Octubre 2004 No. 53 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. MANTENER LA PROMESA DE LA SEGURIDAD DEL INGRESO EN LA VEJEZ EN AMÉRICA LATINA Indermit S. Gill, Truman G. Packard y Juan Yermo, con la colaboración de T odd Pugatch Muchos gobiernos de América Latina han reorganizado deuda pública por concepto de pensiones y por la tasa de radicalmente sus sistemas de seguridad del ingreso en la acumulación de obligaciones de este tipo una vez aplicadas vejez, proceso iniciado por Chile en 1981 con la reforma de las reformas, la que ha sido mucho menor, especialmente en su sistema de pensiones. En estas reformas, la Perú, Bolivia, Uruguay, Chile y El Salvador (Figura 2). Sin responsabilidad netamente social del sistema de pensiones embargo, el costo de algunas transiciones fue superior a lo del respectivo país cambia a otro donde prima la esperado. Un ejemplo es Bolivia, donde el déficit real por responsabilidad individual y la cobertura conjunta de riesgos concepto de pensiones como porcentaje del PIB aumentó en es reemplazada por cuentas de ahorro individuales. Los lugar de disminuir, debido a la falta de regulaciones, las sistemas mantienen algunas pocas características de reclamaciones fraudulentas, la interpretación poco estricta de cobertura conjunta del riesgo por parte del sector público y los procedimientos que rigen la jubilación, la indexación las combinan con ahorros privados obligatorios y voluntarios ligada al tipo de cambio (norma revertida recientemente) y las para financiar las pensiones y diversificar los riesgos para pensiones mínimas demasiado elevadas (casi el doble del lograr un ingreso adecuado durante la vejez, en lo que se salario mínimo). En Argentina, las políticas que se aplicaron denomina el enfoque de "múltiples pilares". ¿Cómo ha con posterioridad a la reforma ­las que buscaban integrar a funcionado el nuevo sistema de pensiones en América los funcionaros públicos provinciales al nuevo sistema de Latina? ¿Están realmente mejor los trabajadores y sus pensiones y estimular la creación de empleos formales al familias? disminuir los aportes de los empleadores­ aumentaron los costos de transición de la reforma. Una breve evaluación de las reformas 2. El crecimiento de los fondos de pensión y de otros En teoría, la mayor cobertura, un objetivo primordial de la inversionistas institucionales puede aumentar la flexibilidad y reforma, mejoraría el acceso a la protección que brinda el dinamismo de los mercados de capitales. A su vez, el sistema de pensiones de manera más generalizada y desarrollo de los mercados de capitales contribuye a una equitativa. Se esperaba que el cambio desde un régimen movilización de recursos e inversión en la economía más definido de beneficios con cargo a los ingresos corrientes ­ eficaces, lo que a su vez impulsa el crecimiento económico. donde los impuestos sobre la nómina que pagan los trabajadores de hoy financian las pensiones de los jubilados Figura 1 actuales­ a sistemas de aportes definidos y ahorros individuales ­donde los trabajadores aportan a sus propias cuentas de pensión­, aumentaría la cobertura al ofrecer mayores incentivos a los trabajadores. Sin embargo, pese a las mejoras iniciales en los incentivos, la cobertura sigue siendo baja en la mayoría de los países, incluso mucho tiempo después de haberse introducido las cuentas individuales (Figura 1). El cumplimiento de los demás objetivos de estas reformas ha sido mayor, si bien de todas formas es relativo: 1. En general, las reformas mejoraron la sostenibilidad fiscal, lo que queda demostrado por las simulaciones de la 1 En este sentido, la nueva rama de actividad económica de las Pese a las mejoras, la incapacidad de las reformas de mejorar administradoras de fondos de pensiones está empezando a sustancialmente la cobertura ha frustrado a los reformadores. dominar los sistemas financieros de América Latina y la Cada vez hay más pruebas que indican que el estancamiento acumulación de activos ha sido veloz en aquellos países que en la cobertura posiblemente no sea el resultado de la miopía han reformado sus sistemas. En Chile, los recursos de los trabajadores o de su falta de información, sino de administrados por los fondos de pensiones representan a más opciones racionales tomadas por éstos en conjunto con su del 50% del PIB y en toda América Latina, estas instituciones familia. han más que duplicado sus haberes como porcentaje del PIB en el transcurso de cinco años. Sin embargo, muchos fondos Los individuos perciben que algunos instrumentos de de pensiones invierten enormes cantidades en instrumentos de ahorro alternativos son más atractivos que los sistemas de deuda pública, con lo cual el sector no ha sido capaz de pensiones reformados. El rendimiento de las inversiones en traspasar plenamente las ganancias en eficiencia y ahorro a los nuevos pilares financiados con fondos