RESUMEN EJECUTIVO 74630 DESARROLLO TRANSFORMACIÓN DE LAS CIUDADES MEDIANTE EL TRANSPORTE PÚBLICO Integración entre el transporte público y el uso de la tierra en pos de un desarrollo urbano sostenible Hiroaki Suzuki, Robert Cervero y Kanako Iuchi Reseña E n este estudio se analiza el complejo proceso de integración entre el transporte público y el uso de la tierra en las ciudades en rápido crecimiento de los países en desarrollo. En primer lugar, se señalan las oportunidades de coordinar eficazmente la infraestructura del transporte y el desarrollo urbano, y se describen los obstáculos que podrían entorpecerlas. Luego se recomiendan una serie de políticas y medidas prácticas para superar esos obstáculos y aprovechar las oportunidades. Si están bien integrados, el transporte y el desarrollo urbano crean, en las ciudades, formas y espacios que reducen la necesidad de usar vehículos motorizados particulares. Las zonas con buen acceso al transporte público y los espacios urbanos bien diseñados, fáciles de recorrer a pie y en bicicleta, se convierten en lugares sumamente atractivos para vivir, trabajar, aprender, jugar e interactuar. Refuerzan la competitividad económica de una ciudad, reducen la contaminación local y las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, y fomentan el desarrollo inclusivo. Estos objetivos son el eje del desarrollo orientado por el transporte, una modalidad que cobra cada vez más importancia para el futuro sostenible de las ciudades. En este libro se tratan estudios de casos. Se extraen enseñanzas de los mejores ejemplos mundiales de metrópolis orientadas al transporte de interés para las ciudades de los países en desarrollo y de otras naciones que están invirtiendo en sistemas de autobuses de tránsito rápido (ATR) y otros sistemas de transporte de gran capacidad. También se informa acerca de los resultados de dos estudios originales detallados de ciudades en rápido crecimiento y motorización que introdujeron extensos sistemas de ATR: Ahmedabad (India) y Bogotá (Colombia). También se presentan más brevemente otros dos casos: el de Guangzhou (China) y el de la Ciudad de Ho Chi Minh (Viet Nam), que permiten comprender mejor algunos factores decisivos a la hora de “transformar las ciudades mediante el transporte público�. Los mecanismos necesarios para integrar satisfactoriamente el transporte y el desarrollo urbano son complejos. Entre la multitud de factores involucrados se cuentan las características propias de una ciudad (por ejemplo, las condiciones naturales e históricas); las estructuras de gobierno; el entorno institucional; las iniciativas y medidas del sector público (por ejemplo, 1 2   Transformar las ciudades mediante el transporte público las inversiones en transporte, las normas de planificación, las políticas fiscales y los incentivos financieros); los instrumentos de financiación, y las respuestas del mercado. El transporte configura el desarrollo urbano, ya que mejora la accesibilidad; los atributos de la tierra, como la densidad de vivienda y de empleo, y el grado de combinación de usos afectan la demanda de viajes. Los casos presentados en este libro giran principalmente en torno al impacto de la inversión en transporte en el uso de la tierra y la forma urbana antes que en el impacto del uso de la tierra en la demanda de transporte, dado que los cambios en el uso de la tierra y sus consecuencias para la demanda de transporte demoran años en producirse y manifestarse. El análisis de la interacción entre las iniciativas del sector público y la respuesta del mercado resulta especialmente difícil, porque los mecanismos de tales interacciones no se entienden acabadamente. El presente trabajo investiga la respuesta del mercado, que refleja indirectamente las preferencias de los consumidores y el mercado, estudiando, por ejemplo, la influencia de las mejoras del ATR en el precio de las tierras para vivienda y las decisiones de inversión privada en bienes raíces. Los casos muestran que el mercado privado no siempre responde del modo previsto a las inversiones en transporte y opta, en cambio, por construir nuevos enclaves de vivienda fuera de los corredores de ATR. Aquí se señalan los factores que podrían explicar esas respuestas, pero es preciso investigar mucho más este tema. Por ello, este estudio se centra en las iniciativas y medidas del sector público (por ejemplo, reformas de la zonificación y mejoras de las conexiones de autobuses de enlace con las estaciones de ATR) que actúan con el mercado, reaccionan ante él y le dan forma. Los análisis revelan las principales limitaciones institucionales, normativas y financieras que impiden integrar satisfactoriamente el transporte y el uso de la tierra. También destacan las oportunidades existentes de hallar soluciones sostenibles. En el último capítulo del libro se recomiendan políticas y se proponen las medidas necesarias para ejecutarlas. Las recomendaciones se han extraído de experiencias recogidas del mundo entero y de observaciones surgidas al estudiar las dificultades singulares que enfrentaron Ahmedabad y Bogotá en su esfuerzo por convertirse en ciudades más sostenibles. Los casos examinados provienen, en su mayoría, de los países desarrollados. Sus experiencias no se pueden aplicar directamente ni transplantar sin adaptarlas y ajustarlas a la realidad local. El objetivo no consiste tanto en señalar prácticas concretas, sino en dar a conocer principios clave y enseñanzas básicas que pueden orientar la planificación y la práctica de las ciudades que actualmente están planeando sistemas de tránsito en gran escala o invirtiendo en ellos. Las recomendaciones encaminadas a crear ciudades más sostenibles en el futuro varían desde las estrategias que influyen en el desarrollo urbano y el gobierno a nivel metropolitano hasta iniciativas a nivel micro, como el desarrollo orientado por el transporte, que pueden transformar radicalmente las modalidades de desarrollo de los vecindarios. El libro será de interés para un público amplio y variado, que comprenderá a alcaldes, miembros de ayuntamientos, autoridades nacionales y locales, urbanistas, planificadores del transporte, funcionarios de organismos de transporte, promotores inmobiliarios, integrantes de instituciones financieras de desarrollo y otras personas involucradas en proyectos de desarrollo orientado por el transporte en ciudades en rápido crecimiento y motorización del mundo en desarrollo. Reseña   3 Integración entre el transporte y el uso de la tierra Las ciudades de los países en desarrollo están creciendo a una velocidad sin precedente. Según las proyecciones, su población pasará de 2000 millones en 2000 a 5500 millones para 2050, lo que representará el 95% del incremento de la población urbana mundial. Con ingresos en alza, los residentes urbanos se irán instalando en las afueras, siguiendo la trayectoria de la expansión no planificada y dependiente del uso del automóvil observada en los países desarrollados. Es preciso invertir esta tendencia para lograr aumentos importantes de la competitividad económica de las ciudades a través del uso eficiente de la energía y el tiempo. Las externalidades negativas, como la contaminación atmosférica y las emisiones de gases de efecto invernadero, no se pueden reducir, así como tampoco se puede fomentar la equidad social, sin medidas destinadas a evitar que las poblaciones urbanas de los países en desarrollo sigan ese camino de expansión no planificada y dependiente del uso del automóvil. La integración entre el transporte y el uso de la tierra es uno de los medios más prometedores para invertir esa tendencia y promover la sostenibilidad de las ciudades de los países en desarrollo. Los sistemas de ATR merecen atención especial, ya que se prevé que la mayor parte del crecimiento urbano se producirá en ciudades medianas (de no más de 500  000 habitantes) (ONU Hábitat 2011) con limitada capacidad fiscal. Los sistemas de ATR, menos costosos que otras formas de transporte masivo, como el metro, pueden satisfacer la demanda de transporte de esas ciudades. Dado que en el último decenio comenzaron a funcionar más de 130 sistemas de ATR, será de particular importancia promover el desarrollo orientado por el transporte. Los mejores casos mundiales de integración entre el transporte y el uso de la tierra Los mejores ejemplos mundiales de integración entre el transporte y el uso de la tierra se caracterizaron por una visión convincente de este último, visión que configuró las inversiones regionales en transporte más de lo que ocurrió en sentido contrario. El transporte fue uno de los instrumentos importantes, junto con una zonificación propicia y formas creativas de financiamiento, utilizado para hacer realidad el tipo de ciudad imaginado. También han revestido importancia las medidas de gestión de la demanda de transporte, entre ellas las tasas por congestión de tránsito y el mejoramiento de la vista de las calles, que promueven medios de transporte no motorizados. Ciudades como la Región Administrativa Especial de Hong Kong (RAE de Hong Kong, China) y Tokio muestran que una integración satisfactoria entre el transporte y el uso de la tierra puede generar ingresos y captar plusvalía mediante la explotación de los derechos de propiedad y los