99367 La Volatilidad y la Desigualdad como Restricciones para la Prosperidad Compartida: Informe de Equidad en Paraguay © 2015 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Sitio web: www.worldbank.org Este trabajo es un producto del personal del Banco Mundial y de contribuciones externas. Los resultados, interpreta- ciones y conclusiones expresadas en el mismo no reflejan necesariamente las opiniones del Banco Mundial, su Junta Directiva o los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, colores, denominaciones y demás información mostrada en cualquier mapa de este trabajo no implican juicio alguno por parte del Banco Mun- dial en relación a la condición jurídica de cualquier territorio ni respaldo o aceptación de tales fronteras. Derechos y permisos El material presentado en este trabajo está sujeto a derechos de autor. El Banco Mundial alienta la difusión de sus co- nocimientos; por lo tanto, este trabajo puede ser reproducido para fines no comerciales, total o parcialmente, siempre y cuando su fuente sea debidamente reconocida. Para cualquier consulta sobre derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios, favor de dirigirse a la oficina del editor, el Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, Estados Unidos; fax: 202-522-2422; correo electró- nico: pubrights@worldbank.org. Diseño: Florencia Micheltorena Imagen de cubierta: “La Ventana” de Michael Burt La Volatilidad y la Desigualdad como Restricciones para la Prosperidad Compartida: Informe de Equidad en Paraguay Reconocimientos Este estudio fue dirigido por Luis Felipe López Calva y María Ana Lugo. El equipo incluyó a Karem Edwards de Izquierdo, Santiago Garriga, Alejandro Medina Giopp, Miriam Muller y Liliana D. Sousa, con aportes importantes de Oscar Barriga Cabanillas, Carolina Díaz-Bonilla, Lyliana Gayoso, Megan Rounseville y Denisse Wolfenzon. El equipo agradece a Louise Cord, María Eugenia Dávalos, Rafael De Hoyos, Sarah Haddock, Zafer Mustafaoglu y Rossana Polastri por sus valiosos comentarios. Asimismo, se agrade la colaboración de Elizabeth Barrios (Directora General) y Norma Medina (Directora de Encuestas a Hogares) de la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos por proporcionar acceso a los datos utilizados en el estudio, así como a los valiosos comentarios y sugerencias del Ministro José Molinas Vega durante la preparación del estudio, que han fortalecido el análisis e interpretación. El trabajo se realizó bajo la dirección general de Louise Cord (Gerente del Sector Pobreza para América Latina, Banco Mundial). La traducción del estudio original, “Volatility and Inequality as Constraints to Shared Prosperity: Paraguay Equity Assessment” a cargo de Ana Segovia. Resumen Aislado por naturaleza y recuperándose de un período de crecimiento históricamente lento durante los años 1980 y 1990, Paraguay ha enfrentado muchos retos económicos y sociales a principios del siglo 21. Los altos índices de pobreza y desigualdad eran una característica inherente del país. En el año 2003, poco menos de la mitad de los paraguayos se encontraba en situación de pobreza moderada y uno en cinco en condición de extrema pobreza. Sin embargo, entre 2003 y 2013, Paraguay tuvo un buen desempeño y logró una reducción en la pobreza monetaria y no monetaria. El PIB creció un 33 por ciento, la pobreza moderada llegó al 24 por ciento mientras que la pobreza extre- ma afecta a sólo un 10 por ciento de la población total. Esto fue el resultado de un período de crecimiento promedio sustantivo, que favoreció en mayor medida a los sectores más pobres, sobre todo a partir del 2011. Este informe explora los factores asociados a las mejoras observadas en el bienestar y la desigualdad e investiga los retos de la sostenibilidad, teniendo en cuenta los problemas estructurales históricos del Paraguay en mantener el cre- cimiento y mejorar los indicadores sociales. El marco conceptual adoptado en este informe se basa en una definición tripartita de equidad: movilidad fuera de la pobreza, equidad y agencia. Siguiendo este marco, el informe explora los siguientes conjuntos específicos de pregun- tas: 1. ¿Cómo se explica el efecto limitado del crecimiento en la reducción de pobreza extrema hasta el año 2011 y la reciente inversión de esta relación? ¿Cuál ha sido el papel de los mercados laborales y las transferencias públicas y privadas en este proceso? 2. ¿En qué medida las condiciones al nacer determinan el acceso de los paraguayos a servicios básicos y oportu- nidades a lo largo de su vida? ¿Qué papel juega el Estado para revertir esta situación a través de la provisión de servicios sociales? 3. ¿Cuáles son los retos de la autonomía y la voz, sobre todo entre las mujeres, que impiden que las personas no tengan los elementos para tomar decisiones eficaces sobre su propio desarrollo? Contenido Resumen Ejecutivo 9 Introducción 13 1. Crecimiento, pobreza y desigualdad: Hechos estilizados 15 2. Primer Pilar: Movilidad fuera de la pobreza 21 2.1 Factores detrás de la reducción de la pobreza 21 Punto de Enfoque. Política fiscal: Resultados del Proyecto Compromiso con la Equidad 25 2.2 Crecimiento económico y mercado laboral 28 2.3 Impulsores de la pobreza rural 31 Punto de Enfoque. Abordando la volatilidad del ingreso laboral 35 2.3 Impulsores de la pobreza urbana 39 3. Segundo Pilar: La búsqueda de oportunidades para todos 43 3.1 Igualdad de oportunidades para la infancia 43 3.2 Igualdad de oportunidades en el mercado laboral 43 4. Tercer pilar: Fortalecimiento de la agencia 49 4.1 Mejoras en los resultados de género de la dotación 49 4.2 Progreso económico limitado de las mujeres 50 4.3 Manifestaciones de la falta de agencia de las mujeres en Paraguay 51 4.4 Percepciones y normas sociales 54 Conclusiones y opciones de política 57 Referencias 60 Figuras Figura 1: PIB per cápita, tasas de pobreza y desigualdad 14 Figura 2: PIB per cápita en países de América Latina, 2012 16 Figura 3: El crecimiento de los ingresos del 40 por ciento inferior en comparación con todo y con el PIB per cápita 16 Figura 4: Evolución del coeficiente de Gini, 2003-13 17 Figura 5: Participación de la agricultura en el PIB (izquierda) y crecimiento de la volatilidad por sector económico, Paraguay 17 Figura 6: Evolución de la pobreza en zonas rurales y urbanas 18 Figura 7: Incidencia de la pobreza extrema y composición por Departamento, 2013 18 Figura 8. Composición socioeconómica, 2003-13 18 Figura 9: Características socioeconómicas, por grupo económico, 2013 18 Figura 10: Pobreza multidimensional e incidencia de la pobreza por ingresos, 2003-13 19 Figura 11: Privaciones por dimensión y superficie, 2003, 2011, y 2013 20 Figura 12: Matriz de pobreza multidimensional y de ingresos de 2003 y 2011 20 Figura 13: Cambios en la pobreza extrema (izquierda) y descomposición de los cambios en la pobreza extrema (derecha), 2003-11 y 2011-13 22 Figura 14: Distribuciones del ingreso per cápita de hogares en 2003, 2011 y 2013 con sus respectivas líneas de pobreza extrema 22 Figura 15: Cambios en la pobreza moderada (izquierda) y descomposición de los cambios en la pobreza moderada (derecha), 2003-11 y 2011-13 23 Figura 16: Curva de incidencia del crecimiento, 2003-2011 y 2011-2013 25 Figura 17: Descomposición de Shapley por componentes de medidas de bienestar; cambios en la pobreza extrema, 2003-11 y 2011-13 25 Figura 18: Descomposición Shapley, por componentes de la medida de bienestar; cambios en la desigualdad, 2003-11 y 2011-13 25 Figura 19: Recaudación de impuestos como porcentaje del PIB, la OCDE y América Latina y el Caribe 26 Figura 20: Comparativo de la efectividad de la redistribución de los sistemas fiscales, América Latina y el Caribe 26 Figura 21: Incidencia de impuestos y transferencias seleccionadas, por decil de ingreso, 2010 26 Figura 22: Producción por sector, 2003-12 29 Figura 23: Participación sectorial del empleo y crecimiento, los cinco sectores más importantes de empleo, 2003-13 29 Figura 24: Sectores de empleo entre trabajadores poco calificados 29 Figura 25: Promedio de salarios por hora de hombres empleados con estudios primarios o menos, 2003-13 30 Figura 26: Ingresos mensuales promedio de trabajadores de la administración pública y defensa, por sexo y nivel de estudios, 2003, 2009 y 2013 31 Figura 27: Elasticidad del empleo y salarios entre hombres con educación primaria o menos, 2003-11 31 Figura 28: Primas salariales asociadas con el nivel de instrucción, por género, 2003-13 33 Figura 29: Participación del ingreso de actividades del sector primario en el ingreso laboral total (izquierda) y sector de empleo para adultos rurales según condición de pobreza (derecha), 2013 33 Figura 30. Proporción de hogares rurales que reciben al menos 75 por ciento de sus ingresos totales del autoempleo, 2003-13 33 Figura 31: Macro-volatilidad de actividades agrícolas, 2003-11 33 Figura 32: Curva de incidencia del crecimiento, 2008-09 35 Figura 33: Crecimiento anualizado de ingresos del trabajo, según la fuente, 2010 y 2013 35 Figura 34. Sector de empleo rural, 2003-13 35 Figura 35. Transferencias familiares, zonas urbanas y rurales, 2003-13 35 Figura 36: Proporción de hogares que recibieron Tekoporá y la proporción promedio de ingresos de los hogares 36 Figura 37: Proporción de la población que tenía un préstamo o era capaz de ahorrar durante el año anterior, 2011 37 Figura 38: Proporción de la población con préstamos pendientes, por motivo del préstamo, 2011 37 Figura 39: Empleo entre adultos (izquierda) y mediana de ingresos mensuales de trabajadores que no completaron la escuela primaria, por tipo de empleador, 2003-13 37 Figura 40. Tendencias del desempleo urbano, 2003-13 38 Figura 41: Tipo de empleo de adultos urbanos en la fuerza de trabajo, por situación de pobreza, 2013 38 Figura 42: Hogares que obtienen más del 75 por ciento de sus ingresos del trabajo por cuenta propia, 2003-13 38 Figura 43: Propensión a estar en condiciones de pobreza extrema, por situación laboral en el año anterior 38 Figura 44. Ingresos mensuales como proporción del salario mínimo entre trabajadores asalariados a tiempo completo en el sector privado 40 Figura 45: Situación laboral un año luego del desempleo, 2010-13 41 Figura 46: Tendencias del índice de oportunidad humana, 2003-11 44 Figura 47: Acceso a inodoros con cisterna (izquierda) y agua corriente (derecha) en la vivienda, 2013 45 Figura 48: Resultados de exámenes de sexto grado, por residencia y antecedentes parentales, Paraguay y otros países de América Latina, 2006 45 Figura 49: Completaron el sexto grado y la escuela secundaria a tiempo, 2013 45 Figura 50: Desigualdad global y desigualdad de oportunidades, 2003-13 46 Figura 51: Desigualdad de oportunidades, por idioma, residencia y sexo, 2003-13 47 Figura 52. Distribución de las nuevas inversiones en aulas, por quintil de índice de disponibilidad de aulas 47 Figura 53: Empleos del sector público incluidos en los presupuestos de los organismos públicos centralizados y descentralizados, 2007-14 47 Figura 54: Empleo sectorial y actividad laboral, por género, 2013 50 Figura 55: Violencia física o sexual en alguna ocasión y dentro de los últimos 12 meses, países seleccionados de América Latina y el Caribe, varios años. 51 Figura 56: Tasa de fertilidad de adolescentes (por cada 1.000 mujeres de entre 15 a 19 años), por lugar de residencia, 1990-2008 54 Figura 57: Proporción de encuestados que está de acuerdo que golpear a la mujer se justifica por lo menos por una de las razones, países seleccionados de América Latina y el Caribe, varios años 54 Figura 58: Encuestados que están totalmente en desacuerdo y totalmente de acuerdo con la siguiente afirmación: “Cuando no hay suficientes puestos de trabajo, los hombres deben tener más derechos a los puestos de trabajo que las mujeres” 55 Tablas Tabla 1. Distribución de los pobres extremos, 2013 17 Tabla 2. Matriz de transiciones de cinco trimestres, por sector de empleo , 2010-13 40 Tabla 3. Cobertura de Seguro de salud 47 Recuadros Recuadro 1. Precios de alimentos y tasa de pobreza extrema 24 Recuadro 2. Aumentos de la productividad en la última década 32 Recuadro 3. Comparación de salarios mínimos, Paraguay y países seleccionados de América Latina 39 Recuadro 4. Embarazo adolescente y falta de agencia: Principales resultados de un estudio de métodos mixtos en Paraguay 52 Resumen Ejecutivo A islado por naturaleza y recuperándose de un de un aumento del PIB per cápita de un 22 por ciento, y período de crecimiento históricamente lento 2011 a 2013, cuando la tasa de pobreza extrema se redujo durante los años 1980 y 1990, Paraguay ha en- casi a la mitad. En el núcleo de la explicación de la diferen- 9 frentado muchos retos económicos y sociales a prin- cia entre estos períodos está el papel de la desigualdad, el cipios del siglo 21. Para el año 2000, el producto interno acceso a mercados y precios de los alimentos. bruto (PIB) per cápita era de sólo el 50 por ciento del pro- medio de América Latina y el 34 por ciento del prome- El PIB per cápita alcanzó un máximo histórico en 2013, dio de los socios del MERCOSUR de Paraguay. Los altos si bien todavía estaba sólo un poco por encima de la índices de pobreza y desigualdad eran una característica mitad del promedio regional. El crecimiento fue favo- inherente del país. rable a los pobres: el 40 por ciento inferior de la distribu- ción de los ingresos experimentó una tasa de crecimiento Sin embargo, entre 2003 y 2013, Paraguay tuvo un ligeramente más alta que el 60 por ciento superior de la buen desempeño y experimentó una reducción de la distribución. Sin embargo, la desigualdad se mantuvo pobreza (monetaria) moderada y extrema. Esto fue re- persistentemente alta hasta 2012. La economía depende sultado de un período de crecimiento promedio sustan- cada vez más, y de manera considerable de la agricultura. cial, combinado con una reducción de la desigualdad. El Sin embargo, dos tercios de los pobres extremos viven en interrogante fundamental es si el modelo de crecimiento zonas rurales y dependen en gran medida de este sector detrás de estas mejoras y la reducción de la desigualdad volátil. resultante son consistentes con dinámicas sociales positi- vas de acuerdo a una definición integral de equidad, que El tamaño de la clase media estaba en expansión y lle- incluye la eliminación de la pobreza absoluta, la mejora gó a representar el grupo socioeconómico más gran- en la igualdad de oportunidades, y el fortalecimiento de de del país. No obstante, como al principio de la década, la agencia entre todos los grupos. uno de cada cuatro paraguayos todavía estaba en riesgo de caer de nuevo en la pobreza. Teniendo en cuenta que una proporción significativa de las mejoras en el bienestar ocurrieron sólo después Hay signos de cambios estructurales duraderos en el de 2011, el análisis considera dos períodos: 2003-2011, perfil de la pobreza. El grado de privaciones en la di- cuando la pobreza extrema se mantuvo estable a pesar mensión no monetaria (como el acceso a bienes y servi- cios clave) se redujo a lo largo de la década, incluso du- como sequías, inundaciones, fluctuaciones de precios, e rante períodos en los que la tasa de pobreza monetaria infestación y enfermedades. En ausencia de un buen ac- no disminuyó tanto, como en 2003-11. Aún así, aunque ceso a los mercados financieros y debido al limitado papel el acceso a los servicios ha aumentado, la calidad de los del gobierno, las familias agrícolas están en riesgo de caer servicios es un desafío. (aún más profundamente) en la pobreza. En este contex- to, la diversificación de ingresos se hace imprescindible Primer Pilar: La movilidad fuera en los tipos de cultivos, en la cría de ganado y las fuentes de la pobreza de ingresos laborales y no laborales. En los últimos años, ha habido un movimiento hacia el empleo asalariado en En 2003-11, mientras que el crecimiento económico la agricultura y en los sectores no agrícolas. Esto ha ge- y las mejoras en la distribución estaban contribuyen- nerado nuevas fuentes de ingresos que pueden ser más do a un gran aumento en los ingresos de los pobres, rentables y estables. Además, los ingresos no laborales los precios de los alimentos aumentaban a un ritmo han jugado un papel importante en el alivio de la pobreza mayor que los precios generales, lo que amortiguó extrema como una estrategia de diversificación (en gran en gran medida la reducción de la pobreza extrema. parte a través de transferencias familiares y préstamos in- Por el contrario, desde 2011, las tres fuerzas, crecimiento formales y, en menor medida, a través de las transferen- económico positivo, reducción de la desigualdad, y dismi- cias públicas como Tekoporã y Adultos Mayores), así como nución de precios de los alimentos, han tenido una ten- también como estrategia para hacer frente a los shocks dencia en la misma dirección. El crecimiento del ingreso adversos. entre los menos favorecidos, especialmente en las zonas rurales, ha sido desproporcionadamente alto. En ambos El papel de los mercados de trabajo urbanos. La re- períodos (2003-11 y 2011-13), el aumento de los ingre- ducción a la mitad de la tasa de pobreza urbana se ha sos del trabajo ha sido la fuerza impulsora debido a los asociado con los cambios en el mercado laboral urbano mayores ingresos y el mayor número de generadores de entre 2003 y 2013, incluyendo una reducción en la tasa de ingresos. Mientras tanto, los ingresos no laborales, como desempleo, el aumento del empleo en el sector de gran- las transferencias públicas, sólo comenzaron a desem- des empresas que pagan mejor (como la construcción 10 peñar un papel notable en 2011-13, tal vez debido a la y los servicios públicos y privados), y el aumento de los importante expansión en la cobertura de los principales ingresos entre los trabajadores autónomos y de peque- programas sociales. ñas empresas. No obstante, al igual que los campesinos pobres, los pobres urbanos siguen expuestos a la volati- El papel de los ingresos del trabajo. El crecimiento lidad de los ingresos del hogar debido a las altas tasas de económico en la última década ha sido impulsado prin- desempleo y una alta proporción de empleos por cuenta cipalmente por los dos sectores más importantes de la propia. Los trabajadores poco calificados y no calificados economía: la agricultura y la manufactura. Sin embargo, con más probabilidades de estar viviendo en la pobreza las ganancias de la producción no se han traducido en el en general no están protegidos por la legislación sobre el crecimiento apreciable del empleo en estas actividades, salario mínimo. sobre todo entre los menos calificados, lo que condujo al aumento de la productividad laboral. Otros sectores, A pesar de la tendencia de aumento de empleos en como la construcción y los servicios, se han hecho más re- grandes empresas que pagan mejor observada a lo levantes para las personas poco calificadas y con salarios largo de la década, las transiciones de año a año mues- más altos que la agricultura, presentan mejores oportuni- tran que la movilidad en este sector ha estado limita- dades laborales para este grupo. da a los trabajadores autónomos y microempresas. El trabajador por cuenta propia, en lugar de convertirse en La importancia del sector rural. La agricultura es la prin- propietario de pequeñas empresas, por lo general realiza cipal fuente de ingresos de los pobres extremos en las una transición al empleo en una micro empresa o deja la zonas rurales, pero la mayoría de estas personas trabajan fuerza laboral. La proporción de trabajadores poco cali- en la agricultura por cuenta propia o tienen trabajos no ficados que son empleadores es casi insignificante. Por remunerados (especialmente las mujeres) y se dedican a último, mientras que la tasa de desempleo ha disminuido algunos cultivos, tanto para el consumo doméstico como de manera constante, la persistencia del desempleo en- para el mercado. Con sistemas de riego y prácticas agrí- tre aquellos que están desempleados es particularmente colas inadecuados y acceso limitado a mercados, los pe- alarmante: uno de cada cinco de los desempleados entre queños agricultores están expuestos a shocks exógenos, 2010 y 2012 seguía estando desempleado un año más tar- de, lo que sugiere que parte de la población experimen- ces en el marco legal para ofrecer igualdad de género. Sin ta el desempleo, ya sea de manera crónica o en períodos embargo, persisten los desafíos del desempleo y la cali- frecuentes. dad y segmentación de los empleos para la juventud, la violencia doméstica, y el embarazo adolescente. Segundo Pilar: La búsqueda de oportunidades para todos Conclusiones Uno de los mayores obstáculos estructurales hacia Paraguay ha avanzado sustancialmente en la última una sociedad equitativa hoy es el nivel elevado y per- década en la mejora del bienestar y en la reducción de sistente de desigualdad de oportunidades entre los la desigualdad. Existen razones para el optimismo sobre diversos grupos definidos de acuerdo a las circuns- todo por el aumento de la productividad del trabajo en la tancias del nacimiento, incluyendo antecedentes fa- agricultura y la mejora de las oportunidades de empleo, miliares. Si bien el acceso a servicios para los niños se ha que aluden a la posibilidad de transformaciones de larga expandido durante la década, sigue habiendo diferencias duración. considerables entre estos grupos definidos. Por lo tanto, las tasas de cobertura de acceso a inodoros o agua del Aún así, el país enfrenta desafíos que amenazan la grifo son muy diferentes entre las personas pobres y no sostenibilidad de estas mejoras. Un obstáculo funda- pobres, y las discrepancias son también más altas según mental es el hecho de que una gran parte de la población sea la residencia urbana o rural. Del mismo modo, el nivel se enfrenta a un entorno económico volátil. Otra área de de instrucción está altamente relacionado con la residen- preocupación se refiere a la persistente falta de oportu- cia y el nivel socioeconómico, el cual, a su vez, limita la nidades de todos los grupos. Si bien la desigualdad de movilidad a través de las generaciones. La desigualdad de ingresos se ha reducido, los problemas en los determi- oportunidades en el mercado laboral se ha ido ampliando nantes estructurales de la desigualdad siguen estando en los últimos años, y el lugar de nacimiento, el idioma ha- presentes. Por último, la importancia de fortalecer la blado en el hogar, y el género juegan un papel importan- agencia y la autonomía, sobre todo en la participación de te. El acceso inadecuado a oportunidades en la infancia las mujeres en los mercados, las comunidades y las rela- puede tener un impacto importante en la desigualdad en ciones, está en el núcleo de una sociedad equitativa. 