35692 Descentralización los pobres Descentralización y entrega de servicios para los pobres b Portada_Falsa.indd 1 Portada_Falsa.indd 7/27/06 2:11:07 AM 7/27/06 2:11:07 AM Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres. Copyright © 2006 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Departamento de México y Colombia / Región de América Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados Primera edición en español: agosto de 2006 Esta obra fue publicada originalmente en inglés por el Banco Mundial con el título Decentralized Service Delivery for the Poor, March, 2006. ­ Report No. 35692ME. La obra consta de dos volúmenes: vol. 1.Informe Principal; vol. 2. Documentos de antecedente. La edición en español no es una traducción oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Gabriela Aguilar, Oficial de Comunicaciones de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 54804222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido. Impreso y hecho en México / 2006 Banco Mundial ­ México Cuidado de la edición y coordinación editorial: Marcela Rubio Sánchez ; Traducción al español: Claudia F. Esteve ; Diseño de Portada: Alejandro Espinosa ; Fotografías: Adrian Mealand y Fototeca del Banco Mundial. Banco Mundial Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres. ­ México : Banco Mundial, 2006. 2 vol. : il. ­ (Informe No. 35692) Título original en inglés: Decentralized Service Delivery for the Poor. Contenido: Vol. 1. Informe principal. ­ vol. 2. Documentos de antecedente 1. Educación ­ Descentralización ­ México. ­ 2. Salud ­ Descentralización ­ México. ­ 3. Infraestructura social ­ Descentralización ­ México. ­ 4. Desarrollo rural ­ Descentralización 351.0972 / B36 / 2006 Prefacio La colaboración entre el Gobierno de México y el Banco Mundial en material de pobreza tiene cuatro objetivos: (i) apoyar al GOM para mejorar la efectividad de sus programas de reducción de pobreza; (ii) apoyar en el análisis y diseño (o rediseño) de instrumentos específicos de políticas; (iii) desarrollar capacidades, especialmente en técnicas y procesos de evaluación; y (iv) a través de talleres, compartir las mejores prácticas en políticas de reducción de pobreza, tanto en el contexto nacional como en el internacional. La combinación del trabajo analítico por demanda con el desarrollo de capacidades está diseñada para fortalecer la capacidad institucional del GOM para instrumentar políticas que permitan resultados efectivos de reducción de pobreza en la práctica. Los resultados de la primera fase del Trabajo Programático de Pobreza del Banco Mundial en México fueron publicados en 2004: La Pobreza en México, una evaluación de las condiciones, las tendencias y la estrategia del gobierno (Banco Mundial, 2004). El segundo reporte fue publicado en 2005: Generación de ingresos y protección social para los pobres (Banco Mundial, 2005), y resume y consolida las conclusiones de tres estudios del Banco Mundial sobre pobreza en México, escritos en el contexto del trabajo de la segunda fase: pobreza urbana, pobreza rural y protección social. El presente reporte está estructurado en dos volúmenes. El Volumen I es un reporte intersectorial--Reporte Principal. La primera parte incluye el panorama de programas y su desempeño, que describe los programas (incluyendo sus objetivos de reducción de pobreza) y su proceso de descentralización, el panorama de gastos, el acceso de los pobres a estos servicios y la evidencia en cuanto a la calidad de los servicios. La segunda parte se centra en las dimensiones institucionales de la provisión descentralizada de servicios, que incluye el marco de rendición de cuentas utilizado en el Reporte de Desarrollo Mundial de 2004, adaptado al caso de México. El Volumen II contiene los reportes sectoriales. La tercera fase del Trabajo de Pobreza fue coordinada por Steven Webb y Gladys LópezAcevedo. Los miembros del equipo incluyen a: Marcela Rubio, Mark V. Hagerstrom, Harry Patrinos, Vicente GarcíaMoreno, April Harding, María Luisa Escobar, Anna Wellenstein, Luis Andrés, Angélica Núñez, José María Caballero, David Rosenblatt, Christian González y Odracir Barquera. Hubo contribuciones específicas de: Armando Arredondo, Jesús Álvarez, John Scott, Carlos Mancera, Michael Walton, y Carlos Moreno. Elizabeth Forsyth brindó apoyo de edición. Este reporte se ha beneficiado ampliamente de los comentarios hechos por el Gabinete Social, la Oficina de la Presidencia, la Secretaría de Hacienda, y los revisores del reporte: Margaret Grosh (Economista Principal), Yasuhiko Matsuda (Especialista Senior en Sector Público) Alain de Janvry (Profesor de la Universidad de California en Berkeley y Consultor), y María Emilia Freire (Asesora Regional). Los participantes en Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres i las reuniones de revisión aportaron comentarios, incluyendo a Guillermo Perry, Humberto López, y Ariel Fiszbein. Se agradece de manera especial a Michael Walton por sus valiosos comentarios a este reporte. También quisiéramos agradecer las valiosas contribuciones de nuestras contrapartes gubernamentales, especialmente a: Antonio Ruiz (SAGARPA); Félix Vélez, Gustavo Merino, Miguel Angel López, y Germán Palafox (SEDESOL); Rafael Freyre, Felicia Knaul, y Silvia Schmelkes (SEP); Debora Schlam, María Cecilia Hernández, José Luis Meixueiro, Patricia Cravioto, y Miguel Angel González (SHCP); Tábata Vilar (Gabinete Social); Eduardo González Pier, Héctor Peña, y Rafael Lozano (SSA); y a los funcionarios de los gobiernos estatales que nos brindaron su apoyo. La Vicepresidenta del Banco Mundial para América Latina y el Caribe es Pamela Cox; la Directora Regional para México y Colombia es Isabel Guerrero; el Director de Reducción de pobreza y Gestión Económica para América Latina y el Caribe es Ernesto May; el Economista en Jefe para México y Colombia es David Rosenblatt; y los Coordinadores del presente trabajo son Steven Webb y Gladys LópezAcevedo. ii Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres TABLA DE CONTENIDOS RESUMEN EJECUTIVO xi CAPÍTULO 1. Descentralización, Pobreza y Desarrollo en México 1 I. Ámbitos de servicio en este informe 2 II. Experiencia internacional con la descentralización de servicios:de las 8 grandes expectativas a las realidades complejas III. El proceso histórico de descentralización en México 15 IV. Retos comunes entre sectores 19 CAPÍTULO 2. Panorama Fiscal 21 I. El proceso de descentralización en México y los principios normativos 23 II. Tendencias de ingreso y gasto 25 III. Educación 30 IV. Salud 37 V. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) 40 VI. Alianza Para el Campo: Programa de Desarrollo Rural 43 VII. Hacia un nuevo federalismo fiscal que mejore el acceso de los pobres a 45 nuevas oportunidades CAPÍTULO 3. Desempeño Sectorial 49 I. Educación 51 II. Salud 62 III. Infraestructura básica 74 IV. Desarrollo rural 78 V. Un reto común para la evaluación y la rendición de cuentas 86 APÉNDICE 3.1. Análisis del desempeño de los sectores 89 APÉNDICE 3.2. Situación institucional después de la descentralización 91 CAPÍTULO 4. Dimensiones Institucionales de la Descentralización en la 97 Prestación de Servicios I. Marcos de rendición de cuentas adaptados a México 98 II. Educación 100 III. Salud 106 IV. Infraestructura Social 116 V. Desarrollo rural 123 VI. Conclusiones 133 APÉNDICE Notas de Apoyo sobre Descentralización del Gasto y Alivio de la 135 Pobreza en México REFERENCIAS 165 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres iii CUADROS Cuadro 2.1 Programas como proporción del presupuesto federal, 2004 22 Cuadro 3.1 Resumen ­ Desempeño Sectorial 51 Cuadro 3.2 Escolaridad promedio de personas entre 25 y 65 años de edad, por 52 decil de ingreso, 19982004 Cuadro 3.3 Matrícula en la Educación Básica, 2004 54 Cuadro 3.4 Medidas aplicadas por los estados como determinantes del 62 aprendizaje estudiantil Cuadro 3.5 Tasas de mortalidad materna en países de la OCDE, principios de la 63 década de 2000 (por 100,000 nacidos vivos) Cuadro 3.6 Esperanza de vida al nacimiento, 19902005 66 Cuadro 3.7 Indicadores de calidad por sistema de salud, 2003 66 Cuadro 3.8 Percepción de calidad del servicio de salud por prestador, 2000 67 Cuadro 3.9 Acceso a servicios, 19922004 74 Cuadro 3.10 Acceso a servicios, por grupo de municipios, 2000 75 Cuadro 3.11 Asignaciones del FAIS por sector, 1999, 2001 y 2003 76 Cuadro 3.12 Inversión en infraestructura pública, por sector, excluyendo 78 telecomunicaciones, 2003 Cuadro 3.13 Distribución de la población rural, beneficiarios y fondos del 81 Programa de Desarrollo Rural, por nivel de marginación de su zona de residencia Cuadro 3.14 Características de los beneficiarios del Programa de Desarrollo 81 Rural, por tipo, 2004 GRÁFICAS Gráfica 1 Relaciones de rendición de cuentas con partidos políticos, xv organizaciones nacionales de prestadores de servicios y gobiernos subnacionales Gráfica 2 Resultados de pruebas de matemáticas y lectura y gasto por estudiante, xx 2001 Gráfica 1.1 Estrategia de reducción de la pobreza CONTIGO 3 Gráfica 1.2 Mapa de descentralización y programas sociales 4 Gráfica 1.3 Relaciones de rendición de cuentas entre ciudadanos, diseñadores de 13 políticas y prestadores de servicios Gráfica 1.4 Porcentaje de municipios y estados gobernados por partidos 16 diferentes al PRI, 19852003 Gráfica 2.1 Gasto del gobierno federal, 2004 21 Gráfica 2.2 Coeficientes de concentración, nivel nacional, 2000 y 2002 23 Gráfica 2.3 Recursos públicos de los estados per cápita, 2004 28 Gráfica 2.4 Recursos públicos de los estados per cápita, 1992 29 Gráfica 2.5 Tendencias de educación, salud, FAIS y Alianza 30 iv Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 2.6 Gasto en educación, 19902004 31 Gráfica 2.7 Principales gastos federales en educación básica, 2004 32 Gráfica 2.8 Gasto de recursos propios en educación básica por estado como 33 porcentaje del gasto público total en educación básica, promedio 19982001 Gráfica 2.9 Gasto público por estudiante en educación básica, 2002 34 Gráfica 2.10 Resultados de pruebas de matemáticas y lectura y gasto por 35 estudiante, 2001 Gráfica 2.11 Gasto en salud, 19982004 38 Gráfica 2.12 Distribución per cápita de recursos federales para salud para la 39 población sin cobertura de seguridad social Gráfica 2.13 Distribución de gasto per cápita en el sector salud, 2004 40 Gráfica 2.14 Gasto en FAIS, 19982004 41 Gráfica 2.15 Distribución per cápita del FAIS, 2004 42 Gráfica 2.16 Gasto federal en infraestructura social 43 Gráfica 2.17 Fondos descentralizados de Alianza, por cabeza en la población 44 rural. Promedio de contribuciones federales y estatales, 20012005 Gráfica 2.18 Gasto federal en los principales programas agrícolas, 19962004 45 Gráfica 3.1 Población mayor de 15 años de edad sin primer ciclo de educación 52 secundaria, 2005 Gráfica 3.2 Proporción de cobertura de la educación básica, población entre 3 y 15 53 años de edad, 19912004 Gráfica 3.3 Puntaje en matemáticas y dispersión entre países, 2003 55 Gráfica 3.4 Desempeño en matemáticas en PISA y PIB per cápita, 2003 56 Gráfica 3.5 Medias de puntajes en matemáticas en PISA, por estado, 2003 57 Gráfica 3.6 Resultados de pruebas por tipo de escuela, PISA 2003 58 Gráfica 3.7 Ventajas en el desempeño de diferentes tipos de escuelas en 59 comparación con las telesecundarias Gráfica 3.8 Expectativa de vida y mortalidad, 19902004 63 Gráfica 3.9 Tasas de mortalidad infantil por municipio, 2000 64 Gráfica 3.10 Proporción de familias que enfrentan gastos catastróficos en salud, 64 19922004 Gráfica 3.11 Población por institución de afiliación, 2004 65 Gráfica 3.12 Población sin cobertura de seguridad social, 2005 65 Gráfica 3.13 Indicadores de salud, 19902003 68 Gráfica 3.14 Indicadores de salud para estados seleccionados, 19902001 70 Gráfica 3.15 Proporción de familias que enfrentan gastos catastróficos en salud, 71 estados seleccionados, 2003 Gráfica 3.16 Distribución de beneficiarios de servicios de salud de la SSA 72 afiliados al Seguro Popular y Oportunidades, y de la población no asegurada Gráfica 3.17 Coeficientes de concentración para el Seguro Popular y otros 73 programas de salud, y la población no asegurada Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres v Gráfica 3.18 Hogares con acceso a agua entubada, drenaje y electricidad, 2005 74 Gráfica 3.19 Correlación de las asignaciones del FISM y la infraestructura básica, 77 1999, 2001 y 2003 Gráfica 3.20 Productividad del trabajo agrícola en países de América Latina y 79 el Caribe, 2002 Gráfica 3.21 Gasto público en agricultura por trabajador agrícola en países de 79 América Latina y el Caribe, promedio 19962000 Gráfica 3.22 Distribución de beneficiarios de Alianza en 2004, por programa 82 y tipo de beneficiario Gráfica 3.23 Distribución de los fondos del Programa de Desarrollo Rural, 83 por tipo de beneficiario, 2004 Gráfica 3.24 Distribución de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural y 83 la población rural (familias) Gráfica 3.25 Aumento porcentual en el empleo y el ingreso bruto para 85 los beneficiarios de Alianza 2002, entre ese año y 2005 Gráfica 3.26 Aumento porcentual de activos y nivel de tecnología para 85 los beneficiarios de Alianza 2002, entre ese año y 2005 Gráfica 4.1 Canales de influencia en el sector educativo mexicano 101 Gráfica 4.2 Canales de influencia en el sector salud de México: SSA 107 Gráfica 4.3 Canales de influencia en el sector salud de México: SSA con Seguro 110 Popular Gráfica 4.4 Canales de influencia en el sector salud de México: IMSS 112 Oportunidades Gráfica 4.5 Canales de influencia en el sector de infraestructura social de México 122 FAISFISM Gráfica 4.6 Canales de influencia del desarrollo rural mexicano el Programa de 126 Desarrollo Rural de Alianza RECUADROS Recuadro 1.1 Descentralización y rendición de cuentas en Alemania y Canadá 10 Recuadro 2.1 Fórmulas para asignar recursos a gobiernos estatales y municipales 26 Recuadro 2.2 Asignación por estudiante de transferencias para la educación el 36 Colombia Recuadro 3.1 La puesta en marcha de un sistema coordinado a nivel de 86 identificación de ciudadanos, e intercambio de información fiscal y social: las lecciones de Argentina y Chile Recuadro 4.1 Innovaciones institucionales locales en educación: el caso de 102 Colima Recuadro 4.2 Innovaciones institucionales locales en educación: el caso de 103 Aguascalientes Recuadro 4.3 Experiencias internacionales de autonomía escolar 105 Recuadro 4.4 Innovaciones institucionales locales en salud: algunos estados 108 vi Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Recuadro 4.5 La separación de las fuentes de financiamiento y los prestadores de 114 servicios de salud: experiencias internacionales Recuadro 4.6 Comparación de convenios institucionales: el caso de Puebla y 119 Veracruz Recuadro 4.7 Experiencias de los estados en la implementación de Alianza 130 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres vii Acrónimos y Abreviaturas AGEs Apoyos a la Gestión Escolar CIDRS Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CMDRS Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable CNA Comisión Nacional del Agua CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo CONAPO Consejo Nacional de Población COPLADEMUN Consejos de Planeación Municipal DGE Dirección General de Evaluación ENHRUM Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares FAEB Fondo de Aportaciones para la Educación Básica FAETA Fondo de Aportaciones para la Educación Técnica y de Adultos FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social FAM Fondo de Aportaciones Múltiples FAO Food and Agriculture Organization Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud FISE Fondo para la Infraestructura Social Estatal viii Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres FISM Fondo para la Infraestructura Social Municipal IMSS Instituto Mexicano de Seguro Social INEE Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado LCF Ley de Coordinación Fiscal LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable OLS Ordinary least squares Mínimos cuadrados ordinarios ORFIS Órgano de Fiscalización Superior PAN Partido Acción Nacional PAFEF Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas PAPIR Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión PEC Programa de Escuelas de Calidad PISA Program for International Student Assessment Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos PRD Partido de la Revolución Democrática PRI Partido Revolucionario Institucional PRODESCA Programa de Desarrollo de Capacidades PROFEMOR Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizaciones Rurales PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres ix SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEP Secretaría de Educación Pública SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SNTE Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación SRA Secretaría de la Reforma Agraria SSA Secretaría de Salud x Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres DESCENTRALIZACIÓN Y ENTREGA DE SERVICIOS PARA LOS POBRES RESUMEN EJECUTIVO A lo largo de los últimos doce años, México ha reorganizado muchos de sus programas gubernamentales, entre otras maneras, descentralizándolos hacia los estados y municipios, aunque este proceso está lejos de haber concluido. Al mismo tiempo, el país ha logrado una expansión considerable en la cobertura de estos programas sociales, en especial en lo relacionado con los pobres. Actualmente, el reto de mayor envergadura reside en mejorar su calidad y la rendición de cuentas, que siguen a niveles bajos si se consideran las normas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y a niveles promedio desde la perspectiva de América Latina. En el caso de este informe ­que corresponde a la tercera fase de una serie de estudios sobre la pobreza en México­ el Gabinete social mexicano solicitó al Banco que analizará la prestación de servicios con respecto a una lista específica de programas que son esenciales para la estrategia de desarrollo del gobierno en el contexto de la descentralización. Los elementos de la estrategia gubernamental considerados aquí ­la educación básica, los servicios de salud para la población sin cobertura de seguridad social, la infraestructura social local y el desarrollo rural local­ tienen todos el objetivo, directo o indirecto, de reducir la pobreza. En efecto, tanto los servicios sociales como los económicos moldean las oportunidades de la población pobre. Los sociales contribuyen a la formación de capital humano y a la administración de riesgo, mientras que los servicios económicos dan forma para acceder a los mercados. · La educación básica contempla el nivel preescolar, la escuela primaria (grados primero al sexto), y la educación secundaria de primer ciclo (el equivalente del séptimo al noveno grados). Las escuelas públicas abarcan 92 por ciento de la matrícula en la educación básica. Su principal fuente de financiamiento es el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB), que es una transferencia etiquetada a los estados. El FAEB, junto con los programas federales que se contemplan en este informe ­­el Programa Escuelas de Calidad (PEC) y el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)­­ representan más de 15 por ciento del gasto público total en el rubro. Cabe apuntar también que tanto el FAEB como el gasto de los estados se orientan a cubrir, principalmente, los costos de personal. Por su parte, el PEC canaliza fondos directamente del gobierno federal hacia las escuelas, aunque sujeto a ciertas restricciones. El CONAFE es un programa federal que atiende zonas rurales marginadas. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xi · Los servicios de salud para la población sin seguridad social se otorgan mediante programas públicos orientados principalmente a la población pobre, entre los que se puede mencionar a la Secretaría de Salud (SSA), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)Oportunidades y el Seguro Popular. El gasto canalizado hacia la población sin cobertura de seguridad social constituye cerca de cinco por ciento del gasto público total. El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), transfiere fondos etiquetados hacia los estados para operar el sistema descentralizado de servicios de salud. El Ramo 12 es un rubro federal para apoyar a la SSA, el componente de salud de Oportunidades, y todo el financiamiento federal de salud, como el Seguro Popular, los institutos nacionales de salud y los hospitales federales. · La infraestructura social local se suministra mediante el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), el tercer fondo descentralizado en tamaño, que utiliza una fórmula transparente, ponderada por nivel de pobreza, para distribuir los recursos de inversión hacia estados y municipios. Los recursos financieros inicialmente se cargan en las tesorerías de los estados, sujetándolos a condiciones estrictas para transferirlos a la mayoría de los municipios bajo el título de Fondo para la Infraestructura Municipal (FISM). El resto permanece a nivel estatal bajo el título de Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE). Cabe apuntar que el FISM representa casi dos por ciento del gasto público. Tanto el gobierno federal como los locales pueden gastar más en infraestructura local que lo asignado, si es que tienen acceso a otras fuentes de financiamiento. Esto ocurre principalmente en los municipios más ricos. · El desarrollo rural local se aborda a través de Alianza para el Campo, el principal programa de modernización agrícola en México. El Programa de Desarrollo Rural ­­el nivel municipal de Alianza para el Campo­­ proporciona financiamiento para apoyar la inversión productiva rural. El programa está orientado a los agricultores con pequeñas propiedades. Cerca de 0.2 por ciento del presupuesto federal se asigna al Programa de Desarrollo Rural. La participación varía considerablemente de acuerdo con el estado, al igual que el financiamiento de las entidades mismas. Algunos de los estados y municipios han desarrollado sus propios programas de manera independiente para aumentar y, hasta cierto punto, cerrar las brechas dejadas por los programas federales que aquí se analizan. Cabe comentar que la coordinación entre estos programas ha sido poca o nula. Durante los años noventa, México realizó importantes cambios de política que aceleraron la descentralización de los programas y el financiamiento; al mismo tiempo, la democracia se ampliaba a todos los niveles de gobierno. Desde entonces, la xii Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres descentralización de políticas y programas ha cambiado poco. Aunque la agenda de descentralización siga incompleta, algunos estados y municipios han avanzado en la implementación de las reformas de la década pasada y se han logrado mejorías en la práctica local. Por razones políticas, de debilidad en la capacidad administrativa y las condiciones socioeconómicas, muchos otros estados y municipios no han tomado la iniciativa para llevar a cabo mejoras creativas en los programas federalizados. Más bien, siguen funcionando como agentes para ejercer el dinero federal, pasando dificultades para tratar con los sindicatos nacionales y las regulaciones federales, pero sin utilizar el gran potencial de los programas para los problemas locales de desarrollo y reducción de la pobreza. Debido a que las tendencias generales de la política nacional continuarán dictando el grado de descentralización (y probablemente no lleve a grandes cambios en el futuro cercano), la manera de mejorar los efectos de reducción de pobreza de estos programas deberían centrarse en crear incentivos para aumentar la calidad de los servicios, facilitando el acceso a ellos por parte de los pobres y mejorando la transparencia sobre insumos y resultados. A pesar de que el gobierno federal favorece la descentralización, aún no existe una estrategia unificada, incluso el compromiso con la descentralización varía por secretaría. En cada sector coexisten diferentes procesos de descentralización.1 Los estados y municipios están intentando complementar las carencias en la estrategia, algunas veces de manera improvisada, a medida que su participación moldea el proceso en sus propias jurisdicciones. Aunque a menudo existen pasos claros para mejorar la calidad de los servicios, aún no se cuenta con muchas políticas nacionales y características organizacionales que se requieren para generar más capacidad y ofrecer mejores incentivos para tomar las medidas correctas. La descentralización tiene beneficios potenciales, pero existen sacrificios a cambio. Por otra parte, también existen ganancias potenciales del conocimiento local y de una mayor capacidad de respuesta ante las preferencias locales. También se dan pérdidas potenciales por falta de coordinación, captación local, o una mayor desigualdad de la calidad y cobertura de los servicios entre jurisdicciones. Las dimensiones relevantes de ganancia o pérdida derivadas de los procesos de descentralización analizados aquí incluyen, en primer lugar, si los procesos mejoraron el desempeño en términos de la calidad y la cobertura de servicios para los pobres; segundo, si generaron un mayor esfuerzo local para movilizar recursos o utilizarlos de forma eficiente; tercero, si permitieron o generaron una mejor adaptación de los programas a las condiciones locales y, cuarto, si la descentralización mejoró la transparencia y rendición de cuentas de los prestadores de servicios al gobierno o a los beneficiarios ciudadanos. La segunda, tercera y, especialmente, la cuarta dimensión no 1 La descentralización administrativa comenzó en los años noventa. En los apéndices del Volumen I se presentan los principales eventos para fines de este estudio principalmente en las notas de apoyo sobre descentralización del gasto y alivio de la pobreza. Véanse los capítulos subsecuentes para mayores detalles. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xiii sólo se valoran por su propio mérito, sino que también reflejan las características del entramado institucional que tienen efectos importantes sobre el grado al cual la descentralización cumple sus metas. Sin embargo, se debe hacer notar que en la mayoría de los casos, no existe información suficiente para atribuir resultados a características específicas de los procesos de descentralización, y lo máximo que puede reportarse son las tendencias que se presentaron durante el periodo desde el inicio de los procesos de descentralización. Marco conceptual institucional Para analizar la forma en que las instituciones prestadoras de servicios pueden afectar la calidad y la eficiencia, el reporte utiliza principalmente un marco basado en el Informe de Desarrollo Mundial de 2004 (WDR, por su siglas en inglés). Este marco se adapta al contexto institucional que prevalece en los diversos sectores analizados aquí, tomando en cuenta que cada uno de ellos ha pasado por diferentes etapas en el proceso de descentralización. Dentro del marco conceptual básico, los principales participantes que se detectan en todos los países son los beneficiarios ciudadanos y los contribuyentes (en el recuadro oscuro en la esquina inferior izquierda de la Gráfica 1), el gobierno (recuadro oscuro en el vértice), y los prestadores de servicios (recuadro oscuro en la esquina inferior derecha). El proceso administrativo genera un cuerpo compacto ­­compuesto de una estructura de incentivos, arreglos financieros y mecanismos de rendición de cuentas­­ entre el gobierno y los prestadores de servicios que los ofrecen y esperan ser remunerados. El proceso político crea otro cuerpo compacto entre el gobierno, que recauda impuestos, y sus ciudadanos, que esperan obtener beneficios y que el gobierno les rinda cuentas por sus actos. Posteriormente, se puede analizar la cadena de rendición de cuentas entre el prestador de servicios y el gobierno, y entre éste y los ciudadanos. Una manera de mejorar la eficacia de esta cadena es aumentar la calidad de los resultados en términos de los servicios. También existe un camino potencial más corto en función de la rendición de cuentas, que cubriría la ruta directamente entre los prestadores de servicios y los beneficiarios ciudadanos. Sin embargo, para que esta ruta corta sea eficaz se requiere de autonomía administrativa local adecuada para adaptarse a las condiciones locales, información suficiente para que los beneficiarios conozcan la calidad del desempeño de los prestadores de servicios, e incentivos para responder a la influencia de los beneficiarios. Para que estos programas alcancen su potencial para contribuir a reducir la pobreza, se requieren incentivos para lograr niveles de eficiencia y seleccionar de manera adecuada a los beneficiarios. Por su parte, a nivel local, los prestadores de servicios deben tener autoridad y flexibilidad para responder a esos incentivos. Asimismo, las autoridades locales necesitan contar con o desarrollar capacidad institucional para llevar a cabo estos mandatos. xiv Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 1. Relaciones de rendición de cuentas con partidos políticos, organizaciones nacionales de prestadores de servicios y gobiernos subnacionales Gobierno Federal Sindicato Partido Nacional Político Estado o Municipio Familias/ Prestadores CiudadanosElectore de Servicios / Influencia política Impuestos/Recursos Prácticas sectoriales operativas y de política (incluyendo negociaciones salariales) Voz de los beneficiarios: el camino corto a la rendición de cuentas A fin de adaptar el marco al entorno institucional descentralizado de la prestación de servicios en México, se requiere añadir tres participantes que aparecen en los recuadros más claros incluidos en el diagrama. Los gobiernos estatales y municipales suman otro paso al financiamiento y rendición de cuentas entre el gobierno federal y los prestadores de servicios, pero también podrían adaptar una ruta más corta de rendición de cuentas si toman control adecuado de la prestación de servicios y responden ante la ciudadanía local. Los partidos políticos en México intervienen como participantes aparte debido a su fuerte papel en la integración del sistema (especialmente durante las décadas de gobierno de un solo partido) y en el manejo de las carreras de los políticos que gobiernan. Puesto que la reelección no se permite en México, la principal forma para que cualquier funcionario (electo o designado) garantice su futuro, es agradar al partido. Queda fuera del alcance de este informe realizar un análisis de los partidos políticos, excepto en términos de destacar que son importantes intermediarios en el sistema y que, hasta cierto punto, facilitan la comunicación democrática de los votantes hacia los líderes y, en cierta medida, representan sus propios intereses de forma que obstaculizan tal comunicación. Dentro de la estructura corporativista mexicana, los sindicatos nacionales (de maestros, trabajadores del sector salud y de campesinos) y otras organizaciones corporativistas del país (la asociación de obreros de la construcción) desempeñan un papel que, por tradición, ha sido relevante tanto en la participación como en la vinculación con los partidos políticos. En este informe no se analizan los Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xv partidos, pero sí las relaciones entre el Estado, prestadores de servicios, sindicatos y ciudadanos o usuarios. Los sindicatos y las organizaciones corporativistas contribuyen positivamente en el sentido de que representan a grupos de interés clave e integran la estrategia nacional de desarrollo, aunque también representan intereses privados que pueden entrar en conflicto con el interés público, con la posibilidad de obstaculizar así la delegación de autoridad hacia los gobiernos subnacionales y la rendición de cuentas requerida con relación a la calidad y eficiencia de los servicios. Incluso las adaptaciones realizadas al WDR no logran captar en todo su alcance las importantes dimensiones institucionales. Por ejemplo, es necesario reconocer la importancia de preparar y retener personal competente a nivel local, la necesidad de consolidar programas federales y racionalizar sus regulaciones de forma que el gobierno local pueda tener fácil acceso a ellas, al igual que la necesidad de crear vínculos eficaces entre programas federales, y entre estos y los programas locales. Descentralización y desempeño En todos los sectores ha mejorado la cobertura, la equidad y la orientación de los servicios, en especial en términos de la población pobre. Asimismo, existe evidencia de mejorías en la calidad en algunos casos; sin embargo, la calidad sigue siendo baja con respecto a los niveles generales de la OCDE y el promedio de América Latina. Así, el desempeño del servicio varía ampliamente en todo el país, incluso luego de considerar la correlación con el ingreso per cápita en el estado que se analiza, lo que indica que existen otros factores importantes que influyen sobre el desempeño. No obstante, hay muy poca información a nivel estatal y municipal sobre el trabajo de los programas analizados aquí, lo que dificulta establecer un vínculo con la descentralización. Por otro lado, la brecha en la cobertura a nivel de educación primaria entre los estados pobres y los ricos se ha cerrado desde la descentralización. De esta forma la equidad ha mejorado, tal vez como resultado del efecto acumulativo de los programas compensatorios.2 No obstante, los esfuerzos por incrementar la cobertura de la educación en el primer ciclo de educación secundaria entre la población pobre, sigue enfrentando serios retos. Desde una perspectiva internacional, la calidad de la educación es baja, al igual que después de revisar el nivel de ingreso en México. Esto resulta cierto para los pobres, lo que intensifica los problemas de acceso. La acelerada expansión del sistema de telesecundaria es preocupante, aunque ha contribuido a mejorar el acceso escolar para los pobres rurales. Este sistema representa 20 por ciento de la matrícula total en el primer ciclo de educación secundaria y una proporción mucho 2 Las intervenciones educativas compensatorias de la Secretaría de Educación se orientan hacia escuelas en zonas rurales en desventaja y aumentan la asignación de recursos para aquellas que dan a los estudiantes oportunidades más equitativas. Los programas educativos compensatorios tienden a reducir la dispersión en puntajes. Es posible que el impacto acumulado de la educación compensatoria con respecto a la educación básica se traslada a las escuelas de primer ciclo de educación secundaria y explica, en parte, el alto grado de equidad observado en los resultados de PISA. xvi Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres mayor en las zonas rurales. Sin embargo, cabe apuntar que los estudiantes de telesecundaria muestran un bajo nivel de aprovechamiento. A pesar de las importantes limitaciones institucionales que enfrenta el proceso de descentralización, las innovaciones locales han contribuido a que algunos estados ricos (y otros no tanto) mejoren sus sistemas de educación básica. Los estados que siguen este patrón incluyen a Aguascalientes, Colima3, Nuevo León y Quintana Roo. Los primeros tres estados más el Distrito Federal se ubican en el nivel más alto de la escala del PISA (Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes de la OCDE), mientras que Quintana Roo se sitúa alrededor del promedio. Estos estados trabajan para mejorar el aprovechamiento en el aprendizaje en varios frentes tomando iniciativas, como el mejoramiento de las prácticas pedagógicas, la evaluación y la contratación de maestros. Asimismo, algunos programas educativos federales estimulan el debate sobre cómo mejorar la administración de los planteles escolares y el aprovechamiento académico. En el campo de la salud, los indicadores de resultados como la expectativa de vida y la mortalidad infantil han mejorado durante la última década, debido en parte al éxito de los programas centralizados como el de vacunación. Sin embargo, de acuerdo con niveles internacionales, la mortalidad materna ha continuado a niveles altos. El Objetivo de Desarrollo del Milenio sobre salud materna propuso reducir la mortalidad en dos terceras partes entre 1990 y 2015. Sin embargo, con una reducción de tan sólo 30 por ciento durante los últimos 15 años, resulta poco probable que México logre cumplir esta meta. Aunque la información sobre la población en general es amplia, la existencia de diferentes sistemas públicos de prestación de servicios (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSS Oportunidades y los sistemas estatales de salud) complica el establecimiento de una relación entre sistemas y resultados. Los resultados siguientes provienen de un análisis del sistema de salud basado en una muestra de seis estados (Arredondo, 2005). En primer término, entre los estados parecen observarse diferencias significativas entre los resultados y los indicadores de salud, diferencia que no necesariamente corresponde a la separación entre estados ricos y pobres. Segundo, en las entidades de ingresos medios a altos, como Baja California Sur, Jalisco y Tabasco, la evolución del desempeño en salud no ha sido ni igual ni mejor que en el resto del país. Tercero, estos estados parecen haber avanzado considerablemente más en el proceso de descentralización, invierten cantidades importantes en sus sistemas de salud y han tenido la capacidad de reasignar recursos con relativa eficacia (gasto preventivo contra curativo). No obstante, se requieren más datos y análisis para evaluar el avance de la descentralización y su impacto en estos estados y en otros. Un nuevo programa federal, el Seguro Popular, se encarga de distribuir fondos a los estados con base en la ubicación de los pacientes afiliados, y contribuye a ampliar la cobertura entre la población sin seguridad social, así como a reducir el gasto catastrófico. La cobertura de la infraestructura social ha mejorado, aunque sigue siendo baja para los pobres. El FAIS es una fuente importante de financiamiento para la inversión 3 Colima tuvo el mejor desempeño, pero sólo ocupa el lugar número 14 en términos de PIB per cápita. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xvii en infraestructura social local en los municipios más pobres y, en general, se orienta correctamente en función del nivel de marginación. Sin embargo, la importancia del FAIS en la disponibilidad general de recursos financieros municipales varía por sector y tamaño de municipio. La asignación sectorial de las inversiones del FAIS (agua contra vialidades contra mejorías a la vivienda, etcétera) no se correlaciona generalmente con la falta de cobertura en ese sector, aunque esta conclusión varía por sector y por estado. Una explicación posible es que los municipios tienen diversas fuentes de fondos, y no sólo al FAIS, para invertir en infraestructura social. Otra explicación es que los arreglos institucionales del FAIS cambian entre un estado y otro. En el caso de los programas orientados a la producción en zonas rurales, la inversión es alta, pero no destaca por su eficacia. Esto se debe a la proliferación de programas federales segmentados sin coordinación, así como a la falta de una rendición de cuentas clara en el ámbito político con respecto al desarrollo rural, debido a que las responsabilidades se diluyen entre diferentes secretarías federales y gobiernos estatales, sin olvidar toda una serie de problemas relacionados con el diseño y la aplicación de programas. Asimismo, resulta difícil evaluar el impacto de este tipo de programas sobre la pobreza, y en el desarrollo rural, debido a que buena parte de éste es indirecto, y depende del efecto sobre el empleo y los salarios. En México y otros países de América Latina y el Caribe hay evidencia de que el crecimiento agrícola tiene un fuerte impacto en la reducción de la pobreza rural. Además de que los pobres rurales en México generan gran parte de su ingreso de fuentes no agrícolas. En este sentido, los programas dirigidos al aumento de las oportunidades de empleo e ingreso en los sectores agrícola y no agrícola, en principio, favorecen a los pobres rurales, pero la orientación de los mismos puede ser problemática. De este modo, uno de los problemas con el Programa de Desarrollo Rural de Alianza para el Campo es que se concentra en los pequeños agricultores, quienes ya tienen acceso a algunos activos productivos y, con ello, son más ricos que la población rural más pobre de México. Como consecuencia de ello, incluso si la orientación del programa es adecuada en términos de "campesinos" (80 por ciento de los beneficiarios pertenece a las dos categorías más reducidas de entre los cinco tipos de agricultores que considera la FAO), no está diseñado para llegar a las familias rurales más pobres. Financiamiento, equidad y desempeño A nivel local y estatal, el incentivo para captar ingresos o utilizar transferencias con eficiencia está impulsado por los convenios actuales en términos de impuestos y transferencias entre los estados y el gobierno central.4 El sistema inicia a principios de 4 Las dos principales categorías de transferencias a los estados son las participaciones y las aportaciones. Las participaciones eran originalmente ingresos estatales y municipales cuya recaudación se delegó a nivel federal a raíz del Pacto Fiscal por razones de eficiencia tributaria. La mayor parte de estas transferencias se distribuye bajo el Ramo 28. Por su parte, las aportaciones fueron concebidas como dinero federal etiquetado xviii Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres los años noventa y antes (la Ley de Coordinación Fiscal), cuando las relaciones interinstitucionales descritas arriba estaban fuertemente dominadas por el poder de un solo partido político que controlaba al gobierno federal y casi todos los estatales, además de integrar su base de poder a partir de varios intereses organizados, incluyendo los sindicatos de empleados públicos. Los estados y municipios dependen considerablemente de las transferencias del gobierno central. Un resultado normal de la literatura sobre descentralización fiscal es que la dependencia de las transferencias reduce la rendición de cuentas directa entre los gobiernos subnacionales y sus clientesciudadanos. Esta falta de rendición de cuentas podría reducir esfuerzos para movilizar los ingresos locales o para utilizar las transferencias con eficiencia. Sin embargo, un efecto negativo de la descentralización durante la última década parece centrarse en un menor esfuerzo recaudatorio de los gobiernos municipales, que se redujo de 0.17 por ciento del PIB en 1990, a 0.07 por ciento en 2004. El monto de transferencias a los municipios ha crecido considerablemente, pero los recursos llegan con menos discreción y más con base en una fórmula. Debido a que la fórmula de participaciones recompensa en cierta medida el esfuerzo recaudatorio local y, por otra parte, los rescates de deuda estatal y las transferencias discrecionales de la presidencia prácticamente desaparecieron después de 1998, han mejorado los incentivos marginales para aumentar el esfuerzo fiscal a nivel local. Sin embargo, el gran incremento en las transferencias federales totales hacia los municipios, aparentemente ha tenido un impacto negativo en el esfuerzo recaudatorio total. Los estados no han cambiado su sistema recaudatorio de forma considerable, tal vez debido a que la ley no les da un alcance adecuado para recaudar sus propios ingresos. Aunque no pueden hacerse atribuciones causales, resulta ilustrativo describir algunas tendencias clave en eficiencia que se han observado desde el inicio de la descentralización. En términos del uso de recursos, existe poca evidencia de aumentos en la eficiencia como resultado de la descentralización, aunque los resultados varían por sector. Por ejemplo, el grueso del gasto en educación se presupuesta y distribuye de forma "inercial" con base en el acervo de capital físico y empleados que pertenecían al sistema federal antes de la descentralización. Esta asignación no considera la demanda de clientes, la productividad de los proveedores o la pobreza. Asimismo, la expansión de la matrícula a nivel nacional ha sido proporcionalmente menor que el incremento en el número de maestros y escuelas, y más lenta que el incremento en el gasto. Este aumento en el gasto por estudiante desde la descentralización, se explica principalmente por medio del aumento en los salarios de los maestros.5 Datos transversales muestran que los salarios de los maestros no están correlacionados con el aprovechamiento para (anteriormente) pagar compromisos federales y transferidas a los estados y municipios a la par de esos compromisos (por ejemplo, educación y salud). Estos fondos, antes parte del Ramo 26, ahora se operan mediante el Ramo 33. Para un análisis más extenso, consúltese Banco Mundial (2004a; 2001a; 2001b). 5 Las comparaciones internacionales sugieren que mayores proporciones de gasto no salarial se asocian con un mejor desempeño. Un ámbito para la investigación futura se centraría en la obtención de datos sobre gasto no salarial por estado, a fin de evaluar si el gasto está correlacionado con el desempeño. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xix estudiantil.6 Por lo tanto, es probable que el mayor gasto no haya afectado el desempeño. Adicionalmente, los resultados de las pruebas académicas estandarizadas no están correlacionados con el gasto por estudiante (véase Gráfica 2).7 Gráfica 2. Resultados de pruebas de matemáticas y lectura y gasto por estudiante, 2001 Lectura Matemáticas 500 435 SIN 495 SIN 430 490 TAM 425 HGO HGO 485 SLP CHIH 420 AGS DGO DGO o* GTO QRO QR COAH o* OAXSLP TLAX 480 CHIS TLAX 415 NL BC GTO JAL CHIS NAY TAM NAY omedi 475 OAX NAL BCS COL COL omedi 410 CHIHNL COAH preaj AGSM MVERICH OR SON QRO NAL MOR JAL 470 YUC preaj 405 M ICH SON ZAC BCS untP 465 PUE ZAC 400 PUE YUCQR BC M EX untP GRO 460 TAB 395 CAM CAM M EX 455 390 VER 450 385 GRO TAB 445 380 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos) Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos) Fuente: Secretaría de Educación Pública. En cuestiones de salud, no es posible atribuir a la descentralización evidencias de mejorías en los indicadores de resultados: el desempeño varía de manera considerable entre estados, en especial entre aquellos que han avanzado más en la descentralización, y existe poca información a nivel estatal sobre los factores no fiscales que podrían influir sobre el desempeño. Con respecto al gasto, las erogaciones en salud han aumentado en términos reales a un ritmo de 9.6 por ciento al año. Las transferencias federales (a través del FASSA) y el gasto federal (por medio del Ramo 12) han aumentado de 1,186 pesos per cápita para la población sin cobertura de seguridad social en 1992, a 2,319 pesos per cápita en este concepto en 2004. A mediados de los años noventa, durante la crisis de 1994 y poco después, se observó un descenso sustancial en el gasto, seguido de una recuperación. Por ejemplo, al igual que en el caso de la educación el grueso del gasto se presupuesta y distribuye de forma "inercial" entre estados, con base en el acervo de capital físico y empleados que pertenecía al sistema federal antes de la descentralización. Esto lleva a inequidades, pues los estados que cuentan con una buena dotación reciben 6 Los gobiernos subnacionales recibieron transferencias equivalentes a cerca del doble del nivel per cápita en términos reales en 2004 como en 1992, antes de que los principales sectores comenzaran a descentralizarse (1993) y la última revisión a fondo de la fórmula de participaciones fuera concluida (1994). 7 Las pruebas no se aplicaron en los años previos a la descentralización, por lo que no puede saberse cómo los cambios en el gasto en el tiempo se correlacionan con los resultados de las pruebas. Un análisis más sofisticado en términos estadísticos, tomando en cuenta las condiciones socioeconómicas locales y las características organizacionales básicas de los estados, confirma la falta de significancia de los niveles de financiamiento para explicar la variación entre estados en el desempeño en la prueba. Véase la discusión en el capítulo de Educación del Volumen II y Quality of Education, Banco Mundial, 2006b. xx Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres grandes proporciones de fondos del FASSA. Aunque 20 por ciento del FASSA se asigna mediante una fórmula que toma en cuenta los déficit o superávit estatales en servicios de salud, este monto no compensa del todo la distribución desigual de servicios, así como tampoco ofrece incentivos a los estados para mejorar la eficiencia de sus sistemas. Las iniciativas recientes intentan revertir estas desigualdades e ineficiencias. En términos de infraestructura social existen algunos indicios de mejorías en la eficiencia desde la descentralización. La mayoría de los estados han desarrollado sus propios modelos de planeación y aplicación del FAIS, que requiere realizar análisis cuidadosos para identificar y difundir las mejores prácticas. En relación al desarrollo rural, no existen normas claras de resultados, por lo que tampoco se cuenta con indicadores de eficiencia concretos. La mayor parte del gasto en agricultura y desarrollo rural no es eficiente en términos de su impacto directo sobre la pobreza, debido a que el grueso del gasto público no se orienta a los ciudadanos rurales más pobres. De acuerdo con los criterios de canalización basados en la marginación, el financiamiento descentralizado de Alianza para el Campo resulta regresivo. Su eficacia en términos del desarrollo agrícola queda fuera del alcance de este informe. A pesar de que la discrepancia en el desempeño normalmente no se correlaciona con la de los niveles de financiamiento federal o total (como se mencionó en el contexto de eficiencia), la variación geográfica entre estados y municipios en el financiamiento per cápita o por usuario es sustancial (normalmente superior a un factor de dos entre el punto más bajo y el más alto). Esta discrepancia en financiamiento podría llegar a generar diferencias en cobertura y calidad. El mejor programa en este aspecto es el FAIS, cuya distribución sigue una fórmula transparente basada en la población y el índice de marginación. Sin embargo, aún existe margen para mejorar, debido a que los municipios no necesariamente distribuyen los proyectos para beneficiar a las comunidades más pobres, y porque algunos estados aplican una fórmula distinta a la utilizada por el gobierno federal para distribuir el FAIS a sus municipios, lo cual puede resultar en que algunos municipios con grado similar de pobreza en estados diferentes no reciban el mismo nivel de financiamiento a través del fondo. En el caso de la educación básica y la salud para la población sin cobertura de seguridad social, el grueso de la distribución (FAEB y FASSA en el Ramo 33) se lleva a cabo de acuerdo con la distribución de maestros, médicos y enfermeros antes de la descentralización.8 A pesar de haber sido un punto de inicio práctico en términos de los acuerdos nacionales y la transición, esta medida ha llevado a registrar amplias variaciones en los niveles de financiamiento por estudiante y por población sin 8 El gobierno federal ha asignado recursos para compensar las inequidades por medio del CONAFE y los PEC en educación y el programa Seguro Popular en salud. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xxi cobertura de seguridad social, disparidades que han aumentado con el tiempo. Las disparidades no están correlacionadas con los niveles de pobreza, sino más bien con el nivel absoluto de población por estado (los estados más grandes reciben menos fondos per cápita) y con el tamaño de los sistemas de los estados antes de la descentralización. Los estados que contaban con sistemas de mayor tamaño (y para cuyo pago realizaron más esfuerzos fiscales) normalmente tenían menores sistemas federales per cápita antes del cambio, por lo que han recibido menos fondos federales desde la descentralización. El Programa de Desarrollo Rural se asigna a los estados de acuerdo con una compleja fórmula que incluye variables como la población rural, el PIB agrícola, la tierra cultivada, la superficie irrigada, el número de unidades de producción, y la contribución estatal. Los fideicomisos estatales son responsables del manejo financiero y, mediante comités técnicos, de la aprobación de las propuestas de agricultores. Desde 2003, parte del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural comenzó a canalizarse hacia las autoridades municipales. Generalmente, los estados reclaman que el exceso de reglas y disposiciones obstaculiza la puesta en marcha y posibilidad de adaptar el programa. Adaptación a las condiciones locales El proceso de descentralización en México está lejos de haber concluido. Una de las razones para ello es la persistencia del casi monopolio del gobierno con relación al incremento de impuestos. Segundo, aunque cerca de la mitad de los fondos programables del sector público pasan por los gobiernos estatales y municipales, el gobierno federal retiene la postura dominante en términos de señalar cómo se utilizarán los recursos descentralizados. Aunque difieren las modalidades de influencia, buena parte de la economía política subyacente es similar. Intereses poderosos como los representados por algunos sindicatos, mantienen relaciones estrechas con el gobierno federal, relaciones construidas durante el siglo pasado bajo la rectoría de un Estado de partido único y corporativista, y prefieren no tener que tratar con los gobiernos independientes y competitivos políticamente de los 32 estados.9 En los sectores de educación y salud, los sindicatos de maestros, doctores y enfermeros negocian con el gobierno federal los salarios y reglas para el personal. Por su parte, el gobierno federal transfiere a los estados los fondos para pagar a estos trabajadores. Los estados tienen poco poder para administrarlos, lo que limita seriamente sus opciones para manejar el sector o adaptarse a las circunstancias locales. En lo correspondiente a los programas descentralizados para la infraestructura municipal y el desarrollo rural, hay poca asignación anticipada de fondos delegados a los municipios, aunque la mayor parte de los ámbitos en los que pueden utilizarse estos fondos están dominados por otros programas federales relacionados con el agua, la 9 El liderazgo del sindicato nacional de maestros se ha opuesto a la descentralización del mismo como amenaza potencial a su influencia y relevancia. xxii Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres electrificación, las carreteras y la inversión agrícola. En cierta medida, los programas municipales permiten a los gobiernos locales depositar el dinero donde consideran que el gobierno federal ha pasado por alto una oportunidad, pero parte de los fondos delegados regresan al control federal en forma de fondos requeridos de contrapartida a los programas federales. El gobierno central ha impuesto muchas restricciones y ha sido rígido para la puesta en marcha de los programas municipalizados de desarrollo rural, complicando la operación de los gobiernos locales. Asimismo, resulta difícil diseñar programas de desarrollo rural estratégicamente sólidos, con inversiones agrupadas alrededor de ejes de desarrollo local. Incentivos para el desempeño local La experiencia internacional muestra una variedad de incentivos para mejorar el desempeño local. Por desgracia, la mayoría de ellos no forman parte de los convenios de descentralización en México. A nivel político agregado, en la mayoría de los demás países los políticos locales tienen el incentivo de la reelección, lo que los hace responsables por rendir cuentas ante los votantes. Aunque se han presentado propuestas, no se han realizado acciones para permitir la reelección a nivel municipal en México, excepto en el caso de Coahuila. El hecho de contar con una sola gestión de tres años desalienta la realización de proyectos con beneficios a más largo plazo. A nivel fiscal agregado, la captación de un porcentaje sustancial de recursos fiscales para gasto local, como sucede en los estados sureños de Brasil, Canadá y Estados Unidos, crea otra relación de rendición de cuentas con los votantes y contribuyentes locales. En algunas grandes ciudades mexicanas se observa generación de ingresos, con incentivos benéficos por eficiencia y rendición de cuentas. Sin embargo, los municipios pequeños carecen de la capacidad necesaria, y los estados del margen fiscal para poder replicar este esfuerzo. De igual manera, el aumento de la generosidad federal en términos de las transferencias ha socavado aún más el incentivo para realizar esfuerzos a nivel local. La política de sustituir el aumento en las transferencias federales proporcionando asistencia técnica y autoridad fiscal legal (para los estados), podría contribuir a mejorar los incentivos. En los ámbitos de la educación y la salud, muchos países cuentan con fórmulas mediante las cuales el financiamiento sigue la ubicación de la asistencia de los estudiantes o del uso de servicios de salud, contando tal vez con algunos ajustes definidos por reglas para tomar en cuenta características demográficas, como la edad o la dispersión geográfica. Este tipo de convenios genera incentivos positivos en varios aspectos. En primer lugar, como incentivo de equidad, pues la fórmula para distribuir recursos nacionales crea expectativa para observar métodos de distribución similares a nivel local, por ejemplo, por establecimiento. En segundo término, estas fórmulas generan incentivos y espacio para que los gobiernos locales elijan combinaciones de Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xxiii insumos más eficientes. Tercero, las fórmulas recompensan a los establecimientos y a los gobiernos locales que mejoran la asistencia escolar y hacen más atractivos sus servicios de salud. El Recuadro 2.2 del Capítulo 2 describe cómo Colombia ha convertido sus transferencias para educación básica a un principio de capitación, luego de partir de una distribución basada en la ubicación histórica de los maestros y los trabajadores de salud, como lo ha hecho México. Transparencia y rendición de cuentas Desde el principio del proceso de descentralización, el cambio institucional en estos programas ha permitido mejorar los mecanismos de rendición de cuentas en dos aspectos: primero, al crear rutas más cortas de rendición de cuentas mediante algunos de los gobiernos estatales y municipales que tienen responsabilidades por el manejo de la prestación de servicios de educación, salud y servicios de infraestructura municipal y, segundo, al establecer vínculos directos de rendición de cuentas entre clientes y prestadores de servicios en algunas escuelas, establecimientos de salud y organismos de servicios municipales. Aunque resulta difícil probarlo de manera clara, la evidencia anecdótica apoya la suposición de este informe acerca de que una mayor transparencia y rendición de cuentas llevará a mejorar los servicios sociales y la infraestructura para los pobres. El reto de mejorar la transparencia de los programas descentralizados tiene dos aspectos: claridad en la asignación de recursos y evidencia de los resultados. La asignación de recursos para los sectores analizados ciertamente es más transparente que hace doce años, cuando comenzó el trabajo. Asimismo, un Congreso federal más independiente en términos políticos deja mucho menos presupuesto a discreción del Ejecutivo. En la actualidad, el presupuesto ­­propuesto y aprobado­­ y los diversos informes que presenta el Ejecutivo, proporcionan información detallada y pública acerca de la distribución de recursos entre programas y zonas geográficas. Algunos recursos, incluyendo los fondos de infraestructura social y desarrollo rural que se contemplan aquí, se distribuyen a los estados ­­y de ahí a los municipios­­ por medio de una fórmula. Así, los ciudadanos pueden constatar hacia dónde se canaliza el dinero en términos geográficos y debatir los puntos a favor y en contra de la fórmula. En el caso de las decisiones locales con respecto al uso de recursos financieros, la transparencia varía, aunque por lo menos en algunos lugares se utilizan plataformas de participación para elegir proyectos, como los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, en el caso de la infraestructura social, y los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS) en el caso del desarrollo agrícola y rural. Al facilitar la aplicación de decisiones de gasto técnicamente aconsejables y apoyadas por los ciudadanos y evitar ser cooptada por las elites locales, la democracia electoral a nivel local podría reforzarse mutuamente con estas instituciones. En los servicios de salud y, en especial, de educación, los sindicatos nacionales defienden con intensidad sus propios intereses, algunas veces a costa de la calidad del xxiv Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres servicio y de otros intereses de los ciudadanosbeneficiarios. No obstante, la diversidad de experiencias a nivel estatal en México demuestra el potencial, en parte logrado en algunos estados, para hacer mejorías incrementales mediante negociaciones con los sindicatos. A medida que los estados ganan autonomía fiscal a través de la recaudación local de ingresos, tienen mayor flexibilidad para negociar estos convenios. La transparencia acerca de los resultados también ha mejorado, aunque la información sigue siendo más escasa que en el caso de la asignación de recursos. En el campo de la educación, México utiliza la prueba estandarizada de PISA, que proporciona información sobre logros estudiantiles a nivel individual, además de datos sobre su entorno socioeconómico y geográfico. Identificar las políticas e innovaciones en los estados con altos puntajes promedio y baja dispersión sería una información valiosa para otras entidades (véase la sección sectorial sobre educación en el Vol. II y Banco Mundial, 2006b). Los análisis con que se cuenta también muestran que los programas federales especiales que generan rendición de cuentas local en las escuelas, hacia los padres y la comunidad ­­como en el caso de los Apoyos a la Gestión Escolar (AGE de CONAFE) y, tal vez, el PEC­­ se asocian con mayores logros escolares, incluso luego de controlar para factores socioeconómicos. Estos programas no crean escuelas nuevas, sino, más bien, aumentan los recursos y transforman los incentivos en las escuelas que permanecen en el marco tradicional de administración estatal y financiamiento federal de los salarios de los maestros. En el ámbito de la salud, hacer que cada prestador de servicios rinda cuentas por los resultados requerirá información para cada segmento de clientela, información con la que aún no se cuenta. La SSA ha comenzado a recabar datos sobre la calidad de los servicios de salud con tres evaluaciones, realizadas en 2003, 2004 y 2005, que se darán a conocer en agosto de 2006. Estas evaluaciones se realizaron sobre temas, como si las instalaciones se abren y cuentan con el personal de acuerdo a lo programado, cuánto tiempo deben esperar los pacientes para recibir tratamiento, cuáles se realizan, qué porcentaje de éstos tiene éxito y la disponibilidad de medicamentos. Existen evidencias que indican que el sistema IMSSOportunidades, que aún se opera desde el centro en cerca de la mitad de los estados, presta mejores servicios que los programas estatales de la SSA. Algunos estados han combinado el manejo de los dos programas: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Yucatán y, parcialmente, Veracruz. El Seguro Popular es la innovación reciente más importante de las instituciones del sector salud. El programa ha funcionado para proteger a las familias, en especial las pobres, de gastos catastróficos en salud. La participación ha crecido de manera acelerada desde 2003, y resulta ligeramente más progresiva que la participación en la SSA (que ya se inclina hacia los pobres), aunque menos que otros programas como Oportunidades. Con la meta de que los fondos "sigan" al paciente, el programa ha Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xxv logrado asignarlos de acuerdo con el número de beneficiarios. El siguiente paso consistiría en dirigir el financiamiento hacia el establecimiento al que asiste el paciente, cambio que está programado para 2010. Los estados deben contribuir con parte de los costos, lo que los incentiva para ser más eficientes en la administración de los mismos. Buena parte del gasto en este programa se canaliza a medicamentos, y la parte utilizada para el personal se ha dedicado a la contratación de corto plazo, lo que ofrece a los administradores cierto margen de maniobra para la administración del establecimiento. A fin de mejorar e influir sobre la calidad del servicio, el Seguro Popular cuenta con un programa federal de acreditación para estados y establecimientos; sin embargo, aún no se cuenta con evidencia sobre su funcionamiento. Por otra parte, no se ha avanzado en la creación de una cultura del prepago, pues los estados registran a casi todos los usuarios como pobres extremos, de manera que no existe forma de pago. Algunos estados con establecimientos de IMSSOportunidades han comenzado a financiarlos también con el Seguro Popular, que tiene el potencial de crear un puente eficaz con el sistema estatal de la SSA. En el caso de la infraestructura local, casi todos los municipios informan a los gobiernos de los estados sobre cómo canalizan los recursos del FISM, aunque sólo algunas entidades reportan esta información o aquella sobre los fondos del FISE al gobierno federal, como es requerido por la ley. Las listas de inversiones realizadas parecen razonables, encontrándose entre las más comunes las canalizadas hacia agua y alcantarillado, vialidades locales y agua. Las asignaciones del FAIS en los sectores de agua y electricidad parecen estar correlacionadas con la falta de acceso a estos servicios, aunque no se encontró correlación similar en el caso de las inversiones en alcantarillado. Muchos otros programas (la mayoría federales y algunos locales) también financian este tipo de infraestructura. Así, no es posible evaluar si los recursos del FISM (generalmente una parte menor del total) están siendo asignados correctamente, sin conocer la gama completa de inversiones que ingresan a cada localidad (de lo cual nadie mantiene un registro). En el caso de la inversión municipal en desarrollo rural, la información acerca de las necesidades locales y la asignación efectiva de las inversiones es aún más escasa. Las regulaciones federales detalladas y, normalmente, rezagadas, sobre el uso de fondos parecen tener principalmente el impacto de hacer que la ejecución de proyectos sea difícil e ineficiente. La complejidad también dificulta innecesariamente el entendimiento y la puesta en marcha del programa por parte de los consejos municipales. Retos de política y opciones a futuro Hasta la fecha, la descentralización en México ha sido fortuita. La descentralización fiscal de transferencias y gasto ha avanzado a ritmo acelerado por razones políticas, mientras que la tributación sigue centralizada. Aunque los gobiernos locales realizan el pago, su autoridad no es suficiente para manejar los sectores en xxvi Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres función de los resultados. En los ámbitos de la educación y la salud, la mayor parte del dinero se canaliza a los trabajadores, cuyos contratos están negociados a nivel nacional. En cuanto al desarrollo rural, la complejidad de las reglas nacionales limita la programación local y, tanto en la infraestructura municipal como en el desarrollo rural, los programas federales directos, de mucho mayor tamaño, a menudo eclipsa los resultados generados por los programas locales. Por esta y otras razones, las instituciones y los incentivos para la rendición de cuentas han mostrado debilidad en todos los aspectos de los programas analizados aquí. La auténtica rendición de cuentas no es posible sin una autoridad adecuada. La descentralización ha funcionado mejor en los servicios, estados y municipios donde se registró una cobertura eficaz (eficiente y a favor de los pobres) de los diferenciales en programas federales. Esto implica una necesidad tanto de cambios sistemáticos hacia un proceso de descentralización más racional, así como de aprendizaje de los éxitos y los fracasos, en especial, para saber si los éxitos son producto de un diseño adecuado o del contexto local. Algunos estados bien desarrollados como Aguascalientes, tienen un buen desempeño; otros estados con niveles de ingreso comparable reportan un buen desempeño en algunos sectores, pero no en otros. Las diferencias en sus reacciones ante el reto de la descentralización proporcionan espacio para el aprendizaje que surge de las buenas y malas experiencias. Aunque la variedad de circunstancias y resultados impide generar una conclusión uniforme acerca de la descentralización, parte del camino hacia el progreso en la mejoría de la prestación de servicios parece implicar el relajamiento de las regulaciones que hacen los gobiernos locales, y dar al gobierno federal un papel más fuerte en el establecimiento de normas de resultados (por ejemplo, los programas de estudios básicos, normas de ingeniería), realizar trabajos de seguimiento y evaluación, y requerir que los gobiernos locales revelen a sus ciudadanos los convenios financieros y los resultados de los sectores y programas que manejan. A pesar de que el relajamiento de regulaciones implique menos etiquetamiento y dirección dentro del sector, la experiencia de Canadá y Europa muestra que el etiquetamiento sectorial puede ser menos estricto (sin que ello lleve a carencias de financiamiento) a medida que los ciudadanos desarrollan expectativas claras en el sentido de que el gobierno local tiene la responsabilidad de prestar el servicio en cuestión. Este fenómeno está comenzando a darse en México, más claramente con el FAIS, que nunca ha tenido un etiquetamiento rígido, aunque también en algunos casos en educación y salud, como cuando la población se queja con su gobernador acerca de aumentos en la mortalidad materna o problemas en las escuelas. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xxvii En lo relacionado con los incentivos creados por el sistema fiscal, la experiencia internacional sugiere una serie de opciones de política para mejorar la movilización de recursos locales, la eficiencia del uso de recursos y la distribución entre jurisdicciones: · Los incentivos para la generación local de ingresos parecen ser débiles en México: los ingresos propios son bajos y han decrecido desde el aumento en las transferencias federales de la década pasada. A nivel municipal, los presidentes de municipios pobres tienen incentivos a "atraer recursos" a nivel federal y estatal, en lugar de movilizar los ingresos locales (Grindle, 2004). Esto resulta negativo para la movilización general de recursos y para el fortalecimiento del contrato tributario local. La situación de los estados no es mejor. El creciente papel del Congreso ha tendido a hacer esto más evidente, pues mientras que el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) es aún relativamente reducido, suma un incentivo adicional para que los estados busquen recursos "arriba" en lugar de generarlos a nivel local. · A pesar del cambio hacia una asignación de recursos para inversión municipal basada en una fórmula, con una mayor automatización de los recursos federales (lo que mejora los incentivos en el margen), el efecto riqueza de un gran aumento en el volumen de recursos (inframarginales), ha disminuido los incentivos para movilizar ingresos locales en muchos lugares. · Tanto para estados como para municipios, el gobierno federal haría bien en reducir la velocidad, o revertir, el crecimiento de las transferencias totales, utilizándolas selectivamente para motivar prácticas deseables a nivel nacional para compensar las áreas pobres y fomentar el esfuerzo por obtener ingresos locales como una forma de encontrar recursos adicionales para propósitos públicos, incluyendo los programas de reducción de pobreza comentados aquí. · Para los municipios, que tienen una buena base tributaria potencial (el impuesto predial), el gobierno federal podría apoyar con asistencia técnica para fortalecer los catastros, los registros de propiedad y la recaudación del impuesto predial. La Secretaría de Hacienda consideró este proyecto en 2005 y es posible que retome esta idea. · En el caso de los estados, que carecen de una base tributaria adecuada, el gobierno ha propuesto varias veces permitirles establecer un impuesto por las ventas sobre la misma base que el Impuesto al Valor Agregado (IVA). La Convención Nacional Hacendaria (CNH) también lo recomendó, pero nunca se ha llegado a un acuerdo acerca de cómo ajustar el IVA y el sistema de participación tributaria a fin de adecuar esta propuesta. Es posible que el próximo gobierno adopte una idea similar. xxviii Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres · La aplicación de la recomendación de la CNH para ampliar la base tributaria de los gobiernos estatales daría la autoridad fiscal necesaria a las entidades federativas para responder a las demandas ciudadanas por mejores servicios, y dieron a los ciudadanos más interés para seguir el uso eficiente de los impuestos que pagan. · En 2004, la CNH recomendó cambiar a una fórmula de distribución de recursos federales (aportaciones), basada en el número de estudiantes o clientes. La puesta en práctica de la recomendación de la CNH para distribuir recursos hacia la educación y la salud con base en la ubicación de estudiantes y clientes, respectivamente por lo menos en el margen contribuiría tanto a una mayor equidad como a la comprensión de los ciudadanos de que los recursos llegan a un estado en respuesta a sus necesidades más que al poder de negociación de un sindicato nacional. · Los ajustes adicionales a la fórmula del FAIS deberán tener consideración prudente de cuánto se esperaría que los estados ricos ayuden a sus propios pobres.10 En muchos casos, contar con servicios mejores y más eficientes se relaciona con la flexibilidad y autoridad que los gobiernos locales tienen para adaptar los programas a las necesidades también locales y de tomar otras medidas para mejorar la eficiencia y la calidad. La experiencia internacional muestra la importancia de este hecho (Banco Mundial, 2004c). Una serie de medidas específicas permitiría una mejor adaptación a las condiciones locales. En algunos casos, implica cambiar el cuerpo intergubernamental, de manera que los gobiernos locales o estatales tengan más libertad para responder a sus ciudadanos. En otros casos, los ciudadanos ganarían terreno para expresar sus preferencias al tener mayor libertad para elegir a su prestador de servicios ( por ejemplo, el Seguro Popular). · Programas como los Apoyos a la Gestión Escolar (AGE) y el Programa Escuelas de Calidad (PEC), así como otras medidas para fortalecer la rendición de cuentas de las escuelas a los padres tienen el potencial de contribuir a mejorar la calidad de la educación básica en México y, así, a reducir la pobreza. Se requiere de más análisis para identificar los aspectos de estos programas que tienen impacto benéfico y cómo se podría ampliar a un círculo de escuelas. Resulta importante fomentar los modelos educativos que mejoran las prácticas pedagógicas, la evaluación a nivel local y la 10 No se sabe cuánto están asignando los estados ricos de sus fondos libres (no pertenecientes al FISM) para ayudar a sus propios pobres. La pregunta que se plantearía aquí se referiría a cuánto deberían estar asignando, o si acaso se graduarán algún día de la necesidad de ayuda federal para la asistencia a sus propias regiones más pobres. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xxix rendición de cuentas, de manera que se asignen recursos con base en el desempeño. · En la educación y la salud, el gobierno federal podría alentar a los estados a tomar la iniciativa en las negociaciones con los sindicatos estableciendo normas de calidad sin especificar métodos en detalle, pero permitiendo mayor discreción a los estados para mejorar elementos, como los planes de estudio de las escuelas o los sistemas de pago en el sector salud, mediante el fomento de la autonomía fiscal general y difundiendo información sobre las mejores prácticas. · La SSA deberá permitir más flexibilidad a la administración de unidades de salud a nivel local, de manera que puedan responder a las necesidades locales y usar mejor el proceso de descentralización. La rendición de cuentas, tanto hacia arriba como hacia abajo, debería seguir fomentándose para garantizar que el flujo de recursos hacia los estados se base en el desempeño y para fortalecer al ciudadano en el ejercicio de una influencia política constructiva sobre sus gobiernos locales. Aunque estas medidas no garantizan que los gobiernos locales respondan de forma apropiada a las recomendaciones de los ciudadanos, deberían contribuir a fortalecer la relación de rendición de cuentas que surge del proceso democrático. · Una opción atractiva de reforma en el sector salud, con su multiplicidad de programas y prestadores de servicios, sería la de hacer que la afiliación de cada cliente indicara el origen del financiamiento que podría luego llevar al prestados de servicios más conveniente.11 El Seguro Popular tiene como objetivo ser un financiamiento portátil en el futuro cercano y los demás programas podrían organizar también una portabilidad similar. Con base en la experiencia internacional, hacer que el financiamiento siga al cliente, mejora el poder del cliente y aumenta la rendición de cuentas de los prestadores de servicios. · A medida que los clientes ganan flexibilidad para buscar al mejor prestador de servicios, éstos ­­los hospitales y las clínicas­­ requerirán y demandarán más flexibilidad y autoridad para mejorar sus servicios. 11 En un inicio, la portabilidad del Seguro Popular podría limitarse a establecimientos de la SSA o de IMSS Oportunidades, debido a que el acceso a establecimientos de la seguridad social (sin contar con este tipo de cobertura), como el IMSS regular o el ISSSTE, en la actualidad se vinculan con la situación laboral. Aunque prácticamente todas las demás opciones de reforma que se comentan aquí podrían aplicarse con o sin las demás, la separación del prestador de servicios de la fuente de financiamiento afectaría el diseño de algunas de las otras reformas propuestas. xxx Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres · En el caso del FAIS y el FISM, algunos estados, como Puebla y Zacatecas, han instituido sus propias reglas para garantizar que las comunidades pobres reciban la consideración adecuada dentro de sus municipios. Estas experiencias deberían estudiarse a profundidad, difundiendo las mejores prácticas. · En algunos sectores, los recursos del FAIS parecen estar canalizados de manera adecuada hacia las necesidades de los municipios. Sin embargo, el análisis de la eficiencia del FAIS requeriría conocer las necesidades, condiciones y recursos locales. De cualquier manera, el hecho de permitir la reelección de presidentes municipales, como lo recomendó la CNH en 2004, mejoraría la continuidad y, probablemente, también contribuiría a diseñar planes de inversión más eficientes con un horizonte temporal más largo. · En el caso de los programas de desarrollo rural, como alternativa a la municipalización, México podría considerar la consolidación de la mayoría de los programas productivos de desarrollo rural a nivel estatal, como lo han hecho con éxito en países como Alemania, Italia y España. En este modelo, la regulación federal del diseño de programas locales se relajaría, concentrándose más bien en la transparencia de la información a la población local. La transparencia de la información es un factor clave para mejorar la rendición de cuentas en cada programa. Muchos estados y algunos municipios han seguido, e incluso superado, el ejemplo federal de promulgar la Ley Federal de Acceso a la Información y establecer un organismo para aplicarla. Las acciones federales en las áreas que aquí se discuten deberían apoyar esta tendencia. A continuación se presenta una lista de sugerencias específicas, que incluye mejor información sobre asignación de recursos y mayor calidad en la medición del desempeño. Por ejemplo, los programas específicos de transferencias podrían incluir la revelación de información como condición para recibir, por lo menos, parte de los fondos. · En el caso de la educación, el gobierno debería poner la información a disposición del público a nivel de escuela. También debería ponerse a disposición de la localidad y del público en general, la información para cada escuela acerca del presupuesto y personal, y la asistencia de los estudiantes y trabajadores. · La SSA debería continuar con sus programas para mejorar la información sobre salud, haciendo su publicación más oportuna y proporcionando información más clara sobre los vínculos entre resultados y organismos responsables por cada segmento de la población. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xxxi · A fin de fortalecer la capacidad y rendición de cuentas de los COPLADEMUN y la CMDRS, se requiere una combinación de incentivos fiscales para la transparencia (como condicionar los incrementos de transferencias a la publicación puntual de la información), asistencia técnica para acumular capacidad, y la flexibilidad presupuestaria para construir y poner en marcha un programa de mediano plazo a nivel municipal. El gobierno federal debería difundir información sobre las mejores prácticas en términos de planeación y asignación de recursos del FAIS. · Recurrir al juicio de la ciudadanía local, mejorar la información disponible y fortalecer la capacidad del gobierno local para responder, podría contribuir a mejorar la selección de infraestructura social local. Sin embargo, para realizar mejoras importantes, se requerirá más que medidas de transparencia; por ejemplo, mayores incentivos para aumentar los ingresos locales, como se comentó arriba. · Si el gobierno decide seguir la estrategia de apoyo para agricultores pequeños y medianos por medio de gobiernos locales ­­estados o municipios­­ la opción más viable sería cambiar el énfasis regulador sobre la revelación de información. Por ejemplo, hacer que el dinero de cada año sólo estuviera disponible una vez que el municipio haya revelado en su totalidad la información del programa para el año anterior (a la postre incluyendo datos de seguimiento del desempeño) y haya elaborado su plan de inversión para el año en curso. No obstante, existen algunos cambios benéficos en el diseño del programa o la administración sectorial que no son específicos a los convenios institucionales de descentralización. Por ejemplo: · En el caso del Programa de Desarrollo Rural, facilitar el acceso a familias rurales sin tierra mejoraría el posible impacto sobre la reducción de la pobreza. Esto podría llevarse a cabo ya sea facilitando el acceso a la tierra de los agricultores sin ella (como en el programa para jóvenes agricultores sin tierra que recientemente estableció la Secretaría de la Reforma Agraria, SRA), o por medio de un apoyo mucho mayor para las actividades rurales no agrícolas. · En el ámbito de la educación, la experiencia internacional y en México indica el beneficio de mejorar (a) el proceso pedagógico (el contenido de los libros de texto, el proceso docente y el uso de materiales didácticos); (b) la contratación, designación y reasignación del personal (evitar la transferencia de maestros durante el año escolar), y (c) probar y dar seguimiento a los resultados. xxxii Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Al analizar programas y estados, el tiempo es un elemento que lleva a la mejoría de los programas federales como los AGE del CONAFE. Cuanto más tiempo se aplique un programa en un estado, mejores serán los resultados promedio. Por lo tanto, es necesario tener paciencia: · Mientras el programa muestre cierta mejoría, incluso si aún no ha logrado cumplir totalmente las expectativas en unos dos años, no debería eliminarse con el cambio de gobierno. Sería mejor que se continuara con él y se hicieran mejoras marginales en el diseño, mientras que las autoridades locales y federales aprenden a operarlo mejor. Sin importar los beneficios que presenten los programas específicos en este informe, se debe considerar también el contexto general del gasto público y el patrón de asignación de una cierta cantidad de recursos para usos particulares por parte de gobiernos subnacionales. A medida que estos compromisos se tornan políticos se pierde flexibilidad, incluso legalidad, y quedan pocos recursos para que cualquier gobierno ponga en marcha un plan de desarrollo económico amplio. Los programas sociales que benefician directamente a los pobres funcionarán mejor para reducir la pobreza encontrándose en el contexto de un crecimiento económico general sólido. Cualquier reversión general de la descentralización en México parecería poco probable en el aspecto político. El aumento de la democracia a nivel estatal y municipal ha contribuido a la descentralización, y parece probable que será apoyada desde el campo político. Así, una mayor confianza en la democracia local contribuiría a mejorar el desempeño de la prestación centralizada de servicios. Las ideas para reafirmar el control central chocan con el fracaso evidente de esta estrategia en el desarrollo rural, donde las reglas detalladas de los programas federales descentralizados hacen la aplicación local administrativa difícil, pero las autoridades federales carecen de la información y el mandato político para influir positivamente sobre la sustancia de lo que están haciendo los gobiernos locales. Asimismo, las mejorías adicionales de la descentralización mexicana parecen relacionarse más con el aumento de la transparencia tanto de la asignación de recursos como de la división intergubernamental de responsabilidades, de la mano con el riesgo general de profundizar la democracia y fortalecer los vínculos entre gobierno y sociedad. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres xxxiii El análisis que se presenta en este informe no pretende ser exhaustivo en el ámbito de la descentralización de la prestación de servicios para los pobres. Entre los aspectos importantes que ameritan investigación futura se encuentran los siguientes: (i) el análisis del cumplimiento de la ley, o del detalle de las regulaciones en los programas, (ii) las comparaciones sistemáticas de intervenciones del Estado en los sectores analizados en este informe; (iii) el análisis de las implicaciones y requisitos para poner en marcha el financiamiento per cápita en salud y educación, y la libertad para elegir prestadores de servicios, y (iv) la compilación sistemática de información a nivel estatal y municipal sobre el desempeño de los programas. xxxiv Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres CAPÍTULO 1 DESCENTRALIZACIÓN, POBREZA Y DESARROLLO EN MÉXICO Este informe, el tercero en la serie de pobreza en México, analiza la relación entre la descentralización y la prestación de servicios sociales y productivos clave ­­como educación, salud, infraestructura social y desarrollo rural­­, y estudia el desempeño general de estos servicios a lo largo de la última década como contribuyentes potenciales a la reducción de la pobreza. Aunque no es posible identificar el impacto que la descentralización ha tenido en estos programas con respecto a la reducción de la pobreza, el informe comenta las tendencias en el desempeño de estos programas, qué debería incidir sobre la pobreza y las fortalezas y debilidades del proceso de descentralización con respecto a la rendición de cuentas, los incentivos para el desempeño y la asignación de autoridad eficaz. En su primera fase el informe aborda las condiciones generales y las influencias sobre la pobreza, incluyendo una evaluación de la estrategia CONTIGO. Se señala que México ha logrado progresos de gran importancia en algunas áreas no monetarias del bienestar, pero mucho menor progreso en otros aspectos, como el ingreso de los pobres. A pesar de lo ganado recientemente, en especial para los pobres extremos, la pobreza sigue siendo un reto. CONTIGO proporciona un marco conceptual sólido para la estrategia del gobierno en términos de reducción de pobreza. También en otros programas se han observado éxitos notables, como es el caso de Oportunidades. Sin embargo, persisten aún muchos retos para implementar los principios del marco CONTIGO entre programas gubernamentales. La calidad de los servicios es un problema de gran importancia en muchos sectores. Las políticas sociales para satisfacer las necesidades básicas de los pobres extremos están bien desarrolladas, pero las políticas para contribuir al crecimiento de su ingreso aún no. Asimismo, aún está pendiente la integración de una agenda más amplia para los pobres moderados. La mayor parte de los pobres extremos y moderados queda fuera del sistema de protección social y enfrenta riesgos significativos, como crisis de salud, desempleo o falta de ingreso en la vejez. De igual modo, queda por tratar una amplia gama de temas institucionales, como el fortalecimiento de la rendición de cuentas, en especial en el caso de las estructuras descentralizadas. La segunda fase del informe analiza los determinantes del ingreso rural y el urbano y el manejo de riesgos familiares. Los pobres son un grupo heterogéneo y, entre otras dimensiones de pobreza, su ubicación es importante en el diseño de intervenciones apropiadas para el alivio de ésta. Los pobres urbanos están limitados al desempeño de Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 1 empleos de baja calidad marcados por la productividad también baja y las limitaciones en la protección social. A fin de continuar apoyando a los pobres rurales para salir de la pobreza, resulta importante aumentar la productividad agrícola, en especial para los agricultores pequeños y medianos. Asimismo, el sistema de salud en México tiene un desempeño deficiente en relación con los riesgos que enfrentan los pobres. A fin de dar seguimiento a los resultados de los informes previos, este reporte se centra en la prestación de servicios públicos y las relaciones entre el centro y las localidades en este tema. Dos razones motivan lo anterior. En primer lugar, tanto los servicios sociales como los económicos moldean las oportunidades de la población pobre. Los servicios sociales contribuyen a la formación de capital humano y la administración de riesgo, mientras que los servicios económicos dan forma al acceso a los mercados. El gobierno presta un subconjunto importante de estos servicios, y el logro de más accesos y mejor calidad de servicios es una de las principales metas de la acción pública. En segundo término, se está prestando mayor proporción de servicios gubernamentales bajo modalidades descentralizadas en diferentes grados. Esto es resultado del particular patrón de descentralización en México, en especial durante la última década. ¿Qué servicios son más importantes? El informe determina áreas de importancia particular para los pobres en el ámbito de los servicios sociales (educación y salud) y los servicios económicos (infraestructura y servicios locales relacionados con el desarrollo rural y la agricultura). Sin embargo, el informe no trata con la prestación de servicios comunitarios de salud pública preventiva u otros servicios municipales prestados en ciudades grandes, pues rara vez son financiados con recursos federales etiquetados, o el ofrecimiento de una red de seguridad social, pues el gobierno federal es el operador de Oportunidades, el principal programa en este sentido. Este capítulo presenta un panorama de los sectores y programas que se analizan en el informe. Igualmente, discute el marco y la historia de la descentralización de estos programas. I. ÁMBITOS DE SERVICIO EN ESTE INFORME CONTIGO, la estrategia del gobierno para la reducción de la pobreza, comprende dos tipos de intervención: las amplias y las específicas (véase Gráfica 1.1). El gasto social amplio no está dirigido específicamente a los pobres, pero el marco CONTIGO reconoce que ofrece oportunidades a este segmento de la población. En lo relacionado con las intervenciones generalizadas, el gobierno distingue los ámbitos de la seguridad social, los servicios de salud, educación, capacitación laboral y vivienda. 2 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 1.1. Estrategia de reducción de la pobreza CONTIGO Seguridad social Salud (población abierta) Educación (básica) Políticas amplias Capacitación laboral (población en general) Vivienda Desarrollo de capital Estrategia humano (Oportunidades) CONTIGO Políticas específicas Oportunidades de ingreso y (población pobre) empleo (por ejemplo, desarrollo rural mediante Alianza) Desarrollo de capital físico (por ejemplo, el FAIS) Al reconocer que las intervenciones amplias por sí mismas no son suficientes para que los pobres salgan de esta situación, el gobierno de México también ha puesto en marcha tres grupos de intervenciones específicas dirigidas a los pobres. El primer grupo fomenta las inversiones en capital humano de los pobres, centrándose en la educación, la salud y la nutrición. El segundo tiene el objetivo de mejorar las oportunidades de empleo, y el tercero se centra en zonas pobres a fin de prestar mejores servicios y capital físico. Es posible estudiar estos programas de origen federal en un contexto más amplio al considerar también los programas creados por cada estado y municipio. La Gráfica 1.2 los muestra organizados de acuerdo al nivel de gobierno que los origina, así como por la dirección de los beneficios: individual o comunitaria. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 3 Gráfica 1.2 Mapa de descentralización y programas sociales Descentralización de la "cumbre a la base" Federalización de la Educación (F) Oportunidades (F) Descentralización de la Salud (F) PEC (F) Fondos de Infraestructura Social Municipios Saludables (F) Patrocinio Acción Social Comunitaria Exógeno Endógena Fomento de valores y grupos sociales (M) Atención a grupos vulnerables (M) Mejoría educativa (M) Prevención sanitaria (M) Iniciativa empresarial social y familiar (M) Empleo (M) Pobreza (M) Acciones de bienestar "de (F) Programas federales la base a la cumbre" (M) Programas municipales Fuente: Cabrero Mendoza 2003. Educación básica Alrededor de 92 por ciento de los estudiantes en la educación básica asiste a escuelas públicas, de modo que este no es un programa específico. Sin embargo, la mayoría de estos estudiantes proviene de familias pobres, por lo que este es el programa federal con mayor nivel de gasto. Aunque los diferenciales más amplios en la cobertura educativa para los pobres se ubican en el segundo ciclo de educación secundaria y a nivel universitario, el mejoramiento de la calidad de la educación primaria y el acceso a la educación del primer ciclo de secundaria siguen siendo objetivos prioritarios, tanto por sí mismos como para establecer las bases para que los pobres asciendan por la escala educativa (Banco Mundial, 2004a). El Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB) del Ramo 331, transfiere recursos a los estados para pagar el salario de los maestros, con base en un acuerdo logrado en 1993. En tanto que gasto etiquetado, absorbe más de una tercera parte de los recursos transferidos a los gobiernos de los estados. 1 Los Ramos son códigos presupuestarios. 4 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Entre los programas federales que complementan el de educación básica se encuentra Oportunidades, el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y el Programa Escuelas de Calidad (PEC). Oportunidades otorga un subsidio directo a las familias pobres a condición que los niños asistan a la escuela. El PEC comenzó como proyecto piloto, llevando fondos directamente del gobierno federal hacia las escuelas. En este sentido, se requiere la participación de tres partes: (a) los administradores de cada escuela deben desarrollar y poner en marcha un plan de mejoras escolares a cinco años; (b) el estado debe igualar la aportación federal a razón de 1:2, y (c) la comunidad escolar debe realizar una contribución financiera (que puede provenir de una serie de fuentes, como los padres, el municipio y el sector privado) y participar en el proceso de planeación. Las comunidades se proponen para el programa de manera voluntaria. El CONAFE apoya a cerca de 25 por ciento de las escuelas ­­ubicadas en zonas marginadas­­ en el desarrollo de planes de estudios, materiales didácticos y libros de texto en lenguas indígenas y español para facilitar la educación bilingüe. Servicios de salud para la población sin cobertura de seguridad social A pesar de los avances en salud, la mitad de la población sigue sin estar asegurada y una décima parte no cuenta con acceso a servicios de salud. En el caso de los pobres rurales, la prioridad consiste en proporcionar acceso a un paquete básico de servicios preventivos y curativos. La extrema pobreza trae consigo un alto nivel de mortalidad y morbilidad. Asimismo, cuando las familias sin cobertura de seguridad social enfrentan situaciones de salud serios, incurren en gastos catastróficos que los llevan a la pobreza. Mientras que sólo 2.7 por ciento de los asegurados sufrieron situaciones de salud excesivas2 en 2004, 5.6 por ciento de los no asegurados tuvieron que enfrentarlas. El segundo fondo en importancia del Ramo 33 es el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). El FASSA se estableció en 1997 para financiar a los estados, que asumieron la responsabilidad por el pago de salarios de los trabajadores de la salud quienes atienden a la población sin cobertura de seguridad social. Los programas de salud que se dirigen en su mayoría a la población sin cobertura de seguridad social (principalmente la población pobre) son los que ofrece la Secretaría de Salud (SSA), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)Oportunidades y el Seguro Popular. La Secretaría de Salud cuenta con una amplia cobertura geográfica, con más de 12,000 clínicas de salud en los 32 estados. IMSSOportunidades presta servicios de salud en zonas marginadas rurales y urbanas, empleando instalaciones y personal del IMSS, pero no parte del sistema central de la institución. El Seguro Popular compra servicios de la SSA y de IMSSOportunidades, y su objetivo es mejorar la equidad tanto a nivel estatal como de las familias. A nivel estatal busca lograr la igualdad en el gasto en salud pública per cápita entre estados (al igual que entre 2 Los gastos excesivos en salud incluyen los catastróficos (más de 30 por ciento del ingreso familiar disponible) y los empobrecedores (los que, sin ser aún catastróficos, ocasionan que una familia caiga por debajo de la línea de la pobreza). Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 5 esquemas de seguros de salud públicos). A nivel de los hogares, tiene la meta de lograr la cobertura universal de la población sin seguridad social, minimizando la vulnerabilidad ante gastos catastróficos o empobrecedores en salud y, en términos más generales, garantizando la calidad de las oportunidades básicas de salud. El programa pretende alcanzar estos objetivos para 2010. Cabe comentar que la evaluación del impacto del programa se está llevando a cabo. Sin embargo, los resultados preliminares indican que la determinación de la población objetivo del Seguro Popular podría mejorarse sustancialmente, por ejemplo, siguiendo de cerca la forma de determinar la población objetivo en Oportunidades. Infraestructura social en municipios marginados En México existen grandes diferencias en los niveles de vida entre estados y municipios. Estas diferencias podrían deberse a disparidades entre las características de las familias que viven en distintas zonas, como el nivel educativo y la ocupación, pero también podrían ser resultado de las características de las zonas mismas, como la infraestructura. Más precisamente, las características de una zona pueden tener impactos geográficos directos (como la presencia de determinantes geográficos del ingreso o del consumo importantes que se observan incluso después de controlar para una amplia gama de características familiares que pueden deberse al clima, el acceso a los mercados, la demanda de trabajo o la concentración industrial), e indirectos (que pueden afectar las dotaciones de las familias, como la disponibilidad de escuelas o de oportunidades) que inciden sobre el bienestar de sus habitantes. De acuerdo con investigaciones anteriores, existen impactos geográficos directos e indirectos sobre los niveles de vida en los estados mexicanos. Los impactos geográficos son relativamente estables en el tiempo y congruentes con la migración observada. Esto proporciona algunos fundamentos para invertir en capital físico e infraestructura social en las zonas pobres, pues las características del área, en efecto, son importantes para la reducción de la pobreza. Las modalidades de suministro y financiamiento de infraestructura social varían mucho en México. Al inicio de los noventa, las inversiones en infraestructura social fueron impulsadas por el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), que se orientaba en gran medida a la inversión en infraestructura social básica. Uno de los elementos más notables del programa fue su mecanismo impulsado por la demanda, utilizando la participación organizada de las comunidades locales, evitando el paso por los gobiernos municipales y estatales. El PRONASOL fue descontinuado luego de acusaciones por mal uso político. Posteriormente, en 1996 y 1997, por primera vez se empleó una fórmula pública para distribuir las inversiones en infraestructura social mediante el Fondo de Desarrollo Social Municipal, que más tarde se institucionalizó en la Ley de Coordinación Fiscal de 1998, renombrándolo como Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). 6 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres El FAIS, que es el tercer fondo en importancia del Ramo 33, emplea una fórmula transparente, ponderada por el nivel de pobreza, para distribuir recursos para inversión de capital hacia los estados y municipios. Inicialmente, el monto se decidía cada año en el proceso presupuestario pero, desde la entrada en vigor de la Ley de Coordinación Fiscal de 1998, se especifica que el FAIS debe ser 2.5 por ciento de la recaudación federal participable proyectada. En un principio, los fondos se depositan en las tesorerías de los estados, pero con condiciones estrictas de transferir 87.8 por ciento de los mismos a los municipios bajo el Fondo para la Infraestructura Municipal (FISM). El resto permanece a nivel estatal en el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE). La distribución entre estados y hacia los municipios dentro de los estados está establecida mediante fórmulas en la ley federal. El FISE no está etiquetado (debe utilizarse para proyectos regionales o intermunicipales) y el FISM puede ser utilizado en cualquiera de los renglones siguientes: agua, drenaje y alcantarillado, urbanización municipal, electrificación rural, infraestructura básica de salud, infraestructura básica de educación, mejorías a la vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. No existe una supervisión estrecha de estos fondos, y la mayoría de los municipios también contribuye a través de otras fuentes para estas áreas. Desarrollo rural descentralizado A fin de superar la pobreza, los pobres rurales requieren más que transferencias como las de Oportunidades o las remesas privadas. Necesitan también de un ingreso sostenible y de oportunidades de empleo. Muchos programas federales se orientan hacia estos fines. En efecto, el gobierno federal gasta enormes cantidades de fondos en las zonas rurales. En el presupuesto de gasto para 2005, la amplia variedad de programas que integra el Programa Especial Concurrente destinó $147 mil millones de pesos a las zonas rurales. De este monto, $48 mil millones de pesos se clasificaron como apoyos a la producción. De aquí que un estimado de alrededor de $4.5 miles de millones de dólares se destine cada año a apoyos a la producción en zonas rurales. Por otro lado, Alianza para el Campo es el principal programa de modernización agrícola en México, y está dirigido a los productores pobres. Es el único programa de producción rural que se ha descentralizado parcialmente a nivel municipal. Alianza opera desde 1996 a un costo anual de más de mil millones de dólares y representa 17 por ciento del presupuesto de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). Es impulsado por la demanda orientado a los apoyos de inversión, incluyendo sus tres principales subprogramas: Fomento Agrícola, Fomento Ganadero y Desarrollo Rural. Todos los agricultores y asociaciones agrícolas pueden acceder al programa, que otorga subsidios en porcentajes variables (a menudo 50 por ciento) para inversiones productivas en proyectos aprobados. El Programa de Desarrollo Rural de Alianza consiste de tres subprogramas. El primero es el Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión (PAPIR), un fondo de inversión que apoya inversiones generadoras de ingreso y empleos por parte de Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 7 pequeños productores y otros habitantes de zonas rurales. El PAPIR proporciona subsidios a residentes rurales de bajos ingresos para mejorar sus explotaciones agrícolas o realizar otras inversiones productivas. Hasta 2005, existieron dos modalidades: (1) apoyo para proyectos productivos, que se limitaba a grupos de productores de seis o más miembros; y (2) apoyo para productores individuales. A los productores individuales se les podría asignar hasta un máximo de 30 por ciento de recursos del PAPIR en cada estado. En el caso de los grupos, el subsidio para los beneficiarios ordinarios fluctuaba entre 50 y 70 por ciento, reduciéndose con el monto del subsidio, y entre 50 y 90 por ciento para grupos prioritarios.3 Para los productores individuales, el subsidio se ubicaba entre 50 y 53 por ciento. A partir de 2005 sólo los grupos eran elegibles para el apoyo. En ese año el PAPIR representó 72 por ciento de los $2.2 miles de millones de pesos de fondos federales asignados al Programa de Desarrollo Rural. Las otras secciones del Programa de Desarrollo Rural son el Programa de Desarrollo de Capacidades (PRODESCA) y el Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizaciones Rurales (PROFEMOR). El PRODESCA proporciona capacitación y asistencia técnica para contribuir a que los grupos de productores formulen e implementen proyectos financiados por el PAPIR. Por su parte, el PROFEMOR apoya a las organizaciones de productores y presta asesoría técnica a los consejos de desarrollo rural mediante coordinadores técnicos. II. EXPERIENCIA INTERNACIONAL CON LA DESCENTRALIZACIÓN DE SERVICIOS: DE LAS GRANDES EXPECTATIVAS A LAS REALIDADES COMPLEJAS La descentralización es un hecho continuo en la vida de México, impulsada por razones tanto políticas como económicas. Entre la década de los ochenta y de los noventa, la descentralización ganó popularidad entre la comunidad dedicada a las tareas del desarrollo. A menudo se percibía como solución para las ineficiencias e inequidades en la prestación de servicios. Para comprender las características particulares del proceso mexicano, esta sección describe dos de los principales argumentos para la descentralización que aparecen en la literatura y son parte de la experiencia de desarrollo, para luego relacionarlos con la experiencia práctica, que es más compleja. En este sentido, se destacan dos categorías generales, tanto porque los defensores de la descentralización las consideran importantes como porque ofrecen una base intelectual útil para el análisis realizado en este informe. Las finanzas públicas y la ubicación óptima de la prestación de servicios La primera categoría de temas fluye a partir de las inquietudes generales acerca de las funciones de producción subyacentes en la prestación de servicios. En los casos en que las preferencias o las condiciones varían entre jurisdicciones geográficas, la 3 Los grupos prioritarios son los jóvenes, las mujeres, los pueblos indígenas, los productores de edad avanzada y los discapacitados. 8 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres prestación local de servicios tiene la ventaja potencial en la medida en que las organizaciones locales cuenten con mejor información y tengan la capacidad de adaptar la combinación o el diseño de servicios a las condiciones locales. Sin embargo, esta ventaja local tiene que compararse contra las posibles ventajas de la prestación por parte de niveles más altos de gobierno, en la medida en la que se generan economías de escala en la producción o la administración, en derramas en costos o beneficios, y la prestación tenga las características de un bien público. Además de ser de una naturaleza que abarca claramente toda la economía ­­ por ejemplo, la política macroeconómica o la defensa nacional­­ la mayor parte de los servicios públicos se adaptan, al menos en parte, a la prestación local. En la educación, el diseño de planes de estudio y pruebas son bienes públicos y deberían ser una inquietud principalmente nacional. En cambio, la administración de planteles escolares requiere de un buen conocimiento local y debería llevarse a cabo en este nivel. En el caso de la salud, las normas de tratamiento son bienes públicos y la vacunación trae consigo externalidades. Normalmente, ambas se manejan a nivel nacional. Sin embargo, los centros de salud pueden administrarse a nivel local. En cuanto a la infraestructura, la red de vías de transporte en un país genera grandes derramas y economías de producción, por lo que deben quedar dentro del manejo centralizado. El hecho de contar con normas de ingeniería comunes para todo el país tiene sentido y generalmente se define a nivel nacional. En cambio, los niveles subnacionales normalmente son mejores para administrar vialidades locales rurales y urbanas. En la agricultura, la política de precios es intrínsecamente nacional, como la mayor parte, aunque no toda, la investigación, mientras que el manejo del agua es cuestión local. De la misma forma, los servicios de extensión pueden funcionar mejor a nivel local. Existe una tendencia a considerar si acaso todo el sector debería o está completamente descentralizado, cuando la pregunta más importante debería ser de qué manera pueden complementarse mejor la acción pública local y central, y cómo tendría que definirse la división del trabajo en términos organizacionales. No es necesario que el nivel óptimo de descentralización corresponda a la estructura organizacional pública básica. En el ámbito de la educación, el nivel administrativo más básico sería la escuela, no el municipio. Por su parte, en el desarrollo de cuencas fluviales, normalmente es la región geográfica la que abarca más de un municipio y, a menudo, cruza fronteras entre estados. Este factor debe ser tomado en cuenta en el diseño de estructuras administrativas. Por último, pueden presentarse diferencias en la capacidad o posibilidad de respuesta de los diferentes niveles de gobierno. El gobierno local puede tener un mayor potencial de información sobre preferencias y condiciones locales, pero más debilidad en la utilización de esta información. Esto lleva a la segunda consideración. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 9 Ejercicio del poder y rendición de cuentas La segunda clasificación de temas se relaciona con la medida en la que diferentes niveles de gobierno responden a las inquietudes locales o nacionales. La acción gubernamental se inscribe dentro de una manera de gobernar y es un tipo de problema relacionado con el "ejercicio del poder" (véase Bardhan y Mookherjee, 2005, Para un estudio reciente de la literatura relevante). Los gobiernos ostentan el poder y toman medidas formalmente por cuenta y orden de la ciudadanía, ya sea en entornos autoritarios o democráticos. Sin embargo, por una serie de razones, los gobiernos pueden ser agentes imperfectos de los deseos de los ciudadanos. En otras palabras, pueden no rendir cuentas totalmente a todos los ciudadanos. Pueden carecer de la información necesaria, reflejar los intereses de unos grupos más que los de otros (como suele suceder en el caso de sociedades desiguales y estratificadas), o los funcionarios pueden estar buscando satisfacer sus propios intereses. La descentralización puede cambiar la forma en la que los gobiernos responden a estas influencias y, por ende, en su comportamiento. Cuando un gobierno nacional delega las responsabilidades de financiamiento y prestación de servicios, puede hacerlo bajo el requisito y la expectativa de rendición de cuentas, ya sea de nuevo hacia el nivel nacional o hacia los ciudadanos. Ambas estrategias han demostrado ser exitosas a nivel internacional. Como lo indica el Recuadro 1.1, Alemania aplica una estrategia de rendición de cuentas ascendente, con muchos controles administrativos, mientras Canadá ha buscado establecer una mayor rendición de cuentas a nivel local. Ambas estrategias funcionan mejor cuando se cuenta con una capacidad administrativa adecuada, y tanto Canadá como Alemania superan a México en ese sentido. El modelo canadiense es menos complejo, tiene menos requerimientos en términos de obediencia a la autoridad y permite la utilización de capacidad administrativa que puede ser fuerte en algunos lugares. Por ello, puede ser más adecuada para México. Recuadro 1.1. Descentralización y rendición de cuentas en Alemania y Canadá Las constituciones de todas las federaciones asignan poderes ya sea para el gobierno autónomo o el compartido, y el grado y tipo de descentralización varían ampliamente. En Australia, Canadá y Estados Unidos, los gobiernos subnacionales cuentan con un nivel sustancial de autoridad legislativa, en especial en lo relacionado con el gasto. En contraste, Alemania sigue un modelo de federalismo administrativo, donde prácticamente todo el poder legislativo queda en el centro y en los laender recae casi toda la responsabilidad por la implementación y la administración. Por su parte, en la federación canadiense, las provincias tienen la autoridad y responsabilidad por casi todo el gasto y el ingreso. Así, recaudan sus propios impuestos al ingreso personales y corporativos y sus propios impuestos sobre las 10 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres ventas, controlando también los recursos naturales dentro de sus fronteras. Dado que la mayoría de las provincias recaudan la mayor parte de sus ingresos, las presiones electorales en el ámbito político y fiscal dan incentivos a los funcionarios a garantizar la calidad y la eficacia de los servicios. En Alemania, la legislación federal establece las normas para los servicios descentralizados y la mayor parte del ingreso para su pago proviene de impuestos establecidos a nivel nacional pero recaudados a nivel local. Las fórmulas de igualación para redistribuir los ingresos tributarios per cápita diluyen los incentivos para la realización de esfuerzos tributarios locales. No obstante, la cultura de competencia burocrática y cumplimiento con las reglas, al igual que la rendición de cuentas en el ámbito político de los funcionarios locales en términos de la aplicación de programas, lleva a que la prestación de servicios sea, en general, lo suficientemente eficiente y eficaz para cumplir con las normas federales. En ambos países, la rendición de cuentas formal se lleva a cabo por el camino largo del gobierno, aunque Canadá la ruta pasa por los gobiernos locales. Ninguno de estos países parece contar con un gran número de programas formales para generar una ruta más corta hacia la rendición de cuentas, aunque el vigor general de la sociedad civil en ambos países garantiza que parte de esta rendición de cuentas se lleve a cabo. Fuentes: Giugale y Webb 2000; Webb y Zapata 2006. Siguiendo el enfoque clásico de Hirschman, los ciudadanos pueden influir sobre el desempeño del gobierno mediante dos procesos: por medio de "salidas" (vinculadas con la movilidad de la inversión y la población o la mano de obra) y de "voz" (la expresión directa de la influencia ciudadana sobre el gobierno dentro de una jurisdicción determinada). El camino de las "salidas" funciona por medio de la movilidad del capital o de los ciudadanos: la posibilidad de atraer más capital o mano de obra puede llevar a los gobiernos locales a ofrecer mejores servicios, en infraestructura local, procesamiento de regulaciones por parte del gobierno y de escolaridad. Por el contrario, la amenaza de perder capital móvil y trabajadores mejor educados es un incentivo para que los gobiernos locales mantengan o mejoren la calidad de sus servicios. Así, por ejemplo, Nuevo León puede aspirar a prestar mejores servicios que el Estado de México a fin de atraer más inversión extranjera y local. Este es el fundamento de la idea centrada en que el federalismo puede fomentar un círculo virtuoso de competencia, aplicada, por ejemplo, como interpretación del exitoso desarrollo de China durante los años ochenta y noventa (Qian y Weingast, 1997). Actualmente, existen informes sobre una intensa competencia entre ciudades de India que se esfuerzan por generar un mejor ambiente de negocios para las industrias relacionadas con la informática y los programas de computadora. Esta competencia entre jurisdicciones también puede tomar formas menos benignas para el desarrollo económico, cuando involucra incentivos fiscales, como en las "guerras fiscales" que libraron los estados brasileños que buscaban atraer Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 11 inversión extranjera directa (Tendler, 2000). México ha evitado en buena medida este tipo de competencia al desalentar los impuestos locales desde mediados del siglo XX (Díaz Cayeros y McLure, 2000). Por su parte, la "voz" puede funcionar mediante una amplia gama de mecanismos, incluyendo las elecciones que, a través del voto, expulsan a un partido del poder, revelaciones y críticas en los medios, quejas de ciudadanos, la participación de padres en los comités escolares, las protestas callejeras e, incluso, en algunos casos extremos, linchamientos de alcaldes. Los defensores de la descentralización 4 argumentan que el gobierno local está más cerca de la gente, por lo que responde mejor a sus intereses y necesidades, incluyendo las de la población pobre de su jurisdicción. Esto se relaciona con la conveniencia de fomentar una mayor participación, tanto en los procesos democráticos formales a nivel local, como en la interacción entre la movilización social y el diseño e implementación de una política gubernamental más abierta. Durante los últimos 15 años, México ha aumentado de manera importante la competitividad de las elecciones y la posibilidad de alternancia partidista en todos los niveles de gobierno. Con ello, ha incrementado su voz de manera directa y se ha ampliado el impacto de otras modalidades. La pluralidad de relaciones en la rendición de cuentas Resulta útil analizar los efectos de la descentralización en términos de las relaciones de "rendición de cuentas" entre diferentes niveles de gobierno y ciudadanos, así como dentro del contexto nacional y local. Esto puede realizarse por medio de una red de relaciones de rendición de cuentas (véase la Gráfica 1.3 para un marco estilizado). La idea central consiste en que la naturaleza, amplitud y calidad de la prestación de servicios a un grupo en particular de ciudadanos está mediada por las relaciones de rendición de cuentas. En este panorama agregado, existen cuatro relaciones de este tipo: · Entre ciudadanos y diseñadores de políticas ("voz"). Los diseñadores de políticas deciden estas, mientras que los ciudadanos ejercen influencia sobre ellas, en distintas medidas, por medio de una variedad de canales políticos. · Entre diseñadores de políticas y organizaciones de prestadores de servicios ("compacta"). Los diseñadores de políticas no prestan los servicios, pero tienen relaciones contractuales con proveedores, incluyendo, tal vez, las áreas ejecutivas de un ministerio, una paraestatal o una empresa privada regulada. · Entre administradores de la organización prestadora y los trabajadores ("administración"). Aunque esta relación se presenta al interior de una organización ­­por ejemplo, desde la Secretaría de Educación hacia los 4 Grindle (2005) abre su estudio del desarrollo municipal mexicano con una serie de anécdotas relatando este tipo de acciones directas. El linchamiento que menciona la autora tuvo lugar en Ilave, Perú, en abril de 2004. Véase también el filme La Ley de Herodes para un recuento ficticio del ciclo de acción de los presidentes municipales y la posterior revuelta ciudadana en el apogeo del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en México. 12 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres maestros­­ existe un conjunto de factores que influye sobre la traducción de las decisiones administrativas y el comportamiento de los maestros, el personal de enfermería o los agentes extensionistas. · Entre clientes y trabajadores ("poder de la clientela"). En este caso, la transacción efectiva ocurre entre "burócratas de nivel bajo" y ciudadanos, quienes son de por sí un grupo heterogéneo. Esta es una interacción entre personas ­­en el salón de clase, la clínica, la explotación agrícola, el palacio municipal­­ y el poder, o falta de él, que el cliente tiene para influir sobre la conducta del trabajador. Gráfica 1.3. Relaciones de rendición de cuentas entre ciudadanos, diseñadores de políticas y prestadores de servicios El Estado Políticos Creadores de políticas Ruta larga de rendición de cuentas Pacto Voz Ruta corta de rendición de cuentas Ciudadanos/Clientes Proveedores No pobres Pobres Poder del Cliente Organizaciones Coalición/Inclusión Administración Servicios Fuente: Banco Mundial, 2004b. Como se destaca en la Gráfica 1.3 la relación de poder con el cliente podría definirse como la ruta "corta" hacia la rendición de cuentas, como lo ejemplifican los efectos de la participación comunitaria directa o de los consejos de padres de familia. La ruta por medio de la voz ciudadana, los diseñadores de políticas y la conducta de los prestadores de servicios podría definirse como la "larga". Aunque funcionan de maneras distintas, a menudo son complementarias más que sustitutas. La relación compacta no sólo se interesa en la rendición de cuentas por el desempeño, sino también con el grado de autonomía y de autoridad que los gobiernos tienen (en especial en una situación de varios niveles, como la de México), para manejar a los proveedores. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 13 ¿Cómo contribuye este prisma a la interpretación de la experiencia mixta de la descentralización? Se muestra que la prestación de servicios está lejos de ser una actividad tecnocrática, sino más bien que se encuentra inserta en un conjunto de relaciones sociales, representadas en instituciones formales e informales, y que estas relaciones se reflejan en las acciones y son influenciadas por éstas a nivel central y local. Si los diseñadores de políticas responden a élites limitadas, el diseño de las mismas estará sesgado contra los grupos más pobres, y la puesta en marcha responderá a los intereses de estas élites. En términos más generales, en muchos países de América Latina, incluyendo a México, la acción gubernamental ha estado históricamente salpicada de estructuras de corporativismo y clientelismo. El diseño de la política gubernamental y la conducta de los prestadores de servicios se ha orientado en general a la protección de empleos y de los servicios prestados a miembros de estructuras corporativas, así como a proporcionar el patrocinio discrecional que se asocia con los poderes que otorga la posición pública. En el Capítulo 4 se adapta el Informe Mundial de Desarrollo (World Development Report, WDR) para reflejar la pluralidad de niveles de gobierno y otros participantes pero, incluso este hecho no tiene la posibilidad de captar todas las dimensiones institucionales importantes. Por ejemplo, los gobiernos locales necesitan desarrollar y retener a personal competente. Se han observado incrementos importantes en el número y complejidad de los programas federales que recurren a los gobiernos locales para prestar servicios, lo que se refleja en una necesidad para consolidar programas federales y simplificar regulaciones, de manera que los gobiernos locales tengan un acceso más inmediato a ellos. Asimismo, existe la necesidad de generar vínculos eficaces entre programas federales y los gobiernos y los programas manejados a nivel local. Experiencias mixtas en la descentralización Aunque el entusiasmo por la descentralización ha sido grande en muchos ámbitos, las experiencias han sido mixtas. Se observan éxitos sin precedente ­­por ejemplo, los multicitados casos de Porto Alegre en Brasil, o de Bogotá en Colombia­­, pero también se documentan muchos casos en los que la descentralización ha traído consigo un desempeño deficiente de los gobiernos locales o no ha tenido impacto aparente. Es claro que la descentralización no es en sí misma la solución para la prestación de servicios, ya sea para los pobres o los no pobres. No obstante, puede llegar a ser una herramienta de política deseable y eficaz. Su funcionamiento dependerá tanto en el contexto como en el diseño y, en particular, de cómo interactúan las relaciones descritas arriba. 