и установленными в них БП о тарифных ставках хранится в может представлять сложную задачу с центральной системе. точки зрения логистики (Пикфорд и Блайт, 2006 г.). Платежи становятся более сложными в зональных системах и/или тех случаях, 3.2 Платежный сервис и отношения с когда ставки платы за проезд меняются в клиентами зависимости от места и/или времени (либо согласно предварительно установленному Платежный сервис заключается в переводе времени, либо в соответствии с оплачиваемого пользования дорогами в дорожными условиями). В соответствии с выставление счет-фактур, последующие этими схемами данные о взимании платы в фактические финансовые транзакции, и плане объема пользования (т.е., рассмотрение всех запросов и жалоб в пройденное расстояние или время связи со счетами. В целом, существуют пребывания в зоне) должны считываться четыре формы организации платежного индивидуально для разных мест и/или сервиса: (i) пункт продаж (ПП); (ii) времени суток, а общая сумма сборов страница 6 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. должна рассчитываться по определении организационных условий соответствующим ставкам. Так как успех важно учитывать существующие таких схем ценообразования в основном возможности и подчеркивать зависит от точности технологии необходимость наращивания потенциала. распознавания, зачастую требуется Считается, что на эксплуатационные резервная система для выявления и расходы системы, как правило, исправления ошибок. распространяется эффект масштаба (ДТ, 2004 г.). В целях снижения риска появления ошибок, служба платежей, помимо 3.4 Управление данными и вышеупомянутой технологии информационный менеджмент распознавания, возможно, должна будет создать профиль дорожного поведения Центральная система должна обеспечивать клиентов. Как это делают многие возможность сбора, хранения и анализа компании-эмитенты кредитных карт, огромных объемов информации, профиль спроса может использоваться для полученной в ходе функционирования выявления отклонений или ошибок. В схемы ВППАД. Чем более сложной таком случае служба платежей может по является технологическая конфигурация собственному усмотрению корректировать системы, тем более детальная информация ставки (Пикфорд и Блайт, 2006 г.). Однако о движении может быть получена. эти действия могут иметь критические последствия в плане конфиденциальности При этом даже самая простая система информации. взимания платы с участков по фиксированным ставкам может Служба платежей также должна иметь регистрировать и отслеживать объем возможность предоставления движения по времени суток, дням недели соответствующей информации клиентам в и т.д. Более того, общенациональная целях разбора жалоб и запросов на схема ценообразования на основании информацию о счетах и счет-фактурах, а пройденного расстояния с применением также в целях разрешения возможных технологии GPS может собирать претензий. информацию об объеме движения и скорости движения в каждом звене 3.3 Оперативное управление системы в рамках отдельного района в различное время суток. При условии грамотного управления база данных о Независимо от используемого типа ВППАД, движении транспорта может для обеспечения надлежащего ухода за использоваться различными способами, сооружениями и оборудованием, включая обнаружение отклонений в выявления проблем и ведения работе, управление дорожным движением, исполнительной отчетности о работе анализ спроса, обнаружение аварий, и т.д. системы перед соответствующими органами, необходимо непрерывное 3.5 Тарифы и управление спросом управление системой. Кроме этого, должны присутствовать планы аварийного Перед реализацией необходимо решить восстановления. Издержки на вопрос планирования/стратегии об оперативное управление варьируются в определении первоначальных уровней соответствии с географическим масштабом платы за проезд участка дороги или и технологической конфигурацией района. При этом после начала реализации системы ВППАД. Известно, что многие проекта центральная система может развивающиеся страны сталкиваются с нуждаться в отслеживании фактической более высокими эксплуатационными реакции транспортного спроса на ценовые расходами, чем предполагалось, в связи с сигналы, а также во внесении необходимых недостаточным потенциалом реализующих поправок в уровни ставок в целях контроля учреждений. По этой причине при спроса. страница 7 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. система правоприменения (Генеральный Во многих странах, если на платных директорат энергетики и транспорта ЕК, дорогах работают частные концессионеры, 2005 г.). Таким образом, для того, чтобы