BANQUE MONDIALE REVUE DE LA GESTION FINANCIÈRE DES FORCES DE DÉFENSE ET DE SÉCURITÉ EN RÉPUBLIQUE CENTRAFRICAINE - Octobre 2016 - Damien d’Ozouville Éléonore Peyrat Patricia Geli Weneyam Hippolyte Balima Émilie Jourdan Rapport SYNTHESE Le présent rapport rend compte des résultats de l’étude conduite en République centrafricaine (RCA) du 4 au 28 octobre 2016 ayant pour buts d’identifier les forces et faiblesses de la gestion financière publique des forces de défense et de sécurité 1 (FDS) et de présenter les scénarios envisagés pour en restaurer les fonctions essentielles et la soutenabilité. Le contexte sécuritaire de la RCA et les événements de 2013, outre les violentes exactions, ont considérablement affecté le fonctionnement des institutions et de l’administration, quasiment privée de tous ses moyens matériels en raison des pillages qui ont eu lieu à Bangui. Ces conditions matérielles ont un impact direct sur le travail des agents de l’État et doivent inciter à la mesure dans l’appréciation des efforts réels qui sont entrepris pour remettre en marche l’administration centrafricaine. La préparation comme l’exécution du budget sont conduites sans référence possible aux dépenses réellement effectuées . Les seules données accessibles sur la gestion concernent l’état des engagements et des ordonnancements, et aucune loi de règlement n’a été votée depuis 20082. En l’état, il n’est pas possible de chiffrer précisément le coût réel des forces de défense et de sécurité en RCA . Il est seulement possible d’indiquer qu’en 2016 les dépenses prévisionnelles pour les forces de défense et de sécurité – incluant les salaires - représentent 17 % des crédits votés en loi de finances hors charge de la dette et frais financiers3, en sachant que le niveau des dépenses effectivement consacré par l’État pourrait être in fine plus ou moins élevé. Cette évaluation du coût des forces de défense et de sécurité présente donc des limites importantes, avec une marge d’erreur significative. Le poids de ces dépenses ne présente pas cependant d’écart significatif par rapport à d’autres Etats fragiles comparables. Les ministères de la défense et de la sécurité publique sont peu associés à la préparation du budget, la majeure partie des arbitrages étant réalisée au niveau du ministère des finances et le cadrage étant fixé par le ministère du plan. Ils ne disposent pas d’une vision de leurs dépenses réelles passées et ne peuvent consulter qu’à titre exceptionnel le niveau de leurs engagements et ordonnancements4. La prise en compte des besoins des ministères en général et des forces de défense et de sécurité en particulier est mal assurée, tant par leur association tardive à la préparation du projet de loi de finances que du fait de l’absence de toute programmation pluriannuelle. À noter toutefois qu’un projet de programmation militaire, non communiqué à la mission, serait en cours d’étude au sein de la défense et de la Présidence. S’agissant des forces de sécurité intérieure, le plan de renforcement des capacités et de développement 2016-2020 préparé par le gouvernement avec l’appui du programme des nations unies pour le développement (PNUD) et de la MINUSCA fait apparaître des besoins dépassant très largement les capacités de financement sur ressources propres de la RCA et appelant à une importante contribution des partenaires techniques et financiers. 1 Entendues comme comprenant les forces armées centrafricaines (FACA) et les forces de sécurité intérieure (gendarmerie et police). 2 Adoptée en 2012, pour les dépenses effectuées au cours de l’année 2008. Un compte de gestion de l’État, n’ayant pas pu être validé à l’époque faute de la signature des comptables selon le rapport PEFA de 2010, a été également élaboré pour l’année 2008 ; aucun n’ayant été publié depuis. 3 Si l’on retient le même périmètre que le rapport de la Banque mondiale de 2009, à savoir les dépenses des forces de défense et de sécurité incluant la masse salariale par rapport au budget de l’État hors charge de la dette, frais financiers et hors crédits d’intervention , les crédits alloués aux forces de défense et de sécurité atteignent 22 % du budget de l’État. En 2009, ce ratio était de 24%. 4 Le système d’informations GES’CO n’étant déployé qu’au ministère des finances. Il ne peut pas être dé ployé en simple consultation pour des raisons de droits d’accès. -1 - Rapport Enfin, la préparation du budget fait abstraction des dépenses de personnel qui ne sont pas prises en compte dans le cadrage budgétaire, en dépit de leur part importante dans le budget de l’État (56 Mds FCFA en 2016). Toutefois, l’allocation de crédits budgétaires en loi de finances ne suffit pas à garantir que ces financements pourront être effectivement mis à disposition des forces de défense et de sécurité au cours de l’année malgré leurs besoins. Les tensions sur la trésorerie contraignent à une programmation hebdomadaire des dépenses5. Cette situation conduit à ce que ces dépenses « obligatoires » soient engagées en premier, au détriment des autres dépenses ayant suivi la procédure traditionnelle d’exécution. Ainsi, sur l’exercice 2017, seuls 77 % des crédits de fonctionnement alloués au ministère de la défense et 47 % de ceux alloués à la sécurité publique ont été engagés. Enfin, en dépit des importants besoins d’infrastructures et de réhabilitation, l’investissemen t joue le rôle de dernière variable d’ajustement : en 2015, alors qu’1 Md FCFA avait été alloué à la sécurité publique, aucun crédit n’a effectivement été engagé. La défense n’a quant à elle pu engager que la moitié (55 %) de ses crédits d’investissement. Dès lors, en raison des difficultés de trésorerie et de la lourdeur de la procédure normale, la majeure partie des dépenses des forces de défense et de sécurité 6 est engagée et exécutée selon des procédures dérogatoires . Les fonds ainsi avancés ne s’accompagnent d’aucune justification a posteriori des dépenses effectuées. Leur utilisation est donc particulièrement opaque, générant d’importants risques financiers. Les efforts concernant la limitation du recours à ce type de procédures pour des seuls besoins d’urgence doivent être poursuivis. Ainsi, alors qu’elle représente plus de la moitié du budget de fonctionnement des forces de défense et de sécurité7, la prime globale d’alimentation (PGA) est délivrée sous forme d’avances hebdomadaires, les dépenses ne sont pas justifiées et son mode de distribution est opaque. En réalité, les fonds délivrés sont employés à bien d’autres usages que la seule alimentation des troupes , dans une proportion que la mission n’est pas en mesure de préciser, entraînant une forte confusion entre les crédits délivrés au titre de la PGA, les fonds spéciaux du ministre et les crédits de fonctionnement plus généraux. Des régies d’avances devraient être constituées au sein des ministères de la défense et de la sécurité publique pour renforcer la traçabilité et le suivi des crédits ainsi alloués. La masse salariale, représentant les trois-quarts du budget alloué aux forces de défense et de sécurité, est en nette augmentation (+6 % par an en moyenne depuis 2011) et ne fait l’objet d’aucun encadrement, les crédits de personnel étant considérés – à tort – comme évaluatifs. Des dépassements importants de crédits (1 Md FCFA) sont constatés sur les indemnités, associées aux départs en stages, formations ou postes à l’étranger. Celles-ci sont particulièrement importantes à la défense8 ; leur utilisation paraît parfois peu justifiée et leur anticipation est très largement insuffisante. De façon générale, les décisions de ressources humaines ne tiennent pas compte de leur impact financier et les circuits de remontées d’informations pour une mise à jour des informations de solde ne sont pas fluides. 5 Le programme d’emploi est ainsi validé par le Président de la République et liste les dépenses considérées comme obligatoires ou prioritaires. 6 54 % pour la défense et 71 % pour la sécurité publique. 7 1,05 Md FCFA pour la défense et 540 M FCFA pour la sécurité publique. 8 51 % de la masse salariale, -2 - Rapport D’importants efforts concernant le recensement des effectifs réellement présents ont été conduits par les forces de sécurité et de défense, en partenariat avec la communauté internationale. Ceci a permis d’identifier environ 1 000 personnes9 continuant à être rémunérés alors qu’ils ne font plus partie des effectifs présents. Le travail de radiation est en cours, les décisions politiques n’ayant pas encore été prises. Ce travail doit permettre in fine d’apurer le fichier de la solde. Depuis 2008, aucun départ à la retraite n’a été réalisé au sein de l’armée, ni au sein de la gendarmerie ou de la police . Un travail d’identification des effectifs ayant dépassé leur limite d’âge a été conduit afin de procéder à des mises à la retraite. Au total, ceci devrait concerner 1 215 personnes10, dont le poids sur la masse salariale actuelle est estimé entre 2 et 3,7 Mds FCFA. Les décisions demeurent suspendues à l’approbation politique, conditionnée par le règlement des arriérés de soldes, estimés à 3 M $. Un audit devrait toutefois être conduit afin d’identifier les arriérés dus, des doubles comptes pouvant subsister. S’agissant des recettes collectées par les forces de défense et de sécurité, leur centralisation au Trésor demeure partielle, générant un manque à gagner important pour l’État. Les sommes déclarées collectées au sein des régies mises en place à la police et à la gendarmerie sont modiques. En effet, d’impo rtants contournements sont mis en place : falsifications de quittanciers, vol des stocks de cartes de séjour, non déclaration des sommes perçues au régisseur, etc. Les prestations d’escorte et de sécurité délivrées par les forces de sécurité intérieure sont entièrement extrabudgétaires. Alors qu’elle ne déclare percevoir aucune recette, la défense bénéficie d’un versement d’au moins 180 M FCFA par an, issus de la redevance aéroportuaire. Cette redevance est perçue de façon totalement extrabudgétaire, les collectes associées à cette redevance (~ 860 M FCFA par an) étant portées sur un compte bancaire sans contrôle du Trésor. En tout état de cause, et en dépit de la prolifération des comptes bancaires ouverts par des ministères sans autorisation du Trésor, les efforts concernant la centralisation des recettes doivent être poursuivis à travers la création ou le renforcement des régies de recettes. Enfin, le champ des structures de contrôle et d’audit interne est particulièrement limité au sein du ministère de la défense. D’importantes zones d’ombre demeurent ainsi, notamment au niveau de la gestion directe par le ministère de fonds qui échappent ainsi à la direction générale de l’intendance de l’armée et au contrôle de l’inspection générale de l’armée nationale (IGAN). L’Inspection générale des finances n’intervient que très ponctuellement sur ce ministère, hormis sur les questions ayant trait à la masse salariale11, considérant qu’il ressort de la compétence de l’IGAN. Seule l’Inspection générale d’État est int ervenue sur la gestion financière du ministère de la défense – notamment sur le paiement de certains titres relatifs à la prime globale d’alimentation et aux frais de fonctionnement – et a produit un rapport formulant des recommandations, pour l’heure non suivies d’effet. 9 Dont 800 FACA environ. 10 Dont 706 FACA. 11 Une mission relative à la masse salariale des FACA serait en cours et l’IGF contrôle mensuellement les variations de solde de tous les fonctionnaires – forces de défense et de sécurité comprises – au sein du comité permanent de pilotage de la masse salariale. -3 - Rapport À partir des constats précédents, et à titre indicatif, une analyse de possibles scenarios macroéconomiques de long terme a été développée pour étudier les conséquences budgétaires des FDS. Les résultats des différentes projections macroéconomiques montrent que l’augmentation soutenue de la masse salariale des FDS correspondant à son rythme d’évolution des cinq dernières années (soit 5,7 % de croissance annuelle) conduit à un creusement annuel du déficit budgétaire d’environ 0,5 % du PIB ainsi qu’une perte de croissance moyenne de 0,2 % sur la période de projection 2017-2026. Cette perte de croissance induite résulterait principalement de l’effet d’éviction sur l’investissement public. Toutefois, sous l’hypothèse d’un recouvrement des recettes extrabudgétaires collectées par les FDS, ou d’un renforcement de l’effort fiscal du pays, ou d’une réduction de la taille des FACA, le déficit budgétaire connait une amélioration significative sur la période de projection, dégageant ainsi des marges de manœuvre budgétaires pour la réalisation de dépenses productives. Au terme cette étude, les recommandations d’actions prioritaires à mettre en œuvre pour la gestion financière des forces de défense et de sécurité au sein de l’administration s’organisent autour de cinq axes prioritaires :  axe 1 : mieux connaître et suivre l’exécution des dépenses ;  axe 2 : encadrer et limiter les procédures dérogatoires d’exécution des dépenses ;  axe 3 : mieux maîtriser la masse salariale et améliorer la connaissance et la gestion des effectifs des forces de défense et de sécurité ;  axe 4 : sécuriser la collecte des recettes par les forces de défense et sécurité et améliorer leur centralisation au Trésor ;  axe 5 : renforcer l’impact et l’indépendance des missions de contrôle sur ce secteur en dépit de sa sensibilité. La mise en œuvre de ces recommandations est primordiale pour améliorer la gestion financière des forces de défense et de sécurité, secteur particulièrement crucial pour la RCA. Cela encore plus dans un contexte où des chantiers importants sont amenés à être déployés en matière de réforme du secteur de la sécurité (RSS) et de désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR). -4 - SOMMAIRE PREAMBULE.......................................................................................................................................................... 1 1. CONTEXTE POLITIQUE ET SECURITAIRE ................................................................................... 3 2. LE BUDGET CONSACRE AUX FORCES DE DEFENSE ET DE SECURITE REPRESENTE 17 % DES DEPENSES PREVISIONNELLES DE L’ÉTAT............................................................ 4 2.1. Le budget alloué aux FDS représente 17 % des dépenses prévisionnelles de l’État, hors charge de la dette et frais financiers en 2016 ............................................... 5 2.2. Comparaisons internationales sur la part du budget allouée aux FDS...................... 7 3. LA PREPARATION COMME L’ EXECUTION DU BUDGET SONT REALISEES SANS REFERENCE POSSIBLE AUX DEPENSES REELLEMENT EFFECTUEES ........................... 9 3.1. La préparation du budget par le ministère des finances associe peu les ministères et n’intègre pas la masse salariale ...................................................................... 9 3.1.1. Le cadrage budgétaire est essentiellement fondé sur une hypothèse de ressources et une répartition sectorielle sans référence possible au budget exécuté.................................................................................................................................... 9 3.1.2. La préparation budgétaire fait abstraction des dépenses de personnel qui ne sont pas prises en compte dans le cadrage budgétaire ...............................10 3.1.3. La prise en compte des besoins des ministères en général et des FDS est mal assurée, tant par leur association tardive dans la préparation du PLF que du fait de l’absence de toute programmation pluriannuelle ..................10 3.1.4. La reconstitution des FDS requiert une programmation pluriannuelle de leurs besoins en cohérence avec les perspectives de ressources attendues12 3.2. La capacité d’intervention opérationnelle des FDS est entravée par l’insuffisance des crédits de fonctionnement mis à leur disposition ....................................................13 3.3. Les budgets d’investissement sont très insuffisants et faiblement exécutés, servant de variable d’ajustement.............................................................................................14 4. L’ESSENTIEL DES DEPE NSES DE FONCTIONNEMENT DES FDS EST EXECUTE SELON DES PROCEDURES DEROGATOIRES, EMPECHANT TOUTE TRAÇABILITE ........................................................................................................................................... 15 4.1. Les crédits budgétaires alloués aux FDS ne sont pas « sanctuarisés » en raison des difficultés de trésorerie........................................................................................................15 4.1.1. La disponibilité des crédits budgétaires votés en loi de finances ne garantit pas que ceux-ci puissent être engagés par les FDS malgré leurs besoins ...15 4.1.2. L’engagement des crédits ne se traduit pas systématiquement par des paiements, générant des arriérés commerciaux importants pour l’État ...17 4.2. Ces difficultés de trésorerie, associées à la lourdeur de la procédure normale d’exécution des dépenses, conduisent les FDS à multiplier les procédures dérogatoires ......................................................................................................................................18 4.2.1. La procédure normale d’exécution de la dépense en RCA présente des inconvénients pour certaines dépenses urgentes des FDS................................18 4.2.2. La majeure partie des dépenses des FDS est exécutée selon la procédure dérogatoire .........................................................................................................................19 4.2.3. Or, ces procédures ne permettent pas de connaître l’emploi des fonds décaissés par l’État, dans la me sure où les dépenses ne sont jamais justifiées a posteriori.......................................................................................................20 4.3. Alors qu’elle représente plus de la moitié du budget de fonctionnement des FDS, la prime globale d’alimentation est en réalisé utilisée pour financer de nombreuses autres dépenses ....................................................................................................21 4.3.1. Les dotations et la répartition de la PGA dans la nomenclature ne reflètent pas la réalité des dépenses qu’elle supporte. .........................................................22 4.3.2. L’emploi des sommes allouées au titre de la PGA n’est pas suffisamment encadré.................................................................................................................................22 4.3.3. En réalité, les fonds alloués au titre de la PGA ne sont utilisés que très partiellement pour l’alimentation.............................................................................23 4.4. Ces risques majeurs conduisent à recommander la mise en place de régies d’avances, strictement contrôlées par le ministère des finances ..............................23 5. LA MASSE SALARIALE DES FDS DEVRAIT ETRE DAVANTAGE ENCADREE ET LES EFFORTS CONCERNANT LE RECENSEMENT DES EFFECTIFS POURSUIVIS............ 24 5.1. Un meilleur encadrement de la masse salariale des FDS paraît nécessaire, notamment sur les aspects indemnitaires ...........................................................................24 5.1.1. Les dépenses de personnel des FDS ne font l’objet d’aucune limitation budgétaire et sont en nette augmentation .............................................................24 5.1.2. Les indemnités occupent un poids considérable dans le budget de la défense et ne sont pas suffisamment encadrées, notamment sur les départs à l’étranger .........................................................................................................................25 5.1.3. La bancarisation du versement de la solde constitue un progrès majeur..26 5.2. Les décisions de ressources humaines des FDS sont prises sans anticipation de leur impact financier et leur mise à jour est insuffisante ..............................................27 5.3. Les efforts concernant le recensement des effectifs réellement présents et opérationnels au sein des FDS doivent être poursuivis.................................................28 5.3.1. Le recensement des effectifs présents au sein des FDS devrait permettre d’apurer in fine le fichier de la solde .........................................................................28 5.3.2. La connaissance par les FDS des effectifs réellement actifs et opérationnels au jour le jour doit être améliorée .............................................................................29 5.4. L’identification des effectifs retraitables au sein des FDS a été menée, mais se heurte à des obstacles politiques .............................................................................................30 6. LA MAJEURE PARTIE DES RECETTES COLLECTEES PAR LES FDS NE FAIT PAS L’OBJET D’UNE CENTRALISATION AU TRESOR ET LEUR UTILISATION N’EST PAS TRAÇABLE ................................................................................................................................................. 31 6.1. Malgré la mise en place de régies, la remontée des menues recettes collectées par les forces de sécurité intérieure est modique et partielle ....................................31 6.1.1. Les recettes collectées par la gendarmerie sont partielles et les dépenses afférentes non retracées ................................................................................................32 6.1.2. Des risques majeurs existent sur les recettes perçues par la police ..............33 6.1.3. Les prestations de sécurité assurées par les forces de sécurité intérieure pour le compte d’opérateurs privés ne sont pas traçables ...............................34 6.2. Les FACA perçoivent des recettes extrabudgétaires (180 M FCFA annuels a minima) dont l’utilisation n’est pas connue ........................................................................35 6.3. La sécurisation des recettes des FDS devrait être renforcée.......................................36 6.4. Des comptes bancaires ouverts par les FDS échappent au contrôle du Trésor...38 7. LES CONTROLES EXTERNES COMME INTERNES SONT INSUFFISANTS ................... 39 7.1. Le contrôle parlementaire reste dépendant des rapports de force politiques ....39 7.2. Les structures de contrôle et d’audit internes rencontrent des difficultés à exercer pleinement leurs compétences à la Défense ......................................................39 7.2.1. En pratique, le champ d’accès de l’IGAN et du service d’audit et de contrôle de gestion du ministère est limité ..............................................................................39 7.2.2. L’IGF intervient peu dans les domaines de sécurité et de défense .................40 7.2.3. Seule l’Inspection générale d’État a produit des rapports sur la gestion financière de la défense..................................................................................................41 8. PERSPECTIVES MACROECONOMIQUES ET VIABILITE DES DEPENSES PUBLIQUES .......................................................................................................................................................................... 41 8.1. Scénarios sur les rec ettes de l’Etat ..........................................................................................42 8.2. Sur les dépenses de l’Etat ............................................................................................................43 8.3. Sur les recettes et les dépenses de l’Etat ..............................................................................46 9. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS..................................................................................... 47 9.1. Axe 1 : mieux connaître et suivre l’exécution des dépenses ........................................48 9.2. Axe 2 : encadrer et limiter les procédures dérogatoires d’exécution des dépenses .............................................................................................................................................48 9.3. Axe 3 : mieux maîtriser la masse salariale et améliorer la connaissance et la gestion des effectifs des forces de défense et de sécurité .............................................49 9.4. Axe 4 : sécuriser la collecte des recettes par les forces de défense et sécurité et améliorer leur centralisation au Trésor................................................................................50 9.5. Axe 5 : renforcer l’impact et l’indépendance des missions de contrôle sur ce secteur en dépit de sa sensibilité .............................................................................................50 ANNEXES.............................................................................................................................................................. 52 ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES RENCONTREES .................................................................. 54 ANNEXE 2 - CONTEXTE POLITIQUE ET SECURITAIRE EN RCA............................................. 57 1. Situation sécuritaire et perspective historique .................................................................57 2. Vers une Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS) ..........................................................58 3. Documents stratégiques disponibles et en cours de préparation .............................59 ANNEXE 3 - CADRAGE MACROECONOMIQUE................................................................................. 61 1. Évolution récente de l’économie en République centrafricaine ................................61 2. Recettes, dépenses et dette publique de l’État ...................................................................61 ANNEXE 4 - DEPENSES EXECUTEES SELON LA PROCEDURE EXCEPTIONNELLE ......... 64 ANNEXE 5 – MASSE SALARIALE ET EFFECTIFS DES FORCES DE DEFENSE ET DE SECURITE ................................................................................................................................................... 67 1. Masse salariale des forces de défense et de sécurité.......................................................67 1.1. Évolution et répartition de la masse salariale des FDS depuis 2011 ...........67 1.2. Écarts entre les masses salariales votée, engagée et retracée par l’ONI ....69 1.3. Prépondérance des indemnités dans la masse salariale de la défense ........70 1.4. Comparaison des salaires moyens entre forces de défense et de sécurité ..71 2. Effectifs soldés, effectifs réellement présents au sein des forces de défense et de sécurité et gestion des ressources humaines .....................................................................72 2.1. Effectifs soldés....................................................................................................................72 2.2. Recensement des effectifs réellement présents au sein des FDS et gestion des ressources humaines................................................................................................76 2.3. La problématique des départs à la retraite ...........................................................79 ANNEXE 6 - GES’CO........................................................................................................................................ 84 Rapport PREAMBULE L’objectif assigné à la mission était d’effectuer une revue de la gestion financière publique du secteur de la sécurité, d’en identifier les forces et les faiblesses, les coûts, et de présenter les scénarios envisagés pour en restaurer les fonctions essentielles ainsi que la soutenabilité de ceux-ci. La mission s’est déroulée du 5 au 28 octobre 2016 dans un contexte dont il convient de rappeler les traits caractéristiques :  Si l’histoire de la République centrafricaine a été marquée depuis son indépendance en 1960 par les conflits internes et l’instabilité politique, les évènements de 2013 ont été les plus violents qu’elle ait connus ; outre les exactions présentes dans toutes les mémoires, les pillages qui ont alors eu lieu à Bangui ont considérablement affecté le fonctionnement des institutions et de l’administration, quasiment privée de tous ses moyens matériels. Progressivement rééquipée et installée, l’administration demeure cependant insuffisamment dotée en mobilier et matériels de bureaux, réseaux et postes informatiques ; de même, les bureaux et lieux de travail sont le plus souvent dans un état très dégradé, exigus et sur-occupés. Ces conditions matérielles ne peuvent être ignorées, ayant un impact direct sur le travail des agents de l’État ; elles sont naturellement à l’arrière-plan de cette revue mais doivent porter à la mesure dans l’appréciation des efforts réels qui sont parfois entrepris pour remettre en marche l’administration centrafricaine. Enfin elles ont affecté directement les conditions d’exécution de la mission et notamment le recueil de documents, électroniques ou papiers.  À l’issue des élections présidentielle et législative, les membres du gouvernement ont été nommés le 11 avril et le Premier ministre a présenté son programme à l’Assemblée nationale le 10 juin ; les ministres comme de nombreux directeurs et cadres rencontrés ont donc pris leurs fonctions récemment. Les objectifs de réforme et d’amélioration de la gestion publique annoncés, et pour lesquels certains textes ont déjà été pris, n’ont encore que peu ou pas de traduction concrète et la gestion est assurée selon les pratiques antérieures.  S’agissant d’une revue de la gestion publique, la mission s’est attachée au cours de très nombreux entretiens à bien appréhender et dans le détail les procédures de prévision et d’exécution des dépenses, de recouvrement des recettes ; en dépit de ces investigations approfondies, elle s’est cependant heurtée à une difficulté majeure, qui sera dûment développée dans le rapport, l’impossibilité de retracer les paiements effectivement réalisés : si l’engagement et l’ordonnancement sont effectués et tracés dans l’outil de gestion budgétaire et comptable GES’CO, la phase du paiement qui donne lieu à l’édition d’un ordre de paiement papier en vue du règlement du créancier de l’État n’est pas tracée dans l’applicatif. Il n’est par conséquent pas possible de connaître en cours de gestion comme en fin d’exercice le montant total des paiements réellement décaissés. La mission n’a dès lors pas pu reconstituer les budgets réels, au-delà des seuls budgets votés, des forces de défense et de sécurité de la République centrafricaine (RCA). Les forces de défense et de sécurité de la RCA comprennent les forces armées centrafricaines (FACA, 7 500 hommes et femmes), la gendarmerie (1 900) et la police (1 500). Les FACA relèvent du ministère de la défense, la police, et la gendarmerie depuis 2013, étant placées sous l’autorité du ministre de l’intérieur, de la sécurité publique et de l’administration du territoire. Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur a été décidé par décret en 2013, mais n’a pas été totalement effectué au plan budgétaire, la masse salariale des gendarmes demeurant imputée et gérée au ministère de la défense. -1 - Rapport Si la mission a pu rencontrer sans aucune difficulté tous les responsables qu’elle a souhaité tant au ministère des finances et du budget qu’au ministère de l’intérieur s’agissant de la direction générale de la gendarmerie et de la direction générale de la police nationale, il n’en a pas été de même au ministère de la défense. En dépit de demandes réitérées présentées au cabinet du ministre et à l’état-major des armées (EMA), l’accès aux services12 de l’EMA, essentiel du fait de la part des FACA dans les budgets des forces de défense et de sécurité (FDS) n’a été autorisé à la mission que le dernier jour de sa présence à Bangui, la privant ainsi pour partie d’une complète compréhension des chaînes d’exécution des dépenses. 