CHÍNH PHỦ VIỆT NAM THE GOVERNMENT OF VIETNAM ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG VIỆT NAM Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng CHÍNH PHỦ VIỆT NAM THE GOVERNMENT OF VIETNAM ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG VIỆT NAM Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng Báo cáo Đánh giá phối hợp giữa Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới Được thực hiện với sự hỗ trợ của DFAT, GAC, SECO và UKaid ©2017@ Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Báo cáo này là sản phẩm của các cán bộ thuộc Ngân hàng Quốc tế về Tái thiết và Phát triển/Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam. Các kết quả tìm hiểu, các giải thích và kết luận đưa ra trong báo cáo này không phản ánh quan điểm chính thức của Ban Giám đốc điều hành Ngân hàng Thế giới hoặc các chính phủ mà họ đại diện hoặc của Chính phủ Việt Nam. Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam không đảm bảo tính chính xác của các dữ liệu trong báo cáo này. Đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong báo cáo này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới hoặc của Chính phủ Việt Nam về vị thế pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới hay Chính phủ Việt Nam về các đường biên giới đó. Không gì có thể hoặc được coi là có thể giới hạn hoặc xóa bỏ quyền ưu tiên và miễn trừ của Ngân hàng Thế giới, tất cả các quyền này đều được đặc biệt duy trì. Tất cả các câu hỏi liên quan đến bản quyền và giấy phép phải được gửi về Văn phòng Vụ xuất bản, Ngân hàng Thế giới, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2652; e-mail: pubrights@worldbank.org Thiết kế: Công ty RichBrand Việt Nam Số đăng ký KHXB: 2904-2017/CXB/40-135/TN. QĐXB số: 780/QĐ - NXBTN ngày 6 tháng 9 năm 2017 VIỆT NAM ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG: BÁO CÁO TÓM TẮT 6 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG Từ viết tắt BHXH Bảo hiểm xã hội BHYT Bảo hiểm y tế BOT  Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BT Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao DFAT Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc DNNN Doanh nghiệp nhà nước GAC Bộ các vấn đề toàn cầu Canada GDP Tổng sản phẩm quốc nội GFS  Chuẩn mực thống kê tài chính Chính phủ GTGT Giá trị gia tăng ISSAI Chuẩn mực kiểm toán quốc tế KHCN Khoa học công nghệ KTNN Kiểm toán nhà nước NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương ODA Viện trợ phát triển chính thức BÁO CÁO TÓM TẮT 7 OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế PPP Mô hình hợp tác công tư QLTCC Quản lý tài chính công TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc TMS Hệ thống quản lý thuế TNCN Thu nhập cá nhân TNDN Thu nhập doanh nghiệp SECO Tổng cục Kinh tế Liên bang Thụy Sỹ UKaid Bộ Phát triển Quốc tế Anh VPSAS Chuẩn mực kế toán khu vực công của Việt Nam 8 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG Bối cảnh 1. Quá trình chuyển đổi của Việt Nam mang tới nhiều cơ hội nhưng cũng đi kèm với nhiều thách thức. Sự nghiệp đổi mới bắt đầu từ năm 1986 đã thành công trong việc chuyển đổi Việt Nam từ một trong những quốc gia nghèo nhất trên thế giới thành quốc gia thu nhập trung bình ở ngưỡng thấp. Thu nhập bình quân theo đầu người tăng trên hai lần trong giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2014, đưa Việt Nam thành một trong những nền kinh tế phát triển nhanh nhất và có thành tích xóa đói giảm nghèo ấn tượng nhất. Tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ trên cơ sở các chính sách tài chính – ngân sách nhằm hỗ trợ tăng trưởng và các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô lành mạnh đóng vai trò quan trọng trong quá trình này. 2. Về quản lý tài chính công, Việt Nam đã đạt được nhiều bước tiến lớn, bao gồm: (a) thiết lập và duy trì được kỷ cương ngân sách ở mức nền tảng cơ bản; (b) tiến hành phân cấp quản lý tài chính công sâu rộng, tăng quyền tự chủ cho chính quyền các cấp cũng như các đơn vị sử dụng ngân sách bao gồm cả các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp; và (c) tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình tài khóa trên cơ sở phối hợp tốt hơn giữa cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp với sự hỗ trợ của cơ quan tư pháp và cơ quan kiểm toán. 3. Tuy nhiên, quá trình chuyển đổi này cũng đem lại những thách thức mới cho các vấn đề tài chính – ngân sách. Nhu cầu chi tiêu vẫn tăng cao, bao gồm cho mở rộng độ phủ và cải thiện chất lượng của các dịch vụ công, đảm bảo xã hội khi dân số già đi, trong khi vẫn đảm bảo đầu tư cao cho cả cơ sở hạ tầng và nguồn nhân lực phục vụ tăng trưởng. Hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới dẫn đến nguồn thu từ hoạt động xuất nhập khẩu giảm, đồng thời cũng làm cho nền kinh tế dễ bị tổn thương trước các BÁO CÁO TÓM TẮT 9 cú sốc bên ngoài. Các khoản thu về tài nguyên, đất đai sau nhiều năm tăng ở mức cao đã giảm xuống cùng với việc thực hiện nhiều chính sách ưu đãi thuế nhằm đối phó tác động của các cú sốc dẫn đến tăng thu có xu hướng chậm lại trong những năm gần đây. Hệ quả là dư địa tài khóa bị thu hẹp. Việc khuyến khích khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công là một hướng đi đúng, vừa giảm sức ép cho ngân sách nhà nước (NSNN), vừa tạo cạnh tranh để tạo ra hệ thống dịch vụ tốt hơn song cũng ẩn chứa các rủi ro về cơ hội tiếp cận dịch vụ, đặc biệt là với các đối tượng dễ bị tổn thương. 4. Bên cạnh đó, tốc độ mở cửa và phân cấp nhanh chóng khiến cho việc quản lý kinh tế trở nên phức tạp hơn. Trong giai đoạn đánh giá, các địa phương quản lý khoảng 55% tổng chi tiêu của nhà nước, trong đó đầu tư công chiếm 70%, giáo dục 85% và y tế gần 80%. Tuy nhiên, tính hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình chưa tương xứng, nguồn lực công bị dàn trải, quản lý phân tán và thông tin không đầy đủ làm hạn chế khả năng đánh giá hiệu quả huy động, sử dụng nguồn lực tài chính công và tác động của chính sách tài khóa và tiền tệ trong trung và dài hạn. 5. Để đối phó với tất cả những thách thức này, Chính phủ cần xây dựng một lộ trình củng cố tình hình tài khóa, nhằm đảm bảo bền vững tài khóa nhưng ít ảnh hưởng tới tăng trưởng kinh tế, thông qua duy trì mức độ đầu tư hợp lý, nâng cao hiệu suất chi tiêu, sử dụng có hiệu quả các tài sản hiện có, quản lý nợ công và giám sát rủi ro tài khóa một cách chủ động hơn. 6. Trong bối cảnh nêu trên, Chính phủ Việt Nam đã phối hợp với Ngân hàng Thế giới tiến hành Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam, với sự hỗ trợ của các đối tác phát triển khác, để giúp xác định cách thức phù hợp nhằm đối phó với những thách thức trên. Đánh giá này cung cấp thông tin cần thiết để giải đáp ba câu hỏi lớn xuyên suốt 15 chương trong báo cáo: Làm thế nào để tạo dư địa tài khóa đáp 10 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG ứng các nhiệm vụ chi tiêu chính đồng thời đảm bảo bền vững tài khóa? Làm thế nào để chi tiêu công ở các cấp trung ương và địa phương gắn kết tốt hơn với các ưu tiên của quốc gia? Làm thế nào nâng cao trách