33387 "Pension Reform Primer" del Banco Mundial La supervisión Cómo generar confianza pública en las pensiones capitalizadas obligatorias L a regulación y supervisión de las cuentas podría resultar aun más eficaz por una serie de individuales de retiro es un tema que se ha razones. Primero, se trata de un esquema desatendido. En cambio, mucho se ha escrito obligatorio, a diferencia de otro tipo de ahorros. acerca del financiamiento de la transición a las Por tanto, el gobierno posee una mayor pensiones capitalizadas y el diseño de las responsabilidad para asegurar que los gestores prestaciones. No obstante, una regulación efectiva cumplan con las normas básicas y sean y una supervisión eficaz resultan cruciales para el estrictamente supervisados. éxito de la reforma del sistema de pensiones. Este artículo analiza seis cuestiones del diseño de un En segundo lugar, las pensiones son más régimen de supervisión. Se efectúan algunas complicadas que las demás formas de ahorro. Se comparaciones entre el desempeño de los trata de contratos a largo plazo que conllevan organismos de diferentes países y se consideran interacciones complejas entre los mercados de cuatro áreas importantes en materia de capital, los seguros y la seguridad social. supervisión: los controles institucionales y financieros, los procedimientos de afiliación y las En tercer lugar, los consumidores a menudo prestaciones. desconfían de la eficiencia y transparencia de los organismos de supervisión existentes. Las ¿Un nuevo organismo? pensiones que había en algunos países que Gran parte de las actividades de un organismo de implementaron la reforma poseían un nivel de supervisión del sistema de pensiones ya son regulación inferior al requerido o incluso carecían efectuadas por las autoridades existentes, como los de regulación en el pasado. La confianza pública bancos centrales, los recaudadores de impuestos y en el nuevo sistema se vería socavada si las los reguladores de los mercados de capitales, como carencias de la supervisión anterior se trasladaran las comisiones de bolsa y valores o las autoridades al nuevo sistema. reguladoras en materia de seguros. El traspaso de responsabilidades del nuevo sistema de pensiones No obstante, un nuevo organismo por sí solo no hacia estos organismos existentes sería eficiente. será suficiente. El sistema financiero está Sin embargo, un organismo nuevo y especializado interconectado. Los problemas presentes en cualquier parte, en el sistema bancario, por citar un Este informe forma parte del "Pension Reform Primer" del Banco Mundial. Su autor es Edward Whitehouse, de Axia Economics, Londres. Póngase en contacto con el Social Protection Advisory Service, Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433, teléfono: +1 202 458 5267, fax: +1 202 614 0471, e-mail: socialprotection@worldbank.org. Todos los artículos se encuentran en Internet, en la dirección www.worldbank.org/pensions. La supervisión 2 ejemplo, es probable que perjudiquen al nuevo Hungría y Polonia), así como en Francia e Italia, se régimen de pensiones. Y, seguramente, se ha establecido un organismo independiente para desarrollen los mismos problemas en el organismo los fondos de pensiones. Los fondos de pensiones supervisor de los fondos de pensiones, a menos quedan bajo el control de los reguladores de que se traten las causas subyacentes de la ineficacia seguros en siete países, incluyendo Alemania, y en materia de regulación. forman parte de un organismo supervisor universal de servicios financieros en otros seis, incluyendo En la Figura 1 se exhibe la relación entre los Canadá y Reino Unido. Finalmente, los ministerios organismos supervisores de los fondos de de Finanzas o de Trabajo supervisan los fondos pensiones y otros organismos en los países de la directamente en seis países, incluyendo a Japón y OCDE. En seis de ellos (incluyendo dos naciones Estados Unidos. que antiguamente poseían regímenes socialistas, Supervisión del sistema de pensiones en los países de la OCDE 1 Independiente Independiente Independiente Ministerio Seguros Universal Francia Australia Canadá Austria Hungría Bélgica Dinamarca Finlandia Irlanda Alemania Corea Grecia Italia Luxemburgo Noruega Japón Polonia Holanda Suecia España Portugal Reino Unido Estados Unidos Suiza Regulación frente a supervisión Modelos de supervisión La regulación (fijar las normas) y la supervisión Las filosofías de los diferentes sistemas de (hacerlas cumplir) son actividades diferentes. supervisión pueden dividirse en dos grandes Pueden