59463 Возрастание глобального интереса к сельскохозяйственным землям: приведет ли это к долгосрочным выгодам и справедливому распределению благ? Клаус Дайнингер и Дерек Байэли при участии Джонатана Линдзи, Эндрю Нортона, Харриса Селода и Мерседес Стиклер i Обзор Резкий рост цен на продовольствие в 2007–2008 годах и последующий период относительно высоких и нестабильных цен на продовольствие заставили импортозависимые страны задуматься о своей уязвимости в вопросах продовольственной безопасности и стали предпосылкой для поиска возможностей обеспечения поставок продовольствия из-за рубежа. Бум цен на продовольствие и снижение привлекательности других активов вследствие финансового кризиса вызвали всплеск интереса со стороны различных инвесторов к сельскохозяйственному сектору и приобретению земли в развивающихся странах. Поскольку эмпирических данных о масштабах этой новой тенденции немного, мнения о ее возможных последствиях разделились. Одни видят в ней возможность решить давно наболевший вопрос недостатка инвестиций в сельское хозяйство. Это позволило бы богатым земельными ресурсами странам получить доступ к передовым технологиям и трудоустроить малообеспеченное фермеров сельское население. При грамотном подходе новые инвестиции в сельское хозяйство способствовали бы созданию условий для устойчивого и всеобъемлющего роста. Другие считают, что стремление привлечь инвесторов в условиях слабого потенциала государства, нечетко определенных правах собственности и серьезного недостатка ресурсов у регулирующих органов может привести к утверждению проектов, которые не дадут ожидаемых результатов, например, потому, что они социально, технически или финансово нежизнеспособны. Такой исход событий может привести к конфликтам, ущербу окружающей среде и «проклятию ресурсов», при котором выгода ограниченного круга может обернуться ростом неравенства и деградацией ресурсов в долгосрочной перспективе. Без достоверной информации о крупных инвестициях довольно сложно определить, какая из этих позиций правильная, или консультировать страны по поводу того, как свести к минимуму связанные с такими инвестициями риски и в то время использовать по максимуму все открывающиеся возможности. Такая информация часто недоступна для тех, чьи интересы могут быть ущемлены, а также для ответственных за принятие решений или для общественности. Данный доклад призван заполнить этот информационный пробел и предоставить основные данные, которые будут способствовать информированному обсуждению крупных приобретений земельной собственности. В докладе основное внимание уделяется аналитическим, а не нормативным аспектам. В докладе ставятся четыре основные задачи:  Использовать эмпирические данные для информирования правительств стран- клиентов (особенно стран, богатых земельными ресурсами), а также инвесторов, агентств развития и гражданское общество о текущих тенденциях.  Рассмотреть события в контексте, оценить их возможное долгосрочное влияние путем выявления общих предпосылок спроса и предложения земельных ресурсов, а также показать, как политика государства влияет на землепользование, положение домашних хозяйств и распределение выгод и издержек проектов.  Дополнить информацию о спросе на землю оценкой предложения (наличия земель, потенциально пригодных для сельского хозяйства) с разбивкой по географическим регионам. ii  Вкратце изложить, как различные участники процесса могут свести к минимуму свои риски и по максимуму использовать возможности для сокращения бедности и стимулирования и экономического роста, особенно в сельской местности. Всемирный банк признает, что крупные инвестиции в сельское хозяйство сопряжены с серьезными трудностями, которые можно успешно преодолеть только тогда, когда все заинтересованные стороны эффективно сотрудничают друг с другом. Совместно с Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО), Международным фондом сельскохозяйственного развития (МФСР), Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) и другими партнерами, Всемирный банк сформулировал семь принципов, которых следует придерживаться всем заинтересованным сторонам, чтобы инвестиции не причиняли вреда, были устойчивыми и способствовали развитию. Эти принципы представлены во вставке 1. Вставка 1. Принципы ответственных инвестиций в сельское хозяйство 1. Уважение прав на землю и ресурсы. Существующие права на землю и соответствующие природные ресурсы должны признаваться и уважаться. 2. Обеспечение продовольственной безопасности. Инвестиции должны укреплять продовольственную безопасность, а не ставить ее под угрозу. 3. Обеспечение прозрачности, надлежащего управления и соответствующей благоприятствующей среды. Процесс приобретения земли и других ресурсов и последующей реализации соответствующих инвестиций должен быть прозрачными и четко отслеживаемым, обеспечивающим подотчетность всех заинтересованных сторон в рамках надлежащей правовой, нормативной и деловой среды. 4. Консультации и участие. Со всеми, чьи материальные интересы могут быть затронуты, должны проводиться консультации. Достигнутые в ходе консультаций договоренности следует должным образом запротоколировать и неукоснительно выполнять. 5. Ответственные инвестиции в сельское хозяйство. Инвесторы должны принимать все необходимые меры, чтобы проекты соответствовали букве закона, отражали передовой отраслевой опыт, были экономически целесообразными и устойчивыми в долгосрочном плане и в распределении полученных благ. 6. Социальная устойчивость. Инвестиции должны давать ожидаемые положительные результаты в социальном плане и в плане распределения выгод и не усугублять положение уязвимых групп. 7. Экологическая устойчивость. Воздействие проектов на окружающую среду должно тщательно анализироваться, и должны приниматься все необходимые меры для стимулирования устойчивого использования ресурсов, а также минимизации рисков и масштабов негативных последствий. Данные принципы уже сыграли важную роль в напоминании странам и инвесторам о своих обязанностях, а также в привлечении внимания к тем случаям, когда эти принципы не соблюдались. В то же время, страны должны взять на себя инициативу и стратегически определить, какой тип инвестиций поможет им наиболее эффективно реализовывать свои основные цели в области развития. Четкое представление о том, что происходит, какие на то причины, и какие есть возможности для того, чтобы основные заинтересованные стороны наиболее эффективно играли свою роль, будет иметь решающее значение для уточнения, как именно эти принципы могут выполняться в условиях конкретной страны. Для того чтобы предоставить странам и другим заинтересованным сторонам эмпирическую базу, на основе которой можно было бы получить четкое представление о вопросе и принять взвешенное решение, мы используем различные методологические подходы в определенной последовательности. Во-первых, опираясь на опыт освоения земель в Азии, Латинской Америке, Восточной Европе и Африке, мы рассматриваем iii полученные уроки, которые могут оказаться полезны в свете прогнозируемого спроса на сырьевые товары и землю в будущем. Во-вторых, мы анализируем, насколько спрос на землю в последнее время отличается от подобных процессов в прошлом, и уточняем, какие в связи с этим могут возникнуть трудности в плане управления земельными ресурсами, институционального потенциала и понимания местным населением своих прав. Для этого мы используем различные источники, начиная от новостей в средствах массовой информации о планируемом приобретении земли и заканчивая официальными данными стран и данными реальных проектов. В-третьих, для того чтобы правильно очертить вопрос и способствовать его включению в стратегии развития стран, мы определяем сельскохозяйственный потенциал земельных угодий (обрабатываются они сейчас или нет), чтобы предоставить базу для количественного определения разницы между текущей и потенциальной урожайностью, и уточняем площадь земельных угодий, которые можно было бы дополнительно использовать для сельского хозяйства, где интерес инвесторов может реально материализоваться. В-четвертых, мы сравниваем политические, правовые и институциональные параметры стран, чтобы выявить передовой опыт в различных контекстах и помочь сталкивающимся с этой проблемой странам разработать стратегию, которая позволит свести к минимуму риски и использовать по максимуму возможности. И наконец, учитывая то, что масштабы и характер вышеуказанной тенденции требуют участия и вклада различных заинтересованных сторон, мы рассматриваем сферы, где перед правительствами государств, частным сектором, гражданским обществом и международными организациями стоит задача внести свой вклад. 