11 el mercado laboral e influir por lo tanto en los resultados intergeneracionales. Para reducir las desigualdades estructurales en los resultados monetarios y no monetarios, deben abor- Las políticas sociales no son suficientemente efectivas darse los determinantes estructurales pertinentes. para compensar las desigualdades heredadas. El siste- Esto requerirá: la promoción de mercados que funcionen ma fiscal es uno de los más débiles de la región. Incorpora correctamente y sean accesibles, que sean capaces de un sistema tributario regresivo y una redistribución limi- proporcionar a todos los segmentos de la población em- tada a través del gasto. Las ineficiencias institucionales y pleos de alta productividad y bien remunerados; mejoras operativas, como el débil sistema de administración pú- en la gestión del riesgo en los niveles macro y micro para blica y la falta de monitoreo y evaluación efectivos están proteger a los hogares para que no vuelvan a caer en la debilitando la prestación de los servicios sociales ya com- pobreza en presencia de choques; asegurar una política prometidos. fiscal equitativa, eficiente y sostenible para garantizar una posición fiscal sólida que permita políticas redistributivas Tercer Pilar: Fortalecimiento de la agencia equitativas; mejoras en la equidad y transparencia entre las instituciones en la provisión de bienes públicos de alta La tercera dimensión en la que Paraguay aún tiene es- calidad sin excluir a ningún segmento de la población; y pacio para avanzar hacia una sociedad equitativa se el diseño de políticas para ampliar las oportunidades de refiere al fortalecimiento de la agencia, la capacidad las mujeres en el mercado laboral y mejorar su agencia, de las personas para ser actores de su propio desarro- autoestima, y ​​aspiraciones. llo. Paraguay ha avanzado en la última década en la pro- moción del empoderamiento de las mujeres y la igualdad de género. Las mejoras han sido especialmente buenas en la dotación de mujeres en términos de indicadores sexuales y de salud, así como en logros y rendimiento educativo. También se han producido importantes avan- Introducción A islado por naturaleza y recuperándose de un y la desigualdad del ingreso mejoró modestamente. El período de crecimiento históricamente lento PIB per cápita creció en 33 por ciento, pero experimentó durante los años 1980 y 1990, Paraguay en- un descenso importante durante la sequía de 2009 y la 13 frenta muchos retos económicos y sociales a princi- crisis financiera mundial, cuando cayó 5,2 por ciento con pios del siglo 21. Para el año 2000, el PIB per cápita era respecto al año anterior (figura 1). Mientras que la tasa de de sólo el 50 por ciento del promedio de América Latina pobreza moderada se redujo en 12 puntos porcentuales y el 34 por ciento del promedio de los socios del MERCO- entre 2003 y 2011, la tasa de pobreza extrema sólo se SUR de Paraguay. Las altas tasas de pobreza y desigualdad redujo en 3 puntos porcentuales. Sobre la base de cifras eran una característica inherente del país. comparables, Paraguay redujo la pobreza moderada y la extrema pobreza en menor medida que la región en con- Sin embargo, entre 2003 y 2013, Paraguay tuvo un junto. A 2011, 32,4 por ciento de los paraguayos seguía vi- buen desempeño y logró una reducción en la pobreza viendo en pobreza, y 18 por ciento vivía en pobreza extre- (monetaria) moderada y extrema. Esto fue el resultado ma. La desigualdad de ingresos se redujo solamente 0,03 de un período de crecimiento promedio sustantivo, com- puntos desde 2003 y, en 2011, se mantuvo alta en 0.53. binado con una reducción de la desigualdad. Teniendo en cuenta que una gran parte de las mejoras en el bienes- Sin embargo, ha habido señales significativas de me- tar se han producido sólo desde 2011, el análisis consi- jora en los últimos años. En 2011-13, la economía creció dera dos períodos: 2003-11, cuando la pobreza extrema en 12 por ciento a pesar de la caída en 2012; el ingreso se mantuvo estable a pesar del crecimiento del PIB per per cápita fue 8,5 por ciento más alto; y la pobreza ex- cápita en un 22 por ciento, y 2011-13, cuando la pobreza trema, así como la desigualdad, finalmente comenzaron extrema se redujo casi a la mitad. En el núcleo de la expli- a responder al crecimiento. En 2013, 10 por ciento de la cación de la diferencia entre estos períodos está el papel población vivía por debajo del umbral de la pobreza ex- de la desigualdad, el acceso a mercados y precios de los trema, 24 por ciento vivía debajo de la línea de pobreza alimentos. moderada, y el coeficiente de Gini había disminuido 0,04 puntos, situándose en un mínimo histórico.1 En 2003-11, el crecimiento económico fue a la vez im- portante y volátil, y, mientras que la pobreza modera- 1  Las estimaciones de pobreza y desigualdad de 2012 se consid- da disminuyó, la pobreza extrema fue más persistente eran preliminares y sujetas a cambios. Por lo tanto, se excluyen del informe. Figura 1: PIB per cápita, tasas de pobreza y desigualdad 2500 20% 70 0,60 2.078 18% 0,55 1.916 16% 60 0,52 0,55 2000 1.781 14% 1.565 12% 50 0,48 0,50 1.861 10% 1500 1.680 8% 40 44 41,3 43,7 41,2 6% 38,6 0,45 4% 30 37,9 35,1 1000 34,7 32,4 2% 0,40 0% 20 26,9 23,7 23,2 23,8 500 -2% 21,2 19,0 18,8 19,4 18 18,3 16,5 0,35 -4% 10 13,8 10,1 -6% 0 -8% 0 0,30 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Tasa de crecimiento anual PIB per cápita (dólares constantes 1994) Tasa de pobreza Tasa de pobreza extrema Coe ciente de Gini Fuente: BCP y DGEEC. Este informe explora los factores asociados a las me- De acuerdo con el marco, este informe explora los si- joras observadas en el bienestar y la desigualdad e guientes conjuntos específicos de preguntas: investiga los retos de la sostenibilidad, teniendo en cuenta los problemas estructurales históricos del Pa- 1. ¿Por qué el crecimiento tuvo un efecto limitado en raguay en mantener el crecimiento y mejorar los in- la reducción de la pobreza extrema hasta el año dicadores sociales. El interrogante fundamental es si el 2011? ¿Cómo se explica la reciente inversión de modelo de crecimiento y la reducción de la desigualdad esta relación? ¿Cuál es el papel de los mercados son consistentes con dinámicas sociales positivas de laborales y las transferencias públicas y privadas 14 acuerdo a una definición integral de equidad, que inclu- en lo que se refiere a impulsar la reducción de la ye la eliminación de la pobreza absoluta, la mejora en pobreza? ¿Hasta qué punto las dimensiones no la igualdad de oportunidades, y el fortalecimiento de la monetarias del bienestar mejoraron durante toda agencia entre todos los grupos. la década? (sección 2) El marco conceptual del informe se basa en una defi- 2. ¿En qué medida las condiciones al nacer determi- nición tripartita de la equidad: el triángulo de la equi- nan el acceso de los paraguayos a servicios básicos dad. La primera dimensión del triángulo de la equidad, la y oportunidades a lo largo de su vida? (sección 3) eliminación de la pobreza absoluta, supone la garantía de un estándar de vida mínimo bien definido para todos los 3. ¿Cuáles son los retos de la autonomía y la voz, so- miembros de una sociedad para que puedan sobrevivir bre todo entre las mujeres? (sección 4) con dignidad. Todos los individuos deben tener suficien- te acceso a los bienes y servicios de tal manera que sean 4. ¿Cuáles son las principales lecciones de política capaces de lograr resultados adecuados. La segunda di- que pueden extraerse del análisis para mejorar la mensión de equidad; la justicia, radica en la idea de que equidad mientras se fomenta el crecimiento? (sec- las características iniciales de trasfondo que están fuera ción 5) del control de los individuos, como el género o área de residencia de la niñez, no deben limitar las oportunidades La siguiente sección provee una breve descripción de las o determinar los logros. Por último, la equidad también principales características del crecimiento, la pobreza y la implica la agencia, que se refiere al fortalecimiento de la desigualdad en Paraguay desde 2003. capacidad del individuo para tomar decisiones y transfor- mar estas decisiones en los resultados deseados. Por lo tanto, una sociedad equitativa faculta a los ciudadanos, proporcionándoles voz y autonomía. El informe ofrece un diagnóstico de estos tres elementos y propone cambios en las políticas clave para mejorar la equidad y mejorar la prosperidad compartida. CAPÍTULO 1 Crecimiento, pobreza y desigualdad: Hechos estilizados E sta sección describe los principales hechos esti- mundial, cuando cayó 5,2 por ciento respecto del año ante- lizados de la economía de Paraguay en la última rior. Sin embargo, el crecimiento récord de 11,2 por ciento década en términos de crecimiento, pobreza y en 2010 compensó ampliamente la pérdida (ver figura 1). 15 desigualdad. Concluye con una descripción de las ca- racterísticas demográficas de la pobreza. El análisis co- El 40 por ciento inferior se benefició del crecimiento mienza en 2003 para garantizar la comparabilidad de las económico,3 este grupo experimentó un crecimiento estimaciones que se extraen de la Encuesta Permanente mayor que el 60 % superior. En 2003-13, los ingresos de Hogares (EPH) e incluye el conjunto de datos de 2013, de los dos quintiles más bajos crecieron a una tasa anual pero no el conjunto de datos de 2012, que fue lanzado del 5,9 por ciento (frente al 3,7 por ciento de la persona sólo en forma preliminar. promedio) (figura 3). Sin embargo, este desempeño es re- sultado de dos evoluciones distintas. En 2003-11, el creci- El PIB per cápita de Paraguay alcanzó su valor más alto miento de los ingresos por encima del promedio aumentó de la historia en 2013, si bien era sólo un poco más alto los ingresos del 40 por ciento más pobre de los paragua- que la mitad de la media regional. En 2011, de acuerdo yos (en 4 por ciento anual) respecto del crecimiento de in- con la base de datos de Indicadores del Desarrollo Mun- gresos promedio de la población (en 3,3 por ciento anual). dial, el PIB per cápita alcanzó su valor más alto en la histo- El rendimiento de Paraguay del 40 por ciento inferior es ria:2 $5.448 en paridad con el poder adquisitivo constante cercano al de la región en su conjunto, pero sigue estando de 2005 (PPA) (precios internacionales), disminuyendo por detrás del de los países vecinos, como Argentina, Bra- a $5.290 en 2012. Esto ubicó al país muy por debajo del sil y Uruguay (Banco Mundial 2014). Pero, en los dos años promedio de América Latina y el Caribe, aunque por enci- siguientes, la tasa de crecimiento del 40 por ciento inferior ma de países como Bolivia, Guatemala, Guyana, Honduras fue dos veces y medio más alta que la de la media: 14 por y Nicaragua (figura 2). Durante la década, el crecimiento ciento en comparación con 5,6 por ciento anual. económico en Paraguay fue alto, pero volátil. En 2003-13, el PIB per cápita (en dólares norteamericanos constantes) 3  Dentro del doble objetivo del Banco Mundial de acabar con la creció en 33 por ciento, pero experimentó un descenso pobreza extrema e impulsar la prosperidad compartida, este últi- mo ha sido definido como “la ampliación del tamaño del pastel de importante durante la sequía de 2009 y la crisis financiera manera continua y compartirlo de manera tal que el bienestar de los que están en el extremo inferior de la distribución del ingreso se eleve lo más rápidamente posible” (Banco Mundial 2013e). Promover 2  Las estimaciones del PIB para 2013 aún no están disponibles en la prosperidad compartida, por tanto, se ha enunciado como fomen- la base de datos de los IDM. tar el crecimiento de los ingresos del 40 por ciento inferior. Figura 2: PIB per cápita en países de América Latina, 2012 18000 16000 14000 12000 10.354 10000 8000 6000 5.290 4000 2000 0 República Dominicana Uruguay Honduras Brasil Guatemala Nicaragua Costa Rica Ecuador Colombia Perú México Panamá Paraguay El Salvador LAC Chile Bolivia Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial. Figura 3: El crecimiento de los ingresos del 40 por ciento urbanas, y la brecha estaba creciendo, en 0,06 puntos por- inferior en comparación con todo y con el PIB per cápita centuales en 2003-11. En 2011, la desigualdad en las zonas urbanas fue 0,10 menos que en las zonas rurales (0,47 fren- 15% te a 0,57). Para 2013 sin embargo, el coeficiente de Gini ru- ral había caído 0,08 puntos, reduciendo la brecha entre las 12% Tasa de crecimiento anual (%) zonas rurales y urbanas a la mitad. La desigualdad sigue 9% siendo mayor en las zonas rurales que en las urbanas, y el coeficiente de Paraguay es uno de los más altos de la re- 6% gión, aunque todavía está por debajo de 0,50. La Sección 16 2.1 explora los factores que explican esta mejora notable. 3% La economía paraguaya depende cada vez más, y de 0% manera considerable, de la agricultura y, en consecuen- 2003/11 2011/13 2003/13 Tasa de crecimiento promedio de los ingresos del 40% inferior (anual) cia, se ha vuelto más volátil. A finales de la década, más Tasa de crecimiento promedio de los ingresos (anual) del 20 por ciento del total del PIB se derivaba de este sec- Tasa de crecimiento promedio del PIB per cápita (anual) tor (figura 5). En comparación, la importancia de la agricul- Fuente: Datos de la EPH (para ingresos promedio e ingresos promedio del 40 por tura en la región está por debajo del 5 por ciento. Los altos ciento inferior). El crecimiento del PIB per cápita se basa en datos del Banco Central de Paraguay sobre el PIB per cápita (en dólares constantes de 1994). niveles de volatilidad de este sector como consecuencia de las perturbaciones meteorológicas y las fluctuaciones Aunque este crecimiento fue favorable a los pobres, en los precios de las materias primas y la demanda exter- la desigualdad se mantuvo obstinadamente elevada, na, combinada con una gran dependencia de unos pocos sobre todo en las zonas rurales del país, hasta el año productos de exportación y destino de exportaciones, tu- 2012. Durante la mayor parte de la década pasada, el co- vieron un impacto dramático en la economía total (Banco eficiente de Gini fluctuó en torno a 0,51 y 0,52 (figura 4), Mundial 2013b). La volatilidad macroeconómica, a su vez, ubicando la desigualdad de Paraguay entre las más altas tiene efectos negativos sobre el bienestar y la equidad en de la región, que es la región más desigual del mundo. la mayoría de los países en desarrollo (Loayza et al. 2007). Hasta el año 2011, conjuntamente con Brasil, Paraguay fue La Sección 2.3 explora el grado en que la volatilidad en la el país con mayor desigualdad en el sur de América Latina. agricultura se refleja en la variabilidad de los ingresos fa- En un período en el que la región mostró grandes mejoras miliares y las estrategias de los hogares para sobrellevarla. en la desigualdad, el desempeño de Paraguay palidecía en comparación con el de otros países como Argentina, A pesar de la creciente dependencia de la agricultura Brasil, Chile, y Perú (Banco Mundial 2013c). No obstante, y la disminución sustantiva de la pobreza, las dos ter- desde 2011, Paraguay parece haber alcanzado a estos paí- ceras partes de los pobres extremos viven en zonas ru- ses al lograr una gran disminución en el coeficiente de Gini rales y dependen en gran medida del sector agrícola de 0,52 en 2011 a 0,48 en 2013. La desigualdad también es volátil. En 2013, aproximadamente 138.000 familias no considerablemente mayor en las zonas rurales que en las podían pagar el costo de una canasta básica de alimentos, Figura 4: Evolución del coe ciente de Gini, 2003-13 0,6 0,6 0,58 0,57 0,56 0,56 0,56 0,55 0,55 0,54 0,53 0,52 0,52 0,52 0,52 0,52 0,52 0,51 0,51 0,51 0,50 0,49 0,49 0,50 0,49 0,5 0,48 0,48 0,5 0,47 0,47 0,46 0,45 0,45 0,42 0,41 0,4 0,4 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Nacional Urbano Rural Fuente: Cálculos basados en la EPH (2003 a 2013). Figura 5: Participación de la agricultura en el PIB (izquierda) y crecimiento de la volatilidad por sector económico, Paraguay 25 25 Desvío estándar del crecimiento 20 20 cuatrimestral año a año Porcentaje del PIB 15 15 10 10 5 5 17 0 0 1999:IV 2000:III 2001:II 2002:I 2002:IV 2003:III 2004:II 2005:I 2005:IV 2006:III 2007:II 2008:I 2008:IV 2009:III 2010:II 2011:I 2011:IV 2012:III 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Paraguay LAC Primario Secundario Terciario Fuente: Banco Mundial (2013b), basado en datos de los IDM y el Banco Central del Paraguay. Tabla 1. Distribución de los pobres extremos, 2013 Hogares % Población % Nacional 138,226 100% 677,089 100% Urbana 43,651 32% 202,264 30% Rural 94,575 68% 474,825 70% Fuente: Cálculos utilizando la EPH 2013. y el 68 por ciento de estas familias vivían en zonas rurales En zonas urbanas, se observó un 40 por ciento de la reduc- (tabla 1). La incidencia de la pobreza es tres veces más alta ción en los primeros ocho años de análisis.4 en las zonas rurales que en las urbanas (Figura 6). Las brechas en la incidencia de la pobreza no sólo sur- Tanto las zonas urbanas como las rurales se beneficia- gen entre zonas urbanas y rurales, sino también a tra- ron de la reducción de la pobreza moderada y extre- ma de la década, aunque el descenso fue más reciente 4  Las estimaciones de pobreza de 2006 no son estrictamente com- parables con el resto de la serie, ya que restricciones presupuestarias en zonas rurales que en urbanas. De la reducción de 14 importantes obligaron a la DGEEC a posponer la recolección de da- puntos porcentuales en la pobreza extrema rural en 2003- tos hasta marzo de 2007, mientras que, en todos los demás años, la 13, se contabilizaron 12 puntos porcentuales en 2011-13. recolección de datos se realizó entre agosto y diciembre de cada año (Banco Mundial 2010 ). Figura 6: Evolución de la pobreza en zonas rurales y urbanas Figura 8. Composición socioeconómica, 2003-13 50,6 60 50 40 29,4 30 26,6 25,4 22,8 21,2 20 13,8 10,2 10 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013 0 Pobre extremo Pobre moderado Vulnerable Clase media y + 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: Cálculos utilizando la EPH (2003–13). Se utilizaron las líneas o ciales de Pobreza extrema rural Pobreza extrema urbana pobreza para la pobreza extrema y total. Nota: La línea de la vulnerabilidad (que Pobreza moderada rural Pobreza moderada urbana separa el grupo vulnerable de la clase media y superior) se ha jado en 10 dólares PPP al día. Todos los valores están expresados en precios de Asunción. Fuente: Cálculos utilizando la EPH. Figura 7: Incidencia de la pobreza extrema y composición por Departamento, 2013 30 Asunción 25 San Pedro 3% 13% Central 20 17% Caaguazú 18 15 16% Alto Paraná 10 10% 5 Itapúa Resto 10% 0 Asunción Central Alto Itapúa Resto Caaguazú San 31% Paraná Pedro Fuente: Cálculos utilizando la EPH 2013 y la línea o cial de pobreza extrema. Nota: La línea roja corresponde a la tasa de pobreza extrema a nivel nacional. Figura 9: Características socioeconómicas, por grupo económico, 2013 (a) Años de educación del jefe de hogar (b) Número de niños 9,6 10 3.5 3,1 3.0 2,8 8 6,8 6,0 2.5 2,1 6 4,9 2.0 4 1.5 1,2 1.0 2 0.5 0 0.0 Pobre extremo Pobre moderado Vulnerable Clase media Pobre extremo Pobre moderado Vulnerable Clase media Fuente: Cálculos utilizando la EPH 2013. Figura 10: Pobreza multidimensional e incidencia en la clase media o más altas (Figura 9). En promedio, los de la pobreza por ingresos, 2003-13 jefes de familia de la clase media tienen cuatro años más de educación que los pobres y al menos dos más que los 35 vulnerables. Del mismo modo, las familias de clase media 30 tienden a tener menos de la mitad del número de niños 25 que las familias pobres (en promedio, 1,2 en comparación con más de 3) y en gran medida residen en zonas urbanas. 20 En relación con las oportunidades disponibles para los di- 15 ferentes grupos, sólo una pequeña minoría de los pobres 10 extremos habla sólo español en casa, en contraste con un tercio de las familias de clase media. 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Hay signos de cambios estructurales duraderos en el perfil de la pobreza debido a que el grado de privación Pobre por ingreso (extremo) Pobre multidimensional en dimensiones no monetarias se redujo a lo largo de Fuente: Cálculos utilizando la EPH. la década, incluso durante los períodos en que la po- vés de todas las áreas geográficas. Más de una quinta breza monetaria no disminuyó tanto como en 2003-11 parte de la población no está en condiciones de satisfacer (figura 10). A diferencia de las medidas monetarias, que sus necesidades básicas de alimentos en San Pedro y Caa- dependen de los puntos de corte basados ​​ en los ingresos guazú, mientras que, en Asunción y Central menos de 5 por o el consumo, los indicadores no monetarios de la pobreza ciento de la población se encuentra en esta situación (figura miden la proporción de la población privada de un pro- 7). Estos dos últimos departamentos representan el 20 por ducto o servicio clave utilizando estándares definidos.6 La ciento de los pobres extremos del país. La mayor concentra- proporción de paraguayos que está privada de al menos ción de pobres extremos está en “otros”, es decir, otros de- cuatro de las siete dimensiones no monetarias clave de partamentos, con excepción de Alto Paraguay y Boquerón. bienestar, como educación, calidad de la vivienda, acce- so al agua, acceso a servicios de saneamiento, acceso a la El tamaño de la clase media (y superior) fue crecien- electricidad, y activos, ha disminuido de un tercio de la po- 19 do y ahora representa el grupo socioeconómico más blación a menos de un décimo. grande del país (figura 8). En 2003-13, la proporción de la población que gana más de $10 por día por persona cre- Si bien se observaron importantes progresos en di- ció más de 20 puntos porcentuales, lo que representa en mensiones no monetarias en zonas urbanas y rurales, 2013 la mitad de la población total del país.5 La tasa de el país aún enfrenta desafíos, especialmente en las zo- crecimiento de la clase media en Paraguay es similar a la nas rurales. Entre 2003 y 2013, Paraguay redujo con éxito tasa de la región, que también creció en un 50 por ciento el grado de privación a menos del 5 por ciento en términos (Ferreira et al. 2012). de acceso a electricidad, nivel de instrucción, y matricula- ción en la escuela secundaria. A nivel nacional, el número Sin embargo, como al principio del período, uno de de personas que no poseía al menos dos activos clave (por cada cuatro paraguayos estaba todavía económica- ejemplo, un televisor, teléfono, dispositivo de transpor- mente inseguro (los vulnerables), con una probabili- te, o refrigerador) disminuyó del 69 por ciento de la po- dad considerable de volver a caer en la pobreza. En un blación al 32 por ciento (figura 11). Del mismo modo, la entorno altamente volátil como Paraguay, y con las últi- proporción de personas que vivían en viviendas sin agua mas grandes mejoras, es más importante que nunca bus- entubada o instalación sanitaria se redujo en 23 puntos car mecanismos para asegurar que los avances logrados porcentuales y 22 puntos porcentuales, respectivamente. en los períodos de crecimiento no se inviertan tan pronto como cambien los vientos. Las mejoras en las dimensiones no monetarias de bienestar durante este período también sugieren que Los hogares que viven en pobreza están encabezados había un menor nivel de pobreza crónica. Mientras que por personas que tienen un nivel de educación consi- la cronicidad se refiere a la persistencia de la pobreza a derablemente menor al de los individuos actualmente través del tiempo, en ausencia de datos a nivel nacional 6  Los países están adoptando cada vez más los enfoques de po- 5  El umbral que separa las personas vulnerables de la clase media breza multidimensional para evaluar su progreso. Uno de los pioner- está establecido en $10 por día por persona (términos de PPA 2.005), os en América Latina es México, ver http://www.coneval.gob.mx/rw/ siguiendo las definiciones de Ferreira et al. (2012). resource/Metodologia_Medicion_Multidimensional.pdf. Figura 11: Privaciones por dimensión y super cie, 2003, 2011, y 2013 90,0 80,0 68,7 70,0 60,0 43,4 50,0 38,4 31,7 34,8 40,0 25,8 30,0 21,9 20,0 16,1 7,9 10,3 11,6 10,0 7,0 4,2 4,0 4,9 3,9 1,6 0,6 2,9 1,3 1,2 0,0 2003 2011 2013 2003 2011 2013 2003 2011 2013 2003 2011 2013 2003 2011 2013 2003 2011 2013 2003 2011 2013 Falta de activos Falta de Falta de inodoro Ningún miembro Algún niño de Falta de materiales Falta de agua (no tiene dos o más electricidad o letrina de pozo del hogar ha 7 a 15 años está de pared no precarios corriente dentro de: tv, teléfono, completado cinco fuera de la escuela de la vivienda transporte o refrigerador) años de escolaridad Rural Urbano Nacional Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003 y 2013. Figura 12: Matriz de pobreza multidimensional y de ingresos de 2003 (derecha) y 2011 (izquierda) Pobre multidimensional No pobres Pobre multidimensional pero no pobre monetario No pobres 59,8% pero no pobre monetario 19,1% 84,8% 5,1% Pobre por ingresos 21% Pobre por ingresos 10% Pobres crónicos Pobre transitorio 13,8% 7,3% Pobres crónicos Pobre