84328 v3 Constatările, interpretările și concluziile exprimate în acest raport nu reflectă în mod necesar punctele de vedere și poziția Directorilor Executivi ai Băncii Mondiale, Uniunii Europene și Guvernului României. Proiect cofinanțat din Fondul European Regional prin Programul Operațional Regional 2007-2013. 20 Decembrie 2013 Cuprins Listă de Acronime 7 Sprijin pe etape 41 Introducere 9 Etapa I: Pre-Aplicare 41 Etapa a II-a: Aplicare, Evaluare și Contractare 43 Tematici pe orizontală 27 A. Ghiduri pentru solicitanți 43 B. Cheltuieli eligibile și neeligibile 43 A. Regionalizarea 27 C. Biroul de asistență (Helpdesk) 44 B. Resursele umane 28 D. Instruirea 45 E. Comunicare continuă 45 C. Accesul la finanțare 33 Etapa a III-a: Implementare 47 D. Informatizarea 35 47 A. Achiziții publice B. Proiectarea: documentația tehnică 48 E. Sprijin particularizat: implicarea comunităților marginalizate 39 C. Execuția: contracte, monitorizare și rambursări 50 Cuprins Etapa a IV-a: Post-Implementare 52 Cele mai importante Recomandări 54 5 Listă de Acronime ACIS Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale ADR Agenția pentru Dezvoltare Regională AM-POR Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional Listă de Acronime CE Comisia Europeană CLLD Community-Led Local Development (Dezvoltare Locală Plasată sub Responsabilitatea Comunității) MDRAP Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice MFE Ministerul Fondurilor Europene OI Organism Intermediar OUG Ordonanță de Urgență a Guvernului POR Programul Operaţional Regional SMIS Single Management Information System (Sistem Unic de Management al Informației) UE Uniunea Europeană 3 7 Programul Operațional Regional (POR) a înregistrat Performanţa relativă a programelor structurale ale UE în România (la 30 noiembrie 2013) cea mai bună performanţă din 120% 107% 118% România în materie de rate de absorbție, în ciuda portofoliului său 103% 100% 85% complex și divers de proiecte. 82% 80% 80% 78% 60% 48% 45% 46% POR adresează o gamă variată de nevoi de la nivelul celor opt regiuni de 44% 40% 40% dezvoltare, acoperind domenii precum dezvoltarea urbană, infrastructura de 33% 30% 27% transport, infrastructura socială şi turismul. Unele proiecte sunt relativ mici și 22% 22% 19%18% 18% 21% ușor de implementat, în timp ce altele sunt mari, solicitante, cu o documentaţie 20% tehnică foarte greoaie şi cu proceduri îndelungate. În acest context, este remarcabil faptul că, la nivelul datei de 30 noiembrie 2013, POR rămâne cel 0% mai performant program operațional din România, mai ales în ceea ce privește POR Mediu Transport Competitivitate Capacitate Resurse umane Asistenţă administrativă tehnică plățile din partea Comisiei Europene (CE), care s-au ridicat la 44,2% din totalul % contractate din totalul fondurilor POR disponibile % plaţi către beneficiari % rambursări de la CE Romania alocării pentru POR. Sursa: Ministerul Fondurilor Europene (www.fonduri-structurale.ro) 9 Feedback-ul primit pe baza Proporția beneficiarilor POR care sunt „extrem de satisfăcuți” și „foarte interviurilor și sondajului este extrem de pozitiv în ceea satisfăcuți” de sprijinul ADR, respectiv AM ce privește satisfacția 100% beneficiarilor față de POR, 90% 82% 80% 70% 62% 62% 60% în comparație cu alte programe operaționale (OP). 60% 52% 49% 47% 46% 50% 40% Beneficiarii sunt mulțumiți de colaborarea lor cu Organismele Intermediare (OI) și cu Autoritatea de Management (AM). Există un sentiment împărtășit al 30% parteneriatului și o înțelegere comună a faptului că toate părțile interesate își doresc în mod firesc ca programul să fie un succes. POR datorează o bună 20% parte din reușita sa faptului că personalul din AM și OI: se află mai aproape 10% de solicitanții și beneficiarii programului; demonstrează o înțelegere mai bună cu privire la ceea ce trebuie făcut pe teren; se bazează pe profesioniști cu 0% experiență, care știu cum să conceapă și să implementeze soluții optime, ADR AM ADR AM ADR AM ADR AM lucrând în strânsă colaborare cu echipele de beneficiari, pe care le cunosc și 1. Promovarea apelurilor de 2. Evaluarea cererilor de 3. Sesiuni de instruire 4. Monitorizarea proiectelor în care au încredere; au o responsabilitate mai mare în termeni de consecințe proiecte finanţare și rezultate față de beneficiari și de public, în general; și, în cele din urmă, se bucură de cicluri mai rapide și mai eficiente de reacție din partea beneficiarilor. 11 POR cuprinde un portofoliu foarte divers de beneficiari și proiecte Primul principiu director al acestei analize rămâne: „în primul rând, să nu faci rău.” Componentele POR care sunt funcționale și eficiente în sprijinirea solicitanților și beneficiarilor ar trebui consolidate pentru a se putea valorifica întreaga cunoaștere instituțională acumulată și pentru a minimiza eventualele provocări – un nivel ridicat de predictibilitate este valoros în sine și ca mod de a crea un mediu stabil, cu reguli clare pentru solicitanți și beneficiari. La fel de important, acest raport vorbește în mod clar despre felul în care beneficiarii pot fi sprijiniți, ținând seama de capacitatea de care dispun în prezent. Acest lucru nu înseamnă că nu sunt foarte multe lucruri de făcut pentru sporirea capacității beneficiarilor de a proiecta și implementa proiecte POR. Dar tema acestei analize rămâne sprijinul ce poate fi oferit solicitanților și beneficiarilor POR. 13 Percepțiile beneficiarilor cu privire la importanța diverselor obstacole aferente proiectelor POR Acest lucru nu înseamnă că Birocraţie excesivă mecanismele de sprijin disponibile în prezent /documentaţie stufoasă întârzieri în evaluare /selecţie proiect întârzieri în rambursare solicitanților și beneficiarilor POR Absenţă capital pt. cofinanţare și/sau cash flow sunt suficiente și fără cusur, sau că performanța unui Schimbări frecvente de legislaţie astfel de program este doar o Cadru inadecvat pentru derularea achiziţiilor publice Nivel insuficient al prefinanţării acordate Calitate slabă a chestiune de rate de absorbție mai bune. documentaţiilor tehnice Lipsă servicii de consultanţă de calitate Lipsă de transparenţă Un sondaj a fost derulat în rândul beneficiarilor din cele opt regiuni de dezvoltare cu scopul de a repera principalele obstacole din calea accesării Calitate slabă a ghidurilor finanțării POR și a implementării de proiecte. Din totalul de 470 de răspunsuri, pentru participanţi proporția oamenilor care au caracterizat diversele obstacole ca fiind „extrem Personal AM slab pregătit de importante” sau „foarte importante” variază de la un izbitor 81,5% în ceea ce privește „birocrația și documentația excesivă” și 80% în ceea ce privește Personal ADR slab pregătit „schimbările legislative frecvente” la doar 31,7% cu referire la „personal ADR slab instruit” (a se vedea figura din stânga). De asemenea, mai mult de 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 jumătate din respondenți au identificat ca fiind „extrem de importante” sau „foarte importante” următoarele obstacole: întârzieri în evaluarea și selecția Extrem de important Foarte important Relativ important proiectelor (73%), întârzieri în ceea ce privește rambursarea (69%), lipsa de capital pentru cofinanțare și pentru asigurarea fluxurilor de numerar (68%), Puţin important Deloc important Nu știu/nu răspund cadru neadecvat de achiziții publice (62%), prefinanțare insuficientă (56%) și documentația tehnică de slabă calitate (52%). 