nhiệm giải trình về kết quả, sao cho chi tiêu công đem lại hiệu quả lớn nhất? Báo cáo đã đưa ra những phân tích, nhận định chi tiết và 68 khuyến nghị chính làm cơ sở để Chính phủ giao các bộ, ngành, địa phương thực hiện kịp thời, quyết liệt hơn trong thời gian tới. Dưới đây là tóm tắt những nhận định và khuyến nghị quan trọng nhất của báo cáo. Làm thế nào đế từng bước củng cố tài khóa, đồng thời đảm bảo bền vững tài khóa? BỀN VỮNG Làm thế nào HIỆU QUẢ để chi tiêu công Làm thế nào CÔNG BẰNG gắn kết tốt hơn để tăng cường với những ưu tiên trách nhiệm giải của quốc gia? trình về kết quả? Ba câu hỏi chính của Đánh giá chi tiêu công Việt Nam TỪNG BƯỚC CỦNG CỐ, ĐẢM BẢO BỀN VỮNG TÀI KHÓA 12 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG Xu hướng tài khóa tổng thể 7. Trong những năm qua, chính sách tài khóa đã đối phó hiệu quả với biến động chu kỳ, bao gồm việc tăng chi tiêu công nhằm hạn chế tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Những chính sách này đã giúp nền kinh tế không bị suy giảm mạnh. Tuy nhiên, những chính sách này cũng dẫn đến bội chi ở mức cao, làm tăng mức nợ công, rút ngắn kỳ hạn nợ và làm tăng gánh nặng trả nợ cho ngân sách. Bội chi ngân sách bình quân trong giai đoạn 2011-2015 lên đến 5,5% GDP1, cao hơn đáng kể so với các giai đoạn trước. Việc bội chi ngân sách kéo dài ở mức cao đã làm dấy lên quan ngại về khả năng bền vững tài khóa trong trung hạn. 8. Trong thời gian tới, cần có một lộ trình củng cố tài khóa để đảm bảo sự bền vững tài khóa song không hoặc ít ảnh hưởng tới tăng trưởng kinh tế. Điều này đòi hỏi Chính phủ phải có cam kết mạnh mẽ về giảm bội chi và duy trì nợ công trong phạm vi giới hạn cho phép, qua đó giúp hạn chế tăng nợ và tái tạo được các lớp đệm chính sách nhằm chống đỡ các cú sốc có thể xảy ra, cũng như các nghĩa vụ nợ dự phòng có thể phát sinh. Các phương án củng cố tình hình tài khóa có thể được cân nhắc trên cơ sở phối hợp các biện pháp nhằm đẩy mạnh huy động thu, hạn chế tăng chi, tái cơ cấu và nâng cao hiệu suất chi tiêu, tăng cường hiệu quả quản lý, sử dụng và khai thác tài sản công, quản lý nợ công và rủi ro tài khóa. Tái cơ cấu chi tiêu công cũng cần đảm bảo các khoản chi an sinh xã hội, đầu tư phát triển và dành dư địa cho các chi phí tái cấu trúc nền kinh tế (nếu phát sinh). 1 Tính theo thông lệ quốc tế. BÁO CÁO TÓM TẮT 13 Thu ngân sách nhà nước 9. Tăng trưởng kinh tế được duy trì ở mức cao với tốc độ bình quân hàng năm trên 6% từ năm 2006 đến năm 2015, đã giúp nâng cao số thu NSNN. Tuy nhiên, trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2015, tốc độ tăng thu (sau khi loại trừ yếu tố tăng giá) đã chậm hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế. Theo đó, tỷ lệ thu từ NSNN so GDP đã giảm từ 26,4% trong giai đoạn 2006-2010 xuống 23,4% trong giai đoạn 2011-2015, nguyên nhân chủ yếu là do giảm thu từ dầu thô (từ 4,8% xuống 3,0%), từ hoạt động xuất nhập khẩu (5,5% xuống 4,2%) và các khoản thu về đất (2,5% xuống còn 1,7%). 10. Việt Nam đã thành công trong việc chuyển đổi hệ thống chính sách thuế theo hướng ít phụ thuộc hơn vào các nguồn bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu). Tỷ lệ thu nội địa trên tổng thu tăng từ 52,3% (giai đoạn 2001-2005) lên đến 58,9% (giai đoạn 2006-2010), và 68% (giai đoạn 2011- 2015). Riêng trong năm 2015, tỷ lệ này đạt 75%. Mức tăng trên phần nào đã giúp bù đắp cho số giảm thu về xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô. Bên cạnh đó để nâng cao năng lực cạnh tranh, thu hút đầu tư và tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp trong bối cảnh kinh tế suy giảm, Việt Nam đã thực hiện một số chính sách ưu đãi thuế, bao gồm (i) cắt giảm thuế suất thuế TNDN; (ii) nâng mức chiết trừ gia cảnh cho người nộp thuế TNCN; (iii) miễn hoặc giảm thuế đất nông nghiệp; và (iv) gia hạn nộp thuế GTGT, TNDN và tiền sử dụng đất v.v... 11. Trong thời gian tới, về chính sách thuế, cần tiếp tục cải cách theo hướng đẩy mạnh huy động thu nội địa, thông qua một số phương án chính sách cụ thể như: M •   ở rộng cơ sở thu thuế GTGT, hướng đến áp dụng một mức thuế suất GTGT duy nhất và diện miễn giảm rất hạn chế; 14 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG • Mở rộng cơ sở thu thuế TNDN, rà soát và điều chỉnh các hình thức ưu đãi thuế, nhằm phát huy đúng  hiệu quả của các chính sách ưu đãi, tránh ưu đãi không phù hợp, dàn trải, gây lãng phí nguồn lực, đồng thời đảm bảo công khai, minh bạch và tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng hơn giữa các loại hình doanh nghiệp; • Tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt với một số mặt hàng không khuyến khích tiêu dùng (ví dụ như  thuốc lá, rượu, bia), giúp huy động thêm nguồn thu và hạn chế những thói quen tiêu dùng không lành mạnh; •  rộng cơ sở thu thuế TNCN phù hợp với thông lệ quốc tế, thông qua điều chỉnh các mức thuế suất Mở phù hợp với thu nhập chịu thuế và đối tượng nộp thuế; • Xây dựng hệ thống thuế tài sản thống nhất, hiện đại, thay cho chính sách thuế sử dụng đất phi nông  nghiệp và thuế sử dụng đất nông nghiệp hiện hành, đưa thuế tài sản trở thành một trong những nguồn thu quan trọng và ổn định cho NSNN và phân cấp nguồn thu này cho NSĐP, đồng thời nâng cao động lực sử dụng đất đai và tài sản hiệu quả hơn; • Hợp lý hóa các chính sách thu liên quan đến tài nguyên và bảo vệ môi trường, nhằm bảo vệ và sử dụng  hiệu quả nguồn tài nguyên, thúc đẩy khai thác tài nguyên gắn liền với chế biến sâu, bảo vệ môi trường. 12. Công tác cải cách quản lý thuế cũng đã đạt nhiều thành tựu lớn trong những năm gần đây. Trong đó, việc Chính phủ triển khai Nghị quyết 19/2014/NQ-CP và Nghị quyết 19/2015/NQ-CP đã giúp giảm đáng kể thời gian nộp thuế thông qua việc đơn giản hóa các quy định về tuân thủ thuế2. Việc 2 Nghị quyết số 19/2014/NQ-CP ngày 18/3/2014 và Nghị quyết số 19/2015/NQ-CP ngày 12/3/2015 của Chính phủ. BÁO CÁO TÓM TẮT 15 đưa vào vận hành Hệ thống Quản lý Thuế (TMS) đã giúp hiện đại hóa các chức năng quản lý thuế cơ bản, như đăng ký, kê khai, xử lý tờ khai, kế toán thuế, nộp thuế và quản lý nợ đọng. Tuy nhiên, cần thiết kế lại quy trình nghiệp vụ một cách toàn diện, bao gồm toàn bộ các chức năng quản lý thuế, quản lý rủi ro, và dịch vụ cho người nộp thuế; từ đó nâng cao mức độ tuân thủ tự nguyện và giảm chi phí tuân thủ. Ngoài ra, cần tăng cường năng lực cơ sở dữ liệu quản lý thuế và áp dụng các ứng dụng công nghệ thông tin đem lại giá trị gia tăng, kết nối giữa thông tin quản lý thuế với quản lý bảo hiểm xã hội và quản lý đất đai. Chi ngân sách nhà nước 13. Chi tiêu của Chính phủ so với GDP vẫn duy trì ở mức cao. Cơ cấu chi thay đổi theo hướng chi thường xuyên (bao gồm chi trả lãi) chiếm tỷ trọng ngày càng lớn. Tổng chi NSNN – bao gồm cả chi từ nguồn trái phiếu – bình quân chiếm 29,2% GDP trong giai đoạn 2011-2015, so với 28,9% trong giai đoạn trước và ở mức cao so với khu vực và các quốc gia có mức phát triển tương đương. Tỷ lệ so sánh giữa chi thường xuyên và đầu tư là khoảng 70:30 trong thời kỳ 2011-2015 so với 63:37 của thời kỳ 2006-2010. Chi thường xuyên tăng lên và cao hơn mức tăng thu chủ yếu là do tăng chi để thực hiện các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp và chi trả lãi các khoản vay. Quỹ lương tăng nhanh, chiếm khoảng 20% tổng chi ngân sách, chủ yếu do tăng lương cơ sở3 và tăng số lượng công 3 Kể từ năm 2006, Chính phủ đã tăng lương cơ sở và phụ cấp 08 lần, nhằm bù đắp trượt giá và có phần cải thiện cuộc sống cho một số  đối tượng. 