transitorio 2,6% 7,5% 20 7 6 5 4 3 2 1 0 7 6 5 4 3 2 1 0 Pobre multidimensional 32% Pobre multidimensional 7% Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003 y 2013. Nota: La línea horizontal muestra la línea de pobreza extrema monetaria. El eje x mide el número de privaciones del hogar; el eje y mide el ingreso familiar per cápita. Se consideraron siete dimensiones para el eje multidimensional: falta de activos (no es propietario de dos o más de los siguientes elementos: televisor, teléfono, medio de transporte, o refrigerador), falta de electricidad, falta de inodoro o letrina de pozo, si ningún miembro del hogar ha completado cinco años de escolaridad, si algún niño en edad escolar está fuera de la escuela del grupo de 7 a 15 años de edad, falta de materiales de pared no precarios, y falta de agua corriente en la vivienda. que reflejen los ingresos a nivel individual en el tiempo, En síntesis, en la última década, Paraguay ha experi- los pobres crónicos se identifican como aquellas perso- mentado aumentos sustanciales en el bienestar indivi- nas que son pobres por ingresos y privados de al menos dual. Hoy en día, la mayor parte del país ha alcanzado un tres indicadores no monetarios.7 Esto se basa en la idea de nivel de ingresos que se considera como el umbral de la que los pobres multidimensionales son más propensos a clase media a nivel regional. Las mejoras en las dimensio- haber sido pobres monetariamente durante más de un nes no monetarias también sugieren que los avances pue- periodo (López-Calva et al. 2014). Debido a la mejora en den ser de larga duración. Sin embargo, una proporción la pobreza monetaria y no monetaria de la última década, considerable de la población, aunque no es pobre, es vul- hubo una disminución considerable en la proporción de la nerable a volver a caer en la pobreza, y la gran mayoría de población considerada en pobreza crónica, reduciéndose las privaciones monetarias y no monetarias se concentran del 14 por ciento en 2003 a menos del 3 por ciento en 2013 en las zonas rurales, que son intrínsecamente dependien- (figura 12). Mientras tanto, la proporción de personas que tes del sector de la agricultura altamente volátil. no eran pobres en ninguna dimensión (las más pudientes [el área azul]) se incrementó en 25 puntos porcentuales, La siguiente sección examina a profundidad los factores alcanzando el 85 por ciento en 2013. que impulsan las tendencias de la pobreza y la desigual- dad descritas anteriormente. Debido a la naturaleza esen- cialmente rural de la pobreza en el país, el análisis se lleva- rá a cabo por separado para las zonas urbanas y rurales en 7  Estos son los pobres multidimensionales en el sentido de Alkire extrema pobreza. y Foster (2011). CAPÍTULO 2 Primer Pilar: Movilidad fuera de la pobreza E sta sección analiza los factores que explican los tras que la tasa de pobreza extrema se redujo sólo ligera- cambios observados en la pobreza y la desigual- mente entre 2003 y 2011, por 3,20 puntos porcentuales, dad en la última década. El crecimiento, la redis- se redujo en 7,85 puntos porcentuales entre 2011 y 2013 21 tribución, y los precios de los alimentos juegan un papel (figura 13). Esta reducción impresionante se debió a dos importante en la explicación de la rigidez de la pobreza factores: (1) los efectos persistentes del crecimiento y la extrema hasta el 2011 y la mejora considerable desde redistribución, y (2) una disminución de la inflación en los entonces. Debido a que los ingresos laborales repre- precios de los alimentos. Debido a que la línea de pobreza sentan una fuerza impulsora detrás de las mejoras en extrema se determina exclusivamente en base al precio el bienestar, la sección examina la relación entre la pro- de una canasta seleccionada de alimentos, el aumento de ducción y el empleo a nivel nacional y describe los pro- precios de alimentos genera aumentos considerables en blemas específicos en los mercados de trabajo en zonas la línea de pobreza extrema. rurales y urbanas. Entre 2003 y 2011, mientras que el crecimiento y la 2.1 Factores detrás de la reducción de la pobreza distribución contribuyeron a la gran reducción de la pobreza, los precios de los alimentos aumentaban a Hay tres factores que explican los cambios en las tasas un ritmo mayor que los precios generales en la eco- de pobreza entre los dos períodos: (1) cambios en la nomía y por lo tanto mitigaban la reducción en la tasa posición de la línea de pobreza, (2) cambios en la dis- de pobreza extrema. Esto se puede ver comparando, en tribución en términos de crecimiento, y (3) cambios en la figura 14, el giro a la derecha y la ampliación de la dis- la forma de la distribución, es decir, los efectos de la tribución del ingreso entre 2003 (línea verde punteada) y redistribución. Estos tres factores explican la rigidez del 2011 (línea roja) y al mismo tiempo, la línea de pobreza recuento de la pobreza extrema en 2003-11 y la impresio- extrema se traslada a la derecha. La cuantificación de los nante disminución de la pobreza en 2011-13. efectos de estas tres fuerzas ilustra que el crecimiento y la mejora en la distribución del ingreso contribuyeron a un La pobreza extrema se redujo considerablemente en descenso de 9,48 puntos porcentuales de la pobreza en 2011-13 luego de haber fluctuado obstinadamente en 2003-11, mientras que los aumentos rápidos en el precio torno al 18 por ciento en 1997-2011, a pesar de perío- de la canasta de alimentos (en relación a los precios gene- dos de crecimiento económico impresionante. Mien- rales) aumentaron la tasa de pobreza en 6.28 puntos por- Figura 13: Cambios en la pobreza extrema (izquierda) y descomposición de los cambios en la pobreza extrema (derecha) (a) Tasa de pobreza extrema (b) Descomposición de los cambios en la pobreza extrema 25 2003 21,23 2011 2011 20 18,03 18,03 15 2013 6,28 10,17 10 -2,37 5 -7,64 -5,12 0 -1,84 -0,36 -5 -3,2 -10 -7,9 2003-2011 2011-2013 2003-2011 2011-2013 Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003, 2011 y 2013. Crecimiento Redistribución Línea de pobreza Figura 14: Distribuciones del ingreso per cápita de hogares gura 14) daba cuenta del 65 por ciento del cambio total en 2003, 2011 y 2013 con sus respectivas líneas en el recuento (5 puntos porcentuales de cerca de 8), y de pobreza extrema el crecimiento del ingreso promedio (el giro a la derecha en la distribución) explica el restante 35 por ciento de la 5.000e-07 1.000e-06 1.500e-06 reducción (ver figura 13). Un factor adicional que contribuye a la sensibilidad al precio de los alimentos y la línea de la pobreza extre- Densidad 22 ma es el hecho de que una gran proporción de la po- blación vive en hogares con ingresos cercanos a la lí- nea de pobreza extrema (véase figura 14). Debido a esta agrupación cerca de la línea de pobreza extrema, incluso cambios leves en el umbral de la pobreza pueden tener 0 0 1000000 2000000 3000000 efectos notables en las tasas de pobreza observadas. IPCM a precios 2011 2003 2011 2013 En el caso de la pobreza moderada, los precios de los Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003, 2011 y 2013. Nota: Los ingresos familiares per cápita alimentos juegan un papel menos importante en la se expresan en precios de 2011, utilizando el índice de precios al consumidor (IPC) como de actor. explicación de la reducción observada en la pobreza a lo largo de la década. Los aumentos en la línea de pobre- centuales (véase figura 13). El efecto neto fue una menor za moderada asociados con el aumento de precios de los reducción de la pobreza a pesar del crecimiento económi- alimentos limitaron la reducción de la pobreza moderada co considerable y el aumento en la redistribución. entre 2003 y 2011, pero en menor grado, debido a que la canasta utilizada para definir la línea también contiene En contraste, desde 2011, las tres fuerzas han tenido artículos no alimenticios (figura 15; recuadro 1). El creci- una tendencia en la misma dirección. La desacelera- miento fue la fuerza impulsora en este primer período, ción del aumento de precios de los alimentos entre 2011 mientras que los cambios en la distribución contribuye- y 2013 significa que, en términos reales, la línea de pobre- ron sustancialmente a la igualmente impresionante re- za extrema (actualizada utilizando los datos de precios de ducción de la pobreza moderada entre 2011 y 2013. los alimentos del Banco Central del Paraguay) fue ligera- mente inferior en 2013 que en 2011. Como consecuencia El crecimiento del ingreso desproporcionado entre los de esto, los precios tuvieron un papel limitado (pero po- menos pudientes fue un factor importante en las me- sitivo) en la disminución de la tasa de pobreza extrema, joras observadas en la pobreza. El ingreso promedio per mientras que la mejor distribución del ingreso reflejada cápita de los hogares creció más fuertemente en 2011-13 en la ampliación de la distribución (la línea azul en la fi- que en los ocho años anteriores, pero el crecimiento en Figura 15: Cambios en la pobreza moderada (izquierda) y descomposición de los cambios en la pobreza moderada (derecha) (a) Tasa de pobreza moderada (b) Descomposición de los cambios en la pobreza moderada 50 44 40 32,4 32,4 30 23,7 Línea de pobreza Línea de pobreza 2,8 0,0 20 Crecimiento 10 Crecimiento -3,7 -11,3 Redistribución 0 -5,0 Redistribución -10 -3,1 -8,66 -11,6 -20 2003-2011 2011-2013 2003-2011 2011-2013 Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003, 2011 y 2013. Crecimiento Redistribución Línea de pobreza los últimos años fue desproporcionadamente más fuerte las pensiones, o más bien, la falta de acceso a pensiones, entre aquellos en la parte inferior de la distribución. Las mientras que en hogares urbanos, se divide por igual en- curvas de incidencia del crecimiento muestran las tasas tre transferencias intrafamiliares y pensiones. De acuerdo de crecimiento anuales del ingreso de hogares per cápita con datos de hogares, los programas de transferencias gu- por percentil de la distribución (figura 16). Tres caracterís- bernamentales como Tekoporã, que se incluyen en la cate- ticas emergen. En primer lugar, las tasas de crecimiento goría de “otros ingresos no laborales”, tuvo poco impacto anuales son considerablemente más bajas entre 2003 y en la pobreza, lo que puede explicarse por la baja cober- 2011 que en 2011-13 (ver el cambio en los valores a lo tura de los programas durante el período. El papel de las largo del eje vertical). En segundo lugar, las últimas tasas transferencias familiares (que contribuyen a la reducción 23 son considerablemente más progresivas que las primeras. de la pobreza en zonas rurales, mientras se opone a la re- Por último, a diferencia de la primera parte del período, el ducción de la pobreza en zonas urbanas) sugiere que los crecimiento del ingreso fue más alto en todas las zonas hogares rurales de bajos ingresos fueron receptores netos rurales que en las urbanas durante los años más recientes. de las transferencias privadas (desde el extranjero y a nivel nacional), mientras que los hogares urbanos menos pu- El aumento de los ingresos del trabajo fue la fuerza dientes experimentaron una reducción de las transferen- impulsora detrás de la reducción de la pobreza extre- cias privadas. El papel de las transferencias en ayudar a las ma y moderada. Los ingresos provenientes del trabajo familias a hacer frente a las fluctuaciones de ingresos entre no sólo son la fuente principal de ingresos de las familias los pobres rurales se analiza en la sección 2.3. pobres (que representan dos tercios de los ingresos del quintil inferior); sino que es el factor que ha llevado a mu- En 2011-13, sin embargo, todos los componentes chos a salir de la pobreza (figura 17). Esto es, en proporcio- del ingreso, provenientes del trabajo y no laborales nes similares, debido al aumento de los ingresos y al au- contribuyeron a la reducción de la pobreza extrema. mento del número de generadores de ingresos. El papel Mientras que el ingreso laboral continuó siendo la princi- prominente de los ingresos del trabajo en la reducción de pal fuerza detrás de la mejora, las transferencias públicas la pobreza está de acuerdo con las tendencias observadas y “otros ingresos” (que incluyen, en particular, la propie- en toda la región en conjunto: los ingresos del trabajo dan dad en forma de alquileres imputados) jugaron un papel cuenta del 70 por ciento de la reducción de la pobreza en importante (ver figura 17). Mientras que las transferencias la región en los últimos años (Banco Mundial 2014). públicas representaron una mayor proporción de los in- gresos totales de los hogares al final del período, todavía En el caso de reducción de la pobreza extrema en representaban menos del 5 por ciento del total a nivel 2003-11, los cambios en el tiempo de los componentes nacional y menos del 10 por ciento en zonas urbanas. no-laborales del ingreso, incluyendo las pensiones y Las transferencias privadas (familiares) continuaron be- transferencias, fueron regresivos. En los hogares rura- neficiando a los pobres rurales, mientras que lo contrario les, el efecto negativo en gran medida surgió a través de ocurrió con los pobres urbanos. Recuadro 1. Precios de alimentos y tasa de pobreza extrema En 2006-11, la inflación de precios de alimentos superó la inflación global resultando en una mayor pobreza extrema (figura B1.1). Fijada a través del enfoque tradicional de la medición de la pobreza de ingresos, la línea de pobreza extrema se establece de acuerdo a una canasta de alimentos básicos, determinada mediante la encuesta de ingreso y gastos de hogares de 1997-1998. El valor de la canasta se ajusta anualmente de acuerdo con el incremento del índice de precios al consumidor de alimentos (IPC, en Asunción, construido por el Banco Central del Paraguay). Por lo tanto, el au- mento de precios de los alimentos en los últimos diez años, que era mayor que el aumento del precio de la canasta global, condujo a una considerable apreciación en la línea de la pobreza extrema, que subió casi 30 por ciento, de ₲ 270.000 en 2003 a ₲ 343.000 en 2011 (ambos expresados en precios de 2011). Figura B1.1: IPC de alimentos y aumentos generales del IPC y línea de pobreza extrema en términos reales, octubre de 2011 350 337 343 337 325 319 324 325 330 1.300 304 310 1.250 290 270 270 274 259 263 259 1.200 270 249 245 248 250 250 234 1.150 230 207 207 210 239 244 239 1.100 210 231 227 230 231 216 1.050 190 194 170 192 192 1.000 Sep Sep Dec Dec Oct Oct Nov Oct Oct Oct Oct 150 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*2013* Asunción & Central Urbano Resto Urbano Area Rural IPC general IPC alimentos Fuente: Cálculos basados en datos del Banco Central del Paraguay y la DGEEC. 24 Si los precios de los alimentos hubieran aumentado al mismo ritmo que la inflación general, la pobreza habría disminuido considerablemente entre 2006 y 2007, de 20,7 a 17,6 por ciento; aunque en realidad se redujo en menos de un punto porcentual (figura B1.2), es decir, los aumentos de los ingresos de los más pobres fueron absorbidos en gran parte por el aumento del precio de la canasta básica de alimentos. Debido a que los más pobres gastan la mayor parte de su presu- puesto en alimentos, esto captura no sólo una relación matemática, sino un estancamiento real en la capacidad de compra de alimentos de los más pobres. Como los precios de los alimentos se mantuvieron relativamente altos, la pobreza se mantuvo en torno del 18 por ciento entre 2008 y 2011, alrededor de 5 puntos porcentuales por encima de lo que debería haber sido. En 2012 y 2013, sin embargo, la inflación de precios de alimentos cayó y siguió de cerca los del IPC general (figura B1.2). Como resultado de esto, en 2012 y 2013 se vieron reducciones importantes en la pobreza extrema debido a que los aumentos de los ingresos de los más pobres superaron el aumento de precios de los alimentos. Figura B1.2: Recuento de la pobreza extrema observada y simulada, 2003-13 25 21,2 20 Simulado (basado en línea de pobreza ajustado por IPC) 15 Observado 10 18,0 (basado en línea de pobreza o cial) 12,9 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* Source: Calculations based on EPH 2003-2011 and 2013. Figura 16: Curva de incidencia del crecimiento, 2003-2011 y 2011-2013 7 40 35 6 30 Tasa de crecimiento anual (%) Tasa de crecimiento anual (%) 5 25 4 20 15 3 10 2 5 0 1 -5 0 -10 2 7 12 17 22 27 32 37 42 47 52 57 62 67 72 77 82 87 92 97 2 7 12 17 22 27 32 37 42 47 52 57 62 67 72 77 82 87 92 97 Percentil del ingreso per cápita del hogar Percentil del ingreso per cápita del hogar Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003, 2011, 2013. Nota: Los percentiles 1 y 99 están excluidos de los grá cos. Nacional Urbano Rural Figura 17: Descomposición de Shapley por componentes Figura 18: Descomposición Shapley, por componentes de medidas de bienestar; cambios en la pobreza extrema de la medida de bienestar; cambios en la desigualdad 6.00 0,010 Cambios en la pobreza extrema 4.00 2.00 0,000 (puntos porcentuales) Cambios en la desigualdad 0.00 -0,010 -2.00 -0,020 -4.00 -0,030 -6.00 -0,040 -8.00 -0,050 -10.00 -0,060 25 -12.00 -0,070 -14.00 Nacional Urbano Rural Nacional Urbano Rural -0,080 2003-2011 2011-2013 2003-2013 2003-2011 2011-2013 Otros Proporción de personas recibiendo pensiones Ingreso laboral Proporción de personas con ingreso laboral Pensiones Ingreso laboral Transferenciaspúblicas Pensiones Proporción de personas recibiendo pensiones Transferencias privadas Transferencias familiares Proporción de personas con ingreso laboral Transferencias públicas Otros ingresos no laborales Fuentes: Cálculos basados en la EPH 2003, 2011, 2013; Azevedo et al. 2012. Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003, 2011, 2013; Azevedo et al. 2012. Al igual que en el caso de la reducción de la pobreza, Punto de Enfoque. Política fiscal: Resultados casi el 80 por ciento de la mejora de la igualdad en la del Proyecto Compromiso con la Equidad última década, una reducción de 7 puntos Gini, fue im- pulsada por el aumento de los ingresos laborales. Esto El papel limitado de las transferencias públicas en se debe al aumento de los ingresos de los generadores de la reducción de la pobreza y la desigualdad destaca ingresos y el aumento de la proporción de personas que la importancia más amplia de la política fiscal, in- trabajan. Las transferencias públicas contribuyeron en cluyendo los impuestos y los gastos del gobierno en menor medida: en un 7 por ciento de la disminución de la transferencias y servicios públicos. El Proyecto Com- desigualdad observada en ambos períodos, sin embargo, promiso con la Equidad, una iniciativa conjunta de la Uni- en los últimos años, estas transferencias se volvieron más versidad de Tulane y el Diálogo Interamericano, produjo efectivas (Figura 18). Las transferencias privadas (remesas un análisis comparativo del grado de progresividad de y transferencias dentro del país) tuvieron un efecto igua- los sistemas fiscales en algunos países de la región, entre lador entre 2003 y 2011, pero este efecto cesó durante los ellos Paraguay.8 dos años siguientes. Por último, un importante contribu- yente a la disminución de la desigualdad en los últimos años fue el componente “otros, ingresos no laborales”, 8  Para obtener más información, consulte el sitio web del Proyecto que incluye la propiedad, los ingresos de capital y rentas. Compromiso con la Equidad - http://www.commitmentoequity.org/ y Lustig, Pessino, y Scott (2014). Figura 19: Recaudación de impuestos como porcentaje del PIB, la OCDE y América Latina y el Caribe 40 30 Porcentaje del PIB 20 10 0 Brasil El Salvador Argentina Costa Rica Guatemala Chile Nicaragua Honduras Países OECD Uruguay México Panamá Colombia Perú Ecuador Paraguay R. Dominicana Bolivia Otros impuestos Impuestos indirectos: Impuestos en bienes y servicios Impuestos directos: impuestos individuales en ingresos, ganancias y ganancias de capital Fuente: Banco Mundial 2014; Estadísticas de la OCDE: Base de Datos de Impuestos de 2010. Nota: Otros incluyen impuestos a la renta corporativa, contribuciones al sistema de seguridad social, impuestos sobre la nómina, impuestos sobre la propiedad, y otras fuentes. Figura 20: Comparativo de la efectividad de la redistribución de los sistemas scales, América Latina y el Caribe 0,60 0,55 Argentina Bolivia Brasil 0,50 0,50 26 0,48 México Paraguay 0,45 Perú Uruguay 0,40 0,35 Ingreso de mercado Ingreso de mercado neto, Ingreso disponible, Ingreso post- scal, - impuestos Ingreso nal, + gasto - impuestos directos + transferencias directas indirectos + subsidios público en educación y salud Fuentes: Bucheli et al. 2014; Higgins et al. 2014; Higgins y Pereira 2014; Jaramillo 2014; Lustig y Pessino 2014; Paz Arauco et al. 2014; Scott, 2014. Nota: La gura muestra los coe cientes de Gini calculados sobre la base de cada una de las de niciones de ingreso del Proyecto Compromiso con la Equidad. Los datos son de 2009 a excepción de México y Paraguay, cuyos datos son de 2010. Figura 21: Incidencia de impuestos y transferencias seleccionadas, por decil de ingreso, 2010 40% Incidencia (proporción de ingreso de mercado) 32% 30% 20% 17% 15% 9% 12% 11% 9% 9% 8% 7% 10% 2% 1% 3% 0% -1% -3% -1% -2% -2% -3% -2% --3% -3% -10% -8% -5% -8% -12% 10% -11% -10% -9% -8% -12% -20% -30% -40% -9% -50% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil de ingreso (de más pobres a más ricos) Fuente: Higgins et al. 2014. Impuestos directos Transferencias directas Impuestos indirectos Transferencias no monetarias En línea con otros países de la región, la recauda- raguay significa que cada decil de ingreso es un con- ción tributaria de Paraguay es baja en relación con el tribuyente neto al sistema fiscal, el único país en el promedio de la Organización para la Cooperación y análisis en que este es el caso (Higgins et al. 2014). La el Desarrollo Económico (OCDE) y está fuertemente Figura 21 informa de la participación promedio de los in- basada en impuestos al consumo. En 2010, los ingre- gresos de mercado pagados en impuestos o recibidos por sos fiscales fueron de sólo el 16,5 por ciento del PIB, en transferencias directas o transferencias en especie (como comparación con un promedio de 34,0 por ciento en la la educación pública). Los deciles inferiores, aunque em- OCDE (OCDE 2014) (figura 19).9 Menores ingresos fiscales pobrecidos en gran medida, informan que pagan impues- implican menos espacio fiscal para las inversiones socia- tos directos. Esto difiere de muchos países, donde los po- les, como la mejora de la educación y la infraestructura. bres no suelen pagar impuestos directos. Además, el decil Por otra parte, mientras que una cuarta parte de los in- inferior paga una parte considerable de sus ingresos del gresos fiscales de la OCDE se derivaron del IRP, un im- mercado, un promedio de 43 por ciento en impuestos in- puesto típicamente progresivo, Paraguay no promulgó directos, como IVA e impuesto a los combustibles. Estos el impuesto sobre la renta personal hasta 2012 (Higgins impuestos indirectos producen un incremento de la po- et al. 2014). En cambio, Paraguay depende del impuesto breza extrema de 14.4 por ciento sobre la base de ingre- al valor agregado (IVA), que representó el 48 por ciento sos disponibles (ingresos de mercado, menos impuestos de los ingresos fiscales en 2010 (Higgins et al. 2014). Este directos, más transferencias directas) a 16,2 por ciento, tipo de impuesto al consumo es pagado desproporcio- medido por la línea internacional de pobreza de US$ 2,50 nadamente por los consumidores de bajos ingresos, que por día. Mientras que los impuestos directos son progre- gastan una mayor proporción de sus ingresos en artícu- sivos (es decir, aquellos con mayores ingresos pagan un los de primera necesidad. porcentaje más alto), los impuestos indirectos son regre- sivos. Dado que los impuestos indirectos son una parte El sistema fiscal de Paraguay se encuentra entre los más grande de todos los impuestos recaudados, el efecto más débiles de la región. Sobre la base de metodologías neto es un sistema tributario ligeramente regresivo (Hig- comparables y datos armonizados, Paraguay parece ser el gins et al. 2014).11 menos efectivo entre los siete países, Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala, México, Paraguay, Perú y Uruguay, en Sólo 4 de cada 10 personas que viven con menos de $ 27 mitigar la desigualdad a través de la política fiscal (figura 4 al día (incluyendo una cuarta parte de las personas 20).10 El coeficiente de Gini en Paraguay para los ingresos que viven con menos de $ 2.50 al día) fueron destina- del mercado, las ganancias antes de impuestos y transfe- tarios de programas de transferencia directa en 2010 rencias, fue de 0,50, similar a los coeficientes de la mayo- (Higgins et al. 2014). Mientras que el gasto fue bien di- ría de los otros países analizados en la región. Los impues- rigido, con un 47 por ciento del gasto alcanzando a los tos directos y las transferencias reducen el coeficiente de pobres extremos (medido en $2.50 al día) y un total de 68 Gini en menos del uno por ciento, mientras que los im- por ciento alcanzando a las personas que viven con me- puestos indirectos revierten este avance: el coeficiente de nos de 4,00 dólares al día, la tasa de cobertura baja sugiere Gini de los ingresos post-fiscales fue ligeramente más alto que las expansiones de estos programas podrían resultar que el Gini de los ingresos de mercado, indicando que la en avances en la reducción de la pobreza. Por otra par- desigualdad de ingresos era ligeramente mayor luego te, las transferencias recibidas no son lo suficientemente que las transferencias e impuestos fueran considerados. grandes como para sacar a los hogares de la pobreza. Para Por último, la provisión de educación pública y los servi- aquellos que viven con menos de $2.50 al día que no reci- cios de salud pública redujeron un tanto la desigualdad bieron ninguna transferencia directa, la cantidad recibida efectiva de los ingresos, a 0,48. Aunque un poco más bajo fue, en promedio, 0,38 dólares al día. que el Gini inicial de 0,50, la reducción de 0.02 puntos del Gini de Paraguay a través de la política fiscal es el más pe- Aunque el análisis de Compromiso con la Equidad queño reportado. 