1. Расширение возделываемой земли: предпосылки, основные факторы и прогнозируемые последствия Освоение новых земель для земледелия ─ процесс далеко не новый. В период 1990-2005 годов посевные площади увеличивались на 2,7 миллиона гектаров в год ─ в результате общая площадь возделываемых земель достигла порядка 1,5 миллиардов гектаров. Прирост площади возделываемых земель на 5,5 миллионов гектаров в год в развивающихся странах опережал сокращение посевных площадей в развитых странах и странах с переходной экономикой (-0,9 и -2 миллионов гектаров соответственно). Освоение новых земель для земледелия было сосредоточено в странах Африки к югу от Сахары и странах Латинской Америки и Юго-Восточной Азии, причем масштаб и темпы этого процесса могли бы быть еще выше, если бы не рост производительности. Основными товарами, стимулирующими спрос на пахотные земли, были масличные культуры, сахарный тростник, рис, кукуруза и лесопосадки. На фоне общего роста спроса на товары в связи с ростом населения и уровня доходов, а также с намерениями стран по расширению использования биотоплива, активизация торговли привела к сдвигу производства в развивающиеся страны с наиболее высоким производственным потенциалом. Например, с 1990 года производство соевых бобов в странах Латинской Америки росло в два раза быстрее, чем в США (хотя и с гораздо более низкой базы). Производство быстрорастущих деревьев для древесины и целлюлозы росло в Южной Америке в три-четыре раза быстрее, чем уровень, которого потенциально можно достичь в Европе или в США. С другой стороны, площадь земель, пригодных для богарного земледелия, существенно не увеличилась и даже сократилась в большинстве стран Ближнего Востока и Северной Африки, а также в Китае или Индии. iv Маловероятно, что расширение возделываемых площадей замедлится. Рост численности населения, доходов и урбанизации будут и далее стимулировать рост спроса на отдельные продукты питания (особенно масличные культуры и продукты животноводства) и связанный с ними спрос на корм для скота и промышленные товары. По пессимистичным прогнозам, 6 миллионов гектаров новых земель будет введено в оборот в развивающихся странах к 2030 году. Две трети этой площади будет приходиться на страны Африки южнее Сахары и страны Латинской Америки, где потенциал расширения площадей для сельского хозяйства особенно высок. В то же время во многих странах, которые представляют интерес для инвесторов, продуктивность возделываемых в настоящее время земель составляет лишь часть того, что может быть реально достигнуто. Таким образом, согласованные усилия, направленные на содействие существующим сельхозпроизводителям в достижении потенциала продуктивности и максимально эффективного использования имеющихся в распоряжении ресурсов, могут существенно замедлить темпы введения в оборот новых земель и создать большие возможности для существующих сельхозпроизводителей. Поскольку инвестиции в расширение возделываемых площадей ─ явление не новое, важно учитывать извлеченные из предыдущего опыта уроки. Даже при беглом ознакомлении с недавним опытом расширения возделываемых площадей в разных регионах мира можно отметить, что существует взаимосвязь между такими инвестициями и экологическими и социальными рисками, а также между политикой государства и конечными результатами проектов. Предыдущий опыт также показывает, что для достижения устойчивых результатов необходимы новые подходы и активное участие всех заинтересованных сторон. В Латинской Америке можно отметить ряд процессов расширения возделываемых площадей, которые привели к неоднозначным последствиям. Наиболее широкую известность получили вырубка лесов для экстенсивного животноводства и установление прав на землю в бассейне Амазонки. Часто чистый эффект этих процессов был отрицательным, поскольку большинство освобожденных от леса земель так не было введено в продуктивный оборот. Другой известный процесс ─ культивация сои и других культур в бразильских «серрадо» (саваннах) в рамках программ государственных инвестиций в исследования и разработки, которые при использовании подходящих сортов и внедрении мер защиты почвы от эрозии позволили ввести в оборот ранее непригодные для сельского хозяйства кислые почвы. И хотя это был настоящий технологический прорыв, прямое воздействие проекта на уровень бедности в сельской местности оказалось не таким весомым, как можно было бы ожидать, потому что капитальные субсидии стимулировали внедрение механизированных форм производства. Государство и частный сектор Бразилии и соседних стран сейчас признают, что инвестиции в сельское хозяйство и введение новых земель в оборот сопряжены с серьезными экологическими проблемами и что для минимизации негативного воздействия необходимо принимать ряд мер. К ним относятся восстановление деградированных земель, последовательная реализация и контроль исполнения законодательства об "обязательных резервах" (минимальной площади леса на землях в сельскохозяйственной собственности), четкое определение границ охраняемых территорий и экологических зон. В течение последних 15 лет продажа с аукциона 235500 гектаров государственных земель на тихоокеанском побережье Перу принесла почти 50 миллионов долларов инвестиций, привела к созданию большого количества новых рабочих мест и заложила фундамент для превращения страны в v ведущего экспортера сельскохозяйственной продукции с высокой добавленной стоимостью (см. вставку 1).1 В Юго-Восточной Азии дополнительные земли стали осваиваться под производство пальмового масла, главным образом, крупными поместьями. В Индонезии и Малайзии в этот процесс часто были вовлечены и связанные с ними мелкие хозяйства. В Таиланде и Вьетнаме значительно возросло производство риса (полностью за счет мелких хозяйств). В связи с ростом мирового спроса, высокой доходностью инвестиций и низкой стоимостью рабочей силы производство пальмового масла стремительно растет. В Индонезии посевные площади увеличились более чем в два раза, с примерно 2,9 миллионов гектаров в 1997 году до 6,3 миллионов гектаров в 2007 году с активным участием в производстве мелких хозяйств и с созданием около 1,7 - 3 миллионов рабочих мест. В ответ на меры экономической политики, направленные на стимулирование развития промышленности путем передачи земель (и деревьев на ней) бесплатно, большие площади высокой ценности в плане биоразнообразия были обезлесены, а пальмовые деревья на них так никогда и не посажены. Это вызвало серьезные опасения, что освоение земель под производство пальмового масла приведет к утрате биоразнообразия, увеличению выбросов парниковых газов и социальным конфликтам из -за проблем с признанием прав местного населения на землю. В связи с ожидаемым дальнейшим ростом спроса на пальмовое масло чрезвычайно важно, чтобы расширение плантаций происходило за счет восстановления деградированных пастбищ, а не вырубки лесов. Расчеты показывают, что площади таких деградированных земель, по крайней мере, вдвое превышают то, что будет необходимо для удовлетворения растущего спроса в течение следующего десятилетия. Существует много экономически целесообразных вариантов использования этих земель. Главный из них ─ использование платежей за экологические услуги и сокращение выбросов, вызванных обезлесением и деградацией лесов (совместная программа Организации Объединенных Наций по сокращению выбросов в результате обезлесения и деградации лесов в развивающихся странах) для усиления стимулов для производства пальмового масла на деградированных землях, а не на месте существующих лесов. Однако успешное применение этих механизмов требует, чтобы права тех, кто занимает эти деградированные земли, были соответствующим образом определены и компенсированы. Таиланд и Вьетнам четко определили права собственности и с помощью государственных инвестиций обеспечили мелким хозяйствам доступ к технологиям. Увеличение этими странами экспорта риса и впоследствии другой сельскохозяйственной продукции с высокой добавленной стоимостью