DOCUMENTO PARA DISCUSIÓN DEL BANCO MUNDIAL NUMERO 381 S Temas de debate: W D P38I investigaciones en curso WDP381 SPANISH Instrumentos de Nlercado para la Política Ambiental en América Latina v el Caribe ¡ (1 ( ,iW11es (le' Q/1('e PaL{t>s RÚhan1.1. Huber Ja( 1 Ruiíct,iib(ee/ Ro;ia/Jo Seró~(t (/' .1 Io11(1 Documentos para Discusión del Banco Mundial Publicados Recientemente No. 330 China: Issues and Options in Greenhouse Gas Emissions Control. Edited by Todd M. Johnson, Junfeng Li, Zhongxiao Jiang, and Robert P. Taylor No. 331 Case Studies in War-to-Peace Transition: The Demobilization and Reintegration of Ex-Combatants in Ethiopia, Namibia, and Uganda. Nat J. Colletta, Markus Kostner, Ingo Wiederhofer, with the assistance of Emilio Mondo, Taimi Sitari, and Tadesse A. Woldu No. 333 Participation in Practice: The Experience of the World Bank and Other Stakeholders. Edited by Jennifer Rietbergen- McCracken No. 334 Managing Price Risk in the Pakistan Wheat Market. Rashid Faruqee and Jonathan R. Coleman No. 335 Policy Optionsfor Reform of Chinese State-Owned Enterprises. Edited by Harry G. Broadman No. 336 Targeted Credit Programs and Rural Poverty in Bangladesh. Shahidur Khandker and Osman H. Chowdhury No. 337 The Role of Family Planning and Targeted Credit Programs in Demographic Change in Bangladesh. Shahidur R. Khand- ker and M. Abdul Latif No. 338 Cost Sharing in the Social Sectors of Sub-Saharan Africa: Impact on the Poor. Arvil Van Adams and Teresa Hartnett No. 339 Public and Private Roles in Health: Theory and Financing Patterns. Philip Musgrove No. 340 Developing the Nonfarm Sector in Bangladesh: Lessonsfrom Other Asian Countries. Shahid Yusuf and Praveen Kumar No. 341 Beyond Privatization: The Second Wave of Telecommunications Reforms in Mexico. Bjórn Wellenius and Gregory Staple No. 342 Economic Integration and Trade Liberalization in Southern Africa: Is There a Rolefor South Africa? Merle Holden No. 343 Financing Private Infrastructure in Developing Countries. David Ferreira and Karman Khatami No. 344 Transport and the Village: Findingsfrom Africanu Village-Level Travel and Transport Surveys and Related Studies. lan Barwell No. 345 On the Road to EU Accession: Financial Sector Development in Central Europe. Michael S. Borish, Wei Ding, and Michel Noél No. 346 Structural Aspects of Manufacturing in Sub-Saharan Africa: Findingsfrom a Seven Country Enterprise Survey. Tyler Biggs and Pradeep Srivastava No. 347 Health Reform in Africa: Lessonsfrom Sierra Leone. Bruce Siegel, David Peters, and Sheku Kamara No. 348 Did External Barriers Cause the Marginalization of Sub-Saharan Africa in World Trade? Azita Amjadi Ulrich Reincke, and Alexander J. Yeats No. 349 Surveillance of Agricultural Price and Trade Policy in Latin Anmerica during Major Policy Reforms. Alberto Valdés No. 350 Who Benefitsfrom Public Education Spending in Malawi: Resultsfrom the Recent Education Reform. Florencia Castro- Leal No. 351 From Universal Food Subsidies to a Self-Targeted Program: A Case Study in Tunisian Reforni. Laura Tuck and Kathy Lindert No. 352 China's Urban Transport Development Strategy: Proceedings of a Symposium in Beijing, November 8-10,1995. Edited by Stephen Stares and Liu Zhi No. 353 Telecommunications Policiesfor Sub-Saharan Africa. Mohammad A. Mustafa, Bruce Laidlaw, and Mark Brand No. 354 Saving across the World: Puzzles and Policies. Klaus Schmidt-Hebbel and Luis Servén No. 355 Agriculture and German Reunificationi. Ulrich E. Koester and Karen M. Brooks No. 356 Evaluating Health Projects: Lessonsfrom the Literature. Susan Stout, Alison Evans, Janet Nassim, and Laura Raney, with substantial contributions from Rudolpho Bulatao, Varun Gauri, and Timothy Johnston No. 357 Innovations and Risk Taking: The Engine of Reform in Local Government in Latin America and the Caribbean. Tim Campbell No. 358 China's Non-Bank Financial Institutions:Trust and Investment Companies. Anjali Kumar, Nicholas Lardy, William Albrecht, Terry Chuppe, Susan Selwyn, Paula Perttunen, and Tao Zhang No. 359 The Demandfor Oil Products in Developing Countries. Dermot Gately and Shane S. Streifel No. 360 Preventing Banking Sector Distress and Crises in Latin America: Proceedings of a Conference held in Washington, D.C., April 15-16, 1996. Edited by Suman K. Bery and Valeriano F. Garcia No. 361 China: Power Sector Regulation in a Socialist Market Econonmy. Edited by Shao Shiwei, Lu Zhengyong, Norreddine Berrah, Bernard Tenenbaum, and Zhao Jianping No. 362 The Regulation of Non-Bank Finanicial Institutions: The United States, the European Union, and Other Countries. Edited by Anjali Kumar with contributions by Terry Chuppe and Paula Perttunen No. 363 Fostering Sustainable Dezvelopnient: The Sector lnvestnient Program. Nwanze Okidegbe (La lista continúa en el interior de la contraportada) DOCUMENTO PARA DISCUSIÓN DEL BANCO MUNDIAL NUMERO 381 S Instrumentos de Mercado para la Política Ambiental en América Latina y el Caribe Lecciones de Once Países Richard M. Huber Jack Ruitenbeek Ronaldo Serba da Motta El Banco Mundial Washington, D.C. Copyright C 1998 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera impresión en español: noviembre de 1998 Primera impresión en inglés: noviembre de 1998 Los Documentos para discusión se publican con el objeto de comunicar a la brevedad posible los resultados de los estudios del Banco Mundial a los que se ocupan del desarrollo. En consecuencia, este documento no ha sido preparado de conformidad con los procedimientos apropiados en el caso de los textos impresos oficiales y el Banco no se responsabiliza por los errores que pueda contener. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen enteramente al autor o autores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco al Directorio Ejec- utivo o a los países representados en él. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener. 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La autorización para reproducir partes del texto que se uti- lizarán para fines docentes se otorga a través del Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts 01923, EE.UU. ISSN: 0259-210X Caratula ilustrada por Beni Chibber-Rao, Banco Mundial. Richard M. Huber es especialista ambiental en la Unidad de Manejo de Desarollo Sostenible de Latino América y el Caribe en el Banco Muncial. Jack Ruitenbeek es president de H.J. Ruitenbeek Resource Consulting Limited en Gabriola, Canadá. Ronaldo Seróa da Motta es coordinador de estudios ambientales del Instituto de Investigación de Economía Aplicada y profesor de Economía Ambiental de la Universidad de Santa Ursula en Río de Janeiro, Brasil. La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edición en inglés de esta publicación de la manera siguiente: Huber, Richard M., 1954- [Market-based instruments for environmental policymaking in Latin America and the Caribbean. Spanish] Instrumentos de mercado para la política ambiental en América Latina y el Caribe: lecciones de once países / Richard M. Huber, Jack Ruitenbeek, Ronaldo Seroa da Motta. p. cm. - (Documento para discusión del Banco Mundial; no. 381S) Summary in English. Includes bibliographical references. ISBN 0-82134150-2 1. Environmental policy-Economic aspects-Latin America. 2. Environmental policy-Economic aspects-Caribbean Area. 3. Environmental economics-Latin America. 4. Environmental economics-Caribbean Area. I. Ruitenbeek, H. Jack. II. Motta, Ronaldo Seróa da. III. Title. IV. Series: Documentos para discussión del Banco Mundial; 381S. GE190.L29H8318 1998 363.7'0098-DC21 97-44945 CIP Indice Prefacio .......................................................................... vii Reconocimientos .................................................................... viii Extracto ......................................................................................................x Abreviaciones y Acrónimos ........................................................................................Xi Resumen .......................................................................................................1 Summary ........................................................................... 4 1. Introducción .................................................................... 7 Antecedentes ..................................................................................................................7 El Desafio Urbano .................................................................... .......8 Alcances.................................................................... .............10 2. Regulaciones, Instrumentos de Mercado, y Políticas Macroeconómicas ....................... 11 Regulaciones e Instrumentos de Mercado - Un Marco General .........................................1 1 Metas de los Instrumentos de Mercado ...............................................................................................1 2 Ejemplos de Instrumentos de Mercado ...............................................................................................13 Lecciones e Implicancias de los Instrumentos de Mercado .............................................1 8 Nexos de Política Macroeconómica .................................................................................................1 9 3. Estructuras Institucionales en América Latina y el Caribe ................................ 23 La Sostenibilidad Institucional en Teoría ............................................................................................23 Desarrollo Institucional en América Latina y el Caribe ............................................... 24 Competencia e Incertidumbre .................................................................... 26 Resumen.................................................................... .............27 4. Instrumentos de Mercado en América Latina y el Caribe .................................. 29 Tarifas para la Recuperación de Costos .................................................................... ...........................30 Sistemas de Depósito-Devolución ..................................................................................................3 1 Cobros por el Uso de Recursos .................................................................... 3 1 Cobros por el Uso de Agua .................................................................... 3 2 Tributación Convencional .................................................................... 35 Instrumentos de Demanda Final .................................................................... 35 Resumen .................................................................... .................................................36 5. Consideraciones Adicionales para el Diseño de Instrumentos de Mercado ..................... 38 Distribución, Pobreza, e Incidencia Tributaria .........................................................................................38 Incentivos Perversos ..................................................................... 3 8 El Rol de los Permisos Comerciables ................................................................................................39 Destino de Rentas para Fines Específicos .............................................................................................4 1 Reparación Legal y Respaldo Público ...............................................................................................42 iii 6. Comentarios Finales ................................................. .......... 43 Anexo A: Resumenes de Experiencias Nacionales ........................................... 46 Bolivia ...................................... ..........................................46 Brasil ....................................................................... ............49 La Región del Caribe ...................................... ................................................... 54 Chile ...................................................................... .............59 Colombia ...................................... .........................................64 Ecuador ...................................... ..........................................67 Janaica ..................................................................... .............70 México ...................................... ...........................................73 Perú ...................................................................... ..............77 Venezuela ...................................... .........................................81 Anexo B:Buenos Aires Seminar Participants .............................................. 85 Bibliografía ....................................................................... 87 Cuadros Cuadro 1.1 El Camino a partir de Río 7 Cuadro 2.1 La Tributación Ambiental en la OCDE en la Década de 1980 11 Cuadro 2.2 Los Costos de Cumplimiento de las Firmas: Instrumentos de Mercado versus Medidas de Comando y Control 12 Cuadro 2.3 Rentas versus Incentivos: Un Ejemplo de los "Trade-Offs" 15 Cuadro 2.4 Regulaciones para la Calidad del Aire y del Agua en México 16 Cuadro 2.5 Nexos de Política Macroeconómica y Calidad Ambiental en México 18 Cuadro 2.6 Subsidios, Cargos por Emisión, e Instituciones: Lecciones de Rusia 21 Cuadro 3.1 La Sostenibilidad Institucional 24 Cuadro 3.2 Conflicto entre Instrumentos de Mercado y Prioridades Políticas en Argentina 28 Cuadro 4.1 Impuesto Ecológico al Valor Agregado en Brasil 36 Cuadro 5.1 Tributación Ambiental Progresiva en Bolivia 39 Cuadro 5.2 El Intercambio de Permisos de Contaminación del Aire en Chile 40 Tablas Tabla 1.1 El Costo de los Impactos en la Salud Debido a la Contaminación Urbana en América Latina 9 Tabla 2.1 Clasificación de los Instrumentos de Política Basados en la Descentralización y la Flexibilidad de la Toma de Decisiones Individuales 14 Tabla 2.2 Principales Nexos Ambientales de las Principales Políticas Económicas en la Actualidad en América Latina y el Caribe 19 Tabla 3.1 El Sector de Gestión Ambiental en América Latina y el Caribe 25 Tabla 4.1 Incentivos Crediticios y Tributarios 29 iv Tabla 4.2 Instrumentos de Mercado y Gestión de los Desechos Sólidos 30 Tabla 4.3 Cargos por al Usuario en América Latina y el Caribe 32 Tabla Al Instrumentos de Política Ambiental en Bolivia 48 Tabla A2 Cobros por el Uso de Recursos Naturales en Brasil 52 Tabla A3 Principales Instrumentos Utilizados en México para Lograr Mejoras Ambientales 75 El texto está basado en el análisis de los siguientes estudios sobre la experiencia a la fecha con instrumentos de mercado en América Latina y el Caribe y artículos relacionados, los cuales fueron componentes claves de este estudio: Belausteguigoitia, J.C., Contreras, H., y Guadarrama, L. 1995. "México: La Gestión Ambiental y el Uso de Instrumentos Económicos", Noviembre. Escobar, J. y Muñoz, J.A. 1996.* "Marco Regulatorio e Instrumentos de Mercado de la Política Ambiental en Bolivia", Septiembre. Huber, R.M. 1995. "Ecuador: Economic Instruments for Environmental Management in the Sectors of Water, Air, and Industrial Pollution and Solid Waste Disposal", August. Orlando, M.B. 1995. "Economic Instruments for Environmental Management Country Background Study: Venezuela", November. Persaud, B., Wright, M. and Benfleld, W. 1995. "Market Based Instruments for Urban Environmental Management: A Case Study of Jamaica", University of the West Indies Centre for Environment and Development: Kingston, Jamaica, December. Ramirez, J. and Cubillos, R. 1995. "Economic Instruments for Environmental Management in Latin America and the Caribbean: Colombia Country Background Paper", November. Ríos, M. 1995. "Economic Instruments for Environmental Management in Latin America and the Caribbean: Chile Country Background Paper", November. Ruitenbeek, H.J. and Sawyer, D. 1995. "Special Study Project on Institutional Structure and Economic Instruments for Urban Environmental Management in Latin America and the Caribbean: Barbados with Selected Comparisons to Jamaica, Trinidad & Tobago and LAC", November. Ruitenbeek, H.J., Seroa da Motta, R., and Huber, R.M. 1995. "Special Study Project on Institutional Structure and Economic Instruments for Urban Environmental Management in Latin America and the Caribbean: Phase 1 Background Paper", September. Seróa da Motta, R. 1996. "Applying Economic Incentives in a Context of Institutional Fragility: The Case of Latin America and Caribbean Environmental Management", February. Seroa da Motta, R. 1996. "Economic Instruments for Environmental Management in Latin America and the Caribbean: Brazil Background Paper", January. Tolmos, R. 1995. "Economic Instruments Country Background Study: Peru", November. vi Prefacio Uno de los más grandes desaflos, que los países en también, se identificó que la generación de información y desarrollo están enfrentando, es el de mejorar sus su intercambio son factores claves para promover la tasas de crecimiento económico y encontrar, al integración tanto intergubernamental como intragubernamental, así como la participación pública, lo mismo tiempo, la manera más costo-efectiva de que hace posible la eliminación de barreras legales y reducir los impactos negativos en su medio ambiente. políticas, así como, la consolidación de fortalezas La aproximación tradicional y más directa para institucionales. la gestión ambiental se basa en la imposición de El trabajo futuro deberá mirar más de cerca la restricciones, lineamientos, penalizaciones, y multas. valoración de los costos y beneficios de los diversos Pero este método de "comando y control" puede ser tipos de instrumentos de mercado en los diferentes dificil y costoso de implementar, supervisar y hacer contextos económicos, administrativos y políticos. Esto cumplir, especialmente en países con una capacidad nos proporcionará una dirección más clara, sobre cuáles institucional débil. son los instrumentos de mercado más apropiados, bajo La experiencia nos ha enseñado que el uso de las diferentes condiciones y objetivos de las políticas instrumentos de mercado, los cuales, en términos existentes. generales, proveen incentivos económicos que pueden Con el apoyo del Instituto de Desarrollo modificar conductas, puede ser una manera más efectiva Económico (IDE), el Banco Mundial ha llevado a cabo de alcanzar muchas metas ambientales. Aunque no son, tres talleres regionales (en 1995, 1997, y 1998), como necesariamente, menos costosos que los instrumentos de parte de una iniciativa más amplia sobre los comando y control, los instrumentos de mercado a instrumentos de mercado en América Latina y el Caribe, menudo rinden mejores resultados porque propician las y continuará auspiciando talleres nacionales en el poderosas motivaciones basadas en los costos y futuro. Asimismo se organizó un seminario vía internet beneficios que los individuos y las empresas enfrentan cuyo enfoque principal fue el fomentar una mayor en general. cooperación y coordinación regional en asuntos Este estudio de instrumentos de mercado, relativos al medio ambiente y los instrumentos de enfocado en 11 países de América Latina y el Caribe, se mercado, y proveer conocimientos más avanzados sobre encuentra en proceso de trabajo y es parte de un esfuerzo la estructura institucional, los instrumentos de mercado, mayor destinado a difundir conocimientos, compartir y la gestión eficiente de los recursos. experiencias y facilitar el desarrollo y el uso de los El propósito de esta estrategia de difusión instrumentos de mercado a través de toda la región. multifacética (de la cual este estudio es uno de sus Los resultados de la correspondientes elementos) es el de: investigaciones alcanzaron niveles que excedieron todas * ESTIMULAR ideas sobre cómo se puede nuestras expectativas. Los autores descubrieron que ya promover la incorporación de los instrumentos se ha desarrollado una amplia gama de instrumentos de de mercado dentro del disño de la política mercado que están siendo aplicada en la región, y que la ambiental.. mayoría de estos casos, representan auténticos esfuerzos para adaptar los instrumentos de mercado a las DEScUBRIR cn características económicas, sociales y culturales propias mtersectoriales, específicas a de cada país. Casos de instrumentos de mercado cada país, para el control costo-efectivo de la sumamente interesantes han sido reportados y, así, se ha contaminación y el cumplimiento voluntario. obtenido una visión más clara del estado actual en que * IDENTIFICAR programas e intervenciones se encuentra la aplicación de los instrumentos de costo-efectivas específicas que comprometan el mercado y los problemas que estos instrumentos están interés de la comunidad, los empresarios y el enfrentando. gobierno en mejorar la calidad del medio Se ha comprobado que para llevar a cabo ambiente. exitosamente el programa de los instrumentos de mercado es necesario hacerlo de formar gradual y flexible. Así Maritta Koch-Weser Directora Unidad Gerencial Sectorial Desarrollo Ambientalmente y Socialmente Sostenible Región de América Latina y el Caribe vi¡ Reconocimientos Los autores reconocen y agradecen los extensos institucionales, regulatorias, y de mercado comentarios de las personas que revisaron este para obtener un mejor entendimiento de los documento: Richard Ackermann, Adriana Bianchi, vínculos entre la estructura institucional y el Dan Biller, Norman Hicks, Magdolna Lovei, Kseniya control costo-efectivo de la contaminación. Lvovsky, Dennis Mahar, Sergio Margulis, Eugene D. McCarthy y Joachim von Amsberg. La Directora de Los principales resultados del seminario fueron: la Unidad Gerencial Sectorial de Desarrollo * El reconocimiento de que el uso de Ambientalmente y Socialmente Sostenible para instrumentos económicos está en el primer América Latina y el Caribe es Maritta Koch-Weser. lugar de la agenda ambiental en América Las opiniones o conclusiones expresadas en este Latina debido, principalmente, a los documento son sólo de los autores y no reflejan, limitados resultados obtenidos con las necesariamente, la posición del Banco Mundial o de medidas de comando y control, y a la sus agencias afiliadas. necesidad de generar rentas asignadas a fines específicos. La preparación de este informe se basó * Un claro entendimiento del estado actual de extensivamente en una serie de estudios nacionales y los problemas para poner en práctica artículos relacionados, iniciados a comienzos de instrumentos de mercado en algunos países 1995, así como enconsultas y aportes que fueron de América Latina y el Caribe. Muchos de recibidos durante dos talleres, uno en 1995 en los casos discutidos sobre instrumentos Miami, Florida con los autores de los estudios económicos, constituyeron buenos ejemplos nacionales, y otro en Buenos Aires, Argentina, 1997 de incentivos hechos a la medida para apoyado por el Instituto de Desarrollo Económico del adecuarse a las características económicas y Banco Mundial. En este último taller estuvieron culturales particualres a cada país. presentes funcionarios del Banco Mundial, oficiales * Una comprensión de que los instrumentos de los gobiemos, y representantes del sector privado, económicos son herramientas para solucionar la academia y las organizaciones no gubernamentales. problemas y no un fin en sí mismos. Por Los nombres de los participantes y la lista de los ejemplo, la experiencia de Chile con los estudios nacionales están contenidos en la Nota permisos transables de contaminanción del Bibliográfica. También se ha incorporado un anexo aire fue discutida como un instrumento para que contiene los resúmenes de los estudios solucionar los problemas metropolitanos de nacionales. contaminación del aire en Santiago, y no como un estudio de las políticas chilenas. * La buena planificación y diseño hicieron del Luego, otros participantes con experiencia en seminario en Argentina, en julio de 1997, un problemas de contaminación del aire, seminario enfocado y productivo: contribuyeron con sus puntos de vista, dentro * El seminario reunió a un grupo de de este contexto. También se llegó a un participantes altamente calificado con consenso, en cuanto a considerar a los experiencia en el uso de instrumentos de instrumentos económicos, no como un mercado y en trabajar con proyectos del reemplazo de las aproximaciones de comando Banco. Esto hizo posible un diálogo y control, sino como un complemento de la enriquecedor entre el personal del Banco, regulación directa. instituciones socias, y otros participantes . La confirmación de que el Banco, a través de dentro del contexto de experiencias su trabajo sectorial y económico, y de los compartidas. proyectos de asistencia técnica en la gestión * Los participantes pudieron proveer ejemplos ambiental, debería adoptar una posición de de buenas (y de otras no tan buenas) prácticas liderazgo en la promoción de instrumentos derivadas de la experiencia real. Esto económicos dentro del diseño de política permitió una transición fluida entre los ambiental en la Región. módulos y una buena interacción con otras . Una mayor comprensión de asuntos relativos personas - todos de la América Latina. al uso de instrumentos económicos, * El seminario se enfocó en el deseo expresado particularmente compartiendo las experiencias de los países latinoamericanos de los participantes y comparandolas con el comprometidos en llevar a cabo reformas uso de tales instrumentos en los países de la viii OCDE y de Asia. El seminario también Nuevos ejemplos tanto para Colombia como permitió que los participantes actualizaran para Ecuador fueron presentados. aquellos estudios nacionales pertinentes. ix Extracto Este documento resume una serie de estudios de país clave de los instrumentos de mercado, pero esto en sí sobre el uso de instrumentos de mercado y medidas mismo no conduce a una gestión ambiental exitosa. de "comando y control" para la gestión ambiental en Estas rentas deben ser canalizadas a las autoridades América Latina y el Caribe. Los instrumentos de locales de tal forma que ellas puedan construir la mercado pueden ser un medio importante para capacidad institucional requerida para implementar introducir mayor eficiencia a los mecanismos efectivamente instrumentos de mercado. Finalmente, existentes de comando y control. Sin embargo, el las agencias donantes internacionales están dispuestas alcance de los instrumentos de mercado debe estar a a recomendar soluciones propias de la OECD sin la par con la capacidad institucional de los países para considerar las condiciones institucionales locales, y el implementarlos. Las aproximaciones basadas en flujo de información respecto a los instrumentos de instrumentos de mercado que introducen reformas mercado ido mayormente desde el "Norte" hacia el graduales y flexibles tienen por lo tanto mayores "Sur". Este estudio busca compartir experiencias, posibilidades de tener éxito dentro del actual contexto éxitos, y dificultades en el uso de instrumentos de regional de cambios institucionales en marcha. La mercado por los países de la región, y promover un recaudación de rentas es con frecuencia una función diálogo benéfico "Sur-Sur" sobre estos asuntos. x Abreviaciones y Acrónimos DBO Demanda biológica de oxígeno CAC Comando y control CAR Corporación autónoma regional (Colombia) CNA Comisión Nacional del Agua (México) CO Monóxido de Carbono CO2 Dióxido de Carbono CONAM Consejo Nacional del Ambiente (Perú) CONAMA Comisión Nacional de Medio Ambiente (Chile) DMA Dirección Municipal Ambiental (Ecuador) EA Evaluación ambiental ECORAE Instituto Ecuatoriano para el Ecodesarrollo en la Región Amazónica CEE Comunidad Económica Europea EIA Evaluación de impacto ambiental PIB Producto Interno Bruto IBAMA Instituto Brasileño del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables IBDF Instituto Brasileño para el Desarrollo Forestal INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (Perú) INE Instituto Nacional de Ecología (México) ISO Organización Internacional de Normalización MARNR Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (Venezuela) MBI Instrumento de mercado MBR Reforma basada en el mercado MinAmbiente Ministerio del Ambiente (Colombia) MMA Ministerio del Ambiente y Amazonia Legal (Brasil) NAFTA Tratado de Libre Comercio de Norte América ONG Organización No Gubemamental NEP Ley 6938 sobre la Política Ambiental Nacional (Brasil) NO, Oxido de Nitrógeno NRCA Autoridad para la Conservación de los Recursos Naturales (Jamaica) NWC Comisión Nacional del Agua (Jamaica) OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OECD en inglés) NOM Norma Oficial Mexicana PM-l0 Material particulado fino (diámetro de hasta 10 micrones) PROFEPA Procuraduría Federal de Protección Ambiental (México) PROMAR Proyecto para el Manejo de Aguas Residuales y el Control de la Contaminación Costera (Perú) SEDAPAL Compañía de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (Perú) SEMA Secretaria Especial para el Ambiente (Brasil) SISNAMA Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Brasil) S02 Dióxido de Azufre SUDEPE Superintendencia de Desarrollo Pesquero (Brasil) PST Partículas suspendidas totales UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia, y la Cultura UNIDO Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial USEPA Agencia para la Protección Ambiental de los Estados Unidos xi Resumen En general, las políticas ambientales intentan reducir familiares basadas en "impuestos y subsidios" ásí la degradación ambiental al costo social más bajo como los mecanismos menos familiares basados en posible. Un medio clave para lograr ésto es, de algún derechos de propiedad comerciables. Todas estas modo, alinear los costos privados con los costos aproximaciones, en su propio estilo, intentan sociales de tal forma que las "externalidades" lleguen intemalizar los costos ambientales. a ser parte integral de la toma de decisiones. En No hay una definición standard particular de un muchos países los instrumentos de mercado están instrumento de mercado. La definición usada en este recibiendo una creciente atención con el fin de mejorar estudio se construye sobre el entendimiento la calidad ambiental. usualmente sostenido de que un instrumento de Las aproximaciones basadas en instrumentos de mercado debe, primero, intentar equiparar o alinear mercado comprenden una amplia gama de los costos privados con los costos sociales para mecanismos potenciales, y la literatura lista reducir las externalidades. La "fortaleza" particular de centenares de instrumentos particulares. En un de un instrumento de mercado entonces depende del extremo, ellos incluyen multas o sanciones que se grado de flexibilidad que un contaminador tiene para vinculan con las regulaciones tradicionales de lograr una meta ambiental determinada. Un "comando y control" (CAC). En otro extremo, ellos instrumento de mercado "débil" esencialmente dicta incluyen enfoques basados en el "laissez-faire" que mediante la regulación que tipo de proceso debe requieren la participación activa del consumidor o el usarse; el fracaso en el cumplimiento de la norma o litigio privado como formas de incentivos para regulación resulta en sanciones económicas. Un mejorar la gestión ambiental. Entre estos dos instrumento de mercado "sólido" permitiría que las extremos, es posible encontrar aproximaciones más fuerzas del mercado determinen la mejor manera de cumplir con una meta o norma determinada. La "flexibilidad" es operacionalizada si se ve como Los instrumentos de mercado equivalente al nivel de descentralización que ocurre al estan experimentando una mayor transferir las decisiones sociales (o públicas) al nivel nAmérica Latina privado (o individual). Así, un instrumento de aplicación en A"mercado sólido" descentraliza la toma de decisiones al extremo en que el contaminador o el usuario del e, recurso tiene un grado máximo de flexibilidad para i = ¡Eii .. * 1 seleccionar la opción de consumo o producción que S IE minimiza el costo social de lograr un nivel particular Sksidoaedos o o o e o de calidad ambiental. Una creencia usualmente sostenida es que los instrumentos de "mercado sólidos" son Es%uemas de despo.devldón e o o e o o o e o o o económicamente más eficientes y ambientalmente Cots e impuesos p d8S o o o o o o o o * * más efectivos que los instrumentos de "mercado débiles" y que las aproximaciones de comando y impJ foestal 8sta 0S 0 control. La literatura teórica muestra que, al proveer CaTospor ornxamnmacón O e O . incentivos para controlar la contaminación u otros npuesssalae doteónde daños ambientales, los instrumentos de mercado han meacines wa un ln e~ abaratado los costos privados de cumplimiento y R ~in oDnveal de o e e pueden proveer gran parte de las rentas necesitadas en impuespar un fin e~Pecw las arcas de los gobiemos locales. Estos factores han Permis ~e e O e 0 sido largamente responsables del entusiasmo inicial EJ~uedoelógc Crder * o e e por usar instrumentos de mercado. En la práctica, sin InstruDmenWbsde w dd * * * embargo, muchos países están encontrando que los o En aidon costos administrativos asociados con los o B* itrdu instrumentos de mercado pueden ser altos. Los requerimientos de monitoreo y las demás actividades para asegurar que las leyes son observadas son similares a aquellos requerimientos asociados con Debido a un número de razones, la implementación los instrumentos de comando y control. Asimismo, de instrumentos de mercado no proporcionará una pueden requerirse esfuerzos adicionales de rápida panacea para los problemas frecuentemente administración para abordar el diseño y los cambios asociados con los procedimientos de comando y institucionales surgidos a partir de la aplicación del control; los instrumentos de mercado también instrumento de mercado. El reconocimiento de esta requieren instituciones fuertes, legislación adecuada, y carga institucional adicional es uno de los temas un efectivo monitoreo y verificación del principales de este estudio. cumplimiento de la ley. Aunque hay un alcance El propósito principal de este trabajo es definido para la implementación cuidadosa y opcrtuna investigar el uso de instrumentos de mercado en el de ciaetos instrumentos de mercado, sin embargo, contexto de América Latina y el Caribe. La peisistirán limitaciones importantes en tres áreas. investigación cubre un grupo de once países Existen restricciones institucionales (Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, generalizadas a la implementación de instrumentos Ecuador, Jamaica, México, Perú, Trinidad y de mercado. La mayoria de los países estudiados Tobago, y Venezuela) y temas transectoriales tiene una legislación existente que establece (abastecimiento y extracción ilegal de agua, calidad instituciones ambientales y contempla el uso de de agua, calidad de aire, energía, gestión de desechos incentivos económicos en la gestión ambiental. En el sólidos y líquidos, sustancias tóxicas, ruido, y papel, por lo tanto, todo está listo para usar agricultura) dentro del ámbito urbano. instrumentos de mercado. En la realidad, sin embargo, las debilidades institucionales -tales como Hallazgos claves: instrumentos de déficit presupuestal, inexperiencia, jurisdicción o mercado existentes competencias poco claras, o la falta de voluntad La revisión reveló algunas conclusiones generales política- limitan la implementación efectiva de que se aplicaron a la muestra de países estudiados instrumentos de mercado. como un todo. La intensidad administrativa de los Ha habido una experimentación considerable instrumentos de mercado es alta. Los requerimientos con instrumentos de mercado en América Latina. En de monitoreo, los requerimientos de diseño legal, las todos los países investigados se han desarrollado y necesidades de consulta pública, y las necesidades de aplicado instrumentos de mercado a través de una recaudación o verificación del cumplimiento de la ley gama amplia de mecanismos. asociadas con la implementación de instrumentos de El papel histórico principal de los instrumentos mercado no siempre son marcadamente diferentes de de mercado en América Latina es generar rentas. En requerimientos y necesidades de las aproximaciones América Latina el impulso principal detrás del uso de estrictas de comando y control. Por lo tanto, los muchos de los instrumentos de mercado ha sido instrumentos de mercado no son un sustituto para generar rentas. Otros objetivos potenciales -tales instituciones débiles o para instrumentos de comando como la reducción de los impactos ambientales o la y control; inevitablemente se requiere de algunos mejora en el costo-efectividad de las regulaciones- elementos regulatorios; y una base institucional fuerte han sido pobremente enfatizados o no se han logrado. es un prerequisito para la implementación de La conciencia pública es baja y la incertidumbre instrumentos de mercado. es alta. La débil participación entre los sectores de la Las reformas basadas en el mercado pueden sociedad involucrados, mayormente heredada de estorbar o apoyar la implementación de regímenes autoritarios de décadas pasadas, pone una instrumentos de mercado. Las reformas limitación real a la rápida implementación de macroeconómicas tales como la liberalización del instrumentos de mercado complejos. comercio, la comercialización del sector público, y la reforma fiscal son características importantes de la Refutando un mito: ¿instrumentos de reciente experiencia latinoamericana. En algunos mercado o medidas de comando y casos, estas reformas del mercado proporcionan un control? ambiente económico que es apropiado para Un supuesto común con respecto a los instrumentos implementar instrumentos de mercado; este es de mercado es que ellos constituyen un sustituto para frecuentemente el caso donde la eliminación de los procedimientos regulatorios de comando y control subsidios hace que los costos privados estén mas obsoletos o ineficientes. Esta oportunidad de cercanos a los costos sociales. En otros casos, sin sustitución no es compartida en América Latina. embargo, los instrumentos de mercado pueden ser inconsistentes con reformas en marcha; la 2 desregulación frecuentemente relaja las regulaciones Defensa del consumidor. La defensa hecha por el necesarias para que operen los instrumentos de consumidor mediante medidas voluntarias y la mercado, y las reformas del sector público pueden presión pública (a veces vinculada a instrumentos limitar el grado de fortalecimiento institucional de responsabilidad voluntaria o formal) juega un requerido para que los instrumentos de mercado papel potencialmente critico como un instrumento de operen efectivamente. En cualquier caso, la falla en mercado en los países de América Latina. En un considerar los vínculos entre instrumentos de mayor grado, estos mecanismos son interpretados mercado y reformas de mercado inevitablemente como sustitutos para la capacidad institucional socava la implementación de instrumentos de históricamente débil. mercado. Enfasis futuro Asuntos relativos al diseño específico Debido a que el grupo de países y los temas de instrumentos de mercado y revisados no representaron una sección transversal oportunidades existentes completa al no cubrir todo América Latina y el La revisión también proporcionó conocimientos en Caribe, las conclusiones alcanzadas en este estudio cinco áreas específicas relativas al diseño. son mayormente sugerencias y no tanto Distribución, pobreza e incidencia tributaria. prescripciones definitivas. La experiencia con Las dimensiónes sociales de los instrumentos de instrumentos de mercado, sin embargo, apunta a mercado -expresadas a través de su naturaleza o algunas áreas importantes para un futuro trabajo. incidencia potencialmente regresiva- es una Primero, en algunas áreas los instrumentos de preocupación importante en América Latina, región mercado pueden ser un medio importante, si no el que tiene uno de los niveles más altos de desigualdad único, para introducir alguna eficiencia adicional a los en el mundo. instrumentos de comando y control existentes. El Incentivos perversos. Algunos de los alcance de los instrumentos de mercado debe, sin instrumentos de mercado revisados de hecho tuvieron embargo, equipararse con la capacidad institucional efectos perversos. Por ejemplo, mientras la intención para implementarlos. En este sentido, las de un cargo por contaminación de agua puede ser aproximaciones basadas en instrumentos de mercado reducir la contaminación, sin embargo, también que introducen reformas graduales y flexibles puede aumentar la contaminación si dicho cargo está probablemente serán más consistentes con los basado en las concentraciones del efluente. cambios institucionales en marcha. Permisos comerciables. Hay oportunidades para Segundo, mientras la tarea de recaudación de introducir permisos comerciables en América Latina; rentas de la aplicación de instrumentos de mercado ha una limitación importante para su implementación es sido resaltada, todavía existe una fuerte necesidad de encontrar una asignación inicial equitativa y un canalizar las rentas a las autoridades locales para régimen de intercambio (de los permisos) que es ayudarlas a construir la capacidad institucional consistente con los procesos locales de reforma del requerida. mercado. Finalmente, las agencias donantes intemacionales Destino específico de los fondos recaudados. El mayormente están dispuestas a recomendar las destinar las rentas provenientes de los instrumentos soluciones de la Organización para la Cooperación y de mercado específicamente para objetivos el Desarrollo Económico (OCDE) con poca ambientales explícitos está ganando fuerza en América consideración a los asuntos institucionales. A la fecha Latina. Los programas son más exitosos cuando (a) gran parte del flujo de información con respecto a los impuestos o incentivos están vinculados a los instrumentos de mercado ha sido del tipo "norte- mecanismos de recolección existentes, y (b) los sur". Se ha perdido una oportunidad importante para montos son puestos a disposición de las autoridades compartir experiencias de gestión ambiental entre los descentralizadas para programas ambientales o para el países latinoamericanos. Un mayor intercambio de fortalecimiento institucional. información en un dialogo "sur-sur" beneficiará a todas las partes. 3 Summary In general, environmental policies try to reduce Al 1 of th ese approaches, in their own fashion, environmental degradation at the lowest possible attempt to intemalize environmental costs. social cost. A key means for achieving this is to There is by no means a single standardized def- somehow align private costs with social costs in such inition of an MBI. The definition used in this study a way that "externalities" become part of builds on the commonly held understanding that an decisionmaking. Market-based instruments (MBIs) MBI must, foremost, attempt to align private costs are receiving increased attention in many countries as with social costs to reduce negative environmental a way to improve environmental quality. externalities. The particular strength of an MBI then MBI approaches span a wide range of potential depends on the degree offlexibility that a polluter has mechanisms, and the literature lists literally hundreds in achieving a given environmental target. A "weak" of individual instruments. At one extreme, they MBI essentially dictates through regulation the type include fines or sanctions that are linked to traditional of process that must be used; failure to comply results command-and-control (CAC) regulations. At the in economic sanctions. A "strong" MBI would allow other extreme, they include laissez-faire approaches market forces to determine the best way to meet a that depend on consumer advocacy or private given standard or goal. Flexibility is operationalized litigation to provide incentives for improving by equating it to the level of decentralization that environmental management. Between these extremes occurs in transferring social (or state) decisions to the are the more familiar tax-and-subsidy approaches as private (individual) level. A strong MBI thus well as less commonly used mechanisms that rely decentralizes decisionmaking to a degree that the on traded property ri ght s. polluter or resource user has a maximum amount of flexibility to select the production or consumption option that minimizes the social cost of achieving a Market-Based Instruments Are particular level of environmental quality. Gaining Wider Application A commonly held beliefis that strong MBIs are more economically efficient and environmentally 1- efective than weak MBI or CAC approaches. The theoretical literature shows that by providing incen- tives to control pollution or other environmental w ° 2 ' > ,! 'damages, MBIs have lower private compl iance costs and can provi de much-needed revenue f>r local Credit Subsidies * government coffirs. These fctors have been largely TaxfrariffRelief * * o o o responsible for the early enthusiasm for using MBIs. In practice, however, many countries are finding that Deposit-RefundSchemes * O-administrative costs associated with MBIs may WasteFeeandLevies * o o o - o o o * o actually be higher. Monitoring requirements and other enfDrcement activities characteristic of CAC ForestryTaxation *o * * measures still are necessary for MBIs, but additional Poilution Charges * * o o administration effirts may also be required to cope Eamarked Renewable with the design and institutional changes arising Resource Taxes *from MBI application. Recognition of this extra Earmarked Conventonai * * institutional burden is one of the main subjects of Tax Levy this study. Tradable Permis o * o The main purpose ofthis work is to investigate Eco-Labeling * - - * * the use of MBIs in the Latin American and Caribbean context. The investigation covers a panel Liabilitylnstruments * * of 11 countries (Barbados, Bolivia, Brazil, Chile, * IntPlace Colombia, Ecuador, Jamaica, Mexico, Peru, ___Beir____n__u_d_Trinidad and Tobago, and Venezuela) and a cross- section of issues (water supply and abstraction, 4 water quality, air quality, energy, solid and liquid public consultation needs, and enforcement or waste management, toxic substances, noise, and collection needs of MBIs are not always noticeably agriculture) within an urban setting. different from strict CAC approaches. MBIs are therefore not a substitute for weak institutions or for Key Findings: Existing Market-Based CAC; some regulatory elements are inevitably Instruments required, and a strong institutional base is a The review revealed some general conclusions that prerequisite to MBI implementation. applied to the sample of study countries as a whole. Market-based reforms (MBRs) may hinder or There has been substantial experimentation with help MBI implementation. Macroeconomic reforrns MBIs in Latin America and the Caribbean. MBIs such as trade liberalization, public sector commer- across a wide range of mechanisms have been cialization, and fiscal reform are key features of recent developed and applied in all of the countries experience in Latin America and the Caribbean. In investigated. some cases, these MBRs provide an economic The primary historical role of MBIs in the environment that is conducive to implementing region is to raise revenue. The major impetus behind MBls; this is most often the case where removal of using many of the MBIs in Latin America and the subsidies more closely aligns private costs with Caribbean has been to raise revenue. Other potential social costs. In other instances, however, MBIs may objectives-such as reduction of environmental be inconsistent with ongoing reforms; deregulation impacts or improving the cost-effectiveness of often strikes down regulations that are necessary for regulations-have been underemphasized or not MBIs to operate, and public sector reforms may limit attained. the amount of institutional strengthening that is Public awareness is low and uncertainty is required for MBIs to operate effectively. In either high. Weak participation among stakeholders, event, failure to take into account the linkages largely inherited from authoritarian regimes of past between MBIs and MBRs inevitably undermines decades, poses a real constraint to the rapid MBI implementation. implementation of complex MBI mechanisms. Specific Design Issues and Exploding a Myth: MBI or CAC? Opportunities A common assumption regarding MBIs is that they The review also provided insights into five form a ready substitute for outdated or inefficient specific design areas. CAC regulatory procedures. This substitution Distribution, poverty, and tax incidence. The opportunity is not shared in Latin America and the social dimensions of MBls-as expressed through Caribbean. For a number of reasons, the their potential ly regressive nature or implementation of MBIs will not provide a quick repercussions-is a significant concern in the panacea for the problems often associated with region, which has one of the highest levels of CAC procedures; MBIs also require strong inequality in the world. institutions, adequate legislation, and effective Perverse incentives. Some of the MBIs reviewed monitoring and enforcement. Although there is had demonstrably perverse effects. For example, while definite scope for careful and timely implementation the intent of a water pollution charge may be to of certain MBIs, significant constraints will persist in reduce pollution, it may increase pollution if it is three areas. based on effluent concentrations. Institutional constraints to MBI implementation Tradable permits. There are opportunities br remain pervasive. Most of the countries surveyed had introducing tradable permits in Latin America and the existing legislation that established Caribbean; a major constraint to their implementation environmental institutions and that provided for the is finding an equitable initial allocation and trading use of economic incentives in environmental regime that is consistent with local market reform management. On paper, therefore, everything is in processes. place to use MBIs. In reality, however, institutional Earmarking. Specifically earnarking revenues weakrrsses-such as undediunding, inexperience, from MBIs to explicit environmental objectives is unclear jurisdiction, or lack of political will-limit gaining increased favor in the region. The programs the effective implementation of MBIs. are most successful where (a) taxes or incentives are Administrative intensity of MBIs remains high. linked to existing collection mechanisms, and Monitoring requirements, legal design requirements, (b) arnounts are made available to decentralized 5 authcrities for envimonmental progiamming or lbr added efficiency to existing CAC mechanisms. The institutional strengthening. scope of the MBIs must, however, match the Advocacy. Consumner advocacy through voluntary institutional capacity to implement them. To this measures and public pressure (at times linked to extent, MBI approaches that introduce gradual and formal or voluntary liability instruments) plays a flexible reforms are more likely to be consistent potentially critical role as an MBI in Latin American with ongoing institutional changes. and Caribbean countries. To a large degree, these Second, while the revenue collection task of rnechanisms are interpreted as substitutes for MBIs has been highlighted, there still is a strong historically weak institutional capacity. need to channel revenues to local authorities to assist in building institutional capacity. Future Focus Finally, international donor agencies are most Because the countries and issues reviewed were not a prone to recommend OECD solutions with little complete cross-section of all Latin America and the regard to institutional issues; to date, most of the Caribbean, the conclusions drawn in this study are information flow regarding MBIs has been of a largely indicative rather than definitive prescriptions. "North-South" variety. An important opportunity The MBI experience does, however, point to has been missed to share environmental some important areas for future work. management experiences among countries in the First, in some areas MBIs can be an important region. Increased information sharing in a "South- means, if not the only one, for introducing some South" dialog will benefit all parties. 