derechos sobre los espacios aéreos. Algunas ciudades, entre ellas Copenhague y Singapur, se han beneficiado de visiones regionales convincentes que aseguran que las inversiones en transporte de gran capacidad produzcan las formas urbanas deseadas (recuadro R.1). Las experiencias recogidas en estas y otras ciudades indican que la planificación de la zona de estaciones debe realizarse selectivamente y con sentido común. En muchos casos, para que los recursos se concentren eficazmente bastará con planificar la construcción o remodelación de unas pocas estaciones de ferrocarril y ATR. Así, aumentan las posibilidades de lograr una organización ventajosa para todos, en la que tanto los intereses públicos como los privados puedan participar de los beneficios que ofrecen las nuevas inversiones 4   Transformar las ciudades mediante el transporte público Recuadro R.1  Transformación de una visión en una imagen conceptual de la futura metrópolis Los primeros pasos para trasladar la integración entre el transporte y el uso de la tierra de la teoría a la práctica consisten en formular una visión y transformarla en una imagen conceptual de la futura metrópolis. Son ejemplos por excelencia de este proceso el “plan de los dedos� de Copenhague y el plan de desarrollo en forma de constelación de Singapur. El “plan de los dedos� de Copenhague es un caso paradigmático de planificación a largo plazo que configuró las inversiones en ferrocarriles, lo cual, a su vez, dio forma al crecimiento urbano (gráfico RR.1.1). En las primeras etapas del proceso, los planificadores diseñaron corredores para encauzar el crecimiento que desbordara los centros urbanos. Se construyó la infraestructura ferroviaria, en muchos casos anticipándose a la demanda, para impulsar el crecimiento a lo largo de los ejes deseados. Gráfico RR.1.1  “Plan de los dedos� para el desarrollo urbano de Copenhague Zonas urbanas Red ferroviaria Caminos primarios Fuente: Cervero 1998; reproducido con permiso de Island Press, Washington, DC. en transporte. Demostrar que es factible introducir cambios positivos en el uso de la tierra junto con la inversión en transporte es importante para producir modelos que la comunidad del desarrollo más amplia pueda emular, así como para convencer a los prestamistas de que las inversiones en proyectos próximos a las estaciones pueden ser remunerativas desde el punto de vista financiero. Planificar la integración entre el transporte y el uso de la tierra es importante, pero para ejecutarla con éxito es preciso contar con fondos suficientes. La experiencia internacional ha dejado una enseñanza valiosa: esa integración puede producir los ingresos necesarios para acelerar y respaldar el proceso. Reseña   5 Recuadro R.1  Transformación de una visión en una imagen conceptual de la futura metrópolis (continuación) Gráfico RR.1.2  Plan de desarrollo urbano de Singapur en forma de constelación Fuente: Singapur Land Transport Authority 2008; reproducido con permiso. Singapur ha adoptado los principios de planificación escandinavos, según los cuales se trazan corredores radiales que interconectan el núcleo central con las nuevas ciudades previstas en el plan maestro (gráfico RR.1.2). El plano tiene la apariencia de una constelación de “planetas� satélites (nuevas ciudades) que rodean el núcleo central, protegidos por corredores verdes intercalados y entrelazados por transporte ferroviario de gran capacidad y elevado rendimiento. Fuente: Los autores. La experiencia de ciudades como la RAE de Hong Kong (China) y  Tokio muestra que la “captación de plusvalías� —un concepto relacionado con el financiamiento de infraestructura que procura captar la plusvalía creada por la infraestructura nueva, particularmente del transporte— es efectiva no solo para unas finanzas sostenibles, sino también para un urbanismo sostenible. La captación de plusvalías se adapta especialmente bien al financiamiento de la infraestructura del transporte en zonas densas y congestionadas, donde se atribuye gran importancia a la accesibilidad y existe la capacidad institucional para administrar el programa. Los beneficios de la accesibilidad, que se capitalizan en los valores de la tierra, ofrecen excelentes oportunidades de captar parte de la plusvalía creada por la inversión en transporte, al menos como complemento de la venta de boletos a pasajeros y otras fuentes de ingresos tradicionales. Ni siquiera en la RAE de Hong Kong (China), caracterizada por su elevadísima densidad y su gran adaptación al transporte, las inversiones ferroviarias son financieramente viables por sí mismas: la red ferroviaria pública de Hong Kong (Mass Transit Railway, MTR) asegura a sus 6   Transformar las ciudades mediante el transporte público inversionistas la rentabilidad de los fondos propios solo mediante la explotación de sus propiedades. La captación de la plusvalía y la explotación conjunta no solo genera ingresos para ayudar a rescatar los bonos de inversión de capitales en el sector ferroviario y financiar operaciones, sino que también crean una demanda del mercado que garantiza una gran cantidad de pasajeros. La versión de la RAE de Hong Kong (China) de una asociación público- privada no implica el traslado del costo de la construcción de ferrocarriles al sector privado. Antes bien, se trata de una “explotación conjunta�, en la que cada sector aporta su ventaja natural (por ejemplo, la facultad para adquirir terrenos, en el caso del sector público, y el acceso al capital accionario, en el caso del sector privado). La situación resultante, que es beneficiosa para ambas partes, produce inversiones financieramente viables y una estrecha relación entre los sistemas ferroviarios y el desarrollo inmobiliario de las zonas cercanas que atrae a inquilinos, inversionistas y pasajeros. Los ferrocarriles privados del Gran Tokio han captado siempre la plusvalía del transporte en una escala aún mayor, al construir nuevas ciudades de gran envergadura a lo largo de los corredores ferroviarios y sacar provecho de las oportunidades de prestar servicios para la construcción, el comercio minorista y los hogares generadas por esas inversiones. Tanto en la RAE de Hong Kong (China) como en Tokio, el ferrocarril y el desarrollo inmobiliario han creado un círculo virtuoso de operaciones ferroviarias viables y construcciones orientadas en gran medida al transporte. Para captar la plusvalía del transporte en ambas ciudades han sido primordiales la adaptación y el cambio institucionales. En la RAE de Hong Kong (China), con el correr del tiempo los ejecutivos de MTR reconocieron la importancia del diseño urbano, la circulación peatonal y las comodidades para el público, todos ellos factores especialmente importantes en ciudades superpobladas y de elevada densidad habitacional. También crearon proyectos de ferrocarriles + bienes raíces (gráfico R.1), que resultaron un éxito financiero. El surgimiento de la ciudad como portal internacional, combinado con su transformación de una economía manufacturera tradicional en una economía de servicios, abrió nuevas posibilidades para que esos proyectos configuraran el crecimiento y atendieran nuevas demandas del mercado. MTR tuvo el mérito de adoptar la decisión consciente de ejecutar proyectos de ferrocarriles + bienes raíces de gran calidad y uso mixto en emplazamientos totalmente nuevos a lo largo de la ruta hacia el nuevo aeropuerto internacional, así como en zonas industriales abandonadas comunicadas por ramales del ferrocarril del centro de la ciudad. Estos proyectos de última generación de ferrocarriles + bienes raíces que se funden funcional y arquitectónicamente con las comunidades circundantes han demostrado ser inversiones acertadas, que superaron a proyectos anteriores en cuanto al número de pasajeros y la rentabilidad del mercado inmobiliario. Las experiencias de Tokio y, en menor medida, de Seúl y Estocolmo también subrayan la importancia de la adaptación al mercado. En Tokio, el cambio desfavorable de la situación del mercado inmobiliario, la desaceleración del crecimiento económico y la variación de la estructura demográfica impulsaron a las empresas ferroviarias privadas, nuevas y antiguas, a buscar nuevas oportunidades en el mercado, principalmente la construcción de viviendas en lotes baldíos y los complejos de uso mixto alrededor de las principales terminales ferroviarias del centro de la ciudad. Estos edificios complementan las ciudades construidas anteriormente por empresas privadas. Para atraer a profesionales y trabajadores más jóvenes, los planificadores están poniendo el acento en la creación de espacios urbanos de buena calidad dentro y en torno de los proyectos de construcción conjuntos. La capacidad de recuperación Reseña   7 Gráfico R.1  Proyecto de viviendas y comercios Maritime Square desarrollado por Mass Transit Railway de la RAE de Hong Kong (China) Torre de viviendas Jardín en altura 5.° piso (estacionamiento para Torres de viviendas enlace y estacionamiento para residentes) 4.° piso (estacionamiento para residentes) 3.° piso (plataformas del expreso al aeropuerto y de la línea Tung Chung, centro de compras) 2.° piso (plataformas del expreso al aeropuerto y de Estación Centro Intercambiador la línea Tung Chung, de compras para transporte público centro de compras) Instalaciones 1.