за счет производства мелких и средних хозяйств свидетельствует о том, что такая экономическая политика имела серьезный эффект сокращения бедности и постепенного увеличения размеров хозяйств, поскольку темпы роста в несельскохозяйственных отраслях тоже ускорились. Это говорит о том, что рост производства отнюдь не зависит от крупных приобретений земельной собственности. Так, в каучуковой отрасли производство в целом сместилось с крупных плантаций на мелкие. А ряд стран (таких, как Камбоджа) с относительно богатыми земельными ресурсами, но 1 В Перу процессы продажи государственных земель вдоль тихоокеанского побережья для последующего сельскохозяйственного использования очень прозрачные и конкурентные. В Амазонии процессы передачи прав на землю менее открытые, и существует много лазеек для нарушений. vi основанным, главным образом, на мелких хозяйствах производством, недавно с переменным успехом предприняли попытку привлечь внешние инвестиции. В большинстве стран Африки расширение возделываемых площадей проводилось мелкими хозяйствами в контексте роста населения.2 И хотя на континенте есть страны как бедные земельными ресурсами (например, Руанда и Малави), так и относительно богатые (например, Танзания, Замбия и Демократическая Республика Конго), крупных инвестиций было немного. Главной причиной были перекосы в проводимой политике, которые вели к дискриминации сельского хозяйства (особенно в области экспорта и государственных инвестиций в развитие сельских районов) и снижали инвестиционную привлекательность, тем самым сдерживая развитие сельскохозяйственного потенциала Африки. Постепенный отказ от многих мер такой политики в течение последних двух десятилетий позволил ускорить темпы сельскохозяйственного роста и открыл путь для возобновления интереса инвесторов к континенту. Тем не менее, многие попытки добиться скачка в росте сельского хозяйства за счет крупного сельскохозяйственного производства (как это было в Судане, Танзании и Замбии) не увенчались успехом. В ряде случаев игнорирование существующих прав на землю привело к конфликтам и подорвало стимулы для инвестиций. Несовершенные технологии и неэффективное управление усугубили связанные с этим негативные последствия. Кроме того, рост конкурентоспособности сдерживают структурные проблемы, связанные с недооценкой важности технологий, инфраструктуры и соответствующих институтов. Во многих случаях эти проблемы привели к разочаровывающим результатам попытки коммерческого производства агро-сырьевых товаров, по которым у Африки есть сравнительные преимущества. Вместо этого, экспортный успех ограничился культурами с более высокой добавленной стоимостью, такими как хлопок, какао, кофе и в последнее время продукцией садоводства. Такие пробелы негативно отражаются и на результатах мелких хозяйств. Так ни в одной из африканских стран к югу от Сахары (например, в Мозамбике, Замбии, Судане или Мадагаскаре), которые в последнее время привлекли внимание инвесторов, не удалось достичь более 25 процентов потенциальной урожайности, а площадь возделываемых земель на одного сельского жителя остается намного ниже 1 гектара. Если улучшить технологии, инфраструктуру и институты, рост мирового спроса на сельскохозяйственную продукцию может принести большую выгоду существующим производителям и странам. Перед государством и частным сектором стоит задача найти такое решение этих проблем, чтобы получить максимальную внутреннюю пользу. Восточная Европа и Центральная Азия находятся в парадоксальной ситуации, когда инвестиции в очень крупные хозяйства происходят на фоне общего сокращения использования сельскохозяйственных земель. После окончания советской эпохи площади посевов зерна в России, Украине и Казахстане сократились на 30 миллионов гектаров. Большинство этих земель были перепрофилированы под пастбища или пар в связи с отсутствием необходимой технологии и доступа к рынкам. В условиях переходного периода крупные хозяйства имели преимущества в решении проблем финансирования, 2 Большие хозяйства были созданы в колониальные времена и часто либо подверглись земельной реформе, либо были национализированы (Бинсвангер и др. 1995). Даже в отраслях с долгим предварительным этапом обработки сырья (например, какао) большая часть производства осуществляется мелкими, а не крупными хозяйствами. vii инфраструктуры и технологий, что привело к их высокой концентрации. Например, 70 крупнейших производителей России и Украины контролируют более 10 миллионов гектаров земли. Крупные хозяйства были одним из ключевых факторов увеличения производства зерна в России, Украине и Казахстане ─ трех самых богатых земельными ресурсами странах региона. Регион имеет значительный потенциал повышения продуктивности за счет улучшения технологий. В целом, учитывая существенные различия в трудоемкости выращивания различных культур, социальные последствия расширения площади пахотных будут зависеть от выбора культур, которые будут выращиваться на этих землях, а также от способов организации производства. Сельскохозяйственное производство во всем мире исторически осуществлялось крестьянскими хозяйствами (за исключением выращивания культур на плантациях), и рост хозяйств был обусловлен, главным образом, ростом заработной платы в несельскохозяйственных отраслях экономики. Последние достижения в области технологии (нулевая обработка почвы, использование болезнеустойчивых сортов сельскохозяйственных культур и применение информационных технологий ) упростили управление крупными хозяйствами. Но настоящие «суперхозяйства» появились только тогда, когда вертикальная интеграция операций далеко за пределы стадии производства позволила крупным предприятиям успешнее преодолевать препятствия, создаваемые несовершенством рынка факторов производства, особенно маркетинга и доступа к финансированию. Таким образом, крестьянские хозяйства, связанные с перерабатывающими предприятиями и экспортерами контрактными или другими эффективными партнерскими отношениями (в том числе через объединения производителей), будут и далее фундаментом для развития сельских районов. 2. Отличаются ли недавние процессы приобретения земельной собственности от аналогичного опыта в прошлом? Инвесторов привлекают страны с богатыми земельными ресурсами и страны со слабым управлением земельными ресурсами. Сырьевой бум 2008 года резко повысил интерес к сельскохозяйственным землям как к потенциальным инвестициям, особенно в странах Африки южнее Сахары. По сообщениям прессы, инвесторы выразили заинтересованность в 42 миллионах гектаров земель в менее чем за год. Из них более 75 процентов (32 миллиона гектаров) находятся в Африке южнее Сахары. Особый интерес привлекли страны, богатые необрабатываемыми и непокрытыми лесом землями, пригодными для сельского хозяйства. Вместе с тем, большой интерес вызвали и страны, где есть проблемы с официальным закреплением прав на землевладение в сельской местности . Это вызвало серьезную обеспокоенность способностями местных органов управления защитить уязвимые группы от потери земли, на которую они имеют законные, но часто формально непризнанные претензии. Особенно в таких странах важны информирование общественности, широкий доступ к информации о текущих сделках и бдительный контроль со стороны гражданского общества наряду с другими усилиями по совершенствованию механизмов управления земельными ресурсами, в том числе общей политики, а также нормативно-правовой базы, регулирующей крупные приобретения земельной собственности. Учитывая, что только 20 процентов таких предприятий реально начинают производство, существует большой разрыв между планами и их фактической реализацией. В будущем, возможно, необходимо будет предусмотреть механизмы viii передачи земли от нежизнеспособных предприятий к более эффективным предпринимателям. Учетные данные о приобретениях земельной собственности свидетельствуют о важной роли политики и местных игроков, а также о том, что польза от реализованных на сегодняшний день проектов была весьма скромной. Данные официальных кадастров 14 стран3 позволяют предположить, что политика стран влияет на размер и характер крупной передачи прав собственности на землю независимо от того, будь то аренда или продажа. В Танзании, где права на землю твердо закреплены за сельскими населенными пунктами, в период с января 2004 года по июнь 