diciembre 2003 No. 37 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN EFECTIVO: UNA HERRAMIENTA EFICAZ PARA LLEGAR A LOS GRUPOS MÁS POBRES Y VULNERABLES Andrea Vermehren Ayudar a los más pobres entre los pobres nunca ha sido una Países pioneros: México y Brasil tarea fácil. Aunque los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales han hecho esfuerzos considerables para que los servicios sociales básicos lleguen a las regiones más Después de conocer la experiencia de Honduras con el pobres, muchas familias aún no tienen acceso a ellos. Factores Programa deAsignación Familiar (PRAF), México fue uno de por el lado de la demanda, entre los que se incluyen elevados los primeros gobiernos que introdujo un programa de desembolsos en efectivo en uniformes, útiles escolares, transferencia condicionada en efectivo. PROGRESA, el transporte y otros; la necesidad de que los niños contribuyan Programa de Educación, Salud yAlimentación que se inició al ingreso familiar; y diversas barreras en 1997 y que recientemente cambió históricas y culturales, impiden a de nombre a Oportunidades, entrega muchos pobres usar los servicios, aun a cada familia subsidios de salud y cuando éstos se encuentren educación con la condición de que disponibles. Este es el sentido de los lleven regularmente a sus hijos programas de transferencias menores de seis años a los servicios condicionadas en efectivo, un nuevo de salud y de que mantengan a tipo de asistencia social que busca aquellos entre 6 y 17 años en la incentivar la demanda y que entrega escuela. Este programa reemplazó a dinero en efectivo a las familias pobres los subsidios generales para para cubrir gastos básicos de salud y alimentos y es totalmente financiado educación, condicionado a que los por el gobierno nacional. Además, niños asistan a la escuela y visiten gracias a una combinación de regularmente los consultorios de salud. Las trasferencias focalización familiar y por área geográfica se ha convertido en condicionadas, cuya implementación en los diversos países se la mayor iniciativa de transferencias condicionadas en origina por motivos diferentes, persiguen dos objetivos efectivo enAmérica Latina, puesto que alcanza a más de 3,5 principales: aumentar los ingresos y aliviar la pobreza en el millones de familias y ahora se está ampliando hacia áreas corto plazo, además de romper el ciclo de pobreza urbanas y niños mayores. Por su parte, Brasil comenzó a fina- intergeneracional gracias al aumento del capital humano. les de los años noventa el Programa Nacional de Bolsa Escola y el Programa de Erradicacao do Trabalho Infantil (PETI), los El Banco Mundial brinda su apoyo a este tipo de iniciativas en que buscan reducir la pobreza, aumentar la asistencia a la América Latina, Europa del Este, Medio Oriente y el Lejano escuela y disminuir la incidencia del trabajo infantil. El Oriente y en 2002, la división del Banco para la Región de Programa Bolsa Escola es financiado a nivel municipal y América Latina y el Caribe y el Gobierno Mexicano funciona en las áreas metropolitanas de Brasil. PETI cubre a patrocinaron el primer taller regional sobre experiencias con niños entre 7 y 14 años que viven en áreas rurales, y en 2003 transferencias condicionadas en efectivo1. Este artículo re- pretende ampliarse a áreas urbanas y dirigir su accionar hacia sume las lecciones a partir de la experiencia en el diseño y la niños y niñas envueltas en la prostitución, las drogas y otras operación de las transferencias que compartieron funcionarios, actividades perjudiciales. El nuevo gobierno del Presidente donantes y académicos en el taller. Lula se encuentra ahora en el proceso de integrar varios 1 programas de transferencias condicionadas en un solo En Nicaragua y Honduras, los programas de transferencias programa mejorado denominado "Bolsa Familia". condicionadas fueron diseñados principalmente para abordar el desarrollo de capital humano a largo plazo. En Transferencias condicionadas en efectivo y determinadas partes de ambos países, hasta el 50% de los niños nunca se matricula en la escuela o deserta durante los reformas a la red de protección social primeros años del ciclo primario. El programa nicaragüense "Red de Protección Social" no sólo presta beneficios Jamaica presentó un programa de transferencias condicionados en efectivo a las familias, sino que, debido a condicionadas en efectivo en 2001 como el elemento central las limitaciones en la oferta, contrata a proveedores externos de un esfuerzo mayor por reformar una red de protección so- para ofrecer servicios de salud en áreas lejanas. Este cial cuyas características principales eran la duplicación de programa, el que constituye un mecanismo de respuesta los programas, la deficiencia en la focalización y la rápida ante las crisis económicas de corta