15 În plus, unele aspecte importante depășesc orizontul imediat al acestui raport, deși sunt demne de menționat ca parte din contextul mai larg al implementării POR. Pe de-o parte, este nevoie de un efort mai susținut pentru a îmbunătăți selectivitatea și ordonarea în funcție de priorități a investițiilor POR. Nu este mereu clar dacă actualele proiecte POR răspund nevoilor locale și sunt aliniate la strategiile de la nivel regional și național, însă procesul de selecție (bazat pe regula „primul venit, primul servit”) a favorizat adesea absorbția în detrimentul impactului strategic. Mai mult, există îngrijorări privind faptul că autoritățile locale nu vor putea acoperi costurile de operare și mentenanță (O&M), legate de proiectele POR finalizate. În cele din urmă, finanțarea de la bugetul național a dezvoltării regionale și rurale continuă să dubleze resursele POR prin Programul Național de Dezvoltare Locală, cu toate că procedurile de selecție și implementare sunt, în general, mai puțin riguroase decât în cazul POR. Este nevoie să se asigure o coerență între proiectele finanțate de la bugetul de stat și cele finanțate cu fonduri UE. Deși în afara orizontului imediat al acestei analize, astfel de aspecte cheie sunt abordate în cadrul altor studii aflate în derulare, inclusiv în cadrul evaluării intermediare a POR, care cuprinde date extrem de utile privind impactul proiectului și care reprezintă din multe puncte de vedere o analiză complementară la actualul raport. 17 Percepțiile beneficiarilor despre beneficiile și costurile proiectelor POR Cu toate că există o listă lungă și 13% binecunoscută de probleme legate Beneficii > costuri de implementarea proiectelor din fonduri europene, vestea bună Costuri > beneficii este aceea că cei mai mulţi 87% beneficiari continuă să creadă în valoarea net pozitivă a programului. 87% din participanţii la sondaj au răspuns că costurile suportate au fost mai mici Reacțiile beneficiarilor actuali cu privire la disponibilitatea de a solicita noi decât beneficiile finanţării prin POR. În ceea ce priveşte apetitul beneficiarilor finanțări prin POR de a aplica pentru finanţare POR în viitor, 83% din răspunsuri au fost pozitive, 4% doar 4% respingând ideea de a solicita acest tip de finanţare din nou – un semn foarte încurajator pentru atractivitatea POR în perioada următoare. Cu 13% Da toate că „raportul beneficiu-cost” perceput rămâne mai mare decât 1, echipele Nu din AM şi OI-uri ar trebui să urmărească să crească în continuare acest raport reducând pe cât posibil obstacolele din calea beneficiarilor. Nu știu/nu m-am hotărât 83% 19 Perspective din alte State membre* Perspective din România** În acest context, prima „Controalele sunt din ce în ce mai „Ceea ce facem în cea mai mare recomandare se referă la o schimbare de paradigmă, care numeroase și suntem obligați să parte din zi este să răspundem la apelăm la ajutorul altor departamente. întrebări și să furnizăm documente [către auditori]. Iar ei verifică aceleași presupune trecerea la modelul Auditul în exces este semnificativ. Am exemple de 6 proiecte care au fost lucruri în repetate rânduri și se verifică controlate de 6 ori de 6 organisme reciproc.” diferite!” – Director, Primărie „în prim-plan, beneficiarii,” care se aliniază perfect la scopul – Oficial al unui Stat membru „Toți suntem presupuși a fi beneficiari frauduloși ai fondurilor UE. Ce „Curtea de Audit controlează acestui raport. s-a întâmplat cu prezumția de zone care ar trebui să se afle în nevinovăție? Este o poveste kafkiană: responsabilitatea funcționarilor noștri se pune la îndoială totul! Dacă se publici. Nu vrem să petrecem prea mult găsește ceva, fie și cel mai mic Evident, există o tensiune inerentă, legată de cele două funcţii esenţiale pe care pe asta. Autorității de Management i-a detaliu, în loc să fim sfătuiți cum să trebuie să le îndeplinească sistemul POR în raport cu solicitanţii şi beneficiarii: luat 2 luni să răspundă la cererile din evităm aceeași eroare pe viitor, ni se monitorizare şi control versus parteneriat şi colaborare. Informațiile colectate partea Curții de Audit.” impun corecții [financiare].” din interviurile de pe teren cu beneficiarii şi cu alte părţi interesate cheie – Oficial al unui Stat membru – Beneficiar POR din sectorul public sugerează că sistemul POR ar avea de câştigat din echilibrarea concentrării „Comisia avea acum 3 ani programe riguroase pe control și sancțiuni, din prezent, prin eforturi mai dinamice de „Abia putem ține pasul cu ceea ce natura parteneriatului şi îndrumării. Din punct de vedere instituțional, OI-urile inovative în care regulile de gestiune se întâmplă. Iar sistemul este întors sunt mai bine poziționate pentru a furniza asistență solicitanților și beneficiarilor financiară și de audit nu erau aplicate împotriva celor mai buni oameni ai în realitatea practică, în timp ce funcțiile de control sunt exercitate mai firesc de într-un mod atât de rigid. Acest lucru a săi. De ce? Pentru că ne chinuim către autoritățile centrale (AM, Autoritatea de Audit etc.). permis experimentarea unor proiecte să implementăm acele proiecte, ne mai riscante și mai inovative fără prea pasă, vrem să facem ceva bun. Și, mulți bani. În 2007-13, nu îndrăznim în schimb, suntem pedepsiți. Ca să ne asumăm proiecte riscante.” politician, e mai bine să stai și să – Oficial al unui Stat membru aștepți următoarele alegeri decât să ai bătăi de cap cu fondurile UE.” * Citate din Mendez și Bachtler, „Administrative Reform and Unintended Consequences: An Assessment of the – Președinte de Consiliu Județean EU Cohesion Policy Audit Explosion,” in Journal of European Public Policy, nr. 18:5, pp. 758-760. **Sursa: interviuri de pe teren, ianuarie – mai 2013. Găsirea celui mai bun echilibru între sprijinirea beneficiarilor și controlul lor este o provocare frecventă 21 Asigurarea unor mecanisme adecvate de susţinere a beneficiarilor, la nivelul AM şi al OI-urilor, depinde de două variabile cheie pentru fiecare tip de solicitant/beneficiar: modelul de selecţie aplicabil şi valoarea portofoliului. În ceea ce priveşte modelul de selecţie, finanţarea cu prealocare pentru un proiect sau un set de proiecte (ca în cazul polilor de creştere) poate şi trebuie să fie susținută printr-o colaborare personalizată şi apropiată cu echipele AM/OI pe toată durata de derulare a proiectului. Scopul este de a asigura o asistenţă tehnică perfect aliniată la necesităţile specifice ale beneficiarului şi de a crea cel mai mare impact cu putinţă. Însă, dacă selecţia beneficiarilor se realizează pe principii competitive, asistenţa oferită trebuie să fie standardizată. 