контракты обычно включают положение, обеспечить наиболее высокий уровень позволяющее оператору корректировать выполнения требований, необходима ставки для отражения инфляции, организационная поддержка в следующих например, на основании индекса областях: потребительских цен. При этом такие положения следует использовать с  Механизмы обеспечения и осторожностью и дополнять их контроля; а также контрактными положениями,  Национальные нормативно- направленными на защиту общественных правовые рамки. интересов. Ниже приводятся скорее Модуль 2: Решения «под ключ» «эксплуатационные», чем юридические или правоприменительные аспекты. В связи со сложностью реализации всех аспектов ВППАД, начиная с монтажа 4.1 Механизмы обеспечения и контроля технологического оборудования и заканчивая учреждением аппарата и Механические препятствия (с ручным прочих вспомогательных систем, некоторые или автоматическим управлением) государственные органы приняли подход представляют традиционный подход, «под ключ», при котором поставщик который допускает въезд на платные осуществляет поставку, монтаж и участки или в платные зоны только эксплуатацию системы от имени этого предоплаченным транспортным средствам. органа в течение оговоренного времени за Этот подход вынуждает авторизированных годовую плату, которая обычно клиентов останавливать (при ручном исчисляется как определенный процент от управлении) или замедлять транспортное поступлений. Это решение может быть средство почти до полной остановки (при привлекательным, в частности, если данное автоматическом управлении), что приводит агентство имеет ограниченный опыт, или не к потерям дорожного времени, а, в случае с имеет опыта работы с ВППАД. ЭВПП, сводит на нет некоторые преимущества электронного взимания платы за проезд в плане скорости и 4 Обеспечение выполнения пропускной способности. требований пользователями Хотя эти механические устройства В контексте ВППАД, выполнение контролируют доступ к платным дорогам, требований означает ситуацию, при они не предотвращают ряд вариантов которой водитель совершает оплату за мошенничества (например, обмен пользование автомобильной дорогой в талонами) и злоупотреблений методами соответствии с правилами. Выполнение работы с неплательщиками (например, требований имеет критическое значение признание долга). В ручных системах для сбора поступлений и финансовой одной из основных проблем является устойчивости предлагаемых услуг. Расходы внутреннее мошенничество, т.е., на обеспечение выполнения требований поступления не полностью регистрируются варьируются в зависимости от масштабов в системе. Системы с автоматическими применения и технологии ВППАД. барьерами зависят от приборов, обеспечивающих идентификацию и Как показывает опыт, несмотря на то, что классификацию транспортных средств в пользователи дорог в целом осознают целях обеспечения соответствующих важность выполнения требований, для платежей пользователями и поддержания высокого уровня выполнения незамедлительного выявления требований необходима действенная нарушителей. Необходимо регулярно страница 8 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. поддерживать и повышать надежность этих Правовые рамки ВППАД должны приборов. При этом остаются другие типы устанавливать толкования определения мошенничества, с которыми трудно различных типов невыполнения справиться, такие как проезд требований, не допускающие двоякого, в непосредственно за транспортным том числе, нарушения, мошенничество и средством ("паровозиком"), мошенничество с отягчающими укрывание/замена номерных знаков, и т.д. обстоятельствами, а также их последствия. Различия заключаются в Автоматическое распознавание преднамеренности такого поведения, номерных знаков (АРЗ) может частоте или общем количестве нарушений, использоваться в качестве первичного совершенных данным нарушителем, а механизма правоприменения в большинстве также в денежной сумме неустойки. Эти систем ЭВПП. Оно может быть полностью рамки должны быть приняты или частично автоматизированным, при соответствующим законодательным этом последний вариант более надежен. органом. Для того чтобы избежать Одним из препятствий является то, что перегрузки судебной системы правовые системы многих стран требуют рекомендуется внесудебное решение внесения значительных изменений в простых дел. При этом все нарушения и нормативно-правовые рамки для того, акты мошенничества, за которыми в чтобы правоприменение на основе АРЗ течение установленного периода времени могло быть разрешено. не следует погашение задолженности, должны считаться преступлением, а дело Физическое присутствие лица, нарушителя должно рассматриваться в уполномоченного контролировать суде. плату за проезд (например, сотрудника оператора, полицейского патруля) в В целом, эффективность и действенность контрольном пункте может быть весьма правоприменения могут быть повышены действенным. Такие мероприятия должны посредством наделения оператора быть тщательно спланированы, учитывая юридическими полномочиями на компромисс между эффективностью следующие действия (Генеральный (вероятностью поимки нарушителя) и директорат энергетики и транспорта ЕК, издержками (количеством человеко-часов). 