Raport i Vlerësimit të Performancës Shqipëria Raport Nr. 123426 – AL © 2018 Banka Ndërkombëtare për Rindërtim dhe Zhvillim / Banka Botërore 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telefon: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Ky punim është një produkt i stafit të Bankës Botërore me kontribut nga burime të jashtme. Gjetjet, interpretimet, dhe përfun- dimet e shprehura në këtë punim nuk reflektojnë në mënyrë të domosdoshme pikëvështrimet e Bankës Botërore, të Bordit të Drejtorëve Ekzekutive apo të qeverive që ata përfaqësojnë. Banka Boterore nuk garanton saktësinë e të dhënave që janë përfshirë në këtë punim. Kufijtë, ngjyrat, denominimet, dhe infor- macioni i treguar në ndonjë hartë në këtë punim, nuk nënkupton asnjë gjykim nga ana e Bankës Botërore në lidhje me statutin ligjor të ndonjë territori apo miratimin ose pranimin e atyre kufijve. Të drejtat dhe lejimet Materiali në këtë punim është subjekt i të drejtës së autorit. Meqënëse Banka Botërore inkurajon shpërndarjen e njohurive, ky punim mund të riprodhohet, i plotë apo në pjesë, për qëllime jo fitimprurëse për sa jepet njohje e plotë e autorësisë për këtë punim. Çdo pyetje mbi të drejtat dhe licensat, përfshirë këtu të drejtat e ndërvarura, duhet të adresohet në Zyrën e Publikimeve të Bankës Botërore, Grupi i Bankës Botërore, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org SHQIPËRIA Raporti i vlerësimit të performancës lidhur me llogaridhënien për shpenzimet dhe financat publike (PEFA) Mbështetur në PEFA 2016 1 dhjetor 2017 Vlerësim pasues Normat orientuese të këmbimit valutor 1 dollar amerikan = 128,17 lekë shqiptare 1 euro = 135,23 lekë shqiptare (sipas kursit të datës 30 dhjetor 2016) Viti fiskal 1 janar - 31 dhjetor ii SHQIPËRIA TABELA E PËRMBAJTJES Shkurtime iv Falënderime vii Përmbledhje e raportit ix 1. Hyrje 1 1.1 Arsyeja dhe qëllimi 1 1.2 Menaxhimi dhe kontrolli i cilësisë së vlerësimit 1 1.3 Metodika e vlerësimit 3 2. Informacion për kontekstin e vendit 5 2.1 Situata ekonomike e vendit 5 2.2 Trendët fiskalë dhe buxhetorë 6 2.3 Kuadri ligjor dhe rregullator për MFP-në 8 2.4 Kuadri institucional për MFP-në 9 2.5 Karakteristika të tjera të MFP-së dhe mjedisi në të cilin funksionon 12 3. Vlerësimi i performancës së MFP-së 14 3.1 SHTYLLA I : Besueshmëria e buxhetit 14 TP-1. Shpenzimet faktike agregate 14 TP-2. Përbërja faktike e shpenzimeve 15 TP-3. Të ardhurat faktike 17 3.2 SHTYLLA II: Transparenca e financave publike 20 TP-4. Klasifikimi i buxhetit 20 TP-5. Dokumentimi i buxhetit 21 TP-6. Operacionet e qeverisjes qendrore jashtë raporteve financiare 23 TP-7. Transfertat drejt qeverisjes vendore 26 TP-8. Informacioni për performancën lidhur me realizimin e shërbimeve 30 TP-9. E drejta e publikut për informacione fiskale 33 3.3 SHTYLLA III: Menaxhimi i aktiveve dhe pasiveve 36 TP-10. Raportimi i risqeve fiskale 36 TP-11. Menaxhimi i investimeve publike 41 TP-12. Menaxhimi i aktiveve publike 46 TP-13. Menaxhimi i borxhit 49 3.4 SHTYLLA IV: Strategjia fiskale dhe përgatitja e buxhetit në bazë të politikave 53 TP-14. Parashikimi makroekonomik dhe fiskal 53 TP-15. Strategjia fiskale 58 TP-16. Perspektiva afatmesme në përgatitjen e buxhetit të shpenzimeve 62 TP-17. Procesi i përgatitjes së buxhetit 66 TP-18. Shqyrtimi i buxheteve nga legjislativi 69 3.5 SHTYLLA V: Parashikueshmëria dhe kontrolli në zbatimin e buxhetit 73 TP-19. Administrimi i të ardhurave buxhetore 73 TP-20. Kontabiliteti i të ardhurave 79 TP-21. Parashikueshmëria e shpërndarjes së burimeve brenda vitit 81 TP-22. Detyrimet e prapambetura në shpenzimet buxhetore 84 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) iii TP-23 . Masat kontrolluese në listë-pagesat 86 TP-24 . Prokurimi 92 TP-25. Sistemi i kontrollit të brendshëm për shpenzime jo paga 97 TP-26. Auditimi i brendshëm 101 3.6 SHTYLLA VI: Kontabiliteti dhe raportimi 107 TP-27. Paprekshmëria e të dhënave financiare 107 TP-28. Raportet buxhetore gjatë vitit 110 TP-29. Raportet financiare vjetore 112 3.7 SHTYLLA VII: Shqyrtimi dhe auditimi i jashtëm 114 TP-30. Auditimi i jashtëm 114 TP-31. Shqyrtimi që u bën legjislativi raporteve të auditimit 117 4. Përfundime nga analiza e sistemeve të MFP-së 120 4.1 Vlerësimi i integruar i performancës së MFP-së 120 4.2 Efektiviteti i kuadrit të kontrollit të brendshëm 124 4.3 Pikat e forta dhe pikat e dobëta të MFP-së 126 4.4 Ndryshimet e performancës në krahasim me vlerësimin e fundit 127 5. Procesi i reformës së MFP-së në qeveri 129 5.1 Qasja për reformat e MFP-së 129 5.2 Veprimet e kohëve të fundit dhe aktuale të reformës 130 5.3 Aspekte institucionale 131 Shtojcat Shtojca 1. Përmbledhje e treguesve të performancës 134 Shtojca 2. Përmbledhje e gjetjeve për kuadrin e kontrollit të brendshëm  143 Shtojca 3A. Burimet e informacionit: anketa dhe raporte analitike 146 Shtojca 3B. Burimet e informacionit sipas treguesve 147 Shtojca 3C. Lista e personave të intervistuar 160 Shtojca 4. Krahasimi i performancës në bazë të versionit