° piso de la estación (vestíbulo, centro Centro de de compras compras e intercambiador) Instalaciones para residentes Planta baja Instalaciones (descarga, centro de para esparcimiento compras, intercambiador y estacionamiento) Fuente: Cortesía de MTR Corporation Ltd. Nota: Situado sobre la estación Tsing Yi, entre el centro de la ciudad y el nuevo aeropuerto internacional, el complejo Maritime Square presenta una jerarquía de usos integrados: un centro de compras se extiende desde la planta baja hasta el tercer nivel; el vestíbulo de la estación se ubica en el primer piso, con las líneas férreas y plataformas arriba, y las instalaciones con funciones auxiliares o logísticas (como el intercambiador de transporte público/autobuses y el estacionamiento) se sitúan en el mismo nivel o por debajo; por encima de los estacionamientos para residentes (pisos cuarto y quinto) se han construido jardines en altura, y más arriba se encuentran los múltiples pisos de viviendas de lujo. en el diseño y la planificación de “nuevas ciudades dentro de las ciudades� también ha sido un sello distintivo de los recientes éxitos de la regeneración urbana en Seúl y Estocolmo. Los planes satisfactorios de captación de plusvalía dependen en gran medida de que el entorno institucional sea propicio. En la ciudad de Washington se creó una única entidad de transporte, Washington Metropolitan Area Transit Authority (WMATA), a la que se otorgaron los recursos necesarios para impulsar el desarrollo orientado por el transporte. Para adoptar una perspectiva más empresarial de la urbanización de los terrenos, resultó especialmente importante crear, dentro de la organización, un departamento de promoción inmobiliaria dinámico cuyos miembros tenían experiencia en el sector privado. La constitución de un departamento de planificación y diseño urbanos para lograr que los proyectos de urbanización conjuntos sean de buena calidad y estén integrados arquitectónicamente es otra reforma institucional clave, como quedó demostrado por el caso de la RAE de Hong Kong (China). 8   Transformar las ciudades mediante el transporte público Enseñanzas extraídas de estudios de casos de países en desarrollo Ante el constante agravamiento de la congestión del tránsito y el deterioro de las condiciones ambientales, muchas ciudades de los países en desarrollo se han volcado a los sistemas de transporte público para tratar de invertir el curso de los acontecimientos. Los proponentes esperan que las inversiones en transporte también ayuden a modificar las modalidades de crecimiento urbano dependientes del uso del automóvil. Los estudios de casos prácticos revelan que, en los países en desarrollo, el transporte ha estado orientado más que nada por el objetivo casi excluyente de mejorar la movilidad (es decir, la facilidad y la velocidad de circulación en las ciudades). Impulsados por la necesidad de ver resultados concretos mientras sus dirigentes todavía se encuentran en funciones, los Gobiernos municipales y los organismos de transporte en muchos casos adoptan una perspectiva limitada y de corto plazo; por ejemplo, tratan de aliviar rápidamente la congestión. En este proceso, se suele perder de vista el objetivo de largo plazo de promover formas sostenibles de crecimiento urbano. Esta mentalidad se refleja en la falta de estrategias y regulaciones encaminadas a crear zonas de mayor densidad a lo largo de los corredores de transporte y espacios urbanos de buena calidad. Unas y otras pueden ser cruciales para aumentar el uso del transporte público y los medios de transporte no motorizados, lo que reduce el empleo de automóviles particulares. Dos ciudades —Ahmedabad (India) y Bogotá (Colombia)— sirven como casos de estudio para mostrar las oportunidades y los desafíos que plantean el transporte integrado y el desarrollo urbano. Un análisis detenido de sus proyectos de ATR y las tendencias de desarrollo urbano permitieron detectar ocho obstáculos importantes que dificultan la integración entre el transporte y el uso de la tierra: • Falta de coordinación regional a nivel metropolitano. • Comportamientos y prácticas compartimentados por sectores a nivel municipal. • Políticas y regulaciones inadecuadas para crear de manera estratégica “densidades articuladas� (densidades distribuidas estratégicamente en partes de una zona metropolitana). • Regulaciones nacionales restrictivas y obstáculos administrativos. • Incongruencias en los instrumentos de planificación y deficiencias a la hora de aplicarlos. • Políticas, regulaciones y mecanismos de apoyo inadecuados para renovar áreas edificadas, particularmente zonas industriales abandonadas o distritos problemáticos y deteriorados. • Descuido del diseño urbano en vecindarios y calles. • Limitaciones financieras. Si bien sus sistemas de ATR han mejorado la movilidad en general, estas dos ciudades aún no han analizado a fondo los beneficios potenciales de la integración entre el transporte y el uso de la tierra. En ambos casos las pruebas cuantificables sobre el impacto en la utilización de la tierra son limitadas, ya que las etapas iniciales de los sistemas de ATR se construyeron principalmente para atender la demanda de tráfico existente en zonas edificadas. Desde entonces, el mercado ha reaccionado ante las nuevas oportunidades de urbanización, especialmente a lo largo de los corredores próximos a ubicaciones estratégicas desde el punto de vista económico, como las grandes extensiones frente a un río o las zonas más cercanas a los aeropuertos internacionales. Reseña   9 Falta de coordinación regional a nivel metropolitano A nivel metropolitano, los Gobiernos deben coordinar estrechamente los planes de uso de la tierra, las inversiones en infraestructura y los servicios urbanos. La gestión de una región metropolitana es una tarea enormemente compleja, porque involucra a entidades públicas diversificadas en múltiples niveles de gobierno. Mediante la descentralización, el Gobierno nacional delega parte de su poder de decisión y sus funciones fiscales en Gobiernos de nivel inferior. Sin embargo, tal delegación puede, en ocasiones, aislar a las municipalidades y dificultar la colaboración regional, a menos que se incorporen mecanismos de coordinación normativa e institucional apropiados. En muchos casos, la competencia política y económica entre municipalidades puede impedir que se coordinen la planificación, las inversiones y la prestación de servicios fuera de los límites administrativos, problema que aqueja actualmente a Bogotá y las municipalidades vecinas. Por ejemplo, la red de ATR de la ciudad (el TransMilenio) y otros servicios de autobuses regionales no están bien conectados, lo que dificulta el traslado de muchas personas de bajos ingresos que trabajan en Bogotá y viven en municipalidades vecinas. Esta deficiencia surge del hecho de que la jurisdicción del servicio del TransMilenio no coincide con el contexto regional de planificación y formulación de políticas de Bogotá-Cundinamarca (el departamento regional de Bogotá). Tras reconocer estas fallas institucionales y para fomentar la coordinación regional, en 2011 el Gobierno de Colombia sancionó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Todavía es muy pronto para evaluar su eficacia. Comportamientos y prácticas compartimentados a nivel municipal A nivel municipal, los departamentos y organismos tienen una diversidad de misiones, objetivos, presupuestos, estilos de gestión, estructuras de gobierno y perfiles de funcionarios. En muchos casos, estas diferencias entorpecen los tipos de coordinación intersectorial e interinstitucional necesarios para integrar el transporte y el uso de la tierra. El personal del departamento de transporte suele tener pocos conocimientos de planificación y diseño urbanos, y los urbanistas suelen saber poco de transporte, lo que dificulta la integración entre unos y otros, y la ejecución de las tareas. Los funcionarios del departamento de transporte suelen tener una capacidad limitada para tomar la iniciativa de proponer la integración del transporte y el uso de la tierra (y, a menudo, escaso interés en hacerlo). Los miembros del personal de los dos departamentos sufren restricciones administrativas y presupuestarias diferentes en su trabajo y tienen pocos incentivos para intentar una coordinación intersectorial de resultado incierto. La Secretaría de Movilidad y TransMilenio S.A. crearon TransMilenio sin demasiada coordinación con las otras secretarías pertinentes de la ciudad, en especial la secretaría encargada de la planificación urbana. En las inmediaciones de las estaciones o los corredores de los ATR, el desarrollo urbano ha sido limitado, excepto en el corredor del aeropuerto y algunos complejos comerciales cercanos a las estaciones terminales de los ATR. El magro desarrollo observado en las proximidades de muchas de las paradas de TransMilenio puede estar relacionado con el hecho de que no se han ajustado los coeficientes de ocupación total (COT) de esas zonas (que se habían mantenido bajos, inferiores a 2,0, excepto en el distrito de negocios central y algunas otras áreas), pese a que los valores de los terrenos cercanos a las estaciones y los corredores de los ATR han aumentado. Además, los diseños de las estaciones de los ATR no están bien integrados en el tejido urbano de calles y vecindarios cercanos. 