asignarse a una sola institución o dividirse categorías. En primer lugar, los modelos entre diferentes instituciones. Según muestra la proactivos implican una especificación detallada de Figura 1, en 13 de los 25 países de la OCDE la gran parte de las actividades de los gestores de los regulación es fundamentalmente responsabilidad fondos de pensiones. Ello requiere de una de la misma institución que se encarga de la auditoría y una supervisión igualmente detalladas supervisión. Principalmente son los ministerios los para comprobar que se respeten las normas. En que fijan las normas en el resto. segundo lugar, los modelos reactivos implican un mayor grado de autorregulación. Se supone que los Las ventajas y desventajas de estos dos enfoques incentivos para los gestores de fondos de están debidamente equilibradas. Una sola pensiones están en el lugar correcto, de forma que institución probablemente disfruta de economías los supervisores sólo tengan que intervenir en raras de diversificación. Los organismos independientes ocasiones. pueden ser más eficaces, ya que los supervisores se enfrentan a su labor sin ideas preconcebidas. La No resulta sorprendente que varios países que han única salvedad es asegurar que las líneas de implementado la reforma hayan elegido un modelo responsabilidad queden claramente establecidas, proactivo, debido a que no poseen una gran para evitar una duplicación o la existencia de tradición de cumplimiento normativo y carecen de vacíos. registros fiables en materia de supervisión. 3 La supervisión El principal peligro del modelo proactivo es que puede reprimir la innovación. Los supervisores Financiamiento tenderán naturalmente a evitar el fracaso de Resulta atractiva la idea de cobrar una comisión cualquier fondo, lo que podría indicar un fallo en por supervisión independiente en comparación la supervisión. Esto llevará a prohibir cualquier con el financiamiento del presupuesto central. En nuevo avance de los gestores de los fondos a primer lugar, potencia la independencia del menos que se pueda demostrar fehacientemente organismo supervisor. En segundo lugar, evita que es en beneficio de los participantes. Para lograr subsidios cruzados de las personas que no la estabilidad del sistema se deberá pagar el precio participan en el nuevo sistema. Argentina es un de un desarrollo mucho más lento de la industria, buen ejemplo. La legislación prevé un techo en detrimento de los mismos participantes. En presupuestal del 1,5% de los ingresos totales del cambio, en los modelos reactivos, los gestores de sistema de pensiones. El organismo entonces gasta fondos tienen la libertad de innovar, siempre y según sea necesario y realiza transferencias cuando el cambio no ponga en peligro la solvencia. periódicas a las empresas gestoras (AFJPs) para El mercado es quien determina la forma del sector cubrir los gastos. Los costos presupuestados se financiero, no el organismo supervisor. han mantenido por debajo del 0,5% de los ingresos totales. Autonomía de supervisión La autoridad del organismo supervisor deberá resguardarse de las presiones políticas destinadas a Supervisión en América Latina 2 proteger la estabilidad a largo plazo del sistema y la seguridad de los fondos de los particulares. A Gobierno Financiamiento medida que crecen los fondos (equivalen al 45 por Autónoma ciento del PIB en Chile, 17 años después de la Argentina Ministerio de Trabajo comisión reforma del sistema de pensiones) los supervisores México Tesoro comisión serán objeto de fuertes presiones. Para minimizar (parcial) este riesgo, el organismo deberá ser Perú Ministerio de preferiblemente autónomo. Sus directores deberán Economía comisión ser designados de forma transparente, quizás Dependiente mediante confirmación del Parlamento, por un Bolivia Tesoro comisión periodo fijo. Chile Ministerio de Trabajo presupuesto Colombia Banco Central comisión La figura 2 muestra que los supervisores son Uruguay Banco Central presupuesto independientes desde el punto de vista administrativo en tres países de América Latina. También son independientes desde el punto de El personal del organismo de vista financiero, cobrando sus propias comisiones supervisión por supervisión directamente de los fondos de Encontrar el personal adecuado para un nuevo pensiones. En Colombia y Uruguay, la supervisión organismo de supervisión puede resultar un de los fondos de pensiones es responsabilidad del desafío. Los profesionales que posean amplia banco central (pese a que, obviamente, estas experiencia en la