16 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG chức, viên chức, đặc biệt ở địa phương, với tốc độ cao hơn tốc độ tăng dân số. Mặc dù so sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ chi lương cho công chức, viên chức của Việt Nam chưa quá cao nhưng xu hướng chi lương tăng nhanh cho thấy cần phải thận trọng. 14. Chi đầu tư, mặc dù giảm tỷ trọng trong tổng chi tiêu NSNN, nhưng vẫn được duy trì ở mức cao so với khu vực và thế giới. Nếu so với tổng đầu tư toàn xã hội, chi đầu tư từ NSNN chiếm 29,1% trong giai đoạn 2011-2015, tăng nhẹ so với mức 28,4% của thời kỳ 2006-2010, cho thấy đầu tư của Nhà nước vào hạ tầng công cộng vẫn tiếp tục được duy trì trong thời gian qua, chủ yếu do cơ sở hạ tầng của Việt Nam hiện đang còn ở mức thấp, chưa phát triển. 15. Việt Nam là quốc gia phân cấp mạnh và có xu hướng ngày càng tăng. Trong khi phân cấp chi thường xuyên có xu hướng khá ổn định thì phân cấp chi đầu tư tăng nhanh. Trong giai đoạn 2011-2015, chi đầu tư của địa phương chiếm khoảng 70% tổng chi đầu tư công, thuộc dạng cao nhất trong các quốc gia đang phát triển với mức trung bình khoảng gần 40%. Sở dĩ có sự chuyển dịch này là do chi đầu tư từ NSĐP tăng nhanh từ các nguồn dự phòng ngân sách, tăng thu của NSĐP (như xổ số kiến thiết, đất đai) và nguồn bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho giai đoạn này chuyển sang tập trung nhiều hơn cho các ưu tiên của địa phương như y tế, giáo dục, giao thông, thủy lợi. Điều này đã tạo động lực phát triển cho một số tỉnh, thành phố, đồng thời giải quyết các vấn đề cơ bản về hạ tầng nông thôn, như giao thông, nước sạch, y tế, giáo dục và xóa đói giảm nghèo. 16. Mặc dù được chuyển dịch với kỳ vọng địa phương ngày càng trở thành động lực tăng trưởng mạnh mẽ, nhưng việc tỷ trọng chi đầu tư của trung ương giảm cũng gây một số quan ngại. Nguồn vốn đầu tư của Trung ương giảm đã ảnh hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án, BÁO CÁO TÓM TẮT 17 mục tiêu quan trọng của quốc gia. Tỷ trọng đầu tư cao được quyết định bởi cấp địa phương dẫn đến rủi ro đầu tư dàn trải và giảm hiệu suất đầu tư. Để thay đổi cơ bản tình trạng này, về lâu dài cần xem xét lại phân cấp kinh tế - xã hội nhằm tăng cường hiệu quả tổng thể. 17. Tốc độ tăng chi cho một số lĩnh vực lớn không đồng đều. Chi tiêu cho giáo dục và y tế tăng cao hơn đáng kể so với tốc độ tăng chi bình quân trong giai đoạn qua, nâng tỷ trọng chi tiêu cho giáo dục và y tế lên mức 19% và 9,5% tổng chi NSNN (năm 2012). Chi cho lĩnh vực khoa học và công nghệ tăng với tốc độ hàng năm 3,7%, thấp hơn tốc độ tăng chi bình quân4. Chi tiêu trong lĩnh vực giao thông và nông nghiệp được giữ tương đối ổn định trong giai đoạn qua, ở mức 11% và 6%. Do tỷ trọng tổng chi đầu tư giảm, nên chi đầu tư trong hầu hết các lĩnh vực ưu tiên trên đều giảm về tỷ lệ. Xu hướng trên phần nào phản ánh mục tiêu từng bước chuyển đổi cơ cấu chi NSNN từ phát triển hạ tầng sang phát triển nguồn nhân lực, với kỳ vọng của Chính phủ cho rằng lộ trình xã hội hóa (huy động đầu tư tư nhân) cho các lĩnh vực hạ tầng sẽ tiến triển nhanh hơn so với các lĩnh vực xã hội. 18. Trong thời gian tới, cần nâng cao hiệu suất chi tiêu thông qua việc tinh giản, cơ cấu lại bộ máy của khu vực công và giảm các chi phí đầu vào khác trong các lĩnh vực chính của nền kinh tế:  ề biên chế khu vực công: các cơ quan liên quan cần phối hợp tốt hơn để nâng cao hiệu quả sử • V dụng công chức và viên chức, thông qua (a) xây dựng kế hoạch tuyển dụng trong trung hạn để cân đối giữa cung và cầu nhân sự; (b) tăng quyền tự chủ cho các đơn vị hành chính và sự nghiệp trong việc tuyển dụng và sử dụng lao động; và (c) xây dựng hệ thống thông tin quản lý thống 4 Tỷ lệ phân bổ ngân sách cho lĩnh vực KH&CN theo quy định là 2% tổng chi ngân sách, nhưng thực chi thấp hơn so với dự toán, như được bàn chi tiết hơn trong chương về KH&CN. 18 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG nhất, để ghi chép và báo cáo về biên chế, tiền lương và nguồn chi trả lương ở cả trung ương và địa phương.  rong lĩnh vực giáo dục: cần (a) nâng thời lượng đứng lớp của giáo viên lên mức tương đương • T với quốc tế, gắn với đổi mới chương trình giảng dạy (thời lượng đứng lớp bình quân của giáo viên các cấp phổ thông ở Việt Nam thuộc hàng thấp nhất trong khối ASEAN, riêng tiểu học thấp hơn mức bình quân của ASEAN 25%), đồng thời (b) tạo động lực tài chính để khuyến khích các trường chủ động hợp lý hóa lực lượng giáo viên.  rong lĩnh vực y tế: cần (a) giảm chi phí thuốc đối với người dân thông qua việc hình thành và • T triển khai một cách thận trọng cơ chế mua sắm tập trung cấp quốc gia và đàm phán giá dược phẩm5; (b) tăng cường năng lực giám sát và đánh giá độc lập về chi phí–hiệu quả trong việc sử dụng dịch vụ y tế; (c) tăng cường đầu tư cho y tế dự phòng và y tế ở tuyến cơ sở (hiệu suất thăm khám ở các tuyến huyện, xã ở Việt Nam thuộc nhóm thấp nhất trong khu vực Đông Á trong khi lại quá tải với tuyến trung ương và tuyến tỉnh); và (d) giảm dần phương thức thanh toán theo phí dịch vụ đơn lẻ, chuyển sang các phương thức chi trả khác (bao gồm theo định suất hợp lý và theo trường hợp bệnh).  rong lĩnh vực giao thông: cần (a) tránh để đơn giá xây dựng bị tăng cao so với dự toán gốc, thông • T qua đảm bảo tiến độ giải phóng mặt bằng và bố trí vốn đầy đủ, đồng thời tăng quy mô từng gói thầu và mức độ cạnh tranh trong đấu thầu xây dựng đường bộ; (b) giảm đơn giá duy tu bảo dưỡng (hiện đang cao hơn so với Lào và Cam-pu-chia lần lượt ở mức 3 đến 1,5 lần, gần bằng đơn 5 Kinh nghiệm cải cách về đấu thầu mua sắm dược phẩm ở Đông Âu cho thấy có trường hợp tiết kiệm được tới 30% tổng kinh phí mua thuốc. BÁO CÁO TÓM TẮT 19 giá duy tu bảo dưỡng của các quốc gia OECD) và tăng nhanh (68% từ năm 2009 đến năm 2013), đặc biệt trong bối cảnh hiện nay ngân sách chỉ đảm bảo được khoảng 50% nhu cầu duy tu bảo dưỡng; và (c) nghiên cứu giảm chi phí vận tải đường bộ bình quân (được đo bằng thời gian đi lại), hiện đang cao nếu xét đến mức độ phát triển của quốc gia (so với GDP trên đầu người, chi phí vận tải tại Việt Nam cao gấp bốn lần so với Trung Quốc, gấp sáu lần so với Thái Lan và ba lần so với Ấn Độ), thuộc dạng cao nhất trong khu vực và là yếu tố làm giảm năng lực cạnh tranh của quốc gia.  rong lĩnh vực nông nghiệp: cần (a) chú trọng các biện pháp nâng cao hiệu suất sử dụng nước (sản • T lượng lúa trên mỗi đơn vị nước thủy lợi ở Việt Nam chỉ bằng một nửa hoặc một phần ba so với Trung Quốc hoặc Ấn Độ); (b) quan tâm hơn tới các tiểu ngành khác như dịch vụ nông nghiệp, trong khi tiếp tục ưu tiên đầu tư cho thủy lợi.  rong lĩnh vực khoa học và công nghệ: cần (a) từng bước chuyển việc bố trí kinh