Title: OED Précis no. 138 - Evaluation participative du développement rural à Sri Lanka Job number: 98F0708 Language: English Translations: French Country: Sri Lanka Input date: 8/5/99 Précis de l'OED Précis 138 Évaluation participative du développement rural à Sri Lanka Selon une étude d'impact de l'OED*, deux projets de développement rural financés par la Banque à Sri Lanka ont démontré l'utilité d'une participation de la communauté aussi bien à la planification des projets qu'à l'évaluation de leurs résultats. Ces deux projets, exécutés dans les années 80 suivaient un schéma directeur imposé d'en haut. Les bénéficiaires locaux n'ont donc participé ni à leur planification ni à leur conception. L'évaluation, à laquelle ont participé des agriculteurs, des ménages, des associations de proximité et des agents de l'État, a mis en lumière les inconvénients d'une telle approche. Le processus d'évaluation participative a permis de prendre davantage conscience des moyens par lesquels la participation des intéressés à toutes les phases d'un projet peut en assurer le succès. Les deux projets financés par la Banque n'ont pas débouché sur un modèle reproductible dans d'autres districts, mais on a pu en tirer des enseignements précieux pris en compte par le programme de développement rural intégré de Sri Lanka. Ce dernier a considérablement évolué depuis une dizaine d'années. Les projets actuels encouragent la participation des bénéficiaires et reposent sur une planification graduelle plutôt que sur un schéma directeur rigide. La planification graduelle, qui prévoit d'avancer au fil de l'expérience acquise, exige davantage de temps pour l'expérimentation et la mise en oeuvre, la formation des bénéficiaires aux méthodes participatives et la création d'associations de proximité, mais les résultats prouvent que cela en vaut la peine. L'expérience des premiers projets exécutés à Sri Lanka avec l'aide de la Banque incite fortement à penser que la participation de tous les partenaires locaux doit faire partie intégrante de la planification, de la mise en oeuvre et de l'évaluation d'un projet. Objectifs des projets Dans les années 70, Sri Lanka a inauguré un Programme de développement rural intégré destiné à soutenir le développement des zones défavorisées n'ayant pas bénéficié d'importants investissements publics dans l'irrigation ou l'infrastructure industrielle. Deux de ces projets, financés par des crédits de l'IDA, étaient le Projet de développement rural de Kurunegala (KRDP) -- approuvé en 1979 -- et le Second projet de développement rural (SRDP) -- approuvé en 1981. Les crédits accordés, qui s'élevaient respectivement à 34 et 40 millions de dollars, ont financé divers investissements liés à l'infrastructure de production et de soutien, et destinés à accroître la production agricole et les revenus de la population rurale. Le KRDP était une première en matière de planification multisectorielle à l'échelle de tout un district et il était censé fournir un modèle reproductible de développement régional axé sur l'agriculture. Les objectifs fixés étaient ambitieux et impliquaient des opérations complexes et à grande échelle. Le KRDP visait spécialement à assurer le développement du secteur agricole en : 1) la rénovant ou en améliorant 500 petits réservoirs d'irrigation et neuf ouvrages d'irrigation de taille moyenne ou grande ; 2) en développant les équipements et les services agricoles (crédit compris) pour encourager une utilisation plus intensive des moyens de production ; et 3) en accroissant les programmes de subventions pour le renouvellement et la fumure des cocoteraies exploitées par des petits paysans, ainsi que pour les cultures associées. Les volets production, qui représentaient environ les quatre cinquièmes des coûts du projet, ont été complétés par des investissements dans l'infrastructure rurale dans les domaine de la santé, de l'éducation, des transports, de l'approvisionnement en eau et de l'électrification. Le SRDP était axé sur deux districts limitrophes de Kurunegala -- Matale et Puttalam -- et ses objectifs étaient identiques à ceux du KRDP, en dehors de volets supplémentaires comme la foresterie, les pêcheries et les cultures d'exportation. Les trois districts en question sont parmi les plus pauvres de Sri Lanka et environ 90 % de leur population vit en milieu rural. Résultats Ces projets se sont déroulés dans le contexte d'une profonde mutation économique et ils étaient parfois trop ambitieux. En dépit de l'échec relatif de certains des volets consacrés à la production, les