REPUBLICA DOMINICANA 65398 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana CONTENIDO ii Agradecimientos iii Prólogo iv Prólogo 1 Iniciativa Participativa Anti-Corrupción (IPAC): Construyendo una coalición contra la corrupción John Mario González, Andrea Gallina, Carolina Rendón, Geli Redondo, Miguel Eduardo Sánchez, Davide Zucchini y Christian Contín 5 La planificación orientada a resultados en la República Dominicana Magdalena Lizardo, Juan T. Monegro, Davide Zucchini y Alejandro Medina Giopp 9 Participación de la sociedad civil en el ciclo de gestión del gasto público Andrea Gallina, Sarah Keener y Marcos Villamán 13 El portal del ciudadano María Felisa Gutiérrez, Timothy Cheston y Aline Coudouel, 16 La asistencia técnica legislativa en el Congreso Dominicano: Trayectoria y desafíos John Mario González y J. David Canaán 20 Rigideces presupuestarias y espacio fiscal en la República Dominicana Miguel Eduardo Sánchez y Edgar Victoria 25 La calidad del gasto público en el sector eléctrico David Reinstein, Jasmin Chakeri y Celso Marranzini 29 Mejoramiento de la calidad del gasto público en educación: El rol de la información Javier Luque y Víctor Sánchez 32 De qué manera las adquisiciones del Estado contribuyen a aumentar la eficiencia del gasto público en la República Dominicana João N. Veiga Malta y Eric Hazim 36 Introducción de los contratos de resultados en la administración pública Pedro Arizti, Joanna Watkins y Juan T. Monegro 41 El Sistema Único de Beneficiarios Susana Gámez, Timothy Cheston y Aline Coudouel 45 La arquitectura institucional de los sistemas nacionales de monitoreo y evaluación: Algunas perspectivas para la República Dominicana Nidhi Khattri 50 Estrategias de gestión de cambios para generar una cultura de resultados e institucionalizar los sistemas de monitoreo y evaluación Ximena Fernandez Ordonez y Arianne Wessal Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana i AGRADECIMIENTOS Las notas compiladas en este libro son parte de la serie denominada “Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicanaâ€? (www.worldbank.org\lacpublicsector) elaborada a pedido del Banco Mundial y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) de la República Dominicana. Mucho del trabajo reflejado en estas notas es el producto de la colaboración entre Banco Mundial y el Gobierno Dominicano durante los últimos 3 años. El desarrollo de la serie de notas fue coordinado por Pedro Arizti, de la unidad de Sector Público y Gobernabilidad en la Región de América Latina (LCSPS) del Banco Mundial. La edición y producción de este libro estuvieron a cargo de Pedro Arizti, John Mario González (LCSPS), el Grupo de Evaluación Independiente (IEG) del Banco Mundial, con la contribución de Ximena Fernandez Ordonez y Nidhi Khattri, la Oficina del Banco Mundial en República Dominicana, el MEPyD y el Ministerio de Hacienda. Agradecemos ampliamente la contribución editorial de Patricia Rogers. Queremos expresar nuestro especial agradecimiento al Ministro Ing. Juan Temístocles Montás, Magdalena Lizardo, Juan Tomás Monegro, y Roby Senderowitsch, quienes apoyaron el lanzamiento de la serie de notas. Queremos también reconocer el gran aporte de Jasmin Chakeri y Miguel Eduardo Sánchez; gracias también a Carolina Rendón, Andrea Gallina, Gisela Redondo, Davide Zucchini, Maritza Rodríguez, Catherine Abreu Rojas y Alejandra de la Paz por sus contribuciones. Will Kemp,Tomoko Hirata, Adam Broadfoot brindaron un excepcional apoyo técnico, así como Valerie Hermann Pérez y Bertha M. Mburugu proporcionaron un magnífico apoyo administrativo y logístico. Y, por último, gracias a Davide Zucchini, Valerie Hermann Pérez, Pamela Mieses, el Ministerio de Turismo de la República Dominicana, Plan República Dominicana, y Radhamés Reyes del MEPyD por sus aportes con el material fotográfico. ii Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana PRÓLOGO Aunque la crisis económica internacional que se inició en el año 2007 no comenzó con déficits fiscales estructurales, sí ha revelado impor- tantes lecciones en materia de política fiscal y del rol, al igual que los desafíos, de la calidad del gasto público. Muchos países no redujeron sus déficits presupuestarios en forma apropiada durante los años de auge, cuando los ingresos eran relativamente altos. Por ende, en la actualidad, carecen de espacio fiscal suficiente para combatir la crisis y aliviar las sobrecargadas estructuras del sector público. El temor a una nueva recesión hizo que los países tanto desarrollados como en desarrollo tomaran conciencia sobre la necesidad de mejorar la calidad del gasto público. Esto no significa solo, ni necesariamente, imponer medidas de austeridad y recortes en el gasto. Implica más bien desarrollar mecanismos para gestionar mejor el gasto, aumentar la calidad de los servicios públicos y mejorar los mecanismos de rendición pública de cuentas mediante más robustos sistemas de monitoreo y evaluación, con mejores indicadores e información de mayor calidad. En este contexto, preocuparse por la calidad del gasto público y de cómo se lo ejecuta es fundamental para lograr ahorros sustanciales y así evitar aumentos de impuestos o reducciones no deseadas de los servicios. Igualmente importante son el incremento de los márgenes de gobernabilidad, la decisión de combatir la corrupción y el compromiso político a largo plazo, dado que en muchos casos producir transformaciones de fondo puede tomar años. La República Dominicana se ha comprometido con una ambiciosa agenda para mejorar la calidad del gasto público y ha alcanzado algunos logros notables: por ejemplo, la aprobación de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030; los avances en materia de planificación plurianual; la exigencia de que los funcionarios públicos cumplan con la Declaración Jurada de Bienes; el aumento de la transparencia del gasto gracias al Portal del Ciudadano; la progresiva implementación de la Cuenta Única del Tesoro; el fortalecimiento de la Cámara de Cuentas; la Contraloría General de la República y otras instituciones de control interno; la puesta en marcha de la unificación de las adquisiciones y los suministros del Sistema Nacional de Salud; la mejora de los mecanismos para el monitoreo de los resultados en la educación y el aumento de la eficiencia del sector energético. Sin embargo, y a pesar de estos logros, todavía queda mucho por hacer. En esta publicación se recopila una serie de notas técnicas en las que se analiza los logros y los desafíos del sector público de la República Dominicana, y se ofrecen lecciones y ejemplos que tienen como objetivo ayudar a los funcionarios y los organismos gubernamentales al avance en los objetivos de la agenda. La publicación expone que aunque el proceso está aún en marcha en la República Dominicana y, por lo tanto, hay desafíos muy significativos por enfrentar, los funcionarios públicos de todos los niveles están mostrando un mayor interés en la adopción de nuevas estrategias de gestión, en la mejora de la calidad del gasto público y el logro de mejores resultados para el país y sus ciudadanos. Françoise Clottes Rodrigo Chaves Hans-Martin Boehmer Directora Unidad del Caribe Director Sectorial Gerente Senior Región de América Latina y el Caribe Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Grupo de Evaluación Independiente Banco Mundial Oficina Regional de América Latina Grupo del Banco Mundial y el Caribe Banco Mundial Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana iii PRÓLOGO El mayor o menor monto de gasto público ha sido fuente de frecuentes controversias doctrinarias. Algunos creen que la reducción del gasto público deja más recursos disponibles para el sector privado, el cual, suponen, tiene la capacidad para asignarlos eficientemente para satisfacer las necesidades de la población. Otros consideran que el mercado no tiene la capacidad para resolver las principales demandas sociales y económicas, por lo que la intervención activa por parte del Estado a través de aumento del gasto público es esencial. En el fondo, ambos planteamientos simplifican la relación entre el Estado y la población. La satisfacción del conjunto de necesidades y demandas de una sociedad no se logra sólo con el aumento cuantitativo del gasto público. Más bien, es necesaria una adecuada composición del gasto y mecanismos de aplicación del mismo que viabilicen la producción de más y mejores bienes y servicios públicos por parte de las instituciones, en cantidad y calidad adecuados, para obtener los resultados e impactos de las políticas públicas. El logro de este objetivo requiere optimizar el uso de los recursos reales y financieros disponibles. El nuevo modelo de gestión orientado a resultados parte de esta premisa. Su instrumentación requiere del sólido funcionamiento de un sistema de planificación que enmarque y oriente la gestión pública, asimismo como precisa de un sistema de monitoreo y evaluación sistemático que permita verificar el grado de cumplimiento de las políticas, adoptar las decisiones correctivas y brindar la información que requiere nuestra sociedad. Adicionalmente, se requiere la instrumentación de un presupuesto por programas basado en resultados, de sistemas modernos de administración de recursos humanos y materiales y una redefinición del rol de los poderes legislativos y de los órganos de control. Estas notas técnicas sobre la Calidad del Gasto en la República Dominicana, auspiciadas por el Banco Mundial, cubren de manera amplia la temática mencionada y abarcan el estado del arte en el análisis de la calidad de gasto público en la República Dominicana, con énfasis en sectores estratégicos, tales como planificación, energía, adquisiciones, sociedad civil, educación, participación ciudadana y el rol del Congreso. En tal sentido, esta publicación nos ayuda a demostrar la voluntad política del Gobierno de la República Dominicana para mejorar la transparencia y la calidad del gasto público y, por lo tanto, para que los objetivos y metas de política establecidos en los documentos de planeación sean más alcanzables, en particular la Estrategia Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público, y los demás instrumentos del Sistema Nacional de Planificación. Juan Temístocles Montás Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo República Dominicana iv Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana INICIATIVA PARTICIPATIVA ANTI-CORRUPCIÓN (IPAC) Construyendo una coalición contra la corrupción Esta nota describe el desarrollo y los resultados del proceso de construcción de una coalición de lucha contra la corrupción que se llevó a cabo en la República Dominicana entre junio de 2010 y febrero de 2012. Con el apoyo de las agencias internacionales para el desarrollo, fue lanzada la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción (IPAC) como un amplio mecanismo participativo mediante el cual los representantes del Gobierno, la sociedad civil dominicana y el sector privado se sentaron en la misma mesa para coordinar esfuerzos destinados a combatir la corrupción en el país. Desde el lanzamiento de la IPAC se crearon 10 grupos de trabajo, se elaboraron 30 recomendaciones, se fijaron hitos o metas intermedias para monitorear el avance de las recomendaciones, se designaron puntos focales gubernamentales y se celebraron cuatro talleres de rendición de cuentas. La IPAC —que se constituyó en un nuevo enfoque de lucha contra la corrupción en el país— ha dado lugar a mejoras tangibles en la calidad del gasto público, haciendo que la ejecución del presupuesto sea más transparente y accesible y el proceso de adquisiciones más integrado con el sistema de gestión financiera, y contribuyendo a un significativo progreso en la creación de una Cuenta Única del Tesoro. La iniciativa ha sido exitosa en introducir cambios administrativos e institucionales en las entidades públicas destinados a incrementar la transparencia y disminuir la corrupción, al igual que en concitar la atención sobre la corrupción como una de las principales inquietudes de la población. a representantes del Gobierno, la sociedad civil y el sector privado Contexto para analizar los problemas más acuciantes que afectan a la gober- nabilidad del país y preparar un conjunto de recomendaciones para A pesar de que la República Dominicana ha emprendido impor- hacerles frente. tantes iniciativas para combatir la corrupción en la última década, Del lado del Gobierno, el proceso fue coordinado por los resultados no han sido suficientes para incrementar la confianza el Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Economía, de la población en sus instituciones. En la República Dominicana, Planificación y Desarrollo y la Comisión Nacional de Ética y como en otros países, la corrupción conduce a servicios públicos Combate a la Corrupción. Adicionalmente, estuvieron compro- de exigua calidad, lo cual redunda en una reducción de la confianza metidos otros ministerios y entidades públicas que trabajan en en la administración, lo que a su vez genera evasión fiscal y erosiona prevenir y sancionar la corrupción en la República Dominicana: el apoyo social para las reformas políticas. La Contraloría General de la República, la Dirección Nacional Desde 2009, la República Dominicana ha estado trabajando de Persecución de la Corrupción Administrativa, la Cámara de estrechamente con las agencias internacionales de desarrollo Cuentas, la Dirección General de Contrataciones Públicas, el en un ambicioso proceso para aumentar la transparencia y la Ministerio de Administración Pública, el Congreso Nacional y las rendición de cuentas. Hay señales de que importantes cambios oficinas de acceso a la información de las agencias gubernamenta- sistémicos están siendo alcanzados y que las instituciones se están les. El proceso también involucró a las principales organizaciones fortaleciendo. de la sociedad civil especializadas en temas de transparencia, reformas institucionales y calidad en la prestación de servicios públicos, en conjunto con importantes representantes del sector privado. La iniciativa fue lanzada oficialmente a mediados de 2010 Creando un plan de acción contra la como la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción, o IPAC (www. corrupción ipacrd.com). Preocupado por la pérdida de confianza de los ciudadanos en la capacidad del Gobierno para combatir la corrupción, y dados 1 Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional; los frecuentes informes de los medios de comunicación sobre Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo; Banco escándalos de corrupción, en julio de 2009 el Presidente Leonel Interamericano de Desarrollo; Embajada de Canadá; Embajada de Francia; Fernández solicitó asistencia a los organismos internacionales de Embajada de Holanda; Embajada de Reino Unido; Fondo de las Naciones desarrollo para preparar un plan para luchar contra la corrupción Unidas para la Infancia; Organización de Estados Americanos; Organización en la República Dominicana. El Banco Mundial y otras 12 institucio- Internacional para las Migraciones; Organización Panamericana de la Salud; nes1 ayudaron a establecer un proceso participativo que involucró Unión Europea. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 1 La IPAC ha funcionado bajo la dirección de un Comité CUADRO 1 Organizador, integrado por representantes de cada sector y acompañado por un equipo de los organismos internacionales de IPAC: MONITOREO SOCIAL desarrollo. La IPAC no fue instituida para simplemente formular un diagnóstico de la corrupción, puesto que el diagnóstico ya existía, Un consorcio de 14 organizaciones de la sociedad civil estableció un ni para reproducir estrategias de combate a la corrupción ya en sistema de auditoría social —el Observatorio de la Sociedad Civil de la marcha. Su objetivo, en cambio, fue identificar e implementar una IPAC— para monitorear la puesta en marcha de las recomendaciones serie de actividades destinadas a fortalecer la transparencia y la de lucha contra la corrupción e informar a los ciudadanos sobre las integridad institucional, como también reducir el riesgo de corrup- implicaciones para la calidad de la prestación de servicios públicos y ción en las instituciones de la República Dominicana. La IPAC creó la transparencia del Estado. También tuvo como objetivo informar a los un nuevo enfoque en la lucha contra la corrupción mediante la inclusión de diferentes actores en la formulación de las recomenda- jóvenes sobre la IPAC y aumentar su capacidad para utilizar las redes ciones, la promoción de eventos de rendición pública de cuentas y sociales y tecnologías de la información como instrumentos de promoción la publicación de las recomendaciones y su monitoreo en Internet. de una mejor gobernabilidad. El Observatorio es un factor importante El proceso de seguimiento independiente de la sociedad civil y para asegurar la sostenibilidad de las reformas y en la creación del el sector privado fue considerado fundamental para garantizar la ambiente favorable para el proceso de construcción de una coalición que sostenibilidad de la iniciativa y como un importante incentivo para la implementación de las reformas prometidas. contribuya a reducir el nivel de corrupción en el Gobierno. instaba a adoptar otra serie de medidas, tales como la instauración El proceso de la IPAC de una Cuenta Única del Tesoro como herramienta financiera para centralizar todos los recursos públicos y garantizar una mayor La IPAC se fundamentó en la participación voluntaria de todos los transparencia en su manejo, la creación de un sistema de monitoreo actores y tuvo una facilitación de los organismos internacionales para apoyar la gestión y supervisión de los contratos gestionados de desarrollo. Importantes logros fueron obtenidos durante los por el Estado, del mismo modo que la unificación de los procesos primeros meses. de adquisiciones de fármacos y artículos médicos en las institucio- nes del sector público. 8 de junio de 2010: Después de varias reuniones, la IPAC fue lan- zada en un taller que contó con la participación de 260 personas, Noviembre–diciembre de 2010: En dos sesiones distintas, el provenientes de diferentes sectores de la sociedad dominicana, Consejo de Ministros examinó y aprobó las recomendaciones de incluidos los medios de comunicación, que brindaron una amplia la IPAC como una prioridad de la política del Gobierno y asignó cobertura de la iniciativa. En el taller de lanzamiento, 10 mesas de para cada recomendación un punto focal con la responsabilidad por trabajo fueron establecidas e integradas por representantes de los la implementación de las acciones. En un gesto que demostró su diferentes sectores interesados en el proceso (Contrataciones y voluntad y apoyo político a la iniciativa anti-corrupción, el Presidente Adquisiciones, Servicio Civil, Planeación y Gestión Financiera, Fernández declaró 2011 como el “Año de la Transparencia y el Acceso a la Información, Infraestructura, Salud, Educación, Energía, Fortalecimiento Institucionalâ€?. Agua y Organismos de Control). Diciembre de 2010–enero de 2011: A finales de enero todos los 27 de julio de 2010: Durante seis semanas de trabajo, las 10 mesas puntos focales del Gobierno habían completado un índice para funcionaron en una dinámica altamente participativa para elabo- supervisar la aplicación de cada recomendación y sus hitos, seña- rar un documento que analiza 30 temas claves e indica medidas lando los progresos de implementación hasta el final de junio de concretas para hacerles frente. Las recomendaciones se hicieron 2011. Esta tabla también se hizo accesible al público en la página públicas en Internet. Una hoja de ruta fue entonces desarrollada web la IPAC. Este fue el comienzo oficial de la fase de implemen- con las prioridades, mecanismos de ejecución, responsabilidades de tación la iniciativa. los donantes, de las entidades del Gobierno, así como un calendario e hitos a cumplir. Enero–diciembre de 2011: Todos los participantes trabajaron para poner en marcha las 98 actividades y llevar a cabo las 30 reco- 20 de octubre de 2010: Las recomendaciones fueron presentadas mendaciones, al igual que se estableció el monitoreo independiente oficialmente al Presidente de la República en un segundo taller, el de la sociedad civil (ver cuadro 1). En julio de 2011, los puntos cual también tuvo una muy alta participación y amplia cobertura focales del Gobierno completaron una tabla de seguimiento para de los medios de comunicación. Las recomendaciones incluyeron supervisar las recomendaciones, con hitos hasta el 31 de diciembre. medidas para corregir el sistema de contrataciones y adquisiciones del Gobierno, la proposición de un proyecto de ley para raciona- lizar la estructura macro del Estado, así como también exhortaba 2 Dicha ley, promulgada en 2008 y que creó el Ministerio de Administración a que el Gobierno instruyera a todos los funcionarios a cumplir Pública, aportó herramientas para modernizar el servicio civil y fortalecer la cabalmente con lo dispuesto en la Ley Pública 41–082. Igualmente administración pública. 2 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana CUADRO 2 Durante cada Taller de Rendición de Cuentas de la IPAC, el Observatorio de la Sociedad Civil fue invitado a presentar los EL ROL DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN resultados de su monitoreo independiente, lo cual marca una nueva etapa de colaboración entre el Gobierno y la sociedad civil. Los medios de comunicación mostraron un interés constante en la Los resultados del Observatorio también fueron publicados en la IPAC a través de la publicación de los resultados de su implementación página web de la IPAC. y propiciando la intervención de actores claves del proceso en los programas de radio y televisión. También han demostrado un genuino interés en participar de manera constructiva y han elevado el nivel del Logros debate sobre el tema de la corrupción. Los medios fueron uno de los La IPAC representa un nuevo enfoque de lucha contra la corrup- mejores aliados para la promoción y sensibilización de los ciudadanos ción en el país. Ha sido exitosa hasta ahora en la introducción de sobre la iniciativa, al igual que en el mantenimiento de la presión de la cambios administrativos e institucionales en las entidades públicas opinión pública sobre el tema. Desde el inicio de la IPAC, más de 220 que acentúan la transparencia y reducen la corrupción. De igual artículos aparecieron en la prensa, con una cobertura excepcional durante modo, ha estimulado la voluntad del Gobierno para combatir el taller de octubre 2010, cuando las 30 recomendaciones se presentaron la corrupción y mantenido el tema como una de las principa- les inquietudes de la población. La IPAC ha arrojado resultados oficialmente al Ejecutivo. Asimismo, durante las reuniones del Consejo de tangibles: (a) la publicación de herramienta web de fácil uso para Ministros de diciembre de 2010, momentos en que la iniciativa de la el usuario que facilitará el acceso del público a la información IPAC fue portada en los principales diarios nacionales. presupuestaria desde el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF); (b) un portal web con actualizaciones mensuales que informa a los ciudadanos sobre el suministro eléctrico previsto y el suministro real de cada circuito; (c) un nuevo marco para Seguimiento a las recomendaciones de la la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos que IPAC contribuirá a la profesionalización de la administración pública, y (d) un progreso significativo en la creación de la Cuenta Única del Tesoro como una herramienta financiera para centralizar todos Con el propósito de crear una atmósfera favorable y realzar la los recursos públicos en una sola cuenta bancaria y asegurar una rendición de cuentas, en marzo, junio y octubre de 2011, el Comité mayor transparencia en la gestión de los mismos. Otras recomen- Organizador de la IPAC realizó tres “Talleres de rendición de daciones importantes que están ejecutadas son la creación de un cuentas para el seguimiento de las recomendaciones de la IPACâ€? sistema de monitoreo para apoyar la gestión y supervisión de los en Santo Domingo. Los talleres estuvieron orientados a promover contratos gestionados por el Estado dominicano, y la unificación el diálogo entre el Gobierno, la sociedad civil, el sector privado, de las compras de medicamentos y suministros médicos para las la comunidad internacional y los medios sobre el estatus de la instituciones del sector público. ejecución y los retos de la iniciativa (ver cuadro 2). Un taller final de Es importante destacar que la adopción de las recomenda- evaluación tuvo lugar en febrero de 2012. ciones de la IPAC no sólo ha logrado la introducción de cambios A efectos de medir el grado de cumplimiento de las entida- específicos, sino que, y quizás más importante aún, ha generado una des gubernamentales, los talleres introdujeron un mecanismo de sinergia institucional positiva dentro de varias entidades. Equipos de “semáforoâ€? que recurría al uso de tres colores: el verde indicaba trabajo de diferentes organismos del Gobierno se han visto esti- que las recomendaciones se habían adoptado en su totalidad, el mulados a profundizar y ampliar el alcance de las posibles reformas amarillo que se habían logrado algunos avances, pero que aún administrativas y operativas. Asimismo, en virtud del proceso de no se había completado la recomendación, y el rojo advertía que monitoreo por parte de la sociedad civil, del propio Gobierno y se había demorado su puesta en marcha. El instrumento no sólo los organismos internacionales, la IPAC ha animado a los diferentes medía el estatus de la recomendación, sino que incluso servía de ministerios y organismos gubernamentales a operar en sincronía y recordatorio a las diferentes entidades del Gobierno respecto de hablar un mismo idioma. la necesidad de cumplir con un plazo perentorio. Varias entidades A menudo, los esfuerzos anti-corrupción quedan relegados gubernamentales además han hecho grandes esfuerzos para gene- o se marchitan en medio de las actividades de rutina y los cam- rar el conocimiento y la experticia necesarios para implementar las bios repentinos en las prioridades del Gobierno. En la República recomendaciones. Dominicana, no obstante, el proceso no sólo se ha mantenido A octubre de 2011, de las 98 actividades requeridas para activo, sino que ha avanzado a lo largo de diferentes etapas y ha la ejecución de las 30 recomendaciones, 62 se habían comple- estado en ejecución a lo largo de más de un año, comprometiendo tado a tiempo, 16 estaban todavía en curso, y 20 habían sufrido 16 puntos focales del Gobierno, entidades internacionales y el retrasos. Los progresos identificados por el mecanismo muestran consorcio de organizaciones de la sociedad civil. cómo esta nueva forma de hacer que el Gobierno rinda cuentas En una iniciativa tan ambiciosa como la IPAC, la coordinación sobre un plan específico creó importantes incentivos para muchos para canalizar el apoyo y la experticia internacional, sumada a la actores, aunque algunos todavía se resistan a la aplicación de las facilitación con el Gobierno, al monitoreo y la rendición de cuentas reformas. de las recomendaciones y reformas, constituye una prueba de Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 3 liderazgo en sí misma, y el Gobierno de la República Dominicana que obtendrían la sociedad y las instituciones dominicanas a corto ciertamente ha estado a la altura de dicho desafío. y largo plazo con la erradicación de la corrupción, sino especial- mente de una nutrida red de promotores de las reformas del sector privado, público y de la sociedad civil. Sin una fuerte coalición que mantenga la presión sobre los hacedores de la política pública, es De cara al futuro: la sostenibilidad de las poco probable que la IPAC logre revertir el escepticismo popular respecto de las reformas, que logre concitar el apoyo necesario reformas de la IPAC para viabilizarlas y confrontar la oposición de los sectores políticos y empresariales donde la corrupción puede estar más arraigada. Aunque la IPAC ha recorrido ya un largo camino, ésta enfrenta En este sentido, el escrutinio de los medios de comunicación y la retos trascendentales. Para que los progresos contra la corrupción sociedad civil organizada ha jugado un papel fundamental que debe sean irreversibles en la República Dominicana, las medidas iniciales ser mantenido. deberán ser institucionalizadas en la administración pública y ganar Mientras persista la corrupción en República Dominicana, será la legitimidad de todos los actores políticos y sociales del país. La sumamente difícil reducir la pobreza e incrementar el bienestar continua participación de los organismos internacionales de desa- general del país. Por consiguiente, el Gobierno y los partidos polí- rrollo es importante, pero el compromiso de la clase dirigente, tanto ticos, independientemente de si estos forman parte del Gobierno en el orden nacional como local del país, es absolutamente crucial. o la oposición, deben librar una batalla contra la corrupción como El hecho de que el Observatorio de la Sociedad Civil continuará parte de un pacto de Estado que se mantenga en el tiempo y se monitoreando las recomendaciones que quedaron inconclusos a la profundice más allá de lo que dure un mandato presidencial. fecha del 31 de diciembre de 2011 es un buen indicio de que el proceso puede ser sostenible. La posibilidad de organizar un “taller Esta nota fue elaborada por el equipo del Banco Mundial integrado de transiciónâ€? tras las elecciones presidenciales de mayo de 2012 por John Mario González, Consultor; Andrea Gallina, Consultor; Geli también puede allanar el camino para una mayor implicación de la Redondo, Consultora; Carolina Rendón, Especialista en Sector Público; nueva administración. Miguel Eduardo Sánchez, Economista; Davide Zucchini, Consultor; En la lucha por superar las resistencias políticas, se requiere y Christian Contín, Consultor, en colaboración con el Gobierno de la no solo de líderes con profundas convicciones sobre los beneficios República Dominicana. 4 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana LA PLANIFICACIÓN ORIENTADA A RESULTADOS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Desde 2006, la República Dominicana ha estado inmersa en un proceso de reforma de la gestión pública que abarca las áreas de planificación, administración financiera, los sistemas de control y la función pública. En este contexto de reformas, el país condujo un proceso participativo para consensuar una visión de largo plazo que sirviera de hoja de ruta para todas las acciones públicas. Esa visión de futuro se plasmó en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. El propósito de estos procesos de reforma es elevar la calidad del gasto público en la medida que se asegura su pertinencia, eficacia y eficiencia en función de la visión y objetivos estratégicos del desarrollo. Se ha avanzado considerablemente en lograr que la gestión de las políticas públicas se implemente en coherencia con esa visión, no obstante, sigue habiendo una serie de desafíos. Introducción Una característica de importancia crucial de la nueva planifi- cación es su vinculación sistémica con la administración financiera La experiencia de planificación de la República Dominicana data de pública, con la función pública en sí misma y con el sistema nacional los años 60. El país fue uno de los trece que en América Latina entre de control interno del Estado.3 1961 y 1963, y tras la firma de la Carta de Punta del Este, “dieron vida La nueva planificación también está llamada a cumplir el rol de legal a ministerios, oficinas o consejos de planificaciónâ€?.1 En 1965, con coordinación y articulación de las políticas públicas, a fin de dotarlas la creación del Sistema Nacional de Planificación y, especialmente, de coherencia, tanto sectorial como temporal, de forma tal que se con la aprobación de la Ley No. 55 se institucionalizó la práctica articulen y generen sinergias, y potencien los impactos sobre los de planificación en el país al crearse las estructuras administrativas, objetivos de desarrollo. consultivas y operativas del sistema de planificación.2 Se ha logrado avances apreciables en el desarrollo de los En la práctica, el desarrollo del sistema de planificación que instrumentos del SNPIP, principalmente en los ámbitos global e la República Dominicana había adoptado en los años 60 entró en institucional. Un hito trascendente en el desarrollo del referido crisis durante los 80, al igual que en otros países de América Latina y sistema ha sido la formulación y su aprobación como Ley de la el Caribe. Entre las razones a destacar de dicho fracaso estuvieron: Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END), consensuada con a) el excesivo enfoque en la preparación de los planes, más que en amplios sectores de la sociedad mediante un ejercicio ampliamente su ejecución; b) la limitada capacidad técnica; c) la tarea de recopilar participativo. informaciones dispersas (e incompletas); d) el fuerte sesgo hacia La END, que es el instrumento de mayor jerarquía del horizontes temporales de cinco o seis años, que contrasta con la Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, define la poca atención al presupuesto anual; e) la poca concreción de estos visión de largo plazo del desarrollo nacional y traza el rumbo de planes en programas y proyectos; y, finalmente, f) el intento de con- las políticas públicas que deben adoptarse para lograr los resulta- vertir estos planes en imperativos a través de la transformación en dos esperados y para poner en práctica esa visión de desarrollo leyes. En los años 80, el fracaso de las experiencias de planificación (véase la Figura 1). y las políticas de liberalismo económico hicieron prevalecer la idea En suma, la nueva planificación es conceptualizada como de de la denominada crisis de la planificación en América Latina y el nuevo cuño; es un componente fundamental del ciclo de la nueva Caribe. gestión pública, es innovadora, articulada con la administración Hacia finales de los 90, la República Dominicana empezó un financiera, con la gestión de la administración pública (que incluye ambicioso proceso de reforma del Estado que desembocó, junto la carrera administrativa), el sistema nacional de compras públicas, con algunas reflexiones como resultado de la crisis bancaria de 2003, en “un conjunto de leyes vinculadas a la planificación, la inver- sión pública y la administración financiera del Estado. En particular, 1 García D’Acuña E. “Pasado y Futuro de la Planificación en América Latinaâ€? la Ley No. 498-06, que crea el Sistema Nacional de Planificación e en Pensamiento Iberoamericano N° 2 julio–diciembre 1982 pp: 15–45. Inversión Pública (SNPIP), y la Ley No. 496-06, que crea la Secretaría 2 Merrete, J. 2002. Sistema nacional de inversión pública de la República de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, establecen el Dominicana: Sistema de inventario y seguimientos proyectos, fortalezas y marco jurídico de un sistema de planificación de alcance nacional. debilidades en “Sistemas nacionales de inversión pública en América Latina Durante la última década, la República Dominicana inició y el Caribe: balance de dos décadasâ€?. Compendio General. Noviembre varios procesos de reforma encaminados a sentar las bases para 2001. el desarrollo de herramientas y progresivamente poner en práctica 3 Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo. 2008. el nuevo sistema de gestión pública orientado a resultados a nivel Sistema Nacional de Desarrollo. http://economia.gov.do/eWeb/Archivos/ macro, institucional, sectorial y local. Libros/2008120420332_La_Nueva_Institucionalidad.pdf Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 5 FIGURA 1. SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN • Define Imagen-País a largo plazo • Guía el accionar público a corto • Instrumento de planificación de y mediano plazos. Estrategia mediano plazo. • Establece objetivos estratégicos Nacional • Alineado con objetivos de la END; • Fija metas a ser alcazadas. de Desarrollo concretiza la END. • Establece líneas de acción • Expresa la visión de ejecución de • Define criterios para financiación Plan Nacional Plurianual las acciones y políticas públicas. del Sector Público • Contiene programas y proyectos prioritarios. Plan • Visualiza requerimiento de Planes Planes Plurianual recursos para materializarlos. Sectoriales Territoriales de Inversión Pública Cooperación Internacional Presupuesto Plurianual Planificación Institucional Presupuesto Anual Contratos por Resultado Capacitación Información Investigación Asesoría Apoyos Transversales control interno y contabilidad gubernamental, entre otros.4 Un pro- es la tercera actualización de este instrumento que corresponde al pósito inherente es superar un enfoque de corto plazo y sistemas período 2012–2015. fragmentados, imprimiendo una dimensión prospectiva. Al final del Una plataforma informática desarrollada para la interacción ciclo se ubica la función de monitoreo y evaluación como práctica entre la red de instituciones gubernamentales y el Ministerio de orientada a la transparencia, la rendición de cuentas y la consolida- Economía, Planificación y Desarrollo, el órgano rector de la planifi- ción de los procesos de planificación. cación, ha infundido entusiasmo y fortalecido el impulso planificador. El segundo instrumento en jerarquía del SNPIP es el Plan Como el mismo Plan Plurianual, la plataforma contiene, además de Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP). Este plan de los programas y políticas, la producción pública prioritaria proyec- mediano plazo (cuatro años) tiene por virtud alinear la producción tada a cuatro años, así como indicadores de producción, resultados pública prioritaria (basada en la ejecución de los programas, proyec- e impactos para dar seguimiento a las metas. tos y políticas) con los objetivos y resultados esperados, para lo cual A modo de resumen, la interrelación entre los tres sistemas que establece metas cuatrienales de producción y resultados. El PNPSP interactúan en la nueva gestión pública en República Dominicana se actualiza cada año con base en la revisión y actualización de los supone cinco grandes procesos. planes estratégicos y la programación plurianual de cerca de 50 instituciones gubernamentales, que ejecutan los programas públicos, proyectos y políticas. Este proceso de actualización se caracteriza 4 Un conjunto de leyes fueron aprobadas como parte de este proceso de por un enfoque metodológico en la cadena de valor público. reforma integral de la gestión pública: Sistema de PlanificacioÌ?n e InversioÌ?n El Plan Plurianual, actualizado, es remitido por el Ministerio de Pública; Ley OrgaÌ?nica de la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo; Economía, Planificación y Desarrollo al Ministerio de Hacienda para Ley OrgaÌ?nica de la SecretariÌ?a de Hacienda; Ley del Sistema Integrado de que sirva de base a la elaboración del presupuesto anual. De esta Administración Financiera; Ley de Crédito Público; Ley de TesoreriÌ?a; Ley manera, el sistema busca asegurar que el presupuesto anual sea de Compras, Contrataciones y Concesiones; Ley de Control Interno; Ley coherente con la planificación plurianual y con la visión país de largo OrgaÌ?nica de Presupuesto del Sector Público; la Ley de la Función Pública y la plazo plasmada en la Estrategia Nacional de Desarrollo. La de 2012 Ley de Contabilidad Gubernamental. 