materia pueden ser escasos y el instituciones pueden ser independientes a su vez). organismo de supervisión estará compitiendo con Chile se encuentra a medio camino: el organismo los gestores de fondos de pensiones en la es autónomo desde el punto de vista formal, pero contratación de personal cualificado y en la desde el punto de vista administrativo, político y capacitación de los empleados con las habilidades financiero depende del Ministerio de Trabajo y adecuadas. Seguridad Social. La supervisión 4 Es importante que el organismo sea capaz de prudente, donde se necesita un conocimiento atraer y retener la plantilla laboral adecuada, por lo detallado de la industria, pero el daño de la captura que deberá ser libre de ofrecer salarios y beneficios de la industria es menor. competitivos. Esto probablemente exceda los paquetes ofrecidos a otros funcionarios de Desempeño de la supervisión gobierno, pero es algo casi inevitable. En Resulta complicado comparar sistemas diferentes Argentina, por ejemplo, la ley del sistema de debido a sus características dispares. La Figura 3 se pensiones requiere que los empleados de los concentra en América Latina. organismos de supervisión perciban un salario mayor o igual al promedio que pagan el 50 por El organismo mexicano es el más grande y el más ciento de los gestores de fondos de pensiones que costoso de todos, con 214 empleados y un posean los sueldos más elevados. Esta norma tiene presupuesto de $26 millones. Probablemente esto la ventaja de que los salarios siguen el ritmo del refleje el hecho de que más de 11 millones de sector privado, en los casos en que los salarios en empleados están cubiertos en México, comparados los servicios financieros hayan tendido a aumentar con los aproximadamente 6 millones de Argentina más rápidamente que en otras industrias. Otros y Chile, 2,5 millones en Colombia, algo más de 1 países han establecido inicialmente salarios millón en Perú y menos de medio millón en competitivos, pero con el tiempo se han Bolivia y Uruguay. En consecuencia, el índice de depreciado. empleados de supervisión con respecto a los participantes en los fondos de pensiones es el Pese a que pueda resultar tentador dotar al segundo más bajo en México, después de organismo con personal procedente de organismos Colombia. y departamentos de gobierno existentes, esto debería evitarse. El organismo necesitará una Los elevadísimos índices que se observan en combinación de personal con experiencia tanto en Bolivia y Paraguay probablemente se deriven de la el sector público como en el privado. Para asegurar relativa juventud de sus sistemas y del pequeño que los conocimientos de la industria se número de participantes en los fondos de mantengan actualizados, deberá haber un flujo pensiones, lo cual puede causar problemas debido continuo de empleados contratados de la industria a la falta de escala. En cambio, el elevado índice en de la gestión de fondos, y esto se aplica también a Perú puede indicar una ineficiencia. los niveles superiores. El índice de empleados frente al número de "Captura" de la supervisión fondos de pensiones en funcionamiento es el El riesgo de que se produzca una "puerta indicador más coherente: su valor es próximo a 10 giratoria" entre las empresas de gestión de fondos en la mayoría de los casos. Las excepciones de y el organismo de supervisión es el de la captura de Colombia y Uruguay reflejan el hecho de que la la industria, donde el organismo supervisor supervisión es responsabilidad del banco central y, antepone los intereses de la industria a la por tanto, los servicios de apoyo son parte de una protección de los participantes en el esquema de organización mayor y quedan fuera del área del pensiones. organismo de supervisión. La mejor respuesta a este problema es una separación de las responsabilidades del mercado como un todo de los gestores individuales de fondos. La regulación y el análisis del desempeño del sistema, donde el perjuicio de la captura es grande, puede separarse de la supervisión 5 La supervisión Indicadores de desempeño de los organismos supervisores de América Latina 3 País Empleados Bajo control Presupuesto Empleados/ Empleados/ directo Participantes en fondos el fondo número % $m por millón número Argentina 183 43 12,5 31 10 Bolivia 21 43 1,9 64 11 Chile 134 69 7,0 23 10 Colombia 30 73 -- 12 3 México 214 25 26,3 19 13 Perú 85 19 5,1 74 14 Uruguay 21 81 -- 46 4 Supervisión institucional Supervisión financiera Cubre la autorización y la concesión de permisos a La presentación