bénéficiaires ont considéré que ces projets avaient eu le mérite de créer de précieux biens collectifs tels que des services de vulgarisation et des infrastructures (en particulier des routes), et qu'ils leur avaient en outre permis d'obtenir le crédit nécessaire à l'achat de divers biens d'équipement privés comme de petits tracteurs. Les résultats ont montré que les agriculteurs sont désireux de diversifier leur production, mais qu'en raison des fortes fluctuations des prix de la plupart des cultures, ils hésitent à se lancer dans une nouvelle culture ou à opter pour des techniques différentes. La hausse des coûts de la main-d'oeuvre et des intrants, ainsi que l'effondrement des prix internationaux d'importants produits agricoles d'exportation, ont nui à l'efficacité des volets strictement agricoles du projet. Les objectifs de productivité étant trop ambitieux, aucun des deux projets ne les a atteints. Pour diverses raisons, la production de paddy a augmenté moins que prévu. Dans le cadre du KRDP, la possibilité d'accroître la superficie des terres mises en culture a été fortement surestimée. Les avantages escomptés de ces projets ont pâti de défauts de conception et de réalisation. Cela n'a pas empêché les rendements des zones couvertes par les projets d'augmenter plus vite que les rendements moyens nationaux et de dépasser ceux des districts dans leur ensemble (voir tableau). L'augmentation de la production destinée à l'exportation et de noix de coco a également été inférieure aux prévisions, ce qui tient à la hausse des coûts de main-d'oeuvre et des engrais, mais aussi à des attentes irréalistes. La quasi-totalité des objectifs fixés pour les infrastructures sociales ont été atteints et souvent dépassés. Près de 300 kilomètres de route ont été construits. Les ouvrages routiers ont grandement amélioré l'accès aux villages, aux installations d'irrigation et aux écoles, tout en facilitant la recherche d'emplois. On peut citer également les travaux d'électrification des villages, les puits et les forages pour l'approvisionnement en eau des ménages, les équipements et les locaux pour les écoles et les centres de formation, et le matériel destiné aux hôpitaux et aux centres de soins. Le volet « crédit » a obtenu des résultats mitigés. Le volet crédit à moyen terme, qui a notamment permis l'achat de motoculteurs, a été bien accueilli. Le nombre des emprunts à court terme pour les cultures n'a cependant pas atteint les objectifs fixés parce que la plupart des paysans ont préféré contracter des emprunts informels, nécessitant des procédures moins complexes. Le nombre des agriculteurs qui ont fait appel à des institutions officielles a augmenté, mais ils n'ont jamais représenté plus de 3 % de la population rurale (ou 5 % du nombre total d'agriculteurs). Il apparaît donc que l'on n'est pas parvenu à mettre en place comme prévu un système de crédit touchant un nombre significatif d'agriculteurs parmi les plus pauvres. Impacts Impact économique L'évaluation d'impact montre que le projet a eu un effet durable sur le revenu des ménages. À Kurunegala et Puttalam, l'augmentation de la production agricole a permis d'accroître de 20 à 30 % le revenu des ménages et peut-être même de plus de 50 % à Matale. Le rendement des cultures de paddy pratiquées dans la zone du projet a augmenté plus rapidement qu'ailleurs, l'amélioration de l'infrastructure a eu des retombées nettement positives et les organismes de tutelle ont sensiblement renforcé leurs capacités. D'un point de vue économique, le paddy a donné de meilleurs résultats que la noix de coco ou les cultures d'exportation. Le taux de rentabilité économique des volets consacrés à la production, calculé à l'époque de l'évaluation, n'a pas tout à fait atteint 10 % alors qu'il était initialement censé se situer entre 24 et 34 %. La fluctuation des prix relatifs a été défavorable aux producteurs de paddy et de noix de coco. La rentabilité des petites exploitations en termes réels a chuté lorsque les prix du paddy ont cessé d'augmenter au même rythme que l'inflation. Les producteurs de cacao, de café et de poivre s'en sont un peu mieux tirés. Impact socio-économique Si les bénéficiaires des projets ont été manifestement mécontents de certains aspects des volets liés à la production, les objectifs globaux (réduction des inégalités, hausse du revenu et amélioration des conditions de vie des populations rurales) ont été néanmoins en partie atteints. Les retombées des projets sont loin d'avoir également profité à tous. En effet, ils n'ont pas eu l'impact