2005): Лица, контролирующие плату за проезд, должны обладать необходимыми  Инспектировать транспортные полномочиями для отслеживания средства, которые подлежат оплате сборов выполнения требований об оплате (см. за проезд; ниже). Этот механизм обычно используется  Останавливать и фиксировать в в комбинации с вышеописанными неподвижном состоянии транспортное техническими средствами. средство нарушителя в пределах собственной дорожной сети в целях 4.2 Нормативно-правовые рамки расследования нарушений; Для обеспечения эффективного и  Налагать компромиссный штраф действенного правоприменения правовые на нарушителей в соответствии с суммой рамки должны определять следующее: неустойки плюс обоснованные административные издержки или, по  Критерии, согласно которых крайней мере, требовать признания долга нарушение становится актом нарушителем; а также мошенничества, что диктует способ  Передавать информацию о разбирательства с ним; а также нарушителях местным административным  Доступ оператора к необходимой органам и инициировать процедуру информации и его способность применить преследования. корректирующие меры в случае нарушения. В ситуации, когда операторами дорожных сетей являются представители частного страница 9 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. сектора, эти функции могут выполняться только подготовленными служащими, Статус данных о нарушениях должен имеющими сертификацию от определяться национальным соответствующего государственного законодательством – в идеале, органа. В случае с АРЗ оператор должен положениями закона о защите данных. Вся иметь следующие полномочия: информация должна быть иметь электронную подпись; она должна быть  Идентифицировать индивидуально зашифрована и передана в зарегистрированного владельца центральные офисы по выделенной транспортного средства посредством безопасной линии передачи данных. выхода (на условиях, равных для всех Центральные офисы также должны быть операторов) в национальную или, если это защищены от несанкционированного возможно, в международную базу данных проникновения и доступа. о номерных знаках транспортных средств без проведения каких-либо формальных 4.3 Внутреннее мошенничество юридических процедур;  Обеспечить принятие Для проверки сбора и хранения всех фотографии нарушения с информацией в платежей по соответствующим ставкам номерном знаке в качестве доказательства необходимы независимые механизмы в целях правоприменения; мониторинга и контроля, позволяющие  Закрепить положение о том, что выявление внутреннего мошенничества. зарегистрированный владелец Контроль над собирающими оплату транспортного средства является лицом, операторами должен, в идеале, ответственным за любые нарушения, если осуществляться независимым агентством во время совершения нарушения он не или правительственным органом. Датчики передал управление транспортным движения транспорта на контрольных средством другому лицу; а также пунктах – это один пример системы  Иметь право не обнаруживать параллельного сбора данных, который себя до момента составления протокола о делает возможным независимый подсчет и нарушении. классификацию транспортных средств.  Полученные таким образом данные могут  Предварительным условием быть сверены с данными о поступлениях. успешного функционирования такой Безопасная интерактивная центральная системы является наличие постоянно система в сочетании с резервной системой обновляемой базы данных о номерных может сократить возможности манипуляции знаках. Для предотвращения нарушений данными об оплате, так как эти данные оператор может нуждаться в создании передаются в режиме реального времени. базы данных о пользователях, о которых При отсутствии связи по оптоволоконному известно, что они неоднократно нарушали кабелю, относительно недорогую требования системы. В случае интерактивную связь могут предоставить законодательного одобрения, доступ к технологии GPRS. Еще один метод базе данных должен быть открыт для всех контроля может предоставить операторов в целях обеспечения видеонаблюдение