74920 城市规划、连通与融资 Planning, Connecting & Financing Cities-Now 城市化的政策框架 规划 连通 融资 通过透明的评估方法， 评估城市外部和内部 评价和建立城市信用 评价土地利用的价值 连通的价值 土地利用应与基础设 不同交通方式之间及 采用清晰统一的原则， 施、自然资源及灾害 其与土地利用之间的 协调公私融资 风险相互协调 协调 竞争性市场与监管并 针对单个投资和整体 盘活现有资产，开发 举，扩大基本的服务 投资，发挥投资杠杆 新资产，并将两者与 作用，产生最大回报 土地利用相挂钩 帮助城市管理者应对重大挑战 改善生活条件， 管理城市的 创造就业机会 扩大基础设施 为分散的城市 特别是贫民窟 实体形态 服务的覆盖面 架起桥梁， 并提高质量 促进相互融合 世界银行文献译丛 城市规划、连通与融资 Planning, Connecting & Financing Cities-Now 城市管理者的主要任务 上海城投·DFV 编译 世界银行文献译丛 主　编：王志强 副主编：王　岚　辛　强 统　筹：刘　坤 城市规划、连通与融资 编　著：Somik V. Lall Nancy Lozano-Gracia O.P. Agarwal David Dowall Michael Klein 　　　　Hyoung Gun Wang 翻　译：马　红　刘　坤　吴声泓 上海城投环保产业投资管理有限公司 Planning, Connecting & Financing Cities-Now 本书为世界银行员工的研究成果，也包括外 － Priorities for City Leaders 部人士的贡献。请注意世界银行未必拥有本书所 Copyright © 2013 by the International Bank for 含内容的每个部分的版权。因此，世界银行不保 Reconstruction and Development / The World Bank 证使用本书所含内容不会侵犯第三方的权利，由 城市规划、连通与融资 此引起的侵权索赔风险完全由使用者承担。 ——城市管理者的主要任务 本书所陈述的研究成果、解释说明和结论均 为作者的观点，并不代表世界银行及其执行董事 © 国际复兴开发银行 / 世界银行，2013 年。 会成员或者代表国政府的观点。世界银行不保证 版权所有 本书所含数据的准确性。书中所示图例上的边界、 颜色、名称及其他信息，并不代表世界银行对任 This work was originally published by The World 何地区法律地位的判断或者边界条件的认可。 Bank in English as Planning, Connecting & Financing Cities-Now: Priorities for City Leaders in 2013. This 本书中的任何说明都不应构成或被视为对世 Chinese translation was arranged by Tongji University 界银行之特权和豁免权的限制或免除，世界银行 Press. Tongji University Press is responsible for the 明确保留所有权利。 quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. 关于版权和许可的任何疑问，请联系世界银 行出版部。 《城市规划、连通与融资》英文版已于 2013 年 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; 由世界银行出版。中文版由同济大学出版社出版， fax: 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org 翻译由同济大学出版社委托上海城投环保产业投 ISBN (paper): 978-0-8213-9839-5 资管理有限公司完成，并对译文质量负责。中文 ISBN (electronic): 978-0-8213-9867-8 版与英文版在内容上如有任何差异，以英文版为准。 DOI: 10.1596/978-0-8213-9839-5 序言 近几十年来，中国的城市化速度和规模是前所未有的。它从根本上改变了整 个国家的城市性质，上海则是其中独特的典范。该市地处中国重要的大都市区域 的核心，它见证了提高经济生产率和人民生活水平的惊人的转型。如今，上海已 经成为公认的推动中国经济发展的经济发动机、知识和创新枢纽、领先的中国城 市中心，为全球各个城市带来宝贵的经验。 上海与世界银行的伙伴关系可以追溯到 1981 年，那一年上海的大学发展项目 获得了第一笔世界银行贷款。自此以后，世界银行为惠益上海的 35 个项目提供了 资金，包括超过 23 亿美元的各项投资和技术援助。与上海的伙伴关系已经成为新 颖的创新理念之源，这些理念在上海设计并试验，然后再在整个中国进行推广和 实施。例如，2013 年 3 月获批的上海低碳城市绿色能源计划，就是通过推广绿色 能源计划支持低碳城市的发展。另外一项创新投资是“区县环境治理项目融资工具” （DFV），这是为提高上海外围区县的环境服务，提供专业的融资、技术、管理知 识与技能而设立的试点平台。 2013 年 10 月 29 日，由上海城投和世界银行共同举办的“城市基础设施投融 资专题研讨会”，将为上海与世界其他城市就城市化议题，特别是如何为城市及其 周边地区的发展设立可持续的融资平台，提供了绝佳的交流机会。 上海已经成为全球各城市的灵感之源，我们期待着在今后几年中进一步加强 并深化与上海的伙伴关系。 罗兰德 世界银行中国局 局长 2013 年 10 月 v vi 序言 城市规划、连通与融资 Foreword The pace and scale of China's urbanization in recent decades is unprecedented. It has fundamentally altered the nature of cities across the country and Shanghai is a unique case in point. The city lies at the heart of a major metropolitan region that has seen a staggering transformation in terms of both economic productivity and improved living standards for its citizens. Today, Shanghai is recognized as an economic engine as well as a knowledge and innovation hub driving the Chinese economy, and a leading urban center in China that can also offer lessons of great value to cities across the world. The partnership between Shanghai and the World Bank goes back to 1981 when the first World Bank loan was approved for a University Development Project in Shanghai. The World Bank has since financed over 35projects benefiting Shanghai, allocating over $2.3 billion for a range of investments as well as technical assistance. The partnership with Shanghai has been the source of new and innovative ideas designed and tested in Shanghai and later scaled up and implemented throughout China. For example, the Green Energy Schemes for Low- carbon City in Shanghai, approved in March 2013, supports low-carbon city development by promoting green energy schemes. Another innovative investment is the District Financing Vehicle（DFV）, which was created as a pilot platform to provide financial, technical and managerial expertise to Shanghai's outer districts to improve environmental services. The Urban Infrastructure Investment and Financing Seminar on October 29, 2013 provides an optimal venue for Shanghai to exchange knowledge with the rest of the world on urbanization in general as well as, more specifically, on how to set up sustainable financing platforms to fund urban and peri-urban development. Shanghai has become a source of inspiration for cities across the world, and we look forward to further strengthening and deepening our partnership with the city in the years ahead. Klaus Rohland Country Director, China The World Bank October, 2013 译者序 上海城投与世界银行的合作始于 20 世纪 80 年代，双方聚焦城市供水、污水 和固体废弃物管理等方面的合作，在实践中不断创新，拓展合作的深度和广度。 上海区（县）环境治理项目融资工具（District Financing Vehicle，DFV），就是由 上海市政府、上海城投与世界银行，在“上海城市环境 APL（可调整贷款）项目” 的实施过程中共同设立的，是上海利用世界银行贷款的重要金融创新、组织创新 和管理创新。为此，上海城投于 2004 年成立了上海城投环保产业投资管理有限公 司，作为 DFV 的实施主体。目前，DFV 管理着 2 亿美元世界银行贷款，其中包 括 DFV 平台融资支持的 6000 万美元中小型环境治理项目，以及为青草沙水源地 原水工程 1.4 亿美元世界银行贷款项目提供全方位的咨询服务，并牵头策划和实 施了世界银行贷款中“机构加强与培训”（IST）项目。 世界银行在中国的改革开放中发挥了独特而重要的作用。近年来，世界银行 的业务模式也在发生显著变化，从传统的“资金银行”，演化为“知识银行”，再 向“方案银行”发展。在为发展中国家基础设施项目提供资金的同时，还为优化 项目的规划、设计、建设和运营管理提供国际智慧，推动体制、机制、费制的改 革与完善，提升项目建设管理水平、效率和综合效益。世界银行在全球范围内的 丰富实践及在此基础上形成的大量研究成果是比资金更加珍贵的财富。 自 2011 年始，DFV 专门成立了编译工作小组，先后精选并翻译了《城市水 务事业的公私合作》、 《城市供水和污水设施节能指南》和《城市规划、连通与融资》 三本世界银行专业报告，组成“世界银行文献译丛”正式出版。丛书旨在让城市 的管理者以及基础设施的经营者，了解世界银行在管理、商业模式、经济和技术 措施等方面的先进理念与运作经验，开拓视野，为满足当前我国对基础设施建设 和投资的巨大需求、有效推进节能环保项目投融资与能源管理、实现城市生态文 明建设和可持续发展提供有益的借鉴与参考。 vii viii 译者序 城市规划、连通与融资 《城市水务事业的公私合作》全面介绍了有关发展中国家在城市水务事业中实 践公私合作（PPP）的经验成果，以翔实的案例与统计数据说明 PPP 有助于提高 水务行业的经营效率，增进社会福利。国务院要求“吸引民间资本参与经营性项 目建设与运营，促进改善城市基础设施薄弱环节”，该书无疑提供了理论支持和 指南。 《城市供水和污水设施节能指南》介绍了以管网为基础的城市供水和污水处理 项目的能源使用和节能经验，通过采用切实可行的技术措施，实现供水和污水处 理企业大幅度、有效的节能。市政地下管网是重要的基础设施，关系到城市安全 和稳定。在管网的建设和改造中，如何合理规划、有效运营，在确保城市安全的 前提下，实现节能减排，提高综合效益，该书提供了有益的指导。 《城市规划、连通与融资》围绕城市发展的三个维度，为城市管理者和政策制 定者提供了一个分析框架，用于预测城市发展是否会陷入僵局，并采取必要的战 略来防止僵局的发生。在关于城镇化的讨论中，对于各方普遍关注的如何避免千 城一面、盲目建设，如何实现城市与城镇、城镇与城镇和谐连通，该书提供了极 具技术性的指南。 今后，DFV 还将在世界银行丰富的研究报告中，选择与城市建设发展相关的 内容进行编译，与大家分享国际成功案例和最新研究成果，惟愿“世界银行文献 译丛”能够助力中国城镇化发展。 译者水平有限，若有不妥之处，欢迎读者批评指正。 上海城投环保产业投资管理有限公司 董事长 2013 年 10 月于上海 目录 序言 ........................................................................................................................ v 译者序 ................................................................................................................... vii 前言 ...................................................................................................................... xiii 致谢 ........................................................................................................................ xv 关于作者 .............................................................................................................. xvii 缩略语 .................................................................................................................. xix 概览 .......................................................................................................................... 1 1 城市规划 ......................................................................................................... 21 焦点 A 贫民窟并非不可避免：采用灵活的土地利用和协调连通原则， 能够改善生活条件 ............................................................................................. 49 焦点 B 基本公共服务的市场定价原则：要扩大覆盖面，提高效率， 并不都是钱的问题 ............................................................................................ 53 2 城市连通 .......................................................................................................... 57 焦点 C 新城市应当选址恰当、管理灵活和高效连通：来自中国、埃及 和韩国关于基础设施布局、政策和供应的经验教训 ......................................... 87 3 城市融资 .......................................................................................................... 91 焦点 D 创新的市政融资模式：FINDETER 和 TNUDF ............................... 109 ix x 目录 城市规划、连通与融资 4 行动框架：来自城市化回顾的经验教训 ...................................................... 113 巴西 ......................................................................................................... 113 中国 ......................................................................................................... 120 哥伦比亚 ................................................................................................. 126 印度 ......................................................................................................... 132 印度尼西亚 .............................................................................................. 138 韩国 ......................................................................................................... 143 越南 ......................................................................................................... 148 国家、城市名称译名对照 .................................................................................... 154 专栏 0.1 利用世界银行的城市化回顾研究，全面思考政策和投资选择 .................... 3 0.2 城市规划、连通与融资：世界银行如何为城市管理者提供帮助 ............... 16 1.1 绿色城市的发展：协调土地利用和基础设施规划 ..................................... 26 1.2亚美尼亚成功的政策改革基于完善定义的政策框架、清晰的 　　　服务水平目标，以及对公私合营的激励 .................................................... 40 2.1 识别越南道路连通的限制因素：世界银行的卡车运输业调查 ................... 62 2.2 韩国扩建基础设施网络的战略决策促进了新城镇的发展 .......................... 77 2.3 快速公交系统：小心谨慎，赢得成功 ........................................................ 82 3.1 地方债务融资：实现可持续发展 ............................................................... 97 3.2 通过配套服务为基础设施买单 .................................................................... 99 3.3 实施公私合营——智利和墨西哥的经验教训 ............................................ 100 3.4 发挥土地的杠杆作用，为基础设施融资：来自国际经验的四大经验教训 ... 105 4.1 中国城市基础设施融资 ............................................................................ 124 图 B0.1.1 城市化回顾的国家，按城市化率（2009）和人均 GDP（2010）进行分析 ... 3 0.1 原则框架：规划、连通与融资 ...................................................................... 4 城市规划、连通与融资 目录 xi 1.1 越南的双重价格体系造成了大型工业地块的整合问题 .............................. 23 1.2 私人投资获得工业用地的瓶颈 .................................................................... 24 1.3 圣保罗通过出售土地开发权，改善基础设施融资 ...................................... 31 1.4 各国城市规模与可获得管道水的人口比例 ................................................. 32 1.5 印度一些最大的城市无法通过使用者付费覆盖供水和卫生设施 的运营和管理成本，2006 2007 ............................................................... 38 1.6 在世界许多最大的城市中，公共交通费不能覆盖运营成本 ....................... 43 SB.1 哥伦比亚各级城市的基本公共服务可及性，1964 2005 ........................... 54 SB.2 越南在短短 15 年内几乎实现电力的全面覆盖 ........................................... 54 2.1 乌干达的城市工人如何上下班？ ................................................................ 63 2.2 非洲运输价格和成本间的缺口意味着垄断性交通行业的存在 .................. 66 2.3 越南的私家车辆增长情况，1997 2009 .................................................... 71 2.4 高、中等、低收入国家的道路交通事故死亡率，2003 2007 .................... 73 2.5 私人交通工具是巴西城市车辆尾气排放的最大来源，2009 ....................... 75 B2.2.1 人口增长已经扩展到首尔和釜山以外的区域，1960 2005 ....................... 78 B2.2.2 制造业的工作已经分散到二级城市，1960 2005 ...................................... 78 B2.2.3 交通连通性的改善使以下行为成为可能，1970 2010 .............................. 78 2.6 步行和自行车通勤占各城市所有通勤中的比例 .......................................... 80 2.7 一个城市所选择的交通方式组合模式反映其空间结构 .............................. 81 3.1 城市政府的资本需求与预算资源不匹配 ..................................................... 92 SD.1 FINDETER 的运作流程 ........................................................................... 110 SD.2 泰米尔纳德邦城市发展基金的组织机构图 .............................................. 111 4.1 巴西快速的城市化：城市人口占总人口的比例 从 1940 年 30% 到 2010 年的 84% ............................................................. 114 4.2 一半以上的巴西城市人口（60%）居住在大城市 ....................................... 114 4.3 小城市专业化程度高——大城市多元化程度较高 .................................... 116 4.4 各行业在都市核心区及周边地区的就业增长率，1998 2005 .................. 133 xii 目录 城市规划、连通与融资 地图 0.1 融资先行的地方，低效多半会如影随形：越南河内的住房和 公共交通规划未加协调 ................................................................................ 5 1.1 纽约的规划是颗粒型（且与基础设施相融合）——孟买是粗放型 ............. 28 1.2 越南河内新开发项目与公共交通投资不一致，2009 .................................. 30 2.1 用直线距离和经济距离对连通情况进行评估：两张印度市场 可及性地图 ................................................................................................ 60 B2.1.1 越南卡车运输业调查的起点城市 ................................................................ 62 2.2 街道密度比较：河内、曼谷、纽约和首尔的中央商务区 ........................... 64 2.3 贫困山区和繁荣中心的连通：斯里兰卡交通投资比较的空间工具 ........... 79 4.1 GDP 的经济集中度，2007 ........................................................................ 121 4.2 经济密度在爪哇很突出 ............................................................................. 139 4.3 人口和 GDP 高度集中 ............................................................................... 149 4.4 胡志明市主导经济和制造业产出 .............................................................. 149 4.5 河内新城镇的总体规划与紧凑型城市规划（首尔）的比较 ...................... 151 表 2.1 测量马拉维一级、二级和三级公路的连接 ................................................... 59 2.2 巴西每吨货运成本增长情况，以行程距离计（百分比），2009 2011 ..... 60 3.1 公私合营的基本选择方案 ........................................................................... 99 前言 城市是挑战和解决方案的交汇点。在 2000 2030 年间，随着新兴经济体的城 市人口从 20 亿翻番到 40 亿——如影随形的是其人口的物理足迹将从 20 万平方公 里扩展至 60 万平方公里——使快速城市化的进程保持正确方向的政策和投资是实 现弹性的可持续发展的关键。值得庆幸的是，发展中世界的众多城市可以基于以 往的成功经验，结合对本土解决方案和创新的洞察，来促进创造就业、创新中心 形成以及融入全球市场。 为了帮助市长和其他政策制定者们认清城市化加速进程中所面临的瓶颈问 题，提出应对挑战的政策选择方案，世界银行在瑞士联邦经济事务秘书处（SECO） 和城市联盟的支持下——在四大洲的 12 个国家开展了名为“城市化回顾”的诊断 研究。该项目奠定了可靠的事实基础，建立了一套针对城市财政、政治和行政管 理实际情况量身定制的解决方案。 《城市规划、连通与融资》把通过诊断所获得的经验教训，提炼转化为一个 切实可行的可持续城市化框架，该框架围绕了三大政策支柱而建立。这三大支柱 之间的相互协调至为关键，特别是土地利用规划与灾害风险、住房、基础设施， 以及城市交通之间的联系。该框架已经帮助重塑了城市化政策的核心边路，帮助 哥伦比亚、印度、乌干达以及越南等国整合其跨城市空间的行动。例如，在印度， 城市化回顾为第十二个“五年计划”的纲要制定团队方面提供了重要信息 ；在哥 伦比亚，城市化回顾帮助其设计了城市使命团队——高级城市管理委员会。 希望读者通过阅读本书，能够审视所在的城市，评估它的规划、连通和融资 情况，以及如何为支持可持续的城市化而相互协调。 Zoubida Allaoua Marianne Fay 世界银行城市和灾害风险管理部主任 世界银行可持续发展网络，首席经济学家 Beatrice Maser Mallor William Cobbett 瑞士联邦经济事务秘书处（SECO）经济合 城市联盟项目经理 作和发展部负责人 xiii 致谢 本 书 由 Somik V. Lall 领 导 的 小 组 撰 写， 小 组 成 员 包 括 Om Prakash Agarwal、 David Dowall、Michael Klein、Nancy Lozano-Gracia 和 Hyoung Gun Wang。Isabel Chatterton、Michael Jacobsen、Henry Jewell、Austin Kilroy、Andreas Kopp、Dennis Linders、Lili Liu、Chris Rodrigo、Eugenia Suarez、Hiroaki Suzuki、Nozomi Tokiwa、 Sarah Elizabeth Antos 以 及 Katie L. McWilliams 为 本 书 做 出 了 重 大 贡 献。Tara Vishwanath 是城市化回顾研究计划的顾问。衷心感谢 Indermit Gill 为完善本书的 政策框架所花费的时间，以及提供的建议和指导。另外 Berenice Sanchez Suarez 和 Fernando Armendaris 也提供了大量的帮助。 本书利用城市化回顾的原型，试图建立关于在各种国家背景条件下城市化 挑战和公共政策应用的知识主体。这些原型已经在巴西、中国、哥伦比亚、印 度、印度尼西亚、韩国、斯里兰卡、突尼斯、土耳其、乌干达和越南试点实施。 我 们 对 Dean Cira、Peter Ellis、Steve Karam、Taimur Samad、Rachel Sebudde 和 Tara Vishwanath 领导这些国家的试点项目表示衷心的感谢。 本书的政策框架得益于与下列诸君的谈论 ：Junaid Ahmed、Bianca Baerlocher、 Jose Alejandro Bayona、Eric Berg、Alain Bertaud、Marlon Boarnet、Jan Brueckner、Julia Bucknall、Dean Cira、Uwe Deichmann、Jean Jacques Dethier、Michelle Gysin、Stéphane Hallegatte、Sonia Hammam、Vernon Henderson、Geoffrey Hewings、Markus Huber、 Jin-Cheol Jo、Matthew Kahn、Steve Karam、Christine Kessides、Andreas Kopp、David Kramer 、 Won-yong Kwon 、Dag Larsson 、Lili Liu 、Om Prakash Mathur 、 Rakesh Mohan、Stefano Negri、Jae- Gil Park、Sam Ock Park、Yang-Ho Park、Jose Antonio Pinzon、Juan Mauricio Ramirez、L. Nicolas Ronderos、Tony Venables 和 Robert D. Yaro。 由衷感谢能有机会在各种论坛参与讨论政策框架和研究成果，包括城市联盟小 、地中海整合中心（马赛） 组会议（马普托） 、国家规划 、政策研究中心（新德里） 、 署（波哥大） 、 全球能源巴塞尔峰会（巴塞尔）瑞士联邦经济事务秘书处研讨会（伯 、 尔尼） 、 韩国人居研究院（首尔） 、 住房和城市发展部（基多） 、 挪威外交部（奥斯陆） xv xvi 致谢 城市规划、连通与融资 、 印度规划委员会（新德里） 、 图卢兹经济学院（图卢兹） 伊利诺伊大学（香槟分校） 。 以及世界银行（华盛顿特区） 本次调研由世界银行可持续发展网络发起。城市联盟和瑞士联邦经济事务秘 书处（SECO）为城市化回顾研究提供了财力资助。本书的编写由城市发展部负 责人 Abha Joshi Ghani 监督，由城市和灾害风险管理部主任 Zoubida Allaoua 和可持 续发展网络首席经济学家 Marianne Fay 指导。通信发展有限公司（Communications Development Inc.）的 Nick Moschovakis 和 Bruce Ross-Larson，以及包括 Rob Elson 和 Jack Harlow 在内的小组负责编辑工作。 在此，诚挚感谢上海市发改委和上海市财政局等相关政府部门，对上海城投世 界银行贷款项目的开展以及 DFV 创新融资工具的设立和发展给予了强大支持与悉 心指导。 此外，对在本书的编译出版过程中，给予了支持与帮助的世界银行各位领导 和专家们表示诚挚的谢意，其中包括世界银行 APL 项目组团长苏大海（Suhail J. S. 、曹星、Toyoko Kodama、刘志、Mayya Revzina、李莉等人。 Jme'an） 作为上海城市环境 APL 三期世界银行贷款项目的实施主体，上海青草沙投资 建设发展有限公司自 2010 年起，对上海城投 · DFV 组织开展世界银行机构加强与 培训（IST）项目给予了一贯支持与协助，在此对该公司总经理陆晓如、丁磊等同 志表示十分感谢。 关于作者 Somik V. Lall 是世界银行灾害风险和城市管理部的资深经济学家。他是《2009 年世界发展报告 ：重塑世界经济地理》（World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography ）的核心团队成员，并于近期成为印度总理的国家交通发展 政策委员会的高级经济顾问。最近，他负责实施世界银行的城市化回顾研究计划， 该计划为政策制定者提供各种诊断工具和政策框架，以管理快速城市化和城市发 展。他的研究涉及城市和空间经济、基础设施发展和公共财政，在各种专家审查 刊物、编辑专栏和工作报告中发表了 40 多篇专题文章。他拥有工程设计学士学位、 城市规划硕士学位，以及经济和公共政策博士学位。 Nancy Lozano-Gracia 是世界银行的一位经济学家，专注于城市便利设施的经 济评估领域，例如供水和卫生设施、排水设施以及非市售物品（例如空气质量）。 她是世界银行城市化回顾研究工作的核心成员，工作内容涵盖巴西、哥伦比亚、 印度、土耳其和越南。她拥有伊利诺伊大学应用经济学的博士学位。 O.P. Agarwal 自 2009 年以来，一直在世界银行的交通部门工作。他率领世界 银行团队为城市交通规划的管理者设计了能力建设项目，目前正在实施之中。他 曾经是印度总理市民服务机构——印度行政服务局（IAS）的成员。他身兼数职， 包括为国家政府和省级政府工作。他曾写过关于城市交通政策和治理问题的多篇 论文。他拥有欣奈印度技术学院的电力工程学士学位、美国麻省理工学院交通专 业硕士学位，以及德里印度技术学院博士学位。 David Dowall 在过去 27 年一直为世界银行工作，为近 50 个国家的 200 多个 城市设计城市发展项目。1976 2012 年，他在加州大学伯克利分校任城市和区域 规划教授。他的专业研究涉及战略和空间规划、经济发展、基础设施规划和融资。 他已经出版并发表了 100 多种专著、学术期刊文章和专业报告。他拥有马里兰州 大学经济学学士学位、科罗拉多大学城市和地区规划硕士学位，以及科罗拉多大 学经济学博士学位。 Michael Klein 是德国法兰克福金融和管理学院（Frankfurt School of Finance and Management）的教授以及约翰斯 • 霍普金斯大学（Johns Hopkins University）高级 xvii xviii 关于作者 城市规划、连通与融资 国际研究学院的高级客座教授。Michael 曾在世界银行工作（1982 2009） ，最近 的职位是世界银行集团金融和私营部门发展局副总裁以及国际金融公司首席经济 学家。他曾是荷兰皇家、壳牌集团的首席经济学家（1997 ，曾领导 OECD 2000） 经济部的非 OECD 经济小组（1991 。Michael 曾就读于波恩、 1993） 纽黑文和巴黎， 获得德国波恩大学的经济学博士学位。 Hyoung Gun Wang 是世界银行灾害风险和城市化管理部的经济学家。他是世 界银行城市化回顾旗舰研究的核心团队成员。