escompté sur les exploitations les plus modestes et les ruraux les plus pauvres. On estimait à l'origine que les bénéficiaires seraient majoritairement des petits paysans exploitant au maximum 8 000 m² de terres et vivant au-dessous du seuil de pauvreté, mais la plupart possédaient des exploitations plus vastes, en particulier les producteurs de noix de coco. Un certain nombre de facteurs ont atténué l'impact des travaux de rénovation : la non-participation des bénéficiaires à la conception et à la mise en oeuvre des projets ; l'attention insuffisante accordée aux opérations en aval; la sécheresse de la fin des années 80 ; et un entretien médiocre. Les réseaux d'irrigation ont aussi énormément souffert de la pénurie d'entrepreneurs expérimentés et d'un mauvais contrôle de la qualité. L'entretien des gros ouvrages a été plus régulier et des rénovations supplémentaires ont été effectuées, ce qui explique pourquoi ils sont dans l'ensemble en meilleur état que les ouvrages plus modestes. Les pompes à main pour l'approvisionnement en eau des villages ont également posé quelques problèmes. Nombre d'entre elles ont été remises en état grâce à d'autres bailleurs de fonds et à des organisations non gouvernementales (ONG). Impact institutionnel Les projets KRDP et SRDP ont innové dans la mesure où leur mise en oeuvre a reçu le soutien d'organismes de tutelle et de départements existants et où ils étaient en phase avec les objectifs gouvernementaux de décentralisation de la planification et du budget. Leur plus grand mérite est d'avoir rendu les organismes de tutelle mieux à même d'exécuter ce type d'opérations. Ces deux expériences ont également influencé la conception et la mise en oeuvre d'initiatives ultérieures s'inscrivant dans le cadre du Programme de développement rural intégré. Les fonds nécessaires sont cependant restés aux mains des ministères et la prise de décision n'a pas été décentralisée. La planification et la coordination horizontale entre les organismes ont été limitées, et ce surtout parce que les organismes compétents avaient été exclus du processus de planification initial. Ces projets ont en fin de compte fourni de précieux enseignements pour des projets ultérieurs, plus particulièrement en ce qui concerne le recours aux institutions existantes et le choix d'une approche multisectorielle intégrée pour aborder la planification à l'échelle d'un district. Viabilité La viabilité des actifs créés grâce à ces projets demeure incertaine. Leurs auteurs n'ont pas réfléchi aux moyens de sauvegarder ces actifs une fois les projets terminés et ils n'ont pas fait suffisamment participer les bénéficiaires à la planification et à la conception. Ne se sentant pas dépositaires de ces projets, les communautés concernées se sont montrées réticentes à en assurer l'entretien. Les projets n'ont pas favorisé la participation active de groupes d'usagers qui sont pourtant essentiels pour l'exploitation et l'entretien. Les paysans ont eu tendance à considérer que ces groupes, soutenus par les pouvoirs publics, leur étaient imposés de l'extérieur et ils ont souvent refusé d'y participer. À ce jour, les groupes les plus efficaces ont été ceux qui étaient formés et gérés par les usagers eux-mêmes. En dépit de résultats remarquables en matière de rénovation, de renouvellement et de cultures sous couvert végétal, les bénéficiaires n'ont que rarement persévéré dans les pratiques de gestion recommandées (fumure, sarclage, conservation des sols et humidification par des canaux de drainage et des fosses). Ainsi, seulement 11 % des producteurs de noix de coco qui avaient bénéficié du programme de renouvellement des cocoteraies ont continué à entretenir les canaux irriguant leurs plantations, ce qui est dû essentiellement à la forte hausse des coûts de main-d'oeuvre et à un certain scepticisme de la part des paysans quant à l'intérêt de ces méthodes. Dans d'autres cas, c'est le déblocage très tardif des premiers versements qui a conduit certains agriculteurs à ne plus participer au programme. L'opinion des bénéficiaires L'évaluation indépendante effectuée auprès des bénéficiaires (voir encadré) a donné les résultats suivants : les bénéficiaires ont reconnu que les travaux de rénovation dans le domaine de l'irrigation avaient accru le volume d'eau disponible, ce qui leur a permis d'obtenir de meilleurs rendements et d'augmenter la superficie des terres sur lesquelles une seconde récolte peut être obtenue pendant la mousson de printemps. Ils ont aussi signalé que les nouveaux puits avaient contribué à une