за сотрудниками пунктов эффективного правоприменения. контроля. Видеоинформация должна отслеживаться в произвольном порядке Национальные судебные органы должны и/или в случаях, когда отмечаются сбои. сотрудничать в вопросах, связанных с решением дел о нарушении требований об 5 Социальное измерение оплате за проезд по дорогам. В тех случаях, когда задействованы вопросы Несмотря на свою значимость для общества трансграничного сотрудничества, требуется в плане повышения эффективности международное сотрудничество, как системы и стабильности потока правило, на уровне двусторонних поступлений, инициатива по внедрению соглашений. ВППАД зачастую сталкивается с страница 10 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. сопротивлением общества. Общественное В действительности, группы населения с сопротивление в некоторых случаях низким уровнем доходов обычно тратят приводит к отмене инициатив по взиманию более высокую часть своего дохода на платы за проезд по дорогам (например, в транспорт, и они являются наиболее Кембридже, Эдинбурге, Манчестере, Нью- уязвимой категорией при повышении Джерси). Общественное принятие проекта транспортных расходов. На этапе по ВППАД зависит от следующих аспектов: проектирования важно принять контрмеры в целях снижения нагрузки на наиболее  Характеристики схемы оплаты в уязвимых пользователей. Отрицательное плане доступности и справедливости; воздействие ВППАД на группы населения с  Эффективность схемы ВППАД в низким уровнем доходов может быть выполнении определенных задач, таких смягчено или устранено посредством как финансирование новой обеспечения особых преимуществ или инфраструктуры и сокращение альтернативных вариантов поездок загруженности дорог; (например, скидок, дифференцированных  Надежность и безопасность по времени ставок, услуг общественного технологий, включая уровень защиты транспорта, альтернативных маршрутов и конфиденциальности, а также т.д.).  Общественное мнение, информированность и осведомленность в Географическое равенство относится к вопросах транспорта, новых технологий и расположению схем ВППАД и влиянию схем ВППАД. границ на различные группы, особенно в зональной и кордонной схемах взимания 5.1 Воздействие ВППАД на различных платы за проезд. Считается, что те, кто потребителей имеет относительно простой доступ к системе, будет иметь преимущества от Схемы ВППАД имеют различные наличия ВППАД. Кроме того, ВППАД может последствия для различных влиять на расположение бизнеса, заинтересованных групп, в частности, в использование земель и их ценность, и т.д. двух измерениях – социально- Природа и масштабы экономического экономическая группа и географическое воздействия ВППАД в большой степени расположение. зависят от структуры ценообразования, характеристик дорожной сети и района. Доступность и социально- Оператор должен изучить это воздействие экономическое равенство основано на на этапе проектирования. том, каким образом схемы ВППАД влияют на различные группы населения по уровню Влияние ВППАД на социальное и доходов в плане издержек и преимуществ. географическое равенство также зависит от Обычно проблема социального равенства того, как распределяются поступления. В связана с верой в то, что издержки и частности, предполагаемая регрессивность преимущества ВППАД благоприятны для ВППАД, когда чисто финансовые условия тех, кто может себе позволить оплату за являются более предпочтительными для проезд по платным дорогам или в платные богатых по сравнению с бедными, может зоны, не меняя своих привычных быть смягчена или устранена благодаря маршрутов. Например, анализ опыта стратегии распределения поступлений. Стокгольма в 2006 году показал, что, тогда Система распределения поступлений, как богатые люди составляют 4 процента которая предоставляет потребителям менее водителей, они оплачивают одну треть дорогие режимы (например, общественный общей суммы сборов (Сена, 2007 г.) Те, транспорт) могут рассматриваться в кто отказывается или не может себе качестве перекрестного субсидирования со позволить платить за проезд по стороны пользователей автомобильных автомобильным дорогам, не участвует в дорог (в целом, более богатыми) движении в часы пик. пользователей общественного транспорта (более бедных). страница 11 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. 5.2 Эффективность и действенность 5.3 Стоимость, надежность и ВППАД безопасность технологий Проект по ВППАД получит более высокий Среди основных вопросов, относящихся к уровень общественного признания, если он технологиям, используемым в системах выполнит свои задачи, такие как ВППАД, можно назвать следующие: (i) сокращение загруженности дорог, задержки, связанные с оплатой сборов и поступление средств для возмещения принуждение к оплате, а также (ii) расходов на новое строительство, и т.