31383 Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 1 Окончательный отчет · Май, 2005 2 Типовой Отказ / Утверждение об Авторских Правах Типовой отказ: Настоящее издание подготовлено сотрудниками Международного Банка Реконструкции и Развития / Всемирного Банка. Содержащиеся в нем суждения, трактовки и выводы не обязательно отражают мнение Совета исполнительных директоров Всемирного Банка или представляемых ими правительств. Всемирный Банк не гарантирует точности данных, содержащихся в настоящей публикации. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на картах, включенных в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного Банка относительно правового статуса какой-либо территории либо поддержки или признания таких границ. Утверждение об авторских правах: Все права настоящего издания защищены. Воспроизводство и/или передача части данной работы или всего издания без разрешения может быть нарушением соответствующего законодательства. Международный Банк Реконструкции и Развития / Всемирный Банк поощряет распространение этой работы и обычно немедленно предоставляет разрешение на воспроизведение ее фрагментов. Для получения разрешения на ксерокопирование или перепечатку какой-либо части настоящего материала просим направить заявку, содержащую необходимую информацию в полном объеме, по адресу: Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telephone 978-750-8400, fax 978-750-4470, http://www.copyright.com/. Все другие запросы, связанные с получением прав и лицензий, включая вторичные права на использование документа, следует направлять по адресу: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 3 ОБМЕННЫЙ КУРС (На 15 Мая, 2005) Валюта = Тенге (KZT) US$1 = KZT 131 ФИСКАЛЬНЫЙ ГОД С 1 Января по 31 Декабря СОКРАЩЕНИЯ И АББРЕВИАТУРЫ ACP ППКСХ Проект повышения конкурентоспособности сельского хозяйства APPAP-II ППСХ-2 Постприватизационная поддержка сельского хозяйства ­ 2 фаза B/Z Б/З Бухтарма/Зайсан CEP КЭП Каспийская экологическая программа CFP ОПРХ Общепринятая политика рыбного хозяйства CITES CITES Конвенция по международной торговле исчезающими видами флоры и фауны EEZ ЭЭЗ Эксклюзивная экономическая зона EU ЕС Евросоюз FAO ФАО Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН FC КРХ Комитет рыбного хозяйства FMIS ИСУРХ Информационная система управления рыбным хозяйством FPIP ПРПРРХ План реализации программы развития рыбного хозяйства FRPC НПЦРХ Научно-производственный центр рыбного хозяйства FSST ГИРХ Группа исследователей рыбного хозяйства GDP ВВП Внутренний валовый продукт GEF ГЭФ Глобальный экологический фонд Окончательный отчет · Май, 2005 4 GIS ГИС Географическая информационная система GOK ПРК Правительство Республики Казахстан HACCP КТКАР Критические точки контроля при анализе рисков IUU НЗ/НУ/НР Незаконный, неучтенный, нерегулируемый GERP ПСЭИ Программа совместных экономических исследований JSDF ЯФСР Японский фонд социального развития KZT тенге Казахстанский тенге (150 тенге = 1 дол. США) LIL ЗПИ Заем на передачу знаний и инновации MCS МКН Мониторинг, контроль и надзор MEP МООС Министерство охраны окружающей среды MOA МСХ Министерство сельского хозяйства MOEBP МЭБП Министерство экономики и бюджетного планирования MOF МФ Министерство финансов MOT МТК Министерство транспорта и коммуникаций Mt мт Метрическая тонна (тонна) NGO НПО Неправительственная организация OECD ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития CN КЗ Концептуальная записка SOE ГП Государственное предприятие TURFS СППТРХ Система прав пользования территорией в рыбном хозяйстве UK СК Соединенное Королевство (Великобритании и Северной Ирландии) US США Соединенные Штаты Америки WTO ВТО Всемирная торговая организация Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 5 Содержание Сокращения и аббревиатуры .................................................................................................. 3 Введение ..................................................................................................................................... 7 Основные итоги.......................................................................................................................... 8 1. Общая часть........................................................................................................................... 16 A. Сектор имеет хороший потенциал ................................................................................... 16 B. Рынок: Имеющиеся перспективы .................................................................................... 19 С. Приоритетные направления развития ............................................................................ 23 D. Для решения этих задач необходимо более активное участие государства ............. 23 2. Обеспечение устойчивости рыболовства...................................................................... 26 A. Угрозы рыболовству.......................................................................................................... 28 B. Система предоставления прав пользования ................................................................. 35 C. Нормативно-правовая база отрасли ............................................................................... 37 D. Мониторинг, контроль и надзор ........................................................................................ 40 E. Инновационные подходы в управлении: Соуправление ............................................... 44 F. Сохранение исчезающих видов ........................................................................................ 48 3. Расширение рынков и увеличение добавленной стоимости.................................... 55 A. Развитие перерабатывающего сектора .......................................................................... 55 B. Развитие частных инвестиций......................................................................................... 58 C. Увеличение доходов рыбного хозяйства от реализации продукции ........................... 59 4. Инвестирование в технологии .......................................................................................... 61 A. Улучшение продукции рыбопитомников ......................................................................... 61 B. Содействие развитию аквакультуры............................................................................... 63 C. Развитие малых водоемов ............................................................................................... 66 D. Эксплуатация недостаточно используемых акваресурсов.......................................... 68 5. Административная реформа отрасли.............................................................................. 71 A. Улучшение структуры управления ................................................................................... 71 B. Укрепление управленческого потенциала ...................................................................... 74 C. Научно-исследовательская работа ................................................................................ 76 D. Государственное финансирование сектора рыбного хозяйства ................................. 78 6. Приложения........................................................................................................................... 87 Таблица Таблица 1.1: Роли в рыбном хозяйстве в условиях рыночной экономики в Казахстане... 24 Таблица 2.1: Подходы к управлению по типам рыбопромысловых водоемов................... 46 Таблица 3.2: Структура цен на судака в 2003 (тенге/кг) по бассейнам............................... 60 Таблица 5.1: Ключевые индикаторы результативности оказания услуг в рыбном хозяйстве и способы их проверки ............................................................................................ 85 Окончательный отчет · Май, 2005 6 Рисунок Рисунок 1.1: Рыболовное хозяйство в Казахстане в разрезе бассейнов, доля в общем объема вылова (2003) ....................................................................................... 19 Рисунок 1.2: Объем розничной реализации рыбы и рыбной продукции в Казахстане, тонн (1992-2002) ................................................................................................... 20 Рисунок 1.3: Потребление рыбы и консервированных рыбопродуктов, кг на душу населения в год (1998-2002) ...................................................................................................... 21 Рисунок 1.4: Торговля рыбой и рыбопродуктами (1995-2002) ............................................. 22 Рисунок 2.1: Официальные данные по уловам в Казахстане (1997-2003) и оценочные данные по фактическому улову в 2002 году ..................................................... 29 Рисунок 2.2: Квоты на вылов осетровых и фактические уловы в Урало-Каспийском бассейне Казахстана, тонн.................................................................... 30 Рисунок 2.3: Видовой состав уловов на Балхаше, тонн (1930-2000) .................................. 34 Рисунок 3.1: Объёмы переработки рыбы, в метрических тоннах (1998-2002)................... 55 Рисунок 5.1: Республиканские расходы на оказание услуг в рыбном хозяйстве и их доля в ВВП страны (за период 1999-2004 гг.) ................................................ 84 Вставка Вставка 2.1: Что означает устойчивое управление рыбным хозяйством?.......................... 27 Вставка 2.2: Кодекс надлежащего ведения рыбного хозяйства .......................................... 28 Вставка 2.3: Проект регулирования русла реки Сырдарьи и сохранение Северного Аральского моря (SYNAS) .......................................................................................................... 32 Вставка 2.4: Результаты изучения отдельного объекта: озеро Балхаш .............................. 33 Вставка 2.5: Влияние гребневика в Черном море и его влияние на рыбные запасы ......... 35 Вставка 2.6: Примеры различных методов контроля над рыбным хозяйством ................. 36 Вставка 2.7: Лучший международный опыт: Десять шагов, необходимых для внедрения стандартов Европейского сообщества для стран - кандидатов........................ 38 Вставка 2.8: Информационная система управления рыбным хозяйством в Турции ......... 42 Вставка 2.9: Опыт совместного управления в Албании ...................................................... 47 Вставка 2.10: Строительство современного осетрового питомника в Азербайджане ....... 51 Вставка 2.11: Рекомендации и руководство по акклиматизации морских и пресноводных видов (1988, EIFAC, Внеочередной документ № 23, ФАО, Рим)............... 52 Вставка 2.12: Реализация Каспийской Экологической Программы в Казахстане ............. 53 Вставка 3.1: Возможные последствия игнорирования вопроса отслеживаемости продукции ...................................................................................................... 58 Вставка 4.1: Промысел речного рака....................................................................................... 69 Вставка 5.1: Кодекс Морской инспекции рыбоохраны Великобритании ............................. 75 Вставка 5.2: Примеры стоимости услуг в рыбном хозяйстве в других странах ................. 80 Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 7 ВВЕДЕНИЕ Обзор является результатом совместных усилий Правительства Республики Казахстан и Всемирного банка в рамках Программы совместных экономических исследований. Обзор подготовленпопросьбеПРК,сформулированнойвСоглашенииотехническомсотрудничестве №1285подписаннымПремьер-министром5декабря2002года.Обзорявляетсячастьюболее масштабной программы совместных исследований ВБ и ПРК по вопросам управления природнымиресурсами(лесными,воднымиипастбищными).Исследованиепроводилосьтакже при финансовой поддержке Японского глобального трастового фонда поддержки сектора рыбногохозяйства.ДанныйобзорбылподготовленГруппойисследователейрыбногохозяйства (ГИРХ) в составе международных и казахстанских экспертов, и основан на результатах широкомасштабногополевогоисследованиявКазахстане,включаяобсуждения,проведенные с основными заинтересованными лицами, а также обзор существующей информации, литературы и лучшей международной практики. Данный Отчет подготовили следующие эксперты: Уильям Саттон (руководитель Группы исследователей),СаймонДиффииТомиславПетр(международныеэкперты).ДинараАхметова былаответственнойзакоординациюработказахстанскихисследователей.Предварительные отчетыпоотдельнымнаправлениямисследованияподготовилиБорисЧайкин,СергейГалущак, ЖаннатМахамбетова,ИгорьМитрофановиЖанибекСулейменов.ХиромиИса(ВБ)участвовал вработеосновноймиссиипопроектуиподготовкеОтчета.Отчетразработантакжесучастием Ирэн Бомани и Кейти Шэрроу. Отчет подготовлен под руководством менеджеров сектора ECSSD Марджори-Энн Бромхед и БенуиБлареля.КорнелиусдеХааноказывалпомощьврамкахсоглашенияогрантесЯпонским трастовым фондом. Уильям Лейн, Томас Мот-Поулсен, Герт ван Сантен и Рональд Цвейг оказалипомощьвкачествеколлег-рецензентов.ЭнтониЧолст,ЭмиЭвенс,МаурициоГуаданьи, ТоруКониши,ДжессикаМотт,ПедроРодригесиЧаартСхиллхорнванВеенпомогалиполезными советами и комментариями. Работа была выполнена также благодаря неоценимой поддержке таких сотрудников Постоянного представительства Всемирного банка в Казахстане, как Лу Брефор, Булат Уткелов, Талимжан Уразов, Анара Ахметова, Ильяс Сарсенов и Евгений Тыртышный, а также сотрудников Регионального представительства Всемирного банка в Центральной Азии Айтолкын Курмановой, Кубата Сыдыкова, Шолпан Хассеновой. Зайтуна Гайсина выполнила основной объем перевода на русский язык. АвторывыражаютблагодарностьпредставителямМинистерстварыбногохозяйстваиКомитета рыбного хозяйства, в частности, Аскару Мырзахметову, первому вице-министру сельского хозяйства,МуратуМусатаеву,председателюКомитетарыбногохозяйства,иРафикуСулейманову, заместителю председателя Комитета рыбного хозяйства. Авторы признательны также Алмазу Илькееву,которыйобеспечивалпостояннуюсвязьмеждуГИРХиКомитетомрыбногохозяйства. Мы выражаем глубокую благодарность за ценный вклад и помощь, оказанные руководящим составомисотрудникамиНаучно-производственногоцентрарыбногохозяйстваиегофилиалов. Мы также благодарим всех представителей рыбохозяйственных объектов, предпринимателей, НПО, других министерств и международных организаций за помощь и внимание, готовность поделиться с нами своими глубокими знаниями и ценными идеями. Выражаем особую благодарность за обмен ценным опытом SeaWeb / Институту океанологии и представителям голландского проекта по управлению рыбными ресурсами на озере Балхаш. Предварительные выводы, наблюдения ГИРХ и План исследования были представлены в КомитетерыбногохозяйствавАстаневноябре2003года. Крометого,ГИРХбылиподготовлены три проекта Концептуальных записок по реализации основных рекомендаций данного обзора попросьбеКомитетарыбногохозяйства,которые,однако,небыливключенывокончательный отчет,учитываяегообъем.ДанныеКонцептуальныезапискивключалиследующиетризадачи: (i)развитиеИнформационнойсистемыуправлениярыбнымхозяйством(ИСУРХ);(ii)увеличение запасовосетровыхвидоврыб,включаястроительствоновогоосетровогорыбоводногозавода иобновлениесуществующихмощностей;и(iii)обеспечениеправовойэкспертизысизложением вопросов, которые необходимо разрешить в законе о рыбном хозяйстве и подзаконных актов. Окончательный отчет · Май, 2005 8 ОСНОВНЫЕИТОГИ 1. Сектор рыбного хозяйства в Казахстане обладает хорошим потенциалом чтобы внести существенный вклад в экономическое развитие страны и охрану окружающей среды, но он нуждается в дополнительном внимании и поддержке со стороны государства. Очевидно, что значение данного сектора для страны несколько недооценивается, в то время как он может играть важную роль в экономическом развитии общества, особенно в сельской местности. Вместе с тем, данный потенциал может быть растерян если не произойдет совершенствования управления рыбным хозяйством. При этом основная ответственность на принятии соответствующих мер для обеспечения устойчивого роста отрасли лежит на Правительстве. 2. Рыбное хозяйство имеет большое значение в качестве источника доходов, базы для экономического роста, обеспечения занятости, повышения экспорта сельскохозяйственной продукции, других потенциальных возможностей и как источник биоразнообразия. Эти характеристики не всегда получают отражение в официальной статистике. Причина в том, что рыба отличается от других видов сельскохозяйственной продукции. Рыбные богатства большей частью невидимы, рыба мигрирует и пересекает государственные границы, и, когда вопрос касается рыбных ресурсов, частным лицам сложно доказать свое право собственности. В результате рыбные ресурсы считаются общественным товаром, и в Казахстане они собственность государства. Однако если государство не будет надлежащим образом утверждать и отстаивать свое право собственности в отношении рыбных ресурсов, эффективно управлять рыбным хозяйством страны путем регулирования рыбодобычи, рыбные ресурсы подвергнуться чрезмерной эксплуатации, что имеет место в настоящее время. На отсутствие исполнения закона указывает и тот факт, что по предположениям большая часть уловов не регистрируется вообще. 3. Поскольку большинство уловов не регистрируется, значительная часть деятельности рыбного хозяйства находится в теневой экономике и не отражается в официальной отчетности (статистике). Например, Группа исследователей рыбного хозяйства (ГИРХ) пришла к выводу, что фактический объем рыбодобычи в 3-4 раза больше официально заявленного. В результате доля рыбного хозяйства в ВВП оценивается на уровне 0,2%, хотя фактически этот показатель должен быть около 0,75%. Этот вывод в равной мере относится и к уровню занятости в отрасли. Согласно официальным данным, в 2002 году количество работающих в отрасли составляло 13 200 человек, а по оценке ГИРХ численность занятых в отрасли была около 110 000 человек, что гораздо больше, чем численность занятых в нефтегазовом секторе. Большая часть занятости приходится на долю сельской местности, где возможности выбора ограничены. Зимой для сельских жителей рыбодобыча является источником средств существования, альтернативным производству сельскохозяйственной продукции, а также важным источником животного белка в их рационе. 4. Предположительно, значимость рыбного хозяйства недооценивается потому, что большая часть экономической деятельности в рыбном хозяйстве не отражается в официальной отчетности. В основных программных документах по поддержке развития села, сельского хозяйства и обеспечению продовольственной безопасности рыбохозяйственный сектор, несмотря на его значимость, в основном не упоминается. Не учитывается сектор рыбного хозяйства ни в Государственной агропродовольственной программе на 2003-2005 годы1, ни в недавнем Послании Президента Республики2, информирующем о статусе Программы (хотя в них охвачены земельные, водные и лесные Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 9 ресурсы; животноводство, производство пшеницы и т.п.). В Отчете по планированию сельской отрасли с участием общественности3 рыбное хозяйство упоминается лишь вскользь, хотя рыба и рыбная продукция является значительной частью сельскохозяйственного экспорта. В декабре 2003 года ПРК утвердило План развития рыбного хозяйства на 2004-2006 годы, подготовленный КРХ, который должен придать большую значимость отрасли; его задачами являются вопросы улучшения законодательной базы, обеспечения охраны и воспроизвожства рыбных ресурсов, а также развитие научного потенциала отрасли. Это позволило усилить значимость сектора и получить поддержку со стороны ПРК. Однако трехлетний период реализации Программы сравнительно недостаточен для обеспечения потребностей отрасли, и, в связи с этим, данный обзор предлагает взамен среднесрочный и долгосрочный подход. 5. Рыбное хозяйство обладает значительным потенциалом для роста в будущем. ГИРХ оценивает потребление рыбы на душу населения на уровне 8,6 килограмма в год, что в два раза превышает официальный показатель. Но даже официальными данными подтверждается, что за последние 10 лет объем реализации рыбной продукции через розничную сеть вырос в два раза. Однако даже нынешний показатель потребления рыбы на душу населения, выведенный ГИРХ, составляет только половину от уровня потребления в советский период, и ГИРХ считает, что спрос на рыбную продукцию будет неуклонно возрастать. В настоящее время показатель потребления рыбы на душу населения составляет половину от среднемирового, и данные по странам с высокими темпами роста доходов на душу населения, таким как Китай, подтверждают, что по мере роста доходов населения, повышается и показатель потребления рыбы. Имеются неплохие возможности для наращивания объемов экспорта рыбной продукции. В то время как икра осетровых по прежнему остается самым дорогостоящим продуктом на мировых рынках, общий объем экспорта филе судака из Казахстана (большей частью в страны ЕС) уже превысил объем экспорта икры (в стоимостном выражении). Отчасти по этой причине в Казахстане наблюдается профицит торгового баланса в стоимостном выражении. Есть возможности для продвижения казахстанской рыбной продукции на рынки таких быстро развивающихся стран, как Россия и Китай, где спрос на рыбную продукцию высок. 6. К сожалению, многие возможности для роста могут остаться нереализованными, в силу сложившегося неустойчивого состояния рыбных ресурсов в Казахстане, а также управления ими. Хотя объем рыбодобычи, несомненно, превышает официальные показатели, уловы постоянно снижались с течением времени (даже в советский период). Это объясняется рядом причин, но ясно, что одной из главных причин является возрастающая нагрузка на ресурсы со стороны рыбодобычи. Это относится, прежде всего, к таким ценным видам рыбы, как осетровые, судак и сазан, объемы вылова которых со временем значительно сократились. Между тем, вылов менее ценных видов (например, леща) сокращался преднамеренно, и в результате на настоящее время доля леща в рыбных запасах страны доходит до 80%. 7. Другие угрозы, которым подвергаются рыбные запасы страны, связаны с состоянием окружающей среды. К ним относятся изменения в количестве и качестве воды и 1Возможно, причиной являестя тот факт что рыбное хозяйство не было частью МСХ до 2003г. 2К конкурентному Казахстану, конкурентной экономике, конкурентной нации. Послание Президента народу Казахстана, Астана, Март 19, 2004 3Планирование и развитие сельской отрасли с участием общественности. Окончательный отчет, Февраль 2003, Сканагри, АБР и Правительство РК Окончательный отчет · Май, 2005 10 акклиматизация экзотических видов рыб. Казахстан, благодаря обилию внутренних водоемов, богат рыбным разнообразием, включающем 151 вид. Однако многие из местных видов оказались под угрозой исчезновения (в Красную книгу Казахстана занесены 16 видов рыб). Основной причиной являются значительные изменения в окружающей среде, происходящие при строительстве плотин и водохранилищ, и изменения в гидрологическом режиме: прекращение промышленной рыбодобычи на Аральском море ­ один из наиболее видимых примеров. Сокращение количества местных видов зачастую сопровождалось акклиматизациейчужеродныхвидов,влияниекоторыхнаэкосистему,ивчастностинадругие виды рыб, зачастую не известно. Сказалось также загрязнение воды углеводородами, тяжелыми металлами, фенолом, пестицидами и другими промышленными химикатами. На рыбопромысловых водоемах Урало-Каспийского бассейна, где ведется добыча нефти, рыбакам и нефтяникам необходимо научиться действовать согласованно. 8. В условиях рыночной экономики такие производственные операции, как вылов, переработка и маркетинг рыбной продукции, осуществляются предприятиями частного сектора. Однако частный сектор вряд ли справится с решением такой важной задачи, как обеспечение сохранности рыбных запасов страны (хотя частный сектор может оказать существенную помощь государству). Ведущая роль в этой сфере принадлежит государству. Поэтому целью данного исследования является сотрудничество с ПРК с ориентацией на дальнейшее совершенствование государственной политики, организационных структуриинвестицийтакимобразом,чтобысодействоватьформированиюврыбном хозяйстве таких систем производства и реализации продукции, которые были бы способны реагировать на изменения рыночной конъюнктуры и вносить свой вклад в экономическое развитие, снижение уровня бедности и обеспечение продовольственной безопасности, особенно в сельской местности, одновременно обеспечивая устойчивое управление рыбными запасами страны. Исследование проводилось в рамках Программы совместных экономических исследований ВБ и ПРК при финансовой поддержке Японского трастового фонда поддержки РХ. В дополнение к данному Отчету проводились семинары для заинтересованных сторон и повышение квалификации группы казахстанских специалистов. 9. В ходе проведения исследования ГИРХ посетила все основные рыбопромысловые водоемы Казахстана и обсуждала актуальные для отрасли вопросы с представителями многих организаций и предприятий рыбного хозяйства, включая руководителей и административных работников республиканского, бассейнового и областного уровней; ученых, рыбаков и рыбацкие кооперативы, переработчиков и торговые организации, инспекторов рыбоохраны, фермеров, занимающихся разведением рыбы; работников рыбопитомников, местные и международные НПО, иностранные организации, работающие в рыбохозяйственном секторе; представителей других министерств (МЭБП, МООС, МИТ и МФ). ГИРХ несколько раз встречалась также с должностными лицами из Министерства сельского хозяйства (в состав которого входит Комитет рыбного хозяйства), в том числе с первым вице-министром, и на семинаре, проведенном при Комитете рыбного хозяйства в ноябре 2003 года, ознакомила их с предварительными результатами исследования. В состав ГИРХ входили казахстанские и международные эксперты, которые собрали большой объем информации из самых разных источников. Рекомендации, представленные ниже, разработаны на основе проведенного исследования с учетом местных условий и лучшего международного опыта. По просьбе Комитета рыбного хозяйства ГИРХ подготовила также концептуальные (служебные) записки по реализации некоторых рекомендаций обзора, которые уже были представлены ПРК. Результаты исследования были представлены и обсуждены на семинаре для заинтересованных сторон в г. Астана, Казахстан, в октябре 2004г. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 11 Как рыбное хозяйство Казахстана может реализовать свой потенциал? 10. Чтобы бороться с угрозами, которым подвергается рыбохозяйственный сектор страны, и создать условия для реализации сектором своего потенциала, государствунеобходимо: (i) Улучшить институциональную базу управления отраслью; (ii) Содействовать развитию рынка рыбной продукции и улучшению доступа рыбаков и переработчиков рыбы к рынкам; и (iii) Способствовать притоку инвестиций для внедрения в отрасли новых технологий. Совершенствование управления 11. Наиболее важной представляется задача улучшения управления рыбным хозяйством применительно к следующим аспектам: Нормативно-правовая база отрасли; Система распределения прав пользования; Мониторинг, контроль и надзор; и Децентрализация процесса принятия решений и совместное управление (с участием субъектов рыбохозяйственной деятельности и местного населения). 12. Создание адекватной нормативно-правовой базы является задачей первостепенной важности. На настоящее время в Казахстане нет закона о рыбном хозяйстве, в связи с чем субъекты рыбного хозяйства руководствуются набором устаревших законов о защите животного мира и некоторыми разделами других законодательных актов (включая Водный, Лесной и Земельный кодексы). Данные законодательные акты не являются достаточными и не разграничивают полномочия между различными государственными ведомствами, что ведет к ослаблению контроля над рыбным хозяйством и ограничению возможности децентрализации процесса принятия решений (соуправления). КРХ это понимает, и уже начата работа над проектом нового закона. В ходе разработки законопроекта крайне важно проводить по возможности больше консультаций с заинтересованными сторонами рыбного хозяйства. КРХ обратился к ГИРХ с просьбой предоставитьматериалы,отражающиелучшиймеждународныйопыт,начтоГИРХподготовил Концептуальную записку соответствующего содержания. 13. Предоставление прав пользования рыбными ресурсами является важнейшим элементом управления рыбным хозяйством, который необходимо озвучить в новом законе. Рыбные запасы являются национальным богатством, и регулирование доступа к этим ресурсам является прерогативой государства. Существующая на настоящее время система распределения квот на лов рыбы путем проведения "тендеров" ориентируется не на ценовые предложения, а на ряд довольно необъективных критериев. В результате система страдает от отсутствия прозрачности и оказывается неэффективной, при этом производители рыбной продукции оттесняются на периферию рынка, а сумма ренты, поступающей в государственный бюджет, далека от возможного максимума. Необходимо рассмотреть альтернативные нынешней системе методы управления производственными затратами и выходом продукции, основываясь на приоритетной цели ПРК: эффективность и равенство. Достижению эффективности и росту рентных поступлений в бюджет может Окончательный отчет · Май, 2005 12 способствовать применение открытого аукциона с минимальным порогом. Для обеспечения равенства, другие подходы, например, выделение квот только ассоциациям рыболовецких предприятий, могут способствовать более равномерному распределению ресурсов. 14. Следующим приоритетом является улучшение мониторинга, контроля и надзора (МКН). Без улучшения МКН невозможно добиться исполнения нового закона (или даже существующих нормативно-правовых актов), отслеживать его влияние на состояние рыбного хозяйства и усовершенствовать управление сектором. Важным аспектом совершенствования МКН является создание и внедрение адекватной информационной системы управления рыбным хозяйством (ИСУРХ), которая необходима для оперативного сбора и обработки данных для принятия обоснованных управленческих решений. В составе ИСУРХ следует предусмотреть "Информационно-аналитический центр", который будет заниматься анализом и распространением данных. КРХ признает необходимость такого центра, и ГИРХ рекомендует включить центр в комплексную ИСУРХ. ГИРХ подготовила Концептуальную записку с рекомендациями и требованиями по созданию ИСУРХ. Улучшение МКН предполагает также повышение максимальной суммы штрафов за нарушение установленных правил и норм и рационализацию судебной системы в части наказания нарушителей. Совершенствование МКС является долгосрочным процессом, связанным с правовой базой и распределением прав пользования, но который может начаться одновременно с процессом их совершенствования. 15. Конечным приоритетом в процессе совершенствования институциональной базы управления рыбным хозяйством является постепенная децентрализация принятия управленческих решений путем перехода к совместному управлению. Совместное управление (соуправление - СУ) является инновационным подходом, который предполагает разделениеответственности иполномочиймеждугосударствомиместнымипользователями ресурсов.Этотподходвпринципеотличаетсяотсуществующейнанастоящеевремясистемы управления "сверху вниз", когда все решения принимаются на уровне центральной власти. В Казахстане этот подход себя не оправдывает из-за чрезмерной ресурсозатратности, и оказывается большей частью неэффективным в силу огромных расстояний, плохого оснащения и коррупции среди инспекторов, а также неадекватного уровня запасов. В результате доступ к рыбным запасам оказывается достаточно открытым. В условиях соуправления, напротив, достигается большая степень ответственности и повышение правовой дисциплины, поскольку рыбаки сами участвуют в принятии решений. Соуправление является также менее ресурсозатратным. Однако в процессе внедрения СУ необходимо заниматьсянаращиваниемпотенциалакакгосударственныхструктур,такисубъектоврыбного хозяйства. Крометого,взависимостиотситуации,СУможноприменятьвразличнойстепени, искореевсегонаилучшиерезультатыдостигаютсянанебольшихводоемах. ГИРХрекомендует внедрять СУ постепенно, начиная с водоема средних размеров и в рамках пилотного проекта. В противовес этому, в связи с тем, что осетровые являются особым видом из-за своей высокой стоимости и угрозы исчезновения, рекомендуется ре-национализация осетрового хозяйства4. Развитие маркетинга (сбыта продукции) 16. Параллельно с обеспечением устойчивости рыболовецкого сектора Правительству необходимо заняться решением проблем маркетинга рыбной продукции и обеспечения доступа к рынкам для рыбаков и переработчиков. В 4Разведение остеровых может также осуществляться частным сектором, хотя это потребует жесткий контроль и мониторинг торговых операций, во избежание незаконной торговли Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 13 настоящее время наблюдается приток инвестиций в отрасль, особенно в производства с высоким уровнем прибыли, как, например, производство мороженого филе судака, который успешно идет на экспорт. В то время как ведущую роль в переработке и реализации рыбной продукции должен играть частный сектор, государству следует взять на себя важную задачу создания благоприятных условий для предпринимательства, следуя рекомендациям по совершенствованию управления рыбным хозяйством. Что касается переработки рыбы, ПРК необходимо обеспечить надлежащий контроль над соблюдением требований санитарных и ветеринарных стандартов, что немаловажно для потребителей и может способствовать росту спроса и потребления, а также облегчению выхода на экспортные рынки. ПРК могло бы также предусмотреть финансирование исследований по технологиям мало-масштабной переработки таких малоценных, но широко распространенных видов рыбы, как лещ и килька, в том числе технологий консервирования. Предпринимательские навыки и знания в части маркетинга (продвижения и сбыта продукции) пользуются большим спросом, и ПРК могло бы организовать консультационные службы, возможно, в сочетании с более общими консультационными услугами, оказываемыми малым и средним предприятиям Фондом поддержки малого предпринимательства (хотя потребности предприятийрыбногосектораимеютсвоюспецифику).ПРКможеткрометогостимулировать инвестирование в развитие новой технологии путем предоставления малых грантов для частных инвестиций в демонстрационные проекты по развитию переработки и маркетинговой инфраструктуры, например, холодильных камер для хранения рыбной продукции. 17. ПРК может также способствовать увеличению доходов рыбаков от реализации. В настоящее время рыбаки оказались отодвинутыми на задворки рынка рыбной продукции и не получают доходов, соответствующих их затратам и усилиям ­ зачастую не более 25% от рыночных цен на рыбную продукцию. Это относится, прежде всего, к таким водоемам, гдескупкурыбымонополизируетодинединственныйпереработчик. Положениеусугубляется особенностями системы распределения квот, в которой простые рыбаки обычно не участвуют вообще. Если в условиях соуправления рыбаки научатся отстаивать свои интересы, это может способствовать увеличению их доходов, что должно в результате привести и к снижению уровня бедности в рыбацких поселках. ПРК может также инвестировать в развитие отраслевой инфраструктуры. Сейчас рыбаки зависят от сезона и расстояния до города, потому что транспортная инфраструктура зачастую оставляет желатьлучшего,иумногихрыбаковнетдоступакхолодильномуоборудованию. Увеличению доходов рыбаков можно способствовать путем обустройства подъездных путей, строительства оптовых рынков и причалов, совершенствования маркетинговой информационной системы и поощрения развития институтов микро-финансирования, что позволит рыбакам инвестировать в свои собственные технологии хранения и переработки. Инвестиции в технологии 18. С учетом растущего спроса на рыбную продукцию и снижения рыбных запасов, Казахстану придется внедрять альтернативные, конкурентоспособные методы производства рыбы, иначе дефицит придется покрывать за счет импорта. Очевидной альтернативой является развитие производства аквакультур, кроме того, возможно расширение улова в рыбном хозяйстве путем выращивания материала в рыбопитомниках, и увеличение улова менее ценных видов. Ранее Казахстан обладал более развитой продуктивной аквакультурой, однако в настоящее время сектор переживает тяжелые времена, что вызвало значительное падение производства. ПРК могло бы способствовать развитию сектора приватизацией существующих крупных рыбопитомников для повышения их эффективности, в то время как за государством целесообразно оставить только небольшие экспериментальные рыбопитомники для разработки и внедрения новых Окончательный отчет · Май, 2005 14 технологий, например, для производства лососевых видов, например форели, а также стратегически важных осетровых рыбоводных заводов. 19. Государство может поддержать аквакультуру посредством финансирования пилотных исследований по разведению особо ценных видов рыб, например, сазана и осетровых в озерах. Стимулирование производства таких видов как форель возможно при снижении стоимость корма путем разработки состава, состоящего из ингредиентов, имеющихся на местах, включая недоосвоенных обитателей водоемов (артемия, гаммариус и зоопланктон). ПРК может содействовать использованию сточных термальных вод электростанций для выращивания рыбы, что эффективно применялось в прошлом. ПРК могло бы также содействовать улучшению инвестиционного климата для прудовых хозяйств путем уточнения законов о землепользовании. И, наконец, если казахстанским поставщикам будет предоставлена необходимая информация, и будут установлены контакты с перспективным рынком Евросоюза, прибыльным делом может стать поставка раков на экспорт. Это могло бы стать долгосрочным усилием, в то время как приватизация крупномасштабных государственных рыбопитомников является более насущной необходимостью. Административная реформа 20. Чтобы обеспечить эффективное исполнение обязательств и внедрение инноваций, упомянутых выше, одной из необходимостью которая перекрывает другие, является административная реформа. Существующая административная структура рыбного хозяйства усложнена настолько, что она препятствует действиям, направленным на более полную реализацию потенциала отрасли. В настоящее время в МСХ вопросами рыбного хозяйства занимаются, по крайней мере, 4 департамента. Кроме того, в управлении различными аспектами рыбного хозяйства участвует еще 12 государственных ведомств. В то время как участие других заинтересованных сторон должно приветствоваться, судя по всему, отсутствует единый представительный орган, ответственный за координацию деятельности различных ведомств. Это приводит к нечеткому разделению полномочий, и, как следствие, к затягиванию сроков принятия решений. 