12 Direction de l’intendance des corps de troupe en charge notamment des budgets de fonctionnement, d’habillement et de la prime globale d’alimentation, bureaux du personnel, de l’instruction et de la formation, logistique. -2 - Rapport 1. Contexte politique et sécuritaire La RCA fait face depuis longtemps à de nombreux défis sécuritaires. La faiblesse de l’action de l’État face à cette situation sécuritaire dégradée trouve son origine dans une lente fragilisation des institutions. La communauté internationale a tenté à plusieurs reprises d’appuyer l’État dans le règlement des fragilités auxquelles les forces armées centrafricaines (FACA) et les forces de sécurité intérieure (FSI) sont confrontées. Le conflit récent a aggravé cette situation en désorganisant davantage les forces, et en entraînant le pillage ou la destruction des équipements et infrastructures militaires et de sécurité sur tout le territoire (cf. détails en annexe 2). À la suite des accords de Libreville et de Brazzaville qui évoquaient déjà cette nécessité, le Forum National de Bangui tenu en mai 2015 recommande le lancement d’une véritable Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS). En mai 2016, le Président de la République a créé une cellule au sein de la Présidence en charge de la coordination du désarmement, démobilisation et réintégration (DDR), de la RSS et de la réconciliation nationale (RN). La Résolution du Conseil de Sécurité S/RES/2301 (2016) du 26 juillet 2016 encourage fortement les autorités centrafricaines à poursuivre les efforts engagés dans ce domaine. (cf. détails en annexe 2). Dans sa Déclaration de Politique Générale prononcée le 7 juin 2016, le Premier Ministre cite les défaillances auxquelles sont confrontées les forces de défense et de sécurité, et les priorités du gouvernement concernant le secteur . Concernant les FACA, quatre axes d’intervention sont cités : (i) adapter l’organisation du Ministère de la Défense et en particulier de l’État-major des armées afin de consolider la mise en place d’une chaîne de commandement ; (ii) renforcer les capacités opérationnelle des FACA avant leur redéploiement progressif dans des postes statiques, dans le cadre du passage d’une armée de projection à une armée de garnison ; (iii) élaborer une doctrine et mettre en œuvre une politique de défense et de sécurité et (iv) mobiliser et optimiser la gestion des ressources. Il est précisé que « Le vetting initié au départ n’ayant pas atteint les objectifs assignés, la vérification simplifiée des soldats des FACA en application des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies se poursuit actuellement dans les différentes casernes ». Concernant les forces de sécurité intérieure, sont cités notamment la réorganisation et l’optimisation des services des Directions Générales de la Police et de la Gendarmerie, le redéploiement des Forces de Sécurité Intérieure en province avec une réelle complémentarité entre la Police et la Gendarmerie, leur formation, la reconstruction ou réfection des infrastructures et un recrutement pour combler le déficit en ressources humaines. -3 - Rapport L’Évaluation des besoins pour le relèvement et la consolidation de la paix en République Centrafricaine (RCPCA), définit les priorités de la RCA pour les cinq premières années de la période post-électorale. Ce document stratégique, préparé par le gouvernement centrafricain, l’Union européenne, l’Organisation des Nations Unies et la Banque mondiale, identifie les besoins et les priorités en matière de relèvement et de consolidation de la paix, ainsi que les coûts associés. Son premier pilier, intitulé « Promouvoir la paix, la sécurité et la réconciliation » inclut le DDR, la réforme et le relèvement des Forces de Défense et de Sécurité. À ce titre, il prévoit l’adoption du cadre politico-stratégique de la RSS. À la suite de la définition de ce cadre, il est prévu que les réformes des secteurs de la défense et de la sécurité intérieure soient mises en œuvre notamment par l’adoption des cadres légaux et réglementaires des forces de défense et des forces de sécurité intérieure, la rationalisation et l’assainissement de la gestion du personnel de la défense et de la sécurité intérieure, l’instruction théorique et opérationnelle et enfin l’équipement de bataillons d’infanterie. Les réformes de la défense et de la sécurité intérieure se concentreront également sur la formation intensive et continue du personnel, le développement des capacités y compris la fourniture d’équipements, et la réhabilitation et l’équipement des infrastructures essentielles. Des procédures opérationnelles et de contrôle seront développées et mises en œuvre pour renforcer les chaînes de commandements et de communication. La gestion des ressources humaines des forces de défense et des forces de sécurité intérieure continuera d’être améliorée par des procédures de recrutement transparentes assurant une représentativité régionale équitable. Le coût total de cette composante est estimé à 78,7 Mds FCFA. Plusieurs documents sont en cours de validation qui contribuent à la définition des projets des autorités centrafricaines pour la réforme et le relèvement des Forces de défense et de sécurité. Le projet de Politique Nationale de Sécurité inclut un diagnostic de la situation sécuritaire, une description de la vision de la sécurité en RCA et de la manière dont celle-ci peut être atteinte. Les orientations stratégiques contenues dans ce document prévoient notamment, sous le volet concernant la restauration de la sécurité de l’État, des personnes et des biens, la réorganisation et la restructuration des Forces de défense et de sécurité, la réhabilitation et reconstruction des infrastructures et le renforcement des capacités humaines et matérielles. Le projet de Plan de développement des FSI, préparé au cours de la transition puis mis à jour mi-2016, définit une stratégie et des activités pour la réforme des Forces de sécurité intérieure. Enfin, un projet de Loi d’orientation et de programmation militaire couvrant les années 2016 à 2021 est également en cours de préparation, qui prévoit une augmentation significative du budget de fonctionnement et d’investissement des FACA. 2. Le budget consacré aux forces de défense et de sécurité représente 17 % des dépenses prévisionnelles de l’État La reprise économique en République centrafricaine (RCA) a été lente après le conflit (cf. détails sur le cadrage macroéconomique en annexe 3). Entre 2011 et 2015, le revenu par habitant de la République Centrafricaine a fortement chuté, de près de la moitié, passant de 400 $ à 206 $, et faisant de ce pays l’un des plus pauvres au monde. En 2013, avec l'effondrement de l'activité économique, les recettes fiscales et non fiscales ont fortement chuté. L'agrandissement de l’assiette fiscale sera essentiel pour accroître durablement les recettes intérieures. La composition des dépenses publiques de la RCA est majoritairement dominée par la présence des dépenses courantes. Concernant la dette, l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés en 2009 a considérablement réduit le fardeau de la dette extérieure, atténuant ainsi ce qui aurait autrement constitué un obstacle majeur à sa reprise économique. Toutefois, la dette publique intérieure a de nouveau augmenté en pourcentage du PIB entre 2011 et 2015 en raison à la fois de la contraction économique et de l’accumulation d’arriérés de paiement. -4 - Rapport 2.1. Le budget alloué aux FDS représente 17 % des dépenses prévisionnelles de l’État, hors charge de la dette et frais financiers en 2016 Le budget voté pour les forces de défense et de sécurité représente 17 % des dépenses prévisionnelles de l’État hors charge de la dette et frais financiers en 201613, soit un total de 20,9 Mds FCFA (cf. tableau 1)14. Si l’on retient le même périmètre que le rapport de la Banque mondiale de 2009, à savoir les dépenses des forces de défense et de sécurité incluant la masse salariale par rapport au budget de l’État hors charge de la dette, frais financiers et hors crédits d’intervention, les crédits alloués aux forces de défense et de sécurité atteignent 22 % du budget de l’État. En 2009, ce ratio était de 24%. Les forces armées centrafricaines (FACA) représentent 10 % de ces dépenses prévisionnelles et les forces de sécurité intérieure 7 %. Tableau 1 : Dépenses prévisionnelles allouées aux FDS en 2016 (loi de finances rectificative) Forces de défense et de sécurité Budget État 2016 En M FCFA Forces de sécurité intérieure (FSI) (hors dette Total FACA et frais Dont Dont FDS Total FSI financiers) gendarmerie police Personnel* 10 634* 3 177* 2 068 5 245 15 879 55 600 Fonctionnement 1 834 989 758 1 748 3 581 27 192 Investissement 200 757 165 922 1 122 13 394 Intervention 71 70 162 232 303 27 813 Total 12 738 4 992 3 153 8 146 20 884 123 999 Part prévisionnelle dans le budget de 10 % 4% 3% 7% 17 % - l’État (hors dette et frais financiers) Source : Loi de finances rectificatives de 2016 ; retraitement missions pour isoler les forces de sécurité au sein du ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire (retrait des dépenses liées à l’aménagement). *Le personnel a été retraité pour isoler la masse salariale gendarmerie des FACA (inclues toutes deux dans le budget du ministère de la défense sans distinction), au prorata du poids des dépenses constatées en 2016 par l’ONI. Ce budget prévisionnel est essentiellement constitué de frais de personnel , qui représentent les trois-quarts des crédits alloués (et jusqu’à 83 % pour les FACA). Ainsi, au total, la masse salariale prévisionnelle des forces de défense et de sécurité (FDS) pèse pour près de 29 % dans la masse salariale totale de l’État. La part consacrée au fonctionnement des FDS est ainsi de 3,6 Mds FCFA (répartis à proportion équivalente entre les FACA et les forces de sécurité intérieure), représentant 13 % des dépenses de fonctionnement prévues pour l’ensemble de l’État. 8 % du budget d’investissement de l’État est consacré aux forces de défense et de sécurité, dont l’essentiel (6 %) se porte sur la gendarmerie. 13 Loi de finances rectificative modifiant la loi de finances initiale 2016, adoptée le 3 octobre 2016. 14 Si l’on retient le même périmètre que le rapport de la Banque mondiale de 2009, à savoir les dépenses des forces de défense et de sécurité incluant la masse salariale par rapport au budget de l’État hors charge de la dette, frais financiers et hors crédits d’intervention , les crédits alloués aux forces de défense et de sécurité atteignent 22 % du budget de l’État. En 2009, ce ratio était de 24%. -5 - Rapport À noter qu’il ne s’agit pas du coût réel final des forces de défense et de sécurité dans les dépenses de l’État, mais simplement du montant inscrit au budget de l’État. L’absence de réalisation d’une loi de règlement depuis 2008 et l’absence de possibilité de retracer de façon fiable l’état des paiements en fonction du ministère à l’origine de la dépense empêche en effet de savoir précisément le niveau final des dépenses payées par l’État pour les forces de défense et de sécurité. Cette évaluation du coût des forces de défense et de sécurité présente donc des limites importantes, avec une marge d’erreur significative. Tableau 2 : Évolution des crédits alloués aux ministères de la défense et de la sécurité publique entre le collectif budgétaire 2009 et le collectif budgétaire 2016 Ministère de la défense Ministère de la sécurité publique En M FCFA Collectif Évolution Collectif Évolution LFI 2009 LFI 2009 2016 (en %) 2016 (en %) Personnel 12 007 13 811 + 15% 2 419 2 068 - 15 % Fonctionnement 3 780 1 834 - 51% 601 1 748 + 191 % Investissement 1 172 200 - 83% 90 922 + 924 % Intervention 36 71 + 97% 596 232 - 61 % Total 16 995 15 916 - 6% 3 706 4 970 + 34 % Source : loi de finance 2009 et collectif budgétaire 2016. NB : les périmètres des ministères ont évolué, les dépenses de personnel de la gendarmerie restant au sein du ministère de la défense en 2016 mais ses dépenses de fonctionnement étant rebasculées dans le ministère de la sécurité publique, ce qui rend délicate la lecture des évolutions. -6 - Rapport Graphique 1 : Part des dépenses prévisionnelles allouées aux FDS en collectif budgétaire 2016 (hors dette et frais financiers) Source : Collectif budgétaire 2016 ; dépenses de l’État hors dette et frais financiers. 2.2. Comparaisons internationales sur la part du budget allouée aux FDS Le budget des FDS représente une part importante à la fois dans le PIB et dans le budget national de la Centrafrique. Entre 2009 et 2015, les dépenses consacrées aux FDS représentaient en moyenne 2,7 % du PIB et 10,3 % du budget global de l’État (dette et frais financiers compris). Le ministère de la défense consomme la plus grande partie des dépenses des FDS. Toutefois, bien que le poids des dépenses des FDS soit important, il reste toujours faible par rapport à ce qui est effectivement dépensé car n’inclut pas les recettes extrabudgétaires et les allocations parallèles entre lignes budgétaires, généralement au profit des FDS. -7 - Rapport Graphique 2 : Évolution des dépenses consacrées aux FDS en proportion du PIB et du budget de l’État Source : Engagements budgétaires extraits des Lois de finances de la RCA. Des comparaisons internationales permettent d’entrevoir le poids des dépenses consacrées aux FDS par rapport à d’autres pays. Pour ce faire, la RCA est comparée à un échantillon de pays fragiles. Les dépenses des FDS de la RCA comptent parmi les plus élevées, à la fois en proportion du budget national o u de la taille de l’économie. Bien qu’inf érieur aux dépenses militaires et de sécurité de la Somalie, de l’Afghanistan, du Liberia (en proportion du PIB et du budget) et du Mali (en proportion du budget), le poids des dépenses des FDS de la RCA la place devant la République démocratique du Congo (RDC), Madagascar ou le Népal. Toutefois, en proportion de la taille de l’économie, les dépenses militaires de la RCA (2,3 % du PIB en 2015) sont en dessous de la moyenne généralement trouvée dans la littérature15 sur les dépenses militaires dans les pays en post-conflit qui est d’environ 4,7 % du PIB. Dans le nouveau plan du gouvernement, les dépenses des FDS représentent 2,1 % du PIB, comparé aux dépenses pour l’éducation primaire et la santé qui représentent respectivement 1 % et 3,3 % du PIB. 15 P. Collier et A. Hoeffler, 2004. -8 - Rapport Graphique 3 : Comparaison des dépenses des FDS par rapport à d’autres pays fragiles en 2015 Source : Lois de finances et Banque mondiale. 3. La préparation comme l’exécution du budget sont réalisées sans référence possible aux dépenses réellement effectuées 3.1. La préparation du budget par le ministère des finances associe peu les ministères et n’intègre pas la masse salariale La procédure budgétaire a été définie par un décret du 11 août 2016 déclinant une directive de la communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale ( CEMAC) qui prescrit l’inscription du projet de budget dans un Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) et un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) ; ceux-ci n’ont pu être élaborés pour le cycle du budget 2017. La circulaire du Premier ministre du 24 août 2016 « fixant le cadrage budgétaire et le calendrier de préparation du budget 2017 » expose les hypothèses macro-économiques de construction du budget et les priorités du gouvernement, adapte le calendrier et vise un dépôt du projet de loi de finances (PLF) à l’Assemblée nationale le 30 octobre (15 septembre selon l’article 82 de la constitution). Des enveloppes indicatives sont fixées par ministère et par type, fonctionnement, intervention et investissement (hors dépenses de personnel). Si la procédure budgétaire a été retardée à l’automne 2016 par la préparation d’une loi de finances rectificative promulguée le 3 octobre, le calendrier n’en était pas moins très contraignant, ne ménageant que trois semaines aux ministères pour déposer leur avant-projet. La date du 15 septembre pour la remise des avant-projets par les ministères n’a pas pu être respectée, notamment par le ministère de la défense qui ne l’a envoyé que dans la première semaine d’octobre, après tous les autres ministères. Au ministère de l’intérieur, la lettre de cadrage n’a pas été systématiquement diffusée et n’était pas connue début octobre des directions générales de la police et de la gendarmerie. 3.1.1. Le cadrage budgétaire est essentiellement fondé sur une hypothèse de ressources et une répartition sectorielle sans référence possible au budget exécuté Le cadrage budgétaire incombe au ministère du Plan qui ne dispose cependant plus d’outils statistiques et se fonde : -9 - Rapport  sur les normes posées par le Fonds Monétaire International (FMI) : programmes d’investissement, déficit primaire et montant des dépenses de fonctionnement (maximum de 24 Md FCFA, pour 27,3 Md FCFA inscrits en loi de finances rectificative 2016) ;  sur des hypothèses de ressources fiscales, réparties entre les départements ministériels et services. Les prévisions nécessaires à la construction du cadrage budgétaire ne peuvent s’ appuyer sur une vision consolidée tant des dépenses exécutées que des recettes encaissées durant l’année N-1 ; à l’exception de la gestion 2008 dont les comptes ont pu être arrêtés en 2010, et la loi de règlement votée en 2012 pour l’exercice 2008. Il s’agissait de la première loi de règlement depuis 1970. L’élaboration du compte de gestion de l’État pour 2015 a cependant été entreprise, il devrait être disponible au premier trimestre 2017 pour le vote de la loi de règlement (prévu par l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances - LOLF). Les seules données accessibles sur la gestion sont celles des engagements, et des ordonnancements suivis dans le système GES’CO, qui n’est cependant déployé qu’au ministère des finances ; les ministères sec toriels ne peuvent donc s’appuyer pour leurs prévisions de besoin que sur ces données, et non sur les paiements, en sollicitant ponctuellement des extractions papier. Le ministère de la défense a exprimé son souhait d’un accès au suivi de la gestion et de la consommation du budget en insérant un représentant auprès des services de la trésorerie, à défaut de pouvoir disposer d’un accès en consultation à GES’CO. En l’état, les ministères ne sont ainsi pas associés à la préparation budgétaire dont ils découvrent tardivement le cadrage. 3.1.2. La préparation budgétaire fait abstraction des dépenses de personnel qui ne sont pas prises en compte dans le cadrage budgétaire En dépit de leur part dans le budget de l’État (55,6 Md FCFA en 2016), le plafond de la masse salariale ne figure pas dans le cadrage défini par circulaire du Premier ministre et semble non calculé ou estimé, celle-ci étant considérée comme une dépense « obligatoire » ou « incompressible ». La prévision des besoins en masse salariale relève théoriquement de la direction générale de la fonction publique, qui n’est compétente que pour les agents civils de l’État, et ne paraît pas disposer d’outils de calcul des incidences financières des mesures de gestion. En 2007, un décret16 visant à instituer une procédure simplifiée de gestion administrative et financière du personnel civil et militaire de l’État avait été pris, mais n’a pas connu de réelle mise en œuvre, les outils de gestion des ressources humaines (GRH) restant déconnectés des systèmes de solde ; il a été fait état devant la mission d’un projet d’interconnexion entre la direction générale de la fonction publique (DGFP), la direction de la solde de l’État, la direction des soldes des FACA et l’office national d’informatique (ONI ; en charge du calcul des soldes à servir selon les données RH produites par les directions de la solde État et FACA). Les besoins en masse salariale paraissent ainsi inscrits au PLF N+1 pour le montant des dépenses exécutées l’année N, les montants engagés (sans ordonnancement préalable) étant très probablement, s’agissant de la paie des agents de l’État, proches de ceux réellement payés. 3.1.3. La prise en compte des besoins des ministères en général et des FDS est mal assurée, tant par leur association tardive dans la préparation du PLF que du fait de l’absence de toute programmation pluriannuelle Au ministère de la défense, la préparation du budget 2017 a été confiée à un comité ad hoc mis en place au premier trimestre 2016 par le ministre sous la présidence de 16 Décret n°07-136 du 16 mai 2007 - 10 - Rapport l’inspecteur général de l’intendance. Ce comité avait en charge le recueil des besoins des armées, directions et services et l’arbitrage entre ceux-ci selon les orientations données par le ministre. Il était composé17 des principaux directeurs du ministère et des deux sous-chefs de l’État-major des armées. Ces travaux ont été partagés par la direction du budget de la défense avec les conseillers de l’EUTM : Tableau 3 : Préparation du budget 2017 (en milliers de FCFA) Nature des Avant-projet Circulaire Premier LFI 2016 LFR 2016 dépenses 2017 défense cadrage 2017 arbitrage Non pris en Non pris en Non pris en Non pris en Non pris en Personnel compte compte compte compte compte Fonctionnement 1784 000 4 038 553 1 532 106 1 833 450 2 639 391 Investissement 200 000 3 037 554 396 514 70 500 3 037 554 Intervention 76 000 410 000 360 601 200 000 140 000 Source : EUTM, groupe de travail n°8, budget.  Les besoins exprimés par le ministère de la défense pour les FACA dans son avant-projet ne tiennent compte ni des crédits alloués précédemment ni des ajustements effectués simultanément dans la loi de finances rectificative ;  L’enveloppe des crédits de fonctionnement (+126 %) est constituée principalement des frais d’alimentation (1,235 Md FCFA), des frais d’habillement (0,9 Md FCFA) et de frais de carburants (0,6 Md FCFA) ;  L’enveloppe des crédits d’investissement est consacrée aux travaux d’infrastructure (1,6 Md FCFA) et à la rénovation et au gros entretien de l’immobilier ;  Le premier arbitrage a été effectué le 6 octobre par le ministre des finances et du budget et n’a pas permis de ramener les enveloppes de la défense dans le cadrage défini par le Premier ministre qui arbitrera avant présentation du PLF en conseil des ministres et à l’Assemblée. Si la tenue des élections en février-mars 2016 et la prise de fonctions du nouveau gouvernement au printemps ont à l’évidence retardé le lancement de la procédure budgétaire, seul le retour dès 2017 au calendrier prévu par le récent décret d’ao ût 2016 permettra une élaboration concertée du PLF 2018 : adoption fin mars du cadre de dépenses à moyen terme défini selon les priorités du gouvernement, diffusion de la lettre de cadrage avant le 30 avril, débat d’orientation budgétaire et rapport d’exéc ution fin juin (sur la gestion 2015), conférences budgétaires et arbitrage du Premier ministre en juillet en vue d’un dépôt du PLF à l’Assemblée nationale avant le 15 septembre. Le directeur général de la gendarmerie a également souligné l’absence d’association de sa direction à la préparation du budget d’une part, son incapacité à suivre l’exécution du budget d’autre part. Il a fait état devant la mission, sans en présenter la documentation, d’un travail préparatoire de recueil des besoins des formations et unités de la gendarmerie. 17 Le directeur général du service de santé, le sous-chef d’état-major chargé de la planification, le sous-chef d’état- major chargé des opérations, les chargés de mission RSS et FACA au cabinet du ministre, le directeur gén éral de l’intendance de l’armée nationale, le DGRH, le directeur des études et des infrastructures, le directeur du budget et de la prévision. - 11 - Rapport Le directeur général de la police nationale ne dispose pas d’un service à compétence budgétaire ou financière à proprement parler ; selon le projet actuel de réorganisation de la direction générale de la police nationale (DGPN) sous l’autorité du seul ministre de l’intérieur (pour mémoire, les services étaient jusqu’au changement de gouvernement partagés entre ministère de l’intérieur et ministère de la sécurité publique et de l’émigration - immigration), le directeur général de l’administration et des finances et le bureau des ressources humaines relèveraient directement du cabinet du ministre. Ainsi privée de compétences propres et apparemment soutenue pour la gestion courante par le service du budget de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), la DGPN n’a pas participé à la préparation du PLF 2017. 3.1.4. La reconstitution des FDS requiert une programmation pluriannuelle de leurs besoins en cohérence avec les perspectives de ressources attendues Depuis la programmation militaire 2009-2013, dont la mission n’a pu mesurer la mise en œuvre et la prise en compte dans les budgets annuels, aucune projection pluriannuelle n’a été élaborée et votée. L’exigence de définition d’un cadre de dépenses à moyen terme, le projet de programmation préparé par l’État-Major des Armées (EMA) comme le plan de développement et de renforcement des FSI élaboré avec le concours du PNUD requièrent une projection pluriannuelle pour encadrer les budgets annuels des FDS. Il convient de relever ici que la Constitution comme la LOLF ne mentionnent pas la catégorie des lois de programmation, quoique la LOLF définisse les notions d’autorisation de programme, valables au-delà de l’exercice et les crédits de paiement, montant limite des crédits pouvant être ordonnancés dans l’année. Pour les FACA, le chef d’État-Major des Armées (CEMA) a présenté à la mission un projet de programmation militaire assorti de documents techniques préparé par un comité qu’il a lui-même présidé et mis en place dès sa nomination en juin 2016. Ce projet a été remis au ministre de la défense et à la Présidence de la République ; la mission n’a reçu communication que d’une partie de ces documents. Le tableau suivant fait apparaître les besoins suivants, qui n’intègrent pas les dépenses de personnel ; ils s’analysent comme des besoins nouveaux, requérant autant de crédits supplémentaires et donc un doublement, a minima, du budget de la défense. Tableau 4 : Besoins (hors dépenses de personnel) identifiées par les FACA En M FCFA 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Montant 42,5 13 622 15 462 14 133 13 573 10 995 67 826 M FCFA Total du budget quinquennal soit 103,6 M € Source : Documents remis à la mission par le CEMA. La mission a été informée d’un examen en cours de ce projet à la Présidence de la République. Pour les forces de sécurité intérieure (FSI), le plan de renforcement des capacités et de développement des FSI préparé par le gouvernement avec l’appui du PNUD et de la MINUSCA 2016-2020 fait apparaître des besoins qui dépassent très largement les capacités de financement sur ressources propres de la RCA et appellent une importante contribution des bailleurs et des partenaires techniques et financiers (PTF). - 12 - Rapport Tableau 5 : Tableau des coûts estimés des besoins des FSI 2016-2020 (plan de développement et de renforcement) Investissement- En M FCFA Personnel Fonctionnement Total Équipement Police 15 900 10 400 30 400 56 700 centrafricaine Gendarmerie 19 100 23 700 32 000 74 800 Total (sur cinq ans) 131 500 M FCFA Source : Plan de renforcement des capacités et de développement des FSI (RCA-PNUD-MINUSCA). La mission n’a pas été en mesure d’effectuer une analyse de ce chiffrage cité ici à titre indicatif. 3.2. La capacité d’intervention opérationnelle des FDS est entravée par l’insuffisance d es crédits de fonctionnement mis à leur disposition Les responsables des FDS rencontrés par la mission ont tous souligné l’insuffisance de leurs budgets de fonctionnement et l’incapacité dans laquelle ils étaient placés de ce fait de remplir leur mission. Ainsi, sur l’exercice 201518, seuls 77 % des crédits de fonctionnement alloués au ministère de la défense et 47 % de ceux alloués à la sécurité publique ont été engagés (cf. graphiques et tableau 6 et tableau 7 infra). Ceci constitue un moins perçu par rapport aux dotations votées en loi de finances de 455 M FCFA pour la défense et de 1,1 Md FCFA pour la sécurité publique. La consommation de ces crédits budgétaires est d’ailleurs inégalement répartie, l’essentiel des dépenses engagées étant constitué par la prime globale d’alimentation (PGA) devant assurer à chaque soldat en mission, formation ou déplacement d’être nourri, ainsi que les frais d’habillement, de formations et de stage. Graphique 4 : État des engagements des crédits budgétaires de la défense en 2015 (en M FCFA) Source : GES’CO Exécution budget ; état des engagements et des ordonnancements 2015, ministère des finances. 18Dernier exercice entièrement disponible au moment de la réalisation de la mission, 2016 n’étant pas encore achevé. - 13 - Rapport Graphique 5 : Engagements des crédits budgétaires de la sécurité publique en 2015 (en M FCFA) Source : GES’CO Exécution budget ; état des engagements et des ordonnancements 2015, ministère des finances. Ceci est d’autant plus préoccupant que les besoins en fonctionnement sont importants. Alors que la police a reçu un don de matériels roulants du programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et de l’Union Européenne (UE), la moitié de ce matériel est désormais hors d’usage faute de budget d’équipement, de soutien et de maintenance disponible pour pouvoir entretenir ces véhicules. Ces difficultés d’approvisionnement entravent les capacités opérationnelles des FDS : leur absence d’autonomie en carburant par exemple (alors qu’ils disposent de soutes, non utilisées ou seulement de façon résiduelle) handicape leur capacité à intervenir dans l’urgence pour ramener l’ordre. 