д. предотвращение коррупции, которая (Министерство транспорта США, 2006). Во сокращает общую сумму полученных многих проектах первоначальные платежей. С другой стороны, ниже скептицизм и сопротивление зачастую приводится описание основных сменивались поддержкой и технологических вопросов, стоящих перед благосклонностью после того, когда схема системами ВППАД (Министерство ВППАД доказала свою эффективность в транспорта США, 2006 г.): решении существующих транспортных проблем (примеры: Стокгольм и  Стоимость входа в систему: Калифорния). стоимость БП может быть препятствием для входа в систему некоторыми Еще одним ключевым фактором потребителями. Высокая стоимость может успешности, в частности, в случае с вызывать сопротивление или позднее оплатой в целях сокращения загруженности решение пользователей, особенно в тех дорог и в случае с зональной системой, случаях, когда преимущества не являются является работа в пользу рынка, вместо явными или считаются более низкими, чем того, чтобы подрывать его развитие. В тех стоимость. Во многих странах случаях, когда имеются только государственный сектор субсидирует ограниченные варианты поездок, введение первичное развертывание БП в целях высоких ставок за проезд по основным стимулирования участия. маршрутам значительно снижает  Надежность: пользователей преимущества в плане привлечения зачастую беспокоит возможность отказа пользователей дорог и в результате, оборудования, что скажется на потере сказывается на общем благосостоянии оплаты, неправильно выставленных общества. С другой стороны, высокие штрафах или обмане. Надежность ставки платы за поездку по определенным повысится благодаря использованию участкам дорог обоснованны в том случае, резервных технологий, позволяющих если они сформированы в соответствии с выявлять отклонения в основной системе. уровнем предельной выгоды, тогда как для Также важно создать систему, способную потребителей с более низкой готовностью быстро и эффективно реагировать на платить существует больше доступных жалобы, а также схему разрешения вариантов. противоречий.  Конфиденциальность: один из Что касается вышесказанного, на этапе основных вопросов, беспокоящих проектирования важно определить пользователей систем ЭВПП, заключается соответствующие ставки с учетом их в риске вторжения в их личную жизнь. влияние на рынок. Поиск соответствующих Эта обеспокоенность коренится в ставок оплаты за проезд по дорогам представлении о том, что система может зачастую представляет собой сложную отслеживать информацию о поездках задачу, которая требует глубокого анализа частного лица и что эта информация может существующих маршрутов поездок, быть использована или продана в характеристик пользователей, нежелательных, возможно, коммерческих альтернативных издержек и наличия целях. Вопреки общему мнению, система вариантов. может быть разработана таким образом, страница 12 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. чтобы не регистрировать подробности системы будет позитивным, то маршрутов, за исключением отдельных БП. пользователи довольно легко изменят свои Информация также может быть представления и отношение. Кроме того, законодательно защищена законами о недостатки в небольших пилотных районах защите данных. имеют ограниченное влияние на  восприятие общественностью в целом, а 5.4 Общественное восприятие и полученный опыт может быть использован отношение для реализации более широкомасштабных проектов. Не существует единого, приемлемого для всех решения для обеспечения Кампания по информированию общественного признания ВППАД и, более общественности, как до реализации, обобщенно, способов решения так и во время реализации может транспортных проблем. Как показано в представлять инструмент повышения таблице 5.1, общественное сопротивление общественного понимания сути ВППАД. существует всегда, особенно по отношению Реализующее агентство должно к кордонному/зональному разработать стратегию работы с ценообразованию (Змуд, 2007 г.). общественностью с подробным описанием содержания, средств массовой Таблица 5.1: Общественное мнение по информации, целевой аудитории и типам ВППАД временных рамок. Основная публикуемая Поддерж Отрицан информация должна включать задачи, ка ие обоснования, технологии, издержки и Тип ВППАД большинс больши преимущества системы. Ключевой момент тва нством – это то, что общественность должна Платные полосы для понимать важность предлагаемой системы. автомобилей с 2+ Это крайне важно, так как без должного пассажирами, 73% 15% понимания проекта внимание автобусов и общественности будет переключаться на мотоциклов рост издержек и сложность и взимания Традиционное платы за проезд. Зачастую эта взимание платы за 71% 26% информация может быть более эффективно проезд по дорогам предоставлена в рамках общей транспортно Платные экспресс- стратегии. 