14 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres III. EL PROCESO HISTÓRICO DE DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO Desde tiempo atrás, México ha asumido un compromiso formal con la descentralización, representado en el respaldo explícito que hace la Constitución de 1917 al municipio libre y su carácter federal. A pesar de este compromiso formal, durante buena parte del siglo XX, México se encontraba altamente centralizado, tanto en términos políticos como administrativos. La centralización política era parte esencial del dominio del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que, en efecto, tenía poder exclusivo a todos los niveles de gobierno desde fines de los años veinte hasta cerca de los ochenta, conservando el poder a nivel nacional (federal) hasta 2000. El PRI era un partido jerárquico, estrechamente aliado a un listado de estructuras verticales y corporativas para organizar a la sociedad, en especial entre grupos de trabajadores. La centralización administrativa se reflejaba en la concentración de poder en el nivel ejecutivo del gobierno ­­y, en especial, en la presidencia­­ con muy limitada delegación en términos tributarios y de autoridad de gasto hacia los estados y los municipios. El control que mantuvo el PRI de todas las estructuras de gobierno durante décadas reforzó esta tendencia centralizadora. Un ejemplo de ello es el manejo del PRI de los puestos a nivel subnacional. A principios de los años setenta, aunque se llevaban a cabo elecciones a nivel estatal y municipal, el PRI manejó la selección de candidatos y, en buena medida, el proceso electoral mismo. Irónicamente, la regla de no reelección (que implica nombramientos de tres años para alcaldes y de seis para gobernadores) sólo funcionó para aumentar el poder jerárquico del PRI. Esta regla estaba concebida originalmente como un cambio democratizador pero, en la práctica, hacía que los políticos dependieran del partido en lugar de hacerlo de su electorado, de manera que el PRI administraba las candidaturas y los nombramientos como parte de una estrategia general de control vertical. De igual forma que la centralización reflejaba el entrelazamiento de las estructuras política y administrativa, de manera que la descentralización de la prestación de servicios resultaba ser producto de dos procesos interrelacionados: la transición gradual de una forma de gobernar autoritaria hacia una democrática y una serie de decisiones específicas sobre impuestos, gasto sectorial y leyes y regulaciones asociadas. La democratización comenzó a nivel local, como lo manifiesta la competencia auténtica entre partidos políticos. Mientras que la presidencia continuó en manos del PRI hasta 2000, algunos municipios y estados eran ya gobernados por otros partidos desde fines de los años ochenta. Para 1997, más de 30 por ciento de los municipios y más de 20 por ciento de los estados eran gobernados por representantes del Partido Acción Nacional (PAN) o del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y, para 2003, estas proporciones alcanzaban 40 y 50 por ciento, respectivamente (véase la Gráfica 1.4). Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 15 Gráfica 1.4 Porcentaje de municipios y estados gobernados por partidos diferentes al PRI, 19852003 Fuente: Grindle, 2005. Las elecciones de mitad de sexenio de julio de 1997 también reflejaron la pérdida de la mayoría priísta en la Cámara de Diputados del Congreso nacional. El cambio de poder del Ejecutivo al Legislativo continuó en 2000. Esto resulta relevante debido a que los intereses regionales, al igual que algunos importantes intereses corporativos (como el sindicato de maestros y grupos de campesinos), ejercen una influencia significativa dentro del Congreso. La descentralización administrativa comenzó antes del proceso de democratización. Para fines de este estudio, los principales hechos fueron los siguientes. La Ley de Coordinación Fiscal de 1978 estableció el marco legal para las relaciones entre el centro y las localidades. Su característica central fue que los estados y municipios dejarían de recaudar una serie de impuestos federales y otros ingresos no tributarios a cambio de recibir un porcentaje de los ingresos totales acordado con antelación. Los porcentajes de las participaciones son propiedad legal de los estados y municipios. Así, se calculan mediante fórmulas transparentes y se transfieren a niveles más bajos de gobierno en el presupuesto federal bajo el Ramo 28. Las participaciones constituyen la fuente principal de fondos no etiquetados para casi todos los gobiernos 16 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres estatales y municipales, representando cerca de una tercera parte de los ingresos totales en ambos niveles.5 Por su parte, los niveles más bajos de gobierno también reciben recursos de secretarías federales y dependencias bajo convenios específicos. Estos son acuerdos determinados que involucran la transferencia de recursos a los estados para usos definidos (a veces con el requisito de transferir parte de ellos a los municipios). A diferencia de las participaciones, son recursos federales y están sujetos a supervisión, auditoría y sanción por parte de las autoridades federales. Por ello, estos recursos traen consigo las ventajas y desventajas de quedar bajo el poder discrecional de organismos federales lo que, por una parte, los hace considerablemente flexibles como herramienta para compartir el manejo de los programas y para dar incentivos a niveles de gobierno más bajos. Sin embargo, carecen de la transparencia y claridad de las asignaciones por fórmula, y se prestan a la búsqueda de rentas y el manejo de influencias, haciendo posible que niveles más bajos de gobierno busquen la obtención de ingresos adicionales de estratos gubernamentales más altos, en lugar de fomentar la generación local de fondos. Los convenios se utilizan en una gran variedad de ámbitos y siguen siendo relevantes en muchos renglones de gasto, incluyendo todo el gasto descentralizado en agricultura. No obstante, los convenios sólo representan 3 por ciento del presupuesto federal. Hacia principios de los años noventa se presentó un reconocimiento creciente de las ineficiencias de un sistema de prestación de servicios dominado por el gasto federal. En un inicio se realizaron cambios en una serie de áreas sectoriales, destacando tres de ellas (además de su relevancia para este estudio): · El programa PRONASOL, introducido en 1989 por el presidente Salinas de Gortari para el suministro de infraestructura social y económica. Este era un programa federal manejado por la Secretaría de Desarrollo Social que fomentaba la participación local, aunque pasaba por alto en buena medida las estructuras gubernamentales locales. · El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, de 1992, firmado por la Secretaría de Educación Pública (SEP), el sindicato nacional de maestros y los gobiernos de los estados, y que involucraba la transferencia de recursos financieros para la operación de la escolaridad básica. · El Acuerdo Nacional para la Descentralización de Salud, también de 1996, firmado por la Secretaría de Salud, los sindicatos del sector y los gobiernos de los estados, y que involucraba la transferencia de recursos financieros para la operación del segmento del sistema de salud operado por el gobierno. Sin embargo, estos programas eran incompletos, pues sólo respondían a objetivos parciales. Asimismo, en el caso de PRONASOL, se registró un retroceso 5 Sólo Nayarit y el Distrito Federal tienen niveles comparables de ingresos propios. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 17 significativo, debido a su patente uso político.6 De hecho, en 1996, durante la gestión del presidente Zedillo, se introdujo una nueva fórmula, de acuerdo con la cual dos terceras partes del presupuesto del PRONASOL se distribuía a los niveles más bajos de gobierno. La pérdida de dominio del PRI en la Cámara de Diputados del Congreso en 1997, acompañada de las crecientes demandas de mayor transparencia y menos discrecionalidad en las relaciones presupuestarias entre el centro y los gobiernos locales, por parte de gobernadores no pertenecientes al PRI, sentaron las bases para un cambio más generalizado. La reforma de diciembre de 1997 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), trajo consigo un nuevo instrumento, las transferencias sectoriales hacia gobiernos subnacionales o aportaciones, que se transferirían del presupuesto federal bajo un nuevo código presupuestario, el Ramo 33. Estos fondos son un punto medio entre las participaciones y los convenios. De la misma manera que las participaciones, las aportaciones se asignan por medio de reglas predecibles o, incluso, fórmulas transparentes, que dan a los gobiernos estatales y municipales un monto de recursos predecible y estable. Sin embargo, al igual que los convenios, están etiquetadas para usos sectoriales específicos, bajo cinco renglones: · El FAEB, que incluyó el convenio de 1992 sobre educación básica · El FASSA, que incluyó el convenio de 1993 sobre el segmento gubernamental del sistema de salud · El FAIS, que es el sucesor del PRONASOL en el suministro de infraestructura económica y social local. · El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), que incluyó dos programas federales de alimentación escolar y construcción de planteles escolares. · El Fondo de Aportaciones para la Educación Técnica y de Adultos (FAETA), que tomó los programas federales de educación técnica y de adultos. Más tarde se sumaron programas de menor envergadura. Este informe se centra en los primeros tres, que representan el grueso de los recursos que se transfieren a los gobiernos estatales y locales bajo el Ramo 33, y cuya clientela se concentra en los deciles más pobres de la distribución del ingreso. 7 Así, evalúa el diseño general de la 6 Aunque, estadísticamente, se presenta como una herramienta de apoyo al PRI (Díaz Cayeros y Silva, 2004), Salinas utilizó al PRONASOL como medio para construir un sistema de lealtades personales hacia él, fuera de la estructura del PRI y como contrapeso. 7 Las dos principales categorías de transferencias a los estados son las participaciones y las aportaciones. Las participaciones eran originalmente ingresos estatales y municipales cuya recaudación se delegó a nivel federal a raíz del Pacto Fiscal por razones de eficiencia tributaria. La mayor parte de estas transferencias se distribuye bajo el Ramo 28. Por otro lado, las aportaciones fueron concebidas como dinero federal etiquetado para (anteriormente) pagar compromisos federales y transferidas a los estados y municipios a la par de esos compromisos (por ejemplo, educación y salud). Estos fondos, antes en el Ramo 26, ahora se transfieren por medio del Ramo 33. Desde 1998, el Congreso ha incorporado en el presupuesto el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) sin un mecanismo claro en la asignación de estos recursos entre estados. El propósito inicial del PAFEF consistió en fortalecer la 18 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres descentralización para cuatro categorías amplias de servicios ­­educación, salud, infraestructura local y desarrollo rural (fuera del Ramo 33) ­­ que, en conjunto, implican un financiamiento a partir de una variedad de fuentes, como las participaciones, los convenios, las aportaciones y el financiamiento propio a partir de la movilización de recursos locales. IV. RETOS COMUNES ENTRE SECTORES El proceso de descentralización en México se ha caracterizado por tres elementos: una fuerte presencia de los sindicatos, tanto en el sector salud como, especialmente, en el de educación; falta de definiciones claras y estables acerca de las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la prestación de servicios, y énfasis en el lado del gasto del presupuesto federal. Estos tres factores han moldeado los resultados, tanto a nivel macro como a nivel micro. A fin de avanzar, deben definirse con claridad los papeles y las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Desde las reformas a la LCF en 1997, el gobierno federal dio inicio a nuevos programas o continuó con los vigentes en renglones que, claramente, deberían ser responsabilidad de gobiernos subnacionales. Esto genera la duplicación de costos administrativos y envía señales confusas a los ciudadanos en cuanto al nivel de gobierno que debe responsabilizarse por los servicios. Asimismo, tiene la posibilidad de generar incentivos perversos que induzcan a los gobiernos subnacionales a eludir parte de sus responsabilidades y mover los costos hacia el gobierno federal, mientras que cosechan los frutos políticos. La proliferación de programas y la duplicación de tareas no son las maneras más eficientes o eficaces de emplear recursos, hacer que los gobiernos subnacionales cumplan sus responsabilidades e inducirlos a desarrollar las aptitudes administrativas y técnicas que se requieren para realizar estas tareas. Todos los niveles de gobierno deben participar en un proceso de colaboración con papeles y responsabilidades claros basados en sus ventajas comparativas. En algunos sectores, se están llevando a cabo debates acerca del nivel de descentralización. Es claro que se requieren más discusiones con base en la experiencia nacional e internacional de los programas. Por ejemplo, en el caso de la educación, ¿el modelo debería consistir en descentralizar a nivel de escuela mientras que se fortalece la capacidad de planeación y supervisión a todos los niveles de gobierno, etcétera? En el infraestructura educativa en aquellos estados donde los gobiernos no estuvieran asignando suficientes recursos. De aquí que estos recursos fueran etiquetados para infraestructura educativa si los estados no asignaban recursos adecuados a este fin; de lo contrario, podrían utilizarlos para otro tipo de infraestructura. En 2000 las reglas cambiaron, de modo que un estado podía utilizar los recursos para inversión en infraestructura o para cubrir desequilibrios financieros correspondientes a cuentas de pensiones. Posteriormente, en 2002, el Congreso formalizó este programa, que en adelante se erogaría por medio del Ramo 29, y modificó sus reglas a fin de que los estados pudieran utilizar estos recursos para infraestructura y pago de deuda. El programa es relativamente limitado, de cerca de 1.5 por ciento de la recaudación federal participable. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 19 desarrollo rural, por su parte, el modelo adecuado podría ser el de descentralizar no a nivel de municipio, sino de microrregión. La fragmentación y duplicación institucional y administrativa de los programas ha dificultado aún más el proceso de descentralización. Por ejemplo, en el caso del desarrollo rural, la falta de coordinación de los programas y políticas federales complica los esfuerzos de planeación y asignación de recursos a nivel estatal. En el caso del sistema de salud, la fragmentación y la rigidez en la organización de la prestación pública ha llevado a una `inmunidad del productor', en términos de los instrumentos emergentes de rendición de cuentas. Estas características se suman al costo del sistema y limitan la aparición de la opción y la competencia como fuentes de presión para lograr un desempeño adecuado. Asimismo, obstaculizan un manejo profesional de los establecimientos públicos, debido a que la ausencia de autoridad constriñe al director del establecimiento a ser un simple administrador. 20 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres CAPÍTULO 2 PANORAMA FISCAL Este capítulo analiza la distribución de fondos federales, estatales y municipales para la educación básica, la salud para la población sin cobertura de seguridad social, la infraestructura social y los programas de desarrollo agrícola en el contexto de la descentralización. El gobierno federal gasta alrededor de 22 por ciento de su presupuesto en transferencias fiscales para educación básica, salud para la población sin cobertura de seguridad social, infraestructura social y un programa de desarrollo rural (Gráfica 2.1 y Cuadro 2.1). La educación básica y la salud engloban algunos de los programas más progresivos en México, dando más beneficios a los pobres que a los no pobres (Gráfica 2.2). Gráfica 2.1 Gasto del gobierno federal, 2004 14,000 12,000 Otros Gastos Federales 10,000 at Gastos Federales PAFEF Cápi r 8,000 Directos pe R28 0042 de s 6,000 Des. Rural so Pe Des. Social Transferencias 4,000 Intergubernamentales Salud Gastos 2,000 Federales Educación Directos Transferencias 0 Población No Transferen Gasto Federal Total Gasto Federal Total Educación Salud Asegurada Desarrollo cias Desarrollo Rural Social Nota: Las transferencias intergubernamentales consisten del Ramo 28, el Ramo 33 y el PAFEF. Fuente: SHCP y cálculos del personal del Banco Mundial. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 21 El Ramo 33, que está integrado por ocho fondos, es el vehículo de financiamiento para la educación básica, la salud para la población sin cobertura de seguridad social y la infraestructura social. El fondo más importante del Ramo 33 es el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB), que transfiere recursos a los estados para pagar los salarios de los maestros, con base en un acuerdo alcanzado en 1993. En tanto que gasto etiquetado, absorbe más de una tercera parte de los recursos transferidos a los gobiernos de los estados. El segundo más importante es el FASSA, que se estableció en 1997 para financiar a los estados, hacia los que se descentralizó la responsabilidad por el pago de los salarios de los trabajadores de la salud que atienden a la población sin cobertura de seguridad social. Además, los estados y municipios reciben financiamiento para la infraestructura social por medio del FAIS. Cuadro 2.1 Programas como proporción del presupuesto federal, 2004 Programa Porcentaje del presupuesto Educación básica 15.3 FAEB 11.8 Distrito Federal 1.2 Otros 2.3 Salud para la población sin cobertura de seguridad social 4.6 FASSA 2.5 Ramo 12 1.7 IMSSOportunidades 0.4 FAIS 1.7 Alianza para el Campo 0.5 Programa de desarrollo rural 0.2 Otros 0.3 Fuente: SHCP. Alianza para el Campo es el principal programa de modernización agrícola en México. Alianza opera desde 1996, con un costo anual que supera los mil millones de dólares, es decir, 17 por ciento del presupuesto de SAGARPA. Es un programa impulsado por la demanda orientado a los apoyos de inversión, incluyendo sus tres principales subprogramas: Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, y Desarrollo Rural. Todos los agricultores y asociaciones agrícolas pueden acceder al programa, que otorga subsidios en porcentajes variables (a menudo 50 por ciento) para inversiones productivas en proyectos aprobados. 22 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 2.2 Coeficientes de concentración, nivel nacional, 2000 y 2002 Pensiones ISSSTE Pensionados Activos ISSSTE GINI 2000 Educación Superior Salud ISSSTE 2002 Gasto Fiscal IVA Pensionados Activos IMSS Pensiones IMSS Salud PEMEX Salud Hospital Subsidio Eléctrico Salud IMSS Media Superior Salud Embarazo/Parto Salud Primaria TOTAL Secundaria PROCAMPO Primaria Preescolar SSA Salud Oportunidades 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 Nota: La medida más común de la progresividad absoluta es el coeficiente de concentración (C) o cuasi Gini, que es una medida del coeficiente de Gini derivada de estas curvas. C se define en el intervalo (1, 1), donde, en el caso de las transferencias, los valores negativos (positivos) representan asignaciones progresivas (regresivas). Fuente: SHCP, ENIGH y cálculos del Banco Mundial. I. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO Y LOS PRINCIPIOS NORMATIVOS A lo largo de los últimos 21 años, desde la gestión de los presidentes De la Madrid y Salinas, México puso en marcha una política de descentralización creciente. Este proceso se aceleró con el inicio de la gestión del presidente Zedillo en diciembre de 1994. Una característica permanente de este proceso ha sido la falta de una estrategia de descentralización diseñada con claridad. Aunque los estados y municipios cuentan con autonomía nominal para formular sus propios presupuestos y gastar sus fondos como lo deseen, la realidad es que carecen de autonomía en el renglón de los ingresos, y el predominio de las aportaciones condicionadas y categóricas con altos niveles de microadministración de niveles superiores del gobierno, hacen que México se asemeje a un estado centralizado que busca la desconcentración en lugar de la descentralización. Las fuerzas impulsoras de la auténtica descentralización han sido el advenimiento del pluralismo político, además de la necesidad para tratar el creciente nivel de endeudamiento de algunos estados y la necesidad de mejorar la eficiencia y racionalizar la prestación de servicios en sectores clave como el bienestar social, la educación, la salud y el transporte. El resultado final de este proceso ha sido un sistema de transferencias intergubernamentales que busca satisfacer ocho principios normativos. Primero, las aportaciones intergubernamentales deben complementar el gasto asociado y las asignaciones tributarias de manera que el sistema en general responda adecuadamente a las necesidades y los valores sociales subyacentes de la federación y la Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 23 sociedad de México. Por ejemplo, la importancia de contar con un acceso relativamente equitativo a ciertos bienes públicos nacionales como la educación, implica que la federación etiquete fondos para ese propósito. Segundo, las aportaciones intergubernamentales deben transmitir la concepción y el grado de equidad incluidos en el "contrato político" mexicano. Esto significa que las transferencias igualadoras u horizontales hacia los estados deberían estar diseñadas para generar este grado de equidad subnacional. Cabe comentar, como elemento complementario importante, que la equidad no mantiene una relación aislada con las aportaciones, más bien, se relaciona con la suma de las transferencias y todos los demás ingresos de los estados. Esto significa que la capacidad fiscal general de los estados debería elevarse para equipararse a la norma de equidad. Tercero, los convenios de transferencias deberían ser predecibles en el tiempo. El conjunto de transferencias tendría que diseñarse dentro de un marco multianual a fin de permitir que los estados proyecten el correspondiente horizonte multianual de planeación y presupuestación. Aunque no puede garantizarse que sea predecible por completo, un acuerdo inicial aceptable podría ser un convenio federalestatal dentro de un horizonte de entre tres y cinco años, con disposiciones que requieran notificaciones pertinentes en caso de cambios. El cuarto principio es una variante del anterior: las transferencias deberían determinarse mediante fórmulas tanto como fuera posible. Ello implica que los procedimientos para calcular las fórmulas deberían ser abiertos y transparentes, de manera que pudieran ser reproducidos por terceros. Para facilitar lo anterior, México debería considerar el establecimiento de un organismo formal o informal que representara tanto al gobierno federal como al de los estados. La Commonwealth Grants Commission de Australia (Comisión de Aportaciones de la Commonwealth) es el mejor ejemplo de un organismo formal, cuasi independiente, mientras que el grupo técnico de trabajo de funcionarios federales y provinciales representa una variante informal. Un papel importante de las transferencias basadas en fórmulas es el de despolitizar el régimen general de transferencias, por lo menos hasta cierto punto. Estas fórmulas se alterarían a medida que lo ameritaran las condiciones. Sin embargo, en cualquier momento en el tiempo, el grado de objetividad y transparencia de las transferencias basadas en fórmulas tiende a neutralizar lo que es un juego redistributivo de suma cero en realidad. El quinto principio se relaciona con la naturaleza de las condiciones que acompañan a las subvenciones asociadas con renglones de gasto. En congruencia con el cumplimiento de las metas de gasto, las condiciones deberían respetar las prioridades estatales. Por ejemplo, algunos estados pueden tener la capacidad de satisfacer estas condiciones de distintas formas que se relacionen con las necesidades específicas sociales, culturales y económicas de sus poblaciones votantes respectivas. Esto no significa que se abogue por un enfoque generalizado de la condicionalidad, sino más 24 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres bien por una condicionalidad definida en términos de "equivalencias". En la literatura sobre federalismo fiscal lo anterior se ha asociado con el término "federalismo competitivo" o "competencia horizontal", que significa permitir a los estados la flexibilidad suficiente para diseñar su propio paquete de bienes y servicios congruente con las condiciones acordadas o, de preferencia, con equivalencias. Esto inclinaría a la federación en el sentido de la eficiencia dinámica, pues los enfoques que demuestren su superioridad en algunos estados en términos de diseño de políticas, serán copiados por otros estados. En este caso, el enfoque se centra en las aportaciones condicionadas, tomando como axiomático que las aportaciones incondicionales se gasten de formas que reflejen las prioridades de los estados. El sexto principio se relaciona con el objetivo de descentralización tributaria. Cualquiera que sea el enfoque adoptado en última instancia para la ecualización (o para subsanar desequilibrios horizontales), los incentivos en este sistema tendrían que garantizar que los estados que aumenten su esfuerzo fiscal, o que incrementen la eficacia de su recaudación deberían ser capaces de retener un porcentaje significativo del ingreso adicional recaudado. Incluso en federaciones desarrolladas se pueden encontrar programas de ecualización que adopten la imposición al 100 por ciento (es decir, confiscatoria) con respecto a los aumentos de ingresos de los gobiernos subnacionales, lo que lleva a transferencias por completo en línea con los incrementos en ingresos. Esto debería prevenirse mediante las fórmulas apropiadas, conservando parte del incentivo para el esfuerzo tributario local. El séptimo principio también prevé una mayor descentralización tributaria. El sistema general de subvenciones debería estar diseñado de manera que prevea y se ajuste al deseo de los estados por mejorar la recaudación tributaria. Esto significa que el sistema de transferencias permita un mayor acceso de los estados a los impuestos, acompañado de la reducción apropiada en impuestos federales y en transferencias a los estados, abriendo un margen fiscal nuevo para los estados y, en general, de manera neutral con respecto al ingreso. A lo largo del proceso, cualquier diseño de este tipo debería respetar los principios tres y seis. Por último, aunque sin haber cubierto todo el panorama, el diseño de una nueva aportación tendría que tomar en cuenta la situación prevaleciente. Parte de este razonamiento es que el conjunto actual de transferencias presumiblemente abarca el contrato social implícito. Este debe ser un elemento de información acerca de la evolución de las transferencias. Asimismo, para tener factibilidad política, cualquier convenio de transferencia nuevo debería estar acompañado por acuerdos adecuados y aceptables para realizar la transición entre el sistema antiguo y el nuevo. II. TENDENCIAS DE INGRESO Y GASTO Debido a que, a mediados del siglo XX, se centralizó el poder de tributación, prácticamente el total de recursos disponible para los estados y municipios de México se Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 25 ha originado en el gobierno federal. Así, la distribución de recursos de gobiernos subnacionales es una inquietud presente para el gobierno federal, que busca garantizar que los estados puedan cumplir sus obligaciones de gasto, en especial en lo relativo a la ejecución de programas sociales descentralizados desde principios de los años noventa, y que los gobiernos subnacionales cuenten con los incentivos apropiados en términos de eficiencia, disciplina fiscal y esfuerzo tributario. Las transferencias del gobierno federal asumen dos modalidades: las participaciones (discrecionales) y las aportaciones (etiquetadas sectorialmente). Las participaciones ­­que ascienden a 20 por ciento de la recaudación interna de impuestos federal que se reparte a estados y municipios­­ han explicado casi 40 por ciento del ingreso estatal y municipal de los últimos años. Desde el punto de vista estatal, tienen la ventaja de contar con un uso completamente flexible. Por su parte, las aportaciones de los siete fondos en el Ramo 33 constituyen cerca de 45 por ciento de los ingresos estatales y más en el caso de algunos municipios. Algunas se transfieren directamente a los municipios, y las más cuantiosas se canalizan a los estados, etiquetadas para las nóminas de educación y salud. El Recuadro 2.1 describe con mayor detalle las fórmulas para la asignación de recursos. Recuadro 2.1 Fórmulas para asignar recursos a gobiernos estatales y municipales El Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB) se determina cada año en el Congreso con base en negociaciones salariales entre el sindicato de maestros y el gobierno federal, y el padrón de personal y escuelas transferidos a los gobiernos de los estados. Cada año, las secretarías de educación estatales negocian con la dependencia federal a fin de obtener más plazas docentes en su padrón. También entra en la negociación la información sobre matrícula y población en edad escolar, pero no existe una fórmula transparente para asignar fondos o para las nuevas plazas. La distribución de recursos del gobierno federal hacia los estados se basa en el padrón. El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) se determina de manera similar al FAEB, pero se basa en el padrón de personal e infraestructura médica transferidos a los gobiernos de los estados. La distribución de recursos del gobierno federal hacia los estados debe realizarse de acuerdo con una fórmula, que depende de la diferencia entre el gasto mínimo aceptado por población sin cobertura de seguridad social y el gasto de los estados en el sector (Ley de Coordinación Fiscal). El gasto mínimo aceptado por población sin cobertura de seguridad social depende del nivel de marginación y los índices de mortalidad. El problema reside en que la distribución de recursos no se lleva a cabo mediante la fórmula, y se basa en el padrón de personal e infraestructura. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) debería ser 2.5 por ciento de la recaudación federal participable proyectada en la Ley de Ingresos. Los recursos del FAIS se distribuyen mediante dos fondos: El FISE, 26 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres que se distribuye a los gobiernos de los estados, y el FISM, que se reparte a los municipios. La proporción más importante del FAIS es el FISM, que constituye cerca de 88 por ciento del total. Por su parte, la distribución entre FISE y FAIS está determinada por la Ley de Coordinación Fiscal, que establece una fórmula para distribuir recursos del gobierno federal hacia los estados. La fórmula se centra en la Masa Carencial Estatal, que agrega información de los indicadores de ingreso, educación, vivienda, saneamiento y electricidad al nivel del hogar. La Ley de Coordinación Fiscal establece dos fórmulas para asignar fondos desde el nivel estatal hacia el municipal; cada estado decide qué fórmula utilizar. La primera, emplea indicadores del DBE para definir la proporción para cada municipio. Asimismo, la ley contempla una fórmula más sencilla para los estados que no cuentan con la información suficiente. La fórmula alternativa incluye cuatro componentes ponderados de igual manera.* Los fondos federales del Programa de Desarrollo Rural se asignan a los estados de acuerdo con una fórmula que incluye variables como la población rural, el PIB agrícola, la tierra cultivada, la superficie irrigada, el número de unidades de producción y la contribución estatal. * Estos componentes incluyen: la población empleada que recibe menos de dos salarios mínimos, la población analfabeta de 15 años de edad o más, la población en asentamientos sin drenaje, y la población que vive en asentamientos sin electricidad. El volumen y la distribución de estos recursos descentralizados cambiaron sustancialmente durante la década pasada, aunque el monto total no se incrementó entre 2001 y 2002. Los gobiernos subnacionales recibieron transferencias equivalentes a cerca del doble del nivel per cápita en términos reales en 2004, como en 1992, antes de que los principales sectores comenzaran a descentralizarse (1993) y la última revisión a fondo de la fórmula de participaciones fuera concluida (1994). La Gráfica 2.3 muestra el total de recursos orientado hacia los estados en 2004; por su parte, la Gráfica 2.4 muestra los datos equivalentes más cercanos para 1992, excluyendo la inversión federal y los ingresos propios de los estados. Los estados están clasificados de acuerdo con el índice de marginación de 2002 que elabora el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el mejor indicador de pobreza por estados de que se dispone.1 Aunque se observe un gran nivel de desigualdad entre estados en los recursos transferidos a sus gobiernos y en el gasto directo del gobierno federal, la desigualdad en los recursos públicos per cápita de los estados no está correlacionada con los niveles de pobreza. En efecto, la posición relativa de los estados más pobres (con mayor índice de marginación) ha mejorado desde 1992, de forma que, en promedio, reciben tanto como 1 A menos que se especifique lo contrario, todas las cifras utilizan esta clasificación. El índice de marginación, con base en el censo de población y con alto nivel de cobertura estadística para cada estado, refleja el porcentaje de hogares que no cuentan con tuberías de agua potable y drenaje y tienen pisos de tierra. Esta es una variable de aproximación en la medición de la pobreza. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 27 el promedio nacional. A todos los niveles de marginación, las variaciones dependen, en parte, del tamaño de la población estatal.2 Gráfica 2.3 Recursos públicos de los estados per cápita, 2004 12,000 Ingresos Propios Participaciones Aportaciones Convenios PAFEF 10,000 8,000 ait Cáp r pe 04 6,000 20 de sos Pe 4,000 2,000 0 SI R P H Y O R O X L S S IH H C SIN BCS A BC NL DF CH GRO JAL OAX VE SL HGO PUE TAB C YUC ZAC GTO NA QR DGO MO CO SON AG CAMP MI TLAX ME QRO CH NA TAMP CO Fuente: SHCP y cálculos del personal del Banco Mundial. 2 Los recursos para el Distrito Federal incluyen el gasto federal directo en maestros, que se muestra como parte de las aportaciones a fin de hacerlo compatible con la representación de otros estados. 28 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 2.4 Recursos públicos de los estados per cápita, 1992 Fuente: SHCP y cálculos del personal del Banco Mundial. La educación es el programa de mayor envergadura que se analiza en este informe. En 2005, los tres niveles de gobierno gastaron 5.7 por ciento del PIB en educación, y cerca de 72 por ciento se asignó a la educación básica. En contraste, en 1990, el gasto en educación sólo alcanzaba 3.7 por ciento del PIB. Los servicios de salud para la población sin cobertura de seguridad social eran cercanos a 0.9 por ciento del PIB. Esta cifra más que se duplicó a lo largo de la década pasada y, durante los dos últimos años, la Secretaría de Salud incrementó su gasto en casi 47 por ciento. La Gráfica 2.5 muestra que los recursos del FAIS han seguido a niveles relativamente bajos y estables, en promedio en 0.35 por ciento del PIB. Sin embargo, los gastos en el Programa de Desarrollo Rural, que es el componente de infraestructura pública de Alianza, han sido relativamente bajos. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 29 Gráfica 2.5 Tendencias de educación, salud, FAIS y Alianza 6% Educación Salud FAIS Alianza 5% 4% B PI l de jeat 3% encr Po 2% 1% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Nota: El gasto en salud y educación es para todo el sector y por los tres niveles de gobierno. El FAIS fue creado en 1998, de forma que los recursos antes de esa fecha correspondían al PRONASOL. El gasto en Alianza sólo corresponde al Programa de Desarrollo Rural y por parte del gobierno federal y estatal. Fuente: SHCP. III. EDUCACIÓN El gasto en educación ha aumentado en términos reales a un ritmo promedio de 3.4 por ciento anual. La Gráfica 2.6 muestra que los tres niveles de gobierno aumentaron el gasto en educación de 10,600 pesos de 2004 por estudiante, en 1992, a 15,500 pesos por estudiante en 2004.3 Durante la crisis de 1994, se observó una caída sustancial en el gasto. La proporción financiada por los estados ha ido aumentando con el tiempo, mientras que la municipal ha seguido siendo muy limitada. Por ejemplo, el grueso del gasto en educación se presupuesta y distribuye de forma "inercial", con base en el acervo de capital físico y empleados que pertenecía al sistema federal antes de la descentralización. Esta asignación no considera la demanda de clientes, la productividad de los proveedores, o la pobreza (véase la Gráfica 2.7; Banco Mundial 2004a, 2002; Merino, 2003; OCDE, 2005b).4 Asimismo, esta aportación no satisface los 3 El denominador es el número de estudiantes que asiste sólo a escuelas públicas. 4 La Gráfica 2.7 muestra los principales gastos federales en educación básica. La mayor parte de los estados recibió, en promedio, casi la misma cantidad de recursos por estudiante. Algunos estados se ubican a niveles muy inferiores al promedio, como el Estado de México, posiblemente debido al tamaño del sistema educativo federal antes de la descentralización. Los recursos no están correlacionados con la pobreza. 30 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres objetivos compensatorios establecidos por el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (Esquivel, 1999). A pesar del aumento de la transparencia en la asignación de recursos por medio del FAEB, persisten diferencias marcadas entre estados en cuanto a la proporción de transferencias financiadas a nivel federal y de los recursos propios gastados en educación básica. La Gráfica 2.6 muestra los recursos como proporción del gasto público total en educación básica. En promedio, los estados contribuyen con 22.5 por ciento del gasto público total en educación básica no relacionado con los fondos federales recibidos por medio del FAEB, el FAM y el FAETA. Sin embargo, las diferencias entre estados en este sentido siguen siendo enormes. Mientras que estados como Baja California y el Estado de México contribuyen con más de 40 por ciento a los gastos en educación básica, muchos otros aportan menos de 10 por ciento. Gráfica 2.6 Gasto en educación, 19902004 16,000 Federal Estatal Municipal 15,000 14,000 et 13,000 udian Est por 12,000 04 20 l de s 11,000 so Pe 10,000 9,000 8,000 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: SHCP. Estas diferencias son, en principio, resultado del número de escuelas apoyadas por los gobiernos estatales y federales antes de 1992, cuando se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. Como se destacó en párrafos anteriores, la expansión de las escuelas federales se dio a ritmos distintos en el país, en buena medida como resultado de decisiones históricas por parte de autoridades federales y estatales. Al basar las transferencias federales luego de la descentralización Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 31 en el padrón de personal y escuelas transferidos a los gobiernos de los estados en 1992, la distribución de fondos federales perpetúa una repartición de fondos que no se relaciona con el número de estudiantes, el costo de la educación impartida, el nivel relativo de desarrollo de los estados, los rezagos educativos, o la eficiencia y calidad de los servicios educativos, en especial en lo relacionado con la expansión de los servicios de educación sufragados por el gobierno federal o los de los estados. Gráfica 2.7 Principales gastos federales en educación básica, 2004 20,000 FAEB FAETA FAM Convenios SEP 18,000 16,000 14,000 ntea 12,000 di tusE r 10,000 po sos Pe 8,000 6,000 4,000 2,000 0 SI R P H Y O R O X L S S IH H C SIN BCS A BC NL DF CH GRO JAL OAX VE SL HGO PUE TAB C YUC ZAC GTO NA QR DGO MO CO SON AG CAMP MI TLAX ME QRO CH NA TAMP CO Nota: Los estados están presentados con las tasas de pobreza más altas a la izquierda y las más bajas a la derecha, de acuerdo con el índice de marginación de CONAPO. Fuente: SHCP y SEP. Tomando en consideración el monto total del gasto público por estudiante, se observan diferencias importantes entre estados. Por ejemplo, el gasto por estudiante en Baja California y Baja California Sur es considerablemente superior (60 por ciento) al promedio nacional (Gráfica 2.8).5 5 Las investigaciones futuras incluirán un análisis más extenso del gasto por estudiante a nivel estatal. 32 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 2.8 Gasto de recursos propios en educación básica por estado como porcentaje del gasto público total en educación básica, promedio 19982001 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 % 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 niar ocix s lifoaC Mé óneLo hua aron co nátac albe la ngoa sapai al as ca tiray soler a ro síot ehce nte ruS oglad acax huaihC So lisaJ aolan ocsab ia ooRa Si oatuaj Yu Pu ilauhaoC urD Ta onicaN zurcar Ve Ch axlT nácaohc sacetac Na Za Mo limoC rreeuG Posi mp Hi Oa jaaB uevN anuG io Mi lipuamaT ed Lun Ca oaréteruQ lifornaC taninuQ omrP Sa aliecsaugA jaaB Fuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en datos de la SEP y SHCP. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 33 Gráfica 2.9 Gasto público por estudiante en educación básica, 2002 Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en datos de la SEP y SHCP. No parece desprenderse relación alguna entre el gasto por estudiante y la proporción de financiamiento federal o estatal (Gráfica 2.9).6 Aunque el gasto por estudiante en Baja California y Baja California Sur es casi igual y el más alto del país, en Baja California el gobierno del estado contribuye con cerca de 42 por ciento del gasto total, mientras que en Baja California Sur el gobierno del estado contribuye con apenas 4 por ciento. En contraste, mientras que la contribución del estado en Baja California y el Estado de México es superior a 40 por ciento en ambos casos, el gasto por estudiante en Baja California es más del doble que el del Estado de México. Estas disparidades en las contribuciones de los estados se han comentado desde el inicio de la descentralización de la educación básica. En particular, los estados que aportan más recursos a la educación buscan un mayor reconocimiento y compensación por parte del gobierno federal mediante transferencias más altas. Sin embargo, uno de los temas importantes que las autoridades educativas enfrentan es que una mayor aportación presupuestaria para los estados con alta participación en el financiamiento de la educación no necesariamente representaría un mayor esfuerzo en educación, en especial si los recursos federales adicionales sustituyen parte del esfuerzo estatal 6 En la Gráfica 2.9 los estados están clasificados desde el que gasta más por estudiante hasta el que gasta menos. La proporción pagada por el estado no se correlaciona con el monto de gasto total por estudiante. 34 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres existente. Asimismo, la asignación adicional de recursos federales hacia los estados con mayor participación estatal en el financiamiento de la educación no necesariamente tiene el mayor impacto en la cobertura de la calidad de la educación (véase Gráfica 2.10). Gráfica 2.10 Resultados de pruebas de matemáticas y lectura y gasto por estudiante, 2001 Lectura Matemáticas 500 435 SIN 495 SIN 430 490 TAM 425 HGO HGO 485 SLP CHIH 420 AGS DGO DGO o* GTO QRO QR COAH o* OAXSLP TLAX 480 CHIS TLAX 415 NL BC GTO JAL CHIS NAY TAM NAY omedi 475 OAX NAL BCS COL COL omedi 410 CHIHNL COAH preaj AGSM MVERI ORCH SON QRO NAL MOR JAL 470 YUC preaj 405 M ICH SON ZAC BCS untP 465 PUE ZAC 400 PUE YUCQR BC M EX untP GRO 460 TAB 395 CAM CAM M EX 455 390 VER 450 385 GRO TAB 445 380 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos) Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos) Fuente: SEP. El gobierno federal conserva poca autoridad en la educación y la salud de no ser para negociar los salarios con los sindicatos. En el caso de los maestros, concluidas las negociaciones a nivel nacional cada año, las secciones estatales del sindicato negocian un paquete adicional de prestaciones con su estado, y puede darse que el estado que otorgue el mayor número de concesiones establezca la norma nacional, ya que el sindicato tiene una mejor coordinación a nivel nacional que los gobiernos estatales. 7 Aunque la rendición de cuentas de los estados ante el gobierno federal tiene cierto atractivo, el gobierno federal mexicano carece de la autoridad constitucional para exigir tal rendición de cuentas, y la práctica de la política podría ser difícil si los estados pudieran apelar al apoyo popular local para resistirse a la limitación federal. Sin embargo, el gobierno federal tendría más posibilidades de reclutar el apoyo popular si se condicionara la delegación más eficaz de autoridad hacia los estados a la adopción de reformas a este nivel subnacional, para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de cara a la ciudadanía local. Para que esto sea posible, la otra parte del paquete de negociación de autoridad y rendición de cuentas podría centrarse en que el gobierno federal condicionara el otorgamiento de mayor autoridad hacia los estados (o tal vez de mayores transferencias no etiquetadas para salarios) a medidas como la publicación de 7 La federación también rige la expansión en el número de maestros en el sistema federalizado y en el plan de estudios. Podría establecerse una norma nacional en función de los beneficios obtenidos por el sindicato a nivel local. Por ejemplo, podría darse el caso de que las prestaciones en Chiapas influyeran en las negociaciones o los resultados en Nuevo León, pero esto ameritaría un análisis más profundo. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 35 la asistencia de los maestros, las aportaciones monetarias, y los datos de desempeño estudiantil escuela por escuela.8 Este último renglón requeriría el establecimiento o el mejoramiento de las pruebas estandarizadas.9 Otro tema clave en las discusiones sobre descentralización de la educación y la salud es cómo deben asignarse los recursos federales entre los diferentes estados y al interior de ellos. Paqueo, LópezAcevedo y Parandekar (2003), muestran que existen dos enfoques para la solución de esta cuestión en el caso del sector educativo: "(a) las negociaciones bilaterales entre el gobierno federal y los estados, con poca transparencia en cuanto a las reglas, y (b) la distribución con base en fórmulas". Sin embargo, el primer enfoque puede llevar a resultados de asignación que parecen contrarios a objetivos de política, como la mejoría de la equidad y una mayor inclusión social en la educación. Paqueo, LópezAcevedo y Parandekar (2003) proponen tres fórmulas basadas en las aportaciones por estudiante10 y encuentran que cualquiera de estos tres enfoques mejoraría no sólo la eficiencia, sino también la equidad. El recuadro a continuación comenta la experiencia en Colombia. Recuadro 2.2 Asignación por estudiante de transferencias para la educación en Colombia De forma muy similar a México, la responsabilidad por el servicio de educación básica en Colombia está descentralizada hacia los departamentos (estados) y los municipios de mayor tamaño, que reciben transferencias etiquetadas del gobierno nacional. El gasto en educación como porcentaje del PIB entre 1990 y 2004 aumentó de 2.4 a 5.5, pero la cobertura lo hizo más lentamente. A fin de proporcionar incentivos para un mejor desempeño, en 2001 se promulgó la ley 715 con el propósito de aumentar la eficiencia del sistema y fomentar la calidad. El cambio de la antigua hacia la nueva fórmula de distribución de recursos se realizó mediante un periodo de transición de cerca de dos años. Este proceso fue gradual y se ajustó para cumplir con las metas establecidas en la ley. En 2004, se comenzaron a distribuir transferencias entre las entidades territoriales con base en la matrícula efectiva y una asignación por estudiante. Cada año se realizan auditorías al azar para verificar la validez de las cifras de matrícula que reportan los estados. Cabe apuntar que, en Cartagena y Cali se detectaron dos casos de falsedad en los informes. Como respuesta a ello, el Ministerio de Educación redujo el monto de recursos transferidos a estos estados. 8 La Secretaría de Educación acordó recientemente hacer pruebas por escuela por medio del INEE. 9 En la actualidad el estado de Nuevo León realiza evaluaciones de cada una de sus escuelas públicas y las da a conocer en Internet (www.educacion.nl.gob.mx), ilustrando el surgimiento de posibilidades y con potencial de servir como ejemplo para otros estados. 10 Las tres fórmulas sugeridas son (1) aportación uniforme por alumno; (2) aportación ajustada por productividad, y (3) una fórmula de varios componentes basada en el número de estudiantes y en un elemento adicional asignado de acuerdo con el número de niños del estado con necesidades especiales (rurales, indígenas o pobres). 36 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres La ley 715 formalizó la opción para contratar servicios educativos con el sector privado, con base en experiencias locales exitosas. La nueva ley también reformó la carrera docente, limitando el salario de los maestros y las escalas de ascenso al igual que la dinámica salarial. En el sistema anterior, los maestros podrían subir con rapidez por la escala salarial, resultando en crecientes presiones presupuestarias. A raíz de la introducción de la reforma, se están nombrando 50,000 nuevos maestros en condiciones nuevas, que representa 20 por ciento del número total de maestros empleados actualmente en el sistema público. También la ley 715 garantiza la continuación de la tendencia alcista en el gasto, que se prevé aumente 2.5 por ciento más que el crecimiento del PIB entre 2006 y 2008. Las entidades territoriales mejoran la eficiencia en la administración del personal por medio de mayores proporciones entre estudiantes y maestros o maestros menos costosos, una evaluación completa de las necesidades de plazas docentes. Lo anterior se apoya en una evaluación censal de competencias entre los grados 5 a 9, que corresponde al final de la educación primaria y el primer ciclo de la educación secundaria en matemáticas, lenguaje, ciencias naturales y civismo. Las evaluaciones se realizan a nivel nacional cada tres años, y los resultados son utilizados por las escuelas, los municipios y el Ministerio de Educación para diseñar y poner en marcha planes para mejorar la calidad de la educación. La ley 715 ya está funcionando para mejorar el desempeño, lo que ha resultado en 1,085,000 nuevas matrículas en la educación primaria y secundaria durante los últimos tres años. Se espera que la evaluación y la inversión en calidad resulten en un mejor desempeño estudiantil. Fuente: Volumen II. IV. SALUD Con respecto al gasto público en salud para la población sin cobertura de seguridad social, las erogaciones han aumentado en términos reales a un ritmo promedio de 8.4 por ciento al año. La Gráfica 2.11 muestra que los estados y el gobierno federal aumentaron el gasto en salud en términos reales de 1,530.7 pesos por paciente sin cobertura de seguridad social en 1998, a 2,319 pesos en 2004. Al igual que en la educación, el grueso del gasto se presupuesta y distribuye de manera "inercial", con base en el acervo de capital físico y de empleados que pertenecían al sistema federal antes de la descentralización. Otro problema reside en que la fórmula no se aplica como debería, lo que se comenta en el Recuadro 2.1, llevando a inequidades, debido a que los estados bien dotados reciben grandes porciones de fondos del FASSA. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 37 Gráfica 2.11 Gasto en salud, 19982004 Fuente: SHCP. En el caso del sector salud, no debe analizarse la aportación del FASSA de manera aislada, sino considerando la propia aportación de los estados al sector, el Seguro Popular e IMSSOportunidades. La Gráfica 2.12 muestra la asignación de estos recursos. Con excepción de algunos estados, los más ricos erogan más recursos para su población sin cobertura de seguridad social que los estados pobres. Sin embargo, esta tendencia está impulsada por las proporciones de población sin cobertura de seguridad social en los estados, donde los más ricos tienen la proporción más baja y los más pobres tienen la más alta. Considerando el total de recursos del sector salud, las transferencias federales al sector mediante el FASSA contribuyen a aumentar la igualdad (véase Gráfica 2.13), en el sentido de que su inclusión reduce la varianza en la asignación de recursos per cápita. Cabe apuntar que la gráfica excluye las desviaciones extremas de la media representadas por el Distrito Federal y Baja California Sur. Sin embargo, un mejor diseño de fórmulas y su aplicación eficaz podría reducir más la desigualdad. El Ramo 12 es un rubro federal que apoya a la Secretaría de Salud, al componente de salud de Oportunidades, y todo el financiamiento federal de salud, como el Seguro Popular, los institutos nacionales de salud y los hospitales federales. El Ramo 12 (excluyendo el componente del Seguro Popular) es la principal fuente de desigualdad. La asignación de recursos cambia de un año a otro, pero la desigualdad 38 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres continúa. En un inicio, el Seguro Popular introdujo cierta desigualdad geográfica, debido a que no todos los estados se registraron en el programa. Sin embargo, a medida que avanza la cobertura del programa, se espera se reduzca la desigualdad en las aportaciones per cápita de la población sin cobertura de seguridad social. Gráfica 2.12 Distribución per cápita de recursos federales para salud para la población sin cobertura de seguridad social Nota: El Ramo 12, el FASSA y la contribución estatal excluyen al Seguro Popular. El Seguro Popular incluye recursos estatales y federales. Los estados están presentados con las tasas de pobreza más altas a la izquierda y las más bajas a la derecha de acuerdo con el índice de marginación de CONAPO. Fuente: SHCP y cálculos del personal del Banco Mundial. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 39 Gráfica 2.13 Distribución de gasto per cápita en el sector salud, 2004 Nota: El Ramo 12, el FASSA y la contribución estatal excluyen al Seguro Popular. El Seguro Popular incluye recursos estatales y federales. Los estados están presentados con las tasas de pobreza más altas a la izquierda y las más bajas a la derecha, de acuerdo con el índice de marginación de CONAPO. Fuente: SHCP y cálculos del personal del Banco Mundial. V. EL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL (FAIS) Las inversiones en infraestructura social enfrentan retos algo distintos en términos de la prestación de servicios. En general, los servicios son y siempre han sido prestados por gobiernos locales, en contraste con la educación y la salud, donde los programas federales se trasladaban a los estados con personal, planteles y financiamiento. Asimismo, en el caso de la infraestructura social, los servicios específicos y las medidas correspondientes de resultados no tienen una sola definición, pues se asemejan sustancialmente a las de educación y salud. Los recursos del FAIS han aumentado en términos reales a un ritmo de 5.3 por ciento al año. Como se desprende de la Gráfica 2.14, el gobierno federal aumentó el gasto real en infraestructura social de 165 pesos per cápita en 1998 a 223 pesos per cápita en 2004. La Ley de Coordinación Fiscal establece que el FAIS debe ser 2.5 por ciento de la recaudación federal participable proyectada en la Ley de Ingresos (que es parte de los ingresos totales que se pueden distribuir a otros niveles de gobierno).11 De aquí que el FAIS aumente en el tiempo con los ingresos totales y se convierta en una entrada cíclica para los gobiernos subnacionales. Los recursos del FAIS se distribuyen mediante dos 11 Históricamente, el FAIS ha representado menos de 2.5 por ciento de las participaciones durante algunos años, lo que podría deberse a la diferencia entre lo observado y lo estimado. 40 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres fondos: El FISE, que se distribuye a los gobiernos de los estados, y el FISM, que se reparte a los municipios. La proporción más importante del FAIS es el FISM, que constituye cerca de 88 por ciento del total. Las proporciones del FISE y del FAIS se determinan en la Ley de Coordinación Fiscal. En cuanto a la calidad del gasto, se desconoce cómo utilizan los recursos del FAIS los municipios y los estados. La ley establece claramente que los estados y los municipios deben reportar a SEDESOL cómo utilizaron los recursos del FAIS. Además, el congreso de cada estado tiene un Órgano de Fiscalización (ORFIS), que es independiente del poder ejecutivo del estado, y monitorea el uso de los de los recursos públicos por los municipios y el gobierno estatal, por lo que en teoría estas oficinas tendrían información sobre el uso del FAIS. De todas formas, algunos estados no reportan a la SEDESOL el uso de los recursos del FAIS. Sin embargo, es pertinente mencionar que corresponde a esta secretaría solicitar esta información. Gráfica 2.14 Gasto en FAIS, 19982004 240 atip 230 220 Cá r 210 pe 200 0042 l 190 de sos 180 170 Pe 160 150 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: SHCP. Los fondos del FAIS se distribuyen a los estados mediante una fórmula basada en indicadores de pobreza, de forma semejante a la distribución de los estados a los municipios. Sin embargo, el problema reside en los incentivos y en cómo se distribuye el FISM a nivel estatal. La fórmula recompensa a los estados más pobres, pero no ofrece incentivos para invertir en infraestructura de calidad. De igual forma, el FISM no necesariamente se distribuye a todos los municipios según su nivel de pobreza. Por ejemplo, un municipio pobre en un estado rico podría recibir menos que un municipio igualmente pobre en un estado pobre, si la formula de asignación de los recursos es diferente. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 41 Gráfica 2.15 Distribución per cápita del FAIS, 2004 700 600 atip 500 Cá r 400 pe sos 300 Pe 200 100 0 Nota: Los estados están presentados con las tasas de pobreza más altas a la izquierda y las más bajas a la derecha, de acuerdo con el índice de marginación de CONAPO. Fuente: SHCP. El FAIS es el programa de mayor importancia en el suministro de infraestructura social (Gráfica 2.16), y representa cerca de 63 por ciento del gasto federal en infraestructura social. A pesar de ser relativamente pequeño, en cerca de 0.35 por ciento del PIB y alrededor de 10.5 por ciento de la inversión pública total, el FAIS es una importante fuente de ingresos para los municipios pobres. 42 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 2.16 Gasto federal en infraestructura social 2% 18% FAIS Infraestructura en Educación Agua y Drenaje Electricidad 63% 17% Nota: No incluye todos los rubros considerados como infraestructura social en la Ley de Coordinación Fiscal. Fuente: SHCP. VI. ALIANZA PARA EL CAMPO: PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL El gasto del Programa de Desarrollo Rural ha aumentado en términos reales a un ritmo de 20 por ciento al año. La participación varía considerablemente de acuerdo con el estado, al igual que el financiamiento de las entidades mismas. Los fondos federales se asignan a los estados de acuerdo con una fórmula que incluye variables relacionadas con la agricultura, la ganadería, y factores de desarrollo rural, así como a los relacionados con la eficiencia en la operación y la participación estatal.12 Los tres subprogramas de Alianza son descentralizados y son operados por autoridades estatales. Los fideicomisos estatales son responsables por el manejo financiero y, mediante comités técnicos, por la aprobación de las propuestas de los agricultores. Desde 2003, parte del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural comenzó a canalizarse hacia las autoridades municipales. Generalmente, los estados reclaman que el exceso de reglas y disposiciones obstaculiza la puesta en marcha y posibilidad de adaptar el programa. 12 Los detalles de esta fórmula se encuentran en el Recuadro 2 del capítulo de Desarrollo Rural en el Volumen II. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 43 Alianza no es un programa con fin específico, como el Programa de Desarrollo Rural. La Gráfica 2.17 muestra el valor del financiamiento público de la población rural per cápita de Alianza para los programas descentralizados. Los estados más marginados tienden a recibir más fondos per cápita que los menos marginados. De hecho, el coeficiente de correlación entre la clasificación de los estados de acuerdo con su bienestar y el monto promedio per cápita de financiamiento descentralizado de Alianza, que se recibió entre 2001 y 2005, fue de 0.74, es decir, un nivel de correlación positivo y alto.13 Asimismo, el coeficiente aumentó de forma continua, desde 0.64 en 2001 a 0.78 en 2005. En general, de acuerdo con criterios de canalización basados en la marginación de los estados, el financiamiento descentralizado de Alianza es regresivo y de manera creciente. Aunque el Programa de Desarrollo Rural es relativamente pequeño por su tamaño, es comparable con los otros programas (Gráfica 2.18). Así, representa cerca de 31 por ciento del gasto total en Alianza en promedio desde el inicio del programa en 2004. En la actualidad, es cerca de 40 por ciento superior a lo invertido en el Programa de Empleo Temporal (PET). No obstante, este último ha disminuido de manera significativa desde 2001. Por su parte, PROCAMPO sigue siendo el programa de mayor tamaño en el sector agrícola, siendo casi cinco veces mayor que el Programa de Desarrollo Rural. Gráfica 2.17 Fondos descentralizados de Alianza, por cabeza en la población rural. Promedio de contribuciones federales y estatales, 20012005 Nota: Los estados están clasificados en orden decreciente de marginación de izquierda a derecha, de acuerdo con el índice de marginación 2000 de CONAPO. Fuente: SAGARPA y cálculos del personal del Banco Mundial. 