amélioration de la santé, notamment des enfants. Les paysans ont été satisfaits de pouvoir disposer de meilleures variétés de semences, de l'introduction de variétés précoces et de services de vulgarisation. Les petits programmes d'électrification, qui ont favorisé l'expansion et la croissance des petites et moyennes entreprises, ont permis de créer 2 000 emplois (chiffre estimatif) dans les trois districts. Les routes sont l'élément qui a le plus contribué à améliorer les conditions de vie des bénéficiaires, surtout là où elles ont remplacé de simples sentiers. Grâce aux routes, les bus et les camions peuvent desservir les villages et assurer le transport de leurs habitants. Les possibilités d'emploi s'en sont trouvées accrues, de même que l'accès aux marchés et aux centres sanitaires et scolaires. Malgré tout, la majorité des paysans ont estimé que les projets avaient laissé passer l'occasion de les faire participer davantage à la conception, à la mise en oeuvre et à la supervision des travaux de rénovation. Selon eux, les questions et les problèmes pratiques qu'ils avaient évoqués pendant la mise en oeuvre des projets n'ont pas été suffisamment pris en compte. C'est ainsi que la conception du projet de Kurunegala, a été discutée avec les bénéficiaires alors que sa mise en oeuvre était déjà très avancée. Pour le SRDP, des réunions préparatoires ont permis aux agriculteurs de faire part de leurs préoccupations, mais des contraintes budgétaires n'ont guère permis d'aborder de façon appropriée certaines questions importantes. Les paysans ont également fait valoir que vivant à proximité des sites des projets, ils auraient été mieux à même de contrôler la qualité des travaux. Ils ont fait état de conflits avec les entrepreneurs sur plus de la moitié des sites inspectés. Dans les cas où les paysans ont participé à toutes les phases du projet, ainsi qu'à certaines autres opérations, les ouvrages ont été correctement entretenus. Il est même arrivé que des groupes d'agriculteurs se cotisent pour financer une partie des rénovations. Enseignements Pour la conception et la mise en oeuvre de projets de développement rural portant sur plusieurs régions aux contextes différents, la flexibilité se révèle plus efficace que l'adoption d'un schéma directeur. Au modèle rigide initial s'est substituée une approche plus flexible et plus graduelle suivant laquelle les projets se déroulent selon des plans glissant sur une ou deux années ; cela permet un apprentissage pratique qui fait largement appel à la participation de la population (cette approche nécessite des périodes de mise en oeuvre bien plus longues que celles qui sont facilement compatibles avec les cycles et les procédures des projets types de la Banque, et des activités qui se développent de façon plus progressive). Les projets actuels de développement rural à Sri Lanka visent à faire reculer la pauvreté, encouragent la participation communautaire, sont l'aboutissement de méthodes de planification plus graduelles que prédéterminées et font du suivi un outil de gestion. La participation des parties prenantes et des bénéficiaires à toutes les phases d'un projet -- évaluation comprise -- est déterminante pour sa viabilité à long terme. Les organismes du secteur public et les associations de villageois doivent être directement chargés de l'entretien. Les dispositions institutionnelles correspondantes doivent être prises dès la conception des projets. Une collaboration avec les bénéficiaires est également indispensable pour assurer le suivi des réalisations et de leur impact. Ce dialogue permet en effet d'identifier les variables véritablement pertinentes et garantit que la mission de suivi sera correctement prise en charge et donc menée à bien. La participation s'est révélée la clé de nombreuses améliorations apportées à la conception des projets et elle a abouti à des changements considérables dans les projets suivants. Aujourd'hui, le Programme de développement rural intégré est considéré comme un grand succès. Les 16 projets qui ont succédé au KRDP et au SRDP (ainsi que quatre autres projets à l'étude) reposent sur une participation active du secteur privé et des ONG à des initiatives émanant de la base, imaginées et réclamées par les bénéficiaires. Les pouvoirs publics se chargent de faciliter la prestation des services plutôt que de l'assurer directement. Les projets actuels prévoient que la responsabilité d'exploiter et d'entretenir les équipements à l'échelle des villages incombe aux collectifs de villageois (comités chargés des