11  El coeficiente de Kakwani es una medida de la progresividad La combinación de impuestos y transferencias en Pa- en la tributación. Se calcula como el coeficiente de concentración de impuestos, menos el coeficiente de Gini de ingresos de mercado. Un impuesto regresivo tiene un coeficiente de Kakwani negativo. El coeficiente de Kakwani en Paraguay en 2010 fue - 0,02 (Higgins et al 9  Los ingresos fiscales reportados en Paraguay en el último año di- 2014). En comparación, los coeficientes de Kakwani reportados en sponible eran de aproximadamente 17.6 por ciento del PIB en 2012. los demás países incluidos anteriormente son los siguientes: - 0.13 10  Higgins et al. (2014) y Lustig, Pessino, y Scott (2014) reportan en Bolivia, 0,04 en Brasil, 0,11 en México, 0.08 en el Perú, y 0,07 en el coeficiente de Gini antes y después de impuestos y transferencias Uruguay (Bucheli et al. 2014; Higgins y Pereira 2014; Jaramillo 2014; para varios países de la región. Lustig y Pessino 2014; Paz Arauco et al. 2014; Scott, 2014). pinta un cuadro sombrío de la política fiscal en Pa- (₲2.38 trillones) y la producción de bebidas y tabaco raguay en 2010, varios cambios políticos recientes (₲1,58 trillones). han abordado estas deficiencias. El impuesto directo sobre la renta personal se introdujo en el año 2012 (ver Sin embargo, estos aumentos de producción en la arriba). Además, un impuesto del 10 por ciento de los industria manufacturera y la agricultura no se tradu- ingresos de la agricultura fue aprobado en 2013. Estos jeron en un aumento significativamente mayor de impuestos deben tener el efecto de reducir la regresivi- empleos en estas actividades, sobre todo entre los dad del sistema tributario. Por otra parte, estos cambios menos calificados. Aunque la agricultura representaba han estado acompañados por un nuevo IVA a los pro- el 26 por ciento de las principales ocupaciones de los ductos agrícolas y ganaderos y una expansión del IVA en individuos en 2013, el sector registró un crecimiento li- la mayoría de los productos, lo que podría disminuir la mitado del empleo entre 2003 y 2013 (figura 23). Dado característica de progresividad de la mayor tributación el crecimiento del empleo en otros sectores, el empleo directa. Por el lado del gasto, el plan del gobierno de total es mucho menos dependiente de la agricultura aho- reducción de la pobreza Sembrando Oportunidades tie- ra de lo que era a principios de la década, cuando daba ne como objetivo luchar contra la pobreza apuntando cuentas de un tercio del empleo total. Del mismo modo, a un cuarto de millón de familias que viven en extrema la industria manufacturera sigue siendo parte del sector pobreza. El plan consiste en la ampliación de los pro- más importantes en términos de producción (alrededor gramas de transferencias en efectivo (como el Tekoporã, de 25 por ciento del total de la economía), y, sin embargo, Tekoha y Propais II) en términos de cobertura y monto sigue dando cuentas de sólo el 10 por ciento del empleo de los beneficios. Adultos Mayores también se ha am- total. El crecimiento más rápido del empleo se produjo en pliado. Además, la ley FONACIDE aprobada en 2012 por la construcción, donde el empleo aumentó más del doble el Congreso regula el gasto de los ingresos adicionales en 2003-13, de 98.000 a 214.000 puestos de trabajo. Aún por ventas de electricidad (a Brasil) a ser invertidos en así, en 2013, sólo el 7 por ciento del total del empleo se proyectos de infraestructura, incluyendo las inversiones concentró en la construcción. en infraestructura educativa. La agricultura seguía siendo el principal sector de em- 28 2.2 Crecimiento económico pleo para el 43 por ciento de los hombres poco cali- y mercado laboral ficados empleados y el 32 por ciento de las mujeres poco calificadas empleadas (Figura 24). Los trabajadores Al igual que en otras economías de América Latina poco calificados, definidos aquí como adultos solamente y el Caribe, la mejora en los resultados del mercado con educación primaria o menos, son desproporcionada- laboral, en cuanto a empleo y salarios, ha impulsado mente más propensos a vivir en pobreza extrema, dando gran parte de la reducción de la pobreza en Paraguay cuentas de dos tercios de todos los adultos que vivían desde 2003. Mientras que la agricultura sigue siendo el en pobreza extrema en 2011. En 2003-13, los hombres sector principal de empleo entre los pobres de Paraguay, poco calificados se alejaron de la agricultura; el empleo otras ocupaciones, en particular los sectores tradicional- en la agricultura se redujo de 55 por ciento en 2003 a 43 mente dominados por hombres, como la construcción, se por ciento en 2013 entre este grupo. Al mismo tiempo, han hecho más relevantes y, con salarios más altos que el empleo en la construcción aumentó de 9 por ciento a la agricultura, ofrecen mejores oportunidades laborales 16 por ciento. Las mujeres poco calificadas aumentaron para los trabajadores poco calificados. ligeramente su participación en la agricultura en todo el período, aunque los patrones de empleo en la agricultura El crecimiento económico en la última década fue y servicios (incluyendo servicios domésticos) sugieren un impulsado principalmente por los dos sectores más alto grado de movilidad entre los dos sectores de mujeres importantes de la economía: la agricultura y la ma- poco calificadas: no hubo un cambio estructural en el em- nufactura. Aunque el sector manufacturero ha do- pleo de las mujeres. minado consistentemente la economía paraguaya en términos de producción durante este período, dando El porcentaje de empleo en la agricultura entre los cuentas del 29 por ciento de la producción nacional en poco calificados perdió terreno durante la década, 2003 y 26 por ciento en 2012, una proporción sustancial pero los salarios por hora en la agricultura siguieron de esta producción se basa en insumos agrícolas (figura bajos y no aumentaron tanto como en otras ocupacio- 22). Los dos subsectores manufactureros más grandes nes (Figura 25). Debido a que la agricultura está dominada en 2012, por ejemplo, fueron los productos cárnicos por trabajadores autónomos, los salarios por hora pueden Figura 22: Producción por sector, 2003-12 12,00 Billones de Guaranis (Constantes) 10,00 Agropecuario 8,00 Manufacturas Servicios públicos y privados 6,00 Construcción Comercio y servicio de alimentos 4,00 Electricidad, gas y agua 2,00 0,00 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: PIB por sectores de las cuentas nacionales, Banco Central del Paraguay. Nota: Los servicios de comercio y alimentos incluyen el comercio, restaurantes y hoteles. La producción agrícola incluye la agricultura, la ganadería, la silvicultura y la pesca. Los servicios de comercio/alimentos también incluyen a los trabajadores en el sector de hostelería. Los servicios públicos y privados incluyen bienes inmuebles y servicios de gestión, administración pública y defensa, educación, servicios sociales y de salud, servicios domésticos privados, organizaciones externas, y otros servicios comunitarios, sociales y personales. Los sectores excluidos son nanzas y transporte/comunicaciones. Figura 23: Participación sectorial del empleo y crecimiento, los cinco sectores más importantes de empleo, 2003-13 100% 240% 220% 80% 200% 60% 180% 160% 40% 29 140% 120% 20% 100% 0% 80% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013 Agropecuario Manufactura Construcción Agropecuario Manufactura Construcción Comercio, hotelería y restaurantes Servicios públicos y privados Comercio, hotelería y restaurantes Servicios públicos y privados Fuente: Cálculos a partir de datos de la EPH basados en principales sectores de empleo. Nota: Los valores para 2012 son el promedio de 2011 y 2013 y no incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son preliminares y están sujetos a cambios. Figura 24: Sectores de empleo entre trabajadores poco cali cados (a) Hombres (b) Mujeres 60% 60% 50% 50% 43% 40% 40% 30% 30% 32% 20% 20% 17% 10% 10% 0% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Agropecuario Comercio, hotelería y restaurantes Construcción Manufactura Servicios públicos y privados Fuente: Cálculos utilizando la EPH. Nota: Los grá cos informan la proporción de adultos con educación primaria o menos que trabajan en sectores seleccionados. Los valores para 2012 son el promedio de 2011 y 2013 y no incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son preliminares y están sujetos a cambios. ser más difíciles de estimar y puede haber una tendencia Figura 25: Promedio de salarios por hora de hombres Figura 26: Ingreso a declarar datos inexactos. Sin embargo, el mismo patrón empleados con estudios primarios o menos, 2003-13 de la administrac se observa en los ingresos mensuales, lo que sugiere que estudios, 2003, 20 los salarios por hora reportados son exactos. Mientras que 9000 3000000 los ingresos mensuales crecieron en otros sectores a una 8000 2500000 mediana de aproximadamente ₲1,25 millones por mes, 7000 los ingresos mensuales en la agricultura se mantuvieron 6000 2000000 en ₲600.000 por mes (en guaraníes de 2005). De hecho, 5000 los trabajadores agrícolas reportaron una gran fracción 1500000 4000 de ingresos provenientes de otros empleos (empleos se- 3000 1000000 cundarios), que representan de 40 a 50 por ciento de los 2000 ingresos mensuales reportados entre trabajadores agrí- 500000 1000 colas poco calificados. 0 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Hombres Muj La administración pública y la defensa representan Menor a prim Agropecuario Comercio, hotelería y restaurantes un nicho ofreciendo a hombres poco calificados los Construcción Manufactura Servicios públicos y privados más altos salarios por hora (en promedio ₲ 9.300 en Fuente: Cálculos de salarios por hora en los principales sectores de ocupación guaraníes 2005) y los mayores aumentos en empleo, utilizando la EPH. Nota: Los valores para 2012 son el promedio de 2011 y 2013 y no Fuente: Cálculos utiliza incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son preliminares y están sujetos a salario promedio por h si bien el aumento no se dio en mujeres con niveles de cambios. La cifra reporta el salario promedio por hora del trabajo principal en 2.005. educación similar (figura 26). Este es particularmente el guaraníes constantes 2.005. caso de los hombres que terminaron la escuela secunda- ria, pero no tienen formación postsecundaria. Entre este El aumento de empleo en la construcción y en el sector grupo, los ingresos promedio aumentaron de ₲1,5 millo- público entre hombres poco calificados puede haber nes (a precios constantes de 2005) en 2003 a ₲2,5 millo- tenido un efecto sobre la prima de las habilidades, que nes en 2013. Mientras tanto, las mujeres que completaron ha disminuido ligeramente desde 2003 (figura 28). En la educación secundaria y trabajan en la administración comparación con los hombres que no terminaron la es- 30 pública o la defensa vieron el promedio real de sus ingre- cuela primaria, la prima salarial entre hombres con edu- sos reducirse, de ₲1,6 millones a ₲1,2 millones, durante cación postsecundaria se redujo de 1,19 en 2003 a 1,10 en este período. 2013. Del mismo modo, en comparación con los hombres que completaron la escuela primaria, pero no completa- Las elasticidades de los salarios se mantuvieron cerca ron la escuela secundaria, la prima salarial se redujo de de cero durante este período, lo que sugiere que los 1,14 a 1,07 en 2013. Las primas salariales entre mujeres de cambios en la producción no se reflejan en el precio los grupos de escolaridad correspondientes no disminu- de la mano de obra poco calificada. Esto puede sugerir yeron porque los salarios de las mujeres fueron bastante que se están realizando ajustes en la demanda de la constantes en términos reales. Esto pone de relieve el im- mano de obra poco calificada en el margen extensivo portante papel de elevar las oportunidades de ganancias (el nivel de empleo) más que en el precio del trabajo. de hombres poco calificados en sectores como la cons- Mientras que la elasticidad general del empleo fue posi- trucción y la defensa y la falta de oportunidades similares tiva en la agricultura y la manufactura, la elasticidad del en sectores con mayor empleo de mujeres. empleo entre hombres poco calificados fue negativa en 2003-07 y 2007-11 en la agricultura y en el último período En general, el crecimiento de Paraguay en 2003-13 en la industria manufacturera (figura 27; recuadro 2). Esto tuvo dos características en términos de empleo: en sugiere que hubo sustitución de mano de obra poco ca- primer lugar, los aumentos de producción en la agri- lificada en estos dos sectores, posiblemente por nuevas cultura y la manufactura fueron acompañados por re- tecnologías y por mano de obra más calificada. Por otro ducciones en el empleo de baja calificación, lo que su- lado, la elasticidad del empleo entre hombres poco cali- giere un aumento de la productividad del trabajo, que, ficados en la construcción, a pesar de ser baja en los dos sin embargo, no fue reflejado en mayores ingresos períodos, estaba en 1,21 en el segundo período, lo que por hora; segundo, hubo un cambio a otros sectores indica que la demanda de mano de obra entre hombres mejor pagados, que, por tanto, representan mayores poco calificados creció más rápidamente que la produc- oportunidades de empleo para los trabajadores poco ción del sector. calificados, como la construcción y la administración pública. Incluso en sectores que no estaban dominados hombres Figura 26: Ingresos mensuales promedio de trabajadores Figura 27: Elasticidad del empleo y salarios entre hombres , 2003-13 de la administración pública y defensa, por sexo y nivel de con educación primaria o menos, 2003-11 estudios, 2003, 2009 y 2013 10% 5 3000000 8% 4 Crecimiento promedio anual 2500000 6% 3 2000000 4% 2 Elasticidad 2% 1 1500000 0% 0 1000000 -2% -1 -4% -2 500000 -6% -3 2003/07 2007/11 2003/07 2007/10 2003/07 2007/10 0 2011 2012 2013 Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Manufactura Agropecuario Construcción Menor a primaria Primaria Secundaria Post-secundaria y restaurantes Crecimiento en el empleo Crecim. en el producto Elasticidad de salario os públicos y privados 2003 2009 2013 Crecimiento en el ingreso mediano Elasticidad de empleo sectores de ocupación dio de 2011 y 2013 y no Fuente: Cálculos utilizando la EPH (2003, 2009, 2013). Nota: La cifra reporta el Fuente: Cálculos basados en la EPH y los datos de las cuentas nacionales. Nota: Los inares y están sujetos a salario promedio por hora de las principales ocupaciones en guaraníes constantes salarios se miden como los salarios por hora promedio en las principales ocupaciones del trabajo principal en 2.005. de hombres con estudios primarios o menos y que están contratados. por hombres, como el empleo en hogares privados, res- vidades en la agricultura, ganadería o pesca (figura 29). taurantes y hoteles, los hombres poco calificados vieron Por el contrario, la proporción de ingreso agrícola en ho- un aumento más acentuado en sus ingresos que las mu- gares rurales no pobres es de alrededor del 40 por ciento. jeres con niveles de educación similar. Estas mejoras en La agricultura familiar tiende a estar concentrada en algu- las oportunidades de empleo entre las personas con edu- nos cultivos, tanto para el consumo doméstico como para cación moderada pueden potencialmente ayudar a las el mercado (2013d Banco Mundial). En muchos de estos 31 familias a salir de la pobreza en zonas rurales y urbanas. hogares, la agricultura es bastante básica, con sistemas de riego insuficientes, prácticas agrícolas inadecuadas, 2.3 Impulsores de la pobreza rural y baja utilización de tecnología. Estos hogares también suelen tener un acceso limitado a los mercados, especial- La pobreza rural en Paraguay se define por la depen- mente en un contexto de baja conectividad (Banco Mun- dencia de fuentes de ingresos altamente volátiles, dial 2013d). particularmente el empleo por cuenta propia en la agricultura. Debido al acceso limitado a mercados finan- Los pertenecientes al grupo de extrema pobreza rural cieros e infraestructura, los hogares enfrentan oportuni- tienden a trabajar por cuenta propia o ser trabajado- dades limitadas para diversificar o asegurarse contra la res no remunerados, a diferencia de los pertenecien- volatilidad de los ingresos. La dependencia de los créditos tes a la pobreza moderada en áreas rurales. En 2013, informales y transferencias familiares son importantes es- el 82 por ciento de los pobres extremos rurales que es- trategias utilizadas por los campesinos pobres para hacer taban en la fuerza de trabajo trabajaban por cuenta pro- frente a estas limitaciones. pia o eran trabajadores no remunerados (típico de las explotaciones familiares y microempresas), incluyendo la La agricultura es la principal fuente de ingresos entre producción tanto para el consumo doméstico como para los pobres extremos que viven en zonas rurales, pero el mercado. Mientras que los que viven en pobreza mo- la mayoría de estas personas son trabajadores por derada también estaban con frecuencia involucrados en cuenta propia o trabajadores no remunerados (espe- el autoempleo y el trabajo no remunerado, casi uno de cialmente mujeres) que tienen pocos cultivos, tanto cada tres era asalariado trabajando en igual proporción para el consumo doméstico como para los mercados. en empresas pequeñas o grandes, este último asociado En promedio, entre el 57 y el 77 por ciento de los ingre- con salarios más altos y menor volatilidad del empleo. sos del trabajo en los hogares de zonas rurales que viven por debajo de la línea de pobreza extrema y la línea de La dependencia de una sola fuente de ingresos deja a pobreza moderada, respectivamente, se derivan de acti- muchos hogares rurales expuestos a shocks de pobre- Recuadro 2. Aumentos de la productividad en la última década En tres de los sectores más importantes de empleo (agricultura, manufactura y construcción), la elasticidad del em- pleo fue menor en 2007-11 de lo que había sido en 2003-07, lo que sugiere que hubo un aumento de la productiv- idad (figura B2.1). La elasticidad positiva del empleo indica que, en promedio, el aumento de la producción está asociado con un aumento del empleo. Sin embargo, una elasticidad de menos de 1 indica que la producción está creciendo más rápidamente que el empleo, que es atribuible a un aumento de la productividad o a la suba de los precios de los produc- tos. La elasticidad del empleo de menos de 1 era característica de la agricultura en ambos períodos, lo que sugiere que los recientes aumentos en la producción agrícola fueron impulsados por aumentos de la productividad (o precio) más bien que por aumentos de empleo. Mientras que los aumentos en la manufactura y construcción en el primer período se asociaron con aumentos importantes en el empleo, las elasticidades en el segundo período sugieren que hubo aumentos de la productividad y, en consecuencia, una disminución relativa de la demanda de trabajo. Figura B2.1: Elasticidad del empleo basada en la tasa de crecimiento anual promedio, 2003-11 0,12 5,36 6 0,10 5 Crecimiento promedio anual 0,08 4 Elasticidad 0,06 2,20 3 0,04 2 1,01 0,02 0,20 0,10 0,09 1 0,00 0 2003/2007 2007/2011 2003/2007 2007/2011 2003/2007 2007/2011 Manufactura Agropecuario Construcción 32 Crecimiento en el empleo Crecimiento en el producto Elasticidad de empleo Fuentes: Los datos de producción sectorial provienen de las cuentas nacionales publicadas (Banco Central del Paraguay); los datos sobre el empleo provienen de cálculos utilizando la EPH. Si bien las tendencias recientes de empleo y producción sugieren que hubo una mayor productividad del trabajo, el nivel de la productividad total de los factores de Paraguay es relativamente bajo (Figura B2.2). En 2011, la productivi- dad total de los factores de Paraguay fue de 35 por ciento de la de Estados Unidos, con un ligero aumento desde el mínimo de 31 por ciento en 2000; esto es comparable con la productividad total de los factores de Bolivia (38 por ciento), pero menor que la de Brasil (43 por ciento) y Uruguay de (56 por ciento). Figura B2.2: Productividad Total de Factores a la actual Paridad del Poder Adquisitivo, como Porcentaje del nivel de los Estados Unidos 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Paraguay Uruguay Brasil Bolivia Fuente: Reserva Federal de St. Louis. Figura 28: Primas salariales asociadas con el nivel de instrucción, por género, 2003-13 116% Primas salariales a la educación post-secundaria 114% 112% No completó primaria (hombres) 110% Completó primaria (hombres) Completó secundaria (hombres) 108% 106% No completó primaria (mujeres) 104% Completó primaria (mujeres) Completó secundaria (mujeres) 102% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: Cálculos basados en la EPH. Nota: La cifra representa grá camente la relación entre la media logarítmica de los salarios por hora en la ocupación principal de los trabajadores con algún tipo de formación postsecundaria y la media logarítmica de los ingresos por hora para tres grupos de nivel de instrucción (no completó la primaria, primaria completa, secundaria completa). El análisis se limita a la población empleada que reporta ganancias positivas en su ocupación principal. Los valores para 2012 son el promedio de 2011 y 2013 y no incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son preliminares y están sujetos a cambios. Figura 29: Participación del ingreso de actividades del sector primario en el ingreso laboral total (izquierda) y sector de empleo para adultos rurales según condición de pobreza (derecha), 2013 0,9 100% 0,8 