3.3. Les budgets d’investissement sont très insuffisants et faiblement exécutés, servant de variable d’ajustement Enfin, l’investissement joue le rôle de variable d’ajustement. Le niveau des investissements consacrés par l’État aux FDS est très faible (8 % en collectif budgétaire 2016) et ce niveau ne parvient même pas à être effectivement engagé par l’armée, la gendarmerie ou la police. Ainsi, en 2015 alors que 1,03 Md FCFA avait été octroyé à la sécurité publique, aucun crédit n’a effectivement été engagé. Pour la défense nationale, 55 % des crédits d’investissement ont pu être engagés (cf. graphiques supra). Ceci est d’autant plus préjudiciable que les FDS ont d’importants besoins en construction ou réhabilitation d’infrastructures , celles-ci ayant été pour l’essentiel détruites lors des événements de 2013, ce qui a conduit les FACA et les FSI à se replier sur un nombre réduit d’emprises, concentrées à Bangui. - 14 - Rapport 4. L’essentiel des dépenses de fonctionnement des FDS est exécuté selon des procédures dérogatoires, empêchant toute traçabilité 4.1. Les crédits budgétaires alloués aux FDS ne sont pas « sanctuarisés » en raison des difficultés de trésorerie 4.1.1. La disponibilité des crédits budgétaires votés en loi de finances ne garantit pas que ceux-ci puissent être engagés par les FDS malgré leurs besoins Les ministères de la défense et de la sécurité publique ne sont pas assurés de pouvoir bénéficier de financements à la hauteur des crédits budgétaires pourtant disponibles et votés en loi de finances et non encore engagés. En effet, les difficultés de trésorerie rencontrées par l’État centrafricain conduisent à l’adoption d’un programme hebdomadaire des dépenses devant faire l’objet d’un paiement. Ce programme d’emploi est élaboré au vu des disponibilités de la trésorerie, à partir des expressions de besoin des ministères, des dépenses considérées comme « obligatoires » ou « prioritaires », de celles régulièrement engagées et ordonnancées et des priorités gouvernementales. Le programme d’emploi (~ 100 M FCFA par semaine) est validé hebdomadairement par l’agent comptable central du Trésor (ACCT), le ministre des finances, le Premier ministre et le Président de la République. Il comporte deux parties : l’une consacrée aux dépenses obligatoires, devant être payées immédiatement sans faire l’objet du circuit traditionnel d’exécution de la dépense (engagement, liquidation, ordonnancement, paiement) et l’autre consacré aux dépenses de fonctionnement courant. La qualification de ce qui relève des dépenses obligatoires n’obéit pas à des règles claires : il n’a pas été présenté à la mission de texte clair indiquant quels types de dépenses sont considérées comme obligatoires. Dans les faits, sont considérés comme obligatoires les dépenses de personnel, d’alimentation, d’habillement, de carburants, de missions (frais de représentation), d’évacuation sanitaire, de fonds spéciaux, et toute autre dépense considérée comme prioritaire par les autorités politiques. Cette situation conduit à ce que ces dépenses « obligatoires » soient engagées en premier, au détriment des autres dépenses ayant suivi la procédure traditionnelle d’exécution qui ne peuvent être autorisées qu’en second lieu et en fonction des disponibilités de trésorerie. Les gestionnaires des ministères de la défense et de la sécurité publique considèrent ainsi que leurs crédits budgétaires, notamment de fonctionnement, ne sont pas « sanctuarisés ». Dans les faits, les dépenses de personnel sont les principales à être payées, suivies d’une partie des dépenses de fonctionnement , puis en fonction des disponibilités les crédits d’intervention et enfin d’investissement. Le pilotage de l’engagement des dépenses par l’intermédiaire du programme d’emploi hebdomadaire, s’il est compréhensible étant données les difficultés de trésorerie, a toutefois des conséquences problématiques pour les gestionnaires de crédits, notamment ceux de la défense et de la sécurité publique, dont les dépenses peuvent être urgentes et immédiates :  d’une part, certaines dépenses peuvent être engagées au-delà de ce qui avait été autorisé en loi de finances initiale : c’est le cas au sein de la défense sur les frais de personnel (dépassement de 15 % des crédits allouées pour les indemnités), d’habillement (+ 39 % par rapport aux crédits alloués), de formations et stage (+ 26 % par rapport aux crédits alloués), et d’évacuation sanitaire (+ 257 % de dépassements) ;  d’autre part, l’engagement des crédits selon la procédure normale ne permet pas de garantir un paiement effectif final en raison des difficultés de trésorerie. - 15 - Rapport Tableau 6 : Engagement et ordonnancement des crédits budgétaires du ministère de la Défense (2015) Dotation Dépenses Dépenses engagées Dépenses Défense nationale LFI 2015 ordonnancées payées (en M FCFA) En M FCFA En % (en %) Personnel* 13 686 14 083 103 % 103 % Traitement du personnel 7 091 6 699 94 % 94 % Autres indemnités 6 195 7 151 115 % 115 % Allocations familiales 400 232 58 % 58 % Fonctionnement 1 953 1 497 77 % 24 % Abonnements eau, électricité 219 27 12 % 12 % et téléphone Non disponible Prime globale d’alimentation 1 050 860 82 % 9% Habillement 200 277 139 % 91 % Carburant 140 81 58 % 21 % Frais de formation et de 54 68 126 % 74 % stage Fonds spéciaux 40 40 100 % 0% Évacuation sanitaire 20 71 357 % 314 % Autres dépenses (dont 230 73 32 % 19 % fournitures) Investissement 80 44 55 % 55 % Intervention 76 40 53 % 27 % Total général 15 795 15 664 99 % 93 % Source : GES’CO Exécution budgétaire Ministère des finances périmètre 21 ; calculs mission. * Les crédits de personnel incluent la masse salariale des gendarmes. Tableau 7 : Engagement et ordonnancement des crédits budgétaires du ministère de la Sécurité Publique (2015) Dotation Dépenses engagées Dépenses Dépenses Sécurité Publique LFI 2015 ordonnancées En M FCFA En % payées (en M FCFA) (en %) Personnel 2 639 1 967 75 % 73 % Traitement du personnel 1 945 1 472 76 % 76 % Autres indemnités 541 437 81 % 73 % Allocations familiales 153 57 37 % 34 % Fonctionnement 1 962 924 47 % 15 % Frais d’habillement 730 267 37 % 33 % Prime globale d’alimentation 540 536 99 % 0% Non disponible Abonnements eau, électricité 31 4 12 % 11 % et téléphone Frais de formation et de 250 105 42 % 6% stage Carburant 110 54 49 % 19 % Entretien et maintenance 90 5 6% 6% Autres dépenses (dont 301 43 14 % 0% fournitures) Investissement 1 036 - 0% 0% Intervention 184 93 51 % 2% Total général 5 821 2 983 51 % 38 % Source : GES’CO Exécution budgétaire Ministère des finances périmètre 25 ; calculs mission. - 16 - Rapport 4.1.2. L’engagement des crédits ne se traduit pas systématiquement par des paiements, générant des arriérés commerciaux importants pour l’État L’ensemble des engagements ne se tradui t pas forcément par un paiement de l’État, en raison des difficultés de trésorerie rencontrées et d’un manque d’organisation et de rigueur dans la production des pièces justificatives nécessaires. Ainsi, le Trésor indique qu’avant l’introduction d’une nouvelle nomenclature des pièces justificatives, 99 % des paiements étaient rejetés. Cette part a été ramenée à 10 % depuis l’introduc tion de cette nomenclature par l’ACCT. L’absence de pièces justificatives se traduit par un faible taux d’ordonnancement sur les dépenses autres que celles de personnel. Ainsi, en 2015, seules un quart des dépenses de fonctionnement ont été ordonnancées au sein du ministère de la défense et 15 % pour la sécurité publique. Si les dépenses n’ont pas encore été payées, la proc édure est alors bloquée. Toutefois, si elles ont déjà été avancées selon la procédure dérogatoire, c’est seulement leur régularisation qui est empêchée. Ceci n’empêche pour autant pas les demandes ultérieures de recomplètement de ces avances d’aboutir, ces dépenses étant inscrites comme « obligatoires » sur le programme d’emploi et donc renouvelées par le politique, en dépit de l’absence des pièces justificatives sur l’emploi passé des sommes avancées. Enfin, même lorsqu’il existe des pièces justificatives, l’État n’est parfois pas en capacité de payer, générant ainsi d’importants arriérés commerciaux . En fin d’année, le comité de recensement des arriérés de l’État est chargé d’identifier les créances (sociales et commerciales) de l’État. Ceci concerne entre 3 et 4 Mds FCFA chaque année. Au total, le stock de dette commerciale accumulé en 2016 est de 14,2 Mds FCFA19. D’importantes dérives découlent de ces difficultés d’engagement et de paiement . D’une part, les fournisseurs n’ont plus confiance dans l’engagement par l’État de ses crédits et refusent de suivre la procédure normale d’exécution (paiement après service fait). La plupart n’acceptent de livrer l’État qu’à condition qu’un paiement intégral ou partiel à l’avance soit possible. Cette absence de crédibilité de l’État se traduit par des marchés publics infructueux. Ainsi, en dépit de l’existence d’un code des marchés publics, les ministères de la défense et de la sécurité publique ont lancé un appel d’offres relatif à des fournitures chacun en 2015, mais faute de réponse, les procédures ont toutes été déclarées infructueuses et des dérogations ont donc été accordées par la direction des marchés publics pour procéder à une entente directe entre les ministères et les fournisseurs. D’autre part, les gestionnaires de crédits peuvent procéder à des surfacturations afin, en cas de paiement de l’État, de bénéficier d’une rétrocession sur la différence ent re ce qui était effectivement dû au fournisseur et le montant versé ; l’utilisation des fonds ainsi récupérés n’étant pas traçable. 19 À noter que cette dette commerciale a déjà fait l’objet d’un apurement en 2009 avec l’aide des partenaires financiers, avec un stock ramené de 15 à 12 Mds FCFA. Le stock de dette sociale (salaires et pensions) s’élève à 72,3 Mds FCFA. - 17 - Rapport 4.2. Ces difficultés de trésorerie, associées à la lourdeur de la procédure normale d’exécution des dépenses, conduisent les FDS à multiplier les procédures dérogatoires 4.2.1. La procédure normale d’exécution de la dépense en RCA présente des inconvénients pour certaines dépenses urgentes des FDS La procédure normale d’exécution de la dépense en RCA est lourde, notamment en raison de l’absence totale d’informatisation . En plus des étapes habituelles de la chaîne de dépense (engagement, liquidation, ordonnancement, paiement – cf. graphique 6), la procédure d’exécution normale de la dépense en RCA inclut un pré-engagement qui permet au ministère souhaitant réaliser la dépense (défense ou sécurité publique dans le cadre de cette étude) d’exprimer ses besoins au ministère des finances. Ces cinq étapes sont réalisées de façon entièrement manuelle sans aucune informatisation, le système d’information budgétaire et comptable GES’CO n’étant déployé qu’au ministère des finances20. En outre, le paiement via la procédure normale dépend des disponibilités de trésorerie et est secondaire par rapport au programme d’emploi hebdomadaire (cf. supra) qui édicte les dépenses devant être obligatoirement payées. Dès lors, l’exécution de la dépense via la procédure normale est chronophage et ne garantit pas un paiement final effectif. Ainsi, en 2014 et 2015, « des titres de paiement du carburant, des achats de médicaments et de missions émis au profit de l’armée de l’air, de la direction générale de la santé, de la direction de la coordination de renseignements n’ont pas été payés par le Trésor »21. Elle ne se prête donc pas aux exigences des forces de défense et de sécurité dont certaines dépenses doivent être rapidement exécutées pour des contraintes opérationnelles ou requièrent de disposer d’avances en numéraire. C’est notamment le cas des frais de carburants ou des frais d’alimentation et de départ en mission des troupes et des forces de sécurité intérieure lorsque celles-ci doivent intervenir sur des théâtres d’opération immédiatement. La procédure dérogatoire, censée être réservée aux dépenses exceptionnelles et urgentes, permet d’obtenir un paiement plus rapide et certain sous forme de caisses d’avances et de crédits mis à disposition des forces de défense et de sécurité sur des comptes de dépôt (cf. graphique 6). Ces avances sont généralement décaissées hebdomadairement selon un volume prédéfini et des dépenses exceptionnelles supplémentaires sont rajoutées ponctuellement selon les priorités définies au niveau politique et inscrites sur le programme d’emploi hebdomadaire. Dans cette procédure, les fonds sont donc décaissés avant la fourniture des pièces justificatives au comptable, et la responsabilité est laissée à l’ordonnateur (le ministère de la défense ou de la sécurité publique) de régulariser a posteriori ces dépenses en fournissant au comptable les pièces justificatives permettant de prouver la régularité de l’emploi de ces fonds dans les montants et pour les objectifs initialement autorisés. 20Son déploiement n’est d’ailleurs pas possible en simple consultation, dans les ministères sectoriels (pour des questions de paramétrage des droits d’accès) et aucune procédure de validation des étapes informatique n’est prévue. 21Mission assurée par l’Inspection générale d’État en mars 2016 au sujet des titres de paiements État -Major et DGIAN. - 18 - Rapport Graphique 6 : Procédures d’exécution des dépenses des FDS en RCA et risques identifiés Source : Entretiens mission, règlement général de la comptabilité publique de RCA, extraction GES’CO Exécution 2015. 4.2.2. La majeure partie des dépenses des FDS est exécutée selon la procédure dérogatoire Toutes les dépenses des forces de défense et de sécurité ne présentent pas de caractère impérieux et urgent nécessitant d’exécuter la dépense de façon dérogatoire (fournitures, carburant ou alimentation en l’absence de troubles, etc.). Or, en pratique pour éviter les difficultés de lourdeur, longueur et d’incertitude sur le paiement des crédits, les gestionnaires des forces de défense et de sécurité se prévalent du caractère urgent, sensible ou prioritaire en raison des impératifs de sécurité ou de secret défense pour recourir aux procédures dérogatoires dans la grande majorité des cas. En 2015, la moitié (54 %) des crédits22 engagés par le ministère de la défense nationale et plus des deux-tiers (70 %) des crédits engagés par le ministère de la sécurité publique ont été exécutés selon cette procédure dérogatoire. En valeur absolue, ce sont 836 M F CFA pour la défense et 712 M F CFA pour la sécurité publique, soit un total de 1,5 Mds FCFA de dépense des FDS qui ont fait l’objet de caisses d’avances ou de mises à disposition des crédits sur compte de dépôt, c’est-à-dire sans justification ni ordonnancement préalable. À noter que ce montant est en augmentation en 2016, puisqu’à fin octobre, le ministère de la défense a déjà procédé à des dépenses de 900,3 M FCFA23 par ce biais. Cette pratique n’est pas propre aux FDS, mais généralisée . En 2015, 15,6 Mds FCFA ont été exécutés selon des procédures dérogatoires par les différentes institutions publiques, soit 45 % des dépenses de fonctionnement et d’intervention engagées par l’État (cf. détails en annexe 4). 22 Fonctionnement et intervention. 23 Lemontant 2016 concernant les dépenses exceptionnelles de la sécurité publique n’ont pas été communiquées à la mission. - 19 - Rapport 4.2.3. Or, ces procédures ne permettent pas de connaître l’emploi des fonds décaissés par l’État, dans la mesure où les dépenses ne sont jamais justifiées a posteriori En pratique, la procédure dérogatoire se heurte en RCA à plusieurs difficultés . D’une part, la nature des dépenses pouvant faire l’objet de procédures d’avances dérogatoires (caisses d’avances ou comptes d’emploi) n’est pas strictement définie ; il n’a d’ailleurs pas été fourni à la mission de texte les répertoriant. Sont ainsi fréquemment mentionnées : les dépenses d’alimentation, de carburant, d’évacuation sanitaire, de missions (frais de représentation), et de formations et stages24. De plus, quelle que soit la nature de la dépense, si celle-ci figure comme dépense obligatoire au sein du programme d’emploi, elle devra être payée sans ordonnancement préalable. D’autre part et surtout, les avances ainsi octroyées ne sont jamais (ou quasi-jamais) justifiées après emploi et il n’est donc pas possible au comptable de vérifier que les fonds confiés ont bien été dépensés régulièrement. En théorie, le renouvellement des avances est conditionné à l’intégrale restitution et justification des fonds préalablement octroyés par le comptable. Dans les faits, les comptables de l’État se retrouvent dans une situation délicate car les dépenses avancées ne sont pas justifiées et ne devraient pas être renouvelées, mais le programme d’emploi signé par le plus haut niveau politique (présidence) oblige à procéder à de nouveaux paiements. La mention du caractère prioritaire des dépenses de sécurité permet de faire pression pour procéder à des paiements malgré l’absence de régularisation. Ce manque de régularisation a posteriori rend difficile la clôture des comptes par l’ACCT, notamment en raison du manque de pièces justificatives (parfois non fournies, mais le plus souvent pillées lors des événements de 2013). La décision a en conséquence été prise de ne pas régulariser les exercices 2010 à 2014 et de se concentrer sur l’année 2015, afin de produire un compte de gestion de l’État et une balance définitive des paiements ainsi qu’un e loi de règlement d’ici le premier trimestre de l’année 2017. L’absence de traçabilité et de justification de l’emploi de ces fonds fait donc peser un risque important sur les dépenses engagées par les FDS (cf. graphique 7). Il s’agit principalement de la prime globale d’alimentation (PGA) qui constitue entre 75 % et 88 % de ces avances, les fonds spéciaux25, mais aussi les frais d’habillement, de carburants et de fournitures dans une moindre mesure. Il n’a été présenté à la mission aucune restitution des dépenses effectuées sur avance, tant à la direction de la trésorerie qui décaisse les fonds au Trésor qu’à la direction de l’intendance corps de troupe (service financier de l’EMA) qui les délivre aux unités militaires. 24 Ces dépenses auraient, depuis 2016, été supprimées de la liste des dépenses pouvant faire l’objet de caisses d’avances afin de mieux les contrôler. 25 Fonds utilisés à des fins politiques ou de renseignement par le ministre, sans qu’aucune justification d es dépenses ne soit requise. - 20 - Rapport Graphique 7 : Dépenses des FDS ayant été payées par procédures d’avances Source : Extractions GES’CO Exécution ; les données pour la sécurité publique en 2016 n’ont pas été transmises. 4.3. Alors qu’elle représente plus de la moitié du budget de fonctionnement des FDS, la prime globale d’alimentation est en réalisé utilisée pour financer de nombreuses autres dépenses Les crédits budgétaires alloués à la prime globale d’alimentation représentent en 2016 1,05 Md FCFA pour la défense et 585 M FCFA pour la sécurité publique , soit respectivement 57 % et 32 % de leur budget de fonctionnement. Elle est destinée à financer l’alimentation des soldats en opération et est calculée selon un montant forfaitaire par élément déployé26. Elle est presque entièrement exécutée selon la procédure d’avances27, un compte de dépôt étant réapprovisionné tous les trimestres par quarts de la dotation annuelle et les fonds décaissés hebdomadairement par les gestionnaires de fonds au sein du ministère de la défense28. 26 Le montant de la PGA, fixé par décret, est de 3 000 FCFA pour un officier, de 2 500 FCFA pour un sous-officier et de 2 000 FCFA pour un homme du rang. Une simple note de service du 11 mars 2015 a réduit ces montants à 2 500 FCFA pour un officier, 2 000 FCFA pour un sous-officier et 1 500 FCFA pour un miliaire du rang. 27En 2015, sur les 860 M FCFA engagés par la défense, 836 M soit 97 % l’ont été par procédure d’avances. Cette proportion est de 100 % pour la sécurité publique. 28 Le directeur de la trésorerie de la direction générale de l’intendance est chargé de récupérer ces fonds auprès du Trésor (en numéraire) et de les remettre au cabinet du ministre d’une part, à la direction de l’intendance corps de troupe d’autre part. - 21 - Rapport 4.3.1. Les dotations et la répartition de la PGA dans la nomenclature ne reflètent pas la réalité des dépenses qu’elle supp orte. Dans la nomenclature du budget du ministère de la défense, reconduite semble-t-il d’année en année, la prime globale d’alimentation, dont la finalité est on le rappelle l’alimentation de la troupe déployée hors garnison, est répartie sur deux lignes, l’une rattachée au cabinet du ministre au titre de l’état-major et dotée de 550 M FCFA, l’autre sur une ligne « Corps de troupe des FACA » dotée de 500 M FCFA. Les modalités actuelles de décaissement de la PGA via l’administration centrale du ministère ne permettent pas de répondre aux exigences du déploiement et de l’emploi des forces et constituent une véritable entrave pour celles-ci. Il semble que les deux lignes PGA soient en effet gérées par le directeur de la trésorerie (de la direction générale de l’intendance de l’armée nationale, DGIAN) qui effectue les décaissements à la direction générale du Trésor et remet les fonds au cabinet du ministre et à la DICT. Les modalités de tenue de la comptabilité et de manipulation des fonds tant au cabinet du ministre (modifiées récemment après le contrôle de l’Inspection générale d’État) qu’à la DICT n’ont pu être examinées par la mission.. Pour son emploi, outre les observations formulées sur la justification des décaissements et les restitutions qui devraient être faites avant tout recomplètement de l’avance, elle devrait relever d’un régisseur placé à la DICT. 4.3.2. L’emploi des sommes allouées au titre de la PGA n’est pas suffisamment encadré Les dépenses de PGA ne font l’objet de quasiment aucune j ustification a posteriori des montants et de l’emploi des fonds accordés. Ainsi, en 2015, les fonds engagés sur la PGA29 n’ont fait l’objet d’une régularisation par ordonnancement qu’à hauteur de 94 M FCFA. Ce sont donc plus de 750 M FCFA pour la défense qui n’ont pas été justifiés. S’agissant de la sécurité publique, aucune dépense d’avances relatives à la PGA (526 M FCFA) n’a été régularisée ni ordonnancée. Les décharges signées lors de la remise des fonds ne permettent pas d’attester de l’emploi régulier des montants de PGA ainsi confiés. S’agissant de la PGA gérée par l’intendance (550 M FCFA), le gestionnaire de la défense (directeur de la trésorerie) confie les fonds aux bénéficiaires, principalement à la direction de l’intendance et des corps de troupe (DICT) en échange d’une décharge signée. Des feuilles d’émargements, signés par les soldats ayant reçu versement de la PGA, étaient auparavant consignées par le directeur de la trésorerie de la Défense, mais cette pratique a été arrêtée depuis 2016. Désormais, seule la décharge fait foi de justification de la dépense, alors qu’elle ne constitue pas un élément justificatif suffisant de l’emploi des fonds. Enfin, ces justifications ne sont jamais transmises au ministère des finances, la notion de « secret défense » ou de confidentialité étant invoquée. 29 836 M FCFA par procédure d’avances et 860 M FCFA au total pour les deux procédures. - 22 - Rapport 4.3.3. En réalité, les fonds alloués au titre de la PGA ne sont utilisés que très partiellement pour l’alimentation La consultation des registres d’emploi de la PGA et des décharges signées fait apparaître que l’alimentation ne constitue qu’une part restreinte des dépenses effectuées avec ces fonds30. Ainsi, les avances accordées au titre de la PGA servent en réalité à financer des frais de carburant, de déplacements, des achats de fourniture, des frais de représentation, des entretiens et alimentent les fonds spéciaux. En résumé, la ligne PGA constituant une dépense obligatoire assurément décaissée chaque semaine et n’étant assortie d’aucune obligation pratique de justifications, elle alimente le fonctionnement courant du ministère de la défense. Les contrôles effectués par les services d’audit de la RCA corroborent ce constat : l’inspection générale d’État a ainsi conduit en mars 2016 une mission de contrôle sur l’émission des titres de paiement au sein du ministère de la défense. Celle-ci indique notamment qu’une partie des fonds de PGA est utilisée de manière irrégulière pour payer des dépenses de carburant, de médicaments, de réparation de véhicules, de billets d’avion au détriment des troupes sur le terrain. Elle souligne le caractère irrégulier des pièces justificatives de paiement des PGA qui ne sont pas signées par les bénéficiaires directs mais par leurs responsables, ce qui ne garantit pas une perception effective de ces primes. Enfin, la mission souligne la confusion dans la gestion par le cabinet du ministre entre les fonds dédiés à la PGA et les fonds spéciaux. En outre, hormis l’inspection générale d’État, les contrôles portant sur le ministère de la défense sont limités (cf. partie 7 infra). La mission n’a pas été en mesure de vérifier la régularité de l’emploi des fonds de PGA par la police et la gendarmerie. Toutefois, l’absence de régularisation par voie d’ordonnance des fonds accordés à la sécurité publique pour la PGA implique la même absence de traçabilité et donc de visibilité sur leur emploi ; les mêmes dérives qu’à la défense pouvant vraisemblablement survenir pour la PGA de la sécurité publique. 4.4. Ces risques majeurs conduisent à recommander la mise en place de régies d’avances, strictement contrôlées par le ministère des finances Il existe une véritable prise de conscience sur la nécessité de limiter le recours à ces procédures dérogatoires. Ainsi, en 2011, l’engagement avait été pris de limiter ces procédures à 5 % des dépenses totales hors soldes, dettes et pensions. Un tel engagement a été réaffirmé par l’ACCT. Supprimer entièrement ces procédures d’avances n’est pas forcément souhaitable, dans la mesure où elles répondent à un besoin réel de dépenses urgentes pour des fins opérationnelles. Néanmoins, étant données les difficultés à procéder à leur justification, il convient d’encadrer plus étroitement les procédures de restitution et de justification des dépenses. L’ACCT a ainsi indiqué souhaiter remplacer ces caisses d’avances et comptes de dépôt par des régies d’avances, dont les fonds seraient gérés par un régisseur désignée par le ministère des finances et dont le rôle serait de tracer et de suivre la justification des dépenses. La mission relève enfin que l’autorisation de recourir aux caisses d’avance a été élargie et accordée à tous les ministres par une disposition insérée dans la loi de finances rectificative pour 201631. 30 N’ayant pas gardé copie des décharges, la mission n’est pas en mesure de quantifier cette part. 31 La loi du 21 novembre 2013 arrêtant le budget 2013 prévoyait que les caisses d’avance étaient accordées « exclusivement pour les missions effectuées par le Chef de l’Etat et le chef du Gouvernement » ; la LFR 2016 promulguée le 3 octobre 2016 abroge cette disposition et autorise les caisses d’avance « pour les missions officielles effectuées à l’extérieur par le chef de l’Etat et par le chef du gouvernement ainsi qu’aux membres du Gouvernement ». - 23 - Rapport Proposition n° 1 : Encadrer davantage le type de dépenses devant faire l’objet de procédures d’avances dérogatoires. Proposition n° 2 : Limiter les dépenses faisant l’objet de procédures dérogatoires aux seules dépenses urgentes et empêcher le renouvellement, y compris au niveau politique, des avances en l’absence de fourniture des pièces justificatives. Proposition n° 3 : Constituer des régies d’avances au sein du ministère de la défense et de la sécurité publique pour la gestion des fonds de PGA, af in d’en encadrer l’utilisation. Proposition n° 4 : Réviser la nomenclature budgétaire en matière de dépenses de fonctionnement et limiter les dotations budgétaires concernant la PGA aux seuls besoins d’alimentation afin de rendre le budget plus sincère. 5. La masse salariale des FDS devrait être davantage encadrée et les efforts concernant le recensement des effectifs poursuivis 5.1. Un meilleur encadrement de la masse salariale des FDS paraît nécessaire, notamment sur les aspects indemnitaires 5.1.1. Les dépenses de personnel des FDS ne font l’objet d’aucune limitation budgétaire et sont en nette augmentation Alors que la LOLF prévoit que les crédits de personnel sont limitatifs 32, la masse salariale des forces de défense et de sécurité fait l’objet d’importants dépassements . Ainsi, en 2015 alors que les crédits budgétaires accordés pour les frais de personnels de la défense étaient de 13,7 Mds FCFA, 14,1 Mds FCFA ont été engagés et ordonnancés, soit un dépassement de 400 M FCFA. En outre, selon l’ONI, la masse salariale nette33 versée aux gendarmes et policiers en 2015 atteindrait 14,7 Mds FCFA, soit un dépassement d’1 Md FCFA. Les transferts de crédits sont ainsi fréquents, des titres de fonctionnement, investissement ou intervention vers le titre personnel. La masse salariale des forces de défense et de sécurité est en nette et constante augmentation depuis 2011. Elle a ainsi cru en moyenne de 6 % par an sur cette période, atteignant près de 20 Mds FCFA en 2016. Elle se concentre essentiellement sur les postes de commandement supérieurs des FACA et de la gendarmerie, les dépenses allouées aux hommes du rang, aux gendarmes et à l’ensemble de la police restant stables voire diminuant (cf. annexe 5 pour détails). 32 Cf. Encadré 3 infra, annexe 5. 33 La masse salariale nette constitue les dépenses de salaires versées, desquelles ont été soustraites les différentes retenues et cotisations (pensions, impôts, etc..). La masse salariale brute est formée du salaire net et des diverses cotisations. - 24 - Rapport Graphique 8 : Évolution de la masse salariale brute des FDS (2011-2016*) Source : Statistiques ONI ; 2016* a été extrapolée par la mission à partir des données disponibles à fin sept 2016. Cette dérive ne paraît pas maitrisée ni même encadrée, la plupart des gestionnaires et responsables, y compris au ministère des finances, estimant que ces crédits sont évaluatifs. Le ministère gestionnaire n’est d’ailleurs pas responsable du suivi de sa masse salariale pour laquelle il n’est pas limité : ce suivi est réalisé au ministère des finances et les crédits (ré)abondés, quels que soient les dépassements. Dans les faits, peu d’instruments de maîtrise de la solde existent, à l’exception d’un abattement forfaitaire pour les plus hauts salaires34 mis en place. En outre, les contrôles de soldes ne portent pas sur le stock mais sur les variations mensuelles de situation (cf. annexe 5 pour détails). 5.1.2. Les indemnités occupent un poids considérable dans le budget de la défense et ne sont pas suffisamment encadrées, notamment sur les départs à l’étranger Les indemnités représentent 51 % des dépenses engagées en matière de personnel au sein du ministère de la défense , alors que cette part n’est que de 22 % pour la sécurité publique. Les indemnités engagées s’élèvent ainsi en 2015 à plus de 7 Mds FCFA, en dépassement de 956 M FCFA par rapport aux crédits qui avaient été octroyés. L’augmentation de la masse salariale de la défense est ainsi particulièrement due au poids des indemnités. 