Précis D E P A R T A M E N T O D E E V A L U A C I Ó N D E O P E R A C I O N E S D E L B A N C O M U N D I A L V E R A N O D E 2 0 0 2 N Ú M E R O 2 2 7 Iluminación de alta eficiencia en México E n dos ciudades mexicanas se vendieron aproximadamente 2,6 millones de lámparas de alta eficiencia por debajo del costo a usuarios de electricidad residenciales, como parte de un pro- yecto piloto de demostración de sistemas de iluminación de alta efi- ciencia. Si el principal objetivo del proyecto era demostrar cuántas lámparas de alta eficiencia se podían distribuir con éxito, éste estuvo bien diseñado. El proyecto ILUMEX sobrepasó sus metas físicas y logró demostrar la viabilidad técnica de reducir tanto las emisiones de gases de efecto invernadero como la contaminación del medio ambiente local mediante la instalación en gran escala de lámparas fluorescentes. Los resultados en términos de aprendizaje sobre diseño técnico fueron muy positivos, pero en general el proyecto no dejó enseñanzas con respecto a las características económicas y financieras que debería tener un modelo sostenible de comercialización de lámpa- ras de alta eficiencia, especialmente entre los consumidores pobres. Los diseñadores del proyecto no se preguntaron si el modelo podía repetirse ni si era financieramente sostenible. Reducción de la demanda de un 75% menos de energía que las lámparas electricidad incandescentes que se utilizan corrientemente, El objetivo del proyecto era demostrar la via- y duran 15 veces más que éstas. Se decidió bilidad técnica y financiera de reducir tanto las subsidiar esta compra inicial de lámparas de emisiones de gases de efecto invernadero como alta eficiencia para uso residencial porque los la contaminación del medio ambiente local hogares y otros consumidores que no hacen mediante la instalación en gran escala de siste- uso intensivo de la energía no suelen aprove- mas de iluminación de alta eficiencia. El prin- char las tecnologías de eficiencia energética, cipal componente del proyecto fue la venta aunque ello les permita ahorrar dinero. Otros promocional de aproximadamente 1,7 millo- objetivos eran crear capacidad institucional nes de lámparas de alta eficiencia entre usua- para el cambio tecnológico y la conservación rios residenciales de Guadalajara (Estado de de la energía, proporcionar un modelo de ges- Jalisco) y Monterrey (Estado de Nuevo León), tión de la demanda de energía que pudiera a precios un 60% por debajo del costo. Se repetirse en la práctica, y fortalecer la capaci- esperaba obtener importantes ahorros de ener- dad institucional de la Comisión Federal de gía y beneficios para el medio ambiente debido Electricidad (CFE) para gestionar la a que las lámparas de alta eficiencia consumen demanda de energía. 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial El proyecto ILUMEX fue cofinanciado por el Fondo para el El programa no logró satisfacer sus expectativas de promover Medio Ambiente Mundial (FMAM) del Banco Mundial (que la venta de lámparas de alta eficiencia a otros usuarios. En el donó alrededor de US$10 millones) y el Reino de Noruega (con marco del proyecto no se reunió información de manera sistemá- una donación de aproximadamente US$3 millones). tica para calcular sus "efectos de arrastre" (el aumento de las ventas de lámparas fluorescentes que pudiera atribuirse al efecto Resultados del proyecto de demostración), pero el personal de la unidad de ejecución del A la fecha de cierre de la donación, el proyecto había sobrepa- proyecto sugiere (en parte sobre la base de pruebas incidentales) sado ligeramente la meta original de 1,7 millones de lámparas que: 1) durante la vida del proyecto, las ventas al por menor a fluorescentes vendidas, y la CFE siguió ofreciéndolas hasta el 31 los hogares en realidad disminuyeron, debido a la competencia de enero de 1999, con lo cual el total se elevó a 2,6 millones de creada por el proyecto (y a la expectativa de que las ventas subsi- lámparas vendidas. El costo del proyecto se mantuvo notable- diadas se extendieran a otras ciudades); 2) algunas personas mente cercano a las estimaciones iniciales y los precios de venta transfirieron su experiencia del hogar al lugar de trabajo, lo que subieron, de modo que el subsidio fue de solamente 49% como determinó un aumento de la demanda a nivel de los servicios, el promedio --y no de 60%-- del costo de cada lámpara. El aho- comercio y la industria; 3) no bajaron los precios minoristas, y 4) rro de energía y la reducción de las emisiones de CO2 fueron hacia el final del proyecto, más comerciantes minoristas tenían similares a las estimaciones iniciales, pero el ahorro de capacidad lámparas