të mëparshëm të PEFA-s 163 Shtojca 5. Tabelat e llogaritjeve për TP-1, TP-2 dhe TP-3 176 iv SHQIPËRIA SHKURTIME AB Auditimi i brendshëm AFMIS Sistemi i Informacionit të Menaxhimit Financiar në Shqipëri AKSHI Agjencia Kombëtare e Shoqërisë së Informacionit ALL Leku shqiptar APP Agjencia e Prokurimit Publik BB Banka Botërore BE Bashkimi Evropian BQSH Banka Qendrore e Shqipërisë (Banka e Shqipërisë) DAP Departamenti i Administratës Publike DMIP Drejtoria e Menaxhimit të Investimeve Publike DPD Drejtoria e Përgjithshme e Doganës DPT Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve DRTM Drejtoria Rajonale e Tatimpaguesve të Mëdhenj DTH Degë Thesari EM Ekipi Mbikëqyrës FIAA Shoqata e Investitorëve të Huaj të Shqipërisë FMN Fondi Monetar Ndërkombëtar IB Institucion buxhetor IHD Investimet e huaja direkte INSTAT Instituti i Statistikës INTOSAI Organizata Ndërkombëtare e Institucioneve të Kontrollit të Lartë të Shtetit KAF Kuadri Afatmesëm Fiskal KASHB Kuadri Afatmesëm i Shpenzimeve Buxhetore KBFP Kontrolli i brendshëm financiar publik KBR Kontrata të bazuara në rezultate KE Komisioni Evropian KFQ Klasifikimi i Funksioneve të Qeverisë KLSH Kontrolli i Lartë i Shtetit KM Këshilli i Ministrave KMSHC Komisioneri për Mbikëqyrjen e Shërbimit Civil KPP Komisioni I Prokurimit Publik KPS Komiteti i Planifikimit Strategjik LOB Ligji Organik i Buxhetit LPP Ligji për Prokurimin Publik LSHC Ligji për Shërbimin Civil LLUTH Llogaria Unike e Thesarit MA Ministria e Arsimit MDA Ministri, departamente dhe agjenci ME Ministria e Ekonomisë MF Ministria e Financave MFK Menaxhimi financiar dhe kontrolli MFP Menaxhimi i Financave Publike MRP Menaxhimi i risqeve të përputhshmërisë MSH Ministria e Shëndetësisë MTI Ministria e Transportit dhe Infrastrukturës NIPT Numri identifikues i personit të tatueshëm NP Ndërmarrje publike Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) v NSH Ndërmarrje shtetërore NJJB Njësi jashtë-buxhetore NJQH Njësia Qendrore e Harmonizimit NJQV Njësi e qeverisjes vendore OJQ Organizata joqeveritare PBA Programi Buxhetor Afatmesëm PBB Produkti i Brendshëm Bruto PEFA Llogaridhënia për Shpenzimet dhe Financat Publike PK Plani Kontabël PPP Partneritetet Publike Private PRE Programi i reformës ekonomike QKB Qendra Kombëtare e Biznesit QQ Qeverisja qendrore QQB Qeveria qendrore buxhetore SAFE Fuqizimi i Mjedisit të Llogaridhënies dhe Funksioneve të Besuara SAMB Strategjia Afatmesme e Menaxhimit të Borxhit SECO Sekretariati Shtetëror Zviceran për Çështjet Ekonomike SEKSP Standardet Evropiane të Kontabilitetit të Sektorit Publik SFSH Statistikat financiare shtetërore SIDBNJ Sistemi i Informacionit të Drejtimit të Burimeve Njerëzore SIFQ Sistemi i Informacionit Financiar të Qeverisë Shqiptare SIGMA Mbështetje për Përmirësimin e Qeverisjes dhe Menaxhimit SKZHI Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim SMB Strategjia e Menaxhimit të Borxhit SNKSP Standardet Ndërkombëtare të Kontabilitetit të Sektorit Publik SHSHP Shqyrtimi i Shpenzimeve Publike TADAT Mjeti i Vlerësimit Diagnostikues për Administratat Tatimore TAP Tatimi mbi të ardhurat personale TF Tatimi mbi fitimin TI Teknologjia informatike TIK Teknologjia e Informacionit dhe Komunikimit TR Termat e referencës TVSH Tatimi mbi vlerën e shtuar USAID Agjencia për Zhvillim Ndërkombëtar e SHBA-ve VF Viti fiskal FALËNDERIME Këtë raport e ka hartuar një ekip i Bankës Botërore i udhëhequr nga Bogdan Constantinescu (Bashkëdrejtues i Ekipit të Projektit) dhe Elena Nikulina (Bashkëdrejtuese e Ekipit të Projektit), me asistencë nga Hilda Shijaku, Jonida Myftiu, Manjola Malo, Julia Dhimitri, Andrew Mackie, Phil Sinnett dhe Donika Qesja. Ky vlerësim është kryer në bashkëpunim me Ministrinë e Financave dhe Ekonomisë, me mbështetjen dhe bashkëpunimin e Bashkimit Evropian. Ekipi i vlerësimit dëshiron të falënderojë veçanërisht zotin Erjon Luçi, Zëvendësministër i Financave dhe Ekonomisë, dhe ekipin e tij për të gjithë mbështetjen e dhënë gjatë të gjithë procesit dhe për bashkërendimin e punës me ministri, organe dhe institucione të ndryshme. Ekipi i projektit dëshiron të shprehë falënderime të sinqerta për mbështetjen e dhënë nga të gjithë zyrtarët dhe për bashkëpunimin me palët homologe në Shqipëri. Ekipi dëshiron të nënvizojë kontributet e dhëna nga Edina Halapi dhe Sybille Schmidt (Delegacioni i Bashkimit Evropian në Shqipëri), Philipp Keller dhe Sigita Stafa (Ambasada Zvicerane/Sekretariati Shtetëror për Bashkëpunim Ekonomik), Jens Reinke, Linda Spahia dhe Suzanne Flynn (Fondi Monetar Ndërkombëtar), Dennis Wesner (Agjencia për Zhvillim Ndërkombëtar e SHBA-së), Holy Tiana Rame (Sekretariati i PEFA-s) dhe Antonio Blasco (Banka Botërore) për vlerësimin kolegjial. Ekipi dëshiron të falënderojë veçanërisht edhe zonjën Jamie Lazaro (Banka Botërore) për redaktimin. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) vii Shqipëria Llogaridhënia për Shpenzimet dhe Financat Publike (PEFA) Raport i Vlerësimit të Performancës Mbështetur në PEFA 2016 1 dhjetor 2017 Procesi i kontrollit të cilësisë i ndjekur në përgatitjen e këtij raporti i përmbush të gjitha kërkesat e Sekretariatit të PEFA-s, duke fituar kështu vlerësimin “PEFA CHECK”. Sekretariati i PEFA-s 29 janar 2018 viii SHQIPËRIA PËRMBLEDHJE E RAPORTIT Qëllimi, mbulimi dhe administrimi i vlerësimit Vlerësimi Llogaridhënia për Shpenzimet dhe Financat Publike (PEFA) synon t’i sigurojë Qeverisë së Shqipërisë një diagnozë objektive të përditësuar të performancës së menaxhimit të financave publike (MFP) në nivel qendror në bazë të metodikës më të fundit PEFA. Ky vlerësim vendos një pikënisje të re PEFA duke përdorur metodikën PEFA 2016 dhe jep një përditësim të ndryshimeve të performancës pas vlerësimit të bërë më 2011 me metodikën e mëparshme. Procesi ka siguruar njohuri të përbashkëta të performancës së MFP-së dhe të atyre dimensioneve që kanë nevojë për përmirësim. Pritet që rezultatet ta ndihmojnë qeverinë në monitorimin e zbatimit dhe përditësimin e Strategjisë për Menaxhimin e Financave Publike 2014 – 2020. Palët e interesit të vlerësimit PEFA janë autoritetet kombëtare dhe partnerët kryesorë për zhvillim të përfshira në MFP në Shqipëri. Ky vlerësim është ndërmarrë bashkërisht nga Qeveria e Shqipërisë dhe Banka Botërore. Ministria e Financave e Shqipërisë1 ka luajtur rolin udhëheqës nga ana e qeverisë, ndërsa Banka Botërore ka luajtur rolin udhëheqës nga ana e partnerëve për zhvillim. Këshilli ekzistues për mbikëqyrjen e zbatimit të reformës së qeverisë për MFP-në ka qenë qendra e ekipit të mbikëqyrjes së vlerësimit. Në të kishte përfaqësues nga Ministria e Financave, Këshilli i Ministrave, Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve, Drejtoria e Përgjithshme e Doganës, Kontrolli i Lartë i Shtetit, Agjencia e Prokurimit Publik dhe Komisioni i Prokurimit Publik. Në ekipin e mbikëqyrjes kishte përfaqësues nga Banka Botërore, FMN- ja, Komisioni Evropian, USAID dhe Sekretariati Shtetëror Zviceran për Çështjet Ekonomike Besueshmëria e Transparenca Menaxhimi i Strategjia fiskale Parashikueshmëria Kontabiliteti dhe Shqyrtimi buxhetit fiskale aktiveve dhe dhe përgatitja e dhe kontrolli në raportimi dhe auditimi i pasiveve buxhetit në bazë zbatimin e buxhetit jashtëm të politikave Vlerësimi mbulon qeverisjen qendrore dhe pasqyron statusin e sistemit të MFP-së më prill 2017. Vlerësimet e treguesve mbështeten në të dhënat për 2014-2016. 1. Informacionet për emrat dhe funksionet e ministrive reflektojnë situatën në kohën kur është kryer vlerësimi. Një riorganizim i qeverisë në vitin 2017 e bashkoi Ministrinë e Financave me Ministrinë e Ekonomisë duke e riemërtuar Ministria e Financave dhe Ekonomisë. Disa funksione të Ministrisë së Punës janë transferuar pranë Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) ix Vlerësimi i integruar i performancës së MFP-së Rezultatet e vlerësimit tregojnë ecuri mikse në të shtatë shtyllat e kuadrit PEFA 2016, siç ilustrohet nga tabela 1 më lart. Notat për 15 nga të 31 treguesit janë nga A në B, që reflekton një performancë të fortë, ndërsa notat për 16 treguesit e tjerë janë nga C në D, që reflekton performancë të dobët. Çdo shtyllë ka pika të forta dhe pika të dobëta, një përmbledhje e shkurtër e të cilave jepet më poshtë, ndërsa analiza më e hollësishme jepet në Kapitullin 4. Notat sipas treguesve dhe dimensioneve jepen në Tabelën 1.1. Besueshmëria e buxhetit. Të ardhurat dhe shpenzimet faktike agregate përputhen me buxhetin e miratuar në periudhën e vlerësimit. Por besueshmërinë e procesit buxhetor e cenon një luhatje e madhe në përbërjen funksionale të shpenzimeve. Transparenca fiskale. Qeveria ka marrë vlerësim të mirë sa u takon disa treguesve të shtyllës së transparencës fiskale, përfshirë klasifikimin e buxhetit, dokumentimin e buxhetit dhe të drejtën e publikut për të parë informacionin fiskal. Megjithatë, shqetësim janë boshllëqet në informacionin për të ardhurat dhe shpenzimet e njësive jashtëbuxhetore, burimet që marrin njësitë e realizimit të shërbimeve, si edhe mungesa e transparencës në një pjesë të konsiderueshme të transfertave të pushtetit vendor. Menaxhimi i aktiveve dhe pasiveve është i dobët dhe ka nevojë për vëmendje. Menaxhimi i borxhit del në pah si një fushë me performancë të fortë në këtë shtyllë. Nga ana tjetër, menaxhimi i investimeve publike përbën sfidë madhore. Dobësitë në përzgjedhjen e projekteve, së bashku me mungesën e të dhënave të plota dhe me sistemet e dobëta të monitorimit, e cenojnë efektivitetin dhe efikasitetin e vendimeve të menaxhimit të financave publike. Megjithëse qeveria mban evidenca bazë të aktiveve financiare, nuk ka asnjë evidencë të gjithanshme të aktiveve jofinanciare. Monitorimi dhe raportimi i risqeve fiskale ka nevojë për përmirësim. Strategjia fiskale dhe përgatitja e buxhetit në bazë të politikave. Perspektiva afatmesme është e integruar mirë në proceset e planifikimit makrofiskal dhe përgatitjes së buxhetit. Aspektet teknike të procesit të përgatitjes së