62% 23% полосы движения Зональное/кордонно Стратегия работы с общественностью 32% 53% е ценообразование должна быть направлена на то, каким Частное владение 0% 60% образом ВППАД может содействовать При этом опыт указывает на ряд важных решению существующих транспортных мер по повышению общественного проблем. Общественная поддержка может восприятия и вероятности успеха: возрасти, если пользователи будут рассматривать проект по ВППАД как Политическая поддержка является решение существующих транспортных критическим фактором успеха проекта по проблем, особенно, если понятно, что ВППАД. Реализация схемы ВППАД обычно выручка будет увязана с конкретным занимает длительный период времени, и применением. Проекты по ВППАД особенно большое значение имеет существование хорошо воспринимались общественностью в стабильной политической поддержки в ходе тех случаях, когда перегруженность дорог всего процесса. представляла серьезную проблему, затрагивающую большую группу людей. Пилотный проект – это более простой и Поэтому, реализующее агентство должно менее рискованный подход к проверке определить конкретные проблемы общественного восприятия проекта по (например, перегруженность) и то, каким ВППАД. Если фактический опыт работы образом проект поможет в их решении страница 13 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. (например, посредством перенаправления случае необходимо производить детальный движения в часы пик). анализ, чтобы выработать наиболее оптимальный подход к реализации Прозрачность распределения конкретного проекта. поступлений играет ключевую роль в обеспечении общественного восприятия. Шаг 1 – Разработка организационной Общее недоверие к органам, собирающим структуры и требований оплату или к государству, являются причинами серьезного сопротивления Авторы данной работы рекомендуют инициативе ВППАД. Реализующее организационную структуру из трех агентство должно надлежащим образом функциональных отделов. документировать и публиковать всю значимую финансовую информацию, в том  Отдел монтажа и числе данные о потоках поступлений и о эксплуатации системы (ОМЭС), который результатах инвестиций за счет отвечает за строительство, монтаж, поступлений. Сокращение прочей развертывание, эксплуатацию и налоговой нагрузки, а также разъяснение обслуживание зданий и оборудования; преимуществ предлагаемого использования  Отдел платежного сервиса и поступлений среди пользователей и в отношений с клиентами (ПСОК), общественности, как правило, который отвечает за управление учетными положительно влияет на удовлетворенность записями пользователей, выставление пользователей. светов и сбор оплаты, и отношениями с клиентами; и Дорожный проект получит общественную  Отдел сбора данных и поддержку, если его воздействие на управления спросом (СДУС), который транспорт и экономику будет отвечает за сбор и обработку платежных периодически отслеживаться и данных, передачу платежных данных в оцениваться. Кроме этого, система отдел ПСОК, обеспечивает безопасность должна быть достаточно гибкой, для того, данных, а также анализ информации о чтобы ее можно было скорректировать, движении в целях управления спросом если регулярный мониторинг и оценка укажут на необходимость этого. В качестве первого шага реализации схемы ВППАД правительственный орган, 6 Путь к полной реализации отвечающий за ее реализацию, должен определить организационную структуру, В данном разделе предлагается общее масштаб задач и необходимые ресурсы, а руководство по реализации ВППАД. именно количество сотрудников и объем бюджета для каждого функционального Шаг 0 – Задачи и масштаб проекта отдела. Детали таких планов и требования варьируются в зависимости от масштаба и Перед началом реализации проекта выбора технологии. агентство должно четко определить цели,  задачи и масштаб проекта по ВППАД. Только на этом основании может быть создан наиболее оптимальный план реализации. План реализации простой схемы получения доходов в корне отличается от плана, предназначенного для управления спросом. Схематическое дерево принятия решений для определения масштаба и технологического варианта проекта представлено на диаграмме 6.1. Данная диаграмма представляет собой общее руководство, и в каждом конкретном страница 14 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. обязательными; будет ли система основываться на предварительной оплате, оплате по факту, либо это будет смешанная система; будут ли сделаны исключения и предоставлены скидки, если да – то для кого, и каким образом будет осуществляться управление их счетами, и т.