duración, recibe coordinación insuficiente entre los organismos y los parte del financiamiento del Banco Mundial. ministerios del área social. El esfuerzo se sustentó en tres programas de transferencia paralelos, cada uno de los cuales Algunos puntos a favor y en contra de las se regía por diferentes normas y criterios de selección, que se transferencias condicionadas en efectivo unieron para formar el "Programa de Desarrollo a través de la Salud y la Educación (PATH, por sus siglas en inglés )". Los beneficiarios de PATH son niños y niñas, madres Las transferencias condicionadas en efectivo mejoran la embarazadas y discapacitados, ancianos e indigentes, eficiencia y la efectividad de las redes de protección de quienes reciben el subsidio con la condición de asistir a la varias maneras: escuela (beneficiarios entre 6 y 17 años) y acudir regularmente a los consultorios de salud. Con el PATH, el · Un solo instrumento logra varios objetivos en relación Gobierno jamaicano introdujo un Sistema universal de con la salud, la nutrición y la educación . Identificación de Beneficiarios, el que opera como una · La focalización geográfica y las variables sustitutivas comprobación sustitutiva de los medios de vida de los de la comprobación de los medios de vida logran hogares, que se prevé también será utilizado a corto o mejores resultados que los subsidios generales; la mediano plazo por otros programas de la red de protección focalización en base a cada hogar permite que los como el de alimentación escolar, asistencia para la matrícula programas lleguen a los más pobres entre los pobres. escolar y programas de salud. En esta ocasión, el BM prestó · Con las transferencias condicionadas en efectivo quién su apoyo para lograr consenso sobre las reformas, respaldó el recibe qué pagos se torna más transparente. diseño del programa de transferencias, incluido su mecanismo de focalización, y ayudó a financiar los beneficios y la · Pueden ser mecanismos de respuesta rápida ante las cri- asistencia técnica. sis debido a que los gobiernos pueden variar los niveles de beneficios y la cantidad de beneficiarios de acuerdo con los cambios en las condiciones. Transferencias condicionadas en efectivo · Los beneficios en efectivo tienen costos de transacción como respuesta a las emergencias mucho menores que los beneficios en especie. · Empoderan a las familias, en especial a las mujeres, ya Colombia y Turquía lanzaron programas de transferencias que les permiten elegir cómo y cuándo usar el beneficio. condicionadas en 2000 como una forma de respuesta rápida · Han logrado impactos notables e importantes sobre el ante las emergencias, puesto que el alivio de la pobreza a bienestar de los beneficiarios, más específicamente en corto plazo era tan importante como el desarrollo de capital salud, educación y nutrición. humano a largo plazo. Por ello, en Turquía se hicieron pagos en efectivo por una sola vez a las víctimas del terremoto de Sin embargo, siguen existiendo inquietudes respecto de los 2001 y se está diseñando un programa de transferencias a efectos y de la eficacia real de las transferencias largo plazo aprovechando la experiencia de aquel condicionadas en efectivo: implementado luego del terremoto. El programa de Colombia es parte de un paquete de inversiones en redes de protección · ¿Cómo se puede diseñar la focalización para que sea que, con un programa de empleo y otro de capacitación para suficientemente flexible y resistente a la influencia jóvenes, constituye la principal respuesta social del país ante externa? la crisis económica. El respaldo principal de este paquete proviene del financiamiento del BM y del Banco · ¿Deberían ser todas las transferencias condicionadas; Interamericano de Desarrollo (BID), y durante el 2004, el ac- por ejemplo, afectando los fondos a las personas tual gasto social recibirá un adicional 0,3% del PIB discapacitadas? (aproximadamente US$250­300 millones al año). Lo anterior constituye un primer paso en el desarrollo de un programa de protección social anticíclico factible de implementar en · ¿Las intervenciones por el lado de la demanda deberían tiempos de crisis. esperar hasta que la oferta fuera la adecuada? ¿Las 2 transferencias tienen efectos no deseados sobre las madre, cada dos meses, a través del sistema bancario, el decisiones de las personas en cuanto a buscar trabajo u correo u otro método. Es fundamental que el flujo de fondos ofrecen incentivos para tener más hijos? sea constante y oportuno para entregar los pagos lo más pronto posible cuando se ha cumplido con todas las Algunos temas necesitan mayor investigación y otros deben condiciones. No siempre es fácil encontrar una agencia de abordarse en el contexto específico de cada país. pago eficiente, rápida, transparente y de fácil acceso que cobre un precio razonable por sus