2009 года инвесторам было передано менее 50000 гектаров. В то время как за тот же период в Мозамбике были переданы 2,7 миллиона гектаров. Однако в ходе аудита 2009 года было установлено, что около 50 процентов этой земли было либо использовано только частично, либо не использовано вообще. В 2004- 2008 годах общая площадь переданной инвесторам земли составила 4 миллиона гектаров в Судане, 2,7 миллиона гектаров в Мозамбике, 1,6 миллиона гектаров в Либерии (существенная часть в рамках пересмотра существующих соглашений) и 1,2 миллиона гектаров в Эфиопии (таблица 1). Практически везде доминировали местные, а не иностранные инвесторы. Более того, в большинстве случаев не ожидалось существенного увеличения количества новых рабочих мест или роста чистых инвестиций. Таблица 1. Крупные приобретения земельной собственности в отдельных странах Удельный Площадь Средний размер Страна Проект вес местных (1000 га) (га) инвесторов a Камбоджа 61 958 8985 70 Эфиопия 406 1190 700 49 Либерия 17 1602 59374 7 Мозамбик 405 2670 2225 53 Нигерия 115 793 1500 97 Судан 132 3965 7980 78 Примечание: Данные за период 2004-2009 годов за исключением Камбоджи и Нигерии, которые охватывают 1990-2006 годы. Данные по Либерии относятся к пересмотру ранее заключенных концессионных соглашений. Источник: Данные по различным проектам, собранные для данного доклада. a. Удельный вес местных инвесторов ─ отношение площади земель, переданных местным инвесторам (по сравнению с площадью земель, переданных иностранцам) к общей площади переданных земель, а не удельный вес инвестиций. Данные кадастров стран указывают на серьезные недостатки институционального потенциала и управления информацией о земле. Во многих странах, где спрос на землю в последнее время возрос, несовершенство процесса отбора предложений, утверждение проектов без проведения комплексной экспертизы, соперничество между учреждениями с дублирующимися сферами ответственности и атмосфера секретности создают благоприятные условия для нарушений. Официальные документы о приобретениях земельной собственности часто являются неполными, и пренебрежение социальными и экологическими нормами тоже далеко не редкость. Все это создает опасность возникновения «гонки уступок», когда государства конкурируют друг с другом за 3 Камбоджа, Демократическая Республика Конго, Эфиопия, Индонезия, Либерия, Лаосская Народно-Демократическая Республика, Мозамбик, Нигерия, Пакистан, Парагвай, Перу, Судан, Украина и Япония. ix инвестиционный капитал, постепенно смягчая нормативно-правовой режим. Несовершенство процесса проведения местных консультаций и нечеткие описания границ земельных участков создают ряд проблем, а именно: подрывают уверенность в гарантированности владения земельной собственностью и снижают инвестиционную привлекательность, повышают вероятность конфликта, создают трудности для государства в плане сбора налогов на землю и контроля соблюдения инвесторами соглашений, заключенных с местным населением. Анализ реальных проектов подтверждает, что есть основания для обеспокоенности по поводу рисков, сопряженных с крупными инвестициями такие, как: (1) несовершенство механизмов управления земельными ресурсами и неспособность признать, защитить или (если есть возможность договориться о добровольной передаче земли) должным образом компенсировать местному населению утрату прав на землю ; (2) отсутствие у государства потенциала реализации и управления крупными инвестициями, в том числе обеспечения широких консультаций с участием всех заинтересованных сторон, которые привели бы к заключению четких и осуществимых соглашений; (3) утверждение недостаточно проработанных инвестиционных предложений, нецелесообразных технически или противоречащих местному видению и национальным планам развития, а в некоторых случаях приводящих к тому, что инвесторы начинают посягать на местные земли для того, чтобы свести концы с концами; и (4) конфликт по поводу ресурсов с негативными последствиями в плане гендерного равенства и распределения выгод и издержек проекта между всеми, на кого проект оказывает влияние. Анализ реальных проектов также показывает, что во многих случаях ход реализации проектов значительно отставал от запланированного графика. В результате, местное население часто страдало от утраты активов, но не получало всех обещанных выгод, либо не получало никаких выгод вообще. Вместе с тем, при анализе различных аспектов проектов местными консультантами было выявлено, что инвестиции могут приносить выгоду по четырем направлениям: (1) поддержка социальной инфраструктуры, часто через фонды развития общин, используя компенсацию за землю; (2) создание рабочих мест; (3) обеспечение местным производителям доступа к рынкам и технологиям, и (4) увеличение местных или национальных налоговых поступлений. Когда инвестиции приносили прибыль, социальные последствия этих инвестиций определялись не только величиной принесенной пользы, но и тем, кто именно извлек выгоду из положительных результатов. Например, предприниматели и квалифицированные специалисты выигрывали от открытия вследствие инвестиций новых рабочих мест. Одновременно с этим, уязвимые группы населения или женщины теряли доступ к источникам средств к существованию без всякой компенсации. Это подчеркивает важность принятия во внимание и решения с самого начала вопрос о распределении выгод и издержек проекта между всеми, на кого проект может оказать влияние. 3. К типологии стран: связь между богатством ресурсами и воздействием на местное население Резерв пригодных для богарного земледелия площадей сосредоточен в ограниченном числе стран, в основном в Африке, Латинской Америке, Восточной Европе и Центральной Азии. Информация о потенциальном наличии пригодных для обработки земель по регионам дополнит информацию о спросе на землю и может оказаться весьма ценной во всех отношениях для всех заинтересованных сторон. Во-первых, участие в составлении x карт потенциально подходящих земельных участков может помочь местным общинам и правительствам государств в определении областей, где интерес инвесторов может материализоваться. Во-вторых, в ожидании потенциального спроса страны могут инициировать реализацию приоритетных мер по обеспечению местных прав собственности и обучения местного населения. Это снизит интерес инвесторов к уязвимым территориям или земляи с низким потенциалом, где инвестиции могут нанести ущерб окружающей среде и лишить местное население доступа к средствам к существованию. В-третьих, информация о потенциальной стоимости земли, полученная в ходе этого мероприятия, может помочь местным общинам рассмотреть альтернативные варианты использования своей земли и дать им представление о том, какой может быть реальная цена при передаче земли. В целом, более половины земель, которые потенциально могут быть использованы для расширения посевных площадей, находятся в десяти странах, пять из которых в Африке (Судан, Демократическая Республика Конго, Мозамбик, Мадагаскар, Чад, Эфиопия). Сейчас площадь невозделываемых земель, пригодных для земледелия, не покрытых лесом, не относящихся к охраняемым территориям и с плотностью населения не превышающей 25 человек на квадратный километр (или 20 гектаров на домашнее хозяйство) составляет 445 миллионов гектаров (таблица 2). Это эквивалентно почти трети площади возделываемых в мире земель (1,5 миллиарда гектаров). Но еще больше земель в Африке находится вдали от необходимой инфраструктуры. Таблица 2. Потенциальное наличие невозделываемых земель в различных регионах Общая площадь Доля земли на расстоянии от рынка (%) (1000 га) < 6 часов езды > 6 часов езды Африка к югу Сахары 201761 47 53 Латинская Америка и 123342 76 24 Карибский бассейн Восточная Европа и 51136 86 14 Центральная Азия Восточная и Южная Азия 14769 22 78 Ближний Восток и Северная 2716 97 3 Африка Остальной мир 52134 47 53 Итого 445858 59 41 Примечание: Данные определяют необрабатываемые земли с высоким агроэкологическим потенциалом в районах с плотностью населения не выше 25 человек на квадратный километр Источник: Фишер и Шах, 2010 Классификации стран по наличию земли, пригодной для богарного земледелия, и разнице между текущей и потенциальной урожайностью («разница в продуктивности») на уже возделываемых землях может оказаться полезной при планировании, а также помочь определить возможности, в