他的研究主要关注城市化和城市发 展、城市和区域经济、空间经济分析、基础设施投资的经济影响、灾害管理方法， 以及区域和地方各级的经济增长。他的研究和工作任务涵盖了众多发展中国家， 包括巴西、中国、刚果民主共和国、俄罗斯联邦、土耳其、越南等。他拥有布朗 大学的经济学博士学位。 缩略语 BOT Build, Operate, and Transfer 建设、运营及移交 BRT Bus Rapid Transit 快速公交系统 CDIA Cities Development Initiative for 亚洲城市发展中心 Asia FAR Floor Area Ratio 容积率 FINDETER Financiera de Desarrollo 区域金融机构（哥伦比亚） Territorial (Colombia) FSI Floor Space Index 建筑面积指标 GDP Gross Domestic Product 国内生产总值 GRDP Gross Regional Domestic 地区生产总值 Product ICT Information and 信息和通信技术 Communication Technology IDU Instituto de Desarrollo Urbano, 城市发展研究院（哥伦比亚） Urban Development Institute (Colombia) NEN National Expressway Network 国内高速公路网（中国） (China) NWSC National Water and Sewerage 国家水务公司（乌干达） Corporation (Uganda) OECD Organisation for Economic Co- 经济合作与发展组织 operation and Development xix xx 缩略语 城市规划、连通与融资 PLN Perusahaan Listrik Negara, state 国家电力公司（印尼） electricity company (Indonesia) PMIB Programa de Mejoramiento 升级非正规住区计划（哥伦比亚） Integral de Barrios (Colombia) PPIAF Public-Private Infrastructure 公私基础设施咨询机构 Advisory Facility PPP Public-Private Partnership 公私合营 SAR Special Administrative Region 特别行政区 SEZ Special Economic Zone 经济特区 TNUDF Tamil Nadu Urban Development 泰米尔纳德邦城市发展基金（印度） Fund (India) ULBs Urban Local Governments 城市地方政府 VT Vale Transporte, Transportation 交通券（巴西） Vouchers (Brazil) * 除非另有说明，所有金额均为美元。 概览 世界上最早的城市位于美索不达米亚（Mesopotamia）的乌鲁克（Uruk） 一带。其中最大的城市是出现在《吉尔伽美什》史诗（所知最早文学作品之一， 大约公元前 3500 年）中的乌尔（Ur）。乌尔占地面积超过 60 公顷，大约拥有 2.4 万人口。但是，作为一个灌溉城市——也提供市场和防御服务——管理着周 边 50 万人口，并向他们收费。该城市人口非常集中，平均每公顷土地有 400 多人，城市规划极其复杂。乌尔共有四大居民区，为居民提供基本的便利设施， 例如铺设完好的街道和卫生设施。 为此，城市最初就进行了规划，设置了新居民区、经济分工和文化交流 场所。城市的增长在很大程度上得益于它们协助创造的繁荣经济。通过提高 密度——人们和经济活动集中于狭小的地理空间内——各个城市已协助经济 转型达数个世纪。城市的高密度使社会和经济互动的频率远高于非城市地区。 这些互动创造了生机勃勃的市场，让企业家和投资人将各种想法转化为创新 行动。其实全球 50% 的 GDP 在全球 1.5% 的土地上创造，而且几乎都集中在 。各种预测指出，全球 80% 以上的 GDP 产生于城市， 城市（世界银行，2008） 且这一比例还在迅速攀升中。 但是今天，城市正在以前所未有的、充满挑战的速度发展。城市的管理 者们关心的是创造就业机会，让他们的城市更有竞争力。他们还担忧市民的 1 生活质量，以及如何减少碳足迹。 从 2000 年到 2030 年，新兴经济体的城市 居民人口预计将翻番，从 20 亿增长到 40 亿。像东京、墨西哥城和圣保罗这 样的特大型城市已经拥有 3 000 多万人口。世界各地的城市建筑面积将成为 现在的 3 倍，从 20 万平方公里增加到 60 万平方公里。伴随这种人口快速增 长的是更加迅猛的城市空间扩张，这将导致以私家车辆为主要交通方式的低 1 2 概览 城市规划、连通与融资 密度发展——在很大程度上是一种不可逆的模式（世界银行，2012b） 。现在 70% 的能耗发生在城市里，多达 80% 的全球温室气体排放归因于城市居民—— 自然灾害的脆弱性正日益集中到城市，让快步向前的城市化进程保持正确的 方向，这对弹性且可持续的增长至关重要。 本书为城市管理者而编写，但是城市管理者并不仅仅指市长，还包括任 何因其所处位置而被赋予政策制定或决策角色、攸关城市发展的人，无论是 2 地方、市级、省级还是国家级层面。 城市管理者包括市长，也包括社区组织 的领导、地方和国家的政策制定者和（财政、投资和规划）部长，以及私营 部门的投资人、开发商和服务提供商。 本书为帮助城市管理者就其所在城市的可持续发展做出知情决策提供了 框架。要改善生活条件，特别是贫民窟和易受危害影响的区域，我们必须做 些什么？创造就业机会？在相互分散的城市之间架起桥梁（融合）？扩大基 础设施服务的覆盖面并提高质量？城市实体形态的管理？在努力解决这些挑 战的过程中，城市的管理者通常寻求定向投资——提供住房补贴，增加对基 础设施的投入，或创造新的增长支柱。然而，历史告诉我们 ：需要一套更为 全面的操作原则。 为了全面思考政策和投资选择会如何影响城市化和城市发展的步伐、规 模和影响，世界银行着手开展了一项名为城市化回顾的诊断项目。这些诊断 研究在几个试点国家与城市管理者们合作开展（专栏 0.1） 。 城市化回顾中所用诊断方法的核心是城市发展的三个维度（图 0.1） ，也 是本书聚焦的三个主要章节 ： • 规划——通过设定城市化的条件描绘城市发展历程，特别是关于利用城 市土地及扩大基本的基础设施和公共服务政策 ； • 连通 ——让城市的各个市场（劳动力、货物和服务）可以为其他城市、 城市的周边地区以及海外出口市场所及 ； • 融资——当城市发展和城市化进程加速时，为提供基础设施和服务所需 的大笔资金寻找资金来源。 城市规划、连通与融资 概览 3 专栏 0.1　利用世界银行的城市化回顾研究，全面思考政策和投资选择 从发达国家和已实现城市化的国家 工作都是从评估国家或地区的空间转型 汲取经验教训能够帮助正在快速城市化 开始 ：城市经济如何演变，城市需求如 的国家。综合这些经验教训正是《2009 何随经济的发展而不断变化，城市新移 年世界发展报告 ：重塑世界经济地理》 民的步伐，以及这些进入城市的新移民 （世界银行，2008）的主旨。该报告审视 如何寻找居所和上下班。然后，对被考 了全球的城市化趋势和政策，提出了由 察的城市模式与其他地方的基准模式或 三大部分组成的城市化政策框架。首先， 过去的情况进行比较。这种比较能够帮 体制应当为人员和货物的自由流动、方 助揭示政策扭曲如何限制了城市化进程， 便土地交换和再开发提供基础——使产 资金短缺如何限制了投资收益。在识别 生巨大的经济效益成为可能。其次，投 了可能的限制条件和短缺后，在回顾研 资应当响应居民和商业的需求，特别是 究中就政策选项提出相应的建议。其目 基本的连通性基础设施。第三，针对贫 的是揭示城市如何利用其经济和社会效 困人群和居住在边缘地带的人群需求， 益，不仅只为今天，还能在未来促进经 或危害健康、安全或环境的个别行为进 济的增长、技术的变革和机构的加强。 行干预。 为了检验工具和政策框架在不同发 采用“2009 年世界发展报告”的政 展环境下的相关性，世界银行在处于城 策框架，世界银行的城市化回顾研究为 市化不同阶段的十多个国家试点开展了 城市管理者提供了识别政策扭曲、分析 城 市 化 回 顾 研 究（ 图 B0.1.1）：乌 干 达 投资优先考虑事项的诊断工具。每项回顾 和斯里兰卡（城市化初期）；中国、印 图 B0.1.1　城市化回顾的国家，按城市化率（2009）和人均 GDP（2010）进行分析 100 90 巴西 80 韩国 约旦 哥伦比亚 70 土耳其 60 摩洛哥 50 格鲁吉亚 印度尼西亚 中国 40 30 越南 20 印度 乌干达 斯里兰卡 10 0 人均GDP（2010） 资料来源：城市化回顾研究小组。 （后页继续） 4 概览 城市规划、连通与融资 专栏 0.1 （接前页） 度、印度尼西亚和越南（中期）；以及巴 有助于识别和解决重大的政策扭曲。而 西、哥伦比亚、韩国和土耳其（成熟阶 且，因为诊断工作将当前的现实情况与 段）。回顾对所有国家采用了相同的诊断 能够或应该实现的情况相比，采用基准 方法——但是制定的政策方案因国别而 比 对 的 方 法 —— 与 其 他 地 方 的 情 况 比 异，重心也各不相同，以反映每个国家 对，与选定的标准比对，或者与已知的 所处的特定城市化阶段和体制环境。 最佳做法比对。另外，城市化回顾研究 在城市化回顾研究中，针对国家城 还利用了世界银行的城市和地方政府战 市的诊断能够识别存在的问题，帮助制 略“城市系统 ：城市化对经济增长和减 定相应的政策。尽管城市化回顾研究无 少贫困的治理”（世界银行，2010） 。 意形成一项政策或投资蓝图，但它应该 图 0.1 原则框架：规划、连通与融资 规划 连通 融资 通过透明的评估方法， 评估城市外部和内部 评价和建立城市信用 评价土地利用的价值 连通的价值 采用清晰统一的原则， 土地利用应与基础设 不同交通方式之间及 协调公私融资 施、自然资源及灾害 其与土地利用之间的 风险相互协调 协调 盘活现有资产，开发 新资产，并将两者与 竞争性市场与监管并 针对单个投资和整体 土地利用相挂钩 举，扩大基本的服务 投资，发挥投资杠杆 作用，产生最大回报 资料来源：城市化回顾研究小组。 注：本图表基于世界银行（2012a）和城市化回顾研究小组在各国所做调研之结果。 城市规划、连通与融资 概览 5 对于规划、连通与融资框架，拥有良好的治理架构是一个先决条件。各 级政府的城市管理者们应共同携手合作。如果不能做到这一点，那么一切都 将举步维艰。 规划、连通和融资——这些都是政策制定者们日常所用的术语，但是他 们通常将融资放在第一位，而没有充分考虑其他两个维度。在这三个维度中， 土地利用和基本公共服务规划应该是首要考虑因素。然而，因为规划必须允 许人和产品保持流动，所以必须不断调整，贯穿于城市发展的各个阶段。其 次才是融资 ：尽管融资与其他两个维度一样都很必要，但应当是城市管理者 最后的关注点，而不应是首要关注点。 这一点必须着重强调。将融资视为首要焦点——尽管作为满足紧迫需求 的一种尝试可以理解——如果没有与规划和连通携手并进的话，很容易导致 一个缺乏规划的城市。而且将使城市受锢于糟糕的实体形态，从而使其发展 倒退几十年，甚至上百年。一个城市的实体结构一旦建立，可能会保持 150 年以上（Hallegatte，2009）。 将融资置于首位，而不充分考虑其他维度，是错误的，因为这常常会导致 忽视协调基础设施改善（连通）与政策（规划）的压倒性需求。缺乏这种协调， 将会让今后数代的城市居民遗憾不已。例如，在越南河内，正在筹划一个新的 公交系统，从今天的中央商务区向几个方向延伸——但是它将无法延伸至城市 西南部新兴的第二中央商务区，那里已建成住宅高密度的新城区（地图 0.1）。 地图 0.1 融资先行的地方，低效多半会如影随形：越南河内的住房和公共交通规划未加协调 河内每公顷密度 96 — 150 150.1 — 225 225.1 — 350 350.1 — 388 新的大规模城市开发项目趋势 交通站点，600 米半径 目前的 CBD 1 号线：10.56 公里，9 站 资料来源：2009 年人口普查 2 号线：11.94 公里，10 站 减少面积：谷歌地图 2008，土地使用地图 3 号线：7.42 公里，8 站 0.5 2.5 5 10 15 20 资料来源：世界银行，2011。 6 概览 城市规划、连通与融资 另一个例子是 ：南非政府选择地价更低的边远地区作为约 200 万人的新 建居民点，以节约成本。但是缺乏将这些新家园与就业市场相连通的规划。 现在很多工人拼出租车上下班，既慢且贵。道路不够好，不能承载高效的交 通运输，需要转几次车才能到达分散的工作地点（Bertaud，2009） 。巴士也是 如此，上下班的时间几乎跟工作时间一样长。这是一个南非工人的典型一天 ： 约翰是约翰内斯堡的一个豪华轿车司机。从他住的地方到上班的地 方要花 3 个小时。他每天早上 5:00 离开家，乘一辆巴士，8:00 到达工 作的地方。回程也同样如此。他下午 5:00 下班，到家要晚上 8:00。大 部分工作日里，他能找到时间吃的——甚或负担得起的（由于昂贵的交 通）唯一一顿饭 —— 是他的晚饭。他只在星期天才能见到他的小女儿， 因为他早上离开家的时候她还没醒，等他下班回来她已经入睡。（与调研 小组成员 O.P. Agarwal 单独交流） 同样，哥伦比亚的城市发展挑战也是政策和规划问题所致。作为拉丁美 洲分散化程度最高的国家之一，哥伦比亚有 1 000 多个市级政府，它们拥有平 行的职责——提供基本的基础设施服务、土地利用和经济发展，以及社会服务。 城市区域包括多个自治市 ：例如波哥大就有 7 个自治市。这些自治市缺乏跨 边界协调政策和规划的机制。结果哥伦比亚的大都市区域因发展僵化而变成 跛子——不能在大都市区域或地区范围内协调土地利用政策或战略投资计划， 而这正是不断增长的城市经济所需要的。 无独有偶，乌干达 1995 年宪法确立了土地私有权，废除了与地方城市机 构的土地租约。地方政府极度缺乏资金，无法为改善基础设施获得土地。而 且，土地交易通常因糟糕的使用期保障（仅 18% 的土地进行了登记，拥有产 权）、缺乏可靠的土地估值系统、土地所有人缺乏出租动力，以及土地开发商 的准入成本高而举步维艰。为了改变这种情况，特别是在大都市坎帕拉，乌 干达急需可靠的土地登记和估值系统。当然，地方城市机构也需要获得融资 支持——以购买土地，为基础设施买单。但是单靠融资将无法解决乌干达的 问题。 城市规划、连通与融资 概览 7 韩国被视为一个成功的典范，其城市规划和土地管理体制已能够应对城 市化各个阶段的挑战。首先，依据土地利用管理制度，制定了土地开发计划。 其次，制定了城市综合规划，包括强制性 20 年愿景、区划决策和规划工具的 指导原则。市中心的开发项目应系统地遵守综合规划的阶段性方案。随后， 在 20 世纪 90 年代和 21 世纪，韩国整合了城市和非城市区域的独立法律，于 2000 年制定了城市－地区规划（城市与县或省之间的规划）。与此同时，政 府启动了大规模公寓建设项目，解决了韩国最严重的城市住房问题。同时发 展了多重交通方式。随着时间的推移，道路项目已涉及城市公路和铺路项目， 以及高速公路网。国家铁路网包括传统铁路旁的城市地铁线和高铁——将韩 国缩成半日里程区的子弹头火车。 规划、连通和融资应融为一体——正如本书所述，第 1 3 章总结了以往 和正在进行城市化回顾的经验教训。另外，第 4 章介绍了正在实施的规划－ 连通－融资框架，提炼了七国（巴西、中国、哥伦比亚、印度、印度尼西亚、 韩国和越南）试点的经验教训。在各章中插入了四个焦点，将该框架应用于 当前的各种政策辩论中。谈论的内容主要围绕贫民窟和自然危害（焦点 A）、 提供基础设施服务（焦点 B）、新的增长支柱和城市再生（焦点 C），以及创新 的市政融资模式（焦点 D）。 城市管理者可以运用本书的三维城市发展框架和案例研究，就其所在城 市和国家开展量身定制的分析，识别城市化的障碍——评估“鞋子真正挤脚 的地方”。然后确定在政治、技术和财政上最可行的政策方案。政策制定者应 关注规划、连通和融资中的哪些具体任务呢？请再次考虑三个常用的术语 ： 评价、协调和杠杆作用——这是能够帮助提升规划、连通与融资效果的术语。 城市规划 就以下三个方面而言，规划是聚集经济的基础。首先，土地利用需要有 效的土地估值系统。其次，土地的分配方式必须能够改善基础设施。第三， 最基本的基础设施服务——供水、能源、卫生和固体废弃物管理——需面向 所有居民提供，无论是在城市还是近郊。 8 概览 城市规划、连通与融资 建立系统透明的评估方法，评价城市的土地价值 城市化造成土地需求的上升，当土地在最需要的地方成为稀缺资源时就 会出现问题。调节城市扩张和再开发的成功工具往往基于完善的土地估值系 统。在这方面，首先应明确界定产权。其次，发达国家靠各种形式的数据和 机构评估地价，包括关于交易和物业特性的市场数据，以及土地潜在收益和 土地开发投入成本的相关数据。对这些数据加以管理，就能为专业估价师和 普通大众提供最新的可靠信息。改善估值过程中信息基础的机构，包括一支 训练有素的房地产估价师骨干，为确保估值程序的透明度、让大众获得土地 估值信息做出了贡献。 为了评估土地价值，避免与土地有关的冲突，城市管理者们应当推进系 统化、专业化、透明的估价流程。思考一下韩国的例子，20 世纪 70 年代韩国 鼓励发展了一支房地产估价师骨干队伍——在普及土地估值信息的同时，使 估价流程透明化。在以往的征地中，市场价值和资产置换成本由当地政府官 员来评估。1972 年，政府引入基本的土地价格体系，规定土地和建筑物的评 估须经认证过的私人估价师进行。两位估价师估算的物业价值的平均价即为 最终价；如果两位估价师的评估价相差 10% 以上，则再选择第三个私人估价师， 最后计算出新的平均价（世界银行，2013） 。 尽管土地估值对于有效分配土地用途至关重要，但是许多发展中国家缺 乏有效评估土地价值的体制。有些国家存在为了逃避高额交易税而隐瞒土地 价值，或通过法律扭曲了土地价值，从而让开发商以优惠的价格获得土地的 情况，最终的结果就是导致效率低下 ：土地可能没有用于最佳用途，高价导 致能否负担得起的问题，因为不易获得土地而造成基础设施扩建工程面临延 误。以印度为例，其信息系统还处于初始阶段，而政府常常为工业和基础设 施的开发而征地。农民和其他土地所有者们获得的补偿以印花税为基准，这 种印花税是一种土地交易税。但是因为印花税的边际税率上升至历史高位， 高达 12%，土地和房地产的价值长期以来一直存在低估。现在，随着印度的 政策制定者修改了变更土地用途的原则，缺乏独立的、可以信赖的土地估值， 可能导致公众不满和相关冲突。 城市规划、连通与融资 概览 9 但是，建立这些机构可能需要时间，次佳的解决方案也许能在这些国家 追求更长期目标的同时为其提供中期帮助。例如在印度，尽管已经开始出现 比较强大的管理土地用途转型、产权界定和裁决，以及土地估值的体制，且 土地市场随着时间的推移而逐渐成熟，城市管理者可能仍想审视短期和中期 的其他替代性方案。在印度，管理者可以探讨扩大土地利用和调整的方法， 在城市地区开发地块和基础设施。 土地管理要与基础设施、自然资源和灾害风险相协调 一个城市的实体结构、基础设施、住房和便利设施需求将会随着人口的 增长而不断变化。为了满足新的需求，城市管理者和规划者必须具有各种弹 性的战略。否则其决策和政策会把城市禁锢在可能被证实为次佳的实体形态 上。例如，密度限制——尽管非常重要——不应阻碍经济增长或可负担的城 市住房的开发。班加罗尔就是个密度规定降低经济效率的例子。研究显示， 如果提高城市的密度限值，班加罗尔的城市半径会是 8 公里，而非现在的 12 公里，这样城市就会发展得更加紧凑。通勤时间会大幅缩短，交通费用的减 少会让每个家庭大约节省家庭收入的 4%（Bertaud、Brueckner，2004） 。 同样，土地利用政策应与基础设施规划（例如公共交通规划）相互统一。 新加坡就是一个很好的案例 ：城市密度随地点、规划用途以及可获的基础设 施而不同（地铁站附近的密度更高）。纽约的密度随街区和规划的用途而各不 相同——介于商业和住宅中间的城区、市中心曼哈顿商业区的密度比远离商 业区居民住宅区的密度高很多。为了资助基础设施的改善，各个城市可向开 发商出售建造权，在既定位置上建造更高密集的设施。统一土地利用和基础 设施还有助于管理贫民窟的形成和发展（参见焦点 A）。在突尼斯，全国升级 改建计划奇迹般地把贫民窟在全国住房总量中的占比从 1975 年的 23% 减少到 1995 年的 2%。该计划获得了成功，因为国家公用事业单位在同一时期对供排 水管网基础设施投入了巨资，使现有非规范住房的升级改造成为可能。 在考虑协调土地利用政策和基础设施规划时，思考自然灾害影响的脆弱 性也非常重要。虽然 70% 的高收入国家将土地利用和自然风险管理纳为一体， 10 概览 城市规划、连通与融资 但只有约 15% 的低收入国家将这两者纳为一体（世界银行，2012b） 。这令人 担忧，因为城市面对自然灾害显得越来越脆弱，包括在世界许多地方正发生 越来越具破坏性的洪灾。协调土地利用和自然资源的管理同样很重要——包 括水资源和供水服务（世界银行，2012c）。纳米比亚的斯瓦科普蒙德是一个 拥有 42 000 人口、被环境敏感地区所环绕的城市，已经能够将其发展限定在 划定的“城镇区域”内，通过环境、行业和土地利用综合规划保护了所在的 流域。 竞争性市场与监管并举，扩大基础设施服务 供水、环卫、交通和电力都属于基本的公共服务。城市管理者如何推动基 本服务的扩张，并提高其可及性？对于特定服务——例如卡车运输——可以建 立完全竞争性市场，服务商可以自由进入该市场，价格在覆盖成本的同时反映 需求。至于其他服务，例如公共交通和垃圾清除，可以通过周期性拍卖来模仿 竞争效果 ：对于规定的一套绩效标准，向出价最低的供应商授予特许权。 这种特许权拍卖已经成功降低了成本和价格，值得认真考虑。在很多城 市，比如波哥大、伦敦和圣地亚哥，公交线路拍卖给运营商，然后由运营商 按照预定的线路行驶。在伦敦，因为拍卖已经形成制度，每公里公交运营费 用已经大幅下降（行政管理总成本估计下降了 20% 35%，行政管理净成本 （Estache、Gomez-Lobo，2004） 至少下降了 14%） 。圣地亚哥采用包括绩效标 准和投标人承诺车费在内的标准，授予了五年期的承包合同。在实行拍卖以前， 公交车费在放松监管期间有所上升 ；实行拍卖之后又逐步下降。 对于其他服务，由于所具有的天然垄断性（网络）和公共福利性，例如 供排水设施，政府和城市管理者必须设定供排水行业发展的现实目标，并根 据可供资源检查该目标，然后通过各利益相关的政策对话达成一致意见。大 多数城市都需要提高服务提供的有效性，降低资金成本。这些工作可以得到 一系列规划工具的支持，包括战略融资规划、立法和监管改革、基准比对和 各种绩效工具。 另外，价格必须得到监管。但是，要想让监管机制发挥作用，各城市需 城市规划、连通与融资 概览 11 要有防止事后机会主义的机制——无论是监管者还是服务商。例如在拉丁美 洲，服务商已经对 55% 的交通基础设施特许权、75% 的供水和卫生设施特许 权重新进行了谈判。 最后，差别定价和补贴可用来扩大诸如公共交通等服务的可及性——不 仅出于社会公平，还为了环境的可持续性。不管怎样，城市管理者始终应当 首先审视市场结构，为服务商提供必要的激励机制和灵活性，从而在为尽可 能多的人群服务的同时覆盖其成本。 城市连通 生产者和消费者得益于城市与城市之间、城市内部之间的连通。通过连通， 制造商能进入输入（包括劳动力）和输出市场，为消费者提供各种选择，在 很多情况下，给消费者更优惠的价格。而且，连通能够让城市接触到新的经 济机遇。但是，希望为所在城市与城市周边地区实现更强连通的城市管理者们， 面临着艰难的选择。因为资源有限，他们无法投资一切项目。现在很难知道， 随着时间的推移，哪个新建或改善性连通项目将产生最高的回报。 对连通性投资项目进行优先排序，意味着挑选短期的赢家和输家——但 从长远来看，慎重考虑优先排序的主要任务能够为城市、乃至国家带来巨大 的不同。对于连通城市和周边地区的网络来说，要想确定最有效的新建项目 和改扩建项目，城市管理者可以采取以下三个步骤。 评估城市外部和内部连通的价值 对于外部连通，可以比较一个城市与相似城市的交通成本——以及公路、 铁路、水路及其他交通方式的密度、质量和能力。通过这种方法，确定最需 要改进的地方。或者，识别可能实现的交通成本节约和连通性收益，以反映 城市经济活动和专业化程度的理想组合。在哥伦比亚，通过降低沿国家重要 贸易通道的交通成本，提高竞争力——无论是对各个城市还是整个国家都是 如此。例如，从波哥大到大西洋的公路运费约为每吨 94 美元，而从哥伦比亚 海岸到美国的海运费却相对较低，约为每吨 75 美元。高昂的国内运输成本削 12 概览 城市规划、连通与融资 弱了哥伦比亚各大城市的产品竞争力，特别是与世界其他大城市相比。如果国 内的运输成本下降 12%，则能使出口增加 9% 左右（Blyde、Martincus，2011） 。 对于内部连通，应找出问题所在 ：是交通拥堵和缺乏足够的公共交通阻 碍居民离开所在的社区，只能就近工作（导致劳动力市场无效）吗？反之， 是通勤时间过长或车费过高迫使人们居住在拥挤的贫民窟，以便步行上班吗？ 面临上述一个或两个挑战的城市需要完善的交通系统规划，包括理想的交通 组合方式。该规划必须平衡两个主要目标 ：增加负担得起的交通选择方式， 确保交通拥堵和污染控制在可接受的限值内。 不同交通方式及其与土地利用之间的协调 从一开始，城市管理者就必须系统地协调交通规划与土地利用政策及相 关基础设施规划。不同的城市需要不同的组合模式，不同的社区需要不同的 交通方式 ：一般而言，公共交通适合人口密集的区域，而私家车辆则更适合 比较分散的区域。 城市管理者应当通过鼓励交通市场的竞争，寻找方法缩小交通价格与成 本之间的差距——不仅针对城市与城市之间，还针对城市内部之间的交通。 并非所有的交通方式和路线都能支持涉及多个供应商的情况。但在可行且需 求高的地方，政策和法规应该鼓励竞争，而非制造人为的垄断。同时，城市 管理者应当找到方法，对个人机动车辆全部使用成本定价。这些成本包括道 路拥堵导致的外部成本，即道路使用者无法考虑到的、为其他道路使用者带 来的时间成本（Kopp，2007）。当地的空气污染带来更多的成本。城市面积 的扩大使工作和居住区分离，导致上下班路程加长和机动车交通工具的使用。 与之相关的健康成本高昂——在北京，空气污染导致的健康成本每年约达 35 亿美元（Creutzig、He，2009） 。 最后，城市管理者必须平衡好通过市场定价覆盖交通成本与其他社会 环境目标。在巴西，政府要求正规的行业雇主通过一个名为交通券（vale transporte ；VT）的体系为雇员提供车票 ；这些公司随后可以从应税收入中扣 减交通券的费用。虽然只能影响正规的行业，但交通券体系在雇主和政府间 城市规划、连通与融资 概览 13 高效分配了交通补贴的成本。 如果城市管理者打算将交通的所有外部成本都转移给用户，则交通的货 币成本将会上升。这将会逐步让家庭和企业重新平衡其关于居住地点和业务 地点的决定。其结果是产生更密集的住区模式、更高的土地租金和更短的交 通距离——为城市的效率做出贡献。 针对单个投资和整体投资，发挥投资杠杆作用，产生最大回报 国家层面的管理者必须在国内所有的城际连通中，识别最为有效的投资 项目。哪里最需要扩建城际之间的基础设施和交通服务？哪些通道是空间分 析和模拟所确定的网络核心，提升它们将带来的最高回报——包括效率和公 平？同样，管理者在限制拥堵和污染的同时，必须寻找方法让市内交通为大 众所负担得起。能力提升的投资应当与其他政策相辅相成，保持一致。定向 补贴尽管并不适用于所有目的或情况，但有时候能够让交通变得更高效、更 公平、对环境更安全。还可采取其他一些财政和监管工具，用于对特殊交通 方式的需求管理。 城市融资 城市管理者如何弥补现有资金资源和投资需求之间的缺口？他们应当选 择哪些资源？首先，政府可以通过向用户收费和税收方式来确保现金流，然 后通过包括税收在内的几种方式发挥土地价值的杠杆作用，建立政府信用。 只有这样，政府才能开始借款，吸引私人投资，更容易地获得融资。采用公 共融资还是私人融资，对于成功的城市和陷入困境的城市，通常并无不同。 但是，至少在以下两种情况下，采用私人融资更为合适 ：当政府视公私合营 为提高服务效率的途径时 ；以及当政府遭受严格信贷限制、无法为改善公共 运营系统而获得信贷时。 评价和建立城市信用 由于缺乏国内信贷市场，且经常缺乏市政债券市场所需的透明度，发展 14 概览 城市规划、连通与融资 中国家的许多城市政府无法获得长期信贷。经验表明，如果监管明确到位， 地方性债务也能够行得通 ： • 指导发债 ； • 管理借款风险 ； 4 • 明确规定地方政府发债的条件（包括发债的目的、种类和金额）。 为了让城市的债务发行更加透明，哥伦比亚公布了地方政府偿债能力的 交通信号灯，用红灯、绿灯和黄灯反映资金流动性和偿付能力的综合指标。 对各大城市的地方债务评级，红灯意味着利息与运营结余之比超过 40%，债 务余额与当前收益之比超过 80%。显示红灯的城市不能借款，显示绿灯的城 市可以借款，显示黄灯的城市只有在获得中央政府的批准后才能借款。 信用不仅限于地方政府——还延伸至其公用事业单位。在肯尼亚，水务 服务管理委员会于 2011 年计算并发布了 43 家城市供水公司公用设施的影子 信用评级，发现只有 13 家拥有投资评级。 小城市可以向上级政府寻求短期和中期贷款，聚集其信用。这样小城 市的政府就可以利用债券银行、贷款资金池和担保模式来降低借款人的风 险。常见的市政债券有两种 ：一般义务债券——用一般市政收入担保的债 务工具（比如房产税）和收益债券——通过从特定的市政资产（例如港口、 收费公路、供水和污水处理设施）到有追索或无追索的一般收益产生的收 入担保的债务工具。对于债券市场不够发达的地方，收益债券尤为有用。 哥伦比亚、印度、马来西亚、罗马尼亚、俄罗斯联邦、斯洛伐克共和国、 斯洛文尼亚、南非以及委内瑞拉玻利瓦尔共和国为通过市政债券筹集资金 的城市做出了表率。 在缺乏发达债券市场的情况下，不同形式的金融中介机构在为城市 基础设施项目筹集资金中发挥了重要作用。在哥伦比亚，区域金融机构 FINDETER 是一家成功的金融中介机构，是政府专为地方城市基础设施项目 融资而设立的一家政府公司。FINDETER 90% 以上的股份为国家所有，剩余 股份归地方（部门），为各家金融中介提供资金，这些金融中介再将这笔资金 城市规划、连通与融资 概览 15 转贷给各地方政府。FINDETER 已获得多边银行的资金，并持续拥有很高的 信用评级（Samad、Lozano-Gracia、Panman，2012）。然而不管怎样，这些方 法都不能取代拥有信誉的地方政府。 采用清晰统一的原则，协调公私融资 当各级政府的信用受限时，可以通过引入私人投资者来填补资金缺口。 合伙结构有很多种，对于私营部门而言，每种结构意味着不同的风险水平， 包括服务合同、合同管理、租赁和私有化。在任何结构下，都必须先明确财 产权，这样债权方就无需依赖政府的承诺。然后是公私合营，其筛选机制基 于市场和成本效益分析，能够改善项目的筛选，确保项目的可持续性，同时 为基础设施融资引入更多资源。不管怎样，公私合营制（PPP）并不是魔力子 弹：要求对可持续覆盖成本的收费或同等税收做出承诺。它们不能取代良好 的财政管理或良好的项目评估。清晰的原则必须详细说明程序、要求、批准、 所涉机构的体制责任以及风险分配。 加纳的例子就没有考虑该原则。2002 年，加纳政府发起了一项倡议，鼓 励城市的水务部门参与公私合营。但是，筛选程序缺乏透明度以及腐败诉讼 导致了该项公私合营的终结。在玻利维亚，政府对科恰班巴市（Cochabamba） 的供水系统实行私有化，将 40 年的特许权授予私人财团阿瓜斯度纳里（Aguas del Tunari）。在未充分评估该公司的财务状况时，即授予了该项合同。结果特 许经营权一旦被授予，费率结构就进行了调整，水价上涨至 20 美元，相当于 当地家庭收入的 20%。随后激烈的抗议示威导致阿瓜斯度纳里财团退出该项 目（Cuttaree，2008 ；世界银行和 PPIAF，2012） 。 与之形成对比的是智利，它建立了清晰、透明的采购程序，强调公众意识， 允许采取逐步调整、边学边做的路径。这个程序在 1993 2001 年间在竞争的 基础上授予了 21 个道路项目（Hodge，2006） 。一开始招投标先从较小的项目 开始，以便测试市场，使私营部门的风险最小化。超过 40 家智利公司和来自 10 个国家的国际公司通过组成 27 家联合体参加了投标。 要想成功实施公私合营，城市管理者将必须加强公共部门的能力，打造 合适的法律框架和行业框架，通过可行性研究推动稳健的规划和风险评估， 16 概览 城市规划、连通与融资 专栏 0.2　城市规划、连通与融资：世界银行如何为城市管理者提供帮助 世界银行拥有帮助城市管理者进行 市管理者提供及时的建议支持。 未来规划、连通与融资的工具。 连通。要想通过地方发展政策贷款 规划。为了在国家和城市层面支持 （以住房和贫民窟、土地和城市贫困以及 基于经验的城市规划政策，世界银行可 城市交通为核心）为改善后的城市连通 以依靠 ： 提供支持，世界银行可以扩大一揽子计 划性的、基于政策的贷款。同时，它也 • 城市资产管理战略（具有强大的数 在探索与城市规划和连通的核心元素相 据收集和传播功能）； 挂钩、基于成果的计划性贷款方案。 • 市政合同管理（作为趸售的一部分， 融资。为从商业市场（贷款和债券） 拥有各级城市数据采集工具）； 中借款的政府覆盖部分还本付息并改善 • 地方投资气候评估和商业调查（调 长期贷款条件，世界银行能够提供基于 查范围更广）。 政策的担保——从而延长还款期限、降 低利率、提高贷款上限、以及开发新的 世界银行还能利用城市化知识平 市场和机构投资人的能力。 台、以及新加坡和马赛城市中心，为城 确保透明的竞争性采购过程，建立强有力的监督系统，为适应不可预计的事 件而允许一定的灵活性。 盘活现有资产，开发新资产，并将两者与土地利用相挂钩 土地出售和出租能够为新的基础设施投资项目筹集初始资金。开罗、伊 斯坦布尔和孟买的土地出售为土地拍卖的收益潜力提供了范例。但从长远来 看，政府必须开发自有收入来源，比如房产税或类似征税，获得长期信贷， 为公共设施的维护和扩建提供资金。特别应关注三种收入来源——改良税、 特种税以及额外收费——将收费与基于基础设施改善的土地增值相挂钩。所 有这些盘活国有资产的方式都必须同时具备很多因素才能成功，而且都存在 风险。强大的体制对于这些工具的运用必不可少。应清晰界定产权，采用标 城市规划、连通与融资 概览 17 准的方法客观地评估土地价值，支持和监督土地管理、土地出售和征税。 城市规划、连通与融资 今天的发达国家历经了上百年的时间，逐步实现城市化。那种相当闲散 的步调允许其在原则和能力的发展过程中尝试和出错。相反，今天的发展中 国家所面临的是农村人口向城市的突发涌入。可以预计，有些国家的城市人 口将在短短的 30 年间从 10% 20% 飙升到 60% 85%。 这种快速的城市化让发展中国家的政府面临着前所未有的体制和财政挑 战。今天的城市在管理各自城市化决策和规划时，还应努力确保居所、交通 和其他基本的基础设施和公共服务的普及性。所有这一切，对于日益增长的 人口以及启动和扩大商业都是必须的。 为了经济、公平和可持续发展，当前最紧迫的就是城市管理者对其城市 进行规划、连通和融资。决策者如何为迅速的城市化做好准备非常重要，这 不仅关系到他们所在城市的未来，而且会影响到全球的经济发展和可持续性。 世界银行能够结合其他机构为此提供帮助（专栏 0.2） 。 注释 1. 这些是 750 多个城市管理者在通过城市化知识平台开展城市化优先考虑事项的地区 和国家咨询活动中所表达的担忧，城市化知识平台是供政策制定者、执行者和研究 者公开开展知识交流的一个全球合作伙伴。该平台包括从低收入到高收入、从最小 到最大的各个国家。 2. 参见 Clark（后文）关于城市管理者的组成架构以及领导力含义的讨论。 3. 土地调整本质上是一个用于征地和发展基础设施的参与性工具。它已经应用于印度 古吉拉特邦（Gujarat）城镇规划方案。 4. 这包括国家政府对地方借贷的清算。 参考文献 Bertaud, Alain. 2009. “Note on Spatial Issues in Urban South Africa.” http://alain-bertaud .com/AB_Files/_vti_cnf/AB_Note%20on%20 South%20Africa.pdf. 18 概览 城市规划、连通与融资 Bertaud, A lain, and Jan K. Brueckner. 20 04. “Analyzing Building- Height Restrictions: Predicted Impacts Welfare Costs, and a Case Study of Bangalore, India.” Policy Research Working Paper 3290, World Bank, Washing ton, DC. Blyde, J., and C. Volpe Martincus. 2011. “Shaky Roads and Trembling Exports: Assessing the Trade Effects of Domestic Transport Costs Using a Natural Experiment.” Paper presented at the Forum for Research in Empirical International Trade, Ljubljana, Slovak Republic, June 9–11. http://www.freit.org/LETC/2011/ Submitted Papers/Christian _Volpe _ Martin- cus74.pdf. Clark, Greg. Forthcoming. “Leadership and Governance.” In Rethinking Cities, ed. Edward Glaeser and Abha Joshi Ghani. Washington, DC: World Bank. Creutzig, Felix, and Dongquan He. 2009. “Climate Change Mitigation Policies and Cobenefits of Feasible Transport Demand Policies in Beijing.” Transportation Research Part D 14 (2): 120 –31. 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Washington, DC: World Bank. 1 城市规划 当人们和公司从彼此靠近、创造聚集经济中受益时，城市走向兴盛。但是， 这种良性转变可能因阻碍城市区域发展的政策而受挫。由于糟糕的政策而导 致的一大障碍就是低效的土地利用和交易。另一个障碍则是土地利用和基础 设施规划之间缺乏协调。要想克服这些障碍，需要三套政策： • 通过建立系统透明的评估方法，评价城市土地的价值。因为土地利用塑 造了城市的空间结构，城市需要清晰界定产权、决定土地价值的政策。 有了这些政策，城市土地交易市场才能有助于协调供需，提高土地利用率， 优化建筑面积的开发。 • 土地管理应与基础设施、自然资源和灾害风险相互协调。