23 Mecanismele de asistenţă optimă variază în funcţie de Tipologia mecanismelor de sprijin ale POR fiecare solicitant/beneficiar în parte și de modelul de selecţie corespunzător. Pre-alocare Sprijin extins, particularizat Valoarea portofoliului este echivalentă cu numărul total de proiecte POR, multiplicat cu bugetul mediu al acestora. Așa cum s-a arătat mai sus, există două Tipul modelului grupuri relativ distincte: instituţiile publice, care implementează un portofoliu de selecție amplu şi complex de proiecte, şi beneficiarii publici, privaţi sau non-profit, care realizează investiţii mai reduse ca amploare şi mai simple. Important este faptul că această abordare este perfect corelată cu recomandările făcute de CE în documentul de poziţie din octombrie 2012 cu privire la pregătirea României Sprijin eficient, standardizat pentru perioada 2014-2020, după cum urmează: „Dacă asistenţa personalizată Competitiv ar trebui direcţionată către beneficiari mai mari, însoţită de responsabilizarea lor […], asistenţa standardizată ar trebui să fie oferită sectoarelor care includ o gamă largă de beneficiari mai mici şi mai eterogeni (îndrumare personalizată, Valoare redusă, Valoarea (complexitatea) portofoliului Valoare mare, servicii de asistenţă, diseminarea de documente standardizate etc.).”1 proiect simplu de proiecte POR proiect complex (# proiecte * bugetul mediu) 1 „Poziția Serviciilor Comisiei privind dezvoltarea Acordului de parteneriat și programelor în România pentru perioada 2014-2020”, Ref. Ares (2012) 1240252 - 19.10.2012, pag. 37. 25 Tematici pe orizontală A. Regionalizarea A. Regionalizarea Regiunile de dezvoltare ale României Cei mai mulţi dintre beneficiari sunt în favoarea eforturilor Guvernului în direcția regionalizării, deși este important de menționat că anumite elemente s-ar putea aplica abia în perioada 2021-2027. În primul rând, un avantaj esenţial al unui POR regional este un nivel ridicat de receptivitate şi personalizare, în acord cu nevoile și prioritățile locale/regionale. În al doilea rând, beneficiarii trebuie să aibă în vedere că AM de la nivel central este inevitabil mai izolată în raport cu situaţia de pe teren, spre deosebire de ADR- uri, care îşi pot particulariza asistenţa oferită şi pot interveni mai rapid în caz de nevoie. Beneficiarii ar prefera o AM la nivel regional, care poate îmbina toate avantajele enunţate mai sus: ar fi mai apropiată de realitatea din teren, ar cunoaşte mai bine situaţia specifică şi ar putea reacţiona rapid, deţinând, în acelaşi timp, puterea de decizie necesară adoptării măsurilor şi furnizării unor răspunsuri informate. Probabil aspectul cel mai important este că regionalizarea promite proiecte care vizează cu adevărat nivelul regional, asigurând o coordonare reală la nivel politic şi administrativ, atâta timp cât nu regionalizarea repetă dinamicile actuale, care nu încurajează proiecte între diverse promite proiecte unități și niveluri administrative care vizează cu (de ex., orașe, județe etc.). În special, pe baza feedback-ului din adevărat nivelul interviuri şi în paralel cu activitatea orizontală Tematici pe referitoare la modelele de selecţie regional, asigurând a proiectelor, o posibilitate demnă de luat în considerare pentru o coordonare reală perioada 2014-2020 este un sistem de regionalizare, „light”, la nivel politic şi cu un POR adaptat la diversele administrativ tipuri de proiecte, în funcţie de amploarea acestora. 27 9 B. Resursele umane acest context, cadrul legal care limitează angajarea de personal în sectorul public trebuie reevaluat pentru a se asigura că unităţile axate pe proiecte cu finanţare de la UE beneficiază în permanenţă de un număr adecvat de angajaţi. Desigur, toate aceste măsuri B. Resursele Umane trebuie aplicate pe bazele unui sistem de recrutare adecvat Succesul POR depinde în primul rând de oamenii care asigură și meritocratic, care să asigure angajarea atât de necesară funcționarea sistemului – în special de cei responsabili de scrierea de personal cu pregătire în domenii cheie (mai ales economic, şi implementarea proiectelor. inginerie civilă și științe juridice). O ultimă recomandare pentru Fără pasiunea, angajamentul şi implicarea continuă a acestor mobilizarea resurselor interne este ca AM şi OI să capitalizeze persoane, chiar şi sistemul cel mai bine pus la punct ar da greş în cunoştinţele existente ale personalului cu experienţă de pe partea atingerea obiectivelor fundamentale ale POR. beneficiarilor. O posibilitate este de a reuni aceste persoane în cadrul unui Corp al Practicienilor (CP), care ar urma să se cadrul legal care CAPITALUL UMAN INTERN întrunească periodic şi să transmită sugestii către OI-uri, AM şi către Comitetul de Monitorizare (CM), după cum este necesar. limitează angajarea Ca atare, cea mai importantă prioritate a sistemului POR este de Este de aşteptat ca acest Corp să devină rapid o componentă de personal în a păstra personalul intern de bază. esenţială a sistemului POR de învăţare şi adaptare continuă şi să poată asigura un grad mai ridicat de răspuns din partea sistemului În primul rând, acest lucru necesită sectorul public crearea condiţiilor pentru o salarizare la problemele identificate în domeniu. În plus, membrii Corpului de Practicieni ar putea fi selectaţi pentru a deveni formatori pentru trebuie reevaluat adecvată a echipelor de proiect din instituţiile sectorului public, pe toată personalul implicat în gestionarea proiectelor cu finanţare de la UE. pentru a se asigura durata ciclului de viaţă a unei investiţii şi nu doar în faza de implementare. În că unităţile axate plus faţă de extinderea sistemului de pe proiecte cu bonificaţii, trebuie explorate opţiuni de creştere a bazei salariale în funcţie finanţare de la de performanţele atinse. La fel de important, multe dintre unităţile care UE beneficiază în lucrează în domeniul proiectelor cu finanţare UE au în continuare carenţe în permanenţă de un orizontală ceea ce priveşte volumul de personal Tematici pe număr adecvat de şi sunt copleşite de responsabilităţile în legătură cu gestionarea portofoliilor angajaţi. de mare amploare. Această situaţie este valabilă mai ales în perioada recentă, când echipele au fost obligate să accelereze implementarea proiectelor curente şi să le finalizeze înainte de termenul limită 2015, dar şi să elaboreze noi proiecte pentru ciclul bugetar 2014-2020. În 29 Percepțiile beneficiarilor despre utilizarea contractelor de tip FIDIC CAPITALUL UMAN EXTERN pentru proiecte finanțate prin POR În același timp, este nerealist ca beneficiarilor POR să li se 100% ceară să îndeplinească toate sarcinile la nivel intern – de fapt, externalizarea anumitor servicii este chiar viabilă și de dorit, B. Resursele Umane 90% având în vedere că astfel de cheltuieli sunt de obicei eligibile 80% pentru a fi acoperite din fonduri UE. 70% publicarea Provocarea cheie în gestionarea acestora este faptul că piaţa 60% numelor firmelor nu este pe deplin matură şi transparentă, astfel că selectarea 50% de consultanță companiei ideale de consultanţă este o sarcină dificilă pentru aferente scrierii/ 40% cei mai mulţi dintre beneficiarii fondurilor POR. Soluţiile pentru managementului 30% 20% creşterea transparenţei pieţei 10% proiectelor includ: publicarea numelor firmelor de consultanță aferente scrierii/ 0% și punerea în managementului și punerea în funcțiune a proiectelor funcțiune a <2 2-5 >5 mecanismelor de obţinere Numărul de proiecte POR din portofoliul beneficiarilor a feedback-ului din partea mecanismelor beneficiarilor prin permiterea acestora să publice comentarii Toate tipurile de beneficiari susțin