6 1. Introducción efluentes de desechos tóxicos y no tóxicos; (e) Antecedentes mejorar las condiciones de salud humana, lo que a la En 1989, la Organización para la Cooperación y el vez mejora la productividad económica y disminuye Desarrollo Económico (OCDE) identificó más de cien los costos del cuidado de la salud; y, (f) contribuyen tipos diferentes de 'instrumentos de mercado' en un a la sustentabilidad institucional mediante el apoyo a momento en que las políticas de gestión ambiental instituciones públicas costo-efectivas que colaboran recién estaban siendo contempladas en muchos países con el sector privado y las organizaciones no (OECD, 1989.) Ejemplos de estos incluyeron: gubernamentales. impuestos al empaquetado, impuestos y cargos a los Las revisiones más recientes hechas por la OCDE efluentes, subsidios de capital y operacionales, indican que muchos de estos también están ganando permisos comerciables, esquemas de depósito- espacio en países en vías de desarrollo (OECD, devolución, bonos de desempeño, instrumentos de 1991). El uso de instrumentos de mercado también responsabilidad, y muchos otros. Las experiencias ha sido endosado dentro de la Declaración de Río tempranas de los países de la OCDE mostraron que sobre el Ambiente y el Desarrollo en 1992 como un basarse en los instrumentos de mercado puede: (a) componente importante del desarrollo sostenible disminuir los costos de cumplimiento para la (Cuadro 1.1). industria; (b) disminuir las cargas administrativas Pero hay evidencia creciente de que, al igual que sobre el sector público; (c) mejorar las condiciones los procedimientos de "comando y control", los ambientales en la calidad del aire y del agua en el instrumentos de mercado encaran limitaciones - aún ámbito urbano; (d) disminuir las emisiones y los en los países desarrollados - por la limitada capacidad institucional para comprenderlos Cuadro 1.1 El Camino a partir de Río Las soluciones a los problemas ambientales requieren una mejora en la gestión del proceso de desarrollo, con un mayor énfasis en la intemalización de los costos ambientales. Los diseñadores de política enfrentan el desafio de identificar políticas y estrategias que hacen de interés económico para todos utilizar productos y servicios ambientalmente sanos. Los sistemas de incentivos y desincentivos basados en el mercado que motivan el comportamiento económico están emergiendo como métodos poderosos y costo-efectivos para lograr las metas ambientales. La internalización de los costos ambientales en el desarrollo sostenible, y el papel de los instrumentos económicos en este proceso, han llegado a estar sólidamente incorporados en los documentos surgidos a partir de la Cumbre de la Tierra en 1992: "Las autoridades nacionales deberían esforzarse en promover la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, tomando en cuenta la aproximación de que el contaminador debería, en principio, asumir el costo de la contaminación, con la debida consideración del interés público y sin distorsionar la inversión y el comercio internacional." - Principio 16, Declaración de Río, Naciones Unidas, 1992. "Los gobiernos están animados a aplicar instrumentos económicos y regulatorios ... para apoyar el principio que establece que quienes generan desperdicios pagan por su disposición final." - Capítulo 21, Agenda 21, Naciones Unidas, 1992. "Los países están animados a desarrollar incentivos fiscales, de política y otras medidas para fomentar importaciones ambientalmente sostenibles y productos locales con un bajo contenido de desperdicios o con un contenido degradable." - Programa de Acción sobre el Desarrollo Sostenible de Pequeños Estados Insulares en Vías de Desarrollo, Naciones Unidas, 1994. 7 adecuadamente (OECD, 1994a, 1994b; Scott, et al., La disminución de la calidad de vida en algunas 1995). Por lo tanto, muchos países están dando una ciudades ha dado lugar a que algunas personas mirada más cercana sobre como mejorar la aplicación argumenten que el proceso de urbanización debería en de los instrumentos de mercado. sí mismo ser desalentado. En un extremo, esto puede El propósito de este trabajo es revisar la implicar un enfoque laissez-faire completo que aplicación práctica de instrumentos de mercado en el permite una disminución en la calidad urbana al contexto de América Latina y el Caribe. Un grupo de extremo en que la gente es eventualmente empujada once países fue seleccionado - en el cual se incluyó a hacia afuera por la necesidad económica; esto ocurrió, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, por ejemplo, en Lagos y en algunas otras ciudades Ecuador, Jamaica, México, Perú, Trinidad y Tobago, donde la urbanización disminuyó por un breve y Venezuela - para investigar el uso actual de período en tanto los pobres de la ciudad se instrumentos de mercado en América Latina y el trasladaron a áreas rurales para escapar de la pobreza Caribe y para determinar si hay oportunidades o urbana. Pero para la mayoría, las presiones que restricciones particulares en su implementación. El conducen a la urbanización posiblemente persistirán estudio provee un aporte a los procesos planificadores aún en el próximo siglo, y el bienestar de los países de diversos países y proporciona un mecanismo para y las economías dependerá de la existencia de centros el intercambio de la información dentro de los países urbanos vibrantes. El desafio no es tanto impedir la de América Latina y el Caribe. urbanización, si no gestionarla de una forma que sea En cada país, dos o tres "áreas de alta prioridad" consistente con las metas del desarrollo sostenible del fueron seleccionadas. Estas fueron seleccionadas de país como un todo. una lista que incluyó temas tales como Muchos estudios han sido hechos acerca de la abastecimiento y extracción ilegal de agua, calidad de mejor forma de gestionar los problemas urbanos agua, energía, calidad de aire, gestión de desechos (Davey, 1993; Kingsley, et al., 1994; McGranahan y sólidos y líquidos (incluyendo sustancias tóxicas), Songsore, 1994; Leitmann, 1995). Tales estudios ruido, y agricultura urbana. Como habían límites al generalmente coinciden en que: número de países seleccionados y al número de temas . La pobreza urbana y la degradación abordados, muchas de las conclusiones y ambiental están fuertemente ligadas. El recomendaciones obtenidas en este trabajo deberían pobre paga más por los servicios considerarse como sugestivas en vez de definitivas y ambientales, tiene un acceso más limitado, y prescriptivas. frecuentemente vive en las áreas más peligrosas. El Desafío Urbano . La ubicación espacial proporciona Cerca del 50% de la población mundial vive en oportunidades y limitaciones importantes centros urbanos y, en la mayoría de las partes del para una adecuada gestión. La mundo, esta proporción está aumentando conforme la concentración de industrias puede facilitar el gente es atraída por las oportunidades y servicios control costo-efectivo de la contaminación, ofrecidos por tales centros. Pero la urbanización mientras que un sector informal altamente frecuentemente ha creado, tanto en países disperso puede ser mayormente desarrollados como en vías de desarrollo, un alza inmanejable.' concomitante en la congestión, el crimen, la pobreza . Las ciudades de altos ingresos tienen urbana y la degradación ambiental lo que ha problemas diferentes en comparación con bloqueado los mejores esfuerzos de los planificadores las ciudades de bajos ingresos. Todas las urbanos. Las respuestas a la degradación ambiental y ciudades están plagadas por contaminación social han sido diversas. Un pequeño número de del agua superficial y por la gestión ciudades está empezando a luchar sin tregua contra el inadecuada de los desechos sólidos. Los desafio que representa abordar la multiplicidad de problemas básicos de saneamiento son problemas urbanos. Otras intentan abordar los típicos de ciudades de bajos ingresos, problemas mediante soluciones parciales de bajo mientras que las ciudades de altos ingresos costo: los administradores de la ciudad de Jakarta recientemente anunciaron, por ejemplo, ' El trabajo recicnte, sin embargo, suglerc que cl tamaño y la prohibición de los triciclos motorizados altamente extensión relativa del sector informal disminuye con mayores contaminantes (pero altamente populares) para reducir niveles de ingreso (The World Bank, World Development Report la congestión y la contaminación. Muchas 1995, p.35); esto implica que las intervenciones para la gestión congstin y la ontainaión Muhas ambiental en algunos componentes de este sector pueden ser de jurisdicciones simplemente ignoran los problemas. menor prioridad. 8 tienen como altas prioridades la gestión de mercado, si van a ser implementados exitosamente, los desechos peligrosos y el control de la también deben ajustarse a las metas intemas de cada contaminación del aire. una de estas dimensiones. * La gestión ambiental es compleja y las En América Latina, la necesidad de un enfoque instituciones usualmente no están urbano llega a ser claro debido a los beneficios en sincronizadas. La superposición de salud que podrían derivarse de la disminución de la competencias y la falta de responsabilidad contaminación en áreas urbanas (Tabla 1.1). Los frecuentemente socavan los esfuerzos de estimados muestran claramente que (a) los problemas gestión. de contaminación urbana son una prioridad * Los problemas urbanos frecuentemente importante en la gestión ambiental; (b) los mayores tienen impactos que llegan más allá de las costos de salud por contaminación del agua indican áreas urbanas. Los requerimientos de que el saneamiento es todavía la principal prioridad recursos frecuentemente afectan las áreas ambiental; y (c) los problemas de contaminación del 'peri-urbanas' a través de sus impactos en el aire no pueden ser desconocidos. proceso o sobre la calidad ambiental en la Por lo tanto, un punto central en todos los medida que los centros urbanos toman sus estudios nacionales fue investigar el uso de recursos desde las áreas circundantes y instrumentos de mercado dentro de un contexto disponen sus desechos en estas áreas. urbano. Pero en muchos casos la revisión de Estas observaciones son simplemente una instrumentos de mercado también mostró que ellos sinopsis de un creciente reconocimiento del hecho estaban siendo aplicados en áreas que se relacionan que alcanzar la "sostenibilidad urbana" requerirá una con minería, petróleo, o con el desarrollo de recursos gestión concurrente del cambio económico, renovables. ambiental, social e institucional. Los instrumentos de Tabla 1.1 El Costo de los Impactos en la Salud Debido a la Contaminación Urbana en América Latina Costo Anual de los Impactos en la Salud (millones de US$) País Area Considerada por el Estimado Contaminación del Agua Contaminación del Aire Brasil Nacional 130-389 Sáo Paulo, Rio de Janeiro y Cubatáo - 2.4-3.5 Chile Santiago 96-149 100 Colombia Bogotá 16.9 4.9-15.6 Ecuador Pichincha, Guayas, y El Oro 133 Quito - 57 México Nacional 3,600 Ciudad de México - 1,077 Perú Nacional 500-1,000 -No disponible. Nota: Métodos similares fueron usados para calcularlos costos para diferentes países y ciudades. Los estimados están basados en el producto perdido o dejado de percibir por causa de los casos de morbilidad y mortalidad más los respectivos gastos de hospitalización. El estudio de cada país refleja las condiciones locales correspondientes a: (a) la cobertura regional consistente con la disponibilidad de información; (b) las funciones dosis-respuesta para correlacionar los niveles de contaminación con los impactos en salud; (c) las enfermedades de acuerdo a la incidencia más alta; (d) las tasas de descuento que reflejan la productividad local; y, (e) los niveles de ingreso local por el producto perdido. Fuente: Estimados por Seróa da Motta y Mendes 1995a, 1995b, 1996. 9 Alcances través del régimen de política La metodología general del proyecto consiste en usar macroeconómica, también es introducido en una aproximación con base en un caso de estudio que este capítulo. destaca las principales tendencias y desarrollos en la . El Capítulo 3, Marcos Institucionales en gestión de la calidad ambiental urbana. Dentro de América Latina y el Caribe, describe el áreas de alta prioridad, esto ayuda a identificar arreglo legislativo e institucional en los mecanismos regulatorios y de mercado potenciales mecanismos regulatorios y de mercado (por ejemplo, intervenciones en la política de precios) potenciales (por ejemplo, intervenciones en la que son social, ambiental y económicamente política de precios) que son social, ambiental benéficas (lo que a menudo se conoce como y económicamente benéficas (lo que a estrategias "gana-gana"). menudo se conoce como estrategias "gana- El alcance específico del trabajo es comparar-en gana").países estudiados. Las lecciones más el sector urbano - los diferentes métodos de gestión importantes son sacadas en un contexto de ambiental, centrándose en opciones que usan alguna promoción de la 'sostenibilidad forma de instrumento de mercado y, en donde sea institucional'. El tema clave de este capítulo posible, comparando estas opciones con las es que diversas limitaciones institucionales aproximaciones regulatorias altamente centralizadas. continuarán dificultando la implementación Un reto está representado por el hecho que la de cualquier forma de gestión ambiental: ya inadecuada capacidad institucional de implementar un sea que ésta se base en instrumentos de amplio rango de técnicas de gestión - en América comando y control o en instrumentos Latina y el Caribe así como en muchos países en vías económicos. de desarrollo - se convierte en una restricción para . El Capítulo 4, Instrumentos de Mercado en implementar reformas ambientalmente efectivas y América Latina y el Caribe, describe la económicamente eficientes. Por lo tanto, el estudio experiencia actual con instrumentos de afronta el reto mediante el análisis de los mercado en los casos de estudio. Demuestra requerimientos institucionales a la luz de las la experimentación relativamente amplia con restricciones asociadas con la inadecuada capacidad instrumentos de mercado, y su uso enfocado institucional. a la generación de rentas. También revela la Una audiencia clave para este trabajo está dada importancia de contar con instituciones por los practicantes involucrados en el diseño fuertes y reformas consistentes basadas en el institucional, así como los tomadores de decisiones mercado, para que los instrumentos de que trabajan dentro de tales instituciones en América mercado puedan ser implementados Latina y el Caribe. exitosamente. En todos los casos de estudio se han abordado . El Capítulo 5, Aspectos Adicionales para el algunos temas comunes, y se aplicó una metodología Diseño de Instrumentos de Mercado, aborda consistente para analizar las condiciones2 Este trabajo asuntos relacionados al diseño de resume e interpreta los resultados encontrados como instrumentos de mercado que frecuentemente sigue: surgen en la literatura teórica y que tienen El Capítilo 2, Regulaciones, Instrumentos dimensiones adicionales interesantes en el de Mercado y Políticas Macro, provee un contexto de América Latina y el Caribe. En marco general para investigar el uso de particular, este capítulo resume los hallazgos instrumentos de mercado en el contexto de relacionados con: (a) asuntos sociales América Latina y el Caribe. Los relacionados con la distribución, la pobreza, instrumentos de mercado son definidos y una y la carga tributaria; (b) el predominio de clasificación de las diferentes aproximaciones "incentivos perversos"; (c) el rol de los es proporcionada. El tema de vincular los permisos comerciables; (d) el rol que tiene el instrumentos de mercado con las reformas destinar a fines específicos los montos generales basadas en el sistema de mercado a recaudados por la aplicación de instrumentos de mercado; y, (e) el rol de la reparación legal a través de la defensa. 2 Los resumcncs ejecutivos de los cstudios dc caso de los paíscs * El Capítulo 6 proporciona los comentarios mencionados están anexados al final de cste rcporte. Los estudios finales relacionados con las principales dc caso complstos puodalCoodinador del Proyecto (Task lecciones extraídas de los estudios caso. Manager), Richard M. Huber (LA3EU). 10 2. Regulaciones, Instrumentos de Mercado, y Políticas Macroeconómicas Este capítulo provee un marco general para investigar "contaminador-pagador (o usuario-pagador) asigna el uso de instrumentos de mercado en el contexto de derechos que permiten la intemalización de costos América Latina y el Caribe. Los instrumentos de que normalmente no serian asumidos por el mercado son definidos y una clasificación de las contaminador o por el usuario del recurso diferentes aproximaciones es proporcionada. El tema ("extemalidades"). El principio precautorio de vincular los instrumentos de mercado con las proporciona un mecanismo para abordar la reformas generales del mercado a través del régimen incertidumbre de los impactos (Perrings, 1991; de política macroeconómica también se introduce O'Riordan and Cameron, 1995). aquí. Se han desarrollado y usado varios mecanismos para promover estos principios (Banco Asiático de Regulaciones e Instrumentos de Desarrollo, 1990a, 1990b, 1990c; Tietenberg, 1990; Mercado - Un Marco Erocal, 1991; Kreimer, et al., 1993; Bates, et al., General 1994). En un de extremo, ellos Hay un número de principios `UN INSTRUMENTO DE MERCADO SÓLIDO incluyen multas o sanciones económicos generales que descentraliza la toma de decisiones hasta el que se vinculan con las forman la filosofia precedente grado en que el contaminador o el usuario regulaciones tradicionales de para una estrategia económica y del recurso tiene un nivel máximo de "comando y control". En el ambientalmente sostenible. flexibilidad para seleccionar la opción de otro extremo, ellos incluyen Los dos principios enunciados producción o consumo que minimiza el costo enfoques "laissez-faire" los con mayor frecuencia son el social de obtener un nivel particular de cuales requieren que la defensa principio "'contaminador- calidad ambiental. " del consumidor o el litigio pagador" y el principio -Definición del estudio privado actúen como precautorio. El principio incentivos para mejorar la Cuadro 2.1 La Tributación Ambiental en la OCDE en la Década de 1980 El rol de los impuestos ambientales ha ido creciendo políticamente y económicamente. En la década de 1980 fue previsto por muchos observadores que una menor intervención del gobierno podría conducir a un papel más destacado de los instrumentos económicos, particularmente impuestos, al proveer incentivos para cambiar el comportamiento contaminador. Cuando los instrumentos de mercado fueron propuestos, frecuentemente fueron considerados como un sustituto potencial para las aproximaciones de comando y control. Además, frecuentemente ellos fueron presentados como poseedores de fuertes incentivos que podían, si adecuadamente estimados, ser aprovechados para lograr un nivel socialmente óptimo de disminución de la contaminación o de degradación ambiental. La experiencia dentro de la OCDE, sin embargo, muestra que ninguno de estos presuntos roles atribuidos a los instrumentos de mercado han sido ampliamente aplicados. "[las encuestas de la OCDE indican que...] el rol de los cargos ha sido extendido, aunque su capacidad para la generación de renta se ha mantenido como la función dominante.... Aunque un número creciente de esquemas de cargos tienen propósitos de incentivo, no existe mucha evidencia de que tales instrumentos reemplazarán la regulación directa en el proceso hacia la reducción de la intervención del gobierno." Fuente: OECD 1994b, 1995. IIl gestión ambiental. Entre estos extremos, encontramos contaminador se vería obligado a cumplir con las aproximaciones más familiares basadas en regulaciones para evitar las sanciones. "impuestos y subsidios" así como mecanismos menos familiares basados en derechos de propiedad Metas de los Instrumentos de Mercado comerciables. Todas estas aproximaciones, a su En principio, por lo tanto, hay un amplio rango de modo, intentan intemalizar los costos ambientales. métodos disponibles para intentar regular o gestionar No hay una definición standard particular de un la calidad ambiental urbana. Cada uno de estos instrumento de mercado. La definición usada en este intenta abordar una variedad de metas. estudio se construye sobre el entendimiento Una meta asociada con la toma de decisiones usualmente aceptado de que un instrumento de descentralizada se relaciona con el costo-efectividad. mercado debe, primero, intenta equiparar o alinear los La asimetría de la información, por ejemplo, costos privados con los costos sociales para reducir frecuentemente implica que las firmas privadas tengan las extemalidades (Panayotou, 1995). Dentro de esta mayores probabilidades que los gobiernos para definición, la "fortaleza" particular de un instrumento identificar los medios más costo-efectivos para lograr de mercado entonces depende del grado de un nivel determinado de control de la contaminación flexibilidad que un contaminador tiene para lograr un (Cuadro 2.2). Esto forma la base para el resultado meta ambiental determinada. Un instrumento de teórico común que establece - si uno se enfoca mercado "muy débil" esencialmente dicta mediante la enteramente en los costos privados - que las "formas regulación el tipo de proceso que debe usarse. El sólidas" de instrumentos de mercado son más costo- fracaso en el cumplimiento de la norma o regulación efectivas que sus contrapartes más débiles o que las resulta en sanciones económicas. Un instrumento de aproximaciones de comando y control (Tietenberg, mercado 'muy sólido' permitiría a las fuerzas del 1992). mercado determinar la mejor manera de cumplir con Otra meta fundamental de la mayoría de los una meta o norma determinada. sistemas reguladores ambientales es disminuir las La flexibilidad es operacionalizada igualándola externalidades. Las extemalidades existen donde el con el nivel de descentralización que ocurre al agente que toma la decisión de producción o transferir las decisiones sociales (o públicas) al nivel consumo no asume todos los costos o beneficios de privado (o individual). Un instrumento de "mercado esta decisión. Las extemalidades abundan en los sólido" descentraliza la toma de decisiones al extremo en que el contaminador o el usuario del recurso tiene un grado máximo de flexibilidad para seleccionar la Cuadro 2.2 Los Costos de opción de consumo o producción que minimiza el Cumplimiento de las Firmas: costo social de lograr un nivel particular de calidad Instrumentos de Mercado versus ambiental; el comportamiento maximizador de la Medidas de Comando y Control ganancia - o la utilidad - en este caso también genera Un estudio llevado a cabo por el sector industrial en el un resultado que implica el 'costo social más bajo'. Estado de Sáo Paulo revela que el uso de un presunto Este estudio se enfoca en el costo-efectividad de impuesto para materias orgánicas - para lograr un reducir las externalidades al momento de defmir cierto nivel de abatimiento de la contaminación total instrumentos de mercado. Esta interpretación en la principal cuenca fluvial del estado - puede reducir proporciona una oportunidad no sólo para intemalizar en 70% los costos totales de abatimiento privados los costos o beneficios de cualquier externalidad sino incurridos por el sector, comparados con un enfoque también permite la libertad de elección que permitirá tradicional de comando y control. Los costos ahorrados a los usuarios seleccionar una tecnología apropiada privadamente, estimados en un valor anual de para optimizar la calidad ambiental. aproximadamente US$ 6 millones, son pagados por las La Tabla 2.1 ilustra un amplio espectro de firmas en la forma de tributación por su contaminación instrumentos que podrían estar disponibles, de los residual. Aquel ingreso por impuestos puede ser cuales todos tienen implícita o explícitamente algún pequeño cuando se compara con otras fuentes de efecto de incentivo. Estos están comprendidos a lo ingreso fiscal, pero es una fuente de ingreso fiscal que largo de un continuo que va desde enfoques de puede usarse ya sea para otros propósitos (p. ej., comando y control muy estrictos hasta enfoques educación o cuidado de la salud) o para gastos descentralizados que se basan más en el mercado o en ambientales. mecanismos legales. Aún las regulaciones tradicionales de comando y control, con grandes multas, crean un efecto de incentivo porque el 12 temas ambientales. La contaminación dispuesta en incertidumbre científica al momento de diseñar una vía pluvial o marítima puede ser una solución de sistemas regulatorios; una meta de la intervención es bajo costo para la disposición de desechos desde el abordar la incertidumbre. Esto ha causado que punto de vista del contaminador, pero las firmas e algunos analistas (Lonergan, Ruitenbeek, y Dearden, individuos de la parte baja de la cuenca o en las zonas 1994) recomienden el uso de sobretasas para tratar costeras pueden sufrir las consecuencias a través de algunas de las incertidumbres vinculadas con el uso costos más altos por la pérdida de una producción de recursos ambientales en un sistema complejo. pesquera, mayores costos de tratamiento del agua, menores valores recreativos o la pérdida de fuentes Ejemplos de Instrumentos de Mercado críticas de abastecimiento de agua potable. La Dentro de la definición de instrumentos de mercado, mayoría de las estructuras de incentivos económicos hay un número de aproximaciones diferentes que intentan transferir parte de este costo hacia el podrían ser interpretadas como sistemas de individuo responsable de tal decisión. Una situación incentivos. similar podría existir con decisiones ambientalmente benéficas; una firma que limpia el agua que extrae y Monopolio del Sector Público luego descarga agua limpia después de usarla en su Los modelos tradicionales de monopolio del sector proceso intemo, de hecho, estaría creando una extemalidad positiva y, en tales casos, podría publico ha argumentado que una 'firma públca .' . . .ambientalmente amigable, que mira a todos los argumentarse que es óptimo proporcionar subsidios a niveles de producción, puede ser diseñada de tal tal firma en proporción directa al valor de este forma que todas sus decisiones de producción sean beneficio externo. Una tercera meta que muchos diseñadores de óptimas, incluyendo aquellas relacionadas con los pía tienene mente uanos diseñanounssem beneficios y los costos ambientales. En la teoría, no política tienen en mente cuando diseñan un sistema se requeriría ningún instrumento de mercado de incentivos económicos apropiado es aquella s euni ignisrmnod ecd asocideicntiv geercónómi rentappia esbaquella específico en tal caso. En la práctica, sin embargo, los asociada con la generación de rentas. Sin embargo, anlsa tíiaet enunta qu la ira hay trade-offs prácticos a considerar entre los efectos analistas tsplcamente encuentran que las finnas de generación de rentas y de incentivo. En principio, po y sería posible imponer un cargo muy alto que incentivo interno aún para cumplir sus propias sferíivaposible desaimonte uncargo muydal que normas y lineamientos ambientales (Seróa da Motta, efectivamente desaliente toda actividad que 1991). contamina. Los niveles de abatimiento serían muy altos en tal caso, pero ninguna renta sería generada. Sanciones Legales Estrictas Similarmente, cargos muy bajos generarían poca renta y generarían un bajo abatimiento porque no hay En la mayoría de los países las leyes ambientales incentivo para que las firmas reduzcan la contemplan - al menos en teoría - penas severas en el contaminación. Típicamente, la función caso que las regulaciones prescritas no sean "abatimiento-renta" es del tipo 'U invertida' que cumplidas. En la práctica, sin embargo, con maximiza la renta en algún nivel intermedio de frecuencia tales penas no son aplicadas debido a una abatimiento (Cuadro 2.3). Una decisión de política amplia variedad de limitaciones. Estas penas deberían debe ser hecha en ralación a cuánta renta adicional ser implementadas conjuntamente con procedimientos (más allá del máximo) estaría dispuesto a renunciar de menor confrontación para lograr que sean efectivas. un gobierno para generar niveles más altos de Estos problemas han sido abordados mediante abatimiento de la contaminación. La respuesta a esta diversos mecanismos. En Trinidad y Tobago, por pregunta de política debería estar relacionada con los ejemplo, el uso de un Tribunal Ambiental, junto con beneficios marginales de disminución de la un enfoque basado en la construcción de consensos y contaminación, pero es, de hecho, típicamente más estructuras voluntarias (basadas en incentivos) tienen una función de realidades presupuestarias del gobierno la ventaja de evitar un sistema adverso en donde sea que considera a tales impuestos como medios posible. Adicionalmente, en Trinidad y Tobago un convenientes para respaldar los esfuerzos de gestión requerimiento para el 'auto-monitoreo' disminuye ambiental. considerablemente los costos administrativos. Finalmente, los diseñadores de política continuamente se enfrentan con altos niveles de 13 Tabla 2.1 Clasificación de los Instrumentos de Política Basados en la Descentralización y la Flexibilidad de la Toma de Decisiones Individuales ------- Flexibilidad Mínima ------> <------ Flexibilidad Moderada ------> <------ Flexibilidad Máxima ------> <--- Máximo Involucramiento del Gobierno ----------> <---- Mayor Iniciativa Privada ---> <- Orientados al Control -> <--------------- Orientados al Mercado ----------------------------------- > <- Orientados al Litigio -> Regulaciones Cargos, Impuestos y Creación de Mercado Intervención en la Legislación por y Sanciones Derechos Demanda Final Responsabilidad Ejemplos Generales Normas: El Gobicrno Careos por Efluentes o al Pcrmisos Comerciables: El Clasificación del Legislación ºor restringc la naturaleza y cl Usuario: El Gobiemo cobra Gobierno cstablecc un Desempeño: El Gobiemo Responsabilidad: El monto de la contaminación un dcrecho a los sistema permisos apoya un programa dc contaminador o usuario dcl o del uso dcl recurso a los contaminadores comerciables dc etiquetado o de recurso es requerido por contaminadores individuales o usuarios del contaminación o de uso dc clasificación del ley a pagar cualquier daño individuaics o usuarios recurso sobre la base del recursos, subasta y desempeño en materia a los afectados. Las individuales dcl recurso. El monto de contaminación o distribuye permisos, y ambiental que requiere dc personas afectadas cumplimiento es del uso del recurso y dc la monitorca cl cumplimiento. la publicación de la obtiencn una reparación a monitorcado y sanciones naturaleza del ambiente Los contaminadores o información ambiental través del litigio y del efectuadas (multas, receptor. El derecho es usuarios de recursos sobre el producto de uso sistema judicial clausuras, suficientemente alto como intercambian permisos a final. El desempeño basado encarcelamiento) por cl para crear un incentivo precios de mercado no cn la adopción voluntaria incumplimiento. para reducir el impacto. regulados. dc la norma ISO 14000 (c.g. cero descarga de contaminantes, planes dc mitigación cnviados, adopción de tecnología para la prevención de la contaminación, políticas de reuso y reciclaje de desechos). Etiquetas ecológicas son adheridas a los productos 'ambientalmente amigables'. Ejemplos Específicos de Aplicación Urbana * normas de * cargos por no cumplir e expropiación basada en e etiquetado ccológico * compensación por contaminación con los niveles de el mercado para la del producto a ser daños • Licencias para la contaminación construcción, consumido en relación o responsabilidad dc realización de establecidos incluyendo "valores a problemas con los gerentes de empresas y actividades * regalías y compensación ambientales" materiales utilizados en autoridades económicas financiera por la . derechos de propiedad su fabricación. ambientales negligentes * restricciones al uso del explotación de recursos asignados a recursos e educación respecto al . bonos de desempeño a sucio naturales potencialmente reciclajc y el reuso largo plazo por peligros • Evaluaciones de * bonos de desempeño impactados por el . legislación exigiendo inciertos o potenciales Impacto Ambiental . impuestos que afectan cl desarrollo urbano que los productores en la construcción de (EIAs) uso de modos dc * sistemas dc depósito- publiquen información infraestructura • lincamientos transporte devolución para sobre la generación de . requerimientos de ambientales * impuestos para alentar desechos sólidos y desechos sólidos, "impacto neto cero` • Multas por derrames el reuso o cl reciclaje de peligrosos líquidos y tóxicos para la construcción de cn puertos subproductos (llantas, . pcrmisos comerciables l lista negra de industrias infraestructura. * Prohibiciones baterías) para derechos de contaminadoras aplicadas a materiales * cargos a los cfluentes de extracción dc agua y inaceptables para los fuentes fijas para emisiones dc servicios dc reducir los contaminación recolección de requerimientos de atmosférica desechos sólidos tratamiento corriente • cuotas por cl uso del abajo. agua * derechos por cl recojo dc desechos sólidos o cargos por cl uso del agua 14 7r357,070vde mercado ambientalmente efectivos pueden .m uy rr* renta. Cuadro 2.3 Rentas versus Incentivos: Un Ejemplo de los "Trade-Offs" Un medio de obtener renta adicional puede ser mediante un impuesto "basado en un incentivo", tal como un presunto impuesto, que está basado en los presuntos niveles de contaminación de contaminadores específicos. Para explorar la contribución potencial de tal cargo, se hizo una estimación de las rentas anuales si el cargo se aplicaba a la pequeña y mediana industria en Guyana. Se usaron modelos genéricos del tipo 'costos versus disminución de la contaminación' para estructuras industriales típicas, los cuales se aplicaron a las industrias en Guyana. Los bajos impuestos generan pocas rentas y una pequeña disminución de la contaminación. Los impuestos altos pueden lograr niveles más altos de disminución, pero ellos no necesariamente generan un monto grande de renta; los mayores niveles de impuestos crean un incentivo para reducir la contaminación y tampoco generarán mucha renta neta. Como se muestra abajo, lo máximo (suponiendo 100% de eficiencia en la recaudación) que podría ser recaudado mediante tal impuesto sobre la totalidad de la industria manufacturera de Guyana es aproximadamente US$187,000 anualmente. Las rentas anuales resultantes que provienen de un presunto impuesto, a diferentes niveles de disminución, se muestran más adelante. Es notable que en América Latina y el Caribe, como en muchos países de la OCDE, la generación de renta es frecuentemente una "meta" central de los instrumentos de mercado. Estos instrumentos generalmente no son usados para generar un 'óptimo social', que puede ser definido como aquel nivel de disminución en el cual los costos sociales marginales igualan a los beneficios sociales marginales. En el diagrama inferior, tal óptimo requeriría la estimación de los costos y beneficios para cada nivel de disminución: tal ejercicio típicamente va más allá de la capacidad institucional de muchas agencias ambientales gubernamentales. Reducción de la Contaminación versus Rentas Tributarias generadas por instrumentos de Mercado en Guyana 200 180 - D 160 0 140 120 i 100 :15 6 0 ~>40 20 o 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Nivel de Reducción (porcentaie) Fuente. E stmrados por Ruitenbeek (1 995). 15 Regulaciones, Multas, y Sanciones Tercero, surgen limitaciones financieras locales Las aproximaciones de comando y control porque la autoridad sobre las regulaciones centralizadas y basadas mayormente en lineamientos ambientales frecuentemente es delegada a los niveles regulatorios, permisos o licencias, tradicionalmente de gobierno (local) más bajos sin fuentes adecuadas han sido los mecanismos preferidos para controlar los de financiamiento para implementar y monitorear las impactos ambientales en áreas urbanas (Cuadro 2.4). regulaciones. Cuarto, frecuentemente existen normas Aunque Aunque técnicamente es simple imponer en conflicto cuando es el caso que departamentos o regulaciones con multas específicas por ministerios individuales han sido responsables del incumplimiento, los problemas asociados con su establecimiento de regulaciones ambientales dentro de implementación y la obtención de su cumplimiento sus propias jurisdicciones; la falta de coordinación son insuperables para muchos países en desarrollo. frecuentemente conduce a regulaciones que entran en Primero, el "lastre regulatorio" puede ocurrir conflicto o que se superponen entre si. Esto es más cuando el sistema regulatorio de aprobación, debido a pronunciado para asuntos relacionados con el agua que está sobrecargado, innecesariamente detiene debido a los numerosos usuarios o grupos de interés inversiones críticamente importantes y, al hacerlo así, involucrados en dicho recurso natural. Finalmente, actúa como un lastre en las posibilidades de existen conflictos de intereses dentro de los desarrollo económico. Segundo, la capacidad de programas de gobierno cuando la autoridad para la implementar regulaciones frecuentemente está implementación o la inversión recae en las agencias limitada a causa de recursos humanos inadecuados, o del gobierno. En estas circunstancias la de una infraestructura de soporte inadecuada tales autorregulación llega a ser problemática y rara vez hay como redes de monitoreo e infonnación ambiental. incentivos incorporados que aseguren su Cuadro 2.4 Regulaciones para la Calidad del Aire y del Agua en México El ejemplo más significativo de problemas ambientales crecientes está en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), la cual alberga a más de 30 mil compañías contaminadoras. Tres millones de vehículos circulan diariamente y 20 millones de personas residen en ella. La alta incidencia de contaminación atmosférica, así como también la mayor demanda de agua para uso residencial e industrial, pone en peligro el bienestar de un gran número de personas. Una creciente incidencia de afecciones pulmonares y gastroenteritis está ocurriendo. Los problemas ambientales en Ciudad de México no están restringidos al valle ya que 30% del agua usada viene desde lugares a más de 100 kilómetros de distancia. En otros casos, las descargas de aguas residuales son depositadas en tierras agrícolas lo que ocasiona el deterioro de calidad de las aguas subterráneas y de los productos agrícolas. Además de los altos niveles de contaminación atmosférica y de demanda por agua en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, el área fronteriza con los Estados Unidos presenta un problema generalizado de sustancias tóxicas y peligrosas. Esta área tiene un acelerado crecimiento industrial y poblacional asociado con las fábricas ensambladoras. A la fecha, las autoridades mexicanas han enfrentado los problemas de deterioro ambiental mediante la imposición de leyes y normas operacionales. La administración ambiental en México legalmente está basada en la Constitución y está detallada en la Ley General de Protección al Ambiente de 1988. Hay también varias leyes y regulaciones conexas, siendo la más importante la Ley de Aguas y la Regulación de Desechos Peligrosos. Los principales instrumentos derivados de las leyes mexicanas son las Normas Oficiales Mexicanas (NOMs). Estas normas dan lineamientos específicos para la calidad de recursos naturales y ambientales. Hay 33 Normas Oficiales Mexicanas sobre agua las que fijan las condiciones particulares de descarga de aguas residuales y de los límites permitidos de contaminantes emitidos en cada sector industrial. Con respecto a la contaminación atmosférica hay 18 Normas Oficiales Mexicanas: 5 para monitoreo, 5 para fuentes fijas y 8 para fuentes móviles. Las normas para desechos sólidos también han sido publicadas, al igual que las normas para mercancías peligrosas y el uso de los recursos naturales. Las autoridades requieren estudios de impacto ambiental y licencias de operación para varias actividades. Aparte de las Normas Oficiales Mexicanas, hay medidas de control seleccionas contra la contaminación del aire en Ciudad de México. La más importante es el programa "Hoy No Circula" que restringe la circulación de 20% de los vehículos de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. La verificación de las emisiones vehiculares es requerida por lo menos una vez al año. Los convertidores catalíticos han sido requeridos desde 1991. Fuente: Belausteguigoitia, et al. (1995). 16 cumplimiento. Especialmente este es un problema Creación de Mercado (Permisos y Depósito- con las instalaciones de infraestructura de uso común Devolución) (tales como caminos y puertos), las que son En un nivel más complejo, las aproximaciones típicamente una obligación del gobiemo. orientadas al mercado pueden incluir alguna forma de creación de mercado. El sistema más complejo Cargos e Impuestos (o Subsidios) al Usuario incluye permisos comerciables donde los derechos del Algunas de las oportunidades más grandes para una contaminador o usuario son asignados, de acuerdo a mejor gestión ambiental incluyen aquellas que un nivel total deseable de uso o de contaminación, y provienen del uso de instrumentos de mercado el cumplimiento es logrado por el intercambio de apropiados. La aplicación de estos mecanismos permisos. Una ventaja potencial de tales sistemas es típicamente tiene un número de metas. Primero, que ellos pueden reducir la burocracia y la efectos en la forma de incentivos, que proporcionan participación del gobierno en el proceso. Tal razones económicas para que los contaminadores o descentralización de la toma de decisiones es los usuarios de recursos ambientales disminuyan sus particularmente importante en economías con altas impactos, están reflejados en cargos al usuario por los tasas de crecimiento económico en donde el lastre servicios de infraestructura básica tales como regulatorio de otra manera podría ser un problema. saneamiento y abastecimiento de agua potable. Los Otra forma potencialmente importante de creación incentivos también pueden ser usados para afectar la de mercado involucra reformas en los derechos de elección entre los distintos modos de transporte: los propiedad que confieren alguna forma de derecho de impuestos ambientales sobre los combustibles propiedad (ya sea individual o conjunta) en áreas de pueden desalentar el uso privado del automóvil y, gran sensibilidad ambiental: esto requiere que consecuentemente, reducir la demanda por bienes cualquier entidad que emprenda el desarrollo de públicos complementarios tales como caminos. infraestructura (caminos u otros derechos de vía) en Segundo, las aproximaciones orientadas hacia el tales áreas negocie una compensación bien definida mercado pueden ser usadas como una base para una con el propietario de la tierra. renta recurrente: esto reviste especial importancia Los sistemas de depósito-devolución también cuando se espera que las instituciones locales sean están basados en un mercado creado para comprar financieramente autónomas, o cuando se requiere que nuevamente las fuentes de desechos sólidos. Estos ellas mismas financien determinadas funciones han sido usados extensivamente para promover el regulatorias. reciclaje. Tales esquemas también son apropiados Una importante variante del cargo al usuario es para problemas dificiles tales como la gestión de los un "presunto impuesto". La base del impuesto es un desechos peligrosos y tóxicos. cargo por efluente que es sensible al nivel presunto de contaminación. Una firma está obligada a pagar el Creación de Mercado (Etiquetado Ecológico, impuesto, y ningún monitoreo específico es Requerimientos de Divulgación, o Conciencia conducido. Si la firma desea reducir su carga Ambiental) impositiva, debe conducir un monitoreo por su Una última forma de incentivo de mercado involucra cuenta y gasto propio (pero todavía sujeto a la la intervención en la demanda final mediante la auditoría regulatoria) para demostrar que sus actuales educación e información de los consumidores. El niveles de contaminación son menores que los etiquetado ecológico que intenta promover el niveles presuntos. empaquetado y la producción ambientalmente sana es Los subsidios también pueden ser usados como una forma relativamente pasiva de intervención. Esta un incentivo económico para la gestión ambiental. forma descentraliza la toma de decisión hacia el Las subsidios a la conducta ambientalmente consumidor final. Una forma más agresiva involucra apropiada son analíticamente idénticos a los promulgar requerimientos de divulgación o difusión; impuestos sobre el comportamiento inapropiado. las firmas son requeridas de publicar lo que ellas Tales subsidios han sido especialmente comunes en contaminan de manera precisa. No hay sanciones países en vías de desarrollo para la importación de asociadas con tal divulgación pero los consumidores tecnologías de control de la contaminación o en la tienen la elección de decidir como tratar con los forma de subsidios crediticios, donde el crédito es productos de firmas particulares. Otro ejemplo de usado para inversiones ambientales. construcción de la educación y la conciencia ambiental, dirigida a las industrias, está dado por el programa de minimización de desechos sólidos de la 17 Cuadro 2.5 Nexos de Política Macroeconómica y Calidad Ambiental en México Los estudios de los impactos de las políticas económicas sobre la calidad ambiental en México demuestran que no es posible sacar conclusiones a priori de que tales impactos son inherentemente negativos o positivos: * las políticas comerciales extranjeras no contribuyeron a una mayor contaminación industrial. Tales políticas generalmente favorecieron industrias de bienes de consumo menos contaminantes. La mayoría de los aumentos en la contaminación fueron atribuibles a cambios estructurales tales como la creciente inversión pública en petroquímica e industrias agroquímicas. * los subsidios al combustible y a la electricidad ascendieron a subsidios implícitos del orden del 4% al 7% del Producto Interno Bruto (PIB) de 1980 a 1985. Esto contribuyó a la creciente intensidad de la energía, la contaminación industrial, y la pobre calidad del aire en Ciudad de México. Fuente. basado en Munasinghe y Cruz (1995) y Eskeland y Jimenez (1991). Organización de las Naciones Unidas para el urbano. Primero, los requerimientos para que los Desarrollo Industrial (ONUDI) que ayuda a identificar operadores anuncien "bonos de desempeño" de largo tecnologías apropiadas para tipos específicos de plazo frecuentemente han sido usados para proyectos industrias y plantas. Los programas típicamente mineros, lo que puede requerir algún denuncio en una mejoran la eficiencia energética y de materiales en las fecha futura no especificada; bonos de desempeño plantas, mientras que al mismo tiempo reducen la similares pueden ser aplicados a la construcción de generación de desechos. Todas estas intervenciones caminos, la construcción de tuberías, u otra pueden reducir efectivamente los requerimientos de infraestructura urbana que afecta potencialmente a los infraestructura urbana, mejoran la calidad ambiental, y recursos de agua o la erosión de suelos. En principio, tienen importantes efectos indirectos en otros sectores tales requerimientos de desempeño podrían ser sociales. Su principal desventaja es que ellas aplicados a las agencias de gobiemo, aunque en tales típicamente requieren alguna forma de subsidio. casos los fondos necesitan ser mantenidos en fideicomiso por un administrador independiente y Legislación basada en la Responsabilidad algún incentivo efectivo debe existir para que estas Las aproximaciones orientadas al litigio para la agencias limiten la degradación ambiental y recuperen gestión ambiental sólo requieren que la legislación el bono. Segundo, la legislación del tipo "impacto esté establecida lo que confiere obligaciones y neto cero" ha sido aplicada en un número de derechos relativamente claros a los usuarios del jurisdicciones: su intención es asegurar que, si alguna recurso.3 Estas aproximaciones forman un paraguas alteración ambiental inevitable es causada en un área, legal para casos en el sistema judicial, los que luego una inversión compensatoria es emprendida en otra consideran la naturaleza y el alcance de los daños parte. Por ejemplo, si un camino o un puente altera ambientales sobre la base de caso por caso. La un curso fluvial y afecta la disponibilidad de agua, mayoría de estos enfoques son relativamente nuevos, luego se requiere una inversión que restaure el agua a y han experimentado una aplicación muy limitada en quienes fueron afectaron. países en vías de desarrollo (muy frecuentemente Una objeción importante al uso de mecanismos debido a que los sistemas legales son en sí mismos orientados al litigio no es ni ambiental ni económica: débiles en tales países). Aún en países es social. Debido a que tales sistemas asumen que industrializados, ellos son obstaculizados por las todos tienen similar acceso a los procesos judiciales, dificultades analíticas de establecer la causa y el estos mecanismos frecuentemente discriminan en efecto, o de adscribir culpa o negligencia, contra del pobre y de otras personas con acceso Hay, sin embargo, dos aplicaciones limitado a recursos legales. potencialmente útiles de este enfoque en el ámbito Lecciones e Implicancias de los 3 Instrumentos de Mercado Una variante cereana (aunque no litigante) dc esto es el mundo de Coase, donde los contaminadores y la gente afectada alcanza En cada uno de los casos anteriores, usualmente hay soluciones a las externalidades mediante cl intercambio de un elemento de incentivo así como también un dercchos con una regla de responsabilidad estrictamente igual a cero. Tal sistema también ha sido defendido como una estricta elemento de control. Dicho de manera simple, no hay aproximación no rcgulatoria tipo laissez-faire donde cl gobiemo nada nuevo acerca del enfoque clásico basado en la actua solamente para reducir los costos de transacción o actua "zanahoria y el garrote". La experiencia con estos como arbitro neutral cn el caso dc disputas dc derechos. 