各个城市需要 相应的政策控制土地利用的强度、结合基础设施的开发（特别是交通项 目），来进行土地利用管理。 • 竞争性市场与监管并举，扩大基本的基础设施。城市需要提供公共产品 和基本的基础设施服务（供水、环卫和固体废物管理）的政策。在发展 中国家小城市和大都市的边缘地带，这些服务的可及性非常低。 通过建立系统透明的评估方法，评价城市的土地价值 对于城市的扩张和发展来说，土地的利用和再利用是核心。从经济效率 来看，土地应当能够在不同用途之间转换——尽管可能需要公共干预，以抵 消市场失灵的影响（Henderson、Wang，2007）。城市土地市场应当有效地在 城市与农村之间（鼓励保护农业用地和绿地）、以及城市区域之间（防止土 地无序利用，避免缺乏公共服务的社区）调配土地。 21 22 城市规划 城市规划、连通与融资 土地有效利用的关键是什么？答案是土地的价格。发达国家通过审查产权 属性和市场交易数据，确定土地的价格和价值。发展中国家还无法这么做，因 为缺乏特定的基本体制、以及关于土地潜在收益及土地开发投入成本的辅助数 据。对这些数据加以管理，可为专业估价师和大众提供值得信赖的最新资料。 例如在 20 世纪 70 年代，韩国鼓励发展了一支房地产估价师骨干队伍——引入 透明的估值流程，同时为大众提供土地价格信息。在以往的征地中，市场价值 和资产置换成本由当地政府官员来评估。1972 年，政府引入基本的土地价格体 系，规定土地和建筑物评估须经认证的私人估价师进行。两名估价师估算的房 地产价值的平均价即为最终价；如果两名估价师的评估价相差 10% 以上，则 再选择第三名私人估价师，最后计算出新的平均价（世界银行，2013）。 许多发展中国家通常缺乏记录和管理这些信息的系统。例如，为了节约 税费而采取的非规范性市场交易，或对于住房和土地利用给予很高的公共补 贴，导致交易数据可能无法反映土地的真实价格。土地登记方式比较陈旧， 缺乏迅速搜索或更新的动态功能。交易记录管理上的这些缺陷意味着缺乏房 地产的价格数据，从而难以进行土地估值所需的分析。这一点对房地产和基 础设施地方融资工具的影响深远。 土地估值与地方财政收入密不可分，因为土地价值构成了诸如房产税收 缴、土地出售或租赁等活动的基础。帮助“发现”和“传播”土地价值的可 靠系统，让买家难以欺骗当前的土地所有者。若缺乏上述信息，则在征地过 程中必然存在相当程度的土地价值低估。 以印度为例，其信息系统还处于初始阶段，而政府常常为工业和基础设 施的开发而征地。农民和其他土地所有者获得的补偿以印花税为基准，这种 印花税是一种土地交易税。但是因为印花税的边际税率上升至历史高位，高 1 达 12%，房地产价值长期以来一直被低估（世界银行，2013）。 现在，随着 印度的政策制定者修改了土地利用变更原则，缺乏独立的、可以信赖的土地 估值可能导致公众不满和土地冲突。 在越南，官方的土地价格也不能反映需求。该国有两种土地交易价格。 第一个是市场价——两者中较高的价格。还有一个是征地价——一个低很多 城市规划、连通与融资 城市规划 23 的价格，即政府在征地以及向开发商 图 1.1　越南的双重价格体系造成了大型工业地块的整合问题 和投资人派地时所用的价格（世界银 100 3% 行，2012f）。这种不公平的系统导致 6% 9% 12% 90 20% 了征地过程中的不满：在 1996 2005 80 13% 70 26% 年 间， 共 有 超 过 12 000 起 投 诉。 而 60 38% 百分比 土地冲突反过来又阻碍了工业发展所 50 40 需要的地块整合。在越南，超过 85% 30 20 的可供地块小于 20 公顷——但是工 10 57% 88% 62% 85% 业园区和市区通常需要 150 200 公 0 河内 岘港 边和 全国平均 顷的相邻土地（图 1.1）。所以，越 大规模发展 南的双重价格体系阻碍了城市有效、 （>1 亿美元和 200 公顷） 经济的发展。 中等规模发展 （1 000 万美元 1 亿美元和 20 公顷 200 公顷） 在成功建立了工业园区的国家， 小规模发展 （<1 000 万美元和 20 公顷） 需要更大的地域。其中一个例子就是 资料来源：世界银行，2011f。 中国的深圳——它是中国最有活力的 经济特区，也是全球最成功的一体化 发展中心和吸引外国投资的典范之一。2005 年，深圳工业园区的面积超过 7 万 公顷（Lei、Bin，2008）。在印度尼西亚，工业活动已从雅加达和泗水市中心 分离出来，工业园区的面积在 500 800 公顷之间（世界银行，2011b）。 最近，波哥大的城市管理者成为改进土地估值方法的先行者。在 2008 2010 年间，波哥大更新了地籍数据库，重新评估了 210 万个房地产的价值—— 包括其形成的每年 1.71 亿美元的新增收入（Ruiz、Vallejo，2010）。为了更新地籍， 政府引进了信息技术，征求了各层利益相关者的意见，使用地理信息系统（GIS） 详细的空间信息来估算房地产价值（Uribe，2010）。由于缺乏房地产交易信 息，一组专业的估价师采用多种方法收集价格数据，然后得出评估价值。但是， 为了循序渐进地增加房地产税——以及避免业主抵制，波哥大规定了房地产 税增幅的上限。与之相似，在美国，人们普遍认为估税员计算的房地产价值 约比市场价值低 33%。 24 城市规划 城市规划、连通与融资 土地估值与地块整合的障碍使得企业难以发展聚集经济，也使得政府难 以提供用地和基本公共服务。在阿尔及利亚、黎巴嫩和摩洛哥，五家公司中 约有两家认为难以获得合适的土地（工业区划和配套服务）是主要的业务发 展制约因素。在印度，大约每两家公司中有一家会报告最大的业务发展挑战 2 是获得理想的工业园区土地。 在南亚，要想租用公共土地用于工业目的需要 100 天——这是全世界最长的等待期（图 1.2）（在高收入水平的 OECD 国家 只需要 26 天）。 在协调工业、基础设施以及城市发展中，城市管理者应当首先考虑的是 改善土地信息和估值体制。要想做到这些，他们可以： • 培养一支房地产估价师骨干。 • 确保估值过程的透明度。 • 普及土地价值的信息。 只要体制无法始终如一地、准确地发现并传播土地的价值，传递给开发 图 1.2　私人投资获得工业用地的瓶颈 OECD 高收入国家 房产登记时间 欧洲和中亚 中东和北非 撒哈拉以南非洲地区 拉美和加勒比 东亚和太平洋 南亚 02 04 06 08 0 100 120 日期 资料来源：Doing Business 2012 Survey 提供数据。 城市规划、连通与融资 城市规划 25 商和企业家的信号就会比较弱——与土地业主的紧张关系就会升级。让政府 以及其他感兴趣的私营方正确评估土地价值，就是为其补充政策和投资奠定 基石。 土地管理与基础设施、自然资源及灾害风险相互协调，以反映市场 需求和社会偏好 与城市土地市场运行相关联的，是城市对实体结构、基础设施、住房和 便利设施的需求。这个需求将随时间的推移而变化，要求城市管理者和规划 者与时俱进。 城市的实体结构一旦建成，通常都会持续很长时间。一般而言，城市的 结构可保持 100 年以上——建筑物和房屋从 20 年到 150 年、交通设施从 30 到 200 年不等（Hallegatte，2009）。这种结构将决定城市土地利用和再利用的方式， 决定城市经济发展能否充分利用聚集优势并为社会公平和环境可持续发展做 出贡献（专栏 1.1）。 为此，城市管理者必须非常慎重决策城市今天的实体结构——以防将城 市禁锢于明天会遗憾的形态之中。城市管理者通常会为下面两个不同但又相 互关联的问题所困扰。首先，他们需要适应新的人口和经济增长，也许最好 安置在还未城市化的“处女地”上。其次，他们需要振兴城市，重新确定方向， 实现现代化，使城市更能吸引商业和居民。此外，一项全球城市调查指出， 人口密度正在不断降低，因此随着发展中国家的持续发展，它们将需要更多 的土地。为此，许多城市都在探索如何管理城市密度，从而能让城市的蔓延 达到最小化。 城市密度管理 土地利用规划在很大程度上决定了城市密度，城市密度继而带动城市基 础设施的大部分需求，很大程度上决定了城市的功能效率（Levy，2011）。 城市密度调节——城市规划师最常使用的工具之一——明确了单一地块开发 房地产数量的上限值。这个上限值通常被称为建筑面积指标（FSI）或容积率 （FAR）。举例来说，如果某一城市区域的 FSI 为 1:1，就意味着开发商只能 26 城市规划 城市规划、连通与融资 专栏 1.1　绿色城市的发展：协调土地利用和基础设施规划 城市发展的决策所造成的结果是长 实上，全球某些能耗与 GDP 之比最低 久的，一旦做出决策并实施后就不好改 的 经 济 体 —— 包 括 中 国 香 港 特 别 行 政 动，这样就会造成社会经济系统的重大 区、日本以及新加坡——在过去的几十 惯性。因为经济系统会围绕基础设施和 年间都经历了极为迅猛的发展。库里提 城市规划进行自行重组，也因为当前众 巴和哥本哈根是两个对汽车的依赖度低 多的发展都发生在城市，这种惯性将持 于平均值的案例 ： 续达几个世纪。所以，滞后的绿色城市 投资可能会代价高昂，如果这种滞后导 • 库里提巴市的经验表明，协调城市 致城市陷入难以推倒重来的状况，各种 交通与规划——让人口集中于公共 技术再适宜（因为过量的碳、土地或供 交通线路和公交枢纽周围——使城 水强度），或形成难以应对不断变化的气 市以低能耗模式最大程度地共享 候条件的人居模式。 交 通 成 为 可 能（Suzuki、Cervero、 目前仍面临交通基础设施巨大缺口 Iuchi，2013） 。 的发展中国家，还有机会选择其城市形 • 丹麦哥本哈根的设计则遵循以公交 态及交通发展道路 ：选择低排放的交通 导向和自行车友好型的方式 ：先从 还是依赖于汽车的交通。经验告诉我们， “手指型规划”开始——先确定优 家 庭年收 入在 6000 8000 美 元 时， 对 先发展的区域——然后投资兴建五 汽车的需求将大幅飙升。如果历史重演， 轴放射型公交线路和以轨道相连的 根据预测的经济增长和过去的机动化模 卫星新城通道（Cervero，1998） 。 式，到 2050 年将新增汽车 23 亿辆，大 部分都在发展中国家（Chamon、Mauro、 但是，在世界上的大部分城市，私 Okawa，2008）。缺乏鼓励高密度城市化 家车辆的交通成本相对下降——由于收 和公共交通的政策，高度依赖私家车辆 入提高和汽车能效提升，已经导致城市 的交通方式就将成为必然。其后果将导 密度不断降低、城市日益扩张、对私家 致高度拥堵——高昂的能耗和时间损失， 车辆的依赖持续上升。 以及对健康造成重大影响的地方污染。 如果决策没有充分考虑社会经济、 但是，如果城市交通方式以公共交 环境和技术状况随时变迁，城市发展的 通工具为主，那么低排放的交通业和快 惯性结果极有可能会令人后悔。潜在的 速增长或高收入之间就不再有冲突。事 后悔一直是各项政策长期面临的挑战， 城市规划、连通与融资 城市规划 27 而气候变化和能源价格波动加强化这一 大为打造更加绿色环保的城市而增加的 点。避免陷入这种状况——以及相应的 成本 ：对于城市而言，为建造密度更高、 后悔或改造成本——应当是城市规划和 能耗更低的建筑而增加的成本——归功 基础设施决策的重中之重。 于更好的绝缘和更有效的制热系统—— 当 然， 更 好 的 建 设（ 更 清 洁、 更 是有限的，而且它能带来多重的协同效 有弹性或两者兼而有之）花费更高。这 益，使之成为立即行动的优先考虑事项 种取舍对于面临严重融资受限的国家而 （Viguie、Hallegatte，2012） 。 言，加重了对选择“造得对”（可能兼具 经济和环境意义）还是“造得多” （可能 Stéphane Hallegatte 为本文作出贡献。 是社会所需的）的担心。但是，不应夸 建造建筑面积小于或等于地块总面积的建筑物。尽管在某些情况下，可以在 一块地上建造一幢覆盖整个地块的单层楼房子，从而达到 1:1 的 FSI，但是通 常开发商的建筑都要附带“步道”或“基座”，那么建筑物就不能覆盖 100% 的地块，但是可造一层楼以上的建筑物。例如，开发商可以建造一座四层楼 的房子，覆盖 25% 的地块面积，而仍可以满足 1:1 的 FSI 规定。 其他的规划规定包括后退间距（距离地块前后左右的最小距离）和最大 楼高。两者都是为了保护周围的房产，保证能够获得阳光、空气和开放空间（公 园和广场）。最终，地块覆盖率的规定限制了可开发的地块总面积（Dowall， 2012；世界银行，2013）。需要强调的是并没有所谓的最佳 FSI，这一点极为重要。 对于特定区域来说，“合适的”FSI 将取决于城市现有的空间结构、街道模式 和宽度、基础设施水平（是否能够适应更高的密度——FSI 更高？）、以及文 化和社会因素（人们接受摩天大楼吗？）（Bertaud，2004）。 尽管这些规定的存在都有很好的理由，但是常常会有意想不到的后果。 如果一个区域的 FSI 低于投资人（假设在自由市场里）可能想要开发的水平， 这种供应抑制会促使人们离开这个区域，去向其他区域——那么对那些区域 的需求增长将会提升整个城市的价格（Annez、Linn，2010）。同样，如果 FSI 是一个统一的限值，可能会因为限制了本应造房的土地供应而提高了房价。 28 城市规划 城市规划、连通与融资 这也会鼓励土地的分配和生产使用建筑物的减少。除了采用这些方式减慢城 市的发展以外，设定统一的限值还将把贫困家庭推向偏远的郊区，因为通勤 费用和时间的增加而使他们更加贫穷。当这些家庭别无选择地在工作地点附 近居住时，他们通常住在灾难易发的非规范居住区（参见焦点 A）。 班加罗尔（Bangalore）就是密度规定降低其经济效率的例子。它的容积率 在 1.75 3.25 之间，远低于常规的范围（世界上大部分大城市的容积率在 5 15 之间）。这会产生什么后果呢？研究表明：如果将城市的密度限制提高，城 市半径将会是 8 公里，而不是现在的 12 公里。通勤时间会大幅缩短，交通费用 的减少会让每个家庭大约节省家庭收入的 4%（Bertaud、Brueckner，2004）。 与之相对的是，曼谷的土地市场限制较少，开发商们能够适应不断增加 地图 1.1　纽约的规划是颗粒型（且与基础设施相融合）——孟买是粗放型 a. 美国，纽约曼哈顿 b. 印度，孟买 曼哈顿各区域的 FSI 变化 公园 FSI 变化 0-2 2-3 3-5 5-6 6-8 8-9 9-11 11-12 12-14 14-15 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 0 5 10 15 20 25 30 公里 公里 资料来源：纽约市规划部，2011（左）；Bertaud，2004（右）。 注：由于广场、连拱街等的设置，部分区域的建筑面积指标（FSI）可能会再上升两个单位。因为缩进距离 和地块的几何形状，有些区域可能无法达到所允许的 FSI。 城市规划、连通与融资 城市规划 29 的人口和经济压力以及不断攀升的成本。在 1974 1988 年间，当城市发展迅 速，土地和住房建设价格不断上升时，开发商通过提高住房项目的密度来应对。 每公顷的平均套数从 35 套提高到 56 套，多户住房占新建住房比例从 1986 年 的 2% 提高到 1990 年的 42%。这种转变让开发商得以建造民众负担得起的住房， 并从中获利（Dowall，1992）。在 1986 1990 年间，曼谷大约一半的新增住 房为私人开发，非规范性建造住房不到总量的 3%。在土地市场高度限制的其 他城市，非规范性建造住房占到总量的 20% 80%（Dowall，1998）。 为了有效地塑造城市或大都市区域的空间、密度和土地利用模式，规划 人员可以利用总体规划和结构规划来制定地区详细规划。他们可以草拟区划 条例，为规划实施提供帮助。他们还可以制定 FSI 或容积率的规定，限制建 筑物的密度（Dowall，2012）。这种密度规定可以与基础设施规划同步协调。 除了各种密度规定，当地方政府不具备监督和推动新住区发展的行政管 理能力时，土地利用规划的强制执行就成为一项挑战。在达喀尔，过去 20 年 大都市区域人口增长最快的是其城市边缘地带，因为它们提供了容易获得的 便宜居住地。但是，这些区域中 40% 的人口增长集中在不安全的区域——其 风险由于缺乏规划标准和基础设施而加剧（Pelling，2003）。这些地区的物理 脆弱性与风险因薄弱的机构能力而加重。 协调土地利用和基础设施规划 城市规划的中心问题是使土地利用与基础设施相配套，以获得最好的效 果。较高的密度催生了对基础设施服务（电力、供水和污水）较高的需求。 但是，也因其更适合采用公共交通而支持了环境的可持续性。不容置疑的是， 密度一定不能压倒基础设施。然而，避免基础设施的不足使用也同等重要， 因为在基础设施可以支持更高密度的地方，采用较低的密度上限会导致基础 设施未得到充分的利用。 为了审视利害所在，让我们来比较一下纽约的原型城市曼哈顿和孟买（地 图 1.1）。曼哈顿的密集区域通常很小。它的土地利用限制随着街道的宽度和 容量、基础设施的能力以及以前的土地利用模式（通常商业区的 FSI 比居民 30 城市规划 城市规划、连通与融资 地图 1.2 越南河内新开发项目与公共交通投资不一致，2009 河内已建成区域 每公顷密度 96 — 150 150.1 — 225 225.1 — 350 350.1 — 388 新的密集开发项目趋势 交通站点，600 米半径 目前的 CBD 1 号线：10.56 公里，9 站 资料来源：2009 年最新人口调查 2 号线：11.94 公里，10 站 建成区域：土地使用地图，谷歌地球 2008 3 号线：7.42 公里，8 站 公里 0.5 2.5 5 10 15 20 资料来源：Bertaud，2011。 区高）而不同。这种颗粒型管理模式帮助曼哈顿成为一个土地利用和基础设 施相整合的范例。 与之相反的是，孟买的密集区域很大——在城市的大部分地方都一样， 而通常密度比较低。印度的城市规划人员辩解说这种较低的规范密度是避免 现有基础设施过重负担所必需的，因为基础设施的能力极为有限。他们不是 通过提高规范或规划密度，而是通过开发新城镇和郊区的工业地产来努力保 护城区（世界银行，2013）。但是，这种战略忽略了一个机遇：印度的城市 可以转而利用不断升值的土地，为更好的、承载能力更高的基础设施融资， 为中低收入人群增加办公空间和负担得起的住房。 在中央商务区以及城市的其他经济活跃区，FSI 通常最高。凭借四通八达 它们可以容纳白天工作的庞大人群。 的公共交通， 为了提高公共交通利用率、 不过， 不鼓励私家车辆的使用，城市规划人员为靠近公共交通车站或主要道路交汇 口的边远地段也设定了很高的 FSI。因为随着城市的发展，城市的交通方式既 能产生正面的外部成本，也能产生负面的外部成本，最好把它作为城市综合战 略的一个组成部分，这个战略既能满足不同的用户群体，又能预见长期的需求。 绝大多数城市一直缺少这种战略（世界银行，2002；世界银行，2012a）。 以河内为例，其公共交通投资并不能预见不断增加的密度。该市希望在 城市规划、连通与融资 城市规划 31 2020 年以前完成城市快速交通规划一 图 1.3　圣保罗通过出售土地开发权，改善基础设施融资 期工程，建成交通网络和 25 个车站 （地图 1.2；车站标为绿色）。2009 120 000 年，每五个居民中有一个以上居住在 100 000 规划车站的步行距离内。然而，新开 80 000 美元 ︵千 ︶ 发项目正不断提高河内西南部范鸿路 60 000 （Pham Hung Road） 沿线的人口密度， 40 000 而这个区域没有包括在交通网络一期 20 000 工程中。其结果导致：到 2020 年， 0 河内市相当大的一部分人将无法与城 2005 2006 2007 2008 2009 2010 市其他地区实现连通。 资料来源：Sandroni，2011。 注：年收入来自于圣保罗的两项城市运营活动（额外建造权 城市可以利用对密度的控制为基 的开发特许）。 础设施买单，就像圣保罗在制定土地 管理与基础设施供应一体化的新原则 时所做的那样。为了平衡效率和公平，当城市重新确定可允许的发展密度时， 应对额外的建造权收费，即使已经规定了每个区域的土地供应上限（世界银行， 2011c）。指定区域内的建造权费用体现了土地和房产价格的一个功能，使土 地利用服从于经济效率原则。 在圣保罗的两个区，法利亚利马（Faria Lima）和阿奎埃斯培阿达（Agua Espraiada），因出售额外建造权而获得的收入不断攀升（图 1.3）。该收入存 入实施 2002 年度总体规划项目的城市发展公共基金中（FUNDURB）。到目 前为止，大部分收入分配给下述两个方面：排水和环卫工程，以及用于住房 和支持土地所有制规范化。基金所支持的改建工程，有很大一部分位于城市 的边缘地带，这意味着基金可在整个圣保罗范围内进行再分配，在最有活力 的区域获得的收入被投到最贫困的周边地区。 竞争性市场与监管并举，扩大基本的基础设施服务 城市管理者不仅需要土地估值系统，还需要与基础设施规划相协调的土 地利用规划。此外，还需要提升扩大城市基础设施服务的方法。在图 1.4 中可 32 城市规划 城市规划、连通与融资 图 1.4　各国城市规模与可获得管道水的人口比例 a. 巴西 b. 哥伦比亚 100 100 80 80 60 60 百分比 百分比 40 40 20 20 0 0 最大 最小 最大 最小 城市规模 城市规模 c. 印度 d. 乌干达 100 100 80 80 60 60 百分比 百分比 40 40 20 20 0 0 最大 最小 最大 最小 城市规模 城市规模 e. 越南 100 80 60 百分比 40 20 0 资料来源：巴西：IBGE，2000；哥伦比亚：DANE， 最大 最小 城市规模 2005；印度：住房事务部，2001；乌干达：乌干达 统计局，2010；越南：越南统计总署，2009。 城市规划、连通与融资 城市规划 33 以看到这种需求的紧迫性，该图显示了巴西、哥伦比亚、印度、乌干达和越 南的城市居民在管道水可及率的情况。在世界银行城市化回顾的五个试点国 家中（参见概览中的专栏 0.1），供水可及性随城市规模而有所不同——但其 具体做法却截然不同。在越南，供水可及率很高，但是公平性较低，较小的 城市呈现较低的可及率。在巴西和哥伦比亚，供水服务覆盖率高，而且相当 公平。在印度和乌干达，供水可及率较低，且较不公平。 如何提高基本的基础设施服务可及性呢？在大多数基础设施服务领域， 例如交通、电力和电信，城市管理者会提出一个有用的问题：是否有清晰统 一的服务原则框架，用以提供各项服务？下面三种方式值得考虑： • 驾驭市场力量，允许服务提供商之间自由竞争，或者拍卖特许服务权（通 过周期性拍卖模拟竞争性定价的效果）； • 价格监管，通过隔离管理者与被管理公司的政治影响的机制来实现 ； • 建立补贴机制，主要是为了在价格无法覆盖提供公平服务的成本时，扩 大普及范围。 对于供排水服务，国家政府和城市管理者首先应考虑确立发展供排水行 业的现实目标，审查现有资源，并在各层利益相关方的政策对话中达成共识； 从而解决治理问题，特别是关于责任和公共参与；解决跨行业和空间协调的 各项挑战。 驾驭市场力量 基本的基础设施，正如其他市场一样，在理想的情况下价格应能覆盖成本。 为什么呢？因为覆盖成本的价格更可能成为城市抵御投资浪费和消费浪费的 最强大的保护。 当政策制定者告诉潜在服务商，他们将不会收到任何财政转移支付或补 贴——但监管将允许定价覆盖总成本时——服务商就会估算需求并根据成本 进行调整，正如投资者在任何市场的所为。无论服务商是国有企业还是私营 34 城市规划 城市规划、连通与融资 企业，都不会有任何区别：他们明白，只有当客户有能力并愿意支付所要求 的价格时，他们才能赚到钱。 能真正地驾驭市场力量，从而使基本的基础设施服务更高效、普及率更 高或兼而有之吗（Klein，2012）？针锋相对式的竞争原则在特定行业是可行的： 如电力、天然气、交通、供水和废弃物管理，尽管这些拥有庞大而昂贵网络（电 力、天然气、轨道交通和水务）的行业需要精细化管理，以便让服务商分享 其网络 3。即使在只能实行垄断的地方，定期的特许权拍卖也能模拟竞争性定 价的效果。不过，当需要庞大而昂贵的网络基础设施时，拍卖可能会低效。 允许自由竞争的机会 电信业是最突出的竞争性基础设施市场的范例。不过，其他行业也有可 能存在竞争。 • 在电力行业中，在发电厂之间、更大系统内的能源交易商和销售商之间， 有些竞争也许是可行的。中国香港特别行政区甚至在几年前还没对居民 用电价格进行管理。在天然气方面，可以有来自像燃油的竞争性燃料的 有效竞争。有些体系，比如在德国，已经让价格不受监管，而允许管道 准入业务。一般而言，不同的业主采取复制管道或建造大量相邻的网络， 在经济上并不是最佳的做法。 • 在交通领域，可能存在不同形式针锋相对式的竞争。巴士和卡车公司可 以自由竞争。如果港口或机场不是离得太远，也可以形成竞争。铁路货 运公司可能面临长途公路运输的有效竞争。供水服务也会存在针锋相对 的竞争。但是，在大多数情况下，家庭连接管网和社区供水点之间的竞争， 以及诸如没有保护的泉水或私人水井的替代方案，实际上可能意味着可 支付能力问题或克服薄弱基础设施服务的战略问题。 在某些城市的公共服务中，市场准入并不受欢迎，因为竞争的结果削弱 了安全标准。波哥大的“一分之争”是一个有趣的例子。在 2000 年引入名为“千 城市规划、连通与融资 城市规划 35 禧捷运”（TransMilenio）的快速公交系统之前，该市大概有 3 万 5 万辆公交 车辆在运营。政府对参与公交线路运营的公交车主发放非排他性的许可证。 然后公交车主向驾驶员收取固定租金。驾驶员的收入直接依赖他们所收取的 车费（世界银行，2008）。随之发生的就是惨烈的竞争和安全缺失：司机们 有非常强烈的动机去超速、抢道、搭载过多的乘客。“千禧捷运”的引入以 及新的监管框架消除了这些“一分之争”。新框架包括涵盖各个组成部分服 务的招投标，从线路到基础设施。除了其他因素以外，千禧捷运按照运营商 的质量进行市场分配——按照公里数向其付费，以确保其获得一定的收入， 而不论乘客的多寡。 对于天然垄断的行业，针锋相对的竞争可能在技术上也不可行。城市大 部分联网的基础设施都属于这一类：进行复制网络趋向低效率。完全建好的 4 单一网络常常能够以低价胜过一切竞争对手。 加拿大的城市就是自然垄断取代市场竞争的一个例子。在一个既定市场， 各家水务企业一开始会为分别铺设管道相互竞争，为各家公司和家庭供水。 然后，所有的供应商会逐步退出，最后只剩一家。另一种情况是从一家垄断 供应商开始，没有任何挑战，因为竞争对手无法分一杯羹，或者法律禁止其 他对手进入市场。自然垄断也会出现在排他性的地方，例如机场和中央地铁站。 然而，垄断行业能够滥用市场权力，收取远高于社会能够接受的价格。 这样的价格也同样会导致经济体的生产力下降，缺乏竞争力。因此，如何才 能让价格既覆盖成本，又能确保价格仅略高于成本，不让垄断企业因过高的 利润而牟利？ 拍卖特许服务权 即便存在垄断，价格监管仍能够非常接近竞争性定价的效果。城市管理 者能够拍卖在特定时期内提供某项服务的权利——消除垄断价格，使之更接 近于竞争价格。在拍卖中败北的公司将退出特定的市场。可能的话，可以频 繁拍卖这种垄断特许权，然后以最低拍卖价授予特许权，这时拍卖就能像市 场那样设定价格。 36 城市规划 城市规划、连通与融资 许多城市将公交线路拍卖，然后指定运营商负责预先设定的线路。圣 地亚哥、波哥大和伦敦采用了这种方式。圣地亚哥根据包括投标人所报票价 以及质量变量在内的标准来授予五年期合同。在拍卖前放松监管的一段时 期，公交车票价曾一度上涨；通过拍卖公交车费又重新回落下来。伦敦因为 拍卖已形成制度，每公里的公交运营成本已显著下降（总行政管理成本估计 下降了 20% 35%，净行政管理成本至少下降了 14%）（Estache、Gomez- Lobo，2004）。 可能的话，每一到三年重复一次的特许权拍卖能够让价格监管毫无必要。 一直以来，这种拍卖不仅用于公交运输，还用于废弃物管理。如果一家公司 失去特许权，它的资产——巴士、垃圾卡车——还可以用在其他地方。 价格监管 由于某一服务领域存在涉及固定资产的自然垄断而使自由准入和拍卖均 5 未实现，则需要价格监管。 例如，供水商在每次拍卖后拆除和更换管道会使 人感觉很怪异。这种固定资产也没法一起拍卖。对于一个决定服务价格的拍卖， 投标人需要知道资产价格。而且，对于那些埋在地下的资产，在特许领域以 外的市场价值是微不足道的，其价值取决于供应商能够收取的价格——即拍 卖应当确定的价格。如果在拍卖前确定资产价格，就等同于直接的价格监管。 在基本的基础设施服务价格监管中，政府通常会对私营或国有的供应商 6 宣布一个监管方案。 只有在各家公司投资以后实际需求才会变得清晰。接着， 各家公司负责系统运营，以满足需求。最后，监管者根据各家公司获得的收 入做出裁定。 问题是：私营供应商知道，在这个流程的最后阶段——收入封顶阶段， 监管者能够推翻最初宣布的定价原则。这种逆转很可能发生在监管者面临压 力：降低消费者价格或减少所谓过高的利润时。即使是在拥有强大法律体系 和长期监管传统的国家，监管者也会因为压力太大而推翻最初宣布的定价原 则。在美国有几个地方，公共设施的监管者由公众推选，抑制价格的需求趋 向于损害该项服务。 城市规划、连通与融资 城市规划 37 随之而来的另一个问题是：服务商在得到合同后不久即尝试重新进行合 同谈判。在拉丁美洲，服务商已经重谈了 55% 的交通基础设施特许权合同和 75% 的供排水项目合同。如此高的比例意味着机会主义——而不仅仅是尝试 对特许经营合同信息不完整的补偿。本应当通过竞争性拍卖决定的事项，变 成通过双边谈判而投机决定，在这种谈判中政府又缺乏影响力。竞争带来的 益处就此消失（Guasch，2004）。 简而言之，任何监管流程都会伴随着政治风险，因此在提供基本的基础 设施服务时，无论私营企业还是国有企业都将遇到投资不足的情况。而且， 赢得基础设施合同的公司将会试图重新谈判。因此，要让监管方案发挥作用， 城市就需要一个防止事后机会主义的机制——无论是对监管者还是对服务商。 这种机制应当包括三个部分： • 定价原则的设计 ； • 制定和执行原则的法律框架 ； • 管理原则的组织安排。 定价原则的设计 为了获得既能覆盖成本、又能激励公司扩大覆盖面并提供优质服务的价 格，就必须计算成本——且价格必须允许一定的回报率。当监管者设定价格 上限时，事后被剥夺的危险性最高，正如英国所采用的价格上限。尽管价格 上限的设定是为了激励公司追求高效运营——通过以低于预期的成本为客户 提供良好的服务来盈利——但是一旦盈利就会被抨击为成本“过高”。而且， 价格上限使基础设施的价格与利用率相脱钩。即使需求很低时，监管的定价 也将反映所有成本，包括已使用的和未使用的。在这种情况下，监管者可能 会遭受降低收入的压力。 如果像美国那样，对回报率进行监管，那么服务商追求效率的动力就会 小一些——可能更愿意投资。利润，而非价格，采取事后封顶。监管者可以 调整利润上限，在需求低的时候允许降低利润，在需求高的时候允许提高利润， 38 城市规划 城市规划、连通与融资 从而让收入更能反映利用率（关于“被使用及有用性”原则 7 的一个例子）。 这些典型的美国模式的好处是减少了监管者食言的动机。这种方式更具可靠 性，使投资人更有可能为基础设施扩建项目投资，即便在需求低的时候价格 8 可能无法覆盖成本。 发展中国家城市基本的基础设施服务价格通常无法覆盖服务商的成本。 印度某些大城市平均供水成本超过从用水中产生的收入。图 1.5 的 20 个城市中， 只有 8 个城市没有通过收费覆盖供排水设施的运营成本。其结果是印度的城 图 1.5　印度一些最大的城市无法通过使用者付费覆盖供水和卫生设施的运营和管理成本， 　　　　2006 2007 印多尔 加尔各答 马图拉 博帕尔 贾巴尔普尔 拉杰果德 艾哈迈达巴德 阿姆利则 昌迪加尔 瓦拉纳西 纳西克 韦杰瓦达 苏拉特 哥印拜陀 班加罗尔 维沙卡帕特南 那格浦尔 詹谢普尔 孟买 钦奈 经营比率，2006 2007 资料来源：世界银行。 注：经营比率即运营成本（不包括折旧和还本付息）与运营收入（不包括运营补贴）的比例。供应商通 过向使用者收费（以及其他非补贴类收入）收回全部运营成本（如上面所定义的）的能力，用经营比率 等于 1 来体现。 城市规划、连通与融资 城市规划 39 市水务行业只能依靠巨额运营补贴和国家拨款生存。 总之，过低的价格上限会降低基础设施提供商扩大服务覆盖面的动力。 还会使公用设施处于财政压力之下——这足以损害该服务质量。 法律及合同框架 一切定价原则都将以法律文件的形式呈现。但是法律协议的承诺价格， 在不同的国家会有所不同。投资人力图避免潜在的专制监管者，更喜欢受法 9 庭监管的合同形式——甚或法律监管，因为这些都难以变更。 一般而言，监 管制度最审慎的法律形式将取决于保护和管理机构的质量。 治理挑战 通常应在合同承诺与灵活性之间做出取舍（因为监管可能需要根据不可 预见的情况进行调整）。对于这种取舍的管理，是监管体制设计者面临的重 大挑战。通常，他们寻求各种机制来保护监管机构不受被监管机构不当的政 治影响——同时还能在原则应用方面，为监管者留下一定的空间。 政策和规划缺乏透明度，以及决策质量和诚信上的欠缺可以称为管理责 任缺口（OECD，2012）。对公共和私人服务而言，这都是一个问题，尽管问 题的具体特点取决于提供的到底是公共服务还是私人服务。加强成果监督、 加强基准比对、提高公众意识、关心与参与，均有助于更好地规划和实施基 础设施服务。另外，对于私营部门所提供的服务，透明的授予流程及合同条款， 如上所述，包括事后修改合同条款的障碍，都是有效的基础设施规划的关键 组成部分（专栏 1.2）。重大的治理挑战包括：协调服务提供水平和融资决策、 解决管理责任缺口，以及跨部门和空间协调。 在经济合作与发展组织（OECD）确定战略融资规划的各层利益相关方 政策对话中，根据现有资源反复设定目标的进程，必须在更广泛的行业和城 市规划背景下开展，该城市规划要解决公共机构、政策优先领域以及相关 的法律法规问题，从而确保得到一整套真正能够获得融资的措施（OECD， 2009、2011）。大多数城市都需要提高服务的有效性，降低资金成本。实现这 40 城市规划 城市规划、连通与融资 专栏 1.2　亚美尼亚成功的政策改革基于完善定义的政策框架、清晰的服务水平目标， 以及对公私合营的激励 1995 年，当地方自治体系在亚美尼 在地区建立四个水务运营商、在城市利 亚建立时，供排水行业的职责就交给了 用 埃 里 温 水 务 为 80% 的 人 口 供 水、 逐 各个城市。但是，大多数城市都没有足 步提高私营部门参与度与职责的公私合 够的组织能力和财政能力管理好供排水 营、以及建立明确的绩效目标。 服务，特别是在小城市。各个系统残破 总体而言，这取得了非常积极的成 不堪，尽管拥有几乎可供所有亚美尼亚 果。例如，从 2000 2009 年，埃里温的 人使用的充足水源，但一天只能供水几 供水时间从每天 4 6 小时增加到 18 个小时。为了应对这些挑战，在世界银 19 小时，电耗则减少了一半以上。 行的支持下，亚美尼亚建立了一个政策 框架。 Michael Jacobsen 根 据 OECD（2011） 和 世 界 银 行 这包括经过修订法律和监管框架、 （2011a）资料撰写。 些努力可能需要一系列规划工具的支持，包括战略性融资规划、立法和监管 改革、基准设定以及绩效工具，另外还需要来自公私部门的资金和服务组合 的支持（世界银行，2012b）。 在大多数国家，尤其是非洲，缺乏指导政策制定者和规划者的信息。在 涉及政策和规划方面，国家和地方经常存在信息不对称状况。以水务行业为 例，地方上关于基本问题（例如供水和环卫设施的覆盖范围、家庭用水的水源、 质量和及时可供性）的信息有限，关于规划决策的经济和体制影响数据则几 乎没有。在政府各级间分享信息，以及在同级政府的各个部门之间分享信息 是良好规划所不可或缺的，OECD（2012）将其称之为信息缺口。此外，特别 是水务行业，水利地界和行政地界在地理上的不匹配是成功规划的一个重大 障碍，OECD（2012）将其称之为行政管理缺口。管辖权重叠、政策分散化的 大都市将导致不连贯的、以及更糟糕的相互排斥的水务管理规划和做法。同样， 城市对流域的依赖以及围绕水务开展的竞争可能会威胁市级规划。例如，澳 大利亚阿德莱德（Adelaide）的供水几乎完全取决于墨累－达令流域（Murray- 城市规划、连通与融资 城市规划 41 Darling）的灌溉用水以及其他更高的用途。新加坡大力宣传“四个国家水龙头” 的水管理战略旨在降低对马来西亚供水的依赖性，因为严重依赖上游水源势 必会产生风险（世界银行，2012b）。 建立补贴机制 公共政策可以设定服务价格低于成本价，以履行社会和环境义务。当设 定的价格足以覆盖包括资金成本在内的基础设施项目的所有成本时，该系统 的建设将为所有能够支付服务成本的客户提供服务。但是，政策制定者可能 还想将该项基础设施延伸至其他客户——既出于公平也为了环境的可持续性。 差别定价和补贴能够大幅提升服务的覆盖率和可及性。 社会公平 以水资源或者能源为例，通常穷人为每个单位支付的价格要比富人更高。 供水服务商在贫困城市区域收取的费用可能是现代化供水服务单位成本的几 倍（Klein，2012）。差别定价通过向富人多收费、向穷人少收费，成为恢复 公平的一种途径。 差别定价的一种方式是向穷人提供专门定制的价格－质量组合。例如， 能够按批次承担水费——而非一直购水——的穷人可以用水桶来买水。或者 可以通过简单的管道为穷人供水。还可以采取其他方式为穷人提供灵活的服 务，这种服务比他们以前获得的要好一些，但与富人得到的服务不尽相同（没 有完全处理的水仍可用于各种普通用途，例如冲洗马桶。穷人可以把水烧开 后再喝）。最后，还可以给穷人提供更灵活的付款条件——例如，通过使用 电子卡。在探索这些可能性的过程中，让非传统的供应商——从利润型服务 商到社区型组织——进入市场提供帮助（Baker，2009）。尽管这些显然不是 提高自来水可及性的唯一解决方案，但它们提供了形式多样的次佳选择方案， 可以提供不同品质的服务。 政府也可以出于公平而提供各种补贴。然而，必须认识到：许多补贴并 不能提高服务的可及性。例如，对现有设施进行补贴可能帮助已经联网的较 42 城市规划 城市规划、连通与融资 富裕人群——而非其他人群（Estache、de Rus，2000；Komives 等，2005）。 同样，城市管理者应当围绕扩大可及性的政策补贴开展讨论。他们应当 针对贫困人群给予补贴——是否通过资格能力审查（如智利的供水补贴系统）， 通过锁定穷人可能聚居的区域，还是通过生命线价格（以略低的价格提供品 质略低的服务）的方式。虽然生命线价格的方式能让各级收入水平的人群受益， 仍然遭到了反对。这种反对提醒我们补贴需要谨慎设计。基于数量或消费量 的补贴并不一定能推动公平。在对非洲、亚洲和拉丁美洲的 26 个基于数量补 贴的案例进行的一项研究表明，其中有 24 个补贴是递减的，服务并非普遍覆盖， 连通性补贴也许更能让穷人受益（Komives 等，2005）。 环境的可持续性 公共交通能够缓解城市拥堵：一辆载有 40 或 50 人的巴士占用的道路空 间并不比两三辆私家车辆占用的多。而且公共交通造成的污染更少，产生的 温室气体排放更少。然而，在很多国家，穷人负担不起公共交通。 例如在乌干达的坎帕拉，家庭每月支付的车费为 13 美元，约占其家庭预 算的 8%（世界银行，2011e）。尽管这与人们为交通支付的全球估算一致， 它仍然是穷人所负担不起的。要使用公共交通工具，最穷的 20% 家庭需在车 费上花费其收入的 41%。类似的情况也出现在世界的其他城市。 可以预测的结果是，在许多发展中国家，城市公共交通的搭载率很低。 在车费无法弥补服务的全部成本时，交通补贴能够使搭载率激增。但是这种 补贴要想成功，就需要强有力的合同约定和监管体制。 问题是即使车费已经与运营总成本脱钩，交通供应商仍然需要得到收 入覆盖其成本的保证。