10   Transformar las ciudades mediante el transporte público Políticas y regulaciones inadecuadas para crear de manera estratégica densidades articuladas En la mayoría de las ciudades grandes de Asia y de la mayor parte de los países en desarrollo, la densidad demográfica promedio es más alta que en países tan extensos como Australia, Canadá y Estados Unidos. Ahmedabad (con 18 430 habitantes por km2, de acuerdo con el censo de 2001) y Bogotá (con 21 276 personas por km2 en 2010, según la Secretaría de Planeación de Bogotá) se cuentan entre las ciudades con mayor densidad demográfica del mundo. Por diversos motivos, los políticos, los planificadores y los residentes de las ciudades cuya densidad de población está entre las más altas del mundo en desarrollo desean “desconcentrarse� y extender la urbanización a nuevas zonas, en lugar de aumentar la densidad de zonas ya edificadas. Se acepta, en general, que las ciudades de los países en desarrollo no pueden soportar más crecimiento ni densificación en zonas edificadas. Más aún, las autoridades municipales suelen considerar que el crecimiento de la población y la limitada “capacidad de sustentación� de la ciudad son las principales causas del déficit crónico entre la demanda y la oferta de servicios urbanos o la mala calidad de los servicios. En la mayoría de los casos, antes que la reurbanización del núcleo de la ciudad, prefieren la urbanización de zonas periféricas no edificadas, por ser más rápida y tener un costo inicial más bajo (Burchell y colaboradores 2002). Si bien la expansión del área urbana de las ciudades en rápido crecimiento de los países en desarrollo es, en cierta medida, inevitable, estos argumentos parecen indicar que una ciudad solo puede crecer hacia el exterior. Esta opinión soslaya los elevados costos relacionados con la ampliación de la red de infraestructura (por ejemplo, las tuberías de agua y la red cloacal), y la operación y el mantenimiento de esa red durante su vida útil, así como los altos costos de oportunidad que representa el uso de los terrenos urbanos que se habrían destinado a la expansión de la ciudad. Aunque es lógico que una mayor densidad de población exija un volumen más alto de inversiones en infraestructura, la percepción de que tal densidad deteriora el suministro de servicios urbanos no es necesariamente cierta. Seúl (con 16 589 habitantes por km2 en 2009, según el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas [DAES]) y Singapur (con 7025 personas por km2, de acuerdo con el DAES), por ejemplo, prestan servicios eficientes y de buena calidad, al tiempo que mantienen buenas condiciones ambientales. Debido a la prevalencia de esta percepción negativa de la densidad demográfica promedio elevada en las ciudades, las autoridades y los urbanistas de los países en desarrollo suelen mostrarse reacios a incrementar la densidad urbana permitiendo un COT más alto (recuadro R.2). También suelen aplicar una banda de coeficientes uniforme o demasiado estrecha a todas las zonas de la ciudad, sin capitalizar la prima por ubicación, por ejemplo, la proximidad a las estaciones o los corredores de transporte. Controlar la densidad sin tener en cuenta el valor económico de la tierra impide a las ciudades administrar su uso con eficacia. En Ahmedabad, por ejemplo, el COT se mantiene bajo (1,80-2,25) en toda la zona urbana. En Bogotá, salvo por el distrito de negocios central y varias zonas periféricas, donde el COT no sufre restricciones, este coeficiente oscila entre 0 y 1,0 o bien entre 1,1 y 2,0, incluso cerca de las estaciones y los corredores del ATR. Reseña   11 Recuadro R.2  Comparación entre densidad articulada y densidad promedio Lo más importante para integrar el transporte y el uso de la tierra no es la densidad demográfica promedio, sino la “densidad articulada�, es decir, las densidades distribuidas estratégicamente en distintas partes de la zona metropolitana. La distribución presentada en la maqueta “c� del gráfico RR.2.1 se adapta mejor al transporte masivo que la observada en la maqueta “a� , pese a que en ambas la densidad demográfica promedio es la misma. Gráfico RR.2.1  Importancia de la densidad articulada para el transporte masivo a. Densidades dispersas b. Densidades concentradas c. Densidades muy concentradas 200 m ▼ ▼ ▼ 0 m 20 ▼ Fuente: Adaptado de OCDE 2012. Nota: La línea roja representa una línea de transporte masivo. Curitiba (Brasil) ha creado densidades articuladas a lo largo de los corredores de los ATR (gráfico RR.2.2a). Bogotá (Colombia) no ha hecho lo mismo a lo largo de los corredores del TransMilenio (gráfico RR.2.2b). Mantiene un bajo COT (0-2), excepto en el distrito de negocios central y en determinados sitios. Gráfico RR.2.2 Desarrollo espacial orientado por el transporte en Curitiba y Bogotá a. Curitiba (Brasil) b. Bogotá (Colombia) Fuente: IPPUC 2009. Nota: Los edificios de Curitiba, representados en amarillo Líneas troncales del TransMilenio y naranja brillantes, están construidos estratégicamente Perímetro urbano a lo largo de los corredores de los ATR, gracias a una COT por cuadra buena planificación urbana. La forma urbana actual se forjó 0–1 como resultado de un objetivo a largo plazo; el concepto 1–2 de desarrollo orientado por el transporte se bosquejó por Más de 2 primera vez en el plan maestro de 1965. Hoy día, la ciudad Bogotá tiene niveles más bajos de emisión de gases de efecto invernadero, menos congestión de tráfico y espacios urbanos más habitables que otras ciudades brasileñas similares. Las líneas rojas, verdes y naranjas indican los Fuente: Banco Mundial. límites de la ciudad. 12   Transformar las ciudades mediante el transporte público Las ciudades orientadas al transporte público que se analizan en el capítulo 2 de este libro adoptan variaciones mucho más amplias. Solo en el distrito de negocios, esos coeficientes varían entre 12 y 25 en Singapur, 8 y 10 en Seúl, 1 y 20 en Tokio y 1 y 12 en la RAE de Hong Kong (China). Cada una de estas ciudades ha fijado distintos rangos de densidad en diferentes zonas, tomando en cuenta factores sociales y económicos. En general, se permite una mayor densidad de construcción alrededor de las estaciones y líneas de transporte. Regulaciones nacionales restrictivas y obstáculos administrativos Además del COT, hay determinadas deficiencias administrativas y regulaciones de los Gobiernos nacionales y locales que afectan el buen funcionamiento de los mercados de tierras. Todo ello se traduce en una oferta insuficiente o excesiva de tierras, un desarrollo espacial no contiguo y lentitud de los cambios en las modalidades de uso de la tierra ante los valores creados por la infraestructura del transporte. Esas regulaciones constituyen obstáculos importantes para el desarrollo espacial orientado por el transporte. En India, muchas disposiciones nacionales que perturban la respuesta racional del mercado limitan considerablemente la capacidad de los instrumentos de planificación urbana para reorientar el desarrollo inmobiliario de una manera coherente con una Aperspectiva especial a largo plazo. Por ejemplo, mediante la Ley de Limitación de los Terrenos Urbanos de 1976 se impidió a los promotores inmobiliarios y los particulares adquirir parcelas grandes, lo que obstaculizó la reurbanización de tierras vacantes de las fábricas textiles cerradas, hasta que la ley se abolió en 1999. Un impuesto de sellos alto, el control del tamaño mínimo de los lotes y el control de los alquileres son otros ejemplos de regulaciones que entorpecen las operaciones y el desarrollo inmobiliarios basados en el mercado. Colombia tiene menos regulaciones nacionales o locales restrictivas que obstaculicen el buen funcionamiento del mercado inmobiliario. Los problemas se relacionan con deficiencias en el proceso de planificación y su ejecución, antes que con limitaciones normativas. En Bogotá, por incoherencias entre el Plan de Ordenamiento Territorial y los planes de desarrollo, suele demorar de cuatro a cinco años obtener un permiso de construcción o la autorización para consolidar tierras (Samad, Lozano-Gracia y Panman 2012). Esta es una de las razones por las que es difícil para los promotores inmobiliarios emprender proyectos de reurbanización, especialmente proyectos de regeneración urbana en gran escala y en tierras de uso mixto que requieren la consolidación de varios terrenos. Estas deficiencias en los procesos administrativos y de planificación dificultan la reacción del sector privado frente a las nuevas oportunidades de desarrollo surgidas con el aumento del valor económico de las tierras cercanas a las estaciones y los corredores de los ATR. Políticas, regulaciones y mecanismos de apoyo inadecuados para renovar áreas edificadas La mayoría de las inversiones en transporte público en las ciudades de los países en desarrollo se realiza, en primer lugar, en zonas ya urbanizadas (como se observa en las cuatro ciudades de países en desarrollo estudiadas), porque se da prioridad a la demanda de transporte no satisfecha y a la disminución de las congestiones de tráfico. Renovar estas zonas como respuesta a las nuevas oportunidades de desarrollo creadas por el transporte público