34 Supérieurs à 300 k FCFA mensuels, avec un pourcentage appliqué graduel : 5 % à 30 %. - 25 - Rapport Or, d’importantes dérives ont été constatées dans la gestion financière de ces indemnités, notamment sur les départs à l ’étranger, qu’il s’agisse de formations, de stages ou de prise de postes. Le suivi et la mise à jour des affectations et retours de l’étranger n’est pas systématique et entrainent souvent d’importants délais qui ont des conséquences importantes sur les indemnités qui continuent à être versées indument. Ainsi, il est fréquent que des personnes ayant terminé leur formation ne retournent pas à Bangui35 et continuent à percevoir leur solde et les indemnités associées alors que leur remplaçant a été envoyé et est également payé. De plus, l’utilité de certaines formations dispensées aux militaires a pu être mise en cause, certains contenus n’étant pas toujours liés au métier militaire. Une mission de contrôle sur les officiers envoyés en formation à l’étranger serait actuellement diligentée par l’Inspection générale d’État (IGE ). Le ministère de la défense comme la gendarmerie ou la police ne procèdent pas à une justification ni à une anticipation de l’impact financier des formations , stages ou emploi à l’étranger (cf. détails en annexe 5). Jusqu’à présent, il n’était pas prévu d’indiquer au ministère des finances en charge du versement de la solde la date de fin de formation/affectation. Récemment, sous l’impulsion de l’ACCT, les frais de formation ont été davantage contrôlés par les Finances et retirés des dépenses de procédure exceptionnelles afin de pouvoir exiger une anticipation des dates de fin. La capacité d’encadrement de ces indemnités reste réduite , tant qu’elles seront assimilées à des dépenses de personnel qui sont considérées comme évaluatives. L’Inspection générale des finances (IGF) propose ainsi de retirer les indemnités de la masse salariale pour en faire des dépenses de fonctionnement simples, afin de ne pas autoriser le dépassement des crédits votés en loi de finances. Proposition n° 4 : Le caractère limitatif des crédits de personnel devrait être rappelé et réinstauré, afin d’inciter les ministères à encadrer leur masse salariale et à être responsabilisés sur l ’impact financier de leurs décisions de ressources humaines. Proposition n° 5 : À court terme, basculer la part indemnitaire des crédits de personnel vers les crédits de fonctionnement afin d’encadrer strictement les dépen ses. 5.1.3. La bancarisation du versement de la solde constitue un progrès majeur Alors qu’en 2009, les salaires étaient versés en numéraire, générant d’importants risques financiers, désormais les forces de défense et de sécurité – comme le reste des fonctionnaires de l’État – perçoivent obligatoirement leur solde par virement bancaire, ce qui constitue une nette amélioration. Toutefois, des difficultés peuvent être rencontrées par les militaires, gendarmes ou policiers pour percevoir leur solde lorsqu’ils son t déployés en opérations à l’extérieur de Bangui. En effet, seules deux villes hormis Bangui disposent de banques : Bouar et Berberati. Ils doivent donc mettre en place une organisation pratique délicate : envoi de membres de la famille pour récupérer la solde, acheminement par porteur des fonds en numéraire, etc. Pour l’heure, l’essentiel des FDS étant déployées à Bangui où les quatre banques commerciales sont représentées, la problématique n’est pas majeure, mais elle pourrait le devenir à terme en cas de déploiements plus importants sur le territoire. 35 La justification invoquée est celle de l’absence d’achat d’un billet d’avion de retour, ce qui peut paraître surprenant. - 26 - Rapport En outre, une étude de la bonne adéquation entre la personne soldée et le compte bancaire sur lequel est versée la solde pourrait être menée . En effet, le fichier de la solde indique que dans 55 cas, un même compte bancaire perçoit plus d’une solde par mois36. 5.2. Les décisions de ressources humaines des FDS sont prises sans anticipation de leur impact financier et leur mise à jour est insuffisante Les décisions affectant le personnel ne font pas systématiquement l’objet d’un acte administratif ou leur mise à jour n’est pas régulière, en dépit de leur impact financier. Cette situation se retrouve dans l’ensemble des forces de défense et de sécurité, que ce soit chez les FACA, à la gendarmerie ou à la police. Ainsi, les affectations ou mutations sont souvent réalisées sur place, sans compte rendu à la hiérarchie et sans transmission des informations au bureau du personnel (B1 de l’EMA), ce qui ne permet pas d’assurer un suivi adéquat. Les circuits de décision et de remontées d’informations ne sont pas fluides (cf. schéma). Ainsi, les décrets de nomination dans des emplois ou à des postes donnant lieu à des indemnités ne sont pas toujours « rappelés » (c’est-à-dire annulés) lorsqu’il est mis fin à cette fonction, ce qui signifie que ces personnes continuent à percevoir le salaire et les indemnités liées à un emploi qu’elles n’occupent plus. Graphique 9 : Risques identifiés sur le circuit de remontées des décisions RH à impact financier Source : Entretiens mission. L’organisation particulière du ministère de la défense en matière de gestion de la solde est une source d’opacité supplémentaire . Contrairement aux autres ministères où il existe un représentant du ministère des finances en charge de la solde, la Défense dispose de sa propre direction de la solde FACA (cf. annexe 5 pour détails). Or, les lenteurs de transmission et mises à jour des informations seraient plus fréquentes avec le ministère de la défense qu’avec les autres ministères ; cette organisation pouvant ne pas y être étrangère. Enfin, les tables de solde ne sont plus à jour , et certains emplois peuvent être définis dans le but d’atteindre le niveau de salaire souhaité (et non l’inverse). Une refonte des tables de solde serait en cours. 36 De deux à trois soldes. Les éléments d’explication liés à ce phénomène devraient être recherchés (appartenance à une même famille, etc.). - 27 - Rapport 5.3. Les efforts concernant le recensement des effectifs réellement présents et opérationnels au sein des FDS doivent être poursuivis 5.3.1. Le recensement des effectifs présents au sein des FDS devrait permettre d’apurer in fine le fichier de la solde En partenariat avec l’EUTM et le PNUD, les FACA, la gendarmerie et la police ont procédé à un important travail de recensement des effectifs réellement présents au sein de leurs troupes. En effet, aucune des forces de défense et de sécurité ne disposait d’une base de ressources humaines suffisamment à jour et correspondant effectivement à la réalité des troupes présentes (cf. détails en annexe 5). Le but du recensement mené est :  d’identifier la part des effectifs absents mais continuant à être rémunérés, afin que le fichier de la solde corresponde strictement aux effectifs présents de façon régulière dans les troupes. Il s’agit de cesser de rémunérer indument les déserteurs ;  de s’assurer de la fiabilité des éléments employés au sein des FDS ;  une fois ces étapes effectuées, les éléments bénéficient de formations. Pour l’heure, les recensements ont permis d’identifier environ 1 000 éléments des FDS soldés mais non présents, soit 8 % des effectifs actuels . Il s’agirait d’environ 800 FACA, 160 gendarmes et 30 policiers, sachant que ces chiffres peuvent être amenés à évoluer en fonction de l’avancement des recensements toujours en cours. Si l’on retient comme base le salaire annuel moyen de chaque force, ceci pourrait représenter environ 1,6 Md FCFA de masse salariale brute indument versée. L’identification des déserteurs ou effectifs absents est donc en cours au sein des FACA, de la gendarmerie et de la police (cf. détails en annexe 5). À terme, tous les effectifs absents sans justification devraient être retirés des effectifs des armées et forces de sécurité intérieure afin que les bases de données RH correspondent strictement au fichier de la solde. Ce n’est pas encore le cas aujourd’hui, même si des dossiers d’éléments considérés comme déserteurs ont bien été identifiés par les États-Majors : cela concerne environ 250 éléments au sein des FACA 37 et 77 à la gendarmerie. Au sein des FACA, les dossiers ont été transmis pour étude en conseil disciplinaire. Toutefois, la décision de radiation finale nécessite la rédaction d’un acte administratif, signé du Président de la République ou du Premier ministre. Cette décision officielle de radiation n’a pas encore été prise. 37 À noter que le fichier de la solde transmis par le ministère des finances mentionne 363 déserteurs (code 74) chez les FACA et 5 à la gendarmerie. - 28 - Rapport Tableau 8 : Écarts entre les effectifs FDS recensés et ceux soldés au 30/09/2016 FACA Gendarmerie Police Total FDS Effectifs soldés 8 276 2 133 1 504 11 913 Effectifs recensés jusqu’à 7 478 1 971 1 470 10 919 présent38 Écart entre les effectifs + 798 + 162 + 34 + 994 soldés et recensés Estimation de la masse ~ 1,3 Md FCFA ~ 300 M FCFA ~ 50 M FCFA ~ 1,6 Md FCFA salariale associée39 Base biométrique Base complétée Base PNUD Base PNUD - SENA-CAR Recensement effectué, En cours (reste En cours (reste État du recensement mais la fiabilisation - environ 10 %) environ 10%) des données en cours Source : Fichiers solde ministère Finances au 30/09/2016 ; bases SENA-CAR et données PNUD. Ces efforts de recensement constituen t un progrès significatif et devront faire l’objet d’une mise à jour régulière et quotidienne par les forces de défense et de sécurité . Cet effort devra être poursuivi y compris lorsque la campagne ponctuelle de recensement sera terminée afin que la base de données constituée devienne la base de référence et qu’elle ne tombe pas en obsolescence faute d’utilisation ou de mise à jour. 5.3.2. La connaissance par les FDS des effectifs réellement actifs et opérationnels au jour le jour doit être améliorée Un travail d’appui des armées dans la fiabilisation des remontées des situations de prises d’armes40 a également été conduit par l’EUTM . Ces situations présentaient un nombre importants d’erreurs et les remontées étaient irrégulières ou incomplètes. Leur base était hebdomadaire ou mensuelle selon l’éloignement de Bangui. Les situations de prise d’armes ont donc été informatisées, elles sont désormais remontées par les majors administratifs des bataillons et récupérées par le B1 pour une centralisation. Un travail similaire, bien que moins avancé, serait en cours au sein des forces de sécurité intérieure. En dépit d’améliorations, la connaissance exacte des effectifs au jour le jour est rendue délicate par l’absence de prise systématique d’actes administratifs lorsque des mouvements de personnel sont réalisés. Ainsi, il n’est pas rare que des personnes soient déplacées de bataillons, de compagnies ou de commissariats sans que cela ne se traduise par une décision formelle de l’État-Major ou de la direction générale ; l’inf ormation ayant alors du mal à être remontée et mise à jour sur la base par les différents bureaux de ressources humaines (cf. annexe 5). En tout état de cause, le contrôle des effectifs présents à leur poste quotidiennement est perfectible, notamment à la police où la vision sur les effectifs réellement opérationnels, sur les présences et absences est très limitée. A la gendarmerie aussi, il n’est pas rare que d es personnes affectées sur des postes en province, donnant lieu à des indemnités importantes, ne prennent pas leurs fonctions et demeurent à Bangui, les primes continuant pourtant à leur être versées. 38 Incluant les absences justifiées. 39Sur la base du salaire annuel moyen brut de chacune des forces de défense et de sécurité, en faisant l’hypothèse que ces éléments sont représentatifs de chaque force. 40SPA, consistant en un contrôle normalement quotidien au sein des bataillons et unités des effectifs présents, absents et motifs d’absence. - 29 - Rapport 5.4. L’identification des effectifs retraitables au sein des FDS a été menée, mais se heurte à des obstacles politiques Depuis 2008, aucune mise à la retraite n’aurait été prononcée au sein de l’armée, ni au sein des forces de sécurité intérieure. Les pyramides des âges des forces de défense et de sécurité font ainsi apparaître l’existence de 185 effectifs soldés ayant dépassé 60 ans (cf. graphique 17 en annexe 5). Les travaux de recensement se sont accompagnés d’une identification des effectifs des FDS ayant atteint leur limite d’âge. Les recensements et comités41 mis en place ont identifié 706 FACA et 287 policiers devant faire l’objet d’une mise à la retraite. Les données concernant la gendarmerie n’ont pas été transmises à la mission, néanmoins le calcul à partir des bases de données du PNUD suggère que 222 gendarmes42 pourraient avoir atteint leur limite d’âge. Au total, les retraitables identifiés atteindraient 1 215 personnes, soit 10 % des effectifs soldés des forces de défense et de sécurité. Cette absence de mise à la retraite a plusieurs motifs :  financiers : les pensions sont peu élevées43 et parfois non payées par l’État ;  culturels : le départ à la retraite est perçu comme une perte de statut social, dans toute la fonction publique et encore plus au sein de l’armée ;  liés aux arriérés : le règlement des arriérés de salaire des agents des FACA, de la gendarmerie et de la police devant être mis à a retraite a été posé comme condition à leur départ effectif. Ce montant a été estimé à 3 M $ mais la situation des arriérés de chaque individu n’apparaît pas clarifiée ;  politiques, liés au caractère sensible des questions d’effectifs et de soldes au sein de l’armée44 et des forces de sécurité dans une moindre mesure. Pourtant, le maintien des retraitables au sein des effectifs des FDS grève considérablement la masse salariale. À partir d’une estimation réalisée par la mission45, l’impact annuel du maintien des retraitables sur la masse salariale brute pourrait être compris entre 2 et 3,7 Mds FCFA. Cela représente 10 à 19 % de leur masse salariale actuelle. 41A la Défense notamment, il est composé du directeur général des ressources humaines, de l’inspecteur général de l’armée nationale et du chef d’État-Major. 42 Cf. annexe 5 pour davantage de détails sur la méthode retenue par la mission pour ce calcul. 43 Cf. détails en annexe 5. 44Cette sensibilité est moins importante pour les fonctionnaires civils puisque deux vagues de départ à la retraite ont été organisées en 2016, sans remboursement des arriérés qui continuent à être dus par l’État (cf. annexe 5). 45 La méthodologie de cette estimation est présentée en détails dans l’ Encadré 4 de l’annexe 5 . - 30 - Rapport Tableau 9 : Identification des retraitables et estimation de l’impact financier FACA Gendarmerie Police Total FDS Nombre de 1 215 retraitables 706 222 287 soit 10 % effectifs soldés identifiés Estimations Source de mission à partir Interne FACA Interne Police - l’identification base RH âges et grades Estimation de 2 à 3,7 Mds FCFA l’impact financier 440 à 1 à 2,5 Mds FCFA 400 à 600 M FCFA soit 10 à 19 % de la (fourchettes 540 M FCFA masse salariale des FDS basse et haute) Source : Entretiens et estimations mission. L’identification des retraitables, à travers la formation de comités pour leur recensement, constitue un progrès important. Les listes nominatives ont ainsi été transmises aux différentes instances hiérarchiques, parfois jusqu’au plus haut niveau (Présidence de la République). Elle ne s’est toutefois pas encore traduite par une mise à la retraite effective, la décision étant encore pour l’heure suspendue à une approbation politique. Elle semble notamment conditionnée à un apurement des arriérés de salaire dus à ces agents. Sur ce point, le montant exact des arriérés de chaque individu devrait faire l’objet d’une vérification approfondie, des possibles doubles comptes pouvant survenir (cf. détails en annexe 5). Proposition n° 6 : Poursuivre les efforts d’identification et de mise à la retraite des effectifs des FDS ayant atteint leur limite d’â ge. Proposition n° 7 : Conduire un audit identifiant précisément la situation des arriérés propre à chaque retraitable . À noter que l’engagement des autorités centrafricaines a été pris auprès du FMI pour obtenir un apurement de cette situation et un recensement clair des arriérés d’ici juin 2017. 6. La majeure partie des recettes collectées par les FDS ne fait pas l’objet d’une centralisation au Trésor et leur utilisation n’est pas traçable La crise de Trésorerie de l’État centrafricain se double d’une absence de centralisation des recettes, qu’elles soient issues des provinces ou qu’il s’agisse des « menues recettes » collectées par les agents de l’État, dont seule une partie est réellement retracée et centralisée au Trésor. En dépit des efforts réalisés depuis les années 2010 pour assurer la centralisation des recettes au sein du compte unique du Trésor, l’étude détaillée des recettes collectées par les forces de sécurité intérieure et par la Défense fait apparaître que d’importantes marges de progression demeurent. 6.1. Malgré la mise en place de régies, la remontée des menues recettes collectées par les forces de sécurité intérieure est modique et partielle Les forces de sécurité intérieure sont chargées de percevoir dans le cadre de leurs missions des « menues recettes » pour le compte de l’État (cf. tableau 10 page 37). Il s’agit :  pour la gendarmerie, des recettes issues des amendes forfaitaires de :  la brigade motorisée ;  la brigade économique ; - 31 - Rapport  la brigade aéroportuaire ;  la brigade fluviale ;  pour la police, des recettes issues :  des amendes forfaitaires de circulation ;  des redevances pour délivrance des cartes de séjour, des visas, des passeports biométriques, des laissez-passer ;  des redevances forfaitaires pour déclarations de perte. Afin de faciliter la remontée de ces recettes vers le Trésor, deux régies de recettes et de dépenses ont été instituées par l’arrêté du 24 décembre 2007, l’une auprès de la police et l’autre auprès de la gendarmerie. Ces recettes ainsi collectées font l’objet d’une répartition : une partie du produit est affecté à l’entité ayant collecté ces recettes, tandis que l’autre est remontée au Trésor. Une telle affectation permet, dans un contexte de trésorerie tendu, aux forces de sécurité intérieure de subvenir à des besoins élémentaires de fonctionnement et d’équipement. La clé de répartition, fixée par arrêté, diffère :  la gendarmerie est autorisée à percevoir 30 % du produit de ces menues recettes, 70 % devant remonter au Trésor ;  tandis que la police est autorisée à en percevoir 46 %, 54 % remontant au Trésor. Le régisseur est également chargé de suivre les dépenses réalisées avec la quote-part restant à l’organisme collecteur. Celles-ci doivent correspondre à une liste limitative : frais de carburant, d’alimentation, d’achats, de nettoyage, de fournitures et d’abonnements presse. Dans les faits, en dépit de l’institution de régisseurs, les menues recettes reversées par les forces de sécurité intérieure au régisseur et retracées dans les registres sont inférieures aux attentes de collecte, certaines unités indiquant ne percevoir aucune recette. En outre, des mécanismes de contournement multiples ont été constatés (dont la falsification des quittanciers délivrés par le Trésor46 fournis par les régisseurs aux forces de sécurité intérieure), conduisant à rendre le travail de suivi des quittanciers par les régisseurs impossible. Cette situation, bien connue et dénoncée à maintes reprises par les agents du Trésor, perdure et donne lieu à d’importantes tensions entre les gestionnaires des forces de sécurité intérieure et les agents du Trésor en charge du suivi de ces recettes. Dès lors, les menues recettes retracées au sein des régies des forces de sécurité intérieure ne correspondent que très partiellement à la réalité, sans qu’il n’ait été possible à la mission ou aux agents du Trésor, faute de contrôles sur place, d’identifier précisément l’étendue de cet écart. 6.1.1. Les recettes collectées par la gendarmerie sont partielles et les dépenses afférentes non retracées 6.1.1.1. La régie de recettes ne perçoit que partiellement le produit des amendes forfaitaires de la brigade motorisée et n’a pas de visibilité sur les dépenses Alors que la régie instituée auprès de la gendarmerie est chargée de récolter le produit des amendes forfaitaires de quatre brigades, seule une partie des recettes issues de l’activité de la brigade motorisée est centralisée au sein de la régie. Les brigades économique, fluviale et aéroportuaire, pourtant en activité, ne font état d’aucune recette. 46 Photocopies couleur des quittanciers originaux délivrés. - 32 - Rapport Alors que le régisseur dispose de quittanciers fournis par le Trésor, les brigades économique et fluviale n’ont établi aucun contact avec le régisseur pour se munir de ces quittanciers, le produit de leur collecte ne faisant donc l’objet d’aucune traçabilité. Enfin, la brigade aéroportuaire, est munie d’un quittancier, mais n’a fait état sur l’année écoulée, d’aucune recette. Si des recettes sont perçues par ces trois brigades, celles-ci ne font donc l’objet d’aucune traçabilité et d’auc une remontée au Trésor. La régie de la gendarmerie ne retrace donc que les recettes issues de la brigade motorisée, sans qu’il soit possible de garantir qu’elles correspondent à l’intégralité des amendes effectivement infligées. Des cas de falsification de quittanciers et des plaintes d’usagers sur l’absence de délivrance de quittances contre remise de l’amende forfaitaire ont été rapportés, ainsi que des interrogations sur la modicité des sommes retracées. En tout état de cause, fin septembre 2016, 30 M FCFA (soit ~ 40 M FCFA sur une année pleine) ont été déclarés collectés par la brigade motorisée de la gendarmerie, dont 30 % conservés pour emploi. Or, contrairement à l’arrêté instituant la régie, ce n’est pas le régisseur qui assure le suivi des dépenses effectuées avec ces fonds, mais la direction générale de l’intendance de la gendarmerie nationale. Aucune justification sur l’emploi de ces fonds n’est donc disponible. Ils seraient employés par la gendarmerie pour assurer le fonctionnement courant des services, faute de liquidités. 6.1.2. Des risques majeurs existent sur les recettes perçues par la police  Les recettes déclarées sur les amendes forfaitaires sont modiques S’agissant de la police, la remontée des menues recettes issues des amendes forfaitaires connaît les mêmes difficultés que pour la gendarmerie, dans des proportions vraisemblablement plus importantes encore, au vu des plaintes récurrentes des usagers rapportées aux différentes autorités : absence de délivrance de quittances par les forces de police contre paiement sur place de l’amende, falsification des quittanciers, modicité des sommes perçues etc. En 2015, seuls 2,5 M FCFA ont été déclarés perçus auprès de la régie.  Les cartes de séjour sont pour une grande partie délivrées hors de la régie En 2015, le montant des recettes perçues par la régie issues des délivrances des cartes de séjour s’est élevé à 40,3 M FCFA. Il s’agit de la principale source de recettes pour la police. Or, cette somme ne correspondrait qu’à une faible partie (un tiers environ) des cartes de séjour effectivement délivrées. Celles-ci sont pour l’essentiel délivrées en dehors des circuits officiels, par différents biais :  contrairement aux instructions du régisseur, les cartes de séjour ne sont pas conservées au sein de la régie, mais directement par les services de la direction générale de l’émigration-immigration (DG EMI/IMI) qui peuvent ainsi délivrer des titres sans que ces recettes ne soient retracées dans la régie ;  lors des événements de 2013, ces cartes de séjour ont été pillées et les stocks de cartes vierges ont été emportés, donnant lieu à un commerce noir de cartes de séjour ;  ces cartes de séjour ne sont que peu sécurisées (papier couleur cartonnées) et peuvent être facilement reproduites. - 33 - Rapport En plus de poser un problème sécuritaire opérationnel, cette situation constitue un manque à gagner certain pour l’État (estimé à 80 M FCFA a minima par les interlocuteurs de la mission). Alors qu’une solution a été trouvée pour sécuriser à nouveau ces r ecettes et le titre émis (réalisation de nouvelles cartes biométriques identifiant les quittances47 de paiement), la décision d’y recourir est restée bloquée au niveau politique, sans justification apparente. Proposition n° 8 : Sécuriser la chaîne de délivrance des quittances et de remises des titres, notamment cartes de séjour, au sein de la régie de la police.  La procédure de délivrance des visas présente des risques En 2015, les visas d’entrées ont totalisé 20,5 M FCFA de recettes. Là encore, le cachet du visa n’est pas conservé par le régisseur mais par le chef du service et les modalités de centralisation des recettes issues du régisseur sont peu transparentes.  La fabrication des passeports biométriques fait l’objet d’une convention défavorable pour l’État La délivrance des passeports biométriques est déléguée à une société libanaise, par l’intermédiaire d’une convention passée avec l’État. Aux termes de ce contrat, sur une redevance unitaire fixée à 50 000 FCFA48 pour la délivrance d’un passeport, seuls 10 % doivent être reversés trimestriellement sur le compte de l’État, les 90 % restants étant conservés par la société privée. Néanmoins, ce n’est que très récemment (août 2016) que le premier versement trimestriel a été porté sur le compte de l’État, pour un montant de 21,4 M FCFA : aucune justification n’a été apportée et aucun versement antérieur n’aurait été retracé par les services. Un audit de ce contrat serait nécessaire.  La question des exonérations Des exonérations de titres de séjour ou de visas peuvent être appliquées aux organisations internationales ou non gouvernementales en mission en RCA. Selon les calculs du Trésor, ceci équivaudrait à un montant de l’ordre de 80 M FCFA49. La vérification des conditions d’attribution de cette exonération ne sont en tout état de cause pas fiabilisés, de simples attestations d’exonérations ou validations hiérarchiques pouvant les autoriser. 6.1.3. Les prestations de sécurité assurées par les forces de sécurité intérieure pour le compte d’opérateurs privés ne sont pas traçables Avant les événements de 2013, les prestations de sécurité assurées pour des opérateurs privés (garde de commerce, banques, escortes, etc.) étaient assurées par les FACA. Depuis, cette mission a été confiée formellement aux forces de gendarmerie ; les forces de police pouvant également être amenées à en effectuer de façon plus ponctuelle. La mise à disposition de gendarmes est facturée aux compagnies, pour un montant qualifié de « modique » par l’intendance de la gendarmerie sans qu’il n’ait été possible à la mission d’accéder aux contrats ni à l’ordre de grandeur de ces prestations. Pour rappel, le rapport de 2009 consacré à la revue de la gestion financière des FDS estimait à environ 340 M FCFA les recettes issues de cette pratique. 47La machine et le stock de nouvelles cartes ayant été acquise depuis six mois sur les fonds du Trésor pour un montant d’environ 6 M FCFA, consommables compris. 48Sur la base d’un salaire annuel moyen de 900 k FCFA, le coût d’un passeport représente les deux-tiers d’un mois de salaire. 49 78,9 M FCFA en 2015 et 87,4 M FCFA en 2016. - 34 - Rapport 6.2. Les FACA perçoivent des recettes extrabudgétaires (180 M FCFA annuels a minima) dont l’utilisation n’est pas connue Aucune régie de recettes n’est instituée au sein des forces armées. À la suite des événements de 2013, les FACA ne réaliseraient plus de prestations de sécurité. Toutefois, des recettes affectées, échappant à toute traçabilité comptable ou budgétaire, sont perçues par l’intermédiaire de compte(s) bancaire(s) détenu(s) exclusivement par le ministère de la Défense, le Trésor n’ayant pas signature sur ce(s) compte(s) et par là, aucune visibilité ni contrôle. Il s’agit notamment des recettes issues de la redevance aéroportuaire, sur lesquelles la Défense perçoit 180 M FCFA annuellement, en dehors de tout circuit comptable et budgétaire (cf. encadré 1). Ce montant a pu atteindre par le passé jusqu’à 240 M FCFA. À ceci s’ajoutent 12 M FCFA annuels versés au titre des PGA pour l’alimentation des soldats en poste à l’aéroport. À noter que la sécurité publique ne perçoit plus de PGA depuis 2015 sur les fonds de cette redevance, alors même que des éléments de la police aux frontières participent à la mission de sécurisation. Ces recettes servent à alimenter les fonds spéciaux 50 de la Défense, qui font par ailleurs déjà l’objet d’une ligne de crédits budgétaires à hauteur de 40 M FCFA, augmentés à 110 M FCFA lors du collectif d’automne 2016. Au total, les fonds spéciaux de la Défense se porteraient donc à au moins 290 M FCFA (dont 180 M FCFA extrabudgétaires). Encadré 1 : La redevance aéroportuaire (~ 860 M FCFA) échappe entièrement au Trésor La redevance aéroportuaire a été instituée en 1988 par un décret du président de la République et son montant, initialement fixé à 3 000 FCFA par passager, a été révisé à 20 000 FCFA 51 par arrêté ministériel en 2008. Cette somme, directement payée par les passagers sur leur billet d’avion est reversée par les compagnies aériennes à 25 % à l’agence de l’aviation nationale (ANAC) et à 75 % au comité de coordination de la sûreté aéroportuaire. Les fonds mis à disposition du comité de coordination de la sureté aéroportuaire sont estimés à 860 M FCFA sur une année et sont directement déposés sur un compte bancaire rattaché au ministère des Transports, pour lequel le Trésor dispose d’une signature mais qui ne lui permet que d’avoir une visibilité sur les dépenses (retraits de fonds) et non sur le solde. Ces recettes ne sont pas centralisées et sont employées par le comité de coordination pour les travaux de sécurisation de l’aéroport, sans qu’aucun contrôle ne puisse être réalisé et sans que ces ressources ne soient définies en adéquation avec les besoins. S’agissant des bénéficiaires de cette redevance, l e ministère de la Défense, par la mise à disposition d’éléments des FACA pour sécuriser l ’aéroport de Bangui M’Poko, participe à cette mission de sûreté et bénéficie à ce titre d’une partie de cette redevance. Depuis août 2016, la primature et la présidence de la République bénéficient également d’affectation de ces fonds :  15 M FCFA mensuels sont remis à la Défense (contre 20 M FCFA auparavant) ;  3 M FCFA mensuels sont remis à la Primature (contre aucun auparavant) ;  2 M FCFA mensuels sont remis à la Présidence (contre aucun auparavant). Outre l’absence de centralisation de ces recettes au sein du compte du Trésor, la perception de cette redevance n’est pas correctement sécurisée . En effet, le décompte et la vérification du nombre de passagers transitant par l’aéroport de Bangui M’Poko son t effectués par une compagnie privée ( AHS Aviation Handling Services) dont les liens étroits avec les compagnies aériennes peuvent poser question au regard de l’assiette fiscale établie. 50 Fonds utilisés à des fins politiques ou de renseignement par le ministre, sans qu’aucune justification des dépenses ne soit requise. 51 A noter que cette redevance est distin cte de la taxe touristique de séjour, qui est également perçue à l’aéroport, et dont le montant est fixé à 10 000 FCFA. Cette taxe est perçue au profit du ministère du tourisme. - 35 - Rapport Proposition n° 9 : Sécuriser la perception de la redevance aéroportuaire et assurer sa centralisation au Trésor, à travers l’institution d’une régie de recettes et en procédant à des contrôles sur le nombre de passagers. Clarifier les modalités d’affectation de cette taxe aux différentes institutions publiques. 