fluorescentes en existencia y en los escaparates. de energía eléctrica fue solamente de un tercio de lo previsto en Solamente desde el punto de vista del ahorro de energía, el un principio (porque la disminución del consumo de electricidad proyecto tuvo una tasa de rentabilidad económica aceptable. Esa posterga la necesidad de invertir en capacidad nueva). tasa fue significativamente inferior a la proyectada en el Además, el proyecto se apartó de su plan original de centrar momento de la evaluación inicial, debido a que se sobrestimó el la atención en los consumidores pobres debido al escaso nivel de ahorro de capacidad, pero si se tuvieran en cuenta los beneficios ventas entre los hogares de bajo consumo (en total, el 9,6% de ambientales locales y mundiales podría aumentar considerable- las ventas correspondió a hogares de bajo consumo, el 31,3% a mente. El análisis de la distribución (sin considerar los beneficios los usuarios intermedios, y el 59,2% a los hogares con un alto para el medio ambiente) demuestra que quienes recibieron todas consumo de electricidad). La preocupación por las ventas tam- las ganancias fueron los hogares participantes. Esas ganancias bién dio lugar a que se aumentara a 10 el límite original de seis superaron la estimación realizada en el momento de la evalua- lámparas por familia, y a que se extendieran las actividades de ción inicial porque las tarifas de electricidad marginales cobradas comercialización a todas las zonas metropolitanas de las dos ciu- a los hogares con altos niveles de consumo fueron dos o tres dades. veces mayores que los costos marginales de la empresa. La CFE El proyecto comparado con otras iniciativas similares Lámparas Costo de cada lámpara (en US$) País/ origen del fluorescentes Para el Para el proyecto Diseño del proyecto distribuidas comprador proyecto Total México (FMAM) Subsidio a los consumidores 1.712.361 7,1 6,8 13,1 Polonia (FMAM) Subsidio a los fabricantes 1.600.000 9,0 3,2 12,2 Jamaica (FMAM) Subsidio a los consumidores 85.000 5,8 6,8 12,6 Tailandia (FMAM) Compras en grandes cantidades 1.500.000 9,0 2,9 11,9 Brasil Distribución gratuita 89.000 --- 8,3 8,3 Dinamarca Pequeño subsidio más programas de control de calidad 1.000.000 11,0 4,4 14,4 Reino Unido 1 Subsidio a los consumidores 3.000.000 12,4 1,8 14,2 Reino Unido 2 Distribución gratuita 814.000 --- 11,3 11,3 Perú Campaña de publicidad, sin subsidios 400.000 20,0 16,8 36,8 Estados Unidos Subsidio a los consumidores Descuentos Generalmente (varios) de entre 20% ninguno y 50% sobre Pagado con un los precios recargo sobre minoristas el monto de la factura de electricidad Fuente: E. Martinot y N. Borg (1998). "Energy-Efficient Lighting Programs. Experience and Lessons from Eight Countries". Précis 227 3 tuvo una pérdida de utilidades, principalmente por la electricidad BANOBRAS (Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos)-- que dejó de vender, pero sus pérdidas financieras disminuyeron fue muy acertado. Le dio a la CFE la supervisión del proyecto, debido a que una parte de los gastos del proyecto se sufragaron al tiempo que aseguró una circulación fluida de fondos hacia las con donaciones del FMAM y de Noruega. unidades de ejecución del proyecto. A nivel internacional, el proyecto puede compararse con ini- Las compras al por mayor pueden permitir aprovechar ciativas similares en cuanto al número de lámparas distribuidas, mejor el financiamiento. Como ya han demostrado proyectos costo unitario y porcentaje del subsidio, pero en el diseño y la similares, la compra al por mayor de lámparas fluorescentes fue ejecución del proyecto nunca se abordó la cuestión de la sosteni- un medio eficaz de obtener mejoras técnicas e importantes reba- bilidad de las ventas a largo plazo, en ausencia de subsidios. No jas de precios de los fabricantes. se sabe si la gente seguirá usando lámparas fluorescentes una vez finalizado el proyecto. Evaluación para determinar si un proyecto piloto En definitiva, con el proyecto se logró distribuir más de 2,6 de demostración es sostenible y puede repetirse millones de lámparas fluorescentes a un precio unitario más El proyecto ILUMEX fue el primero de su especie en las carteras razonable que el de proyectos similares realizados en otras partes del Banco y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial. La del mundo, lo que constituye un logro considerable para un pro- evaluación de sus resultados dio lugar a un animado debate yecto de esta envergadura. La conclusión de los evaluadores del entre el personal del Banco. Nadie discute los logros del pro- proyecto es que éste tuvo éxito en cuanto a demostrar la viabili- yecto en cuanto al número