21. Основными рекомендациями ГИРХ в части административной реформы будут консолидация управления в Комитете рыбного хозяйства, и децентрализация процесса принятия решений с целью привлечения рыбаков с ориентацией на соуправление в будущем. За последние 5 лет управление отраслью подвергалось реорганизации несколько раз, и процесс этот продолжается: в 2003 году был вновь создан Комитет рыбного хозяйства и бассейновые управления. Все эти усилия заслуживают положительной оценки, однако схема управления по-прежнему остается сложной, и нуждаетсявдальнейшемсовершенствованиииупрощении.Вместестем,дляэффективного управления рыбным хозяйством, КРХ необходимо повысить свой управленческий и исследовательский потенциал. Усиление государственной поддержки 22. Для выполнения рекомендаций, разработанных в данном отчете, и создания условий для более полной реализации рыбным хозяйством своего потенциала, необходимы финансовые средства. Следовательно, требуется достаточное и устойчивое государственное финансирование. Конечно, это финансирование должно быть основано на принципах анализа экономической эффективности и обоснованности затрат, должно привести к измеряемым результатам по повышению качества и эффективности государственных услуг, и должно увеличиваться постепенно по мере наращивания КРХ Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 15 потенциала для использования дополнительных финансовых ресурсов с максимальной отдачей при минимуме затрат. Существует множество факторов, влияющих на стоимость основных компонентов услуг в рыбном хозяйстве и относительное распределение его бюджета в стране, однако анализ лучшей международной практики позволяет прийти к заключению, что в Казахстане рыбное хозяйство финансируется государством недостаточно. В странах ОЭСР бюджетные расходы на нужды рыбного хозяйства составляют 13% от стоимости улова. В Казахстане этот показатель значительно ниже, особенно с учетом реального объема и стоимости улова. Кроме того, в настоящее время рыбное хозяйство Казахстана находится на переходной стадии развития управления рыбным хозяйством, и инвестиции необходимые для завершения этого перехода потребуют еще более высокий уровень финансирования в краткосрочной перспективе. Например, реализация рекомендаций по разработке нормативно-правовой базы отрасли, создание ИСУРХ, укрепление исследовательской базы и другие конкретные инвестиции потребуют существенные изначальные затраты.5 Однако принимая во внимание тот огромный потенциал, который демонстрируется рыбным хозяйством Казахстана, эти инвестиции необходимы и целесообразны для будущего отрасли. 23. Последовательность этих инвестиций станет предметом обсуждения между ПРК и другими заинтересованными сторонами и будут зависеть от политических и экономических реалий. Однако эффективность реализации других рекомендаций зависит от административной реформы управления рыбным хозяйством, в связи с чем настоятельно рекомендуется сделать ее делом первоочередной важности. Создание нормативно-правовой базы является следующим мероприятием (и проект закона уже подготовлен и в настоящее время обсуждается ПРК). Для разработки нормативно- правовой базы потребуется время, но реализацией других мероприятий можно заниматься параллельно. Сюда относятся совершенствование мониторинга, контроля и надзора, создание Информационной системы управления рыбным хозяйством, улучшение доступа на рынки и приватизация крупных рыбопитомников. Попытки соуправления можно начать вводить в ближайшем будущем на пилотной основе используя к примеру указ Президента, но в долгосрочной перспективе для тиражирования этого опыта в более широких масштабах (на основе уроков, извлеченных из пилотных примеров) потребуется твердая база в виде законов. Инвестиции в технологии аквакультуры также являются долгосрочным усилием. 5Предварительный бюджет на создание ИСУРХ (см. Приложение) составляет 75 млн тенге (500 000 долл. США). Если ПРК примет решение о создании нового осетрового питомника, исходя из опыта Всемирного банка в Азербайджане, стоимость строительства этого объекта оценивается в 1,350 млн тенге (9 млн долл. США), что в 4 раза превышает бюджет рыбного хозяйства на 2002 год. Окончательный отчет · Май, 2005 16 1.ОБЩАЯЧАСТЬ 1.1 Целью данного исследования является оценка потребности в дальнейшем совершенствовании государственной отраслевой политики, организационных структуриинвестициях,необходимыхдляформированиясистемдвижимогоспросом производства и маркетинга, которые внесут вклад в экономическое развитие, снижениеуровнябедностиипродовольственнуюбезопасность,особенновсельской местности, обеспечив вместе с тем устойчивое управление рыбными запасами. 1.2 ПРК ставит целью доведение потребления рыбы на душу населения до 17 килограммоввгод,чтосоответствуетуровню1990года6 (ср.софициальнымпоказателем - 3,5 килограмма).7 Кроме того, ПРК стремится удовлетворить как можно больше спроса за счет рыбной продукции отечественного производства. Конечно, в условиях рыночной экономики невозможно предписывать поведение потребителей, но Группа исследователей рыбного хозяйства (ГИРХ) считает, что со временем цель, поставленную ПРК, можно достичь, особенно, если доходы населения будут расти такими же высокими темпами, как в последние годы (с 1999 по 2003 год ВВП на душу населения увеличился на 50%).8 Сектор рыбного хозяйства имеет гораздо большую значимость чем кажется и демонстрирует высокий потенциал. Однако для достижения целей, поставленных ПРК, необходимо следующее: i) обеспечение устойчивости рыболовства; ii) развитие маркетинга и доступа к рынкам; и iii) увеличение инвестиций в технологии. Для реализации этих трех приоритетов потребуется большее вовлечение государства. A. СЕКТОР ИМЕЕТ ХОРОШИЙ ПОТЕНЦИАЛ Значимость сектора гораздо больше чем кажется 1.3 Сектор имеет большое значение как источник доходов, роста, занятости, экспорта сельскохозяйственной продукции и других возможностей, и это не всегда отражается в официальной статистике. Хотя официальные цифры отражают постепенное снижение физических объемов уловов за последнюю декаду от 68600 тонн в 1990 году до 36700 в 200 году,имеетсямножествофактов,подтверждающих,чтонасамомделебольшаячастьуловов просто не регистрируется. Результаты обследования домашних хозяйств показывают, что годовое потребление рыбы в регионе фактически составляет около 8,6 килограмма на душу населения.9 С учетом потребления рыбы населением и объемов чистого импорта, ГИРХ считает, что фактический улов в 3-4 раза выше декларированного, или около 121 000 тонн в 2002 году.10 Именно этот показатель соответствует фактической доле рыбного хозяйства в ВВП ­ 0,75% (ср. с официальным показателем ­ 0,2%), или почти 8% от стоимости продукции сельского, охотничьего, лесного и рыбного хозяйства. В отличие от официальной 6 По информации председателя КРХ на семинаре в ноябре 2003 года. 7 По сравнению со среднедушевым потреблением в мире - 15.8 кг в год (по состоянию на 1996 год), в то время как в африканских странах, расположенных ниже Сахары (Эфиопия, Судан и др.), этот показатель составляет менее 2 кг в год, а в Японии достигает 70.9 кг в год. (Йимин Йе, 1999, Потребление рыбы и рыбных продуктов в прошлом и прогнозы на будущее, ФАО). 8 Оценка уровня жизни в Казахстане, Всемирный банк, 2004 9 Уровень жизни в Казахстане, Агентство РК по статистике, 2003. 10127 000 тонн потребление + 26 000 тонн экспорта ­ 32 000 тонны импорта = 121 000 тонн (произведено в РК (2002 год, Агентство РК по статистике). Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 17 статистики,11 исследователи оценивают что в среднем по стране 10% сельской экономики может быть напрямую вовлечено в сектор, а в некоторых регионах этот показатель может достигать 30%. И если в целом по стране численность работающих составляет 1,1 миллиона в сельской местности, это означает, что не менее 110 тысяч человек занято в рыбном хозяйстве, что почти вдвое больше по сравнению с 58 тысячами человек, занятых в нефтегазовом секторе. Большая часть этой занятости приходится на сельскую местность, где альтернативы для формирования доходов ограничены. Согласно официальной статистике, рыба и рыбопродукты являются четвертой наиболее важной статьей сельскохозяйственного экспорта (опережая мясо и мясопродукты), и третьей, наиболее важной статьей сельскохозяйственного экспорта в страны дальнего зарубежья, после зерна и хлопка (а неофициально, этот показатель скорее всего даже выше).12 (См. Приложение H ­ Краткая отраслевая статистика используемая в данном отчете). 1.4 Сектор является важным альтернативным источником средств к существованию на селе, что способствует снижению уровня бедности, а также служит ценным источником животного белка. Учитывая, что в секторе занято 110 тысяч человек, можно предположить, что в целом по стране более 300 тысяч человек зависимы от него.13 Большинство занятых в секторе занимаются кустарным рыболовством14, используя малые суда или работая небольшими группами, используя береговые закидные невода, многие из них минимально рентабельны, осуществляя деятельность почти на уровне прожиточного минимума.15 Среди приблизительно 150 рыбацких сообществ по Казахстану, практически в каждом домохозяйстве имеется какое-нибудь рыболовное снаряжение, а те жители поселков, для которых рыбная ловля не является основной профессией, все же занимаются любительскойловлейвдополнениексвоимдоходамипополнениясвоегорационаживотным белком. Многие сельские жители, вовлеченные в сельскохозяйственное производство, возможное только летом, когда лов рыбы уменьшается, ловят рыбу зимой. ГИРХ оценивает объем рыбной ловли для собственного потребления, по меньшей мере, на уровне +2000 тонн в год.16 Поскольку уровень бедности в сельской местности выше городской (21,7%) в два раза, а расходы на питание составляют 67% бюджета домохозяйств, это служит важным дополнением к жизнедеятельности на селе и обеспечению продовольственной безопасности. Продовольственная безопасность является одной из главных задач Государственной Агропродовольственной программы на 2003-2005 годы (хотя вклад 11Официальный показатель занятости по сектору составляет 13 500 (2002, Статистический ежегодник). 12Агентство РК по статистике 13Применяется консервативный эффект мультипликатора: 1 экономически активный индивид содержит 3 иждивенцев 14Термин «кустарное рыболовство» опреляется ФАО как традиционное рыболоство, с вовлечением домохозяйств (в противовес коммерческим предприятиям), используя сравнительно небольшие вложения, небольшие рыболовные суда (если имеются), и осуществляя короткие рыболовные рейсы недалеко от береговой зоны. Кустарное рыболовство может быть средством существования или же может носить коммерческий характер, для внутреннего потребления или экспорта. В некоторых случаях его соотносят с мелким рыболовством. 15В 2002г. уровень средней заработной платы в стране в рыбном секторе составлял 5 962 тенге в месяц, в сравнении с официальным уровнем минимальной заработной платы 4 181 тенге в месяц и средним официальным уровнем заработной платы во всех отраслях 21 266 тенге в месяц. Согласно противоречивой информации, представленной в интервью, осуществленных с рыбаками в некоторых регионах (бассейнах) страны, годовой доход рыбаков колеблется между 53 000 и 180 000 тенге. 16Эта цифра выведена на основе показателя подушевого потребления в 8,6 кг, умноженного на 75% от численности людей, прямо или косвенно зависящих от рыбохозяйственного сектора (300 000). Неофициальная торговля рыбой в сельской местности при этом не учитывается. Окончательный отчет · Май, 2005 18 рыбного хозяйства в Программе отдельно не отражается).17 Увеличивающиеся доходы домохозяйств в сельской местности посредством диверсификации источников средств существования, через производство продукции с высокой добавленной стоимостью и экспортным потенциалом, как, например, рыбы, является одной из ключевых рекомендаций глобальной стратегии Всемирного Банка по снижению уровня бедности в сельской местности18. 1.5 Сектор мог бы принести гораздо больше поступлений в государственный бюджет чем приносит в настоящее время. В настоящее время государство получает в год около 110 миллионов тенге ($0,73 миллиона) от торговли рыбными квотами. Однако, принимая во внимание, что значительные объемы лова не учитываются, и предполагая, что уровень поступлений от квот напрямую отражают истинную ценность природопользования, КРХ мог бы получать в виде платежей за квоты в 3-4 раза больше, чем сейчас - от 330 до 445 миллионов тенге ($ 2.2-2.9 миллиона). Кроме того, недавно КРХ предложил повысить ставки платы за квоты (или «пользование биоресурсами») по некоторым видам до пяти раз. В сочетании с совершенствованием управления (МКН), это может способствовать росту доли ПРК в природопользовании (вместе с тем, необходимо найти оптимальный баланс, чтобы не лишить рыбаков источника средств к существованию). Другие доходы могут быть получены от налогов на возросшие доходы сопутствующей сферы услуг (например, предприятий по ремонту судов, орудий лова, производству кормов для рыбы, заготовке льда, транспортных фирм и т.п.). 1.6 В Казахстане несколько ярко выраженных бассейнов, которые отличаются исключительным биоразнообразием. Казахстан ­ государство, не имеющее выхода к океану, однако обладающее богатым разнообразием рыбных хозяйств в многочисленных водоемах и бассейнах (см. карту, Приложение I). Важнейшим и наиболее знаменитым является Урало-Каспийский бассейн, на долю которого в 2003 году приходилось 40% улова по официальным данным, другими значительными хозяйствами являются Балхаш- Алакольский бассейн (около 31% от общего улова) и Зайсан-Иртышский (21%) (см. Рис.1.1). Кроме того, каждый бассейн является средой обитания уникальной ихтиофауны, что вносит вклад в значительное ихтиоразнообразие, насчитывающем 151 вид в Казахстане. Наиболее из них известна белуга Каспийского моря, икра которого является самым дорогостоящим продуктом живой природы в мире (стоимостью до 3000 долл. США/кг). Имеются и другие ценные виды: судак, несколько разновидностей карпа, сом, окунь, плотва, килька и рак. По своим физическим и экономическим характеристикам казахстанские водоемы подразделяются на следующие 5 бассейнов: (i) Урало-Каспийский бассейн включает Каспийское море, часть дельты реки Волга, р. Урал с пойменными озерами и Эмбу. (ii)Арал-Сырдарьинский бассейн, куда входят Аральское море, река Сырдарья, Шардаринское водохранилище, небольшие ирригационные водохранилища на притоках Сырдарьи. Традиционно к данному бассейну относят также озера и водохранилища бассейнов рек Талас и Чу. 17Государственная агропродовольственная программа Республики Казахстан на 2003-2005 годы, Указ Президента № 889, 5 июня 2002 г., Астана. 18Изучение бедности в сельской местности ЧастьI: Стратегия и Бизнес План, Сельское хозяйство и развитие сельских территорий (2002), Всемирный Банк Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 19 (iii)Балхаш-Алакольский бассейн включает озеро Балхаш и систему Алакольских озер; дельты рек Или, Тентек, Аксу и Лепсы; Капчагайское водохранилище и ряд небольших водохранилищ на реках, впадающих в Балхаш и Алаколь. (iv)Зайсан-Иртышский бассейн включает реку Иртыш, дельту Черного Иртыша и пойменные озера; степные озера на правобережье Иртыша; Бухтарминское, Усть- Каменогорское и Шульбинское водохранилища. (v)Степная зона (Северный и Центральный Казахстан) - около 7 000 озер протяженностью до 15 километров. КРХ принял решение о применении бассейнового подхода в управлении рыбным хозяйством и создал или в процессе создания Межобластных Бассейновых Управлений в четырех из данных бассейнов. Усилия Комитета заслуживают положительной оценки. Исключение составляют озера Степной зоны, которые не вошли в число объектов управления, хотя местное население вылавливает значительное количество рыбы до 20 000 тонн рыбы в год, или почти столько же, сколько в Балхаш-Алакольском и Зайсан-Иртышском бассейнах. Рисунок 1.1: Рыболовное хозяйство в Казахстане в разрезе бассейнов, доля в общем объема вылова (2003)19 B. РЫНОК: ИМЕЮЩИЕСЯ ПЕРСПЕКТИВЫ Емкость отечественного рынка рыбной продукции 1.7 Оценить спрос на рыбную продукцию непросто, но, судя по всему, он растет и существенно различается по регионам. Проблемы, связанные с оценкой спроса и потребления, хорошо иллюстрируются тем фактом, что за 10 лет учтенный объем розничной продажи рыбы и рыбной продукции почти удвоился с приблизительно 27 000 тонн в 1992 году до 52 000 тонн в 2002 году (см. Рис.1.2). Эта оценка расходится с точкой зрения КРХ (как указано в Программе развития на 2003-2007 годы) согласно которой потребление рыбы в последнем десятилетии продолжало снижаться и составляет в настоящее время приблизительно 3,5 кг в год на человека. Как уже упоминалось выше, показатель фактического потребления на душу населения, скорее всего, где-то на уровне 8,6 кг/год. 19Источник: Официальные данные КРХ, МСХ. Окончательный отчет · Май, 2005 20 Если эта оценка соответствует действительности, то при населении 14,8 миллиона общее потребление рыбы может составлять до 127 тысяч тонн. И по мере роста доходов населения, в Казахстане, как и любой другой стране мира, потребление рыбы будет только повышаться. Рисунок 1.2: Объем розничной реализации рыбы и рыбной продукции в Казахстане, тонн (1992-2002)20 1.8 Объем поставок рыбы на местные рынки вероятно намного выше, чем это отражается официальными данными. В 2002 году, согласно статистическим данным ПРК, импортрыбыирыбныхпродуктовсоставил32800тонн,изкоторых50%-этополуфабрикаты с добавленной стоимостью, а остальные 50% - мороженая рыба (в основном морские виды). Если исходить из того, что вся эта импортная продукция представляет собой продукт, готовый к употреблению, а не сырье для переработки, получается, что около 95 000 (127 000 минус 32 800) тонн рыбы и рыбной продукции поступили на рынок от казахстанских поставщиков. Это на 80% превышает данные по розничной реализации, на 50% - данные по выделенным квотам21 и на 150-250% - декларированные данные по уловам.22 Более того, поскольку часть внутреннего потребления и 25% экспорта представляет собой переработанный продукт с добавленной стоимостью, объем поставок свежей рыбы на рынок может быть выше, примерно еще на 10%, или в итоге более 100 000 тонн. Рост внутреннего потребления 1.9 Потребление и традиции: казахи едят рыбу. Хотя этнические традиции потребления рыбы требуют дальнейшего изучения, ГИРХ считает ошибочным утверждение, что казахи не едят рыбу. Собранные и проанализированные в ходе исследования данные по маркетингу рыбы ясно указывают на то, что многие этнические казахи включают рыбу в свой обычный рацион, и рыба играет заметную роль в традиционной национальной кухне.23 Кроме того, в Атырауской области отмечается самый высокий показатель потребления рыбы на душу населения, в то время как большинство населения составляют этнические казахи. Основные проблемы отрасли больше связаны с соотношением спроса и предложения,24 видовым составом улова и тем фактом, что в городах потребительский спрос (и 20Источник - Агентство РК по статистике, 2003. 21В 2002 году общий объем квот составил 63 493 тонн (по данным, предоставленным КРХ). 22Зависит от точности источника данных: КРХ оценивает улов 2002 года на уровне 37 161 тонн, в то время как по данным Агентства РК по статистике этот показатель равен 27 000 тонн. 23Казахская национальная кухня, Алматы, 1990. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 21 предпочтения) подвержен сезонным колебаниям. Кроме того, некоторые рыбопродукты местного производства с добавленной стоимостью (в особенности, мороженое филе судака) выгоднее отправлять на готовые экспортные рынки, в частности в страны Евросоюза, чем реализовать на местном рынке. 1.10 Потребление вероятно будет естественно расти с течением времени по мере роста доходов, при этом в городах намного быстрее. Согласно данным обследования домашних хозяйств 2002 года, среднедушевое потребление рыбы в сельской местности оказалось на уровне 7,5 кг в год, по сравнению с городским потреблением 9,4 кг в год (см. Рис. 1.3)25. Покупательная способность в сельских сообществах обычно ниже, чем у потребителей, живущих в городах. Поэтому, реальное потребление (и потенциал к росту) продуктов с добавленной стоимостью в городской среде, по всей вероятности, значительно выше, чем в сельском кругу, и будет продолжать увеличиваться по мере роста доходов. В целом доходы населения повышались на более чем на 10% в год, и из опыта других стран сбыстрорастущейэкономикойизвестно,чтопотреблениерыбыимееттакуюжетенденцию.26 Участники рынка очень слабо или практически не занимались стимулированием спроса, так что вероятно потенциал для повышения спроса весьма значителен. Рисунок 1.3: Потребление рыбы и консервированных рыбопродуктов, кг на душу населения в год (1998-2002)27 1.11 Потреблениеидоступкрынкамвзначительнойстепенизависятотблизостихозяйств к водоемам и наличия инфраструктуры, включая дороги и холодильное оборудование. Объемы потребления значительно различаются по регионам: от 16,8 кг на душу населения в ЗападномКазахстанедо4,8кгвАлматинскойобластии1,2кгвЮжномКазахстане / Мангистауской области.Потребителиоказываютпредпочтениесвежейрыбе,ивсвязиснехваткойхолодильного оборудования, рыбакам нужно доставить свой улов на рынок как можно быстрее. Это возможно 24Это объясняется тем, что многие небольшие кооперативы / предприятия не располагают холодильным оборудованием для хранения рыбы в большом количестве (зачастую малоценных видов, которые редко востребованы переработчиками для добавления стоимости). Видимо, поэтому 75% официального экспорта приходится на долю мороженой рыбы, которая вывозится в основном в Россию, имеющей большую емкость рынка малоценных видов рыб. 25Уровень жизни в Республике Казахстан, Агентство РК по статистике, 2003. 26Ежегодный прирост подушевого потребления рыбы в мире с 1985 по 1997 годы составлял 1,7%, а в Китае за тот же период ­ 10,4% в год, где подушевое потребление рыбы выросло с 5,5 кг в 1973 году до 26,5 кг в 1997. (К.Л.Дельгадо и др., 2003, Прогноз развития мирового рыбного хозяйства до 2020 года: Удовлетворение спроса, IFPRI/WorldFish Center). 27Источник: Уровень жизнив Республике Казахстан, Агентство по статистике, 2003. Окончательный отчет · Май, 2005 22 толькотогда,когдаимеетсяхорошаятранспортнаяинфраструктура,икрупныенаселенныепункты расположены поблизости. Доходы на душу населения и уровень потребления рыбы на душу населения выше всего в богатой нефтью Атырауской области (Урало-Каспийский бассейн), где вылавливается большая часть рыбы, хотя Алматы является крупнейшим рынком в силу свое большой численности населения. В случае улучшения транспортной и морозильной инфраструктуры рынки могут расшириться за пределы рыбохозяйственных водоемов. Рост экспорта продукции с добавленной стоимостью и региональные рынки 1.2 Положение дел в сфере торговли рыбопродуктами не такое плохое, как представлялось ранее. КРХ выразило озабоченность по поводу необходимости принятия мер для увеличения экспорта рыбы и рыбопродуктов из Казахстана с большей добавленной стоимостью. Однако, анализ данных, проведенный ГИРХ, показывает что, хотя импорт превышает экспорт в физическом объеме, рыночная стоимость экспортного портфеля больше, что приводит к торговому профициту почти в 6 млн. долл. США (см. Рис. 1.4). Большая часть импорта это морская рыба, которая не водится в Казахстане. Экспортная продукция на 25% состоит из продуктов с добавленной стоимостью (таких как филе судака и икра) и на 75% из свежемороженой рыбы. В замороженном виде экспортируются в основном малоценные виды рыб (разновидности карпа и лещ), которые превышают внутренний спрос и не пригодны к добавлениюстоимостипутемпереработки.Этарыбазакупаетсяпобольшейчастироссийскими трейдерами на реэкспорт. Отмечается рост регионального экспорта, особенно из бассейнов, граничащих с Россией. Россия является крупнейшим торговым партнером Казахстана, и на ее долю приходится 69% экспорта и 56% импорта рыбы и рыбопродукции. Спрос на рыбу и рыбопродукцию в России будет также расти, по мере роста доходов населения. К тому же, огромным и по большей мере нетронутым рынком для Казахстана является соседний Китай. Китай является крупнейшим в мире потребителем рыбы, занимая 36% мирового объема (и большая часть прироста происходит за счет пресноводных видов)28, но представляя менее 1%Казахстанскогоэкспорта.Вцелом,в2002годупоофициальнымданнымПРКсамымценным экспортнымпродуктом оказаласьнеикра,афилесудака,котороепользуетсявысокимспросом в странах Евросоюза, особенно в Германии. ВступлениевВТОнеокажетбольшоговлияния на деятельность рыбохозяйственного сектора, поскольку в настоящее время не используются тарифы или другие значимые торговые барьеры. Рисунок 1.4: Торговля рыбой и рыбопродуктами (1995-2002)29 28К.Л.Дельгадо и др., 2003, Прогноз развития мирового рыбного хозяйства до 2020 года: Удовлетворение спроса, IFPRI/ Всемирный рыбохозяйственный сектор. 29Источник: Агентство РК по статистике. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 23 С. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ 1.13 Для обеспечения достижения сектором своего потенциала, необходимо установить следующие приоритеты: (i) обеспечение устойчивости рыболовства; (ii) развитие маркетинга и доступа к рынкам; и iii) увеличение инвестиций в технологии. Для реализации этих трех приоритетов потребуется большее вовлечение государства. i) Обеспечение устойчивости рыболовства 1.14 Рыболовное хозяйство находится под угрозой. Хотя уловы на настоящее время несколькостабилизировались,популяциинекоторыхценныхвидов(осетровые,судак,сазан) продолжают сокращаться30, и по мере роста спроса на эти виды процесс может ускориться. Для эффективной борьбы с этими угрозами необходимо совершенствовать институциональнуюбазууправлениярыбнымхозяйством:системураспределенияправ пользования; МКН (мониторинг, контроль, надзор) и нормативно-правовую базу. В потенциале эффективность этих преобразований может быть увеличена а стоимость уменьшена путем продвижения к системе децентрализованного принятия решений или соуправления, где это уместно. ii) Развитие рыночной инфраструктуры и улучшение доступа к рынкам 1.15 В условиях рыночной экономики переработкой и реализации продукции должны заниматься предприятия частного сектора, поскольку коммерческая деятельность выполняется более эффективно частными, а не государственными предприятиями. Однако ПРК может играть важную роль в стимулировании потребления рыбы путем оказания государственных услуг. Областями, уместными для вмешательства государства, являются общее поощрение потребления рыбы (включая на экспортных рынках), совершенствовании сбора данных и обеспечении их точности, создании службы маркетинговой информации и регулировании стандартов качества. Привлечение прямых иностранных инвестиций и улучшение внутренней инфраструктуры, представляется более важным, чем увеличение экспорта. iii) Увеличение притока инвестиций для совершенствования и внедрения современных технологий 1.16 Аквакультура обладает потенциалом для увеличения производства и может внести свой вклад в удовлетворение растущего спроса. По мере роста спроса на рыбопродукты и эксплуатации природных рыбных запасов до уровня, угрожающего устойчивости популяций, может образоваться дефицит, который можно восполнить или за счет импорта или за счет внутреннего производства аквакультуры. Но для развития аквакультуры и рыбного хозяйства в целом необходимо инвестиции в исследования и развитие технологий. D. ДЛЯ РЕШЕНИЯ ЭТИХ ЗАДАЧ НЕОБХОДИМО БОЛЕЕ АКТИВНОЕ УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА 1.17 Рыбные запасы могут быть использованы как источник общественного блага, с максимальной экономической отдачей для общества, или остаться бесхозными, не принося ренты. Ресурсы рыбного хозяйства, особенно рыболовного хозяйства, отличны от других видов сельскохозяйственной продукции. Они большей частью невидимы в дикой 30Промышленный лов сазана в озере Балхаш сократился с 12 000 тонн в год в 60-ых годах до менее чем 40 тонн в 2002 году. Окончательный отчет · Май, 2005 24 природе, мигрируют сквозь национальные и межгосударственные границы, и, когда вопрос касается рыбных ресурсов, частным лицам сложно доказать свое право собственности. В результате рыбные ресурсы считаются общественным товаром, и в Казахстане они собственность государства в соответствие с Конституцией страны. Однако если государство или какой-либо другой институт не будет надлежащим образом утверждать и отстаивать свое право собственности в отношении рыбных ресурсов, эффективно управлять рыбным хозяйством страны путем ограничивая рыбодобычу, рыбные ресурсы подвергнуться чрезмерной эксплуатации и потенциальные экономические выгоды будут растеряны. Правительство должно сыграть важную роль в достижении сектором своего потенциала. Это включает в себя мониторинг, контроль и надзор (МКН), распределение прав пользования и ответственности, создание здоровой правовой среды, совершенствование стратегического планирования, содействие сбору и распространению данных, обеспечение государственной инфраструктуры, финансирование исследований по прикладным технологиям, охрана окружающей среды и защита стратегических ресурсов, а также утверждение классификаций и стандартов (см. Таблицу1.1). Для выполнения всех этих функций требуется достаточное и устойчивое государственное финансирование. Таблица 1.1: Роли в рыбном хозяйстве в условиях рыночной экономики в Казахстане , , , () - . . / . . ( , ). . - . ( - ) . . . ( . ) ( 5-10 , ) . Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 25 , ( , ) (, (CITES .) ..). , , . , , , , ( ) «» () ( СтруктураОтчета 1.19 Остальная часть Отчета организована в четырех главах: В Главе 2 представлены рекомендации по обеспечению устойчивости рыболовства; В Главе 3 представлены рекомендации по расширению рынков рыбы и рыбопродуктов и увеличению переработки с добавлением стоимости; В Главе 4 изложены рекомендации по инвестированию в технологии в целях развития аквакультуры, рыбопитомников и недостаточно использованных до настоящего времени акваресурсов. В Главе 5 рассматривается вопрос, охватывающий все остальные ­ административная реформа отрасли. В Главу 6 включены все Приложения с более подробной информацией по различным аспектам рыбного хозяйстваи анализ отдельных примеров. Окончательный отчет · Май, 2005 26 2.ОБЕСПЕЧЕНИЕУСТОЙЧИВОСТИРЫБОЛОВСТВА 2.1 Для того, чтобы рыбное хозяйство Казахстана смогло достичь свой потенциала, необходимо обеспечить устойчивость рыболовства путем уменьшения угрозы чрезмерной эксплуатации и экологических рисков. Для этого необходимо усовершенствовать институциональную структуру управления рыбным хозяйством. В частности, необходимо рассмотреть следующие аспекты управления рыбным хозяйством: Система наделения правом пользования; Нормативно-правовая база; Мониторинг, контроль и надзор (МКН); и Децентрализация принятия решений и постепенный переход к соуправлению. 2.2 Прежде всего, важно дать хорошее, четкое и согласованное между сторонами определение устойчивости. Узкое научное понимание управления рыбными ресурсами стало одной из основных причин падения в рыболовстве в мире.31 В последние десятилетия "устойчивый" улов был главной целью управления рыбным хозяйством. Однако это понятие устойчивости применялось ­ зачастую в своей экстремальной форме ­ в целях достижения "Максимального Устойчивого Улова" (МУУ) в отношении отдельных видов рыбных запасов, в особенности в регионах с умеренным климатом. Эти мероприятия не принесли желаемого результата по следующим причинам: Другие аспекты системы: природный, человеческий и управленческий не были учтены в уравнении; В подходе МУУ игнорировались риски природных и техногенных катастроф; Единственная цель оказалась недостаточной для обеспечения устойчивого решения комплексной задачи, связанной с жизнедеятельностью сложных многовидовых экосистем; Заинтересованные стороны не приняли участия в процессе управления. 2.3 На практике определить точку МУУ обычно непросто до того, как в рыбную ловлю уже вложены значительные инвестиции. Здесь очевиден парадокс развития рыбного хозяйства в условиях свободного доступа и при небольших масштабах рыбного хозяйства (что характерно для большинства рыбных хозяйств Казахстана). Если не принять соответствующие меры в конечном счете, итогом любого развития будет чрезмерная эксплуатация рыбных запасов, что не является ни биологически ни экономически устойчивым, и расширение вовлеченных на это ресурсов (людских и капитальных). Поэтому предпочтение обычно отдают альтернативному определению устойчивости, такому как Максимальный Экономический Улов (МЭУ) или Максимальный Социально-экономический Улов (МСЭУ) (см. Вставку 2.1, где определения "устойчивости" обсуждаются далее). 31См. Спасение рыбы и рыбаков: Устойчивое управление мировым рыбным хозяйством на условиях равноправия, Всемирный банк, Департамент сельского хозяйства и развития села, 2004. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 27 Вставка 2.1: Что означает устойчивое управление рыбным хозяйством? На простом языке, Максимальный Устойчивый Улов (МУУ) это та теоретическая точка, когда устойчивыйуловдостигаетмаксимума,т.е.количествовыловленнойрыбыдостигаетмаксимального объеманаколичествоусилийзатраченныхнавыловрыбыврыбномхозяйстве.Повидам,которые характеризуютсяежегоднымиколебаниямипополняемости,максимальныйвыходпродукцииможно обеспечить, сокращая уловы этого вида в отдельные годы. МУУ иногда понимается также как состояние природного равновесия при максимальном улове. Однако в силу указанных в Отчете причин,определитьМУУнапрактикепредставляетсязатруднительным,ктомужеМУУобычноне максимизирует экономическую отдачу. Поэтому управление с ориентацией на Максимальный Экономический Улов (МЭУ) представляется более целесообразным. Это такой устойчивый улов, когда достигается максимальная разница между затратами (рыболовные усилия) и ценностью продукции (улова), иликогдапредельныезатратыравныпредельномудоходу.32 Таким образом, это такой улов, когда разница между общим доходом и общими затратами доходит до максимума, и поэтому самый затратоэффективный устойчивый улов (тонн на единицу затрат). МЭУ обычно (но не всегда) достигается при устойчивом улове ниже значения МУУ, и поэтому является экономически оптимальнымподходомкуправлениюрыбнымхозяйством.Иначеговоря,вылавливаниеменьше рыбы означает больше предельных доходов рыбаков. МЭУявляетсянаиболеецелесообразнымэкономическойцельюуправлениярыбнымхозяйством, нонарядусэтим,государствоможетпоставитьпередсобойидругиеполитическиецели,например: Необходимость перераспределения доходов (или минимального дохода) в рыбацких сообществах; Необходимостьсниженияуровнябезработицы; Максимизациядолипоступленийотэкспортарыбопродукциивплатежномбалансе. Этипроблемыактуальнынетолькодлярыбохозяйственногосектора.Вслучаенеблагоприятного развитиясоциальныхусловийвстране,этипроблемыможнорешатьзасчеттрансфертныхплатежей или изменения политики. Поэтому государство может поставить перед собой политическую цель достижения рыбным хозяйством уровня отличного от МЭУ. Такой уровень называется МаксимальныйСоциальныйУлов(МСУ)илиМаксимальныйСоциально-экономическийУлов (МСЭУ).ТочногометодаопределенияМСЭУнесуществует.Одинизподходовэтоиспользование МЭУ в качестве отправной точки и отходить от него до тех пор, пока польза от политических мероприятийбудетощущатьсяболеезначимойчемпотеривэкономическойэффективности.МСЭУ обычно достигается на уровне устойчивого улова ниже МУУ, но выше чем МЭУ. Источник:ГИРХ. 2.4 В целом, управление должно стремиться к соответствию Кодексу ФАО О Надлежащем Ведении Рыбного Хозяйства, КРХ нужно ознакомить организации и предприятия рыбного хозяйства с содержанием этого документа, а также дополнительных инструкций по внутренним рыбным хозяйствам и аквакультуре (см. Вставку2.2). 32Термин "предельный" относится к увеличению затрат и доходов, связанных с производством одной дополнительной единицы рыбопродукции (например, тонны). Окончательный отчет · Май, 2005 28 Вставка 2.2: Кодекс надлежащего ведения рыбного хозяйства РуководящиеорганыФАОрекомендовалиразработатьглобальныйКодекснадлежащеговедения рыбногохозяйства,которыебыопределилиориентировочныепринципыистандартысохранения, управленияиразвитиярыбныххозяйств.