6.3. La sécurisation des recettes des FDS devrait être renforcée Les menues recettes des forces de défense et de sécurité échappent en grande partie à tout contrôle du Trésor (cf. tableau 10). Cette situation crée un important manque à gagner pour l’État et une absence de visibilité et de contrôle sur l’emploi de ces fonds . La démarche de l’ACCT d’instituer des régies de recettes (notamment à la Défense) et de sécuriser encore plus les procédures au sein des régies doit être poursuivie. La pratique d’encourager un paiement a posteriori et non sur place, par l’intermédiaire d’un bon de paiement ou d’un quittancier doit être poursuivie pour éviter aux forces maniant des deniers de les percevoir directement. Les contrôles prévus au sein des régies portent en effet sur les régisseurs mais ne se doublent pas de contrôles sur le terrain. Les contrôles prévus par l’IGF sur l’ensemble des régies, ainsi que par l’IGE tous les trimestres ne sont pas systématiques. Proposition n° 10 : Poursuivre les efforts de centralisation des recettes au sein du compte unique du Trésor en instituant des régies systématiquement pour la perception des recettes, en renforçant les contrôles au sein des régies et auprès des forces qui les collectent. - 36 - Rapport Tableau 10 : Synthèse des menues recettes perçues par les forces de défense et de sécurité Gendarmerie Police FACA Amendes forfaitaires Cartes Prestations Amendes Passeports Prestations Redevance Brigade de Visas Économique Fluviale Aéroportuaire de sécurité forfaitaires biométriques de sécurité aéroportuaire motorisée séjour Régie de recettes - Régie Régie Régie Régie - Régie Régie Régie Régie - Montant collecté 21,4* 0 40 0 0 0 0 2,5 40,3 20,5 0 (en M FCFA /an) (*3T 2015) Caractère partiel, nul ou entier de Nul Partiel Nul Nul Nul Nul Partiel Partiel Partiel Partiel Nul la collecte Estimation du 180 montant effectivement > 40 >0 >0 >0 >0 > 2,5 ~ 120 ~ 60 ND >0 + 12 (pour la perçu PGA) (en M FCFA /an) Convention Difficultés Ressource Ressource Remontées partielles ou Ressource Remontées partielles ou insuffisantes défavorable à rencontrées extrabudgétaire extrabudg. insuffisantes extrabudg. l’État (10 %) Destination d’emploi de ces Fonds spéciaux ? Fonctionnement courant de la gendarmerie + autre ? Fonctionnement courant de la police + autre ? recettes Partiel Suivi des Partiel Délégué à Partiel au au Partiel au dépenses au sein Aucun la DG Aucun Aucun Aucun Aucun sein de la sein sein de la Aucun effectuées sur ces de la intendance régie de la régie recettes affectées régie régie Source : Entretiens mission. - 37 - Rapport 6.4. Des comptes bancaires ouverts par les FDS échappent au contrôle du Trésor La centralisation des recettes au sein du compte unique de l’État est un objectif fort affiché par l’État centrafricain. Outre les difficultés de collecte, la multiplication des comptes bancaires, ouverts par les ministères sectoriels et dont le Trésor ne détient pas la signature, entrave la réalisation de cet objectif. Un audit réalisé en août 201652 a identifié l’existence de 446 comptes bancaires ouverts auprès des quatre banques commerciales (la moitié inactifs) et de 28 comptes au sein de la banque centrale au nom de l’État. Ceci empêche le Trésor de disposer d’une connaissance précise des ressources disponibles, alors même que l’État connaît d’importantes difficultés de trésorerie qui contraignent la gestion. Il convient de mentionner que le recours à un compte bancaire a parfois pour origine un projet soutenu par les partenaires techniques et financiers de la RCA qui en font une condition de leur aide et veulent ainsi conserver une visibilité sur leur contribution, de préférence à un dépôt de leurs fonds au Trésor. La défense et la sécurité publique n’échappent pas à cette situation. À partir de l’audit conduit en août 2016, la mission a répertorié de façon non-exhaustive douze comptes bancaires ouverts par les ministères (cf. tableau 11) :  de la défense nationale :  cinq comptes bancaires ouverts au nom du ministère de la Défense53 et mouvementés en 2015 ;  trois comptes bancaires au nom de la Défense nationale faisant l’objet d’un gel54 et non mouvementés en 2015 ;  de la sécurité publique :  un compte bancaire ouvert au nom du ministère de la Sécurité Publique 55 mouvementé en 2015 ;  un compte bancaire destiné à la gestion des passeports faisant l’objet d’un gel et un au nom d’un commissariat de police, non mouvementés en 201556 ;  un fonds de sécurité et de développement57, en co-signature du ministre de la Défense et de la présidence de la République. À noter que ce recensement n’identifie pas un compte qui aurait été ouvert par la Défense nationale afin de percevoir les fonds issus de la redevance aéroportuaire (crédits de 15 à 20 M FCFA par mois). Proposition n° 11 : Poursuivre l’objectif de centralisation de s recettes au sein du compte unique du Trésor d’ici juin 2017, en suivant les recommandations de l’ACCT pour procéder à la fermeture des comptes non mouvementés ou échappant à la visibilité du Trésor. Imposer systématiquement une remontée mensuelle au directeur général du Trésor des soldes disponibles sur l’ensemble des comptes ouverts. 52Audit des relations financières de l’État avec le système bancaire en Répub lique Centrafricaine, août 2016, ADE (analysis for economic decisions). 53Comptesn° 37101734001-32 et n° 37101870701-48 à la BPMC ; comptes n° 37124587701, n° 37125000501 et n° 37124576301 à la BPCA ; (source Audit d’août 2016 de l’ADE précité). 54 Comptes n° 37124984401 n° 37124576301 et n° 37124587701 à la CBCA. 55 Compte n° 37124940101 à la CBCA. 56 Compte n° 37124552701 à la CBCA et compte n° 37137014401 au nom du Commissariat de Bouar à la CBCA. 57 Compte n° 37101532001-73 à la BPMC. - 38 - Rapport Tableau 11 : Récapitulatif non-exhaustif des comptes bancaires ouverts pour le compte des FDS Défense Sécurité publique Comptes mouvementés 5 2 Comptes non mouvementés ou gelés 3 2 Solde cumulé de ces comptes au 31/12/2015 (en FCFA ) 3 046 229 1 022 225 Cumul des crédits sur l’année 2015 (en FCFA ) 1 313 204 1 312 569 Cumul des débits sur l’année 2015 (en FCFA ) 1 516 349 2 599 519 Comptes bancaires non identifiés Un a minima - Source : Audit des relations financières de l’État avec le système bancaire en RCA , août 2016, ADE. 7. Les contrôles externes comme internes sont insuffisants 7.1. Le contrôle parlementaire reste dépendant des rapports de force politiques À l’Assemblée nationale, les présidents des commissions des finances et de la défense ont souligné les difficultés rencontrées pour exercer leurs attributions sur les ministères régaliens de la défense et de l’intérieur du fait de la place particulière de ceux- ci dans l’appareil d’État et leur relation directe avec le chef de l’État dans un contexte d’insécurité récurrent. Ils ont en outre déploré l’absence de moyens accordés à la Cour des comptes et dès lors l’incapacité dans laquelle celle-ci est placée pour assister l’Assemblée comme le prévoient les textes. Ses membres sont au demeurant nommés par le Gouvernement et dès lors dépendants de celui-ci. L’absence chronique de vote de la loi de règlement a également été déplorée. Le mode principal de contrôle parlementaire demeure celui exercé au moment de l’examen et du vote du projet de loi de finances et l’audition des ministres et de leurs collaborateurs ; le pouvoir d’amendement demeurant rarement exercé. Il n’a pas été constitué de commission d’enquête parlementaire depuis 2005. Pleinement conscients du caractère théorique des enveloppes et de la no menclature du budget, reconduits d’année en année, notamment sur la prime d’alimentation, les présidents de commission rencontrés ont cependant souligné le contexte politique nouveau issu des élections et l’équilibre des forces qui en résulte et dont ils souhaitent tirer parti lors de l’examen du PLF 2017 pour examiner ces sujets concernant les FDS. Les constats faits par la mission sur la maîtrise des effectifs, l’utilisation détournée de la prime d’alimentation, les limites du système d’information budgétaire et comptable GES’CO sont autant de sujets connus des parlementaires. 7.2. Les structures de contrôle et d’audit internes rencontrent des difficultés à exercer pleinement leurs compétences à la Défense 7.2.1. En pratique, le champ d’accès de l’IGAN et du service d’audit et de contrôle de gestion du ministère est limité L’Inspection générale de l’armée nationale (IGAN) est chargée du contrôle et de la supervision du fonctionnement du ministère de la défense et de l’État -Major des armées. Alors qu’elle devrait pouvoir accéder et contrôler tous les moyens financiers du ministère, ses accès sont limités et le champ de ses contrôles est restreint. Ainsi, l’IGAN indique que l’ensemble des caisses d’avances ou de recettes existant au sein du ministère ne lui sont pas acce ssibles. En l’absence de tenues des registres ou de traçabilité des différents fonds reçus et employés, les contrôles pouvant être réalisés par l’IGAN sont restreints. - 39 - Rapport Ceci tient notamment au fait que la direction générale de l’intendance de l’armée nationale (DGIAN) est régulièrement court-circuitée par d’autres unités (services administratifs et financiers, État-Major, cabinet, etc.), celle-ci ne pouvant pas alors jouer pleinement son rôle de suivi et de gestion des dépenses. La gestion des fonds est ainsi concentrée au sein du cabinet du ministère, où il est délicat pour l’IGAN d’intervenir. Enfin, certains ordres de mission demandés par l’IGAN pour effectuer des contrôles de régularité de l’emploi des fonds n’auraient jamais été signés. Ces difficultés, tant sur le fond de l’opacité de gestion financière du ministère, que sur la portée des contrôles de l’IGAN ont été signalées à la hiérarchie sans effet. Auparavant rattaché à l’IGAN, le service d’audit et de contrôle de gestion a été séparé en 2005 pour être rattaché directement au cabinet du ministère . Il effectue des contrôles de régularité des fonds sur la base d’un programme soumis au ministre. Ainsi, depuis 2015 des contrôles ont été diligentés sur les frais de formation ou les frais de carburant. Ces contrôles demeurent très superficiels58 et aucun résultat n’en a été présenté à la mission. Enfin, l’autorité hiérarchique et fonctionnelle du ministre de la Défense sur l’IGAN et sur le service d’audit et de contrôle de gestion (qui lui est directement rattaché) conduit à une subordination des différents contrôles à réaliser ou recommandations à la décision de ce ministre. Ainsi, c es deux organes de contrôle interne ne disposent pas d’un code de conduite ni d’une note claire sur l’état de leurs compétences, la portée de leurs contrôles et leur indépendance. Ainsi, le responsable du service d’audit et de contrôle de gestion a indiqué avoir soumis depuis 2015 au cabinet du ministre une charte définissant ses missions, la portée de son indépendance et le champ de ses compétences, sans obtenir de retour ; le grade de lieutenant de son responsable ne le met pas en situation de pouvoir contrôler et exercer ses attributions sur des entités dirigées par des officiers d’un grade supérieur au sien. 7.2.2. L’IGF intervient peu dans les domaines de sécurité et de défense La répartition des compétences entre inspections conduit à ce que la responsabilité du contrôle de la gestion financière incombe à l’IGAN. L’inspection générale des finances (IGF), pourtant compétente dès que des financements publics sont en jeu, n’intervient que très peu en ce qui concerne les forces de sécurité et de défense. Les missions de l’IGF sur le domaine de la sécurité et de la défense ne sont que ponctuelles, sur la base d’une lettre de mission du ministre des finances59. Une mission sur le traitement des salaires au sein de la Défense est actuellement en cours et une mission relative à l’augmentation de la consommation des carburants a été menée. L’IGF intervient sur la base de saisie individuelle pour régulariser des situations de mauvaise gestion de la solde. À noter que l’IGF indique ne pas être en mesure de pouvoir contrôler l’emploi des fonds de la PGA, renvoyant la responsabilité à l’inspection des services du Trésor. Dans le cadre de son activité de contrôle, l’IGF procède à des contrôles de régies : le rythme aurait été fixé à une fois par trimestre pour chaque régie. Dans les faits, les différents régisseurs des forces de sécurité intérieure rencontrés indiquent que les contrôles sur leur régie ne sont pas réguliers. 58 Vérification de factures pro-forma (devis) et non des factures définitives, simple contrôle du bon engagement de la dépense mais absence de vérification de l’utilisation finale des fonds, etc. 59 L’IGF ne dispose pas d’une compétence de vérification spontanée définie et n e travaille que sur lettre de mission. Elle définit chaque année un programme de missions, soumis à la validation du ministre des finances. Enfin, l’IGF n’est pas un corps mais un service, ce qui pose des difficultés liées aux garanties d’indépendance et d e professionnalisation du métier. - 40 - Rapport 7.2.3. Seule l’Inspection générale d’État a produit des rapports sur la gestion financière de la défense L’Inspection générale d’État (IGE) est directement rattachée à la présidence de la République et dispose d’un large champ de compétences, qui lui permet d’intervenir davantage sur le secteur du ministère de la défense. Ainsi, une mission de vérification sur le paiement des titres émis de 2013 à 2015 par le ministère de la Défense a été réalisée et a rendu ses conclusions en 2016. Les travaux mettent à jour d’importantes irrégularités notamment concernant l’emploi des fonds de PGA (cf. supra). Les recommandations formulées dans le rapport en mai 2016, n’ont pour l’heure pas été suivie d’effet. À noter que le programme de missions pour l’année 201760 comprendrait plusieurs missions sur la chaîne de la dépense et les modalités d’exécution du budget dont le champ serait large (toutes dépenses de tous les ministères). Outre les missions sur lettre de mission signée du Président, l’IGE intervient à chaque prise de fonction d’un nouveau ministre pour établir le procès-verbal d’installation du ministère dressant l’état des lieux des équipements, fonds et infrastructures disponibles. À noter que l’état des lieux ainsi réalisé se contente d’attester ce qui est communiqué par l’État -Major sans vérification supplémentaire. 8. Perspectives macroéconomiques et viabilité des dépenses publiques Le but de cette section est d’évaluer l’impact des dépenses consacrées aux FDS principalement sur le solde budgétaire. Deux principaux soldes budgétaires sont retenus pour l’analyse : le solde budgétaire global, et le solde budgétaire global hors dons. Tous ces soldes sont mesurés sur une base engagement. Les perspectives macroéconomiques sont construites à partir d’un modèle de projection s’appuyant à la fois sur des données historiques provenant des comptes nationaux et du cadre d’analyse de la soutenabilité de la dette publique du FMI et de la banque mondiale. Dans l’optique d’avoir des perspectives à long terme de l’évolution des agrégats macroéconomiques retenus, l’analyse repose sur une période de projection de dix ans, allant de 2017 à 2026. Dans le but d’avoir une approche en termes de statique comparative, l’analyse part d’abord d’ une situation de référence où les variables de production, budgétaire, de prix et du compte extérieur du modèle suivent les tendances de projections de moyen terme de la banque mondiale. Cette situation de référence est basée sur les hypothèses d’un retour graduel de la stabilité politique et de la sécurité, un retour des personnes déplacées hors du territoire national, et une relance progressive du tissu économique. Ce scénario de référence prévoit également une limitation de la masse salariale globale de l’État à 4,5 % du PIB61, un rapatriement des forces armées nationales, ainsi qu’une mise à la retraite du personnel des FDS remplissant les critères de droit à la retraite. Partant de cette situation de référence, six scénarios alternatifs sont retenus. Ces scénarios reposent sur des postulats concernant les recettes, les dépenses, ou à la fois les recettes et les dépenses de l’Etat. Sur les recettes de l’Etat, deux scénarios sont retenus :  Scénario 1 : Les recettes extrabudgétaires collectées par les FDS sont intégrées dans le budget de l’État ; 60 Le programme de missions est établi annuellement et soumis à validation du Président de la République. 61Le taux de croissance de la masse salariale de 4,5 % correspond à la recommandation formulée par le FMI pour une soutenabilité du budget de l’État ( voir Article IV, Septembre 2016). - 41 - Rapport  Scénario 2 : Les recettes fiscales de l’État convergent à moyen terme vers leur situation d’équilibre correspondant au potentiel de mobilisation des ressources fiscales. Sur les dépenses de l’Etat, trois scénarios sont présentés :  Scénario 3 : La composante FDS et DDR du RCPCA prévue pour les cinq prochaines années est financée sur ressources domestiques ;  Scénario 4 : Un secteur ramené aux effectifs d’avant conflit;  Scénario 5 : La masse salariale des FDS suit une tendance d’évolution correspondant à la moyenne des cinq précédentes années. Sur les recettes et les dépenses de l’Etat :  Scénario 6 : Un secteur ramené aux effectif d’avant conflit, un recouvrement des recettes extrabudgétaires collectées par les FDS, et une convergence des recettes fiscales de l’État à leur situation d’équilibre. 8.1. Scénarios sur les recettes de l’Etat  Scénario 1 : Les recettes extrabudgétaires collectées par les FDS rentrent dans le budget national. Ce premier scénario évalue l’impact budgétaire d’un recouvrement effectif par l’État des ressources extrabudgétaire collectées par les FDS. L’hypothèse sous-jacente est qu’un recouvrement des ressources extrabudgétaires conduirait à un accroissement des recettes de l’État tout en permettant de conserver le même niveau de dépenses. À partir d’informations collectées de différentes sources lors d’entretiens réalisées au cours de la mission, les recettes extrabudgétaires sont estimées à 1 159,54 millions de FCFA.62 L’impact sur le déficit budgétaire est résumé dans le Error! Reference source not found.1. Le recouvrement des recettes extrabudgétaires permet de réduire en moyenne le déficit budgétaire annuel (avec ou sans dons) de 0.1 % du PIB, soit 0.43 % du total du budget sur la période 2017-2026.63 Cet impact reste marginal mais pourrait être plus important car les recettes extrabudgétaires sont évaluées à leurs valeurs minimales. Recommandation : Une nouvelle définition du cadre budgétaire de l’Etat permettant un recouvrement des ressources extrabudgétaires permettrait une amélioration des soldes budgétaires. Tableau 11 : Impact d’un recouvrement des recettes extrabudgétaires sur l e déficit budgétaire 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Recettes additionnelles (Millions de FCFA) 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 Pourcentage Référence -2.9 -2.5 -1.3 -1.6 -1.6 -1.5 -1.6 -1.6 -1.6 -1.8 du PIB Scénario 1 -2.8 -2.3 -1.1 -1.4 -1.5 -1.4 -1.5 -1.5 -1.5 -1.7 Déficit budgétaire Pourcentage Référence -17.4 -14.7 -7.7 -9.2 -9.4 -8.9 -9.4 -9.4 -9.5 -11.0 global dons inclus du budget Scénario 1 -16.8 -14.1 -7.2 -8.7 -9.0 -8.5 -9.0 -9.1 -9.2 -10.7 Milliard de Référence -32.1 -30.0 -16.8 -22.3 -25.4 -25.1 -28.9 -31.5 -34.8 -43.8 FCFA Scénario 1 -31.0 -28.9 -15.6 -21.1 -24.2 -24.0 -27.7 -30.4 -33.6 -42.6 Pourcentage Référence -7.6 -6.6 -5.5 -5.8 -5.6 -5.6 -3.5 -3.4 -3.4 -3.5 du PIB Scénario 1 -7.4 -6.5 -5.3 -5.6 -5.5 -5.4 -3.4 -3.3 -3.3 -3.4 Déficit budgétaire Pourcentage Référence -44.8 -39.1 -33.1 -34.0 -32.2 -32.7 -20.5 -20.4 -20.3 -21.4 global dons exclus du budget Scénario 1 -44.2 -38.5 -32.5 -33.5 -31.8 -32.3 -20.1 -20.1 -20.0 -21.1 Milliard de Référence -82.8 -80.0 -71.8 -82.3 -86.9 -92.5 -63.4 -68.5 -74.0 -85.5 FCFA Scénario 1 -81.6 -78.9 -70.6 -81.1 -85.7 -91.4 -62.2 -67.3 -72.9 -84.3 62Les recettes extrabudgétaires sont évaluées à leurs valeurs minimales à partir des informations fournies dans le Error! Reference source not found. auxquelles il faudrait rajouter un montant annuel de 668 millions de F CFA de redevance aéroportuaire collecté par la FACA et attribué au ministère des transports. 63Les budgets annuels sont approximés par les totaux des dépenses publiques sur la période de projection 2017- 2026. - 42 - Rapport Source : Modèle mission.  Scénario 2 : Les recettes fiscales de l’État convergent à moyen terme vers leur situation d’équilibre correspondant au potentiel de mobilisation des ressources fiscales. Ce deuxième scénario s’appuie sur une normalisation de la situation sécuritaire avec notamment un succès de la mise en œuvre du RCPCA et un rétablissement de l’autorité de l’Etat sur toute l’étendue du territoire. Sous ces c onditions, les recettes domestiques de l’État atteignent le niveau d’avant crise à l’issue du RCPCA. Ce niveau d’avant crise, estimé correspondre au potentiel fiscal du pays par le FMI en 2009, s’élevait à 11,6 % du PIB. Pour tenir compte du caractère dynamique du potentiel fiscal, il est supposé que ce dernier évolue à un taux correspondant au taux de croissance économique pondéré par le coefficient de corrélation entre la croissance des recettes domestiques et celui du PIB.64 Sous ces différentes hypothèses, l’impact sur le solde budgétaire est représenté dans le Error! Reference source not found.2. Les recettes domestiques additionnelles s’élèvent respectivement à 5,8 et 49,3 milliards de FCFA respectivement en 2017 et 2026. L’impact bénéfique de l’augmentation des recettes sur le s olde budgétaire n’est pas négligeable. En effet, l’augmentation des recettes permet de réaliser une économie de déficit moyen d’environ 1.5 % du PIB sur la période 2017-2026. Recommandation : Une bonne mise en œuvre du RCPCA conjuguée avec un retour à une situation sécuritaire et une amélioration des performances de collectes des administrations fiscales permettraient d’éviter des déficits budgétaires soutenus sur la période 2017-2026. Tableau 122 : Impact d’un accroissement des ressources domestiques sur le déficit budgétaire 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Recettes domestiques additionnelles (Millions 5798.6 8143.1 14028.2 20634.8 27959.3 30746.7 34315.9 38630.7 43610.8 49256.7 de FCFA) Pourcentage Référence -2.9 -2.5 -1.3 -1.6 -1.6 -1.5 -1.6 -1.6 -1.6 -1.8 du PIB Scénario 2 -2.4 -1.8 -0.2 -0.1 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 0.2 Déficit budgétaire Pourcentage Référence -17.4 -14.7 -7.7 -9.2 -9.4 -8.9 -9.4 -9.4 -9.5 -11.0 global dons inclus du budget Scénario 2 -14.2 -10.7 -1.3 -0.7 1.0 2.0 1.8 2.1 2.4 1.4 Milliard de Référence -32.1 -30.0 -16.8 -22.3 -25.4 -25.1 -28.9 -31.5 -34.8 -43.8 FCFA Scénario 2 -26.3 -21.9 -2.7 -1.7 2.6 5.6 5.4 7.1 8.9 5.5 Pourcentage Référence -7.6 -6.6 -5.5 -5.8 -5.6 -5.6 -3.5 -3.4 -3.4 -3.5 du PIB Scénario 2 -7.1 -6.0 -4.4 -4.3 -3.8 -3.7 -1.6 -1.5 -1.4 -1.5 Déficit budgétaire Pourcentage Référence -44.8 -39.1 -33.1 -34.0 -32.2 -32.7 -20.5 -20.4 -20.3 -21.4 global dons exclus du budget Scénario 2 -41.7 -35.1 -26.6 -25.5 -21.9 -21.9 -9.4 -8.9 -8.3 -9.1 Milliard de Référence -82.8 -80.0 -71.8 -82.3 -86.9 -92.5 -63.4 -68.5 -74.0 -85.5 FCFA Scénario 2 -77.0 -71.9 -57.8 -61.7 -58.9 -61.8 -29.1 -29.8 -30.4 -36.3 Source : Modèle mission. 8.2. Sur les dépenses de l’Etat  Scénario 3 : La composante FDS et DDR du RCPCA prévue pour les cinq prochaines années est financée sur ressources domestiques. 64 Ce coefficient de corrélation est estimé à partir de données historiques sur la période 1990-2009. - 43 - Rapport Ce scénario est basé sur un financement intégralement domestique de la « Promotion de la stabilité par la réforme du secteur de la sécurité » et du programme « Désarmement, Démobilisation, Réintégration et Rapatriement (DDRR) » prévus dans la stratégie nationale de relèvement et de consolidation de la paix (RCPCA). L’objectif de cette hy pothèse est dévalué le poids budgétaire de ces deux composantes sous une hypothèse stricte d’absence de soutien des donneurs. Sous cette hypothèse, les dépenses additionnelles à supporter par le budget de l’État se chiffrent à une valeur annuelle de 46 milliards de FCFA sur la période 2017-2018, 34 milliards en 2019, et 9,5 milliards pour les années 2020 et 2021. Les conséquences budgétaires en termes de déficit sont résumées dans le tableau 133. L’augmentation des dépenses engendre un déficit budgétaire global d’environ 6,7 % du PIB sur la période 2017-2018 avant de s’établir à 2,8 % sur la période 2019-2021. Comparé à la situation de référence, le financement domestique de la composante sécurité de la RCPCA induit un déficit annuel moyen de 2,4 % du PIB sur la période du programme 2017-2021. Le déficit budgétaire global hors dons s’élève à une valeur moyenne de 8,6 % du PIB sur la même période, laissant entrevoir la dépendance accrue de la RCA aux ressources concessionnelles pour le financement de son déficit budgétaire global. Recommandation : Une meilleure planification des programmes de dépenses qui prendrait en compte les limites budgétaires en termes de recettes permettrait d’éviter des déficits soutenus en l’absence de financement extérieur. Tableau 133 : Impact d’un financement domestique de la composante sécurité du RCPCA sur le déficit budgétaire 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Dépenses RCPCA DDR 25000 25000 18000 0 (Millions de FCFA) Réforme de la sécurité 21000 21000 16000 9500 9500 Pourcentage du Référence -2.9 -2.5 -1.3 -1.6 -1.6 -1.5 -1.6 -1.6 -1.6 -1.8 PIB Scénario 3 -7.2 -6.3 -3.9 -2.2 -2.3 -1.5 -1.6 -1.6 -1.6 -1.8 Déficit budgétaire Pourcentage du Référence -17.4 -14.7 -7.7 -9.2 -9.4 -8.9 -9.4 -9.4 -9.5 -11.0 global dons inclus budget Scénario 3 -42.3 -37.1 -23.4 -13.1 -12.9 -8.9 -9.4 -9.4 -9.5 -11.0 Référence -32.1 -30.0 -16.8 -22.3 -25.4 -25.1 -28.9 -31.5 -34.8 -43.8 Milliard de FCFA Scénario 3 -78.1 -76.0 -50.8 -31.8 -34.9 -25.1 -28.9 -31.5 -34.8 -43.8 Pourcentage du Référence -7.6 -6.6 -5.5 -5.8 -5.6 -5.6 -3.5 -3.4 -3.4 -3.5 PIB Scénario 3 -11.8 -10.5 -8.1 -6.4 -6.2 -5.6 -3.5 -3.4 -3.4 -3.5 Déficit budgétaire Pourcentage du Référence -44.8 -39.1 -33.1 -34.0 -32.2 -32.7 -20.5 -20.4 -20.3 -21.4 global dons exclus budget Scénario 3 -69.7 -61.5 -48.7 -37.9 -35.8 -32.7 -20.5 -20.4 -20.3 -21.4 Référence -82.8 -80.0 -71.8 -82.3 -86.9 -92.5 -63.4 -68.5 -74.0 -85.5 Milliard de FCFA Scénario 3 -128.8 -126.0 -105.8 -91.8 -96.4 -92.5 -63.4 -68.5 -74.0 -85.5 Source : Modèle mission.  Scénario 4 : Un secteur ramené aux effectif d’avant conflit. Ce scénario suppose un succès de la réforme de l’armée centrafricaine permettant de se ramener aux effectifs d’avant conflit de 2008 avec une masse salariale contenue, ainsi qu’une exécution des besoins d’investissement et de fonctionnement des FDS. Sous cette hypothèse, l’effectif des FACA passe de 8364 à 5329, celui de la gendarmerie de 2129 à 1840 et celui de la police de 1510 à 1400. Cette nouvelle organisation des FDS permet d’engranger une économie annuelle de dépenses d’environ 4201,3 millions de FCFA. Au même moment, les besoins de dépenses identifiés des FACA et des FSI sur la période 2017-2021, décrits dans les tableaux 3 et 4, sont réalisés par l’Etat. L’impact sur le budget est résumé dans le tableau 14. L’exécution des besoins identifiés des FACA et des FSI pèse lourdement sur le déficit budgétaire. Malgré les économies de dépenses résultant de la réduction des effectifs des FDS, le déficit budgétaire global s’élève au tour de 6 % sur la période 2017-2018, avant de s’établir à 4 % sur la période 2019-2021. En proportion du budget, le poids des besoins d’investissement et de fonctionnement conduit à un doublement des défic its budgétaires sur la période 2017-2021. - 44 - Rapport Recommandation : Une réforme de l’effectif des FDS permettant de réaliser des gains d’efficience tout en tenant compte de la contrainte budgétaire de l’Etat permettrait d’éviter des déficits budgétaires soutenus sur la période de projection. Tableau 14 : Impact d’une réforme de l’armée sur le déficit budgétaire 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Dépenses d'investissement et de fonctionnement (Millions de FCFA) 39922 41762 40433 39873 37295 0 0 0 0 0 Economie de Dépenses (Millions de FCFA) 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 Pourcentage Référence -2.9 -2.5 -1.3 -1.6 -1.6 -1.5 -1.6 -1.6 -1.6 -1.8 du PIB Scénario 4 -6.2 -5.6 -4.0 -4.1 -3.8 -1.3 -1.4 -1.4 -1.4 -1.6 Déficit budgétaire global Pourcentage Référence -17.4 -14.7 -7.7 -9.2 -9.4 -8.9 -9.4 -9.4 -9.5 -11.0 dons inclus du budget Scénario 4 -36.7 -33.0 -24.4 -23.9 -21.7 -7.4 -8.0 -8.1 -8.4 -9.9 Milliard de Référence -32.1 -30.0 -16.8 -22.3 -25.4 -25.1 -28.9 -31.5 -34.8 -43.8 FCFA Scénario 4 -67.8 -67.6 -53.0 -58.0 -58.5 -20.9 -24.7 -27.3 -30.6 -39.6 Pourcentage Référence -7.6 -6.6 -5.5 -5.8 -5.6 -5.6 -3.5 -3.4 -3.4 -3.5 du PIB Scénario 4 -10.9 -9.8 -8.2 -8.3 -7.7 -5.3 -3.3 -3.2 -3.2 -3.3 Déficit budgétaire global Pourcentage Référence -44.8 -39.1 -33.1 -34.0 -32.2 -32.7 -20.5 -20.4 -20.3 -21.4 dons exclus du budget Scénario 4 -64.1 -57.4 -49.8 -48.7 -44.5 -31.3 -19.2 -19.2 -19.2 -20.4 Milliard de Référence -82.8 -80.0 -71.8 -82.3 -86.9 -92.5 -63.4 -68.5 -74.0 -85.5 FCFA Scénario 4 -118.5 -117.6 -108.0 -118.0 -120.0 -88.3 -59.2 -64.3 -69.8 -81.3 Source : Modèle mission.  Scénario 5 : La masse salariale des FDS suit une tendance d’évolution correspondant à la moyenne des cinq précédentes années. Dans ce scénario, il est supposé que la masse salariale des FDS croit à un rythme annuel de 5.7 %, un taux correspondant à son rythme de croissance moyen sur la période 2011-2016. Sous cette hypothèse, la masse salariale des FDS passera de 20,9 milliards en 2017 à 34,3 milliards de FCFA en 2026, soit une augmentation de 64.3 % sur la période considérée. Une comparaison sur une base annuelle du montant de la masse salariale sous cette hypothèse par rapport à la situation de référence où la masse salariale globale de l’État est plafonnée au taux de 4,5 % du PIB permet d’isoler le montant annuel additionnel de dépenses du personnel à supporter par le budget de l’État et résultant de l’augmentation soutenue de la masse salariale des FDS. Les répercussions budgétaires de ce scénario sur le déficit budgétaire ne sont pas négligeables. L’augmentation soutenue de la masse salariale des FDS crée un lourd fardeau budgétaire sur les dépenses courantes du gouvernement. Le déficit budgétaire global (dons inclus) s’établit alors à une valeur moyenne de 2,3 % du PIB, comparé à sa valeur moyenne de 1,8 % dans le scénario de référence. L’impact budgétaire de l’augmentation de la masse salariale des FDS correspond donc à un creusement annuel du déficit global de 0,5 % du PIB en moyenne sur la période de projection. Le déficit budgétaire global hors dons est d’environ 6 % sur les six premières années avant de s’établir à 4,1 % sur la période 2023-2026. - 45 - Rapport Au-delà l’impact sur le budget, il est également possible d’étendre l’analyse à la croissance économique65. En effet, d’une part, l’augmentation de la masse salariale des FDS peut être considérée comme une augmentation des dépenses consacrées au financement du bien public. L’impact économique de ce financement est déterminé par le compromis entre l’augmentation de ces dépenses et l’allocation des dépenses dans d’autres secteurs, par exemple dans le financement de la santé ou de l’éducation. D’autre part, des dépenses militaires importantes pourraient accroitre l’inefficience et favoriser le développement de groupes d’intérêts pouvant conduire à une augmentation incessante des dépenses militaires même s’il n’existe aucune menace justifiant de telles dépenses. Afin d’évaluer l’impact de l’augmentation graduelle de la masse salariale des FDS sur la croissance économique, le cadre d’analyse de ce scénario part de l’hypothèse que l’augmentation soutenue de la masse salariale des FDS se fait au dépend d’autres secteurs productifs. Partant de cette hypothèse, il est possible d’évaluer la perte de croissance annuelle engendrée par l’augmentation soutenue des dépenses de personnel des FDS, dont le résultat est résumé dans les deux dernières lignes du Error! Reference source not found. ci-dessous. Le taux de croissance moyen sous cette hypothèse est d’environ 4,5 % sur la période 2017- 2026, contre 4,7 % dans le scénario de référence. Par conséquent, la perte de croissance annuelle induite par l’accroissement soutenu de la masse salariale est de 0,2 %. Recommandation : La mise en place d’un plan d’action permettant de définir et d’encadrer le rythme d’évolution de la masse salariale des FDS, en tenant compte de l’espace budgétaire de la RCA permettrait d’éviter les effets négatifs en termes de déficit et de croissance sur la période 2017-2026. Tableau 15 : Impact d’une augmentation de la masse salariale des FDS sur le déficit budgétaire et le taux de croissance économique 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Masse salariale additionnelle des FDS (Millions de FCFA) 2553.3 3737.1 4988.1 6310.1 7707.0 9183.1 10742.9 12391.2 14132.9 15973.4 Pourcentage Référence -2.9 -2.5 -1.3 -1.6 -1.6 -1.5 -1.6 -1.6 -1.6 -1.8 du PIB Scénario 5 -3.2 -2.8 -1.7 -2.0 -2.1 -2.1 -2.2 -2.2 -2.2 -2.5 Déficit Pourcentage Référence -17.4 -14.7 -7.7 -9.2 -9.4 -8.9 -9.4 -9.4 -9.5 -11.0 budgétaire global du budget Scénario 5 -18.8 -16.5 -10.0 -11.8 -12.3 -12.1 -12.8 -13.1 -13.4 -15.0 dons inclus Milliard de Référence -32.1 -30.0 -16.8 -22.3 -25.4 -25.1 -28.9 -31.5 -34.8 -43.8 FCFA Scénario 5 -34.7 -33.8 -21.8 -28.6 -33.1 -34.3 -39.6 -43.9 -48.9 -59.8 Pourcentage Référence -7.6 -6.6 -5.5 -5.8 -5.6 -5.6 -3.5 -3.4 -3.4 -3.5 du PIB Scénario 5 -7.8 -7.0 -5.9 -6.2 -6.1 -6.1 -4.1 -4.1 -4.0 -4.2 Déficit Pourcentage Référence -44.8 -39.1 -33.1 -34.0 -32.2 -32.7 -20.5 -20.4 -20.3 -21.4 budgétaire global du budget Scénario 5 -46.2 -40.9 -35.4 -36.6 -35.1 -36.0 -24.0 -24.1 -24.2 -25.4 dons exclus Milliard de Référence -82.8 -80.0 -71.8 -82.3 -86.9 -92.5 -63.4 -68.5 -74.0 -85.5 FCFA Scénario 5 -85.3 -83.8 -76.8 -88.6 -94.6 -101.7 -74.1 -80.9 -88.1 -101.5 Référence 5.2 5.4 5.4 5.4 5.5 3.0 3.2 3.1 3.2 3.2 Taux de croissance économique Scénario 5 4.8 5.2 5.2 5.3 5.3 2.9 3.0 3.0 3.1 3.1 Source : Modèle mission. 