6 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana • El desarrollo de procesos sistemáticos de planificación estra- La Estrategia Nacional de Desarrollo, aprobada en enero de tégica en las instituciones públicas para la gestión orientada 2012 después de tres años de trabajo en elaboración de propues- a resultados. En la actualidad alrededor de 50 instituciones tas, consulta y discusión con amplios sectores de la sociedad domi- del sector público, que comprenden el 70% del presupuesto nicana (unas ocho mil personas y más de 1,400 organizaciones), general, cuentan con ejercicios de planificación estratégica establece un conjunto de metas estratégicas e indicadores hasta robustos, y su producción pública prioritaria está relevada en el 2030. La ley deja para los “planes estratégicos institucionales, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público. sectoriales y regionales, así como el Plan Nacional Plurianual del Sector Públicoâ€? los “indicadores y metas intermedias, vinculadas a • Una importante reforma en la manera en la que se realizan los indicadores y metas más generales, contenidos en la Estrategia los presupuestos institucionales, basada ahora en la planificación Nacional de Desarrollo 2030.â€?6 estratégica, dejando la tradicional forma de preparación del pre- La Oficina Nacional de Estadística (ONE), dependiente del supuesto fundamentada en los valores históricos. De manera MEPyD, ha apoyado en el proceso de validación de la pertinen- creciente, para la actualización del Plan Plurianual, las institucio- cia y calidad de los indicadores del PNPSP, y está en proceso de nes van vinculando la programación plurianual de su producción culminación del Plan Estadístico Nacional orientado a mejorar pública a las proyecciones de disponibilidad presupuestaria. la oportunidad, suficiencia y confiabilidad de la información que • Una fuerte correlación entre plan, presupuesto y organización demanda el sistema de planificación. para vincular los objetivos y resultados deseados con las tareas En los últimos años, el Sistema Nacional de Inversión Pública de cada unidad de la organización. El trabajo coordinado en (SNIP) se ha ido consolidando y el Gobierno Central, las institu- este sentido de los órganos rectores de la administración ciones descentralizadas y autónomas y las empresas públicas están pública (Ministerios de Hacienda, de la Administración Pública registrando los proyectos de inversión pública en dicho sistema, y de Economía, Planificación y Desarrollo) es prometedor en previo al cumplimiento de estándares en materia de formulación términos de una mayor articulación entre los procesos de internacionalmente aceptados. Así el país está progresivamente planificación y presupuesto. institucionalizando la cultura de proyectos en el sector público. Actualmente, ningún proyecto de inversión que se financie con • La optimización de los procesos administrativos para permitir recursos públicos —ya sea préstamo, donación o recursos del la asignación de recursos en función de metas y la creación de Tesoro—, puede acceder al Presupuesto Nacional sino cuenta con un sistema de supervisión y evaluación que permita la delega- el Código SNIP, debido a la articulación entre el Sistema Integrado ción de autoridad sobre el manejo de los recursos. de Gestión Financiera (SIGEF) y el SNIP. • La consolidación de un sistema de control de gestión, monito- Dado el enfoque de la planificación y la nueva gestión pública, así reo y evaluación que permita el seguimiento de resultados y como el diseño de los instrumentos del sistema, es esencial la prác- procesos. Hay avances apreciables en estos términos, y en esa tica del seguimiento y evaluación. Desde el Ministerio de Economía, dirección trabajan de manera coordinada los órganos rectores. Planificación y Desarrollo se coordina el esfuerzo para desarrollar el Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación, que incluirá a) el seguimiento y evaluación a la ejecución de los programas y políticas públicas, bajo la rectoría del MEPyD; b) el seguimiento a la ejecución Retos de planificación y calidad del gasto física y financiera del presupuesto, bajo la rectoría del Ministerio de Hacienda; y c) el sistema de seguimiento y evaluación del desempeño público institucional, bajo la rectoría del Ministerio de Administración Pública. Suman a estos procesos capacidades técnicas que se han ido desa- En los últimos años la República Dominicana ha seguido los pasos rrollando en los ámbitos de control desde la Contraloría General de Chile, Brasil, Costa Rica, Colombia, México y Perú para con- de la República. También, contribuyen los avances logrados en los vertirse en uno de los países de América Latina que ha avanzado procesos de reforma de la administración financiera y otros que con- con mayor rapidez hacia la implementación de un modelo de tinúan profundizándose, como los esfuerzos de fortalecimiento que gestión por resultados.5 Lo que más potencia la gestión orientada se desarrollan en la Oficina Nacional de Estadística, con miras a que a resultados y, desde esa perspectiva, los avances en la calidad de pueda asumir su rol de órgano rector del sistema estadístico nacional. la gestión pública es el enfoque mismo de la planificación, centrado En suma, si bien se ha avanzado, es mucho lo que falta por en la identificación de la respectiva cadena de valor de las institu- hacer para contar con condiciones óptimas facilitadoras de la nueva ciones gubernamentales y de los indicadores para dar seguimiento gestión pública. Se pueden identificar siete retos hacia el futuro para y evaluar eventualmente el impacto de la producción pública en los poder seguir implementando exitosamente el ambicioso proceso objetivos de desarrollo de la END. de reforma de la administración pública aquí delineado: En línea con el enfoque de la gestión orientada a resultados, 1. La aprobación de la Estrategia Nacional de Desarrollo y la existen cinco instituciones piloto con las que se han establecido formulación de un Plan Plurianual de Sector Público son diagnósticos de condiciones básicas y se han formulado planes de fortalecimiento institucional para la implementación de contratos por resultados y desempeño (CPR). En la actualidad, están vigentes 5 Bellos Barros, R. 2011. “Evaluación y Planificación para el Desarrolloâ€?. dos CPR firmados entre los órganos rectores y los ministerios de ILPES-CEPAL. Educación y Salud. 6 Ley 1–12. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 7 importantes hitos. La creación de un sistema informático para aprobada en 20107 crea en la práctica un nuevo conjunto de la actualización del Plan Nacional Plurianual del Sector Público, entidades locales (los distritos municipales) que, junto con los recientemente presentado, es un paso hacia la dirección municipios, constituyen la base del sistema político administrativo correcta. Sin embargo, el proceso de formulación de los planes local (art. 199). Más allá de consideraciones sobre la capacidad para sectoriales y regionales es todavía fragmentado y necesita una administrar los servicios locales y para crear los vínculos de coope- metodología específica común que permita la articulación de ración con otras entidades del Estado, el aumento de instituciones las políticas públicas tanto horizontal como en el territorio. locales de 156 a 387 parece ser poco coherente con los esfuerzos para consolidar un sistema de gestión por resultados que, por su 2. En el ámbito de la inversión pública se ha logrado avances naturaleza, requiere asignar los recursos en función de objetivos, y significativos en términos de desarrollo de capacidades de no en relación a la existencia de instituciones que cuenten con una formulación de proyectos y su articulación con el ámbito de la asignación por ley. presupuestación. El alcance del sistema llega a todas las institu- Finalmente, en el sistema de planificación de la República ciones del gobierno central, organismos descentralizados del Dominicana existen flujos “bottom-upâ€? y “top downâ€? que integran sector público no financiero, incluyendo las empresas públicas. un sistema que funciona en dos niveles: a nivel nacional y local. Retos importantes son la integración de los municipios al Mientras en el nivel nacional hay importantes avances, a nivel local ámbito del sistema SNIP, fortalecer las capacidades técnicas en los retos persisten. El país necesitaría (a) un sistema de evaluación la fase de preinversión y mejorar la institucionalidad para que de la capacidad de las instituciones del ámbito local de cara a la la toma de decisiones esté más articulada con lo consignado provisión de determinados servicios, y (b) un sistema de gestión en las normas y procedimientos del SNIP y las prioridades de y supervisión que, identificando claramente los responsables de la END. También es necesario desarrollar buenas prácticas de las acciones, asigne los recursos en función de los productos articulación intersectorial de los proyectos, a fin de elevar la esperados y de las capacidades para gestionarlos. El informe PEFA sinergia en el logro de los objetivos de desarrollo globales y 20108 para la República Dominicana refleja estos problemas de territoriales. calidad del gasto municipal (ID-8 “Transparencia de las relaciones 3. El Sistema Integrado de Gestión Financiera ha de ser consoli- fiscales intergubernamentalesâ€?), cuya calificación en el indicador dado e incluir todas las dependencias del Estado; además, hacer “Puntual suministro de información confiable de gobiernos sub- la interconexión de éste con otros módulos que permitan nacionales sobre las asignaciones del Gobierno Centralâ€? ha sido vincular los sistemas de planificación con la gestión financiera. relativamente pobre. El desarrollo de herramientas de gestión Asimismo, finalizar el proceso de implementación de la Cuenta local, incluyendo los controles financieros y fiduciarios requeridos Única del Tesoro. La creación de un portal transaccional para por la ley, que impulsen la integración en la planificación nacio- las compras y contrataciones públicas permitiría hacer más nal permitiría empezar a cerrar la brecha entre los dos niveles. eficiente el uso de los recursos y vincularlos claramente a los Paralelamente, la creación de las Regiones Únicas de Planificación, objetivos y metas de la Estrategia Nacional de Desarrollo. del Plan de Ordenamiento Territorial, de los planes regionales y la correcta conformación de los consejos de desarrollo sentarían 4. Una mayor vinculación del sistema de planificación con los las condiciones para empezar el proceso de articulación de la marcos sectoriales de gasto de mediano plazo en proceso planificación en el territorio. de construcción permitiría dotar de más consistencia la pla- Sin duda el fortalecimiento de la planificación se constituye nificación plurianual y aumentaría la predictibilidad del gasto en la brújula del viaje de transformación hacia un país mejor que público. plantea la Estrategia Nacional de Desarrollo. 5. El proceso creado para la evaluación de las inversiones públicas a través del Sistema Nacional de Inversión Pública Esta nota fue elaborada por Magdalena Lizardo, Directora de la debería ser profundizado e incluir también las inversiones de Unidad Asesora de Análisis Económico y Social, y Juan T. Monegro, los municipios, en el marco de la consolidación de un sistema Director General de Desarrollo Económico y Social, ambos funcionarios nacional de monitoreo y evaluación que permita evaluar los del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo de la República diversos planes de desarrollo que conforman el sistema de Dominicana; y por Davide Zucchini y Alejandro Medina Giopp, consul- planificación. tores del Banco Mundial. 6. El desarrollo progresivo de planes institucionales con un marco metodológico común y un sistema de monitoreo y evaluación desarrollado según las mejores experiencias internacionales requerirá fortalecer institucionalmente las Unidades de Planificación y Desarrollo (UIPyD) de las entidades y depen- dencias de la Administración Pública. 7 Constitución de la República Dominicana 2010 http://www.senado.gob.do/ 7. Se requiere fortalecer la calidad y pertinencia de la informa- senado/Portals/0/Documentos/Constituciones/const.%202010.pdf ción del sistema estadístico y geográfico nacional. 8 Shepherd, J. A. y Saldarriaga, G. 2011, Elaboración de un informe de gasto público y de rendición de cuentas en medición desempeño PEFA. http://www. De cara al futuro, la articulación de las políticas públicas es hacienda.gov.do/politica_legislacion_tributaria/otras_publicaciones/2010/ uno de los principales retos que enfrenta el país. La Constitución Informe%20Final%20PEFA%202010%20Republica%20Dominicana.pdf 8 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL CICLO DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO En los países donde la prestación de servicios públicos se caracteriza por la escasez o carencia de infraestructura, por el ausentismo de quienes proveen esos servicios (como maestros y doctores), la corrupción, el favoritismo, la discriminación y la falta de transparencia, entre otros, el aumento de los recursos públicos no basta por sí solo para mejorar los resultados y la prestación de los servicios. La gestión participativa del gasto público puede ayudar a producir importantes resultados operacionales (por ejemplo, mejora del desempeño, adopción de medidas correctivas) y resultados a nivel de los procesos (por ejemplo, cambios institucionales, de compor- tamiento y en las relaciones). El Gobierno de la República Dominicana ha emprendido varias iniciativas que mejoran las condiciones para una gestión participativa del gasto público. Introducción Retos en la transparencia y rendición de cuentas en la República Dominicana En contextos de débil gobernabilidad, las razones que justifican la participación de la sociedad civil organizada en el ciclo de formula- ción de las políticas públicas radican en dos aspectos fundamentales Según estándares internacionales, la República Dominicana no tiene y relacionados entre sí: los competidores políticos no asumen una buena calificación en cuanto a la apertura y transparencia de compromisos creíbles a menos que amplios grupos ciudadanos su presupuesto. Por ejemplo, obtuvo 14 puntos de 100 en el Open actúen en forma conjunta, y los incentivos para suministrar bienes Budget Index de 2010 (Ã?ndice de Presupuesto Abierto), elaborado públicos (es decir, aquellos que benefician a todos los ciudadanos, por la International Budget Partnership (Asociación Internacional y no solamente a las élites) son mayores cuando los ciudadanos de Presupuestos) (gráfico 1). Y según el informe de Transparency actúan colectivamente para exigir a los dirigentes políticos que International titulado Corruption Perception Index 2010 (Ã?ndice de rindan cuenta de su actuación.1 Percepción de la Corrupción 2010), la República Dominicana ocupa Por ejemplo, en muchos países en desarrollo la falta de recur- el puesto 19 entre 28 países del continente americano. sos produce deficiencias en la prestación de servicios públicos. Tradicionalmente, las respuestas de política se centran en gran medida en aumentar el gasto público para mejorar los resultados efectivos y la prestación de los servicios públicos; sin embargo, la 1 Keefer y Vlaicu (2008) en Keefer, Philip (2011), “Collective Action, Political teoría del desarrollo ha evolucionado en años recientes y reconoce Parties and Pro-Development Public Policyâ€? (Acción colectiva, partidos políticos que las instituciones, el buen gobierno y los incentivos para rendir y políticas públicas en pro del desarrollo), documento de trabajo sobre in- cuentas revisten gran importancia en la prestación de los servicios. vestigaciones relativas a políticas de desarrollo WPS5676, Washington: Banco Concretamente, la falta de “vozâ€? de los ciudadanos y de rendición Mundial. de cuentas a estos en general, y a la población pobre en particular,2 2 Janmejay Singh y Parmesh Shah (2003), “Making Services Work for Poor han contribuido a las deficiencias de la prestación de servicios.3 La People. The Role of Participatory Public Expenditure Management (PPEM)â€? acción colectiva para hacer un seguimiento de la calidad del gasto (Lograr que los servicios funcionen para los pobres. El papel de la gestión público puede ayudar a garantizar que a) los recursos no se asignen participativa del gasto público), Social Development Notes n.º 81, marzo de de forma inapropiada, b) que lleguen a los proveedores directos 2003, Washington: Banco Mundial. de los servicios y c) que se utilicen de una manera transparente y 3 Las investigaciones han demostrado que en general existe escasa correla- responsable. ción entre el aumento del gasto público y los resultados efectivos o mejoras Una manera de lograr ese tipo de acción es promoviendo de la prestación de esos servicios: Filmer, D., Hammer, J.S., y Pritchett, L. la participación cívica colectiva en todo el proceso de asignación, (2000), “Weak Links in the Chain: A Diagnosis of Health Policy in Poor Countriesâ€? gasto y monitoreo de los recursos públicos. La gestión partici- (Eslabones débiles en la cadena: Diagnóstico de la política sanitaria en los pativa del gasto público puede ayudar a producir importantes países pobres), World Bank Research Observer 15(2), citado en Janmejay resultados operacionales (por ejemplo, mejora del desempeño, Singh y Parmesh Shah (2003). adopción de medidas correctivas) y resultados de los procesos 4 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/0,, (por ejemplo, cambios institucionales, de comportamiento y en contentMDK:22715016~menuPK:7430607~pagePK:210058~piPK:210062~ las relaciones).4 theSitePK:3035864,00.html Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 9 GRÃ?FICO 1. Ã?NDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO DE 2010 126 entre 142 países. En la encuesta del índice, los ejecutivos de las Reino Unido empresas mencionan la corrupción, los impuestos, una burocracia ineficiente y el bajo nivel de educación como los factores más Brasil importantes que obstaculizan los negocios (véase el gráfico 2). No obstante, recientemente ha habido algunas señales de avan- Perú ces en esta área. El último informe de seguimiento de Participación Colombia Ciudadana (el capítulo dominicano de Transparency International) muestra que, de las 82 instituciones públicas encuestadas, 62 han Argentina mejorado el cumplimiento de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública5; 54 (66 %) han publicado un presupuesto deta- El Salvador llado en Internet, pero solo unas pocas (35%) publicaron el presu- Ecuador puesto tal como fue ejecutado a través de sus programas y proyectos; el 60% ha publicado anuncios de adquisiciones en Internet, y muchas República Dominicana también publican los resultados de estos procesos, y el 78% publica 0 20 40 60 80 100 información sobre los sueldos de los empleados públicos y consulto- res (aunque a veces es difícil acceder a esa información utilizando los Nota: El Ã?ndice de Presupuesto Abierto es un análisis y encuesta para motores de búsqueda de la página web de las instituciones). determinar si los Gobiernos dan acceso al público a información sobre el presupuesto y si brindan oportunidades de participar en el proceso presu- puestario a nivel nacional. Los países con puntajes entre 81 y 100 ofrecen amplia información sobre sus presupuestos; aquellos con puntajes entre 41 Medidas para fomentar la rendición de y 60 ofrecen alguna información sobre sus presupuestos; los que tienen cuentas en la República Dominicana puntajes entre 21 y 40 ofrecen información mínima, y aquellos con puntajes entre 0 y 20 ofrecen poca o ninguna información. Fuente: International Budget Partnership, 2010. Como parte de un gran esfuerzo que está haciendo el Gobierno dominicano, a través de la modernización de la administración del Estado, para abordar la percepción que tiene la ciudadanía acerca de la corrupción, se han creado diversos mecanismos de participación Estos problemas tienen un efecto práctico en el desarrollo para aumentar la transparencia, la rendición de cuentas y la capaci- del país. Según el Ã?ndice de Competitividad Mundial de 2011–12, dad de respuesta en la prestación de servicios públicos esenciales, la República Dominicana ocupa el lugar 110 entre 142 países, con incluyendo medidas para mejorar la transparencia presupuestaria. 3,7 puntos de una escala del 1 (baja competitividad) al 7 (alta competitividad). En dicho índice, los indicadores de transparencia y rendición de cuentas de la categoría “Pilar Institucionalâ€? son de Participación Ciudadana, 2011. En el quinto Informe de Monitoreo se resu- 5 3,1 puntos, y la clasificación del país es baja: este ocupa el lugar men los resultados correspondientes al período de julio a diciembre de 2010. GRÃ?FICO 2. FACTORES QUE MÃ?S DIFICULTAN EL HACER NEGOCIOS Corrupción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16,7 Tasas de impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12,6 Ine ciencia de la burocracia gubernamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12,2 Bajo nivel de educación de la fuerza laboral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9,6 Acceso al nanciamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8,3 Falta de infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7,9 Delincuencia y robo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7,7 Regulaciones laborales restrictivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5,3 Poca ética de trabajo de la fuerza laboral del país . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5,2 In ación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4,7 Normativa tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3,8 Inestabilidad de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2,1 Salud pública de ciente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,6 Normativa sobre divisas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,4 Inestabilidad del Gobierno/golpes de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,0 0 5 10 15 20 25 30 Porcentaje de respuestas Fuente: Informe sobre la Competitividad Mundial, 2011–2012, Foro Económico Mundial, 2011. 10 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana GRÃ?FICO 3. PARTICIPACIÓN EN EL CICLO DE LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO Formulación del presupuesto Involucra la participación directa de la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil en la formulación de las políticas y presupuestos públicos Seguimiento del desempeño Examen y análisis del presupuesto Incluye agrupaciones cívicas o comunitarias que Los presupuestos son examinados por organizaciones PARTICIPACIÓN CÃ?VICA de la sociedad civil para determinar si las asignaciones hacen seguimiento y evalúan la implementación y el desempeño de los servicios públicos presupuestarias se corresponden con los compromisos sociales anunciados por el Gobierno Seguimiento al gasto del presupuesto Involucra agrupaciones cívicas que hacen el seguimiento a la forma en que el Gobierno gasta los recursos Fuente: http://gackowledge.worldbank.org/dfgg/Pages/ppem-framework.aspx En el ámbito de la gestión participativa del gasto público existen presupuestarias, se ayuda a desmitificar los aspectos técnicos del cuatro puntos de entrada para el involucramiento de la sociedad presupuesto, se sensibiliza a la ciudadanía sobre las cuestiones civil: la formulación del presupuesto, el examen del presupuesto, el presupuestarias y se contribuye a aumentar sus conocimientos en seguimiento a su ejecución y el monitoreo de sus resultados (véase la materia. El proyecto también aborda el tema del seguimiento al el gráfico 3). El Gobierno dominicano tomó medidas en todas estas gasto del presupuesto a través de actividades comunitarias como áreas. la instalación de ‘Murales de Presupuesto’ en las reuniones públicas para dar a conocer información —obtenida a través de las audito- Formulación del presupuesto. La Ley 170–07 de Presupuesto rías sociales participativas— sobre insumos y gastos relacionados Participativo Municipal de 2007 ha ayudado a aumentar la trans- con obras públicas específicas (por ejemplo, una escuela, un puente parencia y la participación a nivel local mediante la institución del pequeño o un espacio para estacionar bicicletas). sistema de Presupuesto Participativo Municipal (PPM). Este sistema se aplica actualmente en 172 municipalidades, y la Federación Seguimiento al gasto. El Gobierno de la República Dominicana Dominicana de Municipios (FEDOMU) da asistencia técnica a 224 también ha avanzado en sus esfuerzos por difundir más el pre- municipios. La Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información supuesto a través de la publicación del Presupuesto Ciudadano, y Comunicación y la FEDOMU están probando el uso de la tecno- una guía sencilla cuyo propósito es ayudar al público a entender logía móvil como una forma innovadora de aumentar la participa- mejor el proceso presupuestario, y de la publicación en Internet ción ciudadana en el sistema de PPM y fomentar la rendición social del Portal del Ciudadano (Consulta Amigable del Presupuesto), una de cuentas. El proyecto también incluye el seguimiento al gasto herramienta online fácil de usar que permite al público acceder a del presupuesto, para lo cual se elaboran encuestas a través de información del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) teléfonos celulares a fin de determinar el grado de satisfacción de sobre los ingresos, la ejecución y financiamiento del presupuesto. El los ciudadanos con las obras y servicios públicos que se suministran Portal del Ciudadano, que forma parte de un programa más amplio a través del sistema de PPM6. de modernización de la gestión pública dirigido por el Ministerio de Hacienda, es una herramienta mediante la cual la sociedad Examen y análisis del presupuesto. El proyecto de Seguimiento civil puede exigir una mayor transparencia y rendición de cuentas. y Monitoreo del Presupuesto Público que lleva a cabo el Centro El compromiso del Gobierno de asegurar la expansión gradual de la Juan Montalvo, con el patrocinio del Servicio de Fomento del Consulta Amigable para abarcar la totalidad de las entidades públicas Buen Gobierno del Banco Mundial, publica análisis periódicos del dominicanas (tanto descentralizadas como autónomas) es funda- presupuesto para mostrar si las asignaciones presupuestarias se mental para el éxito a largo plazo de esta iniciativa7. Otros pasos corresponden con los compromisos contraídos por el Gobierno. El importantes han sido la aprobación de la Ley 200–04 General de examen del presupuesto ha aportado información valiosa para el movimiento cívico que exige que se destine el 4% del PIB a la edu- cación. Como parte del proyecto se crean tiras cómicas muy senci- 6 El proyecto es financiado por el Fondo Fiduciario de Corea del Sur, del llas para explicar el impacto y las implicaciones de las asignaciones Instituto del Banco Mundial. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 11 Libre Acceso a la Información Pública de 2004, las campañas nacio- Gobierno y sus aliados en la tarea del desarrollo podrían promover nales de difusión coordinadas por el Consejo Nacional de Reforma las siguientes iniciativas: del Estado (CONARE) y los avances en el diseño y creación de la • Asegurar que la sociedad civil utilice el portal de Consulta entidad fiscalizadora de esta ley8. Amigable de una manera eficaz, mediante la promoción de esta herramienta; ampliar este portal para que abarque la totalidad Seguimiento del desempeño. El Gobierno está trabajando para de las entidades centralizadas y descentralizadas; incorporar expandir el uso del sistema de tarjetas de calificación comunitarias la información sobre los gobiernos municipales en el SIGEF, y en cuanto a la cobertura geográfica y a los servicios sometidos realizar consultas abiertas entre la sociedad civil y el Gobierno a evaluación. También está fortaleciendo el proceso de retroali- sobre formas de seguir aumentando la transparencia. mentación que se requiere para garantizar que la autoridad y los proveedores de los servicios rindan plena cuenta de su actuación. • Crear mecanismos para ampliar el proceso de presupuestación En el programa Solidaridad, el Gobierno está usando experimen- participativa a nivel nacional mediante el uso de tecnologías de talmente las auditorías sociales para evaluar la implementación y la información y las comunicaciones, o explorar la posibilidad los resultados de las transferencias monetarias condicionadas, y así de elaborar un método para la formulación participativa del posibilitar a los usuarios y los proveedores de los servicios coincidir presupuesto a nivel nacional que utilice “presupuestos alterna- para analizar los datos disponibles y buscar soluciones. tivosâ€? preparados por los actores de la sociedad civil, de modo que estos puedan influir en la formulación del presupuesto al tenerse en cuenta las preferencias de la ciudadanía. • Fortalecer la capacidad tanto de las organizaciones comu- Conclusiones y maneras de aumentar nitarias locales como de las organizaciones de la sociedad la participación ciudadana en el ciclo de civil a nivel nacional para promover la rendición de cuentas y la transparencia de la administración pública, participar en gestión participativa del gasto público el análisis y la formulación de las políticas, fortalecer y con- tinuar las iniciativas en curso orientadas a mejorar el acceso El Gobierno se ha embarcado en un ambicioso proceso para a la información, y hacer un seguimiento de la prestación de eliminar las deficiencias que existen desde hace mucho tiempo servicios que benefician a los pobres. con respecto a la transparencia y la rendición de cuentas sobre el presupuesto público, y para ello ha creado más oportunidades Esta nota fue preparada por Andrea Gallina, Consultor, y Sarah Keener, de involucramiento cívico. Aunque aún es prematuro evaluar las Especialista Senior en Desarrollo Social, del Banco Mundial, y Marcos recientes reformas de la gestión de las finanzas públicas, se observa Villamán, director del Consejo Nacional de Reforma del Estado algunos progresos. La adopción de un marco de gastos de mediano (CONARE) de la República Dominicana, con el apoyo del Fondo plazo y el uso de la información de desempeño para mejorar la Español para América Latina y el Caribe. calidad del gasto público han amentado la credibilidad, predicti- bilidad y control del presupuesto. El presupuesto ahora identifica las transferencias hacia y desde los proyectos de los organismos descentralizados, y la desviación entre lo que figura en el presu- puesto y lo que se financia con este se ha reducido del 19,6% en 2007, al 5,9% en 2008, y al 2,3% en 20099. La Ley 423–06 dispuso un aumento de la información y sus especificaciones respecto al proyecto de presupuesto que el Gobierno debe presentar al Congreso. Esta información se transferirá gradualmente al Portal del Ciudadano en Internet. Todas estas novedades han propiciado un aumento de la participación: el número de municipalidades que 7 La primera fase del proyecto consiste en suministrar información básica realizan reuniones en el marco del sistema de PPM ha subido de 59 sobre la ejecución del presupuesto y los ingresos presupuestarios y se puso en 2005 a 172 en 2010. Las organizaciones no gubernamentales y a disposición del público el 30 de septiembre de 2011. En la segunda fase se de la sociedad civil que se especializan en temas de transparencia agregará información más detallada sobre las asignaciones y la ejecución del son ahora capaces de estructurar sus exigencias a partir de datos presupuesto, además de cuadros comparativos plurianuales. En la tercera fase más precisos, actualizados y de fácil acceso. se añadirán estadísticas más detalladas a un depósito de datos, lo que permi- Estos avances son una señal positiva de la voluntad política tirá el acceso a información agregada y desagregada. Por último, en la cuarta del Gobierno de mejorar la rendición de cuentas y aumentar el fase se agregarán informes meramente administrativos para el Ministerio de acceso a la información. Sin embargo, aún existen deficiencias con Hacienda. respecto al control, la capacidad de las instituciones de auditoría 8 El 3 de febrero de 2012 se presentó ante el Congreso un proyecto de ley para fiscalizar al Ejecutivo es limitada y los acuerdos multisectoriales que establece el Instituto Dominicano de Acceso a la Información Pública. basados en el desempeño se utilizan solo a título experimental en 9 ACE International Consultants y FIIAPP (2010), Elaboración de un informe unas pocas instituciones. Para aumentar la transparencia, la rendi- de gasto público y de rendición de cuentas en medición desempeño. PEFA, ción de cuentas y la participación en la gestión del gasto público, el Informe Final, pág. 31. 