0,7 0,6 0,5 50% 0,4 33 0,3 0,2 0,1 0,0 0% Nacional Urbano Rural Extremo Moderado No pobre Asalariado (empresa grande) Asalariado (empresa pequeña) Cuenta propia Pobre extremo Pobre moderado No pobre No remunerado Empleador / cuenta propia profesional Desempleado Fuente: Cálculos utilizando la EPH 2013. Nota: El universo de datos hace referencia a todos los adultos de 16 a 65 años en la fuerza laboral. Los profesionales autónomos (que terminaron la secundaria) están en el mismo grupo de los empleadores. Figura 30. Proporción de hogares rurales que reciben al menos Figura 31: Macro-volatilidad de actividades agrícolas, 2003-11 75 por ciento de sus ingresos totales del autoempleo, 2003-13 50% 40,0 34,2 30,0 40% 20,0 14,3 15,2 30% 9,2 10,0 6,9 5,9 4,1 2,8 4,3 3,8 20% 0,0 3,9 -0,1 3,6 -4,1 -1,3 10% -10,0 -17,3 0% -20,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 Rural: extremo Rural: moderado Rural: no pobre Fuente: Cálculos de la EPH 2003-13. Nota: Los valores para 2012 son el promedio de Valor agregado total Agricultura, caza, pesca y madera 2011 y 2013 y no incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son preliminares y están sujetos a cambios. Fuente: Banco Mundial 2013b. za. Esto es especialmente cierto si la fuente de ingresos es agrícola (explotaciones de mayor tamaño) y los sectores volátil de por sí, como el auto-empleo rural. Sin embargo, no agrícolas (sobre todo construcción, transporte y servi- más de un tercio de los hogares rurales que viven en la cios públicos y privados12), generando fuentes alternati- pobreza recibe más del 75 por ciento de sus ingresos tota- vas de ingresos que son más rentables o estables. les del trabajo por cuenta propia (figura 30). Estos hogares enfrentan ingresos volátiles año a año, que dependen en Mientras que trabajar en sus propias granjas es im- gran medida de factores fuera de su control, tales como portante para los pobres rurales, este grupo también las condiciones climáticas y fluctuaciones de precios del ha visto un aumento de los salarios en la agricultura y mercado. Una cartera de empleo para hogares más diver- los sectores no agrícolas (figura 33). En 2010 y 2013, se sa se traduciría en una mayor protección de estos shocks observó en los hogares en el decil más bajo un aumento exógenos. en los salarios agrícolas de la misma magnitud que los au- mentos en los ingresos autónomos. Pero, para los hogares Las actividades agrícolas son muy volátiles, tanto a ni- que tenían más probabilidades de salida de la pobreza ex- vel macro como micro en relación con otros sectores trema (el segundo hasta el cuarto decil), la principal fuen- (figura 31). Por otra parte, los riesgos de producción que te de crecimiento del ingreso laboral fueron los aumentos enfrenta el sector conducen a una pérdida equivalente al salariales, sobre todo en la agricultura. El aumento en el 5.4 por ciento del PIB agrícola, en promedio, y afecta a los ingreso salarial reflejó una disminución de la dependen- grandes productores, pero también puede poner en si- cia de la producción agrícola entre los pobres rurales y tuación de riesgo la seguridad alimentaria de las familias mejores oportunidades para la diversificación de los in- (Banco Mundial 2013d). Esto está relacionado con la expo- gresos, conforme se ampliaron las oportunidades exter- sición del sector a las fluctuaciones de los precios interna- nas de empleo. Muchas de estas oportunidades se produ- cionales de los commodities y los shocks del clima (Banco jeron en otras labores agrícolas, a menudo en granjas más Mundial 2013b). En la agricultura familiar, las plagas y las grandes. Esto puede indicar la reasignación progresiva enfermedades también pueden tener un gran impacto del trabajo rural de pequeñas explotaciones menos pro- en la producción. Por otra parte, los riesgos podrían ser ductivas a agroindustrias más productivas. manejables con la ayuda de programas apropiados para 34 la mitigación, transferencia, y reducción de riesgos (Ban- Durante la última década, los trabajadores autóno- co Mundial 2013d) . A pesar de la volatilidad, menos del mos tuvieron cada vez más probabilidades de vivir en 2 por ciento de los trabajadores agrícolas compraron el la pobreza extrema en relación con las personas que seguro agrícola en 2011 (Demirgüç-Kunt y Klapper 2012). cuentan con un empleo asalariado. En 2013, incluso en- tre familias viviendo por debajo del umbral de la pobreza La sequía de 2009 ejemplifica el impacto despro- moderada, aquellos en los que el jefe del hogar trabajaba porcionado sobre los pobres. Los hogares en zonas por cuenta propia tenían casi tres veces más probabili- rurales se vieron gravemente afectados, pero el dades de vivir en la pobreza extrema que aquellos en los impacto no se distribuyo por igual (Banco Mundial que el jefe del hogar tenía un empleo con salario. Esto re- 2010). En 2008-09, las familias en el quintil inferior (que presenta un cambio del perfil de la pobreza rural en el año coincide con el grupo de los pobres extremos) vieron 2003, cuando los trabajadores autónomos tenían sólo li- grandes disminuciones en los ingresos y tasas de cre- geramente más probabilidades de vivir en la pobreza ex- cimiento negativas de 10 por ciento en algunos casos trema que los empleados con salario.13 (figura 32). Los hogares en el 10 por ciento superior de la distribución en zonas rurales experimentaron creci- La última década fue testigo de mayores oportunida- miento de ingresos, cerca de 10 por ciento en algunos des de empleo en otros sectores además de la agricul- casos, posiblemente debido a su uso más intensivo de métodos de riego y el mayor nivel de diversificación de 12  Los servicios públicos y privados incluyen bienes inmuebles y sus fuentes de ingresos. servicios de gestión, administración pública y defensa, educación, servicios sociales y de salud, servicios domésticos privados, orga- En el contexto de este sector agrícola altamente vo- nizaciones externas, y otros servicios comunitarios, sociales y per- sonales. látil, la diversificación de ingresos se vuelve esencial 13  Esto se basa en una regresión logística que controla el género para la población rural pobre, en términos de ganade- del jefe de hogar, la tasa de dependencia, el indicador de trabajador agrícola, y el nivel educativo del jefe de hogar. La probabilidad de ría, tipos de cultivos, y fuentes de ingresos laborales vivir en la pobreza extrema era 287 por ciento mayor en los hogares o no laborales. De hecho, en los últimos años, ha habido con jefes de hogar trabajadores autónomos que en hogares con jefe un movimiento hacia el empleo asalariado en el sector de hogar con empleos con salarios en 2013, pero sólo 89 por ciento en 2003. Figura 32: Curva de incidencia del crecimiento, 2008-09 Figura 33: Crecimiento anualizado de ingresos del trabajo, según la fuente, 2010 y 2013 15 100 10 80 5 60 0 40 -5 20 -10 -15 0 -20 -20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 3 8 13 18 23 28 33 38 43 48 53 58 63 68 73 78 83 88 93 98 Decil de ingreso per cápita Rural Urbano Cuenta propia Asalariado agropecuario Asalariado otro Fuente: Cálculos basados en la EPH. Fuente: Cálculos de la EPH 2010, 2013. Figura 34. Sector de empleo rural, 2003-13 Figura 35. Transferencias familiares, zonas urbanas y rurales 100% 7 6 80% 5 60% 4 35 40% 3 2 20% 1 0% 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013 Agropecuario Comercio y hospedaje Servicios públicos y privados Rural Urbano Manufactura Construcción Otros Fuente: Cálculos de la EPH 2003-13. Nota: Los valores para 2012 son el promedio de 2011 y Fuente: Cálculos de la EPH 2003-13. Nota: Los valores para 2012 son el promedio de 2013 y no incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son preliminares y están sujetos a Urban - Extreme 2011 y 2013 y no incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son preliminares y Poverty El grá co presenta la medida en que la tasa de pobreza extrema estimada hubiera cambios. están sujetos a cambios. Urban - Moderate Poverty sido mayor si los hogares no hubieran recibido las transferencias familiares. tura. Mientras que en 2003, la agricultura representaba Punto de Enfoque. Abordando la volatilidad dos tercios de todo el empleo rural, la proporción se había del ingreso laboral reducido a sólo el 50 por ciento 10 años después (figura 34). Si bien el número de puestos de trabajo en la agri- Las transferencias familiares están desempeñando un cultura era más o menos el mismo en 2003 que en 2013, papel cada vez más importante en reducir la pobreza el número de empleos disponibles para familias rurales extrema en las zonas rurales, por lo que constituyen en la construcción y el transporte o las comunicaciones una estrategia utilizada por los hogares rurales para se había más que duplicado, mientras que el número de gestionar el riesgo. La Figura 35 ilustra la incidencia puestos de trabajo en servicios públicos y privados (inclu- potencial de la pobreza extrema sin el beneficio de yendo servicios de defensa y servicios en hogares priva- las transferencias familiares.14 Por ejemplo, en 2003, dos) ha subido 90 por ciento. A medida que estos últimos sectores crecieron, pudieron proporcionar a los hogares 14  Este ejercicio debe ser tomado como un límite superior, ya que rurales la posibilidad de diversificar sus carteras de ingre- no asume ningún tipo de ajuste del comportamiento de los hogares. sos laborales. De hecho, las transferencias familiares y las remesas pueden ser uti- lizadas como sustitutos de ingresos laborales. sin transferencias familiares (nacionales o extranjeras), la Figura 36: Proporción de hogares que recibieron Tekoporã incidencia de la pobreza extrema rural habría sido 4 pun- y la proporción promedio de ingresos de los hogares tos porcentuales mayor (el equivalente a un aumento del 15 por ciento en la tasa de pobreza). Hasta el 2009, las 25% transferencias familiares aumentaron en importancia en la reducción de la pobreza rural. Sin este tipo de ingre- 20% sos, la pobreza rural habría sido tanto como 6.6 puntos porcentuales mayor (o 20 por ciento mayor que la tasa 15% de pobreza observada). En lugar de ello, la pobreza extre- ma rural se expandió sólo 2 puntos porcentuales durante 10% 2009, un año de sequía. Las transferencias familiares con- tinuaron reduciendo la pobreza rural extrema en 15-20 5% por ciento en 2010 y más aún cuando las tasas de pobre- za se redujeron. 0% Pobre extremo Pobre moderado No pobre Proporción de hogares que reportan Tekoporã Los ancianos y los hogares encabezados por mujeres Proporción del ingreso del hogar (promedio) recibieron transferencias familiares sustancialmen- Fuente: Cálculos de la EPH 2013. te mayores, lo que sugiere que la migración fue una diversificación de los ingresos de los hogares y un ₲200.000 por mes en estos hogares. El cuatro por ciento mecanismo de defensa.15 En 2011, por ejemplo, los ho- de los hogares en situación de pobreza moderada tam- gares con personas mayores recibieron un promedio de bién recibió Tekoporã; entre estos, Tekoporã representó un ₲235.000 por mes per cápita (comparado con ₲212.000 promedio del 12 por ciento del ingreso familiar mensual. en otros hogares). Los hogares encabezados por mujeres con niños recibieron un promedio de ₲218.000 per cápita El acceso limitado al crédito y la banca es una limita- por mes comparado con ₲84.000 en los hogares con hijos ción de la capacidad de los hogares para racionalizar el con jefes de hogares varones. Estos resultados resaltan la consumo frente a la volatilidad de los ingresos. Sólo el 36 importancia de las transferencias intergeneracionales en 20 por ciento de los paraguayos de 15 años o por encima, la mitigación de la pobreza de niños y ancianos en Para- informaron que tenían cuentas en instituciones formales guay. También pueden sugerir una estrategia de gestión en 2011, que es menos de la mitad del promedio regio- de riesgos de los hogares a través de la migración familiar, nal de 44 por ciento (Demirgüç-Kunt y Klapper 2012). Esta en el que miembros de la familia con mayores potenciales falta de acceso a la banca se siente especialmente en la de ganancias emigran a zonas con salarios más altos y re- población rural, entre la cual sólo el 10 por ciento informó miten sus ganancias de nuevo a la familia. que tenía cuentas. Sin embargo, sólo el 3 por ciento del 40 por ciento inferior informó que tenía cuentas. Aunque los El programa de transferencia condicional de dinero datos sobre el acceso a instituciones financieras formales Tekoporã (originalmente diseñado únicamente para la no están disponibles para el 40 por ciento inferior de las población rural pobre), aunque limitado, proporciona zonas rurales, es evidente que la banca formal es rara en- un segundo mecanismo para ayudar a reducir la vo- tre los pobres rurales. Además, la tasa de ahorro (formal latilidad de los ingresos de los hogares asociada con o no) es excepcionalmente baja en la población rural: la agricultura. Para los hogares que reciben las transfe- sólo el 7,4 por ciento reportó tener algún ahorro durante rencias, representa una parte considerable de los ingresos 2010-11. Esta combinación de bajos niveles de ahorro y familiares, pero pocos hogares están cubiertos. En prome- escaso acceso a instituciones financieras formales plantea dio, en 2013, Tekoporã daba cuentas del 20 por ciento de un reto para los casos de shocks domésticos. los ingresos de los hogares, del 6 por ciento de los hoga- res rurales que vivían en pobreza extrema que las recibie- Por tanto, los préstamos informales representan un ron (figura 36). Esto equivale a un promedio de más de importante tercer mecanismo que los hogares rurales utilizaron para hacer frente a posibles shocks. A pesar 15  La comparación de las transferencias familiares recibidas por de la falta de acceso a los mercados financieros formales, los hogares con miembros mayores de 65 y los hogares encabeza- casi un tercio de los paraguayos rurales informó en 2011 dos por mujeres con hijos controla la variación en las tendencias que tenía préstamos (figura 37). En las familias rurales, las anuales entre áreas rurales y urbanas. Estos resultados se basan en una regresión logarítmica lineal de las transferencias familiares to- principales razones para solicitar préstamos son la necesi- tales recibidas por composición de hogares y año, y los efectos de dad de enfrentar un problema de salud u otra emergencia la localización fija. Figura 37: Proporción de la población que tenía un préstamo o era capaz de ahorrar durante el año anterior, 2011 35 31,3 32,3 30,3 28,9 27,6 28,2 28,2 30 24,9 24,6 25 20 15 10 7,4 7,2 5 3,5 0 Rural Urbano 40% inferior 60% superior Educación primaria Educación secundaria o menos o más Préstamo en el 2011 horró durante el año anterior Fuente: Demirgüç-Kunt y Klapper 2012. Nota: El universo es la población de 15 años y mayor. Figura 38: Proporción de la población con préstamos pendientes, por motivo del préstamo, 2011 (a) Motivo de préstamo (b) Fuente de préstamo 20 25 21,5 16 20 15 17,5 12,2 10,1 15 10 10,6 7,2 10 6,8 37 5 4,4 3,2 3,5 4,4 2,0 5 2,0 2,3 2,0 0 0 Emergencia Pago de cuotas Construcción Funeral Institución Prestamista Empleador Familiar o salud escolares de vivienda o casamiento nanciera privado o amigo Fuente: Demirgüç-Kunt y Klapper 2012. Nota: El universo es la población de 15 años y mayor. Rural Urbano Figura 39: Empleo entre adultos (izquierda) y mediana de ingresos mensuales de trabajadores que no completaron la escuela primaria, por tipo de empleador, 2003-13 60% 1500000 50% 40% 1000000 Guaranis 30% 20% 500000 10% 0% 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 Asalariado (emp. grande) Asalariado (emp. pequeña) Cuenta propia Hombres: Salarios (emp. grande) Salarios (emp. peq.) Cuenta propia Empleador/cuenta propia profesional Desempleado Mujeres: Salarios (emp. grande) Salarios (emp. peq.) Cuenta propia Fuente: Cálculos utilizando la EPH. Figura 40. Tendencias del desempleo urbano, 2003-13 Figura 41: Tipo de empleo de adultos urbanos en la fuerza de trabajo, por situación de pobreza, 2013 30% 1,0% 25% 0,8% 20% 0,6% 15% 0,4% 10% 5% 0,2% 0% 0,0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Pobre extremo Pobre moderado No pobre Pobre extremo No pobre Pobre moderado Total Desempleado Empleador/cuenta propia profesional Asalariado (emp. grande) Asalariado (empresa pequeña) No remunerado Cuenta propia Fuente: Cálculos de la EPH de 2003 a 2013. Nota: Los valores para 2012 son el Fuente: Cálculos de la EPH 2013. Nota: El universo de datos hace referencia a todos los promedio de 2011 y 2013 y no incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son adultos de 16 a 65 años en la fuerza laboral. Los profesionales autónomos (que preliminares y están sujetos a cambios. terminaron la secundaria) están combinados con los empleadores. Figura 42: Hogares que obtienen más del 75 por ciento Figura 43: Propensión a estar en condiciones de pobreza de sus ingresos del trabajo por cuenta propia, 2003-13 extrema, por situación laboral en el año anterior 45% 30% 40% 38% 25% 35% 30% 20% 38 25% 24% 15% 20% 15% 10% 10% 5% 5% 0% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013 Asalariado Asalariado Empleador/ Cuenta Desempleado Inactivo (empresa (empresa cuenta propia propia Urbano: pobre extremo Urb.: pobre moderado Urbano: no pobre grande) pequeña) profesional Fuente: Cálculos a partir de datos de panel de CEPE vinculados (2010-11, 1er trimestre; 2011-12, 2do trimestre; 2012-13, 3er trimestre). Nota: La cifra informa las probabili- Fuente: Cálculos de la EPH 2003-13. Nota: Los valores para 2012 son el promedio de dades marginales de vivir en pobreza extrema en el año 2, por situación laboral del 2011 y 2013 y no incluyen los microdatos de la EPH ya que estos son preliminares y jefe de hogar en el año 1. Esto se calculó utilizando un modelo logit, incluyendo están sujetos a cambios. variables de control para el año y la condición de pobreza en el año inicial. Las líneas alrededor de los puntos representan el intervalo de con anza del 95 por ciento. o para pagar las cuotas escolares (figura 38).16 Estos prés- En resumen, la agricultura sigue siendo la fuente tamos se obtienen a menudo de amigos y familiares (21,5 principal de ingresos de los pobres extremos en las por ciento de la población rural). Teniendo en cuenta sus zonas rurales, pero, en los últimos años, hubo un mo- ahorros insuficientes y el acceso limitado a la banca y cré- vimiento hacia el empleo asalariado en el sector agrí- ditos formales, los hogares rurales dependen de las redes cola (explotaciones de mayor tamaño) y los sectores familiares y sociales para hacer frente a shocks domésti- no agrícolas (sobre todo construcción, transporte y cos negativos. servicios públicos y privados ), generando fuentes al- ternativas de ingresos que son más rentables y esta- 16  Del mismo modo, el 17 por ciento del 40 por ciento inferior bles. Además, los ingresos no laborales han jugado un (tanto rural como urbano) informó que había obtenido un présta- papel importante en el alivio de la pobreza extrema mo para salud u otra emergencia. Aunque no se dispone de tabu- como una estrategia de diversificación (en gran par- laciones cruzadas para el 40 por ciento inferior rural, este grupo de población probablemente tuvo mayores tasas de endeudamiento te transferencias familiares y préstamos informales y, para hacer frente a las emergencias. Recuadro 3. Comparación de salarios mínimos, Paraguay y países seleccionados de América Latina A 6 por ciento del PIB per cápita, el salario mínimo del Paraguay en 2013 estuvo en línea con la legislación del salario mínimo en toda América Latina. En la mayoría de los países de la región (10 de los 18 seleccionados), los salarios mínimos son de 4 o 5 por ciento del PIB per cápita (figura B3.1). Hay una serie de valores atípicos, entre ellos México, donde el salario mínimo es de 1 por ciento del PIB per cápita; El Salvador y Uruguay, 2 por ciento; y Guatemala y Hon- duras, 10 y 19 por ciento, respectivamente. Una propuesta de aumento de 25 por ciento en Paraguay, elevaría el salario mínimo al 7 por ciento del PIB per cápita en 2012, empujando el salario mínimo ligeramente más arriba con respecto a la mayoría de los países de América Latina. Figura B3.1: Salario mínimo como porcentaje del PIB per cápita, países latinoamericanos seleccionados, 2013 Salario mínimo como porcentaje del PIB per cápita 2012 $700 20% Salario mínimo en 1 de Junio de 2013 (USD) 18% $600 16% $500 14% $400 12% 10% $300 8% $200 6% 4% $100 2% $0 0% Brasil El Salvador Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Uruguay Argentina México Panamá Colombia Perú Jamaica Ecuador Paraguay Haití Bolivia R. Dominican Ingreso mínimo mensual (dólares) Como % del PIB per cápita 39 Fuente: Los valores de salarios mínimos son del Proyecto Doing Business (Corporación Financiera Internacional); el PIB per cápita en dólares corrientes proviene de la base de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial.from the World Development Indicators database. en menor medida, las transferencias públicas como 46 por ciento y los ingresos de los salarios de microem- Tekoporã y Adultos Mayores), así como una estrategia presas aumentaron en 23 por ciento entre 2003 y 2013 para hacer frente a los shocks adversos. (figura 39). El aumento de las oportunidades de empleo entre las personas poco calificadas en sectores como la 2.3 Impulsores de la pobreza urbana construcción jugó un papel muy importante en el aumen- to de los ingresos y la disminución del desempleo. La reducción de la pobreza urbana a la mitad respon- de a mejoras considerables en el mercado laboral ur- No obstante, al igual que los pobres rurales, los po- bano entre 2003 y 2013: disminución del desempleo, bres urbanos siguen expuestos a la volatilidad de los aumento del empleo en grandes empresas que pagan ingresos del hogar debido a las altas tasas de desem- mejor (sobre todo en la construcción y en los servicios pleo y a las altas proporciones de empleos por cuenta públicos y privados17), y mayores ingresos laborales en- propia. Aunque el desempleo se redujo constantemente tre los trabajadores autónomos y trabajadores en las mi- durante la última década, fue excepcionalmente alto en- croempresas. Estos cambios tuvieron efectos positivos tre los que vivían en pobreza: los pobres extremos son en los más propensos a ser pobres, los menos calificados, cuatro veces más propensos que los no pobres de estar aquellos cuyos ingresos de autoempleo aumentaron en desempleados, y los moderadamente pobres tienen más del doble de probabilidades que los no pobres de encon- 17  Los servicios públicos y privados incluyen bienes inmuebles y trarse en esa situación (Figura 40). En parte, el aumento servicios de gestión, administración pública y defensa, educación, de la tasa de desempleo entre los pobres extremos refleja servicios sociales y de salud, servicios domésticos privados, orga- nizaciones externas, y otros servicios comunitarios, sociales y per- la menor propensión a ser pobres de los que están em- sonales. Figura 44. Ingresos mensuales como proporción del salario mínimo entre trabajadores asalariados a tiempo completo en el sector privado No cali cado 50% 20% O ciales, operarios y artesanos 125% del salario de artes mecánicas y de otros o cios 27% 5% mínimo o más Agricultores y trabajadores cali cados 39% 8% agropecuarios, forestales y pesqueros 100-125% Trabajadores de los servicios y 32% 8% del salario mínimo vendedores de comercios y mercados Personal de apoyoadministrativo 26% 4% 50-99% Técnicos y profesionales del salario mínimo 20% 3% de nivel medio <50% del salario Profesionales cali cados 10% 2% mínimo Directores y ejecutivos 6% 0% 0 20 40 60 80 100 120 Fuente: Cálculos utilizando datos CEPE 2013, trimestres 1-4. Nota: El universo de datos son todos los adultos cuyas ocupaciones principales son reportadas como trabajadores asalariados en empresas privadas que trabajan más de 30 horas en la semana de referencia y cuyo horario típico son más de 30 horas por semana. Se excluyen trabajadores domésticos y trabajadores del sector público. Tabla 2. Matriz de transiciones de cinco trimestres, por sector de empleo , 2010-13 Sector en el Quinto Trimestre Origen Salario Salario Trabajadores Desemplea- Fuera de Empleadores/ Total (Empresas (Empresas por cuenta dos la Fuerza Profesionales grandes) pequeñas) propia Laboral Autónomo Salario (Empresas grandes) 91% 4% 2% 2% 1% 1% 11% 40 Salario (Empresas pequeñas) 2% 80% 4% 4% 7% 3% 36% Trabajadores por cuenta 1% 13% 60% 5% 13% 8% 13% propia Desempleados 3% 40% 6% 20% 29% 3% 6% Fuera de la Fuerza Laboral 2% 12% 7% 12% 65% 3% 25% Empleadores/Profesionales 2% 9% 12% 4% 6% 67% 8% Autónomo Total 11% 37% 13% 7% 23% 9% Fuente: Cálculos a partir de datos de panel de CEPE vinculados (2010-11, 1er trimestre; 2011-12, 2do trimestre; 2012-13, 3er trimestre). Nota: El universo de datos comprende adultos de 16 a 65 años. Se excluye el sector no remunerado (1,7 por ciento del total). pleados. Conforme los ingresos y las oportunidades de informales, son los sectores de empleo dominantes empleo se expandieron, muchos salieron de la pobreza entre los pobres urbanos (Figura 41). Un tercio de los extrema, por lo que los desempleados llegaron a repre- pobres extremos son trabajadores por cuenta propia, y sentar una mayor proporción de los pobres extremos. Por una cuarta parte se emplea en las microempresas, mien- lo tanto, como la proporción de los pobres urbanos se re- tras que una cuarta parte de los moderadamente pobres dujo a la mitad en los últimos años, de 10 por ciento a 5 trabajan por cuenta propia, y el 15 por ciento de los po- por ciento, la pobreza extrema quedó más estrechamente bres moderados son empleados de pequeñas empresas. asociada a la falta de puestos de trabajo. Sin embargo, el empleo asalariado en grandes empresas (mejor pagados) es considerablemente más común entre El trabajo por cuenta propia (sobre todo en el comer- los pobres urbanos que entre los pobres rurales, sobre cio y la agricultura) y los empleos en pequeñas em- todo en los pobres moderados urbanos. Los puestos de presas, tipos de participación laboral relativamente trabajo en grandes empresas no sólo están mejor paga- Figura 45: Situación laboral un año luego del desempleo, za en el siguiente año (figura 43). Los hogares en los que 2010-13 los jefes de hogar eran autónomos, desempleados o fuera de la fuerza laboral mostraron una probabilidad de 16 por 100% ciento de caer en la pobreza extrema, es decir, estos ho- gares tenían cuatro veces más probabilidades de caer en 80% 24% 20% la pobreza que los hogares en los que los jefes de hogar 37% estaban empleados en grandes empresas. En cuanto a los 60% 20% 18% resultados de la pobreza, los hogares en los que los jefes de hogar eran trabajadores por cuenta propia eran más 40% 20% similares a los hogares en los que los jefes de hogar no 48% 54% estaban empleados que a los hogares en los que los jefes 20% de hogar tenían empleos con salario. 