像波哥大、库里提巴（巴西）、伦敦和首尔已经通过 总成本合同管理模式来解决这个问题，该合同向运营商保证其收入将根据绩 效——而非车费箱来确定（或者不直接根据车费箱确定）。要想覆盖全部成本， 公共机构就要寻求其他的收入来源。 全世界的交通系统在通过车费回收运营成本的比例方面相差甚远。在一 个抽样城市的 15 个公交系统中，只有 2 个能够通过车费完全覆盖成本。在巴 城市规划、连通与融资 城市规划 43 黎，51% 的成本可以通过车费回收；在纽约则是 36%（图 1.6）。当公交系统 得到补贴时，真正事关出行的是公私交通的相关价格。其结果是全世界许多 城市的私人交通都得到了补贴——因为没有对道路使用和停车进行有效收费， 未计全部成本。例如，在德里自驾与公共交通的相对价格在 1.91 到 4.13 之间； 在地铁便宜、油价很高的东京，相对价格在 5.19 到 7.20 之间；在纽约，轨道 交通的成本高，但是停车成本也很高，因此自驾与搭乘像公共交通的相对价 格跟东京一样高，即 6.75（世界银行，2011d）。 财政补贴 补贴可以通过各种税收跨行业筹集资金。或者可以通过交叉补贴筹集资 金。在巴黎，车费所覆盖的公共交通运营成本不到 40%，交通运营的另一个 主要收入来源是雇主缴纳的雇佣税，作为工资的一部分（见图 1.6）。该项税 图 1.6　在世界许多最大的城市中，公共交通费不能覆盖运营成本 140 118 120 车费与运营成本之比 ︵ %︶ 100 97 95 100 90 80 70 67 63 61 59 60 51 51 51 42 36 40 20 0 区 巴 坡 尔 哥 买 多 敦 尔 里 德 黎 华 城 约 政 提 加 罗 亚 孟 伦 伦 首 德 巴 巴 哥 哥 纽 行 里 新 加 地 多 达 温 西 别 库 班 圣 迈 墨 特 哈 港 艾 香 国 中 资料来源：城市化回顾研究小组。 注：本图表中的数字涉及公共机构或大型公司运营的巴士和地铁系统。加权覆盖率基于跨交通方式的搭载率。因为缺乏相应 的数据，小型私人运营商未包括在内。 44 城市规划 城市规划、连通与融资 费的合理性在于增加了公共交通投资，提高了雇主对劳动力市场的可及性。 对于交通以外的其他服务，交叉补贴可以要求较富裕的城市消费者支付 高于成本的价格——从而让服务商向较贫困的消费者少收费用，这可能发生 在在农村地区或周边的社区（焦点 B 将讨论该方法）。但是，这种交叉补贴 的可行性与基础设施行业内的竞争范围是相反的。在存在针锋相对的竞争时， 城市区域的高价能吸引新的准入者，从而削弱现任者依靠城市市场通过交叉 补贴来覆盖郊区成本的能力。在这种情况下，对所有服务商实施通用税收计 划会是一个更好的解决方案。有些电信体制征收了这种类型的通用税，以便 为普遍接入提供资金。 差别定价和补贴能够以公平和环境可持续性为目标，扩大基础设施服务 的普及性。不管怎样，城市管理者应首先审视市场结构，为服务供应商提供 覆盖成本所需的激励机制和灵活性，同时为尽可能多的人群服务。 注释 1. 在美国，交易税约为房地产价值的 1% 2%。 2. 进行商业和投资气候调查。 3. 针锋相对的竞争是指公司在市场中开展竞争的情况。在这种竞争下，公司为提高利润， 报价必须比竞争对手低（针对特定品质），对价格不断进行检查。针锋相对的竞争 因垄断的存在而变得不可行时，可以通过拍卖模拟竞争性市场。这被称为市场准入 竞争。 4. 网络具有所谓的“天然垄断”特性。因为新增连通的边际成本趋于下降，而网络垄 断公司可以随意收取任何价格，这使得为了实现盈利而进入该网络的细分市场变得 不可行。 5. 关于网络的外部效应，私人投资的不足可能让政府出面干预，让提供的基础设施服 务变得合理（见第 2 章）。 6. 对于国有企业，政府可以采用绩效合同管理（例如曾在法国创建的合同－计划）。 7. 本原则是公共设施监管的基本原则，它要求资本资产必须被完全使用，且对地方纳 税人确有用途，然后才能要求这些人为设施的相关成本买单（Newbery，2001）。 城市规划、连通与融资 城市规划 45 8. 其他方案能够帮助建立信用。德国电力公司 RWE 最初通过与政府按 50 对 50 分享利 润，逃避了国有化。与此类似的还有资源租金，有时候在采矿合同中分享资源租金（其 中一个例子是资源租赁税）。 9. 有些人称之为“通过合同管理进行监管”（Gómez-Ibáñez，2003），它与其他监管 原则并无本质区别，通过合同进行监管基本上仅（部分地）依赖法庭的强制执行。 参考文献 Annez, Patricia Clarke, and Johannes F. 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Urbanization beyond Municipal Boundaries: Nurturing Metropolitan Economies and Connecting Peri-urban Areas in India. Directions Development Series. Washington, DC: World Bank. 焦点 A 贫民窟并非不可避免： 采用灵活的土地利用和协调连通 原则，能够改善生活条件 联合国预测，到 2030 年将有 20 亿人口居住在贫民窟。如何对已形成的 1 贫民窟进行管理，减少贫民窟居民面临的灾害？ 大多数政策讨论倾向于把贫 民窟的居民迁至安全的环境或在其他地方提供更好的住房。提出的目标包括 城市升级，例如社区和家庭基础设施项目、重新安置至新住房开发区、住房 补贴，以及土地所有权。 但是，这些政策中有许多政策并不发挥作用。原因是人们并不总是希望 用较好的地段换取拥有现代设施的更好的家。人们为自己负担得起的服务和 便利设施选择社区——但同时也是为了离工作近一些。 在许多发展中国家的城市，很难在工作地点附近居住，因为土地市场失 灵：规范性住房供应很少，部分是由于限制性条例。但是上班的通勤可能会 变得困难昂贵，因为缺乏交通基础设施把城市周边地区连通起来。搭乘公共 交通工具上下班在许多非洲国家会花掉一个贫穷家庭一半以上的收入。在津 巴布韦的哈拉雷（Harare），穷人要在交通上花费其可支配收入的四分之一以 上（Hook，2005）。 很多人选择住在贫民窟，只是因为交通费太高吗？至少看上去存在这个 可能性。可以肯定的是，对于很多住在贫民窟的人来说，即便使用最便宜的 公共交通也觉得太贵。一个明显佐证的案例是：孟买每五个工作人员中，有 三个以上须步行上班。 为了促进更好的生活条件，城市管理者可以协调土地市场的原则与城市 49 50 焦点 A 城市规划、连通与融资 基础设施的开发。河内的发展没有形成大型的贫民窟，是因为政府为土地市 场和基础设施设定了审慎的原则。它允许原来的村庄密集化，在城市外围推 动公路网络的现代化，但在大多数时候会避免拆除老房子。这些道路为正规 开发商开辟了新的土地，同时改善了现有村庄和城市之间的交通联系。村庄 因而得以发展并与城市的经济紧密结合起来。 波哥大的城市管理者通过协调土地利用和基础设施开发也同样获得了 成 功。 其 综 合 社 区 改 善 计 划（Programa de Mejoramiento Integral de Barrios； PMIB）旨在改善最穷的 26 个城区的交通和生活条件，这 26 个城区为分区规 划单元（Unidades de Planificacion Zonal）。这些单元由 107 个非正规起源的社 区组成，有 1 440 个非正规住区、30 万个没正规产权的地块，以及大约 50 万 个简陋居所。PMIB 从法律上认可了这些住宅和社区；扩建了基础设施，包括 马路、雨水收集设施以及卫生和输水管网；它还增加了城市公用设施（阶梯、 公园、社区活动室），改善了大约 65 万人的生活条件。 其他城市，例如曼谷和雅加达等仍未统一协调土地利用和基础设施。落 后的主干道和交通系统非常拥堵，尽管这些城市远没有河内人口密集。其住 房供应超过了交通基础设施的承载能力——住房相当便宜，但被拥堵所环绕。 在雅加达，生产力损失严重。 在德里和孟买这样的城市，住房供应受限于禁止土地开发的原则。因为 基础设施未能得到改善，其结果是住房非常昂贵、住房消费很低——以及多 数情况下交通很差。 在其他一些没有慎重制定土地和基础设施原则的国家，住宅最终与工作 相脱节。南非政府试图通过选择地价较低的偏僻地区建造约 200 万套住房， 控制住房补贴成本。但是没有连通这些补贴性住房与就业市场的规划。现在， 很多工人拼出租车上下班，又慢又贵。道路不够好，无法有效应对交通情况， 到达分散的工作地点需要多重换乘（Bertaud，2009）。另外一些工人通勤则 靠搭乘巴士，上下班路上花的时间几乎跟工作时间一样长。 从这些城市可以汲取两大教训： • 通过改善住房来消减贫民窟的增长和不安全状况所做的努力，不应降低 城市规划、连通与融资 焦点 A 51 工人对劳动力市场的可及性 ； • 为协调土地和基础设施而设定的原则，把数代工人与工作联系起来—— 从而使城市管理者有权说他们的政策转变了城市的居住条件。 注释 1. 贫民窟居民即便没有都生活在灾难易发地带，但大体也差不多了。研究表明易受自 然灾害影响的世界城市人口比例到 2050 年将超过两倍。今天，3.7 亿城市人口生活 在地震易发地带，3.1 亿城市人口生活在热带气旋频发地带。到 2050 年，这些数字 极可能达到两倍以上（Lall、Deichmann，2009）。 参考文献 Bertaud, Alain. 2009. “Note on Spatial Issues in Urban South Africa.” http://alain-bertaud.com/ AB_Files/_vti_cnf/AB_Note%20on%20 South%20Africa.pdf. Hook, Walter. 2005. “Institutional and Regulatory Options for Bus Rapid Transit in Developing Countries: Lessons from International Experience.” Transportation Research Record 1939: 184–91. Lall, Somik V., and Uwe Deichmann. 20 09. “Density and Disasters: Economics of Urban Hazard Risk.” Policy Research Working Paper 5161, World Bank, Washington, DC. 焦点 B 基本公共服务的市场定价 原则：要扩大覆盖面，提高 效率，并不都是钱的问题 当政策制定者思考如何扩大基础设施，改善基本公共服务的供应时，他 们有一个选择方案。与其将首要重点放到融资上，如同以往经常做的那样， 不如审视基本公共服务的市场结构——确定哪些原则会让效果最好。 特别是，政策制定者应考虑竞争性定价和成本回收的原则。实际上，在 很多情况下，通过收费回收成本的期望将决定融资的可供性。 深思一下哥伦比亚的情况。1964 年，波哥大和其他大城市只有半数居民能获 得自来水、电力和环卫设施。在较小的城市，这种普及率甚至更低。今天，几乎所 有的城市都实现了广泛的可及性——用了 40 多年实现了齐头并进（图 SB.1）。 哥伦比亚是如何扩大服务覆盖面的？大部分答案是因为通过政策改革， 使得收费几乎可以覆盖成本。例如，居民平均税费在 1990 2001 年间增加不 止一倍（世界银行，2004）。大约 90% 的住房装有量表，住房消费量几乎下 降了一半。这种情况最终降低了主要新建基础设施的开发需求。 在哥伦比亚，即便提高了水价，水仍然是负担得起的。其费用结构让政 府能够进行交叉补贴：让较富的家庭和工业用户为最穷的消费者买单。其结 果是，贫困家庭花在公用设施服务上的开销平均不超过家庭收入的 5%。 在电力行业，哥伦比亚政府改变了原则，提高了效率——放松了市场准 入限制，将电力供应分拆为四大类（发电、送电、配电和商业化）（Larsen、 Pham、Rama，2004）。该政策的转变获得了成功，改变了哥伦比亚的电力市 场，大幅提高了发电量。实际上，哥伦比亚变成了一个电力净出口国，2005 53 54 焦点 B 城市规划、连通与融资 图 SB.1　哥伦比亚各级城市的基本公共服务可及性，1964 2005 a. 电力 b. 自来水 c. 卫生设施 100 100 100 有卫生设施的家庭 ︵ %︶ 有自来水的家庭 ︵ %︶ 有用电的家庭 ︵ %︶ 75 75 75 50 50 50 25 25 25 最大 最小 最大 最小 最大 最小 （波哥大） （波哥大） （波哥大） 1964 1993 2005 资料来源：DANE，1964、1993、2005；基于城市化回顾研究小组的计算。 图 SB.2　越南在短短 15 年内几乎实现电力的全面覆盖 年向厄瓜多尔出口了 1.76 万亿瓦时的 电量。 100 90 越南也迅速提高了电力覆盖面 80 （图 SB.2）。在 20 世纪 90 年代早期， 供电率 ︵ %︶ 70 60 电力只能供应给极少数越南人（大约 50 14%）。今天，几乎所有的人（97%） 40 30 都能用上电。电力覆盖基本上完全公 20 10 平：农村和城市几乎没有差别，极少 0 出现区域空白。 08 09 05 07 03 3 95 97 99 01 9 什么政策使得越南的电力覆盖率 20 20 20 20 19 19 20 20 19 19 资料来源：越南统计总署，2009。 陡增？ 1995 年，政府建立了一家公 共企业 EVN，负责管理电力系统， 始终将电价控制在成本之下，扩大服 务则由财政转移支付和 EVN 的其他收入提供资金。不过，EVN 通过多元化 的方式进入其他盈利性行业，包括电信，来保持企业的活力。 城市规划、连通与融资 焦点 B 55 越南的方法为很多人带来了好处——不过这些好处是有代价的。首先， 服务是点状分布，缺乏效率，经常停电（世界银行，2007）。其次，供电收 入太低，使 EVN 专注于更加盈利的副业，而不是进一步改善电力服务。若不 是仅关注于电力供应的全面普及性，越南的政策制定者可以尝试确保更高的 服务质量。对于所有人而言，与其让每个人都享有不稳定的服务，还不如提 供稳定的电力。而且，越南维持对 EVN 的财政支持很不容易。预算紧张让政 府寻求替代方案，例如私人投资的发电厂——但是这些方案会要求通过较高 的电费回收成本。 越南现任的政府正在努力提高电价，吸引私人投资人和发电商。另外还 在考虑是否向发电厂开放电力市场，鼓励竞争。有迹象表明市场确实能够支 持较高的电价（世界银行，2007）。 与哥伦比亚和越南不同，乌干达在普及整个国家的基本公共服务方面仍存 在很大的缺口。2008 年，乌干达改善的水源普及率为城市地区 22%，农村地区 5% （Mugisha、Borisova，2010）——远远低于发展中国家的总体平均水平（84%）， 以及撒哈拉以南地区的总体平均水平 （UNDP， （58%） 2008）。 乌干达的政策制定者已经开始考虑扩大基本公共服务可及性所需的原则。 1998 年的水务改革核心是创建合理的激励机制，提供更为有效的服务：把责 任分担给当地的服务经理，让他们承担更多的管理责任。2000 年以来，中央 政府一直在与乌干达国家供水和污水公司（NWSC）——向国家大型城镇提 供排水服务的独立公共服务商——合作，以执行绩效合同管理。该合同每三 年续签一次，规定了 NWSC 在合同期结束时必须达到的特定指标（Banerjee、 Morella，2011）。然而，乌干达的改革还未尝试推行通过使用者付费以回收成本。 NSWC 对所有城镇和客户类型按照统一费率收费。2010 年，服务的 23 个地区 中只有 6 个地区的费用能够覆盖生产成本。 希望改善基本服务的政策制定者通常都会关注融资。有时候他们甚至把 目的说成投资目标（例如将 GDP 的 7% 投在基础设施上）。但是，哥伦比亚、 越南和乌干达的案例显示出原则的价值——特别是其中的三个： 56 焦点 B 城市规划、连通与融资 • 建立清晰统一的服务原则，提高有效性、效率和公平 ； • 通过收费或转移支付回收全部成本，确保可持续性 ； • 如有需要，对服务可及性加以补贴。 参考文献 Banerjee, Sudeshna G., and Elvira Morella. 2011. Africa’s Water and Sanitation Infrastructure. Washington, DC: World Bank. DANE (Departmento Administrativo Nacional de Estadística). 1964. “XIII National Population and II Housing Census.” Bogotá. ———. 1993. “XVI National Population and V de Housing Census.” Bogotá. ———. 2005. “General Census 2005 (XVII of Population and Dwelling and VI of Housing).” Bogotá. Larsen, Theo, Huong Lan Pham, and Martin Rama. 2004. “Vietnam’s Public Investment Program and Its Impact on Poverty Reduction.” World Bank, Hanoi. Mugisha, Silver, and Tatiana Borisova. 2010. “Development of Pro-poor Water Project in Uganda: A Critical Analysis.” Engineering Economist 55 (4): 305–27. UNDP (United Nations Development Programme). 2008. Assessing Progress in Africa toward the Millennium Development Goals. New York: United Nations. Vietnam General Statistics Office. 2009. “Results of the Survey on Household Living Standards 2008.” Hanoi. World Bank. 2004. Colombia Recent Economic Developments in Infrastructure (REDI). Balancing Social and Productive Needs for Infrastructure. Washington, DC: World Bank, Finance, Private Sector and Infrastructure Unit, LAC. ———. 2007. “Vietnam Rural Energy Project, Implement at ion Completion and Result s Report.” Report ICR485, World Bank, Washington, DC. 2 城市连通 一个城市外部和内部的连通，实体和经济的连通，肩负着城市的未来。 在城市与城市周边不相连的地方，劳动力和产品市场很难进行整合。其产生 的结果是弃而不用的生产力和更高的产品价格——如同制造商和消费者感受 的成本。而且，因为薄弱的连通限制了城市的发展，孱弱的城市阻碍了国家 的发展。 1 加强连通的好处众所周知。 在城市之间，通过连通能够让公司得以进 入当地、地区乃至全球市场——对买入和售出均是如此。它们带给消费者选 择，在很多情况下，给予消费者更优惠的价格。在城市内部，通过连通让人 们能够找到工作；让公司能够吸引工人，获得其他投入，并在当地市场出售 它们的产品。加强连通能够让城市获得新的经济机遇，得以蓬勃发展。让市 场和工作都更易获得的政策制定者，打开了通向不可预见的可能性的大门， 促进了经济转型。 但是，希望为所在城市与城市周边地区实现更强连通的城市管理者们， 面临着艰难的选择。因为资源有限，他们无法投资一切项目。现在很难知道， 随着时间的推移，哪个新建或改建的连通项目将产生最高的回报。随着实际 情况的改变，城市也需要随之改变。从短期来看，设定优先排序的投资项目 意味着挑选赢家和输家——但是从长期来看，它将为整个城市、甚至国家带 来巨大的不同。有些决策把城市和国家禁锢在绵延一个世纪或更久的模式中； 有些决策则会造成完全无法逆转的后果。 城市管理者如何才能了解哪一个连通性的投资项目是必须的，并将产生 最高回报呢？他们始终需要牢记哪些相关的考虑因素呢？要想识别最有效的 新建和改扩建项目，实现网络的连通，帮助所在的城市发展和适应时代的变化， 57 58 城市连通 城市规划、连通与融资 城市管理者们可以采取以下三个步骤： • 评估城市外部和内部连通的价值 ； • 如何明智地利用服务商之间的竞争，视需要平衡成本回收与定向补贴，从 而协调各种交通方式和土地利用 ； • 对于将要为一个城市或所有城市带来最高回报的投资，充分发挥其杠杆 作用。 评估城市外部和内部连通的价值 城市管理者可以通过与其他城市——类似国家的城市、类似发展阶段 或城市化水平的城市、类似人均收入的城市或类似地理限制的城市，进行 比较，以评估城市外部连通和内部连通的价值。或者城市管理者可以采取 更善于分析的方法，通过深入洞察经济及其相关领域，识别城市预期希望 的连通，就如同他们在识别所期望的经济专业化水平或经济活动组合方案 时所采用的做法。 评估城市外部连通的价值 应当如何评估连通的价值？实体连通包括基础设施的实际质量和容量， 包括道路密度。如果具备道路网的信息，一个有用的评估量度就是网络的总 长度。通常，发展中地区的网络长度远低于高收入国家的网络长度，后者大 概拥有全球 60% 的铺设道路。即使把人口规模考虑在内，这种差距仍然是巨 大的。 测量距离 如果不能获得道路网的信息，测量城际之间的连接就成了一个复杂的任 务。不能简单地采用城市之间的直线距离，因为这个距离没有考虑发展中国 家的实际出行条件。道路网上两点之间的距离也不是一个好的评估量度，因 为它忽视了糟糕的路况和崎岖的地形。采用合理的精度对连通情况进行测量 城市规划、连通与融资 城市连通 59 的唯一方法，应当包括每一段公路的质量信息。在马拉维（Malawi），主干道 网络没有对连通产生太大制约——但是支路则不然，使交通费用产生了棘轮 效应。与次级公路和三级公路相比，马拉维的主干道宽阔顺畅，次级和三级 公路则比较狭窄、车流缓慢，而且更加颠簸（表 2.1）。 另外，让我们来看一下印度的两张地图——均为显示全国的市场可及性 情况而绘制，但是采用了不同的距离测量值（地图 2.1，深色阴影说明准入水 平较低）。左边采用的是直线距离，而右边采用的是经济距离：考虑了道路 数量、道路崎岖程度以及路面铺设比例的评估量度。直线距离比经济距离（考 虑了交通网络的状况）得出的可及性估计值高很多。 测量交通成本 除了距离，交通成本也可以用来衡量一个城市的外部连通。除了通常包 括的车辆直接运行成本（维护、轮胎、燃料、劳动力和资本）外，还可以包 括间接成本（执照、保险、道路通行费以及过路费）。 对巴西 2009、2010 和 2011 年交通成本年增幅的测量显示：交通成本按实 际价值计，平均每年上涨 5% 左右（表 2.2）（世界银行，2011a）。巴西所铺 设的道路网络分别建于 20 世纪 50 年代和 70 年代，已经有所损坏（世界银行， 2006）。许多联邦和州立道路急需重新铺设。2007 年，超过 40% 的道路被认 为状况很差（道路状况良好的不到 35%），从 2000 年的不到 35% 的状况很差 比例陡然上升到这个数字。 巴西的基础设施需要大笔投资。但是投资什么项目，投在哪里？过去三 表 2.1　测量马拉维一级、二级和三级公路的连接 道路总长度 车道数 国际平整度指数 铺设比 公路 （公里） （平均） （平均） （铺设路面的比例） 一级 1931.6 1.7 4.4 75.7 二级 1361.0 1.0 6.9 12.9 三级 1509.2 1.0 6.6 5.5 资料来源：Lall、Wang、Munthali，2009。 注：国际平整度指数是可以比较的道路颠簸量度。 60 城市连通 城市规划、连通与融资 地图 2.1　用直线距离和经济距离对连通情况进行评估：两张印度市场可及性地图 简单可及性 市场可及性 （直线距离） 高 高 低 低 资料来源：Lall、Wang、Munthali，2004。 注：左边的热点图采用直线距离衡量可及性情况，右边的则采用经济距离（纳入了车道数量、国际平整度指数和铺设比）。 颜色越深说明可及性越低。 表 2.2　巴西每吨货运成本增长情况，以行程距离计（百分比）， 年短途运输成本的涨幅最高（见表 　　　 2009 2011　　　 2.2 ）。进一步从源头分解成本将有 出行距离 2009 2010 2011 （公里） 助于解释为什么成本在不断上涨， 6 000 3.73 5.20 5.27 2 400 4.20 5.36 6.09 为什么有些路段的涨幅最大。在越 400 4.56 5.43 7.02 南，世界银行城市化回顾研究小组 50 4.87 5.54 7.43 通过一个卡车行业调查取得了这种 资料来源：摘自 Fipe/USP/DECOPE NTC&Logistica 提供的数据。 分解（专栏 2.1 ）。 系统化的分解交通成本能够识别瓶颈问题——揭示为获得高收益而改善 基础设施的机会。在印度开展卡车运输调查时，发现大城市周围的运输成本 最高：与越南（还有巴西）的模式很相像。在印度，大都市区域的货运费率， 定义为 100 公里以内的运输，平均高达每公里每吨 5.2 卢比（0.12 美元）—— 相当于全国平均运费 2.6 卢比的两倍，比美国同类情况的运费高五倍。 城市规划、连通与融资 城市连通 61 为什么印度大都市区域的货运成本要比长途运费高很多呢？其中一个原 因是大都市使用的卡车比较小、比较旧。另一个原因是大都市线路上回程的 空车率（卡车返回时没有装货）更高。最后，大都市线路上的卡车每年往返 25 000 公里——仅达到经济可行性所需距离的四分之一。要想加强协作，降 低大都市的货运成本，卡车公司可以采用物流管理系统；可以与竞争对手协 作或合并；或者组建卡车运输协会。如果印度的高运输成本得不到遏制，则 将像越南一样，影响国家的经济发展。这是因为这两个国家的经济活动都主 要集中在大都市区域。 运输价格部分取决于基础设施的质量和容量。但是它们也会反映交通部 门的治理和市场结构，因为交通网络的不可分割性导致天然的垄断（世界银行， 2008）。例如，一旦铁路网建成，其他公司就不太可能进入该市场。建造第 二个铁路网的固定成本太高——而且，当前铁路网的业主也会禁止其他供应 商使用当前这条铁路线，或向其收取高到不想使用的费用。因此，政府需要 在交通服务领域促进竞争——但是该如何做呢？其一是拥有该网络，其二是 2 在竞争性层面进行价格监管（Klein，2012）。 评估城市内部连通的价值 要提高可及性，确保可负担性，并使交通和污染保持在可以接受的限度内， 政策制定者需从评估城市的交通限制因素做起。第一步是审视三个评估量度： 交通方式、街道密度和人口密度。 测量不同交通方式的使用情况 首先，分流上下班人流应采取哪种模式？在乌干达，全国调查数据显示 64% 的城市工人步行上班——这个数字在坎帕拉升至 70%（图 2.1）。对于居 住在远离城市经济中心的人们，步行范围内的工作极少——因此，普遍的步 行出行限制了劳动力市场。这可能也会加剧贫民窟的发展，因为很多人愿意 用住房质量换取就近工作。而且，这也说明没有足够的可负担的交通方式选 择（见第 1 章）（Kumar、Barrett，2008）。 62 城市连通 城市规划、连通与融资 专栏 2.1　识别越南道路连通的限制因素：世界银行的卡车运输业调查 为了理解越南交通基础设施的瓶颈 调查显示腐败和糟糕的路况是越南卡 问题，揭示交通成本的主要驱动因子， 车运输业瓶颈的主要原因。在总分为 5 的 世界银行城市化回顾研究小组进行了一 卡车经营者平均给腐败程度打了 3.7 情况下， 次特定线路的卡车调查（地图 B2.1.1） 。 分，平均给糟糕路况的严重程度打了 3.1 分。 调查包括结构化的面对面访谈，既有卡 河内和胡志明市周边地区的交通成 车运输公司的主管经理和业主，也有自 本更高一些。胡志明市周边地区的交通 己拥有或租赁卡车开展业务的个体经 成本中约 13% 为非正规的便利付款（比 营者。最终的样本包括 246 名受访者在 如行贿），该比例在河内周边约为 6%。 852 个数据点（始发地－终点组合）所 平均而言，该费用约占卡车运营总成本 回答的问题。 的 8%。 地图 B2.1.1　越南卡车运输业调查的起点城市 起点城市 城市等级 特级 １ ２ ３ 公路 资料来源：世界银行，2011c。 城市规划、连通与融资 城市连通 63 图 2.1　乌干达的城市工人如何上下班？ 各种交通方式的里程比例 所有城市区域 坎帕拉 2.6 9.2 5.9 19.2 14.6 5.4 64.3 70.3 8.5 步行　　　 出租车　　　 波达波达　　　 公交 / 小巴　　　 其他 资料来源：乌干达统计局，2010。 注：波达波达是一种摩托出租车。 测量街道密度 其次，街道密度也能帮助确定城市社区间的交通限制因素。地图 2.2 显示： 曼谷、河内、纽约和首尔中央商务区的街道宽度在 15 米以上。河内的街道密 度尽管比曼谷高，但是不到纽约的三分之一——而且河内没有像纽约或首尔 那样的其他交通方式（那两个城市都有庞大的地铁系统）。 测量人口密度 再次，街道密度信息可以与人口规模和密度相结合，预测车辆的增加会 对路网带来的压力。例如，如果河内的车辆保有量持续升高到马来西亚的平 均水平（每 1 000 个居民拥有 250 辆小汽车），其结果——假设不再扩建道路 或其他交通基础设施——是河内中心区域的全面拥堵。在汽车保有量达到假 定增长后，为了保证河内半数小汽车每小时行驶速度达到 30 公里，河内的机 64 城市连通 城市规划、连通与融资 动车道面积需要从占建筑面积的 9%（目前总量）增加到 19%。请注意，河内 中心城区的人口密度（接近每公顷 400 人）要比河内总人口密度（每公顷 188 人）高得多（世界银行，2011c）。 评估运输价格并与运输成本比较——考虑竞争带来的好处 如上讨论，当城市外部连通的限制条件与距离有关时，限制条件可以用 运输成本和实际测量来衡量。但是很多内部和外部的连通限制条件，都是由 政策诱发的。 要想衡量被政策诱发的限制条件，城市管理者可以审视运输价格。运输 价格反映了各种因素：运输成本、运营商管理费用、运营商利润、监管限制 地图 2.2　街道密度比较：河内、曼谷、纽约和首尔的中央商务区 a. 河内 b. 曼谷 c. 纽约 d. 首尔 主路和辅路的面积占市中心 9 平方公里总面积的比例 0 1 公里 道路宽度 15 米 20 米 30 米 河内 9.03% 40 米 50 米 曼谷 7.88% 纽约 31.90% 首尔 13.56% 资料来源：世界银行，2011c。 城市规划、连通与融资 城市连通 65 以及市场结构。最后一个因素——市场结构——是决定运输业价格的关键因 素。正如前面所提到的，有些运输市场存在天然垄断。垄断行为的另一个原 因是运输业规模经济的出现，导致高成本和低业务量之间的恶性循环。高需求、 大运量的地区将产生竞争，导致价格下降——但是低需求地区将只能吸引少 数服务商，而他们又很有可能会寻求超额利润。 把人烟稀少的农村地区连通起来，能够让职工和公司迁到生产力更高的 区域。还能提高居民对学校、医疗中心和当地市场的可及性。然而，鉴于这 些落后地区的市场潜力不大（且运输量可能比较小），它将难以吸引运输运 营商到这些地区——更不用说在他们中诱发竞争了。仅仅是改善道路或解除 市场管制将是不够的。在这些情况下，政策制定者可以鼓励运输的中间模式。 自行车、手推车、摩托车、耕种机和拖拉机，以及社区参与——所有这些都 能提高农村地区的移动性（Lall、Wang、Munthali，2009）。 市场内的竞争以及为进入市场而竞争 在交通行业引入竞争获益可观。其一是提高效率，其二是提供更多负担 得起的服务。与之相反，垄断行业很可能导致低效和负担不起的服务——而 且可能会鼓励机会主义，引诱运营商标高价格，创造行贿的动机。 在非洲的主要交通干线上，交通价格和交通成本之间差距巨大（图 2.2）。 世界银行最近的研究指出，这种差异的原因有贿赂、监管租金和高额利润 （Teravaninthorn、Raballand，2009）。物流缺乏效率，比如大量回程的空车， 也会推高价格。 竞争性市场能带来好处，不仅是指同一交通方式内的竞争（市场内的 竞争），还包括不同交通方式之间的竞争（为进入市场而竞争）。交通方式 间的竞争能够降低价格，还能推动针对各类运输产品的交通服务最有效的分 布。一般而言，大部分公路交通以短途运输为主——随着距离增加，铁路会 变得更有吸引力。在印度，公路是 400 公里以内最便宜的交通方式。400 700 公里则是铁路更便宜。超过 700 公里以后，水路运输最便宜（McKinsey & Company，2010）。这些临界点因各个国家而异，取决于卡车、火车和轮船的 66 城市连通 城市规划、连通与融资 图 2.2　非洲运输价格和成本间的缺口意味着垄断性交通行业的存在 卢萨卡－约翰内斯堡 （南非） 卢萨卡－达累斯萨拉姆 （南非） 蒙巴萨－坎帕拉 （东非） 蒙巴萨－内罗毕 （东非） 杜阿拉－恩贾梅纳 （中非） 特马 / 阿克拉－瓦加杜古 （西非） 杜阿拉－班固额 （中非） 特马 / 阿克拉－巴马科 （西非） 恩冈代雷－恩贾梅纳 （中非） 恩冈代雷－蒙杜 （中非） 百分比 可变成本　　 固定成本　　 价格－成本缺口 资料来源：Teravaninthorn、Raballand，2009。 大小以及运输产品的类型。与之类似，地形上的便利和障碍也可能会影响该 临界点。 高度需求对运输价格能够造成两种截然不同的影响。如上讨论，它能够 吸引竞争，从而带来更低的价格。但是，它也能导致拥堵，而且是超过基础 设施及其维护管理能力之外的交通拥堵，从而增加经济成本。对斯里兰卡的 评估显示，交通拥堵的数量和糟糕的公路维护造成的成本相当于 GDP 的 1% 左右（世界银行，2004）。而在哥伦比亚，港口（特别是最繁忙的港口）的 延误极大地增加了运输成本：货物每停留一小时，每吨成本增加 826 比索（0.69 美元）（Samad、Lozano-Gracia、Panman，2012）。2007 年对哥伦比亚港口终 端卡车的物流研究显示，卡车司机报告说从排队进入港口设施到带着货物驶 城市规划、连通与融资 城市连通 67 离港口平均要花九个小时（Egis Bceom International，2007）。 不同交通方式及其与土地利用之间的协调，改善城市的内部连通 一旦城市管理者识别了城市内部连通的限制条件，就能确定哪些是良好 的交通运输系统所必须的——良好的交通运输系统应该让城市的社区实现连 通，在居住地点和工作地点给予人们更多的选择。 社区之间的连通问题在发展中国家的各城市日趋严重。因为收入增加、 人口激增，私人机动车辆给道路容量带来了压力。例如在 1981 2001 年间， 当印度六个最大的城市人口近乎翻倍时，私人机动车辆的数量增加了 8 倍。 单以德里为例，机动车辆在 2002 2003 和 2007 2008 年间从 390 万辆激增到 560 万辆。与此同时，城市道路的总长度几乎没变，不过从 30 698 增加到 30 985 公里。因为城市增长与城市基础设施相脱节，印度大城市开小汽车或卡车 3 很难比骑自行车快。 尽管有些城市能有效解决拥堵，但在大多情况则相反。拥堵使人们长时 间停留在路上，没法到达上班的地点——更别提污染所造成的健康问题。良 好的交通运输系统不仅能让人们顺利去工作，还能将他们与教育、健康和娱 乐联系在一起。政策制定者需要在管理拥堵和污染的同时，大幅提升城市内 的移动性，确保为穷人提供交通服务。 为了所有这些目的而实现社区连通，城市管理者应能够系统地协调城市 交通规划、土地利用政策和相关基础设施规划。另外，他们还可以寻找途径， 通过在交通市场引入竞争，降低交通价格——包括城市内部和各城市之间的 交通价格。最后，他们还要考虑如何实现通过价格回收交通成本的目标与其 他社会生态目标之间的平衡。 为提高城市内部的移动性打下基础 城市管理者寻求改善社区之间的连通时，必须小心避开可能将城市禁锢 于不理想形态下的方案。要想避免这种错误的结果，最好的办法就是从整合 土地利用政策和城市交通规划开始。 68 城市连通 城市规划、连通与融资 整合土地利用规划和交通规划 社区的连通规划与城市土地利用规划是不可分割的——特别是密度规划。 如果想让这些政策如预期那样为城市带来益处，就必须在规划阶段进行整合。 然而，城市交通通常被沦为“体制孤儿”，其职责常分散于各个机构。土地 利用规划是发展部门的核心职能，其交通规划通常仅限于发展道路网络。这 种职责分散化导致了办事低效。在印度的班加罗尔，离城市几英里远的地方 有一个新机场，但直到临近调试，城市的有关机构才意识到连通城市和机场 的道路不够。 土地利用规划是交通规划的有机组成部分，因为土地的用途在很大程 度上决定了交通需求。不同的城市需要不同的组合模式，不同的社区要求不 同的交通方式。一般而言，公共交通适合人口密集区域，而私家车辆更适合 比较分散的区域。混合用途规划通过把住房、商店、服务和工作都安排在一 个较短的半径距离内，降低对远距离交通的需求。研究还指出，较高的密度 有助于效率和环境可持续性，通过减少机动车行驶里程降低能耗和尾气排放 （Newman、Kenworthy，1989；Mokhtarian、Bagley、Salomon，1998；Schrank、 Lomax、Eisele，2011）。 交通规划反过来塑造了土地利用，可以更容易地抵达特殊的区域。例如， 通到尚未开发土地的新路能够带动该地块的发展。或者，市中心的新地铁能 够激发对城市核心区域的再开发需求。 寻找推动交通市场竞争性的审慎途径 并非所有的交通方式和路线都能支持多个服务商。但是，只要可行—— 且需求足够高——政策和监管就应当鼓励竞争，避免垄断。促进多种交通方 式可以鼓励竞争性定价。 尽管跨交通方式的竞争可能是我们期望的，但对某些交通方式而言，自 由进入市场可能并不好。以公交为例，竞争过于激烈或规划者未周密安排， 会置乘客的生命于危险之下（见第 1 章关于波哥大的讨论）。 城市规划、连通与融资 城市连通 69 通过市场定价回收交通成本的目标与效率、公平和环境可持续性等补充 目标之间的平衡 通过价格回收成本并非意味着让用户支付所有的交通成本。有时候城市 交通补贴是可取的，不仅仅是为了公平和环境（减少排放等），也是为了效 率（Gwilliam，1987）。例如，针对低收入群体的补贴能够让城市交通更加负 担得起，从而大幅提高乘坐率，降低交通拥堵。 在发展中世界，很多城市缺乏能让最贫穷人群负担得起的交通工具。最 极端的案例是孟买，它在全球 27 个交通最贵的城市中高居第六（Carruthers、 Dick、Saurkar，2005）。根据 2007 年公布的一项研究，即使补贴已覆盖其交 通费用 30% 的情况下，孟买低收入乘客花在交通上的费用至少占其收入的 16%（Cropper、Bhattacharya，2007）。 采取定向补贴并不能一直获得成功。但是有些定向补贴能够用于适当的 群体，增加其就业机会。例如，南非采用高补贴的周赠券——每张可在黑人 村镇和工业开发区往返 10 次——以便把低收入群体和工作联系起来。巴西则 要求正规的行业雇主通过一个名为 VT（交通券）的体系为其雇员提供车票； 这些公司随后可以从应税收入中扣减 VT 的费用。VT 体系虽然只能影响正规 行业，但在雇主和政府间高效分配了交通补贴的成本（Gwilliam，2011）。 