de informes financieros regulares los gestores de fondos de pensiones y, en los casos al organismo supervisor resulta esencial, cubriendo en que sea necesario, su disolución mediante una temas como políticas de inversión, carteras, fusión o liquidación. También incluye el veto de ingresos y gastos. También deberán incluir las los funcionarios de la empresa y los equipos de finanzas de las empresas gestoras. Estos informes ventas y la inscripción en el registro de las pueden compararse de forma cruzada con los sucursales de los gestores de fondos. datos de los custodios, la bolsa de valores y demás instituciones financieras. En los primeros años tras la reforma del sistema de pensiones serán muy importantes los controles Otras tareas de supervisión financiera importantes institucionales, pero luego se contraerán. El incluyen valorar las carteras de los fondos, esfuerzo inicial de otorgar permisos a nuevos supervisar las restricciones sobre la tenencia de fondos (el riguroso análisis de los requerimientos activos, garantizar la custodia segura de los activos legales y financieros, tales como el capital y las y calcular y aplicar las garantías de los beneficios de reservas mínimas) será total. La incertidumbre las pensiones capitalizadas. respecto al desempeño del nuevo sistema irá disminuyendo a medida que éste se asiente. Participantes y prestaciones El control de los participantes que integran el Las fusiones y liquidaciones también se harán más fondo analiza la inscripción de estos participantes, comunes en los primeros años. Inicialmente había el mercadeo y las transferencias entre fondos. El 26 fondos en Argentina, ahora la cifra se ha control de las prestaciones, supervisando el cálculo reducido a 15. En Chile hay 10 fondos en de los derechos a una pensión, se vuelve más comparación con los 21 que existían al comienzo importante a medida que el sistema madura. de 1990. Se han producido tres liquidaciones en Chile, pero ninguna en Argentina. Otros temas importantes en el control institucional incluyen los controles en materia de mercadeo y publicidad (cubiertos en otra sección de la Introducción a la reforma de las pensiones), inspecciones y auditorías. La supervisión 6 Lecturas adicionales Demarco, G. y Rofman, R. con Whitehouse, E.R. (1998), "Supervising mandatory funded Conclusiones y recomendaciones pension systems: issues and challenges", Documento de Discusión sobre la Seguridad los conocimientos profesionales, la Social nº 9816, Banco Mundial. transparencia y la independencia Duval, D. (1999), "Institutional arrangements for percibida de los organismos mandatory funded pension schemes", supervisores son cruciales para el éxito Documento de Discusión sobre la Seguridad de la reforma del sistema de pensiones Social, próximamente, Banco Mundial. en los países en que la normativa Rofman, R. y Demarco, G. (1999), "Collecting and existente es débil o ineficaz, transferring contributions in multipillar probablemente sea mejor un nuevo pension schemes", Documento de Discusión organismo independiente (aunque no es sobre la Seguridad Social, próximamente, seguro) para evitar repetir los errores del Banco Mundial. pasado Laboul, A. (1998), "Private pension systems: quizás inicialmente sea necesario un regulatory policies", Documento sobre modelo proactivo, con una especificación Envejecimiento nº 2.2, OCDE, París. detallada de las actividades de los Vittas, D. (1998), "Regulatory controversies of fondos, pero el sistema deberá private pension funds", en Institutional Investors in desplazarse hacia una supervisión the New Financial Landscape, OCDE, París. reactiva con el tiempo para evitar reprimir la innovación la autonomía financiera, con el presupuesto del organismo sufragado payment entor age por los fondos de pensiones y no por los perion ree specifi odictirem ed ingresos generales del gobierno, pe´nsion n.made 1. abov protegerá la supervisión de las presiones PENSPRIMERORM IORNEF etc r-fo m políticas a corto plazo no deseadas. del mismo modo, es preferible la independencia administrativa equippmersonwithinformation pr er n. 1. elementary book to of imp.)erfectior´ns, faults orerrors betterby removal orabandonment v.t. & i. 1. make (institution, procedure los salarios deberán ser competitivos con los del sector privado (y seguir así) para seleccionar personal cualificado de los sectores público y privado y para limitar el riesgo de corrupción la separación de las tareas de regulación y supervisión puede contribuir a limitar el riesgo de la captura reguladora