réservoirs, associations de paysans, groupes d'utilisateurs d'eau). Priorité à la lutte contre la pauvreté. Pour ces projets, le groupe cible était constitué par l'ensemble de la population rurale régionale et rien n'a été fait pour tenter d'identifier les pauvres et d'axer sur eux les efforts de développement. Les activités doivent être plus ciblées afin que les plus déshérités puissent en tirer profit. Les projets suivants ont donc accordé davantage d'attention à ce dernier aspect. *Rapport d'impact : « Sri Lanka : Kurunegala Rural Development Project and Second Rural Development Project », par John English, à paraître. Les Administrateurs et les membres du personnel de la Banque peuvent se procurer ce document auprès du Service de documentation interne ou des centres d'information régionaux, et le public peut s'adresser au Centre d'information : téléphone : 1-202/458-5454, télécopie : 1-202/522-1500, courrier électronique : pic@worldbank.org. Précis rédigé par Stefano Petrucci. Estimation de l'augmentation des rendements selon les districts, avec / sans projet, 1980- 94 (période de mousson, en %) Sans Avec Interventions de grande envergure Kurunegala 14 20 Matale 19 26 Puttalam 11 20 Interventions de portée limitée Kurunegala 15 26 Matale 30 35 Puttalam 33 47 Source : FAO. Le but de l'équipe d'évaluation dirigée par Vanda Altarelli, de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), était de déterminer les changements que ces projets avaient réellement apportés sur le terrain et de tirer des enseignements des échecs comme des réussites. Compte tenu du champ considérable couvert par ces projets, l'équipe d'évaluation s'est concentrée sur les volets destinés à accroître la production agricole et qui représentaient environ 80 % des coûts du KRDP et 60 % du SRDP. Une analyse de leurs retombées économiques a été effectuée et l'évaluation a également porté sur l'infrastructure, le développement des institutions, la rénovation des ouvrages d'irrigation, la production de noix de coco et les cultures d'exportation, et le crédit. Diverses techniques participatives ont été utilisées pour connaître l'avis des principales parties prenantes, des bénéficiaires directs (les paysans en particulier), des organismes de tutelle, des directeurs de projet et des pouvoirs publics. Les informations ont été recueillies au moyen d'observations, d'entretiens individuels et de groupes de discussion rassemblant paysans et villageois. Les données quantitatives provenant de ces sources, puis combinées aux chiffres officiels, ont permis des inductions statistiques sur les niveaux de revenu et de production dans les zones couvertes par les projets. L'évaluation a mesuré l'impact des projets au niveau des districts et des ménages. La répartition de leurs retombées a été étudiée, ainsi que leur effet sur les disparités au sein d'un même district et l'influence de tel ou tel volet sur les ménages. L'analyse de l'impact sur les ménages s'est appuyée sur deux méthodes : des modèles reproduisant les conditions types existant dans les exploitations couvertes ou non par les projets, d'une part, et les estimations des bénéficiaires concernant l'évolution de leurs sources de revenus à l'issue des projets, d'autre part. Les principales conclusions du rapport d'évaluation ont été examinées lors d'un atelier organisé en mars 1996 par le ministère sri lankais des Finances et du Développement. Le rapport de l'OED s'inspire du rapport rédigé par l'équipe de la FAO et intègre les points essentiels soulignés lors de l'atelier. Les discussions des groupes formés à l'occasion de cet atelier ont porté pour l'essentiel sur deux thèmes, à savoir l'évolution des approches du développement rural depuis que les deux projets ont été conçus, et les leçons à tirer de ces deux expériences pour les futures initiatives de développement rural. Les Précis de l'OED ont pour objet d'informer les spécialistes du développement, au sein de la Banque mondiale et à l'extérieur, des conclusions et recommandations du Département de l'évaluation des opérations. Les opinions qui y sont exprimées sont celles du personnel du Département et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale ni aux institutions qui lui sont affiliées. Ces précis et d'autres publications de l'OED peuvent être consultés sur Internet, au site : http://www.worldbank.org/html/oed. Les commentaires et demandes de renseignements doivent être adressés au Directeur de la rédaction, OED, téléphone : 1-202/458-4497, télécopie : 1-202/522-3200, courrier électronique : eline@worldbank.org