13 Coeficiente de correlación por categorías de Spearman. 44 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 2.18 Gasto federal en los principales programas agrícolas, 19962004 lar 300 Ru nóicalb Desarrollo Rural Otros de Alianza Procampo Programa Empleo Temporal 250 200 Po de atip 150 Cá r 100 pe 04 20 l 50 de sos 0 Pe 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: SHCP. VII. HACIA UN NUEVO FEDERALISMO FISCAL QUE MEJORE EL ACCESO DE LOS POBRES A NUEVAS OPORTUNIDADES Un modelo práctico de largo plazo para México debería ser congruente con los valores y normas vigentes, así como con las presiones que surjan sobre la federación del país. El esquema tiene cuatro componentes: descentralización tributaria, equidad fiscal, condicionamiento de las transferencias a la ciudadanía, y garantías de transición. En este caso sólo se mencionan las características clave del modelo, que puede ser cambiado, y algunas de las fuerzas que lo impulsan.14 Descentralización tributaria El principio central de esta característica reside en delegar una mayor autoridad tributaria a los estados. En términos de las relaciones de rendición de cuentas descritas en el Capítulo 1, este enfoque tiene varias ventajas. Primero, la transferencia de dependencia opaca la relación entre las fuentes de fondos y la prestación de servicios. Por ejemplo, los diseñadores de políticas de los estados pueden desviar la responsabilidad por la calidad en la prestación de servicios hacia las autoridades nacionales, arguyendo que el financiamiento de las transferencias nacionales es insuficiente. Los ciudadanos/clientes se confunden entonces con respecto a cómo dar a conocer sus inquietudes sobre la calidad de los servicios. En segundo lugar, el poder para gravar a nivel estatal implica que el diseño de esta política entraría en el terreno del debate político a nivel estatal. La necesidad de pagar impuestos al gobierno estatal proporciona un incentivo para que los ciudadanos se involucren más en el proceso de toma de decisiones de los servicios públicos, y que intenten ejercer su influencia sobre los prestadores de servicios. Así, se dan cuenta que el uso de "su dinero" lo deben 14 Para más detalle, véase Giugale y Webb, 2000; Banco Mundial, 2004e, y Webb, González y Rosenblatt, 2004. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 45 someter a análisis. De ponerse en marcha, el problema que surgiría a raíz de la delegación de los poderes de gravamen sería que los estados mejor dotados tendrían acceso a mayores ingresos per cápita que los estados pobres. Por ello, al responder a un tipo de presión en la federación se crearía otro. ¿Cuál sería la mejor manera de tratar con este reto que surge para el equilibrio horizontal? Igualación y equidad fiscal El segundo principio o componente del modelo es un programa de igualación para compensar los desequilibrios horizontales que surgen de una mayor autonomía tributaria de los estados. De este elemento se desprenden tres implicaciones. Primero, estos pagos de igualación deben ser incondicionales (sin etiquetamiento por parte del gobierno central), pues los ingresos tributarios de los estados más ricos son también incondicionales. Segundo, la existencia de un programa de igualación significará (o debería significar) que todos los estados apoyan la descentralización tributaria: los más ricos porque pueden quedarse con los ingresos per cápita que excedan al promedio nacional, y los más pobres porque reciben pagos de igualación incondicionales que llevan sus ingresos per cápita hasta el promedio nacional. Tercero, se puede tratar de un ejercicio neutral en términos de ingresos desde la perspectiva del gobierno federal. La mayor autonomía tributaria de los estados, al igual que las transferencias de igualación, pueden provenir de reducciones en las participaciones existentes. Aunque esta compensación por baja capacidad fiscal se denomina pago de igualación, en realidad se asemeja más a una transferencia social, pues permite que los estados con baja capacidad tributaria se equiparen, desde una perspectiva social determinada, con los de mayor capacidad en este aspecto. Asimismo, esta norma de igualación es bastante flexible en principio. Por ejemplo, podría definirse en términos del promedio de los diez principales estados en lugar de hacerlo con respecto al promedio nacional. Las transferencias por igualación proporcionan una compensación sustancial a los estados más pobres en comparación con su situación si no contaran con ellas. El siguiente paso en el caso de México se centraría en uniformar estas transferencias hacia lugares con el mismo grado de pobreza (con una fórmula como la del FAIS), y decidir si el grado de compensación es suficiente. La experiencia internacional ofrece varios ejemplos de ajuste por el costo estimado de la prestación de servicios, algunos dan más a zonas con mayor densidad de población (Alemania), y otros a las menos pobladas (Australia). Para México, el problema principal parece residir en atraer al personal a las zonas remotas, de modo que es ahí donde tal vez deban dirigirse las mayores transferencias per cápita. Lo más importante reside en contar con una fórmula transparente para realizar ajustes, de ser necesario, y revisarla periódicamente para comprobar que tenga el impacto deseado. 46 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Transferencias condicionadas Debido a que buena parte de la cohesión social de la federación se ha tratado en el contexto del marco de autonomía fiscal con igualación, queda el terreno listo para un nuevo enfoque de las transferencias condicionadas, en el sentido de que deberían tener el mismo nivel per cápita en todos los estados. Su condicionalidad está sujeta al supuesto de que están diseñadas para ofrecer bienes públicos (salud y educación) a todos los mexicanos por igual. Sería posible definir esta transferencia agregada en términos de bienes públicos específicos, sobre la línea de los fondos del Ramo 33. Aunque es posible que sea necesario asumir una condicionalidad estricta en un principio, el espíritu de esta propuesta es que, en un futuro, se definan condiciones como un conjunto de principios acordados con relación a las normas mínimas aceptables para estos gastos. Esto permitiría que los estados ganaran cierta flexibilidad en la determinación de la forma más eficiente para lograr estas normas y estos principios. Como se comentará en el marco de rendición de cuentas en el Capítulo 4, existen intereses, como los representados por los sindicatos de maestros, que pueden oponerse o retrasar una transición de este tipo, pues podrían estar más interesados por los recursos asignados de acuerdo con el número de maestros. Garantías de transición Este último principio se relaciona con un programa de solidaridad de transición para los estados y, tal vez, para el gobierno federal. En una transición directa hacia cualquier modelo existen ganadores y perdedores, aunque, bajo supuestos razonables, la situación estable sería la representada por una solución en la que todos ganan. Por ello, se requieren mecanismos de transición apropiados para llevar a cabo el cambio deseable para la generalidad y aceptable en términos políticos. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 47 48 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres CAPÍTULO 3 DESEMPEÑO SECTORIAL En este capítulo se analiza el desempeño con relación a la pobreza en México de los sectores y programas descritos en el Capítulo 1. En todos ellos ha mejorado la cobertura y la orientación de los servicios, aunque se cuenta con poca evidencia de mejorías en la calidad fuera de algunas excepciones. Asimismo, existen pruebas en torno a que el desempeño de los servicios varía en todo el país, diferencia que no está relacionada sólo con el ingreso per cápita de los estados. Por otro lado, la brecha en la cobertura a nivel de educación primaria entre los estados pobres y los ricos se ha cerrado desde la descentralización. La equidad en la cobertura ha mejorado, tal vez en parte debido al efecto acumulativo de los programas de compensación que alientan a los pobres a buscar educación y servicios de salud. Los esfuerzos para aumentar la escolaridad en el primer ciclo de educación secundaria aún enfrentan retos importantes. Desde una perspectiva internacional la calidad de la educación es baja, al igual que después de controlar el nivel de ingreso en México, especialmente en el caso de los pobres, lo que agrava los problemas de acceso. La acelerada expansión del sistema telesecundaria, que ofrece educación para los pobres rurales, resulta preocupante dado el bajo nivel de aprovechamiento de los estudiantes. A pesar de las importantes limitaciones institucionales en el proceso de descentralización, las innovaciones locales han contribuido a mejorar el desempeño en algunos estados. Asimismo, algunos programas educativos federales estimulan el debate sobre cómo mejorar la administración de los planteles escolares y el aprovechamiento académico. Aun así, el reto reside en garantizar que la mejoría en calidad se convierta en algo sistémico, a fin de evitar empeorar las diferencias regionales. En el campo de la salud, los indicadores de resultados como la expectativa de vida y la mortalidad infantil han mejorado durante la última década, debido en parte al éxito de los programas centralizados como el de vacunación. Sin embargo, la mortalidad materna no ha mejorado significativamente durante los últimos 15 años y está relacionada estrechamente con la calidad de los servicios de salud. Aunque la información sobre la población en general es amplia, la existencia de diferentes sistemas públicos de prestación de servicios (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSSOportunidades y los sistemas estatales de salud) complica el establecimiento de una relación entre sistemas y Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 49 resultados.1 En un análisis longitudinal del sistema de salud basado en una muestra de seis estados, se encontraron importantes diferencias entre los resultados y los indicadores de salud entre estados, diferencia que no necesariamente corresponde a la separación entre estados ricos y pobres. Segundo, en los estados de ingresos medios a altos, como Baja California Sur, Jalisco y Tabasco, la evolución del desempeño en salud no ha sido ni igual ni mejor que en el resto del país. Tercero, estos estados parecen haber avanzado considerablemente más en el proceso de descentralización, invierten cantidades importantes en sus sistemas de salud, y han tenido la capacidad de reasignar recursos con relativa eficacia hacia gasto preventivo contra curativo. Un nuevo programa federal, el Seguro Popular, se encarga de distribuir fondos a los estados con base en la ubicación de los pacientes afiliados, y contribuye a ampliar la cobertura entre la población sin seguridad social, así como a reducir el gasto catastrófico (véase Arredondo, 2005 y Capítulo 4). La cobertura de la infraestructura social ha mejorado, aunque sigue siendo baja para los pobres. El FAIS es una fuente importante de financiamiento para la inversión en infraestructura social local en los municipios más pobres y, en general, se orienta correctamente en función del nivel de marginación. Sin embargo, la importancia del FAIS en la disponibilidad general de recursos financieros municipales varía por sector y tamaño de municipio. La asignación sectorial de las inversiones del FAIS (agua contra vialidades contra mejorías a la vivienda) no se correlaciona generalmente con la falta de cobertura en ese sector, aunque esta conclusión varía por sector y por estado. Una explicación posible es que los municipios tienen diversas fuentes de fondos, y no sólo al FAIS, para invertir en infraestructura social. Otra explicación es que los arreglos institucionales del FAIS cambian entre un estado y otro. Los programas de desarrollo rural orientados hacia la producción tienen el potencial de mejorar las oportunidades de ingreso para los pobres. Sin embargo, la descentralización del Programa de Desarrollo Rural, uno de los programas de Alianza, no ha tenido un impacto notable en los resultados. En primer término, el programa no está orientado adecuadamente hacia los pobres. Segundo, las evaluaciones cualitativas muestran un impacto sobre la productividad, pero no en el agregado. Tercero, el gobierno central ha impuesto muchas restricciones y rigideces a la puesta en marcha a nivel local del Programa de Desarrollo Rural. El Cuadro 3.1 resume las principales conclusiones de este capítulo en términos de cobertura, orientación, calidad y eficiencia (principalmente la asignación de recursos relacionados con la calidad). En el Apéndice 3.1 se presenta un cuadro que relaciona las fuentes de datos disponibles con dimensiones de desempeño. Sin embargo, se cuenta con poca información sobre el desempeño de los programas a nivel estatal y municipal; la recolección sistemática de información debe considerarse como prioritaria. 1 La SSA está trabajando en la compilación de indicadores de salud por institución. La dependencia espera publicar sus avances en este sentido a finales de este año. 50 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Cuadro 3.1 Resumen­­Desempeño Sectorial Sector/ Dimensión del análisis de desempeño Programa Cobertura/Orientación Calidad Asignación de recursos Educación La cobertura en educación Desde una perspectiva El grueso del gasto se básica primaria es casi universal. internacional, la calidad de la distribuye de manera La cobertura en el primer educación es baja, al igual que inercial: ciclo de educación después de controlar el nivel de el aumento en el gasto secundaria es aún limitada ingreso. por estudiante refleja los para los pobres. incrementos en salarios. Los resultados de las pruebas no están correlacionados con el gasto por estudiante. Salud para la Buena parte de la población, Las diferencias entre resultados e El grueso del gasto se población sin especialmente los pobres, indicadores son importantes, pero distribuye de manera cobertura de sigue sin tener acceso a no necesariamente entre los inercial. Sin embargo, el seguridad cobertura de seguridad social estados pobres y los ricos; también gasto per cápita de la social y enfrenta altos gastos de son desiguales con respecto al población sin cobertura bolsillo. tiempo. de seguridad social se ha duplicado en la última década. FAIS ­­ El FAIS tiene la orientación No se cuenta con datos para El gasto per cápita en Infraestructu correcta de acuerdo con el evaluar la calidad de los proyectos infraestructura social ra social nivel de marginación. financiados mediante el FAIS. básica ha aumentado en Aunque varios informes del Banco términos reales. Se están Mundial, como el IPER (2005), asignando recursos a la documentan la baja calidad de los cobertura de los servicios servicios de infraestructura. sociales básicos. Programa de El programa no está Se detectan algunos efectos sobre Los recursos están Desarrollo orientado adecuadamente los resultados, como la asignándose a los estados Rural de hacia los pobres. productividad y los salarios. Sin de acuerdo con una Alianza para embargo, no existen normas claras complicada fórmula que el Campo de resultados, por lo que tampoco incluye variables, como el se cuenta con indicadores de PIB agrícola, la tierra eficiencia concretos. cultivada, la superficie irrigada, el número de unidades de producción y la contribución estatal. I. EDUCACIÓN La educación básica (primaria y primer ciclo de secundaria) es fundamental para el alivio de la pobreza, debido a que la educación es uno de los principales determinantes del ingreso. La falta de educación o su baja calidad contribuyen en gran medida a las desigualdades en el ingreso. En México, cerca de 70 por ciento de los estudiantes de las escuelas públicas (92 por ciento del total) viene de familias pobres. En 2005, los mexicanos mayores de 15 años de edad tenían, en promedio, más de ocho años de escolaridad, aunque esta cifra oculta grandes variaciones. Por ejemplo, en 2004, el gradiente del ingreso era muy pronunciado: las personas entre 25 y 65 años de edad que Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 51 viven en el 10 por ciento más alto de los hogares tenía 12.6 años de estudios, mientras que los de 10 por ciento más bajo sólo tenían 3.7 años. No obstante, la escolaridad promedio ha aumentado con el tiempo, en especial en las zonas bajas y medias de la distribución del ingreso (Cuadro 3.2). Cuadro 3.2 Escolaridad promedio de personas entre 25 y 65 años de edad, por decil del ingreso, 19842004 Decil 1984 1992 2000 2002 2004 I 2.1 2.2 2.8 3.2 3.7 II 2.3 3.0 3.7 4.2 5.1 III 3.0 3.6 5.0 5.0 5.8 IV 3.0 4.2 5.6 5.6 6.1 V 3.6 4.8 6.2 6.5 6.7 VI 4.1 5.3 6.9 6.8 7.3 VII 5.0 6.0 7.4 7.4 7.8 VIII 6.2 6.8 8.3 8.2 8.6 IX 7.2 8.2 9.5 9.8 10.1 X 8.6 10.8 12.1 12.0 12.6 Promedio 6.5 8.6 9.3 8.8 8.9 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH. Asimismo, se observa una importante variación en los años de escolaridad entre regiones. Por ejemplo, en algunos estados, más de 60 por ciento de la población de 15 años de edad o más no cuenta con educación de primer ciclo de secundaria (Gráfica 3.1). Gráfica 3.1 Población mayor de 15 años de edad sin primer ciclo de educación secundaria, 2005 Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en el Conteo de Población y Vivienda 2005. 52 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Cobertura y orientación El sistema mexicano de educación básica se ha ampliado considerablemente desde 1980, como se desprende de la matrícula bruta, que pasó de 18 millones a 25 millones de estudiantes entre 1980 y 2005. México ha logrado prácticamente la educación primaria universal y la ha ampliado en el primer ciclo de secundaria. Durante la última década, el avance en educación básica ha sido especialmente importante en las regiones menos desarrolladas del país, y las diferencias entre los estados ricos y pobres están reduciéndose (Gráfica 3.2).2 Gráfica 3.2 Proporción de cobertura de la educación básica, población entre 3 y 15 años de edad, 19912004 90 85 jeatnecr 80 75 Po 70 65 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Muy Baja Baja Media Alta Muy Alta Nota: Las tendencias son promedios simples de los estados agrupados por su condición de marginación, de acuerdo con la definición de CONAPO 2000. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en datos de SEP y CONAPO 2000. Sin embargo, la cobertura de la matrícula neta en el primer ciclo de educación secundaria aún es baja entre la población pobre. En 2004, la matrícula neta en el primer ciclo de educación secundaria para los pobres extremos fue de alrededor de 56 por ciento, en comparación con 83 por ciento para los no pobres (Cuadro 3.3). 2 En el caso de la Gráfica 3.1 y la 3.2, se utilizó para los estados el índice de marginación para 2000 como sigue: muy bajo: Distrito Federal, Nuevo León, Baja California y Coahuila; bajo: Aguascalientes, Baja California Sur, Chihuahua, Jalisco, Sonora, Tamaulipas, Colima y Estado de México; medio: Quintana Roo, Morelos, Tlaxcala, Durango, Querétaro y Sinaloa; alto: Nayarit, Guanajuato, Zacatecas, Yucatán, Michoacán, Tabasco, Campeche, Puebla y San Luis Potosí; muy alto: Hidalgo, Veracruz, Oaxaca, Guerrero y Chiapas. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 53 Cuadro 3.3 Matrícula en la Educación Básica, 2004 Primaria (6 a 11 años) Primer ciclo de secundaria (12 a 14 años) Situación de pobreza Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Pobreza extrema 94.5 93.8 94.1 59.0 54.0 55.9 Pobreza moderada 96.1 96.8 96.4 74.1 66.8 71.2 No pobres 95.1 95.6 95.2 81.9 84.5 82.8 Total 95.4 95.3 95.4 75.5 68.2 72.3 Nota: La pobreza se calculó utilizando las líneas de pobreza con respecto a alimentación y activos de SEDESOL, y el ingreso corriente per cápita, empleando el ingreso trimestral de acuerdo con lo reportado por el INEGI. Las zonas urbanas son localidades con 15,000 habitantes o más, empleando la clasificación del INEGI. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de la ENIGH 2004. Calidad El análisis riguroso de la calidad de la educación es algo relativamente reciente en México, en parte debido a que se ha difundido muy poca información. Desde 1998, los investigadores han tenido acceso a pruebas estandarizadas que ha realizado la Dirección General de Evaluación de la SEP. Desde entonces, se ha recabado una cantidad importante de información, y se ha desarrollado la capacidad técnica para medir el alcance del aprendizaje. En la actualidad, el Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE) está realizando un estudio que compara los resultados de la prueba de Estándares Nacionales de 2000 con los de la prueba de 2005, pruebas que se diseñaron para ser comparables. En el futuro cercano se darán a conocer los resultados. La participación de México, desde la prueba de 2000, en el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, proporciona una base sólida para medir, establecer umbrales, y evaluar los determinantes de la calidad en la educación. El PISA ofrece una medida de aptitud para lectura, matemáticas y ciencias para una muestra representativa a nivel nacional de estudiantes de 15 años de edad en diversos países. Los estudiantes de México y de otros países de América Latina se ubican entre los que presentan los desempeños más deficientes. En general, los estudiantes mexicanos tienen un desempeño similar, con excepción de Uruguay, al de los estudiantes de otros países de América Latina de ingresos medios y bajos que participan en el PISA. Asimismo, se ha observado poca mejoría desde la aplicación de la primera prueba del PISA en 2000. Los resultados de este programa en 2003 confirman estos deficientes resultados.3 El desempeño de México empeoró en las tres materias, aunque esto podría deberse a que la matrícula aumentó durante el mismo periodo en cerca de 5 puntos porcentuales.4 Aunque México haya resultado con un desempeño deficiente, 3 Los resultados de PISA para 2005 se presentarán en agosto de 2006. 4 De acuerdo con la ENIGH, la matrícula en primer ciclo de secundaria para estudiantes entre 12 y 14 años de edad aumentó, a nivel nacional, de 70 por ciento en 2002 a 72 por ciento en 2004. En zonas rurales, la 54 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres estos resultados son poco dispersos en comparación con los de Brasil y Uruguay.5 La Gráfica 3.3 presenta resultados para matemáticas (aunque la aptitud para lectura y las ciencias muestran patrones similares). Gráfica 3.3 Puntaje en matemáticas y dispersión entre países, 2003 Fuente: PISA. Con relación a otros miembros de la OCDE, el desempeño de México con respecto al PIB per cápita sugiere que tiene un desempeño muy inferior a su potencial (Gráfica 3.4). matrícula creció de 59 a 68 por ciento. Por su parte, en el segundo ciclo de educación secundaria, entre los estudiantes de 15 a 17 años de edad la matrícula aumentó de 45 por ciento en 2002 a 48 por ciento en 2004. 5 El nivel de equidad en México ha sido tema de debate. Aunque la matrícula en México es mucho menor que en Brasil, con muchos de los niños menos aventajados que no asisten a la escuela (OCDE, 2005b), las simulaciones que utilizan el cambio en matrícula entre PISA 2000 y PISA 2003 indican que, aunque la dispersión ha aumentado, México sigue en el cuadrante ocupado por países con desigualdades relativamente bajas en los puntajes de las evaluaciones, y sin diferencias significativas con Portugal o España. Los análisis adicionales basados en el desempeño relativo por grupos socioeconómicos, muestran una variación significativamente menor en México que en Argentina y Brasil (Banco Mundial, 2000). Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 55 Gráfica 3.4 Desempeño en matemáticas en PISA y PIB per cápita, 2003 Fuente: PISA; EdStats. El alto nivel de equidad en resultados también se observa entre los estados mexicanos (Gráfica 3.5). Aunque un pequeño grupo de estados (tres o cuatro) tiene un desempeño relativamente positivo, y otro grupo reducido (cuatro o cinco) muestra un desempeño relativamente deficiente, la gran mayoría de estados en México presenta resultados similares. La dispersión parece ser un tema de gran importancia en por lo menos tres estados, pero no se concentran en un solo grupo de desempeño. 56 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 3.5 Medias de puntajes en matemáticas en PISA, por estado, 2003 Fuente: PISA. La Gráfica 3.6 muestra los resultados por tipo de sistema escolar, sin controlar para factores relevantes. Ahí se muestra que la telesecundaria, uno de los sistemas de educación de mayor crecimiento (alrededor de 20 por ciento) tiene el peor desempeño por tipo de sistema escolar. Los puntajes en matemáticas para los estudiantes de telesecundaria están, en promedio, 100 puntos abajo a los de estudiantes de secundarias generales, casi 150 puntos en lectura y alrededor de 100 puntos en ciencia. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 57 Gráfica 3.6 Resultados de pruebas por tipo de escuela, PISA 2003 Fuente: Banco Mundial, 2005b. Supervisando las características relevantes escolares e individuales, los demás tipos de escuela presentan una ventaja significativa en términos de aprendizaje con respecto a las telesecundarias (Gráfica 3.7). En matemáticas, la ventaja sólo es estadísticamente significativa para el bachillerato técnico y general, las escuelas técnicas profesionales y la capacitación para el trabajo. Así, luego de supervisar otros factores, no se observan diferencias significativas entre tipos de secundaria (secundaria general y técnica y secundaria para trabajadores). Sin embargo, en el caso de aptitud para ciencia y lectura, las telesecundarias presentan una desventaja significativa con respecto a otros tipos de enseñanza (excepto la capacitación para el trabajo). El análisis de los resultados del PISA realizado por el INEE, también muestra que las telesecundarias tienen un peor desempeño que otros tipos de escuela: 89 por ciento de los estudiantes de telesecundaria no son competentes en matemáticas, en comparación con 71 por ciento de los estudiantes de las secundarias generales (INEE, 2005). 58 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 3.7 Ventajas en el desempeño de diferentes tipos de escuelas en comparación con las telesecundarias Nota: Supervisión de otros factores significativos. Fuente: Banco Mundial, 2005b. Algunos estados, ricos y pobres, (Aguascalientes, Colima6, Nuevo León, Distrito Federal y Quintana Roo) están introduciendo innovaciones locales para mejorar su sistema de educación básica. El apéndice de este capítulo muestra un inventario de los arreglos institucionales en los estados luego de la descentralización. Los primeros cuatro estados quedaron en la zona superior de la escala del PISA, mientras que el último se sitúa muy cerca del promedio nacional. Estos estados trabajan para mejorar el aprovechamiento en el aprendizaje en varios frentes, como el mejoramiento de las prácticas pedagógicas, la evaluación y la contratación de maestros. En Aguascalientes, las iniciativas comenzadas luego de la descentralización tenían el propósito de impulsar la descentralización de la administración y la pedagogía a nivel regional. Uno de los beneficios residía en aumentar el control sobre los recursos humanos y ganar recursos fiscales (alrededor de 9 por ciento anual) para financiar iniciativas locales. Entre estas iniciativas se encuentra un programa de capacitación para maestros que contribuyó a que 32 por ciento de los maestros estatales aprobaran la primera prueba nacional en 1996, en comparación con sólo 8 por ciento a nivel del país, la incorporación de tecnologías de aprendizaje en las escuelas, pruebas a estudiantes y participación social. Entre las iniciativas más recientes se incluyen los esfuerzos para incorporar las escuelas locales al programa nacional Enciclomedia (que, en esencia, es un programa de libros de texto interactivos), un proyecto financiado a nivel local para enseñar inglés en la escuela primaria (en contraste con el plan de estudios a nivel nacional, que incorpora el inglés sólo en el primer ciclo de educación secundaria), y la aplicación de exámenes a maestros recién graduados. 6 Colima tuvo el mejor desempeño, pero sólo ocupa el lugar número 14 en términos de PIB per cápita. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 59 En Quintana Roo las innovaciones locales comenzaron en 1999. Las mejorías desde entonces han sido notables, en especial en comparación con otros estados del sur. El elemento central de sus esfuerzos se ha referido al nivel escolar, donde se ha otorgado el poder a los directores. Además de la rendición de cuentas por el desempeño de la escuela, los directores han recibido una amplia capacitación por parte de expertos nacionales e internacionales en administración, liderazgo, trabajo en equipo y planeación estratégica. Asimismo, se han canalizado recursos fiscales directamente a las escuelas, de las cuales 80 por ciento se han incorporado en el Programa Escuelas de Calidad (PEC). De igual modo, se ha creado un fideicomiso para administrar las contribuciones de los padres y el sector privado. Igualmente, se ha establecido un extenso sistema de evaluación de estudiantes para todos los grados y en todas las escuelas, retroalimentando y difundiendo los resultados hacia planes locales para mejoría de calidad. Por su parte, se creó un consejo a nivel estatal con amplia participación de especialistas en educación y el sector privado, que funge como importante contrapeso en términos de la resistencia sindical. También se ha reclutado a los gobiernos municipales en este esfuerzo mediante convenios para apoyar la construcción y el mantenimiento de las instalaciones escolares. En este sentido, las reformas administrativas han facilitado el proceso, en especial por medio de programas de desarrollo profesional para el personal administrativo y de presupuestación basadas en resultados. La evidencia preliminar acerca de programas federales como el Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) y el PEC podrían seguir propiciando la discusión acerca de cómo implementar políticas que alienten mayor participación de las escuelas en su manejo. Tanto los AGE como el PEC tienen el propósito de aumentar la autonomía escolar, el poder local y la participación de los padres. De acuerdo con los beneficiarios y un análisis previo, los AGE han aumentado la participación de los padres en actividades relacionadas con la escuela, han mejorado las relaciones entre padres y maestros ­­lo que significa que los padres están más conscientes del papel del maestro en el aprendizaje de sus hijos­­. Con ello, los padres están más informados sobre el desempeño escolar de sus hijos y tienen mayor probabilidad de insistir que cumplan con sus obligaciones académicas, como las tareas en casa. Los AGE mejoran sustancialmente los resultados del aprendizaje, incluso luego de supervisar otras intervenciones como Oportunidades, lo que sugiere que las decisiones para descentralizar la educación a niveles locales puede tener un impacto positivo en los resultados (Banco Mundial, 2006b). El PEC ha reducido las tasas de deserción en 0.41 puntos porcentuales, las de fracaso escolar en 0.88 puntos y las de repetición en 1.04 puntos porcentuales (Banco Mundial, 2006b). Loera (2005) también analizó los cambios administrativos, las prácticas docentes, la participación social, la eficiencia externa y los logros educativos. Variables como la capacidad del director de la escuela para guiar la transformación de la comunidad escolar, y la planeación que hacen los maestros de sus lecciones para incluir alternativas que consideren la diversidad de sus estudiantes, mostraron un aumento 60 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres positivo y significativo estadísticamente a lo largo de los primeros tres años del programa. Entre los elementos que tuvieron una influencia positiva sobre los resultados destacan los siguientes: mejorías en la infraestructura y la seguridad escolar, las altas expectativas de los maestros acerca de que sus estudiantes tendrán un buen aprovechamiento, el avance cultural en casa, el apoyo didáctico para los maestros, y un ambiente de aprendizaje participativo. Aunque no se cuenta con información similar para escuelas fuera del PEC, se observa, sin embargo, que las escuelas que forman parte del Programa están orientadas en la dirección correcta en relación con las mejorías en el ambiente escolar y la participación de los padres. Un análisis de los determinantes del aprovechamiento escolar muestra cómo las medidas que aplican los estados pueden incidir sobre los resultados del aprendizaje (Cuadro 3.4; Álvarez, et al., 2006). En este sentido, sólo dos variables resultan significativas: (a) la utilización del sistema de evaluación estatal para retroalimentar a las escuelas y diseñar intervenciones, y (b) los conflictos entre los sindicatos y el estado. Estas variables son significativas, pues sus coeficientes son considerables y sus niveles de significancia son altos o mayores que los de otras variables, como los recursos educativos en el hogar o la preparación de la madre. No obstante, el mayor impacto, por un buen trecho, lo tiene el sistema de evaluación en conjunto. Con esto se demuestra que los estados pueden tomar medidas significativas para mejorar sus sistemas escolares mediante el desarrollo y la utilización de un sistema de evaluación estatal. De aquí se desprende que las instituciones sí tienen relevancia, aunque los temas más importantes continúan representando un bajo costo y se encuentran bajo el control directo de las autoridades estatales. Por ende, esta es una inversión especialmente útil, dada su gran contribución a los resultados del aprendizaje, así como al hecho de que puede ser una inversión de muy bajo costo. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 61 Cuadro 3.4 Medidas aplicadas por los estados como determinantes del aprendizaje estudiantil Factor explicativo Significancia Coeficiente Sistema estatal de rendición de cuentas Sistema de evaluación (exámenes) No Publicación de resultados No Retroalimentación de las escuelas No Completar procesos y diseñar estrategias de intervención Sí 13.1 Conflictos entre estado y sindicato Medio Sí 4.6 Bajo Sí 9.5 Controlando para: Participación de los padres incl. Descentralización al interior del estado incl. Influencia del sindicato en el nombramiento de maestros incl. Características de los estudiantes incl. Entorno familiar incl. Incentivos e insumos en el hogar incl. Observaciones 12,311 Fuente: Álvarez, et al., 2006. II. SALUD A lo largo de los últimos veinte años, el sector salud ha logrado mejorías significativas en la situación de salud de la población, un mayor acceso a servicios básicos, y apoyo para la aplicación de importantes medidas de salud pública. También la expectativa de vida aumentó más de ocho años. La mortalidad infantil se redujo 62 por ciento entre 1980 y 2004, y la vacunación entre niños pequeños es prácticamente universal, alcanzando 95.4 por ciento (Gráfica 3.8; SSA, 2005). Durante la última década, la tasa de mortalidad entre los niños menores de cinco años se redujo alrededor de 20 por ciento, y las muertes por diarrea y neumonía disminuyeron más de 70 por ciento (Banco Mundial, 2004a). Las enfermedades prevenibles mediante vacunas mostraron una reducción drástica, al no registrarse casos de polio o difteria desde 1993. Sin embargo, la mortalidad materna, que se relaciona con la calidad del servicio, ha continuado en niveles considerables, de acuerdo con normas internacionales (Cuadro 3.5). El Objetivo de Desarrollo del Milenio sobre salud materna propuso reducir la mortalidad en dos terceras partes entre 1990 y 2015. Sin embargo, con una reducción de tan sólo 30 por ciento durante los últimos 15 años, resulta poco probable que México logre cumplir esta meta. 62 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 3.8 Expectativa de vida y mortalidad, 19902004 76 50 75 ad 40 74 Vi 30 0 de aznar 73 72 1,00 r 20 po pe 71 Es 10 70 69 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Esperanza de Vida Mortalidad Infantil Probabilidad de Morir antes de los 5 años Fuente: Dirección General de Información en Salud (DGIS), SSA, 2006. Cuadro 3.5 Tasas de mortalidad materna en países de la OCDE, principios de la década de 2000 (por 100,000 nacidos vivos) Australia 4.8 Corea 15 Austria 2.6 Luxemburgo 18.6 Bélgica 8.6 México 65.2 Canadá 7.8 Países Bajos 9.9 República Checa 3.2 Nueva Zelanda 8.8 Dinamarca 13.6 Noruega 5.3 Finlandia 5.4 Polonia 5.4 Francia 6.5 Portugal 2.5 Alemania 2.9 República Eslovaca 7.9 Grecia 6 España 4.2 Hungría 8.3 Suecia 4.4 Islandia 0 Suiza 6.4 Irlanda 11.6 Turquía 49.2 Italia 2.7 Reino Unido 6 Japón 7.3 Estados Unidos 9.9 Promedio sin México 8.4 Desviación estándar sin México 8.8 Fuente: OCDE, 2005c. Las gráficas 3.9 y 3.10 ilustran la inequidad del sistema, pues la situación de salud de los pobres es mucho más deficiente que la de los no pobres, y los primeros enfrentan gastos catastróficos más altos y frecuentes (el gasto catastrófico se define como 30 por ciento del consumo disponible, luego de gastos en alimentos, educación y vivienda). Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 63 Gráfica 3.9 Tasas de mortalidad infantil por municipio, 2000 Fuente: CONAPO 2000. Gráfica 3.10 Proporción de familias que enfrentan gastos catastróficos en salud, 19922004 5 4 3 2 1 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Fuente: Knaul, Arreola, y Méndez, 2005. Cobertura y orientación A pesar de los avances sustanciales en los indicadores básicos de salud, el sistema muestra resultados débiles para los pobres en cuanto a la salud, la protección financiera y la capacidad de respuesta. Buena parte de la población, especialmente los pobres, sigue sin tener acceso a cobertura de seguridad social y enfrenta altos niveles de gasto de bolsillo. Además, la fragmentación institucional reduce la eficacia del sistema (Gráfica 3.11). Aunque las familias con trabajadores empleados en el mercado formal pueden beneficiarse de un seguro de salud mediante el IMSS o el ISSSTE, el sector informal ­­63 por ciento de la población empleada de acuerdo con la ENIGH 2004­­ sigue en gran medida sin contar con cobertura de seguridad social. La cobertura que 64 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres otorga el sistema formal de aseguramiento es aún más limitada en ciertas regiones del país (Gráfica 3.12). Gráfica 3.11 Población por institución de afiliación, 2004 50 45 40 35 senoll 30 25 Mi 20 15 10 5 0 s SS E IM orug ral sel pu ,XE y , sa sel de A R ta SSSTI Se Po M NE A M mets ta y Si tasE SS dain PE SE IM SED turo SSA saíraterc tasE Se Op Asegurados No Asegurados Nota: Algunas personas están afiliadas en más de una institución. Fuente: SSA, 2005. Gráfica 3.12 Población sin cobertura de seguridad social, 2005 Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en el Conteo de Población y Vivienda 2005. El acceso a los servicios básicos de salud sigue siendo esporádico en algunas partes del país. Así, los indicadores de resultados de salud en Chiapas, Oaxaca y Guerrero siguen rezagados con respecto al promedio nacional. De hecho, estos estados se ubican en el renglón bajo de la lista de estados clasificados por esperanza de vida al Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 65 nacimiento (Cuadro 3.6), y en los niveles más altos en términos de mortalidad materna. No obstante, la evidencia reciente indica que se está cerrando la brecha en la esperanza de vida entre el promedio nacional y cada uno de esos estados. Cuadro 3.6 Esperanza de vida al nacimiento, 19902005 1990 1995 2000 2005 Nacional 71.2 72.7 74.0 75.4 Chiapas 68.7 70.6 72.3 73.9 Guerrero 69.3 71.0 72.5 74.1 Oaxaca 68.9 70.9 72.5 74.1 Esperanza de vida más baja (excluyendo Chiapas, Guerrero y Oaxaca) 69.9­73.6 71.6­74.2 73.1­75.4 74.6­76.6 Fuente: DGIS, SSA, 2006. Percepción de calidad técnica Los cuadros 3.7 y 3.8 presentan algunos indicadores de calidad para diferentes sistemas de salud. En algunos de ellos, como los tiempos de espera y la percepción de calidad por parte de los pobres, IMSSOportunidades tiene una mejor clasificación que los demás sistemas. Cabe apuntar que IMSSOportunidades es distinto tanto en estructura como en financiamiento, como se comentará en el Capítulo 4. Cuadro 3.7 Indicadores de calidad por sistema de salud, 2003 IMSS Indicador SSA IMSS ISSSTE Oportunidades Otros Tiempo de espera para consulta 28.17 15.23 30.54 18.01 33.75 Tiempo de espera para 17.42 15.47 25.96 17.55 22.05 emergencia Porcentaje de usuarios satisfechos con el tiempo de espera para 92.1 87.4 90.1 97.4 89.7 consulta Porcentaje de usuarios satisfechos con el tiempo de espera para 87.1 87.2 85.5 94.0 87.0 emergencia Fuente: SSA, 2005. 66 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Cuadro 3.8 Percepción de calidad del servicio de salud por prestador, 2000 Porcentaje de individuos que respondieron Promedio a Muy muy Programa Muy buena Adecuada Promedio Deficiente deficiente deficiente IMSS 4.2 76.7 18.5 0.6 ... 19.1 Oportunidades SSA/Sistemas estatales de 4.7 82.4 11.7 1.1 0.1 12.9 salud Privado 10.7 78.4 9.3 1.6 ... 10.9 Fuente: Banco Mundial, 2004d. Algunos indicadores de salud, en la Gráfica 3.13, podrían mejorar en el futuro como resultado de la descentralización. Incluso, algunos estados pobres como Oaxaca muestran un mejor desempeño que estados ricos, como Tabasco. No obstante, es importante ser prudente al interpretar estas tendencias. Debido a limitaciones en los datos no se logró analizar el vínculo entre un cambio de política a nivel estatal y un cambio en la prestación de servicios o la utilización en los mismos que, a su vez, tuviera un impacto en los resultados. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 67 Gráfica 3.13 Indicadores de salud, 19902003 2,500 itn 2,000 fa In dadilatr 1,500 1,000 Mo 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 35 anret 30 25 Ma da 20 lidatro 15 10 M 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 700 seteba 600 500 Di r 400 po da 300 lidibro 200 M 100 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Nacional Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur Jalisco 68 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres s iarotairpseR sedade 400 350 300 250 200 mr asdu fe Ag 150 En r 100 po dad 50 0 ilibro 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 M Nacional Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur Jalisco Fuente: Arredondo, 2005. Estimaciones con base en datos de la SSA. También existen variaciones en otros indicadores de salud, como el número de doctores y el número de camas en función de la población, así como los indicadores de eficiencia, como el uso y rotación de hospitales (véase Gráfica 3.14 y Volumen II). En cuanto a la cobertura, medida por el número de doctores en términos de población, dos estados ricos muestran resultados opuestos. Por un lado, Jalisco tiene la cobertura más alta y, por otro, Baja California Sur, la más baja. En cuanto a la eficiencia, medida por el uso y rotación de hospitales (número de camas por paciente hospitalario nuevo), algunos estados ricos, como Jalisco7 y Baja California Sur, están a niveles inferiores al promedio nacional, mientras que dos de las entidades más pobres, Hidalgo y Oaxaca, superan el promedio, lo que refleja una proporción mucho mayor de la población del estado sin cobertura de seguridad social, lo que reduce a este segmento a utilizar los servicios de la SSA o los sistemas de salud de los estados. 7 En 1997, Jalisco integró el Hospital Civil al Sistema Estatal de Salud, aumentando rápidamente los recursos de salud del estado. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 69 Gráfica 3.14 Indicadores de salud para estados seleccionados, 19902001 se 4,500 ntatib 4,000 3,500 ha 3,000 000 2,500 1, r 2,000 po serotc 1,500 1,000 500 Do 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 3,000 se ntatib 2,500 ha 2,000 000 1, r 1,500 po sa 1,000 m 500 Ca 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 90% 90% airalatip 80% 80% ira 70% laaitps 70% Hos nóica 60% up Ho nóicat 60% Oc Ro 50% 50% 40% 40% 95 97 99 01 03 99 00 01 02 03 19 19 19 20 20 19 20 20 20 20 Nacional Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur Jalisco Fuente: Arredondo, 2005. Estimaciones con base en datos de la SSA. Los gastos catastróficos en salud siguen un patrón similar a algunos de los indicadores presentados arriba. Los gastos de este nivel son altos para Oaxaca, pero 70 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres también para estados no pobres como Jalisco y Tabasco. De acuerdo con Arredondo (2005) y un cuadro resumen en el Apéndice 3.2, Tabasco, Jalisco y Baja California Sur han sido capaces de avanzar en el proceso de descentralización más que otros estados, en lo que respecta a la organización institucional, el manejo financiero y la asignación de recursos. Sin embargo, su desempeño en salud es deficiente con relación a su nivel de ingreso per cápita, en cuanto al monto de recursos públicos invertidos en sus sistemas de salud y de la coordinación de sus sistemas de salud. Gráfica 3.15 Proporción de familias que enfrentan gastos catastróficos en salud, estados seleccionados, 2003 6 5 4 3 2 1 0 Baja California Sur Colima Hidalgo Jalisco Oaxaca Tabasco Fuente: Arredondo, 2005. Las iniciativas más recientes en el ámbito de la salud, como el Seguro Popular, proporcionan cobertura a la población sin seguridad social en un esfuerzo por minimizar su vulnerabilidad ante gastos catastróficos o empobrecedores en salud y, en términos más generales, garantizando la calidad de las oportunidades básicas de salud. En la actualidad, el Seguro Popular cubre a cerca de 3.5 millones de hogares.8 Asimismo, este esquema se orienta a 90 por ciento de las familias en las dos quintiles más pobres de la población. En contraste con los resultados que presentan los datos administrativos, resultados de encuestas muestran que, en esta primera fase, sólo 60 por ciento de los hogares cubiertos por el Seguro Popular se encuentran entre el 40 por ciento más pobre de la población. Lo que es más importante aún, es que otros programas, como Oportunidades e IMSSOportunidades, parecen estar mejor orientados 8 La afiliación al Seguro Popular se lleva a cabo en dos etapas. La asignación de fondos federales del Seguro Popular hacia los estados y las aportaciones correspondientes de estos se definen en conjunto por parte de los gobiernos federales y estatales por medio de un Acuerdo de Coordinación. En segundo término, las secretarías de salud de los estados establecen Regímenes Estatales de Protección Social en Salud (REPSS) que son responsables por el fomento del programa y la afiliación de beneficiarios. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 71 y, con ello, ofrecen más oportunidades para mejorar los objetivos del Seguro Popular.9 Las Gráficas 3.16 y 3.17 comparan la distribución del Seguro Popular con la de la población sin cobertura de seguridad social,10 la de Oportunidades y con (el uso de) los principales servicios de salud para la población sin cobertura de seguridad social (SSA, IMSSOportunidades, Institutos Nacionales de Salud) y para los asegurados (IMSS, ISSSTE, PEMEX), obtenidos todos los datos a partir de la ENIGH y con bases metodológicas comunes. Por un lado, la afiliación al Seguro Popular en 2004 fue más progresiva (a favor de los pobres) que lo que representa el uso generalizado (sin orientación específica) de los servicios de la SSA y la distribución de la población sin cobertura de seguridad social, es decir, la población objetivo de largo plazo del programa. Por otra parte, el grado observado de progresividad del Seguro Popular no llega a los niveles logrados por Oportunidades e IMSSOportunidades. Gráfica 3.16 Distribución de beneficiarios de servicios de salud de la SSA afiliados al Seguro Popular y Oportunidades, y de la población no asegurada Nota: Los deciles familiares están ordenados por ingreso per cápita neto de transferencias. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir del Módulo de Programas Sociales de la ENIGH, 2004. 9 Una iniciativa reciente que está en discusión es la propuesta para afiliar a pacientes de IMSS Oportunidades con el Seguro Popular (Arredondo, 2005). 10 En este análisis, una familia se considera asegurada si por lo menos uno de sus miembros está cubierto por cualquier esquema público de seguridad social o por un seguro de salud privado y no asegurado en cualquier otro caso. 72 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 3.17 Coeficientes de concentración para el Seguro Popular y otros programas de salud, y la población no asegurada Nota: En el caso de los prestadores de servicios de salud, las distribuciones presentadas se refieren al uso de servicios. La población está clasificada por ingreso per cápita neto de transferencias. Fuente: Cálculos de los autores utilizando ENIGH, 2004 (incluyendo el Módulo de Programas Sociales) para Oportunidades, Seguro Popular, SSA y la población no asegurada. Para el resto, Scott (2005), utilizando ENIGH 2002 (incluyendo el Módulo de Programas Sociales), excepto IMSSOportunidades e Institutos Nacionales, que se obtuvieron de la Encuesta Nacional de Salud (ENSA) 2000. Los gastos familiares en salud son más bajos, en promedio, para los beneficiarios del Seguro Popular que para el resto de la población sin cobertura de seguridad social en términos absolutos y relativos (excepto para el segundo quintil), aunque las diferencias son probablemente demasiado reducidas para ser estadísticamente significativas en los quintiles más pobres.11 Nuevamente, se hace evidente que Oportunidades está contribuyendo a reducir los gastos de salud de las familias. Por último, existe constancia de que la incidencia de los gastos catastróficos en salud es más baja entre deciles para los beneficiarios del Seguro Popular que para el resto de la población sin cobertura de seguridad social. Para un análisis detallado, consúltese el Volumen II. 11 Dado que la cobertura del Seguro Popular aún era relativamente baja en 2004, que la muestra de beneficiarios de la ENIGH era limitada y que el uso de y el gasto en servicios de salud (especialmente el gasto catastrófico) son eventos de baja frecuencia, estos resultados se presentan en agrupaciones más generales de familias por ingreso (quintiles 1 y 2, y agrupados del 3 al 5) y, por ello, deberán interpretarse con precaución, en especial en los casos en que las diferencias observadas son reducidas. Los gastos catastróficos en salud se definen como erogaciones que representan más de 30 por ciento del ingreso familiar disponible, definido como ingreso corriente neto de la línea de pobreza de alimentación, que representa el costo de la canasta alimentaria mínima. Esta definición no es comparable con el concepto más complejo empleado por la SSA. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 73 III. INFRAESTRUCTURA BÁSICA El acceso a servicios básicos como agua, drenaje y electricidad son importantes para reducir la pobreza y mejorar el bienestar de las familias. A pesar de este progreso, un porcentaje importante de los pobres aún carece de acceso a servicios básicos. En 2004, casi 10 por ciento de todos los hogares en México no tenía acceso a fuentes mejoradas de suministro de agua; cerca de 7 por ciento no contaba con servicio alguno de drenaje, y más de 10 por ciento vivía en casas con piso de tierra (Cuadro 3.9). Sin embargo, como se muestra en la Gráfica 3.18, la proporción de hogares con acceso a agua corriente, alcantarillado y electricidad varía de manera notable entre las diversas regiones del país. Las familias en el sur de México tienen baja cobertura de, por lo menos, uno de estos tres servicios (agua, drenaje y electricidad). Cuadro 3.9 Acceso a servicios, 19922004 Nacional Urbana Rural 1992 2004 1992 2004 1992 2004 Sí 92.4 98.7 98.5 99.5 76.2 95.8 Electricidad No 7.6 1.3 1.5 0.5 23.8 4.2 Fuentes de agua mejoradas 80.7 90.1 92.2 94.4 50.3 75.6 Agua Fuentes de agua no 19.3 9.9 7.8 5.6 49.7 24.4 mejoradas Recubierto o terminado 26.4 38.8 34.1 46.1 5.8 14.3 Piso Cemento 55.1 50.9 57.6 48.3 48.4 59.6 Tierra 18.5 10.3 8.2 5.7 45.8 26.1 Mejorado 65.4 91.2 81.6 95.3 22.5 75.7 Drenaje No mejorado 6.0 1.5 4.0 1.1 11.3 2.9 Sin drenaje 28.6 7.3 14.4 3.6 66.2 21.5 Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en la ENIGH. Gráfica 3.18 Hogares con acceso a agua entubada, drenaje y electricidad, 2005 Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en el Conteo de Población y Vivienda 2005. 74 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres La cobertura de la infraestructura básica es aún limitada para los pobres En las zonas rurales en 2004, casi 48 por ciento de todos pobres extremos de México (quienes viven por debajo de la línea de pobreza alimentaria) vivía en casas con piso de tierra. Asimismo, 37 por ciento no contaba con suministro mejorado de agua y una tercera parte no tenía acceso a corriente eléctrica. Por otro lado, en las zonas urbanas en ese mismo año, 19 por ciento de los pobres extremos tenía piso de tierra en su hogar, 13 por ciento no contaba con agua corriente, 12 por ciento no tenía acceso a drenaje y, además, 3 por ciento vivía sin suministro eléctrico.12 De acuerdo con cifras censales, en 1990, 21 por ciento de la población no tenía acceso a fuentes mejoradas de agua;15 años después, la cifra era de 11 por ciento. En el caso de la electricidad, la cobertura creció de 87 a 97 por ciento en el mismo periodo.13 A pesar del avance, siguen presentándose disparidades entre municipios. Como se muestra en el Cuadro 3.10, 14 por ciento de la población en el cuartil más bajo no tiene electricidad y 29 por ciento no tiene acceso a fuentes mejoradas de agua. Mientras tanto, sólo 0.6 por ciento de la población en el cuartil más alto carece de electricidad y sólo 2.1 por ciento no tiene acceso a fuentes mejoradas de agua. Más de tres cuartas partes de la población en el cuartil más bajo viven en una zona rural, en contraste con 2.8 por ciento en el cuartil más alto. Cuadro 3.10 Acceso a servicios, por grupo de municipios, 2000 Indicador I (más pobre) II III IV (más rico) Total Porcentaje de la población sin 14.0 3.2 1.3 0.6 4.8 electricidad Porcentaje de la población sin 28.9 10.0 4.0 2.1 11.2 fuentes de agua mejoradas Porcentaje de la población sin 26.7 9.3 2.5 1.1 9.9 drenaje Porcentaje de la población que vive en localidades con menos 77.0 36.3 8.0 2.8 31.0 de 5,000 habitantes Total de la población (millones) 24.3 24.3 24.0 24.7 97.4 Número de municipios 1,553 669 132 56 2,410 Nota: Los porcentajes están ponderados por la población en el municipio. Los grupos se definieron de acuerdo con el nivel de marginación de cada municipio en 2000. Fuente: Elaboración del personal del Banco Mundial con base en información de CONAPO a nivel municipal, 2000. La fuente más importante de financiamiento de la infraestructura social local en los municipios pobres es el FISM. En 2003, un promedio de 58 por ciento de la inversión total que se llevó a cabo en los municipios fue financiada mediante el FISM, con una proporción creciente para los municipios con mayor nivel de marginación. La importancia del FISM en los recursos municipales varía por sector y tamaño de 12 Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en la ENIGH. 13 Conteo de Población y Vivienda, 2005. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 75 municipio. El FISM representa 65 por ciento de la inversión total en infraestructura realizada en los municipios más pobres y 35 por ciento del total de sus gastos. El Cuadro 3.11 presenta las asignaciones del FISM ­­determinadas por los municipios­­ por categoría para un municipio promedio, así como el total de fondos distribuido a los municipios en 1990, 2001 y 2003. Los fondos se distribuyen de la siguiente manera: 45 por ciento para agua y drenaje, electricidad y vialidades; 26 por ciento para urbanización municipal, y 29 por ciento para otras categorías, como infraestructura básica en salud, educación y vivienda. Por su parte, las asignaciones del FAIS entre diferentes grupos de estados y municipios de acuerdo con su nivel de marginación, no muestran diferencias significativas (véase el Volumen II para un análisis de los estados). Cuadro 3.11 Asignaciones del FAIS por sector, 1999, 2001 y 2003 Proporciones ponderadas (por Proporciones no ponderadas tamaño del FISM) Categoría 1999 2001 2003 1999 2001 2003 Agua 15.4 12.0 13.3 12.9 10.8 11.5 Drenaje 4.9 5.7 5.4 6.1 Alcantarillado 8.6 4.6 5.1 8.6 4.5 5.3 Urbanización municipal 21.6 26.8 24.4 24.9 27.9 26.1 Electrificación rural 11.6 10.4 10.3 11.6 10.8 10.4 Infraestructura básica en salud 5.6 4.5 4.5 4.6 3.6 3.8 Infraestructura básica en educación 13.6 12.7 13.0 13.0 11.6 11.0 Vivienda 3.4 2.6 3.5 3.3 2.4 4.0 Caminos rurales 11.2 12.0 11.5 10.4 12.6 13.5 Infraestructura productiva rural 3.4 3.5 4.0 3.6 3.0 4.1 Asistencias educativas 2.0 2.3 Otros 5.6 4.1 4.6 7.1 5.0 4.1 Número de municipios 2,305 2,429 2,059 2,305 2,429 2,059 Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en Encuestas a Presidentes Municipales 2000, 2002 y 2004. Las asignaciones del FAIS sólo se correlacionan con las necesidades municipales en el sector de agua y electricidad, mientras que no existe correlación en el alcantarillado. Luego de evaluar los coeficientes en la media de la muestra, las diferencias en el nivel de cobertura de la electricidad son notables. La Gráfica 3.19 ilustra estos resultados utilizando una regresión lineal. En el caso del agua, las diferencias no son tan notables, a pesar de observarse una pendiente negativa al aumentar la cobertura del agua. En el caso del alcantarillado, las diferencias entre municipios con distintos niveles de cobertura no son significativas. Por último, en el caso de la electricidad, los recursos parecen estar canalizados de manera adecuada hacia las necesidades de los municipios.14 Al incrementarse la cobertura, la proporción de 14 Estas cifras ilustran la correlación entre necesidades y asignaciones. Sin embargo, el informe sectorial que se presenta en el Volumen II incluye estimados en los que se introducen controles para el ingreso municipal. Los resultados son similares en términos cualitativos. 76 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres recursos para electricidad desciende (véase el Volumen II para un análisis de los estados). Gráfica 3.19 Correlación de las asignaciones del FISM y la infraestructura básica, 1999, 2001 y 2003 Nota: Los parámetros para las rectas se calcularon con una regresión de MCO de las proporciones asignadas del FISM, con respecto al nivel de cobertura de cada sector. Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en encuestas a Presidentes Municipales y datos censales. Muchos otros recursos se están orientando hacia los municipios para ser invertidos en infraestructura social. En el Cuadro 3.12 se muestra que la inversión total en infraestructura (excluyendo telecomunicaciones) ascendió a 90.6 miles de millones de pesos, lo que equivale a 1.4 puntos porcentuales del PIB del país en 2003. La principal inversión es en electricidad, donde la proporción de la inversión total fue de 47 por ciento, seguida por caminos, con 35 por ciento, y agua y alcantarillado con 18 por ciento. El FAIS participa con 10 por ciento en estas cifras, mientras que el sector privado contribuye con cerca de 9 por ciento. La participación del FAIS en electricidad y caminos no es tan notable, pero es responsable por 29 por ciento de la inversión en el sector hidráulico. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 77 Cuadro 3.12 Inversión en infraestructura pública, por sector, excluyendo telecomunicaciones, 2003 Millones de Pesos Inversión Inversión pública Sector privada No FAIS FAIS Total Agua y alcantarillado 4,000 7,872 4,876 16,748 Electricidad -- 39,921 2,341 42,262 Caminos 0 24,200 2,277 26,477 Puertos y 3,800 1,330 0 5,130 ferrocarriles Total 7,800 73,323 9,494 90,617 Nota: Sólo se incluyeron gasto en agua y alcantarillado, electricidad y caminos en el total del FAIS, con base en Encuesta a Presidentes Municipales. Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en Banco Mundial, 2005b. La existencia de otros fondos que se orientan hacia objetivos similares podría explicar, en parte, la falta de correlación entre necesidades y asignaciones del FAIS. También otros arreglos institucionales pueden contribuir a explicarlo, como: (a) la fórmula no recompensa el desempeño; (b) factores políticos, técnicos, presupuestarios (el hecho de que los recursos se transfieran en diez pagos mensuales), e institucionales en el diseño dificultan que los municipios planeen proyectos de mayor tamaño, lo que requiere mayores sumas de capital; (c) rendición de cuentas limitada, y (d) el FAIS utiliza diferentes modelos de planeación a nivel local. Estos temas se exploran en mayor detalle en el Capítulo 4. IV. DESARROLLO RURAL A pesar de la gran inversión pública en el sector, la productividad agrícola es baja en México (véanse Gráficas 3.20 y 3.21). En Banco Mundial (2005a) se destaca la necesidad de mejorar los programas de desarrollo rural orientados hacia la productividad. 