buxhetit janë të zhvilluara mirë, por fokusi strategjik i buxhetit dobësohet nga devijimet nga kalendari ekzistues, lidhjet e dobëta me strategjitë sektoriale dhe fokusi i kufizuar që ka Kuvendi për Programin Buxhetor Afatmesëm (PBA). Parashikueshmëria dhe kontrolli në zbatimin e buxhetit. Megjithëse ka përmirësim solid në disa fusha të kësaj shtylle, ka ende sfida. Megjithëse sistemi i prokurimit publik është përmirësuar, ende një pjesë e konsiderueshme të kontratave jepen përmes procedurave pa konkurrim. Puna për modernizimin e sistemeve të teknologjisë informatike dhe të ligjeve të buxhetit përbën zhvillim pozitiv por kërkon kohë që të integrohet plotësisht në institucionet buxhetore, shumë prej të cilave ende përdorin sisteme të mbajtura me dorë dhe procedura të vjetruara. Megjithëse stoku i detyrimeve të prapambetura buxhetore në përgjithësi është pastruar, nuk ka qenë plotësisht e mundur të parandalohej plotësisht krijimi i detyrimeve të reja të prapambetura dhe MF nuk ka një qasje të raportimit në sistem për monitorimin e detyrimeve të prapambetura nëpërmjet sistemit të Thesarit. Mbahen teprica monetare të konsiderueshme jashtë llogarisë unike të thesarit, të cilat nuk konsolidohen, duke i zvogëluar mundësitë për menaxhim të likuiditetit. Ka gjithashtu hapësirë të konsiderueshme për përmirësim të sistemeve të mbledhjes së të ardhurave. Organet e të ardhurave fiskale janë në proces të zbatimit të një procesi të strukturuar dhe sistematik të vlerësimit të riskut dhe funksioni i mbledhjes së borxhit pranë Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve (DPT) vuan nga dobësi serioze. Kontabiliteti dhe raportimi. Rakordimi i llogarive dhe paprekshmëria e të dhënave financiare janë pika të forta të sistemit të MFP-së, por ka ende pika të dobëta në raportimin fiskal. Raportimi buxhetor gjatë vitit dhe në fund të vitit mund të përmirësohej për t’u dhënë mundësi përdoruesve të krahasojnë realizimin e buxhetit me buxhetin e miratuar. Shqyrtimi dhe auditimi i jashtëm. Mbulimi me auditim të jashtëm është i gjerësishëm, por zbatimi i rekomandimeve të KLSH-së ka rënë, ndërsa numri gjithsej i rekomandimeve të dhëna nga KLSH është rritur. Nuk ka asnjë sistem për të ndjekur zbatimin e rekomandimeve të bëra nga legjislativi, në bazë të konstatimeve kryesore të auditimeve. x SHQIPËRIA Vlerësimi i efektit të dobësive të MFP-së Një sistem efektiv i MFP-së është thelbësor për zbatimin e politikave publike dhe për të arritur objektivat strategjikë kombëtarë përmes mbështetjes së disiplinës fiskale agregate, shpërndarjes strategjike të burimeve dhe realizimit efikas të shërbimeve. Më poshtë jepet një përmbledhje e shkurtër e efektit të dobësive të identifikuara të MFP-së në këto tre nivele të rezultateve buxhetore. 1. Disiplina fiskale agregate Në një nivel agregat qeveria i ka arritur objektivat fiskalë, por disiplina fiskale cenohet nga luhatjet e mëdha në përbërjen e shpenzimeve sipas funksionit. Këto kryesisht kanë të bëjnë me pastrimin e detyrimeve të prapambetura të mbartura nga më parë, kostot e papritura të zbatimit të projekteve të investimeve dhe, në vitin 2015, mosrealizimin e planit të të ardhurave. Pas mosrealizimit të të ardhurave në vitin 2015, përmirësimet në parashikimin e të ardhurave tregojnë se qeveria ka procedura më të mira për hipotezat makroekonomike dhe për vlerësimin e politikave të reja. Masat e marra për ta fuqizuar angazhimin dhe masat kontrolluese të shpenzimeve kanë qenë efektive në pastrimin e detyrimeve të prapambetura të mbartura nga e shkuara, por shqetësim mbetet mosparandalimi plotësisht i akumulimit të detyrimeve të prapambetura të reja. Rritja e funksionalitetit të sistemit të informacionit të thesarit siguron informacione të gjithanshme për angazhimet e shpenzimeve dhe pagesave të cilave u ka ardhur afati. Përdorimi i informacioneve të tilla është i kufizuar, në mungesë të kërkesave të standardizuara për monitorim dhe raportim të rregullt. Qeveria mbetet e cenueshme ndaj tronditjeve fiskale për shkak të mos monitorimit, raportimit dhe menaxhimit adekuat të risqeve të tilla fiskale si veprimtaritë thuajse fiskale të shoqërive tregtare publike, partneritetet publike private (PPP) ose pasivet e tjera të kushtëzuara (siç janë sigurimet e bimëve bujqësore, sigurimet e depozitave dhe çështjet gjyqësore të pambyllura ende). 2. Shpërndarja strategjike e burimeve Shpërndarja e fondeve buxhetore pasqyron objektivat dhe prioritetet e politikave afatmesme, të hartuara në përputhje me kërkesat e paraqitura nga ministritë në kuadër të PBA-së. Por fokusi strategjik i buxhetit pengohet nga vëmendja e kufizuar që tregon Kuvendi për shqyrtimin e PBA-së. Gjithashtu, gatishmëria dhe cilësia e strategjive sektoriale nuk janë të njëjta për të gjitha dhe natyra tejet ambicioze e disa prej strategjive sektoriale ekzistuese i shndërron në dokumente thjesht aspiruese duke i ulur mundësitë për t’i vënë në jetë nëpërmjet buxhetit. Dobësitë në menaxhimin e investimeve publike ua ulin efektin në mbështetjen e objektivave të qeverisë për zhvillim shoqëror dhe ekonomik. Ndër çështjet që kanë nevojë për vëmendje përfshihen mungesa e shqyrtimeve globale të projekteve të investimeve kapitale dhe monitorimi dhe raportimi. 