18 tipos de mecanismos alrededor del mundo ha comparados con otras aproximaciones. mostrado que ellos tienen ventajas y desventajas . Las autoridades locales y el apoyo diferentes y que, dependiendo de las metas del institucional fuerte juegan un papel gobierno, algunos mecanismos son mejores que importante en el éxito de los mecanismos otros. Las siguientes conclusiones generales pueden orientados al mercado. sacarse de esta experiencia: * Los sistemas basados únicamente en Nexos de Política Macroeconómica aproximaciones orientadas hacia el control imponen altos costos privados y Reformas de Mercado v Medio Ambiente frecuentemente no son ejecutables dada la capacidad institucional existente. Por muchas razones, una atención creciente está Las aproximaciones orientadas al litigio siendo puesta en los nexos entre las políticas requieren del desarrollo de un sistema legal macroeconómlcas y la calidad ambiental. Primero, fuerte al que todos los miembros de sociedad dentro de los programas internacionales de asistencia, tengan igual acceso. ha habido un cambio fundamental que implica haber Los instrumentos orientados al mercado pasado de inversiones directas a programas orientados permiten a los propios contaminadores y hacia la política tales como ajuste estructural u otras usuarios del recurso encontrar su mejor reformas de mercado. Segundo, la degradación combinación de controles o respuestas y, por ambiental ha sido generalizada en algunas regiones lo tanto, resultan en menores costos privados del mundo hacia donde se han dirigidos muchos de Tabla 2.2 Principales Nexos Ambientales de las Principales Políticas Económicas en la Actualidad en América Latina y el Caribe Política Nexos Positivos Nexos Negativos Estabilización Macroeconómica control de precios públicos induce a la eficiencia dentro de la gestión crca barreras a la incorporación dc los costos ambientales en las tarifas públicas para cvitar consecuencias inflacionarias control del deficit público induce a la eliminación de subsidios fiscales y reduce cl alcance dc las mejoras en las crediticios en políticas sectoriales adversas al remuneraciones de los servidores públicos y la ambiente: estimula la recuperación de costos en asignación de presupuesto en el sector ambiental las tarifas públicas ajuste de la política induce al reciclaje y a la conservación para reduce la capacidad financiera de las firmas para monetaria sobre la base de compensar altos costos de capital realizar gastos ambientales en procedimientos de altas tasas de interés abatimiento y conversión del acervo de capital. Privatización crea la oportunidad para introducir eficiencia, reduce las posibilidades, en el corto plazo, de para eliminar subsidios, y para corregir imponer costos ambientales en las firmas privadas responsabilidades ambientales en las actividades económicas estatales privatizadas, tales como, el abastecimiento de energía eléctrica, productos del petróleo, agua pura, servicios de saneamiento y recolección de desechos sólidos Liberalización del Comercio promoción dc exportaciones induce a que las compañías industrialcs y inducen a un rápido agotamiento de los recursos y estrategias de comerciales dinámicas orientadas a la naturales por actividades exportadoras basadas en globalización exportación cumplan con las normas los mismos, tales como recursos mineros, intemacionales dc gestión ambiental, tales como, pesqueros, agrícolas, y forestales ISO 14000 y el etiquetado ecológico reducción de aranceles a la induce a la importación de bienes de capital que crean oportunidad para la importación de deseehos importación incorporan tecnologías limpias peligrosos de los países desarrollados Reformas Fiscales crcan oportunidad para la introducción de Reducen el alcance dc instrumentos fiscales criterios ambientales en la tributación ambientales específicos que generan rentas convencional destinadas a fines específicos cn tanto las reformas buscan separar la renta de los gastos 19 los programas orientados a la política. (Convery, reales de interés se elevan. Para algunos procesos, las 1995). Finalmente, la práctica de la buena evaluación consecuencias directas de una menor intensidad de dicta que los impactos ambientales de las políticas capital (y la mayor intensidad de la mano de obra) macroeconómicas sean considerados justo como puede involucrar una mejora ambiental, como se nota nosotros tradicionalmente consideramos los impactos previamente. En otros casos las consecuencias ambientales de proyectos. indirectas de la mayor intensidad de la mano de obra El propósito principal de esta sección es, por lo pueden, de hecho, reducir la calidad ambiental tanto, demostrar que las políticas macroeconómicas - (Tabla 2.1). Esto es particularmente cierto con los o las políticas económicas descritas por Munasinghe sistemas de recuperación de desechos. Agregar más y Cruz (1995) - pueden contrarrestar los impactos de mano de obra generalmente no es un medio otras intervenciones más específicas tales como los tecnológicamente apropiado para recuperar desechos instrumentos de mercado, si ellos no son de industrias ya intensivas en mano de obra tales adecuadamente considerados. Algunas lecciones como textiles, galvanoplastía, y metal-mecánica. claves de la literatura son resumidas; un mensaje Estas industrias están entre las industrias que más importante es que existen nexos entre las reformas contaminan en el mundo y están entre las más basadas en el mercado y la calidad ambiental, pero dificiles de regular debido a que las operaciones que - con la excepción de ciertos tipos de subsidios individuales con frecuencia son actividades de macroeconómicos a los precios - la dirección de tales pequeña escala. Una mayor intensidad de capital en impactos es típicamente altamente irregular o incierta. tales industrias, a través de alguna forma de mecanización, provee un espacio para una mejor Política Monetaria recuperación de desechos y menores niveles de Hay un extenso debate sobre si políticas vinculadas a contaminación. Muchos de los programas de ONUDI las tasas de interés y al crédito han tenido un impacto para el manejo de desechos están basados directa positivo o negativo sobre la calidad ambiental precisamente sobre tal sustitución de mano de obra (Munasinghe y Cruz, 1995). A un nivel teórico, las por capital. En resumen, otra vez no es posible tasas de interés son simplemente el precio de capital, generalizar si los incrementos en las tasas reales de de aquí en adelante el asunto - hasta cierto grado - se interés causarán efectos indirectos de sustitución que traduce en si la inversión de capital es en sí misma representen ganancias netas o pérdidas netas en la ambientalmente benéfica. Por ejemplo, a un nivel de calidad ambiental. la economía total, una rebaja en la tasa de interés fomentaría la inversión en muchos tipos de esquemas, Política de Comercio desde inversiones industriales altamente Los temas de medio ambiente y comercio contaminantes hasta proyectos benéficos de parques inicialmente han incluido discusiones acerca de áreas nacionales. Pero aún a un nivel de micro-proyecto, la o regiones geográficas donde el gobiemo permite la disponibilidad de crédito de bajo costo no contaminación y en donde se establecen regímenes de necesariamente tiene impactos positivos. En algunos inversión con pocas exigencias, en cuanto a las casos, el crédito ha sido usado para comprar insumos normas ambientales, con el fin de atraer la inversión (tales como motosierras) que facilitan el desmonte de extranjera (Folke, et al., 1994). La mayoría de la la tierra extensivamente (lo que puede contribuir a la literatura empírica sugiere, sin embargo, que tales deforestación) mientras que en otros casos podría ser generalizaciones nuevamente no son válidas. El usado para comprar insumos para promover la alcance de los subsidios ambientales es típicamente intensificación y las inversiones en la conservación insuficiente (comparados con los costos de otros del suelo (Lutz, et al., 1994). En breve, generalmente insumos) para inducir cambios importantes en la es imposible generalizar si los impactos directos localización de las industrias (Low, 1992). Las ambientales de las políticas monetarias son políticas de comercio típicamente fomentan más las fundamentalmente buenos o malos para la calidad industrias menos contaminantes (Cuadro 2.5) y los ambiental. protocolos de comercio internacional actuales (tales El asunto se complica adicionalmente si uno como el Tratado de Libre Comercio de Norte considera los impactos indirectos que surgen después América-NAFTA) tienden a fomentar las políticas de de ocurrir una variedad de efectos por la sustitución producción ambientalmente responsables en los de insumos. Un rol importante de la reforma de países de origen, muchos de los cuales son países en política monetaria es eliminar los subsidios a la tasa vías de desarrollo. Además, los subsidios locales que de interés. Esto generalmente incrementará la disminuyen los aranceles sobre las importaciones de intensidad de la mano de obra a medida que las tasas tecnologías ambientales - tales como aquellos en 20 Barbados - pueden tener un impacto ambiental El papel de la política fiscal sectorial ha recibido positivo. la máxima atención a causa de las distorsiones potenciales que tiene sobre las decisiones de Política Fiscal inversión sectorial, y porque estas políticas Los impactos ambientales de la política fiscal generalmente ya están fuertemente especificadas para general, lo que incluye principalmente los regímenes fomentar cierto tipo de actividades (Pearce, et al., de impuestos al ingreso corporativo y al ingreso 1989). La mayoría de las preocupaciones originales - personal, también están siendo sometidos a un mayor relacionadas con las prácticas forestales y agrícolas escrutinio (Doem, 1990; Dewees, 1992). Estas insostenibles - se enfocaron en políticas fiscales tales políticas son principalmente de interés en los casos como el derecho cobrado por la madera en pie, en que inadvertidamente distorsionan las decisiones subsidios a los fertilizantes químicos, o subsidios a de inversión de una manera que penaliza la calidad los pesticidas. La gestión en el sector urbano ambiental. En algunos casos, la política fiscal general recientemente ha estado más preocupada con los puede ser usada para fomentar inversiones cargos al agua y los regímenes de precios de los ambientalmente apropiadas, como por ejemplo a combustibles (incluyendo electricidad) que través de la provisión de mayores tasas de típicamente desalientan el uso sano del recurso y depreciación del capital para el equipo de abatimiento fomentan la contaminación. de la contaminación. 1 - eL eX *^; .e l e Cuadro 2.6 Subsidios, Cargos por Emisión, e Instituciones: Lecciones de Rusia Los estudios y observaciones recientes en Rusia muestran que la politica de precios de la energia dirigida a la eliminación de los subsidios macroeconómicos resulta en reducciones de emisiones mayores que aquellas logradas con instrumentos de mercado introducidos en forma de derechos e impuestos. Las razones para esto están estrechamente vinculadas con la receptividad de las firmas a cambios en los patrones de subsidios, y a la necesidad continua de una capacidad institucional adecuada para implementar un sistema de derechos e impuestos. Un sistema de cargos a las emisiones nacionales fue introducido en Rusia en 1991. Los cargos, fijados a un nivel muy bajo, se imponen a más de 300 contaminantes del agua y del aire y a un gran número de fuentes fijas. La capacidad disponible para un monitoreo e inspección confiable son muy escasas. Aunque un organismo del gobierno central examina el programa, los acuerdos negociados entre los contaminadores y las autoridades locales determinan la recaudación de los cargos. Una práctica común es renunciar a los derechos sobre el monto que las empresas invierten en el control de contaminación o exonerar del pago a aquellos contaminadores que experimentan dificultades financieras. Las tasas de recaudación son así bajas, y en muchos casos parecen contradecir la legislación. El análisis de los subsidios a la energía y de los impuestos potenciales a la contaminación demuestra que las firmas y usuarios finales responderán más a cambios en el régimen del subsidio de lo que lo harían ante mayores cobros por contaminación. En el periodo entre 1995 y 2010, el uso de la energía y las emisiones de gases de efecto invernadero se proyecta que disminuirán cerca del 15% como resultado de la eliminación de todos los subsidios a la energía existentes antes de la reforma (1990). La introducción de derechos e impuestos, aún al máximo nivel políticamente factible, no tendría un efecto tan grande sobre las emisiones como lo tendría simplemente la eliminación de los subsidios a la energía. Por ejemplo, la eliminación de subsidios generaría una reducción del 16% en S02 y un 14% en C02; la imposición de un derecho o cobro por contaminación reduciría estas emisiones sólo 7% y 2% respectivamente. Fuente: Lvovsky (1996); y, Gurvich, et al. 1996). 21 La reforma de los subsidios a los precios de los precios inherentes a las políticas fiscales sectoriales, insumos dentro de la política fiscal sectorial es, no es posible generalizar si las políticas generalmente, el único tipo de reforma basada en el macroeconómicas tienen impactos positivos o mercado que produce beneficios ambientales negativos sobre el medio ambiente (Rock and positivos. En muchos casos alrededor el mundo, se O'Keefe, 1994; Munasinghe y Cruz, 1995). Esto ha demostrado que las condiciones ambientales implica que, operacionalmente, la mayoría de las mejoran como resultado de eliminar los subsidios a intervenciones necesitarán estar basadas en el trabajo los pesticidas, a los fertilizantes, a los precios de la de casos específicos para determinar la magnitud y la energía, o a los insumos materiales usados en dirección precisa de los nexos entre políticas procesos industriales favorecidos. El reciente trabajo ambientales y de otro tipo. en Rusia, por ejemplo, ilustra que eliminar tales En el caso de América Latina y el Caribe, los subsidios puede tener impactos ambientales positivos estudios conducidos en los once países mostraron que mayores que aquellos obtenidos al imponer los nexos macroeconómicos son importantes y impuestos por la contaminación. pueden generar impactos positivos así como también negativos sobre el medio ambiente, sobre las Reformas Basadas en el Mercado en América Latina instituciones ambientales, o sobre el éxito potencial y el Caribe de los instrumentos de mercado (Tabla 2.2). La mayoría del trabajo reciente concluye que, con unas pocas excepciones relacionadas con subsidios de 22 3. Estructuras Institucionales en América Latina y el Caribe Este capítulo describe el marco legislativo e institucionales concomitantes que involucraron a más institucional en los países del estudio y que de una institución en todo el proceso de gestión. conformará, como se ha denominado aquí, el sector La necesidad de una transformación fue ambiental. Las principales lecciones son sacadas conducida, primeramente, por la observación de que dentro de un contexto promotor de la "sostenibilidad las estructuras existentes no siempre fueron efectivas o institucional". Un tema clave de este capítulo es que sostenibles. En muchos países, los procesos de diversos factores institucionales continuarán evaluación ambiental produjeron barreras inaceptables limitando la implementación de cualquier forma de al desarrollo económico con pocas mejoras gestión ambiental: ya sea si toma la forma de una perceptibles en la calidad ambiental (resultando en un aproximación de comando y control o de 'lastre regulatorio'). En otros, las regulaciones y instrumentos de mercado. normas fueron tan severos que fueron virtualmente imposibles de aplicar. En muchos países, la La Sostenibilidad Institucional en competencia administrativa sobre ciertas áreas Teoría continua abierta a interpretación. Finalmente, el Aunque la historia de las elevado costo de aplicación instituciones ambientales de la ley y la regulación es bastante compleja, y "La LEGISLA CION realmente no es el factor crítico frecuentemente colocó varía considerablemente en las mejoras ambientales. La legislación no cargas inaceptables en las entre países, un número de puede garantizar que la intención del legislador arcas estatales. En todos tendencias son detectables. será implementada en la práctica. Los principales estos casos, las La primera fase de la problemas resultan de la dificultad de establecer instituciones que mayoría de las mecanismos de control y vigilancia para aplicar las supuestamente debían instituciones descansó disposiciones legales. " promover la sostenibilidad grandemente en Programa de las Naciones Unidas ambiental fueron, ellas instrumentos regulatorios para el Medio Ambiente, 1976. mismas, insostenibles. La fuertes - tales como meta de racionalización y regulaciones, normas, o reformaha sido, en esencia, evaluaciones de impacto ambiental - como una base restablecer instituciones que son en sí mismas para prevenir el daño ambiental. También, sostenibles (Cuadro 3.1). inicialmente, el "medio ambiente" fue tratado Los medios de obtener instituciones sostenibles frecuentemente como un sector autosuficiente, aislado varían, pero las siguientes tendencias son destacables: de otras actividades. Por lo tanto, una institución . Instituciones Más Pequeñas. Una institución particular frecuentemente fue considerada como más pequeña es frecuentemente más adecuada para afrontar los asuntos ambientales. Pero sostenible cuando se basa en instituciones conforme estas instituciones llegaron a ser más existentes para efectuar las funciones desarrolladas, sus mandatos frecuentemente se requeridas de gestión ambiental. Esto resulta expandieron y el significado de "medio ambiente" en costos incrementales más bajos, mientras también llegó a ser más ampliamente definido. En que también permite que la agencia esta segunda fase, los asuntos ambientales llegaron a identifique y concentre sus esfuerzos en ser institucionalizados - en alguna forma - dentro de problemas ambientales de alta prioridad. una multiplicidad de departamentos o ministerios del * Descentralización de la Autoridad. La sector público. Esto frecuentemente resultó en una descentralización de la autoridad a los duplicación considerable de esfuerzos e incertidumbre gobiemos regionales, estatales, provinciales, en la jurisdicción (competencias). Una fase final, por o municipales hace más eficientes las lo tanto, ha involucrado a una forma de operaciones del gobierno central, mientras "racionalización" que enunció objetivos claros de que se transfiere una parte de la política ambiental (Rodgers, 1991), y reformas responsabilidad financiera a las autoridades 23 locales (que son frecuentemente más proveer un servicio de bajo costo facilitando receptivas para financiar iniciativas locales en el intercambio de información, y vez de aceptar como los impuestos locales proporcionando un punto focal central para la van a la agencia o al tesoro central). distribución de información sobre contactos. • Enfoque en la Planificación Espacial. En lugar de la gestión sectorial (silvicultura, Desarrollo Institucional en América minería, agricultura, etc.), muchas Latina y el Caribe instituciones son más efectivas Muchos de los países en el grupo han venido proporcionando un rol coordinador con una experimentando un proceso similar de aumento en la base espacial. Esto ha resultado en la eficiencia de sus instituciones. Pero los tópicos proliferación de autoridades de manejo de revisados sugieren que la transición plena hacia un cuencas, instituciones de gestión de la zona sector ambiental totalmente eficiente en cada país está costera, y otras instituciones de lejos de ser completa. 'planificación espacial'. El resultado frecuentemente ha sido mayor efectividad Base Legislativa debido a que los asuntos ambientales Los marcos legales, aunque basados en parámetros típicamente también se extienden a través de intemacionales, han sido - como se esperaría - los límites sectoriales. adaptados de acuerdo al patrón de explotación y El usonf deninstuMeantsmos No Regulatorios esdegradación de recursos de cada país. Por ejemplo, El uso de instrumentos no regulatorios está píe o n rnbs nutil-tlscm nalses con una gran base industrial - tales como llegando a ser más común como un medio México y Brasil - han estado más dispuestos a para mejorar el cumplimiento sin aumentar abordar los asuntos industriales como una prioridad. los costos administrativos públicos. Estos Perú y Chile, en contraste, se han centrado en la mecanismos incluyen una gama amplia de minería y las pesquerías mientras que los Estados instrumentos, desde cargos por efluentes caribeños se han concentrado en los impactos hasta programas mejorados de educación ambientales asociados con las actividades de turismo. pública en el tema de mecanismos de En Bolivia, donde las preocupaciones sociales y la resolución de conflictos. pobreza frecuentemente dominan la agenda nacional, * Confianza en la Transferencia de los mecanismos de participación pública juegan un Tecnología. Los acuerdos de comercio y papel dominante. acceso a la información con firmas pae doiane o a la Pero a pesar de los matices locales, las políticas extranjeras proveen oportunidades para la ambientales en América Latina hoy en día pueden ser transferencia de tecnologías ambientalmente consideradas como altamente sofisticadas para las apropiadas a países en vías de desarrollo. normas intemacionales y hay elementos comunes Las instituciones ambientales pueden Cuadro 3.1 La Sostenibilidad Institucional El concepto de 'sostenibilidad institucional' es de reciente incorporación dentro de la filosofia del desarrollo sostenible (Brinkerhoff y Orfebre, 1992). Esencialmente enfatiza la idea de que para lograr el desarrollo ambiental, económica, y socialmente sostenible, las instituciones que promueven estas metas deben ser en sí mismas sostenibles. Las lecciones de un número de lugares alrededor del mundo han demostrado que, cuando las instituciones son inestables o inadecuadamente dotadas, los mandatos amplios de desarrollo económico, protección ambiental, y bienestar social no pueden ser realizados. El concepto de sostenibilidad institucional es, por lo tanto, una meta subyacente de muchas agencias y políticas de gestión ambientales del mundo moderno. La experiencia ha mostrado que las oportunidades de lograr la sostenibilidad institucional de largo plazo aumentan si tres condiciones son logradas. Primero, debería haber flexibilidad en las estructuras y mandatos institucionales para afrontar las circunstancias cambiantes. Esto se logra de una mejor manera confiando, tanto como sea posible, en la capacidad y mecanismos existentes. Segundo, deberían estar disponibles mecanismos que proveen el financiamiento adecuado a estas instituciones. Esto se logra mejor haciendo a las instituciones costo-efectivas y proveyéndolas con alguna forma de autofinanciamiento de largo plazo. Tercero, el desarrollo inicial debería enfocarse en áreas donde hay probabilidad de que ocurran éxitos tempranos. Esto es obtenido a través de un desarrollo por fases de la capacidad institucional y planteando "objetivos" de alta prioridad para la intervención. 24 Tabla 3.1 El Sector de Gestión Ambiental en América Latina y el Caribe Capítulo sobre el Ley Ambiental Ministerio del Medio Medio Ambiente en la Agencia Ejecutiva País Nacional Ambiente Constitución Ambiental Barbados / en proceso Bolivia /1992/95 V 1992 v Brasil V 1981 V 1992 v 1 Chile 1/1994 1/1992* v 1 Colombia /1993 a/1992 v 1 Ecuador V1996 1/1992 Jamaica 1/1991 1 México /1988 /1992 / v Perú V 1990 V11992* Trinidad y Tobago /1995 / Venezuela /1976 V 1992 V/ / * Comisión Nacional y Consejo Nacional respectivamente numerosos en el grupo de países. La mayoría de los desde hace mucho tiempo; en algunos casos ellas países confian en una ley ambiental "paraguas" y ya fueron propuestas por vez primera hace más de 60 han establecido agencias ambientales ejecutivas. años. La explotación de recursos naturales, tales Países tales como Colombia, Perú y Venezuela tienen como pesquerías, minería y silvicultura, comúnmente metas ambientales enmarcadas dentro de sus Planes es altamente regulada mediante la zonificación y de Desarrollo Nacional; estos planes también esquemas de licencias. También, el uso del agua incluyen referencias a los instrumentos económicos. tradicionalmente es un área de intensa regulación Además, y particularmente en Sudamérica, las entre los países del grupo. nuevas Constituciones promulgadas durante el Los asuntos relativos a la contaminación han reciente periodo de democratización presentan sido introducidos más recientemente. Debido a la capítulos específicos y enmiendas sobre asuntos acelerada industrialización y urbanización de muchos ambientales respecto a metas de conservación, uso de de estos países desde los 1970s en adelante, la recursos naturales y medidas de responsabilidad. contaminación por descargas de aguas residuales y las La legislación compilada básicamente es muy emisiones atmosféricas fueron incorporadas de manera similar a través del grupo. Las diversas leyes inmediata en el patrón de gestión ambiental de la generalmente proveen lineamientos para la gestión Conferencia de Estocolmo de 1974. Esto resultó en la ambiental mediante el establecimiento de principios promulgación de normas, sanciones, requerimientos orientadores, metas, e instrumentos para la política de evaluación de impacto ambiental, y ambiental. Con base en las leyes, las regulaciones, procedimientos para obtener licencias que estaban normas y procedimientos son definidos por las grandemente dirigidos hacia el sector industrial. Las agencias ambientales. Los instrumentos propuestos fuentes móviles de contaminación del aire son principalmente están orientados hacia el comando y actualmente consideradas como un área de alta control. Las normas y sanciones, el otorgamiento de prioridad debido a la creciente flota de automóviles y licencias, los lineamientos para la zonificación, los a los problemas de transporte público sin resolver. requerimientos de evaluación de impacto ambiental El desarrollo legislativo más reciente está referido (EIA) y las acciones de responsabilidad son a la recolección y tratamiento de desechos sólidos de encontrados en la mayoría de los casos con sólo muy hogares y actividades comerciales. El saneamiento, pequeñas diferencias en el diseño. Ellos tienen un tradicionalmente dirigido al terreno de la inversión mayor número de años en uso y son más numerosos pública, ha sido introducido ahora dentro de la en México y Brasil, quizás debido a un mayor grado agenda ambiental al más alto nivel de prioridad en de industrialización y urbanización. tanto el abastecimiento de agua y los hábitats Las principales áreas reguladas también son muy acuáticos están siendo amenazados seriamente y en similares. Las normas de conservación, tales como, tanto los costos de salud aumentan. áreas naturales protegidas y las restricciones al desmonte generalmente han estado en aplicación 25 Base Institucional a cargo de recursos renovables. Tales arreglos han Es bien reconocido que la fragilidad institucional conducido a múltiples situaciones conflictivas al permanece como una barrera clave para la gestión nivel de las jurisdicciones y competencias entre las gubernamental exitosa en América Latina y el Caribe. agencias existentes, así como a normas y sanciones El caso del medio ambiente, más que una excepción, inconsistentes. puede ser visto como un ejemplo típico dado que la En general, la integración entre el sector gestión ambiental exige una fuerte integración ambiental y los otros sectores gubernamentales es gubernamental, participación pública y necesidades muy débil. Por ello, los incentivos sectoriales presupuestarias. Aunque el proceso de transformación ambientalmente dañinos frecuentemente son institucional ha progresado para acomodar a diseñados excluyendo los aportes del sector autoridades intersectoriales y descentralizadas, sin ambiental. embargo muchas de las instituciones todavía son Autoridades Descentralizadas muy débiles. Desde los años 70 países como Brasil, Colombia, En todos los países del grupo se ha encontrado Venezuela, y México han tenido una estructura de un sector ambiental específico dentro del gobierno gestión descentralizada donde las agencias regionales (Tabla 3.1). Hoy en día la gestión ambiental está son responsables de la aplicación de las normas concentrada al nivel de un ministerio o en consejos federales correspondientes y de la introducción de nacionales (como en Chile y Perú). Secretarías y ajustes regionales apropiados. Sin embargo, la débil agencias ejecutivas ambientales también están en integración entre niveles federales y regionales operación a niveles regionales. Aunque la mayoría de frecuentemente es identificada como un serio países han creado agencias ejecutivas, la problema institucional. superposición de competencias y responsabilidades La descentralización regional mayormente está entre agencias sectoriales relacionadas son un aspecto localizada a nivel de los estados y en algunos casos común entre los países del panel. Los roles y en las municipalidades con una muy alta proporción responsabilidades generales podrían incluir funciones de la población nacional (tales como Quito, Santiago diversas tales como la implementación de y Bogotá). instrumentos económicos, la preparación de evaluaciones ambientales, la delegación a autoridades Competencia e Incertidumbre locales, o el inicio de procesos de participación pública (Tabla 3.2). Limitaciones del Recurso Humano Autoridades Intersectoriales Las relaciones dentro y entre las legislaturas En algunos países - tales como Brasil, Chile y Perú caracterizan una tendencia continental de los poderes - las regulaciones son discutidas por consejos con legislativos hacia el exceso de legislación. La representantes de diversos sectores, en los que hay participación del Congreso en los proyectos de ley representantes de las diferentes agencias del sector del Poder Ejecutivo comúnmente es pasiva por público y privado. En el Perú, actualmente el sector desconocimiento y es reactiva a los intereses de los ambiental está siendo reorganizado para abordar grupos de cabildeo. Las iniciativas del Congreso problemas de contaminación en el ámbito urbano, sobre legislación ambiental frecuentemente son Pero el grado de integración entre los diversos aprobadas sin el compromiso activo de la agencia. El agentes y sectores, dentro de todos estos países, es fracaso en establecer canales técnicos dentro de estos muy bajo. poderes ha impedido las posibilidades de diseñar o Las compañías de saneamiento y agua promulgar leyes fácilmente aplicables. usualmente son controladas por estados y Estos asuntos de integración intragubernamental municipalidades mientras que la recolección de e intergubernamental reflejan el grado de capacidad desechos sólidos es efectuada principalmente por las institucional en el continente. El sector ambiental en municipalidades. Los asuntos referidos a la energía estos países ha estado encarando serios problemas típicamente son regulados dentro de las agencias de presupuestarios. aún en los casos donde hay recursos energía sin la efectiva participación de las agencias específicos disponibles, la cantidad que llega al sector ambientales. Comúnmente los temas "verdes" es reducida comúnmente por dispositivos de (silvicultura, pesquerías, y protección de flora y fauna) contabilidad dentro de la burocracia financiera y -marrones" son delegados a distintas agencias gubernamental. dentro del sector ambiental y a veces, como es el caso Debido a la presión pública y política, la de Perú y Barbados, dentro de diferentes sub-sectores demanda de servicios requeridos del sector ambiental 26 está creciendo aceleradamente. Sin embargo, la lo que proviene de la aplicación de sanciones - asignación de presupuesto no ha seguido esta misma representa una razón muy poderosa para que el tendencia. Aún si las inversiones en laboratorios, público acepte el relajamiento arbitrario de las redes de monitoreo y otros equipos están aseguradas sanciones del gobiemo. Frecuentemente, esto resulta por fuentes externas (rentas para fines específicos, en el rechazo de sanciones y moras o en la préstamos de agencias intemacionales, asistencia postergación de las medidas de abatimiento y extranjera y fondos de ONGs), las agencias preservación establecidas en los acuerdos oficiales. ambientales todavía carecen de recursos humanos Finalmente, cuando la aplicación de la regulación apropiados para usar eficientemente tales inversiones. o norma triunfa, el sistema judicial - históricamente Debido al bajo nivel de la remuneración de los paralizado con otros reclamos - impone sus propias servidores públicos - impuesto a través del demoras en el proceso judicial. continente como resultado de la necesidad de políticas de estabilización macroeconómica - el sector Barreras Políticas y Reformas Basadas en el público en general dificilmente puede retener a sus Mercado trabajadores calificados y no puede depender del Las dificultades anteriores enfrentadas por la gestión conocimiento y la experiencia disponibles en el sector ambiental en América Latina y el Caribe sólo pueden privado.. ser superadas abordando ciertas barreras políticas. Las metas, normas, e instrumentos, por lo tanto, Como se mencionó anteriormente, la gestión son establecidos por encima de las actuales ambiental enfrenta los efectos, en términos de capacidades gerenciales, de monitoreo, y de restricciones en el presupuesto, que resultan de la aplicación a disposición de las agencias ambientales. crisis general que afecta al sector público en el Finalmente, la conciencia pública ambiental ha continente. Consecuentemente, las políticas de ajuste aumentado en áreas urbanas donde ciertos costos estructural siguen siendo parte de la agenda de ambientales ya han afectado a la mayoría de la desarrollo en América Latina y el Caribe. población. Pero los costos de protección todavía no Adicionalmente, la necesidad de encontrar son plenamente comprendidos por la población como incentivos de corto plazo para el rápido crecimiento un todo. En áreas donde la actividad ambientalmente económico tiende a crear la oposición a cualquier regulada es la fuente principal de ingreso, las barreras regulación ambiental que restringe la inversión. políticas son reforzadas por la oposición pública. Aunque el nuevo acervo de capital normalmente incluye tecnologías limpias, los procedimientos Incertidumbre burocráticos frecuentemente imponen costos por Hay un entendimiento general de que la legislación demoras mediante un 'lastre regulatorio'. Aún ambiental en el continente contiene las normas y cuando el sistema de producción como un todo puede procedimientos más avanzados ya emprendidos en los no ser mayormente afectado por la aplicación de países más ricos. Pero la falta de un monitoreo normas ambientales más estrictas, algunos sectores y sistemático y calificado - y la consiguiente falta de algunas firmas pueden ser golpeadas duramente inventarios, bases de datos, e indicadores confiables - debido a sus patrones históricos de inversión. Por resta valor a la aplicación efectiva de las normas bien ejemplo, los problemas ambientales pueden ser diseñadas. Por ejemplo, el fracaso para generar datos e intratables cuando el capital viejo incorpora indicadores ha hecho completamente inefectivos a la tecnologías ineficientes y sucias y cuando los costos zonificación y a los permisos. La falta de personal y de conversión ambiental pueden ser más altos. experiencia para analizar evaluaciones de impacto En resumen, tanto los procedimientos basados en ambiental (ElAs) e informes de auditoria convierten instrumentos de mercado como aquellos basados en tales ejercicios de monitoreo en procedimientos medidas de comando enfrentan dificultades similares: costosos con resultados muy poco efectivos en aún si esos procedimientos parecieran ambientalmente términos de mejoras ambientales. Esta falta de y económicamente benéficos, ellos pueden ser aplicación de las normas y regulaciones crea políticamente inaceptables si ellos aparecen como incertidumbre dentro de la comunidad de la inconsistentes con otras prioridades políticas y con inversionistas y tiende a perpetuar el incumplimiento. refformas de mercado. Las limitaciones políticas frecuentemente impiden sanciones severas por incumplimiento, Res u me n particularmente en sectores económicos sensibles. La Los países dentro del grupo han experimentado amenaza de pérdidas de puestos de trabajo en reformas ambientales considerables durante las pequeñas ciudades o en regiones en estancamiento - 27 décadas pasadas, en términos de su legislación y de Las principales implicancias que esto tiene para el sus instituciones. En el papel, parece que todo continuo desarrollo - ya sea de los regímenes basados debería estar en su lugar para permitir mejoras en la en comando y control o de los regímenes basados en gestión ambiental. En la realidad, sin embargo, un instrumentos de mercado - es: (a) el fortalecimiento número de restricciones persistentes continua institucional, en particular mediante el desarrollo de impidiendo la gestión efectiva. Primero, las recursos humanos y mediante el apoyo financiero a instituciones todavía son débiles y carecen de un las agencias locales, constituye una alta prioridad en adecuado grado de participación entre los grupos de todos los países de América Latina y el Caribe; y, (b) interés: nuevas regulaciones y normas frecuentemente la implementación de otros regímenes basados en entran en conflicto con las convenciones existentes o instrumentos de mercado o de comando y control con los actuales esfuerzos de ajuste estructural. debe tomar en cuenta las prioridades políticas y las reformas de mercado existentes. Cuadro 3.2 Conflicto entre Instrumentos de Mercado y Prioridades Políticas en Argentina En 1980, Argentina intentó introducir un derecho por descarga de efluentes industriales. La tarifa incluyó un derecho por descargas dentro del máximo nivel permisible y una multa mucho más alta para las descargas por encima del máximo umbral permisible. Hubieron consideraciones para aumentar el nivel del derecho gradualmente en un período de diez años. El fin era eventualmente fijar los derechos a un nivel equivalente a los costos de abatimiento. En la práctica los derechos nunca fueron aplicados sobre una base amplia y el sistema fue modificado en 1989 para rebajar los derechos y revisar las multas. Los grupos ambientales demandaron judicialmente al gobierno sobre la base del argumento de que el sistema de derechos equivalía a una licencia para contaminar más allá de los límites legales. La corte declaró inconstitucional al decreto, que introdujo los derechos, y el asunto ha permanecido sin resolverse en términos legales hasta la actualidad. Parece que la corte consideró que el derecho excedía los poderes de los gobiernos nacionales para imponer impuestos en tanto que concluyó que los costos no podían ser justificados como un pago por el servicio. Fuente: von Amsberg (1995). 28 4. Instrumentos de Mercado en América Latina y el Caribe Este capítulo describe la experiencia actual con Tabla 4.1 Incentivos Crediticios y instrumentos de mercado en los países del presente Tributarios estudio. Como se discutió anteriormente, la gestión Tributación/ ambiental en los once países históricamente ha estado Exoneración basada en instrumentos de comando y control. Sin Tarifaria embargo, el estudio presenta un número de Barbados Para financiar los costos Rebajas dcl impuesto experiencias orientadas al mercado ya en dc tecnologías al ingreso por ambientales en el scctor conservación dc agua funcionamiento en la región. El estudio demuestra la turismo y cl uso de energía experimentación relativamente amplia con solar en el sector instrumentos de mercado, y la importancia que cada tunsmo Brasil Para inversiones en Rebajas del impuesto uno de éstos tiene como dispositivo generador de abatimicnto en el sector al valor agregado y al rentas. También revela la necesidad de instituciones industrial ingreso por la adopción de fuertes para implementar instrumentos de mercado. tecnologias limpias Dado que el resumen ejecutivo para cada estudio de Chile Para actividades país proporciona detalles adicionales, este capítulo forestales destaca algunos de los instrumentos más usualmente Colombia Para inversiones en Rebajas del impuesto abatimiento en el sector al valor agregado y al usados; los permisos comerciables (que sólo han industrial ingreso por tenido una aplicación limitada) son presentados en el inversiones en capítulo siguiente debido a su ayor complejidadabatimiento Ecuador Para inversiones en Para inversiones en recuperación de recuperación dc Incentivos Credicitios y Tributarios mercurio en la minería mercurio en la artesanal minería artesanal La mayoría de los países en el panel ofrecen crédito Jamaica Para inversiones en subsidiado y exoneración tributaria para inversiones abatimiento en zonas ambientales, como se muestra en la Tabla 4.1. Ellos libres cubren inversiones para la disminución de la Mxico abatimiento en el sector contaminación o para la adopción de tecnologías industrial limpias en el sector industrial en Brasil, México y Venezuela Para inversiones en abatimiento en el Colombia, el sector turismo en Barbados, actividades sector industrial de reforestación en Chile y Colombia, el control de la ley y el cumplimiento del mandato ambiental no ha emisión de mercurio en la minería artesanal en sido suficientemente efectiva para aumentar la Ecuador, usos de energía limpia en el Caribe, demanda de las firmas por estos gastos. Además, se Ecuador y Brasil (fuentes solares, eólicas y de gas ha reportado que las firmas están usando natural e hidroeléctricas respectivamente) y inadecuadamente estos incentivos debido a la eliminación gradual de clorofluorocarbonos (CFCs) ausencia de procedimientos apropiados de en Colombia, Chile y Brasil.4Unicamente en Bolivia seguimiento, en términos fiscales y ambientales, para y Perú, donde la gestión ambiental es muy reciente, monitorear sus inversiones. no hay experiencia reportada, aunque la nueva egíslacton h geerd alua incaia. Los subsidios a los insumos, sin embargo, han ó ha g. sido instrumentos de mercado exitosos en mercados Sin embargo, los subsidios a las inversiones para la ~ ~ ~ ~ ~ ~ . dimncó.el otmncó a iod dinámicos. Los subsidios a la reforestación han sido lia doism pac e en . vistad u aaciónh s del un factor importante para la expansión del sector forestal en Chile (reforestación de 1.7 millones de hectáreas en 20 años), mientras que los subsidios a la Otros paiscs en la región también han usado tales incentivos. En energía han tenido éxito para promover la sustitución Santa Lucía, un subsidio a los calentadores (termas) de agua de energía en Barbados y en Ecuador. solares es acreditado con las mayores ventas de tal producto. En Argentina, la exoneración de un impuesto en 1995 ha inducido la adopción generalizada de vehículos a gas natural comprimido como un sustituto más benigno ambientalmente que los vehículos a dicscl o gasolina. 29 Tarifas para la Recuperación de Energía Costos La eliminación de los subsidios a la energía también El precio de los servicios de abastecimiento de agua ha seguido una perspectiva basada en la obtención de potable, saneamiento, recolección de desechos rentas debido a restricciones macroeconómicas. sólidos, y energía pueden jugar un papel importante Aunque, en algunos casos, esto ha inducido en el control de la contaminación y en el uso de los incidentalmente la sustitución por combustibles más recursos. Además, una aproximación basada en la limpios, las políticas de control de precios han recuperación plena de los costos es esencial para la impedido cambios importantes en los precios expansión del servicio y permite el uso de subsidios relativos como es el caso de gasolina en Venezuela. cruzados a los grupos de bajos ingresos. Un ejemplo exitoso de precios de la energía establecidos con propósitos ambientales fue la Alcantarillado sustitución del consumo de carbón en Jamaica En el Brasil, las tarifas por el servicio de mediante una disminución en el precio del kerosene. alcantarillado industrial - basadas en el contenido de materia orgánica y sólidos suspendidos - han estado Tabla 4.2 Instrumentos de Mercado en operación desde 1983 en los estados de Sáo Paulo y Gestión de los Desechos Sólidos y Río de Janeiro. En el caso Sáo Paulo, debido a las Sistema Depósito- desechos sólidos dificultades de monitoreo, la compañía de País Devolución y derechos por saneamiento ha incluido a sólo 95 firmas grandes en uso de relleno el nuevo esquema de tarifas en la Gran Región de Sáo sanitario Paulo. Aún con esta cobertura espacial pequeña, la Barbados Voluntario para cmbaces Derecho de uso dc de vidrio de refrescos relleno sanitario renta obtenida representó más del 11% de la renta por el lado del bajo introducción total por alcantarillado industrial en 1993. Se ha consumidor reportado que la nueva tarifa sobre los contenidos de Bolivia Voluntario para vidrio, Derechos de contaminación ha inducido el control de la papel y plástico recolección basados contaminación por mejores procedimientos de gestión en el peso intema, así como por la sustitución y conservación de Brasil Voluntario para embaces Tarifas uniformes intema,de vidrio y aluminio de materias primas. refrescos por el lado del consumidor Saneamiento Chile Voluntario para embaces Derechos En el caso de Guayaquil, en Ecuador, una concesiónde vidrio y dc ploásticodel Derechs por fue otorgada a una firma canadiense independiente. Un consumidor relleno sanitario derecho o tarifa por la recolección de desechos sólidos bajo discusión es aplicado como un sobrecargo del 10% en las Colombia Voluntario para embaces sobretasa a la cuentas de electricidad. Aunque ello puede no inducir por el lado del electricidad a la reconversión de la generación de desechos, los consumidor costos de recolección de tal esquema son bajos y Ecuador Voluntario para embaces Derechos uniformes efectivos. de vidrio dc refrescos pagados por la Bolivia y Venezuela recientemente han intentado por el lado del Municipalidad introducir el cobro de derechos por volumen de consumidor desechos generados y por su disposición final en Jamaica dvolundtario dparae races Derechos uniformes rellenos sanitarios, mientras que Jamaica y Barbados por el lado del están próximos a introducir sistemas similares. consumidor México y Chile también están contemplando la México Voluntario para embaces Derechos de dota esosintruenosde vidrio de refresco por uniformes. Cobroy posibilidad de adoptar estos instrumentos para el lado del consumidor y derecho por uso de hogares y firmas. El caso Venezolano confirma, sin obligatorio para baterías relleno sanitario embargo, que estos instrumentos requieren de una de automóviles a nivel para desechos sólida capacidad institucional para monitorear los del mayorista peligrosos bajo volúene dedescho geerads pr ls hgars ydiscusion volúmenes de desechos generados por los hogares y Venezuel Voluntario para embaces Derechos uniformes las firmas y para restringir los botaderos ilegales. a dc vidrio de refrcscos por el lado del consumidor 30 Resumen ha mejorado las condiciones de salud y la eficiencia Aunque las tarifas por abastecimiento de agua, en la recolección. saneamiento (captación y tratamiento de desagües), y La introducción de sistemas voluntarios de electricidad han sido incrementadas en términos reales depósito-devolución para los consumidores en la a través de la región, sólo Chile y Colombia están ya región puede ser vista como una buena oportunidad adoptando plenamente una aproximación basada en el para usar instrumentos de mercado con pocas barreras costo marginal de largo plazo. La participación legales, institucionales y políticas. De hecho, tales privada en el sector, ya contemplada en algunos iniciativas pueden contar con la participación privada paises, puede acelerar la adopción de este tipo de y el apoyo público. Sin embargo, los sistemas política tarifaria. obligatorios para las firmas y los consumidores Debe notarse, sin embargo, que las experiencias ciertamente serán más dificiles debido a las barreras con aproximaciones basadas en la recuperación de legales y políticas, y también porque los costos, aún en los esquemas de participación privada, requerimientos de una capacidad de monitoreo pueden no han incorporado plenamente los costos ser una restricción importante. Uno de los pocos ambientales desde que los costos privados son la casos de esquemas obligatorios se presenta en preocupación principal y los costos ambientales sólo México. Las baterías de automóviles ahora están bajo son asumidos cuando ellos son impuestos mediante un esquema obligatorio de depósito-devolución por medios regulatorios o de otro tipo. Sin embargo, los medio del cual una batería nueva sólo puede ser precios que permiten recuperación de costos de estos vendida si previamente una bateria vieja es devuelta. servicios pueden ser considerados como un primer Los resultados de este programa todavía no han sido paso para cobrar el precio correcto de la evaluados. contaminación y los recursos naturales. En la mayoria de los casos, las aproximaciones para la recuperación Cobros por el Uso de Recursos de costos pueden ser adoptadas con barreras legales e La Tabla 4.3 presenta un resumen de varios tipos de institucionales relativamente menores. cargos al usuario implementados en la región. En Brasil, Colombia y Venezuela, un impuesto forestal Sistemas de Depósito-Devolución es cobrado por el consumo de madera cuando la Los sistemas voluntarios de depósito-devolución para cosecha no es compensada por una actividad de los consumidores están razonablemente bien reforestación equivalente. Usualmente estos desarrollados en la mayoria de los paises del grupo impuestos son fijados a niveles muy bajos y con una (Tabla 4.2). Además, la recolección informal de aplicación muy débil, particularmente en regiones de papel, plástico y otros materiales reciclables es una frontera donde el monitoreo es muy dificil. ocupación importante para trabajadores sin Adicionalmente, las regalías pagadas por la especialización alguna. explotación de recursos naturales ya están en Los sistemas de depósito-devolución voluntarios aplicación con relativo éxito en Brasil, Colombia, por botellas de vidrio retomables tradicionalmente Ecuador y Venezuela. han sido adoptados en la mayoria de los países En Brasil y Colombia, estas regalía, creadas en la debido al predominio del sistema de empaque de la década de 1990, son una pequeña proporción cerveza y los refrescos (bebidas gaseosas). Los pagos (variando entre 4% y 6%) de la renta bruta de la (reembolsados) por la devolución de las latas de producción de hidroelectricidad, minerales, y aluminio, debido al alto valor-agregado del reciclaje y petróleo. En realidad, estas regalías son fuentes al uso en expansión de tales recipientes, actualmente especificas de rentas para los municipios donde se están aumentando considerablemente en Brasil y desarrolla la explotación. Algunos fondos son Venezuela. específicamente destinados a las agencias reguladoras El reciclaje de materiales ferrosos, papel, y en y ambientales. En el caso de Colombia, el destino de menor grado plástico, es un negocio bien establecido fondos provenientes de regalías para propósitos en la región. Los mayoristas recolectan el material de específicos de protección y conservación es firmas y segregadores informales y luego lo venden a establecido de manera más estricta que en Brasil. Por las compañías de reciclaje. La recolección es llevada a lo tanto, la experiencia brasileña ha consistido en usar cabo mayormente en la vía pública y en los la renta proveniente de regalías como una fuente botaderos. Cooperativas de recolectores - apoyadas presupuestaria complementaria a los propósitos de la mediante programas municipales - son ahora renta general. comunes en las principales ciudades brasileñas. Esto Los regalías en Ecuador y Venezuela están estrictamente basadas en la renta del petróleo. En 31 Tabla 4.3 Cargos por al Usuario en América Latina y el Caribe Cargos por la Explotación de Cargos al Agua por su Uso y País Tributación Forestal Recursos Naturales Contaminación Brasil En actividades forestales sin adecuada Sobre la producción dc minerales c Tarifas de alcantarillado basadas en los reforestación hidroelectricidad para compensar a las contenidos dc contaminación en Municipalidades dondc la explotación se operación en algunos Estados. Cargos lleva a cabo plenos por el uso del agua basados cn la autoridad de cuenca ya aprobados en algunos Estados y bajo discusión a nivel Federal Colombia En actividades forestales sin adecuada Sobrc la producción de minerales e Cargos basados en la recuperación de reforestación hidroelectricidad para compensar a las costos parcialmente implementados y Municipalidades donde la explotación se reemplazados por cargos que reflejan lleva a cabo costos ambientales plenos Ecuador Sobre el petróleo para financiar Cargo a la descarga de efluentes investigación ambicntal y un instituto dc industriales orgánicos en Quito gestión ambiental Jamaica Bajo discusión México Por la descarga de aguas residuales a nivel nacional. Parcialmente bajo revisión Venezuela En actividades forestales sin adecuada reforestación Ecuador la regalía es un tipo de la recaudación impositiva sobre el petróleo que pasa mediante el Cobros por el Uso de Agua oleoducto proveniente desde la amazonia ecuatoriana; Las iniciativas más activas de instrumentos de la recaudación se destina al Instituto Ecuatoriano para mercado son los cargos al agua (Tabla 4.3). Estos el Eco-Desarrollo (ECORAE) en la región amazónica cargos pueden ser parte de un esquema nacional de formado en 1992. Los recursos de las regalías en cargos ya en funcionamiento, como en México y Venezuela, por el contrario, financian el presupuesto Colombia, o pueden ser usados en el contexto de una Federal general. autoridad de cuencas, como es el caso de la legislación brasileña, bajo consideración en el Como ha podido verse, las regalías pueden Congreso, y en el caso de la Quito en Ecuador. convertirse en una fuente importante de renta para las agencias ambientales y también pueden ser una México herramienta poderosa para el uso racional de un Los cargos por contaminación en México han estado recurso natural. Mientras el objetivo de rentas puede en operación desde 1991 han dado a conocer lograrse mediante una pequeña participación del valor e ' de la explotación, el nivel apropiado de la regalía en me sobl e aplici la legisión . . . mexicana sobre agua permnite que la Comisión el terreno ambiental puede requerir un análisis técnico Nacional del Agua (CNA) aplique el principio "quien más complejo. En algunos casos, tal como con contamina paga" a las descargas de agua de las ECORAE, los incentivos reales para hacer más municipalidades y plantas industriales que exceden eficiente el uso de la energía o del petróleo pueden, de determinadas normas ara materia orgánica sólidos hecho, ser insignficantes; pero, como con la g p e experiencia de la OCDE, la asignación de tales rentas sendidos. vols, de descarga por debajo parael ortlecmieno istiucinal n e setor de 3,000 metros cúbicos, se adopta una aproximación para el fortalecimiento institucional en el sector simple basada en el volumen y no en el contenido de ambiental justifica su clasificación como un instrumento de mercado "débil". Los costos de c amiacin. recolección son bajos y no dependerán mucho de la Laflea ent la raplcainidar ha reducid insttucinal DE a soistiada considerablemente la renta obtenida. Aunque desde su capacidad institucional y DE la sofisticada. .. introducción la renta se ha incrementado de N$ 17.4 a legislacion. Pueden surgir restncctones políticas en N$52.4 millones de pesos mexicanos, ella todavía países donde el sector privado es dominante en los r sectores sujetos a impuestos y donde el sector rpeet npretj euñ el et sentorets sujerte coimpuestenc inmaonaeel. sectpotencial. El inadecuado monitoreo y la oposición de los contaminadores son las principales razones para los fracasos en la aplicación del cargo. 