propios, si bien ha los inversionistas, perdiendo uno de los principales beneficios sido relativamente alto, también ha sido volátil. Las de la privatización prometidos por las reformas. comisiones cobradas por la administración privada de los ahorros para la jubilación son altas y los primeros afiliados se 3. Mayor equidad: Los sistemas públicos de pensiones de un han llevado el peso de los costos iniciales del nuevo sistema solo pilar que se aplican en los países en desarrollo, (Figura 4). Las comisiones de administración ­en particular particularmente en América Latina, suelen generar cuando han sido comisiones fijas­ han sido una carga transferencias regresivas desde los trabajadores más pobres a especialmente pesada para los trabajadores de ingresos más la cantidad relativamente pequeña de trabajadores de mayores bajos. Por último, las prestaciones de muchas de las reformas ingresos que están cubiertos por el sistema. El paso de un se pagan en la forma de renta vitalicia, lo cual tienen enormes sistema de pagos con cargo a los ingresos corrientes a un costos para los grupos desfavorecidos cuya esperanza de vida sistema de múltiples pilares con un importante componente de es baja, puesto que las primas (basadas en la esperanza de financiamiento con fondos propios puede reducir las vida promedio del conjunto de la población) son superiores a transferencias regresivas y aumentar la equidad entre los la tasa matemática equitativa para estos grupos. Las rentas trabajadores a los cuales cubre (Figura 3). Pero un aspecto vitalicias también pueden introducir riesgos de pérdida por crucial es mantener un pequeño componente de cobertura concepto de intereses, puesto que el monto de la pensión de conjunta de riesgos: si bien los sistemas de mancomunación jubilación de un afiliado dependerá de la tasa de interés real de riesgos mal administrados son perjudiciales para la al momento en que se adquiere la renta vitalicia. Estos equidad, este componente será positivo para la equidad si factores pueden aumentar el costo y el riesgo relativo del funciona bien y además contiene una función explícita de nuevo pilar financiado con fondos propios si se compara con prevención de la pobreza. Por temor a que se preste para el otros instrumentos formales e informales disponibles para abuso, muchos países de América Latina han condicionado la asegurar una jubilación adecuada, lo que tal vez explique por elegibilidad para recibir la pensión mínima (el pilar que qué, pese a los mayores incentivos incorporados por las pretende prevenir la pobreza) a los aportes a las cuentas de reformas, una gran cantidad de trabajadores de América ahorro individuales en lugar de separar ambos pilares, como Latina sigue ignorando los sistemas de pensión formales. lo indican los aspectos económicos de los seguros. En la medida en que el financiamiento de los esquemas de Los trabajadores prefieren que sea el Estado quien cobertura conjunta sea con cargo a la tributación general, lo provea una herramienta de lucha contra la pobreza. En anterior puede perpetuar las transferencias regresivas desde esencia, la mayoría de las reformas han dividido en dos la aquellos que no tienen cobertura a aquellos que sí la tienen. función de proveedor de pensiones del Estado. Una es la de II. ¿Porqué no ha aumentado la cobertura? proveer (o regular) un instrumento de ahorro a través de cuentas de ahorro individuales y la otra es la de crear un Figura 2 vehículo de lucha contra la pobreza a través de un mecanismo de cobertura conjunta de riesgos (en la forma de garantizar pensiones mínimas y pensiones de asistencia social, por ejemplo). En Chile, el comportamiento en materia de aportes indica que los trabajadores quieren que el Estado provea un seguro contra la pobreza en la vejez. En efecto, los trabajadores suelen aportar justo lo necesario para cumplir con los requisitos indispensables para recibir una pensión mínima. Lo anterior se observa entre trabajadores que ganan ingresos promedio y también más altos (quienes tienen menos probabilidades de ser pobres en su vejez), lo que apunta hacia una preferencia por instrumentos estatales para cubrir el riesgo de pobreza por sobre el ahorro forzoso para uniformar el consumo. En este sentido, es posible que las autoridades puedan no haber advertido la importancia de esta preferencia para el comportamiento en materia de aportes y 2 para los incentivos para participar en el sistema de pensiones este punto de manera muy general, el costo de proveer formal. pensiones iguales e indexadas al sueldo mínimo a todos los ciudadanos mayores de 65 años (independientemente de su Los trabajadores toman decisiones racionales en cuanto a historial de aportes o ingresos) habitualmente es comparable al nivel de transferencias que actualmente destinan los asegurarse una jubilación adecuada. Si los sistemas de estados para subsidiar las