servicios. Muchos Lecciones aprendidas: el diseño y el funcionamiento programas de transferencias han decidido probar a algunas de las transferencias condicionadas en efectivo puede agencias de pago antes de establecer compromisos a largo plazo. ser complejo. Pagar los beneficios directamente a las madres o a las perso- La focalización de todos los programas de transferencias nas encargadas del cuidado de los niños ha demostrado ser condicionadas en efectivo depende de criterios geográficos altamente efectivo para asegurar que los beneficiarios y/o familiares. La focalización familiar requiere una cumplan con las condiciones del programa. Algunos países comprobación de medios de vida sustitutiva basada en una también contratan a madres para que ayuden a otros fórmula de calificación para identificar a las familias idóneas. beneficiarios, hagan seguimientos de las familias que no Lograr consenso entre las autoridades responsables de la cumplen con las condiciones y entreguen retroinformación a toma de decisiones sobre los indicadores que se van a incluir los administradores del programa sobre las dificultades y en la fórmula de calificación puede ser un desafío técnico y obstáculos identificados, lo cual ha tenido un efecto muy político. Este mecanismo es más eficaz en los países con positivo para empoderar a las personas y crear capital social. grandes diferencias entre ricos y pobres, mientras que la focalización geográfica puede ser mejor en poblaciones más La colaboración entre los sectores es fundamental homogéneas. especialmente entre el organismo de implementación y los ministerios de salud y educación. En la mayoría de los casos, El monto del beneficio depende son los ministerios los que de varios factores: el costo en prestan los servicios necesarios efectivo de la escolaridad y de y su función en la certificación las visitas regulares al centro del cumplimiento de las de salud; el costo de condiciones es un elemento cru- oportunidad de enviar a los cial para cualquier programa de niños a la escuela en lugar de transferencias. En algunos hacerlos trabajar y del tiempo países, la comunicación entre de los padres para llevarlos a estos organismos ha sido los centros de salud; la compleja y es necesario contar capacidad o voluntad de un con el compromiso activo de am- país para financiar un bos desde el principio. En este programa; y el costo de vida sentido, con el fin de garantizar total. Los beneficios no deberían ser menos de un tercio de la la participación y el sentido de pertenencia de los ministerios línea de pobreza. Si el beneficio es demasiado bajo, es probable sectoriales, en México se decidió proporcionar algunos de que el programa no pueda mantener a los niños sanos ni en la los recursos a PROGRESA y a Oportunidades a través de escuela; si es demasiado alto, se pierde la oportunidad de ellos. favorecer a más familias. El personal de las oficinas centrales debe conocer las nuevas Una vez identificadas, aquellas personas que cumplen con los tareas que se le encomiendan y los funcionarios en terreno requisitos del programa deben registrarse en las oficinas lo- deben estar al tanto de todo el ciclo del programa, por lo que cales de los organismos ejecutores. Los beneficiarios deben generalmente necesitan capacitación relacionada con presentar la identificación y reciben información y organización comunitaria y habilidades para relacionarse con capacitación acerca de los programas, lo que incluye las los clientes. Las madres o las personas que se hacen cargo condiciones para participar. Cuando han podido registrarse de los niños necesitan estar al tanto de sus definitivamente, comienzan a recibir los pagos. Es necesario responsabilidades (los programas de transferencias por lo monitorear en forma regular que estas personas sigan general exigen que las madres asistan a cursos sobre cumpliendo con las condiciones y aquellos que no cumplen nutrición, higiene y salud reproductiva como parte de las deben ser suspendidos o eliminados del programa. Para estos condiciones para recibir los beneficios). Las madres también casos debe diseñarse un mecanismo de apelación, el que deben saber cómo cobrar sus beneficios y qué hacer en caso normalmente funciona a través de comités locales o de que surjan problemas. El personal de los ministerios de municipales con algún representante de la sociedad civil. salud y educación y de los establecimientos correspondientes necesita información sobre las Los pagos se entregan al jefe de hogar, generalmente a la características básicas del programa y sobre su obligaciones 3 de entregar información sobre la asistencia a la escuela y las y ajustar el ciclo del programa a las necesidades específicas visitas a los consultorios a los beneficiarios y a los de un país. Los patrocinadores deben reconocer la necesidad