sistemul de evaluare online a de obţinere de despre experiențele lor cu diverși furnizori de servicii. În fine, furnizorilor de servicii feedback ar contractele ar trebui îmbunătățite îmbunătăți calitatea pentru a proteja interesele Instituție publică 51% 26% 13% solicitanţilor şi beneficiarilor, 41% 31% 16% serviciilor furnizate precum şi pentru a trage consultanţii la răspundere pentru Companie privată calitatea muncii lor, asigurându-se, orizontală Tematici pe astfel, printre altele, erori minime în ONG 32% 26% 32% completarea cererilor de finanţare 0% 20% 40% 60% 80% 100% şi a cererilor de rambursare. Extrem de util Foarte util Relativ util Puţin util Deloc util Nu știu/nu pot evalua 31 C. Accesul la finanţare C. Accesul la finanţare Accesul adecvat la finanţare pe parcursul tuturor etapelor unui proiect este o preocupare primordială pentru beneficiarii intervievaţi, în toate sectoarele (public, privat şi non-profit). Observaţiile cercetării de pe a „conecta” teren sugerează că mai multe bănci din România, inclusiv unele beneficiarii cu dintre cele mai importante, au instituţiile financiare produse specifice, care vizează nevoile beneficiarilor de proiecte. și cu asociațiile În ultimul timp, piaţa acestui tip de instrumente a crescut în reprezentative dimensiune şi complexitate, dar mulţi beneficiari nu sunt încă la curent cu oportunităţile disponibile, iar, în ceea ce le privește, o parte din bănci continuă să privească beneficiarii fondurilor structurale cu mult scepticism. Deoarece se preconizează că sistemul de creditare își va reveni odată cu redresarea economiei, nevoia principală anticipată este de a „conecta” beneficiarii cu instituţiile financiare și cu asociațiile reprezentative (de ex., Asociația Română a Băncilor). Acesta este un rol pe care AM şi OI îl pot juca cu uşurinţă, acţionând ca o punte de legătură între cererea şi oferta de finanţare pentru proiectele POR. Băncile ar putea juca, de asemenea, un rol în evaluarea viabilităţii orizontală propunerilor specifice (de ex., ca parte a analizei cost-beneficiu), Tematici pe în funcţie de experienţa acumulată şi cunoştinţele despre dinamica pieţei. 33 O majoritate zdrobitoare a beneficiarilor salută introducerea D. Informatizarea documentației electronice 3% 2% Există mai multe avantaje importante ale unui sistem electronic: viteză, economii de costuri şi acurateţe. D. Informatizarea Recunoscând aceste avantaje, CE a promovat puternic 5% Extrem de util AM-POR ar putea informatizarea, propunând ca, până la 31 decembrie 2014, 19% Foarte util să ia în considerare beneficiarii să poată comunica numai pe cale electronică cu AM- 40% Relativ util dezvoltarea urile şi OI-urile. Autoritatea pentru propriului sistem Puţin util Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS) a lansat un electronic Deloc util proces de dezvoltare a aplicației 31% mySMIS, care ar putea servi ca Nu știu/nu răspund o interfaţă cu beneficiarii și care ar veni în completarea actualei baze de date SMIS. Ceea ce rămâne de stabilit este calitatea produsului efectiv şi punerea sa în aplicare, însă este cert că este nevoie de suficient timp pentru consultări, testare beta şi Utilizarea extensivă a copiilor tipărite a generat probleme serioase de pilotare. Cu toate că nevoia de a evita duplicarea este extrem de depozitare importantă, în cazul în care lansarea mySMIS va fi întârziată cu mult, AM-POR ar putea să ia în considerare dezvoltarea propriului sistem electronic chiar şi în variantă simplificată pentru a acoperi nevoile de bază ale programului. Întregul ciclu de viață al unui proiect ar trebui să fie informatizat. Ca un prim pas, introducerea de formulare electronice pentru orizontală Tematici pe etapa de aplicare ar reduce birocraţia şi costurile asociate şi ar ajuta beneficiarii să prevină greşelile (de ex., permițând numai anumite răspunsuri), asigurând, astfel, depunerea optimă a proiectelor. De asemenea, procesul de evaluare trebuie să aibă loc pe o platformă electronică, uşor accesibilă. În această configuraţie, nu ar mai exista nevoia plătirii altor costuri pentru transportul evaluatorilor la sediul ADR-urilor pe durata evaluărilor. 35 Beneficiarii au menționat o serie de provocări cu care se confruntă în actualul cadru întregul ciclu de Evaluatorii ar putea efectua o analiză de birou a documentelor VOLUM RIDICAT DE DOCUMENTAŢIE PE HÂRTIe Aproape toate schimburile cheie dintre AM, OI-uri şi beneficiari se bazează pe documente pe hârtie. viață al unui proiect transmise de la distanţă şi apoi Acest lucru este valabil pentru întreaga documentaţie de proiect (cereri, ar putea derula o verificare unică anexe, amendamente etc.), cât şi pentru toate comunicările. ar trebui să fie la faţa locului, astfel încât o mai informatizat. D. Informatizarea mare proporţie a bugetului ar Duplicare Cerinţa de a tipări mai multe copii ale aceluiaşi document măreşte putea fi dedicată acoperirii plății costurile administrative şi de transport. Beneficiarii obişnuiesc să trimită o nete a evaluatorilor şi, implicit, asigurării unor evaluări de mai mare maşină plină de mii şi mii de pagini. Acest fapt este adevărat pentru cererea calitate. Pe durata etapei de implementare, toate schimburile de de finanțare, precum şi pentru cererile ulterioare de rambursare, dintre care unele pot conţine dosare lungi referitoare la procedurile de achiziţie publică. informaţii necesare, inclusiv solicitările de rambursare, rapoartele În acest sens, cei intervievaţi şi-au exprimat părerea că nu este necesar, de de progres şi documentaţiile suport, ar urma să fie transmise şi ex., să se trimită întreaga documentaţie de achiziţie publică pentru fiecare verificate pe cale electronică. Astfel, se va evita duplicarea (de cerere de rambursare. ex., transmiterea dosarului de achiziţie publică împreună cu fiecare solicitare de rambursare). DEPOZITARe Vizitele în teren au oferit numeroase oportunităţi de a vedea rezultatul tangibil al birocraţiei excesive. Există camere pline cu documentaţie de proiect şi, deseori, un singur proiect ocupă mai multe bibliorafturi, mai ales totuși, nu totul poate Important este faptul că un POR electronic nu presupune ca dacă a avut un proiect tehnic complex. Acest sistem este nu doar costisitor, dar şi riscant în ceea ce priveşte rătăcirea documentelor: deoarece totul este fi făcut online toate interacţiunile personale pe hârtie, unii beneficiari nu-şi alocă timp pentru a salva o copie electronică. să fie eliminate. Vor fi necesare misiuni de verificare pe teren pentru a se asigura că documentele depuse electronic sunt copii exacte ale originalelor „dacă ceva nu este scris, semnat şi ştampilat, nu – în cadrul acestui sistem, beneficiarii vor fi obligaţi să păstreze putem avea încredere” toate documentele originale într-un loc uşor accesibil şi să le pună la dispoziţie ori de câte ori sunt solicitate de către auditori. Mentalitate Principiul potrivit cărui „dacă ceva nu este scris, semnat şi ştampilat, În acelaşi timp, nu toate interacţiunile între AM, OI şi beneficiar nu putem avea încredere” este enunţat adesea de numeroşi beneficiari şi pot avea loc pe canale electronice – sau de la distanță. De ex., reprezentanţi ADR. Aceasta este o consecinţă directă a lipsei de