том числе стимулировать существующих мелких производителей использовать развитие земель таким образом, чтобы внести свой вклад в общее развитие страны. На рисунке представлен график зависимости отношения пригодных площадей к уже возделываем (в log) от потенциала увеличения урожайности для ряда стран. xi Во многих странах, как в тех, где есть дополнительные земли для расширения возделываемых площадей, так и в тех странах, где таких резервов нет, есть большой потенциал для увеличения продуктивности существующих сельскохозяйственных земель, что может оказать сильное воздействие на бедность. Таким образом, страны с относительно низкими резервами или вообще без резерва пригодных для земледелия земельных участков (например, Бурунди, Египет, Индия, Малави и Руанда) находятся на левой стороне графика, а страны с относительно большими резервами соответствующих земель (например, Аргентина, Бразилия, Россия, Судан, Уругвай и Замбия) находятся на правой стороне графика. Страны также сильно различаются по показателю достижения потенциала урожайности. Большой разрыв между текущей и потенциальной урожайностью (текущая урожайность составляет менее 30 процентов от потенциальной урожайности, как показывают данные по большинству стран Африки ) указывает на несовершенство технологии, рынков капитала, инфраструктуры или необходимых государственных институтов, в том числе института прав собственности. В странах с большим количеством подходящих земельных участков, которые сейчас не обрабатываются, освоение новых земель не окажет существенного влияния на развитие, если не будут приняты меры в отношении причин, лежащих в основе широко распространенной неспособности в полной мере использовать производственный потенциал уже имеющихся посевных площадей. Тщательный анализ этих причин в рамках более широкой государственной стратегии развития сельского хозяйства и сельских районов, в рамках которой определяется необходимый объем частных инвестиций, может помочь реализовать этот потенциал за счет привлечения инвестиций, что в свою очередь поможет существующим мелким хозяйствам реализовать продуктивный потенциал своей земли. В целом, следующая типология может быть использована для классификации стран на четыре типа в соответствии с квадрантами на рисунке 1. Тип 1: Мало земли для расширения площадей, маленькая разница между текущей и потенциальной урожайностью. В эту группу входят некоторые страны Азии, Западной Европы и Ближнего Востока с высокой плотностью населения и ограниченной площадью земель, пригодных для богарного земледелия. Ведущую роль в сельскохозяйственном росте играли и будут продолжать играть высокопроизводительные секторы мелких хозяйств, которые могут уменьшиться по мере роста занятости в несельскохозяйственных отраслях. Инвесторы регулярно предоставляют капитал, технологии и доступ к рынкам путем заключения контрактов с сельхозпроизводителями для удовлетворения спроса на продукцию с высокой добавленной стоимостью. По мере того, как страны достигают стадии спада численности сельского населения в связи с миграцией сельского населения в города, эффективные рынки земли способствуют консолидации земель и постепенному росту размеров хозяйств. Тип 2: Подходящие земли имеются, маленькая разница между текущей и потенциальной урожайностью. В эту группу входят страны, в основном в Латинской Америке, где достаточно много земли и есть передовые технологии (часто как результат прошлых инвестиций в технологии), человеческий капитал и инфраструктура. В этих странах недобросовестные инвесторы в последнее время злоупотребляли возможностями расширения площадей. Государство должно играть надлежащую регулирующую роль, чтобы защитить территории высокого социального и экологического значения и создать xii основу для эффективного функционирования рынков факторов производства, особенно рынков земли. Тип 3: Мало земли для расширения площадей, большая разница между текущей и потенциальной урожайностью. Эта группа включает в себя многие густонаселенные развивающиеся страны. Резервы для дополнительного расширения возделываемых площадей здесь невелики, и низкая (далекая от своего потенциала) урожайность замыкает многие мелкие крестьянские хозяйства в порочном круге бедности. Учитывая, что в краткосрочной перспективе возможности несельскохозяйственных отраслей в привлечении рабочей силы ограничены, повышение производительности сельского хозяйства будет иметь решающее значение для сокращения бедности. Это потребует государственных инвестиций в технологии, инфраструктуру и развитие рынка, чтобы повысить производительность мелких хозяйств. Частные инвестиции на условиях договоров с сельхозпроизводителями могут стимулировать диверсификацию на рынки сельскохозяйственной продукции с высокой добавленной стоимостью и экспортные рынки. Рисунок 1. Потенциал наличия земель против потенциала повышения урожайности Разница между потенциальной и текущей урожайностью Тип 3 Тип 4 Тип 1 Тип 2 Отношение пригодных площадей к уже возделываемым (в log) Источник: авторы на основе Фишер и Шах, 2010 Однако отсутствие больших возможностей для занятости в несельскохозяйственных отраслях означает, что нежелательные социальные последствия и рост неравенства могут перевесить потенциальные выгоды увеличения производительности за счет внедрения крупного механизированного сельскохозяйственного производства. Таким образом, для того чтобы предотвратить вытеснение людей с земли в результате крупных приобретений земельной собственности, необходимо обеспечить защиту прав собственности и создать xiii условия для эффективного функционирования других рынков. Ситуация совершенно другая, если доходы и занятость в несельскохозяйственных отраслях быстро растут, рынки земли хорошо функционируют, и рост численности населения низкий. Такая ситуация наблюдается в ряде стран Восточной Европы, где переключение сельского населения на несельскохозяйственные виды деятельности создает возможности для консолидации земель и перехода к более крупным формам хозяйствования. Тип 4: Подходящие земли имеются, большая разница между текущей и потенциальной урожайностью. В эту группу входят страны с большим резервом подходящих земельных участков, но одновременно с большой долей мелких хозяйств с очень низкой производительностью. Если рост мелких хозяйств сдерживает недостаток предложения рабочей силы, а возможности для притока рабочей силы извне ограничены, то рост хозяйств за счет механизации может быть перспективной стратегией . Такая ситуация может открыть возможности для внешних инвесторов. Для того чтобы получить максимальную локальную пользу от косвенного и мультиплицирующего воздействия инвестиций, государство должно обеспечить необходимую инфраструктуру, функционирование соответствующих институтов, а также предоставить информацию об условиях предпринимательской деятельности и договорных соглашениях. Анализ на уровне сырьевых ресурсов показывает масштабы возможностей и значение технологий. Во многих африканских странах с большими пригодными для земледелия, но в настоящее время невозделываемыми площадями передача технологий может принести большую пользу местному населению. Для того чтобы снизить риски и добиться максимальной выгоды, необходимо прилагать больше усилий для выявления местных сравнительных преимуществ, оценки технической обоснованности предлагаемых инвестиций, совершенствования слабой институциональной базы, регулирующей вопросы управления землей, и создания равных условий для повышения конкурентоспособности мелких хозяйств. При более внимательном рассмотрении исходных данных (разницы между текущей и потенциальной урожайностью, наличия резервных земельных ресурсов, площади возделываемых земель на одного сельского жителя в качестве показателя размера хозяйства) для некоторых африканских и латиноамериканских стран очевидны сильные различия даже в пределах регионов. Африканские страны довольно сильно отличаются друг от друга в плане наличия подходящих земельных участков — от Руанды и Малави, где практически все пригодные земли уже обрабатываются, до Мозамбика, Судана и Замбии, где пригодные для земледелия, обширные, непокрытые лесом и не относящиеся к охраняемым территориям земли пока не обрабатываются (рисунок 2). Ни в одной из этих стран не возделывается более одного гектара земли на одного сельского жителя. И ни в одной из этих стран производительность не превышает 25 процентов от потенциального объема производства. Это говорит о том, что существуют другие сдерживающие факторы, мешающие эффективно использовать имеющуюся землю. Понимание причин проблем и выявление возможностей для их решения будут иметь решающее значение для определения типов инвестиций, которые могли бы максимально эффективно способствовать сокращению бедности. Выявление сдерживающих факторов должно предшествовать усилиям по привлечению внешних инвесторов. Поскольку в большинстве стран уже возделываемые площади превышают площадь подходящих земель, которые можно было бы ввести в сельскохозяйственный оборот, устранение сдерживающих xiv факторов может привести к гораздо большему росту производства, чем это было бы возможно за счет расширения посевных площадей без повышения производительности. Рисунок 2. Разница между текущей и потенциальной урожайностью, наличие невозделываемой земли и площадь возделываемой земли на 1 человека для отдельных стран Африки площадь (га/на 1 человека) Руанда Rwanda 0,14 Malawi Малави 0,22 Ghana 0,52 Гана Ethiopia Эфиопия 0,21 Танзания 0,29 Tanzania Д.