32 La cobertura nacional del sistema de agua ha especificados con base en el criterio de costos requerido recursos para monitoreo más allá de la ambientales plenos. Esto quiere decir que, el nivel capacidad financiera actual de la Comisión Nacional del cargo debe ser definido de acuerdo al valor de los del Agua (CNA). La falta de participación privada y servicios ambientales y al costo de los daños pública, acompañada por la falta general de ambientales. De hecho, los nuevos criterios intentan información confiable o de análisis cuidadoso de los equiparar el nivel del cargo con los niveles óptimos impactos esperados, ha motivado la oposición de los en el sentido pigouviano y medidos por las pérdidas contaminadores sobre los terrenos de la de bienestar económico. competitividad y las consideraciones distributivas. Esta nueva legislación elimina las limitaciones La revisión actual de esta legislación sobre de los cargos para la recuperación de costos. Estos cargos al agua está intentando eliminar estas barreras cargos ahora pueden ser fijados sobre la base de la políticas mediante mejoras en la participación, la recaudación de un impuesto. Sin embargo, las información y la capacidad institucional. Una restricciones previamente discutidas son ahora aún aproximación más participativa y realista puede crear más severas. Las nuevas reglas exigen una capacidad una oportunidad excelente para que México tenga un institucional sofisticada desde que la determinación sistema efectivo de incentivos económicos para la del nuevo cargo es compleja y destinada a variar gestión del agua, mientras que también proporciona significativamente con la actividad y los factores los recursos financieros para desarrollar la capacidad espaciales. Además de esta restricción técnica, la institucional. administración de estos nuevos cargos puede ser sumamente costosa. La mayor incertidumbre Colombia resultante en los impactos económicos y sociales En Colombia, los cargos por la descarga de efluentes está, consecuentemente, generando' fuerte oposición y los usos del agua han sido aplicados desde 1974 entre los contaminadores y usuarios. por las agencias ambientales regionales (CAR). Las Consciente de que la complejidad de algunos escasas aplicaciones de estos cargos fueron instrumentos de mercado propuestos está excediendo implementadas bajo una aproximación de la capacidad institucional doméstica, la agencia recuperación de costos que intentaba cubrir los costos ambiental colombiana está intentando modemizar las de operación de los sistemas de monitoreo. Hay que regulaciones y la legislación actual; los niveles de los notar que la legislación relevante contempla los usos cargos van a ser determinados en etapas en donde las de los recursos renovables, incluyendo también aire, tasas son gradualmente estimadas e implementadas. pesca y bosques. Los cargos a la explotación pesquera Además, la atención ha sido puesta en una análisis y forestal fueron pobremente implementados como en cuidadoso de los impactos económicos y sociales el caso de los cargos al agua, mientras que los cargos para futuras negociaciones con los contaminadores y por contaminación del aire nunca fueron aplicados. usuarios. Los ajustes necesarios a la capacidad El fracaso en expandir la cobertura y en introducir institucional existente con respecto al sistema de criterios de contaminación y de uso en la cargos también están siendo considerados. determinación del nivel del cargo se debió a razones Una vez más, como en el caso Mexicano, estos similares a las del caso mexicano: la falta de un cargos pueden ser una excelente oportunidad para diseño apropiado de los instrumentos, falta de promocionar la gestión efectiva del agua en el país y información acerca de los impactos, incompatibilidad para generar los recursos financieros necesarios con el sistema de monitoreo disponible e inadecuada requeridos para superar las restricciones planificación de su cobertura. Estos factores han presupuestarias. Sin embargo, ellas requieren una resultado en una fuerte oposición pública y política lo fuerte capacidad de aplicación de la ley para obtener que ha socavado el apoyo político. estos recursos financieros. Sólo US$ 116,000 fueron recaudados de una renta potencial de US$90 millones. Interesantemente, en Brasil los pocos casos donde estas restricciones fueron La experiencia brasileña en el manejo de cuencas se resueltas, se informa que las aplicaciones exitosas de remonta a 1978 cuando los comités de cuencas fueron los cargos han inducido a cambios en los patrones de formados en algunas de las cuencas más uso de agua con reducciones de la contaminación y el problemáticas para realizar estudios y sugerir acciones consumo. para racionalizar el uso del agua. En 1993, la nueva legislación ambiental (la Ley Estos comités, compuestos por usuarios, 99/93) fue aprobada en Colombia y en la que los contaminadores, y agencias gubernamentales, no cargos por contaminación son claramente tienen poder normativo ni autonomía financiera. Esto 33 es, ellos no tienen una base legal para imponer distribución y los arreglos institucionales resultantes sanciones y cargos. Por lo tanto, la mayoría de las hacen dificil el consenso. Los usuarios frecuentemente propuestas relevantes de los comités no fueron están ausentes en las discusiones oficiales pero están puestas en práctica y el compromiso de los miembros muy activos y siguiendo de cerca los fue muy débil. acontecimientos. La creciente degradación de los ríos brasileños Por lo tanto, la experiencia brasileña sobre los condujo a varias iniciativas dentro de los sectores cargos al agua ha sido muy inefectiva dado que las ambiental y de energía para desarrollar nueva discusiones no han sido participativas entre los legislación sobre la gestión del recurso agua. La grupos de interés. A fin de superar esto, los niveles Constitución de 1988, a niveles federal y estatal, estatal y federal están considerando la introducción de finalmente ha introducido requerimientos que una experiencia de cuenca a través de cargos a proporcionarían a las autoridades de cuenca con proyectos piloto, sujeto al acuerdo y al consenso mandatos normativos y financieros. Desde ese entre los usuarios. También se ha acordado que los entonces, varios proyectos basados en las autoridades cargos deben cubrir primero los costos de cuenca han sido discutidos y actualmente una administrativos y de monitoreo y gradualmente nueva versión ha estado bajo discusión en el moverse a niveles en los cuales los patrones de Congreso Federal desde hace tres de años. Todos los contaminación y uso podrían ser inducidos a cambiar. proyectos introducen cargos de agua con base en el Con base en estos experimentos, las regulaciones se uso y en los contenidos de contaminación y cubren mejorarían subsecuentemente para reconciliar intereses una gama amplia de actividades. contrarios. Las principales disputas que surgen de estas iniciativas y proyectos de ley legislativas están Ecuador relacionadas a: (a) superposiciones de competencias Como parte de la reforma de la Ordenanza Municipal con otros niveles gubernamentales y sus agencias 2910 para la Prevención y Control de la localizadas en la cuenca; (b) criterios para aplicar Contaminación de Fuentes Fijas, la Dirección de cargos al agua ya sea sobre la base de la recuperación Medio Ambiente (DMA) de la Municipalidad de de costos o sobre los costos del daño; y (c) Quito, en colaboración con la Fundación Natura de asignación de la renta obtenida por el cargo ya sea Ecuador, ha diseñado un sistema de cargos por con base en el financiamiento general o en el contaminación para el control de los efluentes presupuesto de la cuenca. Los políticos son renuentes orgánicos industriales y las emisiones de la a crear una jurisdicción independiente que se enfrente combustión. a las jurisdicciones estatales y municipales existentes La DMA tiene la responsabilidad de fijar la y los usuarios están preocupados por evitar nuevas norma de descarga al nivel que garantice, en el corto formas de tributación y mociones burocráticas. Las plazo, el cumplimiento de las normas menos estrictas agencias ambientales están confundidas acerca de de calidad del agua en los dos ríos de la ciudad. En la como reconciliar las normas actuales con cargos por actualidad esta norma tiene un valor de 56kg de incumplimiento y sanciones legales. Se argumenta descarga orgánica combinada por día. Las empresas también que el país no tiene capacidad institucional cuyas descargas son inferiores a este nivel no pagan para asumir tal gestión innovadora a nivel nacional ningún cargo, mientras que aquellas con efluentes sin crear otras barreras burocráticas y agencias que superiores a la norma pagan una multa por unidad desperdician los recursos. Esto parece ser un equivalente al costo de tratamiento municipal argumento plausible en tanto que la fragilidad (US$0.36 por kg). A lo largo del tiempo, y de institucional del Ministerio del Ambiente ha fallado acuerdo con una agenda preestablecida, la norma de en encontrar maneras de aclarar y afrontar estas descargas será cada vez más estricta, de tal manera restricciones. que el nivel de emisiones exentas de pago del cargo En los Estados más desarrollados, donde las también será reducido. Cada reducción corresponderá agencias ambientales son más activas, tal legislación a un nuevo nivel de calidad del agua. Después de un ya está aprobada o cerca de serlo. No obstante, las periodo de ocho a diez años, la norma de descargas restricciones políticas enfrentadas por la propuesta de asegurará una calidad del cuerpo (receptor) de agua ley federal ahora están impidiendo la implementación. que permita su uso para riego, ganadería y agua En estos casos, mientras las rentas derivadas de los potable después del tratamiento primario. cargos al agua son vistas como un catalizador entre Sobre la base de los informes semestrales sobre los alcaldes que buscan fondos para llevar adelante las descargas entregados por las empresas, se calcula programas de saneamiento, sus criterios de la carga combinada y el cargo total para los seis 34 meses siguientes (es decir, la descarga total del fuerte oposición. Para inducir cambios en los patrones periodo, menos el valor de la norma, multiplicado de uso del automóvil (debido a la baja elasticidad por 125 días, todo esto multiplicado por US$0.36), precio de la gasolina) un nivel mucho más alto de la con el supuesto de que los niveles de descarga de las sobretasa seguramente provocaría la reacción del empresas no variarán durante el periodo. Si una público. empresa posteriormente adopta alguna nueva forma de El aumento de la tributación en los automóviles reducir sus efluentes, puede solicitar una reevaluación viejos fue adoptada por razones de renta pero esto por parte de la DMA, y si se le corrobora su reclamo, puede ofrecer, si el nivel es aumentado y diferenciado se le aplica el nuevo cargo (mas bajo) a partir de la de acuerdo al desempeño del vehículo, incentivos fecha de la solicitud. para la renovación de la flota y promover mejoras contra la contaminación y en el consumo de Tributación Convencional combustible. Aunque los diferenciales de impuestos pueden ser fácilmente implementados, la mayoría de Colombia los países en la región diferencian el impuesto a los automóviles viejos debido a consideraciones de Un porcentaje del impuesto a la propiedad en este au idad. país se queda en las municipalidades para los gastos equidad. efectuados por las agencias ambientales regionales. La fuerte oposición a los aumentos en el precio de la gasolina es un caso típiCO de desinformación y Bajo la reforma propuesta del sistema fiscal, habrá falta desdiscusson partcípaiv Lo aesntosan el una mayor confianza en los Impuestos municipales flad icsó atcptv.Lsamno ne unra minayoiar confianzen lbimpesto. minicipalfuesa precio de la gasolina tienen un efecto marginal sobre parafiacr la esti ambieal incipala los niveles generales de precio. Con el destino impulsoraldetrás d esta apnoresoxima detranaciónh específico de las rentas provenientes del sobreprecio de escetralizacsiónos menores hacia inversiones en transporte público, los de estos dispositivos fiscales. propietarios de automóviles de pasajeros podrían Brasil cambiar sus patrones de transporte y los grupos de bajos ingresos, que dependen del transporte masivo, Otro uso interesante de la tributación convencional disfrutarían de un mejor sistema de transporte con para la conservación de recursos naturales está dado, mejor seguridad y normas ambientales, incluyendo en Brasil, por "el impuesto verde al valor agregado" un menor tiempo de viaje.5 (Cuadro 4.2). El impuesto es un ejemplo de un instrumento de bajo costo donde las barreras políticas Instrumentos de Demanda Final fueron superadas y donde la legislación actual fue Las firmas de exportacón en la región están usada. introduciendo de manera creciente procedimientos de México gestión ambiental para aumentar su competitividad intemacional, particularmente para cumplir con Un impuesto que representó un porcentaje muy normas en los mercados regionales, tales como la pequeño del precio de gasolina-un centavo por Comunidad Económica Europea (CEE) y el Tratado litro-fue introducido para financiar la instalación de de Libre Comercio de Norte América (NAFTA). La medidas de seguridad en los tanques de las estaciones certificación basada en las normas ISO (Organización de gasolina con la finalidad de reducir la evaporación Internacional de Normalización) ha sido un factor del combustible. Los bajos costos de transacción de clave para mejorar el desempeño exportador de estas esta fuente fiscal con fines específicos, fácil de recaudar compañías. En Brasil, Chile y México, el etiquetado y financiar, ha permitido que el programa sea ecológico ha sido el tema de discusiones entre implementado exitosamente. agencias gubernamentales y el sector privado. La actual aproximación de comando y control, Para las firmas exportadoras brasileñas, la basada en normas de emisión de los automóviles y en certificación ambiental de la norma ISO 14000, así monitoreo del mantenimiento del motor, no ha sido como con la norma ISO 9000 sobre calidad, ha suficiente para asegurar la mejora deseada en el nivel llegado a ser un compromiso inevitable. La de calidad de aire. Por lo tanto, una subida en el precio de la gasolina fuie considerada como un instrumento potencial (Eskeland 1994). Pero la Estimados reportados para sobrecargos similares en el precio u de la gasolina en la ciudad de Sao Paulo en Brasil, que también sobretasa sobre el precio de la gasolina para reducir el enfrenta serios problemas de calidad del airc, generarían una uso del automóvil y, consecuentemente, las renta anual de US$ 500 millones y permitiría la cxpansión de las emisiones en Ciudad de México, ha enfrentado una lIíneas del metro en un 20% por año (Seróa da Motta and Mendes, 1996). 35 La tributación convencional puede ser un mecanismo efectivo. Cuadro 4.1 Impuesto Ecológico al Valor Agregado en Brasil La renta del impuesto estatal al valor agregado está distribuida entre municipalidades de acuerdo a criterios de origen, generación y población. Desde 1992, tres Estados brasileños - Sáo Paulo, Río de Janeiro y Paraná - han introducido criterios de distribución de la renta ambiental con base en el área con restricciones en el uso del suelo (conservación y protección de cuencas). El fin principal fue crear un incremento presupuestal para compensar a las municipalidades donde las restricciones en el uso del suelo, que beneficiaban a la sociedad como un todo, podían imponer barreras al desarrollo de actividades económicas en estas áreas. Una ventaja de este esquema es que no necesitó un nuevo instrumento fiscal. Además, es de esperar que recursos financieros adicionales también puedan motivar la implementación de actividades sostenibles. La introducción de los criterios ambientales fue efectuada mediante una cuidadosa aproximación política que involucró a los alcaldes y representantes en el Congreso del Estado. En vista de que la renta total proveniente de los impuestos no cambió y que, por lo tanto, los nuevos criterios redujeron la participación de otras municipalidades, la oposición política fue reconocida. Se llevaron a cabo estudios para estimar los impactos presupuestales sobre las municipalidades donde ganancias y pérdidas eran esperadas. Como un primer paso, se acordó que una parte muy pequeña de la renta total (variando entre 0.2% y 3%) sería dedicada a estos criterios. No obstante, la legislación permite revisiones periódicas de los criterios, indicadores y participaciones con base en los resultados. Estas revisiones, de hecho, ocurrieron en Sáo Paulo y Paraná donde el sistema ya ha estado en operación por cerca de tres años. Los principales cambios anunciados a la fecha están restringidos a rediseñar indicadores cuando se han encontrado dificultades en el monitoreo. participación de Brasil en las respectivas reuniones de Las actuales restricciones presupuestarias la Organización Internacional de Normalización ha enfrentadas por el sector ambiental convierten a los sido muy activa. Además, principalmente dentro del instrumentos de mercado en una opción atractiva para mercado doméstico, los esfuerzos conjuntos con recaudar los fondos necesarios para mejorar la agencias ambientales y otros cuerpos normativos han aplicación de instrumentos de comando y control. Es sido hechos para definir criterios y normas sobre el muy claro que las iniciativas sobre instrumentos de etiquetado ecológico. mercado son vistas como acciones complementarias a En Ecuador, un programa exitoso fue llevado los instrumentos de comando y control. La adelante por el gobierno municipal de Quito en un imposición de normas, solicitud de licencias, distrito industrial, El Inca, para identificar medidas zonificación, y permisos todavía están en operación y, costo-efectivas para la prevención de la de hecho, los instrumentos de mercado constituyen contaminación. Aunque no motivado por la formas innovadoras y flexibles para hacer que éstos se conciencia ambiental, los costos ahorrados en energía, cumplan. materiales y en el control de residuos han sido La intensidad administrativa de los instrumentos suficientes para motivar a las firmas a integrarse al de mercado permanece alta. Los requerimientos de programa. monitoreo, los requerimientos para el diseño legal, las necesidades de consulta pública, y las necesidades Resumen de recaudación y aplicación de los instrumentos de Las aplicaciones de instrumentos económicos mercado no siempre son marcadamente diferentes de actualmente representan una iniciativa útil en la las aproximaciones estrictas de comando y control. gestión ambiental en América Latina y el Caribe. Las Los instrumentos de mercado, por lo tanto, no son ganancias potenciales de eficiencia por el uso de un sustituto a las instituciones débiles o a los instrumentos de mercado han sido reconocidas, pero instrumentos de comando y control. Algunos la fuerza impulsora hacia la implementación de elementos regulatorios son requeridos instrumentos de mercado ha sido, como en cualquiera inevitablemente y una base institucional fuerte es un de los países de la OCDE, la finalidad de elevar la requisito previo para la implementación de renta. Por lo tanto, el conflicto inoportuno entre instrumentos de mercado. Los instrumentos de instrumentos de mercado e instrumentos de comando mercado son una herramienta complementaria a los y control no parece aparecer en las experiencias de procedimientos de comando y control. América Latina y el Caribe. El desafio principal en estas iniciativas es entonces diseñar instrumentos de mercado que pueden 36 ser exitosamente aplicados dentro del contexto de algunas barreras institucionales y políticas que están restringiendo el enfoque de comando y control. 37 5. Consideraciones Adicionales para el Diseño de Instrumentos de Mercado Desde una perspectiva operacional, los instrumentos en los alegados impactos regresivos. Esto muestra de mercado deberían ser diseñados con un número de que hay, de hecho, un interés en los impactos puntos claves en mente para asegurar la sostenibilidad distributivos de diversas políticas y que las urbana. En general, ellos deberían incorporar los dimensiones sociales de los instrumentos de siguientes elementos: mercado-expresadas mediante su incidencia o • El mecanismo debería reflejar el "principio naturaleza potencialmente regresiva-es una contaminador-pagador" para asegurar que las preocupación significativa en América Latina y el extemalidades son reducidas. Esto puede ser Caribe. Es notable que Bolivia, uno de los países obtenido estableciendo los cargos o más pobres en la región, esté persiguiendo impuestos a niveles suficientemente altos activamente una política que apoya el uso progresivo para inducir a los contaminadores y usuarios de cargos ambientales (Cuadro 5. 1). a reducir su nivel total de degradación Esto refuerza, sin embargo, la necesidad de ambiental. emprender un mayor trabajo sobre la incidencia * La complementariedad entre regulaciones e relativa de los diferentes mecanismos. Los incentivos debe estar reflejada en el diseño instrumentos flexibles con ganancias de eficiencia y de todos los sistemas; los cargos pueden ser ganancias distributivas tienen que ser vistos como todavía, por ejemplo, complementados con opciones políticamente viables en relación a los alguna norma básica que no debe ser procedimientos actuales. Además, la informnación quebrantada bajo ninguna circunstancia. respecto a la incidencia de los impactos de diversos * La generación de rentas debería ser diseñada mecanismos debe hacerse ampliamente disponible a en una manera tal que permita que algo de todos los grupos de interés. Esto permitirá que las estas rentas fluya a las autoridades locales decisiones y los compromisos sean hechos en una para proveer un incentivo y unos medios atmósfera de elección informada a diferencia de una para el fortalecimiento local. atmósfera de opinión desinformada. Este capítulo aborda consideraciones adicionales al diseño de instrumentos de mercado, lo que surge Incentivos Perversos de los tres puntos anteriores, relacionadas con: (a) asuntos sociales de distribución, pobreza e incidencia Los incentivos perversos se refieren a una clase de tributaria; (b) persistencia de "incentivos perversos"; mistrumentos de mercado que, aunque itentan (c el ro de lo pemio coecals (d el rol del mejorar la calidad ambiental, de hecho trabajan en la dc) estinolespe de l as crenas;ey, (e) el rdel dirección opuesta. La presencia de tales incentivos mayor eficiencia legal mediante la defensa de la indica un diseño pobre o una aplicación inapropiada sayo.eieacomoc to. . de un instrumento de mercado. Dos incentivos perversos relativamente comunes en el grupo de Distribución, Pobreza, e Incidencia países indica que la experiencia en el desarrollo de Tributaria instrumentos de mercado apropiados todavía es limitada. El dramático nivel de pobreza y la desigualdad del Primero, los esquemas propuestos o existentes ingreso en América Latina y el Caribe crea serias de cargos a los efluentes en algunos de los países barreras para emprender prácticas ambientales más todavía están basados en concentraciones de estrictas cuando los efectos distributivos son contaminantes en contraposicion a la carga o el desconocidos. Notablemente, las revisiones en los volumen de contaminantes. El efecto de usar once países proporcionaron muy pocos ejemplos de concentraciones como un indicador de contaminación como diversos instrumentos de mercado impactarían es crear un incentivo para que firmas diluyan la sobre los diferentes grupos de ingreso. La oposición a contaminación mediante, por ejemplo, la extracción muchos instrumentos de mercado así como también a ilegal de más agua y el posterior vertimiento, en los los procedimientos de comando y control, está basada cuerpos de agua, de un mayor volumen bruto de agua 38 Cuadro 5.1 Tributación Ambiental Progresiva en Bolivia Bolivia es el país más pobre en Sudamérica y el tercero más pobre en el hemisferio occidental. Cerca de un tercio de la población es funcionalmente analfabeta. La mitad de los hogares urbanos y más del noventa por ciento de los hogares rurales tienen necesidades básicas insatisfechas. La tasa de mortalidad infantil es alta aún para las normas latinoamericanas (75 por 1000 nacimientos). La diarrea y las enfermedades respiratorias agudas son las fuentes principales de mortalidad infantil, 32% y 19% de todas las muertes, respectivamente. La tasa de mortalidad de madres también es muy alta, siendo de 390 muertes por 100,000 nacimientos. El acceso limitado al agua potable de calidad y a sistemas adecuados de alcantarillado son - además de la desnutrición - las causas principales de las altas tasas de morbilidad y mortalidad del país (a nivel urbano y rural). Estos problemas, a su vez, son el resultado de niveles históricamente muy bajos de inversión pública en infraestructura básica de saneamiento (los sistemas de agua y alcantarillado, colectivamente conocidos en Bolivia como saneamiento básico). Sólo 25% de los hogares rurales y 75% de los hogares urbanos tienen acceso a agua potable. Menos de 1% de los hogares rurales y sólo el 36% de los hogares urbanos tienen conexión al sistema de alcantarillado desde sus casas. En los últimos pocos años, la inversión pública en saneamiento básico ha sido menos del uno por ciento del PIB, equivalente a menos del seis por ciento de la inversión pública total. Debido a este énfasis en "pobreza", los instrumentos de mercado implementados en Bolivia deben ser progresivos en naturaleza para asegurar que ellos no exacerben los problemas innecesariamente. Por ejemplo, en 1994, la municipalidad de La Paz introdujo una combinación del principio "contaminador-pagador" y de un "subsidio progresivo" para la disposición final de desechos sólidos. Adicionalmente, cambios en la estructura de las tarifas del uso del agua están siendo implementadas para aumentar la eficiencia en la asignación del uso del agua, para fomentar inversiones privadas en infraestructura, y para permitir subsidios progresivos. Fuente: Escobar y Muñoz (1996). residual diluida. Los impuestos o cargos basados en las concentraciones de contaminantes pueden, de El Uso de Agua hecho, tener el efecto perverso de reducir la Los permisos comerciables para derechos de agua conservación del agua, aumentando los costos sólo están en operación en Chile y todavía están bajo industriales de tratamiento, y aumentando los daños discusión en Perú. En Chile, las cuotas pesqueras causados por los contaminantes. comerciables individuales también están siendo Segundo, aunque los diferenciales de impuestos implementadas, pero la información es escasa para sobre equipos pueden ser fácilmente implementados, analizar la expenencia. la mayoría de los países en la región aplica impuestos La experiencia chilena con permisos de agua diferenciados tales que hay un incentivo para comerciables se remonta a la década de 1920. Una mantener los vehículos más viejos en las pistas por base legal general fue, sin embargo, establecida en el períodos más largos de tiempo. Dadas las pobres Código de Agua de 1951 que permite al Estado dar condiciones de estos vehículos, estos tratamientos concesiones de agua al sector privado de acuerdo a las impositivos tienen el efecto perverso de un mayor prioridades en el uso del agua. Las transferencias de consumo de combustible, aumentando agua fueron permitidas con tal que el mismo uso se contaminación, y aumentando los costos de mantenga . En 1969, durante las reformas agrarias, el mantenimiento; los alegados impactos sobre "la agua llegó a ser propiedad del Estado y las equidad social" de tales esquemas son, además, concesiones comerciales fueron prohibidas. típicamente poco sustanciales. El nuevo Código de Agua de 1981 reintrodujo los derechos permanentes de agua, los que fueron El Rol de los Permisos Comerciables separados completamente de los derechos del suelo y El uso de permisos comerciables está actualmente pueden libremente ser comerciados para usos bajo fuerte consideración en países tales como Chile, consuntivos y no consuntivos. El uso condicional fue Perú, y México. abolido y los pedidos simultáneos fueron arbitrados mediante subastas. Hoy en día hay aproximadamente 300,000 usuarios del agua en Chile. Sin embargo, sólo entre 39 35% y 50% de ellos tiene título legal. Los usuarios 3% de las transacciones comerciales totales. están organizados en asociaciones privadas Esta baja tasa de transacciones puede reflejar ya controladas por la Dirección General de Agua (DGA), sea una falla del sistema o un acercamiento a la dentro del Ministerio de Obras Públicas, que es asignación óptima de los derechos iniciales. Tal responsable de la regulación de los derechos de agua, evaluación requiere investigación adicional. Sin la aprobación de las obras hidráulicas, y los informes embargo, se ha reportado que el comercio ha evitado técnicos para la resolución de conflictos. La irrigación disputas políticas y reducido los gastos de inversión. tiene una comisión nacional específica-compuesta de En Chile, los derechos comerciables de agua han instituciones públicas y privadas-para planificar, sido políticamente aceptables y ejecutables debido a evaluar y aprobar inversiones públicas en el sector. la larga tradición del país en derechos de propiedad Estas inversiones están coordinadas por la Dirección del agua. Aún los derechos de agua que no están de Irrigación y son ejecutadas por compañías legalmente inscritos son respetados y comerciados. privadas. La lección de esto es clara. La confianza y la Una revisión a este sistema de permisos aceptación de los derechos de propiedad son aspectos comerciables está bajo discusión en el Congreso para particularmente importantes para comerciar (o incluso evitar especulación y motivar el intercambio, abordar gravar) derechos de agua. Los asuntos controversiales problemas de contaminación, y mejorar la capacidad sobre la equidad con seguridad van a surgir para este de gestión en la planificación y el monitoreo. Un recurso natural esencial y los países sin una tradición sistema complementario de permisos comerciables de similar deberían legalizar primero los títulos descarga de agua también está bajo discusión. existentes de derechos de propiedad y definir criterios Los registros de las transacciones en 1992 para nuevas asignaciones. Los permisos de agua ya en mostraron que el comercio de agua tiende a ser más operación en muchos países pueden proveer una intenso cerca al área de Santiago debido a la escasez. dotación inicial. En aquel año, sólo 3% del flujo total de agua fue Además, los derechos por la posesión de comerciado en el área, con un valor estimado de permisos pueden ser considerados como una fuente US$366,000. Además, 94% de las transacciones financiera recurrente para las actividades de gestión y totales ocurrieron entre agricultores y, por lo tanto, monitoreo. no involucró cambios en el uso benéfico. El comercio entre usuarios urbanos y agricultores no excedió el Cuadro 5.2 El Intercambio de Permisos de Contaminación del Aire en Chile El decreto 04/1992 introdujo un sistema implícito para el intercambio de permisos de emisiones particuladas de fuentes fijas en el área de Santiago. El sistema estuvo basado en las emisiones reportadas en marzo de 1992. La implementación del sistema chileno de permisos comerciables está bajo el Programa para el Control de la Contaminación del Aire de Fuentes Fijas (PROCEFF) dentro del Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Inicialmente la limitada capacidad institucional del PROCEFF retrasó la implementación del sistema; los laboratorios privados que trabajan con el PROCEFF habían sido corrompidos y algunos problemas técnicos en las mediciones también fueron responsables por demoras constantes en la ejecución. Actualmente, el PROCEFF ha obtenido recursos adicionales y está entrenando personal en laboratorios privados, certificando el equipo y definiendo procedimientos técnicos adecuados. Las reformas legislativas también están siendo consideradas para superar los problemas encontrados hasta la fecha. Los principales problemas se relacionan con: * la distribución de las dotaciones. La dotación inicial de emisión no estuvo bien definida. Las compañías estuvieron reclamando emisiones mayores (respecto a la fecha inicial de marzo de 1992) a las que se habían reportado previamente. La posibilidad de incrementar la dotación retroactivamente redujo así los incentivos para intercambiar derechos de emisión. * la base legal. La ley original fue considerada insuficiente para resistir desafios legales. El nuevo borrador de la ley intenta superar este problema definiendo permisos de emisiones como derechos de propiedad más bien que como "permisos administrativos transferibles" como ocurre en el decreto 04/1992. la incertidumbre. Dada la incertidumbre legal, los contaminadores no creyeron que muchas de las disposiciones serían efectivamente ejecutadas. Fuente: Ríos (1995) y von Amsberg (1995). 40 Contaminación del Aire permisos comerciables y promover la participación Para fuentes fijas, la legislación sobre permisos del contaminador al comienzo del proceso de diseño. comerciables de contaminación de aire fue aprobada en 1991 y actualmente está bajo diseño en México. Sinopsis de Política Pero la mayoría de la experiencia relacionada con Hay numerosas oportunidades para introducir permisos comerciables nuevamente ocurre en Chile. permisos comerciables en América Latina y el Caribe; Un sistema exitoso de subasta de rutas para la principal restricción a su implementación será otorgar licencias a autobuses de transporte ha sido encontrar una asignación inicial equitativa y un implementado en Santiago para abordar el problema régimen de intercambio que es consistente con los de la contaminación debido a la congestión del procesos locales de reforma del mercado. Su potencial transporte. Es un claro ejemplo de introducción de un para generar rentas es considerable si la asignación incentivo económico dentro de un sistema de inicial es hecha por subasta y si anualmente se cobran licencias existente, beneficiándose de los bajos costos derechos por la posesión tanto de permisos ejercidos de transacción, de un nivel bastante alto de como no ejercidos. generación de renta, y de pocas barreras legales e institucionales. Destino de Rentas para Fines El caso chileno para los permisos de Específicos contaminación del aire, sin embargo, no ha sido Aunque el destino específico de rentas es plenamente implementado a la fecha. El sistema va a normalmente evitado en las finanzas públicas, hay ser aplicado en el área de Santiago donde los ciertas condiciones teóricas bajo las cuales puede ser problemas de contaminación del aire son muy serios. justificado. Estas circunstancias usualmente aparecen Las fuentes de contaminación existentes requieren cuando: (a) las transacciones y los costos cumplir con las normas o compensar sus emisiones administrativos son muy altos; (b) las rentas están en exceso mediante el intercambio. Las dotaciones relacionadas con la provisión explícita de un servicio iniciales estuvieron basadas en los niveles de emisión a cambio de un derecho o tarifa; o (c) las presiones de 1992, mientras que las nuevas fuentes requieren políticas por la contabilidad afectan la recolección compensar todas las emisiones. eficiente de rentas. En este último caso, la gente sólo El intercambio para la compensación de puede aceptar pagar un impuesto específico si ellos emisiones comenzó dentro del sistema chileno en están convencidos de que el monto del impuesto va a 1995 con muy pocos casos, mayormente al interior ser destinado a un programa o causa que ellos de la firma. Sin embargo, se reconoce que el apoyan. Los gobiernos alrededor del mundo están cumplimiento de la norma de emisión - la parte de descubriendo que muchas de estas condiciones se comando y control del sistema - ha mejorado con aplican dentro de los sectores responsables de la resultados benéficos para la concentración de la gestión ambiental. contaminación del aire en el área de Santiago. Las rentas generadas a partir de instrumentos de Aunque la capacidad institucional fue una mercado y específicamente destinadas a objetivos limitación importante para implementar este sistema ambientales explícitos están ganando mayor terreno (Cuadro 5.2), vale la pena señalar que la asignación en América Latina y el Caribe. En Brasil y Ecuador, de derechos de propiedad sobre la contaminación del los recursos provenientes de los impuestos son aire generalmente fue aceptada por los usados específicamente para apoyar a instituciones contaminadores. De hecho, debido a este ambiente de ambientales. En México, los impuestos incrementales libre mercado de la economía chilena, la aceptación sobre el gas fueron usados para financiar la reducción política del sistema fue alta y las compañías privadas de la evaporación de combustible en las estaciones estuvieron activas en la discusión sobre normas y gasolineras locales. En la mayoría de los países de la criterios. región, los derechos y tarifas en las empresas públicas Estas lecciones ahora pueden ser de extrema están llegando a estar más estrechamente alineados importancia en el caso mexicano, en donde se con el costo de proveer los servicios ambientales persigue un sistema similar para el Area básicos. Asimismo, estas rentas están siendo Metropolitana de la Ciudad de México. En México, retenidas crecientemente por las organizaciones un cambio importante será requerido en la legislación responsables del financiamiento de esos servicios ambiental para incorporar permisos comerciables. Por A la fecha, la experiencia en América Latina y el lo tanto, es importante apoyar explícitamente los Caribe ha demostrado que los programas basados en principios de libre mercado incorporados en los el destino específico de rentas son más exitosos 41 donde: (a) los impuestos o incentivos están pública, en respuesta a los daños en salud, en vista de vinculados a los mecanismos existentes de que la compañía no brindó asistencia para reubicar a recolección; y, (b) los montos son hechos disponibles la gente y evitar los efectos potencialmente mortales a autoridades descentralizadas para la programación de los derrames. Después de este acontecimiento, la ambiental o para el fortalecimiento institucional. A política voluntaria fue implementada, dos tendencias un nivel político, el destino específico de rentas está notables sucedieron: (a) los dispositivos de ganando apoyo al encontrarse que sobre la base de tal prevención de explosiones sobre pozos mejoraron, "aproximación de recuperación de costos" puede ser tales que los derrames llegaron a ser menos más fácil construir consenso, eliminar barreras y frecuentes; y, (b) cuando un derrame ocurría, era más garantizar recursos presupuestarios para financiar fácil contener los impactos y cualquier daño era instituciones ambientales. inmediatamente compensado. Un incidente a principios de la década de 1990, por ejemplo, Reparación Legal y Respaldo Público requirió la rápida evacuación de cerca de 1000 Un número de ejemplos ilustran el uso de medidas residentes de una aldea cuando una explosión ocurrió; voluntarias y la confianza en la defensa del las personas afectadas fueron compensadas por los consumidor para lograr metas de gestión ambiental en daños al suelo y por las incomodidades. Asimismo, los países de América Latina y el Caribe. las granjas fueron restauradas con gastos asumidos por la compañía. Trinidad y Tobago La Ley de Gestión Ambiental de 1995 en Trinidad y Tobago contempla el uso de instrumentos de Un instrumento de responsabilidad muy innovador mercado en cualquier esfuerzo ambiental regulatorio. que involucra acciones del consumidor, las cuales son Aunque todavía pocos están en operación, este intensificadas por un incentivo económico, fue enfoque ha sido mayormente una respuesta a las diseñado en 1992. Cualquier persona que entabla una dificultades encontradas con la aplicación de medidas acción judicial por responsabilidad ambiental tiene el de comando y control. El sistema judicial en el país derecho a recibir un pago equivalente que oscila entre enfrenta un enorme volumen de trabajo atrasado; y la el 10% y el 15% de la compensación total. Se ha ejecución y la regulación está restringida por los reportado que, desde 1992, el número de acciones ha recursos financieros inadecuados. aumentado significativamente. Aunque no hay legislación que obligue a la responsabilidad corporativa por daños ambientales, Sinopsis de Política PetroTrin, la empresa petrolera de Trinidad y La defensa del consumidor mediante medidas Tobago, estableció una política voluntaria de voluntarias y presión pública (a veces vinculada a compensación plena por daños ambientales en 1990. instrumentos de responsabilidad voluntaria o formal) La iniciativa fue acelerada debido a un número de en estos casos juega un rol potencialmente crítico explosiones incontenibles en sus pozos petroleros como un instrumento de mercado en los países de durante la década de 1980, las cuales dañaron hogares América Latina y el Caribe. En gran medida, estos locales, inundaron campos agrícolas con petróleo. mecanismos son interpretados como sustitutos de una También ocasionaron una significativa protesta capacidad institucional históricamente débil. 