78 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 3.20 Productividad del trabajo agrícola en países de América Latina y el Caribe, 2002 ip t10,000 Cá 9,000 per a 8,000 7,000 colí 6,000 Agr 5,000 do 4,000 gae 3,000 Agr ro 2,000 1,000 Val 0 i l n l a r x c r b a n i u g Ha Bo Ho Ecu Sa Gu Pe Me Ni Pan Pa RD Col Cu Br Ve Ch CR Ur Ar El ALC Nota: Medido en dólares de 1995 por trabajador, definido como valor agregado agrícola dividido entre la fuerza de trabajo agrícola. Fuente: Banco Mundial, 2005a. Gráfica 3.21 Gasto público en agricultura por trabajador agrícola en países de América Latina y el Caribe, promedio 19962000 450 2000 400 1996 ,ro 350 300 250 ajadbarT r 200 150 po 100 resal 50 Dó 0 X G R CHI DR ME CRI NIC BRA ALC AR PE COL ELS BOL GUA Fuente: Banco Mundial, 2005a. En esta sección se analiza el programa Alianza para el Campo y, en particular, su Programa de Desarrollo Rural, a fin de comprender el diseño y la operación de los programas de desarrollo rural con relación a la descentralización y la pobreza en México. En primer lugar, Alianza es el programa insignia de la SAGARPA, en funcionamiento desde 1996. Habiendo trascendido gestiones presidenciales, el programa tiene grandes probabilidades de continuar creciendo. En segundo lugar, la mayor parte de los fondos de programas se han descentralizado hacia los estados y algunos otros (como la mayor parte del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural) se han Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 79 descentralizado hacia los municipios.15 Tercero, el Programa de Desarrollo Rural es un esquema con orientación específica para favorecer a los pequeños productores y los habitantes pobres de zonas rurales en general, aunque prestando atención especial a zonas marginadas y grupos vulnerables (mujeres, jóvenes, ancianos, familias indígenas y discapacitados en zonas rurales). De aquí que, el Programa de Desarrollo Rural tenga la doble ventaja de estar descentralizado hacia los municipios y orientado hacia los pobres. Cuarto, Alianza busca la producción. Así, contiene el diseño y complejidad operativa típica de los esquemas orientados al fomento de la actividad empresarial independiente, que trata en su mayoría con bienes privados. Estos programas requieren un personal numeroso y comprometido, y un sinnúmero de gastos en organización, capacitación y asistencia técnica, lo que dificulta su operación y los hace costosos en términos de rubros recurrentes.16 Por último, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) ha evaluado el esquema durante una serie de años, generando material relevante.17 Cobertura y orientación Alianza no es un programa con un fin específico, como sí lo es el Programa de Desarrollo Rural. Sin embargo, la creciente participación de este Programa de Alianza podría haber mejorado su orientación (Cuadro 3.13). De los beneficiarios del esquema, 47 por ciento vive en municipios considerados de marginación muy alta o alta (donde vive 49 por ciento de la población rural) y una proporción similar de beneficiarios vive en municipios de marginación media o baja (comparada con 39 por ciento de la población rural). Esto es a pesar de que las reglas de operación del programa indican que 70 por ciento de sus fondos administrados por los estados deben de ir a localidades de alta o muy alta marginación. La distribución de los fondos es más regresiva que la de los beneficiarios, debido a que mayores proporciones de estos se dirigen a municipios de marginación baja o muy baja, y una proporción menor hacia los de alta o muy alta marginación. 15 El término "descentralizado" se utiliza aquí en el sentido en que el término federalizado se emplea comúnmente en México: es decir, aspectos importantes de la operación de un programa se delegan a nivel estatal o municipal y los gobiernos subnacionales contribuyen a su financiamiento. 16 En Banco Mundial (2005a, Estudio de Pobreza Rural, capítulos 6 y 8) se pueden consultar más detalles sobre la importancia de este tipo de programas y los requisitos y dificultades de su puesta en marcha. 17 En colaboración con los equipos de evaluación de diferentes estados, la FAO ha realizado estudios cuantitativos de los beneficiarios y entrevistas sistemáticas con participantes relevantes en diferentes años, con lo que ha reunido una considerable base de datos. Con la aprobación de SAGARPA, la FAO accedió a facilitar esta base de datos al Banco Mundial, manteniendo el anonimato de los entrevistados, por lo cual estamos ampliamente agradecidos. 80 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Cuadro 3.13 Distribución de la población rural, beneficiarios y fondos del Programa de Desarrollo Rural, por nivel de marginación de su zona de residencia Nivel de marginación Proporción Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo Población rural 13.9 35.5 22.7 16.7 11.2 Beneficiarios 6.7 40.1 23.8 23.3 6.0 Fondos 1.7 30.2 23.3 37.1 7.8 Nota: La población rural se define como aquellos que viven en localidades de menos de 5,000 habitantes. Fuente: FAO, 2004 y estimaciones del personal del Banco Mundial con base en datos de CONAPO 2000 y Székely, et al., 2005. Las evaluaciones que la FAO ha realizado de Alianza distinguen cinco tipos de beneficiarios. La clasificación se basa en un índice compuesto por cinco variables: educación, valor de los activos, ganado, tierra y (un índice de) tecnología.18 En el Cuadro 3.14 se muestran las características promedio de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural 2004. La FAO considera que los tipos I y II son productores pobres, aunque de acuerdo con los años promedio de escolaridad parecerían estar en mejor situación que los pobres rurales identificados utilizando la ENIGH. Cerca de 80 por ciento de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural pertenecen a los tipos I y II, en comparación con 56 por ciento de los beneficiarios del programa agrícola, y 34 por ciento de los beneficiarios del programa ganadero (Gráfica 3.22). Cuadro 3.14 Características de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural, por tipo, 2004 Tipo de beneficiario Características promedio I II III IV V Total Beneficiarios (porcentaje) 37.8 41.9 17.8 2.5 0.0 100.0 Edad (años) 45.2 45.3 45.9 53.9 43.0 45.3 Educación (años) 4.8 6.3 8.9 14.3 19.0 6.5 Valor de los activos (pesos) 1,799 56,557 208,853 662,765 512,000 83,503 Número de cabezas de ganado equivalentes 5.6 8.3 13.8 28.6 71.0 8.9 Equivalente de tierra irrigada (hectárea) 0.8 3.0 11.1 33.1 10.0 4.6 Nivel tecnológico 0.2 0.3 0.5 0.6 0.8 0.3 Fuente: FAO, 2004. 18 La evaluación que la FAO realizó de Alianza para 2004 se basó en una muestra de beneficiarios en 30 estados con dos marcos de muestreo, uno para beneficiarios de Alianza en 2002, que incluyó a 15,898 productores, y el otro para beneficiarios de Alianza en 2004, que contempló a 12,109 productores. El primer marco de muestreo se utilizó para estimar el impacto de este Programa en 2002. Ambas muestras incluyen a beneficiarios de los programas de agricultura, ganadería y desarrollo rural. Las entrevistas se llevaron a cabo entre abril y junio de 2005. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 81 Gráfica 3.22 Distribución de beneficiarios de Alianza en 2004, por programa y tipo de beneficiario 50 soiraicfien 40 30 Be de ejatnecr 20 10 Po 0 Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV Tipo V Agricultura Ganadería Desarrollo Rural Todo Alianza Fuente: FAO, 2004. La Gráfica 3.23 muestra la diferencia en la distribución de beneficiarios y fondos. El porcentaje de fondos asignados a beneficiarios de tipo I y II es menor en comparación con el número de beneficiarios en estas categorías, mientras que lo contrario se cumple para los tipos III y IV. Difícilmente se encuentran beneficiarios de tipo V en el Programa de Desarrollo Rural. No se cuenta con información sobre la distribución de beneficiarios por tipo entre estados, por lo que se desconoce si la orientación (es decir, la participación de beneficiarios tipo I y II) es mejor en unos estados que en otros. Sin embargo, se esperaría que la permeabilidad fuera más importante en los estados ricos que en los pobres. Durante el trabajo de campo, se observó que el tema de la permeabilidad del Programa de Desarrollo Rural beneficia a agricultores comparativamente más ricos, resultaba más preocupante para los operadores del programa en el estado de Jalisco (más rico) que en estados más pobres, como Guerrero y Veracruz, probablemente a que su incidencia fue mayor en Jalisco. 82 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 3.23 Distribución de los fondos del Programa de Desarrollo Rural, por tipo de beneficiario, 2004 soiraicfien 50 40 30 Be de 20 je tanecr 10 Po 0 Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV Tipo V Beneficiarios Apoyos Fuente: FAO, 2004. La base de datos de FAO sólo contiene información sobre beneficiarios de Alianza, sin un grupo de control. A fin de superar esta limitación, se comparó la distribución de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural con la de la población rural captada en la ENHRUM.19 Utilizando la clasificación de la FAO, se agrupó a la población rural (de acuerdo con los datos de la ENHRUM). Los resultados se muestran en la Gráfica 3.24. Gráfica 3.24 Distribución de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural y la población rural (familias) 90 80 70 ejatne 60 50 rc 40 Po 30 20 10 0 I II III IV V Poblacion Rural Beneficiarios Apoyos Fuente: Calculado con base en el informe de evaluación del Programa de Desarrollo Rural de Alianza y datos de la ENHRUM. 19 La Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México (ENHRUM), tomada en 2002 en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y El Colegio de México, abarca cerca de 1,800 hogares rurales y es representativa a nivel nacional y regional. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 83 Las dos distribuciones difieren. Las familias más pobres (en el tipo I) no están suficientemente representadas en la población de los beneficiarios del Programas de Desarrollo Rural, mientras que las de los tipos III y IV están representadas en exceso, tanto en función de las familias como de los fondos. La probabilidad de que una familia de tipo I sea beneficiaria del Programa de Desarrollo Rural es cinco veces menor que la de una familia de tipo II, 20 veces menor que una de tipo III y más de 50 veces menor que la de una familia de tipo IV. Percepción de calidad del programa Los fondos de Alianza parecen haber tenido impacto en la economía de sus beneficiarios. Las gráficas 3.25 y 3.26 muestran la relación entre los subsidios a la inversión de Alianza y el ingreso bruto, el empleo, los activos y la tecnología de los beneficiarios de los programas de agricultura, ganadería y desarrollo rural de 2002. Las cifras se relacionan con el periodo entre el momento en que los beneficiarios recibieron el apoyo de Alianza, durante la segunda parte de 2002, y cuando se les entrevistó, durante el primer semestre de 2005. Las cifras se basan en percepciones de los beneficiarios (expresadas durante las entrevistas de evaluación). En promedio, Alianza parece haber contribuido a la expansión del ingreso bruto de los beneficiarios en cerca de 17 por ciento, mucho más que el empleo, que sólo aumentó 3 por ciento.20 Lo anterior resultó particularmente evidente entre los beneficiarios del tipo II y tipo III, y mayor en el Programa de Desarrollo Rural que en otros. El empleo fue mayor para los beneficiarios del tipo I y menor para todas las demás categorías de beneficiarios. 20 La mayor parte del impacto en el ingreso bruto (76 por ciento) se debió al crecimiento en la producción, luego de observarse aumentos en la escala (73 por ciento) y en los rendimientos (27 por ciento). El 24 por ciento restante se debió a mejorías en precios, luego de realizar inversiones en comercialización y mejorías de la calidad. 84 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Gráfica 3.25 Aumento porcentual en el empleo y el ingreso bruto para los beneficiarios de Alianza 2002, entre ese año y 2005 35 30 25 20 15 10 5 0 I II po III a IV V aí po po urt oll l za do Ti po po Ti Ti Ti Ti culi deran rro sae To lian Rura A Ga D Agr Empleo Ingreso Bruto Fuente: FAO, 2004. Gráfica 3.26 Aumento porcentual de activos y nivel de tecnología para los beneficiarios de Alianza 2002, entre ese año y 2005 100 80 60 40 20 0 I II III IV V rautl a ol o az Tipo Tipo Tipo Tipo Tipo curi derían lar Tod lian Ru A Ga Desarrol Ag Activos Tecnología Fuente: FAO, 2004. Como consecuencia del apoyo de Alianza, el valor de los activos de los beneficiarios aumentó 13 por ciento21, y el índice de tecnología22 se incrementó en 21 por ciento. El impacto de Alianza sobre los activos y la tecnología fue mayor para los beneficiarios del tipo I, decreciendo rápidamente a medida que el número de 21 Aquí se incluye el valor de los activos obtenidos con ayuda de Alianza y un aumento adicional de 43 por ciento en el valor de los activos de los beneficiarios que se atribuye al efecto de Alianza. 22 En el caso de la agricultura, el índice de tecnología incluye indicadores de calidad del material de siembra, el uso de maquinaria, la disponibilidad y el tipo de irrigación y el uso de fertilizantes. En el caso del ganado, el índice incluye elementos relacionados con la calidad del ganado, el tipo de alimento utilizado y la infraestructura. El índice fluctúa entre 0 y 1. El impacto se calcula como el cambio porcentual en el valor del índice entre 2002, antes de recibir el apoyo de Alianza, y 2005. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 85 beneficiarios aumentaba y creciendo más en el caso del Programa de Desarrollo Rural que para otros programas. No se cuenta con información sobre el impacto agregado de Alianza sobre el empleo nacional y la producción, pero se espera que sea limitado en vista del número de beneficiarios en comparación con el número total de productores. Así, el número de beneficiarios directos de los tres principales programas descentralizados de Alianza alcanzó a 165,000 personas en 200223, en comparación con una fuerza de trabajo rural de 10 millones de individuos y una fuerza de trabajo agrícola de 6 millones de personas. Debido a que el número de beneficiarios directos y el de trabajadores en la fuerza laboral rural ha cambiado poco durante los últimos años, es posible concluir que cada año, cerca de 1.7 por ciento de la mano de obra en zonas rurales y 2.7 por ciento de las personas empleadas en la agricultura, reciben apoyos directos a la inversión que provienen de programas descentralizados de Alianza. V. UN RETO COMÚN PARA LA EVALUACIÓN Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS Además de las conclusiones sectoriales individuales resumidas al inicio del capítulo, cabe aclarar que las cuatro áreas enfrentan el reto común de la falta de buena información para fines de evaluación del desempeño y la rendición de cuentas. En el caso de los programas con orientación específica, se debería comenzar por saber quién recibe cobertura de cada programa y quién no. La forma más eficiente de proceder no es por programa, que ha sido la tendencia en México hasta la fecha, sino más bien continuar mejorando el padrón de beneficiarios de programas así como el de políticas sectoriales. En el Recuadro 3.1 se comentan las experiencias de Argentina y Chile. Recuadro 3.1 La puesta en marcha de un sistema coordinado a nivel de identificación de ciudadanos, e intercambio de información fiscal y social: las lecciones de Argentina y Chile Muchos gobiernos enfrentan serios problemas para acceder a información que los oriente acerca de los programas sociales y la reducción de la evasión fiscal y la informalidad. Estos temas plantean retos para los países de América Latina. Contar con un sistema de identificación e intercambio de información permite a los gobiernos enfrentar conjuntamente los problemas de la informalidad y el gasto social. Los datos o información personal pueden utilizarse para ambos fines. Con el propósito de lograr economías de escala, la información procesada por un departamento debe estar disponible para otros también. Por ello, se 23 Calculado dividiendo el monto total de recursos destinados a los tres principales programas descentralizados de Alianza en 2002, (8.3 miles de millones de pesos), entre el valor promedio por beneficiario de los recursos de Alianza para estos programas durante ese año (50,000 pesos). Ambas cifras incluyen la aportación de SAGARPA, gobiernos de los estados y los beneficiarios. 86 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres requiere un sistema coordinado a nivel nacional para permitir y facilitar el intercambio de datos. Cuando un gobierno no cuenta con un sistema adecuado para identificar e intercambiar información social y tributaria surgen dos tipos de problemas. El primero se refiere a dar asistencia social a la población que no es pobre, es decir, ayudar a quienes no lo necesitan más. El segundo se relaciona con el ámbito tributario, es decir, con el hecho de auditar a personas con buenos niveles de cumplimiento fiscal y no hacerlo con los evasores. Objetivos del sistema. Las metas podrían resumirse en la identificación de los atributos sociales, fiscales y de riqueza de los individuos y los hogares, concepto que es más amplio que el de la familia únicamente. La coordinación de un sistema que intercambie información de bases de datos en última instancia mejora la orientación de los programas sociales de gasto público, contribuye a detectar la evasión fiscal y a proteger el derecho a la privacidad. Análisis costobeneficio. El funcionamiento de este tipo de sistema ha permitido a Argentina y Chile obtener importantes beneficios, incluyendo una reducción de la informalidad y un gasto público social mejor orientado. En Argentina, durante los primeros dos años del Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (1999 y 2000), a un costo de 4.1 millones de dólares, el programa generó un resultado de 157.0 millones de dólares (52.8 millones de dólares en el ámbito tributario y 104.2 millones de dólares en el social). Características. Un sistema de identificación e intercambio de información debe incluir las siguientes características: 1. Dinamismo El sistema debe actualizarse con frecuencia. La base de datos no debe dar prioridad o incrementar las conexiones físicas existentes, sino centrarse en cómo mejorar la comunicación entre ellas. 2. Autonomía. Cada organismo debe ser autónomo. 3. Integralidad. Debe incluir a la población total y sus atributos. Para lograr este objetivo se requiere un proceso continuo de intercambio de información que provenga de fuentes con datos relacionados a factores fiscales, sociales y de riqueza. Por ejemplo, se requiere información de los sistemas de pensiones, los impuestos sobre el trabajo, los padrones de impuestos a la propiedad y automóviles, impuestos al ingreso y otros, a fin de mejorar la asignación de recursos, por ejemplo, para mejorar la orientación y la recaudación de ingresos. La integralidad implica que el sistema debe incluir datos del sector privado como información de compañías de seguros. Cómo poner en marcha el sistema. Un sistema con estas características debe ponerse en marcha en la siguiente secuencia: 1. Introducir el sistema al órgano ejecutivo que será responsable por su coordinación y administración. El convenio debe establecerse o ratificarse por ley, en lugar de ser una regulación de menor jerarquía. Estos dos importantes requisitos contribuirán a institucionalizar el sistema. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 87 2. Elaborar la matriz inicial de datos con la información necesaria, incluyendo datos sobre los programas sociales existentes, información tributaria, leyes relacionadas con el intercambio de datos y la privacidad de la información. 3. Comenzar la fase I de la demostración seleccionando programas que se incorporen inicialmente al sistema, con el objeto de mostrar su funcionamiento. 4. Desarrollar la fase II de la implementación incorporando la base de datos restante. 5. Poner en marcha la fase III consolidando el sistema. 88 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres APÉNDICE 3.1 ANÁLISIS DEL DESEMPEÑO DE LOS SECTORES El siguiente cuadro presenta el desempeño de los programas y lo relaciona con las fuentes de información disponibles en este informe Dimensión del análisis de desempeño Sector/ Fuentes de Cobertura/Orientación Calidad Movilización de Programa financiamiento recursos locales (Capítulo 2) PISA Matrícula neta en la Comparaciones educación básica internacionales FAEB Total Supervisión del PEC Por condición de PIB Aportaciones Educación CONAFE--AGE pobreza y ubicación Estados, por nivel de los estados básica FAETA, FAM, Escolaridad por deciles de marginación a la educación Convenios Población mayor de 15 Por tipo de escuela básica (Ramo 11) años de edad sin primer Desempeño de ciclo de educación diferentes tipos de secundaria, por estado escuela­­ telesecundaria Tendencias nacional y estatales de esperanza de vida, mortalidad infantil, probabilidad Población por institución de morir antes de los de afiliación cinco años de edad, Población no asegurada mortalidad materna SSA por estado Mortalidad infantil por Salud para la FASSA Distribución del Seguro nivel de marginación Aportaciones población sin IMSS Popular, Oportunidades, municipal estatales al cobertura de Oportunidades y no asegurados por Hogares con gastos Seguro seguridad Seguro Popular decil excesivos en salud ­­ Popular social (Ramo 12) Coeficientes de nivel nacional concentración de Indicadores de prestadores/programas calidad/atención por de servicios de salud prestador de servicios Resultados finales e intermedios de gasto catastrófico para seis estados Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 89 Dimensión del análisis de desempeño Sector/ Fuentes de Cobertura/Orientación Calidad Movilización de Programa financiamiento recursos locales (Capítulo 2) Asignación del FAIS por sector Inversión en infraestructura ­­ FAIS contra otros Hogares con acceso a FAIS ­­ FAIS agua entubada, drenaje y Infraestructu FISE electricidad por estado ra social FISM Acceso a servicios, por nivel de marginación municipal Correlaciones de asignaciones del FISM con cobertura Beneficiarios de Desarrollo Rural, por Productividad de la tipo mano de obra agrícola Distribución de la en ALC PEC Programa de población rural, Gasto público por Procampo Desarrollo beneficiarios de Alianza trabajador en ALC Contribución PET Rural de y fondos, por nivel de Aumentos en el estatal a Alianza­­Federal Alianza para marginación empleo, el ingreso, los Alianza Desarrollo el Campo Distribución de activos y la tecnología Rural beneficiarios de Alianza entre beneficiarios de por tipo y programa Alianza por tipo y Distribución de fondos y programa beneficiarios por tipo 90 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres APÉNDICE 3.2 SITUACIÓN INSTITUCIONAL DESPUÉS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Cuadro A1. Educación: Recursos estatales Sistema estatal o maestros pagados con recursos estatales Porcentaje de ¿Cuenta con maestros Estado sistema estatal de pagados con educación básica? recursos estatales Aguascalientes no 3 Baja California sí 39 Baja California Sur no 0 Campeche no 10 Chiapas sí 15 Chihuahua sí 40 Coahuila sí 10 Colima sí 10 Distrito Federal no 0 Durango sí 25 Guanajuato sí 30 Guerrero no 20 Hidalgo no 0 Jalisco sí 40 México sí 55 Michoacán no 10 Morelos no 3 Nayarit sí 20 Nuevo León sí 41 Oaxaca no 0 Puebla sí 20 Querétaro no 0 Quintana Roo no 0 San Luis Potosí sí 10 Sinaloa sí 29 Sonora sí 30 Tabasco no 20 Tamaulipas no 10 Tlaxcala sí 10 Veracruz sí 10 Yucatán sí 25 Zacatecas sí 20 Fuente: Jesús Álvarez, 2006. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 91 Cuadro A2. Educación: Nivel de conflicto entre autoridad y sindicato Estado (1=bajo; 2=medio; 3=alto) Aguascalientes 1 Baja California 1 Baja California Sur Campeche 2 Chiapas 2 Chihuahua 1 Coahuila 1 Colima 1 Distrito Federal 2 Durango 1 Guanajuato 1 Guerrero 3 Hidalgo 2 Jalisco 1 México 2 Michoacán 3 Morelos 1 Nayarit 2 Nuevo León 1 Oaxaca 3 Puebla 1 Querétaro 1 Quintana Roo 1 San Luis Potosí 1 Sinaloa 1 Sonora 1 Tabasco 2 Tamaulipas 1 Tlaxcala 3 Veracruz 2 Yucatán 1 Zacatecas 2 Fuente: Jesús Álvarez, 2006. 92 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Cuadro A3. Educación: Descentralización oficinas regionales ¿Se han puesto en marcha medidas Funciones Descentralización administrativas para aumentar el Estado administrativas de funciones control de incidencias entre el personal? descentralizadas pedagógicas (con o sin descentralización) Aguascalientes sí sí sí Baja California sí no sí Baja California Sur Campeche sí no no Chiapas no no no Chihuahua no sí no Coahuila sí sí no Colima sí sí sí Distrito Federal sí sí sí Durango sí no no Guanajuato sí sí sí Guerrero sí no no Hidalgo sí no no Jalisco sí sí no México no sí no Michoacán sí no no Morelos sí sí no Nayarit no no no Nuevo León sí sí sí Oaxaca sí no no Puebla sí no no Querétaro sí sí sí Quintana Roo sí sí no San Luis Potosí no no no Sinaloa no sí no Sonora sí no no Tabasco no sí no Tamaulipas no no no Tlaxcala no no no Veracruz no no no Yucatán no sí no Zacatecas no no no Fuente: Jesús Álvarez, 2006. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 93 Cuadro A4. Educación: Autonomía escolar, participación social y evaluación Autonomía escolar y participación Evaluación social 1=nacional; 2=esfuerzo local; 3=información de resultados; (1=baja; 2=media; 3=alta) 4=retroalimentación incipiente; 5=intervenciones de diseño Aumento en la Participación de Estado autonomía los padres en las escolar escuelas Aguascalientes 3 3 4 Baja California 2 1 4 Baja California Sur Campeche 1 2 3 Chiapas 1 1 3 Chihuahua 1 2 2 Coahuila 1 2 2 Colima 3 3 5 Distrito Federal 3 2 5 Durango 1 2 2 Guanajuato 3 2 4 Guerrero 2 2 1 Hidalgo 1 2 4 Jalisco 1 2 1 México 2 2 1 Michoacán 1 1 1 Morelos 3 2 4 Nayarit 1 1 2 Nuevo León 3 3 4 Oaxaca 1 1 2 Puebla 1 1 1 Querétaro 3 2 3 Quintana Roo 2 2 3 San Luis Potosí 1 2 2 Sinaloa 2 2 2 Sonora 2 2 4 Tabasco 2 3 1 Tamaulipas 2 2 2 Tlaxcala 1 1 1 Veracruz 1 1 2 Yucatán 3 1 2 Zacatecas 1 2 1 Fuente: Jesús Álvarez, 2006. 94 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Cuadro A5. Salud: Fortalezas de gobierno en seis estados mexicanos Baja Fortalezas California Sur Colima Jalisco Oaxaca Hidalgo Tabasco Identificación y empleo de marcos + ++ + + ++ legales y estrategias de reforma Participación en la toma de decisiones a + + ++ ++ nivel local Capacidad de reasignación y + +++ + ++ +++ manejo de recursos a nivel estatal Rendición de cuentas con participación de integrantes del ++ + estado y los municipios Participación de todos los actores en el cabildeo de nuevas + ++ + + ++ fuentes de financiamiento Mayor interacción entre actores sociales: proveedores, ++ + + +++ usuarios, gobiernos y ONG Transparencia en el manejo de + + +++ + programas y recursos públicos Mecanismos de intermediación para apoyar grupos + +++ ++ ++ ++ vulnerables o prioritarios Nivel de acuerdo y estabilidad política + + +++ + +++ entre actores y sus interacciones Alto= +++ Medio= ++ Bajo= + Ninguno= Fuente: Arredondo, 2005. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 95 96 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres CAPÍTULO 4 DIMENSIONES INSTITUCIONALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS Uno de los retos en el ámbito de la prestación de servicios reside en lograr que los prestadores rindan cuentas en cuanto a calidad y eficiencia, además de contar con los recursos y la autoridad administrativa para desempeñar el trabajo de manera adecuada. La rendición de cuentas debe hacerse ante quienes toman las decisiones políticas y que realizan la contratación de los prestadores del servicio (por cuenta y orden de los contribuyentes), y frente los usuarios del mismo. En todos los sectores estudiados, el proceso de descentralización se ha realizado principalmente hacia los gobiernos estatales y locales. En algunos lugares, creaciones institucionales secundarias o, incluso, subprogramas paralelos, han buscado generar una participación más directa de ciudadanos y clientes. Lograr que estas instituciones rindan cuentas ha sido un reto en todas partes. Aunque resulta difícil probarlo de manera definitiva, la evidencia anecdótica apoya la suposición de este informe acerca de que una mayor transparencia y rendición de cuentas llevará a mejores servicios sociales e infraestructura para los pobres. Parte del problema ha sido que el gobierno federal ha conservado un papel preeminente y no ha permitido que se aplique bien la autoridad local, como en el caso de la educación, en las negociaciones con sindicatos nacionales y el rígido diseño de los planes de estudio; en el caso de la salud, la infraestructura social y el desarrollo rural, influyendo con grandes programas nacionales que dominan sus respectivos sectores. Estos grandes programas dominan los resultados sectoriales, y dificultan el discernimiento del impacto de cualquier programa de control local y centran la atención de las personas en el gobierno federal como el único responsable. En los cuatro ámbitos que se estudian aquí, la variedad de contextos institucionales significa que los riesgos difieren de, por lo menos, cuatro formas. Primero, difieren los niveles gubernamentales de implementación: los estados se hacen cargo de la educación básica y de la mayoría de los servicios de salud para la población abierta, mientras que los municipios manejan la infraestructura social (más de 80 por ciento del FAIS) y el Programa de Desarrollo Rural de Alianza, sobre el que se centra este informe. En segundo lugar, la importancia de los programas dentro de los sectores mismos varía ampliamente. El programa de educación básica de la SEP, descentralizado mediante el FAEB, proporciona educación básica a la mayoría de los ciudadanos Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 97 mexicanos y representa casi el total de servicios educación a los que acceden los pobres. La población sin cobertura de seguridad social, que se traslapa en gran medida con los pobres, tiene acceso a tres programas públicos de salud considerados aquí. Los sistemas de seguros constituyen la mayoría financiera del sector salud, y atienden a poco más de la mitad de la población. El FAIS/FISM es la fuente más importante de financiamiento sólo en municipios muy marginados, y pierde relevancia en los municipios de mayor tamaño. Asimismo, en los principales renglones de inversión ­­agua, drenaje y caminos­­ existen otros programas federales y estatales que son mucho más importantes. En el contexto del sector agrícola y la gran variedad de programas federales, el Programa de Desarrollo Rural resulta menor. Tercero, en dos de los sectores (educación y salud) los prestadores de servicios están organizados adecuadamente, y sus sindicatos representan con eficacia sus intereses en el diseño de políticas y las operaciones del sector. Por ejemplo, en el caso de la educación básica, los sindicatos son particularmente poderosos. No obstante, algunos estados, han encontrado formas de cooperar con los sindicatos para lograr algunas reformas. Cuarto, en un área relacionada, los temas acerca de los sectores y los programas embonan de distinta manera en el proceso político más general. En el caso de la educación, los temas de calidad algunas veces forman parte del debate político a nivel nacional, en términos del proceso de aprobación del presupuesto federal, así como en los estados con sistemas escolares importantes, como Nuevo León. El sindicato de maestros desempeña un papel activo en la política partidista nacional. También a nivel nacional y a partir de la participación de México en el PISA, se ha convertido en un tema más general, acerca del cual opinan todos los candidatos presidenciales actuales. Por otro lado, los sindicatos campesinos también tienen poder político, aunque menos que el de maestros. No obstante, el Programa de Desarrollo Rural posiblemente no llama mucho su atención debido a su reducido tamaño con respecto al resto del gasto agrícola. En cuanto a la salud, la mayor atención política a nivel nacional se dirige al sistema de seguridad social. A nivel estatal se presta más atención a los programas para los pobres, en especial si se observa un problema evidente, como un incremento marcado en la mortalidad infantil o materna. El FAIS y el FISM tienen implicaciones políticas para las elecciones locales y las relaciones entre gobiernos, pero se presta poca atención política a los servicios específicos que buscan prestar. I. MARCOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS ADAPTADOS A MÉXICO En el Capítulo 1 se comentó la elaboración de un marco de rendición de cuentas en el contexto de los ODM de 2004. A fin de adaptar este marco para los sectores descentralizados de México y sus programas para fines de este estudio, se requiere cierto nivel de desagregación, con detalles distintos para cada ámbito. En primer término, habría que sumar a los gobiernos subnacionales (estatales y municipales) a este panorama, haciendo que los partidos políticos sean explícitos y, lo que resulta 98 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres importante en el caso de México, explicando también el papel de las organizaciones de trabajadores (los sindicatos de maestros y trabajadores de la salud). Estas organizaciones pueden mantener relaciones con partidos políticos, además de influir sobre el diseño de la política gubernamental, sumando a ello su papel más tradicional de negociación con empleadores sobre condiciones laborales. Así, el camino largo de la rendición de cuentas parte del prestador de servicios hacia el gobierno y, en última instancia, al ciudadano ­­contribuyente y usuario de los servicios (aunque pocas veces en la misma proporción) ­­y la ruta corta fluye directamente del prestador de servicios hacia el cliente. La ruta corta debe garantizar que el prestador de servicios responda dentro del contexto de la estructura mayor que dicta la ruta larga. Lo anterior contribuye a garantizar que las personas cumplan las reglas del juego. Por ejemplo, en las escuelas del PEC hay menos corrupción, en el sentido de que los maestros imponen menores pagos extraordinarios. La ruta corta parece facilitar las comunicaciones en gran medida, aunque la ruta larga participa en garantizar la capacidad técnica de supervisión y en hacer llegar la rendición de cuentas al contribuyente (Fiszbein, 2004; Banco Mundial, 2004c). Incluso las adaptaciones realizadas a los ODM no logran captar en todo su alcance las importantes dimensiones institucionales. Por ejemplo, es importante reconocer la necesidad de preparar y retener personal competente a nivel local, la necesidad de consolidar programas federales y racionalizar sus regulaciones de forma que el gobierno local pueda tener acceso fácil a ellas, al igual que la necesidad de crear vínculos eficaces entre programas federales y entre estos y los programas locales. La experiencia internacional muestra varias posibilidades para lograr relaciones adecuadas de rendición de cuentas. En el Recuadro 1.1 se resumen las experiencias de Canadá y Alemania. Por su parte, en México la ley tiende más hacia el estilo de rendición de cuentas de Alemania, que regresa hasta los niveles superiores. Sin embargo, la competencia burocrática y la voluntad de obedecer a la autoridad, presente en Alemania, parece estar ausente en México. Como se desprenderá de los comentarios sectoriales, algunos gobiernos estatales y municipales están poniendo en marcha sistemas con un estilo de rendición de cuentas local más similar al canadiense. La inclusión de los gobiernos subnacionales añade un nodo en el lado del triángulo que corresponde al gobierno y prestador de servicios, pero la rendición de cuentas ante los ciudadanos mejoraría si su voz se vinculara más de cerca con los gobiernos subnacionales que con el gobierno nacional, creando así una "ruta larga" más corta. Este resulta ser un argumento común a favor del gobierno descentralizado, aunque su funcionamiento ha variado entre estados y sectores en México. Grindle (2005) realizó un estudio detallado de 30 municipios mexicanos, con base en una muestra de estados y municipios que resulta útil para comprender el proceso municipal de gobierno y presupuestación. La autora explora cuatro hipótesis acerca de la forma en que las iniciativas descentralizadas pueden llevar a un mejor gobierno: Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 99 competencia política local, presidentes municipales emprendedores, mejores condiciones técnicas (computadoras, técnicas administrativas) y movilización social local a favor de la rendición de cuentas. La autora detecta que existe una gran variación en el gobierno municipal, pero un patrón de interacción más complejo, en especial entre los primeros tres elementos, lo que ilustra la complejidad de "construir" tanto la ruta corta como la larga hacia la rendición de cuentas. Los presidentes municipales emprendedores destacan como el elemento más significativo, aunque también son producto de una competencia política más abierta. Resulta importante destacar que la movilización social local está caracterizada mucho más por la extracción de recursos de los gobiernos locales (apoyándose en las antiguas culturas clientelistas), que por exigir la rendición de cuentas de los gobiernos. La profundización de la descentralización es cuestión de combinar un aumento de la transparencia tanto de la asignación de recursos como de la división intergubernamental de responsabilidades, con la tarea general de profundizar la democracia y fortalecer los vínculos entre gobierno y sociedad. II. EDUCACIÓN En el caso del principal programa de educación básica en México, el triángulo crucial de interacción en dos sentidos está compuesto por el gobierno federal, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y los partidos políticos. La Gráfica 4.1 muestra el diagrama básico, integrando al sindicato y al partido político, al igual que a los gobiernos de los estados. La ley de 1992 que descentralizó la educación básica fue negociada entre el gobierno federal y el sindicato, con estados y maestros como observadores, y los padres de familia y estudiantes muy lejos del círculo principal. En la actualidad este sigue siendo el modelo relevante en el sector, mediante el cual se fija el incremento anual en el salario base, luego de las negociaciones que se llevan a cabo al nivel más alto, aunque las ramas estatales del sindicato negocian convenios adicionales que proporcionan más prestaciones. Los ciudadanos tienen poca influencia, mediada por el partido político, y ninguna sobre los prestadores de servicios. Esta es la ruta corta hacia la rendición de cuentas. En el Capítulo 2 se comentan algunos alejamientos importantes de este modelo tradicional. Derivado de la estructura tradicional mexicana como un estado corporativista gobernado por un solo partido, el SNTE tiene identidad, intereses y poder que se distinguen de los que detentan los maestros de los cuales son el representante nominal. En este sentido, no se tolera la existencia de sindicatos rivales.1 Aunque el vínculo formal entre el SNTE y el PRI desapareció legalmente a fines de los años ochenta, la relación efectiva continuó siendo estrecha e incuestionable durante los noventa, con un SNTE que negoció la descentralización del sector y el líder del sindicato como jefe de la representación del PRI en el Congreso. Después de 2000, el presidente Fox y la lideresa 1 El SNTE y, en particular ciertas secciones locales, a menudo se movilizan con respecto a temas laborales no relacionados con la educación (en apoyo a otros sindicatos) al igual que sobre temas políticos más generales que tienen un impacto negativo sobre la prestación de servicios debido a las interrupciones en el trabajo. 100 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres del SNTE colaboraron en cierta medida, fuera del marco partidista. Entre 2002 y 2004, el ala del SNTE en el PRI actuó con creciente independencia del resto del partido y, entre 2005 y 2006, la lideresa del sindicato formó su propio partido, llevándose consigo del PRI a muchos maestros.2 No queda claro el impacto que esto pueda tener en el largo plazo, pero el fuerte papel político del SNTE ha sumado una dimensión única a su posición en la negociación salarial y de condiciones laborales. El SNTE no sólo es fuerte por su representación laboral y política, sino también por su poder dentro de la misma SEP. El subsecretario o el director de personal es miembro del sindicato elegido por los líderes del mismo. Asimismo, alrededor de 1.5 por ciento del presupuesto salarial se transfiere automáticamente a las arcas del SNTE, sin rendición de cuentas por el uso de estos fondos. A menudo el sindicato ha dominado a los estados, a pesar del poder legal teórico de los segundos para administrar las escuelas. La Gráfica 4.1 representa las relaciones que se presentan en el sector, donde los recursos humanos y los salarios se definen en gran medida por el canal existente entre el sindicato de maestros y el gobierno federal. Gráfica 4.1 Canales de influencia en el sector educativo mexicano Gobierno federal Sindicato de Partido maestros político Gobierno estatal Estudiantes/familias Escuelas/ Ciudadanos/electores maestros Influencia política Impuestos/recursos Políticas sectoriales y prácticas operativas (negociaciones salariales) PEC y AGE 2 A pesar del peligro de que un partido con bases del SNTE pudiera perpetuar el alto nivel de politización del sector, por lo menos lo haría abiertamente. El principio central de la plataforma del nuevo partido es la promesa de mejorar la educación. Hacer que el partido asumiera abiertamente la responsabilidad política por el logro de este objetivo podría mejorar la rendición de cuentas en el sector. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 101 En el caso de la educación básica, algunos estados tienen su propio sistema (aparte de las escuelas federales descentralizadas) y algunos no. Mientras que no contar con un sistema estatal parece ser la característica de los estados del sur con desempeño deficiente (que también tienen razones socioeconómicas para sus bajos resultados educativos), el papel del sistema estatal en el resto de las entidades no se asocia de manera estrecha con el desempeño. Recuadro 4.1 Innovaciones institucionales locales en educación: el caso de Colima La entidad ha conseguido logros notables en desempeño estudiantil por medio de una combinación de prácticas tradicionales e innovaciones estratégicas. Colima, un estado pequeño, bien comunicado, con sólo dos centros urbanos importantes, se ha beneficiado de estas características en su esfuerzo por mejorar los resultados educativos. La continuidad ha sido también un elemento importante, al contar con el mismo secretario de educación durante los últimos ocho años (y cuatro gobernadores). El punto de partida para los esfuerzos de Colima es un sistema de información y planeación que funciona correctamente, y que se beneficia de expedientes únicos para cada estudiante y modernos sistemas de comunicación y cómputo. Esto ha permitido lograr un extenso nivel de descentralización hacia los municipios, con diez unidades que realizan funciones administrativas en lo relacionado con manejo de personal, edificios, equipo, materiales y cuatro centros regionales de capacitación docente, que también proporcionan asistencia técnica. Desde tiempo atrás, y de manera independiente del PEC, casi todas las escuelas se beneficiaron durante algunos años del fomento de la autonomía escolar, con herramientas de diagnóstico y planeación de actividades. En apoyo a estas iniciativas locales existe un sistema de evaluación bien desarrollado, que valora cada año cinco grados diferentes en cada escuela. Los resultados se dan a conocer el año escolar siguiente por estudiante, año escolar, escuela y municipio, generando rendición de cuentas y la orientación de los incentivos sujeta a resultados. También son una retroalimentación en términos de las actividades de mejoría de calidad que lleva a cabo la escuela. Las autoridades locales también atribuyen su desempeño a dos innovaciones adicionales: exámenes competitivos para la mitad de los nuevos maestros; y convenios con el trabajo organizado para no rotar maestros durante el año escolar (en otros estados, estas rotaciones comienzan una reacción en cadena que puede resultar en que algunos grupos tengan entre tres y cuatro maestros diferentes en el ciclo). Fuente: Volumen II. Algunos estados han tomado un mayor control de sus escuelas y maestros, mediante negociaciones con la rama local del sindicato, a fin de responder a las preferencias educativas de sus familias y electores. Por ejemplo, una serie de estados 102 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres requiere actualmente que los solicitantes para puestos de maestros presenten un examen, en lugar de requerir sólo un certificado de escuela normal; varios estados utilizan los exámenes para competir por nuevos puestos, como Aguascalientes, Chiapas, Jalisco, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. El tema de importancia en este sentido no es la parte contratante ­­ pues, no queda claro aún si las burocracias de los estados se desempeñan mejor que el gobierno federal­­, sino que el sistema de selección sea transparente y competitivo. La supervisión es otro rubro en el que algunos estados han intentado fortalecer sus capacidades administrativas. Este tema se relaciona con la parte supervisora y su desempeño (por ejemplo, en Veracruz se ha introducido personal que no pertenece al sindicato para ejercer esta actividad). Algunos estados sólo se aseguran que los maestros asistan y cumplan con el plan de estudios (de hecho, las escuelas por sí mismas, con participación de los padres de familia, podría hacer este trabajo mejor que el estado), pero algunos estados más avanzados supervisan el avance en términos de autonomía escolar, ponen en marcha planes de mejoría y coordinan su apoyo para estos planes. Cerca de la mitad de los estados ha logrado con éxito la fusión de las escuelas que pertenecían a la federación con los sistemas estatales previos a la reforma de 1992. En total, diecisiete estados han descentralizado sus funciones administrativas hacia niveles regionales o municipales, y siete han descentralizado las funciones pedagógicas (supervisión). Seis han ido aún más lejos, permitiendo que las escuelas definan sus problemas y propongan soluciones a los mismos. En estos estados, los sistemas de evaluación contribuyen a definir los problemas. El capítulo sobre educación en el Volumen II de la serie, describe la innovación a nivel estatal en cinco de los estados con escuelas que han mostrado desempeños adecuados: Aguascalientes, Colima, Distrito Federal, Nuevo León y Quintana Roo. Aun así, desde la perspectiva de los estándares internacionales, las autoridades estatales (y federales) responsables (elegidas políticamente) tienen poca autoridad en términos relativos para manejar el segmento más grande del sector público. Recuadro 4.2 Innovaciones institucionales locales en educación: el caso de Aguascalientes Muchas de las innovaciones puestas en marcha en este estado se incorporaron posteriormente a los programas y políticas a nivel nacional. Una de las primeras iniciativas en Aguascalientes consistió en impulsar la descentralización de la administración y la pedagogía a nivel regional. Algunos beneficios de ello residían en aumentar el control sobre los recursos humanos y obtener recursos fiscales para financiar iniciativas locales. Entre estas iniciativas se encuentra un programa de capacitación para maestros que contribuyó a que 32 por ciento de los maestros estatales aprobaran la primera prueba nacional en 1996, en comparación con sólo 8 por ciento a nivel del país; el otorgamiento de becas para estudiantes en desventaja; la incorporación de tecnologías de aprendizaje en las escuelas; la aplicación de pruebas a estudiantes, y, la participación social. En efecto, las iniciativas centradas en la autonomía escolar y la participación de los padres fue el impulso que originó el Programa Escuelas de Calidad (PEC), Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 103 introducido a nivel nacional por el gobierno federal en 2001. Entre las iniciativas más recientes se incluyen los esfuerzos para incorporar las escuelas locales al programa nacional Enciclomedia (que, en esencia, es un programa de libros de texto interactivos), un proyecto financiado a nivel local para enseñar inglés en la escuela primaria (en contraste con el plan de estudios a nivel nacional, que incorpora el inglés sólo en el primer ciclo de educación secundaria). En lo correspondiente al desempeño, el éxito no se hizo esperar. Los puntajes en las pruebas aplicadas pasaron de 4.1 a 5.3 (sobre 10), entre 19951996 y 19961997. Sin embargo, los puntajes en matemáticas descendieron. La matrícula en el grupo de edad entre 5 y 14 años creció de 90 a 99 por ciento entre 1992 y 1997, contribuyendo a que la entidad pasara del 10º al 4º lugar general en el país. La cobertura en preescolar para los niños de 5 años de edad ya era universal en 1997, partiendo de 70 por ciento en 1992, llevando al estado al 2º lugar general en el país, contra el 17º que tenía anteriormente. Fuente: Volumen II. Algunos programas federales ­­como Oportunidades, CONAFE y el PEC­­ han eludido los sistemas estatales tradicionales (que aún financian los salarios de los maestros) y se han acercado a los ciudadanos, las comunidades y las escuelas para lograr reformas mediante el establecimiento de relaciones de rendición de cuentas entre las familias/electores y las escuelas y maestros. Como es bien sabido, Oportunidades otorga un subsidio directo a las familias pobres a condición que los niños asistan a la escuela. El programa ha tenido éxito en el sentido de que motiva a la asistencia escolar entre los pobres, pero no fue diseñado para interactuar directamente con ellas, como sí lo hacen los otros dos programas. El PEC es un programa piloto que transfiere fondos federales a las comunidades que acuerdan cumplir los requisitos del esquema. En este sentido, se requiere la participación de tres partes: (a) los administradores de cada escuela, que deben desarrollar y poner en marcha un plan de mejoras escolares a cinco años; (b) el estado, que debe igualar la aportación federal a razón de 1:3, y (c) la comunidad escolar, que debe participar en el proceso de planeación y puede realizar una contribución financiera a fin de recibir un segundo subsidio federal por el mismo monto.3 En este sentido, los padres de familia tienen un papel fundamental, aunque no realicen contribuciones financieras. No resulta claro de dónde surge la idea de formar parte del PEC, pero varios estados aumentan los incentivos a participar mediante fondos para cubrir el requisito de planeación y para capacitación. La innovación más fundamental parece relacionarse con el otorgamiento de una aportación condicionada al cumplimiento de pasos para mejorar la participación de los estados y comunidades, con énfasis en la rendición de cuentas a los usuarios. Sin embargo, los fondos adicionales sólo pueden utilizarse para fines no salariales. La intención última del PEC es poner a la escuela 3 Las contribuciones financieras de la comunidad vienen de una variedad de fuentes: padres de familia, municipios y el sector privado. 104 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres como centro, y el financiamiento sólo es un incentivo para ello. Por ejemplo, en Colima, uno de los estados más exitosos, se ha puesto en marcha el PEC sin recibir fondos federales adicionales, pues la entidad está convencida del valor del programa. Aunque el PEC funciona sobre y no en lugar de buena parte de la estructura tradicional de la educación básica ­­los salarios y las condiciones laborales se negocian con el sindicato a nivel nacional, que aún rige a los maestros en las escuelas pertenecientes al PEC­­, en principio ofrece suficientes incentivos financieros y apoyo moral para que las escuelas y las comunidades mejoren el funcionamiento de esa estructura, como se comentó en el Capítulo 3. En términos generales ha demostrado su buen funcionamiento como programa piloto, ampliándose a más de 10 por ciento de las escuelas. Conforme se amplía, el reto clave residirá en mantener la condicionalidad y enfocarse en evitar convertirse en otro medio rutinario de financiamiento escolar, sin importar lo que suceda en la escuela misma.4 Con esta finalidad, el PEC debería continuar en el Ramo 11 (fondos federales que no se asignan a los estados) y no mezclarse con el Ramo 33, para evitar desviar fondos de la intención original del programa. El CONAFE, por su parte, se encarga de apoyar el desarrollo de planes de estudio, material didáctico y libros de texto en zonas rurales marginadas. Aunque el programa en sí no altera la estructura institucional tradicional, en la mayoría de las escuelas beneficiarias, un grupo de padres de familia y líderes de la comunidad recibe un subsidio que puede emplear en fines educativos decididos por el grupo. Estos fondos no sólo se ubican en la ruta corta de la rendición de cuentas, con la participación directa de los usuarios, sino que pueden tener un efecto de derrama al involucrar a la comunidad en la escuela y establecer así una relación informal de evaluación y rendición de cuentas para la actividad educativa. Recuadro 4.3 Experiencias internacionales de autonomía escolar Comenzando por Estados Unidos, el Reino Unido, Australia y Canadá, se han puesto en marcha o están en vías de hacerlo programas para fomentar la autonomía escolar (o la administración desde la escuela) en varios países, como Hong Kong (China), Indonesia, El Salvador, Nicaragua, Kenya, Kirgystán, Nepal y Paraguay. Estos programas representan un continuo de los grados a los que se delega la toma de decisiones a nivel local, desde la autonomía limitada (como el PEC de México), hasta programas más ambiciosos que permiten contratar y despedir maestros (como el programa Educo, de El Salvador) y esquemas más completos que dan control a las escuelas sobre cantidades sustanciales de recursos (como los de Chicago, Estados Unidos). En ellos se incluyen sistemas educativos que fomentan la administración desde la escuela, los presupuestos escolares, la posibilidad de elegir y el manejo privado y comunitario de las 4 Por ejemplo, este fue el destino del programa Carrera Magisterial que, a pesar de su adecuado financiamiento, es evidente que no mejoró la calidad de los resultados, aun considerando su alto costo fiscal. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 105 escuelas (por ejemplo, en los Países Bajos), al igual que propuestas para permitir que los padres establezcan escuelas (por ejemplo, en el Reino Unido, que es similar a los esquemas de Dinamarca y los Países Bajos). Al evaluar los diversos programas se encuentran varios tipos de impacto. El programa Educo de El Salvador delega la responsabilidad de contratar, supervisar y despedir a los maestros a las asociaciones de padres. Además, los padres también reciben capacitación en administración escolar y cómo ayudar a sus hijos con las tareas escolares. A pesar de la acelerada expansión de las escuelas Educo, la calidad de la educación resultó ser comparable a la de las escuelas tradicionales. De hecho, se consideró que la participación de los padres fue la razón principal del éxito de Educo (Jiménez y Sawada, 1999). Por su parte, el Programa de Escuelas Autónomas de Nicaragua delega la autoridad para determinar cómo se asigna 100 por ciento de los recursos escolares y para contratar y despedir a sus directores a consejos escolares (formados por maestros, estudiantes y una mayoría votante de padres de familia), privilegio del que gozan pocos consejos escolares en América Latina. En dos evaluaciones se encontró que el número de decisiones tomadas a nivel escolar contribuían a mejorar los puntajes escolares (King y Ozler, 1998; Ozler, 2001). Diversas evaluaciones de programas de administración desde la escuela en Estados Unidos han encontrado evidencia de una menor deserción y suspensión de alumnos, pero sin impacto en los puntajes en exámenes (Collins y Hanson, 1991; Taylor y Bogotch, 1992; South, 1991). Fuente: Volumen II. III. SALUD El sector salud en México está más fragmentado que el de la educación, con la mitad de la población y 80 por ciento del gasto público dirigido a los programas de seguridad social (IMSS, ISSSTE, PEMEX y demás) y un monto igualmente considerable de uso proveniente del gasto de bolsillo o de seguros privados que se orienta a prestadores de servicios del sector privado (algunos de los cuales también tienen empleo en el sector público). Incluso los pobres gastan montos importantes en servicios de salud, en especial en situaciones catastróficas. De aquí que los programas públicos que se dirigen principalmente hacia los pobres ­­SSA, IMSSOportunidades y el Seguro Popular­­ sean reducidos, con una porción creciente del total sectorial. Es importante recalcar que estos programas se orientan en particular hacia la población pobre. SSA En términos de recursos financieros y número de beneficiarios, la Secretaría de Salud financia el programa de salud más importante para los pobres, que operan en los estados. Del mismo modo que en la educación, el sindicato nacional negocia salarios y condiciones laborales y desempeña un papel importante en el trato uno a uno con los estados. De esta forma, el patrón básico del sector es similar (su esquema de 106 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres descentralización se presenta en la Gráfica 4.2), pero con diferente énfasis. Aunque las relaciones laborales son importantes para los programas de la SSA en los estados, son menos dominantes que en la educación básica, pues los aspectos no salariales del sector (establecimientos, medicinas) son más importantes en la salud que en la educación; esto ocurre sobre todo porque los trabajadores de la SSA tienen oportunidad de obtener empleos mejor remunerados en el sector (IMSS, sector privado) y debido a que el sindicato dominante y más activo políticamente es el de trabajadores del IMSS. El sindicato de trabajadores de la SSA no desempeña un papel político importante debido a que (i) las negociaciones para el Seguro Popular ­­que administra montos considerables de recursos­­ son locales e independientes; y (ii) los estados también contratan por medio de los organismos públicos descentralizados, que son independientes del sindicato. Los resultados en términos de salud también son más evidentes a nivel público ­­como la mortalidad infantil, por ejemplo­­ que los de la educación, y tienden a generar encabezados en la prensa y atraer la atención de políticos estatales y locales. Algunos estados, como Jalisco y Tabasco, han asumido un papel más activo en el manejo de la SSA a nivel estatal y dedicar mayores cantidades de sus recursos no etiquetados (fuera del Ramo 33) a medida que han disminuido las contribuciones federales. En otros estados, como Baja California, Colima, Hidalgo y Oaxaca, el papel federal ha seguido siendo importante, además de registrarse cierto crecimiento en las contribuciones locales. Gráfica 4.2 Canales de influencia en el sector salud de México: SSA Gobierno Federal Sindicato de médicos y enfermeros Gobierno estatal Clientes/ ciudadanos/ Hospitales/ electores clínicas Influencia política Impuestos/recursos Política sectorial y prácticas operativas (negociaciones salariales) Los arreglos institucionales varían entre estados, como, por ejemplo, el grado al que el antiguo sistema estatal de salud se ha fusionado con el sistema federalizado. En los lugares donde se contaba con hospitales locales y estatales antes de la descentralización (como Baja California Sur, Jalisco y Tabasco) su combinación con los Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 107 establecimientos federalizados ha llevado al fortalecimiento institucional. Por otro lado, en los estados donde se contribuyeron recursos propios considerables (fuera del Ramo 33), las secretarías de salud de las entidades han ejercido un mayor control sobre sus sistemas, incluyendo la contratación y asignación del personal. En general, el sindicato nacional de trabajadores de salud negocia los salarios y muchas de las condiciones de trabajo con el gobierno federal, por lo que la mayoría de las entidades aún no cuentan con la autoridad necesaria para administrar al personal de los servicios de salud. Recuadro 4.4 Innovaciones institucionales locales en salud: algunos estados Mecanismos de coordinación entre los niveles federal, estatal y municipal para llegar a acuerdos dentro del sector público, y entre éste y el privado. Se observan algunos avances en la puesta en marcha de los sistemas anuales de seguimiento para la renovación y ajuste de los convenios de administración de recursos humanos e infraestructura de acuerdo con los Sistemas Estatales de Salud. Estos convenios dan lugar a mayores ajustes al modelo de asistencia y en la reasignación de recursos. Sin embargo, el grado de influencia del nivel federal sobre el manejo de recursos y programas de salud sigue siendo alto en aspectos clave del Programa Nacional de Salud. En el caso de los convenios estatales y municipales, se han establecido Acuerdos de Administración implementados por región sanitaria a nivel municipal, ajustados de acuerdo con la demanda por programas de salud y a la infraestructura existente. Con respecto a las asociaciones entre el sector público y el privado, se han logrado avances en estados de alta descentralización como Jalisco. Algunas entidades están intensificando su nivel de participación en la creación y puesta en marcha de instrumentos de coordinación para aumentar la descentralización. Ejemplo de lo anterior son los Convenios de Servicios Estatales de Salud, que permiten coordinar y poner en marcha las actividades de salud financiadas por el sector público a nivel estatal, con servicios de salud prestados por el sector privado. De acuerdo con Arredondo (2005), el Seguro Popular está generando convenios de administración y coordinación con el sector privado mediante el sistema de pago por evento. Además de lo anterior, se están negociando convenios de aportación con el sector privado para la prestación de servicios de salud pública en las zonas de alta marginación, que carecen de infraestructura. Los convenios institucionales e intergubernamentales y la responsabilidad solidaria entre los niveles federal, estatal y municipal. La descentralización de convenios relacionados con el financiamiento de los servicios de salud ha permitido lograr progresos importantes en cuanto a la responsabilidad solidaria a nivel estatal y, en algunos casos, incluso a nivel municipal. En efecto, existen estados donde el gobierno local es responsable por entre 40 y 50 por ciento de los gastos en salud y, aunque la contribución de los gobiernos municipales no es tan alta (entre 1 y 2 por ciento), existe evidencia de su responsabilidad financiera. Cabe apuntar que no se observaba evidencia de esta presencia antes del inicio de la descentralización. Asimismo, la cultura de la responsabilidad financiera solidaria creada con la descentralización ha facilitado, en la mayoría de los 108 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres estados, la puesta en marcha de programas como el Seguro Popular, con aportaciones financieras de los gobiernos estatal y federal, al igual que de las familias. Y aunque aún queda un largo camino por recorrer, esta cultura también ha dado lugar a avances en los indicadores de financiamiento y rendición de cuentas, a una mayor transparencia en la asignación y el uso de recursos para salud y, en especial, a la posibilidad de encontrar fuentes alternativas de financiamiento a nivel local. Fuente: Volumen II y Arredondo, 2005. Seguro Popular El Seguro Popular es un programa nuevo, que comenzó en 20015 con la finalidad de contribuir a que la población sin cobertura de seguridad social, especialmente los pobres, tuviera la capacidad de enfrentar situaciones relacionadas con la salud y avanzar hacia un esquema de financiamiento basado en la demanda ­­en el número de beneficiarios­­, más que en la oferta de personal médico y su distribución a principios de los años noventa. Los objetivos del programa residen en crear una cultura de prepago en los servicios de salud, para crear incentivos por el lado de la demanda y fomentar el poder del usuario frente a los prestadores de servicios. A la fecha, sólo se ha observado un ligero cambio en la primera fase con respecto al modelo usual de la SSA. El estado recibe más dinero si registra un mayor número de beneficiarios, de forma que cualquier incremento en el financiamiento tiende a seguir la ubicación de los beneficiarios en el estado, con lo que las entidades tienen un motivo para registrar más beneficiarios. Es necesario verificar si el usuario ya está registrado en alguno de los esquemas regulares de aseguramiento (por ejemplo, el IMSS), pero las autoridades no tienen incentivos para verificar si algún miembro de la familia está afiliado ya en otro estado, o en realidad cumple los requisitos para no pagar cuota o pagar la cuota reducida.6 Se supone que las familias deben renovar su registro cada año y comprobar que cumplen las condiciones necesarias para formar parte del programa. Cuando un beneficiario queda registrado, ni la selección de clínica u hospital, ni la satisfacción (o insatisfacción) con el tratamiento tienen impacto alguno sobre el financiamiento que recibe el prestador del servicio. De aquí que los usuarios tengan poco poder real o capacidad para influir sobre los prestadores de servicios como sí lo tendrían en un 5 El Seguro Popular comenzó como programa federal en 2001. En 2004, dejó de serlo al convertirse en parte de los nuevos convenios de seguro público establecidos por el Sistema de Protección Social en Salud. 