experienţă sesiunile de pregătire desfăşurate în persoană s-au dovedit a fi cu formularele electronice, precum şi un produs secundar al unui sistem mult mai utile decât seminariile online. Acelaşi lucru este valabil orizontală care s-a concentrat excesiv asupra auditurilor şi a mecanismelor de control. Tematici pe în cazul vizitelor pe teren ale evaluatorilor, derulate cu scopul Beneficiarii intervievaţi şi-au exprimat preocuparea că trebuie să fie mereu de a verifica studiile de fezabilitate în comparaţie cu realitatea „acoperiți” în raport cu toate riscurile potenţiale. În consecinţă, aceştia redactează adrese formale către OI-uri şi către AM şi păstrează întreaga din teren. evidenţă a răspunsurilor pentru a putea demonstra, dacă este cazul, că au făcut tot ceea ce le-a stat în putere la un anumit punct de răscruce în cursul implementării proiectului. Acesta este un lucru de înţeles şi o practică adecvată, prudentă, dar nu face decât să mărească și mai mult volumul de activitate de birou a tuturor părţilor de-a lungul circuitului instituțional (beneficiar, personal OI şi personal AM). 37 E. Sprijin particularizat: pe baza abordărilor şi a altor comunităţi marginalizate prin intermediul proiectelor POR. implicarea comunităţilor CLLD, se estimează De asemenea, echipele AM/ OI trebuie să dezvolte sisteme că eficacitatea şi marginalizate specifice de sprijinire a membrilor implicarea comunităţilor marginalizate eficienţa proiectelor doresc să depună cereri de comunităţilor marginalizate care şi serviciilor vor finanțare ca potenţiali beneficiari ai fondurilor POR. În acelaşi registru O prioritate cheie pentru dezvoltarea României în perioada 2014-2020, susţinută de CE, de alţi sponsori internaţionali şi de creşte, acestea al participării de jos în sus, AM- POR şi OI-urile ar trebui să lucreze contribuind la Guvernul României este integrarea comunităţilor marginalizate şi promovarea creşterii favorabile incluziunii. împreună pentru a evalua dacă POR nu a generat un În special, integrarea romilor trebuie să incluziunea socială instrumentul de Dezvoltare Locală Plasată sub Responsabilitatea fie o prioritate pentru orice demersuri impact substanţial care vizează susţinerea dezvoltării din prin responsabilizare. Comunității (CLLD) este adecvat particularizat: pentru POR 2014-2020. Acesta România, având în vedere potenţialul asupra problemelor puternic al acestei comunităţi de a este foarte promițător pentru un program ca POR, care poate să beneficieze de pe urma apropierii sale de beneficiarii direcți. În critice, cum ar fi aduce o contribuţie la capacitatea de general, pe baza abordărilor CLLD, se estimează că eficacitatea absorbţie a țării în privința fondurilor şi eficienţa proiectelor şi serviciilor vor creşte, acestea contribuind integrarea socială, UE şi de creştere pe termen lung. Cu toate acestea, proiectele POR la incluziunea socială prin responsabilizare. participarea pe piaţa care vizează romii şi alte comunităţi marginalizate sunt puține și rămân forţei de muncă şi E. Sprijin mai mult concentrate pe reabilitarea şcolarizarea. infrastructurii, cum ar fi centrele sociale. Fără a minimiza importanţa acestor iniţiative la nivel local, realitatea este că POR nu a generat un impact substanţial asupra problemelor critice, cum ar fi integrarea socială, participarea pe piaţa forţei de muncă şi şcolarizarea. orizontală Tematici pe Pentru a rezolva situaţia actuală, este necesară îmbunătăţirea mecanismelor POR de programare şi sprijin pentru a asigura un impact mai mare asupra comunităţilor marginalizate din zonele urbane. Acest lucru va depinde de adoptarea unor criterii de selecţie specifice şi de încurajarea beneficiarilor să crească implicarea comunităţilor de romi 39 Sprijin pe etape Etapa I: Pre-Aplicare Solicitanții Solicitanții În etapa de pre-aplicare, asistenţa pentru potenţialii solicitanţi trebuie POR POR să vizeze două elemente cheie: programarea şi pregătirea proiectelor Etapa I: Pre-Aplicare efectivi eligibili Pe partea de programare, este recomandabil ca grupurile de lucru de pe parcursul consultărilor să fie implicate pe întreg parcursul procesului, care ar trebui să fie din ce în ce mai transparent și mai participativ. Preferințele beneficiarilor ar trebui, de asemenea, să se regăsească în forma finală Toți „Absolvenți” a cadrului de implementare (de ex., procedurile specifice, definirea potențialii Beneficiarii de succes ai cheltuielilor eligibile și neeligibile etc.). Este, totodată, recomandat ca solicitanți programelor POR de finanțare POR efectivi factorii de decizie responsabili de elaborarea Acordului de Parteneriat și a (proiecte finalizate) POR documentelor cheie legate de POR să utilizeze instrumente de consultare online. Cât despre activitățile de pregătire a proiectelor, este recomandat ca OI- urile să adopte o poziție mai proactivă în relația cu potențialii beneficiari Etapa de Etapa de Etapa de Etapa de și să conlucreze pentru definirea și dezvoltarea unor idei viabile, de mare Pre-aplicare Aplicare Implementare Post-implementare impact. Alte recomandări includ numirea unei persoane de contact pentru fiecare proiect (major) aflat în pregătire și îmbunătățirea sesiunilor de formare profesională pentru a facilita transmiterea unor cereri de finanțare fără erori și de calitate, care să asigure o implementare mai ușoară și proiecte cu impact mai mare. pe etape Sprijin 41 Etapa a II-a: Satisfacţia faţă de asistenţa ADR, acordată în etapa de aplicare, este Aplicarea, evaluarea şi contractarea relativ ridicată Aplicarea, evaluarea şi 80.00% Cinci aspecte sunt cele mai relevante în ceea ce priveşte asigurarea 60.00% 71.28% unei asistenţe optime pentru solicitanţii din cadrul POR: ghidurile pentru solicitanţi, cheltuielile eligibile, activităţile birourilor de 40.00% 58.61% asistenţă, instruirea şi comunicarea continuă. contractarea 47.37% 20.00% A. Ghiduri pentru solicitanţi Beneficiarii, în general, apreciază ghidurile ca fiind utile şi suficiente 0.00% pentru a înţelege procesul de completare şi depunere a unei cereri Instituție publică Companie privată ONG de finanţare, dar există, de asemenea, două arii principale de îmbunătăţire. În primul rând, modificările repetate ar trebui minimizate, în special în cazul ghidurilor finalizate, pentru a menţine caracterul predictibil şi pentru a Scaunele din cele mai moderne săli sunt de multe ori tot cele vechi evita penalizarea indirectă a beneficiarilor proactivi, „pionierii”, care sunt Etapa a II-a: obligaţi să facă ajustări şi care cheltuiesc resurse suplimentare pentru a alinia propunerile la cerinţele din ghidurile actualizate. În al doilea rând, câteva elemente cheie ar trebui adăugate la ghiduri pentru a le îmbunătăţi transparenţa: calendarul potenţial (duratele minimă şi maximă) pentru fiecare etapă a procesului (inclusiv cea de contractare), pe baza pistelor de audit AM-OI; o secţiune completă cu privire la „drepturile şi obligaţiile beneficiarilor,” aşa cum este inclusă în contractul de finanţare. Cu toate că acest din urmă element este o anexă la ghidul solicitantului, pentru a se evita confuzia în rândul solicitanţilor, se recomandă menţinerea aceluiaşi conţinut pentru ambele documente la care se face referire aici. pe etape B. Cheltuieli eligibile şi neeligibile Sprijin Pentru POR, lista cheltuielilor eligibile este stabilită prin ordin comun („Ordinul cheltuielilor eligibile” - OCE) emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Ministerul Finanțelor. Beneficiarii POR intervievaţi solicită factorilor de decizie fie (A) să aducă 43 îmbunătăţiri ordinului cheltuielilor eligibile pe baza feedback-ului primit de la judeţean sau regional, şi apelează la personalul AM numai în circumstanţe ei; fie (B) să elimine ordinul cheltuielilor eligibile şi să se bazeze, în schimb, speciale, când simt nevoia de a lua legătura cu cineva din Minister. Funcția pe legislaţia în vigoare la nivel naţional; fie (C) să definească doar cheltuielile pe care o exercită birourile de asistență ar trebui menținută și consolidată neeligibile. Dată fiind experienţa acumulată în perioada curentă, POR 2014- în continuare. 