12 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana EL PORTAL DEL CIUDADANO El Portal del Ciudadano Dominicano es un portal web público de información y comunicaciones, inaugurado el 30 de septiembre de 2011, para promover una mayor transparencia de las finanzas públicas. Se creó en respuesta a la demanda de los ciudadanos para obtener acceso a información clara y completa sobre los gastos e ingresos públicos y se desarrolló con el asesoramiento de los usuarios para ofrecer a los ciudadanos una interfaz fácil de usar en la que se puede interactuar con el Gobierno y formular consultas específicas relacionadas con los ingresos, la asignación y ejecución del presupuesto y los resultados. La iniciativa es un elemento importante dentro del amplio conjunto de esfuerzos que hace el país para modernizar la gestión del gasto público a la vez que ofrece nuevos espacios para que los ciudadanos interactúen con el Gobierno. Contexto En esta nota ofrece un panorama general de la iniciativa más importante que tomó el Gobierno a fin de aumentar la transparen- De acuerdo con los parámetros internacionales, la República cia pública de la información presupuestaria, el Portal del Ciudadano Dominicana históricamente ha demostrado una apertura y transpa- Dominicano (en adelante, el Portal del Ciudadano), una interfaz rencia de presupuesto limitadas. En 2010, el país recibió un puntaje fácil de usar basada en la Web que permite el acceso oportuno de 14 sobre 100 en el Open Budget Index (Ã?ndice de Presupuesto a la información del presupuesto público. El Portal del Ciudadano Abierto) desarrollado por la International Budget Partnership representa la culminación de un hito de una elaborada agenda de (Asociación Internacional de Presupuesto), con lo cual está en el transparencia que presentó el Gobierno en la década pasada. En puesto número 76 de los 94 países encuestados. Por lo tanto, el país esta nota también se destaca los continuos esfuerzos para asegurar está en la categoría más baja: países que ofrecen “escasa o ninguna que el Portal del Ciudadano logre todos sus objetivos, más allá informaciónâ€? sobre el presupuesto público. de ofrecer acceso a información presupuestaria, a fin de crear una La transparencia y la apertura del presupuesto son bases plataforma para un involucramiento con los temas referidos a la fundamentales para la calidad del gasto público. O, al menos, se transparencia pública, y los que incluyen espacios para el diálogo y reconoce ampliamente que la falta de transparencia y apertura la acción, basados en demandas de los ciudadanos. del presupuesto posee un potencial corrosivo en las áreas de corrupción, competitividad, rendición de cuentas, confianza en las instituciones públicas y desarrollo humano. El índice de percep- Elaboración de una ambiciosa agenda de ción de la corrupción 2010 de Transparencia Internacional dio a la República Dominicana un puntaje de 3 en una escala del transparencia 1 al 10 (en la que 1 significa la percepción de Gobiernos alta- mente corruptos), lo que la ubica en el puesto número 19 entre En la década pasada, el Gobierno de la República Dominicana lanzó los 28 países de América Latina y el Caribe en que se realizó un programa ambicioso para aumentar la transparencia a través de la encuesta, una posición que supone un retroceso respecto de un presupuesto público más abierto, participativo y que favoreciera años anteriores. La falta de confianza en las instituciones públicas la rendición de cuentas. también se reflejó en una encuesta del año 2008 financiada por Primero, la Ley General de Libre Acceso a la Información la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Pública aprobada en 2004 reconoce el derecho de los ciudada- en la que se halló que el 82% de los ciudadanos veían que la nos a solicitar y recibir información completa, veraz, adecuada corrupción del sector público estaba generalizada, y la encuesta y oportuna del Gobierno. Concede acceso a casi todos los Latinobarómetro 2010, indica una disminución constante en la documentos públicos, y hace obligatoria la publicidad proactiva confianza en las instituciones públicas durante los últimos 14 años. de la información sobre todos los actos y actividades del Estado, El Global Competitiveness Report 2010–2011 (Informe sobre la incluidos los presupuestos. Determina que es obligatorio para Competitividad Mundial 2010–11) descubrió que los problemas el Gobierno establecer un servicio permanente de información de buen gobierno relacionados con la transparencia restringen sobre todos sus organismos centralizados y descentralizados, el la competitividad del país, ya que se considera que la corrupción Distrito Nacional y los organismos municipales. Cada organismo es el factor más problemático a la hora de hacer negocios en la del Gobierno también debe establecer oficinas de información República Dominicana. El Informe sobre Desarrollo Humano  2008 pública. La implementación de la ley ha sido lenta pero ha habido del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo para la un avance tangible. Transparencia Internacional, en su informe República Dominicana presenta conclusiones similares, identifica sobre Participación Ciudadana, muestra que ha mejorado el debilidades en el estado de derecho y niveles bajos de trans- cumplimiento de la Ley General de Libre Acceso a la Información parencia y acceso a la información como obstáculos de gran Pública en 62 instituciones públicas (de 82), pero señala que solo importancia para el desarrollo humano. el 66% de las instituciones publicaron un presupuesto detallado Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 13 planificado en sus páginas web (en general, el presupuesto del año externos, entre los que se cuenta el Congreso y los ciudadanos anterior), e incluso un número menor de estas, el 35%, publicó en general. información sobre la ejecución del presupuesto. Finalmente, el país ha dado pasos importantes para construir Segundo, en los últimos cinco años, el Gobierno ha empren- un entorno propicio para la participación cívica. A nivel de las polí- dido una ambiciosa serie de reformas para modernizar la admi- ticas, la Ley de Planificación e Inversión Pública fortalece el rol de nistración del sector público. Una serie de leyes promulgadas la participación de los ciudadanos y establece la creación de proce- en 2006 y 2007 (sobre el Ministerio de Hacienda; de Economía, dimientos que garanticen la participación durante los procesos de Planificación y Desarrollo; y leyes sobre el Presupuesto para el planificación. Esta ley también crea varios comités de planificación Sector Público; Planificación e Inversión Pública; Compras y pública a nivel regional y municipal, que deben incluir la participación Contrataciones Gubernamentales; y el Sistema Integrado de de organizaciones locales relevantes, incluidas las organizaciones Gestión Financiera) introdujeron un nuevo marco jurídico para no gubernamentales. El Gobierno también abrió e institucionalizó la gestión financiera pública que creó las condiciones básicas espacios para la participación de la sociedad civil en la formula- para un proceso presupuestario transparente y que favoreciera ción de políticas sociales y la supervisión mediante la creación del la rendición de cuentas. Aunque la legislación se ha ido implemen- Consejo Consultivo de la Sociedad Civil en 2001 y posteriormente tando de forma gradual, cada una de las leyes tiene los objetivos firmó un acuerdo interinstitucional con el Gabinete Social para explícitos de aumentar la transparencia y garantizar el acceso asesorar en la definición, formulación, ejecución y supervisión de los público a la información del presupuesto. Por ejemplo, la Ley del programas sociales en el país. Independientemente de la naturaleza Sistema Administración Financiera del Estado establece que todas institucionalizada del Consejo, los analistas suelen estar de acuerdo las instituciones deben usar sistemas que compartan conceptos en que ha funcionado efectivamente como organismo indepen- y metodologías comunes en materia de procesamiento y pre- diente. Además, algunos programas han desarrollado herramientas sentación de la información financiera. Este hecho ha ayudado a participativas para la rendición social de cuentas, por ejemplo, el consolidar el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF). Programa de Transferencias Condicionadas de Solidaridad, que está Tercero, el Gobierno lanzó la Iniciativa Participativa expandiendo gradualmente un sistema de Reportes Comunitarios Anti-Corrupción (IPAC) para coordinar los esfuerzos de lucha con- de la comunidad de beneficiarios y organizaciones de la sociedad tra la corrupción con el apoyo de la sociedad civil, el sector privado civil en busca de mejorar la participación de los beneficiarios en los y las agencias internacionales para el desarrollo, a fin de combatir la programas, ampliar su transparencia y evaluar los servicios sociales. corrupción (véase la nota sobre IPAC en esta serie). Diez mesas de trabajo de la IPAC, que incluyó un grupo de trabajo sobre gestión financiera y acceso a la información, elaboraron una amplia gama Centrarse en la información presupuestaria: de propuestas, entre las que estuvo el asegurar la estandarización y la calidad de la información presentada por los organismos Poner en práctica un Portal del Ciudadano gubernamentales para establecer mecanismos que castiguen el incumplimiento de las leyes de información, para diseñar una cam- En el contexto de esta agenda de reformas, el Ministerio de paña de comunicación con el fin de promover el conocimiento de Hacienda ha desarrollado y lanzado el Portal del Ciudadano para los ciudadanos de la Ley General de Libre Acceso a la Información responder las solicitudes de los ciudadanos y ofrecer información Pública y para determinar y publicitar las mejores prácticas en el esta- oportuna sobre ingresos, asignación y ejecución del presupuesto, y blecimiento de oficinas de información pública. La gran aceptación resultados. El Gobierno también ha hecho esfuerzos importantes que logró la IPAC llevó al Gobierno a declarar el 2011 como el “Año para fortalecer la capacidad de los ciudadanos y la sociedad civil por la Transparencia y el Fortalecimiento Institucionalâ€?. para supervisar el presupuesto. Además, creó nuevos espacios para Cuarto, el Gobierno introdujo la presupuestación basada que las organizaciones de la sociedad civil y el Gobierno se encuen- en resultados en los sectores sociales a través de una serie de tren y debatan la información del presupuesto. Contratos por Resultados y Desempeño para programas de salud y educación prioritarios (véase la nota sobre Contratos Objetivos por Resultados y Desempeño en esta serie). Estos contratos, que tienen el objetivo de vincular la provisión de los recursos del presu- Los objetivos centrales del Portal del Ciudadano son: a) mejorar el puesto y las mejoras deseadas en el desempeño del sector, incluyen conocimiento y la comprensión del público de las fuentes de ingre- compromisos relacionados con: a) objetivos y metas institucionales sos del Estado y sus patrones de gastos mediante el libre acceso verificables por indicadores de desempeño, que implican procesos a información confiable y oportuna sobre las finanzas públicas, y y sistemas de gestión e institucionales como planificación, compras, b) promover una mayor comprensión de los ciudadanos sobre los supervisión, personal, estadísticas y estructura organizativa; y b) presupuestos para fortalecer la cultura de la transparencia. objetivos y metas de programas prioritarios, que implican elemen- Indirectamente, el Portal del Ciudadano apunta a tener un tos relacionados con el volumen y la calidad de bienes y servicios efecto positivo sobre la calidad del gasto público mediante la pro- entregados por el programa. Esta es una considerable innovación moción de prácticas transparentes de gestión de gastos, el fomento con respecto a las prácticas tradicionales de presupuestación, las de una mayor rendición de cuentas en el uso de los recursos cuales se enfocan en productos (y no en los resultados). Además, la públicos, y la promoción del escrutinio por parte de los ciudadanos implementación incluye autoevaluación, validación de los resultados y la sociedad civil. El Portal del Ciudadano también busca demo- y divulgación a usuarios internos, como el Gabinete, y usuarios cratizar las decisiones gubernamentales a través de una mayor y 14 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana más informada participación de los ciudadanos, para fortalecer la los comentarios y recomendaciones de estas consultas. El portal democracia en el país y mejorar la gestión de las instituciones del promueve que los usuarios hagan comentarios y sugerencias Estado. para ayudar a seguir mejorando la herramienta. Finalmente, el Los usuarios potenciales del Portal del Ciudadano incluyen Gobierno planea institucionalizar sus encuentros con la sociedad organizaciones de la sociedad civil, organizaciones no guberna- civil para discutir la información presentada en el portal, abriendo mentales, empresas privadas, medios de comunicación, académicos, la puerta al debate público sobre la asignación y ejecución del investigadores y público en general. presupuesto. Contenido del portal Agenda continua Al momento de su inauguración en septiembre de 2011, el Portal El lanzamiento del Portal del Ciudadano, un paso sin precedentes del Ciudadano contenía información del presupuesto sobre los hacia la transparencia pública de la información sobre el presu- organismos del gobierno central. La información está organizada puesto en la República Dominicana, es solo la primera de varias para responder a las siguientes preguntas: fases para garantizar que la herramienta capture la información deseada y que la sociedad civil la ponga en uso completamente. • ¿En qué está gastando el Gobierno? La segunda fase ya comenzó: incorporar información sobre los • ¿Quién está gastando? productos financiados por el gasto público, a fin de responder • ¿En dónde está gastando el Gobierno? preguntas como “¿Qué produce el gasto?â€? e incorporar informa- ción más detallada sobre apropiación y ejecución presupuestaria, • ¿Qué tipo de gasto es? y comparaciones plurianuales. • ¿Cuál es la fuente de financiamiento? Una tercera fase ofrecerá estadísticas más detalladas que per- mitirán a los usuarios obtener información desagregada. También • ¿Cuánto se planificó gastar? abarcará entidades gubernamentales descentralizadas y autónomas • ¿Cuándo gasta el Gobierno? que no se incluyeron inicialmente. Ampliará el alcance de la infor- • ¿En qué se parece la ejecución del presupuesto real a lo que se mación ofreciendo detalles sobre los resultados que se lograron había planificado o en qué se diferencia de ello? con el gasto, en respuesta a la pregunta “¿Qué logra el Gobierno con este gasto?â€?. Esta fase también incorporará indicadores de El Portal del Ciudadano está dirigido a las necesidades de los resultados junto con la información de la ejecución presupuestaria. ciudadanos: mecanismos fáciles de usar para consultas, información El Portal del Ciudadano ha demostrado importantes resulta- accesible en varios formatos (Excel, PowerPoint, PDF), así como la dos y desafíos. En el mes en el que se inauguró extraoficialmente el presentación de una combinación de tablas de información y sus portal, el sitio recibió más de 210,000 visitas, un nivel de interés que gráficos correspondientes generados automáticamente. superó ampliamente las expectativas. Sin embargo, los esfuerzos de capacitación para desarrollar la idoneidad de las organizacio- Mejorar los conocimientos de los ciudadanos sobre el nes de la sociedad civil y los ciudadanos para usar la herramienta siguen siendo fundamentales a fin de garantizar un mayor uso de la presupuesto información. Traducir este interés inicial en supervisión sostenida es Además de la información sobre ingresos y gastos, el Portal del fundamental para que el portal logre sus objetivos. Ciudadano también propone un Presupuesto Ciudadano: un Finalmente, existe la necesidad de continuar los esfuerzos para reporte educativo fácil de entender para informar a los ciudadanos asegurar el uso efectivo de la herramienta por la sociedad civil. El sobre la propuesta del Gobierno en materia de uso y destino de los mayor desafío será asegurar que la sociedad civil y los ciudadanos recursos públicos para cada ejercicio fiscal. El objetivo es explicar reciban la capacitación adecuada en el uso de la herramienta, que clara y simplemente de qué manera el Gobierno pretende obtener el portal refleje sus necesidades informativas y que la información el financiamiento para sus actividades y cómo planifica gastar los se presente de manera oportuna y precisa. Esencialmente, el desa- recursos para lograr los objetivos declarados. El informe también fío es que el Gobierno vea la inauguración del portal como una describe los procesos presupuestarios, que incluyen el desarrollo herramienta importante para el logro de objetivos más amplios de y evaluación del presupuesto, su contenido principal, actividades involucramiento y actuación en temas que traten de la transparencia prioritarias y medidas adicionales que está tomando el Gobierno pública. El Gobierno ha dado un gran paso con la inauguración del para mejorar la gestión financiera. Portal del Ciudadano. Si la sociedad civil y los ciudadanos en general no aprovechan rápidamente esta oportunidad para fortalecer su Ofrecer una plataforma para el debate capacidad de supervisión, todo puede fracasar o quizá retroceder. En última instancia, debe haber un salto de confianza, no solo del El Portal del Ciudadano también sirve de mecanismo participa- Gobierno o de la sociedad civil, sino que las dos partes deben dar tivo a través del cual la sociedad civil puede exigir transparencia el salto juntas. y rendición de cuentas. Inicialmente, el desarrollo del Portal del Ciudadano incluía una serie de consultas con la sociedad civil y Esta nota fue preparada por María Felisa Gutiérrez, Viceministra de los grupos de trabajo de la IPAC sobre la gestión financiera y la Hacienda de la República Dominicana, Timothy Cheston, Profesional transparencia, y el diseño y contenido del mismo se basaba en Junior Asociado y Aline Coudouel, Economista Líder, Banco Mundial. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 15 LA ASISTENCIA TÉCNICA LEGISLATIVA EN EL CONGRESO DOMINICANO: Trayectoria y desafíos El Congreso de la República Dominicana ha logrado avances notorios para constituirse como actor dinamizador del proceso democrático y contrapeso a los poderes del Ejecutivo en un sistema por tradición con fuertes rasgos presidencialistas. Los legisladores, no obstante, tienen el reto de impulsar la capacidad técnica de la institución a fin de contribuir al mejor desempeño de sus funciones de fiscalización y representación, al mejoramiento del desempeño del gasto público y en consecuencia a los objetivos de gobernabilidad. Este documento aboga por el establecimiento de una instancia de asesoría técnica no partidista y altamente calificada para brindar apoyo a los legisladores y a las comisiones parlamentarias en el propósito de fiscalizar las políticas públicas y el desempeño del gasto público. El Congreso y su entorno institucional Es pertinente también tener en cuenta que los factores externos a la institución pueden afectar sensiblemente su labor. Debido a que el Congreso es parte de todo el sistema político, En la medida en que la democracia en América Latina presenta el sistema electoral o la estructura de los partidos políticos, por signos de consolidación, la atención tiende a desplazarse hacia el solo mencionar dos factores, inciden notoriamente en los estímulos funcionamiento mismo de las instituciones democráticas en los de los legisladores en el ejercicio de su rol. Si el sistema electoral, regímenes presidenciales de la región, así como al impacto de éstas verbigracia, favorece una relación personalizada entre el congresista en la gestión pública y en el mejoramiento de las condiciones de y su elector, y si los partidos políticos son débiles institucionalmente, vida de la población. el Congreso pudiera contar con legisladores menos propensos a Una de las instituciones que mayor relevancia ha cobrado en llegar a la sociedad civil, a la disciplina de bancadas y con iniciativas dicha transición es el Poder Legislativo, no solo por el carácter de de ley menos coherentes. Cuando los partidos políticos son fuertes, contrapeso que en el marco de su función representativa y legisla- con un razonable perfil ideológico y con mecanismos de democra- tiva ejerce frente al Poder Ejecutivo, sino porque sus atribuciones cia interna, la capacidad de los mismos legisladores tiende a verse fiscalizadoras y de control político le dan la posibilidad de jugar favorecida en la medida en que los partidos les sirven como un foro un rol vital en la formulación de políticas públicas eficaces y en la de discusión y preparación previa. promoción de la transparencia de la función pública. Otro de los elementos que limitan o favorecen la función del A la luz de esa creciente importancia y el hecho de que la con- Congreso, su fortaleza institucional y sus estímulos para ejercitar fianza pública en el Poder Legislativo y su capacidad para desem- una labor de fiscalización es el tipo de comunicación existente con peñar sus funciones es fundamental para la estabilidad democrática, la sociedad. Si en general la relación de deliberación con la sociedad organismos internacionales y diversas agencias de cooperación1 han es débil e inefectiva y si los medios de comunicación no ejercen un emprendido iniciativas para fortalecer la capacidad institucional de cubrimiento sistemático y sustantivo de su labor, los legisladores los congresos en los países de la región, incluido el dominicano, y podrían percibir la adopción de una postura fiscalizadora hacia el en particular para apoyar los esfuerzos de robustecimiento de la Poder Ejecutivo como menos gratificante que limitarse en exclusiva asistencia técnica legislativa. a promover iniciativas legislativas o el intermediar por los electores. El fortalecimiento institucional y técnico del Congreso no solo se convierte en un soporte a los objetivos de gobernabilidad, sino que puede traducirse en una mejora de la calidad técnica de las leyes y en un mejor desempeño de sus funciones de fiscalización Nuevas atribuciones demandan nuevas y representación. Un Congreso fortalecido estaría en capacidad de herramientas de análisis y seguimiento de cumplir su rol y contribuir efectivamente al mejoramiento de la ejecución del gasto público, lo cual a su vez se traduciría en un las políticas públicas mejor uso de los recursos que pagan los contribuyentes, evitando significativos nuevos aumentos en los impuestos o indeseadas El Congreso de la República Dominicana ha logrado en los últimos reducciones en servicios. años avances notorios para constituirse como actor dinamizador Hay que considerar que el énfasis en el apoyo técnico por sí mismo puede tener efectos limitados en el incremento de la capaci- dad del Poder Legislativo en cualquier país si no se producen cambios 1 “Handbook on Legislative Strengtheningâ€?, USAID – Center for Democracy adicionales en la estructura y el funcionamiento del Congreso que and Governance, 2000. También el Banco Mundial y el Banco Interamericano generen sinergias y tiendan a producir un círculo virtuoso. de Desarrollo han puesto en marcha programas de fortalecimiento legislativo. 16 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana del proceso democrático y de gradual contrapeso a los poderes del Ante la ausencia de unidades de trabajo legislativo asignadas Ejecutivo, en especial considerando la concentración de poderes en a cada congresista, estos no tienen una herramienta para mejorar la figura presidencial durante los periodos de ruptura democrática sus iniciativas antes de ser depositadas. Actualmente, la labor de en el país. Sin embargo, el mejor desempeño de sus funciones y en análisis técnico de las iniciativas de ley reposa fundamentalmente en particular su rol fiscalizador aún exige la mejora sustancial de sus el Departamento de Coordinación de Comisiones con el apoyo de capacidades técnicas. la Oficina Técnica de Revisión Legislativa, que hacen una evaluación El proceso de reforma constitucional iniciado el 24 de marzo de viabilidad, constitucional, legal y lingüística de las iniciativas some- de 2009 y que culminó con la proclamación de una nueva constitu- tidas a la consideración de la Cámara. En alguna medida también lo ción el 26 de enero de 2010 amplió las facultades y funciones del hace la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria Poder Legislativo, especialmente en lo concerniente a la fiscalización (OASEP) de la Cámara de Diputados, que con el apoyo de agencias y el control político. de cooperación internacional se ha buscado impulsar y convertir en Son esas facultades y la nueva dinámica interna la que le han la Oficina Permanente de Asesoría del Congreso Nacional, OPA. proporcionado un papel más protagónico en el proceso de formu- Estas unidades de la Cámara de Diputados debieron hacer lación y diseño de las políticas públicas. El examen, no obstante, de frente, por ejemplo en la legislatura que terminó en julio de 2011, las atribuciones que la Constitución de la República delega en el a más de 1588 iniciativas. De ellas, 485 (30.5 por ciento) corres- Congreso y por extensión en sus legisladores revela la necesidad de ponden a proyectos de ley; 293 (18.5 por ciento) a resoluciones que se les proporcione considerable capacidad o asesoría técnica. internas y, la mayor parte, 810, a la función de aprobar o desaprobar Cada una de las atribuciones del Congreso demanda una alta los contratos que le somete el Presidente de la República. competencia técnica para su análisis, en particular funciones como: a) Establecer los impuestos, tributos o contribuciones generales; b) Votar anualmente la Ley de Presupuesto General del Estado, así como rechazar los gastos extraordinarios para los cuales solicite un Trayectoria reciente de la asistencia técnica crédito el Poder Ejecutivo; c) Legislar cuanto concierne a la deuda pública y aprobar o desaprobar los créditos y préstamos firmados legislativa por el Poder Ejecutivo; d) Aprobar o desaprobar los contratos que le someta el Presidente de la República por montos superiores a los Como parte del proceso de modernización del Congreso domi- 200 salarios mínimos del sector público, al igual que e) Aumentar nicano, en el año 2003 se creó mediante resolución bicameral la o reducir el número de las cortes de apelación y crear o suprimir Oficina Permanente de Asesoría del Congreso Nacional, OPA, con el tribunales. objeto de brindar asesoría técnico-profesional, con carácter institu- Casi todas estas trascendentales funciones del Congreso tie- cional, a legisladores, a las comisiones y otros órganos pertenecientes nen una variable económica y presupuestal, aunque, como lo señala al Congreso Nacional. La experiencia fue notablemente positiva, en la Organización de Estados Americanos (OEA), los congresistas no tanto se produjeron informes y material de apoyo legislativo que poseen necesariamente conocimientos en materia presupuestaria. enriquecieron la labor parlamentaria, en particular la discusión la Ley Según la OEA, ello destaca la necesidad de que cuenten con ofi- de Presupuesto General del Estado. Sin embargo, su vida institucional cinas especializadas de apoyo a la labor legislativa que faciliten y solo se extendió por un año, hasta el 2004, debido en buena parte a asistan a los parlamentarios en el proceso de discusión y toma de los cambios políticos y al reto de compatibilizar las prioridades en las decisiones, convirtiendo este factor en una prioridad del proceso agendas de las presidencias de ambos hemiciclos legislativos. de fortalecimiento institucional.2 La necesidad de una unidad de La Cámara de Representantes estableció posteriormente, en apoyo o trabajo legislativo para los congresistas se justifica por la 2008, la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria ya mencionada exigencia técnica de las funciones que cumple, y en (OASEP) para proporcionar servicios de asesoría técnica a las particular porque las funciones de fiscalización requieren equipos de comisiones y parlamentarios del hemiciclo, y con la expectativa confianza altamente preparados para la búsqueda y procesamiento de que se transformara en el órgano bicameral que retomara las de información gubernamental. Aunque en términos generales, en funciones originales de la OPA. Sin embargo, y aunque la OPA fue todos los países de la región existen oficinas de apoyo al proceso confirmada oficialmente por la Cámara de Representantes y el legislativo, su precaria institucionalidad es más acentuada cuando, Senado en agosto de 2010, aún no ha sido implementada.3 como en el caso de la República Dominicana, los legisladores no El cometido institucional asignado a la OASEP, y por exten- cuentan con una específica unidad de apoyo adscrita a su despacho. sión a la futura OPA, se define como una instancia no partidaria, En ese sentido, y aunque la ley No. 02–06 de Carrera Administrativa del Congreso Nacional establece que habrá cargos y funcionarios de libre nombramiento y remoción para la asistencia 2 Capacidad fiscal, presupuesto y parlamentos: El caso de los países del directa y de confianza de los legisladores, la disposición no esta- FOPREL (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá blece su obligatoriedad, no hace una definición precisa y le atribuye y República Dominicana), OEA, Unidad de Apoyo al Poder Legislativo, gran poder de discrecionalidad al Presidente de la Cámara de que Washington D.C., 2009. se trate. Es pertinente que en una futura revisión al reglamento de 3 Previos proyectos de reforma institucional y modernización del Congreso ambas cámaras o de la ley de Carrera Administrativa se institucio- recomendaron incluso crear una Oficina de Asesores, distribuidos en diferen- nalizara la unidad de trabajo para los legisladores con nomenclatura tes disciplinas y entre cuyas tareas estaría la de hacer análisis de impacto de en los cargos, requisitos profesionales mínimos y rangos de salarios. las leyes aprobadas por el Congreso. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 17 RECUADRO 1 RECUADRO 2 EL SISTEMA DE INFORMACIÓN LEGISLATIVA UN CASO DE REFERENCIA: EL CONGRESO DE MÉXICO El SIL es un componente fundamental del sistema de información y de la El Congreso de México cuenta con órganos especializados de investigación actividad del Congreso, en tanto es utilizado en todo momento del ciclo que tienen la misión de apoyar el trabajo legislativo, de fiscalización y legislativo por los distintos departamentos que componen la Secretaría de representación de los diputados llamados Centros de Estudio, y en General Legislativa como el Departamento de Elaboración de Actas de tanto que suplen de información objetiva sobre los distintos asuntos de Sesiones, el Departamento de Transcripción Legislativa, el Departamento su interés. Específicamente, proveen a los parlamentarios y las bancadas de Coordinación de Comisiones, la Oficina Técnica de Revisión Legislativa, de los partidos políticos con información sobre los proyectos de ley la Contraloría Legislativa, además de otros usuarios internos como el que son sometidos a su aprobación, el impacto multidimensional de las Bufete Directivo, Bloques Partidarios, Asistentes Legislativos, Asesores, distintas políticas públicas implementadas por el Gobierno Federal y la Oficina de Acceso a la Información, entre otros. formulación, aprobación y ejecución del Presupuesto de Gastos. El SIL entró en funcionamiento desde el año 2002. Dada la cantidad Establecidos en la Ley Orgánica del Congreso, los Centros de Estudio son de información producida y las crecientes necesidades de los usuarios órganos de naturaleza técnica, en los cuales se procura mantener altos internos y externos, que exceden sus capacidades técnicas, el sistema ha niveles de imparcialidad política. Sus directivos y técnicos son selecciona- demandado su actualización. dos a través de concursos públicos y están conformados respetando las mismas proporciones partidarias representadas en la Cámara de Diputados. Entre los cinco Centros de Estudio (Finanzas Publicas; Derecho e Investigaciones Parlamentarias; Sociales y de Opinión Pública; Adelanto técnicamente calificada y objetiva para servir de apoyo a los legis- de las Mujeres y la Equidad de Género; Desarrollo Rural Sustentable y la ladores y a las diferentes Comisiones. Adicionalmente, también se Soberanía Alimentaria), el de las Finanzas Públicas es considerado como dispone que brinde apoyo a los congresistas para su capacitación el de mayor relevancia, recibe el presupuesto mayor y posee la estructura en temas de presupuesto y en mejores prácticas internacionales operativa más robusta. Incluso es el único que sus funciones están de fiscalización, en la expansión y actualización del manejo de los definidas en una ley, http://www.cefp.gob.mx sistemas de información y en el apoyo a las comisiones para que elaboren el informe trimestral al Pleno, incluyendo un reporte de fiscalización de la ejecución del presupuesto aprobado y de polí- ticas públicas. Entre las actividades específicas más relevantes que debe desempeñar la OASEP está a) Medir y analizar los impactos capacitación como diplomados en materia de fiscalización y control macroeconómicos, fiscales y sociales de las leyes y resoluciones apro- político, incluyendo el apoyo a una misión para conocer el funciona- badas en el Congreso Nacional, en especial el Presupuesto General miento de los Centros de Estudio de la Cámara de Diputados del del Estado; 2) Implementar un sistema de seguimiento y análisis de Congreso de México (ver Recuadro 2). variables e indicadores macroeconómicos; e 3) Implementar un sistema de monitoreo y evaluación de la gestión fiscal del sector público consolidado. El Banco Mundial y otros organismos internacionales han Conclusiones y recomendaciones venido acompañando la labor de la OASEP con el objetivo de apoyar las atribuciones constitucionales de fiscalización de la Para el cumplimiento cabal del propósito que la OASEP apoye las Cámara de Diputados, incrementar su capacidad institucional, pro- atribuciones constitucionales de fiscalización y contribuya a mejorar mover la transparencia y la rendición de cuentas, y de ese modo el desempeño en el gasto del sector público dominicano, en par- mejorar el desempeño del gasto del sector público dominicano. ticular que se convierta en la Oficina de Permanente de Asesoría El Banco Mundial ha contribuido también en la contratación de la bicameral, se requiere un contundente compromiso, y sostenido actualización y ampliación del Sistema de Información Legislativa, en el tiempo, para su institucionalización y fortalecimiento. Varias SIL, www.camaradediputados.gob.do, que es provisto a través del pueden ser las medidas a tomar en ese sentido. Departamento de Planificación y Desarrollo Institucional de la • El compromiso de los presidentes y directivas de ambas cáma- Cámara de Diputados (ver Recuadro 1). ras del Congreso para implementar la Resolución Bicameral Mediante la provisión de informes y análisis sobre el N. 160–03 que creó la OPA en el año 2003 y las resoluciones Presupuesto General del Estado, hasta el momento la OASEP ha que formalmente la confirmaron en el 2010. brindado muy importantes insumos legislativos a las comisiones de Presupuesto, Deuda Pública, Fiscal y Cámara de Cuentas de • Uno de los principales obstáculos para el éxito de los pro- la Cámara de Diputados. Igualmente, ha apoyado actividades de yectos de modernización de los Congresos, en particular de 18 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana la asistencia técnica, es la falta de asignación de presupuestos El quehacer y la toma de decisiones gubernamentales en el permanentes por parte de los legislativos.4 Los presidentes y mundo moderno son efectivamente complejos y, por su natu- bufetes directivos de las cámaras deben asignarle un presu- raleza, los gobiernos cuentan en el mayor de los casos con las puesto a la OPA de sus respectivos hemiciclos para su fun- capacidades técnicas para el diseño y la ejecución de las políticas cionamiento individual, el cual les brinde estabilidad, les facilite públicas. Los congresos, como el dominicano, tienen el reto de autonomía administrativa y les de continuidad. Dicha decisión proveerse de similares capacidades técnicas a fin de hacer el contribuiría a reducir la centralización de la labor legislativa en seguimiento y la fiscalización de las políticas públicas, lo que sin manos del presidente de cada Cámara. duda redundará en transparencia, rendición de cuentas y, en últimas, en beneficio social. • Los acuerdos de cooperación con organismos internacionales pueden ser una fuente adicional de financiación y en espe- Esta nota fue elaborada por John Mario González, Consultor del cial de adquisición de experiencias legislativas foráneas, sin Banco Mundial, con la colaboración de J. David Canaán del Congreso embargo, el componente básico de financiación de las OPAs Dominicano. debe ser recursos propios del Congreso. Con la adopción de la Oficina Permanente de Asesoría de manera conjunta por ambas cámaras o de una OPA para cada hemi- ciclo, el Congreso de la República Dominicana estaría avanzando en su proceso de fortalecimiento como lo han experimentado algunos parlamentos de los países de la región, y se estaría dotando de 4 Documento “Modernization of the Honduran Congressâ€?, Banco herramientas técnicas para una mejor fiscalización. Interamericano de Desarrollo, septiembre de 2000. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 19 RIGIDECES PRESUPUESTARIAS Y ESPACIO FISCAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA En comparación con la mayoría de los países de América Latina, las asignaciones presupuestarias para servicios públicos (educación, salud) en la República Dominicana son bajas y la calidad de los servicios en esos sectores es deficiente. Una base impositiva limitada, rigideces presupuestarias y el déficit en el sector eléctrico redundan en un espacio fiscal demasiado reducido como para permitir un aumento sostenido del gasto en áreas fundamentales como los servicios públicos o la inversión. Se espera que el espacio fiscal en la República Dominicana, que actualmente es inferior a los niveles anteriores a 2009, aumente en los próximos años, a medida que se alivia el nivel de deuda. Una reducción de las exenciones impositivas, la reforma del sector eléctrico y la introducción de un marco de gasto a mediano plazo son algunas de las medidas de política que ayudarían a ampliar el espacio fiscal. Contexto como proporción del gasto público total, aumentó del 18,5% en 2008 al 24,8% en 2010. A pesar de los notables logros de los últimos seis años, la República En esta nota se analiza hasta qué punto existe espacio fiscal en Dominicana todavía se encuentra detrás de otros países de la región la República Dominicana para aumentar el gasto social y la inver- de América Latina y el Caribe en muchos indicadores clave relativos sión pública con el objetivo de mejorar el desarrollo humano y la a la prestación de servicios sociales. Se mantienen las desigualdades competitividad del país.6 en el acceso a los servicios públicos, y la calidad de esos servicios está muy cuestionada. Por ejemplo, desde 2005, en la República Dominicana las tasas de mortalidad por causas derivadas de la maternidad no han variado de 100 por cada 100,000 niños nacidos Evolución de la recaudación vivos1 (el promedio regional es de 66); la cobertura del programa de salud pública en el régimen subsidiado aumentó rápidamente y La República Dominicana, al igual que muchos otros países de la llegó a 2 millones de personas, pero todavía está lejos de incluir a región de América Latina y el Caribe, tiene una base impositiva limi- los 3,4 millones de personas pobres que tiene el país; la cobertura tada. La recaudación de impuestos en la República Dominicana pro- en términos de inmunización por vacunas ha mejorado, pero se medió el 14,5% del PIB en 2000–10, una proporción relativamente mantiene por debajo de los promedios regionales, y la población baja para un país con deficiencias importantes de infraestructura y está financiando una proporción elevada (el 56%) de sus servicios capital humano que desea mejorar la calidad de sus servicios públi- de salud a través de pagos directos, que son regresivos.2 El sistema de cos, sobre todo si se tiene en cuenta que el Gobierno no recauda educación dominicano se caracteriza por el doble turno, el elevado una cantidad considerable de ingresos no impositivos. número de alumnos por maestro, el ausentismo docente y una super- En el país no hay una progresividad de los impuestos, y el visión inadecuada. Entre los países de América Latina, los estudiantes sistema impositivo depende en gran medida de los impuestos indi- dominicanos se ubican en el último puesto en matemática y lectura rectos: el impuesto al valor agregado (IVA) representa el 33,6%7 del tanto en tercer grado como en sexto grado,3 con calificaciones un 15% a 20% por debajo de las de países de América Latina con niveles de ingreso similares. De acuerdo con el Foro Económico Mundial.4 1 Estadísticas nacionales de salud de la OMS, 2011. la República Dominicana ocupa el puesto 107 de 139 en lo que 2 Encuesta Nacional Demográfica y de Salud (ENDESA). Informe Final. Centro respecta a la calidad de los servicios de salud y de educación. de Estudios Sociales y Demográficos (CESDEM). Santo Domingo, 2007. Una de las razones de esos resultados es el bajo nivel de gasto 3 Informe sobre Desarrollo Humano para la República Dominicana, PNUD, público en los sectores sociales, que puede explicarse principal- 2010. mente por la limitada base impositiva y las rigideces presupuestarias 4 Global Competitiveness Report 2010–2011 (Informe sobre la del país. El gasto social registró recortes abruptos en 2003 durante Competitividad Mundial 2010–11). Foro Económico Mundial, 2010. una recesión económica, y todavía no ha vuelto a los niveles previos 5 Banco Mundial WDI, Instituto de Estadística de la UNESCO y SISDOM, a la crisis. Aunque el gasto en salud y educación subió del 1,4% y sistema de indicadores de la República Dominicana, 2010. 1,7% del PIB en 2006 al 1,8% y 2,2% en 2010, respectivamente, la 6 El espacio fiscal es “la disponibilidad de espacio presupuestario que permite República Dominicana sigue ocupando el último lugar de la región que un Gobierno suministre recursos para un fin determinado sin perjudicar en cuanto al gasto asignado a esos sectores (los promedios regio- la sostenibilidad de la posición financiera del Gobiernoâ€?; véase Heller, P.S., 2005. nales son del 4% y 4,7% del PIB, respectivamente).5 De cualquier Understanding Fiscal Space (Comprender el espacio fiscal), Documento de modo, cabe señalar que durante la desaceleración económica análisis de política económica del FMI 05/4, Fondo Monetario Internacional. mundial, el gasto en salud y educación en la República Dominicana, 7 Banco Central de la República Dominicana, datos correspondientes a 2010. 20 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana total de la recaudación, y los impuestos selectivos sobre el combus- RECUADRO 1 tible, el tabaco y los servicios representan el 27,2%. Los impuestos directos, incluidos los impuestos sobre la renta personal y de las NUEVO PAQUETE FISCAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA empresas, y sobre la propiedad, representan un 27%. Por último, los aranceles relacionados con el comercio exterior representan el En junio de 2011, en medio de las presiones para terminar la quinta 9,6% del total de la recaudación impositiva, y las contribuciones a la y sexta revisiones del Acuerdo de Derecho de Giro con el FMI, proceso seguridad social y otros impuestos, el 2,6%. que estaba retrasado, el Gobierno presentó un proyecto de ley para una La República Dominicana tiene dificultades para cobrar reforma tributaria que el Congreso aprobó con modificaciones en solo impuestos. La recaudación impositiva como porcentaje del PIB cayó una semana. Se espera que la reforma eleve la recaudación impositiva del 14,9% en 2006 al 12,8% en 2010. La crisis financiera mundial en aproximadamente el 0,44% del PIB en 2011 y el 0,3% en 2012. Las generó en 2009 una reducción del 20,8% de la recaudación del IVA externo (relacionada con una marcada disminución de las impor- siguientes son algunas de las medidas del decreto definitivo: taciones). Los ingresos provenientes de impuestos selectivos sobre â– â–  El impuesto sobre la renta a las empresas se elevó del 25% al 29% ciertos bienes de consumo (tabaco, bebidas alcohólicas, combus- por dos años. tible) se redujeron en un 8,2% en términos reales. La recaudación â– â–  Se estableció un impuesto del 1% sobre los activos financieros del de impuestos sobre la renta se contrajo un 10,2% en 2009 y un sector bancario, también por dos años. 5,7% en 2010, lo que limitó la recuperación del país tras la crisis. â– â–  Se estableció un impuesto sobre la renta del 2,5% sobre las ventas Adicionalmente, la recaudación de impuestos correspondientes al comercio exterior está en baja desde 2005. de las zonas francas en el mercado local. Según la Dirección General de Impuestos Internos, aparte de â– â–  Se implementaron pagos y comisiones específicos por licencias de los efectos de la crisis internacional, hay otros factores que ayudan operación para actividades de apuestas y lotería. a explicar la disminución de la presión impositiva registrada entre 2007 y 2010: la reducción de aranceles (2006) para preparar al país para el Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos, y el Acuerdo de Asociación Económica con la Unión Europea, la reducción en la tasa del PIB correspondió a las transferencias al sector eléctrico, el 0,8% a impuesto sobre la renta del 30% al 25% (septiembre de 2007), transferencias a la seguridad social, y el 0,5% a subsidios adminis- la eliminación de comisiones e impuestos sobre los documentos trados por la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS).9 Los (Ley 173–07), la creación de nuevos incentivos fiscales para las pagos de intereses representaron el 1,9% del PIB, las transferencias empresas industriales (Ley 392–07), un régimen especial para de capital el 1%, y la inversión públicael 2,7%. (En el gráfico 1 se contratistas de la minería y la construcción, y la reducción de las muestra la evolución del gasto desde 2000.) retenciones estatales (Ley 182–09). La Dirección General calcula El gasto público a nivel del Gobierno central dominicano que los ingresos que se dejaron de percibir con la aplicación de esas aumentó rápidamente entre 2004 y 2008 (en promedio un 18% medidas representaron el 1,29% del PIB en 2008, el 1,4% en 2009, anual en términos reales), y luego cayó al 11% en 2009, en plena y el 1,68% en 2010.8 crisis financiera internacional y durante la desaceleración econó- Las autoridades estiman que actualmente las exenciones mica local. Los gastos que se vieron más afectados en 2009 fueron impositivas totales (incluyendo las que existían antes de 2007) la adquisición de bienes y materiales (–17,7% en términos reales), podrían totalizar un 6% del PIB. Además, el impuesto selectivo las transferencias corrientes (–18,1%), la inversión (–30,8%) y las sobre los hidrocarburos no está indexado, lo que genera una baja transferencias de capital (–21,4%); al mismo tiempo, los “rígidosâ€? elasticidad del impuesto respecto del crecimiento del PIB. gastos de personal aumentaron más de 13%. Se espera que la recaudación impositiva se recupere gra- Durante el último trimestre de 2009, el Gobierno aplicó dualmente, gracias a la mayor actividad económica y a los avan- políticas anticíclicas para responder a la desaceleración económica, ces moderados en términos de eficiencia como resultado de la principalmente a través de la expansión de la inversión pública en mejor administración de impuestos. Además, en junio de 2011, infraestructura (32,4%), pero la consolidación fiscal se reanudó se introdujo un nuevo paquete de medidas tributarias (véase el en la segunda mitad de 2010. En 2011, el Gobierno reaccionó recuadro 1). Sin embargo, no se trata de una reforma tributaria ante una recaudación impositiva menor de la esperada y ante el integral, ya que está programado que algunas de las medidas adop- elevado precio del petróleo (que implica un aumento estimado tadas duren solo dos años. de $RD 13,200 millones en transferencias al sector eléctrico) con el anuncio de un plan de austeridad que incluye recortes del 12% Evolución del gasto 8 “Presión Tributaria: entendiendo los factores que han incidido en su reduc- ción entre 2007 y 2010â€?. Dirección General de Impuestos Internos. Santo Los gastos del Gobierno central en 2010 pueden desglosarse en Domingo, marzo de 2011. gastos corrientes (el 12,6% del PIB) y gastos de capital (el 3,7% 9 La ADESS es la institución a cargo de la administración de los subsidios so- del PIB). Dentro del gasto corriente, la nómina representó el 3,8% ciales, que comprende el programa Solidaridad de transferencias monetarias del PIB, y las transferencias corrientes, el 5,1%; de estas, el 1,2% del condicionadas, el Incentivo a la Educación Superior, Bonogas y Bonoluz. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 21 GRÃ?FICO 1. EVOLUCIÓN DEL GASTO, GOBIERNO DE Gasto fijo y no fijo: carácter cíclico del gasto LA REPÚBLICA DOMINICANA (PORCENTAJE DEL PIB) 25,0% En esta sección se analizan brevemente las rigideces presupuestarias y el carácter cíclico de la política fiscal. En pos de la simplicidad, los gastos 20,0% fijos comprenden únicamente los salarios, los pagos de intereses y los pagos de la seguridad social. Se omiten otras rigideces presupuestarias.10 Gastos de En 2000–10, la política fiscal en la República Dominicana era 15,0% capital principalmente procíclica (véase el gráfico 2). Por ejemplo, en 2003 Intereses durante la crisis económica y financiera interna, los gastos fijos y no 10,0% Otros gastos fijos11 disminuyeron en términos relativos para amortiguar la caída del corrientes ingreso, lo que en última instancia permitió que las cuentas estatales Nómina 5,0% presentaran un superávit del 1,1% del PIB. La política fiscal expansiva se retomó en 2004, con un aumento marcado del gasto no fijo que 0,0% se consolidó en 2005–07, con niveles elevados de crecimiento eco- 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 nómico y mejora de los ingresos fiscales. La mayor parte del aumento registrado en el gasto no fijo entre 2003 y 2004 se debió a un aumento Fuente: Banco Central de la República Dominicana, cálculos de los autores. en las transferencias corrientes, que pasaron del 2,3% al 5,6% del PIB. El Gobierno comenzó a registrar déficits fiscales más elevados en 2008 (el 3,0% del PIB) a causa de la expansión de los gastos no fijos (en parte, debido al aumento del precio internacional del petróleo) del gasto público (excepto para los sectores sociales). En el caso y del deterioro de los ingresos del Estado. La política fiscal anticíclica de la educación, el presupuesto original se mantuvo sin cambios, contemplada en la primera etapa del Acuerdo de Derecho de Giro pero el presupuesto modificado, aprobado a mediados de julio, firmado con el Fondo Monetario Internacional (noviembre de 2009) presenta una reducción del 5% de las asignaciones al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. En general, el gasto corriente no relacionado con la electricidad se mantuvo en los niveles 10 Por ejemplo, se estimó que las transferencias/pagos de recapitalización presupuestados y los gastos de capital sufrieron un recorte del del Banco Central representaban el 0,8% del PIB en 2010, mientras que las 7,5% respecto del presupuesto aprobado originalmente: un total transferencias obligatorias a los ayuntamientos representaron el 1,1% del PIB de $RD 11,900 millones en recortes. A pesar de las medidas de en el mismo año. austeridad, cabe señalar que durante 2009–11, el gasto en educa- 11 El resto del gasto “no fijoâ€? incluye servicios no personales, suministros y ción y salud aumentó un 9,46% y un 14,52% en términos reales, materiales, otras transferencias corrientes (excepto las del sector eléctrico y respectivamente. de la seguridad social) y gastos de capital. GRÃ?FICO 2. CARÃ?CTER CÃ?CLICO DE LA POLÃ?TICA FISCAL DE LA REPÚBLICA DOMINICANA 20,0% Gasto “ joâ€? (porcentaje del PIB) Transferencias al sector eléctrico Remanente de gastos “no josâ€? 15,0% (porcentaje del PIB) Saldo general (porcentaje del PIB) Crecimiento del PIB 10,0% 5,0% 0,0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 –5,0% Fuente: Cálculos de los autores, basados en datos del Banco Central de la República Dominicana. 22 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana GRÃ?FICO 3. GASTO SOCIAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA se vio contrarrestada por la consolidación fiscal de la segunda mitad (COMO PORCENTAJE DEL PIB) de 2010, que resultó en una disminución general del gasto público. Como se observa en el gráfico 3, el gasto social en la República 12,00% Dominicana12 también mostró tendencias procíclicas (al contrario de lo que sería deseable). En particular, la crisis económica y financiera 10,00% de 2003 redundó en recortes importantes del presupuesto asignado a educación y salud. Tras la expansión de 2004–08, la desaceleración 8,00% económica de 2009 generó una reducción del gasto (en términos relativos) en el ámbito de la asistencia social. En 2011, se produjeron 6,00% leves recortes en el sector de salud como parte del plan de austeridad. 4,00% A modo de resumen: • La política fiscal y el gasto social en la República Dominicana 2,00% fueron principalmente procíclicos en la última década. Un proceso presupuestario deficiente13 y la ausencia de un marco 0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011* de gasto de mediano plazo generaron en muchas ocasiones –2,00% recortes del gasto no deseados. Seguridad social Gasto público en salud Porcentaje de • Como era de esperar, el comportamiento del gasto no fijo ha crecimiento del PIB Asistencia social Gasto público en educación sido más volátil que el del gasto fijo. En los últimos cinco años, las variaciones del gasto no fijo pueden explicarse en gran medida Fuente: Sistema de Indicadores Sociales de la República Dominicana (SISDOM) por los cambios en las transferencias al sector eléctrico, que *Datos de 2010 y 2011 calculados utilizando los documentos presupuesta- pueden considerarse una rigidez adicional que ejerce presión rios del Ministerio de Hacienda. sobre el presupuesto y limita, por ejemplo, el aumento del gasto en servicios sociales en un contexto de austeridad fiscal. para cubrir el total de la deuda en 2006 (similar a los niveles actuales y más cerca de los países de ingreso mediano). Espacio fiscal y sostenibilidad de la deuda El análisis más reciente de sostenibilidad de la deuda para la República Dominicana parece apuntar a una ampliación progresiva Una vez concluido el análisis de las rigideces fiscales, se puede usar un del espacio fiscal en los próximos años a medida que disminuyan concepto más amplio, como el de espacio fiscal, que también abarca los niveles de deuda (en el gráfico 4, es el espacio en blanco que la sostenibilidad de la deuda, para tener un panorama más preciso se agranda debajo de las barras), siempre y cuando en 2011–16 se del margen que tiene el Gobierno para expandir los gastos en áreas genere un superávit primario consolidado promedio del 1,1% del que lo necesitan. Se requiere espacio fiscal para aumentar gastos PIB.16 No obstante, en 2011 y 2012 el espacio fiscal probablemente clave (infraestructura, salud, educación) de una manera sostenible permanezca por debajo de los niveles previos a la crisis.17 y preparar al país para reaccionar mejor ante las crisis económicas. En resumen, dada la baja recaudación impositiva y una carga Según Heller,14 existen principalmente cinco maneras en las que, si bien está mejorando, continúa siendo grande en el sector que el Estado puede crear espacio fiscal: a) aplicar nuevos impues- eléctrico, la República Dominicana comienza el 2012 con un espa- tos o aumentar la recaudación, b) recortar el gasto, c) recurrir al cio fiscal considerablemente menor que el que tenía hace cuatro financiamiento interno o externo, d) recibir donaciones externas, años. El país enfrentará el dilema de mantener la austeridad en un y e) “imprimir dineroâ€? (señoreaje). En la República Dominicana, las año electoral o recurrir al financiamiento para incurrir en nuevas subvenciones y donaciones externas no son tan significativas como pueden serlo en los países de ingreso bajo; además, el señoreaje no suele ser aconsejable y, en consonancia con el acuerdo con el FMI y 12 Se incluyen tanto el gasto corriente como los gastos de capital. el próximo régimen de fijación de metas de inflación, el espacio que 13 Véase el Informe de gasto público y de rendición de cuentas en medición de tienen las autoridades monetarias para maniobrar en este campo es desempeño del Programa de gasto público y rendición de cuentas financieras limitado. Por lo tanto, el Gobierno deberá apoyarse principalmente en (PEFA). Unión Europea, 2010. medidas fiscales y el financiamiento externo para crear espacio fiscal. 14 Heller, 2005, op. cit. Un enfoque más cuantitativo entiende el espacio fiscal como 15 Aizenman, J. y Jinjarak, Y., 2010. “De facto Fiscal Space and Fiscal Stimulus: el inverso a la “relación entre la deuda pública pendiente y la base Definition and Assessmentâ€? (Espacio fiscal y estímulo fiscal de hecho: definición impositiva de hecho [en los últimos seis años]â€?.15 Según esta defi- y evaluación), documento de trabajo n.º 16539 de la NBER, National Bureau nición, en 2006 la República Dominicana tenía un espacio fiscal un of Economic Research, Inc. poco menor que el promedio de los países de ingreso bajo. Sin 16 El Ministerio de Hacienda y el FMI ofrecen un pronóstico más optimista, con embargo, cabe destacar que cuando se utiliza la recaudación imposi- un superávit primario consolidado que promedia el 1,5% del PIB en 2011–16. tiva en términos nominales absolutos es posible que no se obtenga 17 En este caso, hemos modificado la definición de Aizenman y Jinjarak (2010) un panorama preciso del espacio fiscal. Si se observa la presión fiscal para incluir las dos mediciones relativas en el numerador y el denominador: en términos relativos (como porcentaje del PIB), la relación para la utilizamos la relación deuda-PIB dividida por la relación recaudación impositiva- República Dominicana era de 2,6 años de recaudación impositiva PIB (gráfico 4). Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 23 GRÃ?FICO 4. EVOLUCIÓN DEL ESPACIO FISCAL EN LA REPÚBLICA cado laboral dirigida a reducir el tamaño del sector informal DOMINICANA aumentaría la base de impuestos sobre la renta y contribuiría a 50,0% 0 la sostenibilidad de los programas de protección social. 45,0% • En cuanto al gasto, la medida más importante consiste en reducir 0,5 el déficit en el sector de eléctrico, (veáse la nota sobre dicho 40,0% sector de esta serie). Esto liberaría recursos para gastos priori- 35,0% tarios y ayudaría a reducir el déficit fiscal. La implementación de 1 30,0% un mecanismo para lograr la “tarifa técnicaâ€? ayudaría a aliviar las restricciones fiscales en un año en el que se espera una desacele- 25,0% 1,5 ración económica. En el sector de salud, las compras organizadas 20,0% a gran escala a través del Programa de Medicamentos Esenciales/ 2 Central de Apoyo Logístico (PROMESE/CAL), junto con un 15,0% aumento progresivo de la proporción de medicamentos genéri- 10,0% cos, podrían ahorrarle al sistema de salud recursos significativos 2,5 5,0% que se podrían reinvertir en otras actividades o en equipos.19 Uno de los componentes de la segunda fase del préstamo para 0,0% 3 la reforma del sector salud financiado por el Banco Mundial es 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 mejorar la calidad del gasto público en los bienes y servicios de Relación deuda-PIB dividida por el promedio de la relación salud, y con este fin se trabaja continuamente en el sistema de recaudación-PIB en los últimos seis años información de la cadena de suministros farmacéuticos. También Relación deuda consolidada – PIB se está actualizando el costo del plan básico de salud del régimen Recaudación impositiva como porcentaje del PIB subsidiado, que se espera que esté listo para fines de 2012. Fuente: Cálculos del personal del Banco basados en el análisis de sostenibi- • Finalmente, en la República Dominicana se debe mejorar la gestión lidad de la deuda. fiscal, para que pase del mero cumplimiento de objetivos y proyec- ciones fiscales y macroeconómicos a la formulación de un marco de gasto de mediano plazo que incorpore las prioridades de líneas de gastos que pueden no ser sostenibles con el tiempo y desarrollo nacionales e incluya una evaluación de costos y de resul- podrían comprometer el espacio fiscal en el futuro. tados. El marco de gasto de mediano plazo también contribuiría a garantizar la sostenibilidad de la deuda a medio plazo. Los Planes Estratégicos Institucionales del Ministerio de Economía, Planificación Medidas de política y Desarrollo (2008) y del Ministerio de Hacienda (2010), junto con la reciente aprobación de la Estrategia Nacional de Desarrollo Para mejorar los resultados en términos de desarrollo en la (enero de 2012), constituyen avances importantes en este sentido, República Dominicana será necesario aumentar tanto la calidad del pero todavía falta mucho para introducir técnicas multianuales de gasto público como la cantidad de recursos destinados a sectores presupuestación basadas en el desempeño. El Fondo Fiduciario de prioritarios. A continuación se señalan algunas de las medidas de Gestión del Gasto Público recientemente aprobado ya ha formu- política fundamentales que podrían contribuir a ampliar el espacio lado algunos de los hitos relevantes: para fines de 2012 deberían fiscal en el país en los próximos años. estar listas las herramientas de supervisión y evaluación; para fines de 2013 se deberían introducir en el proceso de presupuestación • En lo referente a los ingresos, una reducción de las exenciones los pronósticos de agregados fiscales basados en las principales impositivas podría producir ganancias importantes en la relación categorías de la clasificación económica y funcional o sectorial, y impuestos-PIB. Sin embargo, se debe realizar un análisis más para fines de 2014 se debería haber diseñado un módulo de pro- profundo de las exenciones existentes antes de decidir eliminar- gramas informáticos del Sistema Integrado de Gestión Financiera las gradualmente o de una vez. En estudios previos se subraya (SIGEF) para integrar la presupuestación basada en datos sobre que muchas de las exenciones del IVA o tasas preferenciales se desempeño y el sistema nacional de seguimiento y evaluación. aplican a alimentos básicos y otros productos, y pueden tener un impacto distributivo importante.18 La implementación cabal Esta nota fue elaborada por Miguel Eduardo Sánchez, Economista del de las reformas tributarias aprobadas recientemente aumentará Banco Mundial, en colaboración con Edgar Victoria, Director General de gradualmente los ingresos fiscales, pero principalmente en Crédito Público del Ministerio de Hacienda de la República Dominicana. 2011 y 2012, ya que las medidas principales solo se aplicarán durante dos años. También se podría considerar la introducción de impuestos sobre las ganancias por intereses o dividendos personales. Además, se podrían aplicar controles más estrictos 18 Véase BID (2009). La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República en las instituciones centrales y organismos autónomos con facul- Dominicana. tades para recaudar impuestos (Dirección General de Aduanas, 19 Véase Montenegro, 2010, Notas de política de la República Dominicana, y Ministerio de Turismo). Finalmente, una mejor política del mer- otros documentos del sector. 24 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana LA CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO EN EL SECTOR ELÉCTRICO En la República Dominicana, el sector eléctrico se ha caracterizado durante mucho tiempo por un desempeño deficiente que se manifiesta en la poca fiabilidad del suministro y en problemas financieros. El mal desempeño del sector constituye un escollo funda- mental para el desarrollo porque afecta tanto al clima de negocios como a las familias. Pero también ha provocado un grave problema fiscal, en tanto que el déficit que tiene el sector se ha estado financiando con transferencias fiscales, recursos que representaron, en promedio, el 10% del total del gasto primario entre 2006 y 2010. Por lo tanto, para poder asegurar la disponibilidad de recursos públicos para gastos prioritarios es importante resolver los problemas que afectan al sector. Desempeño del sector eléctrico instalar fuentes de electricidad alternativas. Se estima que el 18% de los hogares cuenta con su propio inversor o generador y que alrededor del 50% de todas las empresas y negocios tienen un La Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales generador de respaldo; de hecho, algunas de las empresas más (CDEEE) ha sido incapaz de suministrar un servicio de electricidad grandes incluso han construido sus propias centrales eléctricas. En eficiente y fiable desde por lo menos los años ochenta, época en 2001, una encuesta realizada bajo la supervisión de la Comisión que eran habituales los cortes de electricidad por períodos de Nacional de Energía reveló que la capacidad de autogeneración hasta 20 horas por día. A mediados de la década de 1990, la CDEEE (2715 MW en ese momento) ya era similar a la capacidad ins- decidió encarar el problema de la falta de capacidad, para lo cual talada del sistema eléctrico nacional interconectado, y en 2005 estableció convenios de compra de electricidad con productores se estimaba que el gasto privado destinado a la autogeneración independientes, que firmaron contratos para abastecer a la CDEEE había llegado a los US$400 millones en los sectores comercial como única compradora de energía. En algunos de los convenios e industrial, y por lo menos a otros US$150 millones a US$200 se estipulaban precios elevados para la energía y cuantiosos pagos millones en el caso de los hogares. Las ineficiencias del sector por capacidad. también han hecho mella en el medio ambiente, debido al uso En 1999, el Gobierno incentivó nuevas inversiones privadas de tecnologías de generación térmica altamente contaminantes y en el sector mediante la subasta del 50% de las acciones en las obsoletas, y de generadores diesel de respaldo ineficientes en las recién creadas empresas de generación y distribución y la entrega empresas e incluso en algunos hogares. del control de la gestión al sector privado. Desafortunadamente, Para abordar los problemas del sector, en julio de 2001 el la privatización no se sustentó en un marco legal y regulatorio Gobierno adoptó una nueva ley de electricidad que promovía bien definido. Como no existía una ley de energía eléctrica, las ampliamente la participación privada y la competencia abierta, actividades de los agentes se regían por los contratos de privati- y limitaba el rol del Gobierno al establecimiento de la política y zación y por decretos del Poder Ejecutivo. Aunque estos instru- la regulación del sector de energía eléctrica. Si bien esta reforma mentos establecían la entidad reguladora y el marco legal básico, creaba una estructura moderna y competitiva para el sector, no tenían la fuerza jurídica de una ley. Además, el marco regulador seguía habiendo problemas graves, como las deficiencias institu- presentaba deficiencias en cuanto a las definiciones, problema cionales y las incongruencias en el marco legal. Lo más grave era que se agravaba por la falta de autonomía y la escasa capacidad que el sector seguía plagado de problemas que habían afectado su institucional del ente regulador. sostenibilidad financiera: a) la tradición de las conexiones ilegales La apertura del sector eléctrico a la inversión privada atrajo y la omisión de pago de las cuentas de electricidad (menos del alrededor de US$1000 millones en inversión extranjera directa.1 60% de toda la energía suministrada se pagaba con las tarifas No obstante, estas cuantiosas inversiones no fueron suficientes eléctricas), b) la falta de voluntad del Gobierno para reajustar para satisfacer la creciente demanda de electricidad, lo que redundó las tarifas de modo que reflejaran completamente las variaciones en el racionamiento del suministro mediante apagones recurrentes, de los precios de los combustibles y el tipo de cambio, y c) la grandes fluctuaciones del voltaje que dañaban los artefactos eléc- insuficiencia de recursos fiscales para cubrir el déficit entre los tricos, y precios extremadamente altos de la electricidad (en 2004 costos y los ingresos. el precio promedio, de US$0,14/kWh, era uno de los más altos de la región). Estos problemas han restringido el crecimiento económico del país en varios aspectos. En primer lugar, han desincentivado la inversión interna y externa, especialmente en sectores que tienen 1 De hecho, el sector eléctrico por sí solo ha representado el 23,3% del alta demanda de electricidad. En segundo lugar, han obligado a total de la inversión extranjera directa desde 1995, hasta alcanzar el 40% los hogares y a las empresas a incurrir en gastos adicionales para en 2001. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 25 Repercusiones fiscales GRÃ?FICO 1. TRANSFERENCIAS PRESUPUESTARIAS AL SECTOR ELÉCTRICO El sector eléctrico de la República Dominicana, que depende en 16% gran medida de combustibles fósiles importados, es muy vulnera- 14% ble a las perturbaciones del precio del petróleo y de los tipos de 12% cambio. A partir de 2004, y sobre todo durante la primera mitad 10% de 2008, el alza de los precios internacionales del petróleo ejerció presión sobre los costos de producción de la electricidad, hecho 8% que provocó un deterioro de la posición financiera de las empresas 6% distribuidoras y aumentó la brecha entre los costos de generación y 4% los pagos de la electricidad. Al no existir una tarifa flotante, indexada 2% en función de los precios del petróleo, las fluctuaciones cambiarias 0% y la inflación, el déficit del sector eléctrico aumentó súbitamente de 2006 2007 2008 2009 2010 2011* US$580 millones en 2006 a US$1300 millones en 2008. A medida que los precios fueron bajando en 2009 y 2010, el déficit también Transferencias presupuestarias a la CDEEE (porcentaje del PIB) se fue reduciendo. Sin embargo, ante la nueva alza de los precios Transferencias presupuestarias a la CDEEE (porcentaje del gasto primario) del petróleo a principios de 2011, las proyecciones indicaban que el déficit llegaría a US$690 millones ese año, a pesar de que desde Fuente: Ministerio de Hacienda. diciembre de 2010 las tarifas aumentaron varias veces. En julio de 2011, la tarifa técnica media seguía siendo 20% más alta que la tarifa vigente, lo que se tradujo en un déficit de ingresos equivalente a hogares ubicados en las zonas donde operaba el PRA eran en rea- US$25 millones al mes.2 lidad pobres. En consecuencia, el Gobierno ha reemplazado el PRA Para evitar que se acumulen pagos atrasados a las empresas por un nuevo programa denominado Bonoluz, que aplica los mismos generadoras, la República Dominicana ha financiado el déficit con criterios del programa Solidaridad de transferencias monetarias voluminosas transferencias presupuestarias. Estas transferencias a la condicionadas para seleccionar a los beneficiarios y es, por lo tanto, CDEEE alcanzaron su máximo en 2008, al llegar al equivalente del más eficaz para llegar a las personas necesitadas. Hasta ahora, en el 2,7% del PIB o el 15,4% del gasto primario. En 2011, inicialmente programa Bonoluz solo participan 140,000 de los 800,000 hogares se había presupuestado que las transferencias llegarían a US$350 pobres que figuran en la base de datos de posibles beneficiarios. millones, pero como resultado del alza de los precios del petróleo Parte del problema es que en 2011 Bonoluz no recibió ninguna en la primera mitad del año, esas proyecciones se duplicaron a asignación presupuestaria, y el programa tuvo que financiarse con US$690 millones, es decir el 1,2% del PIB (véase el gráfico 1). recursos que fueron reasignados de programas de asistencia social Las voluminosas transferencias han afectado el gasto en otros del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales.3 ámbitos, incluidos algunos programas prioritarios. Por ejemplo, en 2011 el Gobierno anunció importantes recortes del gasto con el fin de limitar el impacto de las mayores transferencias al sector eléctrico en el déficit fiscal. En un comienzo, el Gobierno señaló: Voluntad política para implementar la a) que no se recortaría el gasto social, y b) que el presupuesto del gasto general se mantendría sin variaciones (es decir, que el déficit reforma del sector no aumentaría). Sin embargo, el presupuesto complementario aprobado por el Congreso a mediados de julio incluía recortes en La electricidad cumple un papel importante en el ámbito político todos los ámbitos, entre ellos algunos programas de salud y pro- de la República Dominicana: es un tema clave en las agendas políti- tección social. Los más afectados fueron los proyectos de inversión, cas y ocupa un lugar destacado entre los asuntos que preocupan a ya que el gasto de capital presupuestado disminuyó 7,5%. Dado los electores. Tal prominencia se debe a la mala calidad del servicio que los ahorros generados con estos recortes no permitieron que ha existido en el país y los elevados subsidios para los consumi- cubrir la totalidad del incremento de las transferencias al sector dores residenciales, los grandes gastos en que incurren las personas eléctrico, el déficit general aumentó al 1,9% del PIB (frente al 1,6% presupuestado inicialmente), déficit que se financiaría con recursos adicionales del fondo Petrocaribe. 