3. Përdorimi efikas i burimeve në funksion të realizimit të shërbimeve Elementet përbërëse bazë të kuadrit shqiptar të MFP-së ekzistojnë, por kanë nevojë për ngritje të kapacitetit për t’u fokusuar te performanca dhe efikasiteti dhe efektiviteti i realizimit të shërbimeve. Praktikat e prokurimit publik po përmirësohen, por niveli i lartë i kontraktimit të drejtpërdrejtë e cenon efikasitetin e realizimit të shërbimeve dhe arritjen e vlerës më të mirë për fondet e shpenzuara për blerjet e qeverisë. Auditimi i brendshëm vijon të përqendrohet te përputhshmëria e jo te trajtimi i problemeve të sistemit apo të performancës. Kontrollet e performancës nga ana e Kontrollit të Lartë të Shtetit (KLSH) sapo kanë filluar të bëhen dhe këto raporte nuk publikohen ose nuk bëhen objekt i diskutimeve më të gjera në shoqëri. Shqetësim të veçantë përbën mungesa e përgjithshme e reagimit nga niveli drejtues lidhur me rekomandimet e lëna nga KLSH dhe legjislativi, çka mbase do të thotë se nuk shfrytëzohen mundësitë për ta përmirësuar efikasitetin e përdorimit të burimeve. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) xi Ndryshimi i performancës që pas vlerësimit të fundit Ky është i treti vlerësim i performancës së MFP-së për Shqipërinë, mbështetur në kuadrin PEFA. Po të krahasohet performanca agregate në nivel treguesi midis këtij vlerësimi dhe vlerësimit të fundit të kryer më 2011, nuk ka pasur asnjë ndryshim të performancës për të gjashtëmbëdhjetë treguesit. Për pesë tregues ka pasur përmirësim të performancës dhe për shtatë tregues është vërejtur një notë më e ulët. Nga të shtatë treguesit, tri nota nuk kishin lidhje me ndryshim të performancës por me një interpretim tepër optimist të kuadrit në 2011. Përmirësimet kryesore janë vërejtur në fushat e mëposhtme:2 TP-3 - Të ardhurat agregate faktike në krahasim me buxhetin e aprovuar fillimisht: Gjatë periudhës së vlerësimit, parashikimi i të ardhurave është bërë më realist (me përjashtim të vitit 2015). TP-4 - Stoku dhe monitorimi i detyrimeve të prapambetura për shpenzimet: Theksi më i fortë te menaxhimi dhe raportimi i angazhimeve dhe i detyrimeve të prapambetura në pagimin e shpenzimeve ka sjellë përmirësim të performancës. TP-6 Gjithanshmëria e informacionit të përfshirë në dokumentacionin e buxhetit dhe TP-10 E drejta e publikut për të parë informacione kyçe fiskale: Jepen më shumë informacione kyçe në paketën e buxhetit, ndërsa informacionet kyçe fiskale i vihen në dispozicion publikut. TP-19 Konkurrenca, maksimizimi i vlerës së fondeve dhe masat kontrolluese në prokurim: Ka pasur përmirësime sa i takon të drejtës së publikut për të parë informacione të plota, të besueshme dhe në kohë mbi prokurimin. Rënie të performancës janë vërejtur në fushat e mëposhtme: TP-7 Shkalla e operacioneve të paraportuara: Rënie për shkak të nivelit më të ulët të mbledhjes së të dhënave të gjithanshme në lidhje me njësitë jashtëbuxhetore. TP-8 Transparenca e transfertave fiskale ndërqeveritare: Rënie për shkak të rritjes së përqindjes së buxhetit që shkon për grante të pakushtëzuara. TP-11 Rregullsia dhe pjesëmarrja në procesin vjetor të buxhetit: Rënie e performancës për shkak të nxjerrjes së tavaneve buxhetore pas qarkores së buxhetit në 2016 dhe aprovimit me vonesë të buxhetit 2014. TP-28 Shqyrtimi që u bën legjislativi raporteve të auditimit të jashtëm: Përkeqësim i performancës për shkak të masave të kufizuara që marrin ministritë e linjës në përgjigje të rekomandimeve të dhëna në raportet e auditimit. Efekti që kanë pasur këto lëvizje të performancës në rezultatet buxhetore mund të përmblidhet si më poshtë: Disiplina fiskale agregate është fuqizuar nëpërmjet përmirësimeve në parashikimin e të ardhurave dhe monitorimin e detyrimeve të prapambetura në pagimin e shpenzimeve. Shpërndarja strategjike e burimeve është prekur negativisht nga devijimet nga kalendari i aprovuar i PBA-së. Efekti që kanë pasur ndryshimet e performancës te përdorimi efikas i burimeve në funksion të realizimit të shërbimeve ka qenë i përzier. Ka pasur efekt pozitiv nga përmirësimet e dimensioneve të ndryshme të treguesve të transparencës, përfshirë dokumentimin e buxhetit, të drejtën e publikut për informim dhe të drejtën për të pasur informacion prokurimi të besueshëm dhe në kohë. Ka pasur efekt negativ nga niveli më i ulët i mbledhjes së të dhënave të gjithanshme në lidhje me njësitë jashtëbuxhetore dhe përkeqësimi i transparencës së transfertave që u shpërndahen njësive të qeverisjes vendore. Gjithashtu, mungesa e veprimit në përgjigje të dobësive të nënvizuara në raportet e auditimit mund të sjellë mosshfrytëzim të mundësive për t’i përdorur në mënyrë sa më efikase burimet brenda qeverisë. Programi i reformës së MFP-së në zbatim Autoritetet shqiptare kanë bërë përpjekje të gjerësishme për të zbatuar reforma të MFP-së nëpërmjet strategjisë së tanishme për MFP-në. Përpjekjet e para janë fokusuar te hedhja e themeleve për reformën, krijimi i kuadrit institucional dhe hartimi i legjislacionit. Kuadri i monitorimit dhe raportimit për zbatimin e reformave të MFP-së është tani plotësisht në funksionim. Zbatimi i një programi ambicioz reformash përbën sfidë për shkak të kufizimeve në kapacitet në të gjithë sektorin publik. Mund të lindin sfida të tjera për shkak të ndryshimeve organizative pas ristrukturimit të fundit të qeverisë të filluar në vjeshtën e vitit 2017. 