pensiones públicas (Figura 6). pensiones reformados no son capaces de mejorar la situación de los trabajadores, éstos pueden decidir racionalmente que se Este ejemplo no pretende propugnar que las pensiones abstendrán de hacer aportes. También pueden ser adversos al destinadas a prevenir la pobreza deban fijarse en el mismo riesgo en materia de políticas económicas inherente incluso a nivel que los salarios mínimos. De hecho, esto sería un fuerte los sistemas de pensiones públicas administrados por el sector desincentivo para el ahorro privado de los trabajadores dado privado, de los cuales la crisis argentina es un recordatorio la típica distribución del salario en América Latina. El inequívoco. La enorme inversión en bonos públicos aumenta ejemplo simplemente sirve para abordar un aspecto fiscal la vulnerabilidad de los fondos de pensión ante cualquier inquietante que las autoridades suelen enfrentar cuando problema fiscal y al riesgo de incumplimiento. intentan determinar el tamaño preciso de su pilar destinado a prevenir la pobreza. Se trata entonces de simulaciones de costos de lo que podría ser el beneficio máximo (aquel que ¿Cómo mejorar los sistemas de pensiones de incluso contaría con el apoyo de los políticos decididamente América Latina? populistas como un nivel aceptable de pensiones mínimas en El criterio de múltiples pilares frente a la reforma del sistema su país) para llegar a estimaciones conservadoras del costo de pensiones se basa en la idea de que el gobierno cumple dos que tendría la reestructuración del pilar de la cobertura roles fundamentales en el tema de promover la seguridad de conjunta en una forma diferente. Conforme a este espíritu, las ingresos en la vejez: 1) impedir la pobreza en la vejez y 2) simulaciones también indexan generosamente el beneficio facilitar la normalización del consumo para prepararse para el mínimo a los salarios actuales. La indexación de los riesgo de perder la capacidad de generar ingresos, la que beneficios a la inflación o a una combinación de precios y aumenta con el envejecimiento. A medida que aumentan las salarios puede generar considerables ahorros en los costos. esperanzas de vida, la pérdida de la capacidad de generar ingresos en la vejez es cada vez más frecuente en América Si nos proyectamos algo más hacia el futuro, ciertamente la Latina. Por lo tanto, los mecanismos de ahorro son mejores mayor esperanza de vida aumenta el costo de estas políticas que la cobertura conjunta para uniformar el consumo. Por el tan generosas. Sin embargo, algunas alternativas posibles contrario, la mancomunidad de riesgos es eficaz en función de para contener los costos serían reducir el beneficio universal los costos para pérdidas relativamente raras. Sin embargo, en o hacer que el beneficio disponible en edades más avanzadas vista del desarrollo económico, la incidencia de la pobreza en sea acorde con la longevidad, ya sea aplicado como tributo la vejez debería ser cada vez menos frecuente. Por lo tanto, los en la fuente para obtener recursos de los que están en mejor estados todavía tienen que cumplir una función en materia de situación o focalizado en los pobres. garantizar la cobertura conjunta de los riesgos: proveer seguridad contra lo que debería ser una pérdida relativamente Mucho se puede hacer para mejorar estos cálculos de costos rara y que consistiría en la incidencia de la pobreza en la en un estudio de opciones viables específico para un vejez. determinado país. Los costos proyectados no toman en cuenta: (i) la porción de las actuales transferencias a los 1. Mejoramiento de la prevención de la pobreza en la vejez ancianos que siguen financiando los costos de transición de La mayoría de los países de América Latina tienen a su la introducción de las cuentas de jubilación individuales, (ii) alcance un componente de cobertura conjunto del riesgo bien el costo de excluir a aquellos trabajadores de los beneficios administrado para mitigar la pobreza en la vejez. Para ilustrar que no tengan un historial de aportes, (iii) los ingresos que el Estado podría Figuras 3A y 3B "recuperar" en caso de fijar un impuesto adicional a los pagos de pensiones para los trabajadores que ganen más de cierto nivel de ingresos o s i m p l e m e n t e imponiendo tributos al beneficio univer- sal fijo, (iv) los c o s t o s administrativos de una comprobación de medios de vida 3 para poder focalizar de manera eficiente un beneficio en los Conclusión ancianos pobres y (v) los costos de la corrupción y de las filtraciones hacia los que no son pobres, aspectos que deben El proceso de reforma de las pensiones en América Latina tenerse en mente considerando la trayectoria de la está aún en marcha, pero ya arroja enseñanzas importantes: administración pública de las pensiones en la región. Cada una de estas consideraciones puede cambiar 1. Es necesario prestar más atención al pilar