2 Las tarifas vigentes se corresponderían con un precio de US$76 por barril Además del subsidio generalizado a través de las transferen- (fuel oil #6), pero el precio real es de US$99 por barril. cias a la CDEEE, el Gobierno mantiene un programa que hace más 3 El fuel oil #6, principal componente que determina el precio de la electri- asequible la electricidad a los pobres: el Programa de Reducción de cidad, fue más caro en 2008 que en 2010–11, pero se suministró más electri- Apagones (PRA). Creado en 2001 y dirigido a los consumidores cidad a los consumidores. Al mismo tiempo, las transferencias presupuestarias de barrios pobres, el PRA se concibió para aumentar las horas de del gobierno central al sector eléctrico disminuyeron, tanto en términos suministro eléctrico a los usuarios y mejorar las tasas de pago del reales como en porcentaje del PIB, por varias razones: la optimización de la servicio, manteniendo al mismo tiempo los elevados subsidios. Sin generación de energía hidrotérmica, mayor uso de gas natural (actualmente, embargo, el subsidio no resultó muy eficaz en cuanto a beneficiar a cerca del 30%) y ahorros conseguidos en negociaciones voluntarias con las los consumidores pobres: se estima que solo el 44% de los 450,000 empresas generadoras. 26 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana y las empresas para acceder a fuentes de energía de respaldo, las arraigados para poder lograr los objetivos de la reforma. Además, graves limitaciones que imponen los cortes del suministro y los hasta la reforma constitucional de 2010, hubo elecciones legislativas altos costos de la electricidad a las empresas de todos los tamaños, o presidenciales cada dos años, lo que dejaba muy poco espacio así como la impresión general con respecto a la mala gestión del para aplicar medidas difíciles o impopulares. sector y la importancia de la CDEEE como conducto de influencias No obstante, valiéndose de los resultados del fortalecimiento políticas. En la reforma del sector eléctrico hubo que tener en institucional y de los estudios técnicos realizados, ahora el Gobierno cuenta todos estos factores. ha tomado medidas para abordar los problemas de larga data que En un análisis reciente del Banco Mundial sobre la economía afectan al sector eléctrico: a) reajustes de las tarifas en 2009, 2010 política de la República Dominicana se destacan los factores que y 2011 (12,5%, 11% y 8%, respectivamente); b) eliminación del PRA influyen en la ineficacia del sector eléctrico, factores que son y creación del programa Bonoluz, que beneficia de mejor manera a específicos de dicho sector, pero que se ven exacerbados por el los pobres; c) nombramiento de nuevas autoridades en la CDEEE panorama político nacional. Entre ellos cabe señalar la limitación y reemplazo de los equipos de gestión de las compañías de distri- de las oportunidades que tienen los diferentes actores externos de bución por equipos profesionales, y d) diseño e implementación participar en las decisiones políticas; la facilidad con que los nom- por la nueva administración de la CDEEE de nuevas medidas a bramientos políticos interfieren en el sector eléctrico, y la facilidad favor de la transparencia y la reducción de costos. En el marco del relativa con que los contratos, empleos o recursos financieros de la Acuerdo de Derecho de Giro con el FMI, el Gobierno también se CDEEE pueden desviarse hacia otros usos. No se realizan audien- ha comprometido a promulgar una nueva legislación que apoyaría cias públicas antes de adoptar decisiones en materia de regulación, la aplicación de la tarifa técnica (véase el recuadro 1). y no existen procesos participativos para aportar a la labor de las instituciones responsables de la gestión o formulación de políticas públicas. Durante los últimos 10 años, las decisiones de inversión se han tomado a través de negociaciones bilaterales entre la CDEEE Medidas prioritarias de cara al futuro y los posibles inversionistas, de una manera poco transparente. En consecuencia, la gestión y las decisiones se basan en consideracio- Las medidas prioritarias que se adopten a corto y mediano plazo nes políticas antes que económicas. En el contexto del clientelismo deberían procurar consolidar las reformas que ya se han adoptado, que prevalece en el ámbito político nacional, estas circunstancias por ejemplo, mediante el establecimiento de un marco institucional han concentrado poder en la rama Ejecutiva. Además, el hecho de más adecuado y eficaz para la formulación, implementación, regu- que los partidos políticos tengan muy pocas diferencias entre ellos, lación y evaluación de la política energética. En el largo plazo, sería con la consecuente falta de propuestas competitivas, ha fomentado aconsejable dar prioridad a los esfuerzos orientados a lograr la soste- numerosas ineficiencias en el sector. Las decisiones y las inversiones nibilidad del sector y a asegurar su capacidad de responder en forma se determinan en gran medida antes de los procesos electorales, oportuna y eficaz a la demanda de electricidad en el futuro. Además, lo que minimiza el costo político y maximiza los beneficios a corto se deberían revisar los planes de subsidio vigentes a fin de fomentar plazo (por ejemplo, la postergación de los aumentos de las tarifas o la equidad en el sector una vez que se introduzcan las reformas, y de el aumento de la oferta de energía). atender las necesidades de los consumidores más pobres. Por último, la combinación de factores económicos y políticos Para poder consolidar las reformas se requieren medidas crea lo que en el mencionado análisis se denomina un “equilibrio interrelacionadas en tres ámbitos, que también pueden contribuir a inversoâ€?, es decir, las graves deficiencias en la generación de ingre- lograr la sostenibilidad del sector en el mediano plazo. sos provenientes de la venta de electricidad a los usuarios finales, • Racionalización de las tarifas. La racionalización de las tarifas combinadas con la grave ineficiencia de las organizaciones del haría disminuir la crisis del sector eléctrico y reduciría el déficit sector (derivada principalmente de la mala gestión de dichas orga- fiscal, enviando señales a los consumidores, y además mejoraría nizaciones), han restringido considerablemente la autosuficiencia la cobertura de los costos en toda la cadena de producción de financiera del sector, lo que a su vez ha distorsionado y perjudicado electricidad. Ello permitiría a la CDEEE realizar nuevos contratos la inversión privada en el sector, e incrementado la intervención de generación a través de mecanismos competitivos, utilizar directa del Estado, todo lo cual ha repercutido en los problemas de nuevas tecnologías (por ejemplo, usar más gas natural para la gobernanza, gestión y generación de ingresos. El equilibrio inverso generación de electricidad) y pagar remuneraciones adecuadas mantiene el statu quo y opone resistencia a las reformas. para la transmisión y la distribución. Adoptar y aplicar la tarifa Las iniciativas de reforma que se intentaron en el pasado se técnica y un mecanismo flexible para la fijación de precios, algo a vieron obstaculizadas por el hecho de que muchas de las medidas lo que el Gobierno se comprometió en el marco del programa necesarias —como reajustar las tarifas para que los precios del con el FMI, es el paso más importante que puede dar el país para petróleo se transfieran en parte a los consumidores, mejorar la consolidar las reformas y preparar el terreno para que el sector manera en que se determinan los beneficiarios de los subsidios, o pueda lograr la sostenibilidad financiera a largo plazo. El plan aplicar drásticas sanciones por el robo de electricidad— tenían un del FMI para el país en 2011 sugiere, como medida intermedia, alto costo político. No existía una buena estrategia de comunica- eliminar la brecha del 20% entre la tarifa vigente (aplicada) y la ciones para educar a las entidades públicas y a los consumidores “tarifa indexadaâ€? (que cubre los costos de generación). acerca de la necesidad de la reforma y generar el apoyo requerido entre las principales partes interesadas. El Gobierno no parecía • Mejora de la eficiencia operativa en el sector. La adopción dispuesto a afrontar con suficiente energía intereses fuertemente de un plan para mejorar la eficiencia contribuiría a garantizar Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 27 RECUADRO 1 que una mayor recuperación del costo efectivo no se diluya a causa de las ineficiencias administrativas. La Superintendencia LA TARIFA TÉCNICA de Electricidad (SIE) debería establecer indicadores de ges- tión de las empresas, y se deberían aplicar mecanismos de Los objetivos de un estudio sobre las tarifas de la electricidad financiado control y seguimiento de la gestión administrativa, financiera por el Banco Mundial que se llevó a cabo en 2010–11 eran: a) y técnica de esas empresas. También urge implementar planes determinar los ingresos anuales que las empresas de distribución deberían para el suministro de energía en forma competitiva, y aplicar estar autorizadas a recaudar de las tarifas cobradas a sus clientes, una rigurosa planificación financiera que permita a la CDEEE sobre la base de un cálculo separado de cada componente de los costos regularizar los pagos a las empresas generadoras actuales y, al mismo tiempo, asumir compromisos con nuevos inversionistas. totales que supone el suministro eficiente de electricidad; b) definir los procedimientos, formulas y frecuencia de los reajustes periódicos de cada • Focalización de los subsidios en la población más pobre. El reemplazo del PRA por el programa Bonoluz, que beneficia uno de los componentes de dichos “ingresos permitidosâ€?; c) asignar los a la población pobre, es un paso importante en la dirección ingresos permitidos a las categorías tarifarias y tasas dentro de cada correcta. Sin embargo, es necesario continuar reduciendo gra- categoría en la estructura tarifaria existente, y d) proponer mejoras para dualmente los subsidios cruzados, con el fin último de entregar simplificar la estructura tarifaria y hacerla plenamente compatible con subsidios únicamente a los hogares pobres cuyo consumo los programas de protección social (Bonoluz), y promover la eficiencia mensual de electricidad sea considerablemente más bajo del consumo eléctrico. En el estudio se propuso un período de transición que el promedio del país. En el examen del gasto público de 2004 de la República Dominicana se aconsejaba al Gobierno de cuatro años para pasar de la situación existente a la condición de reducir gradualmente los subsidios a los grandes consumido- estabilidad, definida por la plena aplicación de la estructura tarifaria res, y continuar protegiendo a aquellos que consumen menos mejorada y las tasas correspondientes, que reflejen los costos totales de de 200 kWh al mes. Además, los recursos para pagar a las la prestación de un servicio eficiente (la tarifa técnica). distribuidoras el resto del subsidio deberían provenir de un fondo de estabilización. El resultado más importante del estudio es la cuantificación actualizada Por último, cabe mencionar que la aplicación de la tarifa téc- de los componentes de los costos en la cadena de suministro eléctrico. nica permitiría al Gobierno demostrar su compromiso de brindar A fines de 2011, la compra de energía representaba cerca del 80% de servicios de electricidad de mejor calidad y de seguir reduciendo la tarifa técnica media total. En vista de la volatilidad inherente del los costos de la electricidad una vez que se logre rebajar el costo de la generación de electricidad en el mercado. mercado internacional del petróleo, la conclusión más importante del estudio fue que era absolutamente necesario reajustar periódicamente Esta nota fue elaborada por David Reinstein, Especialista Senior las tarifas que las empresas distribuidoras cobran a sus clientes a fin de en Energía, y Jasmin Chakeri, Economista Senior del País, del Banco reflejar las variaciones reales de los costos de las compras de energía. Mundial, y Celso Marranzini, Vicepresidente Ejecutivo de la Corporación Esos reajustes deberían hacerse mensualmente, tener límites superiores e Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE). inferiores para que sean socialmente aceptables y complementarse con la creación de un fondo especial destinado a estabilizar las fluctuaciones. La Superintendencia de Electricidad (SIE) debe definir y dar a conocer públicamente los procedimientos y las fórmulas aplicados para realizar los reajustes periódicos, como lo establece la ley de electricidad. Pero una vez que se emiten esas regulaciones, su aplicación eficaz y sistemática se vuelve totalmente automática, transparente y de conocimiento público. En la práctica, esto significa que se elimina cualquier intervención política en el proceso de fijación y reajuste de las tarifas de la electricidad en el país. Sin embargo, el Gobierno debe continuar participando plenamente en el funcionamiento sostenible y el afinamiento de los programas sociales destinados a proteger a los consumidores de bajos ingresos. 28 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN: El rol de la información La República Dominicana ha logrado importantes avances en el campo educativo. Según la UNESCO, la tasa de matrícula bruta (gross enrollment rate) en educación primaria es 106%, y la tasa en educación secundaria es 77%, en conjunto, entre las más altas de América Latina.1 La importancia de la educación en el país se refleja en que a los 20 años, aproximadamente el 40% de la población asiste a una institución educativa (en la mayor parte de educación superior). No obstante estos logros, se registran importantes problemas de eficiencia del sistema educativo: el gasto público en términos del Producto Interno Bruto es bajo, el progreso de los estudiantes es en promedio lento y los aprendizajes logrados por los estudiantes son bajos en comparación a otros países en América Latina. La estrategia de mediano plazo del Ministerio de Educación (MINERD) busca superar los problemas de eficiencia del sistema educativo y lograr que la educación garantice el futuro crecimiento y el bienestar de los ciudadanos en la República Dominicana. El MINERD examina la evolución de la información como un elemento vital para la aplicación de esa estrategia. CUADRO 1. AÑOS DE EDUCACIÓN (ESCOLARIDAD) Retos del sistema educativo EN POBLACIÓN DE 20 AÑOS DE EDAD Coeficiente Los principales retos que enfrenta la República Dominicana en su Educación de eficiencia sistema educativo tienen relación con el incremento de la eficien- cia y el hacer frente a las necesidades de financiación del sector. Total Logrado Los problemas del sistema son más graves para los sectores más (A) (B) (B)/(A) pobres de la población. Con respecto a la eficiencia, medida como Costa Rica 11,8 9,3 78% el progreso a través del sistema educativo de los estudiantes de Guatemala 9,2 6,3 68% condiciones socioeconómicas del quintil inferior de la población, a los 20 años han estudiado en promedio 11.1 años y sólo han Nicaragua 9,9 8,1 82% avanzado 7.8 grados, mientras que los provenientes del quintil El Salvador 10,6 9,2 87% superior han estudiado en promedio 12.3 y han avanzado 10.1 Honduras 9,6 7,7 80% grados. Otros países de la región tienen una tasa de eficiencia más alta (ver cuadro 1). Con respecto a la eficiencia en la generación Panamá 11,5 10,5 91% de una educación de calidad, los resultados son inferiores a los República Dominicana 11,6 8,8 76% registrados por alumnos con similares niveles de ingreso en otros Quintil pobre 11,1 7,8 70% países (ver gráfico 1). La falta de eficacia en los resultados de los estudiantes está Quntil de mayor ingreso 12,3 10,1 82% relacionada con ineficiencias en el MINERD que limitan el flujo de Fuente: Última encuesta de hogares disponible. En el caso de República información y recursos. Varios estudios, entre ellos uno del Banco Dominicana los datos corresponden a 2007. Mundial de 2010, han identificado una serie de problemas: • Duplicidad de funciones entre los diversos niveles de gobierno MINERD, como proveedor y regulador, busca asegurar que todos del sistema educativo. los estudiantes tengan acceso a escuelas de calidad. La falta de • Procesos que se sustentan en comunicación poco eficiente. recursos, sin embargo, afecta a los resultados del estudiantado, y a pesar de recientes mejoras, el bajo presupuesto a la educación de • Relación vertical entre la sede central y las escuelas, con poca la República Dominicana (entre los más bajos en la región) puede capacidad de retroalimentación. • Un proceso de supervisión pedagógica poco eficiente. 1 Net enrollment es la tasa neta del porcentaje de estudiantes en edad apta • La formación no se orienta a las necesidades identificadas en que se matrículan en un grado; gross enrollment es el número de estudiantes el sistema educativo. de cualquier edad matriculados en un grado, dividido por el número de estu- Aunque los resultados del estudiante están condicionados por diantes en edad apta. Así, una tasa bruta de matrícula indica un alto número la interacción de la situación familiar, la comunidad y la escuela, el de estudiantes que repiten grado Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 29 GRÃ?FICO 1. RESULTADOS DEL SEGUNDO ESTUDIO REGIONAL RECUADRO 1 COMPARATIVO Y EXPLICATIVO DE LA UNESCO (SERCE) PARA EL SEXTO GRADO POR CONDICIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL PLAN DECENAL DE EDUCACIÓN 2008–2018 América Central & República Dominicana 1. Movilizar las voluntades públicas y privadas con el objetivo de 600 asegurar que a partir de la edad de 5 años la población reciba un 550 año de Educación Inicial y 8 años de Educación Básica de calidad. 2. Consolidar, expandir y diversificar un Nivel de Educación Media de 500 calidad, con el objetivo de crear ciudadanía y como paso al mercado 450 laboral y/o a la educación superior. 3. Revisar periódicamente, difundir y aplicar el currículo aprobado, 400 promover una cultura de su cumplimiento desde una perspectiva –2 –1 0 1 2 de formación en valores que promueva el desarrollo humano Ã?ndice de condiciones socioeconómicas integral y el uso del currículo como norma y como guía de las Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua grandes decisiones dentro del sistema consolidando todas las demás Panamá República Dominicana dimensiones de la ciencia en los niveles educativos, así como el uso y enseñanza de las Tecnologías de la Información y la Comunicación. 4. Establecer claros estándares de calidad y un sistema de evaluación ser en sí una fuente de problemas de eficiencia. Por ejemplo, dada que permita monitorear el desempeño del sistema educativo, que la falta de aulas, las clases tienden a estar abarrotadas y los días de estimule la movilización de la escuela, la familia y la comunidad a clase son cortos para permitir múltiples cambios de turno en las favor de una mejor educación y garantice al país que los certificados escuelas. En estas condiciones, incluso los recursos que se invierten pueden no producir resultados de calidad. y títulos otorgados estén avalados por los aprendizajes previstos. Las mejoras en la eficiencia y el mejor uso de recursos adi- 5. Crear las condiciones necesarias y movilizar la sociedad dominicana cionales requerirá sin duda de mejores mecanismos de acceso a y las comunidades educativas para asegurar el estricto cumplimiento la información. Los sistemas de información tienen el potencial de de un horario y calendario escolares que posibilite el aprendizaje de acercar y estrechar lazos entre diferentes entidades adscritas al los estudiantes. sistema educativo, de proveer información más precisa y puntual sobre la matrícula de los estudiantes que permita asignar mejor 6. Priorizar la formación de recursos humanos de altas calificaciones los recursos, que facilite la difusión rápida de los resultados de para el sector educativo y promover la permanencia y crecimiento los estudiantes, lo mismo que la verificación oportuna de las profesional del personal ya contratado. mejoras en los resultados educativos a partir de aumentos en el 7. Promover la equidad educativa con apoyo a los estudiantes financiamiento. provenientes de los sectores sociales más vulnerables. 8. Estimular la participación de la familia, la comunicad e instituciones no gubernamentales en la implementación de las políticas, los Política educativa del Gobierno programas y los proyectos educativos. 9. Realizar las reorganizaciones sucesivas que resulten necesarias El Gobierno de la República Dominicana ha establecido el Plan para mantener siempre una estructura ágil, flexible, abierta a la Decenal de Educación 2008–2018 “para lograr poner en marcha participación y centrada en la escuela, que permita realizar los un sistema educativo de amplia cobertura y eficiencia, que reúna las condiciones de calidad y equidad necesarias para sustentar el planes, programas y acciones de política educativa. desarrollo del país en las primeras décadas del siglo XXIâ€?. El Plan 10. Movilizar los sectores públicos y privados, naciones e internacionales, Decenal incluye un conjunto de 10 políticas destinadas a lograr que en procura de los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de todos los dominicanos tengan acceso a una educación relevante y cobertura, calidad y equidad educativas indispensables para enfrentar de calidad (ver el recuadro 1). Cada política está acompañada por los retos económicos, políticos y sociales del siglo XXI. una serie de resultados medibles, tanto en el corto, mediano y largo plazo, así como una clara identificación de las unidades ejecutoras. A pesar del detallado plan y el amplio respaldo de la sociedad en su elaboración, la implementación ha sido lenta, en parte debido a la falta de financiación pública adecuada. Los gastos de educación La información y el MINERD del país se espera que aumenten en el corto plazo, lo que permitirá una implementación más ambiciosa de la política. El uso eficiente Para llevar a cabo su plan de mediano plazo, el MINERD ha de los recursos adicionales requerirá mejor uso de los sistemas de dado prioridad al uso de la información, tanto como elemento información. para determinar el estado de funcionamiento del sistema 30 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana educativo como para mejorar la capacidad de gestión a todos Todos estos sistemas de información han de interactuar a los niveles. El MINERD ha lanzado cuatro iniciativas en el uso través de interfaces que se están desarrollando de manera que se de la información: gestione las informaciones y requerimientos desde los diferentes niveles del sistema educativo (centros educativos, distritos, regio- 1. Mejoras en el sistema de evaluación de conocimiento de los nales y sede central), lo que contribuye a la eficiencia a través de alumnos. Si bien la República Dominicana tiene un sistema de la descentralización y la generación de los informes necesarios evaluación de rendimiento de los alumnos desde la década de en cada instancia de planificación, gestión, rendición de cuentas y los 90’s, el Ministerio ha tomado medidas para asegurar que toma de decisiones. Sin embargo, la implementación exitosa de la los exámenes corresponden a los currículos. Adicionalmente, actualización de la información requerirá una capacitación a dife- el Ministerio relanzó en el 2010 la prueba de diagnóstico de rentes niveles, y un compromiso por parte de diferentes actores cuarto grado. Cabe anotar que las pruebas de 8vo y 12vo para avanzar hacia un proceso de decisión de políticas basado en grado son censales, y tienen un valor de al menos el 30% de la la información. nota final de los alumnos. 2. Implementación del Sistema de Gestión de Centros Educativos (SGCE). El Sistema de Gestión de Centros Educativos es una plataforma informática creada por el MINERD en 2008 con el Introducción del presupuesto basado en propósito de brindar a los diferentes actores en el sistema edu- cativo (directores de centros educativos, autoridades al nivel resultados distrital, regional y central), con una herramienta para el apoyo a la gestión pedagógica e institucional que les permita conocer La administración pública en la República Dominicana avanza hacia en tiempo real la evolución de diversos indicadores educativos. la adopción de la gestión y presupuesto basado en resultados a Los directores de los centros educativos son elementos claves través de Convenios de Gestión. Este marco debe promover la en el SGCE, en la medida que ellos son los principales provee- generación y uso de la información de desempeño a lo largo de dores de información sobre los alumnos (matrícula, asistencia todo el ciclo presupuestario. y rendimiento), y la información recabada debe permitirles El MINERD también está activamente considerando la posi- una intervención rápida para superar los problemas en sus bilidad de usar Convenios de Gestión para mejorar su capacidad respectivas escuelas. Aunque el sistema se basa en el funcio- de gestión. Así, en colaboración con otras entidades del gobierno namiento educativo actual, se pretende estimular el uso de la se encuentra estableciendo un marco de gestión por resultados. información en cada escuela para una mejor auto-gestión. El La existencia de fuentes confiables de información será una MINERD ha distribuido más de 6,500 ordenadores personales herramienta clave para el establecimiento de dichas estrategias de con conexión a Internet a los directores de las escuelas públicas, gestión pública. La expansión del sistema de información proveerá y ha proporcionado capacitación en su uso a los directores y más claras referencias para evaluar el desempeño en virtud de otro personal escolar, de modo que todas las escuelas en la estos acuerdos. República Dominicana tengan acceso a la SGCE. Este sistema tiene adicionalmente la capacidad de apoyar otros programas del gobierno, como el programa Solidaridad (de transferencias condicionadas), en la medida en que permite una verificación Conclusión rápida del cumplimiento de corresponsabilidades por parte de las familias. La República Dominicana enfrenta el gran desafío de incrementar la eficiencia de su sistema educativo. El MINERD, a través del diálogo 3. La introducción del Sistema de Acompañamiento y Supervisión con los principales actores del sistema educativo ha formulado un (SAS), como una herramienta manejada por el equipo dis- conjunto de políticas que deben permitir en el mediano plazo mejo- trital de supervisión, permite la aplicación estandarizada de ras en la eficiencia. Al mismo tiempo, ha identificado la necesidad, y instrumentos digitales para validar y orientar el cumplimiento se ha comprometido, de disponer de información para identificar de los objetivos pedagógicos y administrativos de los centros los avances y desafíos para el cumplimiento de sus objetivos, la educativos en tiempo real. El SAS facilita el apoyo focalizado evaluación de profesores y alumnos. Si la información resultante y el monitoreo que el distrito escolar y las demás instancias se utiliza en todo su potencial, una gran mejora en la gestión del del sistema educativo ofrecen a las escuelas para contribuir a sistema educativo se puede esperar. mejorar el aprendizaje de los estudiantes y en general a elevar la calidad de la educación. Esta nota fue preparada por Javier Luque, Economista Senior en 4. El Sistema de Gestión Administrativa y Financiera, que forma Educación del Banco Mundial y Víctor Sánchez Viceministro de parte del proceso de mejora del MINERD, ha ampliado la Educación de la República Dominicana. capacidad de gestión tecnológica, operativa y de información del Ministerio. Este cubre las áreas de planificación, finanzas, administración y recursos humanos, así como la implementa- ción de un módulo de planificación y un subsistema de gestión de personal y nómina. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 31 DE QUÉ MANERA LAS ADQUISICIONES DEL ESTADO CONTRIBUYEN A AUMENTAR LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Las adquisiciones públicas en la República Dominicana han estado fragmentadas durante mucho tiempo y se han caracterizado por la falta de transparencia y rendición de cuentas. Las reformas previas estuvieron encaminadas en la dirección correcta, pero la tarea aún enfrenta desafíos. Actualmente, y luego de las mesas de trabajo de la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción (IPAC), el país está demostrando voluntad política para emprender las reformas necesarias, incluyendo la introducción de una plataforma de adquisiciones pública online. Introducción El contexto país Las adquisiciones del Estado son un aspecto clave de la adminis- Las adquisiciones públicas en la República Dominicana representan tración pública que vincula el sistema financiero público con los aproximadamente el 40% del presupuesto gubernamental y alrede- resultados económicos y sociales. Por esto son un factor deter- dor del 20% del PIB. El Gobierno ha calculado que un 1% de ahorro minante de la calidad de los servicios públicos, la infraestructura generaría alrededor de 3,4 millones de pesos, que se podrían utili- y la efectividad del Gobierno. Además, como la función de las zar para aumentar los servicios, construir infraestructura nueva que adquisiciones abarca casi todos los aspectos de la planificación, sustente el desarrollo económico y genere empleo. gestión de programas y presupuesto, es un instrumento de la El Gobierno dominicano ha realizado mejoras significativas, política pública. tales como la introducción de un nuevo marco jurídico que unifica La Organización para la Cooperación y el Desarrollo bajo una sola ley las adquisiciones de bienes y servicios y las contra- Económicos (OCDE) ha estimado que en cualquier jurisdicción taciones de obras, y la creación de una dirección de adquisiciones las adquisiciones públicas representan entre el 14,48% al 19,96% que regula las adquisiciones públicas. La Dirección General de del PIB. Por eso, un sistema de adquisiciones públicas que optimice Contrataciones Públicas (DGCP) está trabajando actualmente en los recursos tiene beneficios de gran alcance para un país, pero la segunda fase de esta iniciativa de modernización y ha identificado si la gestión de las adquisiciones es débil, los servicios sociales cinco objetivos clave para los próximos tres años: no se prestarán como corresponde y el riesgo soberano para la • Preparar documentación estandarizada para las entidades del inversión extranjera tenderá a crecer. La OCDE informó en 2007 Gobierno. que las adquisiciones públicas son la actividad gubernamental más vulnerable al despilfarro, al fraude y a la corrupción debido a su • Desarrollar e implementar un sistema de adquisiciones complejidad, al tamaño de los flujos financieros que genera, y a la electrónicas. estrecha interacción entre los sectores público y privado. En muchos países, la sociedad civil está exigiendo al Gobierno • Desarrollar y ejecutar al menos cinco acuerdos marco obliga- cada vez mejores resultados. El surgimiento de una cultura del torios para todas las entidades del sector público. desempeño es un factor decisivo para impulsar reformas estra- • Aumentar la cantidad de proveedores en un 30%, con especial tégicas en la gestión de las adquisiciones que apunten a obtener hincapié en las empresas pequeñas y medianas. resultados económicos y sociales más eficaces. Por esta razón, en muchos países, el fortalecimiento de las adquisiciones públicas es • Garantizar que al menos el 80% de las actividades de adquisi- una meta prioritaria como parte de la agenda de gestión de las ciones se lleven a cabo en el ejercicio fiscal en el que fueron finanzas públicas. planificadas. La transparencia y la rendición de cuentas son las piedras angulares para el buen funcionamiento de un sistema de adquisicio- nes públicas. No solo aseguran que el sistema logre los resultados esperados, sino que también estimulan la confianza de la sociedad Desafíos continuos en el Gobierno. Sin embargo, para que estas dos dimensiones funcionen correctamente, todas las partes interesadas deben tener A pesar de estos esfuerzos, el sistema de adquisiciones públicas en acceso directo a información sustantiva. la República Dominicana enfrenta varios problemas. 