增加交通供应，同时做好需求和有害外部效应的管理 一旦更好的交通系统的基础到位，就可以制定城市交通规划，这个规划： • 通过新增投资增加交通供应（容量），并确保充分维护 ； • 通过需求管理改善现有的交通系统 ； • 通过财政和监管手段控制拥堵，限制污染。 最终目标是在交通和污染保持在可接受范围内的同时，增加可负担的交 通方式的供应量。 城市管理者可以在增加网络能力和多重交通方式上进行投资。他们可以 70 城市连通 城市规划、连通与融资 通过监管进行需求管理，制定政策来降低对当前基础设施的压力。最后，他 们可以采用诸如补贴和税收的财政和监管工具，控制交通，限制排放。 关注需求，通过新增投资增加交通供应量 因为交通基础设施投资是城市交通规划的一部分，所以它需要与土地利 用规划相整合（如上文所强调的）。本章——围绕确定能产生最高回报的投 资——下面的部分将就提高包括城际和城市内部的交通供应量的途径展开详 细的讨论。 值得强调的是，发展中城市无法获得想要的形式，除非其对基础设施的 投资与土地利用相协调——与管理需求的努力相协调。 通过需求管理改善现有交通系统 要想拥有强大的内部连通，城市必须有一个能够响应需求的交通系统： 不仅包括新的道路或新的地铁线路，还包括管理新旧设施需求的监管和财政 工具。发展中城市很少考虑到需求管理的必要性——传统上他们主要关注增 4 加供应（Gómez-Ibáñez，2011）。 对基础设施的管理能够把需求引向尚有余力的交通方式——从而为已经 拥堵至应变点的交通方式释放压力。可以限制出行需求，或者引导采用某一 特定方式的需求。例如，需求抑制措施可以寻求使上班族从私家车辆转向公 共交通。可以激励人们在非高峰时段出行。可以寻求减少出行里程。而在有 些情况下，可以设计成使出行不再必要。 除了需求管理，监管还能促进市场竞争或设定接近竞争水平的价格（第 1 章）。而且，还包括缓解有害外部效应（例如拥堵和机动车排放造成的污染） 的政策。 拥堵和污染的管理需要财政和监管工具。即使投资增加供应量和需求管 理政策间取得了协调，单项措施经常还是会造成社会成本。在交通部门，这 些有害的外部效应大多由拥堵和污染所导致（包括温室气体排放）。 在发展中世界，私家车辆的急速增加造成了极度的拥堵。只需审视一下 城市规划、连通与融资 城市连通 71 越南的数据，就能明显看出近几年机动车辆数量呈多倍增长（图 2.3）。最近 一项研究估计，交通拥堵的经济成本在马尼拉相当于 GDP 的 0.7%，雅加达 0.9%，吉隆坡 1.8%，曼谷 2.1%（ESCAP，2007）。 城市管理者通常考虑建造更多条路，以满足不断上涨的私家车数量—— 然而从长远来看，扩建道路可能只是吸引更多的车上路，但不会减少交通拥堵。 即使减少拥堵现象，也不会降低燃料消耗和污染排放。而且，新建基础设施 需要土地和道路权，在城市里这些往往是昂贵的且难以获得。 财政和监管工具是管理拥堵和限制污染的另一个方法。与基础设施投资 结合使用，这些工具能够确保提高可及性的益处大于它的社会成本。针对既 定的情况，可以通过成本－效益分析，确定最合适的工具，并注意其对效率、 公平和可负担性的影响。 要想使拥堵降至能够管理的水平，政策可以不鼓励使用私家车，使私家车 的使用更难更贵。已经采用过的措施包括限制可用的停车场用地、反映机动车出 行全部经济成本的停车费，以及对高峰时段的中心城区收取拥堵费。 图 2.3　越南的私家车辆增长情况，1997 2009 30 000 25 000 登记车辆 / 千辆 20 000 15 000 10 000 5 000 0 7 97 98 99 00 01 02 03 04 05 法 6 08 09 00 盔 200 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 )2 (头 汽车　　　 摩托车 资料来源：越南交通部。 72 城市连通 城市规划、连通与融资 就其目的而言，拥堵费看似最为有效的手段，因为它直接打击了外部成本。 但在实际情况下，这种措施的使用有限——可能在政治上成本高昂。发达地 区的例子有伦敦、新加坡和斯德哥尔摩。 2007 年，伦敦市通过拥堵费筹集了 1.37 亿英镑，这笔费用根据法律又重 新投入城市的公共交通系统。每周一至周五早 7 点、晚 6 点间驶入、离开或 行驶在拥堵区域的司机必须在当天半夜前支付约 16 美元的费用。如果在第二 天以前还没有支付该费用，则涨至 20 美元。再不支付，则涨至 240 美元，并 在 28 天后涨至 360 美元。然后，政府可以把车拖走，或用轮罩将车制动，两 者都可以向车主收取 140 400 美元的额外费用。拥堵区域的居民也必须支付 拥堵费，但可打九折。对于残障人士、自行车、摩托车以及电动或替代能源 5 汽车，则免征收拥堵费。 伦敦的拥堵费减少了每天道路上的行驶车辆，提高了城市的收入。它还 使收费时段公交车的乘客人数上升了 6%。不过，该政策在以下两个方面并没 有达到预期。首先，如果司机已经在拥堵区内，没有鼓励其节制驾车。其次， 因为这个拥堵费在全天采用固定费率，对于高峰时段减少驾车缺少额外的激 励机制。 其他城市通过提高拥有汽车的成本，来努力减少车辆使用。可能征收 高额的车辆税或登记费——或对合法的购车权进行拍卖。丹麦、法国、德 国、马来西亚、荷兰、菲律宾、瑞士、泰国和英国已经征收了车辆税。这些 车辆税按照发动机型号和功率、燃料经济性、排放、重量或燃油类型来征收 （Timilsina、Dulal，2010）。新加坡采用的是拍卖形式，这种方法自 1990 年 起已经将有车族的年增幅限制在 3%（通过对土地利用和交通设施建设的长期 预测得到的数字）。政府每个月公布购买新车的配额，并向最高投标价者发 放拥车证——购买小汽车的权利。10 年后，该拥车证可以按照当时的许可价 更新（Menon，2002）。 燃油税既能够减少拥堵，又能够减少污染——但是如果不加以妥善规 定，它们会带来意外的损害。例如，交通成本的上升会让产品失去竞争力。 对于这个问题，一种解决方案是采用差别税，只对私人交通使用的燃油征税 城市规划、连通与融资 城市连通 73 （Timilsina、Dulal，2010）。 通过让出行的人从私家车辆转向公共交通，采用停车费有助于管理拥堵。 在渥太华，将政府雇员的停车补贴从停车费的 100% 下调到 30%，一年后政 府雇员私家车出行率下降了 20%，公共交通的使用率上升了 17%（Timilsina、 Dulal，2010）。 这些财政或监管工具组合使用时，会比单独使用更易成功。当其设计目 的是为了使人们从一种交通方式转向另一种，那另一种必须已经做好准备， 随时可供使用，否则这些工具将不会发挥预期作用。 除了拥堵，城市交通另一个有害的外部效应是不安全的路况。道路交通 事故是全世界最大的死亡原因之一，每年造成 120 万人死亡。每小时大约有 40 个不到 25 岁的年轻人死于撞车事件。 贫困人群和脆弱人群受道路交通事故影响最大。在低收入国家，每 100 万人中每年因道路交通事故死亡的人数在不断上升，而高收入国家的这个数 字在不断下降（图 2.4）。尽管低收入和中等收入国家只拥有全球登记车辆的 48%，但是占到道路交通事故死亡人数的 90%。若要实现更强的城际连通带来 的好处，控制速度的法规——保证公共交通安全——也许是必不可少的。 图 2.4　高、中等、低收入国家的道路交通事故死亡率，2003 2007 25 20 死亡率 / 千人 15 10 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 高收入国家　　 中等收入国家　　 低收入国家 资料来源：Kopits、Cropper，2003。 74 城市连通 城市规划、连通与融资 税收、标准和补贴也能用于污染管理，让交通变得更加负担得起。在很 多城市，交通行业是当地空气污染和温室气体排放的主力军。在巴西最大的 几个城市中，私人交通是车辆排放的主要来源，即便只为 30% 的通勤者所用（图 2.5）。对于任何规模的城市，私人交通产生的温室气体排放超过 40%——在 10 万 25 万人口的中型城市该比例超过 70%。 要想限制或减少空气污染和温室气体排放，城市管理者可以把排放标 准作为一个有用的工具加以考虑。其他措施包括污染税、燃料经济标准以 及燃料质量标准。20 世纪六七十年代，在欧洲和美国已经分别对机动车辆 排放进行了监管。后来，阿根廷、巴西、智利、中国、哥伦比亚、印度和 印度尼西亚都要求新车应达标排放（按照美国和欧洲的做法）。 2009 年， 加利福尼亚和欧盟制定了二氧化碳排放的专门标准。但是，同样控制二 氧化碳的燃料经济标准的制定要早很多（ 1975 ），它由美国联邦政府制定 （Gómez-Ibáñez， 2011 ）。 加征拥堵税或燃料税可以在减少拥堵的同时进一步减少污染。这再次说 明，如果在一个单一框架下对所有工具进行规划，组合工具要比单一工具更 易获得成功。 补贴可能更适合优选的交通方式，因其更具有生态可持续性。例如，墨 西哥城的快速公交系统（BRT）预计每年减少 0.28 公吨的一氧化碳排放，通 过减少空气污染每年产生 300 万美元的健康收益。波哥大的千禧快速公交系 统（TransMilenio BRT）在运营的前 30 年里，跟其他现有的交通运输系统相比， 估计一氧化碳排放减少 15%，整个系统的交通事故死亡率降低 93%，当地空 气污染减少 40%，行程时间缩短 32%（Lee，2003；Gómez-Ibáñez，2011）。 因为私人机构没有将空气污染的成本内化，城市管理者可以选择对采取 更清洁的交通运输方式给予补贴——例如 BRT——作为转向更清洁交通方式 所增收益的一种内化方式。在高峰时段拥堵成本高昂的地方，政策制定者可 以考虑采用需求方补贴，以便使需求从私家车辆转为公共交通。对更清洁的 汽车和更清洁的燃料给予补贴，有助于减少车辆造成的污染和排放，尽管这 样做并不能减少拥堵。 城市规划、连通与融资 城市连通 75 图 2.5　私人交通工具是巴西城市车辆尾气排放的最大来源，2009 a. 汽车尾气排放 b. 温室气体排放 20 100 18 90 16 80 14 70 12 60 百万吨 / 年 百分比 10 50 8 40 6 30 4 20 2 10 0 0 0万 5万 0万 万 0万 0万 5万 0万 万 0万 00 00 10 10 –1 –2 –5 –1 –2 –5 –1 –1 万 万 万 万 万 万 > > 万 万 6 6 10 25 10 25 50 50 城市规模 城市规模 公共交通工具　　 私人交通工具 资料来源：Associação Nacional de Transportes Públicos；作者计算。 发挥投资杠杆作用，产生最大回报 当城市管理者需要决定在哪里、如何改善交通网络时，应当在全国范围 内的连通项目中识别最有效的投资。哪里最需要扩大基础设施和交通服务？ 通过空间工具和模拟，识别哪些通道是网络的核心，提升它们将产生最大回 6 报——无论效率还是公平性？ 在城市区域内，改善连通的投资项目也需要与长期规划相结合——特别 是土地利用和密度规划，正如前面几节所强调的。大多数城市将从公共交通 和多重交通方式中受益。城市管理者必须回答的问题包括交通方式的特殊组 合、专业设计，以及与更大范围的城市交通系统的整合。 考虑推动健康竞争的方式 除了建设和设备安装，改善城际连通的努力也与交通行业的经济有关。 76 城市连通 城市规划、连通与融资 如果交通服务的市场结构不能促进竞争性定价，则交通网络投资带来的任何 成本下降，都将被垄断服务商作为利润吸收。这是由于该行业具有天然的垄 断倾向，本章的前面已作探讨。 在确保安全标准合规性的情况下，当基础设施投资与促进竞争性定价的监 管改革相结合时，该项投资会更成功。在很大程度上，政府的监管是为了引入健 康的竞争——限制垄断行为，但是视需要也要限制竞争者的数量或行为。 正如许多非洲国家一样，乌干达的交通成本和价格之间存在很大的差距， 这证明了垄断行为的存在（见图 2.2）。沿坎帕拉－蒙巴萨走廊，是乌干达大 部分工业产品的生产地，交通运输的价格为每公里 2.22 美元——这是美国平 均价格的两倍——尽管乌干达每公里的交通运输成本只有 0.35 美元左右。根 据对卡车主的调查，该走廊 86% 的路段路况良好。因此，交通设施提供商获 得超过 85% 的利润率的事实说明需要引入竞争，而政策措施和监管最能有效 地引入竞争的手段。 通过空间分析确定城际连通的优先排序项目 一旦具备了竞争性定价的基础，空间或地理分析就能够揭示特定城市的 新需求，帮助城市管理者识别最能降低交通运输成本的投资。有些空间工具 通过查看这些城市的人口和经济足迹，研究城市的发展。有些则能指出产生 最高投资回报的城市扩建区域。这些信息与住房和工业选址的数据相结合， 可以得知扩建基础设施或相关服务需求最高的地方（专栏 2.2）。 交通运输市场显示了网络的外部效应，即改善网络的一个部分，就能够 影响整个网络。空间工具能够帮助识别将带来最大外部正效应的网络改善之 处，反过来又能够帮助城市管理者确定和理解交通运输基础设施决策中效率 和公平之间的复杂权衡。 以斯里兰卡为例，其交通成本比国际标准偏高。那里的产品运输成本是每 公里 2.90 美元，是美国 1.25 美元的两倍还不止。道路网的质量几乎成为交通 成本的主要驱动因素：据报道一半以上的道路路况很糟糕（世界银行，2010）。 要决定改善哪一个部分，政策决策者必须在两个相互矛盾的目标中权衡轻重： 城市规划、连通与融资 城市连通 77 专栏 2.2　韩国扩建基础设施网络的战略决策促进了新城镇的发展 韩国的城市管理者通过整合其交通 其周边地区，政府如何通过努力把这些 基础设施的投资，促进经济在空间上的 城市连通起来，又将各城市与国内和国 发 展。 图 B2.2.1 B2.2.3 显 示 了 城 市 规 际市场实现连通。最后，右边区域显示 模的空间分布、制造业雇佣人数的比例， 了 城 市 化 如 何 被 深 度 推 进， 大 城 市 中 以及与城际公路毗邻度这三方面的变化 心在首尔和釜山以外的地方涌现。韩国 情况。在每张图的左边区域显示出 20 世 的制造业至今仍然高度集中在这两个城 纪 60 年代人口主要集中在首尔和釜山。 市及其周边地区——而且通过政府的努 中间区域显示在 20 世纪 80 年代随着城 力，已经确保将整个国家的城市网络很 市的发展以及制造业集中在这些城市及 好地连通起来。 （后页继续） • 效率。资源可以分配给能带来最高国家收入的投资（回报率最高的连通 区域），或最能减少（与网络其他部分的投资相比）交通成本的项目。 • 公平。资源可以在整个国家公平分配，完全不考虑效率。 最近的一项研究通过使用一个仿真模型，评估斯里兰卡其他基础设施投 资方案的交通运输成本的节约额（世界银行，2010）。研究主要发现：改善 中等富裕地区的道路和交通，而非交通薄弱的最穷、最偏远的地区，最能增 强贫困偏远地区的连通。改善最具潜力的通道，比如从康提到科伦坡，将把 最贫困的人群与大型市场实现连通（地图 2.3）。由于这些投资将同时促进效 率和公平，应将其列入优先考虑的项目。 与之类似，最近利用人口分布数据和道路网络信息（包括质量特性）进 行的研究，为莫桑比克识别了重大的基础设施投资项目。研究显示，对（该 国北部）五大国际运输通道的投资和马普托－奔巴岛通道的投资将极大地缩 短主要城市间的旅行时间——但是几乎不会改善大部分人对市场的可及性。 与之相反，对支路的大力投资将是改善北部偏远地区人群交通的最佳途径。 78 城市连通 城市规划、连通与融资 专栏 2.2　韩国扩建基础设施网络的战略决策促进了新城镇的发展 图 B2.2.1　人口增长已经扩展到首尔和釜山以外的区域，1960 2005 图例 < 20 000 20 000 – 50 000 50 000 – 200 000 200 000 – 500 000 500 000 – 1 000 000 > 1 000 000 资料来源：世界银行，2011b。 图 B2.2.2　制造业的工作已经分散到二级城市，1960 2005 图例 ~10% ~20% ~30% ~40% 40% 以上 资料来源：世界银行，2011b。 图 B2.2.3　交通连通性的改善使以下行为成为可能，1970 2010 服务区域 服务区域 服务区域 10 分钟内 10 分钟内 10 分钟内 20 分钟内 20 分钟内 20 分钟内 30 分钟内 30 分钟内 30 分钟内 资料来源：世界银行，2011b。 注：到最近的高速入口的行驶时间（10 分钟、20 分钟和 30 分钟内）。 城市规划、连通与融资 城市连通 79 地图 2.3　贫困山区和繁荣中心的连通：斯里兰卡交通投资比较的空间工具 贫困质量 经济质量 资料来源：世界银行，2010。 如果铺设通道并保持良好路况，同时所有农村路网都升级为高质量的砂石路， 那么每 10 人中 9 人居住的区域，距离拥有不少于 50 000 居民的城市的车程将 在 5 小时内（Dorosh、Schmidt，2008）。 提高城市交通运输能力——但是如何提高？ 关于城市交通的讨论过去往往集中在供给上。长久以来，改善意味着提 高系统的承载力，以满足不断增长的需求。拓宽马路，使其能够容纳更多的 交通工具，被视为最佳途径。但是现在不断增长的收入让保有私家车辆变得 更为平常，增加道路空间的做法不过是吸引更多的汽车上路。取代拓宽马路 的做法是负担得起的公共交通——无论是公共还是私营交通——已经越来越 被视为城市的核心需求。 为何负担得起的公共交通对于许多城市的发展至关重要 当能够获得并可负担城市交通，人们在整个城市选择居住地点会变得更 加自由。否则，人们在住房、地点和便利设施的选择上就会缺乏自由，因为 80 城市连通 城市规划、连通与融资 他们不得不住在工作地点附近。这种限制的症兆就是出现了庞大的非规范性 土地和住房市场——通常都在危险的山顶、洪泛滩区或类似的地方。在印度， 2001 年的人口普查数据显示，贫民窟里的居民大多步行或骑自行车上班（图 2.6）。因此，住在贫民窟里的居民可能把交通限制内化为地段和住房限制， 放弃体面的居住环境以换取通勤能力和对劳动力市场的参与。 图 2.6　步行和自行车通勤占各城市所有通勤中的比例 90 80 70 60 50 百分比 40 30 20 10 0 买 尔 里 答 尔 尔 纳 德 特 尔 尔 孟 罗 德 各 普 帕 普 巴 巴 瓦 加 加 尔 斋 博 达 斯 迪 班 加 迈 内 昌 哈 巴 艾 布 贫民窟居民　　　 非贫民窟居民 资料来源：住房事业部，2001。 城市密度和公共交通方式 公共交通可以采取很多形式，包括公共巴士、轨道交通和快速公交系统。 本章反复指出，把交通方式和城市密度规划联系起来是基础设施投资规划中 的重要部分。 图 2.7 是一张约 30 个城市的点状图，根据每个城市的密度以及中心城区 的实体集中度确定点的大小，这张图显示了一种统一的模式：密集、紧凑的 城市构成了强调公共交通的一组，而稀疏、分散的城市则构成了依赖私人轿 城市规划、连通与融资 城市连通 81 车的一组（图 2.7）。而介于这两组之间的则是更大一组，通过两种交通方式 的组合而获益最大——实际上，是在一个单一框架内整合几种交通方式。 公共交通的两个关键选择方案 公共交通应当采用轨道交通还是巴士？各种交通方式应当如何融入城市 交通系统？这些是城市公共交通规划者面临的两个主要问题。 首先：在衡量轻轨和巴士时，政策制定者应当考虑到轨道交通系统很少能够 7 通过车费回收运营成本。 相对而言，BRT 通常需投入较低资本——它经常利用 现有的基础设施，在地面上行驶（专栏 2.3）。而且 BRT 的运营无需补贴，同时收 取的车费大家能负担得起， 2011） （Gwilliam， 因此给城市造成的财政压力较小 。不过， 请注意轨道交通的社会效益能够比得上或超过其无法回收的财政成本。 图 2.7　一个城市所选择的交通方式组合模式反映其空间结构 空间结构和公共交通有效性之间的关系 私人轿车是唯一 有效的交通方式 以多中心为主 亚特兰大 德黑兰 公共交通与私人轿车相结合的有效交通方式 公共交通是唯一 雅加达 有效的交通方式 巴黎 以单中心为主 上海 极低密度 极高密度 资料来源：Bertaud、Malpezzi，2003。 82 城市连通 城市规划、连通与融资 专栏 2.3　快速公交系统：小心谨慎，赢得成功 快 速 公 交 系 统（BRT） 因 其 性 能、 上或预付）考虑了很久。 比轻轨和地铁低的建造成本，以及小额 • 车费由执政当局确定 ——有时候没 补贴或无补贴就能运营的能力，而赢得 有全面计算成本和收入。 了包括世界银行在内的广泛赞誉。波哥 • 没有向公众充分告知路线的变化。 大和巴西库里提巴的著名项目通常都会 在系统扩建过程中，波哥大、圣地亚 被誉为 BRT 的成功案例。 哥、墨西哥城和墨西哥的塞拉利昂都 通常，这些项目和其他 BRT 项目的 曾发生过因沟通失败导致的混乱，有 缺陷和不足不太被人注意。世界银行的 时候甚至发生激烈的公众抗议。 回顾研究揭示了成功应对这些挑战的关 • 当现有交通运营商的利益被边缘化 键决定因素 ： 时，这些运营商会提出抗议。例如， 他们未能通过直接谈判参与 BRT 进 • 规避官僚主义。在研究的所有 11 个 程，或者招标程序不能令他们满意。 城市中，均在当前的公共机构以外 • 收费系统没有在所有地方与公共交 制定计划和组建实施团队，以避免 通系统相整合。这种脱节发生在北 官僚主义掣肘。 京、波哥大和墨西哥城。甚至 BRT • 政治领导人的参与。在市长或其他 通道之间也不是完全整合 ：这样的 政治领导人明确看好 BRT 的城市 例子包括雅加达和基多。 中，项目进展迅速，如波哥大、库 • 巴士的时间表有时候导致高峰时段 里提巴、雅加达和厄瓜多尔的瓜亚 过度拥挤和非高峰时段乘客过少。 基 尔（Guayaquil）。在没有政治承 高峰时段的拥挤和非高峰时段的冷 诺的城市，项目有时候会停顿数年。 清也许是 BRT 运营中最明显的不 • 为赶上政治时间表而缩短项目周 足。在北京、波哥大、库里提巴、 期——但是这会造成规划缺口。项 瓜亚基尔、雅加达、莱昂、墨西哥 目赶工完成，以便让当选的官员可 城以及基多都能看到其中一个现 以在任期结束前宣布政绩。结果， 象，有的两种现象都能看到。 有时候会忽略关键性的体制、法律 和财政问题——尽管 BRT 的规划者 简而言之，BRT 项目的确拥有巨大 对于车道设计（中间或路边）、平 潜能，但是必须小心规划，谨慎实施。 台类型（高或低）、燃料技术（柴 资料来源 ： Hidalgo、Custodio、Graftieaux，2007 ； 油或压缩天然气）以及收费机制（车 ITDP，2007。 城市规划、连通与融资 城市连通 83 其次，更为重要的是：整合土地利用和基础设施规划的一个关键部分， 就是在一个更大的城市交通规划中，将各种交通基础设施整合在一起。研 究建议需进行两种整合：为换乘不同交通方式的有形整合，以及避免各方 式间出现过度价格竞争的费率整合（NEA Transport Research and Training， 2003）。此外，不同方式也有不同的能源需求，因此能够从整合不同基础设施、 考虑所有成本的交通系统规划中获益。关于城市布局、政策和基础设施的国 家经验，参见焦点 C。 注释 1. 大量文献显示市场准入与城市增长之间存在积极的关联（参见 Beeson、DeJong、 Troesken，2001；Henderson、Thisse，2004；Tao、Hewings、Donaghy，2010 等）。例如， 巴西的研究显示：市场潜力每增加 1%，城市规模就扩大 2.7%，而 10 年中交通成本 每下降 10%，城市发展就增长 1%（Da Mata 及其他，2007）。 2. 关于放弃交通监管的影响研究是近期交通经济学的一个主要研究领域。这种发展的 大部分动力得到传统交通经济学以外的事项启发，诸如监管支持（Stigler，1971）、 市场结构（Baumol、Panzar、Willig，1982）以及新型监管工具（Laffont，1994）。 3. 通常骑车每小时能走 15 公里左右。 4. 例如，胡志明市 2025 年的规划包括了一个建造 161 公里轨道系统和超过 98 亿美元 的公路投资项目建议书。 5. 伦 敦 交 通 / 拥 堵 收 费 机 制。www.tfl.gov.uk/roadusers/congestioncharging, accessed September 28，2010。 6. 在交通行业，网络经济——将两点连通的好处扩展至该网络的所有相关连通——通 常能够从政策措施中受益（Economides，1996）。那是因为利益只能覆盖网络上两 个点的私人机构，可能认识不到连通它们而获得更广泛的益处。比如一条新路连通 河内和广州。通过这条链条，河内的一家公司已经将出口市场通过广州延伸至抵达 至其他各城市。而且，因为胡志明市已经与河内相连，广州已与北京相连，这条新 路能够使胡志明市的公司在北京进行销售。忽视这种网络效应会导致对基础设施的 连通项目投资不足。 7. 很少有城市能让轨道交通的成本接近于轨道交通的收入。这些城市具有三个重要的 84 城市连通 城市规划、连通与融资 共性：绝对地说，这些城市都很大，拥有高度集中的通道流量，拥有中等到高收入 水平的人群，能确保相当高的人均收入（Gwilliam，2011）。 参考文献 Baumol, William J., 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World Bank, Washington, DC. 焦点 C 新城市应当选址恰当、管理灵活和高效 连通：来自中国、埃及和韩国关于基础 设施布局、政策和供应的经验教训 发展中世界的城市越来越需要适应城市的扩张。在快速的城市化进程中， 现有的城市正努力应对滞后的基础设施和人口密度的增长。政策制定者主要 有两个选择：可以扩建现有城市——扩大城市面积，提高人口密度——或者 新建城市。 包括中国、阿拉伯埃及共和国和韩国在内的国家已经进行新城规划，成 败参半。回顾这些城市的历史，有两大教训： • 如果新城市选在现有大都市区域的周边，在经济上会更加可行。 • 如果新城市选址良好，能够得益于协调统一的土地利用和基础设施政 策——流动的土地市场和与现有城市紧密联系，那么就能产生更高的 回报。 这两条原则——好的选址、得到体制支持的土地利用转型与连通性的基 1 础设施协同作用——在很大程度上解释了中国经济特区（SEZs） 的早期成功。 深圳特区精心选址在中国香港特别行政区的北面，中国南方的一块处女地。 尽管基本上还是农村，但已经拥有两片城市居民区。一个是罗湖，与中国香 港特别行政区的主要海关关口，也是九龙－广东铁路的主要过境点。另一个 是深圳老城，过境旅客的歇脚点（Wong、Yeh，1985）。 87 88 焦点 C 城市规划、连通与融资 中国政府通过整合大片土地和调整土地价格以吸引工业，使深圳特区的土 地用途发生了转变。1987 年引入土地拍卖带来了房地产的大开发，同时给地方 政府提供了更多的预算外资金，以便用于改善基本的、连通性的基础设施—— 港口和道路、供水和污水、电力和煤气、电信——以实施发展规划（Zeng， 2011）。深圳的成功离不开它与中国香港特别行政区在空间上的临近，但该优 势也得到了国家为繁荣土地和劳动力市场而采取的有力措施的支持。中国政府 为经济特区最初基本的、连通性基础设施提供投资，甚至提供私人投资者合作 开发基础设施的机会。政府还通过部分补贴融资，帮助企业家承担风险和实验 新产品（Zeng，2011）。而且在如何吸引工业的决策方面，深圳特区还被授予 相当大的自治权，包括立法权：可以在坚持国家基本大法和法规的基础上，制 定地方的法律法规（Zheng，2009）。最后，建立了劳动力市场。深圳是中国 第一个采取工资改革的特区，包括最低工资和社会保险福利（Sklair，1991）。 如果新城市的规划不遵循便利位置、管理灵活以及高效连通的原则，将会 变成怎样？它们会失败。埃及在过去 20 多年里为了减少开罗和尼罗河谷的人 口增长，规划和开发了 20 个城镇。这些新城镇本来打算容纳 500 万人口，但 是只吸引了不到 80 万人。为了分流城市人口，在大开罗地区新建了 8 个城镇—— 但是到 2006 年，这些城镇仍然只占到过去 10 年大开罗人口增长总数的 14% 以 下（世界银行，2008a）。究其失败的原因，在于埃及的新城镇地处偏远的位置、 过分僵化的土地利用规划和缺乏连通性基础设施而举步维艰。其规划标准，据 称严格按照国际标准，抬高了房地产价格，限制了负担得起的住房发展。而且， 忽视了将新城镇与现有大都市市场相连的基础设施需求，从而阻碍了各家公司 迁至新城。最后，埃及对新卡车征收重税，重要公路的质量又很差，因此道路 运输成本已高到令人却步（Nathan Associates，1999）。 与埃及失败城镇的案例不同，韩国的新城开发取得了成功。这些新城 主要在 20 世纪 90 年代中期的一个五年计划中发展起来，迅速吸引了 270 万新居民（Lee、Ahn， 2005 ）。在新城市崛起的过程中，首尔从空间上向 外分散，人口开始逐步下降。韩国是如何确保其新城得以生存发展呢？通 过制定区域发展规划，遵循选址便利、管理灵活和高效连通的原则。在 20 城市规划、连通与融资 焦点 C 89 世纪 80 年代，随着城市土地需求的提高，政府在首尔周边为 5 个新城圈地， 战略性地将这些新城选在距离首尔中央商务区 20 25 公里内的位置（ Kim ， 1999； Korea Land Company n.d. ）。通过公开采购，获得的土地完全按照市 场价格全额支付。在诸如容积率和土地功能转换问题上，通过流体城市发 展指南鼓励城区密集化。而且新城通过地铁、跨汉江大桥与首尔中心城区 实现连通（世界银行，2008b）。 僵化的土地利用和城市扩张政策，以及城市基础设施投资不足将会限制 新城和现有都市区域的发展。在现有大都市区域周边的新城可能会发展得好， 但也必须纠正潜在的土地市场扭曲现象，在新开发地区必须预留土地用于基 础设施建设（正如须在已经显示出经济前景的地区开发基础设施）。大都市 的郊区非常适合建设欣欣向荣的新城。在远离大都市的区域开发新城风险会 比较大——在政府规划开发这些地块之前，首先应详细评估这些地块一直未 被开发的原因。是否因为监管限制、交通成本高、或市场准入低（限制私人 投资的收益）？如果公共投资可补偿部分这类成本，能否成功反击，让企业 在重视聚集经济的各行业中得以发展？最后，因为聚集经济强调经济活动集 中在某些大都市可实现最佳的生产力，工业选址应如何在国家效率和空间合 理之间进行取舍？ 放眼世界，新城市已经被视为解决大都市问题的方案。但是城市管理者 可以通过鼓励流动性的城市土地和劳动力市场，更加谨慎地解决这些问题—— 不管解决方案是否包括新城开发或老城改造。主要的问题不在于政府是否应 当启动新城的开发，而在于政府是否已经采取必要措施改正潜在的土地市场 失灵，为基础设施的扩张建立体制，设置通行权。一旦这些政策加以实施， 一个城市就能实现绿色开发。如果没有这些政策，城市的发展将会举步维艰。 注释 1. 考虑到深圳发展过程中强大的政府支持，也许很难在各个方面复制中国的经验。但 是其中蕴含的原则仍然适用。 90 焦点 C 城市规划、连通与融资 参考文献 Kim, Jeong-Ho. 1999. “Public Policies for New Towns in Korea: An Appraisal.” Korea Research Institute for Human Settlements, Gyeonggi-do, Korea. 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Washington, DC: World Bank. Zeng, Douglas Z. 2011. “How Do Special Economic Zones and Industrial Clusters Drive China’s Rapid Development?” Policy Research Working Paper 5583, World Bank, Washington, DC. Zheng, Yu. 2009. “Incentives and Commitment: The Political Economy of Special Zones in China.” University of Connecticut, Storrs, CT. 3 城市融资 确定了优先投资的项目以后，城市管理者面临的问题就是为这些投资项 目融资。主要的困难来自对未来资金的需求。目前，并不完全需要用于基础 设施和服务的资金，但是随着城市化进程的加速，必将需要大笔资金（Mohan， 2009）。施工阶段所需的大笔资金——不管是用于交通、供水、固废处理还是 污水处理——似乎都远远超过任何城市政府的预算（图 3.1）。 城市管理者将如何弥补现有资源和投资需求之间的融资差距？他们应当 开发哪些资源？首先，政府可以通过来自使用者付费和税金的现金流——以 及通过以税收等多种方式发挥土地价值的杠杆作用，建立政府信用。只有当 政府拥有未来保障的现金流以后，才能开始借款和吸引私人投资。 一般而言，无论是公共融资还是私人融资，对于城市的融资成功与否并 无任何影响。但是至少在以下面两种情况，私人融资可能会更适宜：当政府 视公私合营（PPP）作为提高长期服务效率的途径时，当政府遭受严重的信贷 限制、难以为改进国营系统而获得信贷时。 基础设施的服务供应商，无论是公共方还是私营方，通常都将从确保通 过竞争性定价回收成本的政策中受益。通过使用者付费回收成本的价值，已 1 经在本书中反复强调。 如果成本能够通过价格回收，那么所有权是公共的还 是私人的，就不会有很大的不同，不管针对城市管理者还是获得最好服务的 城市居民，他们能获得可靠、负担得起的高效服务。 因此，城市管理者关注的主要问题似乎不应是所有权问题（不可否认， 政策辩论中过于纠结此类问题——以及融资设计的细节问题，同样都不应视 为首要考虑因素）。相反，明智的政策制定者应首先考虑如何确保提供服务 的现金流，如何将城市现有的资产转变为新资产而改善融资，如何为私人机 91 92 城市融资 城市规划、连通与融资 图 3.1　城市政府的资本需求与预算资源不匹配 美元 基本 城市政府为城市 更新和整修成本 现金流出 建设 基础设施拟定的 费用 划拨预算 运行和维护费用 建造阶段 运营阶段 时间 资料来源：根据 KPMG，2010。 构打造一个富有吸引力的经济环境。 要为基础设施投资项目筹集资金，城市管理者面临三大主要任务（CDIA， 2010；世界银行和 PPIAF，2012）。他们需要： • 评价和建立城市信用。信用可以通过确保使用者付费和税收的现金流来 体现——而且，如有必要，可以通过资产杠杆化筹集收入来体现。还可 以尝试开发资本市场，发行债券或向专业融资机构和中介机构借款。 • 采用清晰统一的原则，协调公私融资。如果能够充分明确各项责任和承 担的义务，公私合营就能降低基础设施改善项目的财政负担。 • 盘活现有资产，开发新资产，并将两者与土地利用规划相挂钩。杠杆作 用包括土地和房产税 ；土地出售和租赁 ；征收影响和开发费（开发商额 外收费）；增值收费（土地价值增值税收）；以及税收增量融资。 城市规划、连通与融资 城市融资 93 本章后面的部分将介绍城市管理者在审查选择方案、寻求城市基础设施 最佳融资模式时所做的关键考虑。基于土地的融资工具和公私合营都是既有 优点，又有缺点。两者均不能把一个基于较差经济体制的项目转变成一个好 项目，都不太可能强加额外的成本。城市管理者决策选择一项融资方案，应 该为了其效率、而非资金额——除非在财政危机时期，严重的信贷限制也许 会迫使政府选择土地工具和私人融资，以获得更多的资金来源。 评价和建立城市信用 城市管理者也可以考虑通过借款为基础设施项目筹集资金——虽然借贷 可能并不容易。在大多数发展中国家，市政当局几乎很难进入信贷市场，部 分原因是没有地方政府信贷市场。 尽管在发展中国家缺乏这种地方信贷，但是发达国家的经验显示，地 方信贷在长期市政融资方面作用显著——如果监管到位，能够指导发债和 管控风险。相关规定应明确地方政府借款应该遵循的程序，包括目的、类 型以及允许贷款的金额。还应明确规定批准贷款和监督债务情况的体制机 制（Liu， 2010）。 只有强有力的监管框架才能让各个城市做好债务管理，减少无力偿还债 务的风险。20 世纪 90 年代发生了大面积的地方债务危机，影响了很多国家： 阿根廷、巴西、哥伦比亚、匈牙利、墨西哥、俄罗斯联邦、南非等。这些国 家需要但仍缺乏监管框架来加强地方财政纪律（Liu、Waibel，2008）。 信用评价 即便存在地方信贷市场，发展中国家也难以找到有用而可靠的地方政 府信用信息——其中一个原因是市级政府的操作缺乏透明度（Kaganova， 2011）。发达国家通过债券评级的方式来提供信用方面的信息。 哥伦比亚通过发布地方偿付能力交通灯评级信息来促进其透明度，他们 用红灯、绿灯和黄灯反映资金流动性和偿付能力的综合指标。对各大城市的 地方债务评级，红灯意味着利息与运营结余之比超过 40%，债务余额与当前 94 城市融资 城市规划、连通与融资 收益之比超过 80%。显示红灯的政府不能借款，显示绿灯的政府可以借款，显 示黄灯的政府只有在获得中央政府的批准后才能借款（Liu、Waibel，2008）。 2010 年秘鲁利马市政府获得一笔贷款，为城市基础设施提供融资。首先， 该市得到赠款资助的技术援助，申请一家国际评级机构的信用评级。结果从 BBVA Banco Continental 银行获得了 7 000 万美元的商业银行贷款。这笔贷款 让利马在获取长期融资方面向前迈进了一大步——其贷款期限是该城市以往 债务融资的两倍，更能确保还本付息，可以腾出市政收入用于支付关键性的 营运成本。这笔贷款部分得到了国际金融公司 3 200 万美元的担保支持（Samad、 Lozano- Gracia、Panman，2012；IFC，2012）。 肯尼亚也有一个涉及水务行业的案例。肯尼亚水务服务管理委员会结合 一项供排水项目，最近完成了一项工作，建立了 43 家城市供水公司公用设施 的影子信用评级。在评级过程中，他们发现 13 家可评为 A 或 BBB，16 家评 为 BB 级；拥有高信用等级可以为其当地的供水公司打开私人商业融资的地方 债券市场的大门。 让小城市进入资本市场 ：债券银行和资金池 由于缺乏所需的基础设施融资能力和地方实力，小城市可能无法直接获 得长期贷款。在这种情况下，城市管理者可以转而通过专项赠款资助，比如 市政发展基金，向上级政府寻求短期或中期的贷款。或者金融机构可以通过 聚集资金，一起设立地方政府的市政金融中介，或债券银行（Samad、Lozano Gracia、Panman；2012）。 拥有债券银行的发达国家包括拥有市政金融公司的比利时、芬兰、法国、 西班牙、瑞典和加拿大（大多为州级层面运作的州级机构），以及拥有市政债 券银行的美国（在国家层面运作的国家债券）。债券银行也许无法满足所有项 目的所需资金，但其是城市融资的一个重要来源（Kaganova，2011）。 在哥伦比亚，区域金融机构 FINDETER（Financiera de Desarrollo Territorial） 是一家成功的债券银行，也是专为地方城市基础设施项目融资而设立的一家 政府公司。FINDETER 90% 以上的股份为国家所有，剩余股份归地方（部门）， 城市规划、连通与融资 城市融资 95 为各家金融中介提供资金，这些金融中介再将这笔资金转贷给各级地方政府。 FINDETER 已获得多边银行的资金，并持续拥有很高的信用评级（Samad、 Lozano- Gracia、Panman，2012）。 让小城市进入资本市场的另一个途径是通过资金池的运作。为此，印度 已为较小的城市设立了资金池。第一步是采用国家的方法评定市政信用。1995 年，印度信用评级信息服务有限公司采用该方法对艾哈迈达巴德（Ahmedabad） 市政公司进行评级。1996 年，艾哈迈达巴德获得了债券发行评级。