29% 0% Los trabajadores poco calificados y no calificados, con 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Empresa grande Cuenta propia Inactivo más probabilidades de estar viviendo en pobreza, en Desempleado Empresa pequeña general no están protegidos por la legislación sobre Fuente: Cálculos a partir de datos de panel de CEPE vinculados (2010-11, 1er trimestre; el salario mínimo (recuadro 3) Casi dos de cada cinco 2011-12, 2do trimestre; 2012-13, 3er trimestre). trabajadores asalariados a tiempo completo en el sector privado ganaba menos del salario mínimo mensual, inclu- dos; sino que también son menos volátiles y proporcio- yendo el 70 por ciento de los trabajadores no calificados nan más seguridad y beneficios laborales. En concreto, (figura 44). De hecho, entre los trabajadores no califica- el 70 por ciento de los trabajadores urbanos en grandes dos, uno de cada cinco ganaba menos de la mitad del sa- empresas tienen contratos formales, y el 54 por ciento lario mínimo. Más de las tres cuartas partes de los traba- tiene acceso a un sistema de pensiones o de jubilación. jadores en las ocupaciones más calificadas como gestión, Las pequeñas empresas rara vez ofrecen pensiones o con- profesionales calificados y profesionales de nivel medio y tratos (8 y 15 por ciento, respectivamente). Los trabaja- técnicos, ganaban más que el salario mínimo. dores autónomos tienen acceso limitado a pensiones; las 41 pensiones son inexistentes entre los trabajadores poco La mayor parte del empleo del sector privado aso- calificados por cuenta propia, y sólo el 6 por ciento de los ciado con ingresos por debajo del salario mínimo se trabajadores por cuenta propia calificados y los emplea- encuentra en las microempresas: 63 por ciento de los dores tienen pensiones. trabajadores asalariados que ganan menos de la mitad del salario mínimo trabajan en empresas con 5 o menos A pesar de haber más oportunidades de empleo asa- empleados, y otro 14 por ciento en empresas con sólo 6 lariado en las ciudades, más de un tercio de los ho- a 10 empleados. Del mismo modo, el 47 por ciento de los gares urbanos en pobreza extrema depende en gran trabajadores que ganan entre el 50 y el 99 por ciento del medida de los ingresos del trabajo por cuenta propia salario mínimo trabajan en empresas con 10 o menos tra- (figura 42). Esto es similar a la proporción entre los pobres bajadores. rurales. Los pobres moderados urbanos son menos de- pendientes del autoempleo que la población rural pobre:​​ A pesar de la tendencia a lo largo de la década del sólo una cuarta parte obtiene más del 75 por ciento de aumento del empleo en grandes empresas que pa- sus ingresos de esta fuente. Al igual que en el caso del gan mejor, las transiciones año a año muestran que la desempleo, el aumento reciente de la proporción de ho- movilidad laboral hacia estas empresas entre los tra- gares que deriva más del 75 por ciento de sus ingresos bajadores por cuenta propia y los trabajadores de mi- del trabajo por cuenta propia es, en parte, un reflejo del croempresas es limitada: menos del 3 por ciento de los hecho de que las mayores oportunidades de empleo en empleados en alguna de estas categorías realizó la transi- zonas urbanas están asociadas con la reducción a la mitad ción hacia el empleo asalariado en grandes empresas en de la tasa de pobreza extrema en el período. el año siguiente. Una matriz de cinco trimestres de transi- ciones de empleo revela las evidencias de esta movilidad Los hogares más aislados de la pobreza extrema eran limitada de sectores de bajos salarios de alta volatilidad al aquellos en los que los jefes de hogar eran asalariados empleo en grandes empresas (tabla 2). El empleo asalaria- en empresas con más de cinco empleados. Entre estos do en grandes empresas es el sector del empleo más per- hogares, sólo el 4 por ciento seguía viviendo en la pobre- sistente: un total de 91 por ciento de los trabajadores asa- lariados en las grandes empresas informaron que seguían sas pequeñas un año después, más de la mitad de los que trabajabando en las grandes empresas al año siguiente. habían estado desempleados el año anterior estaban tra- Hasta cierto punto, esto refleja una mayor estabilidad en bajando en pequeñas empresas para el año 2013. el empleo y la mejora de los resultados de trabajo asocia- da con los empleadores más grandes. En resumen, a través de mayores oportunidades de empleo y mayores ingresos, los mercados de trabajo El trabajador por cuenta propia, en lugar de conver- jugaron un papel importante en la reducción de la in- tirse en propietario de pequeñas empresas, por lo cidencia tanto de la pobreza extrema como de la mo- general realiza una transición al empleo en una micro derada en zonas urbanas. Los desafíos siguen siendo empresa o deja la fuerza laboral. La proporción de tra- dobles: el auto-empleo y el desempleo están todavía muy bajadores poco calificados que son empleadores es casi extendidos entre los menos favorecidos, que por consi- insignificante. La mayoría de los que trabajaban por cuen- guiente están expuestos a las fluctuaciones de la econo- ta propia (60 por ciento), el sector del empleo más asocia- mía y en gran parte no favorecidos por la legislación del do con la extrema pobreza, eran trabajadores por cuenta salario mínimo. Además, a pesar de la tendencia obser- propia un año más tarde. vada a lo largo de la década del aumento del empleo en empleos mejor remunerados, y más estables en grandes El empleo en microempresa también es persistente: empresas, las transiciones interanuales muestran que la cuatro de cada cinco trabajadores de las pequeñas movilidad hacia este tipo de empleo es limitada entre los empresas estaban trabajando en pequeñas empre- trabajadores por cuenta propia y los trabajadores de las sas cinco trimestres más tarde. Mientras que algunos microempresas, incluso en una economía favorable, tal trabajadores autónomos o anteriormente desemplea- como la de los últimos años. Estos desafíos amenazan la dos realizaron la transición al empleo en microempresas, sostenibilidad de las mejoras en el país. hubo relativamente pocas transiciones entre pequeñas y grandes empresas, es decir, mientras que el empleo en las pequeñas empresas potencialmente podría servir como un trampolín para el empleo en la gran empresa, propor- 42 cionando oportunidades para adquirir experiencia y capi- tal humano, esto no parece haber estado sucediendo. En cambio, las transiciones de empleo de un año sugieren que hay dos mercados de trabajo distintos en Paraguay urbano: los trabajadores de las grandes empresas (en su mayoría cubiertos por la legislación del salario mínimo) y trabajadores con más incertidumbre laboral que pue- den realizar la transición de situaciones de empleo tenues (desempleo y el autoempleo) a las microempresas. La persistencia del desempleo es especialmente alar- mante: uno de cada cinco desempleados en 2010-12 seguían desempleados un año después (figura 45). Esto indica que parte de la población estaba experimen- tando temporadas ya sea crónicas o frecuentes de desem- pleo. Además, una gran proporción de los desempleados salió de la fuerza de trabajo un año después, potencial- mente como trabajadores desalentados. Esta tendencia fue menos evidente después de 2010, cuando más de un tercio de los desempleados abandonaron la fuerza labo- ral. En 2013, sólo el 20 por ciento de los que habían estado empleados el año anterior había salido de la fuerza labo- ral. El resultado más probable entre los anteriormente desempleados es el empleo en las pequeñas empresas. Mientras que menos de un tercio de los desempleados en 2010 informó que eran empleados asalariados en empre- CAPÍTULO 3 Segundo Pilar: La búsqueda de oportunidades para todos E ntre los mayores obstáculos estructurales para la equidad que Paraguay enfrenta hoy en día está el nivel elevado y persistente de la des- igualdad de oportunidades entre los distintos gru- el origen étnico, el nivel socioeconómico de los padres, lugar de nacimiento o el género (Molinas et al. 2012). La evolución del índice en Paraguay muestra que, mientras que la desigualdad de oportunidades global se estaba 43 pos de la población. Una sociedad es equitativa si los expandiendo, las penalizaciones asociadas con el acceso logros socioeconómicos y el acceso a las oportunidades desigual fueron menos severas al inicio que al final de la no dependen de las circunstancias del nacimiento sobre década (figura 46). las cuales los individuos no tienen control, incluyendo los antecedentes familiares. Si la desigualdad en una ge- El acceso a los servicios básicos todavía depende, en neración afecta las oportunidades de vida de los niños, gran medida, de si un niño nace en un hogar rural o transmite el patrón de desigualdad existente a la próxi- urbano y, en menor medida, aunque todavía conside- ma generación. Una literatura creciente muestra que las rable, en la situación socioeconómica de la familia. La deficiencias en la nutrición, la educación y la salud en las mitad de los niños nacidos en zonas rurales tienen acceso etapas tempranas de la vida pueden tener efectos dura- a inodoros con cisterna dentro de sus casas; esto es así deros. En Paraguay, las diferencias en los niveles de vida también en casi todos los niños de zonas urbanas, pero son importantes en muchas dimensiones de bienestar y en particular para los niños de hogares no pobres (figura se expresan en varios puntos a lo largo del ciclo de vida. 47). La situación es sustancialmente peor entre los niños nacidos en hogares extremadamente pobres: sólo uno de 3.1 Igualdad de oportunidades cada cinco niños de familias pobres tiene saneamiento para la infancia adecuado y un poco menos si la familia sólo habla gua- raní en casa.18 Una situación similar, aunque menos pro- La igualdad de oportunidades entre los niños de Para- nunciada se encuentra con respecto al acceso al agua en guay ha ido mejorando desde 2002, de acuerdo con los la vivienda. Los niños nacidos en zonas rurales tienen una resultados de la sección 1 en lo referente a las mejoras en probabilidad del 76 por ciento de tener agua corriente en las dimensiones no monetarias. El índice de oportunidad sus casas, mientras que, si hubieran nacido en zonas urba- humana mide el acceso a los servicios ajustado por la des- igualdad entre los niños de acuerdo a las circunstancias 18  El guaraní es un idioma oficial en Paraguay, si bien es una len- al nacer que están fuera del control de los niños, como gua indígena, también es hablado por personas no indígenas, en particular en zonas rurales. Figura 46: Tendencias del índice de oportunidad humana pública Dominicana, Ecuador y Guatemala, los tres países del extremo inferior general. 80 También se hallaron diferencias considerables en la 70 culminación oportuna de los grados, otro indicador 60 de la calidad de la escuela. El indicador tiene como obje- 50 tivo captar la capacidad del sistema educativo en general 40 y de las escuelas en particular, para ofrecer educación a 30 los niños de diferentes orígenes y guiarlos para comple- tar sus estudios sin abandonar o repetir grados. Existen 20 disparidades notables entre las zonas urbanas y rurales 10 y, dentro de estas áreas, por grupo socioeconómico en la 0 finalización de ambos, sexto grado y la educación secun- 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 daria. Mientras que el grupo de los no pobres en áreas Indice de Oportunidad Humana (IOH) Cobertura urbanas muestra una tasa de culminación de alrededor Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003-11. Nota: El índice de oportunidad humana de 90 por ciento del sexto grado y más del 70 por ciento incluye el acceso a la electricidad, la conclusión del sexto grado a tiempo, el acceso a servicios de saneamiento, la asistencia escolar y el acceso al agua. de la educación secundaria, las tasas entre los extremada- mente pobres en las zonas rurales están por debajo de 55 y 20 por ciento, respectivamente (figura 49). nas, sus posibilidades aumentarían en 97 por ciento. Las oportunidades no son mucho mejores en zonas rurales si 3.2 Igualdad de oportunidades nacen en hogares no pobres (81 por ciento). en el mercado laboral Si bien las diferencias en la matriculación escolar son La desigualdad de oportunidades en el mercado la- menos pronunciadas, la calidad de la educación varía boral se ha ido expandiendo en los últimos años. La ampliamente entre los grupos, en particular entre las desigualdad de oportunidades se mide por las diferencias 44 zonas urbanas y rurales. Si bien las tasas de matricula- en el promedio de ingresos entre los grupos, en función ción escolar entre niños de 7-15 años son bastante altas, de las circunstancias que no se rigen por elección o es- los pobres extremos en zonas rurales muestran una pro- fuerzo (como el lenguaje hablado en el hogar, residencia babilidad significativamente menor de asistir a la escuela rural o urbana, y región de nacimiento). Mientras que la que los niños no pobres de zonas urbanas (89 por ciento desigualdad total ha fluctuado, en última instancia redu- comparado con 99 por ciento), aunque esta tendencia ha ciéndose entre 2003 y 2013, la proporción de la desigual- ido mejorando. La calidad de las escuelas en Paraguay en dad explicada por diferencias en las circunstancias de las el nivel primario es extremadamente bajo para los están- personas aumentó de 18 por ciento en 2003 a más del 22 dares latinoamericanos. De acuerdo con el Segundo Es- por ciento en 2012 y luego se redujo a 19 por ciento en tudio Regional Comparativo y Explicativo llevado a cabo 2013 (figura 50). Este deterioro de la desigualdad impul- por las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la por las circunstancias que se ven a nivel nacional, sado ​​ Cultura en 2006, Paraguay se encuentra entre los cinco se observa también en las zonas rurales; el índice de des- países inferiores de los 17 países latinoamericanos inclui- igualdad de oportunidades en las zonas rurales aumentó dos. Además, dependiendo de donde viven y el nivel de en 50 por ciento entre 2003 y 2013. educación de los padres, hay diferencias notables en el rendimiento de los niños paraguayos que llegan a sexto La ubicación del nacimiento y el idioma hablado en el grado. Los niños de hogares con mayor nivel socioeconó- hogar son factores importantes asociados con la des- mico de las zonas rurales tienen un rendimiento sólo mar- igualdad de oportunidades observada en los merca- ginalmente mejor que los niños de hogares con menor dos de trabajo (figura 51). Esto está de acuerdo con la nivel socioeconómico en zonas urbanas (figura 48). Ade- conclusión de que el 75 por ciento de las personas que más, un niño urbano de un hogar de nivel socioeconómi- permanecieron en la pobreza en 2003 y 2013 sólo habla- co más pudiente se desempeña en las pruebas de manera ba guaraní en la casa. Si bien la gran mayoría de la pobla- similar a un niño promedio de Brasil (Brasil ocupó el sexto ción es bilingüe, el idioma de su elección está altamente lugar entre los países estudiados), mientras que un niño relacionado con los resultados económicos. Además, el rural pobre es probable que se desempeñe por debajo de género se ha convertido en un factor más importante la media de cualquier país de la muestra, incluyendo Re- para explicar la desigualdad de oportunidades: mientras Figura 47: Acceso a inodoros con cisterna (izquierda) y agua corriente (derecha) en la vivienda, 2013 No pobre 100 100 Promedio 96,9 97,6 Promedio 94,5 No pobre 96,3 Pobre extremo Pobre extremo No pobre 80 80 + solo guarani 91,7 81,1 Pobre extremo 87,8 Promedio 75,9 Pobre extremo + solo guarani 73,8 No pobre 60 70,6 66,6 60 Pobre extremo Pobre extremo Promedio 54,1 + solo guarani 62,5 60,3 40 40 20 Pobre extremo Pobre extremo 20 + solo guarani 21,2 17,3 0 0 Urbano Rural Urbano Rural Fuente: Cálculos basados en la EPH 2013. Pobre extremo Figura 48: Resultados de exámenes de sexto grado, + solo por residencia y antecedentes parentales, Paraguay y otros países guarani de América Latina, 2006 540 650 Alto NSE = 529 520 600 500 550 480 Promedio 482 500 456 Alto NSE = 463 460 450 45 440 Bajo NSE = 444 400 Promedio 428 420 350 Bajo NSE = 411 400 300 Rural Urbano DOMECU GTM PRY NIC PAN PER SLV ARG COL BRAMEX*URY CHL CRI CUB Fuente: Cálculos basados en el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo de 2006. Nota: NSE alto = padres que han completado la educación terciaria. NSE bajo = padres que a lo sumo, han completado la educación primaria. México está representado por el estado de Nuevo León solamente . Figura 49: Completaron el sexto grado y la escuela secundaria a tiempo, 2013 (a) Sexto grado (b) Educación secundaria 100 100 No pobre 89.5 No pobre 87.6 80 80 Promedio 75.7 No pobre 72.2 Pobre extremo 72.1 Promedio 71.3 Promedio 65.4 60 60 Pobre extremo 53.7 Pobre extremo 47.6 No pobre 44.3 40 40 Promedio 36.0 20 20 Pobre extremo 19.1 0 0 Urbano Rural Urbano Rural Fuente: Cálculos basados en la EPH 2013. que el género no apareció como un factor en el año 2003, Figura 50: Desigualdad global y desigualdad había aparecido como colaborador en la desigualdad en- de oportunidades, 2003-13 tre grupos para el año 2011. 0,70 0,24 3.3 Desafíos en la prestación de servicios 0,22 sociales 0,65 Desigualdad de oportunidades 0,20 0,60 Desigualdad total Abordar la desigualdad de ingresos y aumentar la mo- 0,18 vilidad intergeneracional requiere un crecimiento in- 0,55 0,16 clusivo y la implementación de políticas eficaces para 0,50 impulsar el progreso entre los segmentos de la pobla- 0,14 ción que no se benefician directamente del crecimien- 0,45 0,12 to. El acceso a las oportunidades básicas en la infancia es pobre y desigual en el Paraguay. Una buena prestación de 0,40 0,10 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 servicios sociales y una política fiscal sostenible pueden Desigualdad total Desigualdad de oportunidades desempeñar un papel importante en la reducción de la Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003-11. Nota: La desigualdad total se mide por la desigualdad y el aumento de acceso a las oportunidades. desviación logarítmica media, mientras que la desigualdad de oportunidades se mide La ampliación del espacio fiscal para las inversiones con el como desigualdad entre grupos en relación a la desigualdad total, con lo que los grupos son de nidos por el lenguaje hablado en el hogar, el lugar de nacimiento (rural o fin de impulsar el acceso y la calidad de las oportunidades urbano, y la región), y el género. básicas es un elemento esencial en el esfuerzo por me- jorar la equidad. Existe un margen sustancial de mejora Asignación inefectiva de recursos en Paraguay en términos de políticas fiscales progresivas, combinadas con programas de transferencias bien dirigi- Aunque la estrategia de la pobreza del gobierno prevé das. El esfuerzo debe tratar de reducir la desigualdad de un procedimiento para asignar recursos a programas ingresos y aliviar la pobreza proporcionando redes de se- sociales que se basan en indicadores socioeconómi- guridad esenciales para que las personas pueden capear cos por localización geográfica, algunas asignacio- 46 las fluctuaciones en el mercado de trabajo y compensar nes de recursos a nivel sectorial son regresivas.19 Un los efectos de la desigualdad en el acceso de los niños a estudio reciente muestra, por ejemplo, que la inversión los servicios básicos. La clave para lograr la prestación de pública en educación no sólo es baja (y decreciente) en servicios sociales bien diseñados y bien implementados Paraguay en comparación con otros países de América es que la política fiscal y el gasto social sean adecuados. Latina, sino también que la inversión en nuevas aulas se Las deficiencias en la prestación de servicios sociales y las concentra entre las escuelas que atienden el quintil más políticas fiscales explican gran parte de la desigualdad de alto en el índice de disponibilidad de aula, mientras que oportunidades y los resultados asociados en Paraguay. las inversiones son más bajas donde la necesidad es más urgente, entre los quintiles más pobres (figura 52) (Wo- Aunque el gasto social en Paraguay creció rápidamen- don 2014).20 te, desde $95 per cápita en 2003 a $584 en 2010, los servicios sociales básicos clave, como el acceso a un Otros servicios sociales relevantes, como el agua y el mejor saneamiento y agua corriente, siguen siendo saneamiento, la electricidad y los servicios de salud se relativamente insuficientes (Guillén Estella 2010). La caracterizan también por la asignación ineficiente de cobertura de los servicios básicos es desigual, como está recursos. En el caso del agua y el saneamiento, un estu- ilustrado a través del Índice de Oportunidad Humana dio reciente encuentra que, mientras que el acceso a agua (véase más arriba). Hasta cierto punto, la persistencia de tratada es relativamente