2. Treguesit e performancës (TP) të përfshirë në listë janë numërtuar sipas versionit të vitit 2011 të kuadrit PEFA xii SHQIPËRIA TABELA 1.1 Overview of the scores of the PEFA indicators Treguesi i performancës së MFP-së Metoda Vlerësimet e dimensioneve Vlerësimi vlerësimit i. ii. iii. iv. gjithsej Shtylla I. Besueshmëria e buxhetit TP-1 Shpenzimet faktike agregate M1 A A TP-2 Përbërja faktike e shpenzimeve M1 D A A D+ TP-3 Të ardhura faktike M2 A B B+ II. Transparenca e financave publike TP-4 Klasifikimi I buxhetit M1 A A TP-5 Dokumentimi i buxhetit M1 A A TP-6 Operacionet e qeverisjes qendrore jashtë M2 D* D* D D raporteve financiare TP-7 Transfertat drejt qeverisjes vendore M2 C B C+ TP-8 Informacioni për performancën lidhur me M2 B B D B C+ realizimin e shërbimeve TP-9 E drejta e publikut për të parë informacione M1 B B fiskale III. Menaxhimi i aktiveve dhe detyrimeve TP-10 Raportimi i risqeve fiskale M2 C C C C TP-11 Menaxhimi i investimeve publike M2 C D* C B C+ TP-12 Menaxhimi i aktiveve publike M2 C D C D+ TP-13 Menaxhimi i borxhit M2 B A A A IV. Strategjia fiskale dhe përgatitja e buxhetit në bazë të politikave TP-14 Parashikimi makroekonomik dhe fiskal M2 A B A A TP-15 Strategjia fiskale M2 B A A A TP-16 Perspektiva afatmesme në përgatitjen e buxhetit M2 A C C D C+ të shpenzimeve TP-17 Procesi i përgatitjes së buxhetit M2 B B C B TP-18 Shqyrtimi i buxheteve nga legjislativi M1 B C A A C+ V. Parashikueshmëria dhe kontrolli në zbatimin e buxhetit TP-19 Administrimi i të ardhurave buxhetore M2 A C C D C+ TP-20 Kontabiliteti i të ardhurave M1 A A A A TP-21 Parashikueshmëria e shpërndarjes së burimeve M2 D B A B B përgjatë vitit TP-22 Detyrimet e prapambetura në pagimin e M1 B C C+ shpenzimeve buxhetore TP-23 Kontrolli i listë-pagesave M1 B B C B C+ TP-24 Menaxhimi i prokurimit M2 A B A B B+ TP-25 Sistemi i kontrollit të brendshëm për shpenzime M2 C C A B jo paga TP-26 Auditimi i brendshëm M1 A C A B C+ VI. Kontabiliteti dhe raportimi TP-27 Integriteti i të dhënave financiare M2 B A A B B+ TP-28 Raportet buxhetore gjatë vitit M1 D B C D+ TP-29 Raportet financiare vjetore M1 D B C D+ VII. Shqyrtimi dhe auditimi i jashtëm TP-30 Auditimi i jashtëm M1 B B C B C+ TP-31 Shqyrtimi legjislativ i raporteve të auditimit M2 A C C B B Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 1 1. 1. HYRJE 1.1 Arsyeja dhe qëllimi Shqipëria ka qenë objekt i dy vlerësimeve të mëparshme PEFA, në 2011 dhe në 20063. Qëllimi kryesor i këtij vlerësimi PEFA është t’i sigurojë Qeverisë së Shqipërisë një diagnozë objektive të përditësuar të performancës së menaxhimit të financave publike në nivel qendror në bazë të metodikës më të fundit PEFA të njohur në nivel ndërkombëtar. Ky vlerësim vendos një pikënisje të re PEFA duke përdorur metodikën PEFA 2016 dhe jep një përditësim të progresit të MFP-së pas vlerësimit të bërë më 2011. Procesi i vlerësimit është përpjekur të mbështetet te njohuri të përbashkëta të performancës së MFP-së dhe te ato dimensione që kanë nevojë për përmirësim. Pritet që rezultatet e këtij vlerësimi ta ndihmojnë qeverinë në monitorimin e zbatimit dhe përditësimin e Strategjisë për Menaxhimin e Financave Publike 2014 – 2020. Vlerësimi është financuar me një grant që KE e ka vënë në dispozicion nëpërmjet programit SAFE (Fuqizimi i Mjedisit të Llogaridhënies dhe Funksioneve të Besuara). 1.2 Menaxhimi dhe kontrolli i cilësisë së vlerësimit Palët e interesit të vlerësimit PEFA janë autoritetet kombëtare dhe partnerët kryesorë për zhvillim të përfshira në MFP në Shqipëri. Ky vlerësim është ndërmarrë bashkërisht nga Qeveria e Shqipërisë dhe Banka Botërore. Ministria e Financave e Shqipërisë ka luajtur rolin udhëheqës nga ana e qeverisë, ndërsa Banka Botërore ka luajtur rolin udhëheqës nga ana e partnerëve për zhvillim. Këshilli për mbikëqyrjen e zbatimit të reformës së qeverisë për MFP-në ka qenë qendra e ekipit të mbikëqyrjes së vlerësimit. Në të ka përfaqësues nga Ministria e Financave, Këshilli i Ministrave, Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve, Drejtoria e Përgjithshme e Doganës, Kontrolli i Lartë i Shtetit, Agjencia e Prokurimit Publik dhe Komisioni i Prokurimit Publik. Në ekipin mbikëqyrës kishte edhe përfaqësues nga Banka Botërore dhe nga partnerët donatorë të interesuar, siç përshkruhet në kutinë më poshtë. Konspekti është qarkulluar