1998 年， 艾哈迈达巴德发行了印度首个没有国家担保的市政债券——10 亿卢比的债券， 为一个供排水项目提供融资。债券发行与财政和管理的改革相配套，帮助艾 哈迈达巴德从财政赤字转变为财政盈余。 2001 年，印度政府颁布了免税市政债券的指导原则。其目的是激励地方 政府改善其财政管理，以满足资本市场的要求。艾哈迈达巴德再次成为第一 个发行债券的城市：2002 年，它通过一个年利息 9% 的十年期免税债券筹集 资金 10 亿卢比。 因为只有像艾哈迈达巴德这样较大的城市才能够获得市政债券发行所需 的信用评级，印度政府进一步采取措施：设立专门的机制，帮助较小的市政 当局设立资金池，共同获得贷款。政府的共同融资发展基金指导原则旨在鼓 励小城市开展财政、金融和体制改革，使其获得市场资金（Vaidya、Vaidya， 2008；世界银行，2011a）。 印度的另一个案例是泰米尔纳德邦城市发展基金（TNUDF），该基金将 一个国有市政发展基金转变为印度首家由私营部门资金参与管理的金融中介 机构。它已经成功通过各种创新融资计划从资本市场募资，帮助小城市开发 公私合营项目，例如建设、运营及移交（BOT）项目——例如卡鲁耳（Karur） 大桥 BOT 项目和阿伦杜尔（Alandur）污水 BOT 项目（参见焦点 D）。 资金池是小城市获得贷款的最佳途径吗？目前仍未达成定论。筹集资 金可能会很难，因为信用评级高的政府可能不愿利用其评级优势借贷给信用 评级低的政府。在这种情况下，更现实的做法是进行平行融资：每个市政府 根据自身条件借款——基于其自身信用和偿债能力——以便为公用项目融资 96 城市融资 城市规划、连通与融资 （Isabel Chatterton，个人交流，2012 年 5 月）。 利用担保的债券银行和资金池运作能够减少较小政府的债务风险。然而， 两者均不能取代设立地方政府的信用基金（专栏 3.1）。城市管理者可以通过 如下措施帮助各城市建立其信用（Pethe、Ghodke，2005）： • 建立值得信赖的财会机制 ； • 建立健全的财务管理系统 ； • 要求对地方政府的财政进行独立审计 ； • 要求对地方政府的服务进行绩效评估。 最后，还应记住，在评估市政府债务风险的过程中，资本市场将极大偏 好通过定价机制回收成本的投资项目（世界银行和 PPIAF，2012）。 除了债券银行和资金池以外，获得信贷的另一个选择方式是通过公私合 营获得私人融资。这种合作关系可能有利于通过向提供服务的用户收费来回 收成本。而且，只要遵循事先明确设立的原则，这种方式能够运作得非常好。 采用清晰统一的原则，协调公私融资 传统上，城市基础设施的资金来自上级政府——通过税收、政府持有或 受政府资助的银行和金融机构筹集资金。但是，因为这些费用的政治成本一 直由国家承担，各个城镇通常缺乏强有力的激励机制明智地进行风险管理、 有效的经费支出，或为实现持续的信用等级做出努力。当从本地开发并筹集 资金时，各个城市须自身承担更多的责任。 公私合营是各个城市在当地筹集资金并体现问责机制的一种方式。在金 融市场仍无法便利地允许市政当局获得长期贷款的发展中国家，城市管理者 尤其会考虑私人参与城市基础设施项目。 运作良好的公私合营不仅能够为基础设施吸引更多资金，还能完善项目 的筛选——通过要求项目满足私营部门市场选择机制来确保所选择的项目具 有可持续性。此外，公私合营能够提高资产利用率，支持通过向用户收费来 城市规划、连通与融资 城市融资 97 专栏 3.1　地方债务融资：实现可持续发展 各州和地方政府债务以及准公共 无能力偿还债务的情况下，对债务进行 机构的债务增长日趋显著。快速的城市 重组。健全的破产清算系统能够降低各 化进程，以及前所未有的从农村向城市 个地方政府随意利用公共资源的道德 的人口迁移，将持续地需要大规模的城 风险，向金融市场发出关于价格风险和 市基础设施投资——这些投资在很多国 回报的信号。 家已经很大程度上将权力下放至地方政 许多地方政府已经创建了开展基础 府。发展中国家平均每年将 GDP 的 3％ 设施投资的特殊用途工具，通常采用私 4% 投入基础设施，远远低于实际所需的 人融资并参与运营的公私合营模式。这 比例（7％ 8%） 。基础设施融资的规模 种工具能在跨地方政府行政管理边界的 和可持续性将高度依赖于地方政府的财 基础设施网络开发中发挥重要作用。但 政可持续性。 是，这种特殊用途工具必须在透明的治 对于地方政府的财政可持续性来 理框架和金融结构下运作，以确保其不 说，主权的宏观经济基础状况仍将是至 会成为规避贷款上限或者创建人或有债 关重要的要素。大多数的国际评级机构 务的工具。 通常用主权的信用评级限定次主权的信 在许多国家，土地资产融资是城市 用评级。一个国家的宏观经济管理和整 基础设施地方融资的另一个重要来源， 个国家的风险不仅影响国家下级政府赖 因为土地往往是地方资产负债表的资产 以运行的宏观经济、财政和融资条件， 一栏中最有价值的资产。它也能造成重 还限制其筹集资金的能力。 大的财政风险，包括将转移收益用于经 地方债务的可持续性还需要强有 营性支出，把土地和其他硬资产作为银 力的贷款监管框架，包括管理隐性负债 行贷款等债务工具的抵押物。在经济繁 和或有负债。为了降低违约风险，不同 荣时期，硬资产价值的增长会导致过度 发展中国家在建立地方的事前财政原 借款 ；土地和房地产市场的波动性会产 则方面，已经取得了重大进展。最新实 生不良贷款的风险，从而产生宏观经济 行分权体制的国家在向地方政府开放 风险。 金融市场之前，将需要制定地方债务工 全球金融危机已经让大家充分认识 具的监管框架。另外，还需建立强有力 到发展国内金融市场的重要性，包括地 的事后破产清算系统，以便在地方政府 方信贷市场。不同国家的地方政府或其 98 城市融资 城市规划、连通与融资 专栏 3.1　地方债务融资：实现可持续发展（接上页） 实体已经发行了债券工具（例如中国、 贷市场能够帮助确保最低成本和可持续 哥伦比亚、印度、墨西哥、波兰、俄罗 性的放贷。这意味着向银行贷款和债券 斯联邦和南非）。更多国家正在考虑推动 发行以同样条款开放，禁止“市政或开 地方债务市场发展的政策框架（印度尼 发银行”的垄断体。证券法和市场基础 西亚），而另外一些国家则允许选定的地 设施是开发地方信贷市场的组成部分。 方实体机构进行交易和能力建设的试点 Lili Liu 对本文作出贡献，基于 Canuto、Liu（2010） 、 （秘鲁）。具有竞争性、多元化的地方信 Liu（2010） 、 Pradelli（2012）和 Liu、 Liu、 Tan（2009） 。 回收成本。使用者付费模式并非公私合营所独有，因为政府也会通过向用户 收费来回收成本。不过，政府可能会发现，要想通过向用户收费回收全部成 本从政治上讲存在困难。利用配套收益回收成本，也许是政治上可行的一个 替代方案（专栏 3.2）。 另外，政府也许很难或不可能为改善公共基础设施服务获得融资，即使 已经宣布将通过使用者付费的方法回收成本。当该项服务由政府提供（或通 过国有企业提供）时，借款方往往不能接受政府关于通过向用户收费来回收 成本的保证。为什么呢？一个原因是借款方对政府的收费承诺缺乏信心（实 际收费可能会不同于起初宣布的收费费率）。另一个原因是借款方担心来自 成本回收——他们最初的目的——的收入会转作其他用途。需求的不确定性 可能也是一项担心。最终，借款方可能会担心难以预测的领导层，揣摩国有 服务供应商的收入是否会被随意征税，或被政府截留。 即便宣布征收用户使用费，借款方仍会不情愿地延长贷款，政府对此也 毫无办法。城市管理者要想恢复信用，为城市基础设施项目融资，可能的唯 2 一出路就是向私人机构出售公共资产。 私人参与并不是应对基础设施融资各种挑战的灵丹妙药。而且，公私合 营的合同协议各不相同，很大程度上取决于分摊在私营部门的风险（表 3.1）。 城市规划、连通与融资 城市融资 99 专栏 3.2　通过配套服务为基础设施买单 当基础设施服务无法通过使用者付 的一项主要收入来源是在机场运营或者 费来迅速回收全部成本时，有时候可通 出租商店、饭店及类似业务的特许经营 过配套服务填补该项缺口。 权。这种在基本基础设施服务上的附加 例如，收费公路的运营商可能无法 服务，可以不必依赖政府定期财政预算 设定高价费率来回收成本。但是可以通过 为项目提供融资。而且，当基础设施服 路边的生意赚钱。因此，城市管理者可以 务独立于财政程序时，政府能够更好地 把收费公路特许权与高速公路休息站的酒 与不当的政治影响相隔离。 店、饭店或加油站的特许服务租赁权结合 当然，过度补贴以及促使经济低效 起来。收费公路公司可以出租高速公路一 项目的危险仍然存在。因此，城市管理 段或整条公路的沿线房地产开发权。 者应当定期通过成本效益分析，测算基 政府在授予高速公路特许经营权 础设施服务可能带来的福利增量。 时，可以将所有的权利和义务打包拍卖， 以获得最好的价格。同样，机场特许权 资料来源 ：Klein，2012。 如同其他任何一种资金来源，公私合 表 3.1　公私合营的基本选择方案 营也需明确可持续回收成本的费率或 私营部门分担的风险 所有权协议的类型 无 国有企业 同等税收收入的承诺。因为长期的财 为国有公司提供服务 服务合同 政承诺依赖各种风险性变量——比如 特许权的管理服务 合同管理 成本、需求或汇率，其成本可能难以 特许权的商业运营（包括不付款的风险） 租赁，承租 评估。它们可能会刺激政府的过度承 商业运营和投资 特许经营，私有化 资料来源：Klein，2012。 诺和过高的财政风险，因为所提供的 注：全面特许经营和垄断特许权的私有化之间并不存在重大差异。比较法 国水务特许经营业务和英国水务私有化业务。英国的私营业主不能决定关 担保成本可能难以估算（世界银行和 掉水龙头，也不能开挖管道进行搬移。特许经营和私有化业务都可以因为 违约而终止，甚至无需违约也可终止。尽管这两种合同的细节可能存在差异， PPIAF，2012）。 但其基础并无差别。 1990 年，哥伦比亚政府在长期购 买协议中为收费公路收入、机场收入和公用事业单位（电力）的收费提供担保。 除了其他问题，政府低估了这些担保的风险，实际需求低于预期。截至 2005 100 城市融资 城市规划、连通与融资 专栏 3.3　实施公私合营——智利和墨西哥的经验教训 全球经验表明，成功实施公私合营 进行调整的边学边做的方法，为这些公 （PPP）依靠几个重要原则，包括需要公 私合营项目的成功做出了贡献。 共部门的强大实力、合适的法律和行业框 与之相反，墨西哥的公路特许经营 架、通过可行性研究进行严格规划和风险 项目并没有获得成功。在 1987 1995 年 评估、透明的竞争性采购、强大的监控体 间，墨西哥政府授予了 52 家收费公路进 系以及适应不可预见事件的灵活性。 行公私合营。大部分项目的平均实际收 智利公路特许经营的公私合营就反 入都比预期低了 30% 左右，而建设成本 映这些原则。在 1993 2001 年间，智利 则平均超出了 25%。较短的特许经营期 政府基于竞争授予了 21 条道路的合同。 （最多 15 年）导致了高收费，授予特许 首先，从较小的项目开始招标，以便测 经营后平均每公里过路费上涨了 0.15 美 试市场，使私营部门的风险降至最低。 元。这使得政府最终接管了其中 23 个项 40 多家智利的公司和来自 10 个国家的 目，向墨西哥各家银行和建设公司支付 国际公司通过组成 27 家联合体的方式参 了未偿债务，合计约为 76 亿美元。 加了投标。清晰透明的采购程序、聚焦 公众意识的流程以及允许在操作过程中 资料来源 ：Hodge，2006。 年，政府已为担保支付了 200 万美元。另一个风险低估的案例发生在韩国。 1990 年，韩国政府为一条由私人融资、连接首尔和仁川新机场的公路未来 20 年中 90% 的预计收入提供了担保。结果因为实际需求低于预期，政府每年支 付了数千万美元（世界银行和 PPIAF，2012）。 在玻利瓦尔，政府将科恰班巴市的供水系统私有化，将 40 年的特许经 营权授予私人财团 Aguas del Tunari。在未充分评估该公司的财务状况时，就 授予了该项合同。一旦该项特许经营权被授予，就调整了费率结构，水费上 涨了 20 美元，相当于当地家庭收入的 20%。随后激烈的抗议示威导致 Aguas del Tunari 退出该项目。在波兰，政府于 1997 年向格但斯克运输公司（Gdansk Transport Company）授予了建设并运营哥但斯克到托伦（Torun）的高速公路 特许经营权。然而，由于缺少了一项公私合营法规的关键条款，合同的签署 城市规划、连通与融资 城市融资 101 被拖延了七年（世界银行和 PPIAF，2012）。 简而言之，公私合营并不是完善财务管理和项目评估的替代品。世界各 地的案例显示，当风险被低估时，可行性研究会过于乐观，会忽视财务的可 持续性，结果导致失败。当政策制定者遵循已被验证的原则而避开陷阱时， 就可从公私合营中受益（专栏 3.3）。 南非在通过公私合营模式为基础设施成功融资方面拥有很长的历史，相 应的法律于 1999 年颁布。该法规定了创建公私合营的流程，包括必要的要求 与核准，还列出了所有相关机构的职责。该流程中的每个步骤都在一个独立 的模块中明确规定，并可以随条件的改变而分别更新，从而确保该法规的灵 活性与适应性。财政部负责项目的核准和评审，围绕项目的可支付性和现金 价值对项目进行评估。审计人员通常会监督整个过程，每年对合同承包商进 行审计，以确保其遵循了公私合营的实施原则。 最后，在很多管辖区域，明确界定产权能为投资人提供比国家或其国有 企业的任何承诺都要强的保护。这种担保形式能够促使资金流向基础设施事 业，协助该系统的扩张。 盘活现有资产，开发新资产 各个城市可以通过其资产进行举债——主要是土地，以便为公共基础 设施融资。土地融资优于其他资金资源的好处在于它通常能产生更多的资金 （CDIA，2010）。 发展中国家通常采用拍卖机制出售土地，缺乏系统化的土地评估。有些 国家把地块拍卖作为土地管理的一个标准要素。可以获得的土地拍卖数据不 多——但是最近三笔大的交易显示出土地拍卖的收入潜力（Peterson，2007； Peterson、Kaganova，2010）： • 2007 年，在开罗拍卖了 3 100 公顷沙漠土地，用于建造一个新城镇，产生 31.2 亿美元的收入——比该国全部征收的城市房产税总额高出 117 倍，相 当于国家政府收入的十分之一。该笔收入随后用于回补内部基础设施的 102 城市融资 城市规划、连通与融资 成本，并建造了一条连接开罗国王大道的高速公路。 • 2006 2007 年，在孟买拍卖了新金融中心——班德拉－科尔拉综合大楼 13 公顷的土地，创造了 12 亿美元的价值。这超过了 2005 全年孟买市地 区发展机构财政总支出的 10 倍，是印度所有城市地方机构和地方事业单 3 位过去 10 多年来发行市政债券总额的 6 倍。 这笔收入主要用于根据城市 交通规划而识别的融资项目上。 • 2007 年， 获利 15 亿美元—— 在伊斯坦布尔拍卖了一个旧公交车站和政府大楼， 4 比伊斯坦布尔 2005 全年的财政支出和基础设施投资的总额还要高。 显然，出售土地有助于为城市基础设施和其他投资项目融资。不过，城 市管理者应当认识到，所有成功的土地融资工具都至少具备三个原则（见第 1 章）。第一个是产权分配和保护原则。第二个是各种用途的土地价值评估和 公众传播。第三个是强大的法律框架，拥有健全的司法体系以便处理纠纷， 监督土地融资的过程。而且，单一的规划策略应将土地融资和城市土地利用 规划整合起来。 如果政府想要继续持有土地，土地租赁可作为另一种土地价值杠杆化的 5 方式。这种方式已在土地所有权归政府的中国广泛采用。 在 1994 年以前，允 许中央政府收取所有土地租赁收入高达 60%。在金融体制改革以后，该比例 降至 5%，地方政府能够获得当地的收入来源（Peterson，2007）。中国通过 一些来源获得可租赁的土地。通常，把行政管理大楼或国有企业迁至新的地 方——腾出想要的地段以供租赁——或从城市边缘的农村集体收购农村用地 （Peterson，2007）。然而，作为一项收入来源，过度依赖土地租赁会面临效 率低下的风险（至少在短期内），在偏远的地方建造空城或未得到充分利用 的新城。基本的原则是通过土地的杠杆作用，创造新资产，同时系统地将该 新收入来源与城市的土地利用规划联系起来。 土地出售和租赁能够为基础设施投资项目筹集初始资金，用于支付初始 成本。但从长远来看，诸如房产税和类似税赋等其他工具必须为公共设施的 维护和扩建买单。在美国，房产税是当地政府的主要收入来源。而在发展中 城市规划、连通与融资 城市融资 103 国家，这种税赋仅占地方收入很小的一部分——除非在那些最大的城市，该 项收入正日益变得重要。在发展中国家面临的一个问题是很难征收这部分税 收，因为房产的价值并没有系统化地被明确，且纳税率费较低。 通过改良税、特种税以及额外收费，将费用支付与改善基础设施带来的 增值联系起来应对这些挑战。为此产生的资金能为基础设施项目提供融资。 当然，这类项目自身没有直接付费，而是与地方创收和财会工作相结合起来。 在美国，采用了一种更为先进的土地融资方式：税收增量融资。它将基 础设施改善所带来的房产税增额为基础设施投资项目提供融资。就像改良税 一样，税收增量融资需要一个设立健全的、能够正常运作的房产税体制。 作为基础设施投资项目的融资来源，土地出售看似可能比征费、征税和 额外收费更为简单。然而，尽管出售土地能够立即带来收入，但它也需要强 有力的体制——尤其是以下两种体制： • 采用透明、健全的市政财会方法管理土地资产的体制 ； • 通过客观的土地估值技术来确定租售价格（或土地拍卖的底价）的体制。 此外，土地出售是一次性的收入流——无法满足城市持续融资需求的长 期现金流。 哥伦比亚和秘鲁的改良税 改良税是由受影响的房产业主支付的款项，房产业主按照其房产的增值 额协助为改善基础设施获得融资。特种税仅向指定的改善区域内的房产业主 征收。最有名的改良税市政融资系统是哥伦比亚的系统。其改良税征收体制 于 1921 年设立，目前基于 1970 年通过的法律进行管理。改良税的征收确实极 大程度上帮助当地项目获得融资，占到 20 世纪 60 年代波哥大总收入的 16%（至 6 1993 年上升到 24%）和麦德林的 45%（Uribe，2010；Borrero，2011）。 在波哥大， 多达一半的城市主干道网是由改良税提供资金（Uribe，2010）。 然而，最近的一项研究发现，波哥大的改良税体系存在三大内部挑战 104 城市融资 城市规划、连通与融资 （Uribe，2010）。这些挑战包括： • 体制限制。在目前城市发展研究院（Instituto de Desarrollo Urbano ；IDU） 的管理下，由于 IDU 和地籍办公室之间缺乏沟通，导致房地产价格的估 值不一致。现在，通过更新地籍数据库，让 IDU 能够使用地籍办公室登 记的房地产价格。通过努力集中化收集地籍办公室的数据，以方便其他 机构的使用。 • 递减效应。大部分的改善项目都在其居民能够为此买单的区域实施—— 因此最后得益的是城市比较富裕的区域。 • 不同管理部门之间的协作差。尽管 IDU 在改善项目上与规划部门合作， 但该类项目往往与城市的总体规划不一致。 秘鲁的改良税经验与哥伦比亚的经验形成有益的对比。秘鲁的改善项目 集中在利马大都市区域，目前仍未获得实施的动力。为什么？因为利马面临 着独特的挑战。尽管秘鲁的改良税征收方法与哥伦比亚的几乎完全一样，但 是利马缺乏培训和实施的技术知识而意味着会发生很多过失。在 1990 1993 年间，有 500 多个公共工程项目在利马启动，只有 31 个项目采用改良税的方 式融资（Huayapa，2001）。 为了获得成功，征收改良税需具备几个要素。一是要有强有力的体制—— 征收税金，建设项目的能力。二是纳税人应清楚理解费用分摊的规定方法以 及收益的计算方法。最后，纳税人应具备乐观的态度：鼓励市民参与并打造 强大的纳税文化是成功采用改良税的关键步骤（专栏 3.4）。 在城市快速发展的地方，基于土地的基础设施融资的回报最大。城市的 快速发展导致土地价格的迅速上涨，为创造巨额收入创造了机会。然而，快 速发展也会放大基础设施的投资需求，需要开发巨大的融资来源。法国、日 本和美国在城市快速发展时期，当城市投资规模飞跃递增时，采用最多的就 是土地融资技术。 当城市管理者考虑通过土地的融资工具为基础设施融资时，还应识别各 城市规划、连通与融资 城市融资 105 专栏 3.4　发挥土地的杠杆作用，为基础设施融资：来自国际经验的四大经验教训 需要强有力的体制让土地融资发挥 量工作——同时还归功于不断提高的市 作用。各种体制应清晰界定产权 ；采用 民参与和远见。 标准方法客观地评估土地的价值 ；支持 开发和影响费、税收增量融资多见 和监督土地管理 ；土地出售和收税。 于发达国家——因为它们的成功需有强 结合诸如房产税体系的其他融资来 有力的体制，而这正是很多发展中国家 源时，土地出售可成为最为成功的案例。 尚不具备的。这些工具需要有强有力的 尽管能够作为基础设施投资收益的初始 监管机构，进行强制收费，确保这些费 来源，土地出售并不是一个长期融资的 用仅用于指定目的。明确界定产权是必 可靠来源 ；为此，需要一个税收体系。 不可少的。其他前提条件还包括 ：不断 基于改善公共设施所带来的土地增 更新的财产价值信息 ；为评估项目对土 值，征收改良税和特种税可为市政当局 地和财产价值的影响，明确规定其评估 创造收入。实际上，征收改良税的主要 方法。对于税收增量融资来说，必须拥 挑战是明确如何计算改善后财产的增值 有良好开发的房产税制度。除非已经具 部分。这种决定需要估值制度以及价格 备强大的房产税收体系，否则征收发展 数据收集和发布体制。在波哥大有一个 和影响费、建立税收增值融资可能只是 简化的解决方案运作得很好 ：征税并非 不切实际的想法而已。 针对每块地估算，而是与向整个城市收 费联系起来。该系统的成功部分归功于 资料来源 ：城市化回顾研究小组。 为更新和维护综合地籍数据库而做的大 种风险（Peterson，2007）。房地产市场是高度周期性的市场。因此，如果土 地融资被广泛应用于基础设施融资（而不是指定的新开发项目），将为地方 政府的财政预算增加不确定性。而且，与土地交易有关的巨额收入和城市基 础设施投资会刺激各中介机构滥用权力。最后，还会存在如下风险：土地交 易产生的潜在高额利润将当地政府转变为房地产开发商，谋求自身的利润将 会超过为市民谋求公共福利。 106 城市融资 城市规划、连通与融资 注释 1. 在尽可能的情况下，收费价格应当覆盖成本，通过竞争确定价格，或通过模仿竞争 的监管确定价格（在第 1 章和第 2 章中进行讨论）。 2. 该状况强有力地证实了采用私营解决方案比公共解决方案更具优越性（Galal、 Nauriyal，1995）。根据对基础设施私有化在 20 世纪 90 年代全盛期的分析，私有化 的主要好处是放松投资限制——从而实现系统扩张并带来更多的整体效益，包括对 于信贷受限的政府至为关键的流动性。 3. 当然，用一次性土地出售与每年的财政支出进行比较，不应总结为土地出售收入潜 力与其他融资资源的比较。没有时间数据，这种土地出售在财政上是否具有长期可 持续性还不明朗。 4. 土耳其的这个项目被萨马 • 迪拜收购，计划在伊斯坦布尔建造迪拜塔——将成为土 耳其最高的摩天大楼。然而，市政府和开发商无法就建筑对周边地区的影响达成一致， 因此项目被无限期搁置。同时，土地一直未开发。 5. 英国和英联邦国家属于另外的案例。 6. 由于行政管理方面的挑战，麦德林于 2001 年停止征收改良税。 参考文献 Borrero, Oscar. 2011. “Betterment Levy in Colombia: Relevance, Procedures, and Social Acceptability.” Land Lines April: 14–19. 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Washington, DC: World Bank. 焦点 D 创新的市政融资模式： FINDETER 和 TNUDF 区域金融机构 FINDETER 在哥伦比亚，直到 20 世纪 90 年代，商业银行并没有向各级政府放贷的 经验。但是，在区域金融机构 FINDETER 的推动下，地方债务市场随后得到 了迅速发展。FINDETER 成立于 1999 年，是一个法律上独立的、准公共金融 机构，作为二级放贷人，鼓励商业银行（一级放贷人）直接放贷给各级政府。 通过降低贷款成本，FINDETER 提高了商业银行向各级政府放贷的意愿。 FINDETER 提供更为优惠的贷款，让商业银行放贷给地方借款人；这使 得商业银行放贷给地方借款人在财务上更具有吸引力。在实践中，这意味着 单个政府可向一家商业银行申请单笔贷款。然后商业银行和 FINDETER 共 同评审项目建议书，如果审批通过，商业银行就能向政府放贷。FINDETER 相应地以约定的折扣利率放贷给商业银行。商业银行仍对 FINDETER 提供 的折扣贷款服务承担责任，不管其自身向政府收债，因此它吸收了所有的信 贷风险。政府还必须设立专项账户，供政府间的款项支付。如果贷款到期， 商业银行有权截留收入。相应地，商业银行向 FINDETER 转让这些质押权。 因此，当一家参与的银行无力偿还债务时，FINDETER 仍能收回到期应付款 （图 SD.1）。 FINDETER 一直鼓励商业银行以优惠的利率向政府提供长期贷款。另外， 可提供高达 15 年的长期融资，而通常最长的贷款期限为 3 5 年。从 1990 109 110 焦点 D 城市规划、连通与融资 图 SD.1　FINDETER 的运作流程 折扣贷款 负债和权益 公共资源 贷款 资金流向 FINDETER 贷款 商业银行 地方借款人 还款 捐赠机构 负债 财力资源 私有来源 政府间的收入转移 资料来源：Nozomi Tokiwa 和 Hiroaki Suzuki 对本图作出贡献。 2003 年，FINDETER 为 700 多个政府提供了约 20 亿美元的贷款，从 2006 2010 年已支付约 40 亿美元。而且，FINDETER 一直保持低于 2% 的坏账水平。 FINDETER 被 成 功 地 打 造 成 一 个 经 济 上 可 行 的 区 域 金 融 机 构。 尽 管 FINDETER 最初主要依赖于美洲开发银行和世界银行的赠款支持，自 2006 年以来，现有贷款产生的收入已为超过 78% 的业务活动提供资金。此外， FINDETER 已获得 AAA 地方信用评级（来自 Duff & Phelps），帮助其获得 不太昂贵的融资。 泰米尔纳德邦城市发展基金 20 世纪 90 年代后期，印度泰米尔纳德邦（Tamil Nadu）面临着巨大的挑战： 增加大量需求的基础设施投资，应对基本城市服务的供应不足。产生这种情 况的原因是当地政府的财力和技术能力有限，缺乏长期融资经验。为了解 决这些问题，政府在 1996 年建立了泰米尔纳德邦城市发展基金（Tamil Nadu Urban Development Fund，TNUDF），这是印度首个公私合营的金融中介，旨 在为泰米尔纳德邦的城市基础设施建设提供长期融资。而且，TNUDF 的服务 城市规划、连通与融资 焦点 D 111 范围很广，包括吸引私人资本参与城市基础设施项目，促进市政当局进入资 本市场（图 SD.2）。 TNUDF 拥有高效的体制和管理框架，是独立运作的法人实体，除政府以 外还有三家印度私人金融机构参与股权投资。这种架构促进了与私营部门的 积极关系，推动了高效的投资决策。 TNUDF 通过发行债券、推动创新的融资方案（如资金池融资、资产证券 化和公私合营融资），募集私人资本。 • 发行债券。2000 年，TNUDF 成功发行了 LAA 级国内债券（相当于 5 930 万美元），因为 TNUDF 稳健的财务状况，LAA 级表明安全性高、中等风 险。这是印度金融中介机构发行的第一个无担保的信用债券。 • 资金池融资。TNUDF 为融资能力有限的小城市地方政府提供了资金池融 资工具。在该项计划中，将小型供排水项目打包起来发行一个单独的债券， 再通过项目收入进行偿债。这次发行被惠誉国际评级公司（Fitch Ratings） 评为 AA 级。 • 资产证券化。TNUDF 为马杜莱（Madurai）外环路提供再融资，这是印 度第一条基于使用者付费的收费公路项目。当道路设施开始产生收入后， 图 SD.2　泰米尔纳德邦城市发展基金的组织机构图 贷款 贷款 贷款 股权 印度国家政府 泰米尔纳 私人金融机构 捐赠机构 TNUDF 德邦政府 购买债券 贷款 / 技术 资金流向 援助（TA） 城市地方政府 债券投资人 还款 （ULBs）/ 私人投资者 资料来源：Nozomi Tokiwa 和 Hiroaki Suzuki 对本图作出贡献。 112 焦点 D 城市规划、连通与融资 当地政府发行债券，TNUDF 以更低的利率进行再融资。该债券被各家银 行和其他投资人全额认购。 • 公私合营（PPP）融资 ：TNUDF 为卡鲁尔大桥（Karur Bridge）提供再融 资，这是印度第一条通过 PPP 融资来建设、经营和转让的收费大桥。通 过签订合同来支持债券的发行，允许承建商、业主方每年调高 8% 过路费。 该项目包括承建商、业主方的大额股权投资。 约有 98% 的高贷款回收率，TNUDF 能够为更多的城市基础设施项目提 供融资和支持（截至 2002 年 2 月，共向 732 个城市的地方政府发放了 181 笔 贷款，累计核准贷款额达 9500 万美元）。另外，TNUDF 的成功运作得到了 多家捐赠机构的支持，例如世界银行、亚洲发展银行、日本国际合作机构以 及德国复兴信贷银行。 Nozomi Tokiwa 和 Hiroaki Suzuki 对本文作出贡献。 ４ 行动框架：来自城市化 回顾的经验教训 本章将介绍 7 个城市化回顾试点国家的案例研究以及各自的经验教 训——巴西、中国、哥伦比亚、印度、印度尼西亚、韩国和越南。 巴西 巴西 84% 的人口居住在城市，城市人口的增长预计将带动未来的人口增 长。在 1970 2000 年间，巴西城市人口比例从 56% 攀升到 82%（图 4.1）。 巴西的城市贡献了约 90% 的 GDP。由于迅速增长的城市人口，巴西必须跨城 市系统地成功管理城市规划与连通。 巴西如何进行城市化 大型城市中心（人口超过 10 万）主导了巴西的城市系统。尽管该系统随 着地区的不同而显著不同，在所有城市中，60% 的城市拥有 10 万以上人口（图 4.2）。这些城市多集中于巴西东南部，其中 70% 的城市人口居住在大型城市 中心，23% 居住在大都市（城市人口超过 400 万）。但是，巴西的 12 个大都 市区域已经失利，小城市吸引了更多的人——居住在 12 个大都市区域的城市 人口在 20 世纪 40 年代和 70 年代有所上升，但自此以后已经逐步回落。 国家大多数人口居住在巴西的各个城市，城市是经济活动的中心。如今， 巴西反映出发达国家的特征，随着国家到达高收入水平，收入开始分散化。12 巴西的城市化回顾报告由 Nancy Lozano-Gracia 领导， 包括 Hyoung Gun Wang、Henry Jewell、Somik V. Lall 和 Eugenia Suarez 在内的小组编写。参与本项工作的顾问包括 Geoffrey J. D. Hewings、Andre M. Maghalaes、Roberta de Moraes Rocha 和 Marcelo E. Alves da Silva。 113 114 行动框架 城市规划、连通与融资 图 4.1　巴西快速的城市化：城市人口占总人口的比例从 1940 年 30% 到 2010 年的 84% 100 90 80 占总人口的比例 ︵ %︶ 70 60 50 40 30 20 10 0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 城市　　　　　 农村 资料来源：IBGE 人口普查，数年。 图 4.2　一半以上的巴西城市人口（60%）居住在大城市 100 90 80 占城市人口的比例 ︵ %︶ 70 60 50 40 30 20 10 0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 100万 – 400 万 50万–100 万 10万– 50万 5万– 10万 2万– 5万 2万 资料来源：IBGE 人口普查，数年。 城市规划、连通与融资 行动框架 115 个最大的都市区的 GDP 占比已经缓慢下降，从 2000 年的 46% 左右降至 2008 年 的 43% 左右。圣保罗和里约热内卢领导了这一颓势，在这 8 年中从 33% 左右降 至 30% 左右。GDP 的分散可能也与过去数年大城市的生产力增长趋缓有关，另 外还有拥堵加剧、管理糟糕、大城市协调差等其他问题（世界银行，2006）。 尽管涌入城市的人流巨大，但巴西已在各个城市弥补了基本公共服务的短 板。在 1990 年，小城市和大城市管道水的可及率差距约为 30 个百分点；到 2000 年，这个差距已经缩小至 13 个百分点左右。当时各个城市的管道水可及率已超 过 85%。至于其他基本的服务，例如污水处理，在不同规模的城市之间可及率的 差距仍旧很大（超过 40 个百分点），虽然在那 10 年里该差距下降了 10 个百分点。 20 世纪 90 年代后半叶，这项成功的取得主要取决于对水务和电力部门进行了相 当大的体制改革。各种收费机制也帮助拓宽了网络，扩大了可及率。 巴西的城市系统遵循了国际经验建议的模式，显示出良好的整合，不同 城市开展了不同的活动（图 4.3）。正如人们在一体化的城市系统里所期待的， 大城市多元发展，中小城市则更加专业化。在 1995 2008 年间，中等城市、 1 小城市和大部分农村市镇的生产活动贺氏指数（Herfindahl-Hirschhman Index） 有所提高，意味着生产活动更加集中。 123 个最大城市圈的位置商数 2 决定了该国模式。最大的城市拥有非常集 中的高科技和中高技术工业，比如印刷、化工产品以及电力、电子和运输设备。 计算机相关行业和金融服务也集中在大城市。中等城市多为中等技术水平的 工业，比如纺织、纸浆和纸品。低技术含量的工业在那些最小的城市更普遍（Da Mata、others，2006；2007）。巴西不同的城市看似履行着不同的功能，正如 预期所望的一个妥善连通的系统。 城市的挑战 基本公共服务的可及性 在基本公共服务的可及性方面，地区差异和城市内部差异始终存在。尽 管巴西已经大幅改善了供水和供电的可及性，但整个城市系统在基本服务的 可及性方面仍存在相当大的差异。管道水可及性的缺口已经解决。但是北部 116 行动框架 城市规划、连通与融资 图 4.3　小城市专业化程度高——大城市多元化程度较高 0.45 0.40 1995 2008 0.35 0.30 贺氏指数 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 0 00 0 万 万 00 00 00 00 00 50 00 –1 –4 10 0– –5 00 0万 0– 00 00 00 00 10 00 20 50 50 10 城市规模 资料来源：2 4 工业级别的雇佣数据；年度社会信息表 / 劳动力和雇佣数据部，1995、2008；作者计算。 地区有些滞后。2000 年，中等城市的管道水平均可及性低于 60%。城市内部 的差异也非常大：尽管平均只有 8% 的家庭住房中没有浴室，但在贫民窟该 数据是 12%。 这些地区差异可能导致人们因为错误的原因而搬迁。当人们为了获得更 好的基本服务而搬迁时，地点决策可能导致无效的结果。这些人最后可能为 大城市更多贡献的是拥堵，而不是集聚收益。一项巴西人迁移研究发现，主 要地区的高工资是决定搬迁的决定因素。但是研究也发现，很多人是为了获 得更好的基本服务而迁移（Lall、Timmons、Yu，2009）。 连通性基础设施和交通成本 连通性基础设施因为缺乏维护而恶化。20 世纪 50 年代和 70 年代在连通 性基础设施上投入的巨资已经还清。但是铺设的公路网已经损坏，公路的整 体状况与 20 世纪 70 年代的情况类似（世界银行，2006）。大部分联邦和州 公路网铺设的道路已经很旧，很多年没有合适的维护。尽管 2000 年只有不到 城市规划、连通与融资 行动框架 117 30% 的公路被认为质量很差，但是到 2007 年这个比例上升到了 40% 以上。只 有不到 35% 的公路在 2007 年时还质量完好。交通成本每年稳定上升 5% 左右。 更重要的是，在过去三年中涨幅最大的似乎是短途旅行。 住房缺口 无论是农村还是城市地区，都会存在很大的住房缺口。城市住房缺口占 到全国总缺口的 60% 90%，视地区不同而不同。城市地区的住房缺口从南 方的 7% 左右到北方的 32% 左右不等。在农村地区，南方和北方的缺口分别 为 9% 和 44%。尽管住房缺口在城市地区相对而言比较高，但考虑到巴西的 高城市化率，实际房屋单元数量要大得多。 城市密度 随着巴西大城市的密度不断增加，拥堵将更加严重，打造高效交通系统 更显重要。希望密度发展更高的城市必须认识到，只有当工人能够高效通勤时， 密集的城市才是可行的。在 2001 2009 年间，在大部分城市最高 30 分钟的通 勤时间似乎保持了相对稳定或有所下降。但是，一些重大经济活动的重新选址、 居住地点的变化，以及汽车拥有量的高速增长而产生的拥堵拉长了像圣保罗 和萨尔瓦多等城市的通勤时间。拥堵也导致了相当严重的环境影响，比如污染。 高度贫穷和收入差异 在 1991 2000 年间，靠不到一半最低工资生活的人口数仅略微下降。3 与东南部经济发达地区相比，东北部和北部的贫困人口比例要高很多。而且， 在 1991 2000 年间，不同规模的城市模式没有差异：与较小的城市和大部分 农村城镇相比，最大的大都市区域的贫困人口更少。在各个地区，中小城市 的贫困人口比例随着时间的推移而增加。在城市人口较少的城市，总贫困人 口数也会更高。更为重要的是，大城市的贫困人口数已持续保持相对稳定。 其他挑战 巴西的城市面临着大都市管理、安全与犯罪控制问题。巴西的大都市区域和 其他大型城市圈在很多时候仍然缺乏大都市的管理，规划都是由市级层面制定。 118 行动框架 城市规划、连通与融资 展望未来 规划 严格的土地法规导致了最近 60 年里贫民窟的疯狂增长，今天大约 60% 的 城市土地处于某种形式的非规范化状态 2006） （世界银行， 。在 20 世纪八九十年代， 城市贫民窟居民的年增长率分别是 5.5% 和 3.9% ——整体上远高于城市总人口 的增长速度（分别为 2.4% 和 2.0%）。4 个最大的城市（人口在 420 万以上）中共 有 360 万贫民窟居民，占总人口的 9.1%（Lall、Timmons、Yu，2009）。 规范市场的住房供应弹性似乎非常低，限制了供应对需求增长的响应度。 预测的住房供应弹性与马来西亚和韩国类似，后两个国家都采取了限制性土 地监管政策（Lall、Timmons、Yu，2009）。利用 1980 2000 年间关于巴西各 大城市贫民窟形成之数据，达 • 玛塔（2006）显示了扶贫的用土规范，比如最 小地块规模，鼓励了贫民的搬迁，促进了贫民窟的形成。但是，人们发现城 市区划法规对规范住房市场和城市人口的增长，有着积极的影响。城市区划 法规也许能通过推动基础设施的及时投资，提高土地利用效率，包括城市扩 建和再开发项目。这是制定下列政策的关键：增加相对于人口增长的住房供 应量，提高住房供应弹性（Lall、Timmons、Yu，2009）。 土地监管只是导致贫民窟增加、地方管理机构现有众多的排他性政策之 一。有证据显示，在独裁期间，有些地方为了阻止教育程度低的家庭迁入， 拒不提供服务（以供水管道来衡量）（Feler、Henderson，2011）。这些早期 的战略干预——通过限制自身服务、增加其他地方的服务——导致很多没有 服务设施的非规范性住房增加。