phí hoạt động • T thường xuyên cho các nhiệm vụ khoa học công nghệ (KHCN) sang việc thực hiện phương thức Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ và khoán kinh phí theo hướng cạnh tranh; (b) hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu đánh giá kết quả gắn với mức độ hoàn thành và chất lượng thực hiện nhiệm vụ được giao; (c) rà soát, đánh giá, sắp xếp lại và tạo điều kiện cho các tổ chức KHCN công lập thực hiện đầy đủ quyền tự chủ gắn với tự chịu trách nhiệm trong quá trình chuyển sang phương thức hoạt động của doanh nghiệp; (d) có lộ trình giảm chi NSNN đối với những tổ chức KHCN hoạt động nghiên cứu ứng dụng. 20 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG 19. Nâng cao hiệu suất chi tiêu cũng đòi hỏi phải có các biện pháp trong lĩnh vực quản lý dự án và đấu thầu mua sắm. Cải cách về đấu thầu trong khu vực công đã đạt được những bước tiến lớn, nhưng chủ yếu trong việc ban hành khuôn khổ pháp luật, trong khi đó việc tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều việc phải làm. Điều đáng quan ngại là chỉ định thầu vẫn là phương thức phổ biến và ở hầu hết các dự án quan trọng và có quy mô lớn, trong khi đấu thầu cạnh tranh đã thể hiện ưu thế của mình. Các biện pháp chính trong lĩnh vực đấu thầu là mở rộng cạnh tranh và minh bạch trong quy trình đấu thầu, đảm bảo tính độc lập trong xử lý khiếu nại và giải quyết tranh chấp trong thực hiện hợp đồng – trên cơ sở Luật Đấu thầu (2015). Xu hướng vay nợ và bền vững tài khóa 20. Bội chi NSNN tăng và kéo dài đã làm nợ công6 so với GDP tăng đáng kể, từ 51,7% năm 2010 lên đến 61% năm 2015, trong đó, nợ Chính phủ chiếm 49,2%, nợ Chính phủ bảo lãnh chiếm 10,9%, còn nợ của chính quyền địa phương khoảng 0,9%. Không tính nợ bảo lãnh và vay nợ trong nội bộ7, nợ trực tiếp của Chính phủ được ước tính ở mức 43,3% GDP (năm 2015) gần sát với mức bình quân của các quốc gia trong khu vực và tương đương về thu nhập. Tuy nhiên, vấn đề đáng lo ngại là Việt Nam là một trong những quốc gia có tỷ lệ nợ trên GDP tăng nhanh nhất (tăng khoảng 10% trong 5 năm qua), cho dù với thành tích tăng trưởng kinh tế ấn tượng. Nếu xu hướng trên vẫn tiếp diễn, Việt Nam sẽ phải đối mặt với những quan ngại nghiêm trọng về bền vững tài khóa. 6 Trong khuôn khổ báo cáo này, thuật ngữ nợ công được sử dụng theo quy định tại Luật Quản lý nợ công (2009), bao gồm nợ Chính phủ, nợ  Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. 7 Bao gồm vay từ ngân quỹ của Kho bạc nhà nước và vay từ Quỹ tích lũy trả nợ. BÁO CÁO TÓM TẮT 21 21. Nợ tăng cao đi kèm với thay đổi về cơ cấu nợ công trong thời gian qua. Do nhu cầu huy động ngày càng lớn, trong khi khả năng tiếp cận nguồn vốn ưu đãi nước ngoài đang dần hạn chế, Chính phủ đã phải dựa chủ yếu vào nguồn vay trong nước. Tỷ trọng nợ trong nước trên tổng nợ công tăng từ 45% năm 2010 lên 55,4% năm 2015. Nợ trong nước làm giảm rủi ro tỷ giá và góp phần phát triển các thị trường vốn trong nước, nhưng cũng làm giảm đáng kể kỳ hạn danh mục nợ, dẫn đến tăng rủi ro tái cấp vốn. Thị trường trái phiếu trong nước đã có những chuyển biến tích cực trong thời gian gần đây, theo hướng tỷ trọng trái phiếu do các ngân hàng thương mại nắm giữ giảm dần (còn khoảng 77% vào cuối năm 2015), tỷ trọng do các nhà đầu tư dài hạn như công ty bảo hiểm tăng dần (khoảng 8,42% năm 2015) và các tổ chức khác nắm khoảng 14%. Tuy nhiên, do vẫn còn ít các nhà đầu tư dài hạn tham gia thị trường này, nhu cầu mua nợ trong nước có kỳ hạn dài hơn còn hạn chế. 22. Chính phủ đã có những nỗ lực mạnh mẽ nhằm kéo dài kỳ hạn trái phiếu trong nước. Kỳ hạn bình quân của trái phiếu chính phủ đã tăng lên 4,44 năm vào cuối năm 2015, so với 2,93 năm vào năm 2013, tuy nhiên vẫn khá thấp so với kỳ hạn bình quân ở các quốc gia thu nhập trung bình và các quốc gia khác trong khu vực. Bên cạnh những cải thiện trên, áp lực huy động để đảo nợ vẫn còn lớn, với khoảng 50% nợ trong nước của Việt Nam sẽ đáo hạn trong 3 năm tới. Đây sẽ là áp lực rất lớn trong điều kiện các nhà đầu tư tham gia thị trường trái phiếu Chính phủ còn hạn chế như hiện nay. 23. Dư địa ngân sách đang ngày càng mỏng, khiến nợ công có thể mất bền vững ngay cả khi có những cú sốc nhẹ. Nghĩa vụ nợ dự phòng – bao gồm những rủi ro tiềm ẩn từ các doanh nghiệp nhà nước và các ngân hàng – nếu hiện thực hóa, có thể làm cho Việt Nam càng thêm dễ tổn thương. Với nợ công đang ở mức cao, Việt Nam còn ít dư địa để có thể vận dụng chính sách tài khóa nhằm đối phó 22 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG với biến động chu kỳ, điều đó cho thấy tầm quan trọng của việc phải củng cố tình hình tài khóa và đẩy mạnh cải cách cơ cấu. 24. Trong thời gian tới, ngoài các biện pháp đồng bộ nhằm giảm bội chi ngân sách, cũng cần tăng cường năng lực quản lý nợ công và giám sát rủi ro tài khóa. Nhằm nâng cao lòng tin của nhà đầu tư, mức tín nhiệm quốc gia và giảm mức chi phí vay, chuẩn bị sẵn sàng cho sự chuyển đổi khi nguồn vốn vay có tính chất ưu đãi (ODA) sẽ dần giảm xuống và nợ thương mại – trong nước và nước ngoài – sẽ trở thành nguồn huy động chính của Chính phủ, cần có các biện pháp đồng bộ như sau:  ủng cố danh mục nợ – tối ưu hóa chi phí và kéo dài kỳ hạn vay nợ, tận dụng tối đa các nguồn • C ODA ưu đãi, phối hợp tốt hơn với các nhà tài trợ để đảm bảo nguồn ODA được gắn kết chặt chẽ với các ưu tiên của Chính phủ;  hát triển thị trường nợ trong nước – tiếp tục cải thiện hoạt động của cả thị trường sơ cấp và • P thứ cấp, đa dạng hóa mạng lưới nhà đầu tư, cải thiện hạ tầng và các dịch vụ hỗ trợ thị trường; Tiếp tục tăng cường năng lực quản lý nợ – kiện toàn thể chế, giảm phân tán trong công tác quản •   lý nợ thông qua tăng cường sự phối hợp trong quản lý nợ, hướng tới tập trung toàn bộ các chức năng quản lý nợ về một đầu mối duy nhất;  ăng cường công tác giám sát rủi ro tài khóa – bao gồm giám sát các nghĩa vụ nợ dự phòng tiềm • T ẩn có thể đến từ khu vực doanh nghiệp nhà nước và khu vực ngân hàng. BÁO CÁO TÓM TẮT 23 Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng tài sản công 25. Tài sản công là một thành tố quan trọng trong Bảng cân đối tài chính quốc gia. Theo số liệu của nhiều quốc gia, giá trị tài sản công bằng khoảng 1 lần GDP. Ở Việt Nam, đến cuối năm 2015, mới chỉ thống kê, báo cáo chi tiết được một bộ phận tài sản công chủ yếu là tài sản trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp công với giá trị khoảng 1 triệu tỷ đồng Việt Nam (khoảng 46 tỷ USD), tương đương 25% GDP. Tuy nhiên tổng giá trị tài sản công ở Việt Nam trên thực tế còn cao hơn rất nhiều do phạm vi báo cáo mới chỉ bao gồm tài sản trong khu vực hành chính và sự nghiệp công (đất đai, tài nguyên, tài sản hạ tầng chưa được tổng hợp vào báo cáo). 26. Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước (2008) là một bước thay đổi quan trọng sau nhiều thập kỷ tài sản công chưa được đánh giá và quản lý tốt. Luật đã tạo cơ sở để củng cố và nâng cao hiệu quả công tác quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước theo đúng mục đích, tiêu chuẩn, chế độ, đồng thời góp phần chống lãng phí, chống thất thoát. Tuy nhiên, các thay đổi nói trên chưa đủ mạnh, chưa toàn diện và chưa khai thác được tài sản về phương diện tạo nguồn lực. 27. Nhằm chống lãng phí, thất thoát, tham nhũng, phát huy nguồn lực nhằm tái tạo tài sản và phát triển kinh tế - xã hội, tăng chất lượng dịch vụ công, cần cải thiện công tác quản lý tài sản công với các mục tiêu: Q •   uản lý tài sản công đầy đủ, toàn diện hơn: Luật Quản lý, sử dụng tài sản công được Quốc hội sửa đổi năm 2017 đã mở rộng phạm vi tài sản công bao gồm toàn bộ đất đai, tài nguyên, tài sản khu vực hành chính và sự nghiệp, tài sản cơ sở hạ tầng…do Nhà nước đầu tư và quản lý, theo quy định của Hiến pháp năm 2013; 24 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG T •   ăng hiệu quả sử dụng tài sản thông qua phương thức quản lý chuyên nghiệp và theo nguyên tắc thị trường: (a) phân loại tài sản công dựa trên chức năng chính là tài sản chính sách và tài sản thương mại. Theo đó, tài sản chính sách gắn với chất lượng dịch vụ công, trong khi tài sản thương mại gắn với việc tạo ra giá trị mới: (b) áp dụng một cách phù hợp việc tập trung hóa quản lý tài sản mang tính thương mại, thúc đẩy việc chuyên nghiệp hóa cơ chế và bộ máy quản lý các loại tài sản này. Tách bạch cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với tài sản công với cơ quan quản lý nhà nước trong cùng lĩnh vực; (c) thể chế hóa một “hệ sinh thái” đồng bộ làm nền tảng cho việc cải thiện, chuyên nghiệp hóa công tác quản lý tài sản, bao gồm chuẩn mực kế toán, kiểm toán, định giá tốt; (d) thiết lập cơ chế thảo luận, giám sát về tài sản công tại Quốc hội hàng năm cùng với tình hình thu, chi ngân sách và nợ công; và (e) tăng cường mức độ toàn diện và thường xuyên của báo cáo về tài sản công; gắn kết tốt hơn cơ sở dữ liệu của các hệ thống quản lý tài sản công, kế toán và địa chính (đặc biệt với đất đai và cơ sở hạ tầng); đẩy mạnh công khai, minh bạch hóa thông tin. Đẩy mạnh cải cách trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công 28. Việt Nam đang tích cực theo đuổi một loạt các chính sách liên quan với nhau, nhằm cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ, tăng thêm lựa chọn về dịch vụ cho người dân, giảm gánh nặng tài chính của Nhà nước, và từng bước hợp lý hóa vai trò của Nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công cộng. Gói cải cách trên (kết hợp với các chính sách về tự chủ) là một lộ trình cải cách có tiềm năng đem lại lợi ích to lớn cho người dân Việt Nam. BÁO CÁO TÓM TẮT 25 29. Trong 10 năm qua, khu vực tư nhân đã tham gia cung cấp nhiều hơn các dịch vụ xã hội thiết yếu và phát triển hạ tầng:  •  Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo: mặc dù trường công lập vẫn chiếm đa số, nhưng các cơ sở ngoài công lập cũng đã phát triển nhanh chóng. Trong giai đoạn 2009-2012, có 425 dự án trường ngoài công lập với tổng vốn đầu tư khoảng 21 nghìn tỷ đồng (bằng khoảng 16% đầu tư công trong ngành); Trong lĩnh vực y tế: trong giai đoạn 2009-2014, có 883 dự án liên doanh (80% ở cấp địa phương) •   với tổng vốn đầu tư khoảng 3 nghìn tỷ đồng (bằng khoảng 3% đầu tư công trong ngành). Ngoài ra, còn có 9 khoản vay trị giá khoảng 1,3 nghìn tỷ đồng, chủ yếu để xây dựng bệnh viện mới;  rong lĩnh vực giao thông: đầu tư trực tiếp nước ngoài tăng kỷ lục (213 nghìn tỷ đồng trong 70 dự • T án) từ năm 2011 đến nay, bằng khoảng 75% đầu tư từ ngân sách nhà nước, chủ yếu trong lĩnh vực đường bộ. Các phương thức hợp tác công-tư truyền thống như BOT và BT đã có một số tiến triển, trong khi phương thức hợp tác công-tư mới (PPP) đang được thử nghiệm ngày càng phổ biến. 30. Tuy nhiên, các nội dung cải cách nói trên cũng đang phải đối mặt với nhiều thách thức:  hạm vi và quy mô liên doanh bình quân còn tương đối nhỏ – ví dụ, trong lĩnh vực y tế quy mô liên • P doanh bình quân chỉ khoảng 3 tỷ đồng, chủ yếu là liên doanh về thiết bị xét nghiệm và chuẩn đoán; Người sử dụng dịch vụ bị thu phí quá cao dẫn đến bất bình đẳng về cơ hội tiếp cận dịch vụ cơ bản – •   trong lĩnh vực giáo dục, tỷ lệ chi tiêu của hộ gia đình đang tăng lên so với chi tiêu từ NSNN, đặc biệt ở cấp mầm non và trung học phổ thông (lần lượt bằng 1:2 và 1:3), là mức cao so với các nước. Tỷ lệ nhập học của con em các hộ nghèo giảm mạnh từ cấp tiểu học lên cấp trung học, một 26 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG phần là do những khoản đóng góp thêm ngoài học phí còn cao. Trong lĩnh vực y tế, các khoản chi về khám, chữa bệnh do phía người bệnh chi trả bằng xấp xỉ số chi từ ngân sách, là mức cao so với hầu hết các quốc gia ở châu Á, dễ làm cho người nghèo và cận nghèo càng khó khăn hơn khi có sự cố về sức khỏe8. Theo một khảo sát trong năm 2012, có tới 2,5% các hộ gia đình (khoảng 2 triệu người) ở Việt Nam bị rơi vào cảnh nghèo túng do chi tiêu phát sinh vì các sự cố y tế. Trong lĩnh vực giao thông, hiện còn nhiều ý kiến về việc người đi đường bị thu phí quá cao trên các con đường được xây dựng theo hình thức hợp tác công-tư. T •   rách nhiệm giải trình về kết quả cung cấp dịch vụ còn yếu – mặc dù chất lượng dịch vụ đã được cải thiện nhưng chưa tương xứng với nhu cầu ngày càng tăng của người dân. C •   ơ chế chính sách và quản lý rủi ro cho hợp tác công-tư còn chưa rõ ràng – các cơ chế hợp tác công-tư cũng đang được vận dụng ngày càng nhiều để đẩy mạnh việc cung cấp các dịch vụ công và phát triển hạ tầng. Tuy nhiên, cần đánh giá rõ mục tiêu của PPP (không chỉ nhằm giảm gánh nặng tài chính mà còn nâng cao chất lượng dịch vụ và khai thác hạ tầng hiệu quả hơn) cũng như sự chia sẻ rủi ro giữa Chính phủ và các đối tác khu vực tư nhân, tránh những hệ quả ngoài mong muốn đối với ngân sách9. 8 Chính sách phân bổ chi tiêu cho y tế ở Việt Nam đã ưu ái những địa phương nghèo và người nghèo, tuy nhiên trong triển khai thực hiện  vẫn còn tình trạng một số người thuộc hộ cận nghèo chưa có thẻ BHYT. Bên cạnh đó, người nghèo, người thuộc hộ cận nghèo thường bị hạn chế trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ chất lượng cao do các dịch vụ này (i) thường nằm ngoài phạm vi được bảo hiểm; (ii) thường được cung cấp ở tuyến trên, nên các chi phí khác ngoài y tế khá cao. Vì vậy, những người nghèo thường chỉ dừng ở mức được chăm sóc y tế ở tuyến cơ sở với chất lượng thấp hơn. 9 PPP thường đi kèm với rủi ro và nghĩa vụ tài chính dài hạn đối với NSNN, ví dụ các hình thức bảo lãnh về mức độ sử dụng dịch vụ, có thể  tạo ra nghĩa vụ đối với ngân sách trong trường hợp nhu cầu dịch vụ giảm xuống dưới một ngưỡng nào đó. BÁO CÁO TÓM TẮT 27 GẮN KẾT TỐT HƠN GIỮA CHI TIÊU CÔNG VỚI NHỮNG ƯU TIÊN CỦA QUỐC GIA 28 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG Nâng cao hiệu quả đầu tư công, tăng cường động lực tăng trưởng bền vững 31. Chi NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các mục tiêu tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo. Tuy nhiên kỷ luật tài khóa, hiệu suất phân bổ và sử dụng, chất lượng dự toán ngân sách đầu tư công còn chưa cao. Vốn đầu tư hiện đang bị dàn trải ở quá nhiều dự án nên việc phân bổ hàng năm chỉ đảm bảo một phần tổng mức đầu tư