te shqyrtimi i kolegëve gjatë muajit mars 2017 për një shqyrtim virtual. Shqyrtuesit e konspektit përfshinin përfaqësues nga Ministria e Financave e Shqipërisë, FMN, Bashkimi Evropian, Qeveria Zvicerane, Banka Botërore dhe Sekretariati i PEFA-s. Të gjithë shqyrtuesit dhanë komente dhe konspekti u finalizua dhe aprovua më 22 prill 2017. Konspekti i aprovuar është qarkulluar më 24 prill 2017. Vizita kryesore e vlerësimit u zhvillua në muajin prill. Rezultatet fillestare u diskutuan gjatë vizitës verifikuese që ka bërë ekipi i vlerësimit në Tiranë në muajin korrik. Projektraporti fillestar është shqyrtuar nga Ministria e Financave dhe institucionet e tjera shtetërore të përfaqësuara në ekipin e mbikëqyrjes së vlerësimit, në dy raunde në korrik-gusht. Projektraporti i vlerësimit u qarkullua te shqyrtuesit gjatë periudhës 6-27 tetor 2017. Komentet e shqyrtimi të kolegëve u diskutuan në mbledhjen vendimmarrëse të zhvilluar më 2 nëntor 2017. Në raport u bënë pastaj ndryshime për të pasqyruar komentet e shqyrtimit të kolegëve. 3. Janë kryer edhe vlerësime PEFA të njësive të qeverisjes vendore (Tiranë, Berat, Tropojë, Kuçovë dhe Fier) në 2015-2016 2 SHQIPËRIA KUTIA 1.1: Menaxhimi dhe kontrolli i cilësisë së vlerësimit Organizimi i menaxhimit të vlerësimit PEFA • Ekipi mbikëqyrës Ministria e Financave Erjon Luçi, Zëvendësministër i Financave (kryetar i Ekipit të Mbikëqyrjes) Banka Botërore Bogdan Constantinescu, bashkëdrejtues i Ekipit të Projektit Banka Botërore Elena Nikulina, bashkëdrejtuese e Ekipit të Projektit Ministria e Financave Gelardina Prodani, Sekretare e Përgjithshme Ministria e Financave Vanina Jakupi, Drejtoreshë, Drejtoria e Menaxhimit të Reformave Këshilli i Ministrave në Fushën e Menaxhimit Financiar Publik Majlinda Duka, Zëvendëssekretare e Përgjithshme dhe Drejtore e Departamentit për Programimin, Financimin dhe Ndihmën e Huaj Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve Vasilika Vjero, Drejtore e Përgjithshme Drejtoria e Përgjithshme e Doganave Belinda Ikonomi, Drejtore e Përgjithshme Kontrolli i Lartë i Shtetit Luljeta Nano, Sekretare e Përgjithshme Agjencia e Prokurimit Publik Xhoana Ristani, Shefe e Sektorit të Integrimit Evropian Komisioni i Prokurimit Publik Evis Shurdha, Kryetar Delegacioni i Komisionit Evropian Edina Halapi, Menaxhere Programi, Financat Publike, Qeverisja Ekonomike Ambasada Zvicerane / Sekretariati Philipp Keller, Zëvendës Ambasador Shtetëror për Çështjet Ekonomike Fondi Monetar Ndërkombëtar. Jens Reinke, Përfaqësues Vendor i FMN-së në Shqipëri Agjencia për Zhvillim Ndërkombëtar e Dennis Wesner, Përgjegjës për Zhvillimin e Përgjithshëm SHBA-ve • Menaxher i vlerësimit: Erjon Luçi, Zëvendësministër, Ministria e Financave, Shqipëri • Ekipi i Vlerësimit (Banka Botërore): Bogdan Constantinescu, Specialist i Lartë për Menaxhimin Financiar - Bashkëdrejtues Ekipi; Elena Nikulina, Specialiste e Lartë për Sektorin Publik – Bashkëdrejtuese ekipi; Julia Dhimitri, Specialiste për Sektorin Publik, atashuar nga Sekretariati i PEFA-s; Philip Sinnett, Konsulent, ish-Kryetar i Sekretariatit të PEFA-s; Andrew Mackie, Konsulent; Jonida Myftiu, Specialiste për Menaxhimin Financiar në Shqipëri (Zyra e BB-së në Tiranë); Hilda Shijaku, Ekonomiste për Vendin (Zyra e BB-së në Tiranë); Manjola Malo, Specialiste për Prokurimin (Zyra e BB-së në Tiranë); Donika Qesja, Konsulente (Zyra e BB-së në Tiranë). Shqyrtimi i konspektit dhe/ose termave të referencës • Data e projektkonspektit të shqyrtuar: 07 mars 2017 • Recensuesit të cilëve u është kërkuar mendimi: Ministria e Financave e Shqipërisë; Sekretariati i PEFA-s; Fondi Monetar Ndërkombëtar; Ambasada Zvicerane në Tiranë; Antonio Blasco, Banka Botërore; Delegacioni i Bashkimit Evropian në Shqipëri • Recensuesit që dhanë mendim: Ministria e Financave e Shqipërisë; Holy-Tiana Rame, Sekretariati i PEFA-s; Suzanne Flynn, Fondi Monetare Ndërkombëtar; Sigita Stafa, Ambasada Zvicerane në Tiranë; Antonio Blasco, Banka Botërore; Sybille Schmidt, Delegacioni i Bashkimit Evropian në Shqipëri; shqyrtimi është kryer midis datave 7 mars 2017 dhe 17 mars 2017. dhe datës së shqyrtimit • Data a konspektit përfundimtar: 22 prill 2017 (qarkulluar më 24 prill 2017) Shqyrtimi i raportit të vlerësimit • Data e projekt-raportit të shqyrtuar: 1 tetor 2017; • Recensuesit të cilëve u është kërkuar mendimi: Ministria e Financave e Shqipërisë; Sekretariati i PEFA-s; Fondi Monetar Ndërkombëtar; Ambasada Zvicerane në Tiranë; Antonio Blasco, Banka Botërore; Delegacioni i Bashkimit Evropian në Shqipëri; raporti u është qarkulluar recensuesve të jashtëm më 6 tetor; raporti është qarkulluar për shqyrtim të brendshëm brenda Bankës Botërore më 14 tetor; takimi i shqyrtimit është zhvilluar më 2 nëntor 2017 • Recensuesit që dhanë mendim: Holy-Tiana Rame, Sekretariati i PEFA-s; Suzanne Flynn, Fondi Monetar Ndërkombëtar; Sigita Stafa, Ambasada Zvicerane në Tiranë; Antonio Blasco, Banka Botërore; Sybille Schmidt, Delegacioni i Bashkimit Evropian në