这些政策的代价高昂，因为需要后续的投资， 在已开发的社区上修建基础设施要比在未开发土地上昂贵得多。 连通 保持连通性的项目投资，加强城市竞争力。以前的连通工作看似已经完成， 形成了一个功能完善的城市系统。但是，随着巴西向着更高的收入水平发展， 进一步提高竞争力将变得非常重要。在基础设施方面的重大投资也必不可少， 尤其是对短途旅行的投资。 城市规划、连通与融资 行动框架 119 跨行政管辖区的协调将是大城市应对挑战的关键。改善大都市区域的治 理，对于减少最大城市的内部差距也非常重要；跨行政管辖区协调将提高土 地利用规划以及提供基本公共服务的效率。 注释 1. 贺氏指数（HHI）是为一个地区的特定行业提供定量测量的重要性指数。当一个地 区完全实现专业化，该指数接近 1，如果在该地区没有哪一个行业占主导地位，则 该指数接近零。 2. 位置商数是一个行业的地理集中度指标，等于该行业雇工人数比例与其在全国雇工 人数的比例之比。计算得出的值高于或低于 1，说明该地方的行业专业度高于或低 于全国平均值。 3. 在巴西，用最低工资的一半收入来确定贫困线。不到最低工资一半收入的家庭被视 为贫困阶层，不到四分之一最低工资的家庭则被视为赤贫阶层（PNUD，2003）。 参考文献 Da Mata, Daniel, Uwe Deichmann, J. Vernon Henderson, Somik V. Lall, and Hyoung Gun Wang. 2006. “Um Exame dos Padrões de Crescimento das Cidades Brasileiras.” Discussion Papers 1155, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Brasilia. ———. 2007. “Determinant of City Growth in Brazil.” Journal of Urban Economics 62: 252–72. Feler, Leo, and J. Vernon Henderson. 2011. “Exclusionary Policies in Urban Development: Under-Servicing Migrant Households in Brazilian Cities.” Journal of Urban Economics 69 (3): 253–72. Lall, Somik V., Christopher Timmins, and Shouyue Yu. 2009. “Connecting Lagging and Leading Regions: The Role of Labor Mobility.” Policy Research Working Paper 4843, World Bank, Washington, DC. PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento). 2003. “Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.” Brasilia. World Bank. 2006. Brazil—Inputs for a Strategy for Cities: A Contribution with a Focus on Cities and Municipalities. Report No. 35749-BR. Washington, DC: Latin America and the Caribbean Region, Finance, Private Sector and Infrastructure Management Unit. 120 行动框架 城市规划、连通与融资 中国 中国在城市化进程中伴随着巨大的经济转型。全世界每 10 个人里面，大 概就有一个中国的城市居民。联合国预测至 2030 年，中国的城市居住人口约 将从今天的 6.22 亿增加到 10 亿。中国如何进行城市转型管理，将给中国的经 济和社会、乃至整个世界带来相当大的影响。 中国如何进行城市化 中国的城市化以空间延伸为特点——特别是在大城市。凭借在城市土地 供应上的垄断权，市级政府对于土地用途转变为容纳人口和经济活动的场所 具有相当大的影响力。像北京、上海和广州这样的城市都已经迅速郊区化。 由于人口密度最大的是市中心，人口增长或城市扩张在距市中心 30 40 公里 的城市周边要高得多。 在这些大城市，空间上的扩张伴随着更高的人均土地消费量，这些城市 更高的收入推高了对于土地和住房的需求。 经济繁荣集中在与国际市场有良好连通的大城市（地图 4.1）。城市化—— 特别是在最大城市的城市集中度——加快了经济的发展。人口在 250 万或以 1 上的城市创造了 76% 的城市出口； 62% 的外国资本用于这些城市。毗邻国际 市场一直是城市化和城市成功的主要驱动力。 当详细审查时，城市经济的结构更为复杂。例如，大城市倾向于产生更 高的收入，但是由于经济地理条件和其他地方因素，各个规模的城市群里也 存在巨大的差异。 尽管总体的减贫工作令人印象深刻，但沿海－内地的发展差距以及农村－ 城市两极分化是中国空间不平等的两大主因。空间转型激励了沿海大城市的 发展，但是农村地区和内地小城市的许多贫困者仍然需要分享繁荣。农村贫 困人口占总贫困人口的 91%；西部省份（北部和南部）占 50% 以上，尽管西 中国城市化回顾报告是由 Hyoung Gun Wang 领导、由 Somik V. Lall 和 Yuanyuan Jiang 组成的小组共同 编写。 城市规划、连通与融资 行动框架 121 地图 4.1　GDP 的经济集中度，2007 资料来源：作者根据中国国家统计局的统计年报计算得出。 部地区的人口仅占全国人口的 20%（世界银行，2008）。 除了农村－城市的差异和广泛的地区差异，城市底层人口多集中在二级 城市（非省会城市）。四个最大的直辖市（北京、上海、重庆和天津）的城 市弱势群体比例最低，约为 1%。城市底层人口的 80% 以上生活在县级或县 级以下城市。 城市面临的挑战 农村－城市土地用途的转变 只有当市政府从农村集体购买土地时，农村土地才能转变为城市用地。 这有效地让市政府成为一级土地市场上城市土地的垄断供应商。 自 2001 年以来，工作重点已经从中央计划经济体系转变成为更加以市场 为导向的体系。转让交易开始在一级市场占据较大份额。政府制定了相关原 则和程序，以提高透明度。 122 行动框架 城市规划、连通与融资 城市迅速向外扩张引起了中央政府对于中国耕地损失的更大担忧。可耕种 土地相对较小比例（约 14%）加重了这一担忧，政府出于安全原因承诺保持长期 的粮食自给自足。尽管中国致力于严格的耕地保护政策，但是许多地方政府严重 依赖来自土地租赁交易的预算外收入，为经济和基础设施项目提供资金。 劳动力的流动性 在户口体制或家庭登记条例下，每个中国人都有一个户口所在地，要么是农 业（农村）户口，要么是非农业（城市）户口。农业户口提供耕地，非农业户口则可 以获得工作、住房、食品和国家提供的福利。没有城市户口，未登记流动人口无法 获得城市生活的基本需求，包括工作、住房、公共和社会服务。 由于地方政府在 20 世纪 80 年代以后实施了各种户籍改革，各地的户口 体制随着不同的城市而各不相同。总体来说，获得大城市的户口要比小城市 的户口困难得多。户口体制是限制农村向城市迁移的主要障碍，特别是像北京、 上海和广州这样的大城市。 基本公共服务 最近的政策倡议展示了政府对更广泛地减贫、社会保障以及人员发展方 面的更大承诺。以净收入和恩格尔系数 2 来衡量，城市和农村地区的生活质量 在过去十年均有大幅提高。并且从 1990 2008 年，城市和农村在社会服务领 域（教育及公共医疗卫生）消费份额上的差异有了大幅度的减少。然而，城 市和农村间收入的差异在这期间却扩大了。 公共医疗卫生服务的总体质量堪忧。几乎没有任何改善，在某些情况下 还有恶化之势。在小城市，地方政府创造财政收入有限是造成基本公共服务 低下的主要原因。更重要的是，城市的供水基础设施无法充足供水，以满足 日益增长的城市需求。 城市连通 大规模的基础设施建设，特别是国家交通网络，极大推动了整个经济的增 长。全国交通网络得到快速扩张。从 1990 2005 年，中国完成了 4.1 万公里的高 城市规划、连通与融资 行动框架 123 级收费高速公路，组成了国家高速干线网络，或国家高速公路网（NEN）。在此期 间，还修善了约 40 万公里的地方公路和城镇公路。该扩建项目每年的总投资额高 达 400 亿美元，约三分之一投入到国家高速公路网上。目前的国家高速公路网规 划包括 7 条北京辐射线、9 条南北纵向线和 18 条东西横向线。7-9-18 规划的战略 包括辐射型和网格型模式，以便使覆盖面积和交通联系最大化。 尽管中国最近在升级交通基础设施方面做了很多工作，物流行业仍需提 高效率，以降低相关成本。中国的物流费用占 GDP 的 20%——远高于美国 （10%）、日本（14%）以及欧盟（10 ％ 13%）。在一项物流绩效研究中， 中国的国内物流成本名列 150 个国家中的第 72 名（世界银行，2007）。 实现城市内部街区的连通 随着私人轿车和公共交通用量的快速增长，中国的城市正朝着机动车辆 交通的方向发展。这伴随着往返大城市郊区内部和郊区以外行程的迅速增多， 目前居民区的开发已经集中在这些地方。 由于被公共和私人的机动车辆交通方式所取代，包括步行和骑自行车在 内的非机动车出行正在持续减少。私人机动车辆的比例正日益提高（Darido、 Torres- Montoya、Mehndiratta，2009）。类似的趋势亦见于公共交通和出租车。 在包括北京、上海、广州和西安在内的大城市，非机动车辆出行已经降至 50% 以下，而在小城市大部分居民仍依靠步行或骑车上班。这表明每个城市的交通 政策应当根据当地的城市规模和发展而有所不同，不应采取一刀切的做法。 在过去几年中，交通成本占可支配收入的平均比例在北京、上海以及整个国 家稳步上升。在北京，低收入群体在交通上的花费比例正快速增长，而在上海已 成功地为城市低收入居民提供了城市便捷交通。没有定向干预和投资，随着城市 的扩张和机动化，低收入城市居民将在应对交通费用方面面临更大的压力。 融资 1988 年引入财政包干制以后，中央政府已不再负责为地方支出融资。取 而代之的是，地方政府的角色从提供公共服务扩展到为公共服务筹集资金。 3 地方政府须承担范围广泛的政府职能（专栏 4.1）。 124 行动框架 城市规划、连通与融资 专栏 4.1　中国城市基础设施融资 债务融资 。要填补直接预算费用下 国家规划部门越来越提倡采用这种融资 滑造成的资金缺口，地方政府主要依靠 模式，以取代比例日益下降的直接预算 借 款。2001 年， 各 级 地 方 政 府 的 基 础 资金。市场化融资有两个关键的因素。 设施投资占到商业银行贷款的 30% 以 首先，市场化融资从土地租赁中获 上。中央政府大力鼓励这一政策，把城 得收入——也就是说，将当地政府所拥 市基础设施投资作为银行的重中之重。 有的租赁权出售给私人开发商。租赁权 而且这种借款被视为得到了中央政府 通常是 40 70 年，以现金交易的形式预 的隐性担保。同时，中央政府还发行了 先出售。 基础设施债券，并将债券收入划拨给各 其次，地方政府日益朝着对现有基 省级和地方政府，形成贷款和拨款并存 础设施资产进行“私有化”的方向发展。 的混合模式。 这被视为吸引私有资本帮助新建基础设 市场化。“市场化”是指从私营部 施项目融资的一个方法。 门募集资金，投资于城市基础设施建设。 因为中央政府的转移支付通过收入共享的机制进行分配，富裕的大城市 获得的转移支付款项要比小城市多（Mountfield、Wong，2005）。因此，地方 政府提高收入的能力对于提供高质量的公共服务至关重要，无论是预算内还 是预算外收入。 与小城市相比，大城市的地方政府能够产生不相称的更高人均收入。大 城市的居民享有更好的高质量公共服务，因为他们的地方政府能够创造更多 的收入，无论从绝对意义还是相对意义而言。 展望未来 中国的城市化应会加快经济繁荣的步伐，提高整个国家辽阔疆域内所有 人的生活条件。公共政策和投资需要创造城市高效和社会包容的双赢局面。 当城市系统的其他方面开始受益于更高水平的繁荣时，城市化的管理和城市 土地的消耗可能给城市的生产力、流动性和可持续性带来相当大的压力。 城市规划、连通与融资 行动框架 125 注释 1. 2007 年（统计年鉴）。 2. 恩格斯系数是对一个国家生活标准的计量，它衡量一个家庭在食物上的花费占家庭 总开销的比例。该系数越低意味着生活标准越高。 3. 地方政府行政管理：包括地方基本建设；地方基本服务（供水和配水、当地和地区 道路及高速公路、污水收集和处理、垃圾收集和处置、城市燃气供应、公共交通）； 城市基础设施的保养、维修和运营；地方国有企业的管理；农业生产开支；初中、 高中以及大部分的高等教育；诊所和医院；价格补贴；减贫；国有企业下岗工人的 保护；文化和历史遗产的保护；当地和地区经济发展；以及实体规划。 参考文献 Darido, Georges, Mariana Torres-Montoya, and Shomik Mehndiratta. 2009. “Urban Transport and CO2 Emissions: Some Evidence from Chinese Cities.” Working Paper, World Bank, Washington, DC. Mountfield, Edward, and Christine P. Wong. 2005. “Public Expenditure on the Frontline: Toward Effective Management by Subnational Governments.” In East Asia Decentralizes: Making Local Government Work. Washington, DC: World Bank. National Bureau of Statistics of China. Statistical Yearbooks. Several years. Beijing. World Bank. 2007. Connecting to Compete 2007: Trade Logistics in the Global Economy. Washington, DC: World Bank. ———. 2008. World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography. Washington, DC: World Bank. 126 行动框架 城市规划、连通与融资 哥伦比亚 75% 的哥伦比亚人生活在城市。波哥大拥有 700 万人口，是哥伦比亚最 大的城市，每平方公里居住着 1.8 万人——是西半球人口密度最大的城市。加 上卡利、麦德林和巴兰基亚，这些最大的城市占全国总人口的 30% 和很高的 就业率。其余范围内有 927 个人口不超过 2 万的城市，分散在整个国家。城 市管理者如何管理城市系统，将影响哥伦比亚从中等收入国家转变为高收入 国家的机会。 哥伦比亚如何实现城市化 哥伦比亚像大部分拉丁美洲国家一样，在过去几年中享有积极的经济增 长，缓解了全球金融危机的潜在负面影响。这些成果来自高价商品、宏观经 济和金融管理的改善、贸易模式多元化——特别通过与中国更为紧密的联系， 以及更安全地融入国际金融市场（世界银行，2011）。由于哥伦比亚仍然高 度依赖于大宗商品，各种城市活动促进增长的核心。在过去 40 多年里，城市 1 活动已经贡献了 50% 以上的 GDP。 加强城市的贡献能够帮助缓解商品密集型经济固有的风险，支持国家从 大宗商品驱动型经济向更强大的资源型制造业结构，并进一步向知识密集型 行业转变（Sinnott、Nash、de la Torre，2010）。高收入国家，如澳大利亚、 加拿大、斯堪的纳维亚国家以及美国都经历类似的演变（Blomström、Meller， 1991；De Ferranti 及其他，2002）。近 80% 的哥伦比亚人生活在城市地区，失 业率大于 12%——列居该地区榜首。 城市的挑战 哪些关键驱动因素能让哥伦比亚的城市体系从中获益？哥伦比亚的城市 哥伦比亚城市化回顾报告由 Taimur Samad（项目团长）和 Nancy Lozano-Gracia（项目副团长）共同领导，包 括 Bernadette Baird-Zars、Henry Jewell、Yoonhee Kim、Somik V. Lall、Alexandra Panman、Alejandro Rodriguez 和 Hyoung Gun Wang 在内的小组编写。以下顾问的报告为本项工作所用：Francisco Perdomo 和 Pablo Roda；Francisco Rodriquez；Oscar Arboleda、Juan Benavides、Mauricio Olivera 和 Claudia Patricia Quintero；以及 Nicolas Ronderos 和 Robert Yaro。本报告主要对口合作的哥伦比亚政府机构是国家规划部。 城市规划、连通与融资 行动框架 127 化回顾聚焦在三大主要任务：加强地区和大都市范围内的规划协调，深化跨 城市的经济联系，以及提高城市自我融资的效率和创新。 加强协调以提高规划水平 哥伦比亚属于拉丁美洲分散化程度最大的国家。1 000 多个市级政府对基 本的基础设施服务提供、土地利用和经济发展规划，以及社会服务的提供拥 有等同的职责。但是，城市化的足迹频频超出市级管辖区域。波哥大的大都 市区域包括 7 个市级管辖区（波哥大、拉卡莱拉、嘉、科塔、芳扎、莫斯克 拉和索阿查），人口约 810 万。这种职业模式并非随意扩张——波哥大是世 界上人口最为密集的城市之一。这种空间模式也并非波哥大所独有。为自然 的经济力量所驱动，包括负担得起的土地价格，在其他大中型城市的公司和 家庭正不断涌出中心城区而向外蔓延。 哥伦比亚的大都市区域在土地利用规划和战略投资方面，面临着瘫痪和 瓶颈。协调土地利用带来的好处包括发展生产和物流基础设施、发展污水和 防洪基础设施、以及高效的经济活动空间组织。尽管跨辖区的协调可能带来 诸多好处，但是许多政治经济挑战阻碍了跨行政管理辖区的协调服务和规划。 像哥伦比亚采用的分权体制，地方行政管理官员和政治家在协调地区行动 方面面临很大的阻力。这种阻力通常来自对市级权力和责任的集权或“收权”。 深化经济联系 哥伦比亚的地理位置给区域之间的运输带来严峻的挑战。早在 1927 年， 各项研究已经表明：哥伦比亚自然和经济的地理位置为其运输带来独特的挑 战（Renner，1927；Stokes，1967）。许多城市分散在各处，跨过高山，远离 沿海的港口。哥伦比亚最主要的生产中心波哥大距离大西洋或太平洋海岸的 车程超过 1 天，沿海地带是出口农业产品、化石燃料和原材料的集中地。因 为许多进出口贸易都在海港内进行，货物需在哥伦比亚境内经历长途运输。 2006 年的一项研究显示，哥伦比亚的货运距离几乎是巴西和智利的三倍，马 来西亚的五倍，阿根廷、中国和韩国的六倍。 在哥伦比亚，物理距离因经济距离而加剧。从波哥大到大西洋的内陆公 128 行动框架 城市规划、连通与融资 路运输成本约为每吨 94 美元，而到美国的国际海运成本约为每吨 75 美元。 商品从波哥大运至巴兰基亚的成本是每吨 88 美元，从波哥大到布埃纳文图拉 为每吨 54 美元。从卡塔赫纳或布埃纳文图拉运货到鹿特丹或上海约为每吨 60 美元——这意味着，比波哥大到大西洋港口的运输成本低，比波哥大到太平 洋港口的略高一点。物流成本也很高。 提高融资效率和创新 小城市高度依赖于国家政府的转移支付。小城市大约 70% 的收入来自国 家的转移支付，而最大的城市仅约 30%。过度依赖转移支付会削弱管理责任， 因为筹集资金的政治成本由国家层面承担，并非直接由用款的地方层面承担。 这点非常重要，因为服务质量始终是哥伦比亚面临的一个重大挑战。 如果缺乏衡量投资效率的机制，用于特定行业的专项拨款可能不足以确 保质量的提高。过度依赖专项拨款也可能鼓励财政怠惰，因为城市缺乏激励 机制来提高收入并将其直接用于当地特定的需求。而且有证据证实，过度依 赖转移支付的拨款会导致资金使用率低下。 随着分权体制和行政管理改革，各类城市的税收已有所提高，但是中小 城市在提高当地收入的能力仍赶不上大城市的步伐。城市征收房产税的能力 与地籍系统的效率密切相关：在房产税收入和地籍体系的准确性之间存在正 相关。只有波哥大、麦德林和卡利拥有独立的地籍办公室，其他所有城市都 由国家层面处理。各大城市拥有更为全面的土地地籍图。波哥大已实现 100% 的土地登记。与之相反，只有 43% 的农村土地纳入了国家登记系统。 展望未来 协调 政府应在调整激励措施、推动地方政府之间的协调方面发挥重要作用。 国际经验证明，通过转变跨辖区的协调安排，国家政府和城市区域就能成功 地应对不断变化的情况。国家政府的作用就是建立一个框架，为协调合作建 立合适的激励机制。这可能包括通过能力建设加强大都市的治理结构，扩展 大都市的竞争力，调节并促进合作结构，开发国家政府和地方政府间的协调 城市规划、连通与融资 行动框架 129 项目。财政激励机制也能促进横向协调。 根据新的法律改革，为提高跨辖区的协调而做出及时的努力。调节空间 规划的新法律——土地管理法——结合制定清晰的体制框架的需求，支持城 市功能的汇集以及地方实体间的协调。该法律为跨管辖区体制的自愿协作打 开了空间，可以设立组织机构（委员会），以便在地域规划议题上开展合作。 但是，必须明确协调的责任方。即将实施的法律法规将为政府提供一个重大 机遇，以确保新的法律框架能够弥补过度的分散化。 连通 降低运输成本将会促使哥伦比亚跨城市体系的发展，提高整体的效率。 哥伦比亚的城市化回顾识别了降低成本的两种可能途径：改善多式联运，对 于将在 2020 年面临严重拥堵的特殊通道进行投资。 初步模拟分析了三种方式（卡车、铁路和水路）的竞争模式，表明更多 方式的竞争将会节约相当可观的成本。模拟结果表明，假设在海运码头有限 的情况下，卡车是小于 300 公里距离最为成本效益的运输方式。对于中等距 离，火车是最为成本效益的方式，而超过 700 公里则河流运输最具成本效益。 从波哥大到大西洋海岸约为 1 000 公里，建议采用更加多元化的运输方式，带 来巨大的收益。 从需求方的角度看，作为中期优先考虑事项确定的两条主干线分别是沿 东部山脉连通波哥大到大西洋沿海港口的线路，以及连通高地和太平洋港口 的线路（从波哥大到布埃纳文图拉）。值得注意的是本评估因子中应用的需 求模型，适用于今天正在进行中的的投资项目，例如沿波哥大－大西洋海岸 的“太阳之路”（Ruta del Sol）。即使考虑了这些投资因子，预测的需求增长 仍将最早在 2020 年造成这些线路的严重拥堵。 连通性投资项目和跨交通方式的竞争会导致运输成本的下降，可能会改 变各城市体系的贸易分配。它还将为受制于高成本的地方和产品打开新的机 遇。与其关视挑选赢家和输家，国家政策更应为了减少市场和政府的失灵—— 与基础设施供应相关的市场失灵，将会阻碍哥伦比亚各城市之间、这些城市 与整个世界之间的贸易。 130 行动框架 城市规划、连通与融资 融资 需要大力推动对中小城市的财政基础。这也许可以通过下列措施来实现： 加强城市财政管理的能力建设，强化地方地籍系统，根据国家转移支付体系 设计财力和绩效激励机制。面对巨大的基础设施融资缺口，大中城市必须寻 找新办法，为城市基础设施融资。城市将需要多元化的战略，包括提高市政 债券和信贷市场的准入，精心设计现有的土地融资工具，开发城市发展基金 和专业化的金融中介机构。哥伦比亚是拉丁美洲采用土地融资工具的先行者。 但是，这些创新的土地融资工具对哥伦比亚大城市以外区域的渗透有限，而 那些地区也同样遇到能力和技术的限制。大中城市也应开创新的基础设施融 资工具，例如可交易开发权、土地出售和租赁、税收增量融资，以及为城市 的再开发和整修而采用公私合营。 国家政府应在支持各个城市的融资方面，发挥更广泛的作用。采用更多 的系统性开支数据以及密切监控和评估，阐明特定情况对投资效率的影响， 如专项拨款等。政府也可以考虑发展并深化努力的成果，支持市级层面财力， 旨在“城市体系”内采取战略性援助。这些努力包括为立项制定中等城市地 籍簿，为跨城市体系的投资规划和财政管理提供技术援助，以及与中等城市 开展城市信贷合作。 政府还可以分析和制定更多基于绩效的激励机制框架（Sistema General de Participaciones），以提高政府转移支付和整体市政投资的效率和效果。政府 还有其独特的机会，可根据特许权法（Ley de Regalias）设计区域发展基金， 为战略性投资规划和项目发展开创适宜的激励机制。允许该基金成为各部门 可套用的转移支付款，这几乎不会再重复过去特许权制度中发生的错误。区 域发展的特许权基金应当设计严格的绩效标准，通过一个“城市体系”技术 框架过滤优先排序的投资项目，为跨城市、跨部门之间的有效合作设立激励 机制。 注释 1. 城市活动包括商业、饭店、酒店、制造业、金融业和其他服务。城市化回顾研究的 计算结果基于纯粹由城市活动贡献的经济增长率组成部分的移动平均值计算而得出。 城市规划、连通与融资 行动框架 131 参考文献 Blomström, Magnus, and Patricio Meller. 1991. “Issues for Development: Lessons from Scandinavia and Latin American Development.” In Diverging Paths: Comparing a Century of Scandinavian and Latin American Development, ed. Magnus Blomström, Magnus, and Patricio Meller. Washington, DC: Inter-American Development Bank. de Ferranti, David, Guillermo E. Perry, Daniel Lederman, and William F. Maloney. 2002. From Natural Resources to the Knowledge Economy: Trade and Job Quality. Latin American and Caribbean Studies. Washington, DC: World Bank. Renner, G.T., Jr. 1927. “Colombia’s Internal Development.” Economic Geography 3 (2): 259–64. Sinnott, Emily, John Nash, and Augusto de la Torre. 2010. Natural Resources in Latin America and the Caribbean beyond Booms and Busts? Washington, DC: World Bank. Stokes, Charles J. 1967. “The Freight Transport System of Colombia, 1959.” Economic Geography 43 (1): 71–90. World Bank. 2011. “LAC Success Put to the Test.” Office of the Chief Economist, Latin America and the Caribbean, World Bank, Washington, DC. 132 行动框架 城市规划、连通与融资 印度 为适应城市的扩张而识别各种选择方案，在印度的政策对话中变得越来 越重要。自 2001 年以来，又有 9 000 万人口加入了城市大军，预计到 2030 年 还会增加 2.5 亿人口。最大都市区域及其周边地区的人口密度极高，这既是挑 战，也是机遇。在最大都市周围 50 公里内，每平方公里的人口密度平均达到 2 450 人。而且，三分之一的印度新城镇“诞生”在现有城市周边的 50 公里内， 1 每个城镇的人口都达到 1 百万以上。 如果这些趋势能够象征着未来的发展，那么印度的城市化挑战将主要是 土地利用的转型，在最大城市及其周边地区扩大基础设施——这些地方都不 是原始的或未开发的土地，而是在其 1% 的土地面积上养育了 9% 的全国人口， 并提供了 18% 的就业率。截至今日，高人口密度还没有伴随着在稀缺土地与 可用资本或城市建成区之间进行相应替代。 如何进行城市化管理，就应了解经济效率和空间合理。对于经济效率， 重要的是要了解什么地方正在发生转型，通过聚集经济获得的生产力是否能 够得到适度开发。政策扭曲是否正在妨碍获得收益，专项改革能否减少低效？ 从空间的公平性而言，重要的是要了解转型所带来的收益能否在地理空间上 广泛分布，政策能否帮助各项经济活动的传播。 印度如何进行城市化 印度的城市化回顾强调人口和工作在空间分布的相对稳定性。人们可能 期望快速的经济发展集中在具有良好市场且经济自由化的大型城市，就像 20 世纪 80 年代的中国，以及经济一体化的其他亚洲国家。但是，印度的大都市 区域并没有从经济活动中明显受益。该区域中七个最大的城市确实得益于城 市化经济，拥有最集中的经济活动——信息和电信技术（ICT）、机械工具、 高速发展的出口制造业以及支持性服务业。但是，这些大都市区域最近几年 印度的城市化回顾报告是在 Tara Vishwanath 的领导下，由 David Dowall、Somik V. Lall、Nancy Lozano- Gracia、Siddharth Sharma、Eugenia Suarez、Hyoung Gun Wang 和 Cheryl Young 组成的小组编写。本 报告的政策讨论框架遵循与规划委员会和城市发展、住房和城市扶贫部门之间开展的广泛讨论。 城市规划、连通与融资 行动框架 133 陷入停滞状态（图 4.4）。在 1993 2006 年间，它们占全国就业率的总份额并 没有提高——甚至连典型受益于聚集经济的工业也没有增长，比如 ICT 和高 科技制造业。 根据整个国家的经验，大都市区域的集中度会持续上升，直至人均收入 水平达到 7 000 10 000 美元，这说明 20 世纪 90 年代的工业投资自由化本应 使印度大都市区域的经济集中度更高。近几年来这些大都市区域的停滞表明 了三种相互重叠的情况。 第一种，印度的工业并没有快速增长，由此减少了对城市集约的需求， 而这种城市集约能够带动本地化经济和城市化经济。但是这种说法并不能完 全令人信服，因为印度开发了 ICT 服务目标市场和专业化制造业，生产的产 品销往其他国家。而且，低端制造业的增长很大，生产的产品供国内消费和 贸易。比较一下卡纳塔克邦（Karnataka）和泰米尔纳德邦——印度两个发展 快速的邦——的不同，就能清晰地看出经济地理位置对跨城市区域专业化影 响的作很大。 图 4.4　各行业在都市核心区及周边地区的就业增长率，1998 2005 a. 制造业 b. 信息和电信技术 200 1 200 150 1 000 就业增长率 ︵ %︶ 就业增长率 ︵ %︶ 100 800 50 600 0 400 –50 200 –100 0 大都市 郊区 郊区 大都市 郊区 郊区 核心区 城镇 农村 核心区 城镇 农村 高技术含量的制造业　　　 快速增长的出口制造业 资料来源：统计部和规划实施部，1998 年和 2005 年。 注：大都市核心区是指以主要大都市为中心、半径 10 公里内的面积。郊区城镇包括距 都市核心区 10 公里 50 公里的城市区域。郊区农村是指同样距离的农村地区。这些 数字是七个最大都市区域的平均值 （孟买、德里、 班加罗尔、加尔各答、钦奈、海得拉巴、 艾哈迈达巴德）。 134 行动框架 城市规划、连通与融资 第二种，印度各城市对于将土地转为城市用途、以及为容纳工商业而增 强土地利用密度，都有最为严格的限定原则。例如，甚至在土地受限的城市， 标准的做法是随着时间的推移，为适应增长而提高允许的建筑面积指标（FSI）， 但是大孟买区的市政公司却在 1991 年将允许的 FSI 下调至 1.33（世界银行， 2008）。在自由化的政策环境下，严格监管开发密度正在把商业和人口推出 城市中心。对土地用途的限制也在不断推高房价，通过价格机制把穷人和中 产阶级家庭挤出城市中心。 第三种，所有大都市的郊区——无论是官方划分的农村还是城市，都正 在经历着工业腾飞。制造业的就业增长率为 41%，在最大都市区域周边的农 村地区增长最快。虽然高科技和其他新兴制造业正从大都市中心区域搬离， 但是它们会重置在同城的郊区和周边地区，而非更小的城市。尽管大都市郊 区化是一个全球普遍的现象，但它通常发生在从中等向高等发展阶段的过渡 2 时期。 印度过早的郊区化表明大都市区域整体停滞的部分原因是各家公司被 推出核心区域。不断增长的大都市郊区可能正是应对这些严厉的土地政策法 规的反应。但是，对于公司和工人而言，到郊区上班的成本很高。大都市核 心区域及其周边地区之间的货运成本最高，城市周边地区的基础设施可及性 以及水、电、卫生设施的质量都比核心区域差很多。 城市面临的挑战 刚性的土地利用政策 城市化对土地的需求更高，当土地在最被需要的地方成为稀缺资源时， 就会出现问题。印度缺少各种体制——比如透明的土地用途转型体系、产权 的清晰界定、健全的土地和房地产评估系统，以及解决公共焦点问题的强大 司法体系，这都是促进土地市场、使其更易适应土地交易和土地用途变更所 需要的。当拥有强有力的管理土地用途的转变、土地估值、产权界定和司法 裁决的体制，当土地市场随着时间的推移而成熟时，印度可能会考虑短期和 中期的替代方案。土地调整正日益成为征地的替代方案，因其对土地的整合 有很多好处。实质上，土地调整是一个参与工具，在很大程度上避免了征地 过程中可能产生的公众不满和抗议。 城市规划、连通与融资 行动框架 135 城市扩张和房地产价格的不断攀升 为了应对城市扩张及融资、城市重建，城市密度管理是另外一个挑战。 诸如 FSIs 的城市法规限制了印度城市的密集度，其封顶值远低于国际最佳实 践。而且印度大型城市采用通用的 FSIs，错失了战略性提高基础设施网络密 度的机会。FSI 设计中采用的间隔尺寸、协调土地用途转为基础设施用地，都 是合理城市规划的基本原则（例如首尔和新加坡）。 通勤和货运 当城市的土地和建筑法规限制了大都市核心区域的密度而将人们和公司 推向城市外围时，缺乏连通会加剧这种约束条件。如果城市拥有完善的交通 系统，人们可以在上班的花费和质量与上班距离之间，做出有效的权衡。但是， 拥堵是印度城市面临的一个重大挑战。狭窄的街道加上私家车辆漫天盖地式 的增长，导致所有城市的机动车辆行驶速度很难超过骑自行车。尽管机动化 程度还在上升，公共交通还无法为不断增长的城市上班族服务。与城市交通 专家的讨论表明，即使采取几项措施，增加公共交通的供应量，但是与其他 交通方式以及土地利用规划的有限整合降低了公共交通的使用用途。 正如城市交通是把人与工作联系起来的关键因素，充足的物流基础设施 是城市商业联系本地市场和区域市场所必须的。市场准入为各家公司扩大生 产规模和专业化提供了激励机制。但是随着商业郊区化，它们面临着与城市 市场相连的更高连通成本。在大都市核心区域与其周边地区之间，货运成本 高达每公里每吨 5.2 卢比（0.12 美元）——是全国平均成本 2.6 卢比的两倍， 比美国等国家的运输成本高出五倍多。高运输成本主要是由于使用的卡车又 小又旧，返程的空车率较高。这些线路上的卡车每年大约往返 25 000 公里—— 是达到经济可行性里程的四分之一。物流管理系统、与相互竞争卡车公司的 协作与合并，以及卡车运输协会能够有助于把网络的外部效应内在化，减少 大都市的货运成本。 基本服务可及性的空间差异 基本服务的可及性和质量既关乎家庭生活水准，又关乎公司的绩效。在 提供普及的基本服务方面，印度还有很长的路要走。诸如污水和排水设施等 136 行动框架 城市规划、连通与融资 服务的可及性随着城市规模的缩小而恶化，小城镇和农村地区的可及性水平 最低。导致这些差异的因素有两个：各邦政府和中央政府间割裂的机构职责； 维持低收费的体制，不能确保公用设施具有财务可持续性，从而使其无法扩 大各类服务。 展望未来 规划 为了适应城市扩张，印度需要改变其城市规划“许可制王国（License Raj）”。让城市规划保持正确的方向，这对经济繁荣至关重要。整个国家的 城市规划体系限制了城市扩张、再开发、现代化以及对低效老区的重新定位。 在着手放宽限制的过程中，印度的政策制定者可以走“大爆炸（Big Bang）” 式的改革之路，就像中国香港特别行政区、韩国和新加坡那样——在强大的、 通常是侵入式的国家领导下，遵循“有管理的城市化”的大力推进模式。但 是这种方式可能会面临很高的政治和社会风险。另一种选择——也许更有益 于印度的民主联邦体系——是实行经验增量模式，先聚焦几个区域（比如基 础设施通道和临近区域）进行试点，然后在建立社区共识的基础上扩大规模。 这样还可以学习各种替代性方案，带动地方的能力建设。 城市改革的责任 在国家、邦和城市管辖权力相互重叠的联邦国家，由谁负责实施城市的 改革？某些属于地方或紧邻层面、关于密集度和基础设施规划的决策，通常 由邦政府做出；而土地估值的指导原则由国家和邦政府共同处理，各地区（不 是市级）提供一些输入信息。同样，像供水这样的城市基本服务通常由邦政 府的公共健康和工程部门提供，其结果是常常忽略了因不同密度居住区的差 异化服务方案可能带来的规模经济和范围经济。 整个大都市区域内的横向协调 除了纵向协调的执行挑战外，快速增长的空间足迹或印度城市区域的郊 区化正在让所谓的“城市”和“地方自治市”渐渐分开，因而呼吁整个大都 市区域内的横向协调。国际经验指出了大都市治理架构设计的几项标准，包 城市规划、连通与融资 行动框架 137 括利用规模经济的效率以及降低跨市区边界的负面溢出效应、跨大都市区域 公平的服务成本分担和收益共享、决策问责制以及地方响应性。现已组建了 班加罗尔大都市区域发展机构和孟买大都市发展机构，促进整个大都市区域 的功能和投资协调。但是，这些机构在整个大都市区域内履行预期任务、管 理效率、公平和职责，目前尚不得而知。 注释 1. 在 1991 到 2001 年间，“诞生”了 1 108 个新城镇，其中 35% 位于城市边缘地区， 距百万人口以上的大中城市不足 50 公里。 2. 关于巴西，请参见 Townroe（1981）和 Hansen（1983）。关于韩国，请参见 Chun and Lee（1985）以及 Henderson、Lee、Lee（1999）。Gregory Ingram（1998）强调城 市发展的一般趋势包括人口和工作从中心向周边分散，最大的都市区域从聚合向分 散的多个副中心转变。 参考文献 Chun, Dong Hoon, and Kyu Sik Lee. 1985. “Changing Location Patterns of Population and Employment in the Seoul Region.” Discussion paper UDD65, World Bank, Washington, DC. Hansen, Eric R. 1983. “Why Do Firms Locate Where They Do?” Discussion paper UDD25, World Bank, Washington, DC. Henderson, J. Vernon, T. Lee, and J-Y Lee. 1999. “Externalities and Industrial Deconcentration under Rapid Growth.” Brown University, Providence, RI. Ingram, Gregory K. 1998. “Patterns of Metropolitan Development: What Have We Learned?” Urban Studies 35 (7): 1019–35. Ministry of Statistics and Programme Implementation. 