д. Шаг 2 – Реализация пилотных проектов Во многих системах в мире, в особенности ЭВПП, пилотное развертывание является весьма эффективным инструментом в ряде областей. Оно помогает в оценке экономической реалистичности и технологической обоснованности, в оценке проектных рисков, оценке адекватности разработанных архитектуры и требований (шаг 1), определении проблем потенциальных заинтересованных лиц, повышении общественной Диаграмма 6.1: Дерево принятия решений о осведомленности, а также в разработке и масштабе и технологиях проекта выборе конкурентных и экономичных стратегий закупок (Пикфорд и Блайт, 2006; Соренсен и Тейлор, 2005; Витти и пр., В диаграмме схематически представлены 2006). важнейшие вопросы, которые должны быть рассмотрены при выборе соответствующей Развертывание и реализация пилотных технологии ВППАД в конкретных проектов включают учреждение целевой обстоятельствах. На первом плане должен группы, выбор пилотных участков или зон, быть масштаб схемы ВППАД – либо с общественную рекламу в целях поиска платой по участкам, либо по зонам – для поставщиков и операторов, а также которых различные технологии имеют как привлечение внимания участников преимущества, так и недостатки. Если (пользователей дорог). Полученные плата будет браться за въезд в зону, то показатели и выявленные в ходе пилотного спутниковые и иные решения ЭВПП будут развертывания проблемы должны быть оптимальными в зависимости от имеющихся задокументированы для формирования ресурсов, потенциала агентства и информационной базы для плана сложности схемы. В случае взимания полномасштабной реализации. платы за проезд участка дороги, могут применяться варианты РВПП или ЭВПП. Шаг 3 – Стратегия обеспечения проекта Выбор оптимального варианта зависит от Функциональные отделы (т.е. ОМЭС, ПСОК уже существующей системы или и ОДУС) могут создаваться на контрактной существующих систем ВППАД, их основе как раздельно, так и в комплексе; характеристики, а также имеющихся таким образом, предусматриваются три ресурсов и грамотности в области варианта обеспечения проекта: (i) информационно-коммуникационных государственное финансирование технологий. (ведомственное обеспечение проекта); (ii) раздельные концессии по каждому отделу, Кроме этого, необходимо определить предусматривающие партнерские требования к пользователям дорог, а взаимосвязи между отделами, или (iii) именно, будут ли регистрация записей концессия «под ключ» с созданием пользователей и установка БП совместного предприятия или системного страница 15 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. интегратора. На диаграмме 6.2 Диаграмма 6.2: Дерево принятия решений предлагается общая схема принятия решения по выбору методики обеспечения Принимая во внимание проектные риски и проекта. коммерческую выгоду, государственный орган, отвечающий за реализацию проекта, Решение о стратегии обеспечения проекта должен играть ведущую роль в защите должно быть принято на основании общественных интересов. В частности, обсуждения существующего должна быть разработана стратегия внутриведомственного потенциала обеспечения проекта, поощряющая реализующего органа, имеющихся средств, рыночную конкуренцию; должен связанных с проектами рисков, осуществляться контроль над качеством промышленного ландшафта (т.е., продукции и услуг по контракту. Для потенциала и уровня конкуренции), решения ключевых общественных проблем, соотношения цены и качества (т.е., эффект государственный орган должен масштаба и эффект диверсификации), а стимулировать операторов или совместные также целей эксплуатационной предприятия (интеграторов) в целях: (i) совместимости. Например, в случае с обеспечения организованных и удобных ценовой схемой для небольшого участка для пользователя систем регистрации и дороги, объединение отделов ПСОК и СДУС управления счетами; (ii) эффективной может привести к росту соотношения цены работы с запросами и жалобами; (iii) и качества благодаря эффекту масштаба надлежащего обслуживания зданий и для обоих отделов. В зональной городской оборудования; (iv) наличия стратегии схеме ценообразования или в условиях аварийного управления; а также (v) крайне ограниченных внутренних ресурсов поддержания тарифов на обоснованном максимальную экономическую уровне. эффективность