Р. 0,35 D.R.Конго Congo 0,70 Судан Sudan 0,56 Замбия Zambia 0,40 Mozambique Мозамбик 0,26 Мадагаскар Madagascar 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 Соотношение Ratio возделываемой of cultivated земли и area to total suitable Percentage of potential Процент достигнутой yields achieved потенциальной урожайности общей годной для возделывания земли Источник: авторы на основе Фишер и Шах, 2010 Потенциальное долгосрочное воздействие на динамику развития хозяйств будут иметь следующие условия: будет ли земля передана инвесторам, и если да, то на каких условиях. Для рассмотрения возможных сценариев развития хозяйств был бы полезен прогноз будущего роста населения и перспектив роста занятости в несельскохозяйственных отраслях экономики. Богатые земельными ресурсами страны Африки имеют возможность выбора между созданием сельскохозяйственного сектора, основанного на универсальном праве собственности хозяйств среднего размера (гораздо более крупных, чем те, которые есть сейчас, или растущих с течением времени) и дуальной моделью, при которой небольшое количество очень крупных хозяйств будет соседствовать с большим числом мелких. Учитывая последствия такого выбора в долгосрочной перспективе, необходимо, чтобы все возможные связанные с этим вопросы были рассмотрены в ходе открытого обсуждения приоритетных направлений развития страны с широкой общественностью. xv Для Латинской Америки характерны Рисунок 3. Разница между текущей и потенциальной еще более существенные, чем для урожайностью, наличие необрабатываемой земли и Африки, различия между странами в площадь обрабатываемой земли на 1 человека для плане наличия резерва для отдельных стран Латинской Америки и стран расширения пахотных земель, Карибского бассейна разницы между текущей и площадь (га/на 1 человека) потенциальной урожайностью, а также площади возделываемых земель на El Salvador Сальвадор 0,35 одного человека в сельской местности (рисунок 3). Площадь возделываемых Гаити Haiti 0,20 земель на одного сельского жителя Перу Peru 0,46 колеблется между 0,2 гектарами в Гаити до 8,8 гектарами в Аргентине. В Гондурас 0,46 Honduras некоторых странах региона, таких как Бразилия, Аргентина и Уругвай, Колумбия Colombia 0,64 высокий потенциал для расширения пахотных земель сочетается с другими Бразилия 2,25 Brazil привлекательными для потенциальных Аргентина 8,82 инвесторов факторами. К ним Argentina относятся высокий уровень 7,91 технологий и человеческого капитала, Уругвай Uruguay конкурентные рынки земли и благоприятный инвестиционный 0 0.5 1 1.5 климат. Опыт Латинской Америки Соотношение Ratio возделываемой of cultivated земли to total suitable и общей area может предложить ценные уроки для годной для возделывания земли Percentage of potential Процент достигнутой yields achieved потенциальной урожайности стран, где спрос на землю возник совсем недавно. Обмен опытом «по Источник: авторы на основе Фишер и Шах, 2010 линии юг-юг» для изучения факторов, влияющих на выбор инвесторами расположения мест реализации своих инвестиций, был бы полезен для стран для разработки стимулов, которые бы позволили привлекать только хорошо продуманные инвестиции, способные конкурировать в странах с более развитыми рынками земли. 4. Политические, правовые и институциональные параметры Правовые и институциональные условия сильно различаются в разных странах. Особенно это касается вопросов признания прав собственности, открытости, потенциала и эффективности координации между различными государственными учреждениями, отвечающими за управление инвестициями и обеспечение соблюдения правил. Большое значение имеют пять основных моментов. Признание прав: Права на землю и природные ресурсы должны быть признаны, четко определены, легко идентифицироваться и реализовываться при минимальных затратах. Сюда относятся права на землю общего пользования, государственные земли и охраняемые территории. Это обеспечит условия для того, чтобы местное население получило пользу от инвестиций, а инвесторы получили гарантии своих прав владения собственностью, что в свою очередь будет их стимулировать для осуществления дальнейших долгосрочных инвестиций. На сегодняшний день есть много примеров того, xvi как относительно богатые земельными ресурсами страны смогли усовершенствовать свою нормативно-правовую базу, чтобы законодательно закрепить и соответствующим образом зарегистрировать традиционные права. Малозатратные и демократические механизмы решения этого вопроса (либо на индивидуальной, либо на коллективной основе без ущемления дополнительных прав) были успешно реализованы в Мексике, Эфиопии и Вьетнаме и дали положительные результаты. Это говорит о том, что, если полагаться на прозрачные и подотчетные механизмы, регистрация на групповом уровне может оказаться быстрым и экономически целесообразным методом защиты прав на большие территории и существенно расширить права и возможности правообладателей. Добровольная передача земли: Передача прав собственности на землю должна осуществляться на основе добровольного информированного соглашения с текущими пользователями с предоставлением им справедливой компенсации и без применения экспроприации в личных целях. Для того чтобы эти условия соблюдались, необходимо, чтобы местное население было полностью информировано о своих правах, стоимости своей земли и способах заключения договоров. Они также должны получать помощь в анализе инвестиционных предложений, ведении переговоров с инвесторами, контроле реализации проектов и обеспечении выполнения достигнутых договоренностей. Компенсация может быть организована несколькими способами: либо путем предоставления равноценной земли, либо путем создания общественного фонда для оказания общественных услуг, либо путем выделения доли в инвестициях или денежных отчислениях (в том числе выплат арендной платы за землю). Для того чтобы определить справедливый размер компенсации, необходимо иметь возможность оценить стоимость земли, используемой инвестором. Вставка 2: Применение аукционов для передачи прав на государственную землю в прибрежных районах Перу Перу использует механизм общественных торгов для продажи государственных земель для инвестиций. Правительство сначала упорядочивает права на землю, чтобы определить, кто имеет претензии, которые, возможно, должны быть признаны. Это также дает правительству возможность определить, какие типы прав можно передать. Когда правительство принимает решение о проведении аукциона, основная цель ─ продать землю. Условия торгов широко публикуются в течение не менее 90 дней. Для участия в аукционе претенденты должны пройти предварительный квалификационный отбор путем размещения облигаций на сумму, составляющую не менее 60 процентов от минимальной цены плюс предполагаемый объем инвестиций. Победитель конкурса должен внести правительству платеж за землю и аккредитив на сумму предлагаемых инвестиций. Инвестор, проявляющий интерес к государственной земле, должен представить свой бизнес-план комиссии, состоящей из специалистов государственного и частного секторов. Если проект признается обоснованным, предложение публикуется в течение не менее 90 дней, чтобы позволить