Кодекс,единодушнопринятыйнаКонференцииФАО31 октября 1995 года, содержит рекомендации по национальным и международным мероприятиям, которые должны обеспечить устойчивую эксплуатацию акваресурсов живой природы. В Кодексе признаетсябольшоезначениерыбныхресурсоввкачествеисточникапродуктовпитания,атакже ихэкономическое,социальное,экологическоеикультурноезначениеиинтересоввсехсубъектов, имеющихотношениекрыбномухозяйству. ФАОуполномоченаоказыватьстранам-членампомощь в применении Кодекса. Вкратце Правила можно сформулировать следующим образом: Поддерживать или восстанавливать рыбные запасы до уровня, обеспечивающего максимальный экономический улов или максимальный социально-экономический улов (см. Вставку 2.1). Ликвидироватьизбыточныерыболовныемощности; Создать экономические условия, стимулирующие надлежащее ведение рыбного хозяйства; Создатьконсультационныемеханизмы; Обеспечитьсохранениеихтиологическогобиоразнообразияиэкосистем; Обеспечить защиту исчезающих видов; Создавать условия для пополнения истощенных запасов; Заниматьсяоценкойиустранениемнеблагоприятныхпоследствий деятельности человекана окружающую среду; Внедритьинструментыиметоды,минимизирующиезагрязнениеокружающейсреды,вредные сбросы и отходы, попадания рыбы в потерянные или заброшенные орудия рыбной ловли, а такженепреднамеренныйлов. Источник: ФАО, ОЭСР. Формирование ответственного отношения к природным ресурсам в рыбохозяйственномсекторе:Экономическиеиполитическиерекомендации,2000. A. УГРОЗЫ РЫБОЛОВСТВУ Уровень эксплуатации рыбных запасов 2.5 Объемы учтенных уловов со временем снижаются. Рыболовные предприятия стремятся добывать объемы, близкие к выделяемым квотам, особенно, квотам на вылов более ценных видов. Но в последние годы учтенные уловы оказываются ниже предоставленных квот. Например, в 2003 году квот было выделено на 58 662 тонн, а по отчетным данным выловлено только 38 576 тонн. Однако, как уже упоминалось выше, значительная часть фактического улова в отчетах не отражается (см. Рис. 2.1). Большая часть (если не все) рыболовных предприятий занижают фактические объемы в отчетах для Агентства по статистике и инспекторов, чтобы платить меньше налогов и других отчислений.33 Таким образом, можно с уверенностью предположить, что фактические уловы в несколько раз больше и наверняка превышают установленные лимиты. При отсутствии достоверных данных управление рыбным хозяйством становится затруднительным. Вместе с тем, конкуренция в производстве обостряется.34 Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 29 Рисунок 2.1: Официальные данные по уловам в Казахстане (1997-2003) и оценочные данные по фактическому улову в 2002 году35 2.6 Чрезмерный улов не является общей проблемой, а ограничен определенными высокоценными видами, тогда как другие менее ценные виды эксплуатируются в недостаточной мере. Информации для такого анализа не хватает, однако ГИРХ пришла к заключению, что эксплуатация менее ценных, но распространенных видов рыбы осуществляется в незначительных объемах, и в некоторых водоемах такие виды не добываются вообще. Между тем, запасы и размеры ценных видов продолжают снижаться из-за нерегулируемого выборочного вылова ценных видов ставными сетями. Например, на Бухтарме/Зайсане (Б/З) целенаправленно вылавливают судака и пренебрегают лещом, а в реках, впадающих в Каспийское море, добывают осетровых и не ловят пелагические виды рыб в самом Каспийском море. С 1980 по 1997 год доля крупных (ценных) частиковых видов в уловах сократилась с 72% до 50%. В результате, по оценкам ГИРХ, доля малоценных видов (таких, как лещ) в рыбных запасах доходит до 80%, что отрицательно сказывается на доходах рыбаков. 2.7 Осетровые и их икра являются самыми ценными продуктами дикой природы в мире, и поэтому они становятся частой целью для браконьеров. Среди других угроз следует отметить строительство плотин на реках, заиливание нерестилищ и загрязнение (в особенности фенолосодержащими химикатами и пестицидами). В то время, как споры о состоянии запасов осетровых в Каспийском море продолжаются, и значительная доля добычи осетровых характеризуется высоким уровнем ННН уловов36 ясно то, что с течением времени зарегистрированные уловы осетровых продолжали снижаться и зачастую 33Хотя уклонение от уплаты налогов наверняка имеет место и в других отраслях, включая сельское хозяйство, в рыбохозяйственном секторе ситуация, по всей видимости, еще хуже, поскольку рыбные запасы по сути своей являются общественным богатством, и платежи за использование этих ресурсов взимаются государством. 34Например, в 2002 году только в Восточно-Казахстанской области (бассейн Зайсана) в тендерных процедурах по распределению квот участвовали 80 предприятий 35Oфициальные данные из Программы развития рыбного хозяйства Республики Казахстан на 2004-2006 годы, Постановление № 1344 от 29 декабря 2003 года ПРК. Фактические уловы в 2002 г., по оценке ГИРХ. 36Незаконный, неучтенный и нерегулируемый Окончательный отчет · Май, 2005 30 оказываются ниже квоты (см. Рисунок 2.2). Если не предпринимать меры по борьбе с этими угрозами, можно дойти до полного исчезновения осетровых, особенно их самого ценного вида ­ белуги (Huso huso)37. Существуют также и экономические риски. CITES (Конвенцияпомеждународнойторговлеисчезающимивидами)объявилаосвоемнамерении полностью запретить продажу икры, если прикаспийские государства не будут соблюдать требования Парижского соглашения от 2001 года38. В США недавно заявили, что страна собирается включить белугу в список исчезающих видов39. Согласно ФАО, методику оценки запасов осетровых и других ценных видов рыбы в Каспийском море, возможно следует пересмотреть, поскольку она разрабатывалась еще в те времена, когда наблюдалось изобилие рыбы. Поскольку естественное воспроизводство снижается, возрастает роль рыбопитомников для выращивания мальков. В настоящее время в Казахстане действуют два осетровых завода, которые производят 6 миллионов мальков в год. Однако эти рыбозаводы применяют несколько устаревшие технологии, и у них нет возможности содержать материал круглый год. Кроме того, в настоящее время у них нет системы, позволяющей оценивать результаты их работы. Рисунок 2.2: Квоты на вылов осетровых и фактические уловы в Урало-Каспийском бассейне Казахстана, тонн 2.8 Хотя осетровые являются наиболее известным примером, государству следует проявить бдительность и в отношении чрезмерной эксплуатации и распространения заболеваний среди других ценных видов таких, как судак и рак. Эксплуатация этих видов также нуждается в регулировании. Например, на Бухтарминском водохранилище, включающем оз. Зайсан проявляют интерес к увеличению запасов судака, в то время как доминирующим видом здесь является лещ. Одновременно следует учесть, что избыточная популяция, как известно, чревата серьезной проблемой: в условиях слишком высокой плотности популяций рыба становится уязвимой для такого заболевания, как дерматофибросаркома (см. Приложение B). В последнее время на тех участках Б/З, где лов запрещен, численность рыбы, пораженной заболеванием, достигла 25-30 % . Это 37За исключением шипа, поскольку этот вид не включен в список исчезающих видов ПРК (это означало бы запрет на вылов этого вида). 38Согласно Парижскому соглашению, прикаспийские государства обязаны развивать научные исследования, управление и законодательное регулирование популяций осетровых. 39Служба новостей Рыбный и Животный мир США, "Белуга включается в список исчезающих видов в Законе США "Об охране исчезающих видов", 20 апреля, 2004 г. Конкретные меры по охране вида еще не заявлены. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 31 означает, что на таких участках нужно прибегнуть к контролируемому лову для изъятия пораженной заболеванием рыбы, и в то же время эти участки нельзя полностью открывать для промышленного лова. Согласно статистике последних лет, уловы в Б/З стабилизировались, и доля судака и леща в уловах близка к уровню периода 1976-1991 года. Однако неучтенные уловы судака могут в значительной мере изменить это соотношение, и поэтому нужно как можно скорее тщательно проанализировать возможные последствия чрезмерной эксплуатации запасов судака. Экологические угрозы 2.9 Водоемы Казахстана характеризуются большим видовым разнообразием, но деятельность человека оказала большое влияние на состав и состояние ихтиофауны. Казахстан не имеет выхода к морю, но располагает множеством внутренних водных бассейнов и водоемов. Каждый из бассейнов характеризуется уникальной ихтиофауной, и общая численность видов, обитающих в этих водоемах, составляет 151 вид, из которых 125 являются местными видами, 50 ­ эндемическими, а 37 ­ эндемическими подвидами40. За последние 50 лет видовой состав некоторых бассейнов изменился в результате деятельности человека. 16 видов занесены в Красную книгу Казахстана, среди них каспийский лосось, шип (аральская популяция), сырдарьинский лжелопатонос, аральский усач, туркестанский усач, щуковидный жерех и таймень (см. Приложение E, где этот список приводится полностью). 2.10 Помимо рыбодобычи, существует еще целый ряд факторов, влияющих на состояние рыбных запасов: изменения в качестве и количестве воды, нарушение естественных циклов гидрологических и биологических явлений из-за запруживания и непродуманная ирригационная деятельность. До недавнего времени рыбное хозяйство было только пятым приоритетом на водохранилищах, построенных на больших водоемах. На трансграничных реках, используемых двумя и более государствами менялся расход воды, происходило необратимое водопоглощение и загрязнение воды, что вызывало изменение биоразнообразия и требовало срочных мер для восстановления некоторых видов, которые оказались на грани исчезновения. Запруживание рек стало основной проблемой, вызвавшей перекрытие миграционные путей некоторых видов, потерю нерестилищ, и практически полное изменение ихтиофауны в аквасреде41. Устройство каналов для прохода рыбы на нерестилища не дало желаемого результата. Большие потери рыбы происходят при ее прохождении сквозь неприкрытые водозаборы для ирригационных систем. Защита речных видов рыб оказалась делом дорогостоящим, и менеджмент рыбного хозяйства сконцентрировался больше на замене таких видов, а не на защите их от техногенного влияния. Хотя руководители рыбного хозяйства и имели трудности в диалоге с коллегами из других отраслей, теперь в ПРК понимают необходимость поддержки рыбного хозяйства, и как было указано, сектор переместился на второе место после энергетики среди водопользователей. Всемирный банк и ПРК совместно работают над улучшением условий обитания рыб вдоль реки Сырдарья и в северной части Аральского моря (см. Вставку 2.3). 40Источник: ГИРХ. 41См. также Идентификация основных проблем семи крупнейших речных бассейнов Казахстана, Вариант Заключительного отчета, Всемирный банк и Республика Казахстан, 4 ноября 2002 г. Окончательный отчет · Май, 2005 32 Вставка 2.3: Проект регулирования русла реки Сырдарьи и сохранение Северного Аральскогоморя(SYNAS) Проект регулирования русла реки Сырдарьи и сохранение Северного Аральского моря является первойфазойреабилитациибассейнар.СырдарьивКазахстане.Врамкахпроектастоимостью86 миллионов долларов США (доля, финансируемая ВБ, составляет 65 миллионов долларов) предполагаетсясодействиеразвитиювбассейнесельскогохозяйстваирыбодобычиисохранение СеверногоАралапутемулучшениясостоянияокружающейсредывдельтеСырдарьи,укрепления здоровья людей и животных и сохранения биоразнообразия. В рамках компонента по восстановлениюводоемовиразвитиюрыбногохозяйства(стоимость2миллионадолларовСША) реализуютсямероприятия,имеющиецельюулучшениеихтиофауныиразвитиерыбныххозяйств. Компонентпредполагаетполучениемаксимальнойпользыотсозданияновыхрыбныхпромыслов на Северном Арале в результате стабилизации уровня и солености воды, а также улучшения притока воды в озера, расположенные в дельте Сырдарьи. Проект включает следующие компоненты:(i)техническаяпомощьвразработкеиреализациипланаразвитиярыбныхресурсов и рыбодобычи с учетом интересов и потребностей местного населения; (ii) инвестиции для восстановления существующих рыбопитомников для выращивания мальков карповых и других форм разведения пресноводных видов, а также производство осетровых; (iii) доставка мальков осетровых из других рыбопитомников (если потребуется); (iv) предоставление кредитов рыбакам для приобретения лодок, орудий лова и развития маломасштабных аквакультур; (v) обучение рыбаков рыболовным технологиям; (vi) создание пунктов для скупки рыбы; и (vii) создание предприятийдлязамораживания,переработкииреализациирыбы. Ведутсяпереговорыповопросувыделениягрантав2миллионадолларовСШАЯпонскимфондом социального развития в качестве дополнительного финансирования компонента по рыбному хозяйству. Предполагаемый грант предназначается, главным образом, для поддержки рыбаков Аральскогорегиона,которыебольшевсегопострадалиотэкологическойкатастрофывПриаралье и закрытия бывших государственных рыболовецких предприятий, последовавших за распадом Советского Союза. Если грант будет предоставлен, его средства будут использованы для поддержкибедныхрыбаковрегиона,которыесейчассоздаютсвоиорганизации.Предполагаются: a)созданиеновыхрабочихместигенерированиедоходовпутеморганизациималыхпредприятий; и b) управление местными ресурсами таким образом, чтобы способствовать повышению уровня жизни населения и обеспечить устойчивый экономический рост в регионе. Здесь имеется возможность для реализации пилотного проекта по соуправлению (см. Раздел 2.E). Источник: Всемирный банк. 2.11 Ухудшению ситуации способствует также загрязнение воды. Бурение более 300 скважин в казахстанском секторе Каспийского моря привели к загрязнению морского дна в районе Атырау и Мангистау и по мере роста добычи нефти, угроза разлития нефтепродуктов на море усиливается42. В настоящее время изучается влияние этого явления на состояние биоресурсов.ЗагрязнениеводыпроизошлотакжеинаБалхаше.Анализрыбынасодержание тяжелых металлов свидетельствует о высоком уровне загрязнения, но еще не вышедшем за рамки допустимых норм. Загрязнение реки Урал фенолосодержащими веществами и пестицидами оказало отрицательное влияние на запасы осетровых. 2.12 Акклиматизация чужеродных видов может стать причиной нарушения экологического равновесия. С появлением новых видов в многочисленных водоемах Казахстана состав рыбных запасов претерпел значительные изменения43. Расширение 42См. Национальный план действий по охране окружающей среды в целях устойчивого развития Республики Казахстан, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Национальный центр по охране окружающей среды в целях устойчивого развития, 1999. 43Из 151 видов рыб, обитающих в казахстанских водоемах, 26 являются акклиматизированными; источник: ГИРХ. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 33 состава путем появления новых видов рыб и питательных для рыб организмов стало неизбежным после того, как естественные популяции покинули новые водохранилища, созданных после строительства плотин. В настоящее время рыбные хозяйства на Балхаше, в северной части Аральского моря, Бухтарминском водохранилище и Зайсане, Капчагайском и Шардаринском водохранилищах почти полностью заняты акклиматизированными видами (см. Вставку 2.4 и Рис. 2.3). Появление зачастую сопровождалось последующим их пополнением путем производства мальков в государственных рыбопитомниках. Эта практика продолжается в отношении видов карповых, в частности сазана (Cyprinus carpio carpio) и толстолобика (Hypophthamichthys molitrix), которые регулярно выпускаются в водохранилища и некоторые озера. Регулярное пополнение запасов таким способом обходится дорого, а результаты не всегда очевидны. Неконтролируемый выпуск посадочного материала осуществляется и на некоторых трансграничных реках (Или и Иртыш), где наблюдается нашествие видов, просачивающихся из рыбных хозяйств Китая. Вставка 2.4: Результаты изучения отдельного объекта: озеро Балхаш ОзероБалхаш,дельтарекиИли,КапчагайскоеводохранилищеисистемаАлакольскихозерявляются важнейшими объектами рыбного хозяйства Казахстана. В 2002 году квоты на вылов рыбы в этих водоемахполучили14предприятий.НасостояниерыбныхзапасовБалхашаоказалабольшоевлияния акклиматизация новых видов. Изначально в озере Балхаш обитали три эндемических вида: балхашская маринка (Schizothorax argentatus), балхашский окунь (Perca schrenkii) и Тибетский каменныйголец(Triplophysastoliczkae).Дикаяформаобычногосазана(Cyprinuscarpio)сталапервым видом введенным в Балхаш в 1905 году выпустили. Затем в течение ХХ века были выпущены следующие виды: шип (Acipenser nudiventris), плотва (Rutilus rutilus), елец (Leuciscus leuciscus), белыйамур(Ctenopharyngodonidella),жерех(Aspiusaspius),аральскийусач(Barbusbrachycephalus), лещ (Abramis brama), карась (Carassius auratus), сом (Silurus glanis), судак (Sander lucioperca) и волжский судак (Sander volgense). От случая к случаю попадались и другие виды. Официально промышленный лов рыбы начался на Балхаше в 1929 году. Когда организовали "Госрыбтрест" (впоследствии Балхашский рыболовно-промышленный комплекс, и теперь "Балхашбалык"),рыбусталиловитьневодами.Смоментанезависимостипо1998годэтохозяйство переживалопериодзастоя,носначала1999годаотмечаетсяувеличениечисларыбаков,атакже сетей и других орудий рыбной ловли. Оценить численность рыбаков на настоящее время трудно. С 1932 по 1972 в уловах превалировал карп, а позднее лещ (см. Рисунок 2.3). В те времена, когда карп доминировал (с 1963 года), судак тоже был распространенным видом, но с тех пор его популяция сократилась. Тем не менее, с 1991 по 2003 год на долю судака приходилось 7,2% улова, волжского судака ­ 2,3%, леща ­ 76,6% и карпа ­ только 1,7%. Жерех, плотва и сом составлялиот2,6%до4,9%улова,чтоэквивалентно3409-10276тоннвгод.Запоследние13лет этосоотношениеоставалосьболееилименеепостоянным.Правда,отмечаетсяозабоченностьпо поводу чрезмерной эксплуатации запасов судака, поскольку молодь судака составляет значительную долю уловов. В беседах с предпринимателями и рыбаками высказывались предположения,чточрезмернойэксплуатацииподвергаютсявсевидырыбы,афактическиеуловы судака и волжского судака превышают официальные данные в 4-5 раз, плотвы ­ в 4 раза, а сома, щуки, жереха и леща ­ в 1,5 раза. Выражалась озабоченность также по поводу того, что ловля ведетсяивспециальноохраняемыхзонах.Хотялещавылавливаютспревышениемквоты,имеются возможности для устойчивой добычи этого вида в больших объемах, до 10 000 тонн в год. Вопрос состоит в том, что делать с уловами леща, поскольку без дальнейшей переработки эта рыба имеетнизкуюценность.Консервированноголещаможнобылобыпродаватьнавнутреннемрынке, но переработка рыбы на "Балхашбалык" в последние годы не приносит особого успеха. ОтмечаетсязагрязнениеБалхашатяжелымиметаллами,ноононесчитаетсядостигшимсерьезного уровня. Содержание меди, цинка и кадмия в рыбе ниже предельно допустимой концентрации (ПДК) для продуктов питания. Однако содержание свинца немного выше предельно допустимой концентрации. Окончательный отчет · Май, 2005 34 Предлагалось использовать заливы озера Балхаш для создания прудовых хозяйств. Высокая температуралетоминизкаятемпературазимойнеспособствуютвыживаниюмногихвидов,однако считается, что осетровые, судак и волжский судак способны выживать и в таких условиях. Источники Тимирханов С. и Балгабаева Ж. (2003), Краткий обзор рыбного хозяйства Балхаша, Отчет, подготовленныйдляПроектапоуправлениюрыбнымизапасамиБалхаша,Министерствоэкономики Нидерландов(Международныйотдел),Нидерланды. В.П. Митрофанов и Т. Петр (1999), «Рыбы и рыбное хозяйство Алтая, Северного Тянь Шаня и оз. Балхаш (Казахстан)», Рыбы и рыбное хозяйство на возвышенностях: Азия, редактор Т. Петр, ФАО, Рим: http://www.fao.org/DOCREP/003/X2614E/x2614e00.htm#TopOfPage Виды рыб - База данных: http://www.fishbase.org/home.htm Рисунок 2.3: Видовой состав уловов на Балхаше, тонн (1930-2000)44 2.13 Появление гребневика в Каспийском море является потенциальной угрозой для рыбных запасов, и для предотвращения нежелательных последствий необходимы мониторинг и контроль. Гребневик Mnemiopsis leydyi обитает в основном в южной и центральной части Каспийского моря и питается планктоном, который является основным кормом для кильки (черноморская килька, Clupeonella cultriventris) и других сельдевых видов. В результате в водах Ирана, Азербайджана и России наблюдается сокращение популяций кильки и тюленей. За последние пять лет добыча кильки на Каспийском море сократилась с 400 000 тонн в год до уровня менее 150 000 тонн в год. В казахстанском секторе Каспийского моря сейчас кильку не ловят из-за нехватки специальных орудий лова, а гребневик присутствует в ограниченном количестве. Тем не менее, Казахстану нужно совместно с другими прикаспийскими государствами участвовать в программе мониторинга распределения, миграции и состояния запасов морских видов рыбы в целях оценки возможного влияния гребневика на состояние запасов. (cм. Вставку 2.5) 44По С. Тимирханову, 2003; ГИРХ. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 35 Вставка 2.5: Влияние гребневика в Черном море и его влияние на рыбные запасы Появление гребневика Mnemiopsis leidyi в Черном море впервые было зарегистрировано в 1982 году.Скореевсего,онбылзанесенприсбросебалластнойводыизАтлантическогоокеана,взятой у побережья Северной Америки между 30 и 45° северной широты. Гребневик питается зоопланктоном, включая личинки различных моллюсков, ракообразные и мальки длиной до 1 см. ВзаливеЧезапикгребневикияйцаприбрежногоанчоусаAnchoamitchilliсозреваютодновременно и обитают в одном и том же месте, и поэтому гребневик вполне обеспечен кормом. На Черном моремассовоепоявлениегребневикаотмеченов1988году,особенновсолоноватыхводахсеверо- западнойчастиморя,вдользападногопобережья,включаяБолгарию,отчастиМраморноемореи северную часть Эгейского моря. Биомасса гребневика достигла 3,5 г под площадью 1 кв.м. В результате произошло значительное сокращение биомассы планктона, которым питается рыба, особенно анчоусов Engraulis encrasicolus. Биомасса этой рыбы резко снизилась, и к 1992 году бывший Советский Союз недополучил рыбных ресурсов на сумму $200 миллионов. Аналогичные убытки понесли и другие страны Причерноморья. Когда в 1993 году гребневикMnemiopsisпопал в воды Мраморного моря, он натолкнулся на хищника Beroe ovata, тоже разновидность гребневидных. Постепенно Beroe ovata, питаясь Mnemiopsis, дошел до Черного моря, и к концу 90-ыхбиомассаMnemiopsisзначительносократилась.Предполагается,чтонаЧерноммореBeroe простовымретиз-занехваткикорма.Этопредставляетсявполневероятным,посколькуздесьуже отмечаетсяувеличениемассызоопланктонаизапасовморскойрыбы,которымиBeroeнепитается. После появления Mnemiopsis,особенно в южной части Каспийского моря, Иранская организация по рыбным ресурсам в последние два года начала проводить эксперименты по выращиванию и акклиматизации Beroeovata в менее соленых водах Каспийского моря. Источник:ГИРХ. 2.14 Чтобы эффективно бороться с чрезмерной эксплуатацией рыбных запасов и решать вопросы охраны окружающей среды, нужно совершенствовать институциональную базу управления рыбным хозяйством. Система предоставления прав пользования одна из приоритетных сфер, нуждающихся в изменении. B. СИСТЕМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ Стимулирование устойчивого пользования 2.15 Существующую систему распределения права пользования необходимо пересмотреть и доработать. Система предполагает управление рыбодобычей путем ежегодного поведения тендерных процедур, когда победители отбираются не на основе ценового предложения, а на основе ряда довольно необъективных критериев. Из опыта других стран45 известно, что когда режим управления опирается только на один инструмент управления (как, например, система квотирования в Казахстане), желаемый результат не достигается (см. Вставку 2.6). Основной причиной этому является то, что такой режим приводит к снижению эффективности деятельности товаропроизводителей46 и уменьшению заинтересованности представлять достоверные отчетные данные об уловах. 45Из Отчета Обеспечение устойчивости рыбных запасов ­ Экономические аспекты управления биологическими морскими ресурсами. ОЭСР, 1996. 46При использовании только одного инструмента управления общественным ресурсом (государственной собственностью), особенно, когда управление этим ресурсом осуществляется не на должном уровне, товаропроизводители будут конкурировать друг с другом в "гонке за рыбой" и "высоким качественным составом уловов"­ иначе говоря, товаропроизводители будут стремиться выжать из своей квоты максимальный доход. Это становится причиной неэффективного использования ресурсов, выделенных товаропроизводителям путем квотирования. Окончательный отчет · Май, 2005 36 Вставка 2.6: Примеры различных методов контроля над рыбным хозяйством Существуетрядмеханизмовили"инструментов"управлениярыбнымиресурсами,которыеполучили международное признание. Ни один отдельно взятый механизм не позволяет в полной мере управлять ресурсами и регулировать добычу; желаемый эффект достигается при использовании несколькихинструментовуправлениясучетомцелейотраслевойполитикиипланаразвитияотрасли. Существуют следующие виды контроля: Контрольнавходе:врыбномхозяйствеэтосистемалицензирования. Контрольнавыходе:этосистемаквотирования,например,определениеиутверждениеОбщего допустимогоулова(ОДУ)поконкретнымвидамрыбы.Важнымвариантомэтогометодаявляется системаИПК(индивидуальныхквотсправомпередачи),когдаОДУиликвотараспределяется между рыболовными судами, предприятиями или, возможно, рыбаками. Косвенный контроль: к этому методу относятся запреты или технические ограничения (по зонам или сезонные), регулирование размеров ячеек у сетей, ограничения на сбрасывание и/ или вылов сопутствующих видов, требования к минимальному объему улова и т.п. Фискальныйконтроль:этотметодвключаетналогиироялти,начисляемыеназатратнуючасть и/или конечный продукт производственного процесса, например, НДС на горючее и орудия лова и таможенные платежи при экспорте рыбы или рыбопродуктов. Эти механизмы используются в целях обеспечения экономической эффективности предприятий. Эта форма контроля осуществляется и в виде государственного субсидирования рыбного хозяйства, например,путемсокращениярыболовногофлота(чтопозволяетограничитьрыбодобычу). Этиинструментыможноиспользоватьвусловияхсуществованиядвухразныхформсобственности. Наиболее распространенная форма собственности на рыбные ресурсы ­ государственная (общественное богатство), как в Казахстане. Другая форма собственности характеризуется присутствием"элементакоммунальногопользования"(фактическичастнаясобственность)врамках системы, которая обычно называется TURFS (Рыбное хозяйство с территориальным правом пользования). Такая система права в настоящее время в Казахстане не существует. Источник:ГИРХ. 2.16 Значительный объем незарегистрированного улова подрывает систему квотирования как инструмента управления. Разбивка квоты по видам рыбы, судя по всему, не имеет научного обоснования, а системе тендерных процедур недостает прозрачности. Рыбаки остаются за пределами процесса распределения квот, поскольку квоты присуждаются в основном рыболовным предприятиям (или еще хуже ­ фирмам, не имеющим отношения к местным рыбацким сообществам). Ясно, что путем проведения тендеров государство не получает природную ренту в максимально возможном объеме. По оценкам ГИРХ, государство недополучает природной ренты на сумму 220-335 миллионов тенге ($1,5- 2,3 миллиона) ­ с учетом декларированных и фактических уловов, видового состава квот и платежейзаразличныевидырыбы,включенныевквоты.Заквотыежемесячнонужновносить авансовые платежи, что способствует повышению административных расходов, и наряду с рядом других требований, это требование ставит рыбаков в невыгодные условия при распределенииквот.И,наконец,затягиваниетендерныхпроцедуриногдавызываетненужное, даже если временное, закрытие некоторых рыболовных предприятий. Рекомендации: 2.17 Нужно рассмотреть механизмы, альтернативные применяемой в настоящее время системе квотирования. Главная проблема состоит в том, чтобы сделать систему Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 37 распределения квот на добычу рыбы доступной для простых рыбаков и прозрачной в плане принятиярешений-людямдолжнобытьясно,какикомувыделяютсяквоты.Вдругихстранах применяются следующие признанные эффективными методы распределения квот: на основе участия в рыбодобыче в прошлом и документированных данных об уловах, в силу социально-экономических причин, путем проведения аукционов или лотерей (см. Приложение D с примерами распределения квот). Но, в конечном счете, выбор метода зависит от того, является ли политической целью управления рыбным хозяйством эффективность или равенство в распределение рыбных ресурсов: Для обеспечения эффективности можно рассмотреть возможность внедрения открытых публичных аукционов, когда рыночные силы используются для определения стоимости ресурса (выше минимальной стоимости, возможно, в привязке к действующим ставкам природной ренты). При этом подходе частный сектор можно заинтересовать в более эффективном использовании рыбных ресурсов, так как предложить на аукционах самые высокие цены смогут лишь наиболее эффективные производители. При этом у ПРК появляется возможность значительного пополнения государственного бюджета за счет максимизации природной ренты. Следует также рассмотреть возможность распределения квот не по видам, а по рыбным участкам и видам. Этот подход рекомендуется для рыбных хозяйств, где соуправление нецелесообразно (см. Раздел 2.Е). Для равенства, такой инструмент, как аукцион, может и не быть самым лучшим вариантом, если не будут разработаны соответствующие критерии для допуска к участию в аукционах, например, критерий распределения квот только между участниками ассоциации рыбаков. Для проведения таких преобразований нужно пересмотреть не только систему квотирования, но и порядок регистрации рыболовецких предприятий, чтобы их ассоциации действительно представляли интересы рыбаков. Одним из компромиссных подходов для достижения декларированной КРХ отраслевой политики "создания эффективной государственной системы управления рыбным хозяйством"47, но снижения нагрузки на государство является введение соуправления в системе рыбных хозяйств (см. Раздел 2. Е). C. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ОТРАСЛИ 2.18 Казахстанунеобходимзаконорыбномхозяйстве,внастоящеевремятакогозакона нет, и действующих законов для регулирования отрасли недостаточно. Нет единого (основополагающего)законаорыбномхозяйстве,которымможнобылобыруководствоваться при управления и при формировании отраслевой политики. КРХ уполномочен заниматься администрированиемотраслипоуказуПрезидентаРКивсоответствиисрядомпостановлений ПРК48. Старый закон от 1993 года «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» до сих пор используется, поскольку в нем содержится ряд положений, имеющих отношение к рыбному хозяйству. Некоторые аспекты отраслевой политики охвачены в нескольких государственных кодексах - водном, лесном и земельном. 2.19 Данный закон должен решить принципиально важные вопросы распределения прав пользования и соуправления. Если распределение прав пользования не прописано четко в законе, оно будет вести к путанице в управлении рыбным хозяйством. Кроме того, 47Как ГИРХ информировали в КРХ в ноябре 2003 года. 48Постановления Правительства и приказы по министерствам считаются эквивалентными подзаконным актам. Окончательный отчет · Май, 2005 38 существует нечеткое распределение функций между Министерством сельского хозяйства (МСХ) и Министерством охраны окружающей среды (МООС) в части управления ресурсами (охраняемые территории, квоты и т.п.) и охраны окружающей среды. Такие институциональные проблемы характерны для всех новых независимых государств,49 и их решение является основной предпосылкой для совершенствования отраслевой политики и отраслевого управления. Далее, в действующем законодательстве не предусматривается соуправление, значит, при разработке нового закона о рыбном хозяйстве нужно включить положения, ориентированные на децентрализацию принятия решений (см. обсуждение вопросов самоуправления в разделе 2.Е). Таким образом, разработка и принятие закона о рыбном хозяйстве являются наиболее приоритетной задачей государства. Рекомендуемые шаги: 2.20 КРХ признает приоритетное значение этого закона и занимается разработкой законопроекта; Банк может помочь. КРХ подтвердило, что разработка и принятие нового закона и нормативной базы в целях защиты водных ресурсов входит в число пяти приоритетных направлений для улучшения управления, и увеличения инвестиций в отрасли. КРХ предполагает, что закон можно разработать и принять в 2004 году, и просит Банк оказать помощь в его подготовке. Банк может привнести лучший международный опыт, и может предоставить финансирование в рамках проекта по повышению конкурентоспособности сельского хозяйства (ППКСХ), который находится на стадии разработки. Рекомендации по подготовке нового закона о рыбном хозяйстве 2.21 Разработчики законопроекта должны следовать лучшим образцам международного опыта, которые получили отражение в Кодексе ФАО о надлежащем ведении рыбного хозяйства, а также нормам и стандартам, например, законодательства о рыбохозяйственной деятельности Евросоюза (см. Вставку 2.7). КРХ нужно обеспечить разработку такого единого (или «базового») закона, в котором будут охвачены все основные компоненты отраслевой политики для связной программы управления рыбным хозяйством. Подготовка и введение в действие подзаконных (или «дочерних») актов может быть рассмотрена на последующих стадиях. Вставка 2.7: Лучший международный опыт: Десять шагов, необходимых для внедрения стандартов Европейского сообщества для стран - кандидатов 1. Определитьгосударственныйуполномоченныйорганилиорганы,ответственныйзавнедрение стандартов. 2. Определить,какиенужны(еслинужны)законыиподзаконныеакты (например,длявынесения санкцийилиназначениякомпетентногооргана). 3. Составитьграфикразработкиипринятиязаконопроектов. 4. Разработать административные инструкции (указания) и процедуры для соответствующих органов. 5. Провести консультации с заинтересованными государственными ведомствами и группами, деятельностькоторыхбудетрегулироватьсяновыминормативно-правовымиактами(например, ассоциациямирыбаковирыбохозяйственныхпредприятий). 49Международные эксперты, работавшие в составе ГИРХ, наблюдали аналогичные ситуации в таких географически удаленных друг от друга странах, как Монголия, Грузия, Латвия и Польша. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 39 6. Обеспечить персонал и ресурсы, необходимые для обеспечения соблюдения нормативно- правовойбазы. 7. Обучитьперсонал. 8. Информироватьсоответствующиеотраслиикомпаниионовыхтребованиях. 9. Обеспечить предоставление соответствующих документов, форм и сертификатов заинтересованнымгруппам. 10.Послеутвержденияновыхстандартовнужнозаниматьсямониторинговихвнедрения,азатем представитьОтчетовнедренииевростандартовстранам-членамЕвросоюзаивЕвропейскую Комиссию. Источник: РуководствоповнедрениюзаконодательстваЕСпоохранеокружающейсреды. 2.22 В процессе разработки нового законопроекта необходимо консультироваться с заинтересованными сторонами, например, другими департаментами Министерства сельского хозяйства, которые занимаются вопросами управления водными ресурсами и контроля качества продуктов питания (в том числе рыбопродуктов), Министерством охраны окружающей среды и Министерством транспорта и коммуникаций (регистрация рыболовных судов). КРХ нужно также оценить возможности рационального распределения функций и ответственности между государством и частным сектором и закрепить это распределение в соответствующих статьях закона. И, наконец, необходимо обучить персонал и включить в бюджет финансовые ресурсы на обеспечение исполнения закона. 2.23 Проблема обеспечения соблюдения закона и подзаконных актов, регулирующих сектор рыбного хозяйства, стоит особенно остро. Если действующим законодательством на рыбаков, рыболовецкие артели / держателей квот налагается неподъемное экономическое бремя, они, скорее всего, будут его нарушать. Слишком сложное законодательство будет противоречивым, а слабое или ограниченное законодательство будет препятствовать притоку в отрасль инвестиций. Таким образом, отраслевое законодательство должно быть простым, эффективным и исполнимым. Этот же аргумент относится и к соотношению затрат на внедрение нового законодательства и пользы от него, с точки зрения государства. Одним из способов достижения этого возможно через переход к соуправлению (см. ниже). 2.24 ФорматновогозаконодательстваопределяетсяпринятымивКазахстанетребованиями к законотворчеству, но, независимо от формы, в новом законе должна быть заложена здоровая основа для гармонизации управления сектором рыбного хозяйства, включая следующие важнейшие компоненты: Охрана рыбных запасов и контроль доступа к ним (т.е. вопросы консервации); Организационное устройство и администрирование сектора, включая рыболовство и аквакультуру; Регулирование производственной мощности рыболовецких предприятий и инвестиций в соответствии с состоянием рыбных запасов (структурные вопросы); Коммерческие аспекты и контроль качества в сфере переработки и реализации рыбы и рыбопродуктов; Окончательный отчет · Май, 2005 40 Научно-исследовательская работа (особенно по проблемам, связанным с обязательствами по международным договорам об управлении рыбными ресурсами в Каспийском море); Социально-экономическое развитие рыбацких общин (особенно с ориентацией на переход к соуправлению, если такое решение будет принято); Сотрудничество в международном масштабе (особенно в регионе Каспийского моря и по трансграничным рекам). 