6 Los estados argumentan que 90 por ciento de los inscritos forman parte del quintil más bajo de la distribución del ingreso (los pobres extremos), lo que significa que no les cuesta nada registrarse y los estados no tienen que demostrar haber recibido pago alguno de parte de los beneficiarios. Este sería un enfoque notable de orientación hacia los pobres, mucho mejor que Oportunidades. La ENIGH, que es una fuente de información más objetiva, muestra una orientación mucho más laxa, pues de ahí se desprende que 37 por ciento de los beneficiarios del Seguro Popular pertenecen al quintil más bajo. No obstante, el programa sigue siendo redistributivo a favor de los pobres. Al parecer, el gobierno federal debe dedicar algo de esfuerzo a dar seguimiento al cumplimiento de los estados con las reglas para cobro de cuotas y reparto de costos. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 109 esquema que reembolsara a las clínicas, hospitales o médicos sobre la base del número de pacientes y tratamientos (Gráfica 4.3); los prestadores de servicios tienen incentivos para mejorarlos desde el momento en que enfrentan el riesgo de que los clientes no renueven su registro. La ley dicta que el Seguro Popular cambie a una base de capitación para 2010 ­­un cambio estructural de gran envergadura en el modelo de financiamiento de los servicios de salud­­, lo que dará a los clientes y pacientes una mayor influencia sobre los prestadores de servicios. Gráfica 4.3 Canales de influencia en el sector salud de México: SSA con Seguro Popular Gobierno Federal Sindicatos de médicos y enfermeros Gobierno Estatal (2010) Clientes/ ciudadanos/ Hospitales/ votantes clínicas Influencia política Impuestos/recursos Seguro Popular Política sectorial y prácticas operativas (negociaciones salariales) El Consejo Nacional de Protección Social en Salud (cuyo nivel directivo está integrado por miembros del gabinete federal y las secretarías de salud de los estados) y la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (un organismo descentralizado de la Secretaría de Salud), administran el programa a nivel nacional. La Comisión establece contratos de coordinación con los secretarios de salud de los estados y supervisan la implementación del programa. La comisión verifica y certifica cada año si las instalaciones del estado cumplen las condiciones para participar en el programa. La seriedad de esta revisión aún no ha quedado establecida con claridad, pues los informes no están disponibles al público por el momento. De cualquier forma, constituye por lo menos un canal potencialmente importante de rendición de cuentas por la ruta larga hacia el gobierno y, más directo hacia los clientes, si se publican los informes. El Seguro Popular no opera un sistema de salud con personal contratado para el caso o con instalaciones específicas. Más bien, proporciona financiamiento adicional a los establecimientos de la SSA e IMSSOportunidades, o para medicamentos. El personal adicional contratado con financiamiento del Seguro Popular lo ha sido sobre 110 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres bases temporales, a fin de responder rápidamente al crecimiento en la demanda, por lo que no están sujetos a las reglas usuales de asignación de personal que se negocian con el sindicato.7 Esto abre un margen potencialmente importante a partir del cual las secretarías de salud de los estados y los administradores de establecimientos podrían mejorar la eficiencia y la calidad. IMSSOportunidades Desde los años ochenta y antes de la descentralización de la SSA hacia los estados, mediante IMSSOportunidades, el gobierno federal ha prestado servicios de salud en comunidades marginadas rurales y urbanas, empleando instalaciones y personal del IMSS, pero que no forman parte del sistema central de la institución. En contraste con otros programas de descentralización que se comentan en este informe, ni los gobiernos estatales, ni los municipales desempeñan un papel significativo, aunque la administración está desconcentrada hacia direcciones regionales (que normalmente abarcan más de un estado). Asimismo, el programa requiere de "comités comunitarios" que proporcionen algunos insumos laborales (no calificados) para la prestación de servicios locales (Gráfica 4.4). En los objetivos de IMSSOportunidades se menciona "la participación comunitaria para el autocuidado de la salud" y, por su cercanía, estos grupos de ciudadanos tienen el potencial de ser un conducto de rendición de cuentas, aunque no existe una especificación formal de tal función. Algunos estados, como Baja California Sur, Colima, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca y Tabasco, muestran que estas relaciones comunitarias en efecto mejoran la transparencia (Volumen II). 7 Los tabuladores se establecen a nivel local, probablemente en línea con tasas negociadas con el sindicato, aunque no se cuenta con datos al respecto. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 111 Gráfica 4.4 Canales de influencia en el sector salud de México: IMSSOportunidades Gobierno Federal ­ IMSS Sindicato Nacional de Trabajadores del Direcciones Sector Salud ­ SNTSS Regionales Clientes/ IMSS Ciudadanos/ Comunidad Hospitales y Votantes Voluntarios Clínicas Influencia política Impuestos/Recursos Política Sectorial y Prácticas Operativas (negociaciones salariales) A febrero de 2006 no se había registrado un contacto formal entre los prestadores de servicios de la SSA y el financiamiento y el sistema IMSSOportunidades, excepto en el sentido de que los Comités Estatales de Salud supervisan ambos. Existe una propuesta oficial para cambiar las reglas, de manera que los usuarios de IMSS Oportunidades pudieran migrar hacia el Seguro Popular. Debido a que el Seguro Popular no es un prestador de servicios como tal, esta propuesta podría significar la transferencia de IMSSOportunidades hacia las instalaciones estatales de la SSA, que asumiría la obligación de prestar servicios y recibiría parte del dinero que se canaliza a IMSSOportunidades. No queda claro si el total del financiamiento de IMSS Oportunidades (la parte correspondiente al IMSS) pasaría a la SSA, como tampoco lo que sucedería con el personal de IMSSOportunidades y sus establecimientos. Una forma alternativa de fusionarlos consistiría en dar a los usuarios del Seguro Popular la opción de llevar su dinero y necesidades de servicio a instalaciones de IMSS Oportunidades o a centros estatales de la SSA. Es necesario dejar en claro los procedimientos para vincular al Seguro Popular con el programa IMSSOportunidades. El sector salud mexicano, que este informe analiza sólo en parte, está seriamente fragmentado con varias organizaciones diferentes de prestadores de servicios y financiamiento de integración vertical, además de niveles de fragmentación geográfica entre estados. Esto crea problemas no sólo en términos de la coordinación por el lado gubernamental, sino también desde el punto de vista del usuario, para saber dónde obtener servicios y a quién debe exigirse la rendición de cuentas. El mismo problema surge en otros ámbitos, en especial en agricultura y desarrollo rural, donde existe una amplia proliferación de programas. La fragmentación aumenta los costos 112 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres administrativos y de transacción y duplica establecimientos, sin dar a los ciudadanos el beneficio de la opción, excepto para migrar al sector privado. La alta rotación en el mercado laboral y la migración interna generan muchos resultados posiblemente confusos. Por ejemplo, un campesino puede vivir en Oaxaca y ganarse la vida parte del año trabajando su propiedad de dos o tres hectáreas, para luego migrar el resto del año a Sinaloa, donde trabaja como jornalero en la explotación agrícola de alguien más. Así, recibe servicios de salud parte del año (en Oaxaca) mediante IMSSOportunidades y otra parte del año (en Sinaloa) en el IMSS. Otro campesino del estado fronterizo de Guerrero, con el mismo patrón migratorio, recibe servicios de salud en el primer estado por medio del programa estatal de la SSA (porque IMSSOportunidades no opera ahí) y del IMSS en Sinaloa. Una trabajadora urbana de Tabasco, que migra temporalmente a una maquiladora en Chihuahua, recibe servicios de salud del IMSS mientras está en el norte, y de la SSA en Tabasco, cuando regresa a su entidad de origen. En este entorno, resulta difícil para los campesinos de Oaxaca y Guerrero y para la trabajadora de Tabasco (que son probablemente pobres), entender cuál es el organismo gubernamental responsable por la prestación de servicios de salud, y más difícil aún exigir la rendición de cuentas por posibles fallas. Desde una perspectiva macro, la fragmentación del sector salud resulta en varias brechas y traslapes en la asignación de responsabilidades y financiamiento y, algunas veces, en falta de correspondencia entre ambos elementos. En los tiempos del gobierno de un solo partido, el PRI tenía la capacidad de mediar en estas diferencias y generar una situación coordinada. La complejidad del sector ha crecido a lo largo de la última década y la capacidad mediadora de un solo partido ha disminuido, aunque se observan casos de mejoras en la coordinación en estados donde el mismo partido está alineado en los diversos niveles de gobierno. Los convenios actuales de financiamiento de la prestación de servicios de salud pública en México son únicos en el sentido de que descansan ampliamente sobre financiamiento basado en insumos y capacidad y, prácticamente, no utilizan el financiamiento como herramienta para motivar o recompensar el desempeño. La integración entre la parte que financia y los prestadores de servicios obstaculiza la utilización de este tipo de "adquisición activa". La integración entre financiero y prestador de servicios, al extenderse no sólo a los hospitales, sino también a los prestadores de servicios primarios, implica que la barrera para aumentar los incentivos es muy grande. La integración no sólo impide pagar a los prestadores de servicios por su desempeño, también obstaculiza la entrada de competidores (ya sean prestadores de servicios de otra red pública o de prestadores privados). Debido a que esta integración funge como barrera a la introducción de la adquisición activa, no sorprende que tantos estudios concuerden en la necesidad de separar a la parte que financia de la que presta servicios en el sistema mexicano de salud. En el Recuadro 4.6 se describen los fundamentos de estos convenios y la experiencia internacional al respecto. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 113 Recuadro 4.5 La separación de las fuentes de financiamiento y los prestadores de servicios de salud: experiencias internacionales Los análisis del sistema mexicano de salud han concluido que los arreglos organizacionales para los servicios financiados con fondos públicos contribuyen en gran medida a su desempeño deficiente (OCDE, 2005c). Los analistas coinciden en sugerir que se requiere cierto nivel de separación entre prestadores de servicios y las partes que los financian, a fin de fomentar la eficiencia y la capacidad de respuesta por parte de las organizaciones de servicios de salud, tanto de la SSA como de las diversas organizaciones integradas de la seguridad social. De igual manera, esta separación se percibe como importante para permitir la "adquisición cruzada" como medio para generar la posibilidad de seleccionar prestadores de servicios (posibilidad de elegir para los compradores; posibilidad de elegir para los pacientes) y reducir la duplicación de capacidades. El cambio hacia la adquisición activa. Aunque era una práctica relativamente común hace 20 años, el financiamiento de los prestadores de servicios de salud basado en capacidades o insumos ha disminuido en todo el mundo. Un análisis internacional de sistemas de salud con funcionamiento adecuado revela pocos ejemplos de financiamiento pasivo de prestadores de servicios con base en capacidad; es decir, presupuestación con base en historiales. Una serie de publicaciones recientes han documentado y buscado explicaciones para esta tendencia (OMS, 2000; Figueras, Robinson, et al., 2003; Preker, 2005). La separación entre adquirente y prestador de servicios tiene cinco objetivos centrales. · Los servicios pueden mejorar al vincular los planes y las prioridades con la asignación de recursos, por ejemplo, cambiando los recursos hacia intervenciones más eficaces en función de su costo y entre fronteras de servicios (como de pacientes hospitalizados a consulta externa). De aquí que la adquisición sea una forma alternativa de llevar a cabo algunas medidas que tradicionalmente se realizan mediante planeación; · Las necesidades de salud de la población y las expectativas de los consumidores se satisfacen al integrarlas a las decisiones de adquisición; · El desempeño de los prestadores de servicios mejorará al ofrecer palancas a los compradores, en forma de incentivos financieros o herramientas de seguimiento que puedan utilizarse para aumentar la capacidad de respuesta y la eficiencia del prestador de servicios; · La administración se puede descentralizar y la toma de decisiones delegarse al permitir que los prestadores de servicios se centren eficientemente en la producción de los servicios definidos por el comprador; · La distinción de funciones puede generar competencia o conflictos entre prestadores de servicios, por ello, se utilizan mecanismos de mercado para aumentar la eficiencia. 114 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Otro objetivo clave de la distinción entre adquirente y prestador de servicios dentro de los sistemas de salud, operados por el sector público, reside en disminuir las rigideces administrativas que generan los modelos de orden y control, de estructura jerárquica. A menudo, este tema se trata sustituyendo una serie de relaciones contractuales nuevas con mecanismos jerárquicos de control. Experiencias con la introducción de la adquisición activa. Entre los países que han introducido algún tipo de adquisición dentro del sector público se encuentra Austria en los años ochenta (Fidler, Haslinger, et al., 2006), Suecia, comenzando por varios consejos de condado en 1990 (Harrison y Calltrop, 2000), Finlandia en 1993 (OCDE, 2005a), Nueva Zelanda en 1993 (Scott, McKenzie, et al., 2003; Ashton, Cumming, et al., 2004), y el Reino Unido en 1991 (Ham 2003). También en el sur de Europa se observan varios ejemplos. En España, el país vasco y Cataluña han adoptado un sistema de adquisición. En Italia, se emplean las relaciones de adquisición en los hospitales escuela. Asimismo, en Portugal, en 1998 se establecieron organismos especiales con la responsabilidad de contratar con los prestadores de servicios de salud en cada administración regional. Aunque todos los organismos han enfrentado dificultades en su puesta en marcha (Ham, 2003), en términos generales los resultados han sido favorables (Ham y Hawkings, 2003). Durante los años 90, la mayoría de los países de Europa del este, que habían integrado el financiamiento y la prestación en el sector público, establecieron sistemas de seguridad social en salud. Este cambio separó el financiamiento (seguro y fondos) de los prestadores de servicios (hospitales autónomos o prestadores de servicios primarios independientes). Entre los países donde se ha puesto en práctica este concepto se encuentran Armenia, República Checa, Estonia, Georgia, Hungría, Letonia, Polonia, Rumania, la Federación Rusa, Eslovaquia y Eslovenia. Aunque la introducción de reformas en este sentido se discute con frecuencia para su empleo dentro de sistemas integrados del tipo "Sistema Nacional de Salud", también afecta a los sistemas de seguro social en salud que han mantenido la distinción entre financiamiento y prestación desde sus inicios. A pesar de la separación en términos organizacionales, hasta hace poco tiempo, la adquisición era un ejercicio pasivo que involucraba el reembolso de gasto a prestadores de servicios con sólo algunos incentivos financieros y límites presupuestarios máximos para garantizar la contención de costos. Los contratos no se centraron en precios o eficiencia, como tampoco se consideraban apelables. Por ejemplo, en los países con seguro social en salud como Alemania o los Países Bajos, los fondos de servicios médicos normalmente tienen la obligación legal de participar en contratos uniformes y colectivos con cada médico de su área de operación. Durante los últimos años, países como Austria, Alemania, Israel y los Países Bajos han buscado transformar a los aseguradores de compradores relativamente pasivos a un grupo más discriminador y prudente. Estos países han introducido de forma progresiva formas más selectivas de adquisición de acuerdo con criterios de desempeño. Un factor impulsor de ello ha sido la introducción de competencia en el ámbito de los seguros en muchos de estos países, permitiendo Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 115 que cada ciudadano elija entre aseguradores oficiales o compradores de servicios. Esta reforma sugiere que la introducción de incentivos de mercado para aseguradores llevaría a una mejor administración de la recaudación, a prácticas más innovadoras y a adquisiciones más eficaces en función de su costo. Desde 1992, en los Países Bajos se permitió que los fondos de servicios médicos y los aseguradores privados negociaran con los prestadores de servicios niveles de cuotas más bajos que los aprobados oficialmente; desde 1994, los fondos de servicios de salud contaron con la opción de contratar selectivamente con médicos y farmacéuticos. Ello implica un cambio radical con respecto a las prácticas anteriores, de acuerdo con las cuales cada fondo de servicios de salud tenía la obligación legal de contratar con todos los prestadores calificados de la zona de cobertura que solicitaba un contrato. Casos especiales de atención primaria. En la mayoría de los países de ingresos medios y altos, la atención primaria es organizada y proporcionada por prestadores de servicios independientes a quienes contrata y paga un organismo de financiamiento público o social. En la mayoría de los casos, o en todos, el pago consiste principalmente de una cuota anual basada en los pacientes que eligen al prestador de servicios y se registran con él. El pago combina un componente de capitación (que cubre un paquete básico de servicios) más pagos por evento por algunos servicios que tienden a no ser suficientes cuando se encuentran agrupados en un paquete. Un número limitado de países utiliza, sobre todo, el reembolso de pagos por evento (como Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos). El empleo de pagos pasivos (mediante salarios) por la prestación de servicios primarios es poco utilizado entre los países de la OCDE (como los países escandinavos, Portugal y Grecia). Durante los últimos años, incluso estos pocos países han puesto en marcha reformas hacia una adquisición más activa. Por ejemplo, Finlandia introdujo un sistema de pago que incluye 40 por ciento del pago basado en la selección de los pacientes (registro) y el uso (pago por evento). De igual manera, Suecia inició la contratación con prestadores de servicios primarios en una serie de condados. En este caso, la mayor parte del pago a los médicos proviene de la capitación y de pagos por evento. Evaluaciones realizadas han encontrado que los resultados son positivos en términos generales. Por ejemplo, en Suecia, Sorensen y Grytten encontraron que el cambio hacia la adquisición generó un incremento de productividad de 23 por ciento en el corto plazo y de 40 por ciento en el largo plazo (Sorensen y Grytten, 2003). Como se comentó en párrafos anteriores, los países de Europa oriental pusieron en marcha la separación entre financiamiento y prestación en su sistema, incluyendo la atención primaria. Una evaluación en Estonia encontró que los resultados iniciales fueron favorables (Koppel, et al., 2003). IV. INFRAESTRUCTURA SOCIAL Como se comentó en el Capítulo 2, la fuente más importante de financiamiento para el suministro local de infraestructura social es el FAIS, que pertenece al Ramo 33. 116 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres El FAIS es un candidato adecuado para la descentralización eficiente en el sentido de que, en general, las externalidades asociadas con los proyectos que financia quedan internalizadas en su totalidad a nivel municipal, además de ser un buen ejemplo de una "ruta larga" más corta. Asimismo, si la información está a disposición de todo el público ­­incluyendo, por ejemplo, datos sobre inversiones en agua y caminos­­ la participación directa de los beneficiarios mejoraría la selección y ejecución de proyectos. Sin embargo, no existen garantías de que esto suceda, o de que la descentralización será a favor de los pobres, a pesar de los requerimientos de la ley y las fórmulas para orientar los fondos. De igual forma, varios elementos pueden desempeñan un papel crucial en esta situación, como los aspectos políticos asociados con las relaciones entre estados y municipios y al interior de los segundos, la falta de representación de las comunidades más pobres en la toma de decisiones y la falta de capacidad e información a nivel local. El FAIS se diferencia de manera sustancial del FAEB o el FASSA en cuatro aspectos. Primero, el FAIS no estuvo precedido por ningún acuerdo descentralizador con estados o municipios. El PRONASOL fue creado por decreto presidencial en 1988; más adelante, la mayor parte de sus fondos se distribuyó a los gobiernos subnacionales mediante una fórmula explícita, luego de otro decreto presidencial emitido en 1996. Fue entonces cuando el Congreso lo transformó en el FAIS con las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal de 1998, en un proceso sin intervención de sindicatos y muy poca participación de los gobernadores de los estados. Segundo, los recursos del FAIS no están atados a salarios, como en el caso de casi todo el FAEB y la mayor parte del FASSA. Ambas características generan un proceso político distinto, con muchas menos limitaciones y, por ello, una descentralización más profunda. Tercero, la Ley de Coordinación Fiscal requiere que los recursos del FAIS estén orientados explícitamente al alivio de la pobreza. Cuarto, y último, requiere que la mayor parte de los fondos se transfiera a los municipios, no a los estados.8 Asimismo, los fondos del FAIS no se dirigen a servicios para la población en general (como educación básica o salud), sino para inversión física en una amplia gama de renglones orientados a ayudar a los pobres, de aquí que tanto estados como municipios gocen de una flexibilidad considerable en sus decisiones de gasto.9 La medida en la que los gobiernos locales pueden utilizar estos recursos para las prioridades que se han determinado a nivel local varía de un municipio a otro, y 8 La Ley de Coordinación Fiscal dispone que el FAIS se presupueste a razón de 2.5 por ciento de la recaudación federal participable aprobada por el Congreso en la Ley de Ingreso, sin importar las fluctuaciones de la recaudación durante el año o su valor al cierre del ejercicio. Del presupuesto total para el FAIS, 2.2 puntos porcentuales se distribuyen a los municipios y 0.3 por ciento a los estados. 9 Los fondos transferidos a los municipios se pueden utilizar para proyectos relacionados con agua potable, drenaje, infraestructura urbana (banquetas, mercados) electrificación rural y en colonias pobres, infraestructura básica de salud y educación, mejorías a la vivienda (pisos de cemento, pintado de muros), caminos rurales e infraestructura productiva rural (irrigación). Los fondos transferidos a los estados se utilizan para trabajos y actividades con impacto regional o intermunicipal (Ley de Coordinación Fiscal, artículo 33). Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 117 dependerá también de la disponibilidad de otros fondos para proyectos de infraestructura. Los organismos federales reafirman su autoridad central en algunos casos, cuando los gobiernos locales se sienten obligados a utilizar sus recursos del FAIS (o lo hacen) para pagar la parte local que les corresponde en los proyectos federales, como en el caso de los proyectos hidráulicos dirigidos por CONAGUA. Sin embargo, en otras instancias, los municipios utilizan los recursos del FAIS para cubrir las prioridades que ellos mismos identifican, para las que podría no contarse con financiamiento federal o estatal. La teoría y la experiencia internacional en cuestiones de descentralización sugieren que es eficiente contar con una combinación de estos dos resultados. Existen algunas actividades con externalidades nacionales (o por lo menos regionales) y claros beneficios locales, para las que se pueden combinar con eficacia estos dos intereses en los convenios de cofinanciamiento. Además, los municipios con bases tributarias bajas (aproximadas por el índice de marginación en la fórmula del FAIS) necesitan contar con recursos para llevar a cabo proyectos de su elección y que sólo tienen beneficios locales. El FISM también puede apoyar la generación de capacidad en los municipios, aunque datos preliminares sugieren que los gobiernos locales no están aprovechando esta opción. La descentralización en ausencia de capacidad local adecuada puede generar pocos cambios en resultados, aunque no significa que no puedan realizarse al mismo tiempo. La experiencia muestra que las capacidades locales se amplían de la mejor manera a medida que maduran los sistemas descentralizados, aunque lograr que suceda de forma secuencial sigue siendo difícil. En este sentido, los municipios pueden asignar hasta 2 por ciento de los fondos del FISM para apoyar los programas de generación de capacidad institucional. Sólo en el caso de este gasto se requiere que los municipios convengan un plan de desarrollo institucional con las autoridades federales y estatales antes de realizar el gasto. Este requisito probablemente podría explicar por qué los municipios no están asignando fondos a este fin, en especial dado que pueden hacerlo a las categorías restantes si no se utiliza para generación de capacidad. No se cuenta con información sobre los montos de gasto en esta categoría, de aquí que resulte difícil saber cuáles son los problemas que se tratan mediante la generación de capacidad. Por ejemplo, la información de que se dispone del estado de Veracruz sugiere que el porcentaje de esta categoría es muy bajo, 0.64 por ciento del FISM asignado a desarrollo institucional. La cifra se reduce a 0.25 por ciento si sólo se consideran los 30 municipios más pobres. Los niveles superiores de gobierno son los que se encuentran en la mejor posición para fomentar la capacidad a nivel local, al ofrecer incentivos a los municipios para que igualen el crecimiento de capacidad que obedece a la demanda con asistencia y financiamiento por el lado de la oferta. Los estados normalmente desempeñan esta función, estableciendo asociaciones con los gobiernos municipales o cofinanciando programas de desarrollo institucional y, aunque no necesariamente sean específicos al FISM, puede tener impacto en un proyecto de este fondo. En general, 74 por ciento de los municipios informan haber recibido capacitación de los gobiernos estatales, en comparación con 34 por ciento del gobierno federal. 118 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres Por otro lado, en comparación con la descentralización de la educación y la salud, la de la infraestructura social mediante el FAIS está más dirigida a los pobres o, por lo menos, a los gobiernos municipales con proporciones altas de población pobre, en especial en los estados en estas condiciones. Este beneficio potencial para los pobres aumenta por una característica distintiva del FAIS, que se relaciona con los mandatos de ley a los gobiernos estatales y municipales para (a) informar a los habitantes de las jurisdicciones respectivas acerca del alcance, los costos y los beneficiarios potenciales de cada proyecto financiado por el FAIS; (b) fomentar la participación de la comunidad en la selección previa de proyectos, su ejecución y su evaluación posterior, y, (c) informar a la población al cierre del año fiscal acerca de los resultados obtenidos. Sin embargo, la Ley de Coordinación Fiscal no especifica cómo alcanzar estos tres objetivos, cómo se les dará seguimiento (o no), o el tipo de sanciones que se aplicarán en caso de que no se cumpla con estas disposiciones. La medida en que los fondos del FAIS contribuyen a aliviar la pobreza depende de dos consideraciones más. La primera se deriva de la interacción entre los gobiernos estatales y los municipales. El presupuesto federal no tiene capacidad legal de erogar fondos directamente a los municipios, de modo que, primero, debe transferir los recursos del FISM del gobierno central hacia los presupuestos de los estados y, de ahí, al presupuesto municipal, en las condiciones y los términos dispuestos por las legislaturas de los estados y la reglamentación federal.10 Así, además de las reglas federales para el uso de recursos del FAIS, las leyes estatales y las reglas operativas son cruciales, y generan una varianza potencial considerable entre estados en cuanto a los resultados en términos de alivio de la pobreza. Algunos estados simplemente transfieren los fondos del FISM a los municipios y acuerdan con ellos ciertos requisitos de planeación e implementación, mientras que otros imponen restricciones sustanciales a sus municipios antes de erogar los fondos, como se describe más adelante. Algunos estados también intervienen por medio de incentivos fiscales positivos (normalmente mediante recursos del FISE) para recompensar a los municipios cuyas inversiones del FISM cumplen ciertos criterios o que alcanzan objetivos determinados en términos de cobertura de infraestructura social. El Recuadro 4.6 compara las experiencias en Puebla y Veracruz. Recuadro 4.6 Comparación de convenios institucionales: el caso de Puebla y Veracruz Veracruz y Puebla difieren en el nivel de intervención en los programas municipales del FISM. Ambos estados han emitido lineamientos para regular la planeación, implementación, información y supervisión de proyectos financiados 10 En los comienzos del FAIS surgió una controversia importante entre el gobierno federal y algunos estados acerca de qué tanto podía la legislación estatal alterar las fórmulas de distribución hacia los municipios de la Ley de Coordinación Fiscal o imponer algún tipo de condición. La controversia no llegó a los tribunales y se resolvió mediante un convenio que consistió en que se observarían las fórmulas de la Ley de Coordinación Fiscal, y se permitiría que los estados impusieran condiciones a sus municipios. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 119 mediante el FISM. Una diferencia importante en este sentido es que la intervención de Puebla es mayor, al condicionar las erogaciones del FISM a un proceso de aprobación del organismo de normatividad sectorial del estado. Por ejemplo, en Veracruz, un municipio debe presentar para revisión sus expedientes de proyectos en los renglones de educación, salud, agua y caminos ante los organismos estatales. Sin embargo, esto no afecta las erogaciones mensuales que reciben de los fondos del FISM. En cambio, Puebla solicita la revisión previa de los expedientes de proyectos para erogar los fondos. Al igual que otros estados, Puebla impone reglas para el proceso de planeación y asignación de proyectos y establece criterios de selección y sucesión de inversiones, pero sólo en este estado es posible hacer cumplir estas reglas, pues los fondos están condicionados a la aprobación del gobierno estatal. Cabe apuntar que algunas de estas reglas tienen mucho sentido, como la de requerir que la cobertura del suministro de agua alcance cierto porcentaje antes de canalizar los fondos a mejoras urbanas generales, o la de insistir que los trabajos de suministro de agua concluyan en una colonia antes de poner en marcha proyectos de (re)pavimentación de caminos. Entre 1998 y 1999, Puebla también tuvo en funcionamiento un programa de incentivos para municipios, que proporcionaba financiamiento de contrapartida para inversiones prioritarias en infraestructura financiadas por el FISM. ¿Cuál fue el impacto del condicionamiento de las erogaciones en Puebla? A partir de la información obtenida en una encuesta entre presidentes municipales en ciertos años, no existe evidencia de una mayor eficiencia en la asignación de fondos del FISM en los municipios poblanos. En 1999, cuando el programa de incentivos fiscales de Puebla estaba vigente, se observó una fuerte correlación de las asignaciones con las necesidades y una clara diferencia con Veracruz, que no tenía un programa así. Años más tarde, cuando el programa de incentivos concluyó, no se observaron diferencias significativas en el nivel de correlación entre necesidades y asignaciones. Mediante investigaciones adicionales en otros estados se intentará verificar o refinar este patrón antes de derivar conclusiones definitivas. En un análisis de los convenios institucionales relacionados con el FAIS en diez estados, se encontró que los gobiernos estatales establecen lineamientos operativos para el FISM y es probable que casi todos los estados sigan esta práctica de alguna manera (los detalles se pueden consultar en el Volumen II). Ocho de diez estados han incorporado reglas operativas o manuales y, en algunos casos más, han impuesto restricciones o requisitos para la aprobación de proyectos en el organismo sectorial del estado. Todos estos lineamientos requieren considerar la voz de los clientes y las comunidades en la planeación y selección de proyectos del FISM (Gráfica 4.5). El canal principal para ello son los Consejos de Planeación Municipal, que son agrupaciones que normalmente incluyen representantes comunitarios de cada localidad, del gobierno municipal y, en algunos casos, de los organismos sectoriales del estado. Los detalles varían por estado y no resulta claro si estos mecanismos contemplan una representación eficiente de la población o en qué medida representan a los pobres. En general, la lista 120 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres de trabajos a financiar mediante el FISM se conviene en el consejo y es dada a conocer por el gobierno municipal antes del inicio del año calendario. La existencia de lineamientos operativos facilita el uso de estos recursos. La existencia de lineamientos estatales es deseable si busca una mejor aplicación de la ley. Sin embargo, algunos lineamientos operativos contradicen o van más allá de la ley federal, por ejemplo, al permitir el gasto en becas escolares o al condicionar las transferencias a los municipios, como en el caso de Puebla. Asimismo, en algunos casos, para mejorar la sucesión de inversiones, la reglamentación estatal ha incluido límites máximos en ciertos gastos, a fin de establecer prioridades para trabajos específicos de infraestructura o para localidades determinadas. Por ejemplo, en Guerrero, los municipios deben gastar por lo menos 10 por ciento del total del fondo en zonas rurales. En Puebla, los municipios no pueden gastar recursos en zonas urbanas hasta que se alcance un objetivo determinado en cuestiones de cobertura de drenaje (incluyendo zonas rurales), y no pueden pavimentar caminos en una comunidad hasta que se hayan realizado los trabajos necesarios de infraestructura hidráulica y de drenaje bajo los caminos. En Aguascalientes, las inversiones del FISM son asignadas entre la cabecera municipal y las localidades de acuerdo con la distribución poblacional. En Zacatecas, por su parte, el porcentaje de financiamiento comunitario varía para trabajos de naturaleza más "pública", como los parques y las plazas. A su vez, estas condiciones locales pueden justificarse plenamente en términos económicos. Así, existen leyes, como en Puebla, que requieren que los municipios lleven a cabo un proceso de participación comunitaria y de análisis costo beneficio a fin de mejorar la calidad de sus proyectos antes del desembolso de los fondos. Los estados también pueden intentar resolver problemas de coordinación entre municipios colindantes; por ejemplo, con respecto a un centro de salud (de modo que tal vez se construya uno solo con fondos conjuntos, en lugar de dos centros diferentes menos equipados), aunque se cuenta con poca evidencia de financiamiento del FISM a proyectos intermunicipales. También puede ser posible que los estados deseen generar economías de escala a partir, por ejemplo, de un camino rural (de modo que, al unir los fondos, se construya uno más largo en lugar de dos segmentos separados). O, tal vez, prefieran convencer a un solo municipio para que lleve a cabo un proyecto de mayor tamaño como la instalación de una red de drenaje, mediante incentivos para hacerlo con fondos estatales por el mismo monto. Aunque estas intervenciones pueden mejorar la calidad de los gastos realizados mediante el FISM, pueden tener un costo en el sentido de alejarse del modelo de descentralización apoyado por la reforma de 1998, creando oportunidades para que los estados ejerzan su control político al obstaculizar proyectos en municipios de diferentes partidos políticos o grupos. Asimismo, este nuevo estrato de reglamentación ha opacado aún más las reglas del juego con respecto a las categorías de gasto permitidas, los objetivos generales del financiamiento de la infraestructura (no todas las inversiones Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 121 en infraestructura tienen un motivo de alivio de la pobreza), y los mecanismos de reporte, en la medida en que alguna regulación estatal permita el gasto en categorías que no estén permitidas en la ley federal. La segunda consideración relacionada con el impacto del FAIS sobre la reducción de la pobreza es intrínseca a los municipios, ya que la Ley de Coordinación Fiscal no especifica la distribución de los fondos en cada municipio. Aunque en México existen cerca de 2,500 municipios, se cuentan casi 200,000 localidades dentro de esos municipios, y la mayoría son pequeñas y pobres (con entre 500 y 2,500 habitantes). Los fondos en efecto pueden llegar a un municipio pobre, pero los incentivos, las preferencias y las relaciones entre el presidente municipal, el consejo y los demás poderes involucrados determinarán cómo se distribuyen entre la cabecera municipal y las localidades restantes y el grado al cual los proyectos respondan a las necesidades de los pobres, pues no todos aquellos que viven en un municipio pobre lo son necesariamente. Una vez que los fondos llegan al municipio existe poca o nula dirección para que las autoridades municipales identifiquen los proyectos que mejorarán más las condiciones de vida de los pobres, situación que se agudiza en los municipios de alta pobreza, donde generalmente se carece de la capacidad técnica necesaria para hacerlo. Un nivel adecuado de información puede apoyar el proceso de toma de decisiones al seleccionar las obras a financiar, además de contribuir a contrarrestar la presión de los grupos políticos. El gobierno federal de hecho se esfuerza por proporcionar este tipo de información. En este sentido, también resulta crucial la capacidad de las autoridades municipales para ejecutar y supervisar proyectos, en especial en las comunidades más pobres. Gráfica 4.5. Canales de influencia en el sector de infraestructura social de México FAISFISM Gobierno Federal Partido Gobierno estatal político Clientes/ Municipio = ciudadanos/ prestador de electores servicios Influencia Política Impuestos/Recursos Política Sectorial y prácticas operativas 122 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres La ley federal sólo proporciona lineamientos generales para planear y poner en marcha trabajos financiados mediante el FAIS: los gobiernos municipales deberían fomentar la participación de las comunidades beneficiadas en la programación, implementación, seguimiento y evaluación de los mismos. Los estados y municipios utilizan los mecanismos de planeación participativa con los que cuentan (si los tienen) y, por ello, el grado al que se logre la participación de las comunidades depende más de que los sistemas estatales y municipales sean los adecuados que en el suministro a nivel federal. La reglamentación federal también requiere que los estados y municipios den a conocer públicamente el costo de los trabajos de infraestructura; el monto del FAIS asignado a cada uno, así como las ubicaciones, los principales beneficiarios y las características generales de los trabajos financiados. De igual manera, hacia fines de cada año, deben informar a la población acerca de los resultados alcanzados, aunque no se ha definido una metodología para la evaluación posterior. Estos requerimientos no se han aplicado sistemáticamente. Sin embargo, en 2004, SEDESOL generó criterios generales para reportar el uso de los recursos del FAIS, conjuntamente con un sistema para recabar esta información. Dado que en la mayoría de los estados se han establecido sistemas de información para la presupuestación y control del FISM, la información sobre este fondo a nivel estatal es mejor que la que se reporta a la federación a través de SEDESOL. V. DESARROLLO RURAL El Programa de Desarrollo Rural es el único segmento de Alianza orientado a agricultores pequeños y pobres, y el único descentralizado hacia los municipios. Desde 2002, una proporción creciente de los fondos del Programa de Desarrollo Rural han sido descentralizados hacia los municipios. Los otros dos componentes de Alianza ­­ agrícola y ganadero­­ se han descentralizado en su mayor parte hacia el nivel estatal. En tanto que esquema para fomentar la inversión productiva y la competitividad, el Programa de Desarrollo Rural de Alianza tiene objetivos y necesidades sociales que difieren de otros programas sociales. En general, los programas sociales buscan la cobertura universal, es decir, aportar algo para todos los beneficiados, que conviene a los propósitos políticos locales. Sin embargo, los incentivos centrados en dar algo a todos con un programa orientado hacia la producción, como Alianza, a menudo llevan a la disolución, fragmentación y falta de financiamiento de las inversiones rentables que aportarían más para mejorar la competitividad. SAGARPA fomentó la descentralización municipal a fin de involucrar a los municipios y fortalecer los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS). No todos los estados participaron en la descentralización municipal de 2002 aunque, en 2005, todos los gobiernos de los estados descentralizaron por lo menos parte de los fondos de desarrollo rural de Alianza hacia sus municipios. Mediante la firma de Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 123 convenios, las autoridades estatales y municipales (y, posiblemente también el delegado de SAGARPA en el estado) formalizan la descentralización municipal y definen sus obligaciones respectivas. Los gobiernos municipales pueden aportar fondos de contrapartida, aunque no es obligatorio. Cuando lo hacen, a menudo es con recursos del FISM. El gobierno federal proporciona cerca de 80 por ciento del dinero gubernamental y establece las reglas del programa. Las reglas incluyen la fórmula de distribución para la mitad del financiamiento entre municipios, y la otra mitad se reparte de acuerdo con las reglas que se establecen en cada estado de manera independiente. Consultando con SAGARPA, cada estado decide cuánto del financiamiento total de Alianza dedicar al Programa de Desarrollo Rural.11 Existen dos formas de descentralización municipal. En ambas, los recursos asignados a un municipio mediante la fórmula de descentralización establecen la restricción presupuestaria para la aprobación de las propuestas de financiamiento presentadas por productores del municipio. En la primera forma, (a) los fondos se transfieren a una cuenta municipal separada que pertenece al CMDRS; y (b) el ciclo de recepción, revisión y selección de solicitudes y la erogación de los fondos se realizan totalmente a nivel municipal. En la segunda, no se abre una cuenta aparte. Se reciben las propuestas, luego de haber pasado por un proceso de revisión preliminar, y se les asigna una prioridad en el municipio, pero la selección final se lleva a cabo a nivel estatal en el comité técnico del fideicomiso de Alianza, que también desembolsa los fondos. La primera manera está limitada a los municipios que satisfacen ciertas condiciones: (a) la existencia y funcionamiento de un CMDRS; (b) la existencia de un plan municipal de desarrollo rural, validado por el CMDRS; (c) la existencia de un departamento de desarrollo rural dentro del gobierno municipal; y (d) la existencia de un presupuesto programático para el año en curso. La eficacia de esta vertiente depende en gran medida de la fortaleza del CMDRS y del gobierno municipal. Los CMDRS son parte de la compleja arquitectura de la estructura económica y la ejecución de las políticas públicas en zonas rurales establecidas por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). Esta arquitectura tiene un eje sectorial o de producto, que consiste de cadenas de oferta y sus organizaciones de gobierno (los Comités de Sistema Producto) y un eje con bases territoriales formado por un sistema de tres niveles de consejos de desarrollo rural: el municipal, el de distrito, y los consejos estatales de desarrollo rural (Gráfica 4.13). En la cúspide del sistema se encuentra el comité intersecretarial, dirigido por SAGARPA (la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable) y el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, que incluye organizaciones nacionales de productores, organismos 11 El monto transferido a cada uno de los programas descentralizados ­agricultura, ganadería y desarrollo rural-- es decidido por el estado en conjunto con SAGARPA y se expresa en el anexo técnico firmado cada año por SAGARPA y el gobierno del estado. 124 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres académicos y de investigación, representantes de cadenas productivas y el sector privado, además de las secretarías federales que participan en la CIDRS. Los CMDRS están integrados por (a) el presidente municipal (normalmente) y otros representantes del municipio, que usualmente es la persona responsable de la oficina de desarrollo rural municipal; (b) los representantes de desarrollo rural del gobierno estatal y federal que operan en el municipio y (c) representantes de las asociaciones del sector privado y el social activas en los renglones de agricultura y desarrollo rural en el municipio. Generalmente cuentan con el apoyo de un coordinador técnico (normalmente un agrónomo o un veterinario) nombrado por SAGARPA, por el gobierno del estado o por ambos, y cuyo salario proviene de fondos del programa PROFEMOR de Alianza. Desde la perspectiva de las reglas operativas de Alianza y los estatutos del CMDRS, se supone que (a) son un punto de convergencia para la planeación del desarrollo rural en el municipio; (b) facilitan la operación de los programas estatales o federales de desarrollo rural agrícola en el municipio; (c) operan programas impulsados por la demanda como el Programa de Desarrollo Rural, recibiendo, ordenando por prioridades y aprobando las propuestas de financiamiento presentadas por productores y desembolsando los fondos; (d) es un punto de convergencia para la coordinación local de diferentes programas rurales y la concurrencia local de fondos; y (e) representa a los intereses rurales locales. El buen desempeño de estas funciones haría del CMDRS un instrumento formidable de gobierno económico de la descentralización rural. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 125 Gráfica 4.6. Canales de influencia del desarrollo rural mexicano el Programa de Desarrollo Rural de Alianza Gobierno Federal -- SAGARPA Asociaciones Gobierno campesinas Estatal Municipios/ CMDRS Clientes/ ciudadanos/ Prestadores de electores servicios privados Influencia política Impuestos/Recursos Asistencia Técnica Política Sectorial y Prácticas Operativas Desafortunadamente, la mayoría de los CMDRS no pueden realizar sus funciones de forma eficaz, aunque las situaciones locales pueden variar de forma considerable. Primero, no tienen la capacidad técnica para planear eficazmente una agenda municipal de desarrollo rural de mediano o largo plazo. En la mayoría de los casos, actúan como receptores pasivos de las solicitudes de los productores locales y como difusores ante sus comunidades de las normas o instrucciones gubernamentales. Segundo, la mayor parte de los consejos están dominados por el presidente municipal, los coordinadores técnicos o los miembros representantes de SAGARPA o la administración rural estatal. Así, actúan más como ramas del gobierno (municipal, estatal o federal) que como representantes de la sociedad rural. Asimismo, en muchos consejos, la mayor parte de los participantes de la sociedad civil proviene de los ejidos o las comunidades pequeñas, y con frecuencia se rotan (normalmente cada año). De aquí que les resulte muy difícil comprender el propósito y el funcionamiento de los consejos, asimilar las reglas básicas de los programas, así como participar eficazmente. Por último, otros organismos gubernamentales perciben a la LDRS como parte de SAGARPA y las administraciones rurales estatales, de la misma forma que se percibe que otras leyes pertenecen a otras secretarías, por ejemplo, la Ley de Desarrollo Social se percibe como perteneciente a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Esto sucede a pesar del lenguaje multisectorial de las leyes y de la existencia de varios consejos 126 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres intersecretariales. Como resultado de ello, los CMDRS rara vez pueden contar con la participación de otros organismos diferentes de SAGARPA y los organismos de desarrollo rural de los estados, de aquí que no puedan coordinar programas o apoyar el desarrollo rural integral. En la práctica, usualmente sólo implementan un esquema, el Programa de Desarrollo Rural de Alianza. Debido a que el presidente municipal, o su representante, normalmente es el poder más fuerte en el CMDRS, la implementación del Programa de Desarrollo Rural depende de la capacidad de las autoridades municipales, que se encuentran en una posición débil para realizar actividades de desarrollo. La prestación de servicios y el desarrollo de centros urbanos son el centro de atención de la actividad municipal y no el desarrollo rural, que no se incluye entre las muchas funciones municipales listadas en el artículo 115 de la Constitución mexicana. Asimismo, el sistema mexicano de gobiernos municipales de tres años, sin reelección, es hostil para la perspectiva de largo plazo que requiere el desarrollo rural. El número considerable de actividades adicionales que se requiere de los municipios de acuerdo con los nuevos instrumentos normativos12 ha sido establecido sin tomar en cuenta las restricciones, los procedimientos y las rutinas que establecen los gobiernos municipales en el plano administrativo.13 A fin de tener acceso a los fondos de los nuevos programas, los gobiernos municipales han adaptado la nueva política a sus propias rutinas, en lugar de modificar su conducta para ajustarse a la nueva política. Como resultado de estas debilidades, los CMDRS encuentran difícil establecer prioridades para las demandas de inversión y contrarrestar el sesgo de los programas a favor de los mejor informados. También muestran una tendencia espontánea a seleccionar inversiones atomizadas en lugar de las agrupadas, lo que limita la capacidad del Programa de Desarrollo Rural para mejorar la productividad, que es el objetivo central de Alianza. A pesar de sus limitantes, los CMDRS deben ser considerados un avance en el establecimiento de plataformas de coordinación públicoprivadas y en alentar la participación de los gobiernos municipales en asuntos de desarrollo rural, incluyendo el diseño de la agenda de desarrollo rural. Además, sirven como foros de discusión de los 12 Estos instrumentos son la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el Programa Especial Concurrente, las reglas operativas de Alianza los convenios firmados con los estados, los estatutos de los comités distritales y los de los consejos municipales. 13 Merino y Macedo (2005 p. 25) identifican diez nuevas actividades que los municipios deben realizar en relación con los nuevos instrumentos normativos. Para llevarlas a cabo, los municipios deben poner en marcha cinco tareas organizacionales: "(1) establecer un cuerpo colectivo de ciudadanos y autoridades federales, estatales y municipales para tomar parte en la estrategia de desarrollo rural; (2) contar con un plan y un presupuesto con recursos exclusivamente dedicados a la estrategia de desarrollo rural; (3) designar una entidad formal que se haga cargo de las demandas administrativas derivadas de la implementación de la estrategia rural; (4) identificar las organizaciones de productores y fomentar su participación en la estrategia de desarrollo rural; y (5) establecer procedimientos específicos para manejar las solicitudes de los productores con un uso intensivo de los sistemas de información y registro." Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 127 asuntos rurales municipales entre las partes interesadas y para la diseminación de información sobre la provisión del gobierno de servicios de apoyo rurales. Los sindicatos más importantes en términos del impacto sobre las políticas de desarrollo rural no son a los que pertenecen los prestadores de servicios, sino más bien los de los campesinos. Los sindicatos de campesinos presionan a los gobiernos a nivel nacional y estatal, cabildeando para obtener acceso privilegiado a recursos públicos. Así, han gozado históricamente de un gran poder político, pues representaban un grupo crucial para garantizar el apoyo político para el PRI de los habitantes de zonas rurales, contribuyendo también a estabilizar las condiciones políticas en zonas rurales y manteniendo los conflictos bajo control. En la actualidad, los sindicatos campesinos no sólo están relacionados con el PRI, sino con otros partidos políticos también. Por su parte, los sindicatos de productores hacen sentir su influencia directa sobre el gobierno por medio de negociaciones e instrumentos de presión e indirectamente a través de su capacidad para que representantes de sus intereses corporativos sean electos para el Congreso. Aunque los programas rurales tienden cada vez más a hacer que sus beneficiarios compitan por recursos con los sistemas impulsados por la demanda y administrados directamente por el gobierno o por comités conjuntos, algunos programas rurales, como muchos de los de Alianza (que se manejan centralizadamente), son operados por SAGARPA por medio de sindicatos campesinos. Incluso en el Programa de Desarrollo Rural, una cantidad determinada de fondos no está descentralizada, sino que es operada directamente por SAGARPA. Estos fondos se apartan para los sindicatos campesinos, que ponen en marcha los programas.14 Los prestadores de servicios son contratados mediante acuerdos de corto plazo por el gobierno federal o los subnacionales o los productores mismos (con fondos suministrados por los programas). Su salario normalmente proviene de recursos de los programas. En algunos casos, pueden estar empleados sobre bases más o menos regulares por organizaciones campesinas, posiblemente sindicatos, o empresas asociativas. Así, prestan asistencia técnica a productores para preparar e implementar propuestas de inversión, además de ser la principal interfase entre funcionarios del gobierno y beneficiarios del programa. Los prestadores de servicios son también la principal fuente local de información acerca de oportunidades y reglamentación del programa. Individualmente, algunas veces aprovechan su postura como intermediarios entre el gobierno y los productores y de su mejor nivel de información pero, como grupo, son desorganizados y débiles. A diferencia de los maestros o los trabajadores del sector salud, no están sindicalizados ni tienen derechos legales a un empleo garantizado o a las prestaciones que otorga la seguridad social. Por lo anterior, la postura de los prestadores de servicios es extremadamente débil, y tienen pocos incentivos económicos o morales para desempeñar un trabajo de calidad. Tampoco reciben apoyo técnico ni 14 Parte del dinero de los programas descentralizados de Alianza se separa para fines de ejecución nacional y se canaliza principalmente al sindicato campesino. 128 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres capacitación sistemática y eficaz o ayuda para operar como redes. Estos operadores "de a pie" son probablemente el eslabón más débil de la cadena de implementación. Los mecanismos de racionamiento ­­globales e individuales­­ son importantes en los esquemas impulsados por la demanda, como el Programa de Desarrollo Rural, donde generalmente la demanda excede a la oferta de fondos. El racionamiento global opera sobre bases geográficas, con límites máximos para estados y municipios y en función de clases de beneficiarios. Para la parte del programa directamente implementado por los estados, las reglas operativas de Alianza requieren que por lo menos 70 por ciento de los fondos del Programa de Desarrollo Rural se canalicen a regiones con índices de marginación altos o muy altos, 20 por ciento a grupos prioritarios (jóvenes, mujeres, grupos indígenas, productores de edad avanzada y habitantes rurales discapacitados), 35 por ciento a inversiones en cadenas de producción prioritarias con alta inclusión social, otro 35 por ciento a proyectos propuestos por el CMDRS y 25 por ciento a productores de bajos ingresos en regiones no marginadas.15 Las reglas son diferentes en el caso de implementación municipal. En este caso, los recursos disponibles al estado se asignan de acuerdo a una fórmula objetiva. Según esta fórmula, 50 por ciento de los recursos en todos los estados se deben asignar de acuerdo a criterios de marginalidad municipal y población rural, mientras que el otro 50% se asigna de acuerdo a criterios establecidos por el gobierno estatal. La distribución individual se realiza dentro de límites geográficos o de clases de productores e, idealmente, se lleva a cabo de acuerdo con la calidad de las propuestas, con base en criterios y procedimientos de evaluación establecidos. Sin embargo, en la práctica, las prioridades normalmente quedan en las primeras propuestas completas de acuerdo con los requisitos y con los anexos necesarios cuando se presenta la oportunidad. De aquí que los solicitantes con información adecuada acerca del momento en que se presente la oportunidad y el acceso a apoyos para preparar todos los documentos requeridos tengan una ventaja sustancial con respecto al resto. Los retrasos en el desembolso de fondos son un serio problema para el Programa de Desarrollo Rural, en parte debido a que el gobierno federal no publica las reglas de Alianza sino hasta marzo, abril o, incluso, mayo, debido a varias razones, y en parte debido a la larga duración de los procesos relacionados con la implementación. Incluso si las reglas sufren ajustes menores, los operadores no pueden hacer su trabajo antes de que se den a conocer las nuevas disposiciones, especialmente considerando que los formatos a utilizar son generalmente parte de las reglas. Después de esto, los estados aplican largos procesos con relación a la recepción y evaluación de las propuestas. Aunque el Programa de Desarrollo Rural es un esquema reducido con relación al gasto gubernamental total en desarrollo agrícola y rural, contiene lecciones valiosas para los programas descentralizados que se centren principalmente en la inversión productiva en cualquier sector. La utilización de plataformas públicoprivadas a nivel 15 Los porcentajes suman más de 100 debido a que las categorías se traslapan. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 129 municipal, distrital y estatal ha generado parte de las condiciones necesarias para una mejor discusión de la planeación de la inversión y la agenda de rural local (véase el Recuadro 4.7 para detalles sobre las diferencias en desempeño estatal). Sin embargo, existe el problema de que las inversiones en agricultura y desarrollo rural apoyadas por el Programa de Desarrollo Rural no se organizan basadas en una estrategia económica clara y están demasiado fragmentadas como para tener un impacto económico significativo. Para que las inversiones del programa lleguen a una masa crítica y tengan un fuerte impacto, se deben diseñar programas regionales de inversión estratégica para fortalecer las actividades productivas rurales. Estos programas se deben basar en el potencial que ofrecen los activos territoriales y en la identificación de los principales ejes de desarrollo alrededor de los cuales el apoyo del programa en inversión se debe agrupar. El ámbito municipal es muy pequeño en México, y las administraciones municipales son muy débiles y enfocadas en otras actividades para que los consejos municipales sean entidades de gobernabilidad económica efectivas capaces de diseñar e implementar los programas de inversión estratégica requeridos. Los gobiernos estatales dividen sus territorios en regiones, que son ámbitos más apropiados para diseñar programas de inversión estratégica. La mayoría de los consejos distritales creados por la LDRS coinciden con estas regiones. Estos consejos podrían tomar el liderazgo en el diseño e implementación participativos de los programas aglutinadores de desarrollo rural, y actuar generalmente como entidades de gobernabilidad económicas para las zonas rurales de las regiones. Sin embargo, para que puedan asumir este papel, es necesario que se refuercen de funcionarios profesionales, y que tengan la autoridad para decidir sobre la asignación de los recursos de inversión del programa. Recuadro 4.7. Experiencias de los estados en la implementación de Alianza A pesar de las normas operativas emitidas desde el centro, existen diferencias en la forma en que los programas descentralizados de Alianza operan en los estados. Estas diferencias dependen de las prioridades de los estados y la negociación de éstas con SAGARPA. La asignación de fondos entre los tres programas descentralizados (el agrícola, el ganadero y el de desarrollo rural) puede variar, como reflejo de la importancia relativa de la agricultura comercial, las actividades ganaderas y el sector de pequeñas explotaciones agrícolas en los estados. Así, por ejemplo, Guerrero asigna 73 por ciento de los recursos descentralizados al programa de desarrollo rural, Oaxaca 66 por ciento y Veracruz 57 por ciento, mientras que Baja California y Nuevo León sólo canalizan 16 por ciento, Sonora 21 por ciento y Sinaloa 24 por ciento. El grado de orientación hacia la pobreza también cambia, debido a las diferencias en porcentaje del programa de desarrollo rural, el único etiquetado de Alianza, y por las diferencias en orientación dentro del programa mismo de desarrollo rural. Por ejemplo, en 2004, sólo 0.6 por ciento de los fondos del programa de desarrollo rural en Jalisco se canalizaron a municipios de alto nivel de marginación y 42 por ciento a municipios de nivel de marginación bajo y muy 130 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres bajo, mientras que en Guerrero, 64 por ciento de los fondos se dirigió a municipios de alta marginación y nada a los de marginación baja o muy baja. También son importantes las diferencias en orientación personal. Aunque no se cuenta con cifras comparables, el trabajo de campo del Banco y la evaluación de documentos de Alianza para los estados muestran que la dispersión de beneficios del programa de desarrollo rural hacia productores en condiciones relativamente acomodadas es mucho más alta en Jalisco que en Guerrero o Veracruz. Otra diferencia reside en la descentralización del programa de desarrollo rural hacia los municipios y en la operación de los consejos de desarrollo rural sustentable. Guerrero tiene un nivel de descentralización municipal superior al promedio, debido a que comenzó el proceso en 2002 y todos los municipios operan de acuerdo con el primero de los dos sistemas explicados arriba. Por su parte, Veracruz es un caso intermedio, ya que su municipalización comenzó en 2004 y sólo algunos municipios operan de acuerdo con el primer sistema. Por último, Jalisco comenzó a municipalizarse en 2005, y todos sus municipios operan de acuerdo al segundo sistema. Los consejos municipales existen donde se haya descentralizado el programa de desarrollo rural, pero los comités de distrito pueden existir o no, y donde sí existen, su papel puede ser más o menos importante. Así, por ejemplo, en Guerrero y Veracruz los comités de distrito no parecen desempeñar función alguna y su existencia se nota muy poco. Por el contrario, en Jalisco, son más activos y se reúnen con frecuencia, incluso una vez al mes. Fuente: Volumen II. Al estudiar la amplia variedad de programas agrícolas y de desarrollo rural, se desprende que existen grandes ineficiencias que surgen de la segmentación y el traslape de los programas federales, así como también del hecho de que estos programas no se ajusten a las necesidades cambiantes de los diferentes estados y regiones (Banco Mundial, 2005, capítulos 5 y 6). De acuerdo con el sistema actual, los gobiernos de los estados no tienen la capacidad de diseñar adecuadamente la agenda rural para los estados, y no tienen oportunidad o incentivos para internalizar la restricción presupuestaria global debido a que (i) la gran mayoría del financiamiento proviene de las secretarías federales y se encuentra sujeto a programas federales específicos; (ii) la mayor parte de los programas aún no está descentralizado en ningún grado; y (iii) los objetivos de los programas, los criterios de selección y las normas operativas se deciden en su totalidad a nivel central. De igual modo, como se mencionó arriba, los municipios rurales carecen de la escala y la capacidad para utilizar de manera eficiente la gran variedad de programas disponibles teóricamente. Una forma para mejorar la eficiencia del gasto agrícola y las ineficiencias en el gasto en desarrollo rural, en especial para los programas productivos, residiría en concentrar la toma de decisiones a nivel estatal. Si los estados recibieran un subsidio en bloque, basado en una fórmula, para el desarrollo rural, podrían tener la oportunidad de planear e implementar paquetes de programas apropiados a sus localidades. También Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 131 internalizarían los costos políticos y económicos y los beneficios de las medidas de desarrollo rural. En pocas palabras, tendrían que rendir cuentas por sus fracasos, pero serían los autores de los éxitos. En varios países europeos, como España, Italia y Alemania, se sigue este tipo de modelo de descentralización. Los equivalentes de los estados mexicanos ­­las autonomías, las regioni o los laender­­ son las entidades cruciales en cuanto a la autoridad y el diseño de políticas de desarrollo rural. Por supuesto, una diferencia importante es que para México no existe una Unión Europea con una sólida política agrícola y de desarrollo rural para asumir parte de la autoridad de política y financiamiento. Para lograr este nivel de delegación en México se requerirían tres cosas: 1. Transferir a los estados la mayor parte de los fondos para los programas de desarrollo rural de las secretarías federales que no tienen externalidades específicas en varios estados. Esto debería llevarse a cabo en forma de subsidios en bloque que combinen los fondos de los diferentes programas vigentes. El gobierno nacional podría aún reservarse algunos fondos para llevar a cabo algunos programas de desarrollo rural que considerara estratégicos y que requirieran una implementación a nivel nacional. Debería contarse con una fórmula comprensible para asignar el financiamiento a los estados, así como total transparencia acerca de cuánto recibe cada uno. Para fines de reducción de la pobreza, por lo menos parte del financiamiento debe orientarse de conformidad con el nivel de marginación rural, aunque esta tarea corresponda más específicamente a Oportunidades, y no a los programas productivos. 2. Desmantelar los programas federales de desarrollo rural y dejar que los gobiernos de los estados los sustituyan con sus propios esquemas. El programa municipal de desarrollo rural también sería absorbido por los estados, y cada uno tendría la opción de delegar algunas funciones a nivel distrital o municipal, como lo considere adecuado e n términos de las circunstancias locales. 3. Transferir a los gobiernos de los estados la mayor parte de los activos actualmente federales, el personal y otros recursos operativos que las entidades necesitarían para diseñar y poner en marcha sus propias agendas de desarrollo rural. Es claro que se requeriría un periodo de transición para realizar estos cambios, lo que involucraría comenzar en algunos estados como prueba piloto. De hecho, la transición completa podría realizarse a lo largo de todo un sexenio. 132 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres VI. CONCLUSIONES En los renglones de educación y salud, el reto para la mayoría de los programas (especialmente ponderados por nivel de importancia fiscal) reside en crear mecanismos eficaces para garantizar la rendición de cuentas por el desempeño, tanto por la ruta corta (del prestador del servicio al cliente) como por la ruta larga hacia los gobiernos. Las noticias más prometedoras en cuanto al programa de educación básica es que algunos estados han descentralizado su manejo a nivel regional o incluso de la escuela, en algunos casos. También se observan avances en programas fuera de la corriente dominante, en especial en el PEC y, en cierta medida, el IMSS. El enfoque del PEC proviene de experiencias a nivel estatal y, de cierto modo, está diseñado para fomentar esto en todo el país, es decir, la intención no es tener el PEC en cada escuela, sino ofrecer experiencias a los estados (y a las escuelas y padres de familia) sobre la utilización de este modelo. En cuanto a la salud, el Seguro Popular es un paso adelante hacia que el financiamiento siga al usuario, en lugar de la distribución tradicional a los prestadores de servicios. Sin embargo, no ha logrado aún el financiamiento igual por cliente entre zonas geográficas o sistemas de servicios de salud. A la fecha, ha contribuido a reducir las desigualdades en la asignación federal por beneficiarios en los estados. Una vez que el programa sea completamente operativo en 2010 se deberá observar una mayor igualación. Por otro lado, IMSSOportunidades cuenta con mecanismos que podrían mejorar la rendición de cuentas ante comunidades y clientes, pero no se han utilizado de manera sistemática. Tal vez si el Seguro Popular se convierte en un vehículo de financiamiento dinámico, como se pretende en la ley (para 2010), podría vincularse con IMSS Oportunidades para lograr una mejor rendición de cuentas a los clientes. En el caso de los programas municipales, como el FAIS y el Programa de Desarrollo Rural de Alianza, existen mecanismos de participación local por lo menos hasta el nivel municipal y, quizás hasta el de comunidad, con el FISM. Uno de los retos será el de garantizar que estos gobiernos tengan la capacidad, la protección contra la corrupción y la continuidad necesarias para llevar a cabo programas de calidad, mientras que, a la vez, los pobladores locales obtienen suficiente información. No obstante, incluso en los municipios más capaces se enfrentan restricciones estructurales. Primero, en las zonas marginadas, los municipios tienden a ser demasiado pequeños para llevar a cabo cierto tipo de inversiones con eficiencia. Segundo, existen confusiones a partir del gran número de programas, en su mayoría federales o conjuntos (federación estado), en los mismos sectores. Esto sucede, por ejemplo, en el caso del apoyo hidráulico y agrícola, donde los municipios también tienen la responsabilidad de prestar los servicios. Tercero, la actitud de otorgar algo a todos en la política local mina la necesidad de elegir inversiones competitivas agrupadas alrededor de ejes de desarrollo. Es posible que la mejor opción para aumentar la eficiencia de los programas de desarrollo rural, en especial de los orientados a la producción, resida en su delegación eficaz hacia los gobiernos de los estados. Esta acción contribuiría a superar la segmentación y el traslapamiento de programas, facilitaría el ajuste de los programas a las diversas necesidades de los estados, apoyaría el enfoque en temas de Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 133 implementación y haría más fácil la adopción de un enfoque territorial del desarrollo rural. Cabe apuntar que una delegación eficaz requeriría la transferencia a los gobiernos de los estados de los recursos que actualmente se asignan a los programas federales de desarrollo rural en forma de subsidios en bloque, junto con la autoridad para diseñar y poner en marcha sus propios programas. De esta forma, los gobiernos de los estados tendrían un papel central en el impulso de la agenda rural en sus entidades y tendrían una mayor posibilidad de internalizar los costos y beneficios asociados con esta medida. En términos de fomento de la eficiencia, en comparación con el sistema actual, que contribuye poco en este aspecto, los estados podrían ser más eficaces, en términos técnicos, que los municipios. Los incentivos a ser eficientes tendrían que venir del sistema político, donde los funcionarios estatales estarían más cerca de los usuarios que los funcionarios federales. El gobierno federal fomentaría la rendición de cuentas y la eficiencia a nivel estatal al dar a conocer los montos de fondos transferidos a los estados para desarrollo rural, y requiriendo procesos de planeación participativa y evaluaciones ex post. La responsabilidad y la autoridad irían juntas. Si se observa en términos más generales la dimensión institucional de la descentralización en México durante los últimos 15 años, se concluye que ha estado vinculada de forma integral con una mayor competitividad del proceso democrático. A medida que este proceso continúa y se profundiza, parece poco probable que la descentralización se revierta en el futuro cercano, aunque existe espacio para realizar ajustes importantes en el margen. Aunque los ajustes recomendables varíen por sector, el tema común reside en la necesidad de aumentar la transparencia en la asignación de recursos y la claridad de la división intergubernamental de responsabilidades. Un papel crucial y, a la fecha poco desarrollado para el gobierno federal en la mayoría de sus áreas, es el de establecer normas de desempeño de los servicios y ofrecer incentivos a los estados y municipios para informar a sus ciudadanos sobre la medida en la que se cumplen. La experiencia internacional indica que un gobierno nacional puede establecer estas normas y dar seguimiento a las funciones con más eficiencia y menos conflicto de intereses si éste no se encarga también del diseño específico y el micromanejo de los programas. 134 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres APÉNDICE NOTAS DE APOYO SOBRE DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO Y ALIVIO DE LA POBREZA EN MÉXICO I. INTRODUCCIÓN Estas notas presentan información de apoyo para un estudio de mayor envergadura sobre el impacto de la descentralización del gasto sobre el alivio de la pobreza en México. Las notas identifican algunos de los principales problemas y temas que requieren ser tratados para garantizar que el impacto positivo esperado para los pobres se materialice plenamente. El enfoque es ecléctico, combinando observaciones históricas y analíticas. Las notas deben complementarse con estudios detallados que incorporen información actualizada sobre programas y presupuestos en las diferentes áreas de interés. Más aún, se requiere más evidencia empírica sobre los efectos observados a la fecha en cada sector antes de ofrecer recomendaciones de política. II. ANTECEDENTES Entre diciembre de 1978, cuando el presidente López Portillo promulgó la Ley de Coordinación Fiscal, hasta diciembre de 1997, cuando el presidente Zedillo promulgó importantes reformas a esta, México experimentó casi 20 años de estabilidad aceptable en la comprensión institucional del significado de compartir las tareas de recaudación de ingresos y distribución del gasto entre el gobierno federal y las autoridades estatales y municipales. La piedra angular de esta comprensión era el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, creado en el ámbito de la Ley de Coordinación Fiscal y de acuerdo con el cual los estados y municipios cederían la recaudación de un conjunto acordado de impuestos, derechos y aprovechamientos federales y en sus propias jurisdicciones, a cambio de un porcentaje de los ingresos totales obtenidos de estas fuentes (la recaudación federal participable). Aunque la Ley de Coordinación Fiscal establecía que formar parte del sistema nacional era una medida voluntaria, en la práctica todos los estados firmaron los convenios correspondientes con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), estableciendo un solo sistema nacional unificado.1 1 Desde la firma de los convenios, ningún estado ha dejado el sistema, aunque se han registrado amenazas al respecto. Sin embargo, estas amenazas no son muy creíbles, porque sería extremadamente difícil para los estados establecer sus propios mecanismos de recaudación para lo que hoy son impuestos federales, además de los costos políticos que implicaría para un gobierno estatal. También existen preguntas sin respuesta si un estado deja el sistema: ¿Tendrían que pagar una parte de los costos de la deuda pública? ¿Se verían Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 135 Los ingresos compartidos mediante estos convenios, llamados participaciones, eran la fuente principal de financiamiento para estados y municipios, pues los impuestos o aportaciones locales desempeñaban (y aún lo hacen) un papel mínimo como fuentes subnacionales de ingreso. Por ley, las participaciones le "pertenecen" a los estados y municipios. Por ello, no pueden ser etiquetadas para fin alguno, ni por la Ley de Coordinación Fiscal ni tampoco, evidentemente, por el gobierno federal. Asimismo, no existe supervisión federal o auditoría con respecto a su utilización. Estas tareas son llevadas a cabo por las autoridades subnacionales (los congresos estatales y los organismos de auditoría de los estados). De hecho, luego de que las participaciones se erogan del presupuesto federal hacia los estados y municipios, dejan de ser recursos federales en términos legales. El porcentaje de cada estado o municipio en la recaudación federal participable se determina mediante varias fórmulas contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal. Estas fórmulas son completamente transparentes y prácticamente no permiten discrecionalidad a las autoridades federales (en especial a la SHCP, la secretaría encargada de administrar la Ley de Coordinación Fiscal) para alterar los montos a distribuir a los gobiernos subnacionales.2 El reducido poder discrecional en manos de la SHCP responde principalmente a su capacidad para cambiar el calendario de distribución de las participaciones. En particular, mediante los llamados "adelantos", la SHCP puede ayudar a un estado específico que pasa por una situación transitoria difícil. Sin embargo, el margen para este tipo de acciones es reducido. En general, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal funcionó razonablemente bien durante estos años como mecanismo de recaudación de impuestos y transferencia de recursos hacia estados y municipios (sin implicar, como es evidente, que la estructura tributaria o las fórmulas de reparto de ingresos fueran las más apropiadas). Las participaciones no fueron los únicos recursos que recibieron los gobiernos subnacionales del presupuesto federal entre 1979 y 1997. Estos ingresos se complementaron con fondos originalmente asignados por el Congreso a los presupuestos de secretarías y organismos federales, pero que podían ser transferidos a gobiernos subnacionales mediante convenios. Estos convenios con fin específico, firmados entre las secretarías o los organismos federales y los estados y municipios, dictan que los segundos reciben la responsabilidad de realizar, o contribuir a la realización de tareas que son, en principio, responsabilidad federal. Los convenios comparten o delegan esta responsabilidad y los recursos que se transfieren para las tareas específicas. Aunque los recursos son erogados por un estado o una secretaría o entidad municipal, siguen siendo recursos federales, y están sujetos a supervisión, beneficiados de los aumentos en el precio del petróleo? La relación beneficiocosto del sistema actual ha sido positiva para los estados, y más aún en función de lo que se comenta más adelante. 2 Debido a que algunas fórmulas dependen de la proporción de la población de un estado o municipio en el agregado nacional, podrían surgir disputas en algún momento, en especial debido a que esta información sólo se actualiza cada cinco años. Este y otros aspectos técnicos se ignoran en lo que se comenta a continuación. 136 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres auditoría y sanción por las autoridades federales (el organismo de auditoría de la secretaría u organismo federal en cuestión, la Secretaría de la Función Publica y la propia auditoría del Congreso). Los convenios son un mecanismo muy flexible por medio del cual, en principio, el gobierno federal y los de estados y municipios pueden trabajar juntos para tratar necesidades específicas. Pueden firmarse, y lo son, por varias secretarías y organismos federales en muchos ámbitos: para construcción de carreteras, seguridad pública, administración de justicia y desarrollo agrícola, entre otros; al igual que en renglones asociados con la protección social y el alivio de la pobreza como educación, salud, vivienda y sanidad hidráulica. La flexibilidad de los convenios ofrece al gobierno federal una sólida herramienta para interactuar con los gobiernos estatales y municipales, en especial en tareas en las que estos últimos tienen una ventaja comparativa clara. También son un instrumento poderoso para alentar a los gobiernos subnacionales a seguir e implementar los programas y las políticas federales, aunque no estén contenidos en una ley (un nuevo programa de distribución de alimentos en comunidades pobres, un subsidio para productores agrícolas, etcétera). Sin embargo, esta flexibilidad no es gratuita, pues las reglas para firmar los convenios son vagas, de modo que, en contraste con las participaciones, no tienen la transparencia suficiente y, se podría argumentar, otorgan un poder discrecional sustancial al gobierno federal que, en última instancia, es "propietario" de estos recursos (a diferencia de las participaciones, que son "propiedad" de los gobiernos subnacionales). Aunque se firman convenios de forma continua, no existe obligación legal de ninguna de las partes para hacerlo. Una secretaría u organismo federal específicos pueden firmar un convenio un año con un estado dado y no firmarlo el siguiente. De igual manera, el monto transferido puede cambiar de un año a otro sin explicación, o las tareas delegadas o requeridas al gobierno del estado pueden modificarse. Asimismo, pueden alterarse las condiciones de operación del convenio. Las causas tras esta inestabilidad pueden ser variadas: la transición entre un gobierno federal y el entrante que puede tener un enfoque diferente en, por ejemplo, política de salud, con cambios importantes en las condiciones impuestas por la Secretaría de Salud (SSA) sobre las autoridades estatales del ramo; el Congreso puede determinar reducciones sustanciales en los presupuestos de construcción de carreteras de un año al siguiente y, de ahí, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) firmar convenios por montos mucho menores para caminos rurales con los estados, quizá dejando algunos inconclusos. También puede suceder que la recaudación tributaria agregada caiga a lo largo del año, obligando a la SHCP a recortar el presupuesto federal, impidiendo a la Secretaría de Educación Pública (SEP) la firma de convenios con los estados para construir, por ejemplo, escuelas secundarias técnicas. De forma alternativa, las consideraciones políticas se pueden llegar a filtrar en la toma de decisiones, favoreciendo a un partido o gobernador específico. Es claro que la flexibilidad de los convenios fue un elemento Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 137 positivo desde el punto de vista de la actualización y adaptación de políticas y asignaciones presupuestarias para cambiar necesidades y circunstancias, pero el proceso también podría prestarse para la búsqueda de rentas o el manejo de influencias por parte de los estados, principalmente, o de municipios importantes o poderosos (como Monterrey o Acapulco).3 Los convenios se firman con las secretarías o los organismos ejecutores del gobierno federal, sin intervención directa de la SHCP que, con pocas excepciones, no tiene conocimiento previo del monto de recursos que se transferirá, cuándo, por qué secretaría u organismo y a qué estado. Como resultado de ello, varias secretarías tienen responsabilidades normativas y presupuestarias. Las negociaciones entre secretarías u organismos federales y los gobiernos de los estados se llevan a cabo por lo menos una vez al año y en varios frentes (convenios para educación, agricultura, salud, programas de desayunos escolares, agua, desarrollo social, "apoyo" financiero, etcétera). En principio se han realizado intentos por unificar estas negociaciones en un solo instrumento (los Convenios Únicos de Desarrollo, renombrados más tarde como Convenios de Desarrollo Social), pero el problema de coordinación en el ejecutivo federal es demasiado difícil de resolver, por lo que, de hecho, cada secretaría u organismo federal realiza negociaciones bilaterales con cada gobernador. Cabe apuntar que la SHCP también tenía la capacidad de firmar convenios con los estados para transferir recursos adicionales a las participaciones, cuando los estados enfrentaban dificultades financieras "serias". Esta posibilidad le dio vara alta a la SHCP para influir en las políticas estatales, aunque creó problemas sustanciales, pues la naturaleza discrecional de estas transferencias, haciendo de lado las consideraciones políticas, implicaba los problemas usuales de incentivos asociados con incumplimientos poco creíbles y restricciones presupuestarias poco sólidas. Los recursos transferidos por la SHCP a los estados (y, algunas veces, a los municipios) en principio se dedicaban a alivio y reestructuración de adeudos pero, dada la naturaleza fungible de los fondos, podían terminar pagando una carretera estatal, un proyecto de desarrollo urbano, una universidad, un hospital o cualquiera que fuera la finalidad del endeudamiento estatal en periodos anteriores. 4 3 En este contexto de restricciones presupuestarias insuficientemente definidas, la búsqueda de rentas podría también sufrir de las actividades de grupos privados. Así, los productores agrícolas podrían, ante una caída inesperada en el precio internacional de una mercancía en especial, o como resultado de una cosecha mayor a lo esperado, presionar, por ejemplo a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) para obtener recursos de "emergencia", resultando en adiciones a los convenios firmados con anterioridad por SAGARPA con los estados que sufrieron el choque, o en nuevos convenios. 4 Entre 1995 y 1998, la SHCP intentó utilizar estos convenios para reestructurar las deudas de los estados, que se habían visto afectadas por la crisis económica de 1995. En 1999 no se incorporaron recursos en el presupuesto federal para este fin, en un intento por dar credibilidad a la intención del gobierno federal para mostrar a los estados una restricción presupuestaria más sólida. Este intento funcionó sólo en parte. En el presupuesto federal de 2000, el Congreso incluyó un nuevo programa para transferir recursos no etiquetados a los estados, además de las participaciones y las aportaciones del Ramo 33. Sin embargo, se 138 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres En algunos casos, se requiere que los estados contribuyan con recursos propios (los llamados paripassu) para financiar programas, a fin de ampliar la cobertura más rápidamente o modificar los incentivos a los estados al hacer que asumieran por lo menos parte del costo de una determinada política. Aunque esta podía resultar una política sensata en muchas circunstancias, a veces podía también impedir la ejecución plena de los programas (debido a que los estados no contaban con los recursos necesarios o no estaban dispuestos a comprometerlos5). En otros casos, los asuntos de oportunidad también afectaban la ejecución de los programas, dada la naturaleza anual del presupuesto y el hecho de que las secretarías u organismos podían transferir recursos hacia fines del año, impidiendo que los estados gastaran el monto total acordado (debido a manipulaciones al calendario por parte de la SHCP, negociaciones prolongadas entre un gobernador en particular y una secretaría u organismo federal, o por simple ineficiencia burocrática). Por último, resulta importante destacar que, en estas circunstancias, era difícil para las comunidades comprender del todo cuántos recursos podían gastar en un año dado, por qué nivel de gobierno y con qué propósito. Por ejemplo, se podía ampliar considerablemente un programa de desayunos escolares, pero las comunidades no sabían si había sido política del presidente municipal, del gobernador o del Presidente. Si un hospital necesita reparaciones y nuevo equipo médico, no queda claro quién es responsable por ello. Lo mismo sucede con una carretera seriamente dañada después de la temporada de lluvias. Con poca transparencia en términos de las fuentes de financiamiento y un traslape sustancial en las responsabilidades federales, estatales y municipales (en especial en los programas sociales), los ciudadanos ordinarios encuentran difícil establecer una asociación clara entre los impuestos que pagan, los subsidios que reciben y el nivel de gobierno que debe rendir cuentas por el fracaso o el éxito de los programas y las políticas clave. La misma observación se cumple, con las adecuaciones correspondientes, en el caso de los programas de alivio de la pobreza. dieron tres diferencias importantes: primero, la distribución de fondos a los estados fue determinada por el Congreso y no por la SHCP, como sucedía hasta 1998, haciéndolo más transparente, mientras que reducía el poder de la SHCP para negociar con los estados; segundo, los montos eran fijos y no podían incrementarse durante el año (lo que no sucedía con los convenios anteriores); y tercero, no había condicionalidad en términos de realizar ajustes fiscales o reportar datos fiscales a la SHCP, como sucedía con los convenios entre 1995 y 1998. De igual manera, no hay transparencia en la fórmula, que ha cambiado cada año. Este programa continúa vigente hoy en el presupuesto federal, el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento Financiero de los Estados (PAFEF) y su tamaño general es objeto de negociaciones anuales en el Congreso, al no estar contenido en Ley alguna, pero sí en el Decreto de Presupuesto de cada año. El PAFEF genera importantes consideraciones en torno a la descentralización fiscal, y más adelante se presentan algunos comentarios adicionales. 5 Un problema relacionado surge cuando las secretarías no logran notificar oportunamente a los gobiernos de los estados acerca de los recursos que tienen planeado gastar en ese estado. Si, como sucede a menudo, los gobiernos de los estados comprometen por completo sus presupuestos al inicio del ejercicio, la falta de información oportuna puede impedirles contribuir con los requisitos de igualación de fondos (pari passu), incluso si están dispuestos a hacerlo. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 139 III. MOTIVACIONES PARA CAMBIAR Con el tiempo, el arreglo institucional descrito arriba se sometió a presiones crecientes. El crecimiento de la población, la migración, la creciente complejidad de los servicios prestados y la maduración de la democracia, entre muchos factores, llevó a la fórmula de descentralización (la suma de las participaciones y los convenios) a ser progresivamente insuficiente e ineficiente.6 El manejo federal directo de organizaciones de prestación de servicios de gran tamaño y dispersas geográficamente se hizo cada vez más difícil y los resultados, por lo menos en términos de calidad, se consideraban inferiores a lo esperado. Con el tiempo, surgió un consenso centrado en la necesidad de involucrar más directamente a los gobiernos estatales y municipales en la administración cotidiana y la prestación de servicios básicos, especialmente en ámbitos como la educación y la salud. Un primer paso en este sentido fue el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, firmado en 1992 por el gobierno federal, el sindicato nacional de maestros y los gobernadores de los estados. Es importante destacar que este fue un acuerdo voluntario entre las partes, no una ley. En un inicio, el Congreso no participó, aunque en 1993 se incorporaron los principales elementos del acuerdo a la Ley General de Educación. El segundo paso fue el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud, firmado en 1996 (con un grupo similar de participantes). En principio, estos dos acuerdos transfirieron a los estados (no a los municipios), la infraestructura física y las responsabilidades operativas cotidianas en lo relacionado con la prestación de servicios de salud y educación básica, mientras que el gobierno federal se replegaba a un papel más normativo. Como parte de los acuerdos, la SEP y la SSA transfirieron a los estados los recursos financieros previamente etiquetados en sus presupuestos para estos fines. Esto implica que, por lo menos en un inicio, no se contó con recursos adicionales. Los estados recibirían, en principio, mediante un convenio, el mismo monto de recursos que las dos secretarías gastaban anteriormente. Así, se mantuvieron las distribuciones entre estados previas al acuerdo, aunque no se derivaran de consideraciones sistemáticas de equidad. La situación ha generado fuertes fricciones entre los estados que consideran que la federación no los está tratando equitativamente. De forma paralela a las consideraciones técnicas y administrativas que demandaban una división más clara del trabajo entre los distintos niveles de gobierno en la prestación de servicios sociales, la democracia mexicana, en vías de madurar, introdujo un conjunto de consideraciones igualmente importante. La fórmula de descentralización (participaciones + convenios) resultaba políticamente sostenible en un 6 Por ejemplo, la prestación de servicios de salud gradualmente ha pasado de simplemente aplicar vacunas y tratar males contagiosos a la cobertura de enfermedades degenerativas como la diabetes, la hipertensión y el cáncer, que requieren equipos más complejos, personal más especializado, y la adquisición de una gran cantidad de medicamentos, que deben entregarse en un número creciente de ubicaciones; en el caso de la educación, las reformas constitucionales ampliaron la educación básica de seis años de escuela primaria a tres años adicionales de secundaria. 140 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres contexto en el que todos o casi todos los gobernadores (hasta 1989) eran miembros del mismo partido que el presidente, además de contar con mayoría en ambas cámaras del Congreso (hasta 1997). Las disputas acerca de los recursos entre las secretarías u organismos federales y los gobiernos estatales y municipales se resolvían, en principio, sobre bases técnicas, pero el Presidente siempre era el árbitro de última instancia en el caso particular de que un gobernador y una secretaría federal no solucionaran el problema de manera satisfactoria para ambos. A medida que se elegía a más gobernadores de partidos distintos al PRI, este mecanismo de resolución de disputas se volvió más abiertamente controversial (como en el caso de la disputa entre el gobernador panista de Baja California, por una parte, y la SEP y la SHCP, por otra, sobre el presupuesto de educación básica del estado). Al mismo tiempo, un gran número de legisladores no priístas en el Congreso y la creciente libertad de prensa cuestionaba también los grandes poderes discrecionales del presidente sobre las asignaciones presupuestarias, incluyendo la distribución de recursos a estados y municipios. En algunos casos, se plantearon cuestionamientos sobre el uso potencial de algunos programas sociales para fines electorales (como el criterio utilizado por la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL, en el Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL). Hacia mediados de los 90, más y más voces exigían "reglas presupuestarias más claras" incluyendo las relacionadas con la transferencia de recursos federales a estados y municipios.7 Las elecciones federales de julio de 1997 (a la mitad del periodo sexenal) marcaron un cambio importante, pues por primera vez en más de 60 años ningún partido político obtuvo la mayoría en la Cámara de Diputados del Congreso, donde se aprueba el segmento del gasto del presupuesto federal (el Presupuesto de Egresos), a diferencia de la Ley de Ingresos, que requiere aprobación también del Senado. En ese punto, confluyeron dos factores: por una parte, la experiencia ganada a partir de los acuerdos de 1992 y 1996 para descentralizar la educación básica y la salud, y el precedente de 1996 relacionado con la distribución de dos terceras partes del presupuesto de PRONASOL mediante una fórmula explícita. Todos estos elementos buscaban, en principio, mejorar la calidad en la prestación de servicios de educación básica, salud e infraestructura social, respectivamente. Por otra, las demandas de los gobernadores no pertenecientes al PRI y, en ese punto, la de una mayoría de diputados no priístas en la cámara de diputados del Congreso, de mayor transparencia y menor discrecionalidfad en las relaciones presupuestarias entre los el gobierno federal y los estatales y municipales.8 7 Tal vez en parte como respuesta a estas observaciones, en 1996 el presidente Zedillo unilateralmente anunció al Congreso que, a partir del ejercicio de 1997, la SEDESOL distribuiría 65% de los recursos de PRONASOL en el Ramo 26 a los municipios por medio de una fórmula explícita basada en indicadores de pobreza. 8 El Congreso también negoció otros cambios al presupuesto federal relacionados con las reglas de gasto en caso de que existieran ingresos adicionales inesperados y la asignación de un rubro para el poder ejecutivo Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 141 Ambos factores generaron las condiciones para un cambio sustancial en la fórmula de descentralización (participaciones+convenios) que cumplía casi veinte años. En consecuencia, a fines de 1997, el presidente Zedillo propuso al Congreso una reforma de la Ley de Coordinación Fiscal para crear un nuevo mecanismo de transferencia de recursos a los estados y municipios, y la adición correspondiente de un nuevo ramo (el 33) al presupuesto federal. La propuesta fue aprobada en el Congreso en diciembre de ese año, sumando un nuevo capítulo a la Ley de Coordinación Fiscal acerca de la introducción de una nueva figura legal, las aportaciones, con cinco fondos específicos. Así, se incorporaron cinco fondos con sus asignaciones prespuestarias al recién creado Ramo 33 (llamado Aportaciones Federales para Estados y Municipios) del presupuesto federal de 1998. IV. PROPÓSITOS Y NATURALEZA DE LAS APORTACIONES Y DEL RAMO 33 Desde un punto de vista jurídico, las aportaciones son una figura intermedia entre las participaciones y los convenios. Por una parte, estos recursos "pertenecen", en principio, al gobierno federal, que permite canalizarlos hacia usos específicos, sin importar las preferencias de los estados y municipios. Asimismo, el gobierno federal retiene un poder de última instancia para supervisar o auditar su uso. Por otra parte, los gobiernos de los estados y municipios tienen el derecho legal de recibir estos recursos del presupuesto federal en las fechas y montos especificados en la Ley de Coordinación Fiscal, siempre y cuando los utilicen para los propósitos convenidos, independientemente de la voluntad del gobierno federal. En principio, las 9 aportaciones son un vehículo para: · transferir recursos federales a estados y municipios para fines específicos sobre la base de fórmulas claras y transparentes, independientemente de si son las más apropiadas para el propósito en cuestión; · delinear con mayor claridad las responsabilidades federales y estatales, permitiendo que el gobierno federal, en principio, se concentre en temas normativos, mientras que los de los estados y municipios se concentran en los operativos: que no estuviera sujeto a auditoría por parte del Congreso, entre otros. En otras palabras, la descentralización de recursos hasta este punto era parte de una inquietud más amplia asociada con la distribución del poder entre el Congreso y el poder ejecutivo acerca del control de los recursos federales. 9 Una consideración importante generada por las aportaciones se relaciona con la distribución de riesgos macroeconómicos entre los tres niveles de gobierno. Si existiera un choque negativo inesperado durante un ejercicio, la SHCP no puede ajustar las aportaciones hacia abajo, y toda la reducción presupuestaria debe ser asumida por los programas federales (suponiendo un déficit constante); lo contrario sucede en el caso de los choques positivos. La situación en este sentido difiere del caso de las participaciones, donde las variaciones en la Recaudación Federal Participable (en cualquier dirección y de cualquier fuente) se trasladan a los estados. Se requiere más discusión para determinar si esta es una distribución adecuada del riesgo, pero el tema no se trata aquí. 142 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres · proporcionar mayor estabilidad, certidumbre e información a los gobiernos de los estados y municipios, acerca de las fechas y la magnitud de los recursos que recibirán del presupuesto federal, contribuyendo a mejorar su propia planeación presupuestaria;10 · impulsar a una ejecución más rápida y mejor de los programas al eliminar un estrato de control burocrático (el federal) y fomentar la eficiencia, al poder transferir al periodo siguiente las economías de los programas que no se gastaron en el ejercicio fiscal vigente; · reducir el poder discrecional del poder ejecutivo para negociar convenios con los gobernadores de los estados: · fomentar, en algunos casos, la participación comunitaria en las decisiones relacionadas con el uso de estos fondos; y, · cambiar la responsabilidad principal con respecto a la supervisión y auditoría del nivel federal al estatal. El estatus "mixto" de las aportaciones se refleja en las disposiciones legales relacionadas con la supervisión y la auditoría. En particular, la Ley de Coordinación Fiscal contiene un procedimiento de cuatro pasos para este fin: (i) la Secretaría de la Función Pública supervisa que la SHCP presupueste cada fondo del Ramo 33 de acuerdo con las fórmulas contenidas en la LCF, y que los recursos correspondientes se entreguen en las fechas determinadas a los estados o municipios; (ii) las autoridades estatales o municipales, dependiendo de la naturaleza de cada fondo, supervisan que los recursos se gasten de manera adecuada; (iii) las autoridades auditoras de cada legislatura estatal supervisan entonces que las secretarías ejecutoras y las entidades de los estados y municipios hayan aplicado los fondos a los propósitos establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal; por último (iv) la autoridad auditora del Congreso federal supervisa a su vez que la Secretaría de la Función Pública y la SHCP hayan cumplido con los requerimientos de la Ley de Coordinación Fiscal. Para facilitar este procedimiento de cuatro etapas, las autoridades supervisoras de los estados y municipios deben notificar a la Secretaría de la Función Pública de cualquier desviación. De igual forma, se requiere que las autoridades auditoras de las legislaturas de los estados notifiquen a la autoridad auditora del Congreso cuando no se apliquen los recursos a los propósitos definidos en la Ley de Coordinación Fiscal. Con la creación de las aportaciones, los estados asumieron nuevas responsabilidades presupuestarias en cuanto su empleo de los recursos del Ramo 33, a la mecánica para transferir fondos a sus municipios y, más importante aún, en cuestiones 10 Para contribuir a este fin, desde 1998, el presupuesto federal incluyó el desglose por estados de los recursos para todos los fondos del Ramo 33. De igual importancia, también hizo explícita la distribución de recursos presupuestados para incrementos salariales durante el año para todos los empleados del gobierno, incluyendo los de salud y educación básica cubiertos con recursos del Ramo 33. Lo anterior redujo, pero no eliminó la incertidumbre sobre uno de los principales componentes del gasto de los estados durante el curso del ejercicio fiscal, como se destaca más adelante. De igual modo, la Ley de Coordinación Fiscal también estableció la fecha en la que se desembolsarían algunos de los recursos del Ramo 33. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 143 de auditoría y supervisión. Para cumplir estas funciones correctamente, las legislaturas estatales tenían que promulgar nuevas leyes. Así, el marco legal de la Ley de Coordinación Fiscal en lo relacionado con auditoría y supervisión se complementa, en principio, con 32 leyes adicionales (31 estados más el Distrito Federal). Esto resulta en una gran varianza potencial en la naturaleza y profundidad del proceso de auditoría y supervisión entre los estados (al igual que en las condiciones impuestas por los estados para transferir los recursos a sus municipios, como se describirá más adelante). El resultado de la reforma de 1997 a la Ley de Coordinación Fiscal fue una fórmula de descentralización con tres ramificaciones (participaciones+aportaciones+convenios), aunque, como se amplía más adelante, desde entonces se han creado otros canales. Los tres principales resultados de esta reforma son los siguientes: (i) el Congreso (poder ejecutivo) tiene más (menos) poder que en el pasado; (ii) la incertidumbre se reduce (pero no se elimina) y la transparencia se incrementa; y (iii) el traslape entre responsabilidades nacionales y subnacionales se reduce aunque, de nuevo, no se elimina. Resulta importante enfatizar que las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal no sustituyen a las aportaciones por los convenios. Las reformas añadieron los convenios, pero las aportaciones quedaron como el canal de transferencia de recursos hacia los estados y municipios, además de las segundas. La magnitud relativa de cada elemento es diferente, pues los recursos descentralizados actualmente por las aportaciones son mucho más significativos que los operados mediante los convenios. Sin embargo, la persistencia de los convenios deja abierto un canal paralelo de descentralización, con todas las ventajas y las desventajas mencionadas antes. Asimismo, en algunos sectores, las transferencias federales a los estados aún son operadas en su totalidad mediante convenios. En efecto, para secretarías como SAGARPA o la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), los mecanismos para transferir recursos a los estados y municipios no son muy distintos en el presupuesto federal aprobado para 2006 que los que existían en 1996, pudiendo decir lo mismo para la Comisión Nacional del Agua (CNA).11 Las aportaciones han contribuido a aumentar la transparencia y evidenciar una restricción presupuestaria más "rigurosa" en algunos sectores, pero no en todos. Cabe apuntar que, desde la adición de dos fondos de aportaciones nuevos en las reformas aprobadas en diciembre de 1998 a la Ley de Coordinación Fiscal no se han registrado otras iniciativas legales para avanzar en el proceso de descentralización de México. En lugar de ello, además de continuar con los convenios como mecanismo de transferencia entre el ejecutivo federal y los gobiernos estatales y municipales se ha creado, de hecho, un nuevo mecanismo similar a los convenios, que es el PAFEF. Este esquema ha sido sometido a votación a lo largo de los últimos siete años (20002006) en 11 Como resultado de esto, los estados aún no conocen el monto total de recursos federales que recibirán del presupuesto federal en un año dado. 144 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres la cámara de diputados como parte del Decreto de Presupuesto. La novedad en este caso es que se trata de un convenio entre el Congreso y los gobiernos estatales, sin intervención formal del ejecutivo federal.12 Resulta claro de la descripción anterior que el gasto en descentralización en México ha cambiado de manera importante durante la última década. En la actualidad, la descentralización ocurre mediante muchos canales. Parte de ella sucede como resultado de un mandato legal derivado de la Ley de Coordinación Fiscal (participaciones y aportaciones), con los atributos correspondientes de transparencia y estabilidad. Parte de ella sigue dándose mediante los canales usuales (los convenios) con los atributos correspondientes de flexibilidad con discrecionalidad. Por último, parte de ella sucede a través de nuevos canales (como el PAFEF y la participación de los ingresos petroleros excedentes) como resultado de una negociación anual en la que el Congreso tiene un papel preponderante, con los atributos correspondientes de incertidumbre y una distribución de riesgo potencialmente asimétrica. Sin embargo, no queda tan claro que la descentralización del gasto haya avanzado como parte de un convenio institucional general que asigna recursos al nivel de gobierno más idóneo para llevar a cabo una tarea específica; que ofrezca incentivos a todos los niveles de gobierno para aumentar la recaudación tributaria; que distribuya los riesgos macroeconómicos de manera apropiada; y que garantice que se presten los servicios sociales clave de manera eficiente para todos, incluyendo a los que viven en la pobreza. Las aportaciones y el Ramo 33 deben entonces analizarse desde un marco más amplio, debido a que sólo son parte del proceso de descentralización. Incluso si se lograran todos los objetivos planteados cuando se creó el Ramo 33 (lo que probablemente aún no sucede), los estados seguirían enfrentando incertidumbre presupuestaria en lo relacionado con las transferencias que recibirían del presupuesto federal. Asimismo, en la medida en la que el gobierno federal aún está facultado para firmar convenios, se deben establecer restricciones presupuestarias claras. De igual manera, en la medida en la que los gobiernos de los estados aún tienen la capacidad de extraer recursos adicionales del presupuesto federal mediante negociaciones anuales con el Congreso, es posible que los incentivos no estén plenamente alineados en la dirección de la eficiencia tributaria. Adicionalmente, en la medida en la que el gobierno federal continúe introduciendo nuevos programas de educación básica o salud, por ejemplo, se tiene que lograr aún una división clara del trabajo entre los tres niveles de gobierno y enviar un mensaje inequívoco a los ciudadanos al respecto de quién es responsable por 12 Otros cambios también han afectado la distribución de recursos federales entre los tres niveles de gobierno. Tal vez el más importante se relaciona con las fórmulas contenidas en el Decreto de Presupuesto para compartir los ingresos no presupuestados derivados de un precio internacional del petróleo superior al supuesto en la Ley de Ingresos de la Federación, de cuyos beneficios adicionales, una parte se transfiere a los estados. En última instancia, la persistencia del PAFEF y el reparto de los ingresos petroleros inesperados es sólo el reflejo presupuestario de un cambio continuo en el equilibrio de poder entre el poder ejecutivo y el Congreso e, indirectamente, entre el gobierno federal y los estatales (dada la participación más activa de los últimos en las discusiones presupuestarias en el Congreso). Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 145 los servicios que aún quedan por prestar. Por último, en la medida en la que los sindicatos continúen operando de la forma actual, será difícil hacer que los prestadores de servicios rindan plenamente cuentas a los gobiernos estatales, con las implicaciones evidentes que ello genera en términos de seguimiento e incentivos (como se tratará de dilucidar en la discusión de los párrafos siguientes). Es probable que las aportaciones y el Ramo 33 hayan contribuido al progreso de la descentralización en México, pero no sustituyen una estrategia general de federalismo fiscal, modernización sindical o alivio de la pobreza. V. PRINCIPALES FONDOS DE APORTACIONES En diciembre de 1997, el Congreso aprobó un conjunto inicial de cinco fondos como parte del Ramo 33. Como se comentó en párrafos anteriores, mediante una reforma adicional a la Ley de Coordinación Fiscal, se añadieron dos más un año después. De estos siete fondos, cinco se asocian explícitamente con programas sociales, con cierto nivel de transferencia de recursos a los estados y parte a los municipios.13 Las principales características de los cinco fondos relacionados con programas sociales se comentan a continuación, aunque cabe apuntar que no todos se asocian directamente con el alivio de la pobreza. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, FAEB Como se comentó anteriormente, en 1992 el gobierno federal firmó un acuerdo con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la educación y los gobiernos de los estados para transferir la responsabilidad directa de la educación básica a éstos. Los recursos correspondientes serían canalizados por la SEP directamente a cada estado. Cinco años más tarde, el FAEB fungió como mecanismo para formalizar los aspectos presupuestarios de este acuerdo sin, como se detalla más adelante, cambiar de inmediato la relación entre el sindicato de maestros y el gobierno federal, o sin tener un impacto cuantitativo de consideración sobre los recursos federales disponibles para los estados en el ámbito de la educación básica.14 Dadas las restricciones presupuestarias y políticas con las que nació el FAEB, la Ley de Coordinación Fiscal establecía que los recursos federales descentralizados a los estados se basarían en una fórmula inercial derivada principalmente del número de maestros en las escuelas en cada estado (Registro Común de Escuelas y de Plantilla de Personal). La fórmula permite una 13 Los otros dos fondos son para seguridad pública (para los estados) y fortalecimiento financiero (para los municipios). El hecho de que el Ramo 33 contenga recursos para propósitos tan diversos contribuye a reforzar la idea de que, en esencia, sólo es un vehículo legal para transferir (o, acaso, ¿descentralizar?) los recursos federales hacia gobiernos subnacionales etiquetados con un fin específico. Por ello, los detalles de cada fondo son esenciales para determinar en qué medida se alcanza una descentralización eficaz. 14 Los recursos federales para educación básica aumentaron de manera importante luego de la firma del Acuerdo de 1992, en especial en el caso de los salarios de los maestros entre 1993 y 1994. El FAEB no trajo consigo incrementos adicionales después de 1998, aunque reflejó la inercia derivada de las disposiciones salariales del Acuerdo, en especial lo relacionado con el programa Carrera Magisterial. 146 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres actualización al año con base en el número de escuelas construidas o de maestros contratados en cada estado el año anterior, además de los salarios y otros aumentos de sueldo otorgados durante el periodo. Sin embargo, la fórmula no contiene elementos asociados con el desempeño de los estados, el número de estudiantes inscritos o en edad escolar (con potencial de matricularse) o incentivos para mejorías en calidad en la prestación de servicios educativos básicos.15 Asimismo, no hay ninguna característica del FAEB que se asocie directamente con el alivio de la pobreza. Por supuesto, en la medida en que los pobres recurren casi por completo a la educación pública, en principio deberían beneficiarse también de este cambio. El punto en este caso es sólo que el FAEB no se diseñó para orientarse específicamente a este segmento de la población, así como tampoco se incorporaron mecanismos especiales para este fin. El FAEB refleja los principios establecidos en la Ley General de Educación en el sentido de que la educación básica es una responsabilidad compartida entre el gobierno federal y los estatales. Esto implica que, en un sentido formal, no se asigna una función a los municipios, ni tampoco se distribuyen recursos del FAEB a este nivel de gobierno. Esto no impide que los estados, a su vez, descentralicen parte de los recursos o que establezcan convenios para que sus municipios participen en la prestación de servicios de educación básica. La Ley de Coordinación Fiscal no prohíbe esta clase de arreglos, aunque tampoco los fomenta. Si se presentan, son decisiones a nivel estatal y se realizan al ritmo y con el alcance que decidan los gobernadores y las legislaturas de los estados. Aunque el FAEB contribuye con una mayor certidumbre para los estados, no logra este objetivo del todo. Esto se debe a que los recursos para aumentos salariales y medidas relacionadas (en especial los bonos de fin de año y el programa Carrera Magisterial) son inicialmente (es decir, al principio del ejercicio) ubicados por la SEP en el Ramo 25. Los recursos se presupuestan para fines de la cobertura de los resultados de una negociación centralizada entre el gobierno federal (representado formalmente por la SEP, pero algunas veces con participación de la SHCP en el trasfondo) y el sindicato de maestros. Una vez que se conoce el resultado de la negociación (generalmente a mediados de mayo), los recursos se transfieren del Ramo 25 al Ramo 33 y se distribuyen a los estados sobre la base de un padrón nacional de maestros y escuelas. De aquí se desprende que los incrementos salariales son cubiertos por el gobierno federal. Sin embargo, debido a que los estados tienen a algunos maestros dentro de sus propios presupuestos desde antes del acuerdo de 1992 y de la creación del FAEB, deben extender estos incrementos a los maestros en esta situación de sus propios recursos, es decir, de sus participaciones. Como resultado de ello, la educación básica se paga mediante una combinación de participaciones y aportaciones, aunque las proporciones varían de un estado a otro de acuerdo con la proporción de "maestros federalizados" (es decir, cubiertos por el FAEB) en el total de maestros en cada estado 15 Asimismo, debido a que la fórmula reproduce las distribuciones del Acuerdo de 1992, no es equitativo entre estados. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 147 (cifra que varía considerablemente). Asimismo, en algunos estados pueden darse rondas de negociaciones adicionales entre el sindicato de maestros y el gobierno del estado que pueden resultar en incrementos salariales adicionales o en otros aumentos implícitos, que también deben ser cubiertos con recursos de los estados (es decir, con participaciones). Así, al inicio del año fiscal, los estados conocen el monto de los recursos que recibirán del presupuesto federal para educación básica, pero no lo que será su costo al cierre del año, ni los recursos que tendrán que aportar de sus propios presupuestos. Sin embargo, la incertidumbre acerca del resultado de la primera negociación (es decir, entre el gobierno federal y el sindicato nacional de maestros), no es total. Comenzando en 1998, los recursos presupuestados para aumentos de salarios de los maestros se han hecho explícitos en el presupuesto federal, de manera que los gobiernos de los estados tienen un conocimiento aproximado, aunque no exacto, de lo que será el resultado de la negociación centralizada. Resulta difícil hacer un balance general de lo anterior, pero se desprenden dos conclusiones principalmente: primero, es claro que la descentralización no ha concluido y que los estados no tienen control pleno sobre sus presupuestos de educación básica, debido a que la evolución del componente más importante de los costos ­­las remuneraciones al personal­­ no es determinada por ellos.16 Segundo, que la importancia de esta incertidumbre presupuestaria varía significativamente de un estado a otro (ya que, como se mencionó, ni el acuerdo de 1992 ni el FAEB, corrigieron los desequilibrios históricos en la distribución de los recursos entre los estados). La división de facto del financiamiento de la educación básica por parte de los estados con sus participaciones y sus aportaciones, junto con la doble negociación entre las autoridades federales (primero) y las estatales (segundo) sobre los salarios de los maestros genera dos corolarios. El primero es que esto puede no ser del conocimiento pleno de los habitantes de un estado. El contexto descrito dificulta que los padres de familia asocien claramente los impuestos que pagan con la cantidad y calidad de los servicios educativos que reciben sus hijos. Un segundo corolario es que las actitudes y los incentivos de los estados con respecto al sindicato de maestros en asuntos relacionados con las remuneraciones pueden variar. Así, es posible que los estados con ninguno o pocos "maestros no federalizados" opongan poca resistencia a otorgar aumentos de salario considerables. En efecto, podría haber algunos elementos de free riding (aprovecharse gratuitamente de bienes o servicios que pagan otros) o de conducta oportunista en la medida en que los costos de aumentos salariales políticamente atractivos sean asumidos por la federación. En cambio, en estados donde una gran 16 Nótese también que los estados no tienen la capacidad de internalizar los costos de sus maestros incluso si logran cubrir las aportaciones a la seguridad social, dado que su plan de pensiones con el ISSSTE (el instituto de seguridad social para trabajadores del gobierno) no está capitalizado. El déficit del ISSSTE está totalmente cubierto por el gobierno federal. 