42 6. Comentarios Finales En tanto los países examinados en este documento "Norte-Sur," mientras que la cooperación representan gran parte de la región, y los ejemplos intraregional es débil. incluyen la mayoría de los aspectos relevantes * Bajo las circunstancias correctas, los relacionados con los instrumentos de mercado, no es inst entos de mercado pueden potenciar la un estudio exhaustivo. Las observaciones y gestión ambiental y la equidad, aumentar la recomn daciones pretendenLas proporcnar los yeficiencia de los mercados, reducir los costos recomendaciones pretenden proporcionar a los sociales, e incrementar las rentas diseñadores de política con un contexto y una agenda institucionales. regional para futuros esfuerzos que pueden ser adaptados a la necesidad de cada país, en vez de un La gestión pública en América Latina y el plan de acción detallado. Caribe ha sido históricamente muy burocrática, La lección general más importante es que la sensible a la interferencia política, e inefectiva en el visión convencional acerca de los instrumentos para cumplimiento de la ley. La implementación de la la gestión ambiental debe cambiar, y este cambio política frecuentemente se ha caracterizado por la debe incluir una aproximación más coherente hacia el elección de objetivos inadecuados, particularmente en uso de incentivos económicos que reconocen y las políticas sociales. En el pasado, la regulación abordan aspectos relativos a la fragilidad institucional económica estuvo fuertemente dominada por medidas en la región. Dentro de este contexto general hacemos de comando y control, usualmente aplicadas dentro un número de observaciones y conclusiones de un sistema político autoritario.. Más importantes acerca del estado actual de los recientemente, la desigualdad social, el estancamiento instrumentos de mercado en la región: económico, la desestabilización macroeconómica, y la * Los instrumentos de mercado pueden débil competitividad intemacional han conducido a mejorar la gestión ambiental, pero ellos los países a adoptar - con demoras en algunos casos todavía imponen demandas administrativas lopassadptr-cnemasnaguscss atoa yn son un "ajust rápido"apa - políticas de liberalización comprometidas con la altas y no son un "ajuste rápido` paia reemplazar a las medidas de comando y apertura de los mercados y el libre comercio. control. Este nuevo escenario económico, conjuntamente * La limitada capacidad institucional está con otros factores políticos favorables, ha ayudado a extendida y esto crea restricciones a la colocar a lo instrumentos de mercado en una posición implementación de instrumentos de mercado importante dentro de la agenda del sector responsable efectivos a la luz de sus altos requerimientos de la gestión ambiental en la región. Ya algunos de orden administrativo. países han empezado a implementar instrumentos • A pesar de estas restricciones ha existido una económicos tales como regalías, cargos al usuario, considerable experimentación con los permisos transables, e impuestos verdes. En muchos instrumentos de mercado. casos los instrumentos de mercado son disemados * Históricamente, el motivo inicial para cosplos entrumentos de merado s dis as implementar instrumentos de mercado ha paracomplementar, envezdereemplazar, las medidas sido recaudar rentas. de comando y control existentes (tales como normas, * Los presupuestos para la gestión ambiental licencias, regulaciones sobre zonificación y permisos) son limitados, y en muchos casos los y para aumentar el cumplimiento de los instrumentos recursos son pobremente asignados o no de comando y control. Sin embargo un impulso contribuyen efectivamente al logro de lo importante detrás de muchas medidas basadas en objetivos de política. instrumentos de mercado ha sido generar rentas * Mientras que la conciencia ambiental está específicamente para la gestión ambiental y no para aumentando, la conciencia pública de las obtener directamente metas tales como la reducción medidas de gestión ambiental es todavía de los impactos ambientales o la mejora del costo- baja, y las regulaciones ambientales se IM. caracterizan por la incertidumbre y la falta de efectividad de las regulaciones. confianza. * Aunque intentos genuinos son hechos para adaptar los instrumentos de mercado a las circunstancias locales, el flujo de información es todavía predominantemente 43 apoyada por la sociedad en su conjunto. Pero los Diez Mandatos para los aspectos importantes de redefinición y mejor Instrumentos de Mercado orientación a las regulaciones así como los aspectos referidos al gasto público - que pueden mejorar el REALISMO. Ser modesto. No tratar de ímplcmentar polítieas e costo-efectividad y ayudar a evitar que se amenacen instrumentos más allá de los mcdios institucionalcs disponibles. objetivos cruciales de política- han sido GRMDUALIsMo. Las políticas nacionales o regionales pueden ser mayormente ignorados. gradualmente implementadas por proycctos pilotos o En el sector de la gestión ambiental, el recorte programas experimentales. El establecimiento de nofrfas, del presupuesto frecuentemente ha sido hecho de una parámetros, y lineamicntos plausibles y aplicablcs es un punto manera ad hoc y no con una cuidadosa consideración de partida importante . de las metas de política y la efectividad. FLEXIBILIDAD Legal. La legislación debe permitir revisiones y Adicionalmente, los programas de estabilización enmiendas de bajo costo. macroeconómica no sólo han limitado el gasto INTEGRACION Institucional. La integración intra e público en general sino que las urgentes necesidades intergubemamental debe ser perseguida para superar barreras sociales tales como salud y educación han recibido y para combinar fortalezas institucionales. Las agencias una mayor prioridad que la gestión ambiental. cconómicas de gobierno deben ser incluidas, así como también A la vez que los presupuestos ambientales son representantes del congreso. reducidos o usados al máximo, la conciencia LIDERAZGO. El sector de gestión ambiental dcbc tomar cl liderazgo ambiental se ha incrementado debido a la en el proceso de toma de decisiones mediante la identificación democratización, las iniciativas internacionales, y a de los grupos de interés así como de las barreras y canales las presiones de una rápida urbanización e para la construcción de consenso. industrialización. En tanto se espera que las PARTICIPACION. La participación pública es un punto clave. La instituciones hagan más-a menudo con menores participación de los grupos de interés debe ser planeada y recursos y con mayores costos burocráticos-hay un basada sobre la elaboración y difusión de la información. mayor riesgo de fallas en el cumplimiento de la ley lo Evite puntos de estancamiento que pueden paralizar el que desacreditará a las políticas, la legislación, las proceso. Los asuntos de equidad deben ser propiamente normas, y las instituciones. Esto crea menor identificados, evaluados y abordados, confianza y mayor incertidumbre en las regulaciones CONFIANv EN EL MERCADO. La confianza creciente en el mercado ambientales y su cumplimiento. Esta incertidumbre debe ser incorporada en la política ambiental y en el diseño de es calvez la crítica más seria mencionada por el sector instrumentos de mercado. Evite altos costos de recolección y empresarial y por la gente directamente afectada transacción. No vaya más rápido que los ajustes de mercado empres al am gente da que no son plenamente aceptados. prlspolmsabetls que o so pleametc aeptaos.Bajo estas circunstancias, una mayor GENERACiON DE RENrAS. Muchos instrumentos de mercado pueden experiB entación con incentivos económicos puede ser generar una renta específica. Aunque llegar a un precio una carga riesgosa para el sector de la gestión correcto de los bienes y servicios ambientales es un objetivo de unaicarga desg os para mel tor de lagetn los instrumentos de mereado, la aproximación de recuperación de costos puede facilitar más la construcción de consensos, son simples sustitutos para las medidas de comando remover barreras y garantizar recursos presupuestarios para y control, y no se liberan de la necesidad de financiar a las instituciones ambientales. instituciones fuertes. En algunos casos los DESARROLLO DE RECURSOS Humanos. Los recursos humanos en el instrumentos económicos incrementan potencialmente campo ambiental son escasos y la remuneración de servidor las demandas técnicas y fincieras. Por lo tanto público no es atractiva en la región. Reestructurar los perfiles reformas graduales y flexibles pueden ser la mejor dc los recursos humanos para usar al máximo los recursos aproximación en tanto las instituciones evolucionan y limitados. Ser pequcño y confiar en la experiencia externa, las se fortalecen. exenciones tributarias y los centros de investigación. Esto no significa que los instrumentos de CoNTINENTAUsmo. No rechazar las experiencias y mercado deberían ser evitados, sino que ellos recomendaciones de la OCDE, pcro aumentar los lazos con requieren de instituciones capaces, de legislación y las agencias regionales donde los contextos económicos y financiamiento adecuados, y de un monitoreo y culturales sean más familiares. cumplimiento efectivo para tener éxito. Bajo estas condiciones, los instrumentos de mercado pueden resolver muchas barreras institucionales y tener Las reducción del exceso de regulaciones y de los importantes ventajas sobre las medidas de comando y elevados gastos públicos han llegado a ser las piezas control. Los instrumentos de mercado pueden principales de la reformna gubernamental, plenamente incorporar una racionalidad económica dentro de la 44 implementación de la política reduciendo así los de considerar la adopción o la reforma de políticas de costos sociales. Ellos pueden hacer más eficientes los gestión ambiental: mercados, mejorar los resultados de equidad, y si es 1) Identificar claramente los problemas necesario ellos pueden generar rentas para fortalecer ambientales hacia los cuales están dirigidas instituciones tanto al nivel como al nivel local. las reformas de política, y establecer metas y Si embargo, los instrumentos de mercado no objetivos de política claros. constituyen una propuesta hecha a la medida para 2) Usar el rango de instrumentos ya en todas las situaciones posibles. Es importante ajustar aplicación, incluyendo una evaluación de su esos instrumentos a las condiciones y necesidades flexibilidad y del grado en que contribuyen a locales. Al respecto hay tendencias positivas en la intemalización de costos ambientales. América Latina y el Caribe, así como también hay 3) Analizar los límites legales existentes y su espacio para mejoras considerables. Las agencias y compatibilidad con los instrumentos de donantes intemacionales todavía son proclives a mercado, y considerar la factibilidad de recomendar soluciones del tipo OCDE con poca reformas que crearían un marco legal más consideración a los aspectos institucionales locales, y favorable. predominantemente ha sido un intercambio de 4) Analizar las fuerzas de mercado relevantes, información Norte-Sur. En tanto las instituciones los agentes económicos, y la racionalidad de regionales han hecho intentos genuinos para adaptar los incentivos económicos, poniendo los instrumentos de mercado a las características particular atención al rol de las reformas de económicas y culturales de cada país en vez de mercado fuera del sector ambiental. meramente trasplantar soluciones del tipo OCDE, los 5) Identificar los daños ambientales cuyos países latinoamericanos y caribeños podrían avanzar costos no son intemalizados, y su relación mucho más en impulsar la cooperación intra-regional con varias actividades económicas y y el intercambio de información para beneficiarse domésticas (por ejemplo, emisión de mutuamente de las experiencias, éxitos, y fallas en la contaminantes y transporte, degradación de gestión ambiental. suelos y explotación de recursos naturales, Este estudio es sólo el inicio del cierre de esta contaminación de agua y alcantarillado). brecha en el intercambio de información. Posteriores 6) Cuantificar donde sea posible los beneficios iniciativas deben ser lanzadas, y los países de la sociales (mejora ambiental, control social, región deben tomar el liderazgo en este proceso. reducción de costo renta fiscal) y los costos Sin embargo, la débil participación pública sociales (erosión tributaria, menor excedente heredada de regímenes autoritarios, la crisis general del consumidor, inflación). del sector público, y las desigualdades sociales son 7) Investigar la factibilidad de introducir barreras muy dificiles de resolver, y ellas ponen una instrumentos de mercado específicos en restricción real a la rápida implementación de términos de los impactos sobre los costos complejos instrumentos de mercado. Políticas privados, los costos institucionales, el costo adecuadas y sujetas de cumplimiento siguen siendo marginal de la generación de renta y de los dificiles de alcanzar. cambios legales. Operacionalizar más efectivamente el uso de 8) Recomendar acciones de política, instrumentos de mercado dentro de este frágil institucionales, o legislativas (tales como la contexto institucional requiere algo más que una descentralización y la legislación basada en el simple aproximación ad hoc. Este estudio recomienda principio "quien contamina paga"). que los siguientes pasos sean seguidos al momento 45 Anexo A: Resumenes de Experiencias Nacionales agua, (b) manejo de los bosques húmedos y (c) Bolivia resolución de Bolivia es un país grande (1,1 millones de km. cuadrados), de baja densidad poblacional (6,9 los conflictos de tenencia de la tierra, incluyendo la habitantes por km. cuadrado) y pobre (ingreso anual delimitación de parques nacionales y de tierras de US$ 770 por persona), ubicado en el centro de reclamadas por grupos indígenas. Sudamérica. Geográficamente, el país está dividido en La problemática del manejo sostenible de tres regiones diferentes: el Altiplano, los valles recursos naturales es muy importante en Bolivia, pero interandinos (algunos áridos, otros húmedos) y los está fuera del alcance de este trabajo. Sin embargo, llanos orientales. Estas regiones climáticas cubren cabe mencionar que el país acaba de adoptar una aproximadamente un 20, 20 y 60 por ciento del nueva Ley Forestal, está considerando la aprobación territorio nacional, respectivamente, y dos tercios de de una ley de modernización del marco la población vive en la regiones altas del país administrativo de tierras rurales y puede ser que se (Altiplano y valles). La mitad de Bolivia está considere una nueva Ley de Aguas. Todas estas leyes cubierta con bosques (la mayoría húmedos, pero tienen implicaciones ambientales importantes, en la algunos secos). Hidrológicamente, el país está medida que redefinen derechos de propiedad, dividido en tres grandes cuencas: la Amazónica en el establecen mecanismos de resolución de conflictos y noreste, la del Pilcomayo (que desemboca en el Río fijan nuevas reglas sobre el uso de los recursos de la Plata) en el sudeste y la cuenca cerrada de los naturales. Pero existe muy poca información lagos Titicaca y Poopó en el occidente del país. 6 disponible que se pueda utilizar para evaluar las Bolivia es el segundo país más pobre de implicaciones ambientales de estos cambios de Sudamérica y el quinto más pobre en el hemisferio políticas y marco regulatorio. occidental, después de Haití, Honduras, Nicaragua y Este trabajo se limita a tratar solamente la Guyana. Cerca a un tercio de la población es categoría de la problemática de calidad ambiental funcionalmente analfabeta, la mitad de los hogares urbana. Se argumenta que la pobreza masiva es la urbanos y más del 90 % de los rurales no tienen principal causa de los problemas de calidad ambiental satisfechas sus necesidades básicas, tales como acceso que afectan a la mayoría de los bolivianos. En a agua potable, alcantarillado, educación básica y particular, el acceso limitado a agua potable y servicios de salud. La tasa de mortalidad infantil es sistemas adecuados de alcantarillado son -además de muy alta incluso para niveles latinoamericanos (75 la desnutrición- las principales causas de las altas por mil nacidos vivos). La diarrea y enfermedades tasas de morbilidad y mortalidad del país (tanto respiratorias son las principales causas de la urbana como rural). Estos problemas, a su vez, son mortalidad infantil, 32% y 19% de todas las muertes, resultado de bajos niveles históricos de inversión respectivamente. La tasa de mortalidad materna pública en infraestructura de saneamiento básico (agua también es muy alta, 390 por 100.000 nacidos vivos. potable y alcantarillado). La problemática ambiental en Bolivia se puede Solamente el 24,0% de los hogares rurales y el clasificar en dos grandes categorías: aquellas 74,8% de los urbanos tienen acceso a agua potable. relacionadas al manejo de recursos naturales en el Menos del 1% de los hogares rurales y sólo el 36,2% largo plazo y aquellas que afectan directamente las de los urbanos tienen conexión domiciliaria de condiciones de vida de porciones significativas de la alcantarillado. En años recientes, la inversión pública población urbana. En la primera categoría existen tres en saneamiento básico ha sido menor al uno por prioridades: (a) mejoramiento de la calidad del ciento del PIB, equivalente a menos del seis por ciento de la inversión pública total. Con la implementación de las reformas de Participación Popular y Descentralización Esta sccción fue cxtraida dc Escobar, J. and Muñoz, J.A. 1996. Administrativa en los últimos dos años, Bolivia ha "Marco Regulatorio e Instrumentos dc Mercado dc la Política dado grandes pasos que incrementarán Ambiental en Bolivia", Scptcmber. significativamente los niveles de inversión pública 46 local (departamental y municipal) en saneamiento un período de 1 hora, que son exactamente los básico y otros proyectos claves de infraestructura. Al mismos estándares de la EPA vigentes en 1989, en mismo tiempo, el país ha adoptado estándares los Estados Unidos (Portney 1990). Con relación a la ambientales bastante estrictos, iguales o similares a calidad del agua, los reglamentos estipulan que los aquellos fijados por la Agencia de Protección límites máximos permisibles son 60 mg/1t. para Ambiental (EPA) de los Estados Unidos, para el aire partículas totales en suspensión y 80 mg/1t. para y agua. DBO5. Este trabajo argumenta que las mejoras No existen cálculos oficiales sobre los costos y significativas en calidad ambiental y niveles de vida beneficios (privados o sociales) de aplicar para la mayoría de los bolivianos vendrán, rigurosamente los estándares y regulaciones previstas primordialmente, como resultado de mayores tasas de por la Ley y sus reglamentos. Sin embargo, queda inversión pública en infraestructura de saneamiento claro que aplicar la Ley tendrá altos costos de básico. Por otra parte, un efectivo cumplimiento de transacción que serán cubiertos tanto por el sector los estándares ambientales estrictos recientemente público como privado. El Gobierno, en sus niveles adoptados tendrá, en el mejor de los casos, sólo un central, departamental y municipal, ya está efecto marginal en los niveles de vida de los pobres. enfrentando severas limitaciones en implementar la Se duda que el Estado boliviano tenga la capacidad Ley, especialmente debido a la falta de personal institucional para fiscalizar el cumplimiento de los técnico calificado y por la poca capacitación de nuevos estándares ambientales y es cuestionable que funcionarios públicos. Al mismo tiempo, la demanda el país en su conjunto pueda cubrir los costos de de técnicos calificados para llenar los MAs y las EIAs adoptar estándares tan estrictos, ya que hacerlo ya está induciendo a muchos profesionales del sector implica sacrificar un cierto nivel de crecimiento en los público y privado a crear empresas consultoras para ingresos. estos fines. Ambos fenómenos están ocasionando que El principal instrumento de política ambiental, cada vez menos profesionales se dediquen a otras en lo que respecta a los niveles de vida, es la Ley del actividades productivas. Medio Ambiente (aprobada en junio de 1992) y sus Los instrumentos basados en el mercado (IBM) seis decretos reglamentarios (dictados en diciembre de auspiciados por el Gobierno recién están surgiendo en 1995). La Ley y sus decretos introdujeron más de Bolivia (Tabla Al). Por ejemplo, en 1994, el 350 páginas de estándares y reglamentos estrictos que Municipio de La Paz aplicó una combinación de los dependen primordialmente de mecanismos de principios de "el que contamina paga" y comando y control (CYC) para fiscalizar la calidad "subvenciones cruzadas" a la problemática de ambiental. Si bien la Ley reconoce la posibilidad de desechos sólidos. Los hogares urbanos ahora pagan utilizar instrumentos basados en el mercado (IBM), un tarifa por recojo de basura en función de la todo el trabajo que a la fecha ha realizado el cantidad de electricidad que consumen. Debido a que Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio la mayoría de los hogares urbanos tienen medidor de Ambiente (MDSMA) para implementar la Ley ha electricidad, y como existe una fuerte correlación sido con mecanismos de CYC. positiva entre ingresos y consumo de electricidad, Esta Ley manda que todos los proyectos, este mecanismo ha permitido que empresas privadas programas y actividades públicas y privadas (con de recolección de basura (una grande y varias algunas excepciones) preparen un Manifiesto micro-empresas) puedan operar de manera más Ambiental (MA), que en esencia es una auto eficiente. evaluación de sus actuales condiciones ambientales. Además, existen un par de otros ejemplos de La Ley también estipula que todos los proyectos, mecanismos de mercado en las áreas de reciclado de programas y actividades futuras deben tener una papel y vidrio. Sin embargo, éstos operan Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Estas dos completamente como resultado de señales de mercado (MA y EIA) deben ser aprobadas de acuerdo a los espontáneas y han recibido poca o nula atención del estándares ambientales establecidos por los decretos Gobierno. Se espera que estos mecanismos crecerán reglamentarios de la Ley; las empresas tendrán cinco en importancia a medida que el país se desarrolla. años para hacer los ajustes técnicos necesarios en sus Existe bastante potencial para introducir IBMs en el actividades para que puedan cumplir con los nuevos uso del agua en áreas urbanas, en la medida que el estándares. Los estándares estipulan, por ejemplo, arco institucional y los mecanismos de que los límites máximos permisibles de emisión de Monóxido de Carbono (CO) al aire son un promedio de 10 jg/m3 en un período de 8 horas ó 40 fig/m3 en 47 Tabla Al Instrumentos de Política Ambiental en Bolivia Intervenciones Legislación sobre Cobros, Impuestos Creación de en la Demanda Responsabilidad Regulaciones & Sanciones & Tarifas Mercados Final Civil Recursos Forestales y Biodiversidad Ley Forestal y Ley del Medio Ambiente: * Sc clasifican tierras forestales * Licencia de - Concesiones sobre * Se requiere Se establece la * Se requieren planes de manejo aprovechamiento Tierras Fiscales son certificación denuncia pública por * Se requieren permisos de desmonte Forestal de US$ 1 competitivas (con para la venta de cualquier ciudadano * Se sancionan los delitos forestales por ha por año ciertas limitaciones), ciertos productos ante delitos * Multas * Licencia de transables y duran 40 forestales (mara, ambientales Desmonte años Cueros, Se permite acción civil animales) y penal por daños Convención ambientales CITES "Ecoetiquetado' Suelos, Erosión, Salinidad Planes de Uso del Suelo y * Se requiere permiso Se establece la Ley del Medio Ambiente: de uso según denuncia pública por * Clasificación dc Tierras zonificación cualquier ciudadano * Zonificación del Uso del Suelo Prohibiciones sobre ante delitos uso de substancias ambientalcs tóxicas Se permite acción civil y penal para daños Contaminación de Aguas Ley dcl Medio Ambiente y otras leyes sectoriales: * Estándares de calidad del agua * Existen mercados Se establece la * Prohibiciones a la descarga de sustancias rurales para denuncia pública por tóxicas derechos de agua, cualquier ciudadano * Evaluaciones de impacto ambiental pero éstos no tienen ante delitos * Multas por incumplimiento de normas: 0.3% cl pleno ambientales del valor del patrimonio reconocimiento legal * Se permite acción civil e institucional y penal para daños Agua Potable y Alcantarillado Lcy del Medio Ambiente y Ordenanzas Municipales: * Estándares de calidad del agua En La Paz y en Existe una Se establece la * Prohibiciones a la descarga de sustancias Cochabamba, los creciente denuncia pública por tóxicas cobros por agua demanda por cualquier ciudadano * Multas por disposición de desechos humanos potable y agua ante delitos en lugares no autorizados alcantarillado son embotellada ambientales fijados en función del * Se permite acción civil ingreso, categoría de y penal por el daño usuario y volumen ambiental causado consumido * US$ 0.20 por m3 de agua potable en La Paz * US$ 0.40 por m3 de agua potable en Cochabamba * Ul$ 0.09-0.24 por m que va al alcantarillado Desechos Sólidos Ley del Medio Ambiente y Ordcnanzas Municipalcs: * Distinciones entre desechos sólidos y En La Paz y en * En La Paz, la Se establece la desechos peligrosos Cochabamba se cobra: empresa municipal denuncia pública por * Prohibiciones dc desechar basura en lugares . US$ 30 por tonelada ha subcontratado a cualquier ciudadano no autorizados para desechos una empresa privada ante delitos * Multas por arrojar basura en lugares no industriales. (80%) y a nueve ambientales autorizados US$ 1-3 por mes por microempresas para * Se permite acción civil residuos domésticos, que recojan la y penal para daños por hogar basura ambientales * En otras ciudades, * Reciclado las empresas de espontáneo de papel, aseo no pueden vidrio, plástico efectuar cobros por cl servicio Aire y Otros * Estándares de calidad del aire Se cstablece la * Prohibición a la descarga dc sustancias denuncia pública por tóxicas cualquier ciudadano * Evaluaciones de impacto ambiental ante delitos * Multas por incumplimiento de normas: 0.3% ambientales del valor del patrimonio Se permite acción civil * Zonificación municipal para diferentes usos y penal por dañios ambientales de las empresas municipales de agua cambien en un tierras; (d) potenciar el involucramiento de la futuro próximo. sociedad civil en la gestión ambiental; (e) potenciar Un área de alta prioridad (AAP) en calidad los instrumentos de mercado de fácil aplicación; (o) ambiental en las áreas urbanas de Bolivia es facilitar reconsiderar los estándares de agua y aire; y (g) el acceso a agua potable. Las mejoras en esta área simplificar los requerimientos y procedimientos de tienen beneficios ambientales significativos, ya que las evaluaciones ambientales previstas por la Ley del atacan directamente una de las principales causas de Medio Ambiente. morbilidad y mortalidad urbana, especialmente entre los más pobres. Existen dos desafios importantes al Brasil respecto: (a) aumentar significativamente los niveles Este resumen primero discute el desempeño de la de inversión en infraestructura y (b) cambiar la gestión ambiental en Brasil y su enfoque basado en el estructura de cobro de tarifas a usuarios. uso de instrumentos de comando y control. Luego se Mayores tasas de inversión en infraestructura son describe la experiencia Brasileña con algunos esenciales para incrementar el número de hogares con instrumentos económicos. Finalmente, las lecciones acceso a agua potable (especialmente en Beni y y recomendaciones con respecto a ciertos Pando, donde las redes de distribución son muy instrumentos económicos potenciales se presentan en deficientes o inexistentes, y en las cuatro ciudades las últimas partes del texto.7 más grandes del país, donde la población está creciendo rápidamente) y para mejorar la calidad del La Gestión Ambiental en Brasil agua (en particular en ciudades como Oruro o Potosí). Durante la década de los setenta, Brasil comenzó a Actualmente, Bolivia está implementando dos enfrentar severos problemas ambientales urbanos mecanismos para afrontar este desafio: (a) mecanismos pra afra ee d) debido a la rápida industrialización y a la fortalecimiento de los Gobiernos Municipales -a través de una mayor autonomía, poder de recaudación mecanzaclon de la agncultura. Estos cambilos imo.tv y reuro de coatcpcin. b tuvieron lugar cuando los asuntos ambientales mposivtivac y r c oparticipación- e mpres recobraron importancia en la Conferencia de las operatizac (oncapalizac d s a Naciones Unidas sobre Medio Ambiente en cooperativas municipales de agua. Etcloe 92 Los cambios en la estructura tarifaría del agua son importantes para incrementar la eficiencia en el El diseño y la coordinación de las políticas uso del agua, facilitar la aplicación de subvenciones ambientales y de los recursos naturales en Brasil s y e a l i prontamente reaccionaron a nuevas realidades cruzadaestyu estimula latá inversióandolos pr a eambientales nacionales e internacionales con la infraestructura. Se están realizando los cambios creación, en 1973, de la Secretaría Especial para el legales necesarios para facilitar la capitalización de las Medio Ambiente (SEMA) dentro del Ministerio del empresas municipales de agua. Interior. El fortalecimiento legal ocurrió en 1981 con Una segunda área de alta prioridad en Bolivia la Ley 6938 sobre la Política Ambiental Nacional introducir ciertos principios básicos de mercado y participación ciudadana en la gestión ambiental y N e l reconsiderar algunos de los estándares y regulaciones lineamientos, instrumentos, y funciones de las de la Ley del Medio Ambiente y sus decretos políticas ambientales. reglamentarios. Específicamente se recomienda: (a) La formulación y coordinación de la Política utilizar análisis de costo/beneficio en las decisiones Ambiental Nacional es asignada al Sistema Nacional de gestión ambiental; (b) aplicar regularmente el de Gestión Ambiental (SISNAMA), que comprende: principio de fijar precios en base a costos marginales un consejo de gobiemo formado por representantes de para servicios públicos, con algún componente de subvención cruzada cuando sea apropiado; (c) Esta sección fue extraida de Seroa da Motta, R. 1996. esclarecer los derechos de propiedad sobre aguas "Economic Instruments for Environmental Management in Latin g Y América and the Caribbean: Brazil Background Paper", January. 49 todos los Ministerios; un consejo asesor, conocido en 1994, llegó a convertirse en el Ministerio de como CONAMA (Consejo Nacional del Ambiente), Medio Ambiente y Amazonia Legal (MMA). formado por representantes de los Estados, sindicatos, En términos amplios, la distribución de organizaciones no gubernamentales (ONGs) y responsabilidades entre los diferentes niveles de expertos; un Ministerio de Medio Ambiente y gobiemo para la implementación de la Política Amazonia Legal (MMA) que preside el Consejo Ambiental Nacional (NEP) es hecha de manera Nacional del Ambiente (CONAMA); una agencia informal como se indica a continuación. El Instituto ejecutiva (IBAMA) ligada al Ministerio de Medio Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Ambiente y Amazonia Legal (MMA); otras agencias Renovables (IBAMA), además de las competencias públicas involucradas en asuntos ambientales; y, relacionadas con asuntos presupuestarios y de control agencias ambientales estatales y municipales. Los de la política - tales como otorgamiento de licencias, recursos para implementar la Política Ambiental establecimiento de normas, monitoreo y coordinación Nacional son financiados a través del Fondo - es principalmente responsable por asuntos ligados a Ambiental Nacional (FNMA), el cual está bajo la los recursos naturales renovables, y en particular el administración del Ministerio de Medio Ambiente y ecosistema Amazónico. Las agencias estatales son Amazonia Legal. responsables por asuntos de contaminación de agua. Al igual que muchas estructuras de gobierno en Las agencias municipales por alcantarillado, desechos Brasil, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental sólidos y ruido, y asuntos ligados a la contaminación (SISNAMA) administrativamente está entre los del aire. sistemas unitario y federal. Los estados y municipalidades tienen representantes en el Consejo Instrumentos de Comando y Control Nacional del Ambiente (CONAMA) y juegan un rol La gestión ambiental en Brasil principalmente se basa importante. Además, ellos a menudo tienen leyes en instrumentos de comando y control (CAC) como ambientales específicas y agencias ambientales muy lo establece la Ley de la Política Ambiental Nacional. activas (EPAs) que comparten con el gobierno federal Estos instrumentos pueden ser clasificados como se la evaluación de muchos aspectos ambientales. indica a continuación: El Sistema Nacional de Gestión Ambiental a normas ambientales; (SISNAMA) comenzó sus operaciones recién en 1984 * usos del suelo basados en el ordenamiento cuando el Consejo Nacional del Ambiente territorial y en unidades de conservación; (CONAMA) estableció sus reglas. El primer cambio * licencias basadas en estudios de evaluación radical ocurrió en 1988 cuando a partir de la creación de impacto ambiental; del Instituto Brasileño del Ambiente y los Recursos * sanciones tales como multas, Naturales Renovables (IBAMA), representantes de compensaciones y clausuras. este instituto se integraron a todas las agencias La Constitución Federal de 1988 refuerza la ejecutivas federales. En los niveles superiores del conservación de ciertos ecosistemas (e.g. el bosque sistema, sin embargo, todavía hay algunas amazónico) considerados patrimonio nacional y que, limitaciones que impiden al consejo superior por lo tanto, requieren de una legislación específica desempeñar sus funciones para intervenir en el para su explotación. La nueva Constitución también proceso de planificación nacional y para uniformizar creó el Sistema Nacional Integrado para la Gestión las acciones gubernamentales en asuntos ambientales del Agua. y otros temas relacionados. Otra novedad constitucional está dada por el El Instituto Brasileño del Ambiente y los hecho que las firmas tienen responsabilidad por los Recursos Naturales Renovables (IBAMA), creado daños ambientales que causan y por lo tanto los como la agencia ejecutiva de la Secretaría Especial para administradores de esas firmas pueden ser el Medio Ambiente (SEMA), asumió las denunciados. La Constitución de 1988 también atribuciones, recursos y responsabilidades del considera los daños sobre la flora y la fauna como Instituto Brasileño para el Desarrollo Forestal crímenes sin lugar a fianza; cualquier persona puede (IBDF), de la Superintendencia de Desarrollo denunciar a quienes dañan el medio ambiente Pesquero (SUDEPE), y de la Superintendencia del incluyendo a las agencias gubernamentales que Caucho (SUDHEVEA). En 1991, la Secretaria fracasan en hacer cumplir la ley. Especial para el Medio Ambiente (SEMA) recibió Estas acciones basadas en el hecho de tener las autonomía institucional y presupuestaria plena así firmas responsabilidad por daños ambientales como rango ministerial de Secretaría vinculada producen, sin embargo, resultados muy limitados. Lo directamente a la Oficina del Presidente. Finalmente, sobrecargado del sistema judicial Brasileño tiende a 50 demorar las decisiones en la corte. Además, las Las actividades federales de supervisión y apoyo agencias gubernamentales no son siempre capaces, o a para el control de la contaminación han mostrado veces no tienen buena disposición, para colaborar consecuentemente un desempeño muy pobre. En el cuando se necesita una estimación del daño o cuando caso de las agencias ambientales estatales, el la información debe ser obtenida y depurada. desempeño varía de un estado a otro y estas diferencias están, en cierto grado, relacionadas con el Problemas de Implementación nivel de crecimiento económico del estado. La aproximación de comando y control adoptada por Además, algunas agencias ambientales estatales, las agencias ambientales estatales y municipales como en el caso de Río de Janeiro y Minas Gerais, ha (EPAs) está enfrentando dos tipos de problemas: sido negativamente afectadas por la recesión * débil integración intergubemamental e intra- económica de la década de 1980 cuando la voluntad gubernamental; política no favoreció a los asuntos ambientales. * restricciones de recursos humanos y Después de las reducciones presupuestarias financieros. posteriores, el interés reciente sobre asuntos Se supone que la agencia ambiental federal - ambientales no ha sido suficiente para superar estos IBAMA - actúa únicamente en aquellos casos que problemas presupuestarios. Por el contrario, la involucran a dos o más estados o en situaciones muy situación está empeorando debido a la creciente específicas cuando los ambientes naturales están bajo demanda por servicios de protección ambiental. el dominio federal tales como los bosques tropicales. Los fondos externos están llegando a ser De acuerdo a ley, los asuntos de contaminación están esenciales para las agencias ambientales, aunque ellos casi enteramente bajo el dominio de las regulaciones no siempre son totalmente efectivos debido a que estatales. Asimismo, las agencias estatales frecuentemente no se consigue el financiamiento de la frecuentemente introducen normas y sanciones más contraparte nacional debido a un control estricto del estrictas que aquellas definidas a nivel federal. gasto público. En muchos estados las multas Algunas agencias ambientales estatales (e.g. provenientes de sanciones se destinan a sus FEEMA en Río de Janeiro y CETESB en Sáo respectivas agencias ambientales pero, sin embargo, Paulo), creadas en la década de 1970, han estado esos montos no llegan a ser parte significativa de su preocupadas principalmente con asuntos de presupuesto total. Además, las multas pueden ser contaminación tales como calidad del agua y del aire. apeladas judicialmente y los pagos retrasados, lo que La silvicultura, la pesca y el uso del suelo están hace de ellas una fuente de ingresos impredecible. frecuentemente bajo la responsabilidad de otras Aunque todavía pequeños en términos agencias estatales. presupuestarios, los derechos por licencias generan En lo que concieme al abastecimiento del agua, mayores ingresos para las agencias ambientales el servicio de otorgamiento de licencias para su estatales sobre una base constante. Los cargos captación, el servicio de desagúe, y el servicio de ambientales pueden proveer grandes fuentes de recolección y disposición de desechos sólidos son ingresos, pero ellos no son totalmente destinados a proveídos ya sea por compañías estatales o propósitos ambientales. municipales. Tales arreglos institucionales han Aparte de la carencia de recursos, las agencias fracasado al no generar enfoques integrales para la ambientales no tienen libertad para establecer sus planificación ambiental a nivel estatal. propios niveles salariales de acuerdo a las necesidades Legalmente la agencia ambiental federal, sin funcionales; ellas están siempre restringidas por embargo, cubre todos los aspectos de la protección planes salariales generales del sector público. Los ambiental. La creación del Instituto Brasileño del fondos externos no pueden ser utilizados para Medio Ambiente y los Recursos Naturales financiar gastos por concepto de salarios. Tales Renovables (IBAMA) fue un resultado de ese restricciones pueden ser consideradas como la causa mandato legal, estando comprendidas agencias central del presente desarreglo institucional. federales existentes tales como SEMA, SUDEPE, y Esa debilidad financiera también ha sido una IBDF. Sin embargo, el Instituto Brasileño del Medio barrera para la integración intergubernamental e Ambiente y los Recursos Naturales Renovables no ha intragubernamental. Esto en vista de que las conseguido jugar su rol como la agencia ambiental transferencias de recursos financieros han llegado a ser federal. Con las actuales protestas en contra de la un asunto clave. La falta de integración, deforestación, IBAMA ha dedicado la mayoría de sus consecuentemente, ha debilitado la planificación esfuerzos hacia la gestión de los recursos forestales. ambiental, lo que no reduce el espacio para introducir 51 Tabla A2 Cobros por el Uso de Recursos Naturales en Brasil Renta Anuala Instrumentos Status Actual (mili. US$) Propósito Tarifas por efluentes industriales basadas en el contenido de contaminantes Estado de Sao Paulo parcialmente implementadas desde 1981 13 Para cubrir los costos dc las Estado dc Río de Janeiro implementadas desde 1986 y anuladas cn 1994 3 plantas de tratamiento Compensación financiera por la explotación de recursos naturales Gencración hidroeléctrica plenamcnte implementada desde 1991 315 Para compensar a las municipalidades Producción dc petróleo 97 y a los estados en donde se realiza la producción incluyendo a las agencias Producción de minerales 41 ambientales (excepto petróleo) Compensación fiscal por áreas de protección (abastecimiento de agua y de ecosistemas) Estado de Sao Paulo implementada en 1994 19, Para compensar a las municipalidades Estado de Paraná implementada dcsde 1992 53 por las restricciones en el uso dcl suelo debido a consideraciones Estado de Rio de Janeiro Bajo discusión en la legislatura estatal 55" ambientales Impuestos por deforestación Fondo de Depósitos para los Implementado desde 1973 7 Para financiar proyectos públicos de Bosques Federales pagado por reforestación los usuarios que no realizan actividades de reforestación Impuesto a los bosques en Minas Parcialmente implcmentado desde 1968 y 12 Para financiar actividades Gcrais pagado por los usuarios plenamente revisado e implemcntado en 1994 gubernamentales en el campo de la de los productos forestales política forestal a. Renta estimada para 1993, salvo excepciones señaladas b. Renta anual anticipada (instrumento no en aplicación en 1993) la dimensión ambiental en las políticas y programas Casi el 50% de las aguas servidas domésticas macroeconómicos y sectoriales. son captadas por el sistema de desagüe general. Sin embargo, los niveles de tratamiento no exceden el Identificación de Areas de Alta Prioridad 15% del volumen total de dichas aguas. Las La contaminación del agua en Brasil es causada inversiones necesarias para ofrecer servicios de principalmente por efluentes domésticos, escorrentías saneamiento adecuados requerirían de un monto que agrícolas, y descargas industriales. equivale a casi el 1% del PBI anual del país. Los niveles de abatimiento de la contaminación Los niveles de contaminación del aire son muy en el sector industrial, en 1988, fueron de 73% para el altos en las ciudades brasileñas más importantes caso de las materias orgánicas y 52% para el caso de como Sáo Paulo y Río de Janeiro y ciudades las materias inorgánicas. Para alcanzar mayores tasas industriales tales como Cubatáo. Los costos de abatimiento con las mejores tecnologías estimados en salud en estas tres ciudades están entre disponibles, el sector industrial tendría que gastar US$ 2.4 y 3.5 millones. alrededor del 2% de su PBI anual. La recolección de desechos sólidos cubre a casiel Los indicadores para las escorrentías agrícolas no 90% de la población urbana, aunque rara vez se tiene están disponibles pero ellos pueden representar más rellenos sanitarios adecuados. del 40% de los efluentes orgánicos potenciales en las El Uso de Incentivos Económicos cuencas de Brasil. El uso de instrumentos de mercado en las políticas Los casos de mortalidad debido a infecciones ambientales brasileñas está restringido a pocas áreas, intestinales asociados con enfermedades originadas habiendo jugado éstos un rol limitado. Las por la insuficiente calidad del agua se concentran en experiencias importantes ya en marcha se dan en la niños menores de 1 año de edad. Los costos de salud explotación de recursos naturales, consumo de madera asociados con estas enfermedades pueden variar desde y efluentes industriales. US$ 130 hasta US$ 389 millones. Las tarifas de agua, y de los servicios de saneamiento, desechos sólidos y energía no incluyen 52 ningún costo ambiental. Las tarifas también han Por lo tanto, el problema principal es como destinar fracasado en la aplicación del principio de costos estos ingresos, de manera específica, para propósitos marginales de largo plazo, aunque la presente crisis ambientales. del déficit público está forzando al gobierno a fijar las Gradualmente, sin embargo, las políticas tarifas en niveles más realistas. ambientales tendrán que considerar el uso de Los esquemas de depósito-devolución instrumentos de mercado como mecanismos de voluntarios son prácticas tradicionales para vidrio y incentivos. En Brasil, sólo se han realizado intentos latas de aluminio. tímidos en esta dirección y los resultados estuvieron En la Tabla A2 se presenta una revisión de la lejos de ser exitosos. Las razones son, por un lado, la experiencia brasileña con el uso de instrumentos de carencia de una adecuada capacidad técnica, legal, y mercado. administrativa en el diseño de instrumentos de Estos instrumentos de mercado fueron usados mercado y, de otro lado, la fuerte resistencia con el fin de recaudar ingresos prácticamente sin demostrada por los agentes económicos. ninguna consideración acerca de sus efectos como Las recomendaciones derivadas son entonces: (a) incentivos. El desconocer los incentivos implícitos asegurar el objetivo de generación de ingresos y, de en estos instrumentos implica que los cargos o esta manera, crear una adecuada capacidad para hacer impuestos no son determinados sobre la base de cumplir la normatividad ambiental; (b) intemalizar costos marginales netos o sobre diferencias espaciales los objetivos ambientales en las políticas sectoriales; en la capacidad asimilativa. Por lo tanto, ellos no (c) reconciliar el uso de instrumentos de comando y estimulan la eficiencia en el uso de los recursos control y de instrumentos de mercado; y (d) naturales . emprender esfuerzos de investigación para evaluar los Aunque estos instrumentos de mercado no serán usos y limitaciones de los instrumentos de mercado. abordados aquí ya que todavía están bajo una discusión muy reciente, sin embargo, existen algunas Incentivos Económicos Potenciales iniciativas importantes en el campo de la auditoría Todavía existe una iniciativa federal muy importante ambiental y el etiquetado ecológico. El sector sobre cargos al uso del agua dentro de un contexto de exportador brasileño también está jugando un papel autoridades de cuenca; el marco bajo discusión dentro activo en la definición de la norma 1SO 14000. del Congreso Nacional está enfrentando problemas La auditoría ambiental, sin embargo, está relativos a la superposición de los límites de las llegando a ser obligatoria en ciertos estados y esto jurisdicciones y a los criterios para establecer el nivel plantea otro punto de debate en el Congreso del cargo y la distribución de los ingresos Nacional. Estos procedimientos de auditoría pueden recaudados. Varios estados también están ser superados por iniciativas voluntarias tales como la promoviendo iniciativas similares. En el estado de norma ISO 14000 y el etiquetado ecológico. Sáo Paulo, por ejemplo, la ley ya está aprobada pero problemas similares están impidiendo su Lecciones y Recomendaciones implementación. Hasta ahora, el uso de instrumentos de mercado Otra área de intensa discusión dentro del sector dentro de las políticas ambientales en Brasil fue dedicado a la gestión ambiental es la introducción de hecho con el único objetivo de recaudar fondos. Este impuestos a los combustible tales como gasolina y rol limitado - reconocido aún en los países alcohol en ciudades donde los problemas de industrializados - no debería ser considerado como contaminación del aire son severos. La refonna un problema, en particular si los fondos son usados tributaria bajo discusión en el Congreso ha sido vista para financiar inversiones públicas y programas del como una oportunidad para introducir este nuevo gobiemo relacionados con la gestión ambiental. impuesto que, en la Ciudad de Sáo Paulo solamente, Ciertamente, eso puede ser visto como un paso podría generar US$500 millones para propósitos de necesario hacia adelante para desarrollar las transporte público. Pero la reacción negativa del capacidades adecuadas para hacer cumplir las normas público a esta tributación puede reducir las ambientales. oportunidades de que tal legislación sea enviada al La Tabla A2 ha mostrado estimados del monto Congreso. anual recaudado por concepto de todos los cargos ya La introducción de derechos por el servicio implementados en Brasil, los que aproximadamente prestado por los rellenos sanitarios es otra área de ascienden a un total de US$ 451 millones. Así, el interés en las grandes áreas urbanas de Sáo Paulo y monto total anual de los cargos ambientales Río de Janeiro. Los incentivos fiscales para el sector representa aproximadamente 0.1% del PBI de 1993. del reciclaje también están bajo consideración. 53 La Región del Caribe Costa Oeste; (b) el proyecto de alcantarillado de la En contraste con los otros países y artículos en esta Costa Sur; (c) el plan para la gestión de desechos serie,8 el estudio de caso relativo a la región del sólidos; (d) el plan para la gestión de la zona costera Caribe se aproxima desde un ángulo algo diferente y el proyecto de conservación de la zona costera; (e) para reflejar los siguientes 'evidencia o hechos proyecto de fortalecimiento institucional para la estilizados' acerca de los estados insulares caribeños: conservación de la zona costera; y, (f proyecto de * Las vulnerabilidades y oportunidades diversificación agrícola. institucionales de las pequeñas islas son conceptucionalm te res de laspequñaqllas sLegislación e Instrumentos de Mercado en Barbados conceptualmente diferentes de aquellas presentes en los grandes países ribereños. La legislación actual concerniente a la gestión La investigación extensiva a lo largo de las ambiental en Barbados puede ser caracterizada como últimas décadas ha demostrado que las incompleta y fragmentada con un alto grado de vulnerabilidades económicas, ambientales y superposición y duplicación. Las normas para aguas sociales hacen más susceptibles a presiones residuales no han sido legisladas y las normas de la externas a las comunidades de islas pequeñas. Organización Mundial de la Salud (OMS) están Además, sin embargo, el menor tamaño actualmente siendo usadas para los principales puede ser una ventaja en la búsqueda de contaminantes ambientales. Las sanciones intervenciones de bajo costo con bajos gastos frecuentemente son inadecuadas y difieren entre leyes institucionales. que son diseñadas para regular delitos similares. La * El 'desafio urbano' en pequeños estados regulación de delitos similares por numerosas y insulares no termina en el límite de la diferentes leyes es en sí misma un área de ciudad. Aunque las conexiones entre las superposición que crea confusión desde el punto de actividades urbanas y rurales son vista de la determinación de las condiciones que frecuentemente poco claras aún en los países deben prevalecer. La legislación es debilitada por la grandes, la distinción llega a ser aún más naturaleza incompleta de la promulgación, la división problemática en pequeños estados insulares de la responsabilidad entre varios ministerios, y la con relativamente bajas poblaciones. insuficiente capacidad para hacer cumplir la Como consecuencia de estas condiciones, normatividad ambiental. También existe un número algunas de las prescripciones relativas a los de brechas legislativas. Por ejemplo, la legislación instrumentos de mercado en este estudio difieren que es diseñada para proteger los ecosistemas costeros marcadamente de aquellas presentes en otros estudios. está enfocada principalmente en la prevención de la El artículo se concentra en la isla de Barbados y sobre-explotación y hace poca o ninguna referencia a proporciona un análisis comparativo con otros países la toxicidad potencial de los contaminantes. caribeños, en particular con Trinidad y Tobago y con Jamaica. Los temas en Barbados generalmente Instrumentos de Mercado en Barbados incluyen los siguientes como prioridades claves: (a) Regulación Directa. La regulación del sector turismo degradación de la zona costera; (b) inadecuada es administrada fundamentalmente mediante el disposición de desechos sólidos; (c) falta de control proceso de planificación. Por ejemplo, en el caso de en la gestión de sustancias químicas tóxicas y con los hoteles nuevos y de aquellos hoteles viejos que fines agrícolas; (d) contaminación marina; (e) van a ser remodelados significativamente, se les está destrucción de bosques naturales; (f) falta de una solicitando, por medio de una condición adjuntada a planificación ambientalmente adecuada; (g) los permisos de construcción, que adopten fragmentación de la responsabilidad institucional; y, instalaciones de pre-tratamiento antes que el agua (h) falta de conciencia ambiental. residual ingrese a las fosas sépticas. Dado que no hay En algún grado, las prioridades de Barbados normas para aguas residuales en Barbados, una norma están reflejadas también en los principales proyectos para la demanda biológica de oxígeno (DBO) basada de inversión actualmente en ejecución en el país. en las directivas de la Organización Mundial de la Estos incluyen: (a) el proyecto de alcantarillado de la Salud (OMS) está siendo usada para fijar normas mínimas de descarga. Esta sección fue extraida dc Ruitenbeck, H.J. and Sawycr, D. Exoneración Tributaria y Arancelaria a la 1995. "Special Study Projcct on Institutional Structure and Importación de Equipos Ambientales para Hoteles. Economic Instruments for Urban Environmental Management in Latin America and the Caribbean: Barbados with Selected Los icentivos para la importación de mercaderas Comparisons to Jamaica, Trinidad & Tobago and LAC", libres de impuestos están descritos en la Ley de November. 