2.25 ГИРХ подготовила подробные рекомендации по разработке нового закона, а также описания примеров лучшего международного опыта и проект Концептуальной записки по вопросам нового законодательства. В Концептуальной записке приведен подробный список технических и управленческих вопросов, требующих внимания при разработке законодательных актов, а также квалификационные требования к специалистам, которые будут этим заниматься. D. МОНИТОРИНГ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР 2.26 Для обеспечения исполнения отраслевого законодательства нужно усовершенствовать систему мониторинга, контроля и надзора (МКН) и внедрить современную информационную систему управления рыбным хозяйством (ИСУРХ). Реализация мероприятий МКН в Казахстане является особенно слабым. Действенная система МКН является одним из основных способов изменить тенденцию занижения уловов и повысить ценность национального рыбного хозяйства. Это подчеркивает важность обеспечения исполнения нового законодательства и увеличения максимальных ставок штрафов за нарушение законодательства, включая отзывы лицензий за серьезные нарушения (рекомендация ФАО). Проблемы, требующие внимания включают: Системасбораданных(Мониторинговый аспектМКН)являетсяслабой,иинформация, используемая для управления рыбным хозяйством, не вызывает доверия; необходимо создать новую Информационную систему управления рыбным хозяйством (см. ниже). Нет специального закона для отрасли (относящегося к Контрольному аспекту МКН). См. правовой раздел выше. Нет стандартов и нормативов, обязательных для соблюдения (Надзорный аспектМКН). Отмечается недостаточно четкое распределение функций между Министерством сельского хозяйства и Министерством охраны окружающей среды в части обеспечения исполнения отраслевого законодательства50. Понятно, что инспекторы рыбоохраны плохо обучены и не имеют соответствующего снаряжения, а их полномочия ограничены (например, по задержанию нарушителей). У инспекторов низкая заработная плата, и почти нет перспективы продвижения по 50В публикации ФАО Tехническое руководство для рыбопромысловых предприятий (№ 6 ­ Внутренние водоемы), 1997, отмечается, что эта проблема типична для пресноводных водоемов. Ответственность за охрану акватических экосистем обычно возлагается на другое ведомство (аналогичное Министерству охраны окружающей среды), а управлением рыбным хозяйством занимается другое ведомство (эквивалент Министерства сельского хозяйства). Государству поэтому нужно заботиться о сохранении объектов акватической окружающей среды в контексте их многоцелевого использования. Предпринятый недавно ПРК переход к бассейновой системе управления акватической экосистемой следует только приветствовать. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 41 службе. Некоторые инспектора привлекались к судебной ответственности за получение взяток. По имеющимся данным, рыбодобычу в объеме 27-37 тысяч тонн51 с участием 13 200 человек (из них рыбаков только 5 200 человек) регулирует 600 инспекторов рыбоохраны52. В составе КРХ нет подразделения правоприменения (или Главного инспектора). Для административного или уголовного преследования за браконьерство нужно очень многовремени,амаксимальныеставкиштрафов,налагаемыесудом,забраконьерский вылов очень низкие53. Низкий уровень МКН становится одной из немаловажных причин недостаточного поступления платежей от отрасли в государственный бюджет. Путем улучшения МКН можно добиться улучшения сбора отраслевых данных, что позволит КРХ с большей степенью точности оценить потенциал рынка, а также рекреационное и рыбопромысловое значение водоемов, включая аквакультуру, и определить, как лучше ими управлять. Рекомендуемые действия и мероприятия: 2.27 Совершенствование МКН стало задачей первоочередной важности для заинтересованных министерств и других государственных структур. Разработка адекватных мер по улучшению МКН зависит от ряда факторов, включая следующие: Политическая воля, необходимая для совершенствования МКН, и соответствующий бюджет54. Возможности МКН: нынешнее состояние и развитие регистра ресурсов, которыми государство располагает, включая материальные и человеческие (например, обученные инспекторы, патрульные суда, автотранспорт, приборы ночного видения и т.п.) Определение организаций, ответственных за охрану объектов водной окружающей среды, их функций и системы взаимодействия Кадровое обеспечение Инспекционной службы Цели и задачи отраслевой политики 51Зависит от того, чьи данные используются ­ Агентства по статистике или КРХ. Скорее всего, КРХ располагает более точными данными по уловам, поскольку Государственное Агентство по статистике получает данные от только переработчиков, но в силу тенденции уклонения от налогов и эти данные могут быть недостаточно достоверными. 52Согласно данным государственного бюджета, полученным в КРХ. 53Максимальная сумма штрафа составляет всего 45 000 тенге (эквивалентная приблизительно $300 США), или меньше цены килограмма икры. 54Предполагается, что бюджет КРХ на следующий год будет увеличен более чем в два раза, от 272 миллионов тенге в 2003 году до 629 миллионов тенге в 2004 году. Это положительный знак, но в ближайшем будущем потребуются дополнительные ресурсы для инвестирования в отрасль ­ см. Раздел 5.D. Окончательный отчет · Май, 2005 42 Экономический анализ деятельности отрасли, исследование экономической эффективности различных стратегий МКН (включая политику возмещения затрат на МКН за счет взимания платы с рыболовов) Использование различных инструментов управления (контроль на входе/выходе), формированиеновыхподходовкуправлению,вчастности,соуправление(см.Раздел2.Е). 2.28 КРХ частично располагает этой информацией, но нужно дальше работать над экономикой отрасли и организационным устройством МКН. В помощь для разработки такой стратегии в Приложении C дается описание действий и мероприятий, составляющих МКН, и выходящих за рамки МКН, раскрывается значение и роль системы МКН в управлении рыбным хозяйством. Одной из приоритетных задач является создание Информационной системы управления рыбным хозяйством (ИСУРХ). Совершенствование информационной системы управления рыбным хозяйством 2.29 В настоящее время различные программы сбора отраслевых данных характеризуются отсутствием целостности, и номенклатура собираемых данных не отвечает потребностям отрасли, напряжение в которой продолжает нарастать. Для адекватного мониторинга отрасли и принятия управленческих решений на основе более полной информации, включая МКН, необходимо обеспечить оперативный сбор точных данных. Коме того, в систему сбора данных нужно интегрировать межобластные бассейновые управления КРХ, региональные филиалы Научно-производственного центра рыбного хозяйства и областные департаменты рыбного хозяйства в акиматах. 2.30 Создание интегрированной информационной системы управления рыбным хозяйством (ИСУРХ) должно стать первоочередной задачей среднесрочной программы КРХ до 2006 года. Разработка и внедрение такой системы будет серьезным проектом. Но когда система начнет работать, можно будет удовлетворить потребности в данных и информации целого ряда пользователей, (например детальное картирование с помощью ГИС) и поддерживать маркетинговую информацию. Ниже приводится пример использования ИСУРХ в Турции (см. Вставку 2.8). Вставка 2.8: Информационная система управления рыбным хозяйством в Турции РазработкупроектадляТурцииподназванием«Проектинституциональногоукрепленияиразвития секторарыбногохозяйства­ПриведениевсоответствиесрыбнымAcquis55» профинансировал в 2003 году Европейский Союз. Проект имел целью институциональное укрепление Министерства по делам сельского хозяйства и сельских территорий и ускорение процесса гармонизации законодательной базы Турции с законодательством Евросоюза в плане унификации отраслевой политики. Основными компонентами проекта стали компьютеризация процедуры регистрации рыбопромысловых судов и мониторинга судов, а также создание системы статистического учета, отвечающего законодательным требованиям Евросоюза. Для обеспечения соответствия стандартамЕвросоюзаТурциядолжнабылавнедритьпроцедуры,позволяющиесобиратьбольшой объеминформациипорыбохозяйственномусектору.Дляэтоговрамкахотраслевогоминистерства былосозданотриинформационныхцентра,которыевместеобразовывалиИнформационныйЦентр Рыбного Хозяйства (ИЦРХ): Отдел по сбору данных и информации, Центр мониторинга рыбных хозяйств и Отдел регистрации рыболовных судов. Предполагалось,чтоОтделпосборуданныхиинформациистанетядроминформационнойсистемы рыбногохозяйстваТурции(ИСРХ),аданныебудутсобиратьпортовыеофисынаместах.Вначале 55Acquis относится к совокупности законодательства Евросоюза. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 43 информационнаясистемаотраслибудетсоздаватьсядлявыполненияюридическихобязательств передЕвросоюзомпопредоставлениюинформации,новдальнейшем системапозволитохватить широкийкруготраслевыхиморскихаспектоввпривязкекГИС(Географическаяинформационная система). На эти три центра возлагаются следующие функции и задачи: Отдел по сбору данных и информации (ОСДИ): ИСРХ будет оперировать и на местном и на национальном уровне. На местном уровне у Отдела будет 30 портовых офисов. Сотрудники этих офисов будут заниматься сбором данных по бортовым журналам рыболовных судов, данных по уловам и продажам. По стандартам Евросоюза представление сведений этих трех видовидополнительноданныхпоаквакультуреявляетсяминимумомтребуемойинформации. Центр мониторинга рыбохозяйственного сектора (ЦМРС): Основная функция ­ мониторинг рыболовногофлотаспомощьюсистемымониторингарыболовныхсудов(СМРС).Центрбудет предоставлятьданныевОтделпосборуданныхиинформации,передаватьданныемониторинга судов,врегиональныеофисыизаниматьсяанализомтенденцийврыболовнойдеятельности в целях НИР и планирования. Отдел регистрации рыболовных судов (ОРРС): основная задача ­ разработка и внедрение компьютеризированной системы регистрации рыболовных судов (СРРС) в соответствии с законодательствомЕвросоюза,международнымисоглашениями(включаяКонвенциюООНо морском законодательстве) и турецким законодательством. ОРРС призван обеспечить достоверность данных для МКН в масштабах всей страны и на местном уровне (провинции и порты) и посылать инспекторов для проверки функционирования системы регистрации судов на местах. Источник:ГИРХ. Рекомендуемые действия: 2.31 КРХ признает необходимость улучшения качества и количества собираемых данных для управления сектором и намеревается создать Информационно- аналитический центр (ИАЦ). ГИРХ поддерживает эту инициативу, но предлагает создать полномасштабную Информационную систему управления рыбным хозяйством (ИСУРХ), частью которой может быть информационный центр. Предположительно, на создание такой полномасштабной системы потребуется 2-3 года. Нужно создать соответствующую инфраструктуру, обучить персонал, который сможет обеспечить квалифицированную поддержку по вопросам отраслевого управления на уровне международных стандартов. КРХ просит Банк оказать помощь в создании системы. 2.32 Всемирный банк заинтересован в поддержке этой инициативы, и ГИРХ подготовила Концептуальную записку (КЗ) по этому вопросу для обсуждения с КРХ и МСХ. КЗ основана на анализе состояния отрасли и разработана с учетом положительного международного опыта в сфере отраслевого законодательства и отраслевой политики. КЗ включает краткое обоснование проекта, который отвечает насущным потребностям отраслевого управления, НИР и обеспечения соответствия современным стандартам и нормам, а также логическое обоснование создания государственной ИСУРХ и предварительную смету затрат. Если Министерство экономики и бюджетного планирования поддержит эту идею, одним из возможных инструментов финансирования проекта может стать заем на внедрение новых технологий и инноваций, который предназначается специально для таких пилотных проектов и имеет упрощенные процедурные требования. Окончательный отчет · Май, 2005 44 E. ИННОВАЦИОННЫЕ ПОДХОДЫ В УПРАВЛЕНИИ: СОУПРАВЛЕНИЕ 2.33 Государство более не в состоянии осуществлять контроль над отраслью сверху вниз. Вышеперечисленные преобразования можно было бы провести и при существующей системе принятия решений, но это будет затратным и все же может оказаться недостаточно эффективным. При осуществлении отраслевого управления по схеме "сверху вниз" решения принимаются в централизованном порядке, и при этом государству нужны значительные ресурсы, включая персонал, оборудование и организационные усилия. Из-за больших расстояний, плохой экипировки инспекторов, коррупции и нехватки ресурсов, практически невозможно для ПРК добиться соблюдения нормативной базы по эксплуатации рыбных ресурсов используя подход сверху вниз (даже при условии совершенствования отраслевого управления согласно другим предложенным здесь рекомендациям)56. Этот подход был опробован во многих других странах, и неизменно оказывался неэффективным. В результате имели место открытый доступ к рыбопромысловым водоемам и чрезмерная эксплуатация рыбных ресурсов. Это подтверждается и в Казахстане, где отмечаются значительные объемы НЗ/НУ/НР уловов, превышающих официальные данные в 3-4 раза. Это, в свою очередь, со временем приводит к завышенной капитализации, распылению экономической отдачи и снижению доходов самих рыбаков. Одним из возможных решений является вовлечение пользователейресурсоввпроцессуправленияпутемпостепенногопереходаксоуправлению. Необходимо распределить ответственность и полномочия 2.34 Cоуправление означает распределение ответственности и полномочий по управлению рыбными ресурсами между государством и местными пользователями ресурсов. Соуправление также является способом реорганизации системы управления рыбным хозяйством. Государство и пользователи ресурсов (т.е. рыбацкие сообщества, кооперативы, ассоциации товаропроизводителей и т.п.) делят между собой ответственность за управление рыбными ресурсами, и таким образом пользователи ресурсов получают возможность влиять на процесс принятия решений, касающихся управления ресурсами и их распределения. Таким образом, Соуправление является подходом, альтернативным традиционному, когда решения принимаются наверху и спускаются вниз (когда ПРК принимает решения без предварительного их обсуждения с пользователями ресурсов). Многие насущные проблемы, присущие рыбному хозяйству Казахстана, остаются нерешенными из-за недостатков централизованного подхода. 2.35 Соуправление - инновационный подход, способствующий укреплению позиций рыбаков и повышению их заинтересованности в "игре по правилам". Он основан на принципе, что участие в принятии решений, ведет к утверждению законности и правовой дисциплины. Это позволяет законодательству рыбного хозяйства быть простым, эффективным и реализуемым. Обеспечение законопослушания в соответствии с планами и обязательствами, принятыми на местах, позволит КРХ проводить МКН с меньшими затратами, а доходы рыбаков могут вырасти (см. Главу о реализации продукции). Кроме того, совместные консультации позволят принимать решения по сохранению устойчивости рыбных ресурсов и источников дохода рыбаков на более длительный период. Когда рыбаки сами участвуют в мониторинге рыбных запасов, у них формируется более глубокое понимание данных вопросов. В целом, спектр подходов к отраслевому управлению располагается между двумя крайностями: "сверху-вниз" (см. выше) и "снизу-вверх", когда все решения принимаются на местах. Между этими двумя крайностями можно выделить несколько подходов, предполагающих соуправление: 56Один инспектор рыбоохраны обязан осуществлять надзор на территории в среднем 354 000 га водной поверхности Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 45 Инструктивный/Консультационный ­ ближе всего к подходу "сверху-вниз", когда орган отраслевого управления (например, МСХ) инструктирует пользователей ресурсов и рыбацкие общины или консультируется с ними, но решение в итоге принимается государством. Кооперативный ­ государственный орган управления и группы пользователей/ рыбацкие общины сотрудничают как равноправные партнеры в процессе принятия решений и в целях управления рыбным хозяйством. Информационный / Передача полномочий ­ полномочия по управлению рыбным хозяйством передаются группам пользователей/рыбацким общинам, и последние только информируют органы государственной власти (поэтому этот подход называют «Информационный»). Этот подход ближе всех других к полной децентрализации отраслевого управления ("снизу-вверх"). 2.36 Переход к соуправлению ­ процесс длительный, и при этом органам государственной власти придется отказаться от некоторых своих полномочий, имеются и некоторые ограничения. Соуправление не является решением, одинаково приемлемым для всех и вся. Масштабы передачи полномочий могут быть разными даже в пределах одной страны, и это зависит от ряда факторов, включая географические характеристики и социальную сплоченность рыбацких сообществ. Соуправление можно применять как на крупных, так и мелких рыбопромысловых водоемах, но больший эффект достигается на малых объектах. Далее, для применения соуправления, институциональные возможности и государственного органа, и рыбацких сообществ должны быть усилены. Переход к соуправлению предполагает также внесение поправок в действующее законодательство (или указ), чтобы четко определить права и обязанности заинтересованных сторон (см. Раздел 2.C)57. Институциональный процесс соуправления является долгосрочным и может принимать различные формы, и эволюционировать с течением времени, и поэтому его не следует считать единственно возможной стратегией для решения всех проблем управления рыбными ресурсами (см. Таблицу 2.1 с описанием различных подходов к управлению различных типов рыбных хозяйств). Однако с учетом недавнего прошлого Казахстана и сложившейся на местах ситуации, соуправление представляется наиболее реалистичным и обоснованным подходом для многих рыбных хозяйств страны. 57Проблема, общая для ряда стран ­ ссылка на Отчет Cсоуправление на малых рыбопромысловых водоемах ­ Синтез опыта Западной и Южной Африки. Свердруп-Йенсен С. и Нильсен Й.Р., IFM, Центр на Северном море, Дания, 1998. Окончательный отчет · Май, 2005 46 Таблица 2.1: Подходы к управлению по типам рыбопромысловых водоемов Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 47 Рекомендуемые действия: 2.37 Правительству Казахстана следует рассмотреть возможность практической реализации концепции соуправления, важной составляющей различных видов поддержки сектора. Для начала можно осуществить соответствующий пилотный проект на одном из рыбопромысловых водоемов. Всемирный банк недавно участвовал в реализациипроектаповнедрениюсоуправленияводнойизстран,гдетакжеосуществляется переходотцентрализованногопланированиякрыночнойэкономике(см.Вставку2.9).Можно было бы совместить пилотный проект по переходу на соуправление с другим проектом, финансируемым в рамках Японского гранта (Японский фонд социального развития), имеющим целью поддержку рыбацких сообществ в Приаралье (JSDF) - (см. Вставку 2.3 о проекте SYNAS). Вставка 2.9: Опыт совместного управления в Албании Всемирный банк оказывал поддержку в восстановлении рыбного хозяйства Албании, начиная с 2001 года в рамка пилотного проекта по развитию рыбного хозяйства стоимостью 5,5 миллиона долларовСША(PFDP).Основныецелипроекта: 1. Совершенствованиедеятельностииуправленияморскимирыбопромысловымипортами и причалами на внутренних рыбопромысловых водоемах путем восстановления и созданияобъединенийрыбаковнаместах(подназванием"организациидляуправления рыбнымхозяйством",илиОУРХ); 2. Создание эффективной институциональной базы для управления морскими рыбными ресурсами с участием местных рыбаков через ОУРХ и укрепления потенциала общественного сектора; и 3. Восстановление существовавших ранее объектов аквакультуры, исследование возможностей для развития аквакультуры, особенно для разведения ценных видов. ДопоследнеговремениуправлениерыбнымхозяйствомвАлбанииосуществлялосьтрадиционными методами. Правила доступа к рыбопромысловым водоемам устанавливались государством в централизованном порядке, в основном на основе научных критериев. Отраслевым законодательствомпредусматривалисьлицензированиеирегистрация,соблюдениенормативно- правовой базы обеспечивалось (в теории) путем наложения санкций за нарушения. Однако этот подход к управлению "сверху вниз" не давалжелаемых результатов, и масштабы браконьерского лова продолжали расти. Именно неспособность вовлечь рыбаков в процедуры принятия правил привело к тому, что правила зачастую были неадекватными и в них отсутствовала законность. В результате установленные правила неизбежно нарушались. В целях улучшения управления аква ресурсами страны было решено создать сеть ОУРХ. Необходимо было также внести поправки в отраслевое законодательство. К основному закону была добавлена статья о создании и полномочияхОУРХ каксубъектовреализациипубличногоправа. БылсозданрядОУРХ,накоторыевозложиливыполнениедвухважныхзадач.Первая:эксплуатация и содержание реконструированных рыбопромысловых портов и причалов для доставки уловов, которые сейчас передаются полностью под их контроль. Вторая: активное участие в управлении рыбными ресурсами, совместно с Управлением рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства и продовольствия. Этоучастиебудетосуществлятьсянаосновеплановразвитиякаждогокрупногорыбопромыслового объекта.ЭтипланыбудутсогласованымеждуПравительством,ОУРХидругимизаинтересованными сторонами. В планах будут предусмотрены меры по управлению ресурсами, вопросы лицензирования,ограниченияпотипаморудийлова,сезоннымзапретамизапретнымзонамит.п. ОУРХ будут обеспечивать соблюдение установленных требований членами своей организации Окончательный отчет · Май, 2005 48 посредством самонадзора, а государственные органы будут осуществлять контроль над браконьерами, которые не являются членами ОУРХ. Таким образом, соуправление способствует принятиюболееобоснованныхиреализуемыхрешений.Этотподходужевдохновилоднурыбацкую общину,расположеннуюоколопресноводногоозера,принятьмерыпоохранеэндемическоговида форели, поскольку местные рыбаки теперь понимают, что у них есть законное право принимать меры(иэтонеболееявляетсяисключительнопрерогативойгосударственныхорганов). ОУРХявляютсяобщественныминекоммерческимиорганизациями. ЧленыОУРХсамиконтролируют еедеятельность,оплачиваютееадминистративныерасходыиплатятчленскиевзносы.Основные решения принимаются Генеральной ассамблеей ОУРХ. В результате переговоров между владельцамисудов,капитанамиидругимичленамиэкипажабылоприняторешение,чтовладельцы рыболовных судов (держатели лицензий) должны быть обязательно членами ОУРХ, а капитаны, инженерыипрофессиональныерыбакидолжныиметьправоприсоединиться.Однакоправоголоса приэтомнеодинаковое:владельцысудовимеют75%голосов,ачленыкоманды-25%.Врезультате владельцы судов будут обладать большинством голосов, но члены команды смогут выражать свою позицию в деятельности ОУРХ. До недавнего времени на принципы соуправления были получены положительные отклики от береговыхрыбацкихобщин,рыбацкихобщинвнутреннихозерималыхводоемов,всегопостране было законно установлено 11ОУРХ, в которых количество членов достигло 710 человек. Целью в настоящеевремяявляетсяудвоениеколичествачленоввтечениеследующихдвухлетипередать управление основными рыболовецкими портами береговым ОУРХ. Проект, финансируемый Всемирным Банком будет продолжать поддерживать данный процесс как минимум до 2007 года. Источник: Всемирный банк и ГИРХ. F. СОХРАНЕНИЕ ИСЧЕЗАЮЩИХ ВИДОВ 2.38 В долгосрочной перспективе обеспечение устойчивости рыболовного хозяйства зависитотприоритетныхмероприятийпосовершенствованиюинституциональнойструктуры отрасли, предложенных в Разделах B-E, существуютконкретныедействия,которыеПРК может предпринять в ближайшее время с целью снижения опасностей, угрожающих рыбным ресурсам, описанным в Разделе А. Конечно, реализация этих рекомендаций может быть облегчена путем совершенствования институциональной базы. Рекомендации по эксплуатации рыбопромысловых водоемов: Создание охраняемых зон в Каспийском море, Балхаше, Бухтарминском водохранилище, Зайсане и других водоемах, где такие зоны не были созданы раньше с полным запретом на ведение рыболовной и другой деятельности, нарушающей естественную природную среду. Рыбные хозяйства уже закрываются во время нерестового сезона. Это должно быть сохранено, а также проведено больше исследований о нерестовых повадках основных видов для достижения большего понимания. Выпуск мальков судака в тех водоемах, где этот вид является достаточно распространенным, и где осуществляется его промышленный лов, возможно, не будет способствовать увеличению его доли в уловах, и даже может привести к распространению заболеваний, характерных для этого вида. Для профилактики распространения заболеваний, видимо, следует и далее заниматься интенсивной добычей судака. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 49 Необходимо осуществлять тщательный контроль над состоянием популяций сазана итолстолобика,анерестилищаимолодьэтихвидовнужноохранятьспециально.Можно разрешать вылов рыбы, которая отнерестилась хотя бы один раз. С другой стороны, не следует накладывать ограничения на вылов леща, плотвы и карася. Из-за нехватки соответствующих судов, орудий лова и ремонтной базы на Каспийском море недостаточно эксплуатируются такие виды, как килька, сельдь и кефаль. Путем предоставления ссуд с низкой процентной ставкой на приобретение или ремонт судов или орудий лова в России или внедрения лизинговой системы можно было бы стимулировать интерес казахстанских рыбаков к эффективной добыче этих видов. Исследования для развития селективных и экологически безопасных орудий лова также являются приоритетом в современном управлении рыбным хозяйством, их проведение способствует снижению доли отходов в уловах и предотвращению нежелательныхдонныхпроцессов.Государстводолжнопринятьнасебя ихпроведении в связи с отсутствием стимулов для частного сектора, а также в связи с тем, что данные исследования несут характеристики общественного товара. Рекомендации по осетровым: Особый случай 2.39 Структурапроизводства: Компания «Атыраубалык» получила государственную монополию на переработку и сбыт осетровых в то время как ПРК контролирует осетровые рыбозаводы. «Атыраубалык» является акционерным обществом, и государство является основным акционером. Однако, согласно информации, недавно полученной ГИРХ, компания с тех пор была приватизирована и преобразована в открытое акционерное общество (хотя состав акционеров остается неясным). Имеются также сообщения, что одной иностранной компанииобещаликвотунавыловосетровыхвбудущем(компанияTPS,Польша).Вотличие от общей рекомендации отчета поддерживать более широкое участие частного (и частной собственности) сектора в деятельности рыбных хозяйств, в данном случае ГИРХ считает, что осетровую промышленность необходимо вернуть в государственную собственность по следующим причинам58: (i) Обладая монополией и монопсонией, получены доказательства того, что компания не платит рыбакам рыночную цену за рыбу (см. Раздел 3.С). (ii)Рынок икры работает неэффективно из-за значительного объема браконьерского вылова осетровых и контрабанды (экспорта) икры. Возможны также случаи трансфертного ценообразования на экспортную икру, и таким образом, часть доходов от экспорта уходит за рубеж59. 58Разведением осетровых может заниматься и частный сектор, но чтобы предотвратить возможную «утечку» продукции, необходимо установить жесткий контроль и мониторинг над продажами. 59Доказать наличие трансфертного ценообразования непросто. Согласно официальным данным, в 2002 году было экспортировано 153,3 тонн рыбной продукции (переработанной рыбы), икры и псевдо-икры на сумму 3 815 миллионов долларов США. Это эквивалентно цене ФОБ в размере 25 долларов за килограмм или 25 000 долларов США за тонну. Розничная цена на икру на зарубежных рынках составляет 1-3 миллиона долларов США за тонну (в зависимости от вида рыбы), и даже в пределах Казахстана розничная цена килогрмамма икры составляет 100 долларов (что может быть альтернативной стоимостью экспорту?). Без учета отдельных проблем, связанных с действительно декларированным объемом экспорта, декларированный объем экспорта представляется очень низким (разве что значительную часть экспорта составляют другие рыбопродукты, что маловероятно). Это наводит ГИРХ на мысль о существовании каких-то форм трансфертного ценообразования, которые позволяют избежать уплаты таможенных пошлин в полном объеме и вывозить прибыль за пределы страны. Окончательный отчет · Май, 2005 50 (iii)В результате государство упускает возможные доходы от экспорта и увеличивает затраты на МКН. (iv)Осетровые признаны видами с сокращающейся численностью по всему миру (см. Раздел 2.А), и для восстановления устойчивости запасов осетровых необходимо принять строгие меры. Иран (и в прошлом Советский Союз) успешно использовали 100% контролируемую государством индустрию производства икры (начиная с осетровых заводов до сбыта конечной продукции) как часть стратегии для сохранения запасов. (v)Производство икры осетровых имеет слишком важное (и слишком большое политическое) значение, чтобы его оставить в руках частного оператора. Осетровые растут долго, и для обеспечения устойчивости его запасов, рыбного промысла и биоразнообразия на Каспийском море требуются долгосрочные стратегии. Эти стратегии расходятся с коммерческими интересами частных товаропроизводителей и несовместимы с частной формой собственности. 2.40 В отношении осетровых ГИРХ предлагает также следующие действия: Следует рассмотреть предложение о строительстве третьего осетрового завода в Атырау при условии, что там будут использоваться самые современные технологии и он докажет свою экономическую жизнеспособность. Первоочередной задачей следует считать и реконструкцию инфраструктуры (пруды и бассейны) двух действующих питомников в Атырау. Необходимо обеспечить повышение процента выживаемости маточного поголовья, - путем совершенствования технологий извлечения икры («подушка», кесарево сечение и т.п.) и строительства сооружений, где их можно содержать круглый год. Осетровые заводы в Атырау должны стать не только производителями ресурсного материала, но и центрами для ведения научных исследований по осетровым. ГИРХ разработал Концептуальную записку по вопросу развития запасов осетровых. См. также Вставку 2.10 о проекте Всемирного банка по созданию осетрового питомника в Азербайджане. Генетические последствия пополнения запасов с помощью заводов должны быть оценены в сотрудничестве с международными организациями (такими как ФАО). Следует поддержать усилия по созданию полного цикла разведения осетровых ­ как в Урало-Каспийском бассейне, так и других подходящих для этого водоемах Казахстана. Это поможет сохранить исчезающие виды и предотвратить чрезмерную эксплуатацию природных ресурсов, а также будет способствовать росту производства ценного мяса рыбы и икры. На основе результатов совместных исследований, проводимых в настоящее время КРХ, международным НПО СиВеб (SeaWeb) и Институтом океанологии в Пью, нужно создать стандартизованную систему для прикрепления и сбора бирок, а также обработки данных о миграции осетровых. Эта работа нужна для пополнения сведений о распространении, миграции и смертности осетровых, а также определения количественных показателей эффективности рыбозаводов. Необходимо продолжить научно-исследовательскую работу по восстановлению и оптимизациинерестилищосетровыхнарекахВолгаиУрал.Вцеляхулучшенияусловий для естественного воспроизводства осетровых нужно продолжить работы по восстановлению нерестилищ на реке Урал. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 51 Необходимо создать специальные охраняемые зоны в местах зимовки осетровых и на миграционных маршрутах. В таких зонах необходимо вводить сезонные ограничения или запреты на прохождение судов и другие виды деятельности, нарушающие природные процессы. Вставка 2.10: Строительство современного осетрового питомника в Азербайджане ВтечениепоследнихтрехлетвАзербайджанепостроилиновыйсовременныйосетровыйпитомник. Проект был инициирован Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов. Всемирныйбанкучаствовалвфинансированиипроектаипривлечениимеждународныхэкспертов для оказания технической помощи. Новый объект расположен в 35 километрах выше по течению реки Кура, поблизости от города Нефтчала, и занимает прежде неиспользуемую площадь в 15 гектаров. Эта территория была выбрана для строительства питомника из-за близости к морю и расположениянадостаточнойвысоте,недоступнойдляпаводковыхвод,атакжеблагодаряналичию хорошей дороги и источника энергоснабжения. Первоначально бюджет инвестиционного проекта оценивалсяв6миллионовдолларов,нокконцустоимостьпроектасоставила9миллионовдолларов. В рамках проекта планировалось строительство следующих объектов и поставка оборудования: Первичнаяивторичнаянасосныестанции,отстойныерезервуарыипричал; Здание и оборудование для содержания маточного поголовья, мальков и молоди, а также емкостидляразведениязоопланктона; Прудыдляобработкисточныхвод,портативныйагрегатдляобработкиводы,септик,напорные резервуары и трубная обвязка; Домикдляохраны,мастерские,административноезданиеилаборатории; Здание для установки энергоснабжения, электроооборудование, система сигнализации, подъездныепути,автотранспортидругоеоборудование. Проектнаямощностьпитомникасоставляет15миллионовмальковбелуги,шипа,осетраисеврюгив год, из которых на долю осетра и севрюги приходится 80%. Питомник был спроектирован на основе испытаннойвременемрезервуарнойтехнологии,врезервуарахдлясодержанияматочногопоголовья предусмотрен режим температурного контроля, который позволяет регулировать время нереста. Предполагаетсяпроизводстводвухпартиймальковвеснойивначалелета,итретьейпартииосенью. Таким образом, питомнику потребуется 12 тонн маточного поголовья в год и сооружения питомника должнывмещатьнесколькотоннживогоматочногопоголовьядляизвлеченияикрыпутемвыдаивания или кесарева сечения. Затем использованных маток выпускают в реку. Питомник был введен в эксплуатациювсередине2003года,ностехпориспытывалпостояннуюнехваткуматочногопоголовья, чтостановитсяпричинойэкономическойнеэффективности.Катастрофическоеснижениематочного поголовьяобъясняетсяширокимимасштабамибраконьерскоголова. Согласнопроизводственномупланупитомника,егооперационныерасходыбудутсоставлятьоколо 400 тысяч долларов в год. Сюда входят оплата труда, эксплуатация и содержание объекта, что составляет около 10% от стоимости ежегодного экспорта икры из Азербайджана. Таким образом, финансовая устойчивость питомника зависит от устойчивого управления запасами осетровых на Каспии и мирового рынка икры. Важные уроки, извлеченные по ходу реализации этого проекта: 1) необходимостьправильногообоснованиямасштабовпрограммыпопополнениюзапасовосетровых (производственноймощностипитомника);2)необходимостьукрепленияотраслевогоуправления на национальном и региональном уровнях (прежде всего, в отношении законности и правовой дисциплины); и 3) необходимость использования лучшего международного опыта при проектированиииосуществлениинадзоразастроительством. Источник: Всемирный банк. Окончательный отчет · Май, 2005 52 Рекомендации по предотвращению экологических угроз: Биоразнообразие В целях сохранения биоразнообразия ихтиофауны необходимо предпринять научное исследование по видам, включенным в Красную книгу Казахстана. Исследование предполагает оценку запасов и их распределения, разработку методов и приемов более эффективной охраны ихтиофауны и развитие методологий для разведения посадочного материала в питомниках и восполнения рыбных запасов (включая стажировки за рубежом для изучения лучшего опыта). Это возможно при содействии международных организаций, например, ГЭФ. Известно, что международных соглашений по охране биоразнообразия в бассейне Балхаш-Или и Алакольской системы озер не существует. В связи с чем целесообразно заключение такого соглашения между Казахстаном и Китаем как можно скорее. На основе такого соглашения можно предпринять совместные исследования мест нереста, миграции видов и дрейфа мальков на ранних этапах роста. Предлагается основать на Балхаше питомник для выращивания посадочного материала таких видов, как сазан, толстолобик и осетр для регулярного пополнения запасов. Акклиматизации любых видов, ранее не обитавших в водоемах Казахстана, должна предшествовать тщательная оценка их возможного влияния на местные виды рыбы и акватических организмов. Нужно изучить Рекомендации и руководство по акклиматизации морских и пресноводных видов (1988, EIFAC, Внеочередной документ № 23, ФАО, Рим) См. Вставку 2.11 для более подробной информации). Вставка 2.11: Рекомендации и руководство по акклиматизации морских и пресноводных видов (1988, EIFAC, Внеочередной документ № 23, ФАО, Рим) Озабоченность по поводу попыток акклиматизации экзотических акватических видов в озерах, реках, устьях рек и морях проявляется с давних времен во всех странах мира. В ряде стран эта озабоченность обострилась в связи с быстрым развитием аквакультуры. Вэтомдокументе,разработанномсовместноМеждународнымСоветомпоморскимисследованиям (ICES)иЕвропейскойКонсультативнойкомиссиейпорыбномухозяйству(EIFAC),рассматриваются некоторыеактуальныепроблемыотраслиипредлагаютсярекомендациипоакклиматизациивидов. Вдокументеохваченывопросыинспектированияисертификации,карантина,патологий,генетики иэкологии.Описаныпроблемы,связанныесвнедрениемиакклиматизациейновыхвидов,которые вызываютвсеобщуюозабоченность.Обычноэтоделаетсяизкоммерческихсоображенийвцелях наращивания товарного производства или в научных целях. Научные примеры протоколов, связанные,преждевсего,сраспространениемзаразныхорганизмов,включенынагосударственный илимеждународныйуровень.Впубликациипредлагаетсятакжемодельоценкиипринятиярешений обакклиматизацииакватическихорганизмовисоответствующиерекомендации.