2020 va trebui să ia în considerare numeroasele sugestii primite de la beneficiari în ceea ce priveşte revizuirea şi extinderea ordinelor privind cheltuielile eligibile (opţiunea A). În acelaşi timp, este greu de crezut că se poate reglementa fiecare D. Instruirea Aplicarea, evaluarea şi aspect legat de fiecare proiect, astfel încât opţiunile B sau C par mai fezabile. Atât ADR-urile, cât şi AM-POR organizează sesiuni de instruire post- contractare cu beneficiarii care au semnat contracte sau care au început implementarea proiectelor. În plus, actualul ordin privind cheltuielile eligibile stabileşte o valoare maximă de 5% pentru cheltuielile de proiectare şi asistenţă tehnică Importanţa acestor sesiuni pentru asigurarea unei finalizări optime a (articolul 3), fapt ce a contribuit la calitatea scăzută a documentaţiei proiectelor este reflectată atât în rezultatele sondajelor, cât şi în feedback- contractarea tehnice şi a lucrărilor de construcţii. ul obţinut în urma interviurilor luate cu ocazia vizitelor pe teren. Pe viitor, AM şi OI-urile trebuie să continue să organizeze acest tip de instruire Standardele internaţionale sugerează că această limită impusă artificial pentru a îmbunătăţi rezultatele, având în vedere nevoia de: sincronizare şi ar trebui crescută la cel puţin aproximativ 10% din valoarea proiectului. O coordonare eficace, frecvenţă ridicată şi personalizare îmbunătăţită pentru consecinţă a bugetării inadecvate este legată de performanţa supervizorilor de diferitele tipuri de beneficiari (de ex., pe baza nivelului de experiență în şantier, care joacă acest rol pentru mai multe contracte în acelaşi timp, chiar materie de fonduri UE). şi în localităţi diferite. În unele cazuri, aceştia avizează rapoartele de progres şi de inspecţie fără a verifica măcar situaţia actuală, fapt care se întoarce apoi împotriva beneficiarului sub forma unor cheltuieli suplimentare neprevăzute, E. Comunicare continuă neeligibile. Creşterea procentului limită la un nivel rezonabil ar ajuta la facilitarea O temă majoră şi care apare în mod repetat în răspunsurile sondajelor Etapa a II-a: unor servicii de înaltă calitate din partea proiectanților tehnici și a diriginților de şi interviurilor este lipsa de transparenţă şi previzibilitate a procesului șantier, care ar duce la o implementare mai bună și mai ușoară. de evaluare şi contractare. Beneficiarii înţeleg etapele procedurale şi modelele de selecţie, dar cadrul C. Biroul de asistenţă (Helpdesk) temporar şi evoluţia cererii lor de finanțare în cadrul procesului (şi, în Fiecare ADR dispune de un birou de asistenţă funcţional, care oferă special, după ce documentaţia este trimisă către AM-POR) sunt mai puţin sprijin solicitanţilor interesaţi de POR, înregistrând rezultate pozitive până transparente. O soluţie care aduce avantaje de ambele părţi ar fi creşterea în prezent. transparenţei fluxului de documente și dezvoltarea unei platforme online de urmărire a progresului. Solicitanţii vor putea accesa platforma pentru Birourile de asistenţă de la nivelul OI-urilor sunt capabile să acţioneze ca a afla stadiul la care se află cererea lor în orice moment, cât de mult un prim punct de contact pentru solicitanţii care au nevoie de îndrumare în este estimat să dureze procesul şi care este principalul punct de contact legătură cu modul de completare a cererilor şi de obţinere a documentelor pentru fiecare etapă. Acest lucru ar putea spori caracterul previzibil şi pe etape suport necesare, funcţii pe care AM le-a delegat ADR-urilor. Cu cât aceste transparenţa calendarului, reduce incertitudinea în rândul beneficiarilor şi Sprijin resurse de asistenţă sunt mai aproape de beneficiari, cu atât necesităţile ușura activitatea personalului din birourile de asistenţă ale AM şi ale ADR- acestora pot fi abordate mai bine și în cel mai scurt timp, fapt ce sugerează că urilor, care ar putea îndruma rapid solicitanţii către sistemul on-line. Acest cele mai multe activităţi ale birourilor de asistenţă trebuie concentrate la nivelul sistem ar contribui, de asemenea, la creşterea responsabilităţii la nivel de OI-urilor. Desigur, feedback-ul obţinut în urma interviurilor confirmă ipoteza: AM şi de OI-uri pe parcursul întregului proces, făcând, totodată, vizibile cei mai mulţi dintre beneficiari contactează întâi reprezentantul ADR, la biroul blocajele şi constrângerile în materie de capacitate. 45 Etapa a III-a: Implementare Etapa a III-a: Implementare A. Achiziţiile publice De departe, cea mai mare preocupare exprimată de către beneficiarii POR în interviurile care au avut loc pe teren se centrează pe problemele legate de achiziţiile publice şi pe corecţiile financiare aferente. Peste 70% din beneficiarii publici evaluează cadrul legislativ din domeniul achiziţiilor publice ca fiind un obstacol „extrem de important” sau „foarte important”. Corecţiile financiare asociate procedurilor de achiziţii publice sunt, de asemenea, frecvente în rândul autorităţilor publice. Problema cheie este că legislaţia românească privind procedurile de achiziţii publice pentru proiectele finanţate din fonduri UE nu a reuşit să încorporeze până în 2011, la patru ani şi jumătate de la implementarea POR, câteva elemente cheie (de ex., definiţii clare privind criteriile restrictive, corecţiile aplicabile etc.). Până în decembrie 2012, suma totală reprezentată de corecțiile aplicate a fost de peste 300 milioane EUR. De departe, cea mai frecventă problemă este legată de „criteriile ilegale de calificare” – acestea sunt, de asemenea, menţionate drept criterii restrictive/disproporţionate şi sunt rezultatul solicitării unui anumit nivel sau tip de experienţă de la ofertanţi. Beneficiarii au caracterizat marea majoritate a acestor erori ca fiind absolut neintenţionate sau impuse pe nedrept. 80% din beneficiarii sancţionaţi au contestat corecţiile şi 41% au demarat acţiuni în justiţie, de multe ori argumentând că aplicarea retroactivă a legii este neconstituţională. Multe dintre deciziile iniţiale de la Curţile de Apel sunt favorabile beneficiarilor, iar majoritatea verdictelor definitive ce trebuie pronunțate de Curtea Supremă de Justiţie sunt programate pentru anul 2014 sau 2015. pe etape Problema cheie a achiziţiilor publice este sistemul ineficient de Sprijin verificare ex-ante și ex-post, care a făcut dovada unei lipse cronice de responsabilitate din partea tuturor părţilor implicate, cu excepţia beneficiarilor, care sunt nevoiţi să poarte întreaga povară generată de posibilele greşeli. 