của dự án, gây ra chậm trễ và vượt dự toán. Hàng năm, có hàng vạn dự án được phê duyệt với quy mô bình quân tương đối nhỏ10. Việc phê duyệt dự án nhiều khi không phù hợp với khả năng nguồn vốn11. Do vậy, mức phân bổ vốn hàng năm trên mỗi công trình còn thấp dẫn đến việc triển khai dự án bị kéo dài. Đến cuối năm 2011, nợ đọng xây dựng cơ bản lên đến 91.000 tỷ đồng, trong đó 15 địa phương có khối lượng nợ đọng còn lớn hơn ngân sách đầu tư hàng năm. Từ sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 1792/2012/CT-TTg, tình trạng trên đã được kiểm soát từng bước (số nợ đọng còn 43.000 tỷ đồng năm 2013), nhưng hậu quả của nó còn cần một thời gian dài mới khắc phục được. Phân cấp đầu tư cao nhưng thiếu giám sát thích hợp dẫn đến tình trạng nhiều dự án đầu tư được xây dựng thiếu thực tế, phải điều chỉnh dự toán nhiều lần, thời gian thực hiện bị kéo dài, gây lãng phí, không hiệu quả. 10 Năm 2009, quy mô dự án bình quân của địa phương và trung ương lần lượt là 4,4 tỷ đồng và 8 tỷ đồng. 11 Ngân sách chỉ đáp ứng được khoảng 61% tổng vốn đầu tư cần có cho các dự án trung ương được phê duyệt trong giai đoạn 2001 - 2008. BÁO CÁO TÓM TẮT 29 32. Do vậy, trong thời gian tới, cần tiếp tục ưu tiên nâng cao hiệu suất đầu tư, cải thiện việc xác định ưu tiên, lựa chọn và quản lý dự án. Cần tổ chức thực hiện tốt Luật Đầu tư công và Kế hoạch đầu tư công trung hạn. Theo đó, áp dụng cơ chế lựa chọn dự án chặt chẽ hơn, cải thiện công tác chuẩn bị và lập dự toán vốn đầu tư dự án, không ký kết hợp đồng nếu chưa có nguồn lực đảm bảo trong trung hạn, cải thiện cách thức ghi chép và theo dõi hợp đồng. Áp dụng các cơ chế lựa chọn và quyết định dự án chặt chẽ sẽ góp phần giảm tình trạng đầu tư dàn trải cho quá nhiều dự án. Cơ sở dữ liệu về dự án đầu tư và hệ thống theo dõi tập trung được xây dựng sẽ cải thiện công tác báo cáo đầu tư công được chất lượng và kịp thời. Bước đi trước mắt là cần thu thập thông tin, kiểm soát cam kết chi trung hạn và tình hình thực hiện dự án qua Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS), Hệ thống thông tin dữ liệu dự án đầu tư công đối với tất cả các đơn vị sử dụng vốn đầu tư công. Hợp lý hóa cơ cấu phân bổ giữa các lĩnh vực trong từng ngành, phát huy tối đa tiềm năng của từng ngành 33. Các ngành giao thông vận tải và nông nghiệp đã đóng góp lớn trong việc phát triển kinh tế - xã hội, tuy nhiên hiện nay cơ cấu chi tiêu công giữa các tiểu ngành còn chưa thực sự gắn với hiệu quả kinh tế, cụ thể là: Trong ngành giao thông vận tải – giao thông đường bộ chiếm khoảng 89% tổng chi tiêu công •   của ngành. Mặc dù đường bộ chiếm đến trên 90% vận tải hành khách và 70% vận tải hàng hóa, nhưng đó cũng là hình thức vận tải hàng hóa tốn kém nhất. Cho dù đã được đầu tư nhiều, chi 30 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG phí giao thông đường bộ vẫn ở mức cao so với khu vực, mật độ đường cao tốc vẫn ở mức thấp nhất trong khu vực. Trong khi đó, lĩnh vực đường biển và đường thủy nội địa là những lĩnh vực mà Việt Nam có nhiều lợi thế, có chi phí vận tải hàng hóa thấp và tỷ lệ ngân sách trên lưu lượng hiệu quả nhất, song còn chưa được quan tâm. T •   rong ngành nông nghiệp – chính sách chú trọng đến đầu tư phát triển các công trình thủy lợi lớn cho các diện tích chủ yếu để trồng lúa đã đảm bảo mục tiêu an ninh lương thực nhưng lại tạo ra ít giá trị gia tăng. Cơ cấu phân bổ nguồn lực công giữa các vùng miền còn một số hạn chế. Hiện nay khu vực đồng bằng sông Hồng có tỷ lệ chi tiêu công cho nông nghiệp cao nhất song lại tạo ra giá trị gia tăng tương quan ở mức thấp nhất. Trong khi đó, đồng bằng sông Cửu Long, miền Đông Nam Bộ, Tây Nguyên tạo ra giá trị gia tăng hơn 4 lần thì lại được đầu tư ít hơn12. 34. Trong thời gian tới, cần tiếp tục hợp lý hóa cơ cấu phân bổ trong từng ngành, tăng cường sự gắn kết giữa chi tiêu với lợi thế cạnh tranh và chiến lược phát triển của quốc gia và từng tiểu ngành, nhằm đáp ứng tốt hơn cơ hội tăng trưởng. Theo đó: T •   rong ngành giao thông vận tải – cần gắn mức chi đầu tư cho các phương thức giao thông với lưu lượng hiện nay cũng như nhu cầu tiềm năng của từng phương thức, đồng thời cải thiện kết nối đa phương thức về hạ tầng (đặc biệt giữa các lĩnh vực đường biển, đường thủy nội địa và đường sắt), tạo thuận lợi cho các dịch vụ hậu cần. 12 Tỷ lệ GDP nông nghiệp/Tổng chi tiêu cho ngành nông nghiệp là 1,86 ở khu vực đồng bằng sông Hồng, còn ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long là 8,92. BÁO CÁO TÓM TẮT 31 Trong ngành nông nghiệp – cần cơ cấu lại chi tiêu theo hướng giảm tỷ trọng chi cho thủy lợi để •   tăng cho các lĩnh vực nông nghiệp khác như trồng trọt và dịch vụ nông nghiệp. Cũng cần rà soát lại chính sách phân bổ nguồn lực công giữa các vùng miền, trên cơ sở lợi thế so sánh và vai trò của mỗi vùng trong việc phát triển nông nghiệp bền vững. Đảm bảo duy tu, bảo dưỡng tài sản hợp lý để tối đa hóa giá trị và nâng cao hiệu suất đầu tư 35. Tình trạng thiếu gắn kết giữa chi đầu tư xây dựng mới và chi hoạt động, duy tu, bảo dưỡng, đã tồn tại khá lâu ở hầu hết các ngành, song chưa có nhiều tiến triển trong những năm gần đây. Đặc biệt trong lĩnh vực giao thông, chi tiêu không đủ cho duy tu bảo dưỡng gây ảnh hưởng đến vòng đời hạ tầng và do đó làm tăng chi phí theo vòng đời của tài sản. Các ước tính cho thấy chi phí duy tu bảo dưỡng tăng 8 lần sau 3 năm và 15 lần sau 5 năm nếu không được bảo dưỡng. Mặc dù Việt Nam đã có một mạng lưới đường bộ hoàn chỉnh với mật độ tương đối cao (khoảng 0,87 km đường bộ trên một km vuông), nhưng mạng lưới đó sẽ không phát huy được tiềm năng đầy đủ nếu chất lượng xấu đi do ít được duy tu bảo dưỡng. Chính phủ đã xác định ưu tiên bố trí vốn cho công tác duy tu bảo dưỡng trong các chiến lược và kế hoạch ngành giao thông, và thực tế đã bố trí nguồn lực tăng trong các năm, nhưng mới chỉ đáp ứng được gần 50% nhu cầu ở cả trung ương và địa phương. Tỷ trọng chi duy tu bảo dưỡng cho giao thông đường bộ chỉ là 11%, thấp hơn nhiều so với mức 22% tại Băng-la-đét, 30% tại các quốc gia OECD và 37% tại In-đô-nê-xia. 32 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG 36. Do vậy, cần duy trì và nâng cao hiệu suất sử dụng tài sản thông qua việc từng bước tăng chi khai thác và duy tu bảo dưỡng qua kế hoạch tài chính - ngân sách và kế hoạch đầu tư trung hạn. Để thực hiện được điều này, cần tăng cường cơ chế phối hợp giữa hai cơ quan kế hoạch và tài chính, nhằm đảm bảo nhu cầu chi khai thác và duy tu bảo dưỡng được tính toán đầy đủ ngay từ khi lập dự toán cho các dự án đầu tư mới và được lồng ghép đầy đủ vào ngân sách các năm sau đó, cụ thể là: Trong ngành giao thông vận tải – cần cơ cấu lại đầu tư và thường xuyên theo hướng tăng kinh phí •   duy tu bảo dưỡng đường bộ để đạt mức 20-25% tổng chi tiêu cho lĩnh vực đường bộ (gấp đôi so với hiện nay), ưu tiên theo mức độ sử dụng và tình trạng đường bộ được cập nhật thường xuyên. T •   rong ngành nông nghiệp – cần cơ cấu lại chi tiêu theo hướng chuyển một số nguồn lực từ chi đầu tư sang chi khai thác và duy tu bảo dưỡng, đặc biệt trong lĩnh vực thủy lợi. Một