destinado a considerablemente los costos proyectados de los beneficios prevenir la pobreza. La función que debe cumplir el Estado destinados a prevenir la pobreza y deberían examinarse en este sentido se torna más importante con el desarrollo cuidadosamente en los análisis específicos de cada país. económico: en la medida en que disminuye la probabilidad de la pobreza en la vejez, la mancomunación de este riesgo se 2. Mejoramiento del componente de ahorro torna más pertinente y factible de costear. Esta cobertura, que Un mecanismo que se ha defendido aduciendo que aumenta resulta fundamental para garantizar una adecuada seguridad la cobertura consiste en obligar a los trabajadores a participar del ingreso en la vejez, no será proporcionada por los en el componente de ahorro a fin de tener derecho a recibir mercados de seguros privados. los beneficios. Sin embargo, la información disponible indica que el ahorro obligatorio no aumenta la cobertura, a menos 2. El pilar del reemplazo de los ingresos durante la vejez debe que los instrumentos disponibles par tal fin sean lo ser el ahorro individual. Para la mayoría de los trabajadores, suficientemente atractivos. Más aún, un beneficio mínimo los sistemas de ahorro no deberían incluir la redistribución de casi universal solucionaría en gran medida el problema de la los beneficios o la cobertura conjunta del riesgo entre las cobertura, al menos en lo que respecta al riesgo de caer en distintas generaciones. condiciones de pobreza en la vejez. 3. No siempre se necesitan sistemas de ahorro obligatorios, Sin embargo, el ahorro obligatorio puede ser conveniente pero podrían servir a la hora de transitar desde sistemas para: 1) mitigar el riesgo subjetivo inherente a los demasiado generosos de pagos con cargo a los ingresos mecanismos de cobertura conjunta del riesgo, 2) asegurar el corrientes y para darle un impulso inicial a los mercados de apoyo político a la hora de transitar desde un régimen de pago capitales y seguros. con cargo a los ingresos corrientes y 3) proteger la "industria incipiente" de la administración financiera privada para el 4. Los países que aplican sistemas de ahorro obligatorio ahorro a largo plazo. Pero cada uno de estos motivos también deben disminuir los costos que éstos implican para los indica que los componentes obligatorios del ahorro deben ser afiliados a través de una mayor competencia entre las reducidos o ir disminuyendo con el tiempo. El riesgo administradoras de fondos de pensiones. Lo anterior subjetivo puede combatirse con un ahorro obligatorio mucho desembocaría en alternativas de ahorro más atractivas para menor del que actualmente mantienen los países de América los trabajadores, mientras que la mayoría de las demás Latina y la experiencia ha demostrado desde hace mucho los soluciones parecen ser ineficaces. peligros de ayudar a las industrias incipientes por un tiempo demasiado prolongado. Con el tiempo, las obligaciones Al re-estructurar de manera profunda los sistemas de combinadas con industrias dedicadas desembocan en la pensiones abultados y poco equitativos, las reformas concentración del mercado y afectan el bienestar, negando a estructurales aplicadas en América Latina y el Caribe los trabajadores los beneficios de la privatización. Es representan un importante paso adelante para el conjunto de preferible que exista más competencia basada en el la región. Las posibilidades para mejorar tanto el diseño como desempeño. el funcionamiento de los nuevos sistemas son múltiples, pero en lugar de apurarse a interrumpir las reformas, los esfuerzos Se necesitan medidas para mejorar la eficacia del ahorro de las autoridades deben estar orientadas a realizar detalladas obligatorio, las cuales evaluaciones de estas reformas y sustentarse en ellas. · Reduzcan los costos administrativos y las comisiones; Notas · Mejoren la gestión del riesgo en el ahorro para reducir la volatilidad; y En Bogotá se realizó una conferencia entre el 22 y el 23 de · Disminuyan los aportes de los pobres y jóvenes para junio de 2004, cuyo detalles se pueden encontrar en incentivar su participación. www.worldbank.org/lacpensionsconf Es preferible que el ahorro voluntario ocupe un lugar cada Sobre los autores vez más importante en la normalización del consumo. Los estados deberían aumentar las alternativas del ahorro Indermit S. Gill es un asesor económico de la oficina del voluntario y asegurar que incluso los trabajadores de bajos Vice-Presidente, Reducción de Pobreza y Gestión ingresos puedan aprovechar los incentivos tributarios para el Económica. Todd Pubatch es un Junior Professional Associ- ahorro a través de sistemas innovadores como aportes de ate en la misma oficina. Truman G. Packard es economista contrapartida o créditos por la renta devengada. principal en el Departamento de Desarrollo Humano de la Región de América Latina y el Caribe. 4