47 9 Beneficiarii intervievaţi atrag atenţia asupra nevoii urgente de a publica o Un total de 48% din subiecţii intervievaţi consideră acest factor ca fiind colecţie oficială de cazuri şi corecţiile aferente acestora. Este necesar un un obstacol extrem de important/foarte important în calea absorbţiei maxim de transparenţă pentru ca beneficiarii să poată evita să facă aceleaşi eficiente a fondurilor POR, din mai multe motive. Pe scurt, beneficiarii sunt greşeli în viitor. O măsură suplimentară este aceea de a întocmi liste de criterii vulnerabili în prezent atât în relaţia lor cu cei care elaborează proiecte, cât şi acceptabile. La fel de important, trebuie să existe standarde clare privind în relația cu contractorii: aceştia din urmă încearcă să exploateze greşelile nivelul corecțiilor care se aplică într-un anumit caz, precum și o aplicare din proiectul tehnic, denaturând preţul convenit prin procesul de achiziţii consistentă a acestor reguli, indiferent de organismul care face propunerea publice; cei care elaborează proiectele sunt reticenţi în a accepta modificări Etapa a III-a: Implementare de corecţie. Corecțiile ar trebui să se aplice numai ca ultimă soluţie şi numai ale proiectului şi dau vina pe lucrătorii din teren pentru incapacitatea de după ce toate verificările au fost efectuate de către auditori specializaţi, cu a aplica documentaţia tehnică. O documentaţie tehnică de slabă calitate pregătirea necesară (inclusiv expertiză tehnică). Mai mult decât atât, în ceea ce duce, în cele din urmă, la cheltuieli neeligibile semnificative atunci când priveşte instituţiile de control, acestea ar trebui să-şi asume responsabilitatea există diferenţe între proiectul tehnic (PT) şi situaţia de pe teren în timpul pentru recomandările făcute şi să împartă costurile potenţialelor corecţii dacă fazei de implementare. Reglementările la nivelul UE nu acceptă aceste nu au reuşit să împiedice beneficiarii să avanseze cu procedură eronată de discrepanţe ca fiind „imprevizibile.” achiziţii publice sau dacă le-au rambursat acestora sumele de bani în ciuda unor nereguli evidente. Cauzele principale pentru această situaţie gravitează în jurul lipsei de capacitate şi de mecanisme adecvate de asumare a responsabilităţii. B. Etapa de proiectare: Documentaţia tehnică În ceea ce îi priveşte, beneficiarii deţin rar resursele disponibile pentru a Beneficiarii menţionează adesea calitatea scăzută a documentaţiei verifica în mod corespunzător proiectele predate de proiectanți. La rândul tehnice ca o cauză principală în întârzierea implementării şi în ceea ce lor, proiectanții sunt deseori selecţionaţi pe baza criteriului celui mai privește apariţia cheltuielilor neeligibile. mic preţ (o problemă mai amplă a cadrului actual al achiziţiilor publice). Sistemul POR a încercat să contracareze aceste puncte slabe incluzând un proces de analiză a proiectelor tehnice în cadrul etapei de evaluare. Acest Generatorul școlii din Livada, județul Cluj, este supra-dimensionat, creând lucru nu a funcţionat întotdeauna deoarece pune multă presiune asupra presiuni bugetare asupra școlii și asupra autorităților locale beneficiarilor pentru a-şi termina proiectele tehnice în termen de şase luni şi, de asemenea, pentru că evaluatorii de proiecte tehnice realizează în principal o verificare „administrativă” a documentaţiei pentru a vedea dacă sunt incluse toate documentele justificative, fără a avea capacitatea de a verifica în profunzime soluţiile tehnice alese, listele de cantităţi etc. Echipele de experţi ai AM şi ai OI-urilor trebuie să ajute beneficiarii să evite discrepanţele între documentaţia tehnică şi situaţia din teren, prin adoptarea formelor standard de contract. pe etape Acestea ar urma să facă parte din documentaţia de achiziţii publice şi Sprijin ar urma să asigure faptul că în competiţie se înscriu ofertanţi calificaţi. Cele mai bune practici includ următoarele prevederi: o mențiune clară a responsabilităţii proiectantului de a oferi un rezultat de înaltă calitate; un calendar complet pentru fiecare rezultat, inclusiv pentru plăţile programate, de-a lungul etapei de implementare; o cerinţă clară ca toate drepturile 49 9 de proprietate asupra documentaţiei tehnice să aparţină beneficiarului; şi trebui să evalueze cereri de rambursare și inclusiv procedurile care au dus o relaţie directă cu verificatorii de proiect, care trebuie sa fie contractaţi şi la corecții financiare. Aceleaşi principii ale unei responsabilizări mai mari ar plătiţi de către beneficiari şi care ar trebui să fie trași la răspundere pentru trebui să se aplice și în cazul managerilor de proiect, care trebuie să fie aprobarea documentațiilor care nu respectă standarde stricte de calitate. O traşi la răspundere pentru eventualele erori ce rezultă din activitatea lor (de altă soluţie pentru a reduce tensiunile dintre proiectanți, beneficiari şi firmele de ex., erori în conceperea cererilor de rambursare). Pentru toţi aceşti actori, construcţii în etapa de implementare este de a permite aplicarea contractelor responsabilităţile sporite ar trebui să fie completate cu obligația de a avea de tip „proiectare și execuție” (şi de a elimina, astfel, obligativitatea transmiterii asigurare profesională. Acest lucru ar facilita procesul de recuperare a Etapa a III-a: Implementare proiectului tehnic în cadrul etapei de evaluare). Ofertantul câştigător îşi asumă cel puţin unei părţi din corecţiile financiare generate de greșelile care trec responsabilitatea de a elabora proiectul tehnic şi de a-l implementa, astfel încât de aceste filtre, și ar contribui, pe termen lung, la „curățarea” pieței. Sunt orice discrepanţe din timpul implementării să fie rezolvate fără ca beneficiarul necesare cercetări suplimentare pentru a se determina exact modul în care să suporte costuri suplimentare, cu excepţia cazului în care anumite lucrări de acest model ar putea funcţiona în practică în România. construcţie sunt cu adevărat imprevizibile, caz în care costurile aferente s-ar califica drept eligibile. Cât privește partea de monitorizare și rambursările, este nevoie de măsuri menite să simplifice procedurile și să delege mai multe C. Etapa de execuţie: Contracte, monitorizare şi responsabilități către OI-urile din regiuni. rambursări Sunt demne de menționat eforturile recente ale Guvernului (de ex., OUG În mod special, formele de contract FIDIC ar ajuta beneficiarii să gestioneze nr. 27/2013) de a scurta etapele de rambursare, permiţând beneficiarilor să mai bine proiectele complexe, protejând, în acelaşi timp, interesele tuturor menţină un flux de numerar adecvat. Beneficiarii din sectorul public care au părţilor implicate. fost intervievaţi s-au arătat entuziasmaţi de această măsură, iar companiile private şi ONG-urile şi-au exprimat speranţa că vor deveni eligibile pentru Principalele avantaje ale contractelor FIDIC gravitează în jurul unei distribuţii acest mecanism alternativ în cel mai scurt timp. Astfel de iniţiative ar trebui echilibrate a riscurilor între beneficiar şi constructor şi în jurul unui grad mai consolidate şi pe