Еслижеостаются какие-тосомнения,группынаучныхконсультантовмогутпровестидополнительныеисследования поакклиматизацииконкретныхвидов. Ряд развитых и менее развитых стран уже приняли этот документ в качестве руководства для принятия решений об акклиматизации экзотических видов и других акватических организмов. Источник: ФАО Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 53 Управление водными ресурсами Активное взаимодействие в целях сохранения биоразнообразия с другими секторами, которые используют рыбопромысловые водоемы. Использование регулярных контактов, конвенций, семинаров и дискуссий на самом высоком профессиональном и политическом уровнях, а также помощи международных организаций, заключение соглашений с соседними государствами по охране биоразнообразия в трансграничных водоемах. Каспийская Экологическая Программа является одним из успешных примеров сотрудничества. Такие совместные усилия следует только приветствовать (см. Вставку 2.12). Установка сооружений для зашиты рыбы на водозаборах ирригационных систем и гидротехнических сооружений, строгий контроль над состоянием и содержанием существующих защитных приспособлений. Необходимо установить защитные сетки на водозаборах Тасмурунской ирригационной системы и Балхашской электростанции и отслеживать их эффективность во избежание потери рыбных ресурсов. Другие угрозы Казахстанские ученые должны участвовать в международных консультациях по Mnemiopsis. Нефтедобыча и рыбные промысел должны научиться сосуществованию. Хорошим примером служит Норвегия, где в отношении отходов нефтедобычи ведется политика «нулевого ущерба». До начала бурения новых скважин, чтобы предотвратить ущерб для рыбного промысла и рыбаков, нефтяные компании предпринимают экологические исследования и проводят публичные слушания. ПРК могло бы также рассмотреть возможность создания Фонда для компенсации убытков рыбаков в случае загрязнения воды промышленными отходами (например, от нефтедобычи на Каспийском море). Вставка 2.12: Реализация Каспийской Экологической Программы в Казахстане Казахстан активно участвует в КЭП (Каспийской экологической программе), имеющей целью "устойчивое развитие и управление акваторией Каспийского моря". Участниками Программы являются также Азербайджан, Иран, Россия и Туркменистан, совместно с Всемирным банком, ПРООН,ЮНЕПиЕвросоюзом. КазахстанпринялнасебяобязательствапореализацииКаспийской стратегическойпрограммыдействий(КСПД),котораявключаетмероприятияпорешениючетырех первоочередных экологических проблем региона: угроза биоразнообразию, включая угрозы внедрения внесенных видов; несбалансированное использование биоресурсов; загрязнение окружающей среды; и несбалансированноеразвитиеприбрежныхтерриторий. НациональныйпландействийКазахстанапоохранебиоресурсовКаспийскогоморяна2003-2012 годы, подготовленный в рамках КЭП, содержит ряд мероприятий по улучшению управления рыбными ресурсами, с акцентом на восстановлении запасов осетровых. В программе предусмотрены меры по снижению загрязнения ОС, сохранению биоразнообразия и сбалансированномуразвитиюприбрежныхтерриторий. Окончательный отчет · Май, 2005 54 В процессе взаимодействия в рамках CEP, Всемирный банк и Казахстан выявили потребность в проекте по защите биоразнообразия реки Урал, которыйимеетцельювосстановлениепопуляции осетровых,оценкуисохранениебиоразнообразия.Проектбудетсостоятьизчетырехкомпонентов: i) очистка дельты Урала с целью обеспечения миграции осетровых вверх по течению и восстановлениянерестилищ;ii)расширениеимодернизациядвухрыбопитомниковдляразведения молодиосетровыхнарекеУрал;iii)значительноеповышениепотенциалаНаучно-Производственного Центра рыбного хозяйства (FRPC) осуществлять мониторинг окружающей среды, уделяя особое внимание осетровым и другим видам; iv) обновление оснащения рыбоохранной службы. Проект ещевстадииразработки.Крометого,внастоящеевремяреализуетсяпроектврамкахПрограммы малых совместных грантов КЭП по проведению работ по углублению и улучшению нерестилищ осетровых на реке Урал в Западном Казахстане. Источник: Всемирный банк. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 55 3.РАСШИРЕНИЕРЫНКОВИУВЕЛИЧЕНИЕДОБАВЛЕННОЙ СТОИМОСТИ 3.1 Для того, чтобы рыбное хозяйство Казахстана достигло своего потенциала, необходимоулучшитьмаркетингрыбнойпродукцииидоступнарынокпереработчиков, и особенно производителей. Это должно привести к увеличению внутреннего потребления до уровня, рекомендуемого КРХ, и обеспечить растущие потребности настолько, насколько это реально, исходя из возможностей внутреннего производства. Это могло бы также способствовать расширению экспортного рынка и повышению добавленной стоимости на местную продукцию. В то время как частный сектор должен занять ведущее место в переработке продукции и маркетинге, Правительству отводится важная роль в создании благоприятных условий для развития предпринимательства. A. РАЗВИТИЕ ПЕРЕРАБАТЫВАЮЩЕГО СЕКТОРА 3.2 После обретения страной независимости многие государственные предприятия отличались завышенным уровнем капитализации и устаревшим оборудованием. Большинствобывшихгосударственныхпредприятий,действующихвпроизводственномсекторе (рыбный промысел, переработка и торговля), были уже приватизированы. Сейчас эти предприятия используют примерно 30% своих проектных мощностей. Естественное закрытие иуменьшениемощностейтаких государственныхпредприятий-неминуемоеследствиеработы в условиях свободного экономического рынка и, государство, поэтому, не должно вмешиваться в этот процесс, выплачивая субсидии бывшим государственным предприятиям. 3.3 В настоящее время возрождаются предприятия по переработке рыбы. Имеется несколько совместных перерабатывающих предприятий с современным оборудованием и участием европейских партнеров, которые выходят на рынок такой выгодной продукции как филе судака, пользующегося большим спросом в Европе, особенно в Германии. Общий объём перерабатываемого мяса рыбы увеличился вдвое с 27 683 тонн в 1999 году до 62 582 тонн в 2002 году только за счёт производства приготовленной/консервированной рыбной продукции (см.Рис.3.1). ПрипосещениипредприятийпредставителямиГИРХиврезультате анализа официальных и неофициальных данных выяснилось, что производства по переработке рыбы (которые эффективно работают посредниками при отсутствии какого- либо оптового рынка) получают прибыль и даже в некоторых случаях сверхприбыль. Однако во многих случаях такая прибыль не отражается в официальной статистике, так как предприятия практикуют сомнительные бухгалтерские процедуры, тем самым уменьшая размеры выплат корпоративного налога. Рисунок 3.1: Объёмы переработки рыбы, в метрических тоннах (1998-2002) Окончательный отчет · Май, 2005 56 3.4 Продукция отечественного производства конкурентоспособна по цене, но проигрывает в качестве, упаковке и ассортименте. Рост цен на рыбу не был таким высоким, как уровень инфляции и рост цен на другие продукты, включая мясо крупного рогатого скота и птицы. Имеются данные, что казахстанский рынок рыбной продукции довольно хорошо развит при высоком спросе на различные виды этой продукции. Несколько перерабатывающих предприятий выразили готовность расширить производство рыбных полуфабрикатов путём более глубокой её переработки (консервирование, выпуск рыбных котлет и другая продукция глубокой переработки) из-за растущего спроса на такую продукцию. Однако сейчас в этом секторе рынка для этого нет условий, и потребители жалуются на ограниченный ассортимент и невысокое качество продукции. Большая часть предприятий-рыбозаводов не занимаются изучением рынка или спроса на продукцию. Это происходит частично из-за отсутствия бизнес образования у менеджеров рыбных предприятий, но также из-за бедной маркетинговой информации, предоставляемой ПРК, и неразвитости самой информационной инфраструктуры. 3.5 Гармонизация санитарных условий и ветеринарных стандартов могли бы способствовать расширению рынков. Европейский Союз запретил импорт рыбной продукции (включая икру) из Казахстана в 1998-2002 гг. из-за неудовлетворительных санитарных и ветеринарных стандартов60 . Кроме того, по этой же причине имели место случаи возврата икры, экспортированной в США. Непосредственно после того, как в этой сфере произошли улучшения, сразу пять предприятий получили сертификат на экспорт рыбной продукции в страны Европейского Союза. Как органу власти ПРК необходимо обеспечить установление стандартов качества надлежащим образом и их соблюдение в соответствии с международными требованиями, а также осуществление координации между различными правительственными организациями61. Вопрос качества касается также и внутреннего рынка. По результатам опросов фокус групп, проведённых ГИРХ, потребители часто жаловались, что на местных базарах рыба хранится и реализуется в антисанитарных условиях, сбывается испорченная консервированная продукция, что негативно отражается на спросе. Отслеживаемость является также проблемой, например, в Алматы, потребители боятся покупать рыбу из опасения, что она была поймана в загрязнённом озере - накопителе сточных вод Сарбулак, несмотря на то, что продавцы убеждают потребителей в обратном. 3.6 Имеется хороший потенциал для проведения политики импортозамещения в секторе производства рыбных консервов из недорогих и имеющихся в достаточном количестве видов рыбы. На консервированную продукцию отмечается сезонный спрос, который в основном удовлетворяется за счёт консервированных шпротов, импортируемых из Латвии. Стратегия импортозамещения была предложена в Плане развития рыбного хозяйства в Казахстане. Но пока не ясно, какую чистую экономическую выгоду принесёт эта стратегия. Это в особенности справедливо потому, что потребуется большое количество импортных основных средств производства (перерабатывающего оборудования) и вспомогательных материалов (например сталь для изготовления консервных банок). В таких случаях одним из способов преодоления этих препятствий является привлечение внешних 60Пресс-релиз, Европейский Союз, "Европейская комиссия разрешает импорт казахстанской икры в страны ЕС",Алматы, 2002. 61Есть два правительственных органа помимо КРХ, которые занимаются контролем качества: Санитарная инспекция и Департамент по ветеринарии. 62Например, одна из компаний на озере Балхаш получила грант (от голландского инвестора) на строительство перерабатывающей установки по производству филе судака по самой современной технологии. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 57 инвестиций62. Несмотря на это можно наладить консервирование балхашского леща, самого распространённого (и в настоящее время малоценного) вида во многих озёрах Казахстана. Кроме того, компания "Атыраубалык" имеет все условия для производства консервированной рыбы, и изучила спрос на консервированную кильку в Казахстане (черноморская килька - Clupeonella cultriventris), который составляет 24 миллиона банок (8 000 тонн переработанного мяса рыбы) в год. Но в настоящее время этот рыбоконсервный завод не работает из-за отсутствия ресурсов для добычи кильки (в частности промысловых судов и орудий лова). Рекомендуемые мероприятия: 3.7 Роль государства в поддержке перерабатывающего сектора могла бы включать: Исследование с целью определения потенциала мало-масштабных предприятий, специализирующихся на производстве консервов из малоценных видов рыбы (в частности, леща). Исследование экономической и биологической возможности восстановления добычи и переработки кильки с добавлением стоимости. Расширение сферы консалтинговых услуг, оказываемых предприятиям, включая составление бизнес-планов и изучение внутреннего и внешних рынков. Оказание поддержкибывшимгосударственнымпредприятиямвихпереориентациинарыночную экономику (эта деятельность может быть объединена с услугами для других видов сельскохозяйственного производства). Обеспечение информацией по рыночной конъюнктуре (см. ИСУРХ в Разделе 2.D). Обеспечение перерабатывающих предприятий информацией о потенциальных партнёрах и помощь в налаживании партнёрских отношений на международном рынке (например, с китайскими покупателями), включая продвижение рыбной продукции Казахстана на этом рынке. Поиск рынков сбыта леща, улучшение существующих и внедрение новых методов консервирования и переработки, включая расширение процесса до готовых рыбных блюд, отдавая предпочтение лучшим формам переработки с добавлением стоимости. Обеспечение поддержки частного сектора путём инвестирования в деятельность по контролю качества продукции, включая разработку стандартов по маркировке и отслеживаемости продукции63, обучение персонала КТКАР и принципам отслеживаемости продукции "от сети до стола" (см. Вставку 3.1). Разработка технологий производства корма для разведения ценных видов (особенно форели), используя местные малоценные виды рыб. Обеспечение доступа предприятий к получению кредитов на приобретение нового оборудования 63При обсуждении вопроса с группой потребителей последние предположили, что неадекватная маркировка или ее отсутствие, а также сомнительный контроль качества являются факторами, ограничивающие желание приобретать рыбную продукцию Окончательный отчет · Май, 2005 58 Вставка3.1: Возможныепоследствияигнорированиявопросаотслеживаемостипродукции Подтермином"отслеживаемость"подразумеваетсяпроцесспереработкиипроизводстварыбной продукцииисистемаеёраспределения,прикоторойможнобылобыотследитьполучениелюбого индивидуального продукта с момента её вылова до поступления в продажу. В высокоразвитых странах (ЕС) резко увеличивается количество законодательных актов, обеспечивающих отслеживание всего цикла продукции. В середине 90-ых годов на озере Виктория возникло "подозрение" на загрязнение пестицидами, и это сразу повлияло на добычу рыбы. На рынке ЕС была запрещена продажа 250 000 тонн рыбопродуктов(восновном,мороженоефиленильскогоокуня).Спекуляциивпечатиинедостоверные репортажи передали информацию о том, что эти рыбопродукты были заражены, хотя ни о каких результатахпроверокнесообщалось.Однакопрямойэкономическийущербот запретанаэкспорт тольководнойизмногихстран-Уганде-былоцененв40миллионовдолларовСША,чтоповлияло на жизнь 700 000 человек, занятых в цепи рыбного хозяйства. С учетом паритета покупательской способности,которыйсоставляет 12,95,тоэтацифраувеличиваетсядо518миллионовдолларов США относительного ущерба местной экономики. В то же время запрет на экспорт привел к девальвацииденежнойединицыУганды-шиллингана15%.Неспособностькомпетентныхорганов Уганды доказать, что они могут "отследить" исходное сырье через производственную цепочку и предоставить ясную картину отслеживаемости и контроля "одобренных" экземпляров привело к полуторагодовой задержкевповторномвступленииврынокЕС. Источник: Документ, представленный на Конференции по созданию эффективных систем отслеживаемости, СК, июль 2001 года. B. РАЗВИТИЕ ЧАСТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ 3.8 Очевидно, что сейчас предприятий, готовых вкладывать средства в развитие сектора, стало больше, в первую очередь в развитие экспорта продукции с добавленной стоимостью при поддержке зарубежных партнёров. В секторе наблюдаются прямые иностранные инвестиции, и доступ к иностранной валюте не является проблемой. Однако официально рыбные хозяйства привлекают инвестиций меньше, чем другие агропромышленные сектора64. Согласно имеющимся данным, поток инвестиций сократился с237миллионовтенгев2002годудо10,4миллионав2003году65. Числопредпринимателей, желающих вложить инвестиции в рыбное хозяйство, увеличивается, после того, как большинство возможностей для инвестирования в производство зерна и животноводческой продукции были использованы, хотя причиной этому может быть и слабое регулирование рыбного хозяйства и возможность получения недекларируемых доходов. 3.9 Производственные мощности являются ограничивающим фактором. Производственные мощности частных предприятий по промысловой добыче, предприятий попереработкеиисследовательскихпредприятийслишкоммалыидолжныбытьувеличены. Общий спад в развитии рыбного хозяйства в Казахстане сопровождался "утечкой" специалистов в другие сектора и даже за границу. С приходом частного бизнеса в рыбное хозяйство, некоторые предприятия перешли в собственность неспециалистов, которым требуется научные и экономические консультации по успешному ведению бизнеса и устойчивому использованию ресурсной базы. Эта потребность является важнейшей для улучшения управления сектором рыборазведения. (см. Главу 4). 64За период с 1999 по 2001годы, доля рыбного хозяйства в сельскохозяйственном ВВП официально составляла 1,6%, но при этом доля инвестиций составляла лишь 0,4%. Разница была бы гораздо больше, если при оценке учитывать неучтенные (недекларированные) уловы. 65Данные Агентства РК по статистике Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 59 3.10 Приоритетом для Правительства должно стать создание благоприятных для притока инвестиций экономических условий путем улучшения управления и надлежащего регулирования таким образом, чтобы инвесторы захотели вкладывать деньги в долгосрочные проекты. Это включает создание соответствующего законодательства для рыбного хозяйства, которое будет способствовать улучшению отраслевого управления и контроля за эксплуатацией ресурсов (см. Раздел 2.C). Налоговая политика также требует пересмотра с точки зрения привлечения инвестиций, так как некоторые предприятия жалуются на то, что налоги "съедают" более 45% прибыли. Необходимо повысить прозрачность процесса реализации рыбы и рыбопродуктов наряду с повышением надёжности и степени охвата статистическими данными продаж рыбы. Хорошим примером положительного влияния сильного государственного управления в этом сектореможетпослужитьНамибия,котораяпослеполучениянезависимостипровелапервую компанию МКН (арест судов, инвестиции на приобретение и оснащение патрульных глубоководных и воздушных судов). В результате зарубежные инвесторы стали вкладывать деньги в долгосрочные программы, так как они были уверены в том, что этот сектор под хорошим руководством. Если вводить режим совместного управления для обеспечения поддержки производителям, то целесообразно рассмотреть программу микрокредитования и информационных услуг (такие мероприятия можно финансировать в рамках Проекта постприватизационной поддержки сельского хозяйства II, или ППСХ-2, который в настоящее находится на стадии подготовки). C. УВЕЛИЧЕНИЕ ДОХОДОВ РЫБНОГО ХОЗЯЙСТВА ОТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОДУКЦИИ 3.11 Цена на рыбопродукты, получаемая рыбаками, зависит от многих факторов. К ним относятся технология лова и методы транспортировки/хранения улова (например, использование льда или пройденное время с момента вылова до продажи), способ переработки и представления в продажу, процедура определения сортности продукции, качество и отслеживаемость продукта, система доставки и распределения продукции по торговым точкам, отношение потребителей и цена замещающей продукции66. 3.12 В настоящее время рыбаки вытеснены на край рынка, и их усилия не оплачиваются на надлежащем уровне. Там, где рыбаки являются членами производственных кооперативов (что справедливо для около 50% рыболовов), команда судна67 получает оплату в размере 25-40% от рыночной стоимости улова, и соответствующую долю годовой прибыли кооператива. Если бригада была бы снабжена судном (лодкой), снастями и ГСМ, без оплаты за пользование, то возврат этих средств считаелся бы нормальным при 40%, но низким при 25% от рыночной стоимости улова. Однако, в действительности, бригады чаще всего должны иметь своё собственное оснащение и ГСМ. Кроме того, рыбаки часто вынуждены продавать свой улов предприятиям-монопсониям (т. е. которые являются единственным покупателем), либо потому что одно перерабатывающее предприятие обычно доминирует в бассейне, получив монополию на своё производство от ПРК (как, например в случае с "Атыраубалык", которое получило монополию/монопсонию на осетрину), либо предприятие получило монопсонию "де факто" при распределении квот. В результате это приводит к искусственно заниженной оплате труда рыбаков (см. Рис. 3.2). Например, по данным ГИРХ, "Атыраубалык" должен платить рыбакам по крайней мере в три раза больше текущей цены на осетр68. 66Для потребителей в странах с развитой экономикой всё важней становится сертификация продукции (которую проводит Совет по управлению морскими запасами, MSC), подтверждающая, что вылов рыбы производится в устойчивых источниках. Это так называемая "экомаркировка". 67На одно судно обычно приходится 2 или 3 человека. Окончательный отчет · Май, 2005 60 Таблица 3.2: Структура цен на судака в 2003 (тенге/кг) по бассейнам69 3.13 Доходы рыбаков можно повысить путем введения системы совместного управления. Существующая структура в данном секторе ставит рыбаков в заведомо невыгодное положение. Рыбаки не могут торговаться из-за этого своего невыгодного положения в цепи распределения продукции. Большинство кооперативов по видимому не работают в интересах рыбаков, что не позволяет их назвать кооперативами как таковыми. Кроме того, сезонный вид занятия повышает социальную уязвимость, рыбаки не имеют возможности торговаться с посредниками и очень часто получают оплату с опозданием в несколько месяцев. Чаще всего это происходит из-за невозможности получения квоты самими рыбаками при существующей системе. Предполагается, что дополнительная отдача для рыбаков может быть достигнута путем проведения институциональных мероприятий, описанных в разделах по совместному управлению и праву пользования. Кроме того, ассоциации рыбаков, созданные в целях соуправления ресурсами рыбного хозяйства, могли бы стать основой для совместной организации рыбного маркетинга. 3.14 Инвестиции в инфраструктуру могли бы улучшить ситуацию. В настоящее время рыбаки зависят от расстояния до ближайших городов и сезонного характера промысла из- за отсутствия инфраструктуры. Обычно нет холодильных камер, что ограничивает деятельность рыбаков в летний период (многие из них не занимаются рыбным промыслом как минимум месяц в летний период). Рыба, выловленная ими в тёплые дни, быстро теряет своё качество, и поэтому продаётся по низкой цене, на условиях диктуемых покупателями. Отсутствие подъездных путей к водным объектам и причалам мешает покупателям приобретать рыбу у самих рыбаков, и последним приходится самим доставлять свой товар на рынок. Отсутствие оптовых рынков и маркетинговой информационной системы также снижает доступ рыбаков к рынкам, а кроме того, незнание ценовой ситуации и спроса на продукцию ослабляют их позиции при заключении сделок. Отсутствие оптовых рынков или систем аукционных продаж рыбы (выловленной в Казахстане) мешает уполномоченным органам контролировать продажу рыбы на внутреннем рынке. Финансирование основных объектов торговой инфраструктуры за счет государственного бюджета, наряду с предоставлением рыбакам микрокредитов на приобретение собственных средств хранения и технологий переработки, должно способствовать улучшению положения рыбаков на рынке и повышению их доходов (такие кредиты могут быть получены по проекту ППСХ-2). 68Обычно продажа икры производится по цене около 100 долларов за 1кг, а местные (неофициальные) посредники покупают у рыбаков сырую икру по 50 долларов за килограмм. В то же время "Атыраубалык" платит рыбохозяйственным кооперативам за осетра в среднем 300 тенге/кг, что составляет примерно 2,00 доллара США за 1 кг по весу осетра, независимо от наличия или отсутствия в рыбе икры, что в несколько раз меньше рыночной цены. 69Данные ГИРХ. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 61 4.ИНВЕСТИРОВАНИЕВТЕХНОЛОГИИ 4.1 Для достижения рыбным хозяйством Казахстана своего потенциала необходимо развивать альтернативные источники производства. Это требует увеличение инвестиций в технологии. С достижением рыболовным хозяйством своего лимита или даже его уменьшением, растущий спрос должен быть покрыт за счёт других источников, включая аквакультуру70. Но технологии, применявшиеся в аквакультуре в советское время, в условиях рыночной экономики стали неконкурентоспособными. Поэтому, для повышения конкурентоспособности сектора необходимы инвестиции в поиск более эффективных методов производства и оснащение соответствующим современным оборудованием. Существует также высокий потенциал для воспроизводства рыбных запасов в естественных условиях и развития аквакультуры путем разведения молодняка. Кроме того, несмотря общую озабоченность чрезмерной эксплуатацией рыбных ресурсов, существуют водные объекты (в основном малые) и виды рыб, которые не эксплуатируются в достаточной мере. Таким образом, основные инвестиции в технологии должны быть направлены на: Улучшение продукции рыбопитомников; Содействие развитию аквакультуры; Развитие малых водоемов; и Эксплуатацию недостаточно используемых акваресурсов A. УЛУЧШЕНИЕ ПРОДУКЦИИ РЫБОПИТОМНИКОВ 4.2 Государственные рыбопитомники неэкономичны и чаще всего неэффективны. При поддержке государства в советский период, молодь выводилась в тринадцати больших рыбопитомниках,которыепроизводилидо50миллионовмальковвгод.Крометого,врыбных хозяйствах получали ещё 500 миллионов мальков для выпуска в водохранилища и озёра. Но эта система впоследствии пережила спад, и к 2002 году объем производства молодняка сократился до 77 миллионов. В прошлом рыбопитомники были слишком большими, имели завышенныйуровенькапитализацииибылиоснащеныустаревшимоборудованием.Молодь, выпускаемая некоторыми рыбопитомниками вероятно имело слабые шансы на выживание, так как условия окружающей среды, а также наличие корма, было неблагоприятным. В настоящее время затраты на производство посадочного материала частично окупаются за счет сборов с рыболовных предприятий за производство мальков на выпуск, так как это является одним из условий получения ими квот на вылов. Однако, "купленные" мальки выпускаются в водоемы независимо от того, принесут ли они какую-либо выгоду или нет. Например, в озёрах Зайсан/Бухтарма ежегодно выпускается огромное количество мальков карпа, но доля взрослого карпа в уловах очень мала. Во многих случаях рыбопитомники производят мальков видов, которые имеют малую рыночную ценность и не являются целью для ловли (например карась). 4.3 Большинство государственных предприятий в производственном секторе уже приватизированы, но процесс приватизации должен затронуть и государственные рыбопитомники. Путём передачи деятельности по пополнению рыбных запасов частному 70Чтобы обеспечить потребление рыбы на душу населения на уровне 17 кг/год (если не увеличивать импорт), объем производства рыбопродукции нужно увеличить до 255 000 тонн, что в шесть раз превышает объем производства в 2003 году и в 2,5 раза - объем 1975 года. Такие объемы добычи не могут способствовать устойчивости рыбных запасов. Окончательный отчет · Май, 2005 62 сектору (и взимания платежей за выпуск посадочного материала с товаропроизводителей /переработчиков или государства по рыночным ставкам)71 можно добиться обеспечения экономическойэффективностирыбопитомников,котораяприсложившихсяобстоятельствах оказывается невозможной. ГИРХ рекомендует начать процесс приватизации существующих государственных рыбопитомников (см. список рыбопитомников в Приложении F). Этот процесс следует начать в предстоящие 1-2 года и завершить в течение следующих 5 лет. Государство не должно продолжать вмешиваться в данный процесс путем субсидирования рыбопитомников (в бюджете 2004 года на это выделено 91,6 миллиона тенге государственным рыбопитомникам на приобретение материалов и оборудования72) . Исключение составляют два (в дальнейшем, может быть и три) осетровых завода в Атырау. Они должны остаться в государственном ведении, как часть общей программы государств Каспийского бассейна по восстановлению запасов осетровых видов73. 4.4 На рынке появилось лишь небольшое количество частных рыбопитомников, которые пришли на смену бывшим государственным питомникам, но со временем ихколичествоувеличится.Некоторыеизприватизированныхрыбопитомников,возможно, не выживут в рыночных условиях. В самом деле, без гарантированного спроса на мальковый материал для восполнения рыбных запасов в определенных озёрах и других водоёмах этот бизнес обречен на неудачу. Для того чтобы обеспечить выживание ряда питомников в условиях рынка, их необходимо перепрофилировать на реализацию полного цикла выращивания ценных видов рыбы, либо разместить у них эксклюзивные заказы на выполнение государственной программы пополнения рыбных запасов. Предполагается, что по мере улучшения отраслевой политики и создания благоприятных экономических условий в ближайшем будущем появятся новые рыбопитомники в районах, где имеется множество малых водных объектов. Этот процесс может осуществляться параллельно с возобновлением деятельности прудовых хозяйств для разведения таких ценных видов рыбы, как форель, толстолобик и белый амур, и началом разведения осетровых пород рыб в водоёмах с контролируемыми условиями и некоторых озёрах. Рекомендуемые мероприятия: В силу экономической нежизнеспособности крупных рыбопитомников, производящих мальков, необходимо срочно принять решение об их дальнейшей судьбе. Кроме того, необходимо пересмотреть текущую стратегию пополнения запасов, преимущественно карпа обыкновенного, в водохранилища и некоторые озера. В целях минимизации влияния приватизации на жизненные условия занятых в этом секторе людей и их семьи и наиболее рационального использования государственных активов, ГИРХ рекомендует КРХ заранее подготовить комплексный план приватизации до начала реализации программы. 71Решение сохранять ли действующую систему, когда рыболовные предприятия платят питомникам (как условие для лицензирования/предоставления квот), имеет политическое значение. Альтернативным решением может быть подход, когда государство оставляет ответственность восполнения рыбных запасов за собой, и соответствующие затраты включаются в стоимость квот/платы за лицензию. Имеются определенные экономические аргументы в защиту последнего подхода, который способствует повышению экономической эффективности рыбопитомников заводов, поскольку отпадает необходимость иметь дело с множеством мелких предприятий. 72Эта сумма близка к сумме общих доходов, получаемых от продажи квот на вылов рыбы (в настоящее время 70-100 миллионов тенге в год). 73ПРК недавно объявило, что рыбопитомники по производству молоди осетровых были добавлены в список "Стратегических активов Казахстана" (например, наряду с космодромом Байконур), таким образом, приватизация этих заводов невозможна. ГИРХ только приветствует такой ход развития событий. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 63 Правительству следует рассмотреть возможность строительства и запуска пилотного демонстрационного рыбопитомника, предназначенного для разведения ценных неосетровых пород. Такой питомник, который можно создать на базе одного из существующих рыбозаводов, целесообразно использовать для научно- исследовательских и экспериментальных целей, а также для обучения специалистов среднего звена. Правительство может рассмотреть возможность создания рыбопитомника для разведения лососевых видов. Такое предприятие, помимо производства мальков, может служить базой для научно-исследовательской работы - изучения генетического отбора и улучшения качества некоторых видов лососевых. При этом нужно принять меры для предотвращения загрязнения генетических запасов местных видов рыбы. Изучить возможность создания "специального показательного центра" на базе питомника для производства мальков судака для пополнения его запасов (см. также Приложение B - Судак). Построить новый осетровый рыбозавод для разведения осетровых и реконструировать два существующих осетровых рыбозавода в Атырау (см. Раздел 2. F). B. СОДЕЙСТВИЕ РАЗВИТИЮ АКВАКУЛЬТУРЫ 4.5 В советский период аквакультура получила широкое развитие, но в переходном периоде пришла в упадок. В прошлом прудовые хозяйства были достаточно сильными и производили до 12 000 тонн рыбы в год. Многочисленные озера также были хорошо приспособлены для ведения передового рыбного хозяйства. После 1990 г. рыбное хозяйство в целом и разведение молоди в частности пережили значительное падение74. Рыбные хозяйства страдали от множества тех же самых проблем, что и рыбопитомники, и стали убыточными из-за растущих затрат на корм для рыб, на коммунальные услуги и прочих эксплуатационных затрат, а также из-за повышения расходов на или отсутствие запасных частей и сменных деталей и, кроме того, из-за необходимости повышения заработных плат. Современные технологии, применяемые при разведении ценных пород рыб, разработанные в других странах, до сих пор в Казахстане не применялись и не были адаптированы для местных видов. Введение ряда налогов75 и обязательных платежей (например, на воду), привеликещебольшемуупадкуаквакультуры,включаяпроизводствозрелойрыбыимолоди. Хуже всего это отразилось на производстве карповых, так как рыба, добываемая в естественных условиях, продавалась по более низкой цене по сравнению с рыбой, выращенной в прудовых хозяйствах. За редким исключением некоторых рыбных хозяйств, разводящих карпа, единственным видом аквакультуры, приносящим прибыль, является разведение радужной форели. 4.6 Однако потенциал развития аквакультуры остается высоким. В настоящее время лишь несколько частных предприятий начали создавать прудовые хозяйства, либо озерные хозяйства для разведения рыбы. Благодаря наличию большого числа озер, водохранилищ и водотоков, Казахстан может производить до 80 000 тонн рыбы в год, используя свои прудовые хозяйства, озера для разведения рыбы, а также сточные термальные воды 74Это утверждение в основном базируется на опросах и полевых наблюдениях, так как никто, в том числе и КРХ, не собирает данных по аквакультуре 75Размер общего налогообложения рыбоводных хозяйств оценивается в 46% от получаемых доходов, и это приводит к повышению розничных цен на выращенную рыбу до такой степени, что она не может конкурировать по цене с выловленной (дикой) рыбой, обитающей в естественных водоемах. Окончательный отчет · Май, 2005 64 электростанций и горные рыбные хозяйства для разведения форели. Это могло бы способствовать приведению казахстанского рыбного сектора в соответствие с мировым, где с 1996 по 2001 год производство рыбы и рыбопродуктов возросло с 26,7 до 37,5 миллионов тонн, или на 38 % в пересчете на производство рыбы, употребляемой в пищу76 (даже при своем максимуме доля аквакультуры составляла лишь 10-15 % от общего объема произведенной в Казахстане рыбы). Некоторые крупные существующие прудовые хозяйства могут быть переориентированы на производство осетровых и китайских карповых видов (толстолобик и белый амур). Несмотря на то, что это может привести к снижению объема производства, предполагается, что это будет более выгодно, так как для таких пород рыб корм можно закупать по минимальным ценам. Усовершенствованная система МКН также должна ограничить предложение браконьерской рыбы и, таким образом, повысить конкурентоспособность прудового рыбоводства по сравнению с выловленной рыбой, цена на которую возрастет. Пруды можно создать вдоль западного берега озера Балхаш. Уже имеющийся опыт выращивания рыбы в садках с применением сточных термальных вод электростанций нужно использовать для выращивания некоторых видов рыбы в озерах. Следует поощрять также создание интенсивных малых производств. Таким образом можно создать условия для получения дополнительных доходов в рыболовных сообществах, особенно для женщин, и снизить их зависимость от и чрезмерную нагрузку на рыболовное хозяйство (хотя из опыта других стран известно, что рыбаки не всегда оказываются лучшими рыбными фермерами). Рекомендуемые мероприятия: 4.7 Были определены следующие приоритетные направления развития аквакультуры: Необходимо стимулировать разведение таких видов рыбы, как осетровые, веслонос, форель, полосатый окунь в условиях прудовых хозяйств, а также некоторых видов, разводимых в акватических условиях в малых озерах. Искусственно внедряемые экзотические виды, завозимые из других мест, должны тщательно и всесторонне исследоваться на предмет их возможной конкуренции с видами-аборигенами Казахстана. Акклиматизируемые виды следует подвергать карантину для предотвращения внесения новых заболеваний рыб (см. Раздел 2.F)77. Для внедрения новых для Казахстана видов необходимо также экономического обоснования. При наличии соответствующих условий следует развивать рыбоводные хозяйства, применяющие полуинтенсивные и интенсивные методы производства. Они могут быть в виде малых предприятий, оснащенных, однако, новыми технологиями, позволяющими эффективно производить и специализироваться по видам, имеющим высокую рыночную ценность. Имеется потенциальная возможность для развития рыбоводческих хозяйств, выращивающихкарпаобыкновенногоиосетровыхвподходящихбухтахозераБалхаш, в связи с чем необходимо начать пилотные исследования по этим видам. Нужно провести эксперименты для оценки потенциала разведения продуктивных карповых видов (сазан, карась и толстолобик) в поликультурных системах, популярных в таких странах как Китай, Индия, Вьетнам и Бангладеш. 76Спасение рыбы и рыболовов: К устойчивому и справедливому управлению глобальным рыбохозяйственным сектором, Всемирный банк, Департамент развития сельского хозяйства и села, 2004. 77В частности, должны быть предприняты эффективные меры для предотвращения несанкционированного попадания полосатого окуня из огражденных прудов в естественные открытые водоемы. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 65 Ввиду серьезных проблем, с которыми столкнулись прудовые хозяйства, необходимо проведение исследований, имеющих целью выведение и размножение наилучших видов, пригодных для выращивания в рыбоводческих хозяйствах. В прошлом пять электростанций Казахстана выращивали рыбу в промышленных объемах с использованием теплых сбросов. Следует поддержать возобновление этой деятельности используя современную технологию с целью выращивания молоди для продажи частным рыбохозяйствам и рыбоводческим компаниям. Энергетическим компаниямнужнопроизвестипереоценкуэкономическойэффективностивыращивания рыбы до размеров, достаточных к употреблению, и если будет установлено, что такое производство прибыльно, нужно оказать поддержку частным предприятиям, возможно, путем создания совместных предприятий с участием энергетических компаний и частных инвесторов. Организовать демонстрационное хозяйство по выращиванию форели в Алматинской области для оказания поддержки развитию выращиванияфореливюжномивосточном Казахстане, а также основать демонстрационное рыбное хозяйство для выращивания осетровых в Западном Казахстане. Поддерживать запасы веслоноса (состоящего в родстве с осетровыми) для их использования с целью выращивания молоди для рыбоводческих хозяйств в следующих областях: Атырауской, Алматинской и Кзылординской. Аквакультура несет в себе риски, и может вызвать значительное загрязнение, если сделана несоответствующим образом. Запруживание культур в озерах особенно рисковое занятие (из-за эутрофикации, рыбных заболеваний, генетического смешения между выведенными и дикими видами). Эти риски можно не допустить путем развития и стимулирования использования чистых технологий. Сокращение издержек в аквакультуре 4.8 Одним из обстоятельств, сдерживающих дальнейшее расширение масштабов аквакультуры, является стоимость корма для рыбы. Затраты на корм составляют значительную долю затрат в разведении рыбы в рыбных хозяйствах. В настоящее время высококачественный корм для выращивания форели может быть только импортирован. Закупочная цена импортного корма для форели составляет 300 тенге за килограмм, тогда как низкокачественный корм для карпа местного производства приобретается по 20 тенге за килограмм. 