bueno, de 86 por ciento, sobre la pobreza extrema hasta el 2011, a pesar del crecimiento todo en las zonas urbanas (pero también cubriendo el 66 económico, se puede atribuir a la prestación de servicios sociales ineficaces. La paradoja del mayor gasto social y la 19  Esto hace referencia al Programa Insignia Sembrando Opor- prestación de servicios obstinadamente inadecuada pue- tunidades lanzado por el gobierno en septiembre de 2013. de explicarse por al menos tres factores: 20  El índice de disponibilidad de aulas representa “el número de aulas disponibles en una escuela normalizado por el número de au- las que debería estar disponible, por lo que un valor de 100 significa 1. La asignación inefectiva de recursos que la escuela tiene exactamente el número de aulas que necesita 2. Ineficiencias institucionales y operativas dada su población estudiantil (todas las escuelas con un valor de 3. La falta de un sistema efectivo de monitoreo y evaluación índice igual o superior a 100 no son deficientes en infraestructura)” Wodon (Octubre de 2014). Figura 51: Desigualdad de oportunidades, por idioma, residencia y sexo, 2003-13 0,25 0,25 (IOR - desigualdad entre grupos) Desigualdad de oportunidades 0,20 0,20 0,15 0,15 0,10 0,10 0,05 0,05 0 0 2003-04 2003-04 2003-04 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 IOp total Idioma Área de nacimiento Región de nacimiento Género Total Urbano Rural Fuente: Cálculos basados en la EPH 2003-11. Nota: La desigualdad total se mide por la desviación logarítmica media, mientras que la desigualdad de oportunidades se mide como desigualdad entre grupos en relación a la desigualdad total, y los grupos son de nidos por el lenguaje hablado en el hogar, el lugar de nacimiento (rural o urbano, y la región), y el género. Figura 52. Distribución de las nuevas inversiones en aulas, Figura 53: Empleos del sector público incluidos en los presupuestos por quintil de índice de disponibilidad de aulas de los organismos públicos centralizados y descentralizados 60 350000 48,5 300000 50 250000 47 40 200000 30 20,8 150000 20 16 100000 10 7 7,7 50000 0 0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Administración centralizada Administración descentralizada Fuente: De Hoyos 2014. Fuente: Ministerio de Hacienda. Tabla 3. Cobertura de Seguro de salud Seguro de salud Total Pobres No pobres Extremos Total Sin seguro de salud 76.5 97.4 93.3 67.6 Con seguro de salud 23.5 2.6 6.7 32.4 IPS 16.5 2.4 5.9 22.1 Seguro de salud privado 5.5 0.1 0.4 8.2 Seguro de salud Militar o Policial 1.5 0.1 0.4 2.1 Fuente: Banco Mundial Notas de Política Volumen 2 (2013a). por ciento de la población rural), la fiabilidad y la calidad estratégica y de gestión entre los organismos ejecutivos, son deficientes, en especial en zonas rurales y en hogares departamentos y municipios, y no hay control de calidad pobres. Alrededor de 40 por ciento de la población no tie- del proceso de prestación. Por último, el sistema de admi- ne conexiones domiciliarias; como resultado, se necesita nistración pública es débil. Esta debilidad se expresa en un promedio de 16 minutos para proporcionar agua a los las altas tasas de rotación entre funcionarios públicos y miembros del hogar (esta tarea es realizada por una mu- la ausencia de un sistema de capacitación formal lo que jer adulta en 49 por ciento de los casos). A nivel nacional, resulta en una sustancial inestabilidad en los puestos de incluso entre los hogares con conexiones, sólo el 73 por función pública y escasez de competencias profesionales. ciento tiene servicio de 24 horas sin interrupciones. En Mientras tanto, el número de empleados públicos ha au- cuanto al alcantarillado, el problema es doble: cobertura mentado considerablemente en los últimos siete años; se y calidad. Menos del 10 por ciento de la población está incluyeron casi 70.000 puestos de trabajo del sector pú- conectada al alcantarillado sanitario, y, esencialmente, blico en el presupuesto para organismos públicos centra- ningún sistema de alcantarillado realiza el proceso de tra- lizados y descentralizados. Esto representa una expansión tamiento del agua. de 32 por ciento en general (figura 53). La cobertura de seguro de salud es baja, están cubier- Falta de un sistema efectivo de monitoreo tos aproximadamente el 24 por ciento de la población y evaluación y menos del 3 por ciento de los pobres extremos (tabla 3). El quintil más pobre es el más desatendido, con una tasa Un último obstáculo para la prestación de servicios es de cobertura de sólo 1 por ciento, muy inferior a la tasa la falta de monitoreo y evaluación eficiente y regular de cobertura del 52 por ciento del quintil de ingresos más de la puntualidad, calidad y costo de los proyectos. alto. Los trabajadores desempleados y los trabajadores del No existe un inventario integral de los beneficiarios de sector informal son atendidos por la red de atención de los programas sociales y ningún esfuerzo nacional para salud del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, integrar las pocas iniciativas de monitoreo y evaluación que ofrece programas prioritarios, entre ellos un progra- que existen. Con excepción de la evaluación de algunos ma de salud prenatal e infantil, un programa de VIH/SIDA, programas del Ministerio de Hacienda como parte de un 48 un programa de enfermedades no transmisibles, y un pro- ejercicio piloto, no existe un sistema viable para medir el grama de salud reproductiva (Notas de Política del Banco desempeño de la gestión del sector público. Esto tiene Mundial 2013a). Aunque los servicios de salud en la red consecuencias negativas en la rendición de cuentas, en pública se proporcionan sin cargo en el punto de entrega, la gestión de programas públicos, y en el proceso de asig- los medicamentos y otros suministros médicos no siempre nación del presupuesto. Debido a que no existe un meca- son suficientes para satisfacer la demanda. nismo para la evaluación de la calidad de la prestación de servicios, la identificación de políticas y estrategias ópti- Ineficiencias institucionales y operativas mas es problemática. Los servicios sociales no se prestan de manera opor- En resumen, si bien el país ha mejorado el acceso de tuna, regular, o coordinada, y no hay control de cali- las familias a los servicios básicos, todavía hay persis- dad. Hay cuatro razones para este resultado. Se debe en tentes desigualdades sustanciales entre los grupos primer lugar al débil sistema de planificación nacional y, de población definidos por las circunstancias en el sobre todo, a la falta de una tradición de fuerte planifica- nacimiento, como el lugar de nacimiento y el estatus ción de desarrollo nacional que alinee a las agencias de socioeconómico, sobre los cuales el individuo no tie- servicio a los objetivos estratégicos en los ámbitos nacio- ne control. Del mismo modo, las desigualdades en la nal, sectorial y local. En segundo lugar, existe una falta de calidad de la educación y el acceso al mercado de tra- integración a través de la planificación y programación bajo son considerables. Esto plantea desafíos para la desarrollada por el sector público y el proceso de elabora- sostenibilidad de las mejoras recientes. Las políticas ción de presupuesto del gobierno. Esto evita que los ad- sociales no son suficientemente eficaces para contra- ministradores del sector público provean el seguimiento rrestar estas desigualdades heredadas. Además de adecuado de los gastos sociales pertinentes a la entrega un sistema fiscal débil, ineficiencias institucionales y de bienes y servicios. En tercer lugar, si bien el Gabinete operativas, como una administración pública inade- Social ha venido fortaleciendo la coordinación entre los cuada y la falta de monitoreo y evaluación efectivos organismos de prestación de servicios sociales, todavía tienden a debilitar el ya deficiente sistema de presta- existe falta de coordinación fiscal eficiente, coordinación ción de servicios sociales. CAPÍTULO 4 Tercer pilar: Fortalecimiento de la agencia L a tercera dimensión en la que hay espacio abun- jeres aumentó en tres años, de 71,4 años en 1996 a 74,4 dante para que Paraguay avance hacia una so- en 2011 para mujeres y para los hombres, de 66,9 años ciedad equitativa se refiere al fortalecimiento en 1996 a 70,0 años en 2011.21 Más mujeres embarazadas 49 de la agencia, entendida como la capacidad de los in- recibieron atención prenatal, del 94,2 por ciento en 2004 dividuos para ser actores de su propio desarrollo al ser a 96,3 por ciento en 2008, y aumentó la probabilidad de capaces de tomar decisiones eficaces que les ayuden a que fueran atendidas por personal de salud calificado du- establecer y perseguir los planes de vida que valoran. rante el parto, de 77 por ciento en 2004 a 82 por ciento en Este pilar tiene manifestaciones en varias esferas y dimen- 2008, si bien sigue por debajo de la media de la región (90 siones. Sin embargo, hay un aspecto que es relevante y por ciento en 2010). Como resultado de esto, la tasa de que puede ser analizado usando los datos disponibles: el mortalidad materna mostró una clara mejoría en la última papel económico y social de las mujeres. En esta sección década: 180 muertes por cada 100.000 nacidos vivos en se describen las mejoras en los resultados de género en la 2002 frente a 100 muertes por cada 100.000 nacidos vi- última década y los desafíos pendientes, en particular en vos en 2010, a 20 muertes por cada 100.000 nacidos vivos el mercado laboral y en tres manifestaciones específicas más que el promedio de la región. de la falta de agencia en Paraguay. Ahora las niñas superan a los niños en logros educati- 4.1 Mejoras en los resultados de género vos y logros en general. Mientras que el ratio de muje- de la dotación res a hombres en la matriculación primaria fue constante a lo largo de la década, en 0,96, la brecha de género es a Paraguay ha avanzado en la última década en la promo- favor de las niñas en los niveles superiores de escolaridad. ción del empoderamiento de la mujer y la igualdad de Los ratios de mujer a hombre en la educación secundaria género, en particular en las dotaciones de mujeres en y terciaria en 2010 fueron 1,07 y 1,27, respectivamente. materia de salud, educación, además del marco legal. La proporción de niñas que terminaban la escuela prima- ria era más grande que la proporción de niños en 2010 En concreto, los indicadores de salud sexual y repro- (83,8 por ciento y 81,4 por ciento, respectivamente). Esto ductiva han mejorado en la última década, aunque Paraguay sigue aún por detrás de la región en algunas áreas. La esperanza de vida al nacer de hombres y mu- 21  Si no se indica lo contrario, los datos provienen de los Indica- dores de Desarrollo Mundial (noviembre 2013). Figura 54: Empleo sectorial y actividad laboral, por género, 2013 (a) Sector de empleo (b) Actividad de empleo 60% 50% 53 41 50% 46 46 40% 39 40% 29 30% 26 29 23 30% 20 20 20% 15 20% 17 17 12 14 14 13 12 12 11 11 11 8 10% 10% 5 5 6 2 6 6 5 6 3 3 4 2 2 0 1 0 0% 0% Mujeres Hombres Mujeres Hombres Construcción y privados públicos Utilidades Agropecuario Manufactura Comercio y hospedaje Transporte Finanzas/ Inmuebles Servicios Rural Urbano Empresa grande Empresa pequeña Cuenta propia Desempleado No remunerado Empleador / cuenta propia profes. Mujeres Hombres Fuente: Cálculos basados en datos de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). estaba a la par con los resultados en la región. La tasa de deberes sin discriminación en el lugar de trabajo, inclu- repetición fue mayor para hombres que para mujeres en yendo las protecciones especiales para la maternidad . 2010 en la escuela primaria (5,7 por ciento frente al 3,6 La ley también establece el causal de acoso sexual por por ciento, respectivamente) y la secundaria (1,3 por cien- un empleado como motivo para despedir al empleado y to frente al 0,5 por ciento, respectivamente). prohíbe la discriminación salarial por razón de género. La Ley 834/96 del Código Electoral establece un cupo para 50 El marco jurídico e institucional ha mejorado de tal un nivel mínimo de participación de mujeres candidatas manera que el escenario está listo para la realización en 20 por ciento y establece sanciones para los partidos de los derechos de igualdad de género en el país. Pa- que no cumplan. La ley contiene una prohibición explíci- raguay ha ratificado los principales instrumentos interna- ta de discriminación de género en campañas electorales cionales de derechos humanos para proteger y promover y políticas. Finalmente, la Ley 1600 de 2000 y el Código los derechos de la mujer y la igualdad de género.22 Por Penal abordan un problema importante en Paraguay: la ejemplo, el país ratificó la Convención sobre la Elimina- violencia doméstica. ción de todas las Formas de Discriminación contra la Mu- jer a través de la Ley 1215 del 28 de noviembre de 1986. Además, para promover el empoderamiento y la igual- Con la Ley 605/95, el 21 de junio de 1995, Paraguay ratifi- dad de género de las mujeres, Paraguay elevó la Se- có la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar cretaría de la Mujer de la Presidencia de la República y Erradicar la Violencia contra la Mujer, promovida por la a Ministerio de la Mujer a través de la Ley 4.675 / 2012. Organización de los Estados Americanos, así como el Pro- tocolo Facultativo de la Convención (Ley 2396/04) . 4.2 Progreso económico limitado de las mujeres Durante la última década, las leyes se modificaron, y nuevas leyes fueron implementadas por el gobierno A pesar de estas mejoras, los desafíos persisten en el para promover el empoderamiento y la igualdad de esfuerzo por lograr la igualdad de género. La relación género de las mujeres en el país.23 Bajo la Ley 496/95, de la participación laboral de mujer a hombre sigue siendo que enmendó y actualizó el Código Laboral Ley 213/93, baja, en 0,65, lo que indica que hay una brecha de género mujeres y hombres disfrutan de los mismos derechos y persistente en la fuerza laboral. El desempleo femenino es mayor que el desempleo masculino (6 por ciento frente 22  “Observatorio de Género de la Corte Suprema de Justica de Par- 4 por ciento en 2012), sobre todo entre jóvenes (18 por aguay,” http://www.pj.gov.py/contenido/537-observatorio-de-gen- ciento de las niñas frente al 10 por ciento de los varones).24 ero/537. 23  A menos que se indique lo contrario, “III Plan Nacional de Igual- dad de Oportunidades Entre Hombres y Mujeres, 2008-2017,” http:// www.mujer.gov.py/userfiles/file/IIIPNIO(1).pdf. 24  Base de Datos de Indicadores de Desarrollo Mundial. Figura 55: Violencia física o sexual en alguna ocasión y dentro de los últimos 12 meses, países seleccionados de América Latina y el Caribe, varios años. 60 18,9 Honduras 2005/06 29,3 50 Bolivia 2008 18,1 40 31,5 Ecuador 2004 8,2 30 35,7 20,4 12,9 20 Paraguay 2008 44,8 10 Guatemala 2008/09 30,7 58,5 0 31,4 Jamaica 2008/09 61,7 Colombia 2005 Paraguay 2008 Honduras 2005/06 El Salvador 2008 Perú 2007/08 Nicaragua 2006/07 Guatemala 2008/09 Bolivia 2003 Bolivia 2008 Ecuador 2004 Haití 2005/06 Jamaica 2008/09 Nicaragua 2006/07 25,7 61,9 El Salvador 2008 36 65,5 0 20 40 60 80 Alguna vez Últimos 12 meses Sought institutional help Contó a familia y amigos Fuente: Bott et al. 2012. Los puestos de trabajo de hombres y mujeres difieren actividades menos productivas dentro de estos sectores: mucho entre sectores, industrias, ocupaciones, carac- 40 por ciento de las mujeres trabajadoras en el mercado terísticas y empresas y, por lo tanto, las ganancias. Las laboral están activas en los servicios públicos y privados, y mujeres son más propensas que los hombres a trabajar muchas de estas mujeres son trabajadoras domésticas en en el sector informal (51 por ciento de las mujeres en la hogares privados (figura 54). fuerza de trabajo en comparación con 44 por ciento de los hombres), sobre todo en la población rural (72 por ciento 4.3 Manifestaciones de la falta de agencia 51 de todas las mujeres en la fuerza laboral rural en compa- de las mujeres en Paraguay ración con 63 por ciento de los hombres).25 Los trabaja- dores del sector informal suelen carecer de la protección Teniendo en cuenta los avances reportados en la dota- social otorgada a trabajadores del sector formal, como las ción de mujeres, ¿por qué siguen las mujeres por de- prestaciones de los trabajadores y seguro de salud. Tam- trás de los hombres en los resultados del mercado la- bién tienden a trabajar bajo contratos irregulares o infor- boral? “Las inversiones en salud y educación, dotaciones males y reciben salarios más bajos que en el sector formal. de capital humano, moldean la capacidad de hombres y De hecho, las mujeres reciben menores ingresos que los mujeres para alcanzar su potencial pleno en la sociedad. hombres, y el tamaño de la brecha salarial de género se La combinación adecuada de dichas inversiones permite mantuvo estable durante la década: las mujeres ganaron que las personas vivan más tiempo, y tengan vidas más alrededor del 70 por ciento de las ganancias de sus ho- saludables y productivas” (Banco Mundial 2012b, 104). La mólogos masculinos (2012a Banco Mundial). La brecha calidad de la participación de las mujeres en el mercado salarial hombre-mujer no refleja necesariamente una dis- laboral puede verse afectada por una combinación de criminación, sino que surge principalmente debido a las factores, incluyendo las dotaciones de capital humano, diferencias en los tipos de tareas realizadas. Las mujeres las oportunidades disponibles para ellas y sus preferen- tienden a ocupar puestos de nivel inferior en las empre- cias y objetivos, así como otros factores sociales como sas. Sólo una de cada cinco empresas tenía un gerente normas sociales y roles de género que instan a una de- superior de sexo femenino en 2011, y, en 2013, sólo el terminada división del trabajo entre los géneros. En Para- 1,5 por ciento de las mujeres en la fuerza de trabajo eran guay y en toda la región de América Latina y el Caribe, las empleadores, en comparación con 7,7 por ciento de los mujeres tienen la responsabilidad principal del cuidado hombres en la fuerza laboral. Además, las mujeres tien- de los niños y el trabajo doméstico. Esto tiene consecuen- den a trabajar en sectores menos productivos, y también cias en la distribución del trabajo fuera del hogar, donde las mujeres son consideradas proveedoras de ingresos se- 25  Informal se define como trabajadores asalariados en micro- cundarios, mientras que los hombres son considerados el empresas, no profesionales que trabajan por cuenta propia, y traba- principal sostén. jadores sin ingresos (EPH 2013). Recuadro 4. Embarazo adolescente y falta de agencia: Principales resultados de un estudio de métodos mixtos en Paraguay Un estudio de métodos mixtos se llevó a cabo en 2012 a 13 sobre los factores de riesgo y las circunstancias socia- les relacionados con la maternidad adolescente en Paraguay.a Para el componente cualitativo, el estudio consistió en entrevistas a profundidad semiestructuradas y mini grupos de enfoque, y, para el componente cuantitativo, una encuesta estandarizada de 1.000 niños y niñas en el grupo de edad objetivo de 15-19 años. El objetivo del estudio fue 1) recopilar información integral acerca de las percepciones, actitudes, conocimiento, valores y preocupaciones 2) dar claridad a la información contextual esencial, como los efectos de grupo y normas culturales y sociales El estudio encontró que los niveles más bajos de agencia y facilitadores de agencia como las aspiraciones y el empoderamiento se asocian con un mayor riesgo de convertirse en madre adolescente. Por lo tanto, una chica puede quedar embarazada porque no tiene la capacidad de tomar el control sobre sus proyectos de vida; más bien, la vida (incluyendo el embarazo), simplemente ocurre. Por otra parte, el entorno en el que las madres adolescentes crecen pueden no proporcionarles modelos positivos para ayudarles a identificar las metas educativas y ocupacionales concretas o las medidas necesarias para alcanzar estos objetivos. Además, las normas sociales pueden favorecer la pasividad de las mujeres en las relaciones, la comunidad y la sociedad, lo que, en sí mismo, es contrario al ejercicio de la agencia. Por último, varios factores dentro de las relaciones y la comunidad pueden debilitar a las jóvenes, dificultando de este modo la toma de decisiones y la participación en las medidas necesarias para implementar estas decisiones. Tanto la evaluación cualitativa como la cuantitativa del estudio mostraron que una de las principales limitaciones que enfrentan las madres adolescentes para escoger opciones significativas y tomar decisiones para dar forma a su propio futuro está relacionada con la capacidad de estas niñas a aspirar. Con respecto a la calidad y la remuner- ación de los puestos de trabajo que van a realizar en la próxima década, las madres adolescentes tienen expectativas más bajas que sus pares que no tuvieron hijos en la adolescencia. Cuando se les preguntó acerca de sus aspiraciones 52 educativas, las madres adolescentes entrevistadas para el estudio en general estaban de acuerdo en que la educación es importante, pero esta apreciación era genérica: el reconocimiento del valor de la educación no fue acompañado por un plan claro de los pasos concretos que tendrían que dar para mejorar sus propios resultados educativos. Por otra parte, cuando se les preguntó acerca de sus visiones para sus propia vidas, expresaron poca claridad en general, y no habían identificado los mecanismos concretos que estaban a su disposición para que pudieran forjar su propio futuro. Esta falta de control sobre sus proyectos de vida se refleja en sus embarazos: las entrevistas a profundidad realizadas durante el estudio mostraron que el embarazo no era ni completamente intencional ni completamente no intencional en la gran mayoría de los casos. La mayoría de los entrevistados no mencionó una motivación consciente explícita para el embarazo; al mismo tiempo, el embarazo no parece interrumpir carreras o trayectorias de vida previstos. Por lo tanto, el embarazo se produjo sin que la mayoría de las niñas muestren signos de control o una toma de decisiones consciente de este importante evento de la vida. Factores relacionados con el contexto pueden limitar o reforzar la agencia entre las adolescentes. No sólo el entorno familiar, sino también los pares y la sociedad influencian la manera en que las adolescentes ven a sí mismas, cómo se imaginan a ellas mismas en el futuro, y si están habilitadas y de que manera lo están, para tomar decisiones significativas respecto de su presente y su futuro. Las aspiraciones también están determinadas por la observación. Por lo tanto, en comparación con sus pares no embarazadas, una menor proporción de madres adoles- centes dijeron que sus familias les dieron algún tipo de modelo de conducta (89 por ciento frente a 75 por ciento).c Del mismo modo, varios resultados de los componentes cualitativos y cuantitativos del estudio indican que los modelos de conducta para las madres adolescentes no son comunes entre sus pares. Las madres adolescentes tienen más probabili- dades de conocer compañeros varones que participan en conductas de riesgo, como actividades de violencia y pandillas, en comparación con las niñas que no son madres. Las madres adolescentes también informaron que sus grupos de amigos también tuvieron inicios sexuales tempranos. Las normas de género pueden limitar las opciones de los individuos en términos de comportamiento, ocupaciones y roles, por ejemplo. La encuesta muestra que las madres adolescentes están de acuerdo con los estereotipos de género con mayor frecuencia que sus pares que no son madres.d Recuadro 4. Embarazo adolescente y falta de agencia: Principales resultados de un estudio de métodos mixtos en Paraguay (cont.) Las niñas en diversos contextos sociales y culturales no tienen el poder de influir en el comportamiento de los demás, lo que puede convertirlas en figuras pasivas en las relaciones, familias, o comunidad. Las limitaciones en el acceso a la información se deben en mayor medida a limitaciones como el miedo, las cuestiones económicas, y la vergüenza entre madres adolescentes en relación con niñas que no son madres: 40 por ciento de las madres adoles- centes declaró que estas son las razones por las cuales no tienen acceso a información relevante en comparación con 29 por ciento de las niñas que no eran madres. Esto sugiere que las madres adolescentes no están suficientemente capacita- das para recibir la información que necesitan y quieren, mientras que las niñas que no son madres no tienen acceso por lo general por elección (no tienen necesidad o interés fueron las respuestas más comunes). El acceso a información pre- cisa y completa es una base esencial para la toma de decisiones. e Por último, la brecha promedio de edad entre madres adolescentes y sus parejas (si las niñas están en relaciones) era el doble de la brecha de edad correspondiente a las niñas que no eran madres (seis años frente a tres). La diferencia de edad significativa puede resultar en mayores restricciones en la toma de decisiones de la mujer como resultado de los desequilibrios de poder dentro de la pareja. Algunas madres adolescentes también dependían económicamente de sus parejas, y varios entrevistados mencionaron que su capacidad de toma de decisiones se vio limitada por sus parejas. Una mayor proporción de madres adolescentes reportó alguna forma de comportamiento controlador de su pareja (47 por ciento de las niñas que no eran madres frente a 76 por ciento de madres adolescentes). a. El estudio fue realizado por la Sociedad de Estudios Rurales y Cultura Popular, liderado por Daniel Campos Ruiz Díaz, María Celsy Benavidez, y Pedro Amado de Llamas Granada. b. Siguiendo López-Calva y Cord (2013), el estudio agrupa los facilitadores de agencia de la siguiente manera: (1) habilitadores internos para individuos (aspiraciones, auto impulso, autonomía, etc.), (2) facilitadores ambientales relacionados con el contexto (normas, instituciones del sector informal y formal que permiten o impiden que uno actúe), y (3) empoderamiento externo (condiciones económicas, políticas y de otro tipo que ayudan a la sociedad a actuar para promover los derechos e intereses correspondientes a los individuos). Los resultados descritos aquí son correlaciones; no muestran efectos causales. 