de lámparas distribuidas, pero hay dad técnica de reducir tanto las emisiones de gases de efecto opiniones divergentes sobre si el proyecto era sostenible o si invernadero como la contaminación del medio ambiente local tenía la posibilidad de repetirse, y en cuanto a las enseñanzas mediante la instalación en gran escala de sistemas de iluminación que pudo haber dejado. A continuación se mencionan algunas de alta eficiencia, pero no logró demostrar la viabilidad finan- de las opiniones divergentes que se plantearon en el Banco. ciera del proyecto y contribuyó apenas modestamente a generar Cualquier proyecto que tenga un importante componente de capacidad institucional para el cambio tecnológico, la conserva- subsidios es insostenible y difícil de repetir. Pocos se opondrán a ción de la energía y la gestión orientada a la demanda (la promo- que se subsidien regularmente algunas actividades, como la ción de dispositivos de ahorro de energía) en la CFE. enseñanza primaria y la atención básica de la salud; además, los Por lo tanto, el proyecto recibió la calificación de marginal- subsidios pueden ser una forma de financiar efectos externos mente satisfactorio en cuanto a sus resultados, moderado en positivos para el medio ambiente (como la reducción de las emi- cuanto a sus efectos en el desarrollo institucional, e incierto en lo siones de CO2). El problema con ILUMEX no fue la existencia relativo a su sostenibilidad. de un subsidio, sino el hecho de que nunca nadie se preguntara: "¿Por qué se necesita un subsidio de esta magnitud?" o "¿Cómo Enseñanzas recogidas se comercializarán las lámparas fluorescentes cuando se termi- A pesar de sus carencias, este proyecto piloto de demostración nen los subsidios?" Cuando el subsidio real bajó de 60% a fue el primero en explorar un ámbito nuevo y de creciente 49%, por ejemplo, no se analizó si el nivel apropiado del subsi- importancia para los prestatarios, el Banco, el FMAM y los dio era de 60%, 49% ó 24% (como ocurrió en el programa de organismos de desarrollo en general. También dejó varias ense- seguimiento). En ninguno de los numerosos estudios exigidos ñanzas valiosas: por el Banco se pidió que se analizaran otros medios posibles de Es importante incluir en el diseño de los proyectos de financiar la distribución futura de las lámparas (por ejemplo, un demostración alguna forma de determinar si el proyecto puede recargo en el precio de la electricidad, la venta de certificados de repetirse y si es sostenible. En cualquier proyecto piloto de reducción de emisiones de CO2 , un fondo de inversión ambien- demostración, y más aún en el caso de una donación del tal, o ventas a plazo al precio normal). FMAM, algunas de las preguntas fundamentales que es preciso Según otra opinión, la sostenibilidad quedaba fuera del responder son si el proyecto puede repetirse, si sus resultados alcance del proyecto porque dependía de la voluntad de México son sostenibles en el largo plazo en ausencia de los subsidios, y de aumentar las tarifas de electricidad. Este argumento carece qué es lo que puede aprenderse de él. Al diseñar el proyecto se de fundamento. Entre 1995 y 1997, el precio marginal perti- debe indicar expresamente la estrategia, las actividades, los nente de la electricidad por kilovatio-hora (la cantidad pagada recursos y el seguimiento destinados específicamente a respon- por los hogares) era dos o tres veces superior al costo marginal der esas preguntas. Mantener y alcanzar la meta física fijada son de la empresa, con tendencia al alza. Debido al alto precio del aspectos importantes pero no suficientes. Un proyecto piloto es, kilovatio-hora, los hogares ganarán tanto con el ahorro de ener- por definición, un esfuerzo en pequeña escala que no se espera gía que el proyecto será sumamente beneficioso, y en el futuro que tenga grandes repercusiones en la práctica hasta que se debería ser fácil lograr que los hogares pagaran el precio íntegro repita y se puedan aplicar las enseñanzas recogidas. de las lámparas fluorescentes. Una ejecución bien planificada es fundamental para el Los beneficios financieros para los hogares no deberían desempeño del proyecto. El plan de ejecución del proyecto -- interpretarse como ganancias económicas del proyecto, ya que sobre la base de unidades de ejecución descentralizadas y el esta- la mayor parte de esos beneficios son simplemente pagos de blecimiento de fondos fiduciarios independientes con transferencia de la CFE y los donantes. Si bien puede ser cierto 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial que los hogares pagarán el precio íntegro de las lámparas fluo- 204 Examen anual de la eficacia en términos de desarrollo, rescentes en el futuro, el diseño del proyecto se basó en la pre- 2000: De la estrategia a los resultados sunción de que los hogares eran renuentes a hacerlo y los 203 En busca del equilibrio: Estrategia forestal del Banco resultados no aportan elementos que permitan impugnar esa Mundial presunción. 