32 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana El sistema de adquisiciones sigue estando muy fragmentado: RECUADRO 1 cada entidad pública lleva a cabo las adquisiciones conforme a sus propios criterios, normas y procesos. Esta fragmentación da PLATAFORMA DE ADQUISICIONES ELECTRÓNICAS EN como resultado un alto nivel de ineficiencia, particularmente en las PANAMÃ? adquisiciones de artículos similares. También ha generado nichos de mercado en los que los proveedores se especializan en ofrecer La introducción de una nueva plataforma de adquisiciones electrónicas ha bienes, obras o servicios a entidades específicas en vez de participar incrementado las oportunidades de participación del sector privado en el en las oportunidades de adquisiciones que se ofrecen en todo el sistema de adquisiciones públicas. Según Eldis I. Sánchez, director general Gobierno. Esto a su vez crea incentivos que limitan la entrada de de la DGCP, la capacidad de recibir propuestas electrónicamente a través otros participantes al mercado a través del uso de requisitos discre- de PanamaCompra V2 ha permitido a las empresas pequeñas y medianas cionales, y aumenta las oportunidades para el ejercicio de prácticas ofrecer sus productos y servicios a más instituciones gubernamentales, corruptas. lo que incrementó la competitividad y la capacidad de respuesta en los Además, muchos organismos competentes no cumplen con los requisitos del marco normativo y de los organismos reguladores, procesos de adquisiciones. La cantidad de empresas que participan en las ni con las directivas del Gobierno. Por ejemplo: oportunidades de licitación del Gobierno ha aumentado de un promedio • Según la DGPC, aproximadamente solo un 30% de los pro- de tres a ocho por proceso. cesos de adquisiciones públicas son publicados en el portal de adquisiciones del Gobierno, Comprasdominicana, aunque la ley obliga a todas las entidades del Estado a publicar sus oportunidades de licitación y los resultados en esta página web. estos procesos de adquisiciones dificulta la cuantificación del efecto exacto de tales prácticas sobre el gasto público. • Además, la ley obliga a que toda actividad de adquisiciones pública sea presentada y reciba autorización a través del • Publicación de los procesos de licitación y sus resultados. sistema de gestión financiera; sin embargo, muchas de esas Para que la DGCP pueda ejercer su función regulatoria, la actividades se realizan sin cumplir con este requisito. mesa de trabajo de la IPAC recomendó que el portal de adquisiciones públicas Comprasdominicana se transfiera del El hecho de no solicitar la aprobación del presupuesto socava Ministerio de Hacienda a la DGCP (en el recuadro 1 se des- la buena gestión financiera, la planificación de las adquisiciones y taca la experiencia de Panamá ante una modificación similar). la gestión del presupuesto, y la falta de transparencia debilita aún La DGCP deberá crear mecanismos, en términos tecnológi- más la gobernanza del sistema nacional de adquisiciones. La DGCP cos y de establecimiento de alianzas con otros organismos ha estado trabajando con las autoridades pertinentes, tanto en el normativos como la Contraloría y el Ministerio de Hacienda, Ministerio de Hacienda como en la Contraloría para evaluar formas a fin de asegurar que los ministerios competentes cumplan de poner fin a estas prácticas. En este sector, el Gobierno ha reci- con el requisito de publicar la información sobre adquisi- bido el apoyo total de la comunidad de donantes. ciones públicas en este portal. Al mismo tiempo, la DGCP deberá no solo desarrollar su propia capacidad institucional para supervisar y evaluar el cumplimiento de los requisitos de publicación, sino también reforzar la sensibilización del Problemas con las adquisiciones público como una herramienta más de fiscalización. Si bien la DGCP ha trabajado con la comunidad de donantes para for- La Iniciativa Participativa Anti-corrupción (IPAC) de la República mular los requisitos funcionales de una nueva plataforma de Dominicana, a través de las mesas de trabajo identificó tres proble- adquisiciones electrónicas, el próximo desafío es desarrollar e mas clave relacionados con las adquisiciones públicas. implementar la plataforma. • Obras públicas. Los problemas están relacionados con la • Productos farmacéuticos. La adquisición de productos farma- competencia limitada, las especificaciones de los proyectos y céuticos es reconocida en todo el mundo como un nicho de los cálculos de costos, la exigua gestión de los contratos y las mercado muy especializado y complejo que requiere un alto órdenes de cambio. Aunque la ley de adquisiciones públicas grado de capacidades y apropiados conocimientos del mer- estipula que el proceso de licitación pública es el método pre- cado. La mesa de trabajo de la IPAC que trató los problemas determinado de selección de contratistas para obras públicas, relacionados con las adquisiciones de productos farmacéuticos en la práctica muchas contrataciones relacionadas con obras también identificó la falta de transparencia como una preocu- civiles se adjudican mediante un método de selección basado pación clave. La DGCP debería trabajar con las entidades en una sola fuente. Incluso cuando se utiliza un proceso de especializadas pertinentes del sector salud a fin de desarrollar licitación pública, existen indicios de que la planificación y el las herramientas necesarias para fiscalizar las adquisiciones de diseño de los proyectos no son tan rigurosos como deberían productos farmacéuticos. ser, lo que a menudo produce costos excesivos a causa de modificaciones sustantivas en el contrato u órdenes de cam- La DGCP ha identificado como uno de sus objetivos clave bio. La dificultad para acceder a la información agregada de la ejecución de acuerdos marco para aumentar la eficiencia de las Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 33 adquisiciones de bienes y generar ahorros mediante la agregación de funcionar como organismo fiscalizador totalmente independiente, la demanda. Para lograrlo, la DGCP debería adoptar varias medidas: ha establecido alianzas estratégicas con la sociedad civil, cáma- ras de comercio y otros organismos de fiscalización, como la • Modificar el marco regulatorio vigente para permitir el uso de Contraloría. dichos acuerdos. Para acelerar el proceso de aprendizaje, la DGCP también ha emprendido diversas actividades de intercambio de conocimientos • Desarrollar, de acuerdo con las buenas prácticas internacio- con otros organismos. Ha trabajado en estrecha relación con el nales, un catálogo de bienes y servicios para el sector público Gobierno de Panamá, a través de la dirección de adquisiciones de dominicano. Este catálogo permitirá a la DGCP planificar y Panamá, para aprender de su experiencia en la aplicación de acuer- administrar la demanda agregada del Gobierno. dos marco y otras funciones regulatorias (véase el recuadro 2). • Elaborar estándares para las compras del Estado, en particular La DGCP ha dado un paso fundamental al elaborar las especi- para la adquisición de vehículos motorizados, equipos informá- ficaciones funcionales para una nueva plataforma de adquisiciones ticos y otros bienes especializados de uso común. electrónicas, que le será útil para fiscalizar todo el proceso de compras públicas. El nuevo sistema tendrá varias ventajas: Finalmente, como muchos otros países de América Latina y el Caribe, la República Dominicana enfrenta el desafío central • Al vincular el proceso de aprobación del presupuesto con el de satisfacer una creciente demanda por parte de la comunidad proceso de adquisiciones y la fase de pago garantizará que, para mejorar la calidad de los servicios de adquisiciones públicas. al momento de efectuar adquisiciones, las entidades públicas Lo que se necesita es un viraje significativo hacia una cultura del cumplan con todos los requisitos de presupuesto, adquisicio- desempeño. Por lo tanto, la DGCP debería adoptar un nuevo nes y pago. enfoque centrado en la rendición de cuentas de la gestión y en • El nuevo sistema permitirá también recibir por medios elec- la optimización de los recursos para obtener así los resultados trónicos las ofertas de los posibles licitantes, lo que aumentará exigidos por la comunidad. la transparencia del proceso de adquisiciones. Una vez que Sin embargo, la DGCP no puede superar estos desafíos exito- el sistema esté en pleno funcionamiento, la DGCP y otras samente si funciona de manera aislada. Por el contrario, el esfuerzo entidades normativas podrán usar los datos para supervisar el deberá realizarse con un enfoque a nivel de todo el Gobierno, y desempeño del sistema de adquisiciones públicas. con el apoyo y liderazgo de los niveles más altos. • El diseño incluye también las especificaciones funcionales para un módulo de compras electrónicas que permitirá aplicar acuerdos marco a través del sistema. En países que cuentan Progresos con sistemas de compras electrónicas de este tipo, se ha reducido significativamente el tiempo y el costo de todo el ciclo de adquisiciones. En respuesta a las propuestas de las mesas de trabajo de la IPAC, la DGCP trabajó con diversas partes interesadas (la sociedad Es esencial que la DGCP tenga pleno control sobre los civil, otras entidades gubernamentales y organismos de fiscaliza- recursos y la planificación asociados con la realización de esta ción, cámaras de comercio, proveedores) y con organizaciones importante actividad. Si la DGCP dirige este proceso y trabaja con de donantes para elaborar su plan estratégico. En dicho plan se todas las demás partes interesadas, podrá tener en funcionamiento identifican 10 áreas clave, cada una con sus propias estrategias, e incorporan los cinco objetivos ya señalados: RECUADRO 2 • Sistema nacional unificado de adquisiciones públicas ACUERDOS MARCO EN PANAMÃ? • Estandarización Mediante el uso de acuerdos marco, en 2009 Panamá pudo ahorrar • Vinculación con la presupuestación US$20 millones en gasolina, equivalentes a alrededor del 50% • Fortalecimiento de la competencia del presupuesto para combustibles. Anteriormente, 70 organismos • Agregación de la demanda gubernamentales consumían el 100% del presupuesto de combustible; • Gestión de contratos en la actualidad, funcionan 280 organismos, y en total el consumo se ha reducido un 10%. Al mismo tiempo, Panamá ha logrado aumentar • Información pública considerablemente la cantidad de artículos de uso común disponibles: en • Adquisiciones electrónicas 2009, esa cantidad era 2,452, pero hacia fines del 2011, solo dos años • Profesionalización después, los artículos disponibles en el catálogo electrónico sumaban 26,180. Este crecimiento también estuvo acompañado por un incremento • Monitoreo y fiscalización significativo del número de proveedores, lo cual fortalece tanto la gestión La DGCP ha hecho progresos en muchos aspectos de la de gobierno como la competencia. estrategia. En particular, para fortalecer su propia capacidad de 34 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana una nueva plataforma de adquisiciones electrónicas en un plazo de • Desarrollar una plataforma de adquisiciones electrónicas con 18 meses. módulos de transacciones para licitaciones y compras. • Preparar documentación estandarizada y exigir su uso. • Vincular la plataforma de adquisiciones electrónicas con el Próximos pasos sistema de gestión financiera a fin de asegurar que la publi- cación de las adquisiciones sea obligatoria para poder realizar Quizás el desafío más grande que enfrenta el Gobierno de la los pagos. República Dominicana, y particularmente la DGCP, sea el de con- tinuar la labor realizada para fortalecer el sistema de adquisiciones • Utilizar acuerdos marco para bienes y servicios de uso común. públicas. La DGCP ha demostrado que posee el liderazgo y la visión • Crear una base de datos estadísticos para supervisar y evaluar necesarios para ofrecer los servicios que la comunidad espera reci- el desempeño del sistema de adquisiciones. bir. A través de una mayor fiscalización y gestión del desempeño, la República Dominicana puede velar porque su sistema de adquisi- ciones públicas permita satisfacer las necesidades crecientes de la Esta nota fue elaborada por Joao N. Veiga Malta, Especialista Senior en sociedad de manera justa, transparente y equitativa. Existen varios Adquisiciones del Banco Mundial, con la colaboración de Eric Hazim, pasos clave que el Gobierno debería tener en cuenta a medida que Director General de Compras y Contrataciones Públicas (DGCP) de la continúa reformando y fortaleciendo el sistema de adquisiciones: República Dominicana. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 35 INTRODUCCIÓN DE LOS CONTRATOS DE RESULTADOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En la última década, Gobiernos de todo el mundo han diseñado y utilizado contratos de resultados, con distintas experiencias. Para muchos, los contratos de resultados son un mecanismo útil para mejorar los procesos de gestión y optimizar la eficacia y la eficiencia de los programas públicos, a la vez que una manera de introducir incentivos de desempeño en la administración pública. Durante 2011, el Gobierno de la República Dominicana introdujo el concepto de “contratos de resultadosâ€? por ley, y los ministerios de Salud y Educación han realizado pruebas piloto de dichos contratos que cubren tanto el desempeño institucional como el de los programas, incluidos los compromisos relacionados con los objetivos y metas institucionales y los de programas públicos priorizados. Como la experiencia con la aplicación de los contratos es muy reciente, es difícil hacer una evaluación; y la sostenibilidad y el éxito de estos instrumentos innovadores enfrentan numerosos desafíos importantes. Contexto RECUADRO 1 CONTRATOS DE RESULTADOS: ANTECEDENTES Y TÉRMINOS Introducidos inicialmente en Europa, los acuerdos de “contratos de resultadosâ€? son cada vez más utilizados por Gobiernos de todo el Los contratos de resultados surgieron por primera vez en Europa en las mundo como herramienta de gestión para mejorar los resultados décadas de 1960 y 1970, en un contexto de supervisión de las empresas del sector público. Ese interés refleja una tendencia generalizada en públicas, como medio para incorporar metas de desempeño a los acuerdos la utilización de nuevas técnicas de gestión pública para reformar contractuales con empresas de propiedad estatal. Se han utilizado en diver- las estructuras y procesos tradicionales del sector público a través sos países de la OCDE, y también en Pakistán, Corea, India y otros países. de: a) una atención más centrada en la gestión de desempeño y el análisis de la eficiencia, la eficacia y la calidad de los servicios Han evolucionado hasta convertirse en instrumentos de gestión utilizados a públicos, y b) un desplazamiento hacia entornos de gestión más nivel más general en la administración pública. Los contratos de resultados descentralizados, en los que los gerentes tienen mayor flexibilidad varían de acuerdo con el grado de aplicación coercitiva. Cuando se los respecto de los insumos. En este contexto, los contratos de resulta- utiliza con proveedores privados, son susceptibles de aplicación coercitiva; dos se han introducido para ofrecer mayor claridad respecto de lo sin embargo, cuando se utilizan entre distintas entidades del sector público, que lograrán los organismos públicos. Se utiliza aquí el término “contratos de resultadosâ€? para abarcar en general no lo son. Entre los países de la OCDE, se utiliza una amplia un espectro de instrumentos de gestión —contractuales y cuasicon- variedad de acuerdos cuasicontractuales: acuerdos marco, acuerdos de tractuales— que definen la responsabilidad y las expectativas entre desempeño institucional, acuerdos de desempeño del funcionario ejecutivo las partes para lograr resultados definidos de común acuerdo.1 Los principal, acuerdos de proveedores de financiamiento, contratos de países utilizan terminologías levemente diferentes, como “acuerdos resultados intergubernamentales y acuerdos de asociación, y acuerdos de de resultadosâ€?, “acuerdo marcoâ€? o “memorando de entendimientoâ€? atención al cliente. En América Latina, los términos para referirse a esos para estos instrumentos (véase el recuadro 1), pero la mayoría usa el lenguaje de los contratos y medidas de desempeño. Estas acuerdos incluyen Contrat/Convenio por resultados y desempeño, Contratos herramientas pueden utilizarse entre distintos niveles y entidades a de rendimientos, Contrat du plan y Compromiso de resultado. lo largo de toda la administración pública, en general: Fuente: Servicio de Gestión Pública (PUMA) de la OCDE, en el trabajo citado. • Entre un ministro y el titular de un organismo; • Entre un organismo central y un organismo financiado con el presupuesto; 1 Servicio de Gestión Pública (PUMA)de la OCDE, Performance Contracting: Lessons from Performance Contracting Case Studies, A Framework for Public Sector • Individualmente, para titulares de organismos; Performance Contracting (Contratación basada en resultados: Lecciones extraí- das de estudios de casos prácticos de contratación basada en resultados, un • Entre dos organismos independientes; marco para la contratación basada en resultados en el sector público),1999. Disponible en: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocument • Entre el Gobierno central y un gobierno subnacional; pdf/?cote=PUMA/PAC(99)2&docLanguage=En 36 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana • Entre un organismo público y una organización privada o sin resultados son difíciles de especificar ex ante y de medir ex fines de lucro para el suministro de bienes y servicios.2 post, y si existen asimetrías de información significativas. Los contratos de resultados suelen funcionar como marco para • A mayor formalidad en los mecanismos o incentivos de concentrar la atención de las instituciones, los organismos centrales y rendición de cuentas más gerentes probablemente definan su los políticos en la mejora de los resultados. Los países tienen distintos desempeño esperado de manera acotada.3 objetivos cuando introducen contratos de resultados, por ejemplo: Por último, si bien las experiencias son diversas y los contextos • Aclarar a qué objetivos deben apuntar los gerentes para (evi- de los países e instituciones varían sustancialmente, las experiencias tar la multiplicidad de objetivos). internacionales con el diseño y la ejecución de contratos de resulta- dos arrojan importantes lecciones que pueden ser útiles para otros • Cumplir con las metas de productividad, eficiencia y eficacia países.4 (por ejemplo, duración del procesamiento de los casos, tiem- pos de espera y niveles de satisfacción de los usuarios y del • Los contratos de resultados deben negociarse libremente personal). entre las partes pertinentes. • Mejorar la coordinación de la planificación y la ejecución de • Debe existir un tercero que a) garantice que los contratos programas. de resultados se negociaron libremente y que son justos para ambas partes, y b) evalúe el desempeño de los contratos ex post. • Mejorar la coordinación y la comunicación entre distintos organismos gubernamentales (en particular, para ofrecer • Para evitar ambigüedad o incertidumbre, el significado de éxito mejor intercambio de información respecto del desempeño y sus mediciones correspondientes deben estar claras desde de las entidades a los organismos centrales). el principio; por esta razón, los documentos del contrato de resultados deben especificar claramente los indicadores del • Ofrecer una referencia de comparación de calidad entre éxito y sus prioridades relativas. distintos organismos. • Es importante el cumplimiento de los compromisos de los • Promover una comprensión justa y explícita del desempeño contratos de resultados, por lo que debe haber consecuencias de los organismos públicos. para desempeños “buenosâ€? y “malosâ€?. Por ende, es preciso • Generar rendición de cuentas y transparencia en la prestación que exista un sistema explícito de incentivos (financieros o no de servicios y el uso de fondos públicos. financieros) que motive a las personas a tomar los contratos de resultados seriamente, a la vez que se mitigan los riesgos • Ofrecer mayor autonomía a los organismos. de “maquillajeâ€? de datos y otras conductas o consecuencias • Institucionalizar una cultura de desempeño. contraproducentes. • Vincular recompensas con indicadores medibles de desempeño. • El método y la modalidad de la recopilación, la presentación y la validación de la información deben acordarse al momento • Permitir que los organismos reciban la validación formal del de la firma del contrato de resultados. centro respecto de sus iniciativas estratégicas. • Los contratos de resultados deben tratar aspectos inciertos Sin embargo, los contratos de resultados no pueden generar de forma explícita, especificando las contingencias ex ante para resultados por sí mismos. Funcionan principalmente gracias a las hacer que la evaluación ex post del desempeño sea justa. estructuras formales e informales de incentivos que los rodean. Formalmente, los contratos de resultados pueden distribuir incen- • Es importante evitar la ambigüedad y la incertidumbre res- tivos monetarios para lograr resultados (tanto a nivel colectivo pecto de las funciones, aclarar la rendición de cuentas de los como individual). Informalmente, generan “presión de los paresâ€? organismos para la ejecución de esas funciones o destacar la y oportunidades de aprendizaje durante debates ex post sobre el presencia de funciones en conflicto, y sugerir cualquier necesi- desempeño de una persona o de una entidad. Al mismo tiempo, dad de reasignar funciones entre organismos. existen riesgos significativos en el uso inadecuado de los contratos • En los casos en los que se delega la autoridad, puede ser de resultados: necesario especificar en qué circunstancias se justificaría la • El riesgo de restringir de manera inapropiada la libertad de intervención de quien delega la autoridad del contrato en la gestión (por ejemplo, un exceso de especificación puede res- gestión y operación del organismo. tringir de manera inadecuada la capacidad de un proveedor/ productor para gestionar el proceso). 2 Murray Petrie  (2002),  “A Framework for Public Sector Performance • La posible pérdida o daño de la confianza, y una baja general Contractingâ€? (Un marco para la contratación basada en resultados en el sector de la calidad de la relación entre los participantes (en especial público), OECD Journal on Budgeting, Vol. 1/3. si no se delega la autoridad sobre los insumos). 3 Murray Petrie (2002), op. cit. • El riesgo de que se generen comportamientos contrapro- 4 Estas lecciones están adaptadas de una presentación de PowerPoint de ducentes de parte de los organismos si los productos o los Prajapati Trivedi, del Banco Mundial, y de Murray Petrie (2002), op. cit. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 37 CUADRO 1. FASES EN LA INTRODUCCIÓN, EL SEGUIMIENTO Y LA EVALUACIÓN DE LOS CONVENIOS Fase Actividades Fase I. Identificación de instituciones Firma del acuerdo para iniciar el proceso por parte del MEPyD, el MH, el MAP y los organismos sectoriales. Fase II. Evaluación de precondiciones básicas Diagnóstico para evaluar la situación de las funciones clave (planificación estratégica y operacional, presupuesto, gestión y seguimiento). Fase III. Fortalecimiento institucional Firma de acuerdos de asistencia técnica para el desarrollo de la capacidad y ejecución del plan de fortalecimiento de la misma. Fase IV. Establecimiento de acuerdos de Desarrollo de indicadores de desempeño (resultado, producto), referencias y metas a nivel institucional y de los desempeño programas, y firma de contratos de resultados. Fase V. Seguimiento, autoevaluación y Seguimiento del progreso en la asistencia técnica y los contratos de resultados, presentación de informes de validación autoevaluación y preparación de un informe de validación. Fase VI. Divulgación de resultados Presentación de informes de autoevaluación y de validación ante el Gabinete y el público en general, identificación de lecciones aprendidas para mejorar los contratos de resultados en el futuro. Contratos de resultados en la República mejoramiento de los sistemas de planificación y gestión de los ministerios, un prerrequisito para la ejecución de los convenios. Dominicana Estos planes también ayudaron a identificar los programas más aptos para la ejecución de los primeros convenios. Una vez que el En 2006, a fin de fortalecer la gestión presupuestaria institucional y la plan para abordar las debilidades institucionales se puso en marcha, rendición de cuentas, y al mismo tiempo para introducir técnicas de se comenzó a trabajar en la elaboración de los indicadores, referen- gestión del desempeño en el sector público, la República Dominicana cias y metas de desempeño, que deberán incluirse en los contratos. dio los primeros pasos hacia la introducción de contratos de resulta- En el cuadro 1 se resumen las fases y los principales logros de la dos, en forma de “Contratos por Resultados y Desempeñoâ€? (de aquí introducción piloto de los convenios.6 en adelante, convenios). Estos convenios tienen por objeto servir de instrumento para la mejora continua de los programas y el desem- peño institucional, ofreciendo un vínculo flexible de gestión entre el suministro de recursos presupuestarios y las mejoras deseadas en el Actores y funciones clave desempeño del sector social, según se refleja en las referencias, los indicadores y las metas de productos y resultados. Los convenios que se firmaron con los ministerios de Educación Desde el comienzo, la iniciativa ha sido dirigida por tres prin- y Salud implican un acuerdo entre tres instituciones del Gobierno cipales actores gubernamentales: el Ministerio de Hacienda (MH); central (MH, MEPyD, MAP) por un lado, y los titulares de los el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), a ministerios/organismos por el otro (en el cuadro 2 se describen cargo del programa de planificación, seguimiento y evaluación; y las funciones de las principales instituciones). En cada contrato se el Ministerio de Administración Pública (MAP), a cargo del desem- detallan los compromisos de desempeño para mejorar la gestión peño institucional. El Gobierno estableció una unidad en el MEPyD de la institución, además de uno o más programas prioritarios, dedicada a apoyar y coordinar la ejecución de los convenios y dentro del marco más amplio de las metas institucionales definidas decidió abordarla mediante pruebas piloto, designando una canti- en la estrategia de desarrollo nacional. dad limitada de ministerios sectoriales para participar en la etapa inicial. En 2011, el Gobierno también aprobó una reglamentación en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Presupuesto para definir las reglas y criterios para el desarrollo, negociación, aprobación y Contenido y ciclo de ejecución ejecución de los convenios, así como el seguimiento y la evaluación de sus resultados.5 Los convenios cubren el desempeño tanto institucional como de los programas. Incluyen compromisos respecto de: a) objetivos y metas institucionales verificables mediante indicadores de desem- peño, referidos a procesos y sistemas de gestión e institucionales Fase de ejecución de prueba piloto Los ministerios de Salud y Educación fueron elegidos para las prue- 5 Propuesta de reglamentación del artículo 14 de la Ley n.º 423–06. bas piloto de los primeros convenios. En primer lugar, se realizó 6 Para más detalles, véase el documento del Gobierno de noviembre de una serie de diagnósticos de las condiciones básicas para preparar 2009, “Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados y planes de fortalecimiento institucional con el fin de favorecer el Desempeñoâ€?, anexo técnico, en http://www.stp.gov.do/. 38 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana CUADRO 2. INSTITUCIÓN Y FUNCIONES EN LOS CONTRATOS DE RESULTADOS Institución Funciones MH • Firma los contratos. • Determina el monto y las fechas para la transferencia de recursos y el presupuesto de instituciones y organismos. • Evalúa la ejecución presupuestaria. • Se compromete a transferir todos los recursos presupuestarios a tiempo. MEPyD • Firma los contratos. • Dirige el proceso para definir y regular los contratos con el MH y el MAP. • Lleva a cabo las funciones de gestión para obtener cooperación internacional en el fortalecimiento de las capacidades de planificación y la mejora de la calidad de la gestión. Al concluir el proceso, valida la autoevaluación de los acuerdos de desempeño preparada por los ministerios sectoriales con el MAP. MAP • Firma los contratos. • Al concluir el proceso, valida la autoevaluación de los acuerdos de desempeño preparada por los ministerios sectoriales con el MEPyD, con énfasis en el desempeño institucional, y prepara un informe acerca del grado de cumplimiento. Ministerio sectorial • Firma los contratos. • Propone sectores, metas e indicadores para los contratos. • Al concluir el proceso, realiza una autoevaluación para informar sobre el progreso al MEPyD. • Define planes de mejora. como la planificación, las adquisiciones, el seguimiento, el personal, Desafíos y próximos pasos las estadísticas y la estructura organizativa, y b) objetivos y metas de programas públicos prioritarios, correspondientes a elementos Todos los participantes involucrados han evaluado como positiva relacionados con el volumen y la calidad de los bienes y servicios la experiencia de ejecutar los convenios en la fase piloto, y reco- que entrega el programa. nocen el valor tanto del proceso como del instrumento. De todos En el caso del Ministerio de Educación, el convenio incluye modos, la introducción de los convenios para un uso generalizado objetivos y metas institucionales como la publicación de manuales en la República Dominicana todavía enfrenta algunos desafíos que definen todas las funciones del ministerio y orientan la clasifi- importantes. cación de cada puesto, y la elaboración de una plataforma para el seguimiento del sector. Además, el convenio incluye una serie de metas en términos de resultados, como la rehabilitación o construc- ción de una determinada cantidad de aulas en zonas prioritarias o el desarrollo de habilidades de cerca de 3,500 docentes, identificados GRÃ?FICO 1. EL CICLO DE LOS CONTRATOS DE RESULTADOS mediante un diagnóstico de capacidad. En el sector de salud, la prin- cipal prioridad del convenio es mejorar la cobertura y la eficiencia Los sectores ejecutan los programas y de la vacunación y el fortalecimiento de la capacidad logística de los Firma del contrato el MH libera los fondos (agosto de 2011 centros de salud para ofrecer vacunas. (agosto de 2011) y diciembre de 2011) Se espera que los convenios cumplan con ciertos parámetros: deben ser sencillos, aunque robustos, así como relevantes y soste- nibles en el tiempo; deben prepararse de forma participativa y ser aceptados por todos los participantes clave, y deben definir indica- dores mensurables. Teniendo en cuenta los bajos niveles de control que tienen los gerentes sobre los insumos financieros y humanos, el proceso no vincula incentivos financieros con el desempeño del Presentación ante el Informes de autoevaluación sobre contrato; sin embargo, la información sobre dicho desempeño se Consejo de Ministros los contratos preparados por presentará ante el Presidente y el Consejo de Ministros, y también (diciembre de 2012) los ministerios (junio de 2012) ante el público general. Los convenios durarán entre uno y tres años, con el conjunto inicial desarrollado para alinearse con el ciclo Validación de las presupuestario anual (véase el gráfico 1). Al finalizar el proceso, autoevaluaciones luego de una autoevaluación de los sectores y de la validación por (MAP/MEPyD) parte del MEPyD y del MAP, se presentarán los resultados ante el en julio de 2012 Consejo de Ministros. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 39 • Cantidad de participantes. Contar con todos los participantes ciclo del instrumento con el ciclo presupuestario, teniendo en clave involucrados es valioso, pero también agrega compleji- cuenta otros hitos clave, como las elecciones. dad y demoras en el proceso. La multiplicidad de instituciones • Calibración de metas. La fijación de metas es un arte, y es centrales que participan del desarrollo de los convenios pre- necesario ofrecer una orientación más detallada a los equipos senta desafíos de coordinación y, en ocasiones, perspectivas sectoriales para que el proceso de definición de objetivos y de conflictos. metas cuente con más información. Es fundamental que los • Carácter predecible del presupuesto. Los convenios cuentan convenios tengan metas que no sean imposibles (dados los con un mecanismo de rendición de cuentas “dobleâ€?, ya que recursos y la oportunidad), ni poco ambiciosas (fácilmente detallan explícitamente las metas y los objetivos del sector, alcanzables por la mera inercia institucional). Por ende, los pero también ejercen presión sobre el MH para que sumi- equipos necesitan orientación respecto de cómo dar con el nistre los insumos necesarios para lograr esos objetivos de equilibrio correcto en la fijación de metas. manera oportuna. La deficiencia tradicional en términos de previsibilidad del presupuesto en la República Dominicana Algunas acciones fundamentales para la consolidación a futuro representa un serio desafío para estos instrumentos. de los convenios incluyen: a) el seguimiento y la evaluación de los compromisos de los convenios, su validación y la presentación de • Incentivos. La reglamentación del artículo 14 de la Ley los resultados ante el Gabinete; b) el desarrollo de un plan para la Orgánica de Presupuesto contempla un espectro de incen- expansión de los convenios a nuevos programas y organismos, y tivos que no fueron utilizados en la fase piloto por temor a c) la institucionalización del vínculo entre la Dirección General de ejercer demasiada presión inicial sobre el instrumento. Hasta Presupuesto del MH y la Secretaría de Estado de Planificación del el momento, los puntos de presión para estimular el desem- MEPyD. peño se limitan a la presentación pública ante el Gabinete y a la validación externa de los logros sectoriales. A futuro, será Esta nota fue elaborada por Pedro Arizti, Especialista Senior en Sector necesario desarrollar un sistema más sofisticado para recom- Público y Joanna Watkins, Especialista en Sector Público del Banco pensar/castigar el buen/mal desempeño. Mundial, y Juan T. Monegro, Director General de Desarrollo Económico • Sincronización. Tras esta primera fase piloto, todos los partici- y Social del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo de la pantes clave deben estar de acuerdo con la armonización del República Dominicana. 40 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana EL SISTEMA ÚNICO DE BENEFICIARIOS El Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) de la República Dominicana es un sistema de información creado para focalizar los pro- gramas sociales de una manera transparente y objetiva. Utilizando el SIUBEN, junto con los nuevos programas de protección social y sistemas de pago, el Gobierno ha podido reemplazar los programas y subsidios universales con programas y transferencias focalizadas que pueden canalizar eficazmente los recursos hacia las personas pobres o vulnerables. El SIUBEN contiene información sobre casi el 60% de los hogares del país (1,7 millones) y utiliza medios de evaluación objetiva para garantizar la transparencia, la equidad y la eficacia en la asignación de los recursos públicos, además de reducir las oportunidades para la manipulación y el clientelismo. Como el mecanismo de selección de beneficiarios es utilizado por varios programas, el SIUBEN promueve un enfoque más integral de la reducción de la pobreza en las familias para determinar si les corresponde o no recibir beneficios de los diferentes esquemas de asistencia, como el programa Solidaridad de transferencias monetarias condicionadas y el Seguro Nacional de Salud. El SIUBEN es un elemento fundamental del sistema de monitoreo y evaluación del país, y la experiencia demuestra los avances importantes que pueden lograrse utilizando sistemas de información inteligentes para identificar y seleccionar a los beneficiarios de los programas. El contexto la salud, la nutrición y la educación de los niños) y fortaleciendo la coordinación intersectorial. La fusión del programa Solidaridad y el SIUBEN representó un cambio importante, un avance desde La crisis bancaria local registrada en la República Dominicana en los subsidios universales, no condicionados, a las transferencias 2003–04 sumió en la pobreza a 1,3 millones de personas, incremen- focalizadas, basadas en inversiones en capital humano (aunque el tando los niveles de pobreza en 15 puntos porcentuales. En 2003, el programa Solidaridad solo comenzaría a exigir el cumplimiento de gasto social en salud y educación se redujo notablemente en más de las condicionalidades de las transferencias en 2010). un tercio. Desde entonces, durante la recuperación económica inicial y la crisis financiera mundial más reciente el gasto ha aumentado, aunque todavía no ha retornado a los niveles previos a la crisis. Un efecto de la crisis de 2003 fue el énfasis renovado en El Sistema Único de Beneficiarios la importancia de las redes de protección social para mitigar los riesgos y orientar mejor el gasto social a las personas pobres y El SIUBEN fue creado en 2004 como una institución del Gobierno vulnerables. Un paso importante se dio cuando el Gabinete de dominicano, dentro del Gabinete Social, bajo la responsabilidad Coordinación de Políticas Sociales (Gabinete Social) expandió su directa del Vicepresidente de la República. Las responsabilidades participación en el sector de asistencia social, elaboró un mapa del institucionales del SIUBEN son la creación y la administración de la sector y evaluó los principales programas. En 2004, el Gobierno base de datos de hogares pobres de todo el país y del registro de reformó el sector con la introducción de un mecanismo para los hogares elegibles, a fin de asegurar su acceso a los beneficios que focalizar los programas sociales (el SIUBEN), creó un mecanismo ofrecen los distintos programas sociales y a las transferencias mone- de pago eficiente (la Administradora de Subsidios Sociales, ADESS), tarias. Su misión es identificar a las familias y beneficiarios sobre la lanzó el programa Solidaridad de transferencias monetarias condi- base de mecanismos objetivos que garanticen la transparencia, la cionadas para promover las inversiones en capital humano de los equidad y la eficacia en la asignación de las transferencias públicas. hogares pobres y aumentar su capacidad de consumo, y eliminó una serie de programas ineficaces. Obtención y actualización de datos sobre los hogares En 2007, el Gobierno puso en marcha los programas de racionalización de la asistencia social y las reformas de la gestión La base de datos inicial del SIUBEN fue creada a partir del Primer del gasto público, los cuales redujeron o eliminaron programas de Estudio Socioeconómico de Hogares, en el que se encuestó a 1,2 asistencia social que tenían poco impacto en la distribución, como el millones de hogares, que comprendían a 4,4 millones de perso- Instituto de Estabilización de Precios y los Comedores Económicos, nas (el 56% de la población) en 2004–05. La encuesta se realizó y fortaleció otros como el programa de alimentación escolar. principalmente en zonas geográficas seleccionadas que registraban Una nueva ley estableció un marco institucional unificado, bajo la niveles elevados de pobreza (de acuerdo con el mapa de pobreza órbita del Gabinete Social, para la administración y ejecución de elaborado en 2004 con asistencia del Banco Mundial sobre la base los programas de asistencia y protección social, con una distinción del Censo de 2002 y de la Encuesta Demográfica y de Salud de entre programas focalizados y no focalizados. En 2009, el Gobierno 2002). La focalización geográfica se utilizó con el propósito de rediseñó el programa Solidaridad, introduciendo eficazmente condi- beneficiar a una mayor cantidad de hogares pobres con los recur- cionalidades relativas a la inversión en capital humano (en particular, sos disponibles. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 41 GRÃ?FICO 1. DISTRIBUCIÓN DE LOS HOGARES REGISTRADOS EN El SIUBEN permite el empadronamiento continuo de hogares, LA BASE DE DATOS DEL SIUBEN a pedido de los interesados, facilitado a través de Unidades Técnicas Regionales descentralizadas. Además de las solicitudes directas de los hogares, el SIUBEN también trabaja con una red de organiza- ciones comunitarias que presentan solicitudes en representación Pobreza de los hogares a los que asisten. Cuando el SIUBEN recibe una extrema solicitud, el personal visita el hogar para completar el cuestionario 12% de la encuesta, la información se ingresa en el registro, y se aplica una evaluación indirecta de los medios de vida (que se describe más adelante) para determinar la situación de pobreza del hogar. No pobres Se considera que este es el método más adecuado para garantizar 49% Pobreza el dinamismo, la transparencia y la precisión del sistema entre las moderada encuestas de hogares. 39% El SIUBEN también puede actualizar las características de los hogares para reclasificar la elegibilidad de los mismos. Dicha actua- lización podría ser el resultado de una verificación realizada por personal del SIUBEN, la investigación de quejas o actualizaciones efectuadas por organizaciones comunitarias o personas, cambios en la composición de los hogares, como la muerte del jefe de hogar, o Número total de hogares en la base de datos del SIUBEN: 1,699,073 de la comparación de la información del SIUBEN con otras bases de datos: por ejemplo, cuando la base de datos de la seguridad Fuente: Base de datos del SIUBEN, junio de 2011 social o el sistema de la Contraloría General de la República revela que un miembro del hogar está registrado como empleado y recibe un salario por encima de la línea de pobreza. Según corresponda, los hogares pueden ser reclasificados de la categoría de pobre o sociales de educación, salud, nutrición, vivienda y energía. La base vulnerable a la categoría de no pobre. de datos puede emplearse para definir los distintos grupos de En el gráfico 1 se muestra la distribución de los hogares registra- beneficiarios, según el programa, tomando distintos umbrales de dos en la base de datos del SIUBEN, según su situación de pobreza, elegibilidad. Actualmente, contiene información sobre 1,7 millones de acuerdo con la evaluación indirecta de los medios de vida. de hogares (casi el 60% de todos los hogares del país). El SIUBEN mantiene un registro con la lista de beneficiarios, sus nombres com- Determinación de la elegibilidad utilizando una pletos, números de identificación y domicilios, para los siguientes programas y transferencias: evaluación indirecta de los medios de vida • Solidaridad, a través de las transferencias de Comer es Primero En el Primer Estudio Socioeconómico se clasificó al 14% de los hogares e Incentivo a la Asistencia Escolar. encuestados como hogares en situación de pobreza extrema y al 39% como pobres (gráfico 1). Se utilizó una concepción multidimensional de • El Consejo Nacional de la Persona Envejeciente. la pobreza, que dio lugar a la definición de un Ã?ndice de Calidad de Vida • El Seguro Nacional de Salud. (ICV). El ICV combina 17 variables relacionadas con la composición de los hogares, las características de las viviendas, los servicios básicos, los • El subsidio Bonogas Hogar para el uso doméstico de gas para bienes que poseen los hogares y las características del capital humano, cocinar. variables que permiten predecir de la manera más adecuada el nivel • El subsidio Bonoluz Hogar para la electricidad en los hogares. de bienestar de los hogares (con distintas fórmulas para las zonas urbanas y las zonas rurales). El ICV arroja un puntaje entre 0 y 100; A nivel más general, la información socioeconómica del SIUBEN el umbral por debajo del cual se considera que los hogares están en también se ha utilizado para analizar el perfil de la población pobre, una situación de pobreza moderada se fijó en 60,3, mientras que el determinar las necesidades y deficiencias en cuanto a servicios públi- umbral de los hogares en situación de pobreza extrema se fijó en 47,2, cos e infraestructura, e identificar las dimensiones del bienestar más sobre la base de las respuestas ponderadas a las variables tomadas significativas en determinadas áreas, a fin de tener en cuenta esos de los cuestionarios. Las evaluaciones internacionales indican que esta datos en el diseño de las inversiones y programas. (En el recuadro 1 evaluación indirecta de los medios de vida es eficiente en función se describe la forma en que el SIUBEN también apoya las iniciativas de los costos, transparente y eficaz a efectos de la focalización, ya para otorgar documentación a todos los dominicanos). que permite usar metodologías simplificadas, recopilar y procesar la información de manera expedita y reducir los costos. El impacto sobre la focalización de los programas sociales El SIUBEN en la práctica El análisis de la eficacia del SIUBEN demuestra que, en general, los El SIUBEN es un mecanismo sistemático de selección de benefi- programas a los que brinda información están bien focalizados y ciarios que puede utilizarse en un amplio espectro de programas que la selección de los beneficiarios ha mejorado con el tiempo. 42 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana En particular, los beneficiarios de las transferencias del Incentivo RECUADRO 1 a la Asistencia Escolar y de Comer es Primero corresponden sin excepción a las categorías de hogares en situación de “pobreza ARTICULACIÓN ENTRE EL SIUBEN Y LAS GESTIONES moderadaâ€? o “pobreza extremaâ€?. TENDIENTES A LA PROVISIÓN DE DOCUMENTACIÓN Las evaluaciones internacionales recientes de los sistemas de A LOS DOMINICANOS selección de beneficiarios confirman la eficacia del enfoque que utiliza el SIUBEN, además de señalar que la manera particular en El SIUBEN suministra datos fundamentales para otorgar documentación que se implementan estos sistemas en cada lugar produce grandes a todos los dominicanos indocumentados. Contar con un documento de variaciones en los resultados y la eficacia de la focalización de los identidad (partida de nacimiento o una cédula nacional de identificación) programas. Las evaluaciones internacionales de los sistemas de es un prerrequisito para ingresar al registro del SIUBEN, y la falta selección han demostrado que cuando se combinan varios meca- de documentación impide que miles de familias puedan acceder a los nismos de focalización, como el uso de la focalización geográfica y programas sociales. Las gestiones para crear y actualizar el SIUBEN han de evaluaciones indirectas de los medios de vida en el SIUBEN, se puede mejorar la exactitud de la selección de los beneficiarios a sido fundamentales para identificar a los hogares y a las personas que un costo generalmente bajo tanto para los hogares como para el necesitan documentos de identidad y para derivarlos a programas y Gobierno. (En los gráficos 2 y 3 se muestra la focalización de los servicios que puedan ayudarlos a obtener documentación. En el primer programas sociales a través del SIUBEN). estudio del SIUBEN se identificaron 340,000 personas indocumentadas. En el gráfico 2, Bonogas y Bonoluz muestran algunos errores Con financiamiento y asistencia técnica del Banco Mundial, el Gobierno de inclusión: el 12% y el 17% de los beneficiarios, respectivamente, pertenecen a la categoría “no pobresâ€?. Eso se explica en parte por lanzó entonces una campaña nacional para ofrecer asistencia jurídica a el hecho de que esos programas no han completado la transición las personas pobres sin documentación identificadas por el SIUBEN. La desde el programa de subsidios universales (dentro de algunas colaboración entre el SIUBEN y el Registro del Estado Civil de la Junta zonas geográficas, independientemente de la situación de pobreza Central Electoral, basada en el intercambio sistemático de información y de cada hogar) hacia los subsidios dirigidos a los hogares. La su verificación, ha aumentado la capacidad de ambas instituciones para transición ha significado convertir unos 600,000 beneficiarios no cumplir sus objetivos: otorgar documentación a decenas de miles de pobres del antiguo sistema de subsidios en clientes regulares de las empresas distribuidoras de electricidad. Así, el SIUBEN permite ciudadanos y mejorar la exactitud de los registros de beneficiarios. la diferenciación de la focalización para cumplir con los objetivos específicos de la población meta de cada transferencia y programa, que incluyen a los hogares cerca de la pobreza y vulnerables. Se Actualización de la base de datos del SIUBEN espera que la selección de los beneficiarios mejore en los próximos años. Además, es importante señalar que muchos hogares elegibles En agosto de 2011, el SIUBEN emprendió el Segundo Estudio todavía no se benefician con algunos programas debido a ciertas Socioeconómico de Hogares para actualizar su base de datos y restricciones fiscales que han impedido su ampliación a todas las mejorar la focalización de los programas sociales, a fin de benefi- zonas geográficas y a todas las familias elegibles. ciar a 1,8 millones de hogares en todo el país. Dada la naturaleza GRÃ?FICOS 2 Y 3. FOCALIZACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS Proporción de beneficios que reciben los hogares extremadamente pobres, pobres Número de beneficiarios (en miles) y no pobres 800 Número de bene ciarios (en miles) 700 91 12% 17% 600 500 59% 56% 420 400 326 57% 62% 300 200 28 231 110 232 100 103 41% 44% 86 31% 0 34 21% Comer Incentivo a Bonogas Bonoluz es primero la asistencia escolar Comer Incentivo a Bonogas Bonoluz es primero la asistencia escolar Pobreza extrema Pobreza moderada No pobres Pobreza extrema Pobreza moderada No pobres Fuente: Base de datos del SIUBEN, 2011. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 43 transitoria de la pobreza y la movilidad de los hogares pobres, el si la realización periódica de amplios censos es la manera más eficaz segundo estudio apunta a actualizar el registro de beneficiarios en función de los costos de actualizar los registros. Otras opciones para revalidar la información sobre los hogares; también abarcará son un mayor uso de procesos permanentes de inscripción, la nuevas zonas geográficas con niveles elevados de pobreza que definición de nuevas estrategias de “graduaciónâ€? de los hogares, no se incluyeron en el primer estudio. En el segundo estudio se o la recertificación de los beneficiarios de manera rotativa, con aprovechan las nuevas tecnologías, en particular mediante el uso equipos censales que recorran distintas regiones del país con cierta parcial de asistentes personales digitales para mejorar el registro regularidad. Esta decisión tendrá consecuencias importantes para el automático y la supervisión del proceso. También hay más imparcia- diseño y la institucionalización del SIUBEN. Otro desafío es la con- lidad e independencia en la obtención de información mediante la solidación de las bases jurídicas del SIUBEN, más allá del Decreto incorporación de personas que han sido seleccionadas, capacitadas Presidencial vigente. Desde esta base jurídica, el desafío será el de y supervisadas por terceros (organizaciones de la sociedad civil y garantizar que el SIUBEN se utilice eficazmente como un sistema entidades privadas), con un nivel importante de control de calidad único y unificado para todos los programas públicos focalizados. y apoyo del SIUBEN. El SIUBEN es fundamental para mejorar la calidad del gasto público en los sectores sociales de la República Dominicana. Ha permitido crear un sistema de asistencia social que puede ofrecer respuestas focalizadas y flexibles, de manera transparente y eficiente Próximos pasos y conclusiones para la protección de los ciudadanos más pobres. Las ventajas del SIUBEN van mucho más allá de su función de selección de bene- A corto plazo, el desafío para el SIUBEN es terminar oportuna- ficiarios, ya que el sistema también mejora la predictibilidad de las mente el Segundo Estudio Socioeconómico de Hogares y garan- inversiones del Gobierno para ayudar a los pobres. La transparencia tizar la calidad de la información obtenida. Una vez concluido el del SIUBEN contribuye a fortalecer la democracia, en tanto reduce estudio, el SIUBEN tendrá que revisar las variables de la evaluación las oportunidades para la manipulación. El sistema también permite indirecta de los medios de vida y reajustar los registros de benefi- planificar cuidadosamente las inversiones para abordar las dispari- ciarios conforme a los cuales se determinan los hogares elegibles dades geográficas y sectoriales en la distribución del gasto social. para los programas que utilizan el SIUBEN. En dicha revisión se El SIUBEN ha permitido racionalizar programas que estaban mal deberá recurrir a expertos gubernamentales e independientes que focalizados, incluida la eliminación de subsidios universales que no determinen qué evaluación indirecta de los medios de vida y crite- tenían un gran impacto sobre la distribución. Por último, permite rios de elegibilidad se van a utilizar, seguido de la decisión política concentrar varias intervenciones para beneficiar eficazmente a los de aplicarlos en los programas centrales, probablemente después hogares más pobres de una manera integral y así llegar a la “masa de las elecciones presidenciales de mayo de 2012. Estos próximos críticaâ€? necesaria para mejorar los resultados en términos de capital pasos plantean desafíos técnicos y políticos. humano. Aparte de esta planificación inmediata, el Gobierno debe defi- nir el marco más general para la identificación y la revalidación de Esta nota fue preparada por Susana Gámez, Directora Técnica del los beneficiarios en el futuro. El Gobierno está a punto de completar Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales, Timothy Cheston, un censo socioeconómico nacional de todas las zonas geográficas Profesional Junior Asociado y Aline Coudouel, Economista Líder, Banco que registran niveles de pobreza elevados, y ahora debe determinar Mundial. 44 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DE LOS SISTEMAS NACIONALES DE MONITOREO Y EVALUACIÓN: Algunas perspectivas para la República Dominicana Si bien la República Dominicana registra niveles relativamente altos de crecimiento económico y de incremento del gasto público en la última década, al igual que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, los avances en la reducción de la pobreza y la desigualdad han sido menores de lo que cabría esperar dado el ritmo de crecimiento. Una limitación clave es la deficiencia de las estructuras y procesos de gestión pública que deben ayudar a mejorar la calidad y la eficacia del gasto público. El Gobierno ha adoptado varias medidas para resolver este problema, incluyendo la aprobación de reformas para la gestión de las finanzas públicas, el fortalecimiento de las instituciones fiscalizadoras, la introducción de la presupuestación basada en información sobre desempeño, y la aplicación experimental de elementos de un sistema de monitoreo y evaluación en todos los sectores de gobierno. Mientras estas iniciativas continúan avanzando, los ejemplos de varios países pueden ofrecer perspectivas sobre cómo desarrollar o reforzar las funciones de las instituciones dominicanas de monitoreo y evaluación. técnicos con respecto al monitoreo y la evaluación, y los usos de estas Introducción dos funciones para lograr diversos objetivos.1 En la presente nota, la expresión “sistema de monitoreo y evaluaciónâ€? se utiliza para denotar Si bien es habitual hablar del sistema de “monitoreo y evaluaciónâ€? las aspiraciones que encierra: un conjunto consolidado y exhaustivo de un país utilizando los términos “monitoreoâ€? y “evaluaciónâ€? casi de funciones realizadas por un cuerpo bien definido de dispositivos como si fueran una sola palabra, estas dos funciones rara vez están institucionales con el propósito primordial de mejorar la calidad, organizadas como se desprendería de la palabra “sistemaâ€?. eficiencia y eficacia de los programas públicos. Esta nota se concentra Las dos funciones —el monitoreo y la evaluación— están específicamente en la arquitectura institucional de los sistemas de relacionadas entre sí, pero son distintas. Cada una contiene una monitoreo y evaluación y en ella se presenta un panorama de los variedad de objetivos y, por lo tanto, su propia estructura orgánica diversos modos organizacionales y sus funciones en distintas áreas del y acciones. Los objetivos de la función de monitoreo pueden ser gobierno. En la nota también se examina el papel que juega el sector simplemente recopilar datos sobre el gasto para controlarlo, o bien privado y la sociedad civil para respaldar las funciones de monitoreo recopilar información sobre resultados y utilizarla en un programa y evaluación. La información se ha tomado principalmente de la serie sistemático de incentivos e instrumentos contractuales para mejorar del Grupo de Evaluación Independiente (IEG) sobre desarrollo de la el desempeño institucional. De la misma manera, los objetivos de la capacidad de evaluación, y se ha complementado con entrevistas e evaluación varían desde exámenes sistemáticos de la información información obtenida de otras publicaciones.2 sobre el desempeño para mejorar el diseño de los programas hasta Si hubiera que construir un modelo de la arquitectura institu- un análisis exhaustivo del impacto de las políticas y los programas cional a partir de ejemplos de actuales experiencias, un sistema de para la toma de decisiones en materia presupuestaria. El monitoreo monitoreo y evaluación tendría los siguientes elementos: habitualmente supone la recopilación y utilización rutinarias de • Unidades administrativas en la rama Ejecutiva del Gobierno datos para fines de gestión, mientras que la evaluación comprende capaces de equilibrar el énfasis que ponen en las funciones de una revisión periódica y sistemática para fines de aprendizaje (por monitoreo y evaluación. ejemplo, diseño de programas o mejora de la implementación de los programas), la rendición de cuentas (declaración de los resultados • Instituciones semiautónomas que brinden apoyo y orientación logrados a las partes interesadas y a los organismos que aportan los profesional al poder Ejecutivo. recursos financieros) o adopción de decisiones importantes (por • Instituciones de fiscalización independientes, que realizan ejemplo, asignaciones presupuestarias, expansión o eliminación de análisis y dan orientación para mejorar el monitoreo y la eva- programas). luación, y actúan como instituciones de control al monitoreo y El término “sistemaâ€? implica que los diversos aspectos de las evaluación que hace el Ejecutivo. funciones de “monitoreoâ€? y “evaluaciónâ€? y sus correspondientes obje- tivos han sido relativamente bien pensados, diseñados e implementa- dos. En la realidad, las funciones evolucionan de una manera gradual y 1 Véase también las notas de Ordonez y Wessal, y de Arizti, Watkins y dinámica, los países aprovechan sus propias experiencias y la de otros, Monegro en esta publicación. al igual que de los contextos políticos y administrativos para aprender 2 Véase un conjunto completo de publicaciones del IEG en: http://go. sobre las estructuras institucionales y organizacionales, los enfoques worldbank.org/L4C5UVSL40 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 45 • Una oficina de estadísticas que aporte conocimientos especia- observar dónde están ubicadas las unidades centrales de monito- lizados en temas de información técnica. reo y evaluación en algunos países). • Instituciones de investigación, académicas y de la sociedad civil Las unidades centrales de monitoreo y evaluación pueden que apoyan los diversos aspectos de la implementación y el adoptar un enfoque prescriptivo, o bien establecer un marco general uso del sistema de monitoreo y evaluación. y depender de la cooperación de los ministerios sectoriales para su plena implementación y utilización. Por ejemplo, la Oficina de Gestión En la práctica, dada la complejidad del Gobierno es imposible y Presupuesto (OMB) de los Estados Unidos exige que se le suminis- tener un único sistema de monitoreo y evaluación integral y unifi- tre información sobre desempeño, pero no fija metas de desempeño cado. Existen varias configuraciones dentro de un modelo, cada una contractuales; permite que los departamentos sectoriales determinen de las cuales tiene diferentes fortalezas y debilidades para abordar la su propio conjunto de evaluaciones, y no lleva a cabo evaluaciones. gama completa de funciones y objetivos de monitoreo y evaluación. Con este enfoque se pretende facilitar las decisiones de gestión a nivel de los departamentos sectoriales, y obtener de ellos información de monitoreo y evaluación para fundamentar las decisiones presupues- tarias. Anteriormente en el Reino Unido se utilizaban contratos de Unidades administrativas dentro de la rama desempeño entre el Ministerio de Hacienda y los ministerios que hacían el gasto, los cuales se basaban en los denominados Acuerdos Ejecutiva del Gobierno de Servicio Público (PSAs) para hacer el seguimiento de indicadores específicos y lograr metas específicas. Este enfoque fue evolucionando En la mayoría de los países, una unidad central instalada en la rama con el tiempo: al comienzo los Acuerdos de Servicio Público se esta- Ejecutiva del Gobierno puede coordinar tanto la función de moni- blecían con un ministerio determinado, y posteriormente se intentó toreo como la de evaluación, o bien las dos funciones (“monitoreoâ€? observar los resultados de todos los organismos y elaborar Acuerdos y “evaluaciónâ€?) pueden estar divididas entre dos (o más) entidades, de Servicio Público comunes (lo que se consideró una innovación). En las que pueden cumplir una o más funciones en una variedad de gra- términos relativos, el énfasis en las evaluaciones era menor. dos: fijar las normas y reglas para el monitoreo y evaluación, realizar En el marco de estos enfoques, los ministerios sectoriales rea- evaluaciones e influir directamente en las decisiones presupuestarias. lizan sus propias evaluaciones, aunque no haya una obligación explí- La unidad central puede estar ubicada en el Ministerio de cita de llevarlas a cabo. Por ejemplo, el Ministerio de Educación de Hacienda o el Ministerio de Planificación, o depender directamente España realiza evaluaciones a través de su Instituto de Evaluación. En de la Oficina de la Presidencia o del Primer Ministro. Esta unidad cambio, algunas unidades de coordinación —como las de Canadá y cumple una función crucial de coordinación y establecimiento de Chile— no solo fijan el marco de monitoreo y evaluación, sino que normas con respecto a otras agencias gubernamentales. Si bien también realizan evaluaciones. estas unidades tienen la meta principal de gestionar el desempeño En algunos casos, las responsabilidades con respecto a la a nivel de todo el Gobierno, existen importantes diferencias en gestión del desempeño son compartidas. Por ejemplo, en Sudáfrica los enfoques que adoptan y en los objetivos específicos que persi- tanto el Ministerio de Hacienda como el Departamento de guen. Además, en los distintos países el énfasis en las funciones de Gestión y Evaluación del Desempeño recopilan información sobre “monitoreoâ€? y “evaluaciónâ€? es diferente. (En el cuadro 1 se puede desempeño. Sin embargo, los tipos de información que exigen CUADRO 1. UBICACIÓN DE LAS UNIDADES DE COORDINACIÓN, Y LOS NIVELES DE ÉNFASIS Y USO DE LA INFORMACIÓN DE MONITOREO Y EVALUACIÓN Coordinación primaria Tipo de énfasis a nivel central Forma de utilización Marco del Marco de Realización de Aprendizaje y Ministerio o departamento monitoreo evaluación evaluaciones planificación Presupuestación Australia Finanzas Primario Reemergente Emergente Primaria Canadá Secretaría del Consejo del Tesoro Primario Primario Emergente Primaria Emergente Chile Oficina de Presupuesto, Hacienda Primario Primario Primario Primaria Colombia Planificación Nacional Primario Primario Primario Primaria Emergente España Presidencia Primario Primario Estados Unidos Oficina de Gestión y Presupuesto Primario Emergente Primaria México Hacienda Secundario Primario Primario Primaria Primaria Reino Unido Hacienda Primario Emergente Primaria Sudáfrica Desempeño, monitoreo y evaluación, Oficina de la Primario Emergente Primaria Presidencia 46 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana estas entidades no son del todo consistentes. En tales casos de fijar el programa de evaluaciones y llevar a cabo algunas de estas. responsabilidad compartida, la coordinación resulta fundamental Otro ejemplo es el Centro de Excelencia para la Evaluación (CEE) para obtener resultados satisfactorios. Es indispensable saber quién de Canadá, en la Secretaría del Consejo del Tesoro. La función del es responsable de qué aspecto del sistema, quién dirige qué cosa, CEE es apoyar la implementación de la política del Gobierno en y cómo se utiliza la información, y tal vez esto se deba resolver a materia de evaluación, brindar servicios de asistencia técnica y través de la legislación. fortalecimiento de la capacidad a los ministerios sectoriales y hacer Cualquiera que sea el enfoque y las responsabilidades de estas un seguimiento de la calidad de las evaluaciones. unidades, un aspecto fundamental de todas ellas es su labor fundacio- La existencia de una entidad y de un marco de monitoreo y nal para instituir sistemas de desempeño en el Gobierno y reenfocar evaluación organizados desde el nivel central normalmente significa la atención del sector público en los resultados de su labor. que el monitoreo y la evaluación propiamente dichos ocurren a ¿Qué implicancias tiene la ubicación de la unidad de coordina- nivel de los ministerios sectoriales, cuya capacidad, recursos y ción para el monitoreo y la evaluación? La respuesta depende de la motivaciones suelen variar. Por lo tanto, un órgano facilitador y rela- realidad jurídica y política del país. La ubicación debería optimizar la tivamente independiente cumple una importante función de apoyo. coordinación del monitoreo y la evaluación, la rendición de cuentas Además, puede ayudar a disipar la impresión de que el monitoreo y el aprendizaje,3 y vincular el monitoreo y evaluación con la pla- y la evaluación son un mero instrumento de control de la gestión nificación y la presupuestación, para así mejorar sistemáticamente desde los más altos niveles. el desempeño del Gobierno. Es útil comenzar con un diagnóstico ¿Cómo se puede crear un órgano de esta naturaleza? El mejor de qué elementos son esenciales desde un comienzo (por ejemplo, lugar para dicha entidad depende de varios factores, y no sólo de información para el monitoreo, evaluación de los programas más la voluntad del organismo que la albergue y de su capacidad para importantes, credibilidad de las evaluaciones actuales). Una vez que cumplir un papel facilitador; también depende de la forma en que se ha especificado la función deseada, se puede adoptar un enfoque la ubicación de dicha entidad sería percibida por aquellos a los que sistemático para abordar el problema en particular y la unidad de se supone prestaría asistencia. coordinación puede establecerse en una oficina central que esté en condiciones de darle curso. Y si ya existen distintos elementos del sistema, mediante un análisis sistemático de las oportunidades y limitaciones se puede determinar el punto de partida de las inter- Instituciones independientes venciones adicionales. No debería pensarse en la unidad central de coordinación Las estructuras de monitoreo y evaluación establecidas fuera de la como un órgano estático con límites concretos. En la práctica, rama Ejecutiva del Gobierno pueden ser oficinas independientes la existencia de comités transversales de alto nivel —como el que informan al poder Legislativo. Estos órganos sirven como Consejo de Ministros de Colombia o el Consejo para la Mejora del mecanismos de control de los enfoques de monitoreo y evaluación Desempeño de los Estados Unidos— ayudan a fortalecer una red empleados y de los resultados en materia de desempeño reporta- virtual coordinada o dirigida por el organismo central. Estos comi- dos por el poder Ejecutivo. tés de alto nivel también constituyen un foro para el intercambio Los organismos de auditoría son un ejemplo de tales enti- fecundo de ideas entre los organismos de implementación. dades, como la Oficina Gubernamental de Rendición de Cuentas (GAO) de los Estados Unidos (que tiene una función de evalua- ción más amplia que muchas otras instituciones fiscalizadoras), la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) del Reino Unido y la Oficina Instituciones semiautónomas que apoyan al Nacional de Auditoría de Australia (ANAO). Los informes de estas instituciones a menudo reciben gran cobertura de los medios de Poder Ejecutivo comunicación y, por supuesto, captan la atención parlamentaria. Al tiempo que estos informes destacan las deficiencias del monitoreo Algunos gobiernos también han establecido instituciones semiautó- y la evaluación en el Gobierno, también ayudan a estimular el desa- nomas para profesionalizar las funciones de monitoreo y evaluación rrollo de mejores fórmulas de monitoreo y evaluación. De hecho, en los ministerios sectoriales y ayudar a entender la información la ANAO considera que las entidades del Gobierno y del sector recopilada. Estos órganos contribuyen a mejorar el perfil profesional público en general son clientes importantes. del campo de la evaluación en general, y brindan asistencia para sis- En un estudio reciente, la GAO concluyó que la información tematizar las funciones de monitoreo y evaluación en el Gobierno. sobre monitoreo que proporciona permite a los organismos públicos Además, aportan cierto grado de independencia profesional y, por tomar decisiones mejor fundamentadas. Sin embargo, también señaló lo tanto, de credibilidad a la información sobre monitoreo y evalua- que existían problemas con la calidad de la información, al igual que ción declarada por el Gobierno. con su pertinencia y relevancia. La NAO y la Oficina del Auditor Un excelente ejemplo es el Consejo Nacional de Evaluación General de Canadá también han realizado auditorías de los sistemas de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) de México, institu- ción que no solo fija lineamientos, normas y metodologías para las evaluaciones de los programas sociales, sino que también coordina 3 Feinstein, O., y Zapico Goñi, E. (2010), Evaluation of Government Performance evaluaciones intersectoriales y realiza algunas evaluaciones clave. and Public Policies in Spain (Evaluación del desempeño gubernamental y las Trabaja en estrecha colaboración con los ministerios sociales para políticas públicas en España), IEG, Banco Mundial. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 47 de gestión del desempeño, incluidas auditorías de la información. La • Prestan servicios técnicos para el monitoreo y evaluación que NAO lleva a cabo rigurosos estudios basados en datos concretos, podrían ser escasos en el ámbito del Gobierno (la calidad de en los que se analiza la relación calidad-precio para determinar el estos servicios se puede asegurar a través de un proceso de desempeño real. El año que viene está previsto que la Oficina del selección competitiva). Auditor General de Sudáfrica comience a expresar su diagnóstico • Constituyen una fuente de información sobre el desempeño acerca de la calidad de la información sobre el desempeño. Otro del Gobierno, una vez que tienen acceso a datos confiables. ejemplo es la Comisión de Servicio Público sudafricana, la cual publica un informe anual de evaluación de la calidad de la prestación • Ayudan a profesionalizar el monitoreo y evaluación y dan de servicios y puede instruir al Ejecutivo para que se implementen credibilidad a los diversos métodos y enfoques que podrían sus recomendaciones. utilizar los sistemas, y además contribuyen a crear una cultura La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras basada en datos concretos. Superiores ha alentado a sus miembros a realizar auditorías del desempeño, “un examen independiente de la eficiencia y la eficacia • Contribuyen al fortalecimiento de la capacidad a través de de las promesas gubernamentales, sus programas u organismos, con talleres, conferencias, difusión de experiencias, etc. atención particular a la economía y con el propósito de llevar a Por lo tanto, si bien estos actores no son un elemento for- cabo mejorasâ€?.4 Aunque por lo general las instituciones de auditoría mal de la arquitectura de los sistemas de monitoreo y evaluación, tienen un rol limitado puede evolucionar y constituir un estímulo a forman parte integral para que todo sistema funcione bien. En los la vez que un control de los informes sobre el desempeño de los Estados Unidos se recurre en gran medida a los círculos académicos programas públicos. y al sector privado para contratar servicios técnicos de monitoreo y evaluación, y la realización de evaluaciones se ha transformado en una actividad floreciente. Estos contratistas son expertos en la materia y aportan mucha experiencia en la ejecución de trabajos Institutos de estadística técnicos, lo que aumenta su credibilidad. Los círculos profesionales, tales como la Sociedad Española de En términos relativos, la función de los organismos e institutos de Evaluación, la Red de Monitoreo y Evaluación de América Latina y el estadística en el desarrollo de los sistemas de monitoreo y evalua- Caribe, y el Servicio Gubernamental de Investigación Social del Reino ción se ha investigado y discutido en menor medida. Sin embargo, Unido, pueden ayudar a elevar el perfil de la profesión y a desarrollar en vista de los problemas generalizados con respecto a la calidad en conocimientos especializados, sistemas e ideas sobre monitoreo la recopilación de los datos, en la construcción y declaración de los y evaluación. También constituyen un foro para el intercambio de indicadores básicos, es evidente que las instituciones especializadas conocimientos y prácticas entre el Gobierno y los profesionales. en información de datos estadísticos tienen un papel importante Los gobiernos pueden ayudar a consolidar esta parte integral que cumplir. Por ejemplo, el CONEVAL ha establecido una alianza de la arquitectura del monitoreo y la evaluación. Por ejemplo, con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México para la Sociedad Canadiense de Evaluación imparte capacitación a mejorar la recopilación de información a través de encuestas. En profesionales que se dedican a las evaluaciones. Profesionales del Sudáfrica, Estadísticas Sud-Africa (Stats SA) ha diseñado un marco Gobierno y de otros ámbitos participan en estos programas de de garantía de la calidad de los datos estadísticos para ayudar a formación para entender mejor y aumentar sus conocimientos mejorar la calidad de la información administrativa (aunque no es sobre monitoreo y evaluación. claro en qué medida se está utilizando). En muchos países existen Por último, las organizaciones de la sociedad civil pueden instituciones estadísticas fuertes, de gran capacidad, pero a menudo ayudar a cerrar el círculo del monitoreo y evaluación diseminando su rol formal en el monitoreo y la evaluación aún no se ha definido. información y utilizándola para la investigación y el diálogo, lo que el Aunque sigue habiendo problemas con la calidad de la información, Gobierno a su vez puede utilizar para mejorar el sistema. Las leyes su almacenamiento y su disponibilidad, la existencia de organismos de que garantizan el derecho a la información y garantizan su acceso estadística puede ayudar a establecer normas sobre estos elementos al público ayudan a fomentar la participación de la sociedad civil. fundamentales de un buen sistema de monitoreo y evaluación.5 En conclusión, un sistema de monitoreo y evaluación de un país puede comprender a muchos actores e instituciones, pero el objetivo general sigue siendo el mismo: mejorar la calidad, eficacia y eficiencia de los programas públicos. En la República Dominicana Actores no gubernamentales: Círculos ha habido avances importantes para institucionalizar el monitoreo académicos y empresas de consultoría y la evaluación. En la medida en que se recogen experiencias de la privadas, asociaciones profesionales y sociedad civil 4 INTOSAI. Directrices de aplicación de las normas de auditoría del rendi- miento, página 11. 