8.3. Sur les recettes et les dépenses de l’Etat  Scénario 6 : Un secteur ramené aux effectif d’avant conflit, un recouvrement des recettes extrabudgétaires collectées par les FDS, et une convergence des recettes fiscales de l’État à leur situation d’équilibre. 65 Les trois premiers scenarios excluent une telle analyse de fait de la diff iculté d’identifier clairement la nature des dépenses ou l’allocation des recettes additionnelles de l’État, ainsi que leurs contributions à la croissance. - 46 - Rapport Ce dernier scénario résulte d’une combinaison des scenarios 1, 2 et 4 précédemment décrits. L’hypothèse est qu’ une reforme efficace de l’armée permettrait de réaliser des économies de dépenses en termes de masse salariale des FDS tout en réglant le problème des recettes extrabudgétaires collectées par les FDS. Au même moment, les recettes fiscales pourront retrouver leur situation d’équilibre d’avant crise, dû notamment à une application effective du droit de collecte de l’impôt sur toute l’étendue du territo ire. Parallèlement, les besoins d’investissement et de fonctionnement des FDS sont réalisés par l’Etat. L’impact budgétaire d’un tel scénario est résumé dans le tableau 16. Malgré l’augmentation des recettes et les économies de dépenses, la réalisation des besoins d’investissement et de fonctionnement des FDS a toujours un impact important sur le déficit budgétaire global. Ce dernier s’élève à environ 5.2 % du PIB sur la période 2017-2018, avant de s’établir à 2,4 % entre 2019-2021. Comparé à la situation de référence, cela correspond à un creusement du déficit annuel de 1.6 % du PIB sur la période 2017-2021. Recommandation : Une réforme de l’effectif des FDS permettant de réaliser des gains d’efficience tout en tenant compte de la contrainte budgétaire de l’Etat permettrait d’éviter des déficits budgétaires soutenus sur la période de projection. Tableau 16 : Impact d’une réforme de l’armée et d’un accroissement des ressources domestiques sur le déficit budgétaire 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Recettes additionnelles (Scénario 1) 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 1159.54 Recettes domestiques additionnelles (Scénario 2) 5798.6 8143.1 14028.2 20634.8 27959.3 30746.7 34315.9 38630.7 43610.8 49256.7 Dépenses d'investissement et de fonctionnement (Scénario 4) 39922 41762 40433 39873 37295 0 0 0 0 0 Economie de Dépenses (Scénario 4) 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 4201.3 Pourcentage Référence -2.9 -2.5 -1.3 -1.6 -1.6 -1.5 -1.6 -1.6 -1.6 -1.8 du PIB Scénario 6 -5.6 -4.8 -2.9 -2.5 -1.9 0.7 0.6 0.6 0.6 0.4 Déficit Pourcentage Référence -17.4 -14.7 -7.7 -9.2 -9.4 -8.9 -9.4 -9.4 -9.5 -11.0 budgétaire global du budget Scénario 6 -32.9 -28.4 -17.4 -14.9 -10.9 3.9 3.5 3.7 3.9 2.7 dons inclus Milliard de Référence -32.1 -30.0 -16.8 -22.3 -25.4 -25.1 -28.9 -31.5 -34.8 -43.8 FCFA Scénario 6 -60.9 -58.3 -37.8 -36.2 -29.3 11.0 10.8 12.5 14.2 10.8 Pourcentage Référence -7.6 -6.6 -5.5 -5.8 -5.6 -5.6 -3.5 -3.4 -3.4 -3.5 du PIB Scénario 6 -10.2 -9.0 -7.1 -6.7 -5.9 -3.4 -1.3 -1.2 -1.1 -1.3 Déficit Pourcentage Référence -44.8 -39.1 -33.1 -34.0 -32.2 -32.7 -20.5 -20.4 -20.3 -21.4 budgétaire global du budget Scénario 6 -60.4 -52.8 -42.8 -39.7 -33.7 -20.0 -7.7 -7.3 -6.9 -7.7 dons exclus Milliard de Référence -82.8 -80.0 -71.8 -82.3 -86.9 -92.5 -63.4 -68.5 -74.0 -85.5 FCFA Scénario 6 -111.5 -108.3 -92.8 -96.2 -90.8 -56.4 -23.7 -24.5 -25.0 -30.9 Source : Modèle mission. 9. Conclusion et recommandations Au terme cette étude, les recommandations d’actions prioritaires à mettre en œuvre pour la gestion financière des forces de défense et de sécurité au sein de l’administration s’organisent autour de cinq axes prioritaires :  axe 1 : mieux connaître et suivre l’exécution des dépenses ;  axe 2 : encadrer et limiter les procédures dérogatoires d’exécution des dépenses ;  axe 3 : mieux maîtriser la masse salariale et améliorer la connaissance et la gestion des effectifs des forces de défense et de sécurité ;  axe 4 : sécuriser la collecte des recettes par les forces de défense et sécurité et améliorer leur centralisation au Trésor ;  axe 5 : renforcer l’impact et l’indépendance des missions de contrôle sur ce secteur en dépit de sa sensibilité. - 47 - Rapport La mise en œuvre de ces recommandations est primordiale pour améliorer la gestion financière des forces de défense et de sécurité, secteur particulièrement crucial pour la RCA, encore plus dans un contexte où des chantiers importants sont amenés à être déployés en matière de RSS et de DDRR. 9.1. Axe 1 : mieux connaître et suivre l’exécutio n des dépenses Recommandation : À la manière de ce qui est en cours de réalisation pour l’exercice 2015, poursuivre les efforts pour publier chaque année une loi de règlement et arrêter le compte de gestion de l’État.  Action à mettre en œuvre : assister l’ACCT dans la fiabilisation des données, notamment au niveau de : 1) l’imputation des dépenses sur la nomenclature budgétaire 2) la correspondance entre la nature de la dépense réellement effectuée et son rattachement comptable puis budgétaire 3) la régularité des dépenses et pièces justificatives comptables. Recommandation : Mettre à disposition des ministères l’état des dépenses effectivement payées au cours de l’année (selon la nomenclature comptable et budgétaire). Ceci nécessitera des extractions de GES’CO, une requête automatique n’étant pas prévue.  Action à mettre en œuvre : demander au ministère des finances de transmettre régulièrement (sur une base mensuelle si possible) à chaque ministère les extractions Excel de l’état des dépenses payées en fonction du code de nomenclature budgétaire et non uniquement comptable. Ceci nécessite de réaliser l’extraction Excel (possible au niveau du service des dépenses et budget annexes de l’ACCT) et d’en fiabiliser les données. Recommandation : Fonder la préparation du budget sur l’état des dépenses payées par ministère.  Action à mettre en œuvre : assister le service des dépenses et budgets annexes de l’État pour construire une méthodologie d’extraction et de fiabilisation des données. 9.2. Axe 2 : encadrer et limiter les procédures dérogat oires d’exécution des dépenses Recommandation : Encadrer davantage et limiter le type de dépenses pouvant faire l’objet d’une procédure dérogatoire d’exécution (caisses d’avances ou comptes de dépôt).  Action à mettre en œuvre : Adopter une réglementation précisant la nature strictement limitée des dépenses pouvant faire l’objet d’une procédure dérogatoire et missionner une inspection (IGE ou IGF) pour vérifier périodiquement son respect. Recommandation : Limiter les dépenses faisant l’objet de procédures dérogatoires aux seules dépenses urgentes et empêcher le renouvellement, y compris au niveau politique, des avances en l’absence de fourniture des pièces justificatives.  Action à mettre en œuvre : Établir un examen fin et détaillé des dépenses ayant été exécutées au cours des précédentes années de manière dérogatoire et définir, en lien avec l’autorité politique, celles pouvant continuer à l’être et celles devant rebasculer suivant le mode d’exécution normale. Contracter un engagement des différents gestionnaires administratifs et politiques pour en assurer le respect. Missionner une inspection (IGE ou IGF) pour vérifier périodiquement le respect. En fin d’année, communiquer systématiquement au Parlement les volumes et natures de dépenses exécutées de façon dérogatoire et la part de celles n’ayant pas été justifiées/régularisées a posteriori. - 48 - Rapport Recommandation : Constituer des régies d’avances au sein du ministère de la défense et de la sécurité publique pour la gestion des fonds de PGA, afin d’en encadrer l’utilisation.  Action à mettre en œuvre : Adopter une réglementation introduisant des régies d’avances au sein des ministères de la défense et de la sécurité publique pour gérer les PGA et les dépenses de fonctionnement nécessaires aux interventions, déploiement et autres engagements opérationnels. Assurer la protection du régisseur ainsi désigné pour garantir son indépendance et instaurer davantage de transparence (rapports au Parlement / Cour des comptes) sur la régularisation a posteriori. 9.3. Axe 3 : mieux maîtriser la masse salariale et améliorer la connaissance et la gestion des effectifs des forces de défense et de sécurité Recommandation : Le caractère limitatif des crédits de personnel devrait être rappelé et réinstauré, afin d’inciter les ministères à encadrer leur masse salariale et à être responsabilisés sur l’impact financier de leurs décisions de ressources humaines.  Action à mettre en œuvre : Accompagner par des formations techniques l’administration dans la prévision budgétaire des crédits de personnel, notamment vis-à-vis des évolutions statutaires à anticiper. Mettre en place de mécanismes de maîtrise de la masse salariale tels que le plafonnement annuel des avancements au choix. Responsabiliser la gestion des ministères en imposant dans les rapports d’exécution le suivi des dépassements de crédits de masse salariale et en imposant leur justification. Recommandation : À court terme, basculer la part indemnitaire des crédits de personnel vers les crédits de fonctionnement afin d’encadrer strictement les dépenses.  Action à mettre en œuvre : cette méthode technique, suggérée par l’IGF assurerait un meilleur contrôle de ces indemnités. Elle doit s’accompagner d’efforts sur l’anticipation de ces formations et le contrôle (par l’IGF, l’IGE ou l’IGAN) de l’opportunité de ces formations. Recommandation : Systématiser la prise d’actes administratifs pour toute décision RH et fluidifier les circuits de remontées d’informations, notamment en revoyant l’organisation particulière du ministère de la défense (direction solde).  Action à mettre en œuvre : renforcer les points de contrôle permettant de s’assurer que toutes les informations RH remontent bien dans les temps au sein des instances en charge de la solde. Poursuivre les travaux d’assistance sur l’harmonisation des fichiers de solde et de ressources humaines. Recommandation : Anticiper les évolutions de masse salariale afin d’aboutir à un mei lleur encadrement des décisions RH ayant un impact financier (avancements, indemnités, promotions au choix, etc…).  Action à mettre en œuvre : Comme indiqué supra, assister l’administration à la montée en compétences sur la prévision et la gestion des ressources humaines de la fonction publique, en particulier de ceux à statut particulier (militaires et policiers). Recommandation : Poursuivre les efforts d’identification et de mise à la retraite des effectifs des FDS ayant atteint leur limite d’âge.  Action à mettre en œuvre : En lien avec le PNUD et l’EUTM. Recommandation : Conduire un audit identifiant précisément la situation des arriérés propre à chaque retraitable. - 49 - Rapport  Action à mettre en œuvre : Cet audit pourrait être réalisé en lien avec les travaux du FMI envisagés sur cette question. Ils devraient à ce titre conduire à une évaluation agent par agent de la fiabilité des arriérés de salaire et à la conclusion d’un accord partagé entre auditeur – État et intéressé. 9.4. Axe 4 : sécuriser la collecte des recettes par les forces de défense et sécurité et améliorer leur centralisation au Trésor Recommandation : Sécuriser la chaîne de délivrance des quittances et de remises des titres, notamment cartes de séjour, au sein de la régie de la police.  Action à mettre en œuvre : Recourir à la machine de délivrance de nouvelles cartes de séjour, déjà financée et à disposition du ministère de la sécurité publique. Garantir la conservation des stocks de cartes par le régisseur. Recommandation : Sécuriser la perception de la redevance aéroportuaire et assurer sa centralisation au Trésor, à travers l’institution d’une régie de recettes et en procédant à des contrôles sur le nombre de passagers. Clarifier les modalités d’affectation de cette taxe aux différentes institutions publiques.  Action à mettre en œuvre : Créer une régie de recettes en lieu et place de la gestion de cette redevance par le comité de sureté aéroportuaire, chargée de la comptabilisation des passagers et de la perception de la redevance Effectuer le versement de cette taxe sur le compte unique du Trésor et non plus sur un compte bancaire sans signature du DG Trésor. Clarifier par un texte la répartition et l’affectation par la suite des fonds issus de cette redevance. Recommandation : Poursuivre les efforts de centralisation des recettes au sein du compte unique du Trésor en instituant des régies systématiquement pour la perception des recettes, en renforçant les contrôles au sein des régies et auprès des forces qui les collectent.  Action à mettre en œuvre : Procéder à un recensement de l’ensemble des recettes dérogeant au principe de centralisation pour instaurer une régie de recettes. Renforcer les contrôles inopinés de l’IGF sur les régies. Sanctionner les agents délivrant des amendes sans remise de quittances et encourager le versement de s fonds directement à une régie du Trésor plutôt qu’aux forces de sécurité sur la voirie. 9.5. Axe 5 : renforcer l’impact et l’indépendance des missions de contrôle sur ce secteur en dépit de sa sensibilité Recommandation : Renforcer l’indépendance des organes de contrôle et clarifier l’étendue de leur champ de compétences qui doit porter sur l’ensemble du ministère.  Action à mettre en œuvre : Faire des différentes inspections des corps administratifs plutôt que des services dont les effectifs sont davantage soumis au pouvoir de nomination / révocation. Ceci renforcerait en outre leur professionnalisation. Réfléchir à certaines missions de ces corps, notamment de l’IGF, pouvant être d’initiative et non soumis à des lettres de missions, notamment dans le contrôle des différentes régies. Clarifier les périmètres d’intervention de l’IGAN et du service d’audit et de contrôle de gestion sur le ministère de la défense. Les doter de chartes garantissant leur indépendance. Asseoir la transmission de leurs rapports et la publicité de certains de leurs travaux. Procéder à une évaluation des suites des travaux conduits. - 50 - Rapport Proposition de plan d’actions Besoin en support et assistance Calendrier Grandes actions Recommandations prioritaires Moyen- Élevé Moyen Faible Prioritaire terme À la manière de ce qui est en cours de réalisation pour l’exercice 2015, poursuivre les efforts pour X X 1. Mieux connaître et publier chaque année une loi de règlement et arrêter le compte de gestion de l’État Mettre à disposition des ministères l’état des dépenses effectivement payées au cours de l’année suivre l’exécution des (selon la nomenclature comptable et budgétaire). Ceci nécessitera des extractions de GES’CO, une X X dépenses requête automatique n’étant pas prévue. Fonder la préparation du budget sur l’état des dépenses payées par ministère X X Encadrer davantage et limiter le type de dépenses pouvant faire l’objet d’une procédure dérogatoire d’exécution (caisses d’avances ou comptes de dépôt) X X 2. Encadrer et limiter Limiter les dépenses faisant l’objet de procédures dérogatoires aux seules dépenses urgentes et les procédures empêcher le renouvellement, y compris au niveau politique, des avances en l’absence de fourniture X X dérogatoires des pièces justificatives. Constituer des régies d’avances au sein du ministère de la défense et de la sécurité publique pour la gestion des fonds de PGA, afin d’en encadrer l’utilisation. X X Le caractère limitatif des crédits de personnel devrait être rappelé et réinstauré, afin d’inciter les ministères à encadrer leur masse salariale et à être responsabilisés sur l’impact financier de leurs X X décisions de ressources humaines. À court terme, basculer la part indemnitaire des crédits de personnel vers les crédits de fonctionnement afin d’encadrer strictement les dépenses. X X 3. Mieux maîtriser la Systématiser la prise d’actes administratifs pour toute décision RH et fluidifier les circuits de masse salariale et les remontées d’informations, notamment en revoyant l’organisation particulière du ministère de la X X effectifs des FDS défense (direction solde) Anticiper les évolutions de masse salariale afin d’aboutir à un meilleur encadrement des décisions RH ayant un impact financier (avancements, indemnités, promotions au choix, etc…) X X Poursuivre les efforts d’identification et de mise à la retraite des effectifs des FDS ayant atteint leur limite d’âge. X X Conduire un audit identifiant précisément la situation des arriérés propre à chaque retraitable. X X Sécuriser la chaîne de délivrance des quittances et de remises des titres, notamment cartes de séjour, au sein de la régie de la police. X X 4. Sécuriser les Sécuriser la perception de la redevance aéroportuaire et assurer sa centralisation au Trésor, à recettes collectées par travers l’institution d’une régie de recettes et en procédant à des contrôles sur le nombre de X X les FDS et leur passagers. Clarifier les modalités d’affectation de cette taxe aux différentes institutions publiques. centralisation Poursuivre les efforts de centralisation des recettes au sein du compte unique du Trésor en instituant des régies systématiquement pour la perception des recettes, en renforçant les contrôles X X au sein des régies et auprès des forces qui les collectent. 5. Renforcer l’impact Renforcer l’indépendance des organes de contrôle et clarifier l’étendue de leur champ de des missions de compétences qui doit porter sur l’ensemble du ministère. X X contrôle - 51 - Annexes ANNEXES - 52 - Annexes LISTE DES ANNEXES  Annexe 1 : Liste des personnes rencontrées  Annexe 2 : Contexte politique et sécuritaire en RCA  Annexe 3 : Cadrage macroéconomique  Annexe 4 : Dépenses exécutées selon la procédure dérogatoire en 2015  Annexe 5 : Masse salariale, effectifs et gestion des ressources humaines des forces de défense et de sécurité  Annexe 6 : Audit de GES’CO - 53 - Annexes Annexe 1 - Liste des personnes rencontrées Présidence de la République Ministre conseiller pour le DDR, RSS Assemblée nationale Président de la commission de l’Économie, des finances et du plan Président de la commission de la défense Inspection générale d’ État Inspecteur général d’État Inspecteur d’État Ministère des finances et du budget Ministre des finances et du budget Directeur général du budget Directrice de la préparation du budget Directeur de la solde Directrice de l’exécution Directeur général du trésor Agent comptable central du trésor (ACCT) Fondé de pouvoir auprès de l’ACCT Directrice de la trésorerie Directrice de la centralisation des recettes Directeur de la centralisation comptable Directrice de la dette et des participations Coordonnateur de la cellule de suivi des réformes économiques et financières, coordinatrice adjointe Inspecteur général des finances Inspecteurs des finances, membres du comité de contrôle permanent de la masse salariale Ministère de l’économie, du plan et de la Directrice générale de l’économie coopération Directeur général de la programmation économique - 54 - Annexes Chargé de mission défense Ministère de la fonction Directeur de la gestion de la carrière des publique/direction générale de la fonctionnaires fonction publique Ministère de la défense Ministre de la défense Inspecteur général de l’armée nationale Inspecteur de l’intendance Directeur de l’audit et du contrôle de gestion Directeur général de l’intendance de l’armée nationale Directeur du budget et des prévisions Directeur de la trésorerie Directeur de la solde Directeur général des ressources humaines Ministère de la défense/État-major des Chef d’état-major des armées armées Chef d’état-major des armées adjoint Directeur de l’intendance corps de troupe Adjoint au chef du bureau du personnel (B1) Chef du bureau de l’instruction et de la formation Chef du bureau logistique Ministère de l’intérieur, de la sécurité Ministre de l’intérieur, de la sécurité publique et de publique et de l’administration du l’administration du territoire territoire Directeur général de l’administration et des finances Conseiller technique du ministre Ministère de l’intérieur, direction Directeur général de la gendarmerie nationale générale de la gendarmerie nationale Directeur général adjoint Chef d’état-major - 55 - Annexes Directeur de l’intendance Chef du bureau des ressources humaines Chef du service budget Régisseur des recettes Ministère de l’intérieur, direction Directeur général générale de la police centrafricaine Directeur de l’intendance Directeur des ressources humaines Régisseur des recettes Ministère des transports Coordonnateur de la sûreté aéroportuaire Office national d’informatique Directeur général Directeur des systèmes d’information Ambassade de France à Bangui Ambassadeur de France Attaché de défense Attaché de sécurité intérieure Ambassade des États-Unis à Bangui 1er secrétaire ONU/ Mission Intégrée Chef de la section Réforme du secteur de la sécurité multidimensionnelle de Stabilisation (RSS) des nations unies en République centrafricaine (MINUSCA) ONU/Programme des nations unies Spécialiste technique en sécurité communautaire pour le développement Mission militaire de formation de Général commandant la mission l’Union européenne en RCA (EUTM) Chef du groupe de travail Plan-policy Chef du groupe de travail Ressources humaines Chef du groupe de travail Budget Fondation suisse de déminage Conseiller RCA - 56 - Annexes Annexe 2 - Contexte politique et sécuritaire en RCA 1. Situation sécuritaire et perspective historique La RCA fait face depuis longtemps à de nombreux défis sécuritaires. Depuis plusieurs décennies, le pays est plongé dans une succession d’affrontements politiques violents qui s’est accélérée à partir du milieu des années 1990, avec l’apparition de factions armées et de milices, un niveau élevé de violence et de nombreuses tentatives de coups d’État. Au défi lié à la présence de groupes armés et aux transitions politiques violentes s’ajoute la présence d’une forte criminalité sur tout le territoire et une circulation généralisée des armes légères. Cette récurrence des conflits a permis le développement sans entraves du trafic d’armes, d’or et de diamants, ainsi que du braconnage et des activités des coupeurs de route. Sur le plan régional, les conflits dans les pays voisins ont eu des conséquences directes sur la sécurité de la RCA, du fait de la porosité des frontières et de la mobilité des combattants. La faiblesse de l’action de l’ État face à cette situation sécuritaire dégradée trouve son origine dans une lente fragilisation des institutions . Depuis la fin des années 1970, la RCA a connu une lente érosion de l’État et de ses institutions ainsi qu’une instrumentalisation politique croissante des différences communautaires au sein de la fonction publique et de l’armée. La division et l’affaiblissement progressif des forces de défense et de sécurité, à travers la création de gardes présidentielles et de milices composées sur une base ethnique ont provoqué une dégradation continue de la capacité opérationnelle des forces. Le manque de moyens et une défaillance de la chaîne de commandement ont causé une perte d’efficacité opérationnelle sur tout le territoire. Cette défaillance est perçue comme un symptôme de la faiblesse générale de l’État et attise la méfiance et le mécontentement de la population. La communauté internationale a tenté à plusieurs reprises d’appuyer l’État dans le règlement des fragilités auxquelles les FACA et les FSI sont confrontées . Des actions de coopération bilatérale et multilatérale ont été mises en œuv re, permettant la fourniture d’assistance technique, d’activités de formation et d’équipements. En 2008, un processus de réforme du secteur de la sécurité (RSS) a été engagé avec le soutien de plusieurs partenaires. Il n’a cependant que peu progressé faute d’engagement politique, de stratégie globale et en raison de l’insuffisance des financements et du manque de capacités dans l’administration. Le conflit récent a aggravé cette situation en désorganisant davantage les forces, et en entrainant le pillage ou la destruction des équipements et infrastructures militaires et de sécurité sur tout le territoire . Aujourd’hui, les groupes armés continuent à contrôler une grande partie du territoire centrafricain. Ils opèrent dans un climat de non-droit et se livrent à des activités criminelles de racket, de vols et de pillages. Des accrochages récurrents ont lieu entre groupes armés ou entre les groupes armés et les forces de défense et de sécurité. Ces résurgences de violence sporadiques entrainent à chaque fois de nouveaux déplacements de population et empêchent le redéploiement de l’État et des services de base. Ils font obstacle à l’acheminement de l’aide humanitaire et des activités de développement et au redémarrage des activités économiques. Avec le début de la normalisation sécuritaire, et dans le cadre d’un appui important de la MINUSCA, les FSI ont connu un début de redéploiement à l’intérieur du pays, notamment dans les plus grandes localités. Les FACA, en revanche, sont essentiellement positionnées à Bangui dans l’attente de leur remontée en puissance. La MINUSCA, forte d’un effectif de 12 870 personnels en uniforme autorisés, est déployée sur tout le territoire avec un mandat de protection de la population civile. - 57 - Annexes 2. Vers une Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS) À la suite des accords de Libreville 66 et de Brazzaville67 qui évoquaient déjà cette nécessité, le Forum National de Bangui tenu en mai 2015 recommande le lancement d’une véritable Réforme du Secteur de la Sécurité . Il préconise notamment que soit déterminée « une vision de l’architecture sécuritaire de la RCA ». Par ailleurs, toujours dans le cadre du Forum, un « Accord sur les principes de désarmement, démobilisation, réintégration et rapatriement (DDRR) et d’intégration dans les corps en uniforme de l’Etat centrafricain » a été signé entre les autorités centrafricaines et les groupes armés le 10 mai 2015. Cet accord prévoit en son article 7 l’intégration dans les corps habillés d’un certain nombre – non déterminé – de combattants éligibles. Il est indiqué que « la capacité de recrutement de ces corps sera fixée dans la nouvelle loi de programmation militaire et de la réforme du secteur de la sécurité ». Au cours de la Transition et dans les premiers mois qui ont suivi les dernières élections, des travaux préliminaires au lancement d’un nouveau processus de RSS ont été entrepris. Sur la base des recommandations précitées, une Table ronde sur la sécurité nationale a été organisée en décembre 2015. Les participants à cette Table ronde ont adopté une Déclaration de principe qui vise à clarifier les missions des forces de défense et de sécurité et définit un certain nombre de principes devant guider l’appareil sécuritaire. Par la suite, une Politique Nationale de Sécurité a été développée. Ce document a été récemment révisé et doit être prochainement examiné par le Comité stratégique DDR-RSS-RN. En mai 2016, le Président de la République a créé une cellule au sein de la Présidence en charge de la coordination du DDR, de la RSS et de la réconciliation nationale (RN). Cette cellule, animée par un Ministre-Conseiller est chargée de suivre les politiques sur ces trois sujets et de veiller à l’élaboration de stratégies nationales. Ont été également créés un Comité stratégique DDRR-RSS-RN présidé par le Président de la République et composé d’acteurs nationaux et internationaux, qui a la responsabilité définir les orientations stratégiques et un Comité technique DDRR-RSS-RN également mixte en charge de l’élaboration des stratégies conformément aux orientations du comité stratégique. La Résolution du Conseil de Sécurité S/RES/2301 (2016) du 26 juillet 2016 encourage fortement les autorités centrafricaines à poursuivre les efforts engagés dans le domaine de la RSS . Le Conseil prie « les autorités centrafricaines d’adopter et d’appliquer une politique de sécurité nationale et une stratégie globale de réforme du secteur de la sécurité, dont une stratégie de réforme complète à la fois des Forces armées de la République centrafricaine et des forces de sécurité intérieure (police et gendarmerie) afin de se doter de forces de défense nationale et de sécurité intérieure professionnelles, ethniquement représentatives et régionalement équilibrées, notamment grâce à l’adoption et l’application de procédures appropriées de vérification préalable, notamment du respect des droits de l’homme, pour tout le personnel de défense et de sécurité, ainsi que de mesures permettant d’intégrer des éléments des groupes armés qui répondent à des critères rigoureux de sélection et de vérification préalable, et prie le Secrétaire général de lui rendre compte des progrès enregistrés à cet égard dans ses rapports périodiques ». 