может дать вариант «под ключ», при условии, что в отрасли имеется Шаг 4 – Управление спросом и достаточный уровень конкуренции. С переоснащение на первоначальном этапе другой стороны, известно, что вариант «под ключ» повышает связанные риски, Как показывает опыт работы большинства особенно в случае с крупномасштабными систем ЭВПП, на начальном этапе зональными схемами (ДТ, 2004 г.). реализации возникает пиковый спрос на БП, что вызывает временную перегрузку и задержки и в результате может поставить под угрозу качество услуг. Поэтому, либо государственными органами, либо частным концессионером должна быть разработана стратегия проактивного реагирования на первоначальный спрос. Полное проникновение системы ЭВПП может занять до десяти лет, как это в основном происходило в Европе (Пикфорд и Блайт, 2006), так как процесс включает переоснащение транспортных средств, анализ и уточнение нормативно-правовых актов, а также решение трансграничных вопросов. Шаг 5 – Эксплуатация и обслуживание Физические и оперативные компоненты системы ВВПАД должны содержаться в удовлетворительном состоянии. Как упоминалось выше, работа системы должна страница 16 Транспортный бюллетень № TRN-38 ноябрь 2009 г. контролироваться по контракту с четко и взимания оплаты с пользователей», Совет по установленными целями. исследованиям в области транспорта, г. Вашингтон, округ Колумбия, США. Шаг 6 – Масштаб и эксплуатационная Лондонское транспортное управление, совместимость «Мониторинг результатов взимания платы в целях разгрузки дорог», 6 ежегодный отчет, В свете трансъевропейской повестки дня по июль 2008 г. Загрузка на сайте ВППАД (Генеральный директорат http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/sixth- энергетики и транспорта ЕК, 2005), в annual-impacts-monitoring-report-2008-07.pdf долгосрочной перспективе экономически более обоснованной является система, Министерство транспорта и Федеральное предусматривает расширение масштаба и управление жилищного строительства США, «Проблемы и варианты распространения платы эксплуатационную совместимость, и за проезд по дорогам и ценообразования в основана на апробированной архитектуре целях финансирования усовершенствований в ITS и заранее определенных протоколах области транспорта, задание на итоговый отчет передачи данных. № 05-002, 2006 г. 7 Список литературы Витти, Дж., Свадленак, Дж. и Каппс, Д. (2006 г.) «Участие общественности и развитие систем Боверман А. (2008 г.). «Давайте научимся взимания платы с пользователей автомобильных ходить до того, как сможем назначать цены: дорог». Департамент транспорта штата Орегон, издержки и преимущества стратегий ВПААД». Салем, Орегон, США. «Вопросы экономики», Институт экономики, Лондон, т.28, №1 Змуд, Дж. (2007 г.). «Общество поддержит введение платы за пользование Департамент транспорта (ДТ) (2004 г.). Отчет о автомобильными дорогами, если…», Тинкинг возможности реализации сценариев стратегии Хайвейз, т. 2, № 4. ДТ по ВППАД и предлагаемая бизнес- архитектура. 8 Список принятых сокращений Загрузка на сайте http://www.dft.gov.uk/pgr/roads/ БП Бортовой прибор introtoroads/roadcongestion/feasibilitystudy/studyr ВВПАД Взимание платы за пользование eport/ автомобильными дорогами ОМЭС Отдел монтажа и эксплуатации Европейская комиссия, Генеральный директорат системы энергетики и транспорта, экспертная группа №3 ПСОК Отдел платежного сервиса и по внедрению ЭВПП, «Рекомендации по отношений с клиентами внедрению (в том числе, трансграничному) РВПП Ручное взимание платы за проезд европейского электронного сервиса взимания СДУС Отдел сбора данных и управления платы за проезд по автомобильным дорогам», спросом 2005 г. ЭВПП Электронное взимание платы за проезд Международная ассоциация мостов, туннелей и CCTV Система замкнутого телевидения платных дорог, рабочая группа по системам (Closed-Circuit Television) борьбы с нарушениями, «Руководство по борьбе DSRC Специализированная связь на с нарушениями на платных дорогах», 1999 г. коротких расстояниях (Dedicated Short Range Communications) Пикфорд А.Т.В. и Блайт П.Т. (2006 г.). GPRS Пакетная радиосвязь общего «Взимание платы с пользователей дорог и пользования (General Packet Radio электронное взимание платы за проезд», Артек Service) Хауз Инк., Норвуд, Массачусетс, США. GPS Глобальная система позиционирования (Global Positioning Сена М. (2007 г.). «Если не платные дороги, то System) что?» Тинкинг Хайвейз, т. 2, № 4. RFID Радиочастотная идентификация (Radio Frequency Identification) Соренсен П.А. и Тейлор Б.Д. (2005 г.). «Обзор и обобщенное изложение систем измерения объемов пользования автомобильными дорогами