53 c. Las madres adolescentes tienen más probabilidades de haber sido testigos de violencia psicológica entre sus padres, como gritos e insultos: 31 por ciento de las madres adolescentes informa este comportamiento por parte de sus padres frente a 23 por ciento de las adolescentes que no son madres. d. Las madres adolescentes respondieron a las siguientes declaraciones en una forma que refleja los estereotipos de género: las mujeres no deben trabajar, sino que deben dedicarse a la casa y a los niños; el hombre debe ser el proveedor económico del hogar; los hombres no deben llorar; la educación universitaria es más importante para los hombres que para las mujeres; si los trabajos son escasos, los hombres tienen más derecho a los puestos de trabajo disponibles que las mujeres; los hombres son generalmente mejores líderes políticos que las mujeres; y para ser un hombre, es necesario tener al menos un hijo; para ser una mujer, es necesario tener al menos un hijo. Las madres adolescentes también tendieron a responder de una manera más sesgada las declaraciones que reflejaban estereotipos tradicionales de género en relación con el comportamiento sexual, como la sumisión de la mujer y la dominación masculina. La encuesta incluyó las siguientes afirmaciones: la mujer y no el hombre debe usar un método anticonceptivo durante las relaciones sexuales; los condones son difíciles de usar; las personas que usan con- dones tienen relaciones sexuales frecuentes con mucha gente; me siento avergonzada al comprar anticonceptivos; a mi pareja no le gusta usar condones; a la mayoría de los hombres no les gusta usar condones; no es necesario el uso de condones si uno conoce a la pareja; si uso un condón, mi pareja sospechará de mí; si una chica sale con un chico durante mucho tiempo y no quiere tener relaciones sexuales, ella no lo ama; la mayoría de mis amigos han perdido su virginidad; si mi primera experiencia sexual es (o fue) mucho más tarde que las primeras experiencias sexuales de mis amigos, ellos se burlarán de mí; para una mujer perder la virginidad es un acto de amor. e. El uso efectivo de anticonceptivos es un factor importante en el control de la mujer de su propio cuerpo y fertilidad. Las madres adolescentes muestran una autoeficacia más baja en el uso de anticonceptivos en sus relaciones actuales en comparación con las niñas que no son madres: El 66 por ciento de las niñas que no eran madres dijeron que estaban muy o bastante seguras que no iban a tener relaciones sexuales si sus parejas no querían usar algún método anticonceptivo, comparado con el 55 por ciento de las madres adolescentes. Figura 56: Tasa de fertilidad de adolescentes (por cada 1.000 Paraguay reconoce que ella ha experimentado violencia mujeres de entre 15 a 19 años), por lugar de residencia física, incluyendo violencia sexual, por su pareja en algún momento de su vida; 8 por ciento informó de este tipo de 160 violencia en el período anterior de 12 meses (figura 55). 138 140 140 128 Sin embargo, sólo el 12 por ciento de estas mujeres se di- 120 107 rigió a las instituciones en busca de apoyo. Las mujeres 97 citan muchas razones para no buscar ayuda institucional, Tasa de fertilidad 87 91 100 85 incluyendo la vergüenza, el miedo a las represalias, no sa- 80 64 63 ber a dónde ir, y no creer que alguien pueda ayudarlas. Se 82 60 68 necesita un sistema institucional coordinado y coherente 40 51 52 para recopilar datos sobre la violencia basada en el gé- 47 nero, y hay escasez de personal médico capacitado para 20 tratar a las víctimas mujeres de manera adecuada.27 0 1990 1995/1996 1998 2004 2008 Rural Urbano Nacional Otra manifestación de la falta de agencia de las muje- res está representada por la tasa de embarazo de las Fuente: ENDSSR 1990, 1995-1996, 1998, 2004, 2008. Nota: El universo se limita a mujeres de 15 a 19 años. adolescentes (recuadro 4). Al igual que en el resto de la región, la tasa de fertilidad de adolescentes, el número de nacimientos por cada 1.000 mujeres de entre 15 a 19 La falta de agencia de las mujeres bloquea la utili- años, es más alto de lo esperado en Paraguay consideran- zación plena de sus dotaciones de capital humano do el PIB y la tasa de finalización de escuela primaria del (Banco Mundial 2012b). La agencia mejorada permite país. La tasa se redujo de 86 nacimientos por cada 1.000 a las mujeres utilizar las dotaciones y beneficiarse de las en 2000 a 68 en 2011, ligeramente por debajo del prome- oportunidades económicas, fomentando así la equidad dio regional de 69. Sin embargo, la tasa en Paraguay es de género. Si bien la medición de la agencia a través de mayor que el promedio de los países de ingresos bajos a métodos cuantitativos es difícil, las manifestaciones de la medianos (49 por ciento). Si bien la fertilidad adolescente 54 falta de agencia son numerosas. La limitada participación ha ido disminuyendo, al igual que la tasa de fertilidad de y voz política, la prevalencia de la violencia doméstica, y las mujeres adultas, el descenso ha sido más lento; por lo las altas tasas de embarazo adolescente son ejemplos cla- tanto, la contribución de la fertilidad de las adolescentes a ros de la falta de agencia de las mujeres. la fertilidad total en realidad aumentó, de 10,5 por ciento en 1987-1990 a 12,8 por ciento en 2005-08.28 La participación política de las mujeres en los ministe- rios centrales se ha incrementado en los últimos años, La incidencia de embarazos en adolescentes es mayor en pero todavía es limitada en el parlamento y a nivel las zonas rurales que en las urbanas, y es mayor entre los local. La representación femenina en cargos ministeria- adolescentes en hogares de nivel socioeconómico más les ha aumentado del 14,3 por ciento en 2008 a 27,8 por bajo. Mientras que la tasa de fertilidad fue de 85 entre ciento en 2010 y 30 por ciento en 2013. No obstante, las adolescentes rurales en 2008, fue de solamente 47 entre mujeres ocupaban sólo el 12,5 por ciento de los escaños los adolescentes urbanos (figura 56). Del mismo modo, el parlamentarios, y la proporción de mujeres alcaldesas era nivel socioeconómico y el nivel de educación de las muje- pequeña, 7,5 por ciento en 2011.26 res jóvenes son inversamente proporcionales a la proba- bilidad de experimentar al menos un embarazo. A pesar de las recientes medidas para proteger a las víctimas mujeres, la violencia doméstica es un proble- 4.4 Percepciones y normas sociales ma grave. El primer refugio para víctimas de violencia doméstica fue creado recientemente, y se establecieron Hasta cierto punto, los desafíos que enfrentan las mu- servicios integrales para las víctimas de la violencia do- jeres están relacionados con las normas sociales, que méstica, entre ellos seis comisarías especializadas equipa- son facilitadoras de la agencia. De acuerdo con una das para recibir y abordar denuncias de violencia contra encuesta realizada en 2008 por la Sociedad de Estudios mujeres, niños y adolescentes. Sin embargo, estas me- didas no son suficientes. Una de cada cinco mujeres en 27  Observaciones Finales del Comité para la Eliminación de la Dis- criminación contra la Mujer, 2011. 28  Encuesta Nacional de Demografía y Salud Reproductiva 26  Observatorio de Igualdad de Género de la CEPAL (ENDSSR 2008). Figura 57: Proporción de encuestados que está de acuerdo que golpear a la mujer se justi ca por lo menos por una de las razones, países seleccionados de América Latina y el Caribe, varios años Jamaica 2008/09 2,9 Rep. Dominicana 2007 4,3 Perú 2007/08 5,3 Nicaragua 2006/07 13,8 Honduras 2005/06 15,6 Bolivia 2008 16,5 Paraguay 2008 22,9 Haití 2005/06 28,5 Ecuador 2004 38,2 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Fuente: Bott et al. 2012. Figura 58: Encuestados que están totalmente en desacuerdo y totalmente de acuerdo con la siguiente a rmación: "Cuando no hay su cientes puestos de trabajo, los hombres deben tener más derechos a los puestos de trabajo que las mujeres" (a) Totalmente en desacuerdo (a) Totalmente de acuerdo 70% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 55 20% 20% 10% 10% 0% 0% Paraguay Uruguay Argentina Brasil Paraguay Uruguay Argentina Brasil Hombres 2012 Mujeres 2012 Hombres 2012 Mujeres 2012 Fuente: Datos de 2012 del Proyecto de Opinión Pública de América Latina, (LAPOP). Nota: El acuerdo general está representado por las respuestas de 5-7 en una escala de 7 puntos, en las que 7 es "muy de acuerdo". Rurales y Cultura Popular, Paraguay ocupa el tercer lugar acuerdo) entre los países vecinos, Paraguay muestra acti- en la región en términos del acuerdo de las mujeres con tudes más estereotipadas: una proporción relativamente que el golpear a la mujer a veces es justificado (23 por más pequeña de hombres y mujeres no están de acuerdo ciento) (figura 57). Un tercio de los entrevistados en la en- con la afirmación, y un porcentaje ligeramente mayor está cuesta cree que las esposas deben obedecer a sus mari- muy de acuerdo con él . Actitudes como éstas muestran dos, independientemente de si están de acuerdo con él o que los hombres son preferidos como sostén de la familia no; uno de cada cuatro pensaba que el hombre tiene que para los empleos más bien que una distribución justa y demostrar a su esposa que él es el jefe; y 8 por ciento cree equitativa de los puestos de trabajo y oportunidades eco- que tener relaciones sexuales es obligación de la esposa, nómicas basadas en el mérito y el talento. aunque ella no quiera hacerlo. En resumen, Paraguay ha avanzado en la última déca- Casi el 40 por ciento de los paraguayos cree que, en da en la promoción del empoderamiento de la mujer tiempos de escasez de trabajo, los hombres deben te- y la igualdad de género, en particular en las dotacio- ner más derecho a un trabajo remunerado que las mu- nes de mujeres en materia de salud y educación y en jeres (figura 58). Los hombres eran más propensos a estar el fortalecimiento del marco legal para promover la de acuerdo con esta afirmación. En una comparación de igualdad de género. A pesar de estas mejoras, persisten las respuestas extremas (muy en desacuerdo o muy de los desafíos para lograr la igualdad de género en el mer- cado laboral, donde una menor proporción de mujeres tiende a participar en comparación con sus homólogos masculinos. Así, las mujeres presentan una menor capa- cidad para obtener ingresos. Las mujeres también son ac- tivas en sectores y posiciones menos productivas y pade- cen una falta de protección social con más frecuencia que los hombres. Paraguay parece estar considerablemente atrasado en cuanto a la agencia de las mujeres. Las muje- res en Paraguay continúan mostrando bajas tasas de par- ticipación política y altas tasas de fertilidad adolescente y sufren de altos índices de violencia doméstica. La falta de agencia de las mujeres es importante como resultado de desarrollo, pero también es un catalizador que falta: ya que las mujeres no pueden alcanzar la plena utilización de sus dotaciones de capital humano. Por lo tanto, si la agencia de las mujeres se promueve de manera efectiva, es probable que los resultados de desarrollo en otras di- mensiones se vean afectados positivamente también. 56 CAPÍTULO 5 Conclusiones y opciones de política P araguay ha avanzado sustancialmente en la úl- nantes estructurales de desigualdad siguen estando tima década en la mejora del bienestar y la re- presentes. Las desigualdades persisten en todas las áreas ducción de la desigualdad de la población. Hay geográficas, y el acceso a servicios básicos de buena cali- 57 razones para estar optimistas, como la mayor productivi- dad, como agua potable y educación, está limitado a los dad del trabajo en la agricultura y las mejores oportunida- segmentos más pudientes de la población, especialmen- des de empleo, lo que sugiere que la transformación du- te en zonas urbanas. Estas desigualdades reflejan la falta radera es posible. No obstante, el país enfrenta desafíos de capacidad productiva y la debilidad institucional en la que podrían amenazar la sostenibilidad de estas mejoras. prestación de servicios de alta calidad. Un obstáculo fundamental es el hecho de que una Por último, la agencia y la autonomía, sobre todo de gran parte de la población se enfrenta a un entorno las mujeres en la participación en mercados laborales, económico volátil. Tanto los pobres rurales como ur- estructuras de la comunidad y relaciones personales, banos dependen de flujos de ingresos volátiles, que los se encuentra en el núcleo de una sociedad equitativa. dejan expuestos a riesgos del mercado de trabajo y ma- Las mujeres en Paraguay continúan mostrando bajas tasas croeconómicos. Mientras que los pobres urbanos tienen de participación política, y la violencia doméstica parece perspectivas de trabajo limitadas, dando lugar a altas ta- estar muy extendida. Mientras que la tasa de fertilidad de sas de desempleo y autoempleo, los pobres rurales de- las adolescentes disminuyó considerablemente después penden desproporcionadamente de la agricultura para de 2000, sigue siendo superior al promedio de los países sus ingresos, exponiéndolos a las fluctuaciones de precios de ingresos bajos a medianos, y ahora está contribuyendo macroeconómicos y riesgos locales, como el mal tiempo y en mayor proporción a la fertilidad total en comparación las plagas agrícolas. Por consiguiente, grandes segmentos a 20 años atrás. Cada una de estas manifestaciones de la de la población que han escapado de la pobreza siguen falta de la agencia deben ser abordadas directamente. Por siendo vulnerables a la pobreza y parecen incapaces de otra parte, teniendo en cuenta el efecto catalizador de la unirse a las filas de la clase media. agencia, es esencial fortalecer la agencia de las mujeres. Lo más probable es que logre efectos positivos sobre Un segundo obstáculo clave se refiere a la persistente otros resultados de desarrollo, como las oportunidades falta de oportunidades para todos. Si bien se ha re- en el mercado laboral. ducido la desigualdad de ingresos, algunos determi- El objetivo es reducir las desigualdades estructurales • La gestión de riesgos mejorada a nivel macro y micro en los resultados monetarios y no monetarios, abor- puede proteger a las familias de los shocks. dando los determinantes estructurales pertinentes, a saber, (1) las políticas para proteger a quienes son c. Como se destaca en un informe reciente del Banco vulnerables a caer en la pobreza en caso de shocks, (2) Mundial (2013d), para ayudar a prevenir, enfrentar la igualdad de oportunidades, y (3) la capacidad de y mitigar los riesgos agrícolas que enfrentan las fa- todos los individuos de beneficiarse de la agencia y la milias pobres de las zonas rurales, es fundamental voz en la sociedad. La dinámica de la equidad en estas garantizar la diversificación de cultivos (incluyen- dimensiones constituye una condición previa para garan- do los cultivos menos susceptibles a ser afectados tizar el crecimiento compartido y sostenible. por una sequía grave o que se caracterizan por ci- clos cortos como el sésamo), así como las buenas Las siguientes son las áreas de enfoque apropiado de po- prácticas de riego y control de plagas y la comer- líticas en Paraguay en los próximos años: cialización de los productos de estas familias para que se incorporen a las cadenas de valor. Primer Pilar: Movilidad fuera de la pobreza d. La ampliación del acceso a los mercados finan- • Se requieren mercados que funcionen bien, y sean cieros formales e instrumentos de seguro (tanto accesibles para apoyar la capacidad de todos los seg- de salud como agrícolas) puede ayudar a las famil- mentos de la población para adquirir empleos bien ias a mitigar su exposición a la volatilidad de los remunerados, de alta productividad. Esto implica, por ingresos. Además, puede ser pertinente consider- ejemplo: ar la creación de fondos de contingencia para las familias afectadas por los shocks climáticos. a. Promover actividades encaminadas a aumentar la productividad, la capacidad de generación de e. La ampliación de la cobertura y mejora de la ca- ingresos, y la acumulación de activos de los hog- pacidad de respuesta de los programas dirigidos, ares que han sido capaces de salir de la pobreza, como las transferencias condicionadas de efectivo 58 pero son vulnerables a los riesgos de movilidad (Tekoporã) y de los programas de empleo tempo- descendente, facilitará la seguridad económica y ral pueden ayudar a las familias a enfrentar mejor el crecimiento de la clase media. Actividades ap- los shocks de precios y los shocks sistémicos e id- ropiadas incluyen la expansión de los beneficios a iosincrásicos en general (en ausencia de redes in- los empleados de las pequeñas empresas y a los tegradas de seguridad social). autónomos, tales como cobertura del salario mín- imo para el trabajo asalariado de baja calificación, f. Las políticas de gestión de riesgos a más largo pla- acceso a planes de jubilación públicos de ahorro zo pueden apoyar las reformas de segunda gener- (o continua expansión de pensiones no contrib- ación en el sistema de protección social, incluyen- utivas), y acceso al seguro de desempleo. Debido do los elementos de asistencia social para pobres a que los pobres están en gran parte empleados y seguro social para la gran población vulnerable por cuenta propia, la prestación de programas de que puede fácilmente caer en la pobreza si el en- capacitación de adultos y el microcrédito podrían torno externo se deteriorara. Tales políticas inclu- conducir a una mayor productividad entre estas irían programas de seguro de desempleo de am- personas. plia cobertura para el sector informal y asistencia temporal de alimentos para familias necesitadas. b. Mientras que el fortalecimiento de las cadenas de valor relacionadas con los sectores dinámicos de la • La política fiscal equitativa, eficiente y sostenible economía y el énfasis del valor agregado en el sec- puede garantizar una posición fiscal sólida, que fo- tor de servicios requerirá importantes inversiones mente la política fiscal redistributiva. en capital humano y son importantes en todos los sectores, la inversión en la conectividad y el capital g. El aumento los ingresos fiscales a través de políti- humano en zonas rurales permitirá a las familias cas fiscales progresivas para crear espacio fiscal rurales diversificar sus fuentes de ingresos y bene- para la redistribución más efectiva a través de la ficiarse de mercados más dinámicos. diversificación de las carteras de activos de los po- bres y el establecimiento de redes de seguridad social, así como la mejora de los mecanismos de b. Mejorar las condiciones de trabajo en los sectores focalización para reducir la desigualdad ex post en dominados por mujeres, como el servicio domésti- la distribución del ingreso en el corto plazo. co, mediante la formalización de las actividades, la introducción de un salario mínimo, y la promoción Segundo Pilar: La búsqueda de de los pagos de seguridad social para pensiones y oportunidades para todos seguro de salud. • Garantizar la equidad y la transparencia de las insti- c. Empoderar a las niñas a través de la promoción de tuciones en la provisión de bienes públicos requiere la preparación para la vida y el aumento de las ex- el uso de instituciones creíbles y estables para ofrecer pectativas a través del desarrollo de carreras y ac- servicios de alta calidad sin excluir a ningún segmen- tividades que puedan mejorar las aspiraciones y la to de la población y mejorar la igualdad de oportuni- agencia de las niñas y niños, a través, por ejemplo, dades para todos. de programas de mentores de jóvenes. a. Los programas condicionales dirigidos pueden d. Los esfuerzos de mitigación para aminorar el efec- promover un mejor acceso a salud y a educación to de la maternidad adolescente a corto plazo por parte de los niños, lo que resultaría en una pueden incluir el apoyo a las madres adolescentes mayor igualdad de oportunidades y una mayor a través del acceso a horarios escolares alternati- movilidad intergeneracional. vos y guarderías para reducir las tasas de deser- ción escolar. b. Mejorar la calidad de los servicios para todos re- querirá tanto de inversión en infraestructura como en capital humano. c. Mejor prestación de servicios implica la mejora de la coordinación fiscal y estratégica entre los 59 gobiernos centrales, departamentos y municip- ios, así como la integración de la planificación y programación de los procesos dentro del proceso presupuestario para dar seguimiento al progreso en la prestación social. d. Será crucial diseñar un sistema de monitoreo y evaluación para dar seguimiento al progreso en la prestación de servicios sociales, a los resultados e impactos y para desarrollar herramientas con el fin de focalizar los servicios en los segmentos de la población con necesidades más urgentes. Tercer Pilar: Fortalecimiento de la agencia • Las políticas para ampliar las oportunidades de las mujeres en el mercado laboral reducirán las brechas laborales (empleo, ingresos y calidad) y también me- jorarán la agencia, la autoestima, y las aspiraciones de las mujeres. a. Fortalecer y ampliar los sistemas que apoyan la inclusión de las mujeres en el mercado laboral a través de, por ejemplo, el acceso a guarderías y ca- pacitación profesional. Referencias Alkire, S. y J. Foster. 2011. “Understandings and Misunders- Caribe” Washington, DC: LCSPP Resumen de Pobreza y tandings of Multidimensional Poverty Measurement.” Jour- Trabajo, No. 5. nal of Economic Inequality, 9, 289–314. 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