66 11 janvier 2013 67 24 juillet 2014 - 58 - Annexes 3. Documents stratégiques disponibles et en cours de préparation Dans sa Déclaration de Politique Générale prononcée le 7 juin 2016, le Premier Ministre cite les défaillances auxquelles sont confrontées les forces de défense et de sécurité, et les priorités du gouvernement concernant le secteur . Concernant les FACA, quatre axes d’intervention sont cités : (i) adapter l’organisation du Ministère de la Défense et en particulier de l’État-major des armées afin de consolider la mise en place d’une chaîne de commandement ; (ii) renforcer les capacités opérationnelle des FACA avant leur redéploiement progressif dans des postes statiques, dans le cadre du passage d’une armée de projection à une armée de garnison ; (iii) élaborer une doctrine et mettre en œuvre une politique de défense et de sécurité et (iv) mobiliser et optimiser la gestion des ressources. Il est précisé que « Le vetting initié au départ n’ayant pas atteint les objectifs assignés, la vérification simplifiée des soldats des FACA en application des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies se poursuit actuellement dans les différentes casernes ». Concernant les forces de sécurité intérieure, sont cités notamment la réorganisation et l’optimisation des services des Directions Générales de la Police et de la Gendarmerie, le redéploiement des Forces de Sécurité Intérieure en province avec une réelle complémentarité entre la Police et la Gendarmerie, leur formation, la reconstruction ou réfection des infrastructures et un recrutement pour combler déficit en ressources humaines. L’Évaluation des besoins pour le relèvement et la consolidation de la paix en République Centrafricaine (RCPCA), définit les priorités de la RCA pour les cinq premières années de la période post-électorale. Ce document stratégique, préparé par le gouvernement centrafricain, l’Union européenne, l’Organisation des Nations Unies et la Banque mondiale, identifie les besoins et les priorités en matière de relèvement et de consolidation de la paix, ainsi que les coûts associés. Son premier pilier, intitulé « Promouvoir la paix, la sécurité et la réconciliation » inclut le DDR, la réforme et le relèvement des Forces de Défense et de Sécurité. A ce titre, il prévoit l’adoption du cadre politico-stratégique de la RSS. A la suite de la définition de ce cadre, il est prévu que les réformes des secteurs de la défense et de la sécurité intérieure soient mises en œuvre notamment par l’adoption des cadres légaux et réglementaires des forces de défense et des forces de sécurité intérieure, la rationalisation et l’assainissement de la gestion du personnel de la défense et de la sécurité intérieure, l’instruction théorique et opérationnelle et enfin l’équipement de bataillons d’infanterie. Les réformes de la défense et de la sécurité intérieure se concentreront également sur la formation intensive et continue du personnel, le développement des capacités y compris la fourniture d’équipements, et la réhabilitation et l’équipement des infrastructures essentielles. Des procédures opérationnelles et de contrôle seront développées et mises en œuvre pour renforcer les chaînes de commandements et de communication. La gestion des ressources humaines des forces de défense et des forces de sécurité intérieure continuera d’être améliorée par des procédures de recrutement transparentes assurant une représentativité régionale équitable. Le coût total de cette composante est estimé à 78,7 Mds FCFA. Plusieurs documents sont en cours de validation qui contribuent à la définition des projets des autorités centrafricaines pour la réforme et le relèvement des Forces de défense et de sécurité. Le projet de Politique Nationale de Sécurité inclut un diagnostic de la situation sécuritaire, une description de la vision de la sécurité en RCA et de la manière dont celle-ci peut être atteinte. Les orientations stratégiques contenues dans ce document prévoient notamment, sous le volet concernant la restauration de la sécurité de l’État, des personnes et des biens, la réorganisation et la restructuration des Forces de défense et de sécurité, la réhabilitation et reconstruction des infrastructures et le renforcement des capacités humaines et matérielles. Le projet de Plan de développement des FSI, préparé au cours de la transition puis mis à jour mi-2016, définit une stratégie et des activités pour la réforme des Forces de sécurité intérieure. Enfin, un projet de Loi d’orientation et de programmation militaire couvrant les années 2016 à 2021 est également en cours de préparation, qui prévoit une augmentation significative du budget de fonctionnement et d’investissement des FACA. - 59 - Annexes - 60 - Annexes Annexe 3 - Cadrage macroéconomique 1. Évolution récente de l’économie en République centrafricaine La reprise économique en République centrafricaine (RCA) a été lente après le conflit. Alors que d'ordinaire, après un conflit, un pays connaît une période de forte croissance avec la normalisation de l'activité économique, cela n'a pas été le cas jusqu'ici en République centrafricaine. Ainsi, après une forte contraction d'environ 37 % entre 2013 et 2014, le taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) en 2015 est resté modeste et se situait à environ 5 %. La suspension des exportations légales de diamants durant la crise a été un facteur essentiel de la lenteur de la reprise de l'économie nationale, mais des efforts ont été engagés pour rétablir la conformité au Système de certification du Processus de Kimberley. La brutale expansion des activités souterraines dans les secteurs du diamant, de l'or et du bétail durant la crise ralentit la croissance nationale, tandis que les entreprises internationales de la filière bois hésitent à reprendre leurs opérations. De ce fait, les exportations demeurent inférieures de 25 % à leurs niveaux d'avant-crise. De même, les importants déplacements de population, la profonde perturbation dans la filière agricole et la destruction du maigre capital productif des petits exploitants agricoles continuent à peser sur la production agricole, qui est à la fois une composante essentielle et une source de moyens d'existence pour une majorité de la population de la République centrafricaine. Entre 2011 et 2015, le revenu par habitant de la République Centrafricaine a fortement chuté de près de la moitié, passant de 400 $ à 206 $, et f aisant de ce pays l’un des plus pauvres au monde. Graphique 10 : Évolution du taux de croissance et du PIB par habitant de la RCA et de pays sélectionnés PIB par habitant Taux de croissance du PIB PIB par habitant 10 450 2100 5 400 1800 0 350 -5 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1500 300 -10 1200 250 -15 900 200 -20 150 600 -25 -30 100 300 -35 50 0 -40 0 PIB par habi tant Taux de croissance du PIB Source : Banque Mondiale. 2. Recettes, dépenses et dette publique de l’État Avant la crise de 2013, les recettes fiscales de l’État étaient proches du potentiel de mobilisation de ressources domestiques 68, mais toujours bien inférieures à la moyenne des pays à faibles revenus d’Afrique subsaharienne (ASS). 68 Article IV du FMI (2011). - 61 - Annexes Graphique 11 : Ratios des recettes par rapport au PIB par groupe de pays d'ASS en 2009 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Recettes fiscales Impot sur les revenus Taxe sur les biens et Taxe sur le commerce services international Pays a faible revenus Pays fragiles Pays enclaves a faible dotation en ress. Naturelles RCA Source : Base de données du FMI. En 2013, avec l'effondrement de l'activité économique, les recettes fiscales et non fiscales ont fortement chuté. Le total des recettes publiques a baissé de 11,5 % en 2012 à 5,7 % du PIB en 2013. En 2015, les recettes fiscales ne représentaient encore que la moitié de leur niveau de 2012 avec une reprise lente des activités commerciales. Toutefois, à la mi-2015, les programmes d'assistance technique en cours commençaient à montrer leur efficacité en termes de mobilisation de ressources fiscales, notamment en matière de collecte de taxes commerciales. En outre, 72 % des recettes douanières ont été collectées au centre des impôts de Bangui, et 20 % au « guichet unique » du port de Douala. La situation sécuritaire instable a réduit les collectes à zéro dans la plus part des autres régions. Toutefois, les importants flux commerciaux informels avec le Tchad ne sont toujours pas assujettis à des droits de douane, en raison de l'insuffisance des capacités administratives et de la résistance du secteur privé. L'agrandissement de l’assiette fiscale sera essentiel pour accroître durablement les recettes intérieures. Cela est particulièrement vrai pour les taxes à l'importation, la TVA et les taxes à l'exportation sur le bois, le diamant et l'or. En 2015, les taxes à l'importation ont été la principale source de revenus de l'État et représentait 33 % du total des revenus, suivis de la TVA (26 %), des impôts sur les bénéfices des sociétés (9 %), des impôts sur les traitements et salaires (8 %) et des cotisations de la sécurité sociale (4 %). Au cours de la période 2010-2012, les taxes sur les concessions forestières et les droits à l'exportation des diamants et l'or s'élevaient à 10 % du total des revenus. Toutefois, cette part a chuté à 1,5 % en 2015 du fait de l’arrêt des activités minières et de la réduction les recettes provenant des concessions forestières avec la crise. Quant aux autres revenus venant de la filière bois (droits de licences, de l'exploitation forestière et de reboisement), ils sont partagés entre le gouvernement central et les autorités locales. Bien que ce type de partage de recettes est une source importante de revenus pour les collectivités locales, leur montant total a fortement diminué, passant d'environ 1 milliard de FCFA par an en 2007 et en 2008 à environ 400 millions de F CFA entre 2012 et 2014. Au niveau du gouvernement central, les revenus générés par le secteur forestier, y compris les taxes à l'exportation, ont représenté 7 % du total des revenus en 2007, contre seulement 2 % entre 2009 et 2015. Toutefois, les revenus forestiers sont susceptibles de se redresser au fur et à mesure que la situation sécuritaire se stabilisera, et que les entreprises d'exploitation forestière reprendront leurs activités. - 62 - Annexes Graphique 12 : Évolution des dépenses et des recettes de l’ État (% du PIB) Source : Données du FMI. La composition des dépenses publiques de la RCA est majoritairement dominée par la présence des dépenses courantes. Les dépenses d’investissement n’occupent qu’une faible proportion du budget de l’État. Dans l’ensemble, le niveau des dépenses reste largement au- dessus de celui des recettes. Pour couvrir ce gap de financement, le gouvernement a successivement recours à des emprunts auprès des banques commerciales. En outre, le taux d’exécution des dépenses reste faible et se situe à 50 % avec cependant des disparités entre secteurs. Le taux d’exécution est particulièrement faible dans le domaine de l’éducation et des infrastructures mais important pour l’agriculture et les affaires sociales. Concernant la dette, l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés en 2009 a considérablement réduit le fardeau de la dette extérieure, atténuant ainsi ce qui aurait autrement constitué un obstacle majeur à sa reprise économique. L'allégement de la dette dans le cadre de cette initiative a réduit la valeur actualisée nette de la dette extérieure de 375 % des exportations en 2008 à 75 % en 2009, et de 57 % du PIB à 19,9 %. En termes nominaux, le stock total de la dette extérieure publique et publiquement garantie a chuté de 506 milliards de F CFA en fin 2008 à 136 milliards en fin 2009. Cependant, le stock de la dette extérieure a connu une croissance pour se chiffrer à 176 milliards de FCFA en 2016. La majeure partie de l’augmentation des emprunts extérieurs vient des prêts d’urgence hautement concessionnels auprès de créanciers multilatéraux tels que la Banque mondiale et la Banque africaine de développement. La dette publique intérieure a augmenté en pourcentage du PIB entre 2011 et 2016 en raison à la fois de la contraction économique et de l’accumulation des arriérés de paiement. Un récent inventaire des arriérés a révélé une forte augmentation des arriérés entre 2013 et 2014. Les autorités ont accumulé des arriérés importants auprès des fournisseurs privés et du fonds de sécurité sociale, mais ces obligations devront encore être examinées et leur nature précise clarifiée avant l’élaboration d’un plan de remboursement. - 63 - Annexes Annexe 4 - Dépenses exécutées selon la procédure exceptionnelle À partir d’une extraction issue de GES’CO Exécution du Budget sur l’ensemble des opérations de caisses effectuées en 2015 selon des procédures dérogatoires (qu’il s’agisse de caisses d’avance ou de comptes de dépôt), la mission a établi (cf. tableau 14) la part des procédures dérogatoires dans :  les crédits de fonctionnement et d’intervention votés en loi de finances initiale 2015 ;  les crédits de fonctionnement et d’intervention effectivement engagés en 2015 (tableau des engagements et des ordonnancements du budget de l’État édité par le Ministère des Finances issu de GES’CO Exécution du Budget) . Au total de l’État, en 2015, ce sont 15,6 Mds FCFA qui ont été dépensés selon des procédures dérogatoires. Sur l’ensemble des ministères ou institutions qui effectuent des dépenses selon ce type de procédure, en moyenne près de la moitié (48%) des dépenses engagées sont effectuées par la voie exceptionnelle. Cette proportion est ramenée à un tiers (34 %) en ce qui concerne les dépenses votées en loi de finances. S’agissant des forces de défense et de sécurité, il convient de noter que cette part est encore plus importante. La moitié (54 %) des crédits engagés par le ministère de la défense nationale en 2015 et plus des deux-tiers (70 %) des crédits engagés par le ministère de la sécurité publique sont exécutés selon une procédure dérogatoire. En valeur absolue, ce sont 836 M F CFA pour la défense et 712 M F CFA pour la sécurité publique, soit un total de 1,5 Mds FCFA de dépense des forces de défense et de sécurité qui ont fait l’objet de caisses d’avances ou de mises à disposition des crédits sur compte de dépôt, c’est -à-dire sans justification ni ordonnancement préalable. Ceci concerne 61 % des engagements effectués en 2015 et 37 % des crédits alloués. À noter que ce montant est en augmentation en 2016, puisqu’à fin octobre, la défense a déjà procédé à des dépenses de 900,3 M FCFA69 selon la procédure dérogatoire. Encadré 2 : Nature des dépenses pouvant faire l’objet de procédures dérogatoires selon la LOLF L’article 26 de la LOLF du 3 juillet 2006 de RCA précise que : « les dépenses de salaires, les dépenses effectuées sur crédits évaluatifs ou certaines dépenses qui présentent un caractère exceptionnel, peuvent être payées suivant des procédures dérogatoires. Des instructions du Ministre chargé des Finances préciseront les modalités de mise en œuvre de ces procédures. » Source : LOLF du 3 juillet 2006. 69 Lemontant 2016 concernant les dépenses exceptionnelles de la sécurité publique n’ont pas été communiquées à la mission. - 64 - Annexes Tableau 14 : Classification des dépenses de fonctionnement et d’intervention effectuées en 2015 selon des procédures dérogatoires Dépenses effectuées selon Crédits* Part des procédures Crédits* Part des procédures En millions de FCFA des procédures votés en dérogatoires dans les engagés en dérogatoires dans les dérogatoires LFI 2015 crédits* votés 2015 crédits* engagés 02 - Conseil National De Transition 2 909 4 083 71% 3 921 74% Complément Du Budget De La Mission Saoudienne Relatif À l'Organisation De La 2 281 ND ND 0 ND Cérémonie De Signature 60 Ministère De La Santé Et De La Population 2 163 5 860 37% 2 370 91% 10 Autorité Nationale Des Élections 936 1 250 75% 1 250 75% 00 Dépenses Non Reparties Par Chapitres 880 20 041 4% 13 823 6% 01 Présidence De La République 870 1 403 62% 1 488 58% 21 Ministère De La Défense Nationale 836 2 029 41% 1 538 54% Charge De La Restructuration Des 46 Ministère De L'enseignement Supérieur Et 803 3 897 21% 861 93% De La Recherche Scientifique 25 Ministère De La Sécurité Publique Et De 712 2 145 33% 1 017 70% L'émigration -Immigration 03 Primature 693 404 171% 717 97% 40 Ministère De L'éducation Nationale Et De 456 2 663 17% 1 330 34% L'enseignement Technique 04 Cour Constitutionnelle 383 393 97% 383 100% 31 Ministère Des Finances Et Du Budget 326 3 011 11% 1 552 21% Participation De La Délégation Centrafricaine 277 ND ND ND ND Au 3ème Forum Mondial Sur l'Éducation Comité National De Lutte Contre Le VIH/SIDA 220 ND ND ND ND 91 Ministère Du Commerce, De L'industrie Et 190 468 41% 191 99% Des Petites Et Moyennes 11 Ministère Charge Du Secrétariat General 183 294 62% 281 65% Du Gouvernement Et Des 13 Ministère De La Justice, Garde Des Sceaux, 150 336 45% 255 59% De La Réforme Judiciaire Et Des 14 Ministère De L'administration Du 140 645 22% 601 23% Territoire, De La Décentralisation Et De - 65 - Annexes Dépenses effectuées selon Crédits* Part des procédures Crédits* Part des procédures En millions de FCFA des procédures votés en dérogatoires dans les engagés en dérogatoires dans les dérogatoires LFI 2015 crédits* votés 2015 crédits* engagés 72 Ministère Des Affaires Sociales Et De 67 306 22% 77 87% L'action Humanitaire 94 Ministère De La Réconciliation Nationale, 50 518 10% 363 14% Du Dialogue Politique Et De 35 Ministère De L'économie, Du Plan Et De La 13 186 7% 40 33% Coopération Internationale 85 Ministère Des Mines Et De La Géologie 11 139 8% 22 47% 55 Ministère De La Jeunesse Et Des Sports 10 145 7% 257 4% 06 Haut Conseil De La Communication 4 15 29% 8 54% Réfection Du Bureau Du Chef De Cabinet Du Ministre Délégué Aux Finances, Chargé Du 4 ND ND ND ND Budget 93 Ministère Charge Du Développement Du 4 654 1% 172 2% Monde Rural 83 Ministère De L'habitat Et Du Logement 3 14 18% 10 27% 15 Ministère Des Affaires Etrangères, De 2 1 154 0% 926 0% L'intégration Africaine Et De La Frais d'Organisation De La Cérémonie De Signature De l'Accord De Prêt Entre La RCA Et 1 ND ND ND ND Le Fonds Prise En Charge Des Activités De La Célébration De La Journée Nationale De La 1 ND ND ND ND Toxicomanie 37 Ministère De La Fonction Publique 1 57 1% 10 5% 88 Ministère Des Postes Et 1 15 3% 7 7% Télécommunications 34% 48% Total 15 577 - (moy.) (moy.) Source : Extractions GESCO des paiements effectués en 2015 selon des procédures dérogatoires (caisses d’avances et comptes de dépôt) ministère des finances ; état des engagements et ordonnancements 2015 édité par le ministère des finances ; calculs mission. *Crédits d’intervention et de fonctionnement uniquement. - 66 - Annexes Annexe 5 – Masse salariale et effectifs des forces de défense et de sécurité 1. Masse salariale des forces de défense et de sécurité 1.1. Évolution et répartition de la masse salariale des FDS depuis 2011 La masse salariale brute est constituée des salaires nets à verser ainsi que des diverses retenues pour cotisations (pensions, impôts, etc…). La masse salariale nette constitue le salaire net versé aux agents. Sauf mention contraire, les données présentées dans cette annexe sont celles relatives à la masse salariale brute. En 2016, la masse salariale prévue par la loi de finances rectificatives 2016 pour les forces de défense et de sécurité représente 29 % de la masse salariale totale de celle prévue pour l’État. En réalité, la masse salariale versée par l’ONI aux forces de défense et de sécurité a atteint 35 % de la masse salariale totale en 2015. Comme le montre le graphique 8 (cf. supra partie 5.1.1 du rapport), elle est en augmentation constante depuis 2011 (à l’exception de 2014 où la masse salariale totale a reculé de 376 M FCFA), passant de 15,1 Mds FCFA en 2011 à 19,8 Mds FCFA aujourd’hui. Depuis 2011, la masse salariale des forces de défense et de sécurité a cru en moyenne de 6 % par an70 (cf. tableau 15). Cette augmentation est concentrée sur la masse salariale des FACA (+ 6 % en moyenne par an) et sur celle de la gendarmerie (+ 7 % en moyenne par an), tandis que la police a vu sa masse salariale rester stable sur la période. L’augmentation de la masse salariale se concentre essentiellement sur les postes de commandement supérieurs. Ainsi, celle des hommes du rang des FACA n’a cru que de 1 % par an en moyenne depuis 2011, et celle des gendarmes simples a régressé de 2 % par an en moyenne depuis 2011. Dans le même temps, celle des sous-officiers, officiers ou généraux a cru entre 9 % et jusqu’à 67 % par an en moyenne sur la même période. Au sein de la police, si la masse salariale n’a pas cru depuis 2011, en revanche, les salaires des officiers, commandants et commissaires a cru légèrement (+ 1 % et + 3 % de croissance annuelle moyenne respectivement), tandis que celle des gardiens de la paix et des gradés a diminué de 2 % par an en moyenne. 70 Il s’agit ici du taux de croissance annuel moyen (TCAM). - 67 - Annexes Tableau 15 : Évolution de la masse salariale brute de 2011 à 2016* et taux de croissance annuel moyen TCAM71 Évolution Masse salariale brute en M FCFA 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2011-2016 2015-2016 Officiers généraux 50 66 202 214 200 289 + 42% + 44% Officiers supérieurs 662 807 1 222 1 167 1 306 1 340 + 15% + 3% Officiers subalternes 1 747 2 437 2 360 2 323 2 504 2 653 + 9% + 6% Sous-officiers supérieurs 653 674 874 865 1 076 1 402 + 16% + 30% Sous-officiers subalternes 1 029 1 236 1 319 1 317 1 581 1 865 + 13% + 18% Hommes du rang 5 587 6 004 6 462 6 119 6 185 5 941 + 1% - 4% Militaire responsable administration civile 221 196 109 36 25 3 - 58% - 89% FACA 9 950 11 418 12 548 12 040 12 877 13 492 +6% +5% Généraux - - - 10 24 29 + 67% + 23% Officiers supérieurs 52 82 167 250 259 291 + 41% + 13% Officiers subalternes 354 413 410 428 512 543 + 9% + 6% Sous-officiers supérieurs 141 144 253 324 416 644 + 35% + 55% Sous-officiers subalternes 352 403 621 717 763 800 + 18% + 5% Gendarmes simples 1 950 2 135 2 042 1 899 1 769 1 661 - 3% - 6% Gendarmerie 2 849 3 178 3 493 3 628 3 743 3 969 + 7% + 6% Commissaires 411 360 468 471 485 481 + 3% - 1% Officiers et commandants 797 750 819 861 879 849 + 1% - 3% Gradés 492 478 478 451 429 451 - 2% + 5% Gardiens de la paix 572 588 586 565 552 516 - 2% - 7% Police 2 272 2 177 2 351 2 348 2 345 2 296 + 0% - 2% Total Forces de défense et de sécurité 15 070 16 773 18 392 18 016 18 965 19 757 + 6% +4% Part des FDS dans la masse salariale de l’État 33 % 34 % 34 % 33 % 34 % 35 % - - Source : Données ONI par grade ; 2016* année reconstituée par extrapolation à partir des données cumulées par l’ONI jusqu’en septembre 2016. 71 Taux de croissance annuel moyen. - 68 - Annexes 1.2. Écarts entre les masses salariales votée, engagée et retracée par l’ONI Les crédits de la masse salariale ne sont pas limitatifs, contrairement à ce qui est inscrit au sein de la LOLF (cf. encadré 3). Ainsi, en 2015, alors que le budget initial prévoyait une dotation de 13,69 Mds FCFA pour les frais de personnel du ministère de la défense, 14,08 Mds FCFA ont en réalité été engagés et ordonnancés pour financer les salaires de la Défense. L’engagement est ainsi supérieur de 396 M FCFA à ce qui avait été initialement alloué pour la Défense. Ce dépassement s’explique par l’explosion des indemnités engagées par rapport aux montants alloués : 956 M FCFA ont ainsi été engagés au-delà des autorisations budgétaires. Graphique 13 : Niveau des engagements de la masse salariale sur l’exercice 2015 Source : GES’CO Exécution budget sur le dernier exercice complet (2015). S’agissant de la sécurité publique, les crédits de dotation votés en loi de finances n’ont pas été dépassés en 2015. Ainsi, sur les 2,6 Mds FCFA alloués, seuls 2 Mds FCFA ont été engagés et 1,9 Mds FCFA ordonnancés en 2015, soit respectivement 75 % et 73 % des dotations initiales. La consommation la plus importante concerne néanmoins les crédits liés aux indemnités (engagés à hauteur de 81 % des crédits alloués). - 69 - Annexes Encadré 3 : Le caractère supposé évaluatif des crédits de masse salariale ne transparaît pas dans la LOLF de la RCA De façon récurrente, les interlocuteurs de la mission ont indiqué que les crédits de personnels étaient évaluatifs et non limitatifs. Pourtant, la loi organique relative aux lois de finances en RCA (LOLF) du 3 juillet 2006 prévoit bien que ces crédits sont limitatifs. Ainsi l’article 29 édicte le principe selon lequel tous les crédits sont limitatifs sauf exceptions. Or, les dépenses de salaire ne font pas partie de ces exceptions limitativement énumérées par la LOLF (cf. infra), ce qui laisse entendre qu’elles sont bien évaluatives. « Article 29 : Tous les crédits sont limitatifs, mais à titre exceptionnel ils peuvent être évaluatifs ou provisionnels. Les dépenses sur crédits limitatifs sont des dépenses qui ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. Les crédits évaluatifs sont des crédits affectés à des dépenses qui présentent un caractère juridiquement obligatoire et pour lesquelles l’autorité administrative ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation. Ils s’appliquent aux charges de la dette publique, pensions, frais de justice, réparations civiles, remboursements, cotisations sociales, dégrèvements, restitutions et aux garanties accordées par l’État. Les crédits provisionnels sont des crédits affectés à des dépenses à caractère accidentel et imprévisibles destinés à couvrir des dépenses liées aux événements dont la survenance ne dépend pas entièrement de la volonté de l’administration. Il s’agit de dépenses relatives aux élections, secours d’extrême urgen ce aux victimes des calamités naturelles, épidémies et des dépenses liées à l’entretien des détenus dans les services pénitentiaires. » « Article 31 : Les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être modifiés que par une loi de finances, à l’exception d es cas suivants » : calamités ou dépenses urgentes et imprévues ; urgence ou nécessité impérieuse d’intérêt national. Source : Loi organique n° 06013 relatives aux lois de finances en RCA du 3 juillet 2006. À noter en outre que ces montants de crédits engagés ou ordonnancés ne correspondent pas strictement à la masse salariale transmise par l’ONI , censée correspondre aux versements effectifs de solde. Ainsi, en 2015 l’ONI recense une masse salariale nette de 14,7 Mds FCFA de versements concernant les soldes des FACA et de la gendarmerie, soit 600 M FCFA supplémentaires par rapport à la masse salariale engagée en 2015 à cette période et 1 Md FCFA supplémentaire par rapport aux crédits de personnel alloués en loi de finances initiale. S’agissant de la sécurité publique, la masse salariale nette versée par l’ONI à la police est de 2,1 Mds FCFA contre 2 Mds FCFA engagés, soit un différentiel de 100 M FCFA. 1.3. Prépondérance des indemnités dans la masse salariale de la défense La part des indemnités dans les frais de personnel des FACA et de la gendarmerie est prépondérante et beaucoup plus importante que celle de la sécurité publique . Ainsi, les indemnités représentent 51 % de la masse salariale engagée par le ministère de la défense en 2015, tandis qu’elles ne représentent que 22 % pour la sécurité publique. Or, la gestion et l’encadrement des indemnités au sein de la défense est défaillante, notamment en ce qui concerne les stages, formations et affectations en poste à l’étranger 72 est une des explications. De multiples cas de personnes étant déjà rentrées à Bangui et continuant à percevoir des indemnités ou ne revenant pas à Bangui alors que leur stage, mission ou formation a pris fin ont été rapportés à la mission. 72 Les indemnités sont alignées sur le niveau de vie des pays où les déplacements sont réalisés. - 70 - Annexes Graphique 14 : Répartition des frais de personnel engagés en 2015 Source : GES’CO Exécution budget sur le dernier exercice complet (2015). 1.4. Comparaison des salaires moyens entre forces de défense et de sécurité La comparaison des salaires annuels moyens (bruts) fait apparaître des différences importantes selon que l’on appartienne aux FACA, à la gendarmerie ou à la police comme le montre le tableau ci-dessous. Tableau 16 : Comparaison des salaires bruts annuels moyens en 2015 FACA Gendarmerie Police En Salaire Salaire Salaire M FCFA brut brut brut Grade Grade Grade moyen moyen moyen annuel annuel annuel Officiers généraux 13,1 Généraux 9,7 - - Officiers supérieurs 11,8 Officiers supérieurs 11,2 Commissaires 3,2 Officiers et Officiers subalternes 5,4 Officiers subalternes 5,1 1,9 commandants Sous-officiers Sous-officiers Par grade 2,7 2,6 supérieurs supérieurs Gradés 1,3 Sous-officiers Sous-officiers 1,9 1,7 subalternes subalternes Gardiens de la Hommes du rang 0,9 Gendarmes 1,3 0,9 paix Militaire responsable 2,9 - - administration civile Salaire annuel 1,6 1,9 1,5 moyen Source : Statistiques ONI à partir de la masse salariale brute de 2015 (dernier exercice entièrement disponible). Ainsi, les gardiens de la paix et les hommes du rang sont payés dans les mêmes proportions, tandis que les gendarmes sont légèrement mieux rémunérés (+ 400 k FCFA en moyenne par an, soit environ 27 % de plus). - 71 - Annexes La police est nettement moins bien rémunérée que les deux autres forces : ainsi, les gradés de la police sont payés de la même manière que les gendarmes (1,3 M FCFA) ; les officiers et commandants sont payés sur la base des sous-officiers subalternes. Les plus hauts salaires sont ceux attribués aux commissaires (3,2 M FCFA et sont inférieurs à ceux des officiers subalternes des FACA ou de la gendarmerie (supérieur à 5 M FCFA) et trois à quatre fois inférieurs à ceux des officiers généraux. Des textes prévoyant d’augmenter la rémunération des forces de police ont été adoptés par le passé mais n’ont jamais été mis en vigueur . Ainsi, la loi n° 08016 du 20 mai 2008 et son décret d’application n°09011 du 16 janvier 2009 prévoyaient une augmentation de rémunération des policiers, mais qui dans les faits n’aurait pas été appliquée selon les interlocuteurs de la mission. Cet engagement a alors été révisé et repris par la Transition en 2015, avec l’adoption d’un texte de revalorisation signé le 11 janvier 2016, là encore sans impact financier réel pour l’heure. S’agissant de la gendarmerie , les sous-officiers, officiers et généraux sont moins bien rémunérés que ceux appartenant aux FACA. Ainsi, les sous-officiers subalternes de la gendarmerie ont une rémunération moyenne inférieure de 11 % à celle de leurs homologues, de 7 % inférieure pour les sous-officiers supérieurs, de 5 % inférieure pour les officiers qu’ils soient supérieurs ou subalternes. La rémunération des officiers généraux des FACA est 35 % supérieure à celle des généraux de la gendarmerie. 2. Effectifs soldés, effectifs réellement présents au sein des forces de défense et de sécurité et gestion des ressources humaines 2.1. Effectifs soldés 2.1.1. Évolution des effectifs soldés En 2016, les forces de défense et de sécurité totalisent 12 002 effectifs soldés, soit 42 % des effectifs totaux de l’État. Ils sont répartis entre 8 363 FACA, 2 130 gendarmes et 1 509 policiers soldés73 (cf. tableau 17). Sur la période, les forces de défense et de sécurité ont vu leurs effectifs soldés croître de façon régulière entre 2011 et 2013 puis se stabiliser à partir de 2013. Les FACA représentent à eux seuls 29 % des effectifs soldés de l’État. En 2011, on recensait 6 433 FACA soldés ; ils sont désormais 8 363 au 30 septembre 2016 selon les données ONI issues du fichier de la solde. Ainsi, depuis 2011, les effectifs ont cru en moyenne de 5 % par an, mais cette augmentation est concentrée sur les années 2011, 2012 et 2013. Depuis 2013, on assiste en effet à une stabilisation totale des effectifs autour de 8 300 effectifs soldés. Cette apparente stabilité cache en réalité le fait que des FACA sont soldés indûment :  soit car ils ont déserté les rangs, mais continuent à percevoir leur solde (cf. infra) ;  ou car ils ont atteint l’âge de départ mais n’ont pas été mis à la retraite (cf. infra). Il a été indiqué à la mission qu’aucun FACA n’avait été mis à la retraite depuis 2008 ;  enfin certains d’entre eux sont effectivement recensés et présents au sein de l’armée mais ne sont pas opérationnels ou tout simplement non employés en raison du manque d’opérationnalité de l’armée centrafricaine actuelle. 