4.9 Нужно поддержать замещение дорогостоящих импортных кормов кормами местного производства. В Казахстане не существует недостатка в местных производителях кормов для рыб. Замещение дорогостоящих импортных кормов высококачественными кормами местного производства может стать одним из путей снижениязатратнавыращиваниеценныхвидоврыбы,требующихвысокопротеиновыйкорм, таких как форель или осетровые. В водоемах Казахстана в изобилии водятся такие малоценные виды рыбы, как лещ, плотва и карась, которые имеют высокое содержание белка, но на настоящее время характеризуются низкой рыночной стоимостью. Общие ресурсы таких видов оцениваются в 25 000-30 000 тонн, что эквивалентно 6 250-7 500 тоннам рыбных продуктов, или 20 000-23 000 тонн высококачественных кормов для осетровых и форели. Этого корма достаточно для производства не менее 8 000 тонн культивированных высококачественных видов рыбы, основываясь на пропорции перехода еды, приблизительно 3:1. Тем не менее, требуется проведение исследований с целью разработки формул для производства кормов из местных ингредиентов и сырья. Окончательный отчет · Май, 2005 66 Рекомендуемые мероприятия: 4.10 В связи с высокой стоимостью и значимостью исследований как общественного товара (т.е., другие фирмы также получат выгоду от исследований, внедряя разработанную технологию), владельцы рыбохозяйственных компаний проявляют нерешительность в отношении финансирования исследований, необходимых для развития технологий по производству кормов. Таким образом, у Правительства имеется серьезный аргумент в пользу государственного финансирования базовых исследований, необходимых для разработки кормовых технологий. Затем можно будет передать технологии частным предприятиям для организации товарного производства. Другой возможностью является объединение производителей кормов в ассоциацию для финансирования таких исследований за счет членских взносов от представителей этой ассоциации. C. РАЗВИТИЕ МАЛЫХ ВОДОЕМОВ 4.11 Большинство из 5000 малых озер, разбросанных по всей стране, остаются нерегулируемыми и не являются объектами ограниченного квотирования. Они эксплуатируются частными или кооперативными предприятиями, которые занимаются выловом малоценных видов рыбы. Многие из этих озер расположены в степном регионе Северного и Центрального Казахстана. Этот регион является единственным из крупных рыбохозяйственных бассейнов, для которого не планируется создание какого-либо бассейнового регулирующего органа. Местное отделение НПЦРХ (Научно-производственного центра рыбного хозяйства) также было закрыто. В результате практически отсутствуют какие-либо данные по рыбному хозяйству данного региона. Однако общий годовой улов из этих озер может составлять около 20 000 тонн, что практически равно уловам в Балхаш-Алакольском или Иртыш-Зайсанском бассейнах. Если хотя бы 50% этого улова попадало в местную экономику (за вычетом собственного потребления), то это рыболовство внесло бы в национальную экономику около 1 миллиарда тенге, или около 20% от общей официальной цифры для валовой добавленной стоимости рыболовного сектора (5,4 миллиарда тенге)78. Таким образом, рыбное хозяйство этого региона нельзя считать малозначащим. 4.12 Имеется потенциальная возможность для значительного увеличения вклада рыболовства на малых озерах в национальную экономику через усовершенствованную систему управления и инвестиции в выращивание ценных видов рыбы. Благодаря наличию множества озер, регион обладает значительным потенциалом для увеличения вклада от его рыбного хозяйства в национальную экономику путем усовершенствования системы управления и привлечения инвестиций в такие виды рыб, как судак, а также заслуживает проведение дальнейших исследований в НПЦРХ (возможно, при поддержке Банка, как первоначально предлагалось в концептуальном документе, представленном в конце 2003 года). Например, если бы перериентировать лишь 10% водных объектов на разведение таких ценных видов рыбы, как судак, учитывая их рыночную стоимость (которая в 2-3 раза превышает цену копченого леща), потенциальная возможность для увеличения добавленной стоимости оценивается на уровне выше 0,5 миллиарда тенге в год79 (см. также Приложение B по проблемам, связанным с судаком). 78Консервативная оценка исходя из предположения, что целевым видом является лещ со стоимостью в 15 тенге за килограмм "франко-завод" и добавленной стоимостью при продаже (в копченом виде) по цене, по крайней мере, 100 тенге за килограмм. 79Обратите внимание, что это больше оценочные показатели из-за отсутствия достоверных данных. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 67 4.13 В настоящее время право собственности в отношении малых озер остается неясным, и этот фактор сдерживает приток инвестиций. Зарубежный (европейский) опыт показывает, что наилучшим способом стимулирования внутренних инвестиций может стать либо приватизация этих малых озер и водохранилищ, либо передача этих водных объектов в долгосрочную аренду, при соблюдении планов устойчивого управления и с учетом прошлого использования водоемов местным населением. Законное наделение правами собственности и их соблюдение являются очень важным вопросом в отношении как самого водоема, так и прилегающих земель для доступа к нему. В настоящее время имеется большая доля неопределенности в отношении права владения малыми водоемами в Казахстане. Права собственности регламентируются Земельным кодексом. В соответствии с этим кодексом все водные объекты и водохранилища находятся в собственности государства (и именуются "Водным фондом"). Права на аренду в целях эксплуатации водоемов могут быть получены при подаче заявки в региональные органы исполнительной власти на период до 49 лет (в большинстве случаев за номинальную плату). Однако этот процесс пока еще не до конца отрегулирован,ивопросотом,будутлитакиесоглашенияоправепользованиядостаточными для привлечения долгосрочных инвестиций в аквакультуру, остается открытым. Рекомендуемые мероприятия: 4.14 Необходимо рекомендовать КРХ рассмотреть возможности привлечения инвестиций в рыбные хозяйства малых озер (для разведения ценных видов рыбы), а также рассмотреть варианты взимания платы за использование этого ресурса (например, путем взимания номинальной платы за лицензии на рыбную ловлю при условии, что расходы на сбор таких платежей не превышают сумму самих платежей). Инвестиции можно поощрять путем введения долгосрочной аренды или продажи прудов рыбным фермам. Нужно уточнить законы о праве на земельную собственность в привязке к прудовым хозяйствам. Чтобы заинтересовать частные предприятия в инвестировании в этот сектор, их право пользования должно быть оформлено на достаточно длительный срок. В то же время, право аренды следует предоставлять на периодически возобновляемой основе (например, каждые пять лет) и продлевать его в зависимости от успешности развития и претворения в жизнь плана устойчивого управления. Необходимо поддерживать инвестиции в малые водоемы, но при этом следует обеспечить возможность закупки высококачественного посадочного материала, корма для рыб и удобрений, а также проведения исследований в области новых технологий. В некоторых озерах и водохранилищах Северного Казахстана нужно возобновить или начать разведение сиговых (из отряда лососеобразных). В отдельных озерах акклиматизировали несколько видов сиговых80 (Coregonus albula ladogensis, C. albula, C. sardinella, C. peled. C. Lavaretus maraenoides, C. l. ludoga, C. muksun и C. autumnalis migratorius). Многие из них подверглись скрещиванию, и это привело к снижению продуктивности. Сиговые виды рыб и добываются в рыбопромысловых водоемах и производятся в рыбоводческих хозяйствах. Закрытое ранее отделение НПЦРХ в Петропавловске, Северный Казахстан, нужно восстановить для ведения научно-исследовательской работы по многочисленным водоемам этого региона. В целях улучшения ситуации, рыбные запасы некоторых озерможнопополнитьзасчетвыпускапосадочногоматериала,пополняякаждоеозеро только теми видами, которые не способны скрещиваться с друг другом. 80качестве примеров общеупотребительных названий можно привести "сиг", "ряпушка", "пелядь", "чир". Окончательный отчет · Май, 2005 68 D. ЭКСПЛУАТАЦИЯ НЕДОСТАТОЧНО ИСПОЛЬЗУЕМЫХ АКВАРЕСУРСОВ 4.15 Некоторые рыбные ресурсы, как известно, подвергались чрезмерной эксплуатации, но имеются и другие обитатели водоемов, которые в силу различных причин не использовались в полной мере, включая недостаток технологий и неразвитость рынка. Одним из таких ресурсов является речной рак. Значительные запасы речногорака (Astacus leptodactylus) имеются в Каспийском море, озерах/водохранилищах Бухтарма и Зайсан и в Шульбинском водохранилище, а также в некоторых других водоемах. В течение первых восьми месяцев 2003 года на двух водохранилищах добыли всего 1100 килограммов речного рака, тогда как максимально возможный устойчивый улов оценивается на уровне 100 тонн в год. По другим водоемам сведений о добыче рака нет. В результате чрезмерной эксплуатации, а также мора популяции речного рака в Турции и Европе, на рынке появилась прибыльная ниша, в особенности в Европе81 (см. Вставку 4.1). Путем развития стратегии по эксплуатации речного рака последний можно превратить в источник доходов, в то время как сейчас он рассматривается как вредитель, портящий рыболовные сети. Рекомендуется проведение следующих мероприятий: Прежде чем приступить к товарному производству рака, нужно изучить рынки, в особенности в Европейском Союзе и, в частности, в Скандинавии. Затем следует оценить требования к качеству продукции, экспортируемой из Казахстана, на предмет ее соответствия нормам стран назначения. Можно также рассмотреть возможности рекламы речного рака из Казахстана за границей. Нужно предварительно убедиться в устойчивости этого ресурса, определить и, при необходимости, разработать лучшие методы и технологии вылова. Необходимо провести консультации по вопросам самых передовых методов и технологий вылова с основными европейскими производителями (Швецией и Испанией). После выявления рынков сбыта можно наладить устойчивую, хорошо организованную добычу речного рака на бассейне Иртыша и Каспийского моря. Если рынки сбыта окажутся перспективными, то следующим этапом должно стать разведение речных раков. Это потребует проведения дополнительных исследований и разработки соответствующей технологии. Если Петропавловский филиал НПЦРХ будет восстановлен, он может начать изучение некоторых озер региона на предмет их пригодности для разведения речного рака. Необходимо предпринять все возможные меры для предотвращения проникновения в Казахстан чумы ракообразных, в том числе наложение запрета на импорт американских речных раков, известных тем, что они являются переносчиками данного заболевания. Нужно запретить возвращение в страну любых контейнеров, использованных для транспортировки живых речных раков на зарубежные рынки. 81Например, в настоящее время оптовые цены в Швеции, которая является основным потребителем раков, находятся на уровне 13 долларов США за килограмм готового импортного продукта (Pacifastacus leniusculus). Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 69 Вставка 4.1: Промысел речного рака НедавнеепоявлениеречногоракавречнойсистемеБухтарма/Иртышсталопроблемойдлярыбного хозяйства, которое до данного момента концентрировалось на рыбе. Речной рак является также обычным обитателем других водоемов Казахстана, включая Каспийское море (Astacus pachypus, A. leptodactylus, и несколько других подвидов). На мировом рынке - как в Европе, так и в США - наблюдаетсязначительныйспроснаречногорака,приусловиипоставкипродукциипоприемлемым ценам. Крупнейшими импортерами в Европе были Испания (которая производит много этой продукции сама), Швеция и Франция. До конца 80-х европейские страны импортировали речного рака из Турции, и в 1985 г. только Швеция закупила 2 505 тонн. Однако распространение чумы ракообразных (вызванного действием грибка Aphanomyces astaci), поразившего популяции турецкогоречногорака,сталопричинойотраслевогокризиса.Тожесамоезаболеваниепоразило европейскуюпопуляциювовторойполовинеXIXвека,однакоэтапопуляциябылавкакой-томере восстановлена. Казахстанский речной рак, относящийся к видуAstacus, до настоящего времени не был поражен этим заболеванием, и таким образом его промысел и разведение в рыбных хозяйствах имеют хороший потенциал для развития и продвижения на рынке. Эта деятельность предполагает мероприятия по предотвращению проникновения чумы ракообразных. Экспортироватьможноиживыхречныхраков,ипереработаннуюпродукцию,подоговоренностис импортирующейстраной. В настоящее время большинство речных раков в Европе производится в рыбоводческих хозяйствах,которыевыращиваютвосновномвиды,привнесенныеизСША.Технологияразведения речных раков достаточно хорошо развита, как для исконных европейских видов, так и для тех видов, которые завезены из США. В 90-х годах европейские страны разводили и вылавливали 8500 тонн пресноводных речных раков. Скандинавские страны (Швеция, Финляндия и Норвегия) обладаютнаиболееразвитойаквакультурой.ВработахВестманидр.(1990)иВестманиМаннинен (1994)содержитсяоченьполезнаяинформацияосостояниипромысларечныхраковвотдельных странахЕвропы.Прибалтийскиестраны,ивособенностиЛитва,гдетакжеимеютресурсыречных раков, проводили эксперименты по выращиванию речных раков в прудах. В конце 80-х годов рыбноехозяйство"Волжанка",расположенноенанижнейВолге,выпускалоличинки(детву)речных раков в открытые водоемы и планировало строительство крупного питомника для выращивания молоди.МетодологиявыращиванияречныхраковврыбныххозяйствахописанавработеКозлова (1989),адетальноеописаниебиологии,распределения,динамикииотловаволго-каспийскихречных раков дано в работе Румянцева (1974). Недавнее увеличение популяции речных раков в водных объектахИртыш-Зайсанскойсистемысвидетельствуетотом,чтопопуляциянаходитсявхорошем состоянии,ионаможетэксплуатироватьсянаустойчивойоснове,сприменениемстрогойсистемы мониторингадляпредотвращениячрезмерноговылова,нотакжеприпостояннойсистемепроверок навозможноеналичиечумыракообразных.Частныепредприятиядолжныприниматьвовнимание, что на товарное производство речных раков требуется от 4 до 6 лет. Использованнаялитература: Козлов, В.И. (1989) Заводской способ разведения речных раков. Рыб. Хоз. 1989 (12): 54-58 Вестманидр..(1990)Состояниепопуляцииречныхраков,промысел,заболеванияиразведениев Европе.ОтчетЕвропейскойвнутреннейконсультационнойкомиссиипорыбномупромыслу(EIFAC) ФАО Рабочего органа по проблемам промысла речных раков. Хельсинки. Вестман,K.иМанниненK.(1994)Институты,исследователиипрограммы,относящиесякизучению речных раков в Европе. Научно-исследовательский институт рыболовства и рыбного промысла, Отдел рыбного хозяйства, P.O. Box 202, Финляндия 00151, Хельсинки, Финляндия. Румянцев, В.Д. (1974) Речные раки Волго-каспийского бассейна. Каспийский научно- исследовательский институт рыбного хозяйства. Москва, "Пищевая промышленность". Окончательный отчет · Май, 2005 70 4.16 Казахстан обладает ценными ресурсами организмов, пригодных для производства корма для рыб, которые в настоящее время эксплуатируются недостаточно. Их можно выращивать в рыбоводческих хозяйствах. В прошлом многочисленные малые озера обеспечивали устойчивый вылов гаммаридов (до 1000 тонн в год) и рачка Artemia salina, которые либо перерабатывались, либо непосредственно использовались в качеств корма для рыбы. Эти организмы можно использовать для разрешения проблемы нехватки высокопротеинового рыбного корма в период становления местного производства некоторых видов рыб. В прошлом значительные объемы этих видов отправлялись на экспорт. Ситуация на сегодняшний день остается неясной. Большинство этих ресурсов сосредоточено в малых водоемах степного региона. По существующим оценкам, в северных озерах ежегодно отлавливается от 100 до 350 тонн артемии, и еще 100 тонн отлавливается в других регионах Казахстана. Ресурсы гаммаридов, донных организмов, которыми питается рыба, в 19 озерах северного Казахстана оцениваются на уровне 2 467 тонн или 400 тонн в пересчете на сухой вес. Гаммариды обитают на дне мелководных озер, которые зимой промерзают до дна, и поэтому рыба в них не обитает. В прошлом выловом гаммаридов занимались в малых масштабах и это было источником средств существования для значительного количества людей, в связи с чем упадок в данном сектореоставилмногихизнихбезвозможностейкзаработку.Другимпотенциальнымсырьем для производства рыбного корма является зоопланктон, который до настоящего времени в Казахстане не вылавливался. Полагают, что лишь 1% от имеющихся ресурсов может обеспечить 2 700 тонн сухого корма для рыб с высоким содержанием белка. Рекомендуется проведение следующих мероприятий: Тщательный научно обоснованный контроль должен предотвратить чрезмерную эксплуатацию организмов, которые можно использовать в качестве корма для рыб, в озерах с высокой естественной концентрацией. Это должно стать одной из задач северного филиала НПЦРХ, если он будет восстановлен (см. Раздел 5.С). Экономические аспекты и методологию вылова зоопланктона в устойчивых масштабах еще нужно изучить. Социально-экономические аспекты (например, создание для местного населения альтернативных возможностей зарабатывать на жизнь) должны войти в список государственных приоритетов для рационального развития индустрии разведения водных организмов, которых можно использовать в качестве корма для рыб, в естественных озерах. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 71 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА ОТРАСЛИ 5.1 Чтобы сектор рыбного хозяйства смог реализовать свой потенциал и устойчиво развиваться, государство должно взять на себя очень важные функции. Очень важно понимать, что существует ряд функций, вовлечение Правительства в которые существенно для эффективного управления рыбным хозяйством и стимулирования развития сектора. Для того, чтобы эффективно проводить отраслевую политику и осуществить рекомендации настоящего исследования, Правительству нужно улучшить организационную структуру и укрепить организационно-технический и кадровый потенциал структур управления рыбным хозяйством и поддерживать их на должном уровне. A. УЛУЧШЕНИЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ Недостатки существующей структуры 5.2 В настоящее время структура администрирования отрасли слишком сложна, что создает определенные трудности в принятии мер по обеспечению устойчивого ведения рыболовной деятельности, улучшения маркетинга и направлению требуемых инвестиций в технологии. Существуют, по крайней мере, 4 департамента в Министерстве сельского хозяйства и двенадцать других государственных ведомств, которые контролируют те или иные аспекты сектора. Это приводит к нечеткому разграничению полномочий и затягиванию процесса принятия решений. 5.3 Некоторые сдвиги уже произошли, но многое необходимо ещё сделать. За последние пять лет предпринималось несколько реорганизаций управленческих структур, и процесс реструктуризации все ещё продолжается: был воссоздан Комитет рыбного хозяйства, а в 2003 году была восстановлена система бассейнового управления. Это положительные сдвиги. Но существующая структура остаётся достаточно сложной (см. Таблицы 1 и 2 и органограммы в Приложении А), в частности из-за того что, вероятно нет уполномоченного органа (например, межведомственной рабочей группы), координирующего данный процесс. Частые реорганизации административной структуры также являются разрушительным фактором в этом секторе, поэтому ПРК нужно окончательно определиться в отношении организационной структуры и как можно дольше ее придерживаться. В целом, следует уделить внимание следующим вопросам: Функции КРХ: Несмотря на то, что лицензирование и контроль за выдачей квот остаётся в ведении КРХ (через бассейновые управления и областные акиматы), вопросы торговли и реализации продукции, переработки (контроль качества) и сбора экономических данных82 остаются вне сферы деятельности КРХ. Институциональные связи: существует необходимость наличия механизма разрешения конфликтов внутри КРХ и между КРХ и другими ведомствами, в усилении возможностейКРХиулучшениикоординациисдругимидепартаментамиМСХидругими министерствами. Учет потребностей первичных производителей: рыбацкие сообщества оказались вытесненными на самую периферию отрасли, так как субъекты отрасли, а также процедуры проведения тендеров и получения квот недостаточно прозрачны (см. Раздел 2). Это приводит к затягиванию процесса принятия решений, который отстает от динамики происходящих изменений в водном хозяйстве. Кроме того, существует в 82Данные по улову, собранные КРХ. Окончательный отчет · Май, 2005 72 целом проблема доверия в рыбной индустрии и уровень законопослушания находится на низком уровне (что подтверждается представлением недостоверных данных по уловам и нелегальной приграничной торговлей рыбопродуктами). Научные исследования в рыбном хозяйстве: попадают в сферу ответственности даже не КРХ, а другого департамента МСХ (Департамент науки). Имеются примеры дублирования исследований, проводимых Научно-производственным центром рыбного хозяйства, областными акиматами (только в некоторых областях) и некоторыми межобластными бассейновыми управлениями. Имеют место серьёзные проблемы, связанные с недостаточным финансированием базовых исследований по оценке запасов и НПЦРХ (см. НИР ниже). Рыбоохранные инспекции: необходимо объединить оба реестра водных судов; возможности инспекции должны быть усилены, но при этом штат инспекторов может быть значительно сокращен (особенно, если управление рыбным хозяйством двигается в сторону систем совместного управления). Сбор данных ограничен, и точность собираемых данных оставляет желать лучшего. Рекомендации по улучшению структуры управления 5.4 Для решения этих вопросов необходимо реструктуризировать и упорядочить обязанности по управлению рыбным хозяйством, а также позволить более децентрализованное принятие решений. Сотрудники КРХ признают, что существующее распределение административных функций между различными министерствами и различными уровнями центральной и региональной власти значительно усложняет процесс отраслевого планирования, принятия решений и координации усилий. ГИРХ в частности обеспокоен тем, что основные субъекты рыбной индустрии все еще играют весьма ограниченную формальную роль в процессе принятия решений83. Это в особенности касается первичных производителей (рыбаков), в связи с тем, что во многих отдалённых районах страны они не имеют иной альтернативы, кроме работы в данном секторе. 5.5 Несмотря на всю сложность задачи, органам отраслевого управления следует активнее вовлекать различные заинтересованные стороны в процесс принятия решений. Существует общая закономерность, подтвержденная на примере рыбных хозяйств других стран: правовая дисциплина повышается во всех случаях привлечения заинтересованных сторон (т. е. производителей) в процесс управления ресурсами. Руководство сектора рыбного хозяйства в Европе, например, глубоко понимает важность участия местных сообществ в процессе управления так как централизация власти в Европейской Комиссии и Европейском Парламенте в прошлые годы рассматривается как основная причина неудачи Политики Общего Рыбного Хозяйства (ПОРХ) ЕС. Поэтому ГИРХ предлагает развивать механизм совместного управления (см. Раздел 2.E). 5.6 Администрация рыбного хозяйства должна быть сосредоточена внутри одного ведомства, в КРХ. Анализом институциональных структур других стран подтверждается, что рыбное хозяйство обычно организовано и администрируется в одном департаменте или управлении министерства. Это очень важно, принимая во внимание множество разнообразных технических аспектов, с которыми приходится сталкиваться в отрасли. Для того чтобы помочь КРХ определить будущую институциональную структуру, в Приложении G приводятся примеры таких структур в других странах84. 83Несмотря на то, что некоторые посредники и коммерсанты, работающие в этом секторе, неформально имеют значительное влияние на процесс размещения квот и проведения тендеров. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 73 5.7 ГИРХ предлагает организовать КРХ в составе трех управлений: (i) планирования и администрирования; (ii) маркетинга; и (iii) управление рыбных ресурсов. Информационная система управления рыбным хозяйством (ИСУРХ) могла бы функционировать, пересекаясь со всеми тремя управлениями, а также было бы налажено постоянное взаимодействие между Управлением рыбных ресурсов и Научно- производственным центром рыбного хозяйства (НПЦРХ) по вопросу оценки рыбных запасов. 5.8 КРХ необходимо включить в сферу своей компетенции некоторые конкретные функции. Анализ структуры КРХ показывает, что между его подразделениями/отделами нужно дополнительно распределить следующие функции и обязанности: Структурные вопросы, отраслевая политика и планирование, международные связи и экономика рыбного хозяйства; Организация рынков для реализации рыбы, и в целом нерыболовного подсектора рыбного хозяйства (сюда не входит санитарно-гигиенический контроль рынка рыбопродуктов, которым и в дальнейшем должен заниматься департамент ветеринарии МСХ). Управление рыбными ресурсами и их сохранение (сюда не входит управление окружающей средой, так как это прерогатива МООС) и контроль (в рамках которого зональные инспекции действуют через бассейновые управления) Управление аквакультурой и исследования по оценке запасов внутренних рыбопромысловых водоемов (вся эта деятельность должна проводиться в тесной связи с Научно-производственным центром рыбного хозяйства (НПЦРХ). Информационная система управления рыбным хозяйством, ИСУРХ (включает в себя сбор данных, мониторинг рыболовных судов и контроль над рыбным хозяйством) - Этот вопрос рассматривается в Разделе 2.D и Концептуальной записке по ИСУРХ. КРХ нужно улучшить координацию программ сотрудничества, осуществляющихся в секторе, и взаимодействие между различными двусторонними и многосторонними организациями (Всемирный банк, ЕС, Азиатский Банк Развития и т.п.). Это можно сделать путем создания Отдела внешних связей и координации проектов в составе Управления планирования и администрирования КРХ . 5.9 Более детально организационную структуру можно проработать в процессе создания Информационной системы управления рыбным хозяйством (ИСУРХ). Обзор существующей структуры предполагает оценку институциональной структуры и финансирования деятельности КРХ и других ключевых подразделений, входящих в Министерство сельского хозяйства и другие министерства. Обзор должен отразить следующие вопросы в целях определения наиболее приемлемой будущей институциональной структуры КРХ: 84Характеристики институциональных структур других стран Европейского Союза приведены на сайте DG Fisheries website: (http://www.europa.eu.int/comm/dgs/fisheries/index_en.htm). Окончательный отчет · Май, 2005 74 Нормативно-правовая база и государственные цели развития; Надзорные функции и условия для их выполнения; Внутренняя организация и функции; Процессы управления, передачи полномочий и планирование обеспечения людскими ресурсами?; Финансовая отчётность, планирование и составление бюджета (текущие затраты, капиталовложения, рабочий капитал и аудит) B. УКРЕПЛЕНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА Необходимо изменение штатного расписания и повышение квалификации сотрудников 5.10 Для выполнения функций и обязанностей, описанных выше, КРХ необходимы дополнительные квалифицированными специалистами. В настоящее время офис КРХ находится в Астане и насчитывает 15 сотрудников. Считается, что их достаточно для охвата сектора такого размера, поскольку также КРХ пользуется услугами НПЦРХ, штат которого насчитывает 129 человек, и 88 из них являются научными работниками85. Тем не менее, дополнительный квалифицированный персонал будет необходим, для обеспечения штатом центра, ответственного за ИСУРХ и отдела координации проектов, о которой упоминалось выше. Кроме того, Комитету РХ необходимо рассмотреть возможность принятия на работу экономиста рыбного хозяйства (или, по крайней мере, экономиста, которого можно научить основам экономики рыбного хозяйства). Следующие рекомендации можно учесть при создании Отдела координации проектов: Штат из двух человек: один специалист, отвечающий за реализацию проекта и координацию взаимодействия с донорами, и второй - специалист по международным связям в рыбном хозяйстве (взаимодействие с Министерством иностранных дел). Оба сотрудника должны владеть хотя бы одним иностранным языком (языком стран Европы), желательно английским и в идеале иметь соответствующее образование. Если работники не имеют соответствующей подготовки, нужно организовать для них обучение по вопросам проектного менеджмента. Если в будущем масштабы донорской помощи увеличатся, можно принять на работу и третьего сотрудника, который бы занимался вопросами закупок и/или мониторингом и оценкой проектов. 5.11 В настоящее время система образования не отвечает потребностям сектора и нуждается в совершенствовании. По мере развития отрасли, будет возрастать потребность в профессионалой и технической квалификации управленцев рыбного хозяйства и техников, задействованных в современной аквакультуре. Однако в рыбохозяйственном секторе в настоящее время отмечается нехватка и технических специалистов и экономистов. В университетах готовят специалистов-ихтиологов и биологов, но требуются также эрудированных менеджеров рыбного хозяйства с биологическим образованием и знанием экономики и бизнеса. На данный момент такая комбинация в 85Например, в Латвии штат администрации РХ составляет 15 сотрудников, которые руководят сектором, где ежегодный объём производства составляет 100 000 тонн, а в Польше (с объёмом 250 000 тонн и общим количеством 38 000 человек, занятых в секторе) до 1999 года сектором руководил штат из 5 человек. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 75 Казахстанских университетах не преподается, и поэтому Министерству сельского хозяйства и КРХ нужно решать этот вопрос совместно с Министерством науки и образования. 5.12 С другой стороны, чрезмерно велика численность инспекторов рыбоохраны, особенно с учетом того, что в перспективе значительная часть рыбоохранной функций должна перейти на производителей. Сейчас в Казахстане насчитывается 600 инспекторов рыбоохраны. Инспекторы не имеют необходимого оснащения и специальной подготовки,перспективпродвиженияпослужбеиливышестоящегооргана. ВКРХ,например, нет такой штатной единицы, как главный инспектор рыбоохраны. Исходя из опыта других стран, предлагается сократить штат инспекторов рыбоохраны в два раза86, в особенности если сэкономленные на этом средства использовать для укрепления потенциала остальных инспекторов и ввести некоторые формы совместного управления, которые будут способствовать добровольному укреплению правовой дисциплины среди местных рыбных сообществ. Лучшие примеры из международного опыта иллюстрируется ниже на примере деятельности инспекций рыбоохраны Великобритании (см. Вставку 5.1). Это очень важный аспект, и в случае реализации каких-либо преобразований вопрос нужно изучить более подробно (возможно, в рамках Программы совместных экономических исследований). Вставка 5.1: Кодекс Морской инспекции рыбоохраны Великобритании ОсновныефункцииМорскойинспекциирыбоохраныВеликобритании: Надзор за выполнением законодательств Великобритании и Европейского Союза по рыбохозяйственнойдеятельности,реализациирыбыиохраныморскойсреды; Сбор и проверка данных по рыбодобыче; Выдача и администрирование лицензий на использование рыболовных судов; Информированиеминистровивышестоящихдолжностныхлицотекущихпроблемахвсекторе; Предоставлениеинформациипоотраслевомузаконодательствуидругимвопросам,влияющим надеятельностьотрасли; Обеспечениетесногоконтактасрыбнойиндустрией; Проведение консультации для рыбаков и других организаций, ведущих операции на море - в целях уменьшения препятствий, которые они могут создавать друг для друга; Обеспечениеинформациейпоприменениюморскогоправа. Источник:Министерствосельского/рыбногохозяйстваипродовольствияВеликобритании (сейчас это Министерство экологии, продовольствия и по делам сельских территорий) Кодекс и Устав рыбоохраннойинспекции,1999. 86В Польше общее число инспекторов составляет 30 человек, которые осуществляют надзор за деятельностью 52 субъектов рыбохозяйственной деятельности с общим годовым объёмом продукции 200 000 тонн, которые занимаются ловом вдоль побережья Балтийского моря протяженностью 530 км. Инспекторы контролируют рыболовные суда, объёмы улова и соответствие отчетности фактическим объемам добычи (данные 1999 года, С. Диффей). Окончательный отчет · Май, 2005 76 C. НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА Потенциал и значимость для сектора 5.13Необходимоусилитьисследовательскийпотенциалвобластирыбногохозяйства для обеспечения устойчивости запасов, разработки технологий, необходимых для развития аквакультуры и сохранения редких и исчезающих видов рыбы. Научно- производственный центр рыбного хозяйства и четыре его филиала должны расширить исследовательскую работу и мониторинг в нескольких важных областях, включая экологию и биоресурсы, гидробиологию, экологическую токсикологию и технологии прудового рыбного хозяйства. Высококачественные научные исследования во многих бассейнах не проводятся из-за отсутствия лабораторного оборудования, квалифицированных специалистов и мореходных судов. 5.14 Чрезвычайно важно регулярно проводить оценку запасов. Оценка рыбных ресурсов пригодных к освоению основывается на определении количества и биомассы каждого вида рыбы в каждом водоеме. Эта оценка в дальнейшем определяет квоту вылова каждого вида рыбы в существующих условиях87. Более точная оценка запасов водных организмов в водоемах Казахстана нужна для сохранения устойчивости биоресурсов, а также для принятия решений по наилучшему использованию рыбных ресурсов (см. Раздел 2.F). Иначе квоты могут стать необоснованными, что может привести либо к истощению ресурсов, либо к недоосвоению рыбных запасов. Государственный мониторинг рыбных запасов в настоящее время проводится только в крупных водных объектах88, и даже там он проводится не в полной мере из-за нехватки ресурсов у НПЦРХ. Кроме финансирования исследований НПЦРХ, ПРК выделяет бюджетные средства местным органам на проведение ежегодной оценки запасов малых водоемов. Однако эти средства часто используются областными акиматами на другие цели. 5.15 Для улучшения исследовательской работы нужно увеличить бюджет и штат исследовательских центров, большая часть бюджета должна формироваться за счет государственного финансирования, и исследовательские центры не должны более бытьобязаннымиучаствоватьвтендерахнаполучениезаказовдляведениянаучных исследований. Как известно, в настоящее время НПЦРХ получает 80% своего общего годового исследовательского бюджета за счет контрактов, выигранных на тендерах, и которые в значительной степени определяют направление его деятельности, а базовые исследования при этом отходят на задний план. Например, НПЦРХ сотрудничает с одной изкрупных нефтедобывающихкомпанийвобластиоценкизапасовбиоресурсовКаспийского морявКазахстане.ДополнительноедоходыНПЦРХполучаетотоказанияуслугподоговорам или в виде грантов при сотрудничестве с зарубежными исследовательскими центрами, которые ведут прикладные исследования в рыбном хозяйстве в Казахстане. В то время как участие НПЦРХ в тендерах на получение контрактов неправительственных клиентов является положительным фактом, доля финансирования из этого источника является обратнойпропорции,принятойвмеждународнойпрактике89. Дополнительнымпрепятствием 87Даже при совместном управлении эта работа необходима для обоснования решений (хотя целесообразно привлекать и самих рыбаков). 88Каспийское море и Аральское море, озёра Камышлыбаш и Балхаш, Алаколь, и Чардаринское, Бухтарма/ Зайсан, Усть-Каменогорское и Капчагайское водохранилища. Иногда изучаются также и другие водохранилища: водохранилища канала Иртыш-Караганда, Шульбинское водохранилище и озёра курорта "Бурабай". 89Например, Центр исследований в области экологии, рыбного и водного хозяйства (CEFAS) в Великобритании имеет годовой бюджет 32,7 млн. фунтов стерлингов (58,9 млн. USD). Из них 26,0 млн. поступает из государственного бюджета. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 77 дляработыпооценкезапасов,проводимойАтыраускимфилиаломНПЦРХ,былотребование его участия в тендере на получение квоты на вылов рыбы для проведения исследований. 5.16 Необходимо усилить специальную подготовку и обучение кадров для рыбного хозяйства. В настоящее время многие университеты Казахстана предлагают обучение по специальностям водного и рыбного хозяйства, хотя среди преподавательского состава нет высококвалифицированных специалистов по данным специальностям. Правительство ежегодно выделяет 50 грантов на обучение специальностям рыбохозяйственного сектора, которые распределяются между университетами. В результате ни один университет не может развить сильный факультет рыбной науки, полностью отсутствует подготовка инженеров, а профессионально-техническая подготовка имеет очень ограниченные возможности. В силу стремительных изменений, происходящих в водном секторе и развитии рыбного промысла во всём мире, необходимо издавать специальные учебные и методические материалы и публиковать научные статьи по результатам научных исследований и вопросам управления рыбным хозяйством Казахстана. Другим препятствием для развития мелких и средних предприятий отрасли является отсутствие сектора информационных и образовательных услуг для рыбаков, которые не знают, какими путями можно улучшить рыбодобычу, переработку и реализацию. 