5 Roger Edmunds y Tim Marchant (2008), “Official Statistics and Monitoring Los círculos académicos y de investigación, las organizaciones de and Evaluation Systems in Developing Countries: Friends or Foes?â€? (Estadísticas la sociedad civil y las redes profesionales cumplen al menos cuatro oficiales y sistemas de seguimiento y evaluación en los países en desarrollo: funciones importantes en un sistema de monitoreo y evaluación: ¿Amigos o enemigos?) Paris21. 48 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana implementación de estos sistemas, será valioso considerar los enfo- Esta nota fue preparada por Nidhi Khattri, Especialista Líder en ques que han adoptado otros países y la manera en que estos han Monitoreo y Evaluación, del Grupo de Evaluación Independiente del cambiado a lo largo del tiempo, a fin de continuar mejorando este Banco Mundial. importante instrumento para asegurar la calidad del gasto público. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 49 ESTRATEGIAS DE GESTIÓN DE CAMBIOS PARA GENERAR UNA CULTURA DE RESULTADOS E INSTITUCIONALIZAR LOS SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIÓN Los sistemas de M&E proporcionan información crucial sobre la eficiencia y la eficacia de las políticas, programas y la asignación de recursos que puede servir como insumo para la toma de decisiones basada en evidencia. Sin embargo, la institucionalización en todo el ámbito del Gobierno de los sistemas de M&E requiere mucho más que un buen diseño o las herramientas adecuadas. Es evidente que las dimensiones técnicas del sistema son muy importantes, pero no son suficientes para garantizar una producción adecuada de información de desempeño o su utilización efectiva en la rendición de cuentas, gestión, presupuestación o formulación de políticas. Debido a que los cambios introducidos por las reformas de M&E a menudo requieren nuevas capacidades e incentivos y pueden crear confusión, frustración y resistencia, es necesario cambiar la manera de pensar y de sentir de múltiples actores del sistema. Una estrategia de gestión del cambio puede ayudar a incorporar el M&E en la cultura e institucionalizar el sistema. La República Dominicana parece estar en condiciones de emprender el diseño e implementación de un sistema más integral de M&E para el país. Esta nota analiza las distintas dimensiones de una estrategia de gestión del cambio y presenta posibles puntos de entrada para formular una en la República Dominicana usando ejemplos como los de Canadá, Chile, Colombia, Estados Unidos y México.1 Gestión de cambios, fortalecimiento de la reducciones presupuestarias— para quienes no toman en serio el capacidad e incentivos desempeño y el M&E. Los sermones son declaraciones de alto nivel que ratifican y promueven la importancia del M&E. Por último, si se desea producir información de desempeño que Esta nota está organizada de acuerdo con los pasos que, según sea de alta calidad, oportuna y adecuada, para ser utilizada en pro- la literatura sobre gestión, son necesarios para introducir cambios cesos de toma de decisiones, se deben diseñar e implementar estra- duraderos: a) generar un sentido de urgencia; b) formar fuertes tegias de fortalecimiento de las capacidades e incentivos, tanto en el coaliciones rectoras; c) crear y comunicar la visión; d) empoderar a ámbito de la demanda como en el de la oferta del M&E, así como otros para que actúen en respuesta a la visión, y e) generar benefi- en los niveles institucional, individual y organizacional. Estas estrategias cios rápidos, consolidar las mejoras y sostener los cambios.2 deberían incluir a los actores relevantes de todas las etapas del ciclo Dentro de estos pasos, también existen diferentes niveles y de políticas y presupuestal, no solo los relacionados con el M&E. elementos que deben tenerse en cuenta. Un tema que a menudo se plantea en las deliberaciones sobre la introducción de cambios en los sistemas de M&E es el fortalecimiento de la capacidad. Con frecuen- 1 Los estudios de casos en los que se basa esta nota están disponibles en cia, el fortalecimiento de la capacidad se utiliza como sinónimo de www.worldbank.org/ieg/ecd. “entrenamiento de personalâ€?.3 Sin embargo, las personas no trabajan 2 Existen numerosos modelos de estrategias de gestión de cambios. En esta en forma aislada y necesitan de otros elementos, además de capacita- nota se sigue una versión adaptada de los pasos propuestos por J. Kotter en ción, para poder aplicar sus conocimientos; por eso, la atención a nivel “Leading Change: Why Transformation Efforts Failâ€? (Liderar el cambio: Por qué de la organización es clave. Además, las mismas organizaciones necesi- fracasan los intentos de transformación), Harvard Business Review. tan apoyo externo o un “entorno propicioâ€? para tener el espacio para 3 Heider, C. 2011. “A Conceptual Framework for Building Evaluation Capacities: aplicar las reformas. Por lo tanto, las estrategias de gestión del cambio Building on Good Practiceâ€? (Un marco conceptual para desarrollar capacidades necesitan estar orientadas a diferentes niveles: el nivel de la sociedad de evaluación: Aprovechar las prácticas recomendadas). En Influencing Change: o de las instituciones, el nivel organizacional y el nivel individual.4 Building Evaluation Capacity to Strengthen Governance (Influir en el cambio: A menudo, el fortalecimiento de las capacidades no es Fortalecer la capacidad de evaluación para contribuir al buen gobierno). suficiente para desencadenar cambios en los comportamientos. Comps. Rist, R. y cols., Washington, DC: Banco Mundial. Se requieren incentivos adecuados en los tres niveles para influir 4 Heider, C. 2011. Op. cit. verdaderamente en las acciones de los actores relevantes.5 Los 5 MacKay, K. 2007. Cómo crear sistemas de Monitoreo y Evaluación que contri- distintos tipos de incentivos a menudo se denominan “premiosâ€?, buyan a un buen gobierno. Washington, DC: Banco Mundial. “castigosâ€? y “sermonesâ€?.6 Los premios proporcionan aliento, recom- 6 Bemelman-Videc, M. y cols. 1998. Carrots, Sticks and Sermons: Policy Instruments pensas y reconocimiento por realizar las tareas de M&E y utilizar and Their Evaluation (Premios, castigos y consejos: Instrumentos normativos y sus hallazgos. Los castigos incluyen sanciones y penalidades —como su evaluación). New Brunswick, Nueva Jersey: Transaction Publisher. 50 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana Generar un sentido de urgencia: El entorno • En 2009, el Ministerio de Hacienda inició la incorporación en propicio algunos programas presupuestarios (Salud y Educación) cua- dros informativos sobre metas de volúmenes de producción de bienes y servicios. Al mismo tiempo, en el Ministerio de El contexto político general y las prioridades más amplias de Economía, Planificación y Desarrollo se inició y desarrolló la una sociedad (por ejemplo, la democratización, la rendición de formulación de la planificación plurianual de la inversión pública cuentas y la eficiencia) han sido con frecuencia importantes y, posteriormente, se desarrolló una interfase del Sistema incentivos a nivel institucional para una aplicación exitosa de Nacional de Inversión Pública con el módulo de formulación las reformas de M&E. Debido a que las actividades de M&E son presupuestaria del SIGEF para la transmisión del presupuesto esencialmente un proceso político con dimensiones técnicas7, el anual de inversión pública. nivel inicial de “demandaâ€? del sistema es clave para su sosteni- bilidad a largo plazo. • En 2008, se creó el Ministerio de Administración Pública. Los sistemas de M&E introducidos como respuesta a “emer- • En 2010, la República Dominicana promulgó una nueva genciasâ€? políticas han ayudado a que las reformas penetren en Constitución que sienta las bases para una mayor transparencia y la cultura institucional. Aprovechar el sentido de urgencia ha rendición de cuentas por parte del poder Ejecutivo, y da pie a al influido en la utilización de estos sistemas. Además, el grado de desarrollo de una gestión pública orientada a resultados, al desa- “apropiaciónâ€? tiende a ser mayor si se percibe que el sistema rrollo de la veeduría social y, por tanto, a una mayor demanda de aborda necesidades explícitas. En este sentido, introducir refor- M&E en la ejecución de los programas y políticas públicas.. mas de M&E como parte de reformas más amplias del sector público puede contribuir a contextualizar los esfuerzos de M&E Sin embargo, la República Dominicana aún está lejos de imple- e impulsar la incorporación de estas actividades a la cultura. En mentar estas medidas y otras reformas conexas del sector público.10 México, por ejemplo, el desarrollo de un sistema sólido de M&E Aún no se cuenta con una supervisión eficiente, especialmente en fue consecuencia del fin del sistema unipartidista y la transición las esferas de la gestión financiera y el control presupuestal; existe política a la democracia; respondió a la fuerte desconfianza pública fragmentación en el uso de la información sobre el desempeño y respecto de la gestión gubernamental de los recursos públicos y la aplicación del sistema de M&E, y una escasa coordinación entre a las sospechas de la oposición acerca del uso de la información los ministerios públicos; no hay controles externos materializados a sobre desempeño. Las reformas legales y los procesos técnicos través de una robusta sociedad civil y medios de comunicación críti- posteriores se consideraron una respuesta a esta situación, lo que cos,11 y la cultura de los resultados todavía no se ha institucionalizado promovió el éxito del sistema. con firmeza. No obstante, parece existir un respaldo sostenido para Durante las dos últimas décadas, la República Dominicana ha profundizar estos esfuerzos, lo cual ofrece la oportunidad de diseñar realizado importantes esfuerzos para lograr mayor transparencia y consolidar un sistema de M&E de alcance nacional. y rendición de cuentas a los ciudadanos, quienes han estado demandando mayor información sobre el uso de los recursos estatales y mayores oportunidades de participación.8 El país también ha invertido considerablemente en la transformación de su administración pública, con especial énfasis en las instituciones Formación de coaliciones fuertes: Líderes, que participan en la planificación, la presupuestación y la gestión actores claves y alianzas financiera. • En 1996, la Presidencia estableció la Comisión Presidencial Los líderes también tienen una función central en la institucionaliza- para la Reforma y Modernización del Estado, la cual en 2001 ción de los sistemas de M&E. La actitud de los líderes respecto del se convirtió en el Consejo Nacional de Reforma del Estado M&E puede reforzar la aceptación de nuevas iniciativas y funcionar (CONARE), entidad encargada de coordinar las reformas de como “sermonesâ€?. Las conductas en la administración pública modernización, promover el desarrollo institucional democrá- a menudo son modeladas por las de sus líderes y promotores.12 tico y fomentar la participación ciudadana. Por lo tanto, la presencia de actores de peso que respalden la • En 2006, la República Dominicana creó el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo,9 el cual tiene entre sus 7 MacKay, K. 2007. Op. cit. mandatos desarrollar la planificación enfocada a resultados, 8 Hartlyn, J. The Struggle for Democratic Politics in the Dominican Republic (La lo que habrá de concretizarse en el desarrollo del Sistema lucha por la política democrática en la República Dominicana). Chapel Hill, Nacional de Planificación e Inversión Pública (SNPIP). Los Londres: The University of Chapel Hill, North Carolina Press, 1998. dos instrumentos de mayor jerarquía del Sistema Nacional 9 En reemplazo de la anterior Secretaría Técnica de la Presidencia de la de Planificación e Inversión Pública, la Estrategia Nacional de República Dominicana. Desarrollo (END) y el Plan Nacional Plurianual del Sector 10 Alvarado, N. y cols. 2007. Apoyo a la instrumentación de un sistema de Público (PNPSP), contienen un sistema de indicadores para gestión por resultados. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo. el seguimiento y evaluación de la implementación de los 11 Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic programas y políticas públicas ejecutadas por las instituciones (Mejorar la calidad del gasto público en la República Dominicana), op. cit. gubernamentales en el marco de la END. 12 Heider, C. 2011. Op. cit. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 51 orientación a resultados puede ser crucial para lograr un cambio A modo de ejemplo, los informes preparados por la oficina del en la cultura, tanto a nivel institucional como organizacional. Por Auditor General de Canadá reciben una amplia atención pública ejemplo, en Colombia13 el presidente Uribe elogiaba a menudo la y ofrecen asesoría constructiva a los departamentos individuales y importancia del sistema y utilizaba la información de desempeño en organismos centrales. sus discursos públicos y en reuniones con los ciudadanos. Además, La formación de alianzas entre los principales actores también utilizaba esta información para controlar las responsabilidades es crucial para implementar y garantizar la sostenibilidad y el uso de los ministros. Esta validación de alto nivel del sistema y de su de un sistema de M&E. En México, la alianza entre la Secretaría de información aumentó y promovió la relevancia de las actividades Hacienda, la Secretaría de la Función Pública y el CONEVAL con- de M&E entre ciudadanos y formuladores de políticas, y otorgó un dujo a la armonización y unificación de las prácticas de evaluación respaldo crucial para la profundización de las reformas de M&E. entre todos los organismos federales. La poderosa combinación Un organismo central —con frecuencia, el ministerio o de la influencia de la Secretaría de Hacienda sobre los ministerios departamento de planificación, finanzas o hacienda— también competentes y la capacidad del CONEVAL de acompañar y guiar la puede actuar como promotor de las reformas de M&E, influyendo evaluación simplificó la implementación. en gran medida en la adopción de una orientación al desempeño14. En la República Dominicana, independientemente de qué Por lo general, los organismos centrales tienen autoridad, influencia, instituciones se hagan cargo del sistema de M&E, sería importante poder, relaciones y capacidades técnicas para generar incentivos lograr la participación de la Presidencia, que tiene gran poder de positivos y negativos que pueden respaldar la institucionalización decisión respecto del presupuesto, al igual que del Ministerio de de las reformas. Igualmente pueden coordinar actividades de M&E Hacienda, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, el intersectoriales, preparar metodologías técnicamente adecuadas CONARE y, en la medida de lo posible, el Congreso.17 en materia de M&E, ofrecer asesoramiento y orientación en asuntos técnicos, y respaldar la transferencia de conocimientos a otros organismos. Su trato cercano con presidentes y primeros ministros y su relación con los ministros competentes pueden ser Crear y comunicar la visión: Legislación, clave para el crecimiento del sistema y pueden facilitar la integra- marcos de política y guías para la ción de las actividades de M&E en los marcos de planificación y presupuestación, un paso fundamental hacia su institucionalización. implementación Dependiendo de los objetivos del sistema, diferentes organismos centrales pueden tomar la iniciativa. En Chile,15 el sistema ha Para poder transformar la cultura organizacional relativa al M&E, estado centralmente coordinado por el Ministerio de Hacienda, los diferentes actores deben coincidir en la forma de entender el que ha sido considerado tradicionalmente el organismo más sistema. Los cambios relacionados con estas complejas reformas fuerte del país. Este ministerio ha sido capaz de ofrecer apoyo para pueden dar lugar a confusiones. Por eso, es importante comuni- la recolección de información sobre desempeño y hacer cumplir car la filosofía general del cambio, los objetivos específicos y el este requisito mediante indicadores y evaluaciones de todos los alcance de la reforma: qué se implementará, quién lo implemen- programas del Gobierno, y de promover el uso de dicha informa- tará, quién podría verse afectado y qué beneficios se esperan de ción en las decisiones sobre asignación de recursos que adoptan la reforma. el Ejecutivo y el Congreso.16 Debido a que la institucionalización de un sistema de M&E Sin embargo, algunas experiencias internacionales demues- y los cambios en la cultura son esfuerzos que requieren mucho tran que puede ser beneficioso no depender exclusivamente de tiempo, la codificación de las reformas y de los mecanismos a través los organismos centrales para ayudar a institucionalizar el sistema. de legislación, las políticas o guías para la implementación pueden Estas experiencias evidencian que pueden ser utilizados organismos semiautónomos o independientes con experiencia en el tema y credibilidad técnica para ampliar el compromiso de los ministerios 13 Castro, M. y cols. 2008. “Insider Insights: Building a Results-Based Management competentes. Por ejemplo, en México el respaldo positivo brindado and Evaluation System in Colombiaâ€? (Perspectivas internas: Crear un sistema por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo de gestión y evaluación basado en resultados en Colombia). Serie de do- Social (CONEVAL) como líder técnico, capacitador y organismo que cumentos de trabajo sobre desarrollo de la capacidad de evaluación, n.o 18. fija las normas en el sistema se considera clave para el éxito de las Washington, DC: Banco Mundial. reformas. En otros países, esta función recae sobre unidades internas 14 Para obtener un análisis más detallado de la estructura de los sistemas de especializadas que funcionan dentro de la órbita de los organismos seguimiento y evaluación, véase la nota de Nidhi Khattri que se presenta en centrales, como en el caso del Centro de Excelencia en la Evaluación, este volumen. perteneciente a la Secretaría del Consejo del Tesoro de Canadá. 15 Véase el documento de próxima aparición sobre desarrollo de la capaci- En algunos países —como Estados Unidos, Chile y México—, dad de evaluación en www.worldbank.org/ieg/ecd. el Congreso también ha tenido un papel preponderante en la 16 MacKay, K. 2006. “Institucionalización de los sistemas de seguimiento y creación y el uso de los sistemas de M&E. En algunos casos, las evaluación para mejorar la gestión del sector públicoâ€?. Serie de documentos oficinas nacionales de auditoría también han cumplido una función de trabajo sobre desarrollo de la capacidad de evaluación, n.o 15. Washington, importante en lo que respecta a aumentar la visibilidad del M&E DC: Banco Mundial. mediante informes que son usados por los medios de comu- 17 Para obtener más información sobre la posible función del Congreso nicación, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil. Nacional, véase la nota de John Mario González en este volumen. 52 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana ser útiles para ofrecer una visión a más largo plazo en el ámbito tarea a menudo son aquellos que deben establecer los incentivos. El institucional. Estos instrumentos también ayudan a proteger el reconocimiento público para adoptar el sistema o producir resulta- progreso alcanzado, de manera que el sistema pueda sobrevivir a dos (Colombia), los acuerdos de desempeño que vinculan el éxito cambios de administraciones. profesional e, incluso, la compensación con el logro de resultados En países con sólidas tradiciones jurídicas, los mecanismos de (Sudáfrica), la flexibilidad para gestionar programas y usar el presu- M&E a menudo están basados en leyes, reglamentaciones perma- puesto (Canadá) y la asignación de presupuesto para evaluaciones nentes e, incluso, la Constitución. En México, la legislación constituyó o para el fortalecimiento de capacidades (Estados Unidos) son una sólida base institucional para el sistema de M&E, y permitió ejemplos de incentivos positivos, o premios, que han tenido éxito una asimilación progresiva de prácticas basadas en los resultados, en generar cambios. Entre los incentivos negativos, o castigos, las al tiempo que se delineaban las responsabilidades de las institu- reducciones en los presupuestos y programas (Chile) y la publicación ciones de todos los niveles del sector público. La legislación facilitó de los resultados negativos (Estados Unidos) probablemente sean los la transición de un enfoque sectorial a una iniciativa de alcance más poderosos. En lo que se refiere a sermones, como se mencionó nacional impulsada a nivel central y estrechamente vinculada con anteriormente, el respaldo de los superiores al sistema y su utilización el proceso presupuestario anual. La incorporación del sistema de (Colombia) han demostrado ser herramientas poderosas. gestión basado en el desempeño en la Constitución ha permitido Además, la creación de unidades o divisiones de evaluación continuar consolidando el sistema y ha promovido su estabilidad. En dependientes de departamentos u organismos, que estén a cargo otros países, aunque cuenten con una tradición jurídica, las leyes no de la estructura de incentivos, ha sido crucial para institucionalizar se implementan o incluso se pasan por alto, por lo que se convierte los sistemas de M&E en muchos países. Estas unidades pueden en un esfuerzo inútil. En cualquier país es importante evaluar si la tener diferentes responsabilidades.18 En México, coordinan, con- legislación sobre M&E realmente refuerza las posibilidades de que tratan y supervisan evaluaciones, y como resultado superan un el sistema se implemente y se institucionalice. obstáculo, ya que los gerentes a menudo estaban sobrecargados Los países con una tradición más “gerencialâ€? a menudo incor- con las tareas de implementación y no contaban con la capacidad poran los requisitos de sus sistemas en las políticas administrativas ni el tiempo necesarios para supervisar la evaluación. En Canadá, y no en la legislación; estas políticas son menos permanentes y por el contrario, las unidades de evaluación están directamente ofrecen flexibilidad. Canadá basó su sistema en políticas adminis- encargadas de realizar las evaluaciones y tienen la obligación de trativas que proporcionaban claridad sobre las reglas del sistema tratar en forma directa con los gerentes de programa para ayudar- y las funciones de los actores, al tiempo que brindaban flexibilidad los a aprender a confiar en las evaluaciones y a utilizarlas. para ajustar las políticas y las directivas para reflejar la experiencia adquirida durante la implementación. 2. Capacidad para producir y utilizar la información Muchos países también han optado por emitir guías para la implementación para respaldar la adopción de sistemas de M&E. sobre el desempeño Los Lineamientos Generales para la Evaluación de Programas Para generar una cultura de resultados también es fundamental Federales en México sirvieron para generar un lenguaje común trabajar del lado de la oferta para desarrollar el capital humano sobre M&E, mejorar la comprensión de herramientas, metodologías capaz de respaldar la función de M&E dentro del Gobierno, y las responsabilidades de los distintos actores, y fomentar el uso estableciendo o fortaleciendo las capacidades técnicas de los del sistema. principales organismos, de los líderes y su personal respecto de los métodos, el diseño de las encuestas, la recolección de datos y otros aspectos. De igual importancia es el fortalecimiento de la capacidad en aspectos menos técnicos, como la comunicación y la Empoderar a otros para que actúen gestión de evaluaciones. en respuesta a la visión: Capacidades e La mayoría de los países utilizan intensiva capacitación y talleres destinados tanto a los técnicos como a los gerentes no incentivos técnicos, especialmente cuando se trata de la incorporación de nuevas herramientas. En su exitosa estrategia de fortalecimiento Otras medidas adicionales a nivel institucional, individual y organiza- de la capacidad, Canadá respalda el desarrollo profesional continuo cional pueden inducir a cambios en el comportamiento de las distintas del personal dedicado a esferas relacionadas con el M&E a través partes interesadas y garantizar que el sistema produzca información del Centro de Excelencia (CEE) en la Evaluación y mediante la creíble, de alta calidad, oportuna y en el formato adecuado. preparación de una sólida oferta de servicios en el sector privado, la academia y la sociedad civil. Además de proporcionar capacitación, muchos países también 1. Creación de estructuras que ofrezcan incentivos y han recurrido —y con éxito— a los sistemas de aprendizaje en el promuevan cambios: Órganos de evaluación lugar de trabajo como una manera eficiente y eficaz en función El diseño de nuevos incentivos —premios, castigos y sermones— debería basarse en un diagnóstico de los incentivos actuales, ser conmensurable con los objetivos del sistema y estar dirigido a 18 Para obtener un análisis más detallado de la estructura de los sistemas de los principales actores. En el nivel organizacional y por el lado de seguimiento y evaluación, véase la nota de Nidhi Khattri que se presenta en la oferta del M&E, los principales órganos encargados de liderar la este volumen. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 53 de los costos para transferir conocimientos especializados. En formato adecuado. Sin embargo, debido a los elevados riesgos de Colombia, por ejemplo, el proceso participativo en el Sistema sobrecarga de información y desgaste de los organismos por la cre- Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA) para ciente demanda que soportan los ministerios competentes y otros diseñar y gestionar indicadores fue importante para la transferencia organismos, es importante recopilar solo la información verdadera- de conocimientos. En la Secretaría de Desarrollo Social de México mente necesaria. Como parte de los planes a largo plazo para forjar (SEDESOL), el personal participó activamente en el diseño y la un sistema creíble, se debería considerar una estrategia de desarro- implementación de distintas características de su sistema de M&E llo de la información en el nivel organizacional o nacional. Algunos y posteriormente intervino en el diseño y la implementación del países preparan acuerdos entre los proveedores de información y sistema a nivel nacional.19 Asimismo, en la mayoría de los países, los usuarios, como en el caso de la alianza entre el CONEVAL y el las redes formales e informales de oficiales de Gobierno y las Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México, INEGI. En asociaciones profesionales han fomentado la transferencia de la República Dominicana, la Oficina Nacional de Estadística podría conocimientos especializados y han creado una masa crítica en desempeñar un papel importante en este aspecto. torno al M&E, promoviendo una cultura de resultados y el apoyo La calidad, independencia y credibilidad de la información al sistema.20 son, sin duda, vitales para el éxito del sistema de M&E. En Chile, Por el lado de la demanda, para generar y sostener una cultura el Ministerio de Hacienda encarga las evaluaciones a empresas de de resultados es importante aumentar la sensibilización sobre el consultoría e instituciones académicas para garantizar la indepen- valor de medir el desempeño y garantizar que los potenciales usua- dencia y la validez externa de los resultados. rios de dicha información—dentro y fuera del Gobierno— posean Sin embargo, hasta los mejores datos deben ser accesibles para la capacidad para analizar, interpretar y tomar decisiones a partir de que puedan utilizarse. Las leyes de divulgación pública han tenido la misma. En Colombia, el Gobierno logró muy buenos resultados una función importante en lo que respecta a incrementar el acceso a recurriendo a la capacitación, seminarios sobre sensibilización y la información de M&E para el público en general y para los medios eventos de alto nivel para el Congreso, la sociedad civil y los medios de comunicación, y como consecuencia el público ha centrado cada de comunicación. vez más la atención en los resultados, el desempeño y la utilidad de La creación de un mercado de evaluación externo al Gobierno los programas del Gobierno. Por ejemplo, en los Estados Unidos, el también es clave para la institucionalización del sistema porque público tiene acceso a todas las evaluaciones encomendadas por el permite que este se expanda de acuerdo con las necesidades, más Congreso y realizadas por la Oficina Gubernamental de Rendición allá de la capacidad del Gobierno. Muchos países se han dedicado de Cuentas (GAO), así como a las evaluaciones que se llevaron a activamente a crear un mercado para el M&E en centros de investi- cabo como parte de la Herramienta de Evaluación y “Ratingâ€? de gación, universidades y empresas de consultoría. Colombia y Chile, Programas. El acceso a la información ha permitido que las organi- por ejemplo, han fomentado procesos competitivos de contrata- zaciones de la sociedad civil y los funcionarios públicos utilicen esta ción que favorecen la calidad técnica y las alianzas entre expertos información para promover cambios de política.21 nacionales e internacionales, así como de evaluadores de centros En la República Dominicana, un paso inicial importante fue de investigación, universidades y empresas privadas. la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública de 2004. Sin embargo, la experiencia internacional demuestra que Además de fomentar la transparencia y la rendición de cuentas, incluso muchas décadas después del lanzamiento de un sistema también alentó a los ministerios a establecer oficinas de acceso de M&E, las capacidades de los productores y usuarios de la infor- a la información (en el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de mación sobre desempeño siguen necesitando continuas mejoras. Economía, Planificación y Desarrollo, la Oficina Nacional de El fortalecimiento de la capacidad es un proceso constante y de Presupuesto y la Oficina Nacional de Estadística) para responder largo plazo que debería acompañar los cambios y adaptaciones en a las solicitudes de los ciudadanos sobre información relativa a el sistema y compensar los cambios de personal, a medida que programas del Gobierno, políticas y uso de fondos. Sin embargo, evoluciona. pocos ministerios tienen sitios web en donde esté disponible esta información. 3. Información sobre el desempeño producida por el Una divulgación amplia también puede mejorar la calidad de la información al exponerla al escrutinio público. Se pueden sistema reunir los comentarios de las partes interesadas especializadas El uso efectivo de la información sobre el desempeño para la —universidades, centros de investigación o personal técnico del gestión, el aprendizaje y la rendición de cuentas es el signo más Gobierno— e incorporarlos en el sistema. Por ejemplo, Colombia claro de que un sistema de M&E se ha institucionalizado y que la orientación a resultados se ha arraigado verdaderamente. Sin embargo, muy a menudo se ignoran aspectos cruciales como la 19 Clotteau G. y cols., 2011. “Building Capacities for Results-Based National preparación, la gestión y el control de calidad de la información. M&E Systemsâ€? (Fortalecer capacidades para los sistemas nacionales de segui- El sistema de M&E debería estar diseñado para producir miento y evaluación basados en los resultados). En Influencing Change: Building información sobre desempeño que responda a las necesidades Evaluation Capacity to Strengthen Governance (Influir en el cambio: Fortalecer de los diferentes usuarios (por ejemplo, de política, de gestión, de la capacidad de evaluación para contribuir al buen gobierno). Comps. Rist, R. rendición de cuentas) en las distintas etapas del ciclo de políticas. y cols., Washington, DC: Banco Mundial. El diálogo entre la oferta y la demanda es fundamental para garan- 20 Heider, C. 2011. Op. cit. tizar que el sistema produzca información útil, oportuna y en un 21 www.gao.gov, www.expectmore.gov, www.performance.gov. 54 Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana ha incrementado el uso de la información diseminando informes período de aprendizaje y ajuste antes de la aplicación a todo el periódicos entre diferentes audiencias en los formatos adecuados. sistema. Cada paso en la implementación del sistema debería exa- minarse para buscar enseñanzas sobre el modo en que los distintos 4. Incorporación de la información sobre el componentes encajan en el entorno. La consolidación del sistema en el momento oportuno, el aprovechamiento de las circunstancias desempeño en la toma de decisiones y la demostración del éxito a nivel del programa, el organismo o A pesar de estos esfuerzos, en la mayoría de los países aún se uti- las políticas pueden ofrecer incentivos para que el sistema se use liza poco la información sobre el desempeño o no existen pruebas y propague. En Colombia, SINERGIA llevó a cabo experiencias concretas del modo en que se usa esa información para influir en piloto sobre presupuestación basada en el desempeño en Medellín la toma de decisiones del Gobierno. México, por ejemplo, ahora y Pasto, cuyos alcaldes recibieron posteriormente el honor de está evaluando qué elementos propugnan u obstaculizan el uso de “mejor alcalde del paísâ€?. Esto creó incentivos para que otras la información de evaluaciones. Pero la creación de un mecanismo regiones adoptaran el sistema. Chile introdujo las herramientas de de seguimiento estructurado para seleccionar las recomendacio- M&E siguiendo una secuencia cuidadosa: primero, los indicadores nes de las evaluaciones y establecer prioridades de acuerdo con y después los distintos tipos de evaluaciones; incorporó poco a su pertinencia y la viabilidad de la implementación ha resultado útil poco la información sobre el desempeño en la toma de decisiones; para incorporar resultados y aplicar medidas correctivas, como lo aumentó gradualmente la cantidad de organismos participantes, y demuestran las experiencias de México, Canadá, Estados Unidos amplió lentamente la cobertura y el número de evaluaciones. Este y Chile. proceso dio lugar a mejoras constantes basadas en las enseñanzas Sin embargo, el facilitar la alineación e interacción entre el aprendidas y en el desarrollo de capacidades. M&E, la planificación y la presupuestación quizá sea la mejor forma Una vez que una cultura comienza a expandirse, el proceso de garantizar su uso. Cuando la información sobre el desempeño de gestión de cambios debe continuar. Es posible que se requieran se incorpora formalmente en el ciclo presupuestario, como en los persistencia y profundos cambios para institucionalizar el sistema, casos de Chile y México, es cuando en realidad es utilizada. De incluso aquellos sistemas bien formulados enfrentan dificultades y hecho, Chile vincula incentivos monetarios al cumplimiento de las retrocesos. Por ejemplo, en los Estados Unidos, con la Herramienta metas de los indicadores, lo cual asegura el uso de la información de Evaluación y “Ratingâ€? de Programas en 2003 se calificaron unos sobre el desempeño. 130 programas federales (98% del gasto federal) en relación con su eficacia. Sin embargo, en 2008 la nueva administración decidió poner fin al uso de la herramienta y reemplazarla con una mayor atención a los objetivos de desempeño de alta prioridad y la conse- Generar beneficios rápidos, consolidar las cución de indicadores de progreso. Por lo tanto, para construir un sistema exitoso, los países deben ajustar y adaptar continuamente mejoras y mantener el cambio sus estrategias de gestión de cambios a las variaciones del sistema de M&E, y deben reforzar constantemente sus capacidades e incen- Preparar e institucionalizar un sistema de M&E es un proceso largo tivos para respaldar los logros alcanzados. y reiterativo. Es importante evitar un diseño demasiado estricto al principio para que el sistema pueda desarrollarse y tenga flexibilidad. Nota preparada por Ximena Fernandez Ordonez, Especialista en Una gradual implementación de las iniciativas y herramientas Monitoreo y Evaluación, y Arianne Wessal, Consultora del Grupo de puede ser útil. Por ejemplo, los programas piloto permiten un Evaluación Independiente del Banco Mundial. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en la República Dominicana 55