1988. “Economic Census 1988: All India Report.” Central Statistical Organisation, New Delhi. ———. 2005. “Provisional Results of Economic Census 2005: All India Report.” Central Statistical Organisation, New Delhi. Townroe, Peter. 1981. “Location Factors in the Decentralization of Industry: A Survey of Metropolitan São Paulo.” Staff working paper 517, World Bank, Washington, DC. World Bank. 2008. World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography. Washington, DC: World Bank. 138 行动框架 城市规划、连通与融资 印度尼西亚 印度尼西亚城市增长和发展的空间结构将塑造未来 15 年的经济增长，决定 城市居民的生活质量，并确定印度尼西亚的城市竞争力。要想扶植生产性经济活 动群体，印度尼西亚政府需要鼓励高效的城市空间结构、对重要的城市大型基 础设施适时适当地投资、在空间上全面覆盖的基本服务、高效的城市管理、更强 大的体制能力，以及积极主动地对地方政府行动进行横向和纵向的协调。 城市化是一种路径依赖型的进程。一旦城市建好，建成区以及现行管理城 市的体制关系就变得越发固定。最重要的一项任务就是主动规划和管理城市，以 便充分利用聚集经济带来的机遇。 到 2025 年，将有超过三分之二的人口居住在城市。这代表了一个重大机遇： 城市化能够促进区域经济的大幅增长，创造充满生机的城市和大都市区域。城 市化及其所催生的聚集经济将成为印度尼西亚作为中等收入国家的发展核心。 如果管理得当，城市化能够提升支持不断增长的中等收入人口所需的生产力、收 入增加及经济机遇。 印度尼西亚的城市化将继续保持高速发展。从绝对数据上看，该国预计将 在接下来的四十年内增加 5 600 万城市人口。尽管雅加达大都市区域，以及整个 爪哇以及巴厘岛的人口统计和经济中心将继续主导该国的经济，城市化在其他中 等规模城市也将加速发展（地图 4.2）。 印度尼西亚如何进行城市化 在过去的 20 年里，尽管面临人口的涌入和严峻的基础设施挑战，雅加达做 得还是相当出色。泗水（Surabaya）的人均地区国民生产总值（GRDP）略显微弱， 但是自 2003 年以来已经稳定增长。 因为它仍未从 1997 年的金融危机中完全恢复， 中等规模的城市经历了最强劲的人均 GRDP 增长以及人口的中等涨幅。小城市 印 度 尼 西 亚 城 市 化 回 顾 报 告 是 在 Peter Ellis 的 领 导 下， 由 包 括 Rumayya Batubara、Arish Dastur、 Jennifer Day、David Dowall、Blane Lewis、Harun al-Rasyid Lubis、Edy Priyono、Arlan Rahman、Arief Ramadhian、Wilmar Salim、Rulli Setiawan、Renata Simatupang、Thalyta E. Yuwono 以及城市和地区发 展研究院在内的小组编写。Ira Marina 为小组以及报告的排版提供了出色的后勤支持。国家方面的对口 单位包括交通部的 Bappenas，以及雅加达、泗水、棉兰和望加锡政府的代表。 城市规划、连通与融资 行动框架 139 的表现最差，人口和人均 GRDP 均呈 地图 4.2　经济密度在爪哇很突出 下降趋势。土地、人口、基础设施、投 资环境以及经济部门数据的趋势显 示，中等规模的城市在利用城市化促 进经济增长方面做得非常好。 在大都市区域的郊区环线，人口 增长最快。在 1996 2007 年间，70% 以上的城市人口增长发生在多个大都 市区域的近郊。这一事实表明了两个 资料来源：GIS processing World Bank DECRG，Washington，DC， extrapolation UNEP/GRID-Geneva and team elaborations。 现象：第一，许多大都市区域逐步分 散化，从中心向周边地区发展；第二， 这种扩张跨越多个行政管辖区，常常伴随相互冲突的利益。这需要一个在比城 市核心更为复杂、更大层面上优化和协调发展的机制。 城市的挑战 土地市场 土地市场正限制着城市的经济发展。地方和省级政府应推动和管理动态的 土地市场。这可能是印度尼西亚在城市化进程中面临的最大瓶颈之一。基于政府 评估土地的征地过程漫长而繁琐，给项目和基础设施建设造成很长的延误和不 断增加的成本。 除了棉兰（Medan）以外，随着房地产开发商和工商企业发现在都市外围能 更容易、更便宜、更快地开发项目，大都市区域范围正逐渐向外延伸。这也遵循了 制造业分散化的国际模式。这种趋势表明，大都市区域正迅速扩张至外围区域， 其结果是推动了人口密度的下降（Firman，2000）。目前，印度尼西亚的大都市区 域存在三个非常明显的现象：随着许多大都市区域逐步从中心区域分散出来，向 周边地区发展；周边地区需要做好准备，以接受工业企业——这种扩张会跨多 个行政管辖区，常常伴随着利益冲突。当城市土地利用和人口的数据与 GRDP 相结合时，能清晰地显示经济密度（每个城市土地面积的 GRDP）与生产力（人 均 GRDP）之间呈很强的正相关性。 140 行动框架 城市规划、连通与融资 基础设施和服务提供 较大都市区域的发展也受限于缺乏大规模的投资，以及城市内提供基础设 施所遇到的各种挑战。总体而言，清洁水、卫生设施、电力和道路等基本服务的 可及性有限，在整个地区的分布也不均衡。大约有 55% 的印度尼西亚家庭能够 喝到安全的饮用水，但是只有 15% 的水来自管道水。在城市地区，安全饮用水的 可及性（78%）比农村（49%）要高。根据坡帕姆兹（Per-pamsi，地方供水事业协会） 的记录，在近 500 个地方政府中，有 403 个地方政府（市 / 县）拥有管道供水设施， 1 但是服务的延伸范围仍然极其有限。 尽管清洁水和卫生设施的可及性有限，但是电力的普及性则相对较高。几乎 98% 的城市家庭的用电来自国家电力公司（Perusahaan Listrik Negara；PLN），全 国的普及率达到 89%。然而，该比例会随地区的不同而变化，有的省份电力的可 2 及性不足 50%。 协调 缺乏协调对大都市地区的影响极大，因为这些地区需要协调好土地利用和 空间规划，以促进经济效率。最新的城市化都发生在中心城市以外的区域—— DKI 雅加达、泗水、望加锡（Makassar）、万隆（Bandung）等，大都市区域无法有 效地规划未来增长，或为所需融资的基础设施制定预算机制。在有些案例中，基 础设施投资没有相互协调好，道路项目在市级边界或省界处终止。在另外一些案 例中，独立制定的城市土地利用规划没有考虑到整个地区的经济转型，土地利用 的安排不能扶植和大幅促进经济的发展。这可能是阻碍某些最大的二级城市发 展最重要的因素之一。 交通 由于独特的群岛地形，印度尼西亚需要一个管理有效、良好连通城市和农 村地区的庞大海港系统。投资水路运输系统，降低船运成本以促进地区间贸易， 是非常重要的。 然而，交通运输方式之间存在割裂，印度尼西亚显然还未开始更好地利用 水路运输系统。通过降低成本，提高货物和人员运输的质量和准时性，改善陆路 和海洋运输，将带来多方面的好处：提高地区之间的经济一体化，在大、中、小城 城市规划、连通与融资 行动框架 141 市之间开发供应链的机会。高速公路建设和维护还没有跟上国家发展地区之间 紧密联系的需求的脚步。 展望未来 规划 正因为缺乏政府间协调而阻碍有效的空间规划，政府需要全面实施关于政 府间协调和整个大都市空间规划管理的法律法规。区域规划没有与周边区域相 互统一，也没有与所在省份的规划保持一致。 国家关于编制地方（市级和省级）规划的法律法规应当加以修正，以纳入实 施空间规划所需的基础设施基建投资计划。在本项目的案例研究中，我们遇到了 无数个规划没有与基础设施和融资计划相结合的情况。这种局限的部分原因是 法规不明确、不遵守法律法规、把空间和基础设施规划与融资计划关联起来的 空间规划几乎不能全面通告当地负责财政预算程序管理的政府机构。 能力有限。 复杂的土地所有权体系阻碍了经济的发展。在公共部门，基础设施项目取得 通行权的过程耗财又耗时，阻碍了施工建设。私营部门的征地效率较高，因为采 用更灵活、更现实的补偿方式，但是征地过程的复杂性把他们推向地块更大的 郊区，也因此往往操作的项目交易更少。这促进了分散化的城市发展，影响了聚 集经济和城市复兴。引导城市化进程的系统，比如土地汇集和调整，也许是更广 泛的解决方案之一。 政府需要多元化的策略进行城市化管理，从而进一步撬动地方的发展。印 度尼西亚的城市发展战略需要关注两个维度。第一，必须使各级政府——国家、 省级和地方——的空间规划和投资优先考虑事项更加协调统一。第二，必须按 照规模特点对地方政府进行分层：两个最大的大都市区域、二级大都市区域、快 速聚集的中等规模城市以及小城市。城市的发展趋势需要与经济转型的总体规 划相联系。 必须提高空间规划和投资之间的协调统一。这就要求各级政府以及组成大 都市区域的各个地区之间的空间规划相互协调，以便使规划与投资优先考虑事 项更相一致。大规模的基础设施投资规划还需考虑对城市土地市场的影响。重 要的基础设施（电力、公交、地面和海上交通网络，以及基本服务）需要更大的投 资。例如，需要发展工商业和消费者服务区，并为居民区提供更好的交通。 142 行动框架 城市规划、连通与融资 连通 政府应快速实现聚集的大都市与中等规模城市的连通。这些城市已经有充 分的基础设施，不必忍受糟糕的空间结构，但是它们需要更多、更好的基础设施 以及到主要中心和港口的连接通道。随着这些城市不断聚集，它们需要维持其基 建投资计划。良好的空间规划和土地管理能够帮助其提高生产力，而地方交通 投资则能够提供额外的助力。 政府应当考虑修建穿越爪哇和苏门答腊的高速公路， 对于爪哇和苏门答腊， 提高地面交通的效率。爪哇的交通通道把雅加达和泗水紧密联系起来，并将万 隆、三宝垄（Semarang）和日惹（Yogyakarta）等二线城市联系起来。 融资 正在开展城市化的地方政府需要提高基本建设费用的水平和效率，否则会 发生风险，严重制约经济的增长。地方政府的基本建设费用对地区经济的增长 具有重大的积极影响。城市化程度较高或城市人口相对较多（或两者兼具）的地 方政府，在基建项目上的开支要比其他地方政府少。城市化程度更高的地方政府 需要增加基本建设费用。 注释 1. 其中 383 个供应商是 PDAM（地方水务公用设施供应商，Perusahaan Daerah Air Minum）， 10 家私营公司，另外 10 家是公共工程办公室的下属机构。 2. BPS（中央统计局）的供电率比 PLN 公布的（62.4%）要高，但是 PLN 的董事长已 经肯定了 BPS 数据的有效性（Jurnas，2010）。 参考文献 Firman, Tom. 2000. “Rural to Urban Land Conversion in Indonesia during Boom and Bust Periods.” Land Use Policy 17 (1): 13–20. Jurnas. 2010. “Dirut PLN: Angka Elektrifikasi Versi BPS Jangan Jadikan PLN Berpuas Diri.” December 8. www.jurnas.com/news/15014/Dirut_PLN:_Angka_Elektrifikasi_Versi_BPS_Jangan_Jadikan_ PLN_Berpuas_Diri/193/Ekonomi 城市规划、连通与融资 行动框架 143 韩国 韩国已处于城市化的高级阶段，与本书介绍的其他案例研究有所不同。 通过协调一致的城市规划和连通政策，韩国成功地对其从城市化初级阶段到 高级阶段的过程进行管理。 韩国自 20 世纪 60 年代起经历了快速的经济增长，吸引了整个世界的极 大关注。在整个 20 世纪 50 年代，韩国穷到人民甚至很难保证一天的一顿饭。 1962 年，人均国民总收入只有 76 美元，全国出口总额只有 5 500 万美元。 为了应对经济发展和城市化进程，韩国政府实施了国民经济发展五年 规划和国土综合规划。由于这些规划，韩国在 20 世纪 60 年代晚期经济以平 均每年增长 22.6% 的速度开始了经济腾飞之旅。快速的经济增长一直持续到 2000 年以后，当时韩国的 GDP 已经排名世界第 15 位。1996 年韩国加入了经 济合作与发展组织（OECD），2010 年主办了 G-20 峰会。韩国是如何取得这 些成就的呢？ 韩国如何进行城市化 韩国的城市化可以分为三个阶段：初级（20 世纪 20 年代到 1960 年）、 中级（1960 年到 1990 年）和高级阶段（20 世纪 90 年代至今）。 初级城市化 1920 年韩国的城市化率是 4.86%，但是 1944 年迅速攀升到 23.8%。20 世 纪 50 年代朝鲜战争以后，社会和政治动荡时有发生，导致人口大量聚集在城 市地区。产生的结果是到 1960 年城市化率提高到 36.8%。 中级城市化 迅速的城市化发生在 1960 1990 年间。城市化率从 1960 年的 36.8% 到 韩国城市化回顾研究是基于韩国人居研究院（Korea Research Institute for Human Settlements，KRIHS）的 报告《韩国城市化和城市政策》（Urbanization and Urban Policies in Korea）。本报告的作者包括 KRIHS 的 Jaegil Park （首席作者）、Daejong Kim、Eunnan Kim、Keuntae Kim Yongseok Ko 和 Keunhyun Park。2010 年， 世界银行的 Somik V. Lall、Hyoung Gun Wang 与 KRIHS 紧密合作，筹备韩国城市化回顾研究。 144 行动框架 城市规划、连通与融资 1990 年的 82.6%，提升了 45.8%。因此在 1960 年以后，城市化程度平均每 10 年提高 15.6%。在这个城市化阶段，大约 60% 的城市人口居住在大城市（人 口超过 100 万）。而且城市人口越来越集中到首都周围的卫星城市。在首都 地区生活的城市人口比例从 1960 年的 21% 上升到 1990 年的 43%。 高级城市化 在 20 世 纪 90 年 代 后 期， 城 市 化 达 到 一 个 平 稳 时 期， 城 市 化 率 约 为 90%。在 1990 至 2000 年间，从 83% 上升到 94%，然后几乎保持不变，2005 年 时 达 到 96%。 城 市 人 口 聚 集 在 首 都 地 区 的 状 况 也 维 持 不 变（2005 年 为 48%）。有些住在大都市核心区的居民开始搬到人口在 20 万到 100 万之间的 周边城市和卫星城。 韩国城市化政策的演变 韩国从城市化初级阶段发展到高级阶段涉及了四大政策领域：城市规划 和土地管理、住房供应政策、连通政策，以及贫民窟和保障性住房政策。 在引入城市综合规划体系前，韩国已经建立了土地开发计划，随后又推 出了土地利用监管体系。在城市化的初级阶段到中级阶段期间，韩国没有明 确的住房政策，因住房短缺而遭受许多困难。通过 20 世纪 90 年代早期的大 规模造房计划，住房短缺问题在一定程度上得以解决。 交通系统按照以下顺序配备完整：首先，初级阶段的铁路系统，随后是 城市化中级阶段的高速公路系统，接着是高级阶段的大都市高速公路和高速 铁路系统。 在城市化中级阶段，韩国为应对城市区域的空间分割，实施了贫民窟清 理和重新安置政策，但是未获得成功。在高级阶段的早期，贫民窟的减少主 要是因住宅再开发项目中强大的市场力量所推动。 在整个城市化进程中，城市规划和土地管理被视为最为重要的政策领域。 城市规划和土地管理 在城市化初级阶段，韩国建立了现代土地所有权和土地管理体制。土地 调查法（1912）和城市规划法（1934）规定了土地所有权和土地利用权。 城市规划、连通与融资 行动框架 145 1962 年制定的征地法为土地购买中的合理补偿提供了体制工具。公共工 程项目在这个阶段大幅递增，1975 年推出的公共土地征用和补偿法促进了以 合理补偿征用公共用地。它为公共工程征地提供了统一的估值标准、方法和 程序。 1963 年，通过公共住房法，首次采纳对可负担的住宅开发项目进行出售 和出租，但是土地开发仍通过土地调整项目来开展。1966 年，韩国政府制定 了土地调整法，将其从当时的土地规划法中分离出来。1971 年，制定了新土 地再开发法，从城市规划法中分离出来。1973 年，政府制定了工业基地开发 促进法，以开发工业基地，促进工业化。该法案为在指定工业区内购买土地 提供了法律基础，包括强制收购。 在城市化中级阶段，因为各种原因而需采取一些补充措施。例如，市长 和县长过于频繁地调整区划决策和城市规划设施项目。为了解决这个问题， 城市综合规划成为强制性法令，这个规划为 20 年的城市规划愿景、区划决策 以及城市规划设施提供了指导原则。市中心开发项目要按照城市综合规划的 阶段性发展方案来实施。 随着城市化的全速推进，城市开发项目大幅递增，开发项目的目标、主 题和类型逐步变得多元化。但是法案和措施太多会导致城市开发系统内的混 乱。在 20 世纪 90 年代后期，出现了整合及重组城市规划法案的运动。例如， 在 2002 年，国家土地利用和管理法合并了城市规划法和国家土地利用管理法， 后两者分别管理城市和非城市地区。这在整个国家推行城市规划的过程中， 发挥了重要作用。 20 世纪 90 年代，汽车登记数量大增，交通基础设施迅速发展。应加强城 市与国家政府之间的合作，以适应城市基础设施。为了应对这些地区规划问题， 大都市区域的城市－地区规划在 2000 年形成体制度，要求城市与县或城市与 省之间相互合作。 住房供应政策 尽管为应对城市人口的高速增长而提供足够的住房是满足基本的基础设 施需求所必需的，但住房供应政策在城市化初级阶段并不是一个主要关注点。 然而，在城市化中级阶段，由于城市的高速增长，住房短缺变成严重的社会 146 行动框架 城市规划、连通与融资 问题，并逐渐恶化。 认识到这个问题以后，政府建造了大量的住房单元。因为城市土地的稀 缺性和高人口密度，鼓励建造公寓，而非独栋房子。其住房建设政策，例如 住房建设促进法（1973）和两百万住房建设计划（1988 1992），引发了以公 寓为核心的大规模住宅开发。由于这些政策所作出的努力，最严重的住房问 题在城市化高级阶段大体上得以解决。 连通政策 因为京釜（首尔－釜山）铁路建于 1904 年，且铁路网早在日本殖民时代 即已建成，所以韩国在城市化初级阶段已经为更现代的城市结构做好了准备。 在城市化中级阶段，建成了基于高速公路的公路网，为全国交通系统的发展 做出了贡献。在城市化中级阶段的后半段，韩国建成了城市高速公路和地铁， 以满足大都市区域快速增长的需求。在城市化高级阶段，建成了韩国高铁 （KTX；子弹头火车），把整个国家一下子缩成了半日旅程圈。进入 21 世纪， 为了满足大都市区域的交通需求，在主要的大都市城区建成了像首尔外环环 城高速那样的区域高速公路。 政府把干线交通基础设施视为国家经济发展规划的核心部分。第一个 五年经济发展计划（1962 1966）将交通总投资额的 64% 投入铁路建设。第 二个五年计划把重点放在大都市区域的道路和“以公共道路为中心”的结构 上。第三个五年计划的重点是扩大高速公路的容量。第六个五年计划（1987 1991）强调路面工程，将路面铺设比例从 54% 提高到 76%。 贫民窟和保障性住房政策 在城市化初级阶段，土地所有权为少数地主或统治阶层所有，迫使农民 失去土地，搬到城市区域。在中级阶段，工业化激励了农村人为就业机会而 搬至城市。然而随着农村人口不断聚集到城市区域，许多糟糕的低收入社区（贫 民窟）——比如棚户区和贫穷的山坡住屋——在城市区域形成。 随后在城市化中级阶段，这些社区被拆除，以提高土地的利用效率，这 城市规划、连通与融资 行动框架 147 些质量很差的房屋被大量公寓所取代。在城市化高级阶段，密集的贫民窟大 幅减少。但是，这些贫民窟的居民分散在大都市区域的外环或卫星城，但是 居住在标准低下的地方，比如阁楼或地下室。 展望未来 在城市化的各个阶段，城市规划和土地管理体制都在应对着挑战，并被 证实具有有效性。对连通性基础设施进行投资，提高了全国城市系统以及每 个城市的经济效率，为成功的城市化进程做出了贡献。KTE 高铁线路的建造 帮助大幅缩短了出行时间，从而形成适合城市化高级阶段的空间结构。 但是，从城市化初级阶段到高级阶段，由于缺乏相应的住房政策，不断 推高住房和土地价格。作为一个解决方案，可通过直接和间接的政府干预提 高住房供应，帮助稳定房价，但是对高质量居住环境的需求会使国家经济和 家庭经济仍然成为一个沉重的经济负担。 148 行动框架 城市规划、连通与融资 越南 越南只有一次做好城市化的机会。如果我们在城市化上失败，我们将在 工业化和现代化上同样失败。 ——副总理阮生熊（Deputy P.M. Nguyen Sinh Hung）在越南全国城市会议上的讲话，2009 年 11 月 6 7日 现在普遍认为越南的发展是成功的。在 1986 年开始的改革（Doi Moi）推 动下，越南迅速从全球最穷的国家之一演变成为新兴的中等收入国家。在大 约 25 年的时间里，生活条件提高了三倍，贫困率下降了 80%，人均国民总收 入从不到 100 美元增至 1000 美元以上。随着 2007 年加入世贸组织，越南成为 全球和地区的强国：国际贸易占 GDP 的 160%，出口在 2006 2010 年间每年 增长 14%，而且许多工业出口增长更快。2011 年，越南吸引的净外资直接投 资承诺超过了印度尼西亚、菲律宾和泰国的总和（世界银行，2011b）。 越南的长期发展前景是强劲的，但是增长的可持续性必需从依赖于低劳 动力成本和自然资源开发，向大力提高生产力和技术进步转变，这也能确保 宏观经济更具稳定性（世界银行，2011a）。城市化是越南经济增长战略的核 心要素。没有城市化，一个国家就无法实现高收入和强劲的经济增长，几乎 所有的国家在达到中等收入水平之前至少实现了 50% 的城市化。越南目前正 在走这条路。在接下来的 10 15 年里将加速进行城市化，到 2025 年全国 50% 的人口将居住在城市区域。 越南如何进行城市化 越南的城市分级系统很复杂，包括两个有特殊地位的城市，它们为国家作 出重大且独特的经济和政治贡献：胡志明市和河内。城市从上至下被分为 1 级 世 界 银 行 的 越 南 城 市 化 回 顾 报 告 是 在 Dean Cira 的 领 导 下， 由 Arish Dastur、Henry Jewell、Austin Kilroy、Nancy Lozano-Garcia、Huyen Thi Phuong Phan 和 Hyoung Gun Wang 组 成 的 核 心 小 组 编 写。 小组受益于 Stephen Karam 和 Somik V. Lall 的战略指导。 协助本项工作准备背景报告的顾问和机构包 括 Alain Bertaud、Etude Economique Conseil、Quang Minh Consulting、Mekong Economics 和 Urban Solutions。通过与越南政府进行大量富有价值的讨论，越南城市化回顾研究获得了大量信息。 城市规划、连通与融资 行动框架 149 到 5 级城市，5 级是农村和城市的分 地图 4.3　人口和 GDP 高度集中 1 界线。 除了这两个城市以外，越南至 a. 人口 b. 人均 GDP 少还有两个人口超过 1 百万的城市， 例如芹苴市（Can Tho）和海防（Hai Phong）；以及几个中型城市，例如 岘港（Da Nang），人口大约 70 万。 但是越南大部分的经济和人口增长主 要依靠两个独立的、占主导地位的、 拥有核心－周边城市系统的城市来推 动：胡志明市和河内（地图 4.3）。 在越南目前的发展阶段，随着整 合聚集经济带来的益处，可以预期以 东南部的主要经济区（胡志明市）与 资料来源：作者的计算结果根据越南统计总署的数据。 红河三角洲（河内），以及新兴的湄 公河三角洲经济区的主导地位。但是 这些地区采取了不同的发展方式，有 地图 4.4　胡志明市主导经济和制造业产出 证据表明河内正迅速转向重型工业和 高科技制造业，而胡志明市和东南地 a. 经济总产出 b. 制造业产出 区则仍然主导着经济和制造业的产出 （地图 4.4）。 越南的经济增长和竞争力将在很 大程度上依赖于这些地区，保持对这 些区域的战略投资对于经济发展来说 非常重要。不管经济中心如何崛起， 农村地区仍是大部分越南人口和 93% 穷人的主要生计来源。对于目前仍无 法与大城市媲美、缺乏强大经济潜能 的地区，投资于人（教育和公共医疗 卫生）、基础设施和全面覆盖的基本 资料来源：作者的计算结果，根据越南统计总署的数据。 150 行动框架 城市规划、连通与融资 服务，将通过公平竞争，促进市场要素的流动，从而使公司和家庭能够选择 最佳的经济活动地点，使越南的经济获得最大化发展。 城市的挑战 城市土地的估值和定价 越南的土地市场反映了土地管理和治理的深层次问题。越南的城市在很 大程度上已经使多元化的住房供应成为可能，以满足不同细分市场的需求—— 通过小型承包商建设城镇住房、对住宅进行增量改造以及扩建基础设施，提 高城市周围地区的密度。但是，大部分指标显示土地价格偏高，部分是由于 越南的两级土地定价系统以及缺乏完善的市场信息。在河内和胡志明市，正 规开发商开发的土地和住房价格也仅有 5% 的人口负担得起。 规划 在越南，规划和城市管理仍然注重静态的城市设计原则——没有考虑土 地和住房市场的流动功能。严格执行静态的总体规划，结合引导城市占用农 村土地并将土地租赁用于基础设施融资的城市分级系统，正在导致城市的扩 张蔓延，并在几乎没有市场需求的地方建造新城（地图 4.5）。 基本的城市服务 越南在几乎全面普及电力（96%）方面做得非常出色。在供水和卫生等 其他基本服务的可及性方面，尽管取得了显著进步，但可及性仍停留在较低 水平（到 2007 年，70% 的城市家庭接入了管道水）。相比之下，污水收集和 处理水平仍然非常低。而且，城市服务的普及率和质量随着城市规模的缩小 而递减。 随着越南迈向更高的收入水平，以及其他服务全面普及，下一个目标将 是关注城市服务的质量和可持续性。一般而言，城市供水的水价只能覆盖运 营和维护成本，无收入水量（水损失）在主要城市高达 40%。地方政府面临 的一个重大挑战将是如何为基础设施服务融资。随着服务质量的提高，收费 也需相应提高，以覆盖投资成本等费用（在尽可能的范围内）。地方政府为 投资项目自行筹资的选择方案有限，越来越依赖于土地出售（租赁）；例如， 城市规划、连通与融资 行动框架 151 地图 4.5　河内新城镇的总体规划与紧凑型城市规划（首尔）的比较 河内 2030 年空间规划 首尔代表了相同的城市规模 预测 2030 年达到 661.3 万城市人口 2009 年人口为 1 046 万 资料来源：Bertaud，2011。 土地出售收入占胡志明市 2008 年度预算的 20%。各个城市持续性的强劲投资 将依靠更具可持续的融资模式。 实现城市内部街区的连通 越南的城市（包括最大的城市）流动性很好，出行相对方便，部分是由于 摩托车的盛行。但是这种情况正在迅速改变。随着收入的增加，私人轿车也将 随之增加。当骑摩托车的部分人改为开车出行，那么现在河内和胡志明市（程 度略轻）的道路网络将无法满足道路的容量需求。优先考虑的一个事项将是道 路网络和公交系统要与不断增大的城市密度和土地利用趋势（例如新出现的大 152 行动框架 城市规划、连通与融资 城市以政策为中心的开发）相适应，还要能反映消费者对住房地点和商业设施 的需求。这将要求整合土地利用规划、公交及城市交通发展。越南的大城市在 发展公交网络的同时，尽量减少从摩托车到小汽车的转换，这将是一个重大的 挑战，因为确保越南城市更大的流动性仍是一个优先考虑的事项。 实现大都市核心区域和周边区域的连通 城市体系的连通强调在地区经济增长驱动下的投资非常重要。胡志明市和 东南部、加上湄公河三角洲占到越南工业的 62%，而胡志明市和东南地区占到全 国海港吞吐量的 71%。从 1999 2009 年，制造业的雇工潮及其最高增长均在河 内和胡志明市及其周边郊区（在距市中心 70 公里范围内）。即便在城市化早期阶 段，制造业不受行政管理边界的限制，在很多情况下，制造业是在两个大城市 50 公里为半径内强劲发展。投资物流基础设施，对于开发国家最具实力的经济区 域来说至关重要。在城市化回顾研究中，开展的一项城际卡车调查表明，两个主 要经济区的运输成本最高。卡车司机认为糟糕的路况和不正规的付费是主要的 这表明改善连通不仅要通过战略性的交通和物流改善， 瓶颈。 还要通过监管改革， 以提高卡车和物流服务质量。分析表明，通过减少这些瓶颈问题，胡志明市和河 内经济区的货运成本分别可以下降 57% 和 67%。 融资 各省及其附属单位正通过一系列资源自筹资金：来自中央政府的均衡转 移支付、税收、土地出售、短期贷款、地方发展投资基金、以及有时候来自 省级公用事业单位的盈利性下属企业的交叉补贴。这些方法的优势和风险需 考虑替代性方案时进一步加以审查。对于比较贫困的省份，均衡的政府转移 支付是使其普及基本服务最重要的部分，应当加以维持。 展望未来 规划 监管土地和住房市场对于帮助城市经济有效公平地运转非常重要。从静 态规划转向动态规划、更好地整合规划职能，以及利用更灵敏的工具监管土 地和住房市场的真实变化，能够极大改善规划流程，更有效地进行土地分配。 城市规划、连通与融资 行动框架 153 连通 要想确保公交系统与城市密度和土地利用趋势相匹配，就必须协调土地 利用规划和公交及城市交通发展。越南的大城市在发展其公交网络时，尽量 减少从摩托车到小汽车的转换，这将是确保越南城市更大流动性的一个重大 挑战和优先考虑事项。 连通程度的改善不仅要通过战略性的交通和物流的改善，还要通过监管 改革提高卡车和物流服务的质量。 融资 因为地方政府在自筹投资款项方面的选择方案有限，保持对城市的强劲 投资将依赖更具有可持续性的融资来源。 注释 1. 城市分级不仅基于人口，它还考虑密度、非农村劳动力的比例、以及现有的社会经 济基础设施。 参考文献 Bertaud, Alain. 2011. “Comments on Hanoi Capital Construction Master Plan to 2030 and Vision to 2050 (3rd report—comprehensive text report).” Commissioned for Vietnam Urbanization Review, World Bank, Washington, DC. World Bank. 2011a. “Country Partnership Strategy for Vietnam.” Working Draft, World Bank, Washington, DC. September 9. ———. 2011b. Securing the Present, Shaping the Future. East Asia and Pacific Economic Update 2011, Volume 1. Washington, DC: World Bank. 国家、城市名称译名对照 A C 古吉拉特邦 Gujarat 阿德莱德 Adelaide 昌迪加尔 Chandigarh 瓜亚基尔 Guayaquil 阿尔及利亚 Algeria 阿根廷 Argentina D H 阿克拉 Accra 达累斯萨拉姆 Dar-es-Salam 哈雷拉 Harare 阿伦杜尔 Alandur 丹麦 Denmark 海德拉巴 Hyderabad 阿姆利则 Amritsar 德国 German 韩国 Republic of Korea 埃及 The Arab Republic of 德里 Delhi 河内 Hanoi Egypt 东京 Tokyo 荷兰 Holland 艾哈迈达巴德 Ahmedabad 杜阿拉 Douala 胡志明市 Ho Chi Minh City 奥斯陆 Oslo 澳大利亚 Australia E J 俄罗斯联邦 基多 Quito B Russian Federation 加尔各答 Kolkata 巴兰基亚 Barranquilla 厄瓜多尔 Ecuador 加拿大 Canada 巴厘岛 Bali 恩冈代雷 Ngaoundere 加纳 Ghana 巴黎 Paris 恩贾梅纳 N’ Djamena 贾巴尔普尔 Jabalpur 巴塞尔 Basel 津巴布韦 Zimbabwe 巴特 Patna F 巴西 Brazil 法国 French 班固额 Bangui 菲律宾 Philippines K 班加罗尔 Bangalore 芬兰 Finland 卡利 Cali 北京 Beijing 釜山 Busan 卡鲁尔 Karur 比利时 Belgium 卡纳塔克邦 Karnataka 秘鲁 Peru G 开罗 Cairo 边和 Bien Hoa 刚果 The Democratic 坎帕拉 Kampala 波哥大 Bogotá Republic of Congo 康提 Kandy 波兰 Poland 哥本哈根 Copenhagen 科隆坡 Colombo 玻利维亚 Bolivia 哥伦比亚 Colombia 科恰班巴 Cochabamba 伯尔尼 Berne 哥印拜陀 Coimbatore 肯尼亚 Kenya 博帕尔 Bhopal 格但斯克 Gdansk 库里提巴 Curitiba 布巴内斯瓦尔 Bhubaneswar 格鲁吉亚 Georgia 拉杰果德 Rajkot 154 城市规划、连通与融资 附 录 155 L R 乌尔 Ur 莱昂 Leon 仁川 Inchon 乌干达 Uganda 黎巴嫩 Lebanon 日惹 Yogyakarta 乌鲁克 Uruk 里约热内卢 Rio de Janeiro 瑞士 Swiss 利马 Lima X 卢萨卡 Lusaka S 西班牙 Spain 伦敦 London 塞拉利昂 Sierraleone 岘港 Danang 罗马尼亚 Rumania 三宝垄 Semerang 新德里 New Delhi 上海 Shanghai 新加坡 Singapore M 深圳 Shenzhen 匈牙利 Hungary 马杜莱 Madurai 圣保罗 São Paulo 马拉维 Malawi 圣地亚哥 San Diego Y 马来西亚 Malaysia 首尔 Seoul 雅加达 Jakarta 马尼拉 Manila 斯堪的纳维亚 Scandinavia 亚美尼亚 Armenia 马普托 Maputo 斯里兰卡 Sri Lanka 伊斯坦布尔 Istanbul 马赛 Marseilles 斯洛伐克共和国 印度 India 马图拉 Mathura The Slovak Republic 印度尼西亚 Indonesia 麦德林 Medellin 斯洛文尼亚 Slovenia 印多尔 Indore 曼谷 Bangkok 斯瓦科普蒙德 Swakopmund 英国 Britain 泗水 Surabaya 美国 United States 约旦 Jordan 苏拉特 Surat 蒙巴萨 Mombasa 约翰内斯堡 Johannesburg 蒙杜 Moundou 越南 Vietnam T 孟买 Mumbai 泰国 Thailand 棉兰 Medan Z 泰米尔纳德邦 Tamil Nadu 摩洛哥 Morocco 斋普尔 Jaipur 特马 Tema 墨西哥 Mexico 詹谢普尔 Jamshedpur 天津 Tianjin 墨西哥城 Mexico City 智利 Chile 突尼斯 Tunisia 中国 China 图卢兹 Toulouse N 中国香港特别行政区 土耳其 Turkey 内罗毕 Nairobi Hong Kong SAR, China 托伦 Torun 那格浦尔 Nagpur 重庆 Chongqing 纳米比亚 Namibia W 爪哇 Java 纳西克 Nashik 瓦拉纳西 Varanasi 南非 South Africa 万隆 Bandung 纽约 New York 望加锡 Makassar 韦杰瓦达 Vijayawada P 维沙卡帕特南 普纳 Pune Visakhapatnam 委内瑞拉玻利瓦尔共和国 Q The Bolivarian Republic 钦奈 Chennai of Venezuela 　图书在版编目（CIP）数据 　城市规划、连通与融资 / 世界银行编著 ; 上海城投环保 产业投资管理有限公司译 . -- 上海 : 同济大学出版社 , 2013.10 　 （世界银行文献译丛 / 王志强主编） 　ISBN 978-7-5608-5305-5 　 Ⅰ . ①城… Ⅱ . ①世… ②上… Ⅲ . ①城市规划－研 究②城市建设－融资－研究 Ⅳ . ① TU984 ② F291 　中国版本图书馆 CIP 数据核字 (2013) 第 229742 号 城市规划、连通与融资 Planning, Connecting & Financing Cities-Now 上海城投·DFV 编译 出 品 人：支文军 策　　划：江　岱 责任编辑：张　翠 责任校对：徐春莲 装帧设计：孙晓悦 图文制作：陶春晨 出版发行：同济大学出版社 www.tongjipress.com.cn 地　　址：上海市四平路 1239 号　邮编：200092 电　　话：021-65985622 经　　销：全国新华书店 印　　刷：上海中华商务联合印刷有限公司 开　　本：710mm×980mm 1/16 印　　张：11 字　　数：220 000 版　　次：2013 年 10 月第 1 版　2013 年 10 月第 1 次印刷 书　　号：ISBN 978-7-5608-5305-5 定　　价：78.00 元 《城市规划、连通与融资》一书，为城市管理者和政策制定者提供了一个政 策框架和对话工具，用于预测和实施能够防止其所在城市陷入不可逆转的实体和 社会结构的战略。其政策框架的核心是城市发展的三个维度 ： ·规划—通过设定城市化的条件描绘城市发展历程，特别是关于利用城市土 地及扩大基本的基础设施和公共服务政策。 ·连通—让城市的各个市场（劳动力、货物和服务）可以为其他城市以及城 市的其他周边邻近地区所及。 ·融资—当城市发展和城市化进程加速时，为提供基础设施和服务所需的大 笔资金寻找资金来源。 本书还从城市化原型诊断中提炼 了经验教训，这些诊断反映了处于不 同城市化水平的国家所面临的挑战 ： 、中等水平 初级水平（乌干达和越南） （中国、印度和印度尼西亚）以及成熟 （巴西、 水平 韩国和土耳其） 哥伦比亚、 。 这些诊断在世界银行城市化回顾研究 项目下开展，诸如各国财政部和规划 部等战略机构也参与其中，共同审议 影响城市化和城市发展的政策选择。 上架建议：城市、管理、环境 定价：78.00 元