es más complejo y difícil que urbanizar zonas nuevas para aprovechar esas oportunidades. Reseña   13 La renovación de zonas ya edificadas es difícil por dos razones. Primero, la mayor parte de las propiedades está en manos de empresas privadas o unidades familiares; el Gobierno tiene escaso control sobre esos terrenos. El Gobierno puede, en cambio, controlar la construcción de los sistemas de transporte, una vez que se asegura el derecho de paso y los fondos para la construcción. Segundo, como su nombre lo indica, la renovación de zonas ya “edificadas�, se trate de propiedades del Estado o privadas, exige la demolición de activos físicos, como obras de infraestructura y viviendas, y su reconstrucción. Ello entraña consecuencias económicas y sociales, debido a los altos costos y los planes de reasentamiento que la reurbanización implica. Descuido del diseño urbano en vecindarios y calles El transporte configura el desarrollo urbano, y las modalidades de uso de la tierra influyen en la demanda de viajes. Las variables de este uso reflejan no solo los atributos del intercambio de viajes (por ejemplo, el tiempo y el costo del viaje desde el lugar de origen hasta el de destino), sino también de los propios orígenes y destinos (por ejemplo, densidad y grado de combinación de usos de la tierra). La densidad no es el único elemento importante del uso de la tierra y el entorno construido. Otros elementos —como la combinación cuidadosa de usos de la tierra; un acceso sencillo y seguro a las estaciones de transporte (facilitado por senderos peatonales, ciclovías y alumbrado público, por ejemplo), y espacios y servicios de esparcimiento, tales como bancos, parques, jardines y bibliotecas— contribuyen a la construcción de un entorno adecuado. Algunas estaciones de ATR en Bogotá están ubicadas en las medianas de autovías de seis a ocho carriles, por lo cual los pasajeros se ven obligados a circular por extensos cruces elevados de acero. La ciudad no ha logrado mejorar la calidad de los lugares públicos situados a lo largo de los corredores de los ATR, porque no se ha ejecutado aún el plan de reurbanización de los vecindarios. Una larga serie de muros despojados ocupa el espacio entre los corredores. La ausencia de elementos de diseño urbano crea una desconexión entre el sistema de transporte y los vecindarios circundantes. Esta falta de integración no contribuye a reconfigurar el trazado de la ciudad a lo largo de las líneas de ATR de una manera que promueva el dinamismo en la vida y las actividades económicas urbanas. Limitaciones financieras La cuantiosa inversión de capital inicial necesaria para planificar y poner en marcha un sistema de transporte es uno de los obstáculos más grandes a la hora de integrar el transporte y el uso de la tierra. Este obstáculo es particularmente difícil de superar porque el inusitado crecimiento urbano ha puesto a prueba la capacidad de los Gobiernos locales para financiar inversiones en infraestructura y servicios urbanos. En la etapa de operación, las ciudades a veces necesitan otorgar subsidios, ya sea para compensar déficits de explotación o para entregar pases a los pasajeros de bajos ingresos. En ocasiones, la escasez de recursos financieros también obliga a las empresas de transporte a elegir rutas según el costo de la servidumbre de paso, antes que en función del potencial de desarrollo de las zonas en las que se van a prestar servicios. En esos casos, el diseño de los sistemas está impulsado sobre todo por el deseo de minimizar los costos de construcción, por ejemplo ubicando las estaciones en la mediana de las carreteras y reduciendo costosas alteraciones y adquisiciones de tierras. Se sacrifican las oportunidades de sacar el máximo provecho del desarrollo. 14   Transformar las ciudades mediante el transporte público Tanto Ahmedabad como Bogotá reconocen los beneficios de integrar los ATR u otros metros previstos y el desarrollo urbano. Con su experiencia, ambas ciudades poseen gran potencial para generar ingresos considerables mediante la captación de la plusvalía. Reconocen que mejorar la calidad del acceso de los peatones y ofrecer espacios urbanos de buena calidad junto a las estaciones de transporte será fundamental para promover el desarrollo orientado por el transporte en etapas futuras. En coincidencia con el concepto, ideado por el Banco Mundial, de “ciudades ecológicas como ciudades económicas� (Eco2) que fomentan el desarrollo urbano sostenible por medio de la integración intersectorial, este enfoque de planificación dirigido a integrar el espacio urbano facilitará la creación de ciudades que sean no solo más limpias, inclusivas y aptas para habitar, sino también más prósperas y competitivas económicamente. Hacia la integración entre el transporte y el uso de la tierra Los estudios de casos de ciudades que han realizado fuertes inversiones en sistemas de transporte masivo muestran los contextos únicos y los desafíos de la integración. Colectivamente, los conocimientos obtenidos de estos casos permiten recomendar políticas y medidas prácticas que vale la pena considerar detenidamente en diferentes niveles de decisiones estratégicas y procesos de planificación. Visión estratégica y marco institucional y normativo propicio 1. Elaborar planes estratégicos. Una visión estratégica es indispensable para integrar satisfactoriamente el transporte y el desarrollo urbano. El transporte es un medio para ayudar a crear modalidades deseables de crecimiento urbano, y no a la inversa. Es, literal y figurativamente, un vehículo para conectar a las personas con los lugares y contribuir así a crear los tipos de ciudades y vecindarios en lo que la gente quiera vivir, trabajar, jugar, aprender e interactuar. Es necesario que las ciudades traduzcan sus visiones del futuro en los elementos de uso de la tierra e infraestructura de un plan maestro establecido por ley, que debe tener en cuenta los mercados, ser socialmente inclusivo y fundarse en la realidad fiscal. 2.  Crear un entorno institucional y gubernamental propicio. Una integración efectiva requiere una sólida estructura de gobierno regional que fomente la cooperación entre municipalidades; promueva la rendición de cuentas para reducir los efectos secundarios negativos entre las jurisdicciones, y proporcione un contexto territorial para coordinar el crecimiento dentro de los lugares de residencia y trabajo de las personas en una región. Es preciso dotar a las instituciones regionales de la facultad de supervisión reguladora y la capacidad financiera necesaria para financiar las inversiones necesarias para la integración. A nivel municipal, las autoridades deben tener la capacidad y  el respaldo político para vencer la inercia generada por entidades estrechas de miras y unisectoriales que ven al mundo en compartimentos estancos. La creación de una superorganización que absorba varios organismos para solucionar este problema rara vez da buenos resultados. Antes bien, las autoridades deberían abocarse a reunir consensos en torno a cuestiones cruciales y urgentes que exigen coordinación institucional y procurar la participación de los principales interesados en el Reseña   15 proceso. También deben armonizar las políticas presupuestarias y en materia de recursos humanos con  los objetivos de la cooperación intersectorial. Walker (2012) señala: “Los responsables del planeamiento territorial trazan un esquema de la estructura urbana de largo plazo que va a parar a la pared de la oficina del planificador del transporte, de manera que guía no solo las decisiones diarias sino también la planificación de largo plazo. El planificador del transporte, a su vez, traza un esquema similar de una red de transporte de largo plazo que se coloca en la pared de la oficina del encargado de planificar el uso de la tierra. Así, cuando se aprueba una obra de urbanización, el responsable de planificar el uso de la tierra a corto plazo puede verificar si la ubicación es buena o mala para el transporte y puede juzgar las obras en función de ello. Al mismo tiempo, mientras los responsables de planificar el uso de la tierra a largo plazo observan con detenimiento el mapa del transporte, vienen a su mente nuevas ideas sobre la forma de construir comunidades en torno a las líneas y las estaciones propuestas� (gráfico R.2). 3. Eliminar las regulaciones restrictivas y fijar precios apropiados para la tierra. Algunas regulaciones de los Gobiernos nacionales y locales afectan el buen funcionamiento de los mercados de tierras al distorsionar los precios. Todo ello se traduce en una oferta insuficiente o excesiva de tierras, y un desarrollo espacial no contiguo. Disposiciones tales como las de la Ley de Limitación de los Terrenos Urbanos, de India, también inhiben la capacidad de la infraestructura del transporte público para modificar las modalidades de uso de la tierra. Es preciso eliminar estos obstáculos normativos a la integración entre el transporte público y las tierras para garantizar un funcionamiento racional del mercado inmobiliario. También es importante que el Gobierno nacional ayude a manejar el equilibrio entre el uso de los automóviles particulares y el uso del transporte público, y para ello elimine incentivos que favorecen la utilización del automóvil, como las subvenciones a los precios de los combustibles, el bajo costo de los estacionamientos y los bajos peajes. 