số chi phí khai thác và duy tu bảo dưỡng công trình thủy lợi cần được chia sẻ giữa NSNN và người sử dụng nước. Chi tiêu để đảm bảo tăng trưởng công bằng 37. Cơ chế phân cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền ở Việt Nam đã và đang giúp đảm bảo công bằng hơn trong phân bổ nguồn lực giữa và trong các địa phương. Nhu cầu chi tiêu của địa phương được xác định một cách minh bạch, công bằng dựa trên các tiêu chí gắn với dân số là chủ yếu, không phụ thuộc vào khả năng nguồn thu mà địa phương có thể tạo ra. Trên cơ sở nhu cầu chi được xác định sẽ phân chia nguồn thu hoặc điều hòa cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Nhờ cơ chế này, mặc dù có sự chênh lệch lớn về nguồn thu ngân sách giữa các địa phương (khoảng 80% nguồn BÁO CÁO TÓM TẮT 33 thu ngân sách của quốc gia tập trung ở ¼ số tỉnh), hệ thống bổ sung ngân sách đã đảm bảo phân bổ đủ nguồn lực cho các địa phương nghèo để thực hiện các nhiệm vụ chi cơ bản được giao và tạo chuyển biến rõ nét về phát triển kinh tế - xã hội. 38. Hệ thống điều hòa ngân sách thông qua bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu đều đã giúp nâng cao công bằng trong phân phối nguồn lực giữa các địa phương. Cơ chế này vừa (a) đảm bảo hỗ trợ các địa phương nghèo, có nguồn thu được hưởng theo phân cấp còn thấp và chi phí cung cấp cho một đơn vị dịch vụ cao hơn do mật độ dân số thấp; vừa (b) tạo điều kiện cho các địa phương giàu có tiềm năng thu cao hơn được chi tiêu ở mức cao hơn nhờ cơ chế tạo động lực thông qua việc ổn định tỷ lệ phân chia nguồn thu với trung ương cho thời kỳ từ 3 đến 5 năm. Cơ chế này cũng được áp dụng giữa các cấp ngân sách trong một địa phương, do vậy đã tạo ra hiệu ứng tương tự. Phương thức phân cấp ngân sách cũng làm cho chi thường xuyên có tính chất công bằng và giảm nghèo, trong khi đó chi đầu tư đảm bảo được sự cân đối giữa mục tiêu công bằng và hiệu suất. 39. Việc tồn tại quá nhiều chương trình, mục tiêu dẫn đến khó tránh khỏi việc chồng chéo, trùng lắp, khó dự liệu, ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng nguồn lực. Ngay cả các chương trình MTQG cũng được cho là phức tạp, manh mún, phân bổ vốn khó dự liệu. Điều này làm tăng chi phí giao dịch, làm giảm sự linh hoạt và làm tăng gánh nặng báo cáo. Cách quản lý chương trình còn chủ yếu dựa trên đầu vào mà chưa chú trọng đến kết quả đầu ra. 34 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG 40. Trong thời gian tới, cần chú trọng hơn đến việc nuôi dưỡng nguồn thu và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống điều hòa ngân sách. Theo đó: •  Cân nhắc tạo thêm cơ hội nâng cao tự chủ về thu cho các địa phương, chẳng hạn như nghiên cứu xây dựng thuế tài sản (là sắc thuế rất phổ biến ở cấp địa phương trên toàn thế giới) hay nâng cao tự chủ cho các địa phương trong việc xác định mức phí trên địa bàn. Các biện pháp đó có thể giúp đem lại nguồn lực bổ sung, đặc biệt ở các địa phương có tiềm năng tăng trưởng cao. • Nghiên  cứu áp dụng cơ chế phân chia nguồn thu đối với một số sắc thuế gián thu lớn như thuế giá trị gia tăng và thuế tiêu thụ đặc biệt công bằng và minh bạch hơn, nhằm khuyến khích địa phương phát triển kinh tế đồng đều hơn. Hiện nay các loại thuế này được phân chia ở địa phương có cơ sở sản xuất, trong khi về thực chất là thuế hàng hóa do người tiêu dùng (ở nhiều địa phương khác) nộp. Theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước tập trung các nguồn thu này và phân chia cho các địa phương dựa trên công thức theo tiêu chí dân số, GDP và/hoặc mức tiêu dùng theo đầu người của địa phương. •  Nghiên cứu từng bước thay đổi cơ chế phân bổ ngân sách hiện hành để tạo động lực tốt hơn cho các địa phương chi tiêu ngân sách với hiệu suất cao hơn. Theo đó, cần kết hợp giữa phân bổ ngân sách theo đầu dân với các tiêu thức khác, gắn với kết quả chi tiêu hơn như: số học sinh tốt nghiệp, số người bệnh được chữa trị, khối lượng dịch vụ công được cung cấp. •  Nâng cao hiệu quả của các chương trình mục tiêu, giảm sự chồng chéo, trùng lắp, khó dự liệu, ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng nguồn lực. Gần đây, Quốc hội và Chính phủ đã quyết định giảm số chương trình MTQG xuống còn hai chương trình. Mặc dù đây là bước đi đúng hướng, song còn cần áp dụng phương thức phân bổ, thực hiện và đánh giá các chương trình mục tiêu gắn với kết quả đầu ra. BÁO CÁO TÓM TẮT 35 TĂNG CƯỜNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH VỀ KẾT QUẢ 36 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG 41. Hơn bao giờ hết, các thể chế quản lý tài chính công của Việt Nam cần thay đổi để đáp ứng yêu cầu của một quốc gia có thu nhập trung bình, hội nhập sâu rộng với thế giới, và nhu cầu ngày càng cao của người dân. Theo đó, trọng tâm của lộ trình cải cách thể chế quản lý tài chính công cần hướng đến: Tăng cường mức độ toàn diện và minh bạch của ngân sách 42. Trách nhiệm giải trình khó có thể được đảm bảo nếu không có thông tin kịp thời và chính xác về nguồn lực sử dụng và hiệu quả đạt được. Trong thời gian qua, Việt Nam đã tăng cường đáng kể tính minh bạch và trách nhiệm giải trình ngân sách. Từ chỗ ngân sách được coi là “bí mật” Nhà nước, đến nay thông tin được công khai với mức độ tương đương với các quốc gia khác có thu nhập ngang và cao hơn Việt Nam. Tuy nhiên, độ tin cậy, khả năng chia sẻ và tính hữu ích của dữ liệu vẫn cần được tiếp tục cải thiện. 43. Cần tăng cường tính minh bạch và phù hợp với thông lệ quốc tế trong cách trình bày và báo cáo NSNN, làm nền tảng cho việc ra quyết định chính sách kịp thời, đánh giá hiệu quả hoạt động dịch vụ công và chính sách thu, chi tiêu công, nâng cao trách nhiệm giải trình và hội nhập quốc tế. Theo đó: •  Cần nâng cao tính minh bạch, độ tin cậy và kỷ luật tài khóa cần cải thiện về quản lý, hạch toán và báo cáo chuyển nguồn, nhất là khi số chi chuyển nguồn ở Việt Nam thường cao hơn nhiều so với ở các BÁO CÁO TÓM TẮT 37 quốc gia khác13. Theo đó, (a) hạch toán ngân sách cần tuân thủ nguyên tắc niên độ – phát sinh thu, chi tại năm nào thì phải phản ánh vào ngân sách năm đó – nhằm tránh hạch toán và báo cáo thu, chi trùng lắp, phản ánh đúng thực chất cân đối ngân sách; (b) nâng cao chất lượng xây dựng và tiến độ phân bổ dự toán để hạn chế số thu, chi chuyển nguồn; (c) ưu tiên sử dụng số vượt thu để giảm bội chi, hạn chế chuyển nguồn thu sang năm sau để tăng chi; và (d) chi tiêu được phân bổ lại trong năm, bao gồm cả từ nguồn tăng thu và tiết kiệm chi cần được thể hiện dưới hình thức dự toán điều chỉnh/bổ sung và phải được phân loại và trình bày nhất quán với dự toán gốc và quyết toán. T •   ăng cường tính toàn diện và minh bạch của báo cáo ngân sách, sao cho báo cáo (a) bao gồm cả thực chi và cam kết chi nhằm giúp theo dõi tài chính tốt hơn và hỗ trợ xây dựng Kế hoạch chi tiêu trung hạn; (b) trình bày và phân tích bổ sung theo biểu mẫu phù hợp với thông lệ quốc tế tốt (ví dụ như theo Chuẩn mực thống kê tài chính Chính phủ (GFS)); (c) báo cáo kịp thời hơn (hiện nay quyết toán NSNN được Quốc hội phê chuẩn sau 18 tháng kể từ khi kết thúc năm tài khóa, so với thông lệ tốt nhất là 6 tháng). Bên cạnh đó, cần bổ sung vào hệ thống báo cáo kèm theo dự toán các thông tin về nợ đọng thu, miễn giảm thuế, các khoản ứng trước dự toán, tình hình thu dịch vụ và hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp công lập, đánh giá rủi ro tài chính và hoạt động của các DNNN và Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách14. 