148 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres proporción de los costos de la educación básica es cubierta de su propio presupuesto, las actitudes pueden ser diferentes. Estos dos corolarios destacan que el FAEB podría ser considerado como punto intermedio en un proceso de descentralización, pero es claro que no es el punto final, en especial si los objetivos de la descentralización mejoraran la rendición de cuentas, la calidad y el desempeño. El FAEB genera beneficios en términos de transparencia y estabilidad. De hecho, es muy probable que sea mejor que el arreglo de convenios que lo precedió. No obstante, el FAEB no trata con un tema fundamental, que se centra en cómo motivar a los maestros para que mejoren la calidad y rindan cuentas a las autoridades locales en el contexto de un (poderoso) sindicato nacional de maestros. El FAEB no cuenta tampoco con mecanismos explícitos para fomentar la participación comunitaria o de los padres en la educación básica, aunque, en principio, debería contribuir a facilitar ambos. Estos mecanismos se encuentran en el acuerdo de 1992 y en la Ley General de Educación. Sería útil, sin embargo, destacar que descentralizar los recursos a los estados no debería interpretarse como el equivalente de liberar al gobierno federal de sus responsabilidades en educación básica. En efecto, la descentralización de operaciones hacia los estados podría requerir el fortalecimiento de la participación del gobierno federal en tareas que son complementarias a esta descentralización, estableciendo mecanismos para fomentar una participación eficaz de los padres y la comunidad; supervisar los resultados; y difundir comparaciones de desempeño entre estados, entre otras tareas. No debería considerarse la auditoría y la supervisión como cuestión sólo de recursos financieros. Esta es una tarea que, en términos del FAEB, concierne sobre todo a los estados. Debería también incluir resultados en términos de impacto y desempeño, y la SEP podría hacerlo de conformidad con el acuerdo de 1992 y la Ley General de Educación. En un contexto de descentralización, resulta esencial que esta tarea sea llevada a cabo por el gobierno central. Las comunidades y los padres por lo menos deberían poder acceder a información creíble acerca de lo que sucede en sus escuelas (y en otras) para permitirles participar eficazmente en la educación de sus hijos, incluso si apenas tienen poder para hacer cualquier cosa más dada su falta de control casi total sobre las decisiones de gasto o la contratación o despido de personal. Como se comentó, el FAEB no tiene objetivos redistributivos explícitos, aunque debería tenerlos de acuerdo con la Ley General de Educación. Sin embargo, desde una perspectiva de alivio de la pobreza resulta esencial comprender que el arreglo institucional general para el financiamiento, administración y operación de la educación básica queda fuera del alcance del FAEB. Primero, en el Ramo 33 se cuenta con recursos adicionales para educación básica (en el Fondo de Aportaciones Múltiples, ver más adelante). Segundo, y más importante desde la perspectiva de las necesidades educativas de los pobres, existen otros recursos para educación básica en el presupuesto de la SEP, en el Ramo 11. Mediante estos programas federales, el gobierno nacional mantiene una responsabilidad explícita en el mejoramiento de la educación básica de la Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 149 población pobre. Esta responsabilidad se refleja en la práctica en programas para subsidiar la demanda por educación, básicamente mediante el componente educativo de Oportunidades. Por su parte, están también los programas para mejorar la oferta de servicios educativos (calidad y cantidad), por medio de CONAFE. Como consecuencia de lo anterior, ofrecer educación básica de alta calidad para los pobres requiere de una coordinación sólida entre las autoridades educativas federales y estatales, de forma que la suma de sus esfuerzos pueda rendir los resultados deseados. En principio, corresponde a las autoridades estatales garantizar que los maestros impartan sus cursos de lunes a viernes en las escuelas donde los padres de familia pobres envían a sus hijos y que corrijan la tarea de sus hijos. Sin embargo, las autoridades federales deberían también, además de definir el plan de estudios y elaborar los libros de texto gratuito en la ciudad de México para todo el país, garantizar que los niños pobres, especialmente en zonas rurales remotas, pero también en los cinturones urbanos de pobreza, asistan a la escuela en lugar de trabajar en el campo o pedir limosna en la calle; canalizar recursos adicionales para mejorar la infraestructura educativa en comunidades muy pobres; y proporcionar evaluaciones sistemáticas operativas y de impacto para juzgar cómo se desenvuelven los pobres con respecto al resto de la población. En el contexto de México, la descentralización no es la respuesta completa para mejorar la educación básica de los pobres. No obstante, puede ser parte de la respuesta si hace lo que se supone que debe hacer, pero debe complementarse con una participación federal sólida. Sin embargo, la descentralización también puede dañar la calidad de la educación básica que reciben los pobres, en especial en ausencia de los incentivos correctos para las autoridades estatales y municipales, el sindicato de maestros y los maestros mismos. También debe quedar claro que, por sí mismo, el FAEB no proporciona estos incentivos. Por último, el FAEB no incluye al Distrito Federal. Esto se deriva del hecho de que, en 1992, esta jurisdicción no tenía un estatus de independencia legal de la federación (por lo que el Presidente de la República nombraba un "Jefe de Departamento"). Sin embargo, desde aquel entonces, importantes reformas constitucionales han otorgado una autonomía sustancial al Distrito Federal.17 La descentralización de la educación básica al Distrito Federal y su inclusión en el FAEB está pendiente hasta que se firme el acuerdo respectivo.18 Por ello, quienes viven en el Distrito Federal aún dependen directamente del gobierno federal para la prestación del servicio de educación básica, y no han percibido efecto alguno (positivo o negativo) del acuerdo de 1992 o del FAEB. Cabe apuntar, no obstante, que no se han resentido 17 Nótese que, aunque en la actualidad existen elecciones para Jefe de Gobierno (ya no Jefe de Departamento) y existe un congreso local (la Asamblea General), el Distrito Federal no es legalmente un estado. 18 Desde que las reformas constitucionales entraron en vigor, el Distrito Federal ha sido gobernado por un partido diferente de aquél al que pertenecían los presidentes Zedillo (PRI) y Fox (PAN). Esto puede explicar el retraso, aunado a la complejidad administrativa y política de cualquier medida de esta naturaleza en la capital del país. 150 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres presiones políticas por parte del Distrito Federal para ser incluido en el FAEB, y sólo se puede especular si se deberá a que reciben pocos beneficios de esta inclusión o que tienen otros motivos. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, FASSA Al igual que en el caso de la educación básica, el FASSA se centra en un acuerdo de descentralización entre los estados y el gobierno federal, firmado en 1996. Este acuerdo, entre otras cosas, establece las bases administrativas para la transferencia de responsabilidades operativas en salud, al impulsar a los estados a formar unidades especializadas para este fin (los llamados Organismos Públicos Descentralizados, OPD), que administran los fondos del FASSA junto con los recursos estatales para la prestación de servicios de salud en sus jurisdicciones. El FASSA transfiere recursos a los estados, no a los municipios, por lo que deja la relación entre ambos en cuanto a la prestación de servicios de salud a nivel de legislación estatal. La fórmula empleada por el FASSA para distribuir recursos a los estados es muy similar a la utilizada por el FAEB, con la única diferencia en la adición de, hasta la fecha, un componente cuantitativamente reducido de recursos no relacionados con gastos en personal que intentan compensar explícitamente a los estados con indicadores de salud inferiores al promedio. A pesar del FASSA, persiste un sindicato nacional de trabajadores del sector, con el gobierno federal como contraparte principal en las negociaciones salariales y de prestaciones. Lo anterior genera un conjunto similar de temas, considerando las diferencias inherentes al caso, con respecto a la incertidumbre presupuestaria; la combinación de las aportaciones y las participaciones en el financiamiento; la rendición de cuentas; y los incentivos para la participación de la comunidad en la mejoría de la calidad de los servicios. Desde el punto de vista de la pobreza, y de nuevo en paralelo con el caso de la educación básica, el gobierno federal opera programas para mejorar la prestación de servicios a los pobres, como mediante el componente de salud de Oportunidades, el Programa IMSSOportunidades y (por lo menos hasta hace poco tiempo) el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC). Estos programas compensatorios son operados directamente por las secretarías o los organismos federales, con recursos de la misma fuente. Así, para obtener servicios de salud de calidad se requiere una sólida coordinación y cooperación entre las autoridades federales y estatales, además de una cercana supervisión federal. Las reglas y disposiciones para fomentar esta cooperación no se encuentran en la Ley de Coordinación Fiscal. Como en el caso del FAEB, el FASSA es sólo un vehículo presupuestario que puede facilitar, pero no garantiza, la eficacia del proceso de descentralización, en especial desde el punto de vista de los hogares pobres. Sin embargo, sería equivocado pensar que la descentralización en salud enfrente los mismos retos y problemas que la educación básica. Este no es el caso, y de hecho los arreglos presupuestarios y la organización institucional son aún más complejos. Para Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 151 comprender esto, resulta esencial destacar que en México la responsabilidad del Estado en la prestación de servicios de salud deriva de dos mandatos constitucionales distintos, por lo que opera a través de dos canales separados. Por una parte, la protección en salud es un derecho constitucional de todos los mexicanos, sin importar su situación laboral. Por otra, la protección en salud también es un derecho constitucional derivado de la legislación de seguridad social, dado que esta prestación en México incluye no sólo las pensiones, sino también la salud. Para prestar servicios de salud a los beneficiarios de la seguridad social (los empleados del sector formal y sus familias), México cuenta con dos grandes instituciones federales que prestan estos servicios directamente: el IMSS y el ISSSTE, que funcionan independientemente de los OPD de los estados. Por su parte, el IMSS presta servicios de salud en algunas comunidades rurales a familias que no son beneficiarias de la seguridad social mediante un programa especial llamado IMSSOportunidades.19 Mientras este programa es financiado con ingresos fiscales y no aportaciones de la seguridad social, como los recursos federales que se transfieren a los estados mediante el FASSA, los fondos son erogados por el IMSS, contratando personal del sindicato de la institución, sin interferencia por parte de los estados. Así, existe una segmentación en tres vías de la prestación de servicios de salud pública: las instituciones de seguridad social para trabajadores del sector formal (IMSS e ISSSTE), los programas federales operados por las instituciones de la seguridad social para beneficiarios sin cobertura de este esquema (IMSSOportunidades) y las organizaciones estatales (OPD) también para la población sin cobertura de seguridad social. A su vez, la prestación de servicios de salud es financiada por aportaciones de la seguridad social (IMSS e ISSSTE), recursos federales para programas operados por instituciones de la seguridad social (IMSSOportunidades), recursos federales para aportaciones mediante el FASSA para los OPD estatales, y las participaciones a nivel estatal para complementar el financiamiento de los OPD. De igual forma, sería equivocado pensar que la prestación de servicios de salud (especialmente del IMSS) no es relevante desde el punto del alivio de la pobreza. Esto se debe a que la seguridad social se define por la situación laboral, no por el nivel de ingreso. En especial, cualquier persona con una relación obreropatronal, de acuerdo con la legislación laboral mexicana, tiene la obligación de pertenecer al IMSS. Existe un gran número (creciente) de trabajadores pobres en zonas rurales y urbanas que pertenecen a esta categoría y están afiliados al IMSS, a pesar de la evasión a gran escala que se observa. Los trabajadores de la construcción en zonas urbanas y los jornaleros agrícolas en las rurales son dos ejemplos relevantes. Así, para bien o para mal, el impacto de la descentralización de la salud sobre los pobres a través del FASSA es más 19 IMSSOportunidades opera en 17 de 31 estados, cubriendo aproximadamente dos millones de familias o alrededor de 10 millones de personas. Como resultado de un esfuerzo truncado de descentralización durante el gobierno del presidente De la Madrid, está presente en algunos estados muy importantes desde el punto de vista del alivio a la pobreza (Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Michoacán, Yucatán y San Luís Potosí, por nombrar algunos), pero no en todos (como Guerrero, Guanajuato y Estado de México). 152 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres limitado que el de la educación básica mediante el FAEB. Existe un gran número de personas pobres cuyo acceso a los servicios de salud no se vio afectado ni por el acuerdo de 1996 o por el FASSA, pues, aunque son pobres tienen un empleo en el sector formal y reciben servicios del IMSS o porque viven en un estado en el que opera IMSS Oportunidades. La segmentación comentada también debería ser vista en un contexto dinámico, dada la alta rotación en el mercado laboral y la migración interna que genera un gran conjunto de resultados. Por ejemplo, un campesino puede vivir en Oaxaca y ganarse la vida parte del año trabajando su propiedad de dos o tres hectáreas, para luego migrar el resto del año a Sinaloa, donde trabaja como jornalero en una relación obreropatronal. Así, recibe servicios de salud parte del año (en Oaxaca) mediante IMSSOportunidades y otra parte del año (en Sinaloa) en el IMSS. Otro campesino del estado de Guerrero, con el mismo patrón migratorio, recibe servicios de salud en el primer estado por medio del OPD local (porque IMSSOportunidades no opera ahí) durante una parte del año y del IMSS en Sinaloa el resto del año. Una trabajadora urbana de Tabasco, que migra temporalmente a una maquiladora en Chihuahua, recibe servicios de salud del IMSS mientras está en el norte, y del OPD de Tabasco, cuando regrese a su entidad de origen. En este entorno, resulta difícil para los campesinos de Oaxaca y Guerrero y para la trabajadora de Tabasco (que son probablemente pobres), entender cuál es el organismo gubernamental responsable por la calidad de los servicios de salud que reciben, y más difícil aún exigir la rendición de cuentas por posibles fallas. Estos problemas no se trataron en el acuerdo de 1996 ni en la Ley de Coordinación Fiscal cuando se creó el FASSA. El FASSA fue una mejoría con respecto a la situación anterior, y a pesar de las fallas que comparte con el FAEB, existe una gran probabilidad de que haya contribuido a una mejor prestación de servicios en los estados. Existen, sin embargo, temas más profundos que deben discutirse para asegurar que México tenga un entorno eficiente y estable para prestar servicios a los pobres. La descentralización es parte de este debate, pero sólo parte. Del vínculo entre la salud y la seguridad social y entre la seguridad social y los mercados laborales surgen complejos problemas de incentivos que requieren solución. Los temas son más complejos conceptualmente que en el caso de la educación básica, debido a que el financiamiento de la seguridad social tiene un impacto directo en el mercado laboral, lo que no sucede en el caso de la educación básica. En el renglón político, estos problemas son por lo menos tan complicados como en el caso de la educación básica, debido a que existen dos grandes sindicatos nacionales involucrados en la prestación de servicios de salud pública.20 Estos temas deberán resolverse, independientemente de las mejorías que 20 Además de las complicaciones políticas, también existen importantes diferencias legales. El sindicato del IMSS pertenece al apartado "A" del Artículo 123 de la Constitución, mientras que el de los trabajadores de salud pertenece al apartado "B". Estas diferencias afectan los regímenes de pensiones de los trabajadores, los mecanismos de negociación salarial y los costos de la prestación de servicios de salud. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 153 puedan lograrse con la operación cotidiana del FASSA para aumentar la calidad de los servicios de salud para los pobres. Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social, FAIS El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), iniciado por el presidente Salinas en 1988, era, hacia mediados de los años noventa, el principal esfuerzo presupuestario del gobierno federal dirigido a proyectos de infraestructura social para los pobres. También fue el principal predecesor del FAIS. El PRONASOL enfatizó la sólida participación comunitaria. Para este fin, SEDESOL estableció contacto directo con las comunidades pobres por medio de los Comités de Solidaridad, para convenir las prioridades, antes de transferir los recursos acordados hacia los gobiernos estatales o municipales mediante convenios. De aquí que uno de los elementos distintivos de PRONASOL fuera la relación directa entre el ejecutivo federal y las comunidades, con los gobiernos subnacionales en un papel secundario. PRONASOL financió principalmente bienes públicos en forma de proyectos de infraestructura física, incluyendo caminos rurales, agua y drenaje, desarrollo urbano, instalaciones educativas y de salud, y proyectos similares. No obstante, parte de los recursos se dedicó también a programas orientados a desarrollar el capital humano de los pobres, o subsidiar proyectos productivos privados.21 En el presupuesto federal se asignó un rubro especial (el Ramo 26), con reglas de erogación muy flexibles en términos de los tipos de proyectos o la distribución geográfica de fondos. La ausencia de reglas explícitas para distribuir recursos a los estados y municipios se remedió en parte en 1996, cuando el presidente Zedillo unilateralmente decidió distribuir 65 por ciento de los recursos del Ramo 26 a los municipios, mediante una fórmula basada en el nivel de pobreza. Esto generó mayor transparencia, aunque los recursos aún eran erogados por la SEDESOL. Dos años más tarde, con las reformas de 1998 a la Ley de Coordinación Fiscal y la creación del FAIS, se tomaron tres pasos adicionales hacia una mayor descentralización: en primer lugar, se sujetaron a la Recaudación Federal Participable, generando más estabilidad. Dos, la participación de SEDESOL en la selección y ejecución de proyectos se suspendió, ya que, dentro del Ramo 33, estas decisiones eran tomadas por estados y municipios. Tercero, se incluyó un calendario específico de desembolso de fondos en la Ley de Coordinación Fiscal, dando a los estados y municipios la certidumbre de que los recursos presupuestados llegarían a ellos en montos iguales durante los primeros diez años de cada ejercicio fiscal. 21 Niños en Solidaridad y Crédito a la Palabra son ejemplos de cada uno. Niños en Solidaridad otorgaba un subsidio en especie para el consumo (una canasta de alimentos) y una beca a los niños de familias pobres que asistían a la escuela primaria. El programa fue un precedente importante de Progresa (hoy Oportunidades) y sus recursos fueron finalmente absorbidos por éste. Por su parte, Crédito a la Palabra otorgaba pequeños créditos a agricultores pobres sin colateral. 154 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres El FAIS se diferencia de manera sustancial del FAEB o el FASSA en dos aspectos. Primero, el FAIS no estuvo precedido por ningún Acuerdo descentralizador con estados o municipios. El PRONASOL fue creado por decreto presidencial en 1988; más adelante, la mayor parte de sus fondos se distribuyó a los gobiernos subnacionales mediante una fórmula explícita, luego de otro decreto presidencial emitido en 1996. Fue entonces cuando el Congreso lo transformó en el FAIS con las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal de 1998, en un proceso sin intervención de sindicatos y muy poca participación de los gobernadores de los estados. Segundo, los recursos del FAIS no están atados a salarios, como en el caso de casi todo el FAEB o, en menor medida, del FASSA. Estas dos características implicaron un proceso político muy diferente, con muchas menos restricciones sobre la profundidad de la descentralización lograda. Primero, permitió una afirmación explícita en la Ley de Coordinación Fiscal para orientar estos recursos directamente al alivio de la pobreza. Segundo, permitió la transferencia de la mayor parte de los fondos a los municipios, no a los estados.22 Asimismo, la Ley de Coordinación Fiscal indica que los fondos del FAIS no se dirigen a servicios para la población en general (como educación básica o salud), sino para inversión física en una amplia gama de renglones orientados a ayudar a los pobres, de aquí que tanto estados como municipios gocen de una flexibilidad considerable en sus decisiones de gasto.23 Así, sin restar importancia a la educación básica o a la salud, las posibilidades de que la descentralización beneficie proporcionalmente más a los pobres que al resto de la población son mayores en el caso del FAIS, no así en el FAEB y el FASSA. Estas posibilidades mejoran con otra característica distintiva del FAIS con respecto al FAEB o el FASSA, debido a que en este caso la Ley de Coordinación Fiscal demanda que los gobiernos estatales y municipales: (i) informen a los habitantes de sus respectivas jurisdicciones acerca del alcance, los costos y los beneficiarios potenciales de cada proyecto financiado por el FAIS; (ii) fomenten la participación de la comunidad en la selección previa de proyectos, en su ejecución y su evaluación posterior, e (iii) informen a la población al cierre del ejercicio sobre los resultados obtenidos.24 22 La Ley de Coordinación Fiscal dispone que el FAIS se presupueste a razón de 2.5 por ciento de la recaudación federal participable aprobada por el Congreso en la Ley de Ingresos, sin importar las fluctuaciones de la recaudación durante el año o su valor al cierre del ejercicio. Del presupuesto total del FAIS, 2.197 por ciento se distribuye a los municipios y 0.303 por ciento a los estados. 23 Los fondos transferidos a los municipios se pueden utilizar para "agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural". Los transferidos a los estados para "obras y acciones de alcance o ámbito regional o intermunicipal" (artículo 33, Ley de Coordinación Fiscal). 24 Sin embargo, la Ley de Coordinación Fiscal no especifica cómo alcanzar estos tres objetivos, cómo se les dará seguimiento (o no), o el tipo de sanciones que se aplicarán en caso de que no se cumpla con estas disposiciones. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 155 No obstante lo anterior, la medida en que los fondos del FAIS contribuyen a aliviar la pobreza depende de manera importante de dos consideraciones más. La primera se deriva de la interacción entre los gobiernos estatales y los municipales. La federación no tiene facultad legal para establecer relaciones presupuestarias directas con los municipios; en particular, no tiene facultades para desembolsar fondos directamente a estos gobiernos. Los recursos del FAIS deben transferirse del presupuesto federal hacia los presupuestos de los estados, y de ahí a los presupuestos municipales en los términos y condiciones que determinen las legislaturas de los estados.25 Así, además de las preferencias federales para el uso de recursos del FAIS, como se dicta en la Ley de Coordinación Fiscal, las leyes estatales son extremadamente importantes y generan una varianza potencial considerable entre estados en cuanto a los resultados en términos de alivio de la pobreza. Algunos estados simplemente transfieren los fondos del FAIS a los municipios con pocas o ningunas restricciones, pero algunos otros imponen condiciones sustanciales a sus municipios antes de desembolsar los fondos. A su vez, estas condiciones pueden justificarse plenamente en términos económicos. Así, las leyes estatales pueden dar a los gobernadores el derecho de solicitar a los municipios que lleven a cabo un proceso de participación comunitaria y de un análisis costobeneficio mínimo a fin de mejorar la calidad de sus proyectos antes del desembolso de los fondos. Los estados también pueden intentar resolver problemas de coordinación entre municipios contiguos, por ejemplo, con respecto a un centro de salud, de modo que, al reunir los fondos sólo se construya uno, pero tal vez mejor equipado. También puede ser posible que los estados deseen generar economías de escala a partir, por ejemplo, de un camino rural (de modo que, al unir los fondos, se construya uno más largo en lugar de dos segmentos separados). O, tal vez, prefieran convencer a un solo municipio para que lleve a cabo un proyecto de mayor tamaño como, la instalación de una red de drenaje, mediante incentivos para hacerlo con fondos estatales por el mismo monto. Sin embargo, los gobernadores tienen la posibilidad de imponer condiciones a los presidentes municipales que, de hecho, se traducen en obstáculos para desembolsar los fondos por otras razones, como que el gobernador y el presidente municipal pertenecen a partidos políticos diferentes, o, incluso perteneciendo al mismo partido, porque tienen opiniones distintas en cuanto a la selección de candidatos potenciales para gobernador del estado. La segunda consideración relacionada con el impacto del FAIS sobre la reducción de la pobreza es intrínseca a los municipios, ya que la Ley de Coordinación Fiscal no especifica la distribución de los fondos en cada municipio. Esta es una consideración importante si se toma en cuenta que aunque en México existen cerca de 2,500 25 En los comienzos del FAIS surgió una controversia importante entre el gobierno federal y algunos estados acerca de qué tanto podía la legislación estatal alterar las fórmulas de distribución hacia los municipios de la Ley de Coordinación Fiscal o imponer algún tipo de condición. La controversia no llegó a los tribunales y se resolvió en un acuerdo conforme al cual se cumplirían las fórmulas de la LCF, junto con los derechos de los estados a legislar las condiciones para sus municipios. 156 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres municipios, se cuentan casi 200,000 localidades dentro de esos municipios, y la mayoría son pequeñas y pobres (con entre 500 y 2,500 habitantes). Los fondos en efecto pueden llegar a un municipio pobre, pero los incentivos, las preferencias y las relaciones entre el presidente municipal, el cabildo y los demás poderes involucrados determinarán en gran medida cómo se distribuyen entre la cabecera municipal y las localidades restantes, y el grado al cual los proyectos respondan a las necesidades de los pobres, pues no todos aquellos que viven en un municipio pobre lo son necesariamente. También dependerá de la capacidad de las autoridades municipales en términos del diseño del proyecto, su ejecución y supervisión. Estos temas no se resuelven fácilmente en la legislación federal, aunque pueden ser de gran importancia para la eficacia en el uso de los recursos federales. En efecto, los temas son inherentes a la finalidad de la descentralización pues en última instancia, los resultados dependen en gran medida de las autoridades locales. El FAIS en un buen candidato para una descentralización eficiente, ya que, en general, las externalidades asociadas con el tipo de proyectos que financia se internalizan por completo a nivel municipal. De igual manera, si la información está disponible para todo el público, la participación directa de los beneficiarios debería llevar a una mejor selección y ejecución de los proyectos. Sin embargo, no existen garantías de que esto suceda, o de que la descentralización será a favor de los pobres, a pesar de las fórmulas para orientar los fondos. Los temas políticos asociados con las relaciones entre estados y municipios y al interior de estos también desempeñan un papel crucial. Esas observaciones pueden contribuir a identificar un papel importante del gobierno federal en el FAIS. Aunque es claro que SEDESOL ya no controla el proceso mediante el cual se asignan o erogan los fondos, aún pueden influir en este proceso en términos de la dirección de los resultados eficientes y orientados al alivio de la pobreza al proporcionar información clara, oportuna y abundante. Esto complementaría la información que, de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, los estados y municipios deben presentar a sus habitantes. También desempeña un papel útil al comparar resultados entre municipios, tanto en un estado como entre ellos. Igualmente, puede contribuir a identificar qué tipo de legislación estatal tiene éxito en asegurar un mejor uso de los fondos del FAIS o qué otras consideraciones legales, administrativas o políticas llevan a mejores resultados en algunas situaciones con respecto a otras. El papel sugerido aquí para el gobierno federal es, considerando las diferencias propias del caso, similar al mencionado en el caso del FAEB. La descentralización cambió el papel del gobierno federal en la prestación de servicios de educación básica pero, por lo menos durante algunos años, seguía siendo necesario. En el variado panorama de estados y municipios de México, en especial con respecto al funcionamiento de la democracia local, lo mismo puede decirse para la infraestructura social básica. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 157 Fondo de Aportaciones Múltiples, FAM El FAM funge como vehículo para transferir recursos a los estados para dos tareas que fueron ya realizadas por dos organismos federales distintos: los diversos programas de desayunos escolares operados por el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), y el programa de construcción de escuelas operado por el Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE). Al igual que en el FAIS, los recursos se presupuestan como proporción de la recaudación federal participable aprobada en la Ley de Ingresos. También como en el caso del FAIS, los recursos no están sujetos a una nómina. Sin embargo, a diferencia del FAIS, los fondos no se distribuyen entre los estados mediante una fórmula explícita, ni tampoco existe un calendario fijo de desembolsos. Más bien, los recursos se distribuyen siguiendo una fórmula inercial basada en los patrones de gasto (previos al Ramo 33) del DIF y el CAPFCE en cada estado, de forma similar, aunque no idéntica al FAEB o el FASSA.26 De igual modo, la Ley de Coordinación Fiscal establece que los recursos orientados a programas de alimentación y desayunos escolares (es decir, el componente del DIF) deben estar orientados específicamente a los pobres, aunque no se haga este objetivo expreso en el caso de los fondos para la construcción de escuelas (es decir, el componente del CAPFCE). En este sentido, el FAM es un fondo mixto en tres vertientes: sirve a dos propósitos diferentes; su lógica se basa, en parte, en el FAEB y el FASSA y parte en el FAIS; y tiene una orientación parcial hacia el alivio de la pobreza. La descentralización del CAPFCE comenzó antes de las reformas de 1997 a la Ley de Coordinación Fiscal. Las reformas de hecho sólo formalizaron un proceso, contribuyendo a señalar el alejamiento del gobierno federal de esta tarea. Sin embargo, la Ley de Coordinación Fiscal también permite que estos fondos se utilicen para infraestructura de educación superior (es decir, universidades). De aquí que este componente del FAM no necesariamente tenga que ser considerado como el complemento de "ladrillos, pizarrones y pupitres" del FAEB. Las decisiones sobre la división de los fondos entre la educación básica y la superior corresponden a los estados. La descentralización del DIF siguió otra lógica. En la época en la que se creó el Ramo 33, el gobierno federal también estaba rediseñando sus programas de subsidio alimentario. De ahí surgió un programa de alimentación, salud y educación, Progresa (ahora Oportunidades), que comenzó en julio de 1997 en sustitución de los subsidios de alimentación y otros programas de nutrición aislados operados por varias secretarías y organismos federales. En este contexto, la transferencia a los estados de los recursos que antes utilizaba el DIF para programas de alimentación y desayunos escolares permitiría al gobierno federal centrarse en un solo programa nacional, mientras que los estados contribuían complementando a Progresa con programas de nutrición diseñados 26 La Ley de Coordinación Fiscal establece que la distribución estatal del FAM, en 0.814 por ciento de la recaudación federal participable aprobada en la Ley de Ingresos, se especificaría anualmente en el Decreto de Presupuesto, sin criterios adicionales. En la práctica, las asignaciones se realizan sobre bases inerciales. 158 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres y operados a nivel local en las comunidades pobres con fondos del DIF a través del FAM.27 Fondo de Aportaciones para la Educación Técnica y de Adultos, FAETA El FAETA transfiere fondos a los estados para cubrir dos programas diferentes que antes se encontraban bajo operación directa de la SEP: los programas de educación para adultos operados por el Instituto Nacional de Educación para Adultos, INEA; y la educación tecnológica ofrecida mediante el CONALEP. Los recursos se utilizan en su mayoría para servicios personales y de aquí que la mecánica del FAETA sea muy similar a la del FAEB. No obstante, la Ley de Coordinación Fiscal explícitamente dispone que los recursos para el componente de educación para adultos del FAETA se distribuyan entre los estados de acuerdo con fórmulas basadas en el desempeño relativo de los indicadores de alfabetización, educación básica y capacitación laboral.28 Este es un enfoque parcial para el alivio de la pobreza, como en el caso del FAM. Esta sección cierra con un comentario general sobre la descentralización, el Ramo 33 y la pobreza. A mediados de los años noventa y de forma paralela con las motivaciones políticas y administrativas mencionadas para la creación del Ramo 33, el gobierno federal también se dedicó a rediseñar su estrategia de alivio de la pobreza. Los programas, proyectos y presupuestos se organizaron desde un enfoque de tres vertientes: (i) la inversión en capital humano; (ii) el desarrollo de la infraestructura física, y (iii) el fomento de oportunidades de obtención de ingreso. Desde la perspectiva de la descentralización, la estrategia puso al gobierno federal en el papel central en la primera vertiente, a los gobiernos estatales y municipales a la cabeza del segundo y al gobierno federal y los gobiernos estatales conjuntamente responsables del tercero. En el aspecto de la formación de capital humano, un conjunto de programas federales subsidiaría la demanda (Progresa) y la oferta (CONAFE, IMSSOportunidades, PAC). Por su parte, un conjunto de programas municipales y estatales (como el FAIS, y el componente del CAPFCE en el FAM) subsidiarían la inversión el capital físico.29 Así, se puede identificar una lógica subyacente que vincula la descentralización con el alivio de la pobreza. Sin embargo, esto sólo es parte de la historia. La inercia, las fallas de diseño, la agilidad administrativa, las restricciones políticas y la resistencia burocrática también han afectado la división de funciones entre niveles de gobierno y mezclaron los propósitos de varios fondos. Los estados reciben recursos federales para 27 Estos programas pueden asumir la forma de desayunos escolares, cocinas comunitarias u otras fórmulas. 28 Estas fórmulas no están contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal. Más bien, la Ley de Coordinación Fiscal dispone que la SEP las publique en el Diario Oficial de la Federación, pero da pocas indicaciones acerca de los elementos que deben considerarse o con qué frecuencia deben actualizarse. 29 Las oportunidades generadoras de ingresos para los pobres vienen de los programas de desarrollo rural y empleo temporal (además del crecimiento económico). Estos programas se pusieron en marcha en diferentes niveles de gobierno, dependiendo de la naturaleza de cada uno. Sin embargo, como se mencionó arriba, la SAGARPA y SEMARNAT continúan descentralizando sus recursos mediante convenios, por lo que no se discutirá aquí el tercer componente. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 159 subsidiar los programas de alimentación (el componente del DIF en el FAM). Por su lado, los programas compensatorios de la educación básica son operados a nivel federal, pero manejados por los estados en el caso de la educación para adultos (el componente del INEA en el FAETA). Los recursos del FAIS se pueden utilizar para construir escuelas, pero también se cumple esto para el componente del CAPFCE en el FAM. Los centros de salud se pueden construir con fondos del FAIS pero también del FASSA. Algunas veces se emplean fórmulas para distribuir recursos, pero no siempre. Algunas veces las fórmulas aparecen en la Ley de Coordinación Fiscal, aunque algunas otras se dejan a discreción de las secretarías federales. Las responsabilidades y funciones no están descritas con claridad, independientemente de los temas operativos que generan servicios de baja calidad. Es cierto que se han registrado avances en la descentralización para beneficio de los pobres, pero es justo observar que el diseño de un marco institucional coherente para la descentralización y el alivio de la pobreza aún es una asignatura pendiente. VI. CONSIDERACIONES FINALES En menos de una década, el gasto de México en descentralización ha cambiado sustancialmente. Existe una gran diferencia entre las fórmulas de 1997 (participaciones + convenios) y la de 2006 (participaciones + aportaciones + convenios + PAFEF + una proporción de los ingresos petroleros excedentes). Sin duda alguna, las facultades de gasto del gobierno federal se han reducido en beneficio de los gobiernos subnacionales. Muchas autoridades más participan ahora de forma activa en la presupuestación, gasto y auditoría de los recursos federales. El Congreso, los gobernadores, las legislaturas de los estados, los presidentes municipales y los cabildos, hoy tienen responsabilidades mayores ante los contribuyentes y los ciudadanos en general, como la tienen las autoridades auditoras a nivel federal y estatal. El equilibrio y la diversidad han aumentado. La descentralización del gasto ha sido un proceso alimentado por dos tendencias paralelas. Por una parte, un deseo de mayor eficiencia en el uso de recursos públicos, siendo el alivio de la pobreza sólo uno de muchos objetivos. Por otra, el deseo de reducir el control presidencial sobre el presupuesto federal. Este proceso ha tenido lugar en el contexto de la evolución democrática de México, afectando y contribuyendo a definir los contenidos de esa democracia. Por ello, la descentralización del gasto tiene relevancia tanto en términos de equidad como de eficiencia, pero también en términos políticos. Un proceso de descentralización exitoso puede contribuir a mejorar en ambas direcciones, mientras que uno no tan exitoso puede incluso dañar. El proceso de descentralización experimentado a lo largo de la última década se ha visto condicionado por tres factores clave. Primero, la presencia continua de los sindicatos en la educación y la salud. Segundo, la ausencia de definiciones claras y estables acerca de las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la prestación de servicios. Tercero, el hecho de que el proceso se ha centrado sobre todo en el lado del 160 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres gasto del presupuesto federal. Estos tres factores ­­en buena medida reflejo del contexto político actual de México­­ han moldeado la naturaleza de los resultados, tanto a nivel micro como a nivel macro, introduciendo importantes distorsiones en el proceso. Hasta que el ámbito político se reconcilie con estos tres factores, seguirán existiendo distorsiones. Desde una perspectiva macroeconómica, mientras que la descentralización ha sido, hasta la fecha, congruente con la estabilidad general, existen temas importantes que deben tratarse para garantizar la continuidad de esta situación. Estos temas se centran en la distribución apropiada de los riesgos macroeconómicos derivados de choques inesperados; de los incentivos para los gobiernos subnacionales en términos de la eficiencia fiscal en sus jurisdicciones, y de los temas de daño moral en cuanto a la contratación de deuda de los gobiernos de los estados cuando los incumplimientos de pagos no son creíbles. En términos más generales, los incentivos aún tienen que alinearse a nivel subnacional, cambiando las tasas relativas de retorno hacia la búsqueda de rentas del presupuesto federal (ya sea en negociaciones anuales con el Congreso, o en las que se realizan durante todo el año con las secretarías federales) con respecto a los esfuerzos propios por recaudar impuestos. La descentralización no debe implicar una redada continúa sobre el presupuesto federal de parte de los gobiernos estatales y municipales. ¿Quién va a financiar los grandes proyectos de infraestructura que se requieren para fomentar la competitividad del país, en especial dados los crecientes pasivos del sistema público de pensiones? ¿Cómo se mantendrá la estabilidad si el precio del petróleo cae? Desde una perspectiva microeconómica, también se divisan grandes retos. Primero, es necesario resolver los problemas asociados con los sindicatos nacionales y la prestación descentralizada de servicios. Esto, por supuesto, se dice fácil, y el hecho de que hayan pasado tantos años desde la firma de los respectivos acuerdos de educación básica y salud sin cambios significativos es señal de las grandes dificultades para lograrlos. No obstante, resulta esencial hacerlo si se pretende mejorar la calidad, el desempeño y la rendición de cuentas. Segundo, los papeles y responsabilidades de cada nivel de gobierno deben definirse claramente. Desde las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal en 1997, el gobierno federal dio inicio a nuevos programas o continuó con los vigentes en renglones que, claramente, deberían ser responsabilidad de gobiernos subnacionales. Esto genera la duplicación de costos administrativos y envía señales confusas a los ciudadanos en cuanto al nivel de gobierno que debe responsabilizarse por los servicios. Asimismo, tiene la posibilidad de generar incentivos perversos que induzcan a los gobiernos subnacionales a eludir parte de sus responsabilidades y mover los costos hacia el gobierno federal, mientras que cosechan los frutos políticos. Este es un tema tan difícil como el de los sindicatos. México tiene una larga tradición de suponer y esperar que los problemas sean resueltos por el presidente. En cambio, los presidentes han buscado legitimarse y ser populares al intervenir en ámbitos de la política pública que, en principio, corresponden a los gobiernos subnacionales. Aunque es difícil deshacerse de viejas costumbres, la Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 161 proliferación de programas y la duplicación de tareas no son las maneras más eficientes o eficaces de emplear recursos, haciendo que los gobiernos subnacionales cumplan sus responsabilidades e inducirlos a desarrollar las aptitudes administrativas y técnicas que se requieren para realizar estas tareas.30 Estas consideraciones son importantes para los pobres de México. Otro episodio de inestabilidad macroeconómica tendría una importante influencia negativa sobre ellos, como siempre sucede. Pero aunque esto no sucediera, los pobres necesitan desesperadamente una economía en crecimiento para crear empleos y aumentar los ingresos con mayor rapidez que la observada durante los últimos años. Debido a que los grandes proyectos de infraestructura tienen un papel clave en el fomento de la competitividad y el crecimiento, resulta claro que en el mediano plazo los pobres no se benefician de la división del presupuesto federal que progresivamente anula las posibilidades del gobierno federal para realizar estas inversiones. También se observan efectos similares cuando se consideran las distorsiones microeconómicas que en la actualidad caracterizan la descentralización de México, pues los pobres son probablemente los que sufren más de la falta de calidad en la educación o los servicios de salud. Los comentarios anteriores deben, sin embargo, ponerse en la balanza. El proceso de descentralización ha avanzado en los últimos años. En comparación con la situación de 1997, existe una mayor transparencia, más estabilidad presupuestaria y certidumbre para los gobiernos estatales y municipales, menos discrecionalidad a nivel federal y, como se comentó, mayor equilibrio y diversidad. Estos son logros importantes para un país altamente centralizado hace menos de una década. De igual manera, por lo menos para algunos estados y municipios, la descentralización debería haber contribuido a mejorar la calidad de los servicios y aumentar la infraestructura social, incluyendo a las comunidades pobres.31 Sin embargo, el punto en este sentido reside en reconocer que el proceso está lejos de haber concluido y que debe continuar, tal vez a mayor velocidad y con más profundidad que en años anteriores y, ojalá, con una visión coherente de su destino. Mientras esto sucede, existen tareas inmediatas para las secretarías y los organismos federales que pueden llevarse a cabo dentro del marco legal existente. Ejemplos de ellas son el aumento de la supervisión y el seguimiento del desempeño; divulgación de la información; fomentar la adopción de mejores prácticas estatales o municipales; comparar y difundir resultados entre estados y municipios; contener la proliferación de programas federales; prestar más atención a los incentivos; e inducir a 30 Lo anterior no debe interpretarse en el sentido de un desentendimiento total de las autoridades federales. Como se comentó en el caso del FAEB y del FAIS, por ejemplo, aún existen tareas importantes para la SEP y la SEDESOL en estos ámbitos. El punto aquí reside en encontrar el equilibrio adecuado entre la colaboración constructiva y el freeriding. 31 Podría esperarse que los resultados de los estudios sectoriales mencionados al inicio de estas notas proporcionen evidencia empírica para evaluar esto. 162 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres los estados a promulgar leyes que requieran más transparencia y rendición de cuentas en sus propios procedimientos de auditoría, entre otras. No obstante, existen temas políticos y de diseño que en el México de hoy no pueden ser resueltos sólo por el gobierno federal, como (i) el entendimiento político de un federalismo de recaudación de impuestos y gasto que sea sostenible y eficiente desde puntos de vista macro y microeconómicos, respectivamente; (ii) una definición más clara de responsabilidades en ámbitos clave como la salud; y (iii) un acuerdo político sobre la naturaleza y el papel de los sindicatos. La profundización del proceso de descentralización que contribuya a mejorar los servicios para toda la población, y en especial los pobres, implica que, en efecto, la democracia mexicana enfrenta un gran reto. Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres 163 164 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres REFERENCIAS Álvarez, José de Jesús (2005). Background Paper on Basic Education. ­ Washington, D.C. Banco Mundial. ­ Mimeo. ______, Vicente García Moreno y Harry Anthony Patrinos (2006). Institutional Effects as Determinants of Learning Outcomes : Exploring State Variations in Mexico. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ Mimeo. Andres, Luis Alberto (2005). Background Paper on FAIS : Social Infrastructure. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ Mimeo. Arredondo, Armando (2005). Background Paper on Health Services for the Poor : The Mexican Case. ­ México : Banco Mundial. ­ Mimeo. Arroyo Alejandre, Jesús y Antonio Sánchez Bernal (2003). "Políticas municipales para la promoción del desarrollo económico regional". ­ En: Políticas públicas municipales : una agenda en construcción / ed. Enrique cabrero Mendoza. ­ México : Miguel Angel Porrúa : CIDE, 2003. "Articulo 115 (1993). Los estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre". ­ En: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos : Titulo Quinto de los Estados de la Federación y del Distrito Federal (Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de Octubre de 1993). "Articulo 26 (1983). Capitulo IV. Plan y Programas". En: Ley de Planeación. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de Enero de 1983. Ashton, Toni., J. Cumming, J. McLean (2004). "Contracting for health services in a public health system: the New Zealand experience." ­ En: Health Policy 69(1): 2131. Banco Mundial (1999). Beyond the Center : Decentralization the State / Shahid Javed Burki... {et al.} ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ (World Bank Latin American and Caribbean Studies. Viewpoints). ______ (2000) Mexico: Transforming Schools into Effective and Efficient Learning Centers. ­ Report 20593ME. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ______ (2001a) Mexico: A Comprehensive Development Agenda for the New Era. Washington, D.C. : Banco Mundial. Decentralized Service Delivery for the Poor 165 ______ (2001b) Mexico: Advancing Educational Equity and Productivity in the Context of Decentralization. Washington, D.C. : Banco Mundial. ______ (2002) Mexico : StateLevel Public Expinditure Review : the case of VeracruzLlave. ­ Washington, D. C. : Banco Mundial. ­ Report No. 25162ME). ______ (2003). Southern States Development Strategy. ­ México : Banco Mundial. ­Mimeo. ______ (2004a). Mexico Public Expenditure Review. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ Vol. II. Main Report. ­ (Report No. 27894ME) ______ (2004b). Poverty in Mexico : An Assessment of Conditions, Trends and Government Strategy. ­ México : Banco Mundial. ­ lx, 270 p. ______ (2004c). World Development Report : Making Services Work for the Poor. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial : Oxford University Press. ­ xv, 271 p. ______ (2004d).Universal Health Insurance in Mexico : In Search of Alternatives. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ Mimeo. ______ (2004e).State Fiscal Overview. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ Mimeo. ______ (2005a). "A Study of Rural Poverty in Mexico".--En: Income Generation and Social Protection for the Poor. ­ México : Banco Mundial. pp.141416. ______ (2005b) Mexico : Determinants of Learning Policy Note. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ (Report No. 31842MX) ______ (2005b). Mexico : Infrastructure Public Expenditure Review (IPER). ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. 196 p. ­ (Report No. 33483MX. ______ (2005c). World Development Indicators. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ 440 p. ______ (2005d). Income Generation and Social Protection for the Poor. ­ México : Banco Mundial. ______ (2006a). Background Notes on Expenditure Decentralization and Poverty Alleviation in México. ­ México : Banco Mundial. ­ Mimeo. ______ (2006b) Quality of Education. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ (Forthcoming) Bardhan, Pranab y Dilip Mookherjee (2005). Decentralization, Corruption, and Government Accountability: an Overview. ­ For Handbook of Economic Corruption / ed. By Susan RoseAckerman, Edward Elgar. ­ Revised June 20, 2005. ­ 53 p. 166 Decentralized Service Delivery for the Poor Caballero, José María (2005). Background Paper on Rural Development Programs. ­ México : Banco Mundial. ­ Mimeo. Cabrero Mendoza, Enrique (2003). "Descentralización de la Política Social y Nuevo Papel de los Gobiernos Locales. ¿Políticas Multinivel o Múltiples Políticas?: el Caso de México.--En: Descentralización y Políticas Sociales en América Latina : dilemas políticos y estrategis de gestión pública/ ed. Jacint Jordana, Ricard Gomá. ­ Barcelona : CIDOB. Collins, R.A. y M.K. Hanson (1991). Summative Evaluation Report: SchoolBased Management/Shared DecisionMaking Project 198788 through 198990. ­ Office of Educational Accountability. ­ Miami, Florida : Dade County Public Schools. Colombo, F. y H. Oxley (2005). OECD Reviews of Health Systems :Mexico. ­ Paris : OECD. ­ 158 p. Díaz Cayeros, Alberto y Charles E. McLure (2000). "Tax Assignment". ­ En: Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization : lessons from Mexico / ed. Marcelo M. Giugale y Steven B. Webb. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ pp. 177199. ______ y Sergio Silva (2004). Descentralización a Escala Municipal en México : la Inversión en Infraestructura Social. ­ México : CEPAL. ­ 73 p. ­ (Serie Estudios y Perspectivas ; 15). EdStats : Education Statistics Database. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. Esquivel, Gerardo (1999). Educación y Desarrollo Regional : Una Evaluación Inicial de las Asignaciones del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal. ­ Presentado en el Seminario El Federalismo Desde los Estados y Municipios / Colegio Nacional de Economistas y el ITAM (Noviembre, 1988 : México). FAO (2004). Evaluación de la Alianza para el Campo 2004. ­ México : FAO. Fidler, Armin H. [et al.] (2005). Incorporation of Public Hospitals : A Silver Bullet Against Overcapacity, Managerial Bottlenecks and Resouce Contraints? Case Studies from Austria and Estonia. ­Washington D.C. : Banco Mundial. ­ 15 p. Figueras, Josep, Ray Robinson y Elke Jakubowski (ed.) (2005). Purchasing to Improve Health System Performance By ­ Europe : Open University Press. ­ (European Observatory on Health Systems and Policies). ­ 298 p. Fiszbein, Ariel (2004). Citizens, Politicians, and Providers : the Latin American Experience with Service Delivery Reform. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ Mimeo. Decentralized Service Delivery for the Poor 167 "Fórmula de Distribución de Recursos a las Entidades Financieras para los Programas Federalizados de Alianza para el Campo 2005" (2005).--En: Diario Oficial de la Federación (Enero 31, 2005). ­ México : Secretaría de Gobernación. Giugale, Marcelo M. y Steven B. Webb (eds) (2000). Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization : lessons from Mexico ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. Grindle, Merilee (2004). "Interests, Institutions, and Reformers : The Politics of Education Decentralization in Mexico". En: Crucial Needs, Weak Incentives : Social Sector Reform, Democratization, and Globalization in Latin America / ed. Robert R. Kaufman y Joan M. Nelson. ­ Baltimore, M.D : Johns Hopkins Press. ­ 542 p. ______ (2005) Study of Mexican Municipal Development. Mimeo. Ham, Chris. (2003). "Betwixt and Between: Autonomization and Centralization of UK Hospitals". ­ En: Innovations in Health Service Delivery : The Corporatization of Public Hospitals / ed. Alexander S. Preker, April Harding. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ pp. 265304. ­ (Health, Nutrition, and Population Series). Ham, Chris. y Loraine Hawkins (2003). "Implementing Organizational Reforms to Hospitals in the Public Sector". ­ En: Innovations in Health Service Delivery : The Corporatization of Public Hospitals / ed. Alexander S. Preker, April Harding. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial.-- pp. 79104. ­ (Health, Nutrition, and Population Series). Harrison, M. I. y J. Calltorp (2000). "The reorientation of marketoriented reforms in Swedish healthcare". ­ En: Health Policy 50(3): 21940. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) (2002). Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México (ENHRUM). ­ México : INEGI : El Colegio de México. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) (2005). La Telesecundaria Mexicana: Desarrollo y Problemática Actual. ­ México: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. Jiménez, E. y Y. Sawada (1999). "Do CommunityManaged Schools Work? An Evaluation of El Salvador's EDUCO Program." En: The World Bank Economic Review 13 (3): 41541. Kerrigan, George (2001). Public Spending for the Agriculture Sector and Development of Rural Areas : LAC, Trends, and Challenges. ­ Santiago de Chile : FAO. 168 Decentralized Service Delivery for the Poor King, E. y B. Ozler (1998). What's Decentralization got to do with Learning? The Case of Nicaragua's School Autonomy Reform. ­ Working Paper on Impact Evaluation of Education Reforms. ­ Washington, DC: World Bank. Knaul, Felicia, Héctor ArreolaOrnelas y Oscar Méndez (2005). "Protección Financiera en Salud : México, 1992 a 2004". ­ En: Salud Pública de México 47 (6):430439. Koppel, A. [et al.] (2003). "Evaluation of primary health care reform in Estonia." ­ En: Social Science & Medicine Jun:56(12): 24616. "Ley de Desarrollo Rural Sustentable" (2001). ­ En: Diario Oficial de la Federación (Diciembre 7, 2001). ­ México : Secretaría de Gobernación. Loera Varela, A. (2005). Cambios en las Escuelas que Participan en el PEC 20012004. Evaluación Cualitativa del Programa Escuelas de Calidad. Reportes Nacionales Fase 3. ­ México. Mimeo. LópezCalva, Luis [et al.] (2005). Poniendo al Ingreso de los Hogares en el Mapa de Mexico. ­ México. Mimeo. M.I.T. y the Bank of the Northeast (2000). Draft The Economic Wars Between the States. ­ (Presented at the OECD/State Government of Ceará International Meeting on Foreign Direct Investment in Brazil, December 12, 2002 Fortaleza.). Merino, Mauricio e Ignacio Macedo (2005). La Política Autista : Crítica a la Red de Implementación Municipal de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. ­ México : CIDE. ­ (Serie Documento de Trabajo ; 168). Merino, Gustavo (2003). "Descentralización del Sistema de Salud en el Contexto del Federalismo". ­ En: Caleidoscopio de la Salud. ­ México : Fundación Mexicana para la Salud. ­ pp. 195207. Milanovic, Branco (2002). Worlds Apart : InterNational and World Inequality 19502000. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ 120 p. Moreno, Carlos (2005). Decentralization, Electoral Competition, and Local Government Performance in Mexico. ­ Austin, Tex. : The University of Texas at Austin, LBJ School of Public Affairs. Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) (2005a). Health Systems Review : Finland. ­ Paris, OECD. _____ (2005b). Mexico Economic Surveys. Paris : OECD. _____ (2005c). Review of Health Systems : Mexico. ­ Paris, OECD. Decentralized Service Delivery for the Poor 169 Ozler, B. (2001). Decentralization and Student Achievement: The Case of Nicaragua's School Autonomy Reform. ­ Working Paper on Impact Evaluation of Education Reforms. ­ Washington, DC: World Bank. Paqueo, Vicente, Gladys LópezAcevedo y Suhas Parandekar (2003). On the Use of Transparent Formulas to Allocate Federal Education Transfers. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ ( Policy Research Working Paper ; 3173). ­ 14 p. Parker, Susan y Carla Penderzini (2002) "Diferencias de Género en la Educación en México". En Elizabeth G. Katz y María C. Correia (Coord.) La Economía de Género en México. México: Banco Mundial y Nacional Fianciera. Preker, A. (2005). Spending Wisely : Buying Health Services for the Poor . ­ Washington, D.C. ­ Banco Mundial. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005. ­ México : Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. ­ 262 p. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2004). Informe sobre el Desarrollo Humano 2004 : la Libertad Cultural en el Mundo Diverso de Hoy. ­ México : PNUD. ­ 385 p. Qian, Yingyi y Barry R. Weingast (1997). Federalism as a Commitment to Reserving Market Incentives. ­ En: Journal of Economic Perspectives. 11(4):8392. Reglas de Operación de la Alianza para el Campo : con modificaciones http://www.sagarpa.gob.mx/sdr/progs2003/alianza2003.htm Scott, Graham, Lynne McKenzie y James Webster (2003). "Maladjustments in the Corporatization Model : Hospital Reform in New Zealand". En: Innovations in Health Service Delivery : The Corporatization of Public Hospitals / ed. Alexander S. Preker, April Harding. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial. ­ pp. 305344. ­ (Health, Nutrition, and Population Series). Scott, John (2005). Background Paper : Seguro Popular Incidence Analysis. ­ México : Banco Mundial. ­ Mimeo. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) (2002). Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable : 20022006. ­ México : SAGARPA. Secretaria de Salud (SSA) (2005). Salud México 2004 : Información para la Rendición de Cuentas. ­ México : SSA. ­ 229 p. 170 Decentralized Service Delivery for the Poor Serven, Luis y Cesar Calderón (2004). "The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income". ­ En: Econometric Society 2004 Latin American Meetings ; 173. ­ 43 p. Sorensen, R. J. y J. Grytten (2003). Service Production and Contract Choice in Primary Physician Services.. ­ En: Health Policy 66(1): 7393. South, O. (1991). From Compliance to Continuous Improvement­Leading and Managing Schoolbased Management. ­ Monroe County, Florida. Székely Pardo, Miguel [et al.] (2005). Poniendo a la Pobreza de Ingresos y a la Desigualdad en el Mapa de México. Mimeo. Taylor, D.L. y I.E. Bogotch (1992). Schoollevel effects of teachers' participation in decisionmaking. ­ Baton Rouge : Louisiana State University. Mimeo. Tendler, Judith (1987). What Ever Happened to Poverty Alleviation? ­ A Report Prepared for the MidDecade Review of the Ford Foundation's Programs on Livelihood, Employment and Income Generation. (March). ______ (2000). The Economic Wars Between the States. ­ Presented at the OECD/State Government of Ceará Meeting on Foreign Direct Investment and Regional Development, Fortaleza, 12 December 2002. http://www.oecd.org/dataoecd/44/17/2489851.pdf Vidal, Cecilia [et al.] (2006). Cobertura Efectiva del Sistema de Salud en México: 20002003. ­ México : SSA, Dirección General de Información en Salud : Instituto Nacional de Salud Pública : Harvard Initiative for Global Health. Webb, Steven, Christian González y David Rosenblatt (2004). Background Paper : Mexico Fiscal Overview. ­ Washington, D.C. : Banco Mundial.­ Mimeo. ______ y Juan Antonio Zapata ed. (2006).Experiencias Internacionales en Relaciones Fiscales Intergubernamentales : Alemania, Australia, Brasil, Canadá y España ­ Washington, D.C. : Banco Mundial : Innovación México :USAID : ITESM. World Health Organization (WHO) (2000). The World Health Report 2000. Health Systems : Improving Performance. ­ Ginebra : WHO. Decentralized Service Delivery for the Poor 171 Descentralización y Entrega de Servicios para los Pobres: Reporte Se terminó de imprimir en el mes de augosto del 2006 en IMPRIME TUS IDEAS, S.A. de C.V., Horacio 340, Polanco, CP. 11560, México, D.F. imprimetusideas@prodigy.net.mx La edición consta de 500 ejemplares