73 Données ONI au 30 septembre 2016 (effectif annuel moyen). - 72 - Annexes Graphique 15 : Évolution des effectifs soldés des FDS (2011-2016*) Source : Statistiques ONI effectifs moyens sur une année ; 2016* situation au 31 septembre 2016. Les forces de sécurité intérieure, gendarmerie et police, représentent 12 % des effectifs soldés de l’État en 2016 ; 7 % pour la gendarmerie et 5 % s’agissant de la police. Au sein de la gendarmerie, ils ont cru régulièrement de 2011 à 2013, puis se sont relativement stabilisés. Cette stabilité des effectifs au sein de la gendarmerie cache des phénomènes de promotions importants avec une recomposition des grades . Les effectifs soldés des gendarmes simples ont reculé de 4% en moyenne par an depuis 2011, tandis que ceux des sous-officiers, officiers ou généraux ont cru régulièrement (entre 14% et 73% par an en moyenne). En outre, comme chez les FACA on retrouve le même phénomène d’absence de départs à la retraite ou d’absence de radiation des déserteurs : ainsi un seul départ à la retraite a été prononcé depuis 2014 au sein de la gendarmerie, et seules deux radiations pour désertion depuis 2014. Au sein de la police en revanche, l’ensemble des effectifs ont continuellement diminué, quel que soit le grade. Là encore, les départs à la retraite ne sont pas prononcés et l’absence de maîtrise des effectifs et de connaissance fiable de ceux effectivement travaillant ou en capacité de travailler entraîne des phénomènes de versements de soldes indues. - 73 - Annexes Tableau 17 : Évolution des effectifs soldés des FDS de 2011 à 2016* et taux de croissance annuel moyen TCAM74 Évolution Moyenne annuelle des effectifs soldés 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2011-2016 2015-2016 Officiers généraux 3 4 13 18 18 22 + 49% + 22% Officiers supérieurs 50 60 104 110 115 114 + 18% - 1% Officiers subalternes 310 397 451 452 463 493 + 10% + 6% Sous-officiers supérieurs 179 198 300 314 377 511 + 23% + 36% Sous-officiers subalternes 506 575 706 742 812 966 + 14% + 19% Hommes du rang 5 369 6 060 6 665 6 610 6 571 6 256 + 3% - 5% Militaire responsable administration civile 16 14 8 3 2 1 - 43% - 50% FACA 6 433 7 308 8 247 8 249 8 358 8 363 + 5% + 0% Général 1 2 3 + 73% + 50% Officiers supérieurs 4 6 17 23 24 26 + 45% + 8% Officiers subalternes 54 63 73 86 98 106 + 14% + 8% Sous-officiers supérieurs 46 48 92 115 153 251 + 40% + 64% Sous-officiers subalternes 179 202 338 377 417 459 + 21% + 10% Gendarmes simples 1 592 1 864 1 682 1 532 1 450 1 285 - 4% - 11% Gendarmerie 1 875 2 183 2 202 2 134 2 144 2 130 + 3% - 1% Commissaires 162 146 155 139 144 151 - 1% + 5% Officiers et commandants 472 427 429 433 457 450 - 1% - 2% Gradés 419 398 387 360 342 361 - 3% + 6% Gardiens de la paix 624 637 630 601 570 547 - 3% - 4% Police 1 677 1 608 1 601 1 533 1 513 1 509 - 2% + 0% Total Forces de sécurité et défense 9 985 11 099 12 050 11 916 12 015 12 002 + 4% + 0% Part des FDS dans les effectifs de l’État 37 % 40 % 40 % 39% 41 % 42 % - - Source : Statistiques ONI par grade ; situation moyenne annuelle. 74 Taux de croissance annuel moyen. - 74 - Annexes 2.1.2. Répartition par grade des effectifs soldés Au sein des FACA, les hommes du rang représentent 75 % des effectifs soldés. Les sous- officiers, officiers et généraux représentent un quart des effectifs soldés mais pèsent pour 56 % dans la masse salariale des FACA. Les officiers (supérieurs, subalternes et généraux) représentent 7 % des effectifs soldés et pèsent pour près du tiers (31 %) dans la masse salariale des FACA. Au sein de la gendarmerie et de la police, les sous-officiers et officiers représentent 40 % des effectifs soldés et pèsent pour 58 % dans la masse salariale de la gendarmerie. Les officiers (subalternes, supérieurs et généraux) représentent 7 % des effectifs soldés pour un cinquième (21 %) de la masse salariale. Enfin, au sein de la police, les gardiens de la paix ne représentent que 36 % des effectifs. Graphique 16 : Répartition des effectifs soldés par grade en 2016 Source : Statistiques ONI au 30 septembre 2016. 2.1.3. Les contrôles portant sur les paramètres de la solde sont perfectibles Les différentes modalités de contrôles permettant d’assurer la cohérence entre la situation administrative et effective de l’agent et sa solde sont perfectibles . Il existe plusieurs niveaux de contrôles mais toutes se concentrent sur les variations signalées et non sur le stock. Ainsi :  l’inspection générale des finances participe mensuellement au comité de pilotage de la masse salariale dont le rôle est de vérifier la régularité des variations de masse salariale par rapport au mois précédent. L’intervention de l’IGF intervient en amont du paiement de la solde via le fichier de la solde de l’ONI et peut se traduire par une modification directe et immédiate des informations de solde ;  l’ONI et la direction de la solde des finances sont alertées systématiquement lorsqu’une variation de plus de 1 000 FCFA a lieu sur un dossier afin d’en contrôler la régularité ;  la direction de la solde FACA indique procéder à des contrôles lorsque des actes administratifs lui sont transmis, tout comme les directions des ressources humaines de la police et le bureau B1 de la gendarmerie. Toutefois, ces contrôles ne permettent pas forcément de s’assurer que toutes les décisions modificatrices (ayant un impact positif ou négatif) sur la solde soient bien transmises. - 75 - Annexes 2.2. Recensement des effectifs réellement présents au sein des FDS et gestion des ressources humaines En partenariat avec l’EUTM et avec le PNUD, les FACA, la gendarmerie et la police ont procédé à un recensement des effectifs réellement présents au sein des troupes, afin d’identifier la part des effectifs absents mais continuant à être rémunérés (c’est -à-dire inscrits sur le fichier de la solde). De façon générale, le recensement a permis d’identifier qu’environ 1 000 éléments des effectifs des forces de défense et de sécurité sont inscrits sur les fichiers de la solde du ministère des finances alors qu’ils n’ont pas été identifiés par le recensement. Il s’agirait ainsi d’environ 800 FACA, 160 gendarmes et 30 policiers, sachant que ces chiffres peuvent être amenés à évoluer et ne sont pas encore stabilisés. Si l’on retient comme base le salaire annuel moyen de chaque force, ceci pourrait représenter environ 1,6 Mds FCFA de masse salariale trop versée (cf. rapport partie 5.3.1, tableau 8). 2.2.1. Recensement et gestion des RH au sein des FACA Un important travail de recensement a été conduit au sein des FACA, avec l’appui de l’EUTM et de la Fondation suisse de déminage (FSD). Une campagne d’identification a ainsi été lancée depuis la direction générale des ressources humaines de la Défense, avec l’appui d’une base d’identification biométrique (base SENA-CAR) fournie par la communauté internationale. Ce recensement a permis de compléter la situation administrative et les données de chacun des individus recensés : il a en effet été annoncé que les individus qui ne se présenteraient pas au recensement se verraient retirer leur solde. À terme, le recensement devrait s’accompagner de la délivrance d’une carte d’identification biométrique (badge de service) à chaque FACA afin de certifier son appartenance à l’armée centrafricaine. En effet, la situation des effectifs n’était pas clarifiée, plusie urs bases de données RH cohabitant :  la base du bureau B1 de l’État-Major, censée être la résultante des différentes situations de prise d’armes75 a pu totaliser jusqu’à 8600 effectifs. En juillet 2016, elle a été ramenée à 7 928 effectifs ;  la base du fichier de la solde détenue par le Ministère des finances et à partir de laquelle est versée la solde mensuellement totalise 8 276 effectifs au 30 septembre 2016 ;  la base SENA-CAR biométrique issue du recensement mené par la communauté internationale affiche au 30 septembre 2016, 7 478 éléments. Les éléments détachés à l’étranger et en province qui n’ont pas pu être recensés physiquement ont, pour l’instant, été raccrochés au bataillon de soutien et de services (BSS) pour être progressivement identifiés lors de leur retour à Bangui. Le BIT 3 a été fiabilisé au niveau ressources humaines, permettant à ce bataillon de suivre la formation prodiguée par l’EUTM. Actuellement, un travail similaire est en cours sur le BIT 1 avec une revue des effectifs similaire. L’EUTM estime que pour parvenir à une fiabilisation des données sur l’ensemble des bataillons, deux à trois années seront nécessaires. 75SPA, consistant en un contrôle normalement quotidien au sein des bataillons et unités des effectifs présents, absents et motifs d’absence. - 76 - Annexes Outre la question des retraitables (cf. infra), ce recensement doit être l’occasion d’identifier les déserteurs ou effectifs absents pour qu’à terme le fichier de la solde corresponde bien aux seuls effectifs présents et recensés dans la base SENA-CAR, ce qui n’est pas encore le cas aujourd’hui. Des décisions ont toutefois été prises : un certain nombre de déserteurs (environ 250) ont été identifiés et ont fait l’objet d’une étude de leur dossier en consei l de discipline. Des listes ont ainsi été produites par le B1 de l’État -Major. Toutefois, la décision de radiation nécessite la rédaction d’un acte administratif, signé du Président de la République ou du Premier ministre. Cette décision officielle de radiation n’a pas encore été prise. L’EUTM a également appuyé l’État-Major des armées dans la fiabilisation des remontées des situations de prises d’armes . En effet, ces situations présentaient un nombre importants d’erreurs (31 % d’erreurs de grades, et 75 % dans les affectations) ainsi que des doubles ou triples comptes. Les situations de prise d’arme ont donc été informatisées, elles sont désormais remontées par les majors administratifs des bataillons et récupérées par le B1 pour une centralisation. Tableau 18 : Répartition des effectifs recensés au sein des FACA (base SENA-CAR) Corps d’administration Effectifs recensés Bataillon de Soutien et des Services (BSS) 76 1 361 Bataillon d'Infanterie Territoriale N° 3 908 Bataillon d'Infanterie Territoriale N° 1 761 Bataillon d'Infanterie Territoriale N° 2 714 Bataillon d'Infanterie Territoriale N° 5 591 Bataillon d'Infanterie Territoriale N° 4 555 Bataillon Amphibie 516 Bataillon Provincial de la Garde Républicaine 454 Bataillon de Génie 343 Armée de l’Air 324 Bataillon d'Honneur 274 Recensés mais non répertoriés 273 Bataillon des Sapeurs-Pompiers 264 Centre d'Instruction de Bouar 140 Total général 7 478 Source : Base SENA-CAR de la direction générale des ressources humaines (DGRH) des FACA. En dépit d’améliorations, la connaissance exacte des effectifs au jour le jour est rendue délicate par l’absence de prise systématique d’actes administratifs lorsque des mouvements de personnel sont réalisés. Ainsi, il est fréquent que des personnes soient déplacées de bataillons sans que cela ne se traduise par une décision formelle de l’État -Major des armées ; l’information alors du mal à être remontée et mise à jour sur les bases. De façon générale, les décisions de personnel ayant un impact financier ne font pas systématiquement l’objet d’un acte administratif ou l’information n’est pas remontée suffisamment rapidement. Ainsi, des décrets de nomination dans des emplois ou à des postes donnant lieu à des indemnités ne sont pas toujours « rappelés » (c’est-à-dire annulés) lorsqu’il est mis fin à cette fonction, ce qui signifie que ces personnes continuent à percevoir le salaire et les indemnités liées à un emploi qu’elles n’occupent plus. L’absence de prise de décision ou a minima le délai pendant lequel l’information n’est pas transmise a pourtant un coût financier important. À noter que dans la mesure où les crédits de personnel sont considérés par tous comme évaluatifs et que les ministères ne sont pas responsabilisés sur la gestion de la masse salariale ni contraints (aucun plafonnement par exemple), ceux-ci n’ont pas forcément intérêt à améliorer la fluidité de ces circuits. 76 Le BSS a été utilisé pour répertorier l’ensemble des effectifs qui n’ont pas pu être physiquement recensés car à l’étranger, dans l’attente de leur retour à Bangui pour pouvoir les recenser au fur et à mes ure. - 77 - Annexes En outre, l’organisation particulière du ministère de la défense en matière de gestion de la solde engendre des lenteurs de transmission . En effet, contrairement aux autres ministères où il existe un représentant du ministère des finances en charge de la solde (un délégué de la solde), le ministère de la défense dispose de son propre gestionnaire de la solde (la direction de la solde FACA, sous la responsabilité de la direction générale de l’intendance de l’armée nationale). Ce bureau de la solde est en charge de centraliser les décisions et actes administratifs ayant un impact financier, dont les remontées sont issues des services opérationnels (bureaux B1 et B3 de l’État-Major des Armées pour les FACA et bureau B1 de la gendarmerie nationale). Il semblerait qu’un grand nombre de décisions ayant un impact financier (fin de stages, décès, retour de missions o u formations en province ou à l’étranger donnant lieu à une suppression des indemnités) soient transmises très tardivement au ministère des finances, ayant pour conséquence l’absence de mise à jour des soldes concernées (et donc un versement plus élevé que nécessaire). Cette opacité est également dénoncée par la gendarmerie nationale, dont les décisions sont parfois bloquées. Enfin, sur les 7 478 individus appartenant aux FACA et recensés au sein de la base SENA, un nombre non négligeable mais difficileme nt quantifiable n’est pas présent activement au sein des rangs. Faute de moyens d’instruction et d’entraînement, peu dotée en armement, l’armée peine à mobiliser l’ensemble de ses effectifs quotidiennement de façon opérationnelle. 2.2.2. Recensement et gestion des RH au sein de la gendarmerie Un travail de recensement similaire a été conduit au sein des forces de sécurité intérieure (police et gendarmerie) , avec l’appui du PNUD et d’UNPOL. Il a permis d’établir une base identifiant les différents policiers et inscrivant leur lieu d’affectation, afin de fournir une vision clarifiée des effectifs et de leur répartition, car celle-ci n’est en l’état pas fiabilisée. Ce travail doit également conduire à délivrer des cartes professionnelles permettant d’identifier les policiers. Il comporte trois phases successives :  une phase d’identification sur l’ensemble du territoire de RCA permettant de compléter la base de données identifiant les effectifs recensés et leurs informations RH. Cette phase n’est pas encore terminée, 10 % environ des effectifs restant encore à recenser ;  une phase de vérification sur les dossiers d’agents non recensés mais continuant à être soldés : un comité sera mis en place pour vérifier la situation de ces agents et prendre les décisions administratives nécessaires (intégration, radiation, etc..) ;  une dernière phase devant donner lieu à la mise en place d’un logiciel de gestion des ressources humaines (GRH) à partir des informations fiabilisées collectées dans la base de données, afin à terme de pouvoir établir un lien avec le fichier solde du ministère des finances (ou du moins de vérifier l’adéquation entre les deux fichiers pour éviter que des effectifs non recensés et non présents continuent à être soldés). Pour l’heure, le recensement des effectifs n’est pas terminé mais 1853 gendarmes ont été physiquement recensés et 118 auraient vu leur situation d’absence justifiée, soit un total de 1971 gendarmes recensés contre 2 133 soldés. Ces effectifs sont répartis au sein d’unités qui ne sont pas toutes fonctionnelles : ainsi, sur les 118 brigades territoriales de la gendarmerie nationale, seules 72 sont opérationnelles (61 %) : dans l’attente, les gendarmes appartenant à des brigades non fonctionnelles, notamment dans les provinces, sont rapatriés à Bangui. - 78 - Annexes Les mouvements de personnel ne font pas l’objet de transmission au bureau des ressources humaines ce qui entrave le suivi et a un impact financier. Ainsi, les affectations ou mutations sont réalisées la plupart du temps sur place, sans compte rendu de la hiérarchie et sans transmission au B1, ce qui ne permet pas aux ressources humaines de la gendarmerie d’effectuer un suivi adéquat. Les retours de formation ou de missions à l’étranger donnant lieu à d’importantes indemnités ne sont pas toujours signalés ou transmises, ce qui empêche la mise à jour des éléments de solde. Enfin, les situations de prise d’arme ne sont pas toutes régulièrement acheminées et le contrôle des effectifs présents à leur poste quotidiennement est perfectible . Des personnes sont parfois affectées sur des postes en province, donnant lieu à des indemnités importantes mais ne prennent pas leurs fonctions et demeurent à Bangui, les primes leur étant pourtant versées indument. 2.2.3. Recensement et gestion des RH au sein de la police Le même travail que pour la gendarmerie a été conduit au sein de la police, selon la même méthode et avec l’appui du PNUD et d’UNPOL . Il a contribué à recenser 1 158 policiers physiquement présents et 284 policiers dont les absences ont été justifiées, soit un total de 1 470 policiers. Si ce travail n’est pas encore intégralement terminé (environ 10 % encore des effectifs restent à couvrir), il existe pour l’heure un écart de 34 agents avec les effectifs soldés. Ces effectifs sont répartis au sein de plusieurs unités, dont toutes ne sont pas effectives : ainsi, sur 46 commissariats, seuls 28 fonctionnent (60 %). Là encore, l’ensemble des mouvements de personnel et décisions RH ayant un impact financier n’est pas transmis systématiquement à la direction des ressources humaines de la police voire ne fait pas l’objet d’une décision administrative , ce qui complique sa transmission au ministère des finances pour prise en compte sur la solde. Les rel evés d’effectifs présents quotidiennement sont effectués hebdomadairement ou mensuellement et font l’objet d’une remontée papier à la direction générale de la police nationale. 2.3. La problématique des départs à la retraite 2.3.1. Pyramide des âges des FDS L’étude de la pyramide des âges des effectifs soldés présents au sein des forces de sécurité et de défense (cf. graphique infra) fait apparaître l’existence de nombreux éléments âgés. Ainsi, 185 éléments soldés (dont 24 chez les FACA, 6 à la gendarmerie et 155 à la police) sont âgés de 60 ans ou plus au 30 septembre 2016, selon les données extraites de l’ONI pour la police et la gendarmerie et de la base SENA-CAR (recensés) pour les FACA. L’effectif le plus âgé a 82 ans chez les FACA, 68 ans à la gendarmerie et 66 ans à la police. À noter que cette pyramide des âges n’est pas disponible par grade, ce qui aurait pu permettre d’identifier aisément les retraitables, les limites de départ à la retraite étant fonction de l’âge. Ainsi, l’ordonnance n° 85-033 de septembre 1985 portant statut général des militaires prévoit que l’âge limite de départ à la retraite est fixé à :  60 ans pour les officiers généraux ; 57 ans pour les officiers supérieurs ; 52 ans pour les officiers subalternes ; 50 ans pour les officiers de gendarmerie ; 46 ans pour les sous- officiers supérieurs ;  45 ans pour les gendarmes de 1ère, 2ème classe et pour les adjudants et adjudants chefs ; 42 ans pour les sergents chefs ; 38 ans pour les sergents ; - 79 - Annexes  à l’issue d’une durée de service de 15 ans et 6 mois pour les militaires du rang. Graphique 17 : Pyramide des âges des forces de défense et de sécurité en 2016 FACA 500 Effectifs recensés au sein des 400 300 FACA Effectifs FACA 200 100 0 0 20 40 60 80 Âge Gendarmerie 200 150 Effectifs soldés de la gendarmerie 100 Effectifs gendarmerie 50 - 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Âge Police 80 Effectifs soldés de la 60 Effectifs police 40 20 - 0 10 20 30 40 50 60 70 Âge Source : Données ONI pour police et gendarmerie (effectifs soldés) ; statistiques SENA-CAR pour les FACA (recensés). 2.3.2. Identification des retraitables et impact sur la masse salariale Les travaux de recensement des effectifs présents au sein des FDS en lien avec l’EUTM et le PNUD se sont accompagnés d’une mise à jour des bases de données RH , notamment pour y faire figurer les dates de naissance et âge. Cette mise à jour des bases a donc permis d’identifier les éléments qui sont en âge d’être à la retraite mais qui continuent à faire partie des effectifs des FDS. - 80 - Annexes Depuis 2008 en effet dans l’armée, aucune mise à la retraite n’a urait été effectuée. La situation est comparable à la police et à la gendarmerie où aucun départ à la retraite n’a été recensé depuis 2014 pour la police et 2008 pour la gendarmerie. Cette absence de mise à la retraite a plusieurs motifs :  financiers : les pensions sont en effet très faiblement rémunérées. Les données transmises par l’ONI indiquent que sur une année, les pensions sont en moyenne de 0,6 M FCFA. 80 % des retraités touchent moins de 1 M FCFA par an, 17 % touchent entre 1 et 2 M FCFA et 2 % plus de 3 M FCFA. Au 2ème trimestre 2016, l’ONI recense 10 773 retraités de la fonction publique et du statut militaire. Il n’est pas possible d’isoler dans ce nombre de retraitables la part de ceux issus des forces de défense et de sécurité, ni ayant eu un statut militaire. Outre leur faiblesse, les pensions ne sont pas toujours effectivement versées par l’État et il existe d’importants arriérés de pensions qui font craindre une perte importante de revenus financiers ;  culturels : le départ à la retraite est perçu, dans l’ensemble de la fonction publique et plus encore dans les armées, comme une perte de statut social. Dès lors, le départ à la retraite ne fait pas forcément partie des habitudes culturelles en RCA, notamment au sein des FDS ;  liés aux arriérés : comme tous les fonctionnaires, les personnes ayant l’âge d’aller à la retraite ont subi des gels de salaire qui n’ont pas encore été régularisés. Ainsi, en 2016, le stock des arriérés sociaux (salaires et pensions) atteint pour l’ensemble des fonctionnaires, civils comme militaires, 72 Mds FCFA. Les retraitables refusent de se mettre à la retraite, tant que ces arriérés ne leur ont pas été reversés ;  politiques : la décision de mise à la retraite de personnels de l’armée en limite d’âge revêt un enjeu politique, lié au caractère sensible des questions d’effectifs et de soldes au sein de l’armée. À noter que cette sensibilité est moins importante pour les fonctionnaires civils puisque deux vagues de départ à la retraite ont été organisées en 2016, sans remboursement des arriérés qui continuent à être dus par l’État. Ainsi, 488 fonctionnaires civils ont été mis à la retraite fin septembre 2016 et 228 supplémentaires devraient l’être d’ici décembre 2016. Pourtant, le maintien des retraitables au sein des effectifs des FDS grève considérablement la masse salariale. Les différents recensements établis par les directions des ressources humaines, en lien avec les partenaires PNUD et EUTM ont permis d’identifier :  706 retraitables au sein des FACA qui continuent à faire partie des effectifs de l’armée et à être rémunérés en conséquence. Un comité d’identification composé notamment du directeur général des ressources humaines et de l’inspecteur général de l’armée nationale a été mis en place pour ce recensement, et ses résultats ont été considérés comme éminemment sensibles. Selon les estimations de la mission (cf. encadré 4 pour la méthodologie), ceci pourrait représenter entre 1 et 2,5 Mds FCFA de masse salariale annuelle brute supportée par les FACA pour des effectifs qui pourraient être à la retraite ;  287 retraitables au sein de la police continuent à être rémunérés alors qu’ils ont atteint la limite d’âge. Ce chiffre a été transmis par la direction des ressources humaines de la police à sa hiérarchie. Selon les estimations de la mission (cf. méthodologie en encadré 4), ceci pourrait représenter entre 440 et 540 M FCFA de masse salariale annuelle brute supportée par la police ; - 81 - Annexes  le nombre de retraitables de la gendarmerie n’a pas été communiqué à la mission par la direction des ressources humaines de la gendarmerie, qui indique avoir mené ce travail de recensement en lien avec le PNUD. La mission a cherché à approcher son nombre à partir des bases de données RH de la gendarmerie et des âges de chaque effectif soldé auquel a été appliquée la limite d’âge de son grade. Cette estimation conduit à identifier sur cette base 222 gendarmes soldés qui auraient dépassé leur limite d’âge. Selon les estimations de la mission (cf. méthodologie en encadré 4), ceci pourrait représenter entre 400 et 600 M FCFA annuels. Au total, les retraitables identifiés atteindraient 1 215 personnes, soit 10 % des effectifs soldés des forces de défense et de sécurité (cf. tableau infra). L’impact de ce maintien sur la masse salariale brute annuelle des FDS pourrait ainsi être compris entre 2 et 3,7 Mds FCFA, soit 10 à 19 % de la masse salariale qui leur est aujourd’hui consacrée. Tableau 19 : Identification des retraitables et estimation de l’impact financier FACA Gendarmerie Police Total FDS Nombre de 1 215 retraitables 706 222 287 soit 10 % effectifs soldés identifiés Estimations Source de mission à partir Interne FACA Interne Police - l’identification base RH âges et grades Estimation de 2 à 3,7 Mds FCFA l’impact financier 440 à 1 à 2,5 Mds FCFA 400 à 600 M FCFA soit 10 à 19 % de la (fourchettes 540 M FCFA masse salariale basse et haute) Source : Entretiens et estimations mission. Encadré 4 : Méthodologie retenue pour estimer l’impact financier annuel du maintien des retraitables sur la masse salariale L’estimation réalisée par la mission a été faite suivant deux hypothèses :  hypothèse basse : on suppose que les retraitables sont représentatifs de la force de défense et de sécurité correspondante, c’est-à-dire qu’ils suivent la même répartition au sein des grades. Dans ce cas, la proportion des effectifs soldés pour chaque grade est appliquée aux retraitables et l’effectif on ventile ensuite ces effectifs selon le salaire annuels moyen associé à chaque grade.  hypothèse haute : on suppose qu’il n’existe aucun homme du rang, gendarme simple ou gardien de la paix parmi les retraitables, notamment car le contrat des hommes du rang arrive à expiration après 15 ans de service. On répartit donc les retraitables entre les différents grades à l’exception du grade homme du rang. On ventile ensuite cet effectif suivant le salaire annuel moyen associé à chaque grade. L’identification des retraitables, à travers la formation de comités pour leur recensement, constitue un progrès important. Les listes nominatives ont ainsi été transmises aux différentes instances hiérarchiques, parfois jusqu’au plus haut niveau (Présidence de la République). Elle ne s’est toutefois pas encore traduite par une mise à la retraite effective, la décision étant encore pour l’heure suspendue à une approbation politique. Elle semble notamment conditionnée à un apurement des arriérés de salaire dus à ces agents. - 82 - Annexes 2.3.3. Évaluation des arriérés de salaire Le règlement des arriérés de salaire des agents des FACA, de la gendarmerie et de la police devant être mis à a retraite a été posé comme condition à leur départ effectif. Des estimations auraient été réalisées et chiffreraient le montant de ces arriérés à 3 M $. Toutefois, le montant des arriérés de salaire précisément dus à chaque individu ne paraît pas sécurisé. Ainsi, la direction de la dette et des participations de l’État ne répertorie que le montant global du stock de dette sociale (72 Mds FCFA). L’ONI ou le ministère des finances via la base solde seraient en mesure de retracer les différents arriérés. Toutefois, plusieurs interlocuteurs de la mission ont souligné l’existence d’un risque de doublons sur cette identification : en effet, certains mois d’arriérés de salaire auraient pu être régularisés au coup par coup, sans que cette régularisation ne se soit accompagnée d’une mise à jour des montants des arriérés dus aux agents. Chaque agent indique connaître le montant des arriérés qui lui sont dus par l’État, mais il n’existe pas de comptabilisation individuelle faisant l’objet d’un consensus partagé entre l’État et l’agent. Dès lors, un audit permettant d’identifier précisément et de vérifier la situation des arriérés des retraitables des FDS devrait être conduit. Le FMI serait ainsi en train de planifier un audit d’ici juin 2017 pour apurer la situation et recenser les arriérés. - 83 - Annexes Annexe 6 - GES’CO GESCO est le logiciel de gestion déployé à partir de 2008 dans les services des directions générales du Budget et du Trésor et de l’Agent comptable central du Trésor ; développé par modules successifs selon les besoins exprimés par le Ministère des Finances et du Budget depuis 2004, il est déployé sur un nombre limité de postes, contraignant nombre d’agents à un travail sur documents papier émis sur GESCO, et dans ces seuls services. Les ministères et services gestionnaires n’y ont pas accès. Les dysfonctionnements et fragilités du système ont conduit à la réalisation à l’été 2016, avec l’appui de la Délégation européenne, d’un audit dont les éléments qui suivent sont, pour partie, issus. Ce système avait pour objectif la production des états permettant la confection des deux documents essentiels en matière de comptabilité publique que sont le Compte administratif qui présente les résultats de l’exécution du budget, y compris les restes à réaliser en recettes et en dépenses, et le compte de gestion rendu par le comptable public sur le niveau d’exécution des ordres reçus de l’ordonnateur en matière d’exécution budgétaire. Il est aujourd’hui avéré que le système n’atteint pas cet objectif, privant ainsi services budgétaires comme gestionnaires d’une vision en temps réel et en fin d’exercice de la réalité de l’exécution du budget. GESCO est organisé en quatre modules : préparation du budget, exécution budgétaire, trésorerie et comptabilité. L’audit relève certains points positifs, au nombre desquels l’informatisation de la gestion comptable et financière de l’État, la « couverture de l’essentiel des tâches de l’exécution budgétaire et comptable », mais qui paraissent faibles au regard du nombre d’insuffisances et de dysfonctionnements patents. Le système d’information a été développé et reste soutenu par une seule personne résidant en France, faisant dépendre le lancement de la gestion ou la résolution de problèmes bloquants à son intervention sur place (paiements manuels, hors GESCO, de janvier à mai 2016 suite à un blocage de l’outil). Certains « verrous » semblent avoir été levés ou pouvoir être contournés, voire non installés comme la non-implémentation du caractère limitatif des crédits de personnel. Enfin et surtout, la mission a constaté lors d’une présentation de l’outil la quasi- impossibilité de relier les paiements effectivement décaissés à la ligne budgétaire sur laquelle la dépense correspondante a été engagée et ordonnancée ; ajouté à la non saisie informatique des paiements effectués selon les procédures dérogatoires, l’outil ne peut ainsi restituer la réalité des dépenses, la consommation des crédits tant en gestion qu’en fin d’exercice. Il est étonnant au demeurant que l’audit n’ait pas mis l’accent sur ce point, pourtant central tant pour la gestion que pour la prévision, la confusion étant le plus souvent faite entre niveau d’engagement/ordonnancement des crédits et l’exécution (comme exposé plus haut) les retards et arriérés de paiement sont fréquent, étant liés à la disponibilité réelle des crédits, et l’écart important entre montants engagés et ordonnancés et montants payés). L’audit recommande l’acquisition d’un nouveau logiciel budgétaro-comptable, avis partagé par l’ACCT pour lequel une solution pourrait, sous réserve d’un appui financier, être rapidement acquise et déployée. La mission approuve cet objectif, la mise à disposition généralisée d’un outil informatique robuste et sécurisé étant un élément nécessai re mais bien sûr non suffisant d’une remise en ordre de la gestion publique en RCA. - 84 -