54 Asistencia a los Hoteles para el caso de nuevos Cargos por Agua y Alcantarillado. Aquellos establecimientos y para operaciones existentes en que están conectados al sistema de abastecimiento de expansión que incluyen un programa de agua potable y alcantarillado de Bridgetown tienen remodelación. Para las operaciones existentes, las que pagar un derecho trimestral que es cobrado por la aplicaciones para la importación de bienes liberados Autoridad de Aguas de Barbados. Esto incluye cargos de impuestos son dirigidas a la Secretaría Permanente por agua y alcantarillado, donde los cargos por el del Ministerio de Finanzas. Entre los bienes liberados servicio de alcantarillado se calculan en proporción al de impuestos en estos dos programas se incluye a las volumen de agua utilizada. Aquellos que no están tecnologias ambientales. dentro del proyecto Bridgetown no pagan por el Incentivos Fiscales para Hoteles. La industria servicio de eliminación de excretas. Una vez que los hotelera actualmente recibe un número de incentivos proyectos de alcantarillado en la Costa Oeste y en la fiscales mediante subsidios directos o indirectos. Costa Sur estén operativos, los cargos por el servicio Estos incluyen: (a) asistencia con el financiamiento de alcantarillado serán establecidos. Cerca de 44,000 del proyecto; (b) concesiones tributarias por un usuarios del agua (aproximadamente 33% de todos periodo de hasta 10 años; (c) doble exoneración los usuarios) tienen medidores junto con otros tributaria; (d) arrendamiento de la propiedad; (e) 30,000 según lo planificado en el proyecto de apoyo a la comercialización de sus servicios; y (ff alcantarillado de la Costa Sur. El precio del agua se organizaciones de apoyo y entrenamiento. calcula según un esquema subsidiado con cobros Adicionalmente, algunos hoteles pequeños han visto domésticos iguales a 1/3 de los costos totales de ampliado el plazo para pagar sus cuentas de agua abastecimiento. Para los usuarios industriales el pendientes a la Autoridad del Agua de Barbados. cobro es igual a los 2/3 del costo total de Regulaciones a la Construcción y Reembolsos. abastecimiento. Las recientes propuestas para la gestión de la Regulación sobre el Monto Cobrado por el Uso demanda incluyen tanto instrumentos de comando y del Agua - Permisos para Usar el Agua en la control como instrumentos de mercado. Por ejemplo, Agricultura. Los permisos para usar el agua con fines todos los edificios comerciales nuevos con un área agrícolas son requeridos a parcelas agrícolas por superior a 1000 pies cuadrados y todas las residencias encima de cierto tamaño. Sin embargo, para evitar la nuevas con un área techada o área construida superior obtención del permiso, y de esta manera evitar el a 3000 pies cuadrados requieren construir pago del monto cobrado por el volumen de agua instalaciones para el almacenaje de agua de lluvia. usado, los agricultores reportan únicamente sus tierras Esta regulación está siendo complementada por un en aquellas parcelas de menor tamaño. Esto da como reembolso de Bds$1.00 por cada galón de capacidad resultado que muchos agricultores estén usando instalada del tanque hasta un máximo de - del gratuitamente el agua de riego. También, una parte espacio del techo o asotea. Aunque las unidades importante de agricultura peri-urbana es llevada a comerciales y residenciales existentes no requieren cabo en la isla. Con base en la información sobre el instalar tanques, ellas califican para el reembolso. La tamaño y el número de lotes en los terrenos urbanos, verificación de su cumplimiento está programada para el uso del agua podría ser bastante alto para esta empezar en enero de 1996. actividad. Por otro lado, el cálculo del volumen de Regulaciones a la Construcción e Incentivos agua utilizado por propiedades urbanas, y por lo tanto Tributarios. Las nuevas edificaciones del gobierno y el cálculo de la facturación del agua, mayormente se las edificaciones comerciales deberán cumplir con realiza usando un coeficiente que incorpora instalar llaves (caños) y, donde sea aplicable, duchas información acerca del número de aparatos de baño que ahorren agua. Esto se hará cumplir mediante las instalados y del número de habitaciones; mientras Regulaciones para la Planeación de la Ciudad y del más baños tenga la residencia, más es lo que se paga. País. El acondicionamiento de los edificios Dada la falta de mediciones y dado el número y comerciales y las residencias existentes será tamaño de los lotes agrícolas urbanos, la estimación fomentado permitiendo reclamos para la devolución del uso del agua y su facturación estará subestimada del impuesto corporativo y personal por un monto en muchos casos. equivalente al costo del dispositivo que ahorra agua. Tarifas por la Recolección de Desechos Sólidos Todas las llaves (caños) y boquillas de ducha y Subsidios. Aproximadamente el 85% de los hogares convencionales deberían ser cambiadas dentro de 5 reciben el servicio de recojo de desechos sólidos años. La verificación de su cumplimiento está programado por el servicio de saneamiento. Los programada para empezar en enero de 1996. servicios de disposición se proporcionan gratuitamente y no de acuerdo al costo marginal de su 55 oferta. Muchos hoteles, con concesiones para el pago concesiones fiscales pero actualmente no se dispone de impuestos, reciben por lo tanto un servicio de propuestas específicas. gratuito, aunque algunos tienen que pagar los costos de transporte a los servicios privados de recolección. Resumen de Nuevas Oportunidades para el Uso de Los subsidios principales resultan de subvenciones Instrumentos de Mercado del gobierno canalizadas a través de la Autoridad de Para las normas caribeñas, Barbados está bastante Servicios de Saneamiento. Entre 1991 y 1994, la avanzado en su aplicación de instrumentos de Autoridad de Servicios de Saneamiento (SSA) mercado. Su énfasis historico en subsidios proporcionó subvenciones por un total de Bds$ 78.5 recientemente también se ha movido un paso adelante millones, lo que equivalió a US$ 39.25 millones. La hacia una orientación basada en sistemas de cobros. recolección y disposición final de desechos sólidos Estos sistemas de cobros, sin embargo, es probable asciende al 4% del gasto del gobierno en el periodo que no sean adecuados para cubrir una gran parte de la 1995-96. totalidad de costos recurrentes (bajo el principio Sistemas de Depósito-Devolución. Cuando las contaminador-pagador) y para, simultáneamente, botellas de vidrio eran los envases predominantes de proveer una protección para emergencias ambientales las bebidas y refrescos, los fabricantes se beneficiaron (bajo el principio precautelatorio). Sin embargo, dos de una tasa de devolución de botellas reusables del oportunidades destacan por su aplicación potencial en 95%. Esta tasa elevada fue facilitada por sistemas de el contexto de Barbados. depósito-devolución. Con la introducción y Aproximaciones basadas en la responsabilidad civil predominio subsiguiente del plástico en la industria . .. embotelladora, el sistema de depósito-devolución elprncipio bico utilizados en la f estión inicial fue anulado. Otro sistema de depósito- resosbldd cvluiiao n l etó devolución fue instituido. enr 1985.ste porma deo ambiental requiere únicamente que la legislación esté una respuesta directa, por parte de la industria de establecida, lo cual confiere derechos y obligaciones beias regionstale adrecia,porpartente comsteia drelativamente simples de cumplir a los usuarios del bextranjer y .noestuv da para reducia recurso. Estos enfoques forman un paraguas legal para cente d desehos diesiada palo rellen o casos en la corte, los que luego consideran la sarrienitar de hecho, hastinadm recient lente odo naturaleza y el grado de los daños ambientales sobre sanitarios. De hecho, hasta muy recientemente, todo uabs u rcd aoprcs.Etsefqe el plástico devuelto acababa en el relleno sanitario. El una bas enq e poecso p cas te sos enfoques progamaha aciitao ua taa d deoluióndel son relativamente nuevos y han tenido una aplicación 30 p aora fla e as d pst La de bluiód muy limitada en países en vías de desarrollo debido a prncparlad estepoam ha sido La faltad que los sistemas legales en tales países son débiles. icentivos para facilitar el empaque y la p aració Sin embargo, hay oportunidades para mecanismos denbot s de pli pare a recpcrae. voluntarios de responsabilidad civil que no sufren los Nevbotas deplástico pora descelarg desechomismos problemas que sus contrapartes formales; Nuevs trifa po desargr deechs enlos tales sistemas informales han operado exitosamente tiraderos y un nuevo impuesto ambiental. Una nueva tale sistemas info s anopeado exitosamente taiaprarjr deehssldse tiadeo para controlar los daños asociados con el desarrollo (taripapingfee)jha sdonclios eólipresupuestora1995de la industria del petróleo en Trinidad y Tobago. (tipping fee) ha sido incluido en el presupuesto 1995- E lcnet eBrao,u itm 1996. Un derecho de Bds$ 40.00 ha sido propuesto En el contexto de Barbados, un sistema además de los derechos aplicados a determinados voluntari e respor nsablidad cii seriamas items específicos que forman parte de los desechos reeatpralscorheeo.Lseqriens sidoms maspecífivamene gernerado Lar i de losdesechbásicos son que: (a) haya un sector relativamente bien desehos ensgraendes volúenerados. estará tacn ae lestablecido; (b) el sector y los miembros individuales iesecios e uniestolamen tal. sudesechos del sector tengan una "imagen" pública que mantener improdciódo en gran est cantiestan. nivl doésichos para asegurar el éxito continuo del sector; y, (c) los producidos en grandes cantidades a nivel doméstico imaco poecae en ptnilet estarán sujetos a un mayor impuesto al consumo. Se impato s potena sean potenciente espera que la nueva tarifa cobrada por arrojar desechos moctor eao po unadistituc in de l sólidos en los tiraderos así como el impuesto sect orh l e Barbados que hace uso de los amina geee.nrssprBs ilnsa arrecifes de coral y otros usos marinos locales, y que amina*eee nrssprBs ilnsa tiene una presencia estable, se ajusta bien a estas año. La tarifa por descargar desechos sólidos en los tie n resenca estb e, a be esa s tiraderos y el impuesto ambiental son una respuesta condiciones. Bajo un esquema de evaluación diraeta al aumeto previstoen lospcosto voluntaria de daños, los hoteles individuales en efecto diet*lamno peit n ls cso sacarían al mercado bonos de desempeño con una gubemamentales asociados con un nuevo relleno asacaín aldmercad bn due desu empento onu sanitario. Los negocios de reciclaje también recibirán 56 impactos ambientales, llevando a la baja el valor de Finalmente, dado el volumen de agua usada por los bonos en caso de que los daños sean el sector hotelero y las medidas de conservación comprobados. El papel de las organizaciones no requeridas enfrentadas por Barbados, el apoyo político gubernamentales (ONGs) sería una contribución y ciudadano para el programa podría estar próximo. importante para la implementación exitosa de dicho Este apoyo dependeria de algún tipo de análisis que programa. mostrase que la politica no trasladaría excesivamente Creación de Mercados el peso de la responsabilidad a la industria o que la La creación de un mercado puede ser una opción y industria no se contraeria. Pero, dada la preocupación una oportunidad para utilizar permisos comerciables sobre el abastecimiento de agua en la isla, el apoyo en el proceso de asignación del agua entre los hoteles político podría estar próximo para los permisos de de Barbados. La limitación principal para uso del agua comerciables en el sector hotelero. implementar tal sistema de permisos comerciables es que los medidores de agua no están instalados en Requerimientoslnstitucionales todos los hoteles. Los permisos comerciables La tendencia en Barbados es hacia la consolidación de requieren que la información sobre el uso del agua las funciones de gestión ambiental dentro de una esté disponible cada vez que sea requerida, y, sin institución particular con el fin de minimizar las medidores precisos o un equivalente viable, seria superposiciones jurisdiccionales, para simplificar las dificil para una oficina administrativa rastrear el uso operaciones, y proveer la capacidad para abordar del agua y comparar esta tasa con los volúmenes problemas ambientales sobre una base ecosistémica permitidos. Sin medidores para todos los más amplia. Todos estos cambios son consistentes participantes en el sistema, seria dificil hacer cumplir con las ideas sobre la sostenibilidad institucional y monitorear el programa. Sin embargo, si esto puede relacionadas con la minimización de costos, el ser resuelto entonces existe un número de condiciones establecimiento de prioridades, y la flexibilidad. Las que apoyan el uso de permisos comerciables para dos restricciones más importantes para implementar asignar el agua en el sector hotelero. instrumentos de mercado a un nivel más sustancial Primero, el sector hotelero no sólo es un usuario son: (a) carencia de mecanismos de importante del agua sino también generador de la autofinanciamiento en la actualidad; y, (b) carencia de contaminación del agua. Los incentivos para la entrenamiento especializado. conservación del agua no están establecidos, con la Autofinanciamiento. En la actualidad la mayoría excepción de las deducciones tributarias contempladas de las estructuras están todavía basadas en subsidios para los dispositivos que ahorran agua. Por lo tanto, y aún aquellas con un elemento de impuestos o existen oportunidades para un programa que derechos están introduciendo los reembolsos por promueva la conservación del agua en este sector. razones sociales o para prevenir distorsiones a la Segundo, el sector hotelero puede ser producción económica. Como resultado, hay pocos caracterizado como un sector maduro con muy pocos mecanismos de autofinanciamiento en operación. nuevos competidores que ingresan al mercado. La Además, es improbable que la escala de la industria mayor parte de la actividad de construcción implica sea lo suficientemente grande como para proporcionar expandir y remodelar los hoteles existentes. Puede una base impositiva que pueda ser de utilidad a las concluirse que el sector hotelero tiene una demanda instituciones ambientales. La atención primordial de por agua relativamente estáble. La demanda estable cualquier esfuerzo sobre instrumentos de mercado representa una oportunidad para los permisos debe, por lo tanto, consistir en usar sistemas de bajo comerciables dado que puede ser establecido un nivel costo que promuevan el automonitoreo. máximo de consumo de agua para el sector, con base Capacitación. El diseño de sistemas de en el uso o la demanda histórica. Los nuevos instrumentos de mercado está limitado por la falta de competidores en el mercado, o las operaciones experiencia técnica para diseñar e implementar existentes expandiendo su capacidad, deben asegurar estructuras apropiadas. Mientras que algunos países el abastecimiento de agua dentro de la capacidad están persiguiendo esto mediante la ayuda de establecida. La presión para aumentar la capacidad es donaciones de los donantes extranjeros, Barbados en disminuida dada la demanda estable por agua por esta etapa aún no ha hecho ningún progreso. Por lo parte del sector hotelero. Para reducir la demanda, la tanto, los requerimientos de capacitación en el área capacidad es recortada a lo largo del tiempo, o no del análisis económico ambiental y en la toma de expandida para mantener el ritmo con una demanda decisiones basada en información económica moderadamente en aumento. ambiental son un requisito previo para implementar 57 efectivamente la mayoría de las estructuras requeridas incentivo efectivo. El papel de sistemas neutrales para los instrumentos de mercado. respecto al ingreso en los pequeños estados insulares es visto como un medio efectivo para evitar Conclusiones distorsiones que pueden afectar la frágil posición En Barbados, las conclusiones referidas al uso de competitiva de muchas de estas economías. Como instrumentos de mercado son similares a la tal, los mecanismos de autofinanciamiento no son experiencia en cualquier otra parte del mundo. En posibles para muchas de esas economías. particular, sin embargo, los ejemplos de Barbados El papel del Auto-Monitoreo Voluntario sustentan las conclusiones generales que: La falta de capacidad de implementación * Los sistemas basados únicamente en consistentemente ha debilitado la eficiencia en la enfoques orientados hacia el control con recaudación, el monitoreo regulatorio, y la capacidad frecuencia resultan imposibles de hacer de hacer cumplir esas regulaciones y cargos cumplir dada la capacidad institucional existentes. Aún las formas más simples de existente; monitoreo, como aquellas que implican mediciones * Los instrumentos orientados al mercado son mediante medidores, tradicionalmente han tenido un relativamente simples de diseñar, y permiten pobre desempeño. Como una consecuencia, es muy a los reguladores poner primero bajo la mira probable que aún los procedimientos más simples de a las áreas de alta prioridad, a los comando y control sean inefectivos al menos que se contaminadores, y a los usuarios del recurso; establezcan incentivos que induzcan el auto- y, monitoreo. Desde esta perspectiva, los mecanismos * Las autoridades locales juegan un papel de creación de mercado y los sistemas voluntarios de importante en el éxito de los mecanismos compensación por daños que sacan provecho de las orientados al mercado. presiones sociales, probablemente experimentarán También, desde una perspectiva operacional, los mayores tasas de éxito en el contexto de una isla instrumentos de mercado deberían ser diseñados con pequeña de lo que experimentarían en un país más un número de puntos claves en mente para asegurar la grande. sostenibilidad de tales instrumentos. Los Instrumentos de Responsabilidad Civil instrumentos de mercado exitosos en Barbados Los instrumentos de responsabilidad civil son un incorporan los siguientes elementos: mecanismo apropiado que aprovecha la flexibilidad * Los mecanismos reflejan el principio inherente en instituciones de islas pequeñas. Ellos "contaminador-pagador" para asegurar que las implicn pc gastos dmiistativosy Ean extealiddes eanreduidas y,implican pocos gastos administrativos y crean externahidades sean reducidas; y, menores cargas en un contexto de isla pequeña * La generación de ingresos por recaudación comparaas cn ue creara e un paísemá tributaria está diseñíada de manera tal que cmaaa o a u raíne npí á ermibutaí quesa darsenad de manerai s alquea a grande donde otras urgencias institucionales podrían permite que una parte de los mismos fluya a entrar en conflicto con aquellos instrumentos las autoridades locales, proveyendo un parar e resp coniad civil. incentivo y unos medios para el particulares de responsabilidad civil. fortalecimiento de la autoridad local. Orientación Ecosistémica Pero algunas de las conclusiones sobre los Los límites institucionales en Barbados se están instrumentos de mercado en este estudio, difieren orientando hacia los límites del ecosistema lo que es notablemente de aquellas en otros estudios debido al apropiado para un enfoque basado en el análisis de contexto de isla pequeña. sistemas naturales. En parte, esto es dictado por la Subsidios versus Car*os poca capacidad de implementación disponible, pero Lamayoría dersus efoqes btambién refleja una necesidad de coordinar problemas La mayoría de los enfoques basados en el uso de sobre la base de ecosistemas que se superponen a los instrumentos de mercado iliz os h ecase distrtos o que cruzan los límites urbanos y rurales. centran en la provisión de incentivos mediante subsidios en vez de establecer impuestos o cobros por Blancos No-urbanos los daños causados. Aún en aquellas situaciones La distinción entre intervenciones urbanas y rurales donde los cargos por daños son evaluados, un no debería ser considerada como una restricción a la elemento de subsidio en forma de un reembolso implementación efectiva de instrumentos de mercado. frecuentemente es introducido, haciendo que la El análisis de políticas macroeconómicas, y de intervención en su conjunto sea neutral respecto al políticas sectoriales seleccionadas, ilustra que todos ingreso recaudado por impuestos, aunque provee un los sectores y las áreas están vinculados ya sea biofisicamente o mediante factores socio-económicos 58 tales como la migración. La manera más efectiva de Con respecto a las políticas sectoriales, existen prevenir el deterioro urbano puede ser, por lo tanto, pocas distorsiones. En el caso de la agricultura, las mediante intervenciones en los sectores rurales. bandas de precios para el trigo, el azúcar, y las semillas oleaginosas fueron implementadas para Sinopsis de Política propósitos de estabilización del ingreso. El sector Las prescripciones de política pueden ser resumidas forestal se ha beneficiado de un subsidio a la como se indica a continuación: (a) históricamente los forestación desde 1974, lo que explica parcialmente instrumentos de mercado efectivos en los estados los 1.7 millones de hectáreas de especies exóticas insulares pequeños típicamente están constituidos por plantadas durante los últimos 20 años; estas hectáreas "subsidios" orientados a evitar distorsiones en las constituyen la base de las actividades de exportación ventajas comparativas o en las ventajas absolutas de productos forestales. La minería es una de las locales; (b) probablemente no será posible exigir el principales actividades para Chile, contribuyendo con cumplimiento de cualquier forma de estructura basada 8% de PBI y con 45% de las exportaciones totales en en instrumentos de comando y control a menos se 1994, particularmente la minería del cobre. establezcan estructuras de auto-monitoreo; (c) la CODELCO, una firma de propiedad del estado, descentralización completa a través del uso de contribuye con el 52% de las exportaciones de cobre. instrumentos de responsabilidad civil ya ha sido Hay una fuerte participación de la inversión extranjera implementada a pesar de la capacidad limitada de las en este sector. estructuras institucionales de los pequeños estados insulares; (d) los arreglos institucionales basados en La Calidad Ambiental en Areas Urbanas los límites de los ecosistemas serán más exitosas que Santiago es largamente el área urbana más grande de aquellos basados en las estructuras administrativas, y Chile, albergando aproximadamente a 4.5 millones en muchos casos la unidad más realista del de personas, lo que representa el 40% de la población ecosistema incluirá a la totalidad de la isla; y, (e) los total. Otras dos áreas urbanas importantes pero más instrumentos de mercado más efectivos para atacar los reducidas son Valparaíso y Concepción, las que, a problemas urbanos pueden ser, de hecho, aquellos pesar de presentarse problemas ambientales implementados fuera de las áreas urbanas. importantes tales como la contaminación industrial, fueron excluidas de este análisis debido a limitaciones Chile de información. Estas limitaciones no se presentan en el caso del área de Santiago cuyos problemas han La Política Económica de Chile sido mejor abordados y analizados. A mediados de la década de 1970, Chile comenzó un Desechos Sólidos Domésticos proceso importante de reforna de su economía Se estima que 2.5 millones de toneladas de desechos caracterizado por una fuerte dependencia y confianza domésticos son generados en las áreas urbanas de en el mercado y por una política de liberación del Chile. Aproximadamente 80% de estos desechos son comercio.9 Las distorsiones de precios relativos adecuadamente recogidos y dispuestos en rellenos fueron eliminadas de una manera significativa. La sanitarios, mientras que el 20% restante es menos intervención del gobiemo en actividades productivas controlado. El área de Santiago genera se redujo fuertemente, mediante la privatización de aproximadamente 60% de los desechos y alberga al empresas estatales durante los años ochenta, y se 40% de la población. Las opciones de disposición obtuvo un sistema fuerte y estable de derechos final para Santiago son los rellenos sanitarios. privados de propiedad. Las tasas de crecimiento en la Por lo menos existen dos problemas importantes economía chilena han sido en promedio un 8% asociados con la eliminación de desechos sólidos en durante el periodo 1986-1994. Las exportaciones se Santiago. Primero, los rellenos sanitarios existentes basan principalmente en recursos naturales y han están operando a plena capacidad. En segundo lugar, crecido a una tasa promedio del 6.7% durante los existen muchos tiraderos ilegales que no cumplen con últimos 15 años, alcanzando US$11,645 millones en las regulaciones sanitarias mínimas. Aunque al norte 1994. y al sur de Santiago se van a construir nuevos rellenos sanitarios para resolver el problema de la disposición final de desechos sólidos, sin embargo, 9 Esta sección fu xtraida de Rios, M 1995 -Economic las comunidades vecinas se han opuesto fuertemente a Instruments for Environmental Managcmcnt in Latin America causa de los costos extemos. Estos costos incluyen la and the Caribbcan: Chile Country Background Paper", November. 59 depreciación de los precios de las propiedades y contaminación del aire en Santiago pero, con la riesgos potenciales sanitarios y a la salud. excepción de partículas suspendidas totales (PST), Desechos Sólidos Industriales los índices de calidad para la mayoría de los La información sobre la cantidad y la calidad de los contaminantes no muestran mejoras importantes. Un desechos industriales a nivel de todo el país es factor a,ser tomado en cuenta es que la población y la limitada. Estimaciones recientes basadas en el actividad económica de Santiago continua creciendo. sistema de declaración y en el seguimiento de desechos sólidos industriales, iniciado en 1993, La Política Ambiental de Chile indican que solamente para el área de Santiago la Aunque parte de la legislación ambiental de Chile fue generación de desechos sólidos industriales es aprobada a comienzos de siglo, su implementación y aproximadamente 70,000 toneladas al mes, esto es cumplimiento no llega a tener 10 años todavía. La 840 mil toneladas al año. Una parte de los desechos mayoría de las leyes existentes corresponden a sólidos industriales es eliminada mediante el sistema esfuerzos aislados hechos por instituciones de municipal de recolección, pero principalmente por gobiemo de manera individual. Una Ley Ambiental firmas privadas que envían estos desechos a los General (GEL) fue aprobada en marzo de 1994, la que rellenos sanitarios. Con respecto a los desechos establece principios orientadores y metas para la tóxicos, la información sobre su generación y política ambiental chilena. Desde entonces los eliminación es muy limitada. Estimaciones indirectas esfuerzos están siendo hechos para definir políticas de sugieren que en Chile se generan 133,000 toneladas control de la contaminación del aire y del agua y para al año. implementar un sistema de evaluaciones de impacto Contaminación del Agua ambiental (EIA), entre otros. Chile tiene las tasas de morbilidad más altas para Esta Ley Ambiental General (GEL) define 6 tifoidea y hepatitis con respecto a aquellas en el resto principios orientadores que tienen que ser seguidos de países de América Latina. En el caso de la tifoidea cuando se diseñan regulaciones y políticas por ejemplo, la tasa de morbilidad alcanzó la cifra de ambientales, incluyendo lo siguiente: 'quien 52.7 por 100,000 habitantes en 1990 frente a un contamina paga, prevención, gradualismo, promedio de 20.5 para América Latina. Esto parece participación ciudadana, responsabilidad civil por contradictorio dadas5las Altias Ltasasd cobetraen daños ambientales, y eficiencia. Es interesante notar contradictorio dadas las altas tasas de cobertura en qu ocpo cnmcstlscm ae u o Chile para agua potable y sistemas de alcantarillado, que conceptos económicos tales como hacer que los las que fueron estimadas en 97.6% y 84.8%a contaminadores intemalicen los costoseconómicos de respectivamente para 1992. Las razones para este las actividades contaminantes (quien contamina paga) prolemva sanitari a faLtad tratamen padeud están establecidos explícitamente en la legislación problemaambiental chilena. Estos conceptos apunta a la para los efluentes domésticos e industriales lo que eficiencia económica mediante políticas flexibles y ocasiona la contaminación del agua junto con el uso efecta e ficiediant e la reparación generalizado del agua contaminada para el riego de costo-efectivas ('eficiencia') y favorecen la reparación vegetales. Históricamente la tasas de morbilidad de la y compensación de las víctimas relacionadas con los tifoidea han sido más altas en el área de Santiago que daños ambientales ('responsabilidad civil por daños en el resto del país. abetls La implementación y la coordinación de la Contaminación del aire política ambiental y el establecimiento de las La contaminación del aire en Santiago es uno de los regulaciones ambientales en Chile, según la Ley problemas ambientales más notorios en el país. Una Ambiental General, es responsabilidad de la agencia de las principales consecuencias es la amenaza a la ambiental del gobiemo CONAMA (Comisión salud por la inhalación de material particulado fino Nacional del Medio Ambiente). Sin embargo, la (PMIO) que puede ocasionar la muerte prematura así existencia de múltiples agencias de gobierno como enfermedades respiratorias tales como la involucradas en la gestión ambiental así como la falta neumonía. De acuerdo a un estudio del Banco de coordinación en el pasado, ha generado un marco Mundial: "... la población de Santiago está expuesta regulatorio que se caracteriza por la superposición de de manera cotidiana a niveles de concentración que las responsabilidades institucionales y la falta de sobrepasan las normas de calidad del aire para consistencia. Actualmente, la mayoría de las partículas suspendidas totales (PST), para partículas regulaciones ambientales consisten en instrumentos finas (PMI0) y para monóxido de carbono en el de comando y control, tales como normas de emisión invierno y ozono (03) en el verano." Varias y requerimientos tecnológicos. Por otro lado, en iniciativas han sido tomadas para controlar la general, la política económica de Chile se apoya 60 fuertemente en el mercado y en los derechos privados aguas residuales son poco comunes en la mayoría de de propiedad. Desde esta perspectiva, debería las áreas. La inversión en instalaciones de desviación esperarse menos resistencia si se llegase a y captación de aguas residuales está en marcha en las implementar instrumentos de mercado para la áreas de Santiago y Valparaíso. Estos planes de protección ambiental. inversión son responsabilidad de las empresas de La contaminación del aire saneamiento correspondientes las cuales son empresas El control de la contaminación del aire depende estatales autónomas. Es importante mencionar que las principalmente de instrumentos que no están basados tarifas por la provisión de los servicios de agua en el mercado. Las normas de calidad de aire a nivel potable y captación de aguas servidas (alcantarillado) nacional han sido establecidas por el Ministerio de están basadas en el principio de costo marginal y la Salud para cada uno de los contaminantes recuperación plena de los costos, incluyendo un importantes, representando metas que cada política retomo del 7% sobre el capital invertido. sectorial debería perseguir pero que, sin embargo, no Las regulaciones existentes consisten son legalmente obligatorias. Las fuentes móviles principalmente de instrumentos distintos a los contribuyen significativamente a las emisiones de instrumentos de mercado. Existen normas de calidad material particulado fino (PM 10), óxido de nitrógeno de los cuerpos de agua dependiendo del uso del agua. (NOx) y monóxido de carbono (CO); las iniciativas Están operando varias prohibiciones sobre la descarga más importantes para su regulación incluyen el retiro de aguas contaminadas en ríos y otros cuerpos de obligatorio de autobuses viejos, la introducción de agua, usadas como fuente para el riego y agua normas de emisión de vehículos, lo que en la potable. Aunque hay que reconocer que la capacidad práctica, hace obligatorio el uso de convertidores de hacer que se cumplan dichas regulaciones es débil. catalíticos de 3 vías, y restricciones sobre la La regulación provisional por la Superintendencia de operación de vehículos con base en el número de Servicios de Saneamiento establece normas para los placa del vehículo para motores sin convertidores efluentes industriales, que son independientes de la catalíticos. Las fuentes fijas contaminan naturaleza del cuerpo de agua que los recibe. Al igual principalmente con dióxido de azufre (SO2) y material que con la mayoría de las leyes ambientales en Chile, particulado fino (PM10) (procesos industriales), y existen varias piezas de legislación sobre el control de partículas suspendidas totales (PST) (el polvo de la la contaminación de agua, pero no representan un calle y terrenos abiertos). Las regulaciones para marco coordinado. El Consejo Nacional del Medio fuentes fijas incluyen una prohibición sobre el uso de Ambiente (CONAMA) actualmente está revisando lugares para la quema de madera durante todo el año, una propuesta para el control de la contaminación del normas de emisión, y planes de descontaminación agua, la que incluye normas para efluentes y para algunas fuentes fijas en Santiago. sanciones por su incumplimiento. Algunos instrumentos de mercado están siendo Desechos Sólidos usados para controlar la contaminación del aire tales De acuerdo a las regulaciones chilenas, los como: la subasta de rutas de circulación terrestre para municipios son responsables por la recolección y autobuses urbanos en Santiago y, un sistema de disposición adecuada de los desechos sólidos, permisos intercambiables para las emisiones de mientras que el Ministerio de Salud está encargado de material particulado fino (PM10) producto de las hacer cumplir las normas técnicas para la gestión y emisiones de fuentes industriales en Santiago, y que operación de los rellenos sanitarios. Desde los será implementado plenamente recién en 1997. Desde primeros años de la década de 1980, los municipios 1994, cualquier nueva fuente de emisión requiere tienen la opción de subcontratar a compañiías privadas compensación desde una fuente existente. para la recolección y el transporte de desechos Adicionalmente, está siendo discutida por el sólidos. Parte de este costo se recupera de los hogares Congreso una iniciativa para poner una tarifa al uso mediante un derecho o tasa fija, cuya recaudación es de las pistas por automóviles privados en el centro de una responsabilidad municipal. La construcción de Santiago. rellenos sanitarios está sujeta a la aprobación del Contaminación del Agua Servicio de Salud correspondiente; para nuevos Debido a la práctica generalizada de descargar aguas rellenos sanitarios, un estudio de impacto ambiental contaminadas desde las industrias y los sistemas de necesita ser aprobado a fin de obtener la autorización alcantarillado, sin tratamiento previo, la para su construcción. El reciclaje de papel, cartón, y contaminación del agua es un problema importante en vidrio ocurre espontáneamente y es un negocio todo el país. Las instalaciones para el tratamiento de interesante en Chile. Un sistema de depósito- devolución voluntario para embaces plásticos de 61 refrescos y bebidas gaseosas está en operación y fue Areas de Alta Prioridad una iniciativa de las compañías embotelladoras. Las siguientes dos áreas de alta prioridad fueron Con respecto a los desechos industriales y seleccionadas sobre la base de estimados generales de tóxicos, el marco regulatorio es muy impreciso y los costos y beneficios ambientales así como por su débil. Los municipios son responsables por la prioridad en la agenda del gobierno. disposición de 'desechos', pero no está claro si los La Gestión de Desechos Sólidos Domésticos desechos industriales y tóxicos están incluidos o no. Por otra parte, de acuerdo al Código Sanitario, los Los costos privados de la gestión de los desechos Servicios de Salud son responsables de la aprobación sólidos domésticos en el área de Santiago se estiman de proyectos cuyos desechos industriales o mineros por lo menos en US$ 30 millones, y se espera que requieren una disposición final adecuada. Un sistema estos costos crezcan entre 7% y 8% al año. Los de declaración y seguimiento de desechos industriales rellenos sanitarios son la única opción disponible fue implementado en Santiago, en 1993, para generar para la disposición final de desechos sólidos urbanos. información y crear un inventario de desechos Su ubicación es un asunto muy discutido debido a industriales. Esto servirá como base para una las extemalidades negativas ocasionadas. Una regulación adecuada. La regulación para desechos reducción en la generación de desechos sólidos tóxicos y peligrosos es incompleta, aunque las leyes domésticos parece económicamente deseable en el necesarias para llenar este vacío actualmente están área de Santiago, lo que no necesita ser el caso para siendo elaboradas. otras áreas con una mayor capacidad de carga. Dada la variada naturaleza de los asuntos económicos Otras Areas relacionados con los desechos sólidos domésticos, Entre otros instrumentos de mercado que han sido una combinación de instrumentos de mercado debería implementados en Chile están: ser analizada en más detalle ('un instrumento por El Código de Agua de 1981, el cual cada meta'): estableció un sistema de derechos * Implementación de tarifas diferenciadas por comerciables del recurso para la asignación del volumen o peso para la recolección y agua entre diferentes usuarios. Los derechos de disposición final de desechos sólidos agua son completamente independientes de la domésticos, con el fin de proporcionar propiedad de la tierra y son comerciados incentivos para reducir la generación de libremente en el mercado. desechos y para su reciclaje y/o re- • La Ley de Forestación de 1974 incluye un utilización. Esta es una aplicación del subsidio a la forestación, una exoneración del principio "quien contamina paga". Ello impuesto al ingreso y planes de manejo requerira registrar información a nivel de los forestal. Esta ley apoyó el desarrollo de hogares y mejorar el control de los tiraderos plantaciones forestales en Chile. de desechos sólidos domésticos ilegales. * La Ley de Pesquería de 1991 básicamente Los costos administrativos deberían ser incluye instrumentos de comando y control comparados con los beneficios de corregir las tales como planes de manejo, restricciones distorsiones de precios existentes generadas estacionales, cuotas globales, y el control por el uso de tarifas fijas. sobre el número de embarcaciones y el tamaño * Creación de mecanismos de compensación de la flota pesquera. Cuotas individuales para intemalizar costos sociales afrontados comerciables son usadas en la explotación de por los municipios que tienen a su cargo los nuevas pesquerías y para su recuperación. rellenos sanitarios, los que implícitamente * El programa nacional, de 1992, para proteger subvencionan a todos los demás municipios la capa de ozono en el marco del Protocolo de (y a la comunidad correspondiente) que usan Montreal incluye, entre otros componentes, un estos rellenos sanitarios. Un mecanismo sello (con base en el contenido de ozono del directo es hacer que todos los demás producto) para perrnitir que los consumidores municipios paguen un cargo extra por puedan discriminar entre productos con y sin disponer sus desechos sólidos en el relleno ozono y un subsidio monetario para la sanitario, lo que resultaría en tarifas más reconversión tecnológica. altas al nivel de los hogares. * Seguro ambiental para demandas eventuales a causa de daños ambientales inesperados causados por la presencia de rellenos 62 sanitarios. Aunque, de acuerdo a la residuales, con el objetivo de cumplir con las normas legislación actual, los rellenos sanitarios chilenas de calidad de agua para cualquier uso están sujetos a evaluaciones de impacto agrícola, se han estimado en US$ 78 millones al año. ambiental (EIAs), para asegurar que no La decisión hecha por la Empresa Metropolitana de existan impactos importantes sobre la salud Obras de Saneamiento (EMOS), la compañía sanitaria y el ambiente, sin embargo, pueden ocurrir para el área de Santiago, de invertir masivamente en daños en el largo plazo. Si el costo de tal plantas de tratamiento para cubrir toda el área no seguro se incluye en el costo del servicio de parece económicamente apropiada. Las otras disposición final cobrado a otros altemativas a ser analizadas son las siguientes: municipios, entonces parte de los costos * Aumento del monto contemplado en los ambientales serán intemalizados por todos planes de inversión. La meta de riego los usuarios. irrestricto parece ambiciosa dados los * Provisión de información precisa sobre el actuales beneficios de las plantas de grado de reciclaje o sobre el costo de tratamiento; una norma más baja para ciertas disposición final de un producto áreas por lo menos debería ser considerada. determinado permitiría a los consumidores Una aproximación más gradual parece más discriminar entre productos. Si los aconsejable, especialmente si se considera consumidores tienen una disposición a pagar que la disposición a pagar por bienes positiva por productos reciclables, pero no ambientales aumenta con un ingreso más se dispone de ninguna información confiable alto y más educación ambiental. Algunas (como es el caso en Chile), entonces ello no acciones complementarias para minimizar se traducirá en nuevas alternativas de los riesgos de una epidemia de cólera pueden consumo. incluir la cloración de los canales de riego y * Incentivos monetarios para fomentar la educación pública. mayores niveles de reciclaje. Aunque el . Zonificación agrícola. Hay una diferencia reciclaje ocurre 'espontáneamente' en Chile, importante entre el costo de usar agua limpia y es un negocio importante en el caso de (agua subterránea o efluentes tratados) y el desechos de papel, cartón, materiales costo de usar aguas residuales para la plásticos, y vidrio, sin embargo, el producción de vegetales en el área de involucramiento de los hogares es todavía Santiago. Las diferentes zonas en Santiago mínimo. Las firmas privadas especializadas tienen diferentes fuentes de abastecimiento de en el reciclaje obtienen materiales reciclados agua, lo que implica que podría existir una de los segregadores o 'cartoneros', los solución eficiente si se implementa una cuales recolectan antes que el municipio, y política de la zonificación agrícola. de las plantas industriales que les venden * Mecanismos de certificación. La existencia directamente sus desechos. de información confiable sobre algunas El Abatimiento de la Contaminación Doméstica del características ambientales específicas de Agua bienes tales como el agua limpia para el riego podría permitir la creación de un Los beneficios totales anuales del tratamiento de mero para 'egetae limpios". La aguas residuales han sido estimados entre US$ 24 y mercado para 'vegetales lpmprosdt. La US$ 77 millones. Entre estos beneficios se incluye: seg ara s sudos relríauen os los costos evitados por el impacto de las aguas mercado se informacin contaminadas en la salud al generarse casos de aecada y confia Actuale este tifoidea en el área de Santiago, las pérdidas evitadas mecado e sindodblita alta e en relación a las exportaciones agrícolas como confianza delocnsmdores. Et tipo de consecuencia de restricciones sanitarias eventuales en el caso de un brote de cólera, la disminución en los certificación podría ser un instrumento costo- casos de cólera, la expansión del producto agrícola, y efectivo. la reducción de los costos enfrentados por el sPrvatnzacin de las compaonas de consumidor. Estimados del costo de reducir la panesm*e i pa el trintopde contaminación del agua en el área de Santiago, agus re sid pados praeM o de básicamente mediante la construcción de una red de las resifalls enoladgstión MOStrada intlcoe.e,rtmet apaind ga las graves fallas en la gestión mostradas por algunas de estas compañías recientemente, la 63 privatización parece una opción razonable, . Influencia política excesiva en la gestión particularmente dada la existencia de una ambiental. Como un resultado, la autoridad supervisora bien constituida como contratación de recursos humanos calificados la Superintendencia de Servicios de era muy inestable. También fue común Saneamiento. flexibilizar la exigencia en el cumplimiento de las regulaciones cuando la regulación Colombia ambiental estaba en contradicción con Esta sección resume un estudio sobre el uso de algunos intereses políticos. instrumentos económicos dentro de la gestión . Prácticamente no hubo ninguna presencia de ambiental en Colombia.'0 El trabajo se centra en dos las autoridades ambientales en las ciudades. áreas de alta prioridad para la política ambiental: el La gestión ambiental en Colombia estuvo control y la reducción de la contaminación del agua relacionada históricamente con las áreas en áreas urbanas originada por fuentes industriales, y rurales, mayormente con las áreas rurales el control de la contaminación del aire proveniente de más desarrolladas, mientras que las áreas fuentes fijas y móviles. más pobres como la Amazonia o la Costa Pacífica no estuvieron bajo el control de las La Gestión Ambiental y la Ley 99 de 1993 autoridades ambientales. Con la Constitución de 1991 y la Ley 99 de Antes de la promulgación de la Ley 99 de 1993, la 199 la gestió amiental f letamente gestión ambiental en Colombia estuvo caracterizada reorga eltin dmbient e fue c reado por~ ~ la seea.iiains aacnrlrl reorganizada: el Ministerio del Ambiente fue creado por las severas limitaciones para controlar la . degradación ambiental y de los recursos naturales, Junto con dieciséis agencias ambientales regionales pt d o a ladicionales (de un total de 34) y cuatro agencias prnialm estiónAmbientedebido al suirepaiente t res: uambientales urbanas en las ciudades más importantes L gestión Aiensta lof e repad entreu del país. Además, cinco centros de investigación multitud de instituciones, lo que dificultó el amina furnetbeio.'aLy9 abé diseño y la aplicación de la política denió nuevas establecidos. La Ley 99 tambetn ambiental, e hizo políticamente débil al abdefienó nueva os nde ngreso para el sector sectr abietal Coo uacnseuenia, arnbiental, nuevos incentivos e instrumentos scor uameal. Cm unaronucir a económicos para la gestión ambiental, y nuevas hubo una falla en introducir las . preocupaciones ambientales dentro de las posibilidades para el involucramiento del público. políticas sectoriales y económicas en general Experiencia con el uso de instrumentos de mercado antes de la Ley 99 de 1993 * En muchos casos la regulación ambiental fde una responsabilidad de los ministerios El uso de instrumentos económicos en la legislación sectoriales. Por ejemplo, la gestión de los ambiental tiene una tradición más larga en Colombia recursos naturales básicos del país fue que en muchos países latinoamericanos. En 1974 son responsabilidad del Ministerio de introducidos por primera vez cargos e impuestos al Agricultura, al que se le pidió, además, aprovechamiento de los recursos naturales con el fin promover la productividad y la producción de contrarrestar los gastos recurrentes. En 1982 son agrícola. Esto a su vez resultó en una mayor introducidos los cargos compensatorios a las tasa de degradación de los bosques y demás emisiones atmosféricas resultantes de actividades recursos naturales. lucrativas y en 1984 ellos fueron extendidos a la * Junto con la dispersión de la gestión descarga de aguas residuales. ambiental, la definición de políticas estuvo A pesar de esto, el uso efectivo de instrumentos demasiado centralizada y con participación económicos como una manera de lograr la reducida de las comunidades locales. recuperación y la conservación de los recursos * Restricciones presupuestarias que estuvieron naturales ha sido casi nulo: reflejadas en limitaciones técnicas y del . Aunque los cargos fueron considerados en la capital humano (bajos sueldos y habilidades legislación, algunos de ellos nunca han sido técnicas). aplicados, como el caso de los cargos compensatorios a las emisiones; esto debido a que el Ministerio de Salud nunca reguló su ' Esta sección fue extraida de Ramirez, J. and Cubillos, R. 1995. a "Economic Instrumcnts for Environmental Management in Latin aplicación. America and the Caribbean: Colombia Country Background Paper", Novembcr. 64 Aunque durante los pasados 20 años las Uso Actual y Potencial de los Instrumentos de Corporaciones Autónomas Regionales Mercado en Colombia (CAR) - agencias ambientales regionales - La Ley 99 del año 1993 incluye, como uno de sus han aplicado cargos compensatorios a las objetivos más importantes, el uso de instrumentos descargas de aguas residuales y al uso del económicos como una herramienta esencial de la agua y los bosques, sin embargo, esos política ambiental "para fomentar a los usuarios de cargos no fueron facturados sistemáticamente los recursos naturales a cumplir con las normas excepto en unos pocos casos: US$ 116,000 ambientales, para modificar sus patrones de consumo fueron recolectados de un potencial de US$ y para inducir la adopción de procesos de producción 90 millones. Los cargos por el limpios y el consumo de bienes producidos mediante aprovechamiento de bosques y pesquerías tecnologías limpias." A continuación se resumen tampoco han tenido éxito. algunos puntos claves relacionados con la experiencia Las pocas aplicaciones prácticas de tasas o en el uso de instrumentos de mercado y su aplicación cargos retributivos fueron implementadas potencial en Colombia, enfatizando en cada caso las sobre la base de los costos operativos de un ventajas y desventajas. programa de monitoreo de la calidad del Reformas basadas en el Mercado. Hay dos agua y no como parte de un plan de características del país que ayudan a promover el uso recuperación del recurso. de instrumentos de mercado en la política ambiental Los cargos han sido demasiado bajos como de Colombia: primero, la economía ha sido una de para inducir un aprovechamiento más las más estables en América Latina en los últimos 30 racional por parte de los usuarios del años, y segundo, se inició un proceso de recurso. liberalización del comercio en 1991 junto con un En general, las fallas en aplicar cargos por conjunto de reformas basadas en el mercado en las contaminación y cargos al usuario del siguientes áreas: mercado financiero, mercado de recurso han estado relacionadas con trabajo, salud y seguridad social, e infraestructura y problemas de diseño, debilidad técnica e servicios públicos, entre otros. institucional del sector responsable de la El proceso de liberalización puede ayudar a gestión ambiental, y falta de voluntad incrementar la competitividad, así como también a política para aplicar los cargos junto con lograr unmenor impacto ambiental. La renovación de presiones, en la misma dirección, del sector una buena parte del acervo de capital puede haber privado. resultado en la adopción de tecnologías de punta con No obstante, hay dos elementos que deberían ser un menor impacto contaminador en varios sectores remarcados a partir de la experiencia colombiana manufactureros. Los cambios en la eficiencia respecto al uso de cargos por contaminación del agua inducidos por el proceso de liberalización también y cargos por el aprovechamiento de los recursos pueden ayudar en la disminución de los desechos naturales. generados y, de este modo, a disminuir la tasa de Primero, es una experiencia de más de 20 años emisión por unidad de producto. que sirve como una base para refinar estos cargos y su Un aspecto clave es evaluar las posibilidades de aplicación. Segundo, hay algunas experiencias usar instrumentos económicos para estimular la puntuales que sugieren el potencial de los cargos para adopción de tecnologías menos contaminantes Esta la gestión ambiental: por ejemplo, una agencia es una de las prioridades actuales en la definición de ambiental regional tuvo que aumentar al triple los la política ambiental en Colombia. cargos por uso de agua en 1990, y en un 70% en Por otra parte, hay algunos problemas con el uso 1993 debido a la reducción del nivel del agua. Como de instrumentos de mercado dentro la política una consecuencia, el consumo de agua fue reducido en ambiental (específicamente con la tributación para un 50%. En otro caso, la amenaza de aplicar un propósitos ambientales a nivel nacional) los que impuesto por la contaminación del agua a las plantas tienen su origen en las actuales consideraciones de acero y hierro más grandes del país (impuesto que macroeconómicas: (a) la existencia de un déficit fiscal nunca se aplicó debido a disputas judiciales), fie creciente; (b) la tendencia hacia la simplificación de la suficiente para inducir a las plantas a controlar la estructura impositiva y hacia la administración de contaminación como se deduce del cálculo de los menos impuestos A este respecto la tributación cargos que deberían haber pagado cada año. ambiental es compleja y discriminatoria al tomar en 65 cuenta diferencias en contaminantes, recursos y como una base para definir prioridades y estrategias capacidades asimilativas. en el marco de las políticas ambientales. Recientemente se produjo una reforma tributaria Instrumentos Económicos: Impuestos a la que incluyó algunas propuestas ambientales como Contaminación incentivos para importar bienes de capital para el La Ley 99 y el Plan de Desarrollo Nacional enfatizan control de la contaminación, incentivos para la la prioridad otorgada al uso de instrumentos conservación de bosques naturales, y la eliminación económicos, y especialmente al uso de tasas o cargos del impuesto al valor agregado sobre ingresos retributivos y compensatorios por contaminación. asociados con el Protocolo de Montreal. Una refonna El concepto de una tasa o tarifa retributiva se más importante para propósitos ambientales podría refiere a las compensaciones que deberían ser hechas ser la reforma tributaria regional (al nivel municipal), al ambiente por la provisión de un servicio actualmente en preparación. Resultados iniciales ambiental, tal como, por ejemplo, el hecho de servir arrojados por un estudio para el Ministerio del como tiradero para los desperdicios generados por los Ambiente sugieren que es al nivel local (las regiones sectores productivos y residenciales. La tasa y los municipios) donde los instrumentos fiscales y retributiva se refiere a las compensaciones requeridas demás instrumentos económicos, para la gestión para garantizar la calidad del recurso. ambiental, podrían tener más importancia y mayor La manera en que la nueva legislación define aplicación. estas tasas es innovadora. Mientras tradicionalmente Base Institucional y Capacidad Administrativa. Con ellas han sido usadas como tarifas para permitir que la reciente creación del Ministerio del Ambiente y se cubran los costos administrativos del varias agencias ambientales relacionadas, la capacidad mantenimiento y el control de los recursos, el nuevo institucional para la gestión ambiental ha mejorado concepto es que la tarifa debe reflejar el costo social significativamente en Colombia. Algunos de los ocasionado por la contaminación. En este costo logros relacionados con esta reforma son: social, el impacto ambiental negativo generado por Establecimiento del Ministerio del las actividades - sean productivas o no - sobre el Ambiente como la autoridad de la gestión bienestar de la comunidad es un balance entre la ambiental en Colombia con creciente poder intemalización del costo de la extemalidad y los político e influencia. beneficios que provienen del control de la misma. * Creación y consolidación de las autoridades Teóricamente, el resultado debe ser una reducción ambientales a niveles regionales, las cuales óptima en la pérdida de bienestar. están a cargo de la gestión ambiental en sus La tarea de implementar una tarifa no es fácil. Las respectivas regiones. propuestas varían desde la posición extrema de aplicar Descentralización de la gestión ambiental las tarifas según los términos exactos de la Ley 99, con una mayor consideración de las hasta una tarifa basada sobre los costos de tratamiento preocupaciones regionales e involucramiento o sobre las acciones tomadas por los contaminadores de la sociedad local en la definición e para rehabilitar el recurso afectado. Además, en este implementación de políticas ambientales. esquema no es necesario centrarse en los recursos De igual manera, la capacidad y la eficiencia en la generados por la tarifa, sino en una tarifa que gestión ambiental en el futuro dependerán de dos promueva un cambio en las formas de producción, lo esfuerzos principales: (a) aumentar la capacidad que a la vez conduce a mejoras en el ambiente o a una técnica del sector ambiental, y (b) mejorar la reducción en la contaminación. El esquema trabajaría información ambiental y las bases de datos que por prueba y error, buscando el nivel adecuado de la contienen esa información, principalmente en áreas tarifa; se espera, por ejemplo, que este nivel urbanas. Diferentes estudios sobre problemas corresponda a alrededor del 6% de ganancias en la ambientales han enfatizado la falta de información industria de la madera y de la curtiembre. Esta cifra como una de las restricciones más importantes que sugiere que el impacto de las tarifas sobre la inflación afecta la capacidad de las autoridades ambientales para es bajo. regular efectivamente el aprovechamiento de los Tampoco parece probable que el crecimiento recursos naturales y ambientales y controlar la industrial se desacelerará como resultado de estas contaminación. Actualmente hay un estudio en tarifas. Por el contrario, se promoverá la eficiencia y marcha cuyo objetivo es diseñar un sistema de el crecimiento de la productividad al momento de indicadores ambientales urbanos y proponer una usar los recursos. estrategia para la generación de información en el Finalmente, se estima que el monto de los mediano y largo plazo. Esta estrategia debería servir recursos recolectados, por concepto de las tarifas 66 cobradas, es benéfico desde el punto de vista de la apropiado." El problema ha sido falta de voluntad gestión ambiental. En algunas regulaciones se ha política, superposición de competencias establecido la introducción de mecanismos para institucionales, capacidad limitada, y presupuestos generar ingresos en el sector ambiental. Esto sucede insuficientes para implementar las leyes. Como en el caso de las cuencas donde parte de los costos resultado de ello, hasta muy recientemente, no había ambientales derivados de tal actividad son ejemplos acerca de acciones decretando el principio internalizados. Asimismo, el 30% de los recursos del "quien contamina paga` o acerca de un negocio Fondo de Regalías - el cual es financiado por las industrial multado o sujeto a un cobro por descargar actividades de explotación de recursos naturales no ilegalmente sus efluentes. Quito presenta el panorama renovables y sus exportaciones - se destinan a más optimista al haberse requerido la realización de actividades de protección y al financiamiento de obras auditorías ambiental en las plantas industriales. prioritarias de restauración ambiental en las regiones Asimismo, el municipio está fortaleciendo la unidad donde se explotan tales recursos. Esto constituye una ambiental para monitorear adecuadamente las compensación al deterioro ambiental asociado con la emisiones y los efluentes. explotación del recurso. Es innegable la importancia que representan, para Experiencia con Aproximaciones basadas en el sector ambiental, estos instrumentos generadores Instrumentos de Mercado de ingreso. Estos recursos representarán alrededor de Ecuador está investigando instrumentos apropiados $ 500,000 millones de pesos durante el período para el diseño de la política ambiental. En el 1994-1998. Colombia es el único país documento oficial Propuesta para Estrategias latinoamericano que cuenta con tal sistema generador Político-Ambientales, precursor del Plan Nacional de de ingresos para el sector ambiental, lo que tiene la Acción Ambiental, el uso de instrumentos de mercado característica de ser estable y fácil de recaudar. En y la corrección de distorsiones macroeconómicas contraste, algunos otros instrumentos tales como perversas son mencionados con frecuencia. Además, cargos por contaminación conllevan serias en la Agenda para el Desarrollo 1993-1996 del complicaciones técnicas y administrativas. Todavía gobierno pasado, dos puntos importantes de la no es posible evaluar el impacto de estos mecanismos agenda fueron: (a) evaluar el problema de desechos financieros sobre la mejora y la protección ambiental. sólidos y efluentes industriales y (b) aplicar como Indudablemente su éxito dependerá, en buena parte, primera prioridad instrumentos de mercado y como de la eficiencia de los gastos ambientales. segunda prioridad multas regulatorias. Mecanismos Legales. Otra herramienta En Ecuador hay experiencias en el uso de potencialmente poderosa para la protección y el instrumentos económicos. La experiencia más cambio ambiental es un conjunto de mecanismos reciente está dada por el Cargo a los Efluentes en legales que nacieron con la Reforma Constitucional Quito (Mark, Kenber, comunicación personal con el de 1991 tales como la acción de tutela, la acción de autor) cumplimiento, o la acción del ciudadano. La última acción tiene carácter de instrumento económico en El Sistema de Cargos por Contaminación en Quito vista de que alguien que oficializa y gana una "acción Como parte de la reforma de la Ordenanza Municipal ciudadana" tiene derecho a una compensación de entre 2910 para la Prevención y Control de la 10% y 15% del valor total de los trabajos necesarios Contaminación de Fuentes Fijas, la Dirección de para corregir el daño ambiental ocasionado. La Medio Ambiente (DMA), en colaboración con la efectividad de estos instrumentos ha sido probada en Fundación Natura, la ONG ambientalista mas un periodo corto: en tres años se han producido casi importante del país, ha diseñado un sistema de cargos 300 "tutelas" relacionadas con litigios ambientales. por contaminación para el control de los efluentes orgánicos industriales y las emisiones de la Ecuador combustión. El sistema es similar para ambos tipos de descarga, de tal manera que la descripción aquí se centra en los desechos orgánicos líquidos, La Experiencia con Aproximaciones Regulatorias de En la versión original de la Ordenanza, toda Comando y Control empresa tenía que remover el 80% de la carga Ecuador ha tenido una legislación e instituciones adecuadas para fomentar un cuidado ambiental Esta sección fue extraida de Huber, R.M. 1995. "Ecuador: Economic Instruments for Environmental Management in thc Sectors of Water, Air, and Industrial Pollution and Solid Waste Disposal", August. 