другим инвесторам представить свои предложения. Если еще какой-нибудь инвестор выражает свой интерес, начинается описанный выше процесс общественных торгов. Если никто больше не проявляет интереса, первоначальный инвестор может приступать к реализации своего проекта. В течение последних 15 лет продажа с аукциона 235500 гектаров государственных земель на тихоокеанском побережье Перу принесла почти 50 миллионов долларов инвестиций, привела к созданию большого количества новых рабочих мест и заложила фундамент для превращения страны в ведущего экспортера сельскохозяйственной продукции с высокой добавленной стоимостью. Прозрачность: Для того чтобы эффективно выполнять свои функции, все заинтересованные стороны, в частности правительства, должны иметь полный доступ к точной и актуальной информации о возможностях, текущих процессах передачи земли, а xvii также о технических и экономических последствиях крупных инвестиций. Во многих случаях без такой информации невозможно определить и своевременно воспользоваться открывающимися возможностями или обеспечить равные условия и надлежащий контроль выполнения правил и контрактных обязательств. Инвесторы, не имея информации о наличии земли с высоким сельскохозяйственным потенциалом, владельцы которой были бы заинтересованы в передаче прав собственности, могут разрабатывать проекты, которые изначально нецелесообразны или которые в условиях несовершенной институциональной среды могут причинить большой вред. Если у местного населения недостаточно информации о своих правах или потенциальной стоимости земли, то маловероятно, что оно сможет предвидеть проблемы и своевременно выступить против неустойчивых инвестиций или инвестиций, которые могут привести к конфликтам. Неполнота или отсутствие информации о ходе реализации проекта и его технических параметрах чревата издержками для всех сторон и может затруднить срочную реструктуризацию или сворачивание инвестиций, которые не оправдывают ожиданий или идут вразрез с экологическими и социальными стандартами. Таким образом, информация о ценах, договорах, правах и, в идеале, о планах землепользования должна быть широкодоступна, чтобы местное население могло отслеживать эффективность реализации инвестиций, а государственные органы могли должным образом выполнять свою работу. Информация о землепользовании, существующих правах и пригодности земель позволит правительствам разрабатывать стратегии и пересматривать их в ходе выполнения. Это пойдет на пользу серьезным инвесторам, которые хотят знать, какие подходы и технологии были эффективны или не работали в прошлом. Доступ общественности к информации о правах и письменные соглашения помогут местному населению и гражданскому обществу добиваться, чтобы контракты и обещания должным образом выполнялись. Четкий формат изложения, оценки и использования этой информации будет способствовать достижению этой цели и, таким образом, определять правила, оценивать эффективность и стимулировать обсуждение вопросов государственной политики в этой области. Техническая и экономическая обоснованность: Для того чтобы инвестиции принесли пользу там, где они реализуются, необходимо наличие механизмов, обеспечивающих техническую и экономическую обоснованность проектов, согласованность с местными планами землепользования, соответствие местным режимам налогообложения и передачу активов от нежизнеспособных проектов. Возможности для инвестиций и связанные с ними вопросы управления землей должны быть предусмотрены в общих стратегиях развития, которые определяют инвестиции в разработку каких областей или культур могут принести максимальную пользу в данных агроэкологических условиях и при данной интенсивности землепользования. Эта информация может быть использована для разработки параметров и минимальных критериев для инвестиционных предложений. Эта работа может проводиться одновременно с составлением карт и документированием на систематической основе существующих прав, а также в сочетании с обучением местного населения вопросам эффективного управления своей землей. Это обеспечит реализацию надлежащих мер для тщательного изучения технической обоснованности каждого проекта, в том числе рассмотрения проектных предложений экспертами частного сектора и другими специалистами-практиками в области крупного сельскохозяйственного производства. Процедуры должны обеспечивать конкурсный и основанный на стимулах процесс утверждения проектов, требующий указания на начальных стадиях проектной xviii экспертизы предполагаемой суммы инвестиций и прогнозируемого роста занятости населения вследствие создания новых рабочих мест. Необходимо повышать потенциал государственного сектора в рассмотрении и утверждении инвестиций путем снятия бюрократических барьеров и обеспечения, при необходимости, справедливых, не ведущих к перекосам и реализуемых в рамках прозрачного процесса стимулов. Экологическая и социальная устойчивость: Даже весьма выгодные для инвестора инвестиции принесут устойчивую социальную пользу только в том случае, если они не сопряжены с нежелательным экологическими или социальными последствиями или несправедливым распределением выгод и издержек проекта в непосредственной близости от места его реализации или за его пределами. В идеале, инвесторы должны сами учитывать эти моменты при подготовке проекта. Однако, как показывает опыт, зачастую это не так. Поэтому большое значение имеет наличие соответствующей нормативно- правовой базы, которая может гарантировать, что негативные последствия проекта не перевесят потенциальные выгоды. В частности, территории, на которых освоение новых земель нежелательно, должны быть защищены от посягательств, и права коренного населения или любые другие права должны быть соблюдены. Экологические нормы должны быть четко определены, и должен осуществляться контроль их соблюдения. Также должны быть предусмотрены механизмы решения вопросов нарушения таких норм. При планировании крупных инвестиций необходимо заранее учитывать социальное воздействие проектов и предоставлять полную информацию о возможных последствиях всем заинтересованным сторонам. Это обеспечит принятие полностью информированных и обоснованных решений. 5. Заключение: от трудностей к возможностям Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что массовое расширение возделываемых площадей сопряжено с серьезными рисками, особенно если этот процесс плохо организован. Поскольку в таких странах сельское хозяйство часто является одной из основных отраслей экономики, и значительная часть малоимущего населения сконцентрирована в сельской местности, расширение доступа к технологиям и рынкам, а также совершенствование механизмов повышения производительности существующих сельхозугодий и грамотного освоения новых земель могут оказать ощутимое влияние на решение вопроса бедности. Анализ реальных проектов показывает, что во многих случаях внешние инвесторы не смогли реализовать этот потенциал, что привело к утрате средств к существованию. Основными проблемами были вытеснение местных жителей со своих земель без соответствующей компенсации, отчуждение земель по существенно заниженной стоимости, утверждение нецелесообразных без дополнительных субсидий проектов, возникновение негативных экологических или социальных последствий или посягательство на земли, не являющиеся объектом инвестиций для того, чтобы экономически оправдать неэффективный проект. Для многих стран с большим резервом необрабатываемой, подходящей для сельского хозяйства земли характерен большой разрыв между текущей и потенциальной урожайностью. Следовательно, значительного увеличения объемов производства и улучшения положения беднейших слоев населения можно добиться даже без расширения посевных площадей за счет мер, которые помогут сельхозпроизводителям более продуктивно использовать существующие земли. Для этого необходимы инвестиции в технологии, инфраструктуру, расширение доступа к рынкам и развитие необходимых xix институтов. Таким образом, частные инвесторы могут внести свой вклад по многим направлениям, несвязанным с приобретением земли. Методы повышения эффективности использования существующего сельскохозяйственного фонда и помощи производителям в достижении своего потенциала должны стать частью долгосрочной стратегии, особенно в странах с большими пока необрабатываемыми площадями с