4.  Apuntar paralelamente a objetivos de movilidad a corto plazo y a formas urbanas sostenibles a largo plazo. Se alienta a las ciudades a tratar de alcanzar tanto objetivos relacionados con la mejora de la movilidad a corto plazo como un desarrollo sostenible a largo plazo. Las mejores prácticas mundiales indican que invertir en más carreteras e infraestructura del transporte para mejorar la movilidad a corto plazo se traduce, a la larga, en un número mayor de viajes que cubren distancias más largas, lo que se conoce como “tráfico inducido�. Por sí sola, la expansión de la oferta suele aliviar la congestión del tránsito solo de manera pasajera. En cambio, un desarrollo espacial integrado satisfactorio puede reportar tanto ese mismo alivio a corto plazo como beneficios para la forma urbana a más largo plazo. Sin embargo, la integración efectiva no es automática; exige un firme liderazgo, y respaldo y esfuerzos institucionales. Enfoque de planificación a nivel municipal 5.  Crear densidades articuladas. Para decirlo de manera sencilla, el transporte masivo necesita de masas. Las ciudades deben promover mayores densidades a lo largo de los corredores de transporte público para proporcionar una masa crítica de orígenes y destinos que aumente el número de pasajeros y, por ende, la eficacia en función de los costos. Lo importante no es la densidad promedio, sino cómo se organizan las densidades en relación con los servicios de transporte de gran capacidad. 16   Transformar las ciudades mediante el transporte público Gráfico R.2  Una conversación fructífera entre funcionarios de planificación del transporte y del uso de la tierra Planificación del uso de la tierra Planificación del transporte Aquí presentamos nuestra visión Gracias. Este es un esquema de del uso de la tierra, que da una una red de transporte frecuente, idea de dónde estarán dentro de con elementos rápidos y locales, 20 años la población, los puestos que prestará sus servicios para esa de trabajo y otros elementos clave modalidad de uso de la tierra. de la estructura urbana. Gracias. En vista de esto, les entregamos un plan revisado Cabe señalar que esta red, de uso de la tierra que permitiría derivada de su plan, crea algunas aprovechar mejor su proyecto de oportunidades de uso de la tierra red de transporte frecuente, tal vez y también ineficiencias que ustedes colocando más densidad alrededor podrían eliminar ajustando ese uso. de las paradas y alejando de la Asimismo, se observan aquí algunas red los usos con poca demanda necesidades, como la servidumbre de transporte. Aquí mostramos la de paso y las estaciones, que deben forma de conciliar sus necesidades atenderse y pueden dar lugar a otras de servidumbre de paso, estaciones, ideas sobre el uso de la tierra. etc. con nuestra visión del uso de las tierras. Gracias. Este es un plan actualizado También, como han pasado un de la red de transporte que par de años, le entrego un plan refleja los cambios que ustedes actualizado para los próximos introdujeron en su visión del uso 20 años. de las tierras y también se prolonga más en el futuro. La conversación se actualiza continuamente para mantener Cabe señalar en nuestra red estas la vigencia del plan durante nuevas oportunidades, dificultades los próximos 20 años. y necesidades... Fuente: Walker 2012; adaptado con permiso de Island Press, Washington, DC. Nota: Se producen conversaciones similares entre funcionarios de planificación del uso de la tierra y de planificación vial, o entre planificadores viales y planificadores del transporte, por ejemplo, en relación con otros objetivos vinculados con la infraestructura o el Gobierno. 6. Combinar densidades más altas con diversos usos de la tierra y diseños respetuosos de los peatones. Por sí solas, las densidades más altas no bastan para promover un desarrollo urbano sostenible. La experiencia demuestra que, para fomentar formas de viajar y de ciudades sostenibles, tales densidades se deben complementar con una diversidad de usos de la Reseña   17 tierra, lugares públicos de buena calidad y trazados de calles respetuosos de los peatones. Esas intervenciones físicas pueden acortar los viajes, alentar los desplazamientos no motorizados, mantener muchos viajes dentro del vecindario cuyo desarrollo se orienta mediante el transporte y aumentar el uso del transporte público. 7. Crear un entorno propicio para impulsar el desarrollo orientado por el transporte. Mejorar la accesibilidad mediante inversiones en transporte urbano rara vez es suficiente para poner en marcha cambios significativos en el uso de la tierra. Para que estos se produzcan como consecuencia de la apertura de nuevas estaciones de transporte, por ejemplo, deben concurrir varios otros factores (gráfico R.3): • La presencia de otras obras de urbanización cercanas, impulsadas quizás por proyectos de renovación urbana del sector público o de promotores privados que responden a oportunidades del mercado. • La disponibilidad de tierras urbanizables. • La existencia de una fuerte demanda regional de nuevo crecimiento. • Políticas y medidas de gobierno propicias, como incentivos fiscales, inversiones en infraestructura e intervención de la comunidad mediante una planificación participativa. 8.  Sacar partido de los instrumentos prácticos. Hay una serie de instrumentos regulatorios y basados en incentivos para promover la integración entre el transporte y el uso de la tierra, entre ellos los siguientes: • La creación de una entidad de reurbanización para reconvertir zonas industriales abandonadas y distritos urbanos deteriorados, que tenga la atribución de sufragar los costos correspondientes mediante mecanismos tales como el financiamiento a través del incremento futuro de la recaudación impositiva y asistencia para poder adquirir y  concentrar terrenos por medio del derecho de expropiación. • Planes de reajuste y consolidación de tierras para concentrar terrenos y financiar mejoras en la infraestructura local alrededor de las principales estaciones de transporte. • Instrumentos relacionados con los procesos, como la simplificación de las revisiones que debe cumplir la urbanización y el otorgamiento expedito de permisos para los proyectos. • Normas sobre urbanización, emplazamientos y transportes que muestren cómo el desarrollo orientado por el transporte puede contribuir a una organización eficiente de los usos de la tierra y aumentar el número de pasajeros. Estos instrumentos prácticos suelen requerir la sanción de la legislación pertinente con el aval de los más altos funcionarios del Gobierno antes de que puedan aplicarlos las autoridades locales. 9. Racionalizar las inversiones en las redes principales de transporte y los sistemas secundarios. Para que el desarrollo orientado por el transporte facilite considerablemente la accesibilidad, se deben proporcionar servicios de transporte de buena calidad. Para ello, los servicios no solo deben estar en condiciones de competir con los automóviles particulares por el ahorro de tiempo, sino que también deben funcionar con puntualidad razonable y proporcionar accesos de calidad excepcional a las redes secundarias; por otra parte, los vehículos no deben estar atestados de pasajeros. Las experiencias 18   Transformar las ciudades mediante el transporte público Gráfico R.3  Condiciones para una integración satisfactoria entre el transporte y el uso de la tierra Agrupación Costo de las tierras pública y preparación de terrenos del emplazamiento Renovación urbana Exceso de tránsito Facilidad de los privados (Enmienda para agrupar terrenos joven) Capacidad de la infraestructura DISPONIBILIDAD DE TIERRAS F�SICO Acceso URBANIZABLES Instalaciones Deterioro públicas Usos compatibles de la tierra Social Renovación Delito urbana OTRAS INVERSIONES Carácter INMOBILIARIAS social NUEVAS CERCANAS Urbanización ATRACTIVO DEL privada EMPLAZAMIENTO PARA SU URBANIZACIÓN COMPROMISO CON MEJORAS DECISIONES ESPEC�FICAS EJECUCIÓN DE URBANIZAR IMPACTO DE MEJORAS MEJORA DE TIERRAS DEL TRANSPORTE LA ACCESIBILIDAD DEMANDA DE NUEVAS Actitudes URBANIZACIONES del vecindario DE LA REGIÓN POL�TICAS LOCALES DE USO Economía Zonificación DE LA TIERRA nacional e incentivos a la urbanización Economía OTRAS Impuestos regional Objetivos de la comunidad POL�TICAS y otros en general DEL GOBIERNO gravámenes Crecimiento Plan de carácter Disposiciones sobre social y prioridades Cumplimiento infraestructura monetarias con otros programas públicos Estudio del impacto ambiental Igualdad de oportunidades Fuente: Knight y Trygg 1977. mundiales señalan la importancia de contar con conexiones peatonales, sencillas y bien integradas, entre los vecindarios cercanos y las paradas del transporte. Son de especial importancia los “conectores verdes�, que enlazan perpendicularmente las ciclovías y las sendas peatonales con las estaciones y las zonas circundantes. Reseña   19 Promover y llevar a la práctica un desarrollo orientado por el transporte 10. Crear tipologías de formas de desarrollo orientado por el transporte. Las ciudades de los países en desarrollo deben trazar una tipología de los entornos de las estaciones de transporte y las formas de desarrollo orientado por el transporte que esté respaldada por evaluaciones realistas de los mercados y modelos de diseño ilustrativos. Una cartera diversificada de planes y trazados tiene más probabilidades de reflejar realidades del mercado y factores normativos —por ejemplo, responder a las nuevas preferencias de los consumidores y garantizar la disponibilidad de tierras utilizables— que un enfoque estándar aplicable en todos los casos. 