viitor. mare de familiaritate a investitorilor internaţionali cu condiţiile şi procedurile specifice, impuse prin aceste contracte. Reintroducerea FIDIC în legislația românească (în primul rând, Cartea roşie, în care proiectarea este separată de execuţie, şi Cartea galbenă, pentru contractele de tip „proiectare și execuție”) promite beneficii importante atâta timp cât riscurile (de ex., alinierea legislativă improprie, lipsa de capacitate) sunt adresate în mod corespunzător. Din perspectivă mai generală, sunt necesare contracte mai consistente vizavi de întregul set de furnizori de servicii care joacă un rol esenţial în etapa de implementare: proiectanți, diriginți de șantier, auditori şi manageri de proiect. pe etape Sprijin De ex., diriginții ar trebui să rămână pe şantier pentru întreaga zi de lucru şi ar trebui sancţionaţi corespunzător în cazul în care încalcă această prevedere. La rândul lor, auditorii joacă în prezent un rol limitat, cu răspundere scăzută: aceştia certifică cheltuielile prin verificarea documentelor contabile, dar, de obicei, nu merg mai departe de evaluările de la nivel de birou. Mai degrabă, auditorii ar 51 Etapa a IV-a: Etapa a IV-a: Post-Implementare Post-Implementare În etapa de post-implementare, există două zone prioritare de îmbunătățire și care primesc eventuale corecții financiare, aceasta ar trebui să fie cel a asistenței oferite beneficiarilor: monitorizare şi evaluare ex-post pentru mult echivalente cu diferenţa dintre obiectiv (100%) şi nivelul atins. Totuși, verificarea sustenabilității; şi un schimb mai bun de cunoştinţe. impunerea acestor posibile sancțiuni rămâne la latitudinea AM. Beneficiarii au observat lipsa cunoştinţelor tehnice în ceea ce îi privește pe unii experţi de monitorizare, precum şi interpretarea prea rigidă a regulilor de către Nu în ultimul rând, caracteristicile pozitive ale POR pot şi ar trebui să aceştia. În mod fundamental, acest lucru are legătură cu înţelegerea a ceea ce fie reproduse în următoarea perioadă de programare, care depinde în se califică drept „modificare importantă” în articolul 57 din Regulamentul (CE) mod fundamental de valorificarea resurselor existente deja în sistem. nr. 1083/2006 al Consiliului – desemnarea unei probleme în acest fel generează Acest lucru este cu siguranţă valabil în ceea ce priveşte „absolvenţii” o procedură specială, care poate conduce la corecţii financiare. În practică, programului – adică beneficiarii care au finalizat cu succes proiecte există multe situaţii în care beneficiarii evită să facă orice modificări, chiar dacă finanţate prin POR. Având în vedere datele disponibile prin SMIS şi alte există suficiente motive pentru a le aplica. O definiţie mai clară a interpretării, baze de date la nivel de ADR, atât AM, cât şi OI-urile ar avea posibilitatea în contextul POR, a articolului 57 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al de a selecta proiectele şi beneficiarii cu cele mai bune performanțe pentru Consiliului, alături de o procedură care să permită aducerea de modificări a extrage lecții învățate și bune practici. Există mai multe posibilităţi de a proiectelor – dacă sunt justificate de circumstanţe speciale – ar fi foarte utile promova absolvenţii programului şi de a facilita schimbul de cunoştinţe. pentru beneficiari. De ex., o posibilitate simplă este de a adăuga în raportul final de progres şi în rapoartele de monitorizare ex-post, transmise de beneficiari către OI- Sunt necesare clarificări şi atunci când vine vorba de tipurile de indicatori uri, o serie de întrebări care solicită sugestii pentru viitorii beneficiari. O de la nivelul proiectelor şi de procedurile utilizate în evaluarea acestor altă opţiune este de a găzdui ateliere de lucru în persoană cu absolvenţi indicatori după finalizarea unei investiţii POR. de succes ai POR, în calitate de formatori şi mentori pentru noii beneficiari În primul rând, în ceea ce privește alegerea indicatorilor, solicitanţii ar trebui în cadrul Corpului de Practicieni propus. În plus, absolvenţii ar putea să fie încurajaţi să îi selecteze dintr-o listă predefinită şi aliniată la obiectivele disemina experiențele lor utilizând o întreagă gamă de soluţii tehnologice programului şi ale axei; aceștia ar trebui să fie uşor de implementat, în special de informare şi comunicare. pe etape printr-un formular electronic. Indicatorii aleşi trebuie să corespundă cel puțin cu Sprijin setul de criterii „SMART”: specifici, măsurabili, realizabili, relevanţi şi orientaţi în timp. În al doilea rând, beneficiarii intervievaţi au solicitat și o metodologie detaliată despre modul în care indicatorii proiectului sunt monitorizaţi şi evaluaţi pe parcursul etapelor implementării şi post-implementării. În al treilea rând, în ceea ce privește proiectele care nu reuşesc să-şi atingă obiectivele 53 Cele mai importante Recomandări Figura de mai jos prezintă cele mai importante cinci provocări și recomandările corespunzătoare. PROVOCĂRI RECOMANDĂRI Recomandări I Încă există constrângeri semnificative cu privire la capacitatea beneficiarilor de a gestiona resurse interne și externe Intern: Îmbunătățirea sistemului de salarizare (bază salarială mai ridicată, bonusuri pe întregul ciclu de proiect) și de instruire. Extern: Promovarea formelor standard de contract pentru a crește răspunderea furnizorilor și pentru a garanta servicii de înaltă calitate. Punerea în funcțiune a mecanismelor de feedback din partea beneficiarilor. II Clarificarea și completarea cadrului de achiziții publice, Implementarea proiectelor continuă să fie în conformitate cu viitoarele reglementări UE pentru afectată de probleme legate de achiziții perioada 2014-2020 publice și de calitatea slabă a documentației tehnice Îndepărtarea de la criteriul „prețul cel mai mic” ca importante principiu unic de selecție Cele mai A doptarea Cărții roșii și Cărții galbene FIDIC și dezvoltarea capacității beneficiarilor de a gestiona aceste tipuri de contract 55 PROVOCĂRI RECOMANDĂRI III Birocrația continuă să fie excesivă și lipsește o interfață electronică cu beneficiarii Dezvoltarea unui e-POR pentru tot ciclul proiectului, care să permită beneficiarilor să depună toată documentația în format electronic Implementarea verificărilor automatizate pentru a crește viteza de procesare Recomandări Dezvoltarea unei platforme online de urmărire a procesului, simplă și accesibilă beneficiarilor pentru a verifica statusul tuturor cererilor lor I Schimbul de cunoștințe rămâne relativ slab dezvoltat, iar bunele practici nu sunt diseminate eficient Instituirea unui Corp al Practicienilor POR, care să aducă laolaltă cei mai experimentați beneficiari și care să permită diseminarea de bune practici pe canale instituționalizate Fructificarea cunoașterii practice a beneficiarilor care încheie cu succes proiecte POR (adică completarea procesului de feedback) Nu există intervenții și sprijin specific adresate Definirea criteriilor specifice de selecție pentru a importante prin POR comunităților marginalizate încuraja investiții finanțate din POR și îndreptate către Cele mai comunitățile marginalizate Dezvoltarea capacității grupurilor marginalizate de a elabora și implementa proiecte POR (de ex., prin instrumentul CLLD) 57