потенциалом для богарного земледелия и большим несоответствием между потенциальной и текущей урожайностью. Часто этого можно достичь за счет партнерства между государственным и частным сектором. Для того чтобы преодолеть негативные последствия, которые могут возникнуть вследствие недостаточной информированности участников, все заинтересованные стороны должны сделать все возможное, чтобы расширить доступ к необходимой информации и обеспечить надлежащее управление земельными и водными ресурсами. Для этого требуется, чтобы информация о сделках, наличии земель на продажу и будущих планах была доступна всем заинтересованным сторонам. Эту информацию надо использовать при проведении анализа и консультирования по соответствующим вопросам. Изучение возможных вариантов и опыта других отраслей или инициатив может помочь двигаться в правильном направлении и избежать негативных последствий. Доступная на уровне проектов информация о недавних и планируемых передачах прав собственности на землю также может способствовать более эффективному мониторингу реализации проектов и обеспечить постоянную обратную связь с ответственными за принятие решений в государственном и частном секторах. Эта информация может способствовать принятию более обоснованных решений, чтобы открывающиеся в результате возрастающего глобального интереса к земле и сельскому хозяйству возможности пошли на пользу местному населению и способствовали сокращению бедности. Правительства стран могут способствовать решению этих задач путем определения стратегических приоритетов для оценки возможностей приближения производительности как можно ближе к потенциально возможной, а также определения, смогут ли крупные инвестиции, учитывая имеющиеся ресурсы и необходимость компромиссов, привести к созданию рабочих мест, повышению продовольственной безопасности, а также содействовать передаче технологий и местному развитию. С учетом оценки экологического потенциала, это может включать коллективное планирование землепользования, а также решение того, какая инфраструктура или государственные инвестиции в технологии могли бы дополнить усилия частного сектора. Также такой процесс позволит владельцам земли решить, заинтересованы ли они в передаче земли инвесторам, и определить оптимальный способ информирования об этом решении. Это потребует информирования и просвещения общин, в идеале, через активный диалог, который будет включать все заинтересованные стороны и опираться на уроки из мирового опыта. Даже если крупное приобретение земельной собственности кажется нежелательным, во многих случаях оно необходимо для того, чтобы улучшить управление землей и гарантировать, что давление от повышения цены на землю не приведет к лишению существующих прав. Чтобы гарантировать защиту существующих прав и обеспечить равные условия для того, чтобы добровольная передача земли представлялась целесообразной, необходимы три условия. Во-первых, государственные земли должны xx быть географически определены, а механизмы управления, приобретения и разгосударствления этих земель, а также введения ограничений на землепользование должны быть прозрачными и обоснованными. Во-вторых, информация о правах на землю должна быть полной, актуальной и доступной для всех заинтересованных сторон при минимальных затратах. И наконец, необходимы доступные механизмы для разрешения споров и урегулирования конфликтов. Если стратегия развития страны предусматривает крупные инвестиции и передачу земли, необходимо принять меры для укрепления потенциала государственных структур, которые будут отвечать за администрирование и управление процессом крупной передачи прав собственности на землю. Необходимо также предусмотреть анализ имеющегося опыта с применением различных механизмов, в том числе аудит текущих контрактов. Такой анализ может предоставить информацию о соответствующих правилах и стандартах, мерах по охране окружающей среды, а также способах обеспечения того, чтобы утвержденные инвестиции были экономически обоснованными и принесли максимальную внутреннюю пользу. Необходимо наращивать потенциал для того, чтобы: 1. Провести эффективные консультации с привлечением представителей всех заинтересованных сторон, предоставлением всей имеющей отношение к делу информации, протоколированием всех возражений и решений и разработкой согласованного подхода по вопросам контроля реализации и возмещения ущерба. 2. Рассмотреть и оптимизировать институциональные обязанности, чтобы укрепить координацию между участвующими учреждениями и их потенциал для разработки прозрачных механизмов передачи земли и мониторинга этих процессов, а также для разработки процедур экологической и социальной оценки. 3. Разработать более открытые методы приобретения земельной собственности, в том числе, например, модель аукциона. 4. Оптимизировать делопроизводство, в том числе, например, учредить и вести в центральной базе данных кадастр государственной земли и передач прав собственности ─ задача, которая благодаря новым технологиям может выполняться с минимальными затратами. 5. Обеспечить надлежащее техническое рассмотрение и отбор предлагаемых проектов в рамках комплексной экспертизы. Существуют также возможности для пересмотра и уточнения механизмов стимулирования инвесторов в достижении позитивных результатов (например, поощрение инвестиций в области, в которых права на землю уже строго определены или уже существует инфраструктура, или предоставление временного освобождения от налогов после того, как достигнуты определенные результаты). Важные игроки среди инвесторов понимают, что соблюдение свода основных принципов в их интересах. Многие взяли на себя обязательство соблюдать эти принципы при реализации ряда инициатив, в том числе включать представителей гражданского общества и правительств в свою структуру управления. Было бы хорошо, если бы ряды участников и масштабы таких инициатив росли. В то же время срочно необходимо внедрять такие принципы в жизнь, распространять передовой опыт и своевременно предоставлять государственным органам отзывы по поводу их работы. При этом также должны внедряться эффективные механизмы раскрытия и распространения информации, в том числе проверки точности информации третьими лицами, а также механизмы обеспечения xxi соблюдения установленных правил. Закрепление в законодательстве принципов, принятых лидерами отрасли, могло бы помочь быстро улучшить результаты. Гражданское общество и органы местного управления могут наладить чрезвычайно важные связи с местной общественностью трем направлениям, а именно: (1) обучение населения реализации своих прав, (2) оказание при необходимости помощи в разработке, проведении переговоров, реализации и мониторинге инвестиционных проектов; (3) выполнение функций независимых наблюдателей в плане критического анализа проектов и информирования широкой общественности о выводах такого анализа, привлечения правительств и инвесторов к ответственности за результаты и внесения своего вклада в стратегии развития стран. Международные организации могут делать больше, чтобы помочь странам максимально полно использовать возможности и свести к минимуму риски, связанные с крупными приобретениями земельной собственности. Во-первых, они могут помочь странам включить данные и анализ информации о крупных приобретениях земли в национальные стратегии. Во-вторых, они могут предложить финансовую и техническую поддержку для укрепления и наращивания потенциала. В-третьих, существуют возможности для поддержки схожих интересов заинтересованных сторон в рамках принципов ответственных инвестиций в сельское хозяйство, которые могут осуществляться и контролироваться. В-четвертых, они могут помочь создать и поддерживать механизмы распространения информации и передовой практики управления процессами приобретения земельной собственности на основе опыта и уроков, извлеченных в ходе реализации текущих многосторонних инициатив. Опираясь на проведенную до сих пор работу, Всемирный банк готов работать вместе со своими партнерами, чтобы помочь странам в деле интеграции инвестиций в свои стратегии развития сельских районов и планы расходов, укрепления системы управления землей и соответствующих институтов, создания дополнительной инфраструктуры, а также поддержки многосторонних инициатив для стимулирования надлежащего мониторинга и обмена опытом. xxii