11. Crear prototipos de formas de desarrollo orientado por el transporte. En las ciudades con escasos antecedentes de esta clase de desarrollo o incluso de integración entre el transporte y el uso de la tierra, es importante introducir los prototipos para “tantear el terreno�, tanto en términos políticos como de mercado. Cada ciudad presenta un contexto singular a la hora de crear esos prototipos. 12. Combinar el desarrollo orientado por el transporte con la gestión de la demanda de transporte. El hardwarede este tipo de desarrollo —el diseño físico que promueve el uso del transporte y el acceso no motorizado— necesita softwareque lo respalde. Cuando se las introduce junto con ese desarrollo, medidas de gestión de la demanda de transporte tales como las tasas por congestión de tránsito y los controles de estacionamiento pueden generar sinergias, por ejemplo aumentos del número de pasajeros que surgen de incentivar el uso del transporte público y, al mismo tiempo, desincentivar la utilización de automóviles. 13.  Incorporar el desarrollo social en el desarrollo orientado por el transporte (crear ciudades inclusivas). El desarrollo orientado por el transporte no debe estar solo encaminado a crear espacios urbanos eficientes desde el punto de vista económico y que respeten el medio ambiente. También debe ayudar a solucionar el problema más grave que enfrentan muchas ciudades de los países en desarrollo: pobreza y privaciones atroces. Los mercados inmobiliarios normalmente responden con aumentos de precio de las tierras en las estaciones de transporte y sus alrededores, lo que suele desplazar a las familias de bajos ingresos. Donde sea posible, las autoridades municipales deben aplicar enérgicamente políticas de vivienda social e incentivar a los promotores inmobiliarios para que se construyan viviendas de costo accesible cerca de las paradas del transporte. Sistema de financiamiento 14. Tratar de obtener financiamiento sostenible mediante la captación de plusvalía. El crecimiento vertical, antes que la expansión horizontal, es decisivo para afrontar las presiones de la urbanización y combatir los impactos negativos de la expansión no planificada y dependiente del uso del automóvil. Las densidades que se procura alcanzar como objetivo estratégico por ser adecuadas para el uso del transporte pueden crear una ciudad más compacta. Sin embargo, requieren la ampliación o modernización de la infraestructura urbana, incluidos los servicios de transporte. Ahmedabad planea construir un nuevo metro que conecte el centro con la capital del estado, Gandhinagar. Bogotá tiene previsto construir un nuevo sistema de metro para aumentar la cantidad de pasajeros en el distrito de negocios 20   Transformar las ciudades mediante el transporte público central, que se ha ampliado. Como el tren y el metro son más caros que los ATR, lo más difícil para las ciudades que planifican una modernización importante del transporte es conseguir suficientes recursos financieros cuando los presupuestos son limitados. La captación de plusvalía es el instrumento fiscal más promisorio para generar nuevos ingresos. Puede tener lugar directamente, mediante la propiedad de la tierra o el desarrollo conjunto, como muestran los casos de la RAE de Hong Kong (China) y Tokio. También puede ocurrir indirectamente, tomando el superávit de otros propietarios de inmuebles a través de impuestos de valorización, la creación de distritos donde se aplican gravámenes específicos por beneficios locales y la recaudación de impuestos inmobiliarios regulares más altos, por ejemplo. El éxito de los planes de captación de plusvalía depende, en gran medida, de que el entorno institucional sea propicio. Es de particular importancia la creación, dentro del organismo de transporte, de un departamento de desarrollo inmobiliario dinámico, constituido por profesionales experimentados que hayan actuado en el sector privado y aporten un enfoque empresarial a la urbanización. La gestión de la empresa de transporte debe promover la idea de que el desarrollo inmobiliario es una misión legítima de la organización y de que las operaciones de transporte no consisten solo en administrar trenes y autobuses para que funcionen puntualmente, sino también en dar forma a los mercados y garantizar un número elevado de pasajeros para el futuro mediante obras de urbanización cuya ubicación se haya escogido con todo cuidado. Igualmente importante para incrementar las densidades urbanas y crear la capacidad institucional necesaria es un marco legislativo propicio que faculte a las autoridades del transporte a llevar adelante proyectos de urbanización conjuntos. La cuestión más difícil al aplicar la captación de plusvalía en los países en desarrollo es la falta de transparencia de los sistemas de registro de los derechos de propiedad y los complejos procedimientos relacionados con la adquisición y comercialización de tierras. Sin reglamentaciones y procedimientos sencillos, transparentes y eficientes que ordenen el registro y las transacciones relacionadas con la tierra, la aplicación satisfactoria de sistemas de financiamiento mediante la captación de plusvalía es difícil, si no imposible. Enseñanzas fundamentales de las inversiones en transporte y el crecimiento urbano De las experiencias recogidas en el mundo entero se pueden extraer siete enseñanzas sobre el uso de las inversiones en transporte para reconfigurar las formas urbanas: 1.  Los efectos del uso de la tierra relacionado con el transporte son más pronunciados antes de que se inicie un crecimiento regional importante. El momento cuando se producen las inversiones es un factor de peso para determinar si habrá cambios significativos en el uso de la tierra. Para muchas ciudades en rápido desarrollo, invertir en transporte durante las rachas de crecimiento puede entrañar consecuencias apreciables en cuanto al uso de la tierra, suponiendo que existan la capacidad institucional y los medios necesarios para aprovechar las oportunidades de urbanización. Reseña   21 2.  Los sistemas de transporte por lo general refuerzan y a menudo aceleran la descentralización. Al mejorar la accesibilidad a distintas partes de una región, las redes extensas de ferrocarriles y ATR, al igual que las de autovías, generalmente alientan, en alguna medida, la suburbanización. Sin embargo, el crecimiento orientado por el transporte público puede seguir un patrón mucho más sostenible que el que promueven las autovías. 3.  Para que el crecimiento descentralizado tome la forma de subcentros se necesita iniciativa en la planificación. Unas medidas enérgicas que aprovechen los beneficios de los servicios de transporte masivo pueden dar origen a formas más concentradas de crecimiento descentralizado. 4.  Los sistemas de transporte radial de gran capacidad como los ATR y los metros ayudan a mantener las zonas céntricas económicamente viables. Estos sistemas propician el aumento del empleo en los centros urbanos, porque estos reciben los máximos beneficios incrementales de la accesibilidad regional. Sin embargo, inmediatamente después de las nuevas inversiones en transporte, la participación de los empleos y comercios de la zona céntrica en el total de la región suele disminuir, debido a las tendencias de descentralización mencionadas anteriormente. Habría disminuido más, no obstante, de no haber mediado los servicios de ferrocarril orientados al distrito de negocios central. 5.  En las condiciones correctas, los ferrocarriles y los carriles exclusivos para autobuses de gran capacidad pueden impulsar la reurbanización de las zonas céntricas. Cuando los organismos públicos están dispuestos a absorber algunos de los riesgos propios de la reurbanización de vecindarios deprimidos y estancados económicamente, los ferrocarriles y los carriles exclusivos para autobuses de gran capacidad pueden contribuir a atraer capital privado y dar nueva vida a las zonas en problemas. No obstante, las autoridades deben tener la voluntad inquebrantable de afrontar los gastos de la reurbanización y efectuar las inversiones financieras necesarias. 6.  Otras medidas que favorezcan el desarrollo deben acompañar las inversiones ferroviarias y en carriles exclusivos para autobuses de gran capacidad. Para que las obras relacionadas con el transporte público despierten el interés de los promotores inmobiliarios, además de los incentivos financieros se necesitan políticas que incluyan incentivos fiscales e instrumentos relacionados con los procesos. Los efectos que producen las redes son importantes. Para que los 7.  