13 T  rong giai đoạn 2008-2012, bình quân khoảng 23% dự toán chi được chuyển nguồn sang năm tiếp theo. Mặc dù các quốc gia có các cơ chế rất khác nhau (và áp dụng cho các nội dung chi khác nhau, chẳng hạn cho chi thường xuyên hay đầu tư), nhưng chính sách phổ biến theo thông lệ quốc tế là cho phép được tự động chuyển nguồn dự toán chưa chi hết ở mức không quá 3% so với dự toán gốc. 14 Hiện có trên 30 quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ở trung ương; mỗi tỉnh, thành phố hiện có khoảng 10 đến 20 quỹ. 38 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG •  Xây dựng báo cáo tài chính nhà nước phù hợp với các chuẩn mực quốc tế (theo quy định của Luật Kế toán 2015) để có bức tranh tổng thể và chính xác về tình hình tài chính công, bao gồm cả tài sản và công nợ, kèm theo thuyết minh rõ ràng, giúp hoạch định chính sách và đánh giá hiệu quả cũng như tính bền vững tài khóa. Thông tin tài chính nhà nước cần được hạch toán và báo cáo trên cơ sở một bộ Chuẩn mực kế toán khu vực công của Việt Nam (VPSASs) trên cơ sở các Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSASs) cần sớm được ban hành theo lộ trình phù hợp. Tăng cường cơ chế quản lý hiệu quả hoạt động và giải trình trách nhiệm 44. Trong thời gian qua, Chính phủ đã thực hiện một loạt các sáng kiến nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị hành chính, sự nghiệp. Chương trình về tự chủ cho các đơn vị này đã khuyến khích tiết kiệm chi phí hoạt động và tăng thu dịch vụ, nâng cao thu nhập cho người lao động, và giảm dần sự phụ thuộc của các đơn vị sự nghiệp vào NSNN, trong khi vẫn nâng cấp cơ sở vật chất, trang thiết bị, tăng khối lượng và chất lượng dịch vụ cung cấp. 45. Chính sách tăng cường tự chủ và xã hội hóa nằm trong một lộ trình cải cách tham vọng có tiềm năng đem lại nhiều lợi ích cho người dân, nhưng quá trình triển khai còn nhiều thách thức. Trong thời gian tới, cần: •  Đảm bảo về sự tương xứng giữa tăng phí, giá dịch vụ với tăng chất lượng dịch vụ; BÁO CÁO TÓM TẮT 39 •  Xây dựng được một cách có hệ thống các tiêu chuẩn đánh giá chất lượng cho từng loại hình dịch vụ; •  Minh bạch hóa các khoản thu từ tất cả các nguồn và các khoản chi tiêu, trách nhiệm giải trình về thu phí, giá dịch vụ và gắn thu phí, giá với chất lượng dịch vụ; •  Xây dựng và tăng cường kiểm toán nội bộ và cải thiện liên tục công tác quản lý. Tăng cường giám sát và kiểm toán của cơ quan kiểm toán nhà nước 46. Vị thế và năng lực của Kiểm toán nhà nước (KTNN) đã được tăng cường trong những năm qua. Tỷ lệ thực hiện kiến nghị của kiểm toán bình quân trong những năm qua được ước tính được khoảng 70%. Phạm vi hoạt động kiểm toán độc lập của KTNN đã được mở rộng. Tuy nhiên, KTNN hiện nay chủ yếu thực hiện kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ. Theo Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, lực lượng cán bộ của KTNN sẽ được tăng cường đáng kể từ 2.500 người vào năm 2015 lên 3.500 người vào năm 2020, trong đó lực lượng kiểm toán viên chiếm 85% số cán bộ. 47. Tuy nhiên, trong thời gian tới, KTNN cần tiếp tục tăng độ phủ và chất lượng kiểm toán hàng năm, thông qua: •  Chú trọng hơn đến việc tăng cường phương pháp và năng lực kiểm toán kết quả hoạt động; •  Hài hòa các chuẩn mực kiểm toán của KTNN với chuẩn mực quốc tế (ISSAI); 40 ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG •  Đánh giá đầy đủ về nhu cầu lực lượng lao động dựa trên năng lực, bao gồm cả phân tích về nhiệm vụ dự kiến (số lượng và loại hình kiểm toán), cũng như năng lực và số lượng cán bộ yêu cầu ở mỗi cấp, làm căn cứ cho công tác tuyển dụng, đào tạo cán bộ và khả năng thuê ngoài/ bổ sung nguồn lực từ các công ty kiểm toán tư nhân nếu cần. Cải thiện hệ thống thông tin quản lý 48. Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng các hệ thống thông tin quản lý để hỗ trợ hoạt động quản lý tài chính công. Trong đó, việc xây dựng và vận hành Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) đã đem lại những cải thiện lớn về tính chính xác, kịp thời và minh bạch về các thông tin báo cáo về ngân sách. 49. Tuy nhiên, khả năng tiếp cận cơ sở dữ liệu trên toàn quốc hiện vẫn còn hạn chế, chủ yếu chỉ trong hệ thống cơ quan tài chính và kho bạc, sự kết nối với các cơ sở dữ liệu tập trung của quốc gia cũng như các bộ và địa phương còn chậm, chưa hỗ trợ các bộ ngành, địa phương cải thiện về chất lượng phân tích và giám sát về tình hình thực hiện, hiệu quả và hiệu suất của các chính sách chi tiêu và dự án đầu tư, đặc biệt trong bối cảnh phân cấp cao hiện nay. Do vậy, cần: •  Tăng cường các hệ thống thông tin quản lý ngân sách, tài sản, công nợ trên cơ sở một nền tảng và chuẩn mực chung, đảm bảo khả năng báo cáo tổng hợp, đáp ứng nhu cầu quản lý của Chính phủ, giám sát của Quốc hội, cũng như chia sẻ với doanh nghiệp và người dân; •  Tạo điều kiện cho các bộ ngành, địa phương truy cập đầy đủ, trực tiếp, thuận lợi, và thường xuyên vào cơ sở dữ liệu chi tiêu công có được từ hệ thống TABMIS. BÁO CÁO TÓM TẮT 41 KẾT LUẬN 50. Trong bối cảnh tình hình tài khóa đang gặp nhiều thách thức, Đánh giá Chi tiêu Công Việt Nam đưa ra các khuyến nghị cụ thể, bao gồm về: (a) một chương trình củng cố tài khóa, có vai trò quan trọng trong việc ổn định bền vững tài khóa; (b) cơ cấu lại ngân sách ở mức độ nhất định cho phù hợp, bao gồm phân bổ ngân sách giữa trung ương và địa phương, giữa đầu tư và thường xuyên, và giữa các lĩnh vực trong cùng một ngành; (c) cân bằng phân cấp ngân sách, giao tự chủ tài chính nhiều hơn cho các đơn vị sự nghiệp với đảm bảo trách nhiệm giải trình về hiệu quả chi tiêu và chất lượng dịch vụ công, đồng thời đảm bảo hỗ trợ thích hợp cho người nghèo và cận nghèo; (d) tạo ra những động lực phát triển và cải cách phù hợp, ví dụ trong hệ thống tiêu chí định mức phân bổ ngân sách, cơ chế tự chủ, tăng cường cạnh tranh, nâng cao giám sát; và (e) tăng cường năng lực để khai thác thành công các công cụ quản lý tài chính công tiên tiến hơn như lập kế hoạch tài chính và ngân sách trung hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, hệ thống thông tin quản lý tài chính tích hợp, quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. 51. Trong thời gian tới, theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương sẽ thực hiện các khuyến nghị của Đánh giá này như một bộ phận của tiến trình tiếp tục đổi mới và cải cách. Tiến trình đó sẽ góp phần giúp Việt Nam tiếp tục tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, phát triển triển công bằng, nâng cao lòng tin của người dân vào một Chính phủ hiệu quả, hiện đại, kiến tạo và phục vụ tương xứng với vị thế của một quốc gia thu nhập trung bình, hướng tới thu nhập cao như mong muốn. Tranh: Sen hồng Họa sĩ: Phạm Hà Hải