67 combinada orgánica (carga combinada = [2DBO + los costos marginales positivos de reducir emisiones DQO]/3 + sólidos en suspensión) de sus efluentes prevalecen sobre los beneficios marginales. Este es el líquidos, bajo el supuesto de que el cumplimiento de sustento económico implícito en la Ordenanza este requisito garantizaría por lo menos 2 miligramos Municipal 3120, que entró en efecto el 02 de enero de de oxígeno disuelto por litro de agua en los dos ríos. 1995 y cuyo objetivo son los vehículos grandes. Los El nuevo mecanismo constituye un híbrido entre el propietarios de vehículos con emisiones que no establecimiento de una norma y un sistema de cargos cumplen la norma establecida en la ordenanza están por efluentes, basado en las regulaciones nacionales sujetos a una multa igual al valor de cinco sueldos sobre la calidad del agua. La DMA establecerá la norma de descarga al mínimos mensuales. Actualmente, esamulta equivale nivel que garantice, en el corto plazo, el a US$ 160. Adicionalmente, los violadores enfrentan cumplimiento de las normas menos estrictas de una multa de 375,000 sucres (equivalente a US$155 calidad del agua en los dos ríos de la ciudad. En la al tipo de cambio actual) y deben pagar un garantía de actualidad esta norma tiene un valor de 56kg de 1'125,000 sucres (aproximadamente US$ 465), la descarga orgánica combinada por día. Las empresas que aproximadamente es el doble del costo de hacer cuyas descargas son inferiores a este nivel no pagan las reparaciones necesarias para que las emisiones del ningún cargo, mientras que aquellas con efluentes motor se ajusten a la norma. Aproximadamente US$ superiores a la norma pagan una multa por unidad 100,000 fueron recaudados por multas en enero de equivalente al costo de tratamiento municipal 1995. (US$0.36 por kg). A lo largo del tiempo, y de acuerdo con una agenda preestablecida, la norma de Para 1995, los aranceles sobre automóviles descargas será cada vez más estricta, de tal manera privados habían disminuido de 200 % a 40 % y los que el nivel de emisiones exentas de pago del cargo aranceles sobre autobuses privados y camiones también será reducido. Cada reducción corresponderá pesados ascendieron simplemente a 10 %. No hay a un nuevo nivel de calidad del agua. Después de un aranceles sobre vehículos importados desde Colombia periodo de ocho a diez años, la norma de descargas o Venezuela o sobre autobuses usados para el asegurará una calidad del cuerpo (receptor) de agua transporte público. Entre 1988 y 1993, el número de que permita su uso para riego, ganadería y agua vehículos en el país subió 5.8 por ciento por año, potable después del tratamiento primario. alcanzando un total de 450,000 unidades. Esta Sobre la base de los informes semestrales sobre estructura arancelaria está diseñada para mantener las descargas entregados por las empresas, se calcula baos los costos del transporte úblico uede ser la carga combinada y el cargo total para los seis c y s meses siguientes (es decir, la descarga total del considerada no solamente como un subsidio para los periodo, menos el valor de la norma, multiplicado grupos de menores ingresos, sino también como un por 125 días, todo esto multiplicado por US$0.36), incentivo para que el público use el servicio de con el supuesto de que los niveles de descarga de las transporte público, disminuyendo así la congestión empresas no variarán durante el periodo. Si una del tráfico y la contaminación del aire. La empresa posteriormente adopta alguna nueva forma de contaminación del aire en el distrito del centro reducir sus efluentes, puede solicitar una reevaluación histórico (donde autobuses, automóviles, y camiones por parte de la DMA, y si se le corrobora su reclamo, despiden 2,511 toneladas de emisiones combinadas se le aplica el nuevo cargo (mas bajo) a partir de la anualmente) afecta los ingresos por turismo. fecha de la solicitud. Habiendo sido elegido por la UNESCO como Patrimonio de la Humanidad, los negocios en el Otrelalos instrumentos directscentro histórico de Quito ciertamente ven afectados En relacion a los instrumentos directos, en efecto los n e sus ingresos por turismo debido a la pobre calidad instrumentos de precio en Ecuador consisten en deai. tarifas, de acuerdo al contenido de madera en pie, a la del ailre. exltcó foetl.sums d eóio Posiblemente el caso más apropiado para la dexploción foreal esqembas de depósito- introducción de un instrumento de mercado está en el deoucióneparal),y prodos embotelladontes (triles. y terreno de las acciones para fomentar a la industria a agu miera), cagossore flunte inustials, descontinuar gradualmente el combustible con Recientemente han sido introducidas en Quito las plom.in embaroesta es popusta ca. mults sbre uenes mvils casanes d la plomo. Sin embargo, esta es una propuesta cara. Se multasmsobre fente móviles,causanesd l requeriria una inversión importante para producir contaminación del aire (automóviles, camiones, y gsln i lm nl eiei seads autobuses). El monto de las multas es mayor que el Espcicamen, tendrían qu serinvertidosmer$l490 costo de resolver el problema mediante la adopción millones (ent,tdólar de 191 paracdio la de tecnología apropiada o mediante un afinamiento de riner par produ cmutb sin plomo. los motores. Aquí se da un ejemplo claro en donde 68 Hay casos en los que la industria privada ha la década de 1970 y reaccionó a la finalización de identificado medidas costo-efectivas para prevenir la estos subsidios con protestas y cabildeo. Asimismo, contaminación. Este enfoque, que involucra subsectores que usaban intensivamente agua, evaluaciones del uso de la energía y productos incluyendo pulpa y papel, textil, y químico, han químicos para identificar oportunidades de prevención reclamado sobre la disminución de los subsidios al de desechos, ha sido aplicado exitosamente por el agua. Los beneficios ambientales positivos han gobierno municipal de Quito en un programa piloto surgido con la finalización de los subsidios debido a efectuado en el distrito industrial El Inca. Medidas que la industria ha reaccionado a los mayores precios para la prevención de la contaminación también tratando de conservar energía y agua. Por ejemplo, las fueron implementadas en Guayaquil por una curtiembres y empresas textiles están actualmente compañía que fabrica productos metálicos no-ferrosos mucho más interesadas en la recuperación y reuso del y cerámicas. Durante los últimos dos años, la agua del proceso de lo que ellas acostumbraban estar. compañía ha invertido aproximadamente US$ 1.5 Dentro de la política ambiental del Ecuador no se millones para mejorar quemadores, reemplazar han encontrado casos de instrumentos económicos bombas, recuperar desperdicios vendibles del proceso basados en tecnología o en cantidad tales como de corte de tejas, y cambiarse al uso de aditivos permisos comerciables de emisiones. Una solución químicos que son ambientalmente preferibles según el interesante al problema recurrente de recuperación de proveedor americano. Estas innovaciones, que han costos en desechos sólidos es el recargo del 10% reducido el consumo de energía así como también el sobre la electricidad lo que financia la gestión de los volumen y la toxicidad del agua residual del proceso, desechos sólidos. Esta solución a la recuperación de no han estado relacionadas con regulaciones costos ha sido altamente exitosa porque la ambientales, subsidios, o exoneraciones tributarias. electricidad tiene la incidencia de pago más alta. El Aunque no han sido motivadas por la conciencia no pagar la cuenta de electricidad se penaliza con el ambiental, la re-ingeniería y la mejora de la corte del servicio y las conexiones ilegales son productividad fueron emprendidas para mejorar la rápidamente encontradas y desconectadas. competitividad de la firma en un mercado que se está En relación a la gestión de los desechos sólidos, moviendo hacia el libre comercio. Para esta compañía en Guayaquil, la ciudad más grande, la recolección de y muchas otras en Ecuador, la necesidad de evitar el basura ha sido contratada con algún éxito. El derroche de energía, agua, químicos, y otros insumos Municipio de Guayaquil solicitó propuestas está haciendo vaga o poco clara la distinción entre el económicas para arrastrar la basura desde la ciudad cambio tecnológico que apunta a la reducción de la hasta el relleno sanitario. El contrato fue concedido a contaminación y la innovación que apunta a mantener una fmna canadiense a la que se le paga US$ 9 por los costos. tonelada (el precio de oferta más bajo por más de la Los instrumentos indirectos de precio no existen. mitad) por la basura enviada al relleno sanitario. Sin embargo, los subsidios sobre los insumos Mientras ellos pueden perder dinero por las labores de agrícolas (pesticidas, fertilizantes) y sobre el petróleo recolección en áreas residenciales, ellos están y la gasolina, con la excepción del diesel, han sido haciendo dinero por la recolección a gran escala en los descontinuados gradualmente. La contaminación del sitios industriales. Originalmente se estimó que se aire disminuyó durante las dos últimas décadas estarían enviando 1,200 toneladas diarias cuando en debido a la sustitución de combustibles más limpios, realidad se han estado enviando 1,600 toneladas como la hidroelectricidad y el gas natural, por diarias. El contrato está disponible para revisión y combustibles más sucios, como madera y carbón. La renovación cada cinco años, garantizando que la sustitución alcanzó a los sectores pobres debido a que empresa dará buen servicio a los barrios residenciales. los subsidios a la electricidad y a los combustibles Esto representa un incentivo interesante porque la alcanzaron el 7% del producto interno bruto (PBI) en compañía del sector privado responsable de la gestión 1980. Sin embargo, mientras que los subsidios a la de los desechos sólidos es pagada por cada tonelada energía podrían haber disminuido la contaminación al de basura entregada, alentando por lo tanto la estimular un cambio hacia formas más limpias de recolección de los desechos sólidos. Mientras que en energía, ellos simultáneamente afectaron la calidad del otras ciudades la gestión de los desechos sólidos es aire negativamente al fomentar industrias intensivas de pobre calidad y un costo, en Guayaquil el en el consumo de la energía y fomentar el uso de municipio puede hacer una ganancia, porque los vehículos motorizados. envíos multiplicados por la tarifa de US$ 9 son La industria disfrutó grandes subsidios a la menos del 12 por ciento del recargo cobrado en las energía (combustible y electricidad) desde inicios de cuentas de electricidad por intermedio del cual se 69 financia la recolección de los desechos sólidos y el Además de las medidas de comando y control, están servicio de limpieza de calles. siendo considerados los instrumentos de mercado. En Una institución ambiental, el Instituto el caso de instrumentos que conllevan medidas Ecuatoriano para el Ecodesarrollo en la Región tradicionales tales como cargos al usuario por Amazónica (ECORAE), es financiada por ingresos instalaciones públicas, hay un creciente provenientes de la recaudación tributaria de la reconocimiento de la necesidad de moverse de industria del petróleo. ECORAE, formado en 1992, servicios subsidiados y gratuitos a sistemas basados es responsable por el desarrollo sostenible de la en precios de mercado y en la recuperación de costos. región amazónica y es financiado mediante la Es decir, sistemas basados en el principio del costo recaudación de impuestos sobre el petróleo que pasa a social marginal. través del oleoducto que viene desde la Amazonia Jamaica presenta una situación favorable ya que ecuatoriana hasta la refinería en Esmeraldas, sobre la la necesidad de un arreglo amplio de políticas, costa. incluyendo instrumentos de mercado, es más Subsidio para reconvertirse al proceso de apreciada que en otros países en vías de desarrollo. amalgamamiento de la retorta para minimizar la Aunque la atención creciente está puesta en las pérdida de mercurio en procesos mineros políticas ambientales, la razón más convincente de artesanales. Finalmente, un instrumento de mercado porque es necesario considerar un amplio rango de fue utilizado para promocionar el uso de retortas para instrumentos de política, es que su estado actual dista reducir la pérdida de mercurio en el proceso de mucho de lo que es requerido para el desarrollo amalgamación de la minería aurífera artesanal. sostenible. Las consecuencias de esto último se Mientras que el mercurio no tenga una tasa reflejan, por un lado, en el pobre estado de los impositiva alta en su punto de entrada (lo que habría servicios en áreas tales como la gestión de los sido algo inefectivo debido a que el mercurio resulta desechos sólidos y el abastecimiento de agua y, de en menos del 1% de los costos totales enfrentados por otro lado, en una seria degradación ambiental, el minero aurífero artesanal), un incentivo estará incluyendo pobre calidad del agua y del aire, siendo ofrecido para reducir los costos de la retorta al manipulación negligente de materiales tóxicos, minero que extrae oro. Este es un ejemplo de gestión pobre del recurso agua y riesgos intolerables subsidios al costo de la tecnología apropiada por los y consecuencias en la salud. beneficios a la salud y al ambiente. El costo de una Aunque las circunstancias económicas actuales retorta equivale al costo de aproximadamente 1.5 no son propicias para moverse rápidamente hacia la gramos de oro, pero proporcionará mejoras en la adopción de una política de recuperación plena de captura del oro en el proceso de amalgamamiento en costos en áreas tales como la gestión de los desechos el orden del 5% al 10%. sólidos y el abastecimiento de agua, sin embargo, la percepción de su necesidad está aumentando y en Jamaica algunas áreas es posible un gran progreso para realizar Este sección resume preliminarmente las mejoras en el marco de políticas y para empezar a aproximaciones existentes a los problemas moverse en la dirección correcta. En algunas áreas el ambientales urbanos y a la gestión de los recursos financiamiento del cambio es dificil pero sin ese naturales.'2 Pone especial atención al grado en que cambio la degradación ambiental alcanzaría niveles los instrumentos de mercado son usados y podrían intolerables, niveles que ya han sido alcanzados en ser usados para mejorar la protección ambiental. Tres algunos casos. áreas son consideradas de alta prioridad y han sido seleccionadas para su detallada consideración: gestión Calidad del agua de desechos sólidos, calidad del agua urbana, La mala calidad del agua costera y subterránea en incluyendo agua costera, superficial y subterránea y, Jamaica puede, en su mayor parte, atribuirse a el recurso agua a nivel urbano. deficiencias importantes en los sistemas de Jamaica ha estado dando considerable atención a alcantarillado, al mal estado de las instalaciones de la gestión ambiental. Por ejemplo, se están tratamiento para los residuos líquidos de los estableciendo normas e implementando regulaciones. desagües, a las descargas de efluentes industriales, a las prácticas inadecuadas para la disposición de 12 Esta sección fuc extraida, con autorización de los autores, de desechos sólidos, al alto uso de químicos en la Persaud, B., Wright, M. and Benfield, W. 1995. "Market Based agricultura de exportación y a la disposición ilegal de Instruments for Urban Environmental Management: A Case Study of Jamaica", University of the West Indíes Centre for desechos por los buques de crucero. El ejemplo más Environmcnt and Development; Kingston, Jamaica, Dccember. notable acerca de la severidad del problema de 70 contaminación urbana del agua en Jamaica es la Avances posteriores en el trabajo de la Autoridad degradación de la calidad del agua y de la salud del para la Conservación de los Recursos Naturales ecosistema en el área del puerto de Kingston. Cerca (NRCA), (la institución paraguas con el papel de 12 millones de toneladas de aguas residuales sin principal en la preservación de la calidad del ambiente tratamiento fluyen diariamente dentro del puerto. jamaiquino) podrían hacer mucho para disminuir la Una investigación realizada en el área del puerto degradación de la calidad del agua y del ambiente en de Kingston en 1992 mostró que el valor de la general. La Autoridad tiene un nivel apropiado de demanda biológica de oxígeno (del cuerpo de agua autonomía e independencia y puede reducir su receptor) osciló entre 1.2 mg/litro y 102 mg/litro, dependencia en las subvenciones del gobierno. Muy siendo este último valor considerablemente superior a poco monitoreo es hecho respecto a la calidad del aire los 20 mg/litro establecidos en la norma sobre la y del agua y respecto a la manipulación de desechos demanda biológica de oxígeno (DBO) para las aguas nocivos. La Autoridad tiene el poder para establecer residuales del sistema de alcantarillado. Los niveles requerimientos obligatorios para usuarios de de coliformes fecales han excedido los niveles sustancias tóxicas y emisiones nocivas, implementar máximos permisibles en algunas muestras. Existen impuestos y licencias por contaminación, y niveles altos de plomo y zinc. asimismo, niveles monitorear el cumplimiento de las normas de altos de pesticidas y metales pesados fueron emisión. Se ha comenzado a establecer normas pero encontrados en peces. La diversidad de especies y el tienen un largo camino por recorrer, aún en el caso de número de organismos bénticos que viven en el área las medidas de comando y control. En relación a los del puerto disminuyeron significativamente y los instrumentos económicos, se aprecia su necesidad ecosistemas naturales, especialmente las pesquerías pero apenas se ha comenzado a avanzar en esta pelágicas y las poblaciones de camarones, fueron dirección. degradadas. Esto significó una pérdida de ingresos para la industria pesquera marina. Los mayores costos Desechos Sólidos incurridos con el fin de aprovechar las pesquerías La situación de los desechos sólidos también puede también afectaron considerablemente las actividades ser considerada como crítica, especialmente en recreativas y turísticas. La amenaza a la industria relación a la localización de los lugares existentes turística es real a causa de los altos niveles de para su disposición, a la pobre organización y gestión contaminación en algunas aguas costeras. de los servicios de disposición final y a la falta de un En el área metropolitana de Kingston alrededor adecuado monitoreo por las agencias reguladoras. de 30% a 35% de la población recibe los servicios de Aproximadamente 2,726 toneladas por día de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Pero desechos sólidos domésticos y 562 toneladas por día de las 26 plantas de tratamiento de aguas residuales, de desechos sólidos industriales son dispuestos en apenas 23 funcionan. los 25 tiraderos oficiales en Jamaica. De estos El agua subterránea provee alrededor de 80% de tiraderos sólo dos tienen material de recubrimiento agua potable abastecida por la Comisión Nacional del disponible y sólo uno opera de una manera similar a Agua. Sin embargo, los pozos están siendo un relleno sanitario. No se ha tomado ninguna abandonados a causa de los altos niveles de nitrato y precausión para evitar que se filtren sustancias esto podría aumentar la dependencia del agua resultantes de la descomposición de los desechos en superficial, la cual es costosa de obtener y distribuir. los tiraderos. Tampoco se ha utilizado material de Hay una gran confianza en los tanques sépticos para la recubrimiento que impida la contaminación del agua eliminación de las aguas residuales de alcantarillado. subterránea. Sin embargo, debido a la formación de sedimentos y La naturaleza peligrosa de algunos desechos limo, los pozos llegan a ser contaminados en algunas dispuestos en estos basurales pone en riesgo tanto a ocasiones. Tanto las aguas subterráneas como las las personas como al ganado que frecuenta los superficiales podrían beneficiarse de un uso más tiraderos. Estos tiraderos son un terreno para la controlado de químicos agrícolas. proliferación de insectos y roedores presentando serios Una necesidad urgente es el mejoramiento en el riesgos para la propagación de enfermedades. En tratamiento de aguas residuales y un aumento en el algunos basurales, tales como el basural de Riverton número de personas que recibe el servicio de City, la segregación es una actividad económica alcantarillado. Ha habido una respuesta importante a importante practicada por miembros de las esta necesidad. Las instalaciones en la bahía de comunidades de los alrededores. El acceso libre que Montego y en Kingston están siendo ampliadas. los segregadores tienen al tiradero también significa una amenaza al público en general, desde que algunos 71 artículos alimenticios eliminados en el tiradero a para facilitar el reciclaje. Podría requerirse de veces se encuentran de vuelta en el mercado donde incentivos para fomentar las actividades de reciclaje. personas ingenuas pueden comprarlos. Además, la Las instalaciones de disposición necesitan ser persistente quema de basura en los basurales de mejoradas considerablemente. Los sitios deben ser Riverton City, Lakes y Six Mile probablemente es mejor seleccionados y las regulaciones en contra de responsable de la alta tasa incidencia de infecciones los tiraderos ilegales necesitan una ejecución mucho respiratorias en el tracto respiratorio superior más estricta. Las leyes sobre el uso de basureros en la registradas en el área metropolitana de Kingston. vía pública necesitan ser fortalecidas y cumpl-das. Debido a los suelos porosos sobre los que se sitúan la mayoría de los tiraderos, la filtración del Abastecimiento de Agua material descompuesto encuentra su camino hacia las La Comisión Nacional del Agua tiene toda la fuentes de agua subterráneas y superficiales. Los responsabilidad por el abastecimiento y la desechos médicos son manipulados sin cuidado e distribución del agua en Jamaica. Las restricciones indiscriminadamente dispuestos en los basurales financieras, las prácticas inadecuadas de gestión y la municipales. Se desconoce la cantidad de desechos ineficiencia de los sistemas de captación y tóxicos generados por las industrias locales pero distribución han limitado la capacidad de la alrededor de 300,000 toneladas de materiales Comisión para proveer efectivamente un servicio peligrosos fueron importaron a Jamaica en años satisfactorio. recientes. Además de los problemas anteriores, la causa de En un estudio sobre contaminación realizada en la escasez de agua en áreas urbanas se debe a las 1992, mientras que se encontró que los niveles de precipitaciones irregulares y a las sequías frecuentes, partículas suspendidas totales estaban por debajo de generalmente a la carencia de prácticas de las normas de Jamaica, en tres lugares dentro del área conservación, y a la degradación de cuencas. Jamaica urbana -- Montego Bay, Harbour View y Half Way es particularmente susceptible a la degradación de Tree en Kingston -- las muestras indicaron cuencas ya que aproximadamente 80% de la superficie respectivamente niveles de 260, 139 y 158 ug/m3 terrestre es escarpada. De las 33 cuencas en la isla, 19 cuando el nivel máximo permisible en Jamaica es están fuertemente erosionadas. La causa de la 150 ug/m3. La contaminación por plomo es un degradación de las cuencas, y la resultante escasez en problema serio--las muestras han mostrado niveles el abastecimiento de agua, fundamentalmente ha sido elevados de plomo en la sangre, especialmente entre el desarrollo de infraestructura y la deforestación niños, y han habido casos de envenenamiento en la originada por las actividades agrícolas y la sangre. producción de carbón. Es importante que el programa de gestión de La Comisión Nacional del Agua actualmente desechos sólidos en Jamaica busque incorporar a los tiene una estructura de precios basada en el volumen grupos informales cuya subsistencia está de agua utilizado con el fin de permitir la estrechamente relacionada con la recuperación, el recuperación plena de los costos de operación y reciclaje o el reuso de materiales de los tiraderos. fomentar una mayor eficiencia en el uso del agua. Sin Esto resultaría en el empleo de personas de otra embargo, un número significativo de hogares no manera desempleadas, sentando las bases para el cuentan con medidores y el agua es proporcionada desarrollo de una industria de reciclaje. gratuitamente en algunas áreas mediante cañerías o El estudio recomienda la introducción de cargos tuberías públicas. La Comisión Nacional del Agua o tarifas por el servicio de disposición de desechos también aplica tasas diferenciales entre hogares y domésticos y tarifas por el uso de rellenos sanitarios firmas, siendo estas últimas las que pagan un precio (tipping fees) de tal forma que estén ampliamente mayor. Esto no ha fomentado un uso económico o relacionados con la cantidad de desechos generados y ahorrativo del agua, especialmente entre los tomen en cuenta la capacidad de pago. El éxito en consumidores domésticos de agua. Aún al nivel de imponer cargos por la disposición de desechos las tarifas subsidiadas, el ajuste de precios para cubrir sólidos y por el uso de los rellenos sanitarios la inflación a veces es lento. dependería de políticas adecuadas en contra de los Para abordar el problema de recursos decrecientes tiraderos ilegales. Los esquemas de depósito- de agua, el estudio recomienda la introducción de: devolución han comenzado a ser adoptados pero parte . Cargos o tarifas basados en la cantidad del integral de la extensión de tales esquemas es la agua utilizada; expansión del reciclaje. El sistema de depósito- . La introducción por parte de la Autoridad de devolución debería ser más ampliamente utilizado Aguas Subterráneas de un cargo basado en 72 cantidad por la extracción de agua de fuentes México? Tres factores vale la pena mencionar. subterráneas; Primero, ha habido un aumento en el número e * Una instancia que regule a las instalaciones intensidad de los problemas ambientales, con los que abastecen de agua y que controle los consiguientes riesgos para la población. Segundo, la precios de monopolio, ayudando al mismo inefectividad de otras políticas ha sido un factor que tiempo a asegurar la eficiencia en el ha contribuido a generar esta discusión sobre tratamiento y la distribución; instrumentos económicos. Tercero, hay la necesidad * Mejorar el monitoreo de la calidad del agua; de buscar soluciones en situaciones económicamente * Reforzar la fiscalización del cumplimiento de adversas, donde los recursos dedicados al ambiente las regulaciones para la protección de son escasos. cuencas; y, El ejemplo más significativo de crecientes * Mejorar el acceso a la tierra, disminuyendo problemas ambientales está dado por la Zona la presión sobre la agricultura practicada en Metropolitana de la Ciudad de México, que alberga a laderas. más de 30 mil industrias contaminantes. Tres millones de vehículos circulan diariamente y 20 Conclusión millones de personas radican en ella. La alta incidencia de contaminación atmosférica, así como Los instrumentos de mercado pueden ayudar tabé amyrdmnd eau aauo grandemente a proveer políticas ambientales más eficientes, menos costosas y efectivas. Pero ellos residenciales e industriales, pone el bienestar de un requieren también del fortalecimiento institucional. gran número de personas en peligro. La Zona En el proceso de su introducción y para lograr una Metropolitana de la Ciudad de México expenmenta gestión ambiental adecuada, generalmente debe una creciente incidencia de enfermedades pulmonares fortalecerse la capacidad de la Autoridad para la y gastroenteritis. Conservación de los Recursos Naturales (NRCA) en Los problemas ambientales en la Ciudad de el desempeño de sus funciones. Un esfuerzo México no están restringidos al valle de México ya determinado por parte de quienes diseñan y ejecutan que 30% del agua usada viene desde lugares a más de la política es necesario para hacer el trabajo 100 kilómetros de distancia. legislativo. No es suficiente tener mecanismos legales Además de los altos niveles de contaminación e institucionales en marcha sin tener la capacidad de monitorear la calidad del agua y el aire entre otros y Metropolitana de la Ciudad de México, el área de fiscalizar el cumplimiento de las regulaciones. Los fronteriza con los Estados Unidos presenta un impuestos por contaminación deberían jugar un papel problema generalizado causado por el vertido de cada vez más importante en la política fiscal, pero los sustancias tóxicas y peligrosas. Esta área tiene un instrumentos de mercado pueden ser adoptados sobre rápido crecimiento industrial y poblacional debido a una base más amplia. las ensambladoras. A la fecha, las autoridades mexicanas han México encarado los problemas de deterioro ambiental imponiendo leyes y normas operacionales. La gestión Esta sección presenta la discusión existente acerca del ambientalleneMéxicomse basaalegalente entla usopotnci¡ d lo intruents eonóico enla ambiental en México se basa legalmente en la uso potencial de los nstrumentos económicos en la Constitución y está detallada en el la Ley General de gestión ambiental en México.' Aunque la aplicación Protección Ambiental de 1988. Al mismo tiempo, de estas herramientas ha sido limitada, su potencial Poecó mina e18.A im imo e hay varias regulaciones y leyes relacionadas, siendo la es ciertamente amplio. Las areas de alta pnoridad más importante la Ley de Aguas y la Regulación elegidas son la contaminación de aire y agua, y la sobre Desechos Peligrosos. Con respecto a las disposición de desechos sólidos, incluyendo los políticas generales, vale la pena destacar el Programa desechos tóXICOS. Nacional para la Protección Ambiental 1990-1994 así Aunque existen pocos casos prácticos sobre la como también los planes sectoriales subsiguientes. implementación de instrumentos económicos en La Tabla A3 resume los principales instrumentos Mexico, sin embargo, la discusión sobre su posible usados para mejorar el ambiente en México. aplicación ha tomado fuerza. ¿Qué ha acelerado la Los principales instrumentos derivados de las discusión sobre instrumentos económicos en leyes mexicanas son las Normas Oficiales Mexicanas, - 3las que dan lineamientos específicos para la calidad de Esta sección fuc extraida de Balausteguigoitia, J.C., Contreras, los recursos naturales y ambientales. Hay 33 Normas H. y Guadarrama, L. 1995. "Mexico: La Gestión Ambiental y el Uso de Instrumentos Económicos", Noviembre. Oficiales Mexicanas sobre agua las que fijan las 73 condiciones particulares de descarga de las aguas intención es mantener los niveles de contaminación residuales y los límites permisibles para los dentro de los límites establecidos. Se espera que los contaminantes emitidos en cada sector industrial. mercados comenzarán a operar en 1997. Con respecto a la contaminación atmosférica hay 18 Los mercados que operan en las "burbujas" Normas Oficiales Mexicanas: 5 para monitoreo, 5 designadas serán diseñados durante el período para fuentes fijas y 8 para fuentes móviles. Las comprendido entre la aprobación y el cumplimiento normas para desechos sólidos también han sido de las normas. Las "burbujas" a la vez son publicadas, al igual que las normas para sustancias especificadas como una función de la gravedad del peligrosas y el uso de recursos naturales. En general, problema causado por las emisiones locales. Una de las autoridades requieren estudios de impacto estas "burbujas" integra el Distrito Federal y los ambiental y licencias de operación para varias municipios. actividades económicas. Para implementar un sistema de permisos Aparte de las normas oficiales mexicanas, hay comerciables, sin embargo, es necesario modificar la medidas de control, especialmente en el caso de la Ley General de Protección Ambiental, de modo que contaminación del aire en la Ciudad de México. La incorpore conceptos tales como 'burbuja de más importante es el programa "Hoy No Circula" el contaminación". Una vez que el marco legal sea cual restringe la circulación de 20% de los vehículos modificado, luego un mercado de permisos de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. La comerciables será creado. verificación de las emisiones vehiculares es requerida El diseño detallado de los instrumentos de por lo menos una vez al año. Los convertidores mercado está bajo discusión. Las compañías catalíticos han sido requeridos desde 1991. participantes cumplirán con las normas cualquiera sea Con respecto al agua, aparte de las Normas el momento en que sean hechas las mediciones, ya Oficiales Mexicanas, la Comisión Nacional del Agua sea para las emisiones actuales o para las emisiones (CNA) exige que el sector industrial trate sus asignadas en los permisos. También, para asegurar el efluentes. A la vez, la CNA tiene recursos cumplimiento, será necesario determinar una serie de considerables para la instalación de plantas de sanciones aplicables. Estas deberían ser lo tratamiento y el desarrollo de infraestructura suficientemente severas de modo que las empresas hidráulica. opten por satisfacer la norma ambiental, en vez de El establecimiento de normas respecto a los simplemente pagar las sanciones correspondientes. desechos peligrosos ha sido complementado con otras acciones tales como: inventarios, identificación de Impuesto a la Gasolina lugares para la disposición final, y clasificación de El impuesto fue diseñado como un mecanismo desechos. No obstante, los resultados de estas utilizado por el Departamento del Distrito Federal iniciativas no han sido alentadores. El deterioro para financiar la remodelación de las gasolineras, a fin ambiental continúa, y las autoridades Mexicanas de reducir y recuperar las emisiones de vapores están obligadas a buscar soluciones altemativas a los contaminantes. El impuesto ha estado en operación problemas ambientales. Tres instrumentos de desde enero de 1995. mercado están bajo discusión: un mercado para Como la elasticidad - precio de la gasolina varia permisos comerciables para la reducción de las entre -0.4 y -0.8, la imposición de un impuesto que emisiones de S02; los derechos para la descarga de representa 0.5% del precio de combustible tiene aguas residuales; y, un impuesto a la gasolina en la impactos marginales sobre el consumo. Sin embargo, Zona Metropolitana de la Ciudad de México. en términos de la recaudación, el impuesto representa una fuente importante para financiar proyectos Permisos Comerciables ambientales. En el Distrito Federal, los montos La norma 085 fue aprobada en 1994 y establece los recaudados podrían alcanzar US$ 20,000 al día, dado niveles máximos permisibles de emisiones un consumo alrededor de 13 millones de litros en atmosféricas de monóxido de carbono, óxidos de 1993. nitrógeno, dióxido de azufre, lluvia ácida sulfúrica, y Una de las ventajas de este impuesto son los partículas suspendidas. También establece los bajos costos de transacción debido a que la requerimientos y las condiciones operativas para el recaudación ocurre directamente al momento de pagar uso de combustibles en fuentes fijas. el precio de la gasolina. La cantidad recaudada es Dentro de esta norma han sido creadas entregada a la Secretaria de Hacienda y Crédito "burbujas" locales lo que permite el intercambio de Público, pero el mecanismo de redistribución es permisos para emisiones de SO2 para fuentes fijas. La automático. Aunque el impuesto tiene muchas 74 Tabla A3 Principales Instrumentos Utilizados en México para Lograr Mejoras Ambientales Aire Desechos Peligrosos Agua Instrumentos de Comando y Control Regulaciones y Sanciones . 18 Normas . 7 Normas . 33 Normas * Programa "Hoy No Circula" * Verificación de emisiones vehiculares * Mejora en la calidad de las gasolinas Instrumentos Económicos Cargos, Impuestos y Permisos * Impuesto a la Gasolina * Derechos de * Impuesto Ambiental descarga de aguas residuales * Sistema de precios e introducción de medidores electrónicos Creación de Mercado (permisos o Norma 085 comerciables) ventajas como un instrumento de gestión ambiental, sustituciones tecnológicas que mejoran la eficiencia sin embargo existen algunos problemas. Primero, la energética o que reducen el consumo de combustible. ley no contempló la posibilidad de que una autoridad De ahí que, por lo tanto, no esté claro qué impactos local pudiese implementar un impuesto a la gasolina. ambientales tendrá este instrumento en el largo plazo. Segundo, para la sociedad nunca es fácil aceptar un impuesto; fue necesario destinar las rentas recaudadas Derechos de Descarga de Aguas Residuales exclusivamente para las reconversión de gasolineras. La contaminación del agua ha generado preocupación Finalmente, hay la creencia de que un incremento en en tanto que ocasiona serios daños a la salud. El los precios de la energía a la vez incrementará los costo económico de la contaminación del agua por precios de otros productos, ocasionando inflación. concepto de efectos en la salud es aproximadamente Este último punto ha sido estudiado por Weihmann US$ 3,600 millones anualmente. Esta cifra incluye para el caso de México; el estudio indicó que menos los costos por enfermedades producidas por la del 10% de los costos totales estaban relacionados contaminación del agua y de los alimentos. con la energía. Las descargas contaminantes están concentradas en unas pocas cuencas. De las 218 cuencas en el país, El impuesto en la Ciudad de México carece de 20 cuencas generan 89% de la carga total. los incentivos dinámicos característicos de una Simplemente cuatro cuencas - Pánuco, Lerma, San solución de largo plazo. Las cantidades cobradas son Juan y Balsas - registraron 50% de las descargas de independientes del consumo o del tipo de vehículo, y agua residual. Estos ríos reciben las descargas de las no influyen las decisiones de consumo marginal. principales ciudades, así como también las descargas Además, el impuesto como porcentaje del precio total provenientes de actividades industriales y agrícolas. es muy bajo; es muy probable que los consumidores El crecimiento de la población en zonas donde el no se hayan dado cuenta que existe un impuesto a la recurso es escaso, junto con el alto costo de gasolina. desarrollar nuevas fuentes de abastecimiento de agua, Otro problema es que la asignación del impuesto obliga a usar métodos de recuperación de aguas no es permanente. Aunque actualmente las rentas residuales para satisfacer la demanda creciente por recaudadas se destinan a la reconversión de estaciones agua. Sin embargo, actualmente la capacidad de de gasolina, sin embargo, no han habido anuncios tratamiento de aguas residuales existente en el país es respecto a las metas futuras de inversión (después de limitada: sólo 5-10% de los efluentes totales son dos años) una vez que el programa de reconversión se tratados. haya completado. Aparte de las inversiones directas en el Por lo tanto, el impuesto todavía no es un tratamiento de aguas residuales, México usa controles instrumento de largo plazo claramente definido. Esto directos tales como las Normas Oficiales Mexicanas, impide las decisiones de los individuos para hacer así como un sistema de cargos ligado a los derechos 75 de descarga de aguas residuales. Estos derechos de Consideraciones Finales descarga fueron puestos en práctica en Octubre de Hasta ahora los instrumentos económicos han sufrido 1991 para disminuir el volumen de aguas residuales y de un número de defectos prácticos. En algunos para inducir a las empresas e industrias a invertir en casos, estos defectos se relacionan con el mismo el mejoramiento de la calidad del agua. Fueron uno diseño de los mecanismos, mientras que en otros, los de los primeros instrumentos de gestión ambiental obstáculos son de un tipo más general. Estos basados en el principio "quien contamina paga" y en obstáculos deben ser superados antes de que los incentivos de mercado. instrumentos económicos sean extensivamente La aproximación de instrumentos económicos adoptados dentro de las políticas ambientales de tiene su punto de partida en la Ley Federal de México. Las limitaciones pueden ser resumidas como Derechos de Agua. El monto pagado por derecho por se indica a continuación . cada metro cúbico de descarga es efectuado de acuerdo Obstáculos económicos a intervalos establecidos bajo esta ley. Los intervalos Osto indus son establecidos tanto para la calidad del agua (por l stoara la ndsia Hay que considerar ejemplo, sólidos suspendidos) como para las la situación económica actual que enfrenta el descargas totales. También hay un procedimiento país, así como también la situación de simplificado que se aplica cuando el volumen competitividad de la industria. * . Costos de monitoreo. La inadecuada mensual de la descarga para un usuario es menor de capacidad institucional y administrativa 3,000 metros cúbicos. En esta circunstancia, los acida lostcios y moniioraov cargos dependen únicamente del volumen de la aumentalos costos de monitoreo. descarga. Obstáculos políticos Uno de los problemas ha sido que los . Un instrumento económico podría hacer contaminadores generalmente no pagan los montos sentir a los grupos ambientales y a otras requeridos por sus descargas. Este es el caso en organizaciones no gubernamentales (ONGs) prácticamente todos los municipios y en una gran que ellos se quedan sin un "espacio legal". proporción de industrias. En 1992 se recaudaron 17.4 Estos grupos podrían percibir la aplicación de millones de pesos (mexicanos); en 1993 las rentas cualquier instrumento económico como un crecieron a 24.2 millones y, en 1994, se recaudaron tipo de amenaza porque ese instrumento, en 52.4 millones. Este aumento se debe a diversas efecto, 'permite' la contaminación. medidas tomadas por la Comisión Nacional del Agua . Falta de consenso respecto a la (CNA) pero, aunque la recaudación aumentó, el implementación. impacto en términos de las sumas adeudadas no es . Los instrumentos económicos podrían muy importante. presentar impactos distributivos negativos. En conclusión, aunque el propósito de los . Falta de consistencia con otras medidas del instrumentos económicos es inducir a los agentes a Gobierno. cambiar su comportamiento por medio de la . La aplicación de instrumentos económicos internalización de costos, los cargos no han sido se percibe como inflacionaria. suficientes para modificar ese comportamiento. Una . Falta de una "instancia de apoyo" hacia vez que los contribuyentes se ajusten a las normas estos instrumentos, establecidas, la Comisión Nacional del Agua Obstáculos culturales recaudará en base a las unidades de descarga y no . Falta de información sobre su operación. solamente a aquellos que excedan los niveles . Falta de información sobre los probables permisibles. impactos. Finalmente, es necesario reconocer que el uso . Falta de confianza en los resultados temprano de estos instrumentos económicos no ha esperados. generado los resultados esperados. Sin embargo, . La gente no encuentra moral o ético el estos procedimientos requieren una revisión posterior permitir la contaminación mediante un si es que ellos van a generar un estímulo permanente proceso basado en el principio 'quien para que los contaminadores encuentren nuevas contamina paga'. tecnologías y procesos prácticos para reducir sus Obstáculos administrativos efluentes y emisiones. eeSe requiere de nuevas instituciones administrativas. 