202 Reducción de la pobreza en el decenio de 1990: La estra- Este proyecto piloto se justifica porque es el primer proyecto tegia del Banco Mundial en una esfera nueva, y hay mucho que aprender. Es justamente 201 Ofensiva a favor de la asociación: La coordinación de la en ese aspecto donde se observan las deficiencias del proyecto ayuda y el Banco Mundial ILUMEX. Sus resultados en cuanto a las enseñanzas sobre el 200 La evaluación de los aspectos relativos al género y el diseño técnico (por ejemplo, en cuanto a las compras, las especi- desarrollo en el Banco Mundial ficaciones de las lámparas, las oportunidades de verificar los 199 La creación de un mejor sistema de transporte en Ghana gases de efecto invernadero y la ejecución de actividades en 198 Extensión agrícola: La experiencia de Kenya forma conjunta) fueron muy positivos. Pero en general no dejó 197 Hacia una estrategia de desarrollo integral enseñanzas con respecto a la sostenibilidad financiera a largo 196 La evaluación y el desafío del desarrollo plazo de los proyectos de iluminación de alta eficiencia. 195 Evaluaciones de la pobreza: Cómo conseguir una mayor repercusión OED Précis recientes 194 Reasentamiento involuntario: Experiencia con grandes presas 226 La próxima escalada: Una evaluación del Programa Aga 193 Alianza por la educación en Jordania Khan de apoyo al sector rural 192 La reforma del sector eléctrico de Bolivia 225 Asistencia a la Federación de Rusia durante la transición: 191 Bangladesh: La formación de alianzas ha contribuido al Un desafío sin precedentes progreso 224 Mejoramiento de la gestión de los programas de 190 El transporte en Indonesia donaciones 223 Respaldo a la reforma del sector de salud en Europa oriental 222 Gestión del agua en Bolivia: Historia de tres ciudades 221 Puente sobre aguas revueltas: Estrategia del Banco Director General, Evaluación de Operaciones: Robert Picciotto Mundial Director, Departamento de Evaluación de Operaciones: Gregory K. Ingram 220 Los bienes culturales, en las políticas y en la práctica Jefe, Grupo de Evaluación Sectorial y Temática: Alain Barbu 219 Examen anual de la eficacia en términos de desarrollo, Jefe de Proyecto: Andrés Liebenthal, Oficial Principal de Evaluación, 2001: Selección de instrumentos Grupo de Evaluaciones Sectoriales y Temáticas, DEO. 218 La AIF y sus asociados en la reducción de la pobreza Este Précis, se basa en la evaluación realizada por Andrés Liebenthal 217 La actividad forestal comunitaria en Nepal 216 Promoción del desarrollo ecológicamente sostenible Los Directores Ejecutivos y el personal del Banco pueden obtener estos boletines en la Unidad de Documentos Internos y los centros de 215 Enseñanzas recogidas de proyectos de abastecimiento servicios de información regionales, y el público en general en el de agua en el sector rural InfoShop del Banco Mundial. También se pueden obtener 214 Uganda: Políticas, participación, gente gratuitamente solicitándolos al Centro de Consultas del DEO 213 Desarrollo de la capacidad africana de seguimiento y (Tel.: 1-202/458-4497; eline@worldbank.org) evaluación 212 El modelo de educación para niños pobres aplicado en Précis Chile Jefe, Grupo de Asociaciones y Conocimientos: Osvaldo Feinstein · 211 Fortalecimiento de los municipios tunecinos para fomen- Editor Jefe: Elizabeth Campbell-Pagé · Redactora: Caroline McEuen tar el desarrollo urbano local · Difusión: Juicy Qureishi-Huq 210 Conexión con la revolución de la información DECLINACIÓN DE RESPONSABILIDAD: OED Précis es obra de la Unidad de 209 La participación en la asistencia para el desarrollo Extensión y Difusión, Grupo de Asociaciones y Conocimientos, Departa- 208 Mejoramiento de la eficacia de la asistencia a la India en mento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Las opiniones términos de desarrollo expresadas en este boletín son las del personal y editores de dicho Depar- 207 Adaptación de las instituciones de transporte a las necesi- tamento y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus instituciones afiliadas o sus Directores Ejecutivos. dades de la transición en Rumania 206 La reforma del sector de energía de la India (1978-1999) Précis also available in English Précis aussi disponible en français http://www.worldbank.org/oed 205 Progreso en las aldeas de Java Précis 227 Iluminación de alta eficiencia en México ISSN 1564-6297