5.17 Необходимо также пересмотреть подходы к ведению научных исследований90. В большинстве стран мира, в том числе и в Казахстане, в прошлом отраслевые научные исследования были сосредоточены на биологических аспектах, и только в последние годы исследователи стали изучать закономерности управления акватическими системами. Признанные экономические институты, где занимающиеся анализом рыболовной деятельности, имеются только в нескольких странах. Только некоторые исследовательские программы предоставляют достаточное количество информации для принятия своевременных управленческих решений. В будущем культура научной независимости в исследовательских институтах, имеющая место в настоящее время, должна трансформироваться таким образом, чтобы связать финансирование исследований с производствомсвоевременнойинформации,необходимойприобоснованииуправленческих решений в рыбном хозяйстве. Рекомендуемые мероприятия: Необходимо срочно увеличить операционный бюджет НПЦРХ на проведение работ по оценке запасов, как на уровне полевых исследований, так и для последующей оценки полученных результатов. Очень важно создать необходимые условия для того, чтобы сотрудники НПЦРХ и его филиалов могли регулярно и в полном объеме проводить оценку запасов. Для этого необходимо увеличить штат и финансирование. Кроме того, необходимо повысить зарплату ученых-исследователей и преподавателей, иначе "утечка мозгов" в частный сектор будет продолжаться. Возможно привлечение международного содействия, в частности, для деятельности по сохранению биоразнообразия глобального значения (Например, из Глобального экологического фонда, ГЭФ). Основное финансирование фундаментальной науки НПЦРХ должно осуществляться из государственных источников на основе официального контракта с КРХ. Бюджетные ассигнования должны составлять не менее 80% бюджета НПЦРХ. Бюджет можно 90См. Спасение рыбы и рыболовов: К устойчивому и справедливому управлению глобальным рыбохозяйственным сектором, Всемирный Банк, Департамент сельского хозяйства и сельского развития, 2004. Окончательный отчет · Май, 2005 78 пополнять за счёт оказания консультативных услуг Правительству и частному сектору. НПЦРХ не должен больше участвовать в тендерах на получение квот на вылов рыбы для научных исследований (хотя ее использование исключительно в исследовательских целях должно строго контролироваться). В то же время нужно разработать систему показателей эффективности услуг, оказываемых НПЦРХ Комитету РХ. По мнению ГИРХ, Правительству нужно рассмотреть возможность восстановления в Северном Казахстане филиала НПЦРХ. В прошлом это подразделение занималось исследованиеммногочисленныхмалыхозёррегиона,включаяизучениебиологических аспектов, скрещивания и разведения сиговых пород рыб (см. Раздел 4.C), а это важный компонент рыбохозяйственного сектора. Филиал должен также заниматься исследованием кормовых организмов для рыб, т.е. артемии, гаммаридов и пресноводного зоопланктона, и максимального устойчивого улова для обеспечения устойчивой ловли (см. Раздел 4.D). Гранты на обучение по специальностям рыбного хозяйства не следует закреплять за определенными университетами, их следует предоставлять студентам, которые должны иметь возможность выбирать университеты с наилучшими стандартами обучения по данным специальностям. Необходимо ускорить издание новых учебных и методических пособий, отражающих современные достижения в области рыбного хозяйства, управления этой отраслью и проведения исследований. В качестве первого шага возможно выбрать некоторые учебники из существующих учебно-методических пособий, оставшихся с советских времен, провести их выборочное редактирование и переиздание для использования в Казахстане. Особое внимание следует уделить подготовке консультационных руководств и их широкому распространению. Облегчение доступа в Интернет для исследователейтакжеможетрассматриватьсявкачествеэкономическиэффективного средства передачи знаний. Необходимо выделять государственные гранты для расширения кругозора исследователей и менеджеров рыбного хозяйства путем посещения и ознакомления с деятельностью избранных зарубежных исследовательских центров и предприятий рыбного хозяйства, имеющих отношение к рыбному хозяйству в Казахстане. Нужно поощрять проведение совместных исследовательских программ с зарубежными исследовательскими институтами. Необходимо также как можно скорее обновить исследовательское оборудование до современных международных стандартов. D. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ СЕКТОРА РЫБНОГО ХОЗЯЙСТВА 5.18 Для того, чтобы Правительство могло эффективно выполнять требуемые от него функции по управлению рыбным хозяйством и поддерживать внедрение инновационных методов, описанных в настоящем отчете, необходимо обеспечить адекватноеипостоянноебюджетноефинансированиеотрасли.Затраты на управление рыбным хозяйством становятся чрезвычайно важным вопросом во многих странах, так как правительства, ища возможности для экономии государственных затрат, в то же время стремятся к улучшению результатов, эффективности и экономичности государственных услуг (включая услуги по управлению рыбным хозяйством). Кроме того, правительства все более стремятся проводить курс и стратегии, способствующие увеличению экономической эффективности и создание устойчивой окружающей среды. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 79 Цели государственного финансирования 5.19 Ключевыми принципами государственных затрат являются эффективность, анализзатратирезультатов,иэкономичность.Какустановленовнедавнемисследовании по вопросам затрат на управление рыбным хозяйством, выполненном ОЭСР91, основной целью любого государственного вмешательства в сектор является обеспечение оптимального использования морских ресурсов внутри сектора, а также оптимальное использование финансовых и людских ресурсов, вовлеченных в данный сектор92. Имеются два ключевых принципа, которые обеспечивают достижение данной цели. В первую очередь, управление само по себе улучшает показатели сектора (и выгоды, получаемые от управления, перевешивают стоимость услуг рыбного хозяйства и, таким образом, обеспечиваютпоступлениересурснойренты).Во-вторых,такиеуслугидолжныбытьоказаны наиболее экономически эффективным способом. Например, система МКН является одной изглавныхобязанностейгосударственногосекторауправлениярыбнымхозяйством.Однако введение системы МКН в рыбном хозяйстве окажется экономически необоснованной если прямые93 затраты на ее создание и содержание окажутся выше прибыли, получаемой от эксплуатации рыбных ресурсов94. Исследование ОЭСР содержит еще один важный вывод. Чем выше степень участия пользователей (по секторам) в принятии решений, оказании услуг и оплате за эти услуги, тем выше вероятность достижения экономической эффективности услуг, улучшения отчетности и правовой дисциплины, а также снижения в целом затрат на управление. Это заключение еще раз подтверждает довод в пользу введения в отрасли некоторых форм совместного управления (см. Раздел 2.E). 5.20 При пересмотре деятельности и штатного расписания КРХ и рыбоохранных инспекций необходимо быть уверенным, что будущие планы управления рыбным хозяйством страны являются финансово устойчивыми. Для разработки планов управления и экономически обоснованных стратегий, необходим значительный объем точных микро- и макроэкономических данных как от частного, так и государственного секторов. В настоящее время таких данных нет. Определители государственных расходов в секторе рыбного хозяйства 5.21 Стоимостьосновныхкомпонентовуслугврыбномхозяйстве,атакжеихотносительные объемывбюджетномраспределении,зависитотрядафакторов.Затратынауслугиврыбном хозяйстве могут быть разбиты на три широкие категории (как это было сделано в исследовании, проводимом ОЭСР): исследования (сбор данных и оценка запасов), управление (включая мониторинг выпуска молоди в водоемы и контроль вылова рыбы) и правоприменение (или расходы на надзор). Исследование ОЭСР содержит значительное количество данных относительно затрат на оказание услуг в рыбном хозяйстве в различных странах-членах ОЭСР (хотя эти данные напрямую не сопоставимы с данными по Казахстану с учетом совокупности таких факторов, как размеры страны, ограниченная численность населения и ресурсная база, представленная в основном пресноводными видами рыб). 91Затраты на управление в рыбохозяйственном секторе, ОЭСР, 2003. 92Основная цель КРХ звучит более неопределенно, как: "Охрана и увеличение рыбных и биологических ресурсов в водных объектах Республики Казахстан" (Доклад КРХ на рабочем семинаре ГИРХ, ноябрь 2003 г.) 93Сюда не относятся затраты, не связанные с проведением мероприятий по МКН, а также непрямые затраты, так как суда можно использовать не только для осуществления рыбонадзора, но и других целей. 94Конечно же, страна может оценивать какой-либо ресурс не только с точки зрения немедленной финансовой отдачи, но и с точки зрения социальной, политической или исторической значимости, а также его значения для сохранения биоразнообразия. Окончательный отчет · Май, 2005 80 Набор различных примеров представлен во Вставке 5.2. Если взять в качестве примера отдельную страну (Соединенное Королевство), то государственные расходы в СК на оказание услуг в рыбном хозяйстве составили в 2002 г. 120 миллионов фунтов стерлингов (или 220 миллионов долларов США), т.е. около 20% от общей стоимости рыбодобычи в СК. Из этого бюджета 42% было направлено на работы по оценке запасов (исследования), 23% - на надзор и 5% на административные затраты. Оставшиеся 30% были направлены на прямую финансовую помощь сектору95. Без учета субсидий, реальные годовые затраты на услуги в рыбном хозяйстве составили 150 миллионов долларов США, или 13.5% от стоимости продукции. Это соответствует среднему значению в 13% для расходов на общие услуги как доли стоимости улова среди стран-членов ОЭСР, отмечаемой в другом отчете ОЭСР96. В итоге отчет ОЭСР представляет следующие общие выводы в отношении показателей затрат: Затраты на оказание услуг в рыбном хозяйстве представляют собой сравнительно малую часть от стоимости продукции рыбного хозяйства, по крайней мере на национальном уровне. Территория ЭЭЗ или протяженность береговой линии, вероятно, не являются самыми важными факторами, определяющими общую стоимость услуг в рыбном хозяйстве секторе. Стоимость оказания услуг в расчете на тонну продукции или как доля от стоимости продукции в разных странах разная. Отношение стоимости оказания услуг в рыбном хозяйстве к количеству занятых в этом секторе сильно различается в разных странах. В целом, чем ниже количество занятых, тем выше общая стоимость в расчете на одного занятого в секторе. Вставка 5.2: Примеры стоимости услуг в рыбном хозяйстве в других странах Исследование,проведенноеОЭСР97, предоставляетзначительноеколичестводанныхотносительно стоимостиуслугврыбномхозяйстверазличныхстранах-членахОЭСР,хотяэтиданныенапрямую несопоставимы с данными по Казахстану, принимая во внимание совокупность таких факторов, как размеры страны, ограниченная численность населения и ресурсную базу, представленную в основном пресноводными видами рыб. Приведенные ниже данные по 11 странам, однако, иллюстрируютбольшоеразличиемеждурасходаминаоказаниегосударственныхуслугврыбном хозяйстве: " Доля затрат на исследования в общем объеме затрат на оказание услуг в рыбном хозяйстве: менее 10% в Корее и почти 50% в Австралии и Исландии. Среднее значение находится в области от 30 до 40%. 95Такие субсидии, как затраты на прекращение эксплуатации кораблей, помощь производителям в стабилизации рыночных цен на рыбу, региональная помощь перерабатывающим предприятиям в модернизации оборудования и помещений, и т.д.: Рыбное хозяйство СК - Ситуационный анализ рыбной отрасли, июнь 2003 г. Отдел разработки стратегий при Премьер-министре, Правительство СК. 96Переход к надлежащему ведению рыбного хозяйства: Экономические и политические последствия, ОЭСР, 2000 г. 97Затраты на управление в рыбохозяйственном секторе, ОЭСР, 2003 г.; все суммы переведены в доллары США 1999 г Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 81 Затраты на управление колеблются в широких пределах, от 60-70% (Мексика и Турция) до значений менее 10% (Норвегия и Исландия). Затратынаправоприменениетакжесильноразличаются,от70-75%общихзатрат(Норвегияи Корея) до практически нулевых затрат (Мексика и Турция). Затраты на научно-исследовательскую деятельность, представленные в виде доли от общей стоимостирыбнойпродукции,изменяютсяотзначений,близкихкнулевым(Мексика),дозначений более20%(Турция)98.Среднеезначениедлябольшинствастрансоставляет1-5%.Вцелом,отмечается положительноесоотношениемеждуобеспечениемисследовательскихуслугиобъемомсектора. Затраты на управленческие услуги в Австралии и Норвегии составляли 1200-1400 долларов СШАналицензию. Затраты на осуществление правоприменения в Европейском Союзе составили 50 долларов США на тонну продукции (или 4.3% от общей стоимости продукции). Это значение близко к среднему по странам ОЭСР. Другие источники дают примеры затрат на осуществление мероприятий МКН в других странах. В целом,чемвышеуровеньдоходоввстране,темвышедолятекущихзатратнаМКН99,определяемых насодержаниештата.Вотнекоторыепримеры: В течение 90-х годов в США ежегодно тратилось около 80 миллионов долларов на надзор за иностраннымирыболовецкимисудами,новтожевремялицензионныесборысоставили41.5 миллионов долларов (однако должны были быть и другие преимущества от снижения конкуренции с иностранными судами за рыбные ресурсы, но дать количественную оценку таких преимуществ непросто)100 . Намибия в настоящее время получает сборы за лицензии/квоты в размере около 120-130 миллионов долларов Намибии (или 13.0-14.5 миллионов долларов США) в год. Общий государственный бюджет (основываясь на данных 2000-2001 гг.) на управление рыбным хозяйством составляет 80 миллионов долларов Намибии (9.0 миллионов долларов США), из которыхэксплуатационныйбюджетдлявыполнениямероприятийМКНсоставляет41миллион долларовНамибии(4.5миллионовдолларовСША)или33%отобщихпоступлений. На Фолклендских островах общие поступления в бюджет от лицензионных сборов от рыбных хозяйств ЭЭЗ, в 1990 г.составили 35 миллионов фунтов стерлингов (63.0 миллиона долларов США). Общие затраты на управление рыбным хозяйством, включая операционные расходы МКН, составили 7.5 миллионов фунтов стерлингов (13.5 миллионов долларов США), или 22% валовогодоходаотлицензирования. ЕжегодныезатратынауправлениеморскимиводамиСоединенногоКоролевствавнутриграниц ЕСсоставляют20-25миллионовфунтовстерлингов(36-45миллионовдолларовСША).Этизатраты достаточновысокипосравнениюсдругимистранамиЕС,ониэквивалентныприблизительно5% общейстоимостиуловаискладываютсявосновномиз-заиспользованиявоенно-морскогофлота длярыбоохранныхмероприятийзапределамибереговой12-мильнойзоны101. 98В обоих случаях затраты были искажены из-за девальвации национальных валют относительно доллара США. 99 В Разделе 3.e объясняется, что МКН это больше, чем просто инспекция. 100Берг П.Е. и Дэйвис С.Л., Мониторинг, контроль и надзор, стр. 175-204. Руководство менеджера рыбохозяйственного сектора. Технический отчет отдела рыбного хозяйства ФАО № 264. Рим, ФАО, 2001 г. 101Усиление надзора за режимом квотирования в рамках общей политики в рыбного хозяйства, доклад д-ра Стивена Хейнса на Конференции по надзору и контролю, проведенной в рамках Гринвичского форума. Май 1998 г., Лондон. Окончательный отчет · Май, 2005 82 5.22 Совокупность факторов, влияющих на стоимость услуг по исследованиям, управлению и правоприменению в Казахстане включает: Географические характеристики: рыбопромысловые водоемы разбросаны по всей огромной территории страны и это способствует увеличению затрат на проведение правоприменения и исследований. Характеристики рыбных ресурсов: затраты на проведение правоприменения и исследований должны быть ниже в сфере промысла осетровых пород рыб и черной икры, учитывая, что лишь несколько видов являются целевыми и в данной отрасли существует (по крайней мере, официально) монополия. Однако, затраты на исследования, скорее всего, будут повышенными, в результате весьма вероятной чрезмерной эксплуатации большинства ресурсов. Размерыотраслииструктурафлота: большойфлот,состоящийизмножествамелких судов, требует больше затрат на лицензирование и выполнение мероприятий МКН. Инструменты управления: теоретически в Казахстане используются все три основных инструмента управления - контроль на входе (посредством лицензирования рыболовецких судов и рыбопромысловых компаний), контроль на выходе (проведение аукционных торгов квотами) и технические меры (контроль над размерами ячеек сетей, ограничение промысла на определенных территориях и в определенных сезоны). Однако эта область является достаточно сложной для анализа, так как на практике функционируеттолькосистемаквотированиявыловаи,такимобразом,имеетсятолько ограниченный объем данных о воздействии/преимуществах одного инструмента управления над другим в отношении стоимости услуг в рыбном хозяйстве секторе. Конфликт при использовании ресурсов: диалог между заинтересованными лицами и КРХноситограниченныйхарактер(помимоэтого,существуетещепроблемаотсутствия законаорыбномхозяйстве,котороемоглобыоказыватьподдержкузаинтересованным сторонам). Таким образом, в стране имеются очень ограниченные возможности для разрешения конфликтов, и, как следствие, имеют место чрезмерная эксплуатация рыбных ресурсов и низкая правовая дисциплина. Метод оказания услуг: все услуги в настоящее время обеспечиваются государственным сектором (за счет областного или республиканского бюджета). Возможно осуществление приватизации в сфере оказания таких услуг, например, некоторых видов исследовательской деятельности НПЦРХ, и снижение затрат на осуществление правоприменения посредством внедрения некоторых форм самоуправления в отрасли (при поддержке введенным режимом со-управления). Бюджет рыбного хозяйства и что приемлемо в Казахстане 5.23 Хорошим индикатором, по которому можно судить расходы на администрирование рыбного хозяйства в Казахстане с течением времени, является уровень 10-15% от общей стоимости улова. Эти затраты должны покрывать расходы на администрирование, выполнение мероприятий по МКН и проведение научных исследований102. В краткосрочной перспективе эта цифра, скорее всего, будет ближе к верхнему пределу (15% или более), принимая во внимание инвестиции, необходимые для 102Основываясь на анализе данных по затратам на управление в рыболовном секторе в других странах, приведенным в отчете ОЭСР, а также на эпизодической информации, собранной ГИРХ. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 83 улучшения системы управления рыбным хозяйством на основании рекомендаций данного отчета103. Однако, в долгосрочной перспективе, с учетом повышения эффективности, возможно снижение этой цифры до цифры, близкой к 10%. Группе исследователей рыбного хозяйства (ГИРХ) был предоставлен План реализации программы развития рыбного хозяйства (ПРПРРХ) на 2004 г., а также подробная информация по бюджету рыбного хозяйства на 2004 г. Однако большая часть этой информации достаточно противоречива и не всегда понятна. По всей видимости, нет четкого разделения расходов по категориям междузатратаминаисследования,управлениеиправоприменение,икрометого,бюджетные категории были пересмотрены и не совпадают с классификацией прошлых лет. 5.24 Бюджет на управление рыбным хозяйством в Казахстане нужно увеличить. Исторические данные, предоставленные Комитетом по рыбному хозяйству (КРХ), более четко разделены по категориям, хотя не имеется данных по стоимости улова и продажам рыбы в Казахстане. Согласно опубликованным данным за 2001 г., республиканский бюджет на оказание услуг в рыбном хозяйстве составил 188 миллионов тенге. Это составляет 3.5% от вклада отрасли в ВВП (по официальным данным), что составляет менее трети среднего показателя для стран ОЭСР104. В настоящее время правительство получает лишь около 110 миллионов тенге (0.73 миллиона долларов США) в год в качестве поступлений от платы за пользование животным миром. Однако, принимая во внимание значительную долю НЗ/ НУ/НР уловов, и, исходя из предположения, что объем поступлений от природопользования непосредственно отражает истинную стоимость ресурсной ренты, КРХ мог бы получать в 3-4 раза больше, чем он получает в настоящее время, т.е. около 330-445 миллионов тенге (2.2-2.9 миллиона долларов США). Если эта оценка верна, вклад Правительства Казахстана в оказание услуг в рыбном хозяйстве секторе, значительно ниже как доля вклада рыбного хозяйства в ВВП, и как доля от стоимости улова, чем указывается в настоящее время. 5.25 Бюджет рыбного хозяйства уже увеличивается, однако требуется больше средств на долговременной основе. Индикативный бюджет Комитета рыбного хозяйства на 2004 год составлял 629 миллионов тенге, чтобыло значительно больше, чем раньше, и заслуживает положительной оценки (после снижения в 2003 г., см. Рисунок 5.1). Кроме того, официальные цифры бюджета вводят в заблуждение, так как в них не включены расходы на приобретение материалов и оборудования (357 миллионов тенге на 2004 г.), финансирование региональных органов власти (330 миллионов тенге на 2004 г.), средства на разработку законов и нормативных актов (3.4 миллиона тенге на 2004 г.)105, либо основную часть финансирования НПЦРХ, которое выделяется из бюджета через департамент науки МСХ (70 миллионов тенге на 2004 г.). Тот факт, что эти дополнительные цифры не были внесены в официальный республиканский бюджет рыбного хозяйства, а также что некоторые статьи (как например, основная часть финансирования НПЦРХ) даже не подконтрольны КРХ, снижает степень прозрачности бюджетного процесса и усложняет 103 Например, только недавнее строительство нового осетрового рыбопитомника в Азербайджане стоило около 1350 миллионов тенге (9 миллионов долларов США), что почти в четыре раза превосходит республиканский бюджет на рыбное хозяйство в Казахстане в 2002 г. 104Однако было бы неправильно говорить, что расходы на услуги в рыбном хозяйстве составляют 3.5% от общей стоимости улова. Цифра 3.5% является оценочной, основываясь на значении 188 миллионов тенге (республиканский бюджет в 2001 г.) и его доле к общей добавленной стоимости сектора рыбного хозяйства (5.4 миллиарда). Это - последний год, для которого известна цифра добавленной стоимости. Значение валовой добавленной стоимости, скорее всего, недооценивает вклад сектора, учитывая, что официальное значение добавленной стоимости должно быть рассчитано на основе официальной статистики улова (по объему, а НЕ по стоимости), которая является крайне неточной. Предполагается, что ВВП может быть точно рассчитано с помощью суммирования добавленных стоимостей. 105Первые три пункта вместе с зарплатами работников КРХ обычно включаются в текущие расходы МСХ. Окончательный отчет · Май, 2005 84 проведение сравнительного анализа за различные периоды времени. Тем не менее, эти цифры позволяют осуществить оценку фактических республиканских расходов на оказание услуг в рыбном хозяйстве, которые должны составить в 2004 году около 1 390 миллионов тенге. Рисунок 5.1: Республиканские расходы на оказание услуг в рыбном хозяйстве и их доля в ВВП страны (за период 1999-2004 гг.)106 Рекомендуемые мероприятия: ГИРХ считает, что если ПРК хочет придерживаться международных стандартов в отношении оказания услуг в рыбном хозяйстве секторе, то размер государственного бюджета для этого сектора должен составлять около 2000 миллионов тенге в год. Таким образом, увеличение бюджета на 2004 г. является позитивным шагом, но необходимо дополнительное и постоянное финансирование. Необходимо приложить все усилия, чтобы обеспечить увеличение бюджета на основе принципов анализа затрат и результатов и анализа экономической эффективности. Дополнительное финансирование должно обеспечить видимое улучшение в качестве иэффективностиоказаниягосударственныхуслуг.Дляэтогонужноукрепитьпотенциал КРХ в части экономического и финансового анализа. Бюджет отрасли следует увеличивать постепенно, по мере того, как КРХ будет демонстрировать свою способность эффективно и экономично использовать финансовые ресурсы. ГИРХ рекомендует, что для обеспечения финансирования услуг в рыбном хозяйстве, КРХ следует исследовать возможности повышения возмещения затрат (от производителей) путем выпуска лицензий и квотирования. Этому должно способствовать также совершенствование управления, рассмотренное в Главе 2. ГИРХ рекомендует провести стандартизацию бюджетной классификации КРХ (и, возможно, МСХ в целом) с тем, чтобы обеспечить в будущем более полное отражение фактических расходов государства в данном секторе, и возможность для более точного сравнительного анализа по определенным периодам времени и по различным категориям. 106Данные Агентства РК по статистике. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 85 ИСУРХ должен, на первых порах, заниматься сбором точных микро- и макроэкономических данных - как с частного, так и с государственного сектора, с целью последующего использования этих данных для анализа экономической эффективности. КРХ следует приступить к сбору этих материалов уже сейчас, и для этого нужно работать в тесном сотрудничестве с государственным Агентством по статистике чтобы усовершенствовать сбор экономических данных по отрасли (считается, что данные, собираемые в настоящее время, не являются надежными). 5.26 Выполнение рекомендаций, изложенных в настоящем отчете, а также создание условий для достижения рыбным хозяйством своего потенциала, требует денег. Сектору требуется достаточное и долговременное государственное финансирование, соизмеримое со значением рыбного хозяйства и его текущим и потенциальным вкладом в развитие экономики. В краткосрочной перспективе, скорее всего, потребуются дополнительные средстванаосуществлениеинвестиций,необходимыхдляулучшенияуправлениясектором. Последовательность этих инвестиций и объемы вложений должны стать предметом обсуждения между ПРК и другими заинтересованными сторонами на семинаре по результатам данного исследования. Очевидно, что увеличение финансирования должно осуществляться постепенно по мере того, как КРХ будет показывать способность его освоить, и должно быть в соответствии с четко сформулированными целями и измеряемыми результатами улучшения оказания услуг в рыбном хозяйстве на местах. В Таблице 5.1 приводятся примеры возможных индикаторов результативности и способов их проверки. Учитывая данные обстоятельства, высокий потенциал рыбного хозяйства Казахстана должен оправдать увеличение инвестиций, необходимых для устойчивого развития. Таблица 5.1: Ключевые индикаторы результативности оказания услуг в рыбном хозяйстве и способы их проверки Ключевой индикатор Способ проверки результативности Усовершенствованная отраслевая Новый рамочный закон и ряд нормативных политика (подзаконные) актов, представленные на рассмотрение Парламента Упрощение и уточнение институциональных взаимосвязей между КРХ и другими министерствами Улучшение взаимодействия и взаимопонимания в индустрии и секторе Политика управления ресурсами выработана для всех основных рыбопромысловых водоемов РольНПЦРХусилена Введение принципов со-управления (первоначально на пилотной основе) Повышение качества и степени Действующая ИСУРХ с обновленным доступности информации для реестром рыболовецких судов целей управления Снижение объема НЗ/НУ/НР уловов Увеличение поступлений экономической ренты Сбор рыночных и торговых данных Сбор макро- и микроэкономических данных Использование в МСХ стандартизированных бюджетных процедур Окончательный отчет · Май, 2005 86 Повышение экономической Функционирование Отдела внешних связей и эффективности оказания услуг координации проектов Принятие меморандума о взаимопонимании междуКРХиНПЦРХ Размер государственного бюджета рыбного хозяйства Улучшение взаимодействия и взаимопонимания в индустрии и секторе Государственный бюджет рыбного хозяйства как процент от стоимости уловов Внедрение механизмов по возмещению расходов Укрепление потенциала МКН и Реструктуризированная служба рыбной охраны правовой дисциплины Вовлеченность рыбацких сообществ (режим со-управления) Экономически эффективные стратегии МКН Мониторинг НЗ/НУ/НР улова и уровень законопослушания Выполнение подготовленных планов управления рыбным хозяйством всеми крупными рыбными бассейнами (см. Приложение CЕ) Укрепленный институциональный Число подготовленных экономистов в области потенциал КРХ и исследований в рыбного хозяйства рыбном хозяйстве Число обученных сотрудников КРХ Реструктуризация КРХ и связанных с ним агентств Бизнес-план КРХ с долгосрочным видением сектора и планом инвестиций Способность КРХ эффективно использовать свой бюджет Годовой бюджет и рабочая программа НПЦРХ Число исследователей, прошедших подготовку Уровень базового финансирования НПЦРХ Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 87 ПРИЛОЖЕНИЯ A. Органограммы и таблицы распределения административных функций i. Комитет рыбного хозяйства ii. Другие ведомства B. Судак C. МКН и его роль в управлении рыбным хозяйством D. Примеры распределения квот E. Перечень видов, включенных в Красную книгу F. Список государственных рыбопитомников и рыборазводных хозяйств G. Примеры административных структур управления рыбным хозяйством H. Основные статистические данные по отрасли I. Карта Казахстана с основными водоемами и границами территорий бассейновых управлений. Окончательный отчет · Май, 2005 88 ПРИЛОЖЕНИЕA:ОРГАНОГРАММЫИТАБЛИЦЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХФУНКЦИЙ Таблица 1: Основные функции подразделений в министерстве сельского хозяйства 107Рекомендации НПЦРХ все чаще вступают в противоречие с предложениями бассейновых управлений/ областных департаментов и частного сектора (в особенности нефтегазовых компаний, работающих на Каспии). Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 89 Таблица 2: Основные функции других государственных органов Окончательный отчет · Май, 2005 90 Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 91 Окончательный отчет · Май, 2005 92 ПРИЛОЖЕНИЕ В: СУДАК (Stizostedion Lucioperca) 1. Промысел судака в Казахстане очень развит, особенно в озёрах бассейна реки Иртыш и озера Зайсан. Из-за того, что по причине чрезмерного вылова в странах Азии, граничащих с Казахстаном с юга и запада, популяция этого вида значительно сократилась, так же как в Турции, Иране, Европе и США, спрос на филе судака и другой рыбы значительно возрос. В результате судак стал очень выгодным товаром и стал одним из важнейших видов экспортной продукции. В последнее время уловы судака снизились, что свидетельствует о достижении допустимого предела его добычи на Иртыше и Зайсане. 2. В Приложении приводится обзор ситуации на рынке производства судака в Казахстане. Кроме того, здесь дается краткое описание деятельности по разведению молоди судака в питомниках других стран, для пополнения запасов в открытых водоёмах и для производства рыбы товарных размеров. Рассматриваются также вопросы влияния загрязнения окружающей среды на запасы судака и биоманипуляции с судаком. И, наконец, Приложение содержит рекомендации, которые могут оказаться полезными для Казахстана, который начинает заниматься вопросами чрезмерной эксплуатации рыбных запасов и деградации окружающей среды в целях обеспечения рациональной и устойчивой рыбодобычи. Популяция судака в водохранилищах и озёрах бассейна реки Иртыш (Бухтарминское/ Зайсанское и Шульбинское) 3. Из-за скудной кормовой базы на ранней стадии роста молоди и из-за конкуренции, которая возникла в результате разведения щуки и карася, для достижения коммерческого уровня популяциисудакавэтихводохранилищахпотребовалось13лет.Однакоспоявлениемнового организма (crustacean mysids), введённого в водохранилища в качестве дополнительного корма, популяция судака резко увеличилась. Увеличение массы зоопланктона привело к увеличению видов, которые питаются зоопланктоном, и хищных видов, особенно судака. В результате удвоения биомассы зоопланктона, биомасса судака увеличилась в два раза.107 Запасыдругиххищныхвидовсокращались,азапасысудакапродолжалирасти.Постепенный характер воспроизводства свидетельствует о том, что: i) несмотря на проведение интенсивных мер по воспроизводству, резкого коллапса популяции не было; ii) популяция не страдала от недостатка кормовой базы; и iii) не было хищнической эксплуатации запасов рыбаками, как это случилось во многих странах Европы, США и Канады с популяцией Stizostedium vitreum (окунь). 4. Следующая диаграмма представляет данные по вылову леща и судака в Бухтарминском водохранилище и озере Зайсан с 1971 по 1991 годы. 108Соотношение 1 : 3,3 (судак и другие организмы). Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 93 Добыча судака и леща на Бухтарминско-Зайсанском водохранилище с 1971 по 2002 год (% от общего объема добычи) Источник: Данные 1971-1985 годов предоставлены Зайсанским рыбохозяйственным предприятием; данные за 1981-1991 составлены Карповой и др. (1996) и Исаевым и Карповой (1989). Данных за 1992-1996 годы нет. Добыча судака, карася и леща на Щульбинском водохранилище Источник: Казахский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства: данные за 2000 ­ 2003 гг. 5. В последние годы объём ежегодного вылова судака стабилизировался на уровне 10-11% от общего улова на Бухтарминском водохранилище и озере Зайсан, и на уровне 20% на Шульбинском водохранилище. Более высокий уровень вылова в Шульбинском водохранилище объясняется наличием большой популяции вида, который служит кормом для судака, т.е. карася (Perca fluviatilis), которого здесь больше, чем леща (Abramis brama). Последний вид преобладает в бассейне озера Зайсан и Бухтарминского водохранилища. На основании сопоставления последних и архивных данных можно сделать вывод, что добыча рыбы в Зайсан-Бухтарминском бассейне стабилизировалась, так как соотношение судака и леща в уловах в настоящее время соответствуют соотношению 1976-1991 годов (см. Таблицу выше). Однако, принимая во внимание неучтённые объёмы добычи судака, можно с уверенностью предположить, что его доля в общем объеме улова значительно Окончательный отчет · Май, 2005 94 выше. Поэтому необходимо в ближайшее время изучить вопрос возможного влияния чрезмерной эксплуатации судака на устойчивость запасов. 6. Выборочный промысел привёл к неправильному использованию рыбных запасов менее ценных видов рыбы в бассейне Зайсан ­ Бухтарминского водохранилища (вылавливается только 65-70% запасов леща). В результате доля леща в общей рыбной биомассе увеличилась. Однако более медленный рост популяции леща, более медленное его размножение и высокий уровень популяции всех видов рыбы привёл к инфекционному заболеванию, разносимому паразитом ремнецом (Ligula). Он был обнаружен в 1-15% общей популяциилеща.Вовторойполовине 70-ыхгодоввэтомжебассейнеболее 60% взрослой популяциисудакабылипораженытакимзаболеванием,какдерматофибросаркомаВпериод с 1992 по 1999 годов болезнь охватила 12-19% общей популяции, но интенсивный вылов рыбы сократил распространение инфекции. Есть подозрение, что распространению инфекции способствовало загрязнение воды. Недавно доля заражённой рыбы в охраняемых зонах (где запрещен лов) Зайсан-Бухтарминского бассейна достигло 25-30 %. В таких зонах необходимо поддерживать режим контролируемого лова до тех пор, пока не будет изъята вся заражённая рыбы, и эти зоны не должны использоваться в целях товарного производства. 7. В 2000 году, когда доля леща в улове составляла 84.4%, были сделаны следующие рекомендации: i) увеличить вылов молодой популяции рыбы и, ii) рыбаки-любители должны использовать сети с более мелкими ячейками (40-55мм), с 5- дневным лимитом и объёмом вылова, не превышающим 10 кг на одну сеть. Интересно отметить, что за период с 1980 по 1991 годы (Карпова и др., 1996) доля леща в уловах составляла 78.3- 87.1%, при среднем значении 84.2% за 12-летний период. Аналогичные показатели приводятся и для 2000 года, когда уже были приняты выше описанные меры по улучшению использования запасов леща. Вотчёте2001годаопятьприводятсяданныеонедостаточномвыловелещаиплотвы(Rutilus rutilus)из-за ограничений на использование сетей с мелкой ячейкой и из-за низкого спроса на менее ценные виды рыбы. В то же время квоты на судака, щуку (Esox lucius), лосося (Coregonus albula) и карпа (Cyprinus carpio) были полностью выбраны. 8. В 2002 году лицензию на вылов рыбы в этом бассейне получила только одна компания, «Зайсанрыба». Однако она не смогла выбрать всю квоту и выполнить экологические обязательства. Компания также не выполнила ряд требований, обязательных при лицензировании, включая приобретение или производство посадочного материала для выпуска в бассейн Зайсана и Бухтарминского водохранилища, содержание водохозяйственных сооружений и наличие требуемых видов и количества снастей и т.д. Таким образом, напрашивается вывод, что краткосрочные квоты на вылов рыбы не стимулируютзаинтересованностькомпанийвпроведениимероприятийвцеляхобеспечения устойчивости рыбных запасов. 9. В Шульбинском водохранилище такие ценные виды рыб, как судак и щука, вылавливаются полностью, но здесь имеется высокий потенциал для более полной эксплуатации запасов леща и плотвы. Низкий спрос на этот вид рыбы стал причиной недостаточного их вылова. Основной проблемой являются несвоевременные весенние сбросы воды из Шульбинского водохранилища, которые понижают уровень воды в водохранилище и оголяют мелководье, то есть места, где рыба нерестится и подрастает молодь. Рекомендуется согласовывать сбросы водохранилища со временем нереста, когда рыба мечет икру на мелководье. В прошлом, чтобы создать благоприятные для нереста условия, на Иртышских водохранилищах использовались специальные искусственные субстраты и создавался ряд дополнительных зон для нереста. В целях поддержки популяций эту практику можно было бы возобновить. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 95 10. Воспроизводство популяции карпа в обоих водохранилищах незначительно. В 1998 году в Зайсан- Бухтарминском бассейне было выловлено всего 1600 кг карпа, в 1999 году ­ 700 кг, за 2000-2001 годы данных нет, а за 2002 было выловлено 400 кг. В Шульбинском водохранилище в 2001 году было выловлено 800 кг карпа и в 2002 году - 400 кг. Необходимо пересмотреть стратегию по выпуску карпа в водохранилища и обоснование экономической эффективности искусственного пополнения запасов карпа. Превышение лимитов вылова 11. Превышение лимитов вылова ­ широко известная проблема во многих странах Европы, США и Канаде. Имеется много примеров того, как популяции судака и окуня сокращались до критической из-за сверхлимитного вылова. Кризис промысла на окуня на озере Гурон произошёл в конце 40-ых годов, в основном из-за интенсивного вылова и экологической деградации. Сокращение популяции также наблюдалось в некоторые малоурожайные годы из-за низкого уровня паводковых вод, как на реках России и Казахстана. В озёрах Эстонии, Белоруссии, Польши и Финляндии цикл роста популяций судака длится от 4 до 6 лет. Чрезмерную эксплуатацию рыбных ресурсов можно предотвратить с помощью следующих мер: a)проведение регулярного мониторинга с целью определения периодов слабого воспроизводства; b) наложение запретов на вылов, особенно для сохранения материнского поголовья в местах нереста; и с) выведение мальков в рыбопитомниках для компенсации потерь. Тем не менее, если выпуск посадочного материала остается тольковспомогательной мерой для поддержания запасов, необходимо охранять и сохранять естественную среду обитания и нереста для поддержки естественного воспроизводства. Производство судака в Европе 12. Производство судака в Европе зависит от наличия видов, которые для судака являются кормом. На наиболее урожайных водоёмах добыча судака может доходить до 40 кг/га. В Европе средняя урожайность судака составляет 10-30 кг/га на прудах и 10 кг/га/ на озерах. В Германии продуктивность мелких озёр считается высокой на уровне 5-12 кг/га. В Венгрии, на озере Балатон, общий ежегодный коммерческий улов в 1968-1978 годах составлял от 889 до 1530 тонн (14.9 ­ 25.7 кг/га), где судака вылавливалось от 39 до 182 тонн (0.3 ­ 3.1 кг/ га). Доля судака в улове была 10.8 ­ 12.4% в период с 1960-1964, и от 3.9 до 9.8% в последующие годы и всего 3.8% в 1978 году. Начиная с 1975 года, ежегодный улов судака былнауровнениже1кг/га. Впериодс1960по1978ежегодныйуловрыболовов-спортсменов увеличился с 0.76 до 6.4 кг/га, и доля судака у них составляла от 0.05 до 0.6 кг/га. Возможно, что спортивное рыболовство напрямую повлияло на коммерческий вылов судака, который в тот период сократился с 2.8 кг/га до 0.8 кг/га. Доказать это сложно, но, возможно, что спад производства судака объясняется чрезмерной эксплуатацией его запасов и усилением эутрофикации. 13. ВКуйбышевскомводохранилище109нарекеВолгадоминируюттриосновных видахищных рыб - судак, волжский судак (Stizostedium volgense) и щука (Esox lucius). На их долю приходилось соответственно 19% всего улова в 1980 году, 18% в 1985 году и 7.8% в 1990 году. Урожайность составляла 6.6кг/га (1980г.) и 8.7 (1990 г.), и на долю этих трех видов приходилось соответственно 1.27кг/га, 1.54 кг/га и 0.68 кг/га. В то время как вылов судака оставался относительно стабильным (приблизительно 300 тонн/год), а вылов волжского судака составлял 150 тонн/год, к 1990 году вылов судака сократился до 71 тонны, что на одну треть меньше вылова 1980 года (242 тонны). Причиной тому стала эутрофикация 109При максимальном заполнении площадь водохранилища составляет 625 кв. км. Окончательный отчет · Май, 2005 96 водохранилища. Кормовая база для хищных видов рыбы была весьма разнообразной и содержала большие запасы карповых (плотва, карп) и других видов, предпочитаемых судаком. Ограничение по размерам 14. В целях поддержки способности рыбы к естественному воспроизводству, в дополнение к вылову максимально возможного объема крупной рыбы, обычно устанавливаются определенные ограничения по размерам добываемой рыбы. В Финляндии разрешается ловить судака, достигшего длины 37 см. При таких размерах выход судака достигает максимального уровня. Поэтому для этих целей разрешается использовать сети размером 84-90 мм (42-45 мм от узла до узла). Количество крупной рыбы особенно важно для любительской рыбной ловли, так как здесь больше ценится крупная рыба. Размер рыбы имеет большое значение при коммерческом промысле для производства филе. Если увеличитьлимитыпоразмерам,численностьматочногопоголовьяиколичествокрупнойрыбы возрастет. Если рыба растет быстро, ограничения на размеры добываемой рыбы можно смягчить, как это делается в Германии, где размер судака достигает 40 см за 2-3 года. Судак и загрязнение вод 15. В прибрежных водах Балтийского моря Финляндии высокая плотность популяции судака становитсяпричинойзамедленияегороста.Низкийуровеньорганическогозагрязненияводы оказалблагоприятноевоздействиенавоспроизводствоивыживаниеэтоговидавФинляндии и Германии. Однако в германских эутрофических озёрах и в Балатоне, Венгрия, воспроизводство судака шло медленнее, и эутрофикация стала причиной сокращения плотностипопуляцийсудакас15единиц\ганаполовину,аиногдадо1/5исходногопоказателя. Проникновение пестицидов с сельскохозяйственных полей также мог оказать негативное влияние на этот вид. Кроме того, большая часть популяции состоит из широкотелого леща, который не помещается в пасть этого хищника (как это влияет на загрязнение?). Кормовая база и конверсия 16. Уровень выживания молоди после выведения в значительной мере зависит от наличия достаточного количества корма (водных организмов соответствующего размера), т.е. зоопланктона. Ниже по течению молодь оказывается в среде с недостаточным содержанием планктона. Ситуация улучшается, когда молодь одного вида начинает поедать молодь другого вида. Далее ежегодная урожайность судака зависит от наличия других видов взрослой рыбы, которые служат для него кормом. Таким образом, рост популяции может замедлиться из-за нехватки кормовых видов рыб. Например, в Волгоградском водохранилище за год судак вырастает до 12-17 см. Он поедает мелкую рыбу размером 3- 3.5 см, судак размером 34-43.5 см поедает рыбу 6.5-18 см, а судак размером 58-63 см (7- летний) поедает 10-15-сантиметровую рыбу. Если рассчитать далее, то получается, что для получения 100 кг судака требуется 500 кг кормовой рыбы. При среднем весе кормовой рыбы в 14 граммов получается, что судак, выловленный в 1956 году в Саратовской области в объеме 46.6 тонн, съел 17 миллионов штук кормовой рыбы. 17. Там, где судак истощает кормовые ресурсы и начинает поедать себе подобных (каннибализм), там его популяции деградируют. Это случилось на мелких озёрах Польши и Германии, в реках Англии и в некоторых водных объектах США, где обитает родственный американский подвид окуня (S. Vitreum). Наличие мелких кормовых видов оказывается болееважнымфактором,чемкормовыепредпочтениявида.ВКаспийскомморесудакможет поедать до 40 видов рыбы, но предпочитает не более дюжины. В озерах Дании судак предпочитает питаться плотвой. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 97 Использование судака в биологических экспериментах 18. Попав в новые водоёмы, судак может повлиять на численность популяций других видов. Так, в шведском озере Имсен судак за 10 лет сократил количество карася (Perca fluviatilis) в годовом улове с 1175 до 87 кг, леща (Abramis brama) ­ c 2435 до 69 кг, а плотвы (Rutilus rutilus) - с 285 до 5кг. В озере Еркен вылов щуки и карася сократился с 1.2 кг/сеть до 0,15 кг/ сеть. В таких водоёмах с ограниченной популяцией кормовых (травоядных) видов плотность популяций судака сохранится ненадолго. В водах с регулируемой средой судак может составлять только небольшую часть популяции хищных видов. 19. Судак используется для улучшения качества воды в водоёмах при проведении биологических манипуляций для контроля мелких малоценных видов рыбы, который проводится в эутрофических мелких озёрах таких стран, как Нидерланды, Польша, Германия и Финляндия. Мелкая рыба, питаясь в основном фитопланктоном, представленным главным образом рачками, вносят свой вклад в эутрофикацию водоема, и приводит к его цветению, что, как следствие, ведёт к ухудшению качества воды. Исследования, проведённые в Германии, показали, что в периоды, когда вылов судака снижается, а вылов травоядных видов увеличивается, это способствует очищению воды, что в свою очередь ведёт к восстановлению подводной растительности и сопутствующей ей фауны, включая щуку и линь. Этот процесс идеально подходит для улучшения качества воды, однако, из-за роста каннибализма у судака из-за нехватки травоядных видов, сокращается темпы естественного восполнения запасов судака. Экологическое ограничение разрастания популяций хищных видов путём периодического поочередного ограничения добычи хищных и травоядных может быть эффективным способом поддержания равновесия между ними. Остается, правда, открытым вопрос о непредсказуемых тенденциях воспроизводства мелких травоядных видов. Оздоровление популяции 20. Пополнение запасов судака путём выпуска однолетних мальков и другой молоди широко практикуется во многих странах Европы, например, в Финляндии, Нидерландах, Германии, Чешской Республике, Дании, Швеции и Польше, но исследований проведено очень мало. Мальков,выведенныхврыбопитомниках,выращиваютвспециальныхпрудахдодостижения ими размера 6-7 см, а затем выпускают в рыбопромысловые водоемы. Этот вид поддержки взрослой популяции оказался эффективным, например, в озере Весиярви в Финляндии. Выпуск маток судака с оплодотворенной икрой, мальков и молоди был более успешным в озёрах с более высокой концентрацией фосфора. Выпуск судака больших размеров в водные объекты также принес хорошие результаты. Реабилитация популяций судака в Дании проводилась с двухлетними индивидуумами длиной 20-30 см, при норме выпуска 8- 10 рыб на гектар в течении трёх лет подряд. 21. Выпуск мальков и молоди для пополнения запасов судака в таких крупных водоемах, как Бухтарминское водохранилище и озеро Зайсан может оказаться неэффективными, так как здесь объем выпущенной молоди составляет ничтожную долю от объема естественного воспроизводства. В начале 20 века в Великие озёра на границе США и Канады выпустили миллиардов трехдневных мальков окуня, но значительного увеличения запасов этого вида не добились. В результате многие рыбопитомники США были закрыты. Колебания в количестве и выживаемости естественного пополнения не позволяют делать выводы относительноэффективностивыпускапосадочногоматериала,заисключениемтехслучаев, когда объем посадочного материала превышает объем естественной популяции. Мальков следует выпускать в местах с достаточным количеством зоопланктона, которым они будут питаться после истощения желточного мешка. Но из-за колебаний и Окончательный отчет · Май, 2005 98 непредсказуемости погодных условий очень трудно планировать работу рыбопитомников, так как погодные влияют на весеннее размножение планктона. Выпуск мальков в целях восстановленияматочногопоголовьяоказалсяэффективнымвнекоторыхзаливахилибухтах Великих озёр. Это доказывает, что первоначальный выпуск миллиардов мальков в начале ХХ века, вероятно, осуществлялся в неподходящих для этого местах. Такую же стратегию можно(совсемимерамипредосторожности)опробоватьвнекоторыхместахнаБухтарминском водохранилище и озере Зайсан. Уровень заболеваемости дерматофибросаркомой свидетельствует о чрезмерной плотности популяции судака. Высокая распространённость заболевания характерна для популяций слишком высокой плотности, поэтому необходимо предпринимать меры по дальнейшему оздоровлению популяции. 22. В новых европейских водохранилищах или озёрах (где нет судака) площадью в 50 га рекомендуемая плотность популяции составляет 5 000-10 000 годовалых мальков. Смертность судака в небольших озёрах (контролируемых) и промысловых прудах составляет 20% при размерах выпускаемой молоди 10-15 см. Выживаемость зависит от наличия соответствующего корма и отсутствия /наличия заболеваний. Выпуск крупной молоди в Бухтарминском водохранилище и озере Зайсан (площадь поверхности 5500 км2) потребует больших затрат, а результаты предсказать сложно. 23. Мероприятия по увеличению запасов судака через путем использования посадочного материала не всегда оказывались успешными, что подтверждается соответствующей документацией из Германии, Польше и Венгрии. В Германии производству судака часто мешало наступление эутрофикации. Выпуск окуня в реку Седар, штат Айова (США), не дал положительных результатов, а в озёрах этого штата эксперимент оказался удачным. Кроме того, в полном рыбой водохранилище Чероки (площадь 122 км2) в Теннеси, США, в течении 4 лет проводили скрещивание гибрида с S.vitreum и S.canadense, и эксперимент принес хорошие результаты - гибрид очень быстро набирает вес. Аквакультура 24. Методология разведения судака в условиях аквакультуры развита достаточно хорошо. Имеется большой опыт разведения судака в рыбопитомниках на Волге и реке Куре, в Каспийском море (20 миллионов и 5-12 миллионов однограммовых мальков в год). Разведение судака в промысловых прудах проводилось на Украине, в низовьях реки Дон. Чешская Республика, лидер в проведении обучения технологиям разведения судака в условиях аквакультуры, имеет хорошо разработанную технологию выращивания молоди судака и в течении многих лет экспортировала мальков судака во многие страны мира. 25. В условиях искусственного разведения молоди в Центральной Европе среднее количество мальков на одно нерестилище составляло 7300 в течении 10 лет. Выживаемость молоди была очень высока: при изначальной плотности популяции 13 700 ­ 15 600 мальков размером 40 мм на 1 га пруда, к осени оставалось 12 500 ­13 400 годовалых мальков длиной 95-110 мм, что соответствует выживаемости на уровне 96%. В Польше для выращивания молоди в водоемах с циркуляцией воды использовали икринки форели (42.2 ­ 52.2% протеина, 14.0-22.0 % жира). Через 720 дней каждая рыба весила уже свыше 1 кг. Социально-экономические вопросы и многоцелевое использование водоёмов 26.Там,гдеодновременнозанимаютсякоммерческимилюбительскимловомсудакаидругих видов рыбы, возникают социально-экономические проблемы. Рыболовство осуществляется наряду с деятельностью других водопользователей. В целях оптимизации использования всех водных и рыбных ресурсов необходимо разработать соответствующие критерии анализа и управления. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 99 Рекомендации Постепенноеуменьшениеразмероввылавливаемойрыбы,возможно,свидетельствует о достижении допустимого уровня добычи судака в бассейне Иртыша. Для предотвращения чрезмерной эксплуатации запасов судака, необходимо ввести тщательный мониторинг уловов и регулирование минимально допустимого размера вылавливаемой рыбы. Пополнение запасов судака путем выпуска мальков, выращенных в рыбопитомниках, возможно, экономически не оправдано, поскольку естественное воспроизводство обеспечивает достаточное пополнение популяции и не требует никаких затрат. Уровень выживаемости более крупных мальков, выпускаемых в водоёмы, выше, но затраты на их производство могут оказаться экономически неэффективными. Практику создания искусственных субстратов для нереста судака в бассейне Иртыш/ Зайсан необходимо возобновить, так как это способствует повышение уровня воспроизводства. Борьба с дерматофибросаркомой судака в таких водоёмах, как Иртыш/Зайсан не представляется возможной. Однако рост рыбодобычи в сочетании с ликвидацией заражённой рыбы должен способствовать снижению заболеваемости. Для того, чтобы предотвратить истощение рыбных запасов, массовый вылов рыбы не должен превышать допустимые объемы. Следовательно, необходимо обеспечить баланс между мерами борьбы с заболеванием и добычей, а это возможно только при условии сотрудничества между учёными и рыбохозяйственными предприятиями. Аквакультура может стать альтернативной технологией производства судака, когда истощаются естественные запасы этого вида. Однако перед проведением каких-либо мероприятий необходимо провести тщательное исследование экономической эффективности данного метода. Окончательный отчет · Май, 2005 100 ПРИЛОЖЕНИЕC:РОЛЬМОНИТОРИНГА,КОНТРОЛЯИ НАДЗОРА(МКН)ВУПРАВЛЕНИИ РЫБОХОЗЯЙСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ110 Управление рыбохозяйственным сектором и МКН ­ Введение 1. Управление рыбным хозяйством означает единый процесс сбора и анализа информации, планирования, принятия решений, размещения ресурсов, формулирование и обеспечение выполнения предписаний, регулирующих деятельность предприятий отрасли в настоящем и будущем в соответствии с целями отраслевого развития (включая обеспечение устойчивости рыбных запасов). Управление включает также аспекты охраны экосистем и биоразнообразия, нужды потребителей и экономические интересы сектора. 2. Управление состоит их двух компонентов: первый ­ стратегическое планирование111. Однако планирование охватывает не только рыбохозяйственную деятельность, но и контроль загрязнения, добычу минеральных ресурсов, безопасность эксплуатации морских ресурсовимассудругихаспектов.Второйкомпонент­этореализациямероприятий,включая мониторинг, контроль и надзор (МКН). 3. Система управления объединяет широкий круг исходных данных. Поэтому данные о биологических и экономических характеристиках являются очень важными предпосылками, потомучтоуправлениеирольМНКзависятотадекватногообъемеинформации.Отраслевое управление невозможно без такой базы данных. Социальные аспекты управления включают деятельность сообщества рыбаков, роль женщин, роль рыбного промысла в качестве источника средств существования, операции мелких и средних рыбацких предприятий, существование кооперативов, уровень совместного управления и распределение доходов. Для отраслевого управления важно также наличие республиканских и международных законов, бюджетное планирование и, что ещё важнее, политическая воля и институциональная (правительственные и неправительственные организации) структура, в рамках которой управление осуществляется. Что такое мониторинг? 4. В самом простом определении мониторинг ­ это проведение постоянного контроля рыбного промысла и выхода продукции. Проводится мониторинг учета добычи, размещения, распределения видов, произведённых отходов, сезонных характеристик и усилий, затрачиваемыхнарыбодобычу(производственныерасходы)иданныхопродажах.Мониторинг можно проводить путем отправки наблюдателей на суда и/или по данным, собранным на причалах, а также , в определённой мере, по результатам научных исследований, проводимых как на воде, так и на берегу. Мониторинг ­ это база данных для МКН; это очень важная аналитическая база, на основе которой устанавливается режим контроля. Что такое контроль? 5. Контроль обычно следует за мониторингом. Это ряд требований, регулирующих рыбный промысел на конкретных водоемах. Контроль складывается из условий лицензирования, 110Источник: Коммандер И.Ши, Презентация на региональном семинаре в Намибии, март 2002 г. 111Разработка планов управления рыбохозяйственным сектором (и операционных планов по МКН). Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 101 квот, технических требований к орудиям лова, сезонных критериев (во время нереста), требований регистрации и ведения отчётности. Контроль осуществляется в соответствии с действующим законодательством, которое должно быть согласовано с международным правом, лучшей международной практикой и региональными соглашениями. Контроль также служит разработке стратегии управления рыбохозяйственным предприятием, которая строится на данных мониторинга. Что такое надзор? 6. Надзор ­ это меры, направленные на обеспечение соответствия режиму контроля. Эти меры включают проверку и наблюдение за деятельностью рыбаков через проведение инспекционной работы на берегу и на воде, выявление нарушений режима путем патрулирования, задержания и судебного преследования, а также обеспечение соблюдения правил эксплуатации рыбопромысловых водоемов. В сферу надзора входит также информирование отдела мониторинга, что обеспечивает обратную связь и полное взаимодействие между этими тремя составляющими. Чем МКН не является 7. МКН не является органом по охране рыбных ресурсов. Охрана рыбных ресурсов была и является элементом надзора. Несмотря на то, что слово «охрана» подразумевает охрану окружающей среды, она проводиться морскими и прибрежными охранными судами, которые не могут выполнять другие функции, кроме обеспечения соблюдения законов и привлечения нарушителей к ответственности. 8. МКН также не является силовой структурой (полицией). Одной из её функций является надзор, но в эффективной системе МКН он является только малой частью общей структуры исполнения. В рыбохозяйственном секторе с высокой правовой дисциплиной роль надзора уменьшается. 9. МКН не накладывает принудительные меры, и является только компонентом системы. Она является самодостаточной цикличной системой. Надзор ­ это не только принуждение к выполнению требований; это также и содействие в сборе данных, которые необходимы для ведения мониторинга. 10. МКН не предназначены только для устрашения. Эффективные системы МКН стимулируют и способствуют выполнению мер по формированию правовой самодисциплины. Очевидно, существует необходимость и в силовом воздействии, но МКН ориентируется на формирование сознательной правовой дисциплины. Поэтому эффективная работа отделов МКН требует как соответствующих механизмов контроля, так и эффективных мер по приведению этих мер в действие. 11. МКН не обязательно военизированный отдел. Для осуществления МКН не обязательно наличие военных судов, и даже при их использовании для своих целей служба МКН остается гражданской. Во многих странах МКН успешно ведется без привлечения военных или полувоенных вариантов. Обычно в целях МКН это является уже крайним решением. 12. И, последнее: ведение МКН является не только прерогативой государства. Большую роль в повышении правовой дисциплины и законопослушания должны играть управление с участием местного населения и совместное управление, и, в конечном счете, это должно способствовать облегчению бремени государства и снижению государственных затрат на управление. Окончательный отчет · Май, 2005 102 Заключение ­ Содержание плана управления рыбным хозяйством112 Определение территории/зоны рыбного хозяйства, история управления и юридический статус Выявление заинтересованных групп и деталей в процессе принятия решений Определение задач (ресурсы, окружающая среда, биоразнообразие, экономические, социальные и технические вопросы) Анализ состояния каждого рыбопромыслового водоема (виды рыбы, время года, регион, виды орудий лова и т.д.) Обзор водной экосистемы и биологических процессов у наиболее важных видов рыбы (исторические данные, размеры, характеристики роста и т.д.) Описание использования водоёма не в рыбопромысловых целях и управление прибрежными зонами Описание прав доступа к ведению рыбной ловли в рыбопромысловых водоёмах и согласованные предписания по выполнению поставленных задач Описание экологических характеристик, требующих наблюдений Развитие стратегии управления рыбопромысловыми водоемами (по запасам, по зоне размещения, по видам орудий лова и т.д.) Организация совместного управления ресурсами, создание отделов МКН и режима принудительных мер Разработка требований по подготовке и обучению персонала Анализ и аудит планов отраслевого управления. 112Источник: Техническое руководство ФАО по ответственному рыбному промыслу (№4 ­ Управление рыбными промыслами), 1997. Имеются примеры таких планов для Австралии, Новой Зеландии и Намибии; Разрабатываются региональные планы для стран ЕС (на основе исследования рыбохозяйственного сектора ЕС в 2003 году). Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 103 ПРИЛОЖЕНИЕD:УПРАВЛЕНИЕРЫБНЫМИРЕСУРСАМИ- ПРИМЕРЫРАСПРЕДЕЛЕНИЯКВОТ ЕВРОПЕЙСКИЙСОЮЗ 1. Максимально допустимый объем рыбодобычи (МДОРД) определяется следующим образом: (i) МДОРД на каждый год определяется на основе тщательного изучения запасов биоресурсов в целях обеспечения их устойчивости, а также с учетом экономических, социально-экономических и политических факторов; (ii) Оценка запасов осуществляется учеными-экспертами в данной области при координации ICES, NAFO и других международных организаций; (iii) Эксперты представляют свои отчеты ACFM (Консультативный комитет по управлению рыбным хозяйством), и ACFM подает соответствующие рекомендации STECF (Научно-технический и экономический комитет рыбного хозяйства); (iv) На основе этих рекомендаций Комиссия разрабатывает предложения для Совета; (v) Совет устанавливает МДОРД и государственные квоты. 2. Объем добычи на каждое судно контролируется с применением системы выделения фиксированных квот, которые устанавливаются в процентном выражении. Таким образом, если меняется МДОРД, меняется и квота. Ограничение мощности флота достигается путем реализации долгосрочных программ (выведения судов из эксплуатации в целях рыбодобычи и т.п.). Эксплуатация рыбных запасов регулируется также посредством установления технических ограничений по размерам ячеек рыболовных сетей, минимального объема разовой добычи, сезонных или территориальных запретов. 3. Оценка производственной мощности различных судов осуществляется на основе стандартной единицы измерения, которая называется VCU (Единица измерения производственной мощности судна). Для расчета мощности применяется следующая формула: (Длина судна x Ширина судна) x Мощность двигателя (киловатт) x 45%) Польша113 Квоты (Контроль объемов добычи) 4. Квоты на вылов семги, трески, шпрота и сельди устанавливаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия ежегодно в соответствии с МДОРД. Квотирование осуществляется согласно рекомендациям Международной комиссии прибалтийских государств по рыбохозяйственному сектору (IBSFC), которая, в свою очередь, использует рекомендации MIR (Институт морских исследований?) и других исследовательских организаций, подведомственных ICES). Затем МДОРД делится на две части. Одна часть 113Источник: Исследование рыбохозяйственного сектора, 1999, С.Диффей и др. Окончательный отчет · Май, 2005 104 распределеяется между участниками «прибрежного лова», т.е. судами длиной корпуса до 15 метров. Вторая половина распределеяется между рыболовными судами, которые называются «катерами», т.е. судами длиной от 15 до 30 метров, у которых есть палуба и мощность основного двигателя достигает 611 киловатт. 5. Для расчета квот, распределяемых между катерами, используется формула, основанная на длине корпуса судна (по крайней мере, для лова трески), и какие- либо другие факторы, связанные с затратами на лов, например, мощность двигателя, не учитываются. До вступления Польши в Евросоюз эту систему следует пересмотреть. Отчетность 6. Суда (катера), получающие индивидуальные квоты, обязаны вести бортовой журнал и вести в нем соответствующие учетные записи (состав, объем улова и место добычи) и представлять журнал в Морской офис после каждого выхода в море. Бортовой журнал (учета) сдается в ближайший Морской офис, но данные обрабатываются MIR (НИИРХ) и хранятся в базе данных Морского офиса в Слупске. 7. Суда длиной корпуса менее 15 метров, получающие квоту на «прибрежный лов», не обязаны вести журналы учета, но должны ежемесячно представлять в Морской офис отчеты по уловам. По данным этих отчетов Морской офис (и НИИРХ) ведут учет выполнения квоты и, если нужно, принимают решения о прекращении лова. По данным журналов учета власти определяют, в какой мере были использваны индивидуальные квоты. Однако в Польше значительная часть уловов не декларируется. Это происходит, прежде всего, потому, что судов много, и индивидуальные квоты небольшие. Чтобы добыча была экономически эффективной, судам нужно ловить и продавать больше рыбы (с превышением квот). Лицензирование рыбной ловли (Контроль затрат) 8. До недавнего времени в польше не было законодательной базы для ограничения производственных мощностей в сфере рыболовства, например, путем введения запрета на лицензирование новых судов. Ограничить количество рыболовных судов можно было только путем заключения «джентльменского соглашения. Однако недавно недавно в рамках Статьи 7(1) Закона о рыбном промысле было издано предписание по ограничению количества рыболовных судов. Здесь же предусматриваются ограничения по количеству дней, которые суда имеют право проводить на море. В Законе о рыбном промысле есть также положение об изъятии лицензии в случае превышения установленной квоты. Турция114 9. В Турции система квотирования не используется. Производственные затраты на рыбодобычу контролируются путем лицензирования судов, хотя этот метод, возможно, несколько устарел. При этом для сохранения запасов рыбы применяется ряд других методов: регулирование габаритов судов, размера ячеек рыболовных, типов орудий лова и сезонные запреты. Однако соблюдение этих ограничений, особенно сезонных запретов, оставляет желать лучшего.115 114Источник: Отчет по проекту вступления в Евросоюз, 2002, С.Диффей. 115Многие рыболовные предприятия не работают с 1 апреля или мая до 1 сентября. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 105 116 Африка Южная 2002. С., Диффей чник: Исто 6 11 Окончательный отчет · Май, 2005 106 Теория распределения квот на рыбодобычу117 10. Квотирование предполагает распределение МДОРБ между отдельными субъектами рыбодобычи. Рыбаки получают разрешение на вылов определенного объема рыбы или право на определенную долю улова. Размер квоты может меняться из года в год или по сезонам, в зависимости от состояния запасов. 11. Чтобы обеспечить экономически и биологически эффективное использование этого метода, необходимо, прежде всего, располагать необходимой информацией о допустимых объемах уловов в течение ряда лет. Для этого нужно постоянно заниматься дорогостоящим мониторингом ресурсов, и во-вторых, распределить квоты между наиболее эффективными субъектами рыбного промысла. Сначала нужно принять решение о критериях определения квот. Распределение квот (между судами, орудиями лова или отдельными рыбаками и т.п.) зависит от характеристик рыбопромыслового водоема. Прежде всего, правовой статус рыбопромысловых водоемов в качестве общественного достояния не отвечает цели сохранения устойчивых рыбных запасов. Если тотальный надзор и контроль не осуществляются на всех рыбопромысловых водоемах, метод ограничения добычи путем квотирования оказывается неэффективным. (Это очень важный вопрос, который был затронут также и на презентации выводов и наблюдений миссии в КРХ 27 ноября. Проблему свободного доступа к рыбопромысловым водоемам нужно решать ­ возможно, путем ограничения числа товаропроизводителей (легальных рыбаков), использующих ресурсы рыбопромысловых водоемов). 12. Если бы эта схема не содержала никаких противоречий, биологическая цель поддержания рыбных запасов на уровне, позволяющем устойчивую добычу, была бы достигнута. Была бы обеспечена экономическая эффективность рыбного промысла, потому что рыбопромысловики стремились бы к рационализации производственных затрат в соответствии с выделенной квотой. 13. Основные проблемы с квотированием уловов возникают, скорее всего, на начальном этапе принятия решений относительно того, кому и как квоты следует выделять. Наиболее распространенными являются следующие подходы к квотированию: На основе опыта участия в рыбном промысле в прошлом, когда квоты получают рыбопромысловики со «стажем». Сложности возникают тогда, когда заявки подают «новички», которые, возможно, способны к внедрению инноваций и являются достаточно эфффективными рыбопромысловиками. При этом подходе предпочтение неизбежно отдается уже известным в отрасли рыбакам, даже если они не являются самыми эффективнми. На основе объемов рыбодобычи. Размер выделяемой квоты определяется на базе среднегодового объема рыбодобычи в течение ряда лет. Чтобы предотвратить проблему дискриминации новых участников рынка, нужно применять какую-то систему взвешивания. И при первом, и при втором подходе необходимо располагать подробными сведениями по отрасли и индивидуальным операторам. Наосновесоциально-экономическихсоображений.Например,прираспределенииквот можно предусмотреть какие-то льготы для малоимущих рыбаков, для которых рыбная ловля является основным источником средств существования. Таким образом можно содействовать повышению занятости и более справеливому распределению 117From Economics of Fisheries Development, Lawson 1984 Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 107 общественного богатства. Возможно, с экономической точки зрения этот подход будет не самым эффективным, но на каком-то этапе развития он может оказаться политически целесообразным. Путем проведения аукционов. Уполномоченный орган делит общий объем квоты на определенные допустимые доли и выставляет их на аукционную продажу. Квоты достаются тем, участникам, которые предлагают самую высокую цену. Таким образом можно обеспечить распределение значительных квот между самыми эффективными участниками. У этого метода есть еще одно преимущество: уполномоченный орган имеет возможность получить доход, вспользовавшись механизмом аукциона. Путем проведения лотереи. При этом у всех участников равные шансы на получение указанной квоты, но результат зависит от случая, и нет гарантии, что квоты достанутся самым эффективным рыбопромысловикам. Наименее эффективных промысловиков можно исключить путем введения платы за участие в розыгрыше лотереи, а для уполномоченного органа эта плата станет дополнительным доходом. Окончательный отчет · Май, 2005 108 ПРИЛОЖЕНИЕE:ИСЧЕЗАЮЩИЕВИДЫРЫБИВИДЫ, ВНЕСЁННЫЕВКРАСНУЮКНИГУ Урало-Каспийский бассейн Каспийская форель Каспийская минога Волжская шэд (сельдь) Нельма Кутум Арало-Сырдарьинский бассейн Шип Сырдарьинские лжелопатоносы Аральская форель Щуковидный жерех Аральский усач Туркестанский усач Чуйская остролучка Иртышский бассейн (не эндемики) Таймень Нельма Ленок Балхашский бассейн Маринка (эндемик) Балхашский окунь Шип Аральский усач Последние два вида были акклиматизированы и составляют значительную генетическую базу. Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 109 ПРИЛОЖЕНИЕF:ГОСУДАРСТВЕННЫЕРЫБОПИТОМНИКИИ РЫБОРАЗВОДНЫЕХОЗЯЙСТВАВКАЗАХСТАНЕ Окончательный отчет · Май, 2005 110 ПРИЛОЖЕНИЕG:ПРИМЕРЫАДМИНИСТРАТИВНЫХ СТРУКТУРУПРАВЛЕНИЯРЫБНЫМХОЗЯЙСТВОМ Ниже приведены организационные схемы управления рыбным хозяйстом отдельных государств. ИРЛАНДИЯ (в 2001г.) (некоторые изменения в организационной схеме страны были произведены позднее) Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 111 НОРВЕГИЯ(2000) Окончательный отчет · Май, 2005 112 ПОЛЬША(КАНДИДАТВЧЛЕНЫЕС) Администрированием рыбного хозяйства в Польше уполномочен заниматься Департамент в составе Министерства сельского хозяйства и сельского развития (МСХСР). В составе Министерства имеются следующие подразделения: Канцелярия Министра (отраслевая политика) Бюро Генерального директора Департамент по бюджету и финансированию Департамент по управлению земельными ресурсами и сельской инфраструктурой Департамент по интеграции с ЕС Департамент по подготовке к вступлению в ЕС и структурным фондам Департамент охраны растительного мира Департамент животноводства и ветеринарии Департамент сельского развития Департамент рыбного хозяйства Департамент по переработке продукции сельского хозяйства и рынкам сельхозпродукции Департамент по оборонным вопросам Департамент внешних связей Контрольное бюро Юридический отдел Офис пресс-секретаря Министра Отдел по административным и бюджетным вопросам Служба внутреннего аудита Служба защиты конфиденциальной информации. В штате Департамента рыбного хозяйства состоит 30 сотрудников. Возглавляют Департамент РХ директор и два его заместителя. В составе Департамента работают следующие отделы: Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 113 1. Рыбопромышленный отдел (включая рыбодобычу на море и внутренних водоемах + аквакультура) 2. Отдел регистрации судов и морской региональной рыбоохранной инспекции 3. Отдел организации рынков и надзора за качеством 4. Отдел по интеграции с ЕС и структурной политике 5. Отдел по международным соглашениям и юридическим вопросам 6. Отдел экономики и статистики. Департамент РХ осуществляет надзор за деятельностью трех региональных морских рыбоохранных инспекций (78 сотрудников, из них 34 инспектора), расположенных в Гдыне, Слупске и в Шецине. Инспекция осуществляет контроль и надзор над рыбным промыслом, разгрузкой улова в портах и на причалах, орудиями лова, ведением реестра рыболовных судов, учетными записями по рыбодобыче, выполнением требований к охране окружающей среды и др. Окончательный отчет · Май, 2005 114 АНГЛИЯ,ШОТЛАНДИЯ ИУЭЛЬС (ДЕПАРТАМЕНТПОВОПРОСАМОКРУЖАЮЩЕЙСРЕДЫ, ПРОДОВОЛЬСТВИЯИСЕЛЬСКИХТЕРРИТОРИЙ) УправлениеРХработаетподруководствомПостоянногосекретаря.Министр(неявляющийся членом Кабинета) отвечает за формирование отраслевой политики. Переговоры с Брюсселем ведутся в Лондоне, а Шотландский Департамент по вопросам окружающей среды и сельских территорий (SEERAD) уполномочен заниматься вопросами РХ в Шотландии. Департамент РХ состоит из следующих отделов: РХ Отдел I ­ Структуры и рынки РХ Отдел II ­ Аквакультура, семга и пресные рыбопромысловые водоемы РХ Отдел III ­ Охрана морских рыбных ресурсов РХ Отдел IV ­ Управление и контроль Морская рыбоохранная инспекция Экономика РХ находится в ведении экономистов-аграрников из других департаментов (не РХ). У SEERAD в Шотландии есть министр и заместитель министра, и Департамент частично или полностью занимается следующими вопросами: Лицензирование для РХ деятельности в море Новые возможности развития РХ FIFG (использование структурных фондов) Квоты для шотландских судов и лицензирование Котики, аквакультура и ООС Разведение рыбы ­ семга, рыборазводные заводы на море и пресных водоемах Социальные исследования Исследование сектора рыбного хозяйства Казахстана Всемирный банк / Правительство Республики Казахстан 115 ПРИЛОЖЕНИЕH:КРАТКИЕСТАТИСТИЧЕСКИЕДАННЫЕ ПОРЫБОХОЗЯЙСТВЕННОЙОТРАСЛИ Окончательный отчет · Май, 2005 116