Shqipëri Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 3 1.3 Metodika e vlerësimit Mbulimi i vlerësimit Vlerësimi mbulon qeverisjen qendrore dhe pasqyron statusin e sistemit të MFP-së më datën e vlerësimin në prill 2017. Në përgjithësi, të dhënat e përdorura për vlerësimin e treguesve mbulojnë vitet 2014-2016. Periudha e veçantë e mbuluar për secilin tregues ndjek nga afër Udhëzuesin e Terrenit të PEFA-s4. Vlerësimi trajton ministritë, departamentet dhe agjencitë kryesore të qeverisjes qendrore, përfshirë edhe fondin e sigurimeve të kujdesit shëndetësor dhe atë të sigurimeve shoqërore. Njësitë jashtëbuxhetore (NJJB) mbulohen për ata tregues të cilët duhet t’i përfshijnë. Mbulimi i veçantë për secilin tregues ndjek nga afër Udhëzuesin e Terrenit të PEFA-s. Metodika Vlerësimi sheh performancën e Shqipërisë në përputhje me 31 treguesit e Kuadrit të Matjes së Performancës së PFM-së (PEFA 2016). Metodika e vitit 2016 identifikon shtatë shtyllat e performancës që janë thelbësore për një sistem transparent dhe të rregullt të MFP-së. Këto janë besueshmëria e buxhetit, transparenca e financave publike, menaxhimi i aktiveve dhe pasiveve, strategjia fiskale dhe përgatitja e buxhetit në bazë të politikave, parashikueshmëria dhe kontrolli në zbatimin e buxhetit, kontabiliteti dhe raportimi dhe shqyrtimi dhe auditimi i jashtëm. Çdo dimension dhe çdo tregues është vlerësuar me notë kundrejt kritereve të përcaktuara në Udhëzuesin e Terrenit të PEFA-s. Më parë është kryer një vlerësim PEFA në vitin 2011, në bazë të metodikës së mëparshme PEFA. Krahas përdorimit të Udhëzimeve për Kryerjen e një Vlerësimi të Përsëritur, është ndjekur ndryshimi i performancës në kohë, duke përdorur kuadrin PEFA 20115. Projektraporti i vlerësimit është përgatitur nga ekipi i Bankës Botërore dhe i është dërguar për komente dhe sugjerime për shtesa dhe ndryshime ekipit të qeverisë. Më pas, një projektraport përfundimtar u është dërguar recensuesve. Këta përfshinin përfaqësues nga Ministria e Financave e Shqipërisë, FMN, Bashkimi Evropian, Qeveria Zvicerane, Banka Botërore dhe Sekretariati i PEFA-s. Në korrik 2017 është zhvilluar një prezantim paraprak ku janë shpjeguar konstatimet paraprake, ndërsa prezantimi përfundimtar është planifikuar me t’u finalizuar dhe aprovuar raport i PEFA-s. Pritet që raporti përfundimtar i PEFA-së të përdoret nga Qeveria në monitorimin e zbatimit dhe përditësimin e Strategjisë për Reformën e MFP-së. Mbledhja e të dhënave The sources of information for the assessment included relevant legislation, budget documentation and reports, methodology and other documentation and data provided by the MoF and other institutions involved in the assessment, information collected by the assessment team during the interviews, 2006 and 2011 PEFA reports, assessment reports for the 2016 local PEFA assessments, relevant reports produced by the World Bank, IMF, and other development partners (see Annexes 3A, 3B). 4. (https://pefa.org/sites/default/files/16_08_30%20Fieldguide_9.pdf) 5. Shih Shtojcën shtesë (Shtojca 4) 4 SHQIPËRIA Ekipi mbikëqyrës dhe ekipi i vlerësimit në MF kanë luajtur një rol kyç në bashkërendimin e mbledhjes së të dhënave. Anëtarët kyç të ekipit të vlerësimit të MF-së njiheshin edhe më parë me metodikën PEFA nga pjesëmarrja në vlerësime të mëparshme dhe trajnimet përkatëse, përfshirë edhe një seminar të zhvilluar kohët e fundit në Qendrën e Përqendrimit të Njohurive në Financa (Center for Excellence in Finance—CEF) në Slloveni. Më 13-14 shkurt 2017 u zhvillua në Tiranë një trajnim i hollësishëm për metodikën PEFA 2016, ku morën pjesë afro 45 pjesëmarrës nga institucione shqiptare. Në intervista u angazhuan të gjitha institucionet kyçe për MFP-në, si Kontrolli i Lartë i Shtetit, Kuvendi, Banka e Shqipërisë, Komisioni i Prokurimit Publik, Agjencia e Prokurimit Publik, Instituti i Statistikave, Dhoma e Tregtisë, Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve, Drejtoria e Përgjithshme e Doganave, shoqëria civile dhe të tjerë. Krahas këtyre, qenë edhe institucionet shtetërore të përfshira në përgatitjen e buxhetit, realizimin e buxhetit, prokurimin, auditimin dhe kontrollin e brendshëm dhe kontabilitetin dhe raportimin. Krahas kësaj, janë bërë takime me ministri si njësi kryesore shpenzuese (si shëndetësia, arsimi dhe transporti) për të bërë verifikim të informacioneve të marra nga Ministria e Financave. Lista e plotë e personave të intervistuar për këtë vlerësim jepet në Shtojcën 3C. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 5 2. INFORMACION PËR KONTEKSTIN E VENDIT 2.1 Situata ekonomike e vendit Shqipëria doli pas rënies së regjimit vetizolues komunist në fillim të viteve ’90 të shekullit XX si një prej vendeve më të varfra të Evropës. Pas kësaj erdhi një rritje e vrullshme ekonomike prej afro 6 për qind në vit, çka e futi Shqipërinë mes vendeve me të ardhura të mesme brenda vitit 2008. Gjatë kësaj periudhe, rritja vinte më së shumti nga rritja e konsumit të brendshëm