76 * Existe una fuerte tradición en las En cambio, contrasta el muy reciente desarrollo aproximaciones de "comando y control". del marco legal e institucional en cuanto a los * Obstáculos legales problemas de contaminación ambiental (temas .. . . , ....".,narrones'). * n México la legilsación no incluyemaons Hasta antes de 1990, cuando se promulgó el explícitamente el uso de instrumentos explícitam e eprimer Código del Medio Ambiente y los Recursos económicos. Naturales, el país solo contaba con legislación Para superar estos obstáculos, no sólo es necesario dispersa y contradictoria, ampliamente incumplida. facilitar la implementación de instrumentos El Código significó un gran progreso, al tratar de marcar las líneas de trabajo para una política ambientales como un todo. Para lograr la máxima ambiental nacional efectiva. Sin embargo, ha tenido abentalesacomo un todo. Par lograrla áxm críticas desde su promulgación. Varias enmiendas han e sido hechas al Código, las cuales han disminuido su instrumentos económicos deberían ser usados en i combinación con otros instrumentos de política ia yóheco dc suaplición. (educación, regulación, inversiones de infraestructura, El Código no estableció en la prácica una etc.). Finalmente, la aplicación de instrumentos auoia mina eiia ie eaim etco) Fnóc pedte, ser usadliac p pnsromentov financiero que permitiera su aplicación efectiva. Estos económicos puede ser usada para promover la putsl qiarnfez.Oas riacos interacón e poítias,puntos le quitaron fuerza. Otras limitaciones integración de políticas. e un o l importantes para su implementación fueron la falta de Adícionalmente, un obstáculo que enfrentan los . .' .mecanismos financieros adecuados para cumplir con tomadores de decisiones en el campo de la política lscandatos del mismo, prencia de ambiental es el hecho de no disponer de información l suficientemente confiable. Aunque se ha trabajado instituciones ambientales débiles y sin recursos, y la , v falta de marcos regulatorios sectoriales, incluyendo la sobre este asunto, todavía hay un largo camino por auecad aáerspr fune,eiins recorrer. La información cambia continuamente y a a parámetros para efluentes emisiones y frecuentemente no tiene la consistencia histórica camación. requerida para ciertos tipos de análísis. contaminación. reurd.aacetstpsd aáis. Las normas para emisiones y efluentes y para Finalmente, hay un entendimiento general de que las políticas ambientales hasta ahora no han sido calidad de cuerpos receptores han sido inexistentes efectivas y que en general ellas han representado un para la mayoría de los sectores desde la promulgación alto costo para la sociedad. Ahora parece ser un buen del Código en 1990. Adicionalmente, los plazos en momento para tratar nuevas alternativas que reducen los que debian cumplirse los mandatos del Código costos y que son consistentes con los cambios eran muy cortos. El Congreso Constituyente Democrático (CCD) de la pasada administración del Presidente Fujimori Perú (1990-95) aprobó la Ley que crea el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) el cual se constituye en la autoridad ambiental nacional. La Política Ambiental El país no había tenido una autoridad ambiental La legislación peruana sobre recursos naturales - a nivel central. Tampoco contaba con una estructura especialmente la referente a los recursos forestales y de institucional de gestión ambiental que permita la fauna silvestre y al agua - está relativamente bien acción coordinada para la protección ambiental a nivel desarrollada desde hace más de medio siglo, aunque local, regional y nacional. Actualmente la su aplicación ha sido limitada.'4 Actualmente, nuevas competencia ambiental en el Poder Ejecutivo se ejerce propuestas de Ley para esos recursos están en espera por medio de las oficinas ambientales de varios de ser aprobadas. ministerios, tales como el de la Presidencia, Tradicionalmente, los temas o problemas Agricultura, Pesquería, Defensa, Interior, Salud, ambientales relativos a la gestión de los recursos Relaciones Exteriores, Energía y Minas, Industria, naturales (temas "verdes") son los que han recibido la Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales mayor atención en años anteriores, en términos de la Internacionales; y el de Transportes, legislación y del desarrollo de capacidades Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Esta institucionales. multiplicidad de agencias del gobierno involucradas en asuntos ambientales produce problemas de 4Econoric duplicidad y superposición de funciones. Cada sector Esta sección fuc extraida dc Tolmos, R. 1995. reulvEocuostnenroemucoptncaised Instruments Country Background Study: Pcru", Novcmber. resuelve lo que esta dentro de su competencia, siendo 77 claramente "juez y parte", no disponiendo la parte están contaminados con descargas que provienen del afectada con opción alguna para apelar en la vía uso doméstico, de la industria y de la agricultura. administrativa. La sociedad civil y el gobiemo han También, estos ríos son utilizados como lugares de llegado a reconocer que es necesario un punto central disposición final de residuos sólidos. Asimismo, es de coordinación, de generación de pautas y políticas común la contaminación de las aguas costeras por el que constituyan el marco institucional de orientación vertimiento de aguas residuales sin tratamiento de los y de impulso coordinado a todas estas actividades hogares e industrias. Por ejemplo, se estima que 16.5 sectoriales que ahora están dispersas. m3/segundo de aguas residuales domésticas e Las principales funciones del CONAM son: (a) industriales son descargados en el litoral marino de formular, coordinar, dirigir y evaluar la política Lima sin ningún tratamiento. La contaminación nacional ambiental, así como velar por su estricto costera por aguas residuales de los procesos de cumplimiento; (b) coordinar y concertar las acciones producción de conservas y harina de pescado está de los sectores y de los organismos del Gobiemo generalizada a lo largo del litoral peruano. Otros Central, así como las de los Gobiemos Regionales y problemas son la escasez de agua para abastecer a las Locales en asuntos ambientales, a fin de guardar ciudades, el agotamiento y la contaminación de armonía con las políticas establecidas; (c) establecer acuíferos, la insuficiente recolección y mala los criterios y patrones generales de ordenamiento y disposición final de residuos sólidos domésticos e calidad ambiental, así como coordinar con los industriales, y el empeoramiento de la calidad del aire sectores la fijación de los límites permisibles para la en las grandes ciudades. protección ambiental; (d) proponer mecanismos que La situación en el área de Lima Metropolitana es faciliten la cooperación internacional para alcanzar los crítica y es la que mejor ejemplifica la situación de la objetivos de la política ambiental nacional; (e) mayoría de las zonas urbanas. El río Rimac, la establecer criterios generales para la elaboración de principal fuente de abastecimiento de agua para uso estudios de impacto ambiental (EIA); (f) supervisar el doméstico de la población de Lima, presenta niveles cumplimiento de la política ambiental nacional y de de contaminación que rebasan largamente los límites la directivas sobre el ambiente por parte de las máximos señalados por la Ley General de Aguas y entidades del Gobiemo Central, Gobiemos las normas intemacionales vigentes. Por ejemplo, en Regionales y Locales; (g) resolver, en ultima un estudio sobre los niveles de contaminación de ese instancia administrativa, los recursos impugnativos río, llevado a cabo por el Centro Panamericano de interpuestos contra resoluciones o actos Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (CEPIS) administrativos relacionados con el ambiente; (h) de la Organización Panamericana de la Salud, en proponer proyectos de normas legales; actuar en oficio 1991, se encontró en las muestras tomadas en la en controversias de índole ambiental que interesen a bocatoma de la Atarjea (planta de agua potable que la Nación, y emitir opinión en materia ambiental en abastece a Lima) que, respecto a coliformes totales, se los casos que le sea solicitada.; (i) demandar el inicio superó la norma en un promedio de 5.5 veces en un de las acciones administrativas, civiles y/o penales 90% del tiempo. Respecto a los coliformes fecales se correspondientes, en los casos de incumplimiento de superó la norma en 15.5 veces en promedio en un las políticas, normas y/o directivas que emanen del 90% del tiempo. No existe tratamiento de aguas CONAM; y (j) propiciar la recuperación de los residuales industriales y a lo largo del río existen conocimientos y tecnologías nativas relativas al puntos utilizados como tiraderos de residuos sólidos. ambiente; (k) consolidar la información ambiental de El río Rimac también es afectado por las descargas de los distintos organismos públicos; (1) elaborar el plan centros mineros en la parte alta de la cuenca y por nacional de acción ambiental; (m) proponer la plaguicidas utilizados en las actividades agrícolas. creación y el fortalecimiento de los medios, Respecto a la producción de agua potable en instrumentos y metodología necesarias para la Lima Metropolitana, la producción promedio de agua elaboración de la valorización del patrimonio natural potable en 1989, agua de pozos y agua de plantas de de la Nación y (n) elaborar anualmente un informe tratamiento, fue de 20.75 metros cúbicos por segundo nacional sobre el estado del ambiente en el Perú. en promedio. Para ese mismo año la demanda fue de 23 m3/segundo. Se estima que para el presente año la Condiciones Ambientales en las Areas Urbanas demanda total urbana, domestica e industrial, llegaría La contaminación aguda de las aguas continentales y a 30 m3/seg.. Para el año 2,000 se estima que llegaría de las zonas costeras es quizá el problema ambiental a 35m3/seg. mas importante que el Perú enfrenta. La mayoría de Los problemas de abastecimiento de agua que los ríos que cruzan las ciudades más importantes afronta Lima la ubican como una de las capitales 78 latinoamericanas peor abastecidas, donde un alto ambiental sectoriales, y un sistema de multas y porcentaje de su población no goza de un servicio sanciones entre otros. adecuado, es decir: suministro continuo las 24 horas En el Perú no existen a la fecha experiencias en el del día y los 365 días del año, presiones adecuadas de uso de instrumentos económicos para la protección servicio, residuos de cloro en cualquier punto de la ambiental. Por el contrario, cada día existe un mayor red, aumento de la demanda de agua no así de las número de normas ambientales sectoriales y fuentes de suministro, alto porcentaje de pérdidas y nacionales y estas se basan exclusivamente en tarifas por debajo de su costo real. instrumentos de comando y control, como por Respecto a la cobertura de los servicios de agua y ejemplo multas y sanciones y evaluaciones de saneamiento a nivel nacional en 1990, las estadísticas impacto ambiental. En la práctica, el monto de lo informan que en el caso del agua solamente el 52% de recaudado por multas y sanciones es mínimo por no la población contaba con servicio de conexión a la red decir nulo. de agua potable. Asimismo, solamente el 39% de la La nueva propuesta de Ley de Aguas, basada población nacional contaba con servicio de drenaje. principalmente en la experiencia chilena, permite el Para el mismo año, las cifras a nivel urbano indican comercio de agua mediante derechos de uso de agua. que para el caso del agua, 65% de la población urbana Este constituye posiblemente uno de los primeros tenía servicio de agua potable mientras que 53% tenía esfuerzos para incorporar instrumentos económicos en servicio de drenaje. el marco legal de un sector particular. En lo que respecta a la calidad del aire en la Pocas personas en las instituciones públicas y ciudad de Lima se sabe que en 27 Distritos, de un privadas están familiarizadas con el uso de total de 33, se ha rebasado la norma de la OPS instrumentos económicos dentro de la política respecto a contaminantes sólidos sedimentables en ambiental. Una carencia de información existe sobre 1995. las ventajas y desventajas de estos instrumentos para la protección ambiental. Regulaciones e Instrumentos Económicos El CONAM está por iniciar un proceso de Las leyes ambientales en el Perú son innumerables y consulta nacional para tener mayor conocimiento están extremadamente dispersas en diferentes piezas sobre problemas ambientales, prioridades de legislación, tanto de carácter sectorial como institucionales para la gestión ambiental, y general. necesidades desde el punto de vista de recursos El Código del Medio Ambiente y los Recursos humanos y financieros. El CONAM planea explorar Naturales de 1990 marco un hito importante en el la posibilidad de incorporar instrumentos sector medio ambiente al representar un primer económicos, en el mediano y largo plazo, en el intento por desarrollar un marco regulatorio integral diseño del Plan Nacional de Acción Ambiental, de para la gestión ambiental en el Perú. El Código cuya elaboración es responsable. introdujo la idea de que toda persona tiene derecho a El servicio de recolección y disposición final de exigir una acción rápida y efectiva ante la justicia en desechos sólidos parece enfrentar un problema de defensa del medio ambiente. Por otro lado, en cierta tarifas inadecuadas. Esto a la vez ocasiona un déficit forma incorpora el principio "quien contamina paga" presupuestario del servicio. Actualmente los al establecer que "los costos de la prevención, municipios parecen ser conscientes de la importancia vigilancia, recuperación y compensación del deterioro de conducir un estudio para estimar las tarifas sobre la ambiental corren a cargo del causante del daño". base de los costos reales. Dados los diferentes tipos Desafortunadamente, el Código delegó una serie de desechos sólidos generados, esto es, diferentes de funciones y responsabilidades a la "autoridad volúmenes y densidades, las tarifas cobradas por las competente", la cual ha sido creada recién este año. municipalidades deberian reflejar estas diferencias. Esto significó un vacío institucional desde 1990 hasta Problemas de tarifas inadecuadas también están hace unos pocos meses, en que se crea el Consejo presentes en el caso de los servicios de Nacional del Ambiente (CONAM). abastecimiento de agua y alcantarillado. Nuevamente En términos generales, en el Perú la conservación esto resulta en un déficit presupuestario del servicio y de los recursos naturales y la protección ambiental se en el desperdicio de agua. En la actualidad, la tarifa basan en una legislación ambiental que depende para el abastecimiento de agua es establecida con base exclusivamente de la regulación directa (instrumentos en el consumo promedio y no sobre el consumo real de comando y control). Entre estos instrumentos se y el costo real del servicio. Aunque las tarifas tiene: un sistema de áreas naturales protegidas, cobradas por el abastecimiento de agua incluyen un ordenamiento ecológico, estudios de impacto porcentaje por concepto del servicio de alcantarillado, 79 en la práctica este monto es insuficiente para financiar confuso entre instituciones gubernamentales y no la construcción de plantas de tratamiento. Por esta gubernamentales que participan en la gestión razón, las aguas residuales domésticas e industriales ambiental; y (c) la falta de una estrategia para vienen siendo descargadas directamente en los ríos y fiscalizar el cumplimiento de las regulaciones en el mar. En el caso de Lima, una tarifa basada sobre ambientales y la falta de instituciones experimentadas los costos reales de tratar esas aguas residuales en los diferentes niveles de gobierno. domésticas e industriales - 17 m3/segundo En años recientes, en parte debido a la falta de descargadas al mar y 1 m'/segundo descargadas al río una agencia ambiental nacional, cada sector (energía y Rimac - necesita ser introducida. También se minas, pesquería, agricultura, industria, salud, etc.) necesita una tarifa por el abastecimiento de agua ha establecido sus propias normas ambientales y, en basada en los costos reales del servicio. pocos casos, normas para efluentes o emisiones. Estas Con respecto a las aguas residuales industriales normas han sido establecidas muchas veces sin poner descargadas en el río Rimac, un sistema de cargos la debida atención a los criterios ecológicos y de podría ser implementado. Los cargos deberían estar salud. Se espera que esta situación confusa en el basados en los niveles de toxicidad en vista de que establecimiento de normas sectoriales para efluentes y muchas minas e industrias altamente contaminantes emisiones y para la calidad de los ambientes descargan sus aguas residuales en la parte alta de la receptores concluya una vez que el CONAM cuenca del Rimac y dado que el volumen descargado establezca las normas nacionales para efluentes y por todas las fuentes - incluyendo aguas residuales emisiones y para calidad de los ambientes receptores. domésticas de algunos pueblos jóvenes - es sólo 1 Tradicionalmente ha existido una falta de metro cúbico por segundo. Por otro lado, los niveles coordinación respecto a las responsabilidades y de contaminación del agua y los niveles de toxicidad competencias de las diferentes instituciones que de los efluentes descargados es un asunto crucial dado participan en la gestión ambiental. Esta falta de que la planta de tratamiento de agua potable en La coordinación es muchas veces evidente entre Atarjea recibe agua que no es considerada tratable o diferentes instituciones gubernamentales y entre purificable para el consumo doméstico. Sin embargo, ministerios y departamentos u oficinas al interior del esta planta tiene que incurrir en costos elevados para mismo ministerio. Por otro lado, es fundamental que hacerla potable. Esto debido a que el río Rimac es la el Ministerio de Economía participe en discusiones única fuente de agua para Lima. sobre recursos financieros para actividades que tienen Sin embargo, la implementación de un sistema como objetivo vigilar el cumplimiento de las de cargos o tarifas implicaría algunos requerimientos regulaciones ambientales y en discusiones sobre la tales como el establecimiento de normas para metales implementación de instrumentos económicos. pesados y otros contaminantes y la capacidad De otro lado, la superposición de competencias institucional apropiada. La determinación del nivel entre, por ejemplo, el recientemente creado CONAM del cargo sería un punto clave. y el INRENA (Instituto de Recursos Naturales) En la actualidad, el proyecto PROMAR dentro del Ministerio de Agricultura, es un aspecto (Proyecto para el Manejo de las aguas Residuales), fundamental que debe ser tomado en cuenta. financiado por el Banco Mundial, está iniciando un Cualquier rivalidad entre instituciones podría resultar estudio sobre el marco regulatorio y los requisitos en situaciones conflictivas que podrían demorar institucionales que se necesitan para tratar de manera cualquier iniciativa para implementar exitosamente efectiva y eficiente el problema de la gestión de las instrumentos económicos dentro de la política aguas residuales y la contaminación costera en el área ambiental. de Lima Metropolitana. Una de las tareas específicas Por otro lado, dada la disciplina macroeconómica del estudio consiste en identificar y evaluar el uso y fiscal perseguida por el gobierno actual, es dificil potencial de instrumentos económicos en el contexto pensar en la implementación de instrumentos de estos problemas ambientales. económicos con fines de política ambiental sin antes conseguir la participación y el apoyo del Ministerio Uso Potencial de Instrumentos de Mercado de Economía y Finanzas. La meta de 13.9% por Hay tres restricciones institucionales que impiden la concepto de tributación durante 1995, después de implementación de instrumentos económicos para la haber caído hasta 6% durante el gobierno de García gestión ambiental en el Perú: (a) la falta de normas (1985 - 1990), podría hacer más dificil el uso de para efluentes y emisiones y la falta de normas de instrumentos económicos, más aún cuando los calidad para ambientes receptores a nivel nacional; (b) sectores industriales y empresariales considera el establecimiento de responsabilidades poco claro y excesivo el nivel actual de impuestos. Algunos 80 gremios del sector privado reclaman la exoneración de Los instrumentos económicos podrían impuestos a las importaciones de equipos y implementarse una vez que estas limitaciones sean tecnologías limpias. Esta propuesta no es aceptable superadas. Entre las áreas de alta prioridad para para el gobierno. implementar instrumentos económicos podría En la actualidad, la política de libre mercado del mencionarse la contaminación urbana del agua y del gobierno parece tener prioridad sobre otras políticas aire debido a fuentes industriales y domésticas, la incluyendo la ambiental. Bajo las circunstancias recolección y disposición final de desechos sólidos, la actuales, va a ser poco probable aplicar instrumentos contaminación costera debido a las plantas económicos para la protección ambiental productoras de harina de pescado y a las operaciones especialmente si estos instrumentos afectan la portuarias (ej. derrames de petróleo), y la demanda de bienes importados. Por ejemplo, el contaminación del agua y del aire debido a las Instituto Nacional para Defensa de Competencia y actividades mineras. Propiedad Intelectual (INDECOPI) ha declarado recientemente improcedente cinco directivas del Venezuela Ministerio de Agricultura. En la opinión de La política ambiental en Venezuela está caracterizada INDECOPI, el Ministerio de Agricultura solicitó por la implementación de controles directos; las requisitos sanitarios extremadamente exigentes los experiencias que involucran instrumentos económicos cuales atentan contra el libre mercado. Otro ejemplo son escasas y aisladas.'5 Como una consecuencia, la está dado por los autobuses y vehículos motorizados gestión de los recursos naturales y la contaminación de segunda mano altamente contaminantes, descansa en el cumplimiento obligatorio de una libremente importados desde 1991. El gobierno no legislación extensa y compleja. La contabilidad de regula tales importaciones aún cuando la calidad del los costos ambientales y la asignación de precios a aire en Lima y otras grandes ciudades ha empeorado. los recursos naturales son aspectos que no están Probablemente, el uso de medidas arancelarias y para- desarrollados dentro del sistema de mercado arancelarias en el marco de la política ambiental existente. De acuerdo a la teoría económica de la podría ser visto como medidas que van en contra de política ambiental, los instrumentos de mercado la política de libre mercado. Sin embargo, hay que pueden conducir a la obtención de metas ambientales evaluar los costos sociales de la importación sociales y a la eficiencia económica. Otra ventaja desregulada de vehículos usados. potencial de mecanismos tales como cargos por La capacidad institucional para efectuar contaminación es la recaudación de recursos para la actividades de vigilancia respecto al cumplimiento de disminución de contaminación. las regulaciones ambientales es casi inexistente. Por A fin de evaluar los instrumentos de mercado otro lado, tampoco existe una distribución de tareas, como instrumentos de política ambiental en respecto a las actividades de vigilancia del Venezuela el estudio analiza el marco legal e cumplimiento de las regulaciones ambientales, entre institucional actual relativo a la política ambiental. instituciones que participan en la gestión ambiental a Por otra parte, la evaluación del impacto todos los niveles. Asimismo, estas instituciones no macroeconómico, social y sectorial de la gestión cuentan con los recursos humanos y financieros ambiental a través del empleo de instrumentos necesarios para efectuar tales funciones. microeconómicos tiene enorme importancia en el caso Dada la autonomía y autoridad relativa del venezolano considerando los críticos problemas CONAM, y siendo la institución que tiene la económicos y sociales que actualmente encara el país. responsabilidad sobre el diseño y la implementación de la política ambiental, seria valioso que Areas de Alta Prioridadpara la Gestión Ambiental instituciones internacionales multilaterales (e.g. el Banc Mudial OED, tc.) prporcone su Las políticas de explotación del petróleo y de Banco Mundial, OECD, etc.), proporcionen su experiencia en áreas relacionadas a la vigilancia en el sustitución de importaciones han determinado cumplimiento de las regulaciones ambientales. Un patrones de desarrollo que han afectado las cucondicione amietae ens laslcle décadasls paads En. punto adicional que debe ser abordado es si esta tarea condiciones ambientales en las décadas pasadas. En de velar por el cumplimiento de la normatividad particular, el esquema de sustitución de ambiental va a ser realizada por una institución importaciones generó industrias manufactureras diferente al CONAM, o si se va a crear la capacidad livianas altamente dependientes de la tecnología institucional dentro del CONAM, o si las instituciones ambientales existentes van a compartir 15Esta sección fue extraída de Orlando, M.B. 1995. 'Economic dicha tarea. Instruments for Environmental Management Country Background Study: Venezuela", November. 81 extranjera y de los recursos primarios. Como una agua para los efluentes a ser descargados consecuencia, la actividad industrial no se ajusta a la dentro del lago. El área también cuenta con disponibilidad nacional de recursos y tiende a una una estructura institucional descentralizada producción excesiva de desechos. Los factores de las autoridades ambientales, y la económicos previos han implicado también un presencia de organizaciones no crecimiento urbano explosivo, geográficamente gubemamentales (ONGs). El cumplimiento concentrado en los centros tradicionales del norte del obligatorio de las normas ha sido país, con el consiguientes impacto negativo en el problemático, aún cuando la mayoría de las aire, el suelo, y la calidad del agua. firmas tienen actualmente plantas de Los siguientes problemas ambientales urbanos tratamiento. pueden ser identificados como áreas de alta prioridad . Desechos Peligrosos. Un problema crítico para la gestión ambiental, de acuerdo a su impacto derivado de la operación del petróleo, de las económico y ecológico: industrias de metales pesados, y del sector * Subsidios a la Energía. El control interno manufacturero es la gestión inadecuada de de precios para la gasolina ocasiona el los desechos peligrosos. El país no tiene consumo excesivo de combustibles; para ningún relleno sanitario de seguridad para setiembre de 1995, la gasolina de 87 octanos desechos tóxicos y los rellenos sanitarios fue vendida a un precio local que representó para desechos sólidos domésticos son muy sólo 27% de su valor internacional (f.o.b.). escasos. Así, las sustancias peligrosas tienen El precio local de la gasolina de 95 octanos que ser almacenadas en contenedores de fue ajustado llegando a representar 65% del concreto de enormes dimensiones lo que es precio internacional. Sin embargo, el costoso y dificil de monitorear. problema más importante relacionado con la producción de gasolina es la coexistencia de Marco Legal e Institucional - Instrumentos de gasolina sin plomo, la que cumple con las Comando y Control e Instrumentos Económicos normas ambientales internacionales, La política ambiental en Venezuela registra un exportada por la industria y gasolina con cambio discernible de énfasis en las últimas dos plomo que es vendida en el mercado local. La idustia dl perólo depropedaddel décadas, desde el intento conservacionista para la La industria del petróleo de propiedad del utilización racional de los recursos como parte de la Estado argumenta que el deterioro financiero política de desarrollo económico del gobierno. Los experimentado en el mercado doméstico es objetivos ambientales y las estrategias de poliüica son un obstáculo para mejorar la calidad de la más independientes desde el Octavo Plan Nacional gasolina dentro del país. El área (de 1990), que también incluye la posibilidad de usar metropolitana de Caracas y otras ciudades impuestos pigouvianos para la gestión ambiental. importantes, regularmente muestran altas Al nivel del gobierno central la autoridad concentraciones de plomo durante el ambiental es el Ministerio del Ambiente y los monitoreo de la calidad del aire. Recursos Naturales (MARNR) establecido en 1976. * Calidad del Agua. El estudio se centra en el El principal curso de acción del Ministerio del caso del "Lago Valencia" a fin de analizar Ambiente ha sido la provisión de fondos públicos aspectos relativos a la calidad del agua. La para obras de saneamiento. De esta manera, la gestión cuenca del Lago Valencia comprende áreas ambiental conjunta que incorpora a firmas y ONGs no urbanas e industriales muy importantes (coancsentrndo sten alas úmas décortads s recibe recursos humanos y fmancieros suficientes. La (concentrando en las últimas décadas más organización del Ministerio ha evolucionado desde del 60% de la actividad manufacturera una estructura centralizada hasta una estructura privada). El impacto ecológico de la horizontalmente descentralizada en la cual los contaminación en la cuenca y en las ciudades problemas ambientales específicos tienen una unidad de Valencia y Maracay es considerable. correspondiente dentro del Ministerio. Algunas de las Desde 1985 el área está sujeta a un Programa divisiones más importantes dentro de la organización de Saneamiento Ambiental Integral, del actual Ministerio del Ambiente son: conservación parcialmente financiado por el Banco de cuencas, calidad del aire, y educación ambiental. interamericano de Desarrollo. Dentro del Sin embargo, estas divisiones no son fmiancieramente programa de saneamiento un marco especial independientes y el presupuesto del Ministerio de la legislación regula la actividad depende del tesoro público. Los factores previos industrial, empleando normas de calidad del 82 resultan ser importantes al momento de discutir la instrumento para la gestión ambiental. Es importante factibilidad de la implementación de instrumentos de notar que los instrumentos de mercado per se no han mercado. sido considerados, pero hay algunas experiencias con El marco legal ambiental de Venezuela es instrumentos económicas o instrumentos que considerado muy avanzado en términos de sus consideran los costos económicos de la normas ambientales y de su alcance. Sin embargo, contaminación y la degradación ambiental. Algunos varios autores indican el hecho que otorga un de estos instrumentos implícitamente reconocen los excesivo poder discrecional y asigna problemas ambientales como una extemalidad, aún responsabilidades que se superponen entre diversas cuando ninguno de los costos ambientales son entidades. En algunos casos los Ministerios de considerados en el sistema de precio al momento de Energía y de Defensa comparten la responsabilidad de implementar un determinado instrumento: hacer cumplir las regulaciones ambientales con el * Incentivos Fiscales. La exoneración de Ministerio del Ambiente; Los Ministerios de impuestos corporativos fue implementada Agricultura y Salud Pública participan en la durante los decenios de 1970 y 1980 y formulación de normas. Algunas normas ambientales derogada en 1991 por reformas a la Ley de son fijadas a niveles excesivamente altos como para Impuestos Corporativos. El propósito fue ser cumplidas o no toman en cuenta las características compensar a los agentes que invertían en del ecosistema particular. Los principales equipo, tecnología o infraestructura destinada instrumentos legales que abordan aspectos relativos a al mejoramiento o la conservación del la calidad ambiental son la Ley Ambiental Orgánica ambiente. La exoneración fue hasta 15% (1976) y la Ley Ambiental Penal (1992). El último durante 5 años. Este instrumento no produjo instrumento define crímenes y sanciones ambientales mejoras en la asignación de recursos y (multas y arresto). Al igual que la experiencia en podría haber conducido a una excesiva otros países latinoamericanos con políticas inversión en dispositivos para disminuir la ambientales basadas en instrumentos de comando y contaminación intensivos en capital. control, su observancia y cumplimiento ha sido * Sistema de Tarifas Industriales basadas en problemática en Venezuela. Bajo controles directos la el Volumen de Desechos Sólidos. El reasignación óptima de los recursos ambientales no propósito de este instrumento es la está garantizada. recuperación de los costos del sistema Al nivel local, las agencias regionales especiales municipal de recolección y disposición final toman un papel cada vez más importante en la tarea de desechos sólidos. Ha sido implementado de hacer cumplir las normas, en los programas de con relativo éxito en la región Nor-Central y saneamiento, y en la educación ambiental. Los en el estado de Zulia. Los principales municipios son directamente responsables por la problemas enfrentados son la escasez de gestión de los desechos sólidos. Durante el decenio rellenos sanitarios y dificultades para de 1990 estas instituciones se han estado monitorear. Las tarifas cobradas por la fortaleciendo políticamente y financieramente. Los disposición final de desechos sólidos son municipios tienen el derecho de cobrar sus propios importantes en los costos operacionales de impuestos y tienen el control sobre los ciertas industrias que innovan para reducir la establecimientos industriales, comerciales, y agrícolas producción de desechos sólidos. dentro de sus áreas. Las asociaciones vecinales están * Compensación Financiera debido a la representadas al nivel municipal. De ahí que, el nivel Explotación de Recursos Naturales. municipal es una unidad potencial para los programas Tradicionalmente, esto ocurre en la de monitoreo y gestión ambiental con respecto a la economía venezolana dentro del régimen de calidad del aire, del agua, y del suelo. concesión para la explotación de petróleo. El Como se mencionó en los párrafos previos, la objetivo general de este instrumento es gestión ambiental en Venezuela ha seguido un estimular la utilización racional de los enfoque de comando y control. Además de las recursos. Las regalías junto con el ingreso de normas, las cuales se hacen cumplir mediante multas, los impuestos al sector petrolero constituyen responsabilidad civil por daños ambientales, y la principal fuente de ingreso para el persecución; las restricciones sobre el uso del suelo se gobiemo. aplican para la protección de bosques, cuencas, y * Impuestos a la Deforestación. Los otros ecosistemas. Actualmente, también está siendo impuestos para la reposición de los bosques usado el otorgamiento de licencias como un nacionales son pagados por los usuarios que 83 no efectúan actividades de reforestación a fin recursos para la disminución de la contaminación es de financiar proyectos públicos de de especial importancia. Otro de los elementos reforestación. Los impuestos a la prevalecientes que caracterizan a la economía deforestación no han sido efectivos porque el venezolana de la década de 1990 son los altos niveles nivel del impuesto no corresponde al costo de incertidumbre respecto a las políticas del marginal de la reforestación. Gobierno. La incertidumbre complica el análisis de * Incentivos sobre la Demanda Final. Entre los instrumentos de mercado. Por lo tanto, al nivel estos se incluyen las prácticas de gestión general, los beneficios teóricos de los instrumentos ambiental auto-impuestas de acuerdo a las económicos no necesariamente tendrían lugar bajo el normas internacionales y a la imagen contexto descrito con la excepción de aquellos corporativa doméstica. instrumentos económicos que permiten la recaudación * Reciclaje. Los sistemas de depósito- de recursos para la disminución de la contaminación. devolución han sido muy efectivos en el A pesar de los efectos ambiguos de los reciclaje de vidrio. El reciclaje de latas de instrumentos económicos sobre la eficiencia aluminio y de papel está aumentando económica en la asignación de bienes ambientales, considerablemente. bajo una situación de control de precios y en un contexto de inestabilidad macroeconómica y Los Instrumentos de Mercado como Instrumentos de distorsiones de mercado, sin embargo, la imple- Política Ambiental dentro de la Economía mentación de algunos instrumentos de mercado al Venezolana nivel local o regional tienen las siguientes ventajas: El factor más importante a ser considerado cuando se o estimulan acciones costo-efectivas en la evalúan los instrumentos de mercado dentro de la disminución de la contaminación; economía venezolana es el funcionamiento anormal * aumenta la conciencia de los consumidores; del sistema de mercado en sí mismo en las actuales y, circunstancias. Los mercados de bienes industriales * proporciona a las autoridades locales a cargo muestran altos niveles de concentración; por lo tanto de problemas ambientales específicos los las ventajas de los instrumentos de mercado relativas recursos necesarios para planes de gestión a la asignación eficiente de recursos no podrían tener ambiental. lugar. Desde 1994, la política económica está Específicamente, en el contexto del programa de caracterizada por el intervencionismo incluyendo el saneamiento del Lago Valencia la autoridad regional control de precios y un tipo de cambio oficial fijo. de la cuenca monitorea los efluentes que podrían estar Los productos bajo el control dte precios son los sujetos a cargos por contaminación. Los impuestos productos de consumo básicos y los bienes l municipales - pagados por las firmas dos veces al año servicios proporcionados por los monopolios como un porcentaje de las ventas-crean incentivos estatales (gasolina, electricidad, y agua). Los para el control de la contaminación y el uso de mercados de trabajo también están regulados por tecnologías más limpias y, también, podrían medio del salario minimo. Las distorsiones implementarse. Ocasionadas por el control de precios se esparcen Al nivel nacional, la educación ambiental, el sobre múltiples mercados y periódicamente causan la etiquetado ecológico y los bonos de desempeño bajo sobr mútipls mrcads yperódicmene casanla Ia supervisión del Ministerio del Ambiente pueden escasez de algunos artículos alimenticios. Las firmas lsuervisión elaMnserio de biene pueden también enfrentan restricciones en la compra venta de tener efectos tanto en la oferta de bienes como en la moneda extranjera limitándose sus operaciones demanda final. considerablemente. Las condiciones macroeconómicas originan un Recomendaciones Generales para la Gestión ambiente en donde se combinan la contracción del Ambiental producto, las altas tasas de inflación, y la creciente . Eliminación progresiva de los subsidios a la presión tributaria. Consecuentemente, el incremento energía. de la tributación por el uso de instrumentos de . Precios reales para el agua. mercado tiene que ser evaluado cuidadosamente en . Construcción y gestión de rellenos sanitarios términos de sus efectos sobre el producto y los para desechos tóxicos y sólidos. precios. Sin embargo, considerando la magnitud del . Revisión de las normas actuales sobre déficit del sector público, el papel de los calidad de aire y agua. instrumentos de mercado como una forma de recaudar . Extender la descentralización del Ministerio del Ambiente al nivel regional. 84 Anexo B: Buenos Aires Seminar Participants Seminar on Economic Instruments and Environmental Policy in Latin America Buenos Aires, Argentina, June 30-July 2, 1997 The seminar was organized by the World Bank (the Economic Development Institute and the Environmentally and Socially Sustainable Development Unit for Latin America and the Caribbean), in collaboration with the Argentine Business Council for Sustainable Development and the Secretariat of Natural Resources and Environment. Funding was provided by the Canadian International Development Agency and the Japanese Government. Argentina Sr. Nestor Omar Barbaro, Coordinador, Politica Bolivia Ambiental\Prodia, Secretaria de Recursos Naturales y Sr. Jairo Escóbar, Analist Senior, Unidad de Analises Desarrollo Sustentable Políticas y Económicas-U.D.A.P. Sr. Nestor Alfredo Cafferatta, Director, Universidad del Sr. Dante A. Fuentes, Consultor Sector Medio Salvador Ambiente, Subsecretaria de Inversión Pública, Sr. Raul Alberto Castellini, Coordinador General Secretaria Naciónal de Inversión Pública y Proyecto BID, Programa de Desarrollo Institucional Financiamiento Externo Ambiental, Secretaria de Recursos Naturales y Sr. Jorge A. Muñoz, Asesor Residente (Asistencia Desarrollo Sustentable Técnica) de Harvard Institute for International Sr. Eduardo Juan Casullo, Director Ejecutivo, Union Development, Unidad de Análisis de Politicas Industrial de Argentina Sociales-UDAPSO Sr. Miguel Angel Craviotto, Assesor de Gabinete, Ordenamiento Ambiental, Secretaría de Recursos Brasil Naturales y Desarrollo Sustentable Sra. Claudia Ponte De Albuquerque, Consultora, Sr. Claude Francois Della Paolera, Coordinador, Secretaria Desenravimento Integrado, Ministerio Meio Secretaria de Recursos Naturales y Desarrollo Ambiente Recursos Hidrigos Sustentable/Prodia Sr. Luis Tacca Jr., Secretário-Adjunto do Tesouro Sr. Roberto Kurtz, Director Nacional, Recursos Nacional, Gabinete Secretaria do Tesouro Nacional Hidricos, Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Chile Sra. Maria Dolores Mazzola, Asesor, Dirección Sra. Patricia Matus, Jefé de Departamento, Naciónal de Ordenamiento Ambiental, Secretaria de Departamento de Descontaminacion-Planes y Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable Normas, Comisión Nacional del Medio Ambiente Sr. Miguel Antonio Moreno, Director, Cuencas (CONAMA) Hidricas, Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable Colombia Sr. Alfredo Reca, Director Nacional de Desarollo Sr. Thomas Black, Coordinador oficina analisis Sustentable, Secretaría de Recursos Naturales y económico, Despacho Viceministro, Ministerio del Desarrollo Sustentable Medio Ambiente Sra.María Rossi, Directora de Calidad Anbiental, Sr. Guillermo González, Coordinador Naciónal del Secretaríade Recursos Naturales y Desairollo Proyecto Col/96/023, Departamento Técnico Sustentable Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) Sr. Daniel Alberto Sabsay, Director, Fundación Sr. Diego Suarez, Consultor Sistemas Información, Ambiente y Recursos Naturales (FARN) Dirección de Asentamientos Humanos, Ministerio del Sr. Eduardo Sguiglia, Subsecretario de Obras Públicas, Medio Ambiente Ministerio de Economía Sr. Osvaldo Sonzini, Secretario de Politica Ambiental de la Provincia de Buenos Aires 85 Ecuador Sr. Raúl Alberto Tolmos, Oficial del Programa de Sr. Jorge Alban Gomez, Subsecretario, Secretaria de Económia Ambiental y Conservación, Fondo Mundial Protección Ambiental, Ministerio de Energia y Minas para la Naturaleza Sr. Mark William Kenber, Director, Incentivos para Provención y Control de la Contaminación Industrial, Venezuela Area de Ecologia Urbana, Fundación Natura Sr. Lorenzo Davalos, Investigador, Centro Gerencia Estrategica y Competencia, Instituto de Estudios Mexico Superiores de Administración (IESA) Sr. Hugo Contreras, Director de Recursos Naturales e Sra. Sara E. Gonzalez, Directora, Evaluación Instrumentos Económicos, Unidad de Análisis Ambiental, Ministerio del Medio Ambiente Económico y Social, Secretaria de Medio Ambiente Sr. Hector Hernandez, Ministerio del Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) Sra. Isabella Otero, Consultora Ambiental, Ecología y Sr. Francisco Giner de los Rios, Director General de Medio Ambiente Regulacion Ambiental, Direccion General de Regulacion Ambiental, Instituto Nacional de World Bank (observers) Ecologia Sr. GaryHunnisett, Environnental Specialist, Environnentally and Sodally Sustainable Development Peru Sector ManagemntUnit (LCSES), Latin Arnerica and the Sr. Alejandro Camino, Cooperación Internaciónal, Caribbean Region Peruvian Funds for Natural Protected Areas Sra. Maria Teresa Serra, Senior Environmenental (PROMPERU) Specialist, LCSES Sr. Jorge Octavio Elgegren, Coordinador, Proyecto de Empresa Privada y Recursos Naturales (SENREM), World Bank (organizers! U.S. Agency for International Development Sra. Adriana Bianchi, Economic Development Institue Sr. Carlos Roberto Giesecke, Asesor, Oficina de (EDIEN) Inversiones, Ministerio de Economia y Finanzas Sr. Richard M. Huber, Environmental Specialist, LCSES 86 Bibliografia *Ríos, M. 1995. "Economic Instruments for Environmental Nota Bibliográfica Managemcnt in Latin America and thc Caribbcan: Chile Country Background Paper", November. *Ruitenbcek, H.J. and Sawyer, D. 1995. 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Los resultados Background Papcr", September. de los estudios fueron discutidos durante un taller de Scróa da Motta, R. 1996a. "Applying Economic Incentives in a Context of Institutional Fragility: The Case of Latin America tres días en noviembre de 1995 para compartlr and Caribbean Environmental Management", February. experiencias y sintetizar los resultados de los *Seróa da Motta, R. 1996. "Economic Instruments for estudios. Entre los participantes del taller estuvieron: Environmental Management in Latin America and the Norman Hicks, Richard M. Huber y Eugene Caribbean: Brazil Background Paper", January. McCarthy (Banco Mundial), Jack Ruitenbeek y *Tolmos, R. 1995. "Economie Instruments Country Background Ronaldo Seróa da Motta (consultores), y Hugo Study: Peru", November. Contreras, María Orlando, Juan Ramírez, Mónica Ríos, y Raúl Tolmos (autores de los reportes de Bibliografía Seleccionada países). 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Box 1305 Prce Faxn(7 >c85278 Emaltaoeragto.cu tl:(923525-37y650resna D E-mial books%ips@ikpatmconompI S-171 25 Sabia crirti itit-,...rrst5285-397 Tel: (52 5) 533-5658 TeL (4688>705-97-56 (rica) dst ribirtiir líe/tire placiníg art COTE DIlVOIRE GHANA Fao: (52 5> 514-679,9 PORTUGAL Fax: (4 88>27-00-71 urder. Cenlerd'Ektiton st de Diffasion Africaines Epp Boaok Services R.0Y blnemiatinnl l.1Wmri Ponuagol E-ma: mailewwiise (CEDA) PO Boxa44 PO Boxo13056 NEPAL Apartado 2681lRuaaDo Catro 70-74 ARGENTINA 04 BP 541 TIJC Tel Aviv 61130 EveresiMecahloemiationalSersines (P)Ud. 1200 Lisbont SWffZERLAND Oficiva del [ibm tntemaconal pje 04 Accra ltAl (972 3> 5481423 GPO Boa 5443 Tel (1> 347-4982 LIstái Payot Service fnstilutionnel Av. Caoab 1877 Tel: (225>24 6510;24 6511 Fax: (972 3> 54014412 Ka~ anoFax: (1> 347-0264 Cdtes-de-Montbno 30 1120 Boenos Aires Fax- (225) 25 0567 GREECE E-mam: toyilietvisicn.n.et.il Tel: (977 1> 472 152 1002 bausanosi Tel: (54 1> 815-8354 Pagsoirv S A Fax: (9T7 1( 224 431 ROMANIIA Tel: (41 21) 341-3229 Fax: (54 1( 815-6156 CYRS35, Stoumara StU. Palestina AxutrMynuuce East Co~ta¡ De Librará Bucuresfi S-A. Fax: (41 21( 341-3235 -adalb@slekmnCYPUSfo átiar106 82 Aters Indieai Ion~aia Setvics NETHIERILANOS Stic Iqecr no. 26, sector 3 E-a. brPstRkc m Cee o plidRsac Tel: (30 1(364-1826 P0..B.19502 Jeraale De Lrsdboovl -Pubtlrb Budiaest ADECO Van Diene EcraionaTechntiqaes AUJSTRALIA, FUJI, PAPIJA NEW GUINEA, 6, Dioens Street Egoi Fao: (30 1>364-8254 Tel: (972 2> 627121 9 P.O. Boa 202,7480 AE HoaaksbergeWe:(0163~ Chi. de Lacuez 41 SOLOMtON ISLANOS, VANUJATU, ANOD O Boa 2006 Fax: (972 2) 6271634 TeL (31 53> 574-~10 Fax: (40 1>312 4000 CH180? B~ny SAMOA HAlFax: (31 53> 572-9296 Tel: (41 21> 943 2673 DANrtocosiaeiics e (524-70Clr O5OITLE-i:tdeoowlanoe RUSSIAN FEDERATION Fax: (41 21> 943 3605 64Te¡ibreRoc a: (357 2> "8-1 73LicosauCoCaporsoaranana Sansoni SPA ga K Vea PMut> HILN MtiWham seRadFx31322)4-25 C.P257 Via Diuca Di Calabuia, 111 NEW ZEALAND 95w, 013 KO:utf Pral TALABoksDio CZECH32REPULluOPr _ Casela Postale 552 EBSCO NZ Ltd. Tel: (7 095> 917 87 49 30 S _m_oa V' ZC EULCTel: (509> 2326 50125 FAmena Pnivate Mal Bag 99914 Fax:>?7 095> 917 92 59 Ban 150 Tel- (61> 3 9210 777 USIS, NIS Prodinea Fax: (509> 23 4858 Tel: (55> 645-415 New Matkat Fax: (61 3 921097788 Hiavelrvan22 Banfl 4-5 A N- TIA,NN;T¡:(62 105-500 E-isreda .o.u 10 0Paul:HN OG CIA AA E-mal hcoaa@fttccil Tet (64 9> 524-81 19 UYN R;RUE Fas: (60 2> 237-8321 ASRATl(420 2>2423 1486 Axis 2000 Ltd. MaYA64JU52AR;037~ PbRshngEsaPt cPe td RNDD&TBG ASRAFax: (426 2>2423 1114 Sales & Circulation Depaient JAM~AIFxCA9 2~ sioe aibs xsPdoPe.Ld RNDD&TBG Weoldbarggss 26 ENA Seabirdl House, enit 1101-02 ~ t.NDRA41 Kal~ Pudhr Roed 604-03 ANO THtE CARRIRBEAN 22-28 W ~nte Slreet, Central 20 Old Hop Rod K o 6 Urvmt Prs Coe f IBumg ytea rsSedsaLd A-1011 Wien SartrudlsLitteratur Hong Kong Te:8692-08gapeCorsoBodsgeTe:(8>41-5160 ESteuutirí Manhoad, S et.sostrn TeL. >43 1> 512-47-31 -0 Rosenoerms Alié 1 1 Tel: >852> 2530-1409 Fax:876-977-20243 Prie Maowl Buidrg JSm-Ttgap65e 34835166 atmMiod St. Aagsie p ugusCenter Fax: (43 1(512-47-31-29 DK-t97o7Fr9d7r024ergP Fax:e(Ma2> 2526-1107Fax: >65> 742-9356Trnd ToaoWe nds Tel:0 >2erk3eg42Fx2)41-22611713:5plcos6omb E-maN: ashgate@asácnomect.nom Teida &88 Toag45 es oie BAGAEHTel: (45 31> 351942 E-nia: saiesasoamiocom.hwr E-mal:23l: (868>645-846 Mierto Industries Develomnt Fx 4313582HUNGARY JAPAN Fax: (234 22> 41-2056 SLO VENIA Fax: (868> 645-8467 Assistarie Society (MIDAS>)CAO aobt evc Eastem Book< Servios Goapodasis Vestoiki Publishing GroOp E-mail: tobe Otrioidadinet HoEe5,RUA16LDMOdR Euroszki Servicae 3-13 Hongo 3-drni, Bourdyo-ku NORWAY Draajlr cestas5GsmLd DHaoue5Road R1re LibreslMundi Mal HlszgeBaEurpaeHa Tokyo 113 NIC lnoa ANS lo000Ijrt~n UGANDA DIab 1209 e LiOboea 17-01-3029na He-1361>38 00B 35st 2Tel:>(81 3> 3818-0861 Book Depaatment, Postbokrs6512 Eftersfad TeL:>386861>133 83 47; 132 12 30 Goatro1 Jnad. d Dhak >8802>22 JaO. Leox Mera8132 Fax >36 1> 5 02, 3 50932 2 Fax: (81 3>3818-086 N00 Oslo Fax: (386 61> 13399030 PO Bos 9997, Madivani Building Fax: >880 2>811198Janeo Mera E-maxl earoiot@rna0.a9an32 E-mal: ordefsOsvt-ebs.co.jp Tel: (47 22> 97T4500 E-rrai: repassrjgvesllik.siPll14JijRd EM:eoifMM athuFáx: >47 22> 97-4545 K~mal Tel: >593 2>521-606: (593 2>544-165 INAKEY SOUTH AFRICA, BOTSWANA Tl 261218 JEaDeLanIoy E-al- tí5eno 2 tto5r4ntom.9 Altied Publishers Ltd. Africa BoIok Servie (E.A.> Ltd. PAKISTAN Faosnk t0e isa: Fas: (250 41> 251 468 Janv D Lanny 1i ir0u120rn2c.OMO 751 Morafl Roel ruaran Hoase, MWargano Street Mez Boo1< Agenc Oxford Universly Press Southeto Africa E-mal guselswiétuganda.cam 1060d Botsis C2EU02a PO. Boa 45245 65, Sfarabrj-e-uaid-e-Azam Vasco Boulevard, Goodwood Tl 32)5856RuzdCatla73Ec Epclr Tel- >91 44> 852-3938 Nairobin Lahrore 54000 PO0. Boa 12119, Nl City 7463 UIE IGO Te:>2>5856 aod atlo73 iEpclr Fas: >91 44> 852-0649 Tel: (254 2>223 641 Tel: >92 42>735 3601 Cape iown Microenfo Ltd. Fax- (322>65380841 Prmnerpisa, Of. 82 Fax: (254 2> 330 272 Fao: >92 42> 576 3714 Tel. >27 21>595 4400 PO. Boa 3, Ahon, Hamrpishire GU34 220 Oslo INDONESIA Fáx. >27 21> 595 4430 Eaíglarnd BRAZIL TeVFax- (593 2>507-383, 253-091 Pt. rndro Lnitied KOREA, REPUJBLC OF O>dord Univershty Press E-mal osdord@oup no za Tel: >44 1420> 8684 Pubbcacdes Teacas= Irdemnaconais Ltda E-mail. codeuo@wnpsat.net sc Jalan Borobdur 20 Daeo Trading Ca. Ltd. 5 Bangalore lbenFa:4412)819 RaPiooG ,29PO. Boa 181 PO. Box 34, Ybuidla, 706 Seoun 81<1 Sharase Faisal For aubscrjoion voldeta: E-mai: ebaakb@afonifxdemon.co.uk 01409 Sao Pauda, SP EGYPT, ARAB REPUBLIC OF Jakarita 16320 44-6 Youido-Dong, Yeogcrngpo-Ku PO Boa 13033 International Subscrjiption Servios Tel: >55 11> 259-64 Al Alhram Distribution Agsney Tel: >62 21>390-4290 Seool Karachi-75350 PO. Boa 41095 Thes Stationery Office Fax- (55 11>258-6990 Al Galaa Street Fax: (62 21> 390-4289 Tel: >82 2>785-1631/4 Tel: (92 21> 446307 CriUal 51 Nine Ekma lans E-miail: poslmaater@pti.uol br Cairo Fax: >82 2>784-0315 Fax: (92 21> 4547640 Johianrnesburg 2024 London 5568 SDR Tel: >20 2> 578-6083 IRAN E-mail: ouppakOTheOffice.net Tel: >27 11>880-1448 Tel:>44 171> 873-8400 CANADA Fax: (20 2>578-6833 Ketab Sara Ca. Pobishersr LEBANON Fax: >27 11>9880-6248 Fax: >44 171> 873-8242 Renoof Publishmng Ca. Ltd. Khtaled Eolaba¡ Ave., 615 Street Llrbmirie do Lita Pali Book< Corporation E-mawi: "is.oio.oa 5369 Canotek Road TIhe Mrddle Eaxt Observsr Delaf roas AIlsy No. 8 PO Boa 11-9232 Aziz Charrobers 21, Qusen's Road VENEZUELA Ottawa, Ontario K1J9J3 41, Sherif Street PO. Boa 15745-733 Beirot Lahore SPAIN Tecni-Ciencia libros, S.A. TeL. (613> 745-2665 Cairo Tehran 15117 Tel: >861 9(217 944 Tel: (92 42> 636 3222; 636 0885 Mundi-Prensa Libros, S A. Centro Cukiad Comercial Taimanca Fax: >613> 745-7880 Tel:(20 2) 393-9732 Tel: >98 21> 871781 9; 8716104 Fax. (861 9>217 434 Fax. (92 42> 636 2328 Castello 37 Nivel C2, Caracas E-mail: order depl@~renoufbooks ctom Fax: >20 2>393-9732 Fax: >98 21> 8712479 E-miail: pbc@brain.net pk 28001 Madrid Tel. (50 2>959 5547; 5035; 0016 E-miail: ketab-sara@neda ost.ir MALAYSLA Tel: >34 1> 431-3399 Fas: (58 2> 959 5636 CHINA FINLAND University of Malaya Coaperative PERU Fax: >34 1> 575-3990 China Financiul & Ecnoomic Akataeestonen Kirjakiasppa Kowktab Publishrers Baokshocp, Lmnled EdIorial Desarrollo SA E-mail: libreria@mund4prensa.es ZAMBIA Publisliing Houose PO Boa 120 PO Boo 19575-511 FO, Boa 1127 Apartada 3824, Lima 1 University Bookshop. University st Zambia 8, Da Fo Sí Doníg Jis FIN-00101 Helsinki Tehtan Jalan Pantai Baru ToL. >51 14> 285380 Mundi-Prsnsa Barcelona Great EasI Roel Campos e>gTe:>501118Tel >90 21( 258-3723 59700 Koala lunírpur Fax. (51 14> 286628 Consell desCent391 PO. Boa 32379 Tel: >86 10> 6333-8257 Fax (35860> 121-4435 Fax: (98 21> 258-3723 Tel: >60 3>756-5000 0800 Boce4 n 348392eLosa0ba 5257 >8 1>E-al:aktlasstnkasiFaix: (60 3) 755-4424 PHILIPPINESTe:3)4849Tl:>61257 Fon: 8 0 6401-7365Emalakiau stcnnnf IRELAND E-miail. umkoop@tm.nol.my lntemationai Booksourne Contsr tic. Fax: >34 3>487-7659 Fax >260 1> 253 052 Clima Book import Centre FRANCE Govermrent Supplies Agency 1 127-A Antipolo St, Barangay, Venezuela E-mail barcelona@mundíprensa ea PO, Boa 2825 Wortd Bank Publications Olig an tSoláthair MEXICO Makati City ZIMBABWE Biio6.aetsdna4-5 Harnauil Road INFOTEC Tel >63 2>08966501, 6505; 6507 SR LANKA, THE MALDI VES Academici and Baobab Books (Pvt.> Ltd 7511ng66 Parised'n Dublin 2 Av. San Femando No. 37 Fax: (63 2> 9681741 lake House BoakshtoP 4 Conald Road, Grandeside Te 5 31>6 4069a 0565 Tel: >353 1> 661-3111 Col, Toriello Guerra 1 00, Sir Chietampalamo Gardiner Mawathía PO. 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