sistemas de transporte guiado sobre rieles y de carriles exclusivos para autobuses de gran capacidad induzcan cambios en gran escala en el uso de la tierra, deben proporcionar la cobertura geográfica y la accesibilidad regional de sus principales competidores, las autopistas y las autovías de acceso limitado. El agregado de servicios guiados exclusivos puede crear sinergias y efectos secundarios que beneficiarán no solo a los nuevos corredores, sino también a los que existían previamente. Funciones de las instituciones financieras de desarrollo Dado que una edificación más densa, orientada por el transporte, da origen a inversiones en transporte más eficaces en función de los costos, una política inteligente vincularía la asistencia financiera externa con los esfuerzos locales genuinos para mejorar la coordinación y la integración. Además de prestar 22   Transformar las ciudades mediante el transporte público asistencia financiera para inversiones físicas, las instituciones financieras deben ayudar a los Gobiernos nacionales a tratar de corregir las limitaciones normativas y a las ciudades, a mejorar su capacidad institucional de diseñar y aplicar prototipos de desarrollo orientado por el transporte y planes de captación de plusvalías. Este enfoque necesita de un instrumento financiero híbrido que combine reformas normativas y regulatorias, desarrollo de capacidad y componentes de inversiones físicas. Conclusión En este informe se procura aprovechar el concepto de Eco2 (que fomenta el desarrollo urbano sostenible mediante la integración intersectorial) y centrarse así en el desarrollo integrado del transporte y el uso de la tierra como estrategia promisoria para promover la sostenibilidad ambiental y el desarrollo económico e inclusivo. Si se lleva a la práctica correctamente, el desarrollo espacial integrado —particularmente el vínculo físico de las inversiones en transporte y el desarrollo urbano— puede generar resultados positivos y útiles en relación con el concepto de Eco2. Para lograr esa integración eficaz se requiere una visión de futuro estratégica convincente, un marco institucional propicio y modelos financieros sostenibles. A lo largo de todo este informe se insiste en la importancia de forjar visiones de futuros urbanos. Las experiencias de ciudades escandinavas tales como Copenhague y Estocolmo demuestran que una visión regional clara y convincente es crucial para que las inversiones en transporte de gran capacidad produzcan las formas urbanas deseadas. Para sostener el desarrollo orientado por el transporte también es imperioso contar con un modelo financiero, que puede actuar en dos niveles y en dos direcciones. La perspectiva global, “desde arriba hacia abajo�, del financiamiento sostenible es decisiva para las ciudades que compiten en la región o en el mundo. La aplicación de una estrategia de desarrollo compacto, de uso mixto y buena calidad —ya sea desarrollo orientado por el transporte o crecimiento inteligente en general— en toda la ciudad o incluso a nivel metropolitano puede convertirse en un instrumento de desarrollo económico regional eficaz, al aumentar la competitividad económica de las regiones en el mercado mundial. Un sistema de transporte regional funcional de buena calidad que vincule centros urbanos de buena calidad crea el tipo de entorno construido que resulta cada vez más importante para empresas, empleadores y empleados conscientes del valor de los espacios y servicios de esparcimiento. La combinación de un buen diseño urbano con un desarrollo, compacto y de uso mixto, orientado por el transporte se transforma en una herramienta eficaz para atraer inversiones externas, empresas y compañías dedicadas al conocimiento. Las ciudades que logran crear excelentes entornos alrededor de las estaciones de transporte pueden tener una ventaja competitiva que les permita atraer y retener empresas muy buscadas, que contribuyen a promover las economías regionales. Las experiencias recogidas en intentos por orientar el crecimiento en corredores de transporte acompañados por un diseño urbano de alto nivel —en ciudades tales como la RAE de Hong Kong (China), Seúl, Singapur y Estocolmo— muestran que un buen urbanismo es totalmente compatible con la prosperidad y la competitividad económicas. Puesto que las ciudades aportan el 75% del producto interno bruto mundial, esta perspectiva global también debería ser de enorme interés para los Gobiernos nacionales. Reseña   23 A nivel micro, “desde abajo hacia arriba�, la sostenibilidad financiera puede adoptar la forma de la captación de plusvalía como instrumento de generación de ingresos, fondos que se destinen no solo a costear estaciones, vías y vehículos, sino también a sufragar todas las modernizaciones y mejoras necesarias dentro de un radio de medio kilómetro, o cinco minutos de marcha, de las estaciones, para crear un ambiente de buena calidad para vivir, trabajar, jugar, aprender e interactuar. Los ingresos podrían, asimismo, financiar viviendas sociales e instalaciones conexas para personas de bajos ingresos. Como surge de las experiencias de la RAE de Hong Kong (China) y Tokio, utilizar parte de las ganancias derivadas de la venta de tierras o derechos de urbanización al sector privado para embellecer espacios públicos y zonas peatonales en torno a las estaciones puede redundar en mejores proyectos que generen ganancias más elevadas, así como una mayor recaudación proveniente de los impuestos inmobiliarios. El consiguiente desarrollo orientado por el transporte no será solo sostenible desde el punto de vista ambiental: también lo será financieramente. Se crea un círculo virtuoso en el que el desarrollo, más denso y de buena calidad, orientado por el transporte genera ganancias e ingresos fiscales más altos, parte de los cuales pueden destinarse a seguir impulsando el desarrollo de ese tipo. A medida que el nuevo crecimiento urbano se traslada a las ciudades del mundo en desarrollo, surgirán oportunidades sin precedente para vincular la urbanización de las tierras y la infraestructura del transporte. Mientras que las tasas de motorización están disminuyendo en el mundo en desarrollo, están creciendo exponencialmente en otros lugares. Por ello, las posibilidades de obtener beneficios de una integración satisfactoria entre el transporte y el uso de la tierra en ciudades del mundo como Nairobi, Yakarta y México son enormes. En vista de que el crecimiento urbano proyectado ocurrirá, en su vasta mayoría, en ciudades de menos de medio millón de habitantes (ONU Hábitat 2011), una forma de desarrollo en menor escala orientado por el transporte en autobuses, entrelazado con infraestructura de buena calidad para peatones y ciclistas, puede resultar apropiada en muchos casos. Muchas ciudades del mundo en desarrollo presentan las condiciones necesarias para que las inversiones en ferrocarriles y ATR desencadenen cambios significativos en el uso de la tierra, incluidos un rápido crecimiento, aumento de los ingresos reales y mayores niveles de motorización y congestión. Un sistema eficaz de ATR requiere políticas de planificación y normas de zonificación propicias, oportunidades de aprovechar las posibilidades del sector público y compartir los riesgos, y la capacidad de administrar los cambios en el uso de la tierra que las inversiones en infraestructura del transporte ponen en marcha. Las ciudades de los países en desarrollo están en condiciones de aprender de las experiencias internacionales con los cambios en el uso de la tierra inducidos por el transporte. Pocas, sin embargo, han adoptado las prácticas de ciudades tales como la RAE de Hong Kong (China), Tokio y Washington, que lograron la participación de inversionistas privados para cofinanciar inversiones de capital mediante la urbanización de tierras accesorias. Esas iniciativas de captación de plusvalía podrían contribuir notablemente a asegurar a las ciudades de los países en desarrollo un futuro más sostenible, tanto en lo que respecta al financiamiento como a las modalidades de desarrollo urbano. De todos los instrumentos disponibles, el desarrollo orientado por el transporte y combinado con la captación de plusvalías es el más promisorio para llevar a la práctica el concepto de Eco2 de crecimiento sostenible y prosperidad económica. 24   Transformar las ciudades mediante el transporte público Bibliografía Burchell, R. W., G. Lowenstein, W. Dolphin y C. Galley. 2000. “Costs of Sprawl 2000�. Report 74, Transportation Research Board, National Research Council, Washington, DC. Cervero, R. 1998. The Transit Metropolis: A Global Inquiry. Washington, DC: Island Press. IPPUC (Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba). 2009. Diapositiva de una presentación realizada el 2 de abril, IPPUC, Curitiba, Brasil. Knight, R. y L. Trygg. 1977. Land Use Impacts of Rapid Transit: Implications of Recent Experience. Washington, DC: Office of the Secretary of Transportation. OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). 2012. Compact City Policies: A Comparative Assessment. OECD Green Growth Studies. París: OCDE. ONU Hábitat (Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos). 2011. Global Report on Human Settlements 2011: Cities and Climate Change. Nairobi: ONU Hábitat. Samad, T., N. Lozano-Gracia y A. Panman, comps. 2012. Colombia Urbanization Review: Amplifying the Gains from the Urban Transition. Directions in Development. Washington, DC: Banco Mundial. Singapore Land Transport Authority (SLTA). 2008. 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