organismos ejecutores. de efectuar una planificación cuidadosa y el programa debe incluir desde el principio todos los elementos más El público debe tener acceso a información exacta sobre los importantes, desde la fase piloto hasta los sistemas de objetivos, los grupos destinatarios y el funcionamiento del monitoreo y evaluación. Si consideramos el valor real de las programa. Es importante desarrollar instrumentos adecuados transferencias condicionadas en efectivo que se planifican y para atraer a los beneficiarios específicos y reforzar la ejecutan en forma correcta, las inversiones que se hagan du- comprensión del programa y sus obligaciones por parte de rante la etapas tempranas de planificación y pilotos darán sus los participantes. Una campaña de información bien diseñada frutos posteriormente. también puede ayudar a generar apoyo político para el programa o para otras mejoras en las redes de protección so- ********** cial del país. Notes Un aspecto crucial es contar con un sistema de gestión de la 1 información confiable y actualizado debido a que todos los Ayala Consulting Co. 2003. "Taller sobre programas de meses se deben procesar datos sobre los beneficiarios, los transferencias condicionadas en efectivo: Experiencia pagos y el cumplimiento. Los administradores del programa operativa. Banco Mundial, Departamento de Desarrollo deben ser capaces de responder rápidamente ante Humano, Región deAmérica Latina y el Caribe. situaciones de incoherencia y fallas. Los vacíos en el sistema 2 nacional de identificación se pueden subsanar utilizando Rawlings, L y G Rubio, 2003. "Ensuring Results on the nuevas tecnologías para registrar a los beneficiarios, como Ground: Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfer las huellas electrónicas y las fotografías digitales. Programs" Spectrum, Otoño. Red de Protección Social y Desarrollo Humano, Banco Mundial. El diseño de un programa de transferencias condicionadas en efectivo debe incluir sistemas de evaluación y monitoreo con Acerca de la autora el fin de realizar ajustes operativos y mejoras en los programas de manera oportuna. Una ventaja de las Andrea Vermehren es Especialista en Protección Social en el transferencias condicionadas ha sido su gran transparencia, Departamento de Desarrollo Humano en la Oficina Regional debido a la disponibilidad permanente de información sobre deAmérica Latina y el Caribe del Banco Mundial. el número exacto de beneficiarios, la distribución regional y los registros de cumplimiento. La mayoría de los programas han podido establecer encuestas básicas antes de entrar en Disponible! funcionamiento, para así medir los resultados y los impactos.2 Volatility, Risk, and Antes de empezar Innovation: Social Protection in Latin America and the Debido a que estos programas combinan conceptos simples Caribbean con operaciones complejas, surgen otros dos temas de importancia. En primer lugar, es fundamental contar con SPectrum Fall 2003 voluntad política para implementar un programa de este tipo. En este sentido, antes de emprender la implementación es necesario lograr consenso entre las partes interesadas sobre La ampliación de los beneficios de los programas sociales a los tres temas clave: el grupo de destinatarios y el mecanismo de más pobres entre los pobres y a la población empleada en el focalización, el monto del subsidio y el alcance de la sector informal será clave para que los países deAmérica Latina y colaboración entre los diferentes sectores. En segundo lugar, el Caribe logren consolidar los logros alcanzados en años los gobiernos y los donantes deben reconocer que las recientes a través de programas de protección social innovadores transferencias no son sólo un programa más que se suma a la y eficaces, sostiene una nueva publicación del Banco Mundial lista de iniciativas existentes en la red de protección social. http://www.bancomundial.org/proteccionsocial Debido a su alcance multisectorial, estos programas deben formar parte de una reforma global de la red que modernice y Del programa Oportunidades de México y Jefes de Hogares de articule los programas en forma coherente. Argentina hasta Chile Solidario y la Bolsa Escola de Brasil, que ahora forma parte de Bolsa Familia, los países de la región han Estas lecciones sugieren que los países que adoptan las encontrado nuevas formas de ayudar a los sectores más transferencias condicionadas en efectivo deben comenzar vulnerables a enfrentar pérdidas repentinas de ingresos y a con una etapa piloto para experimentar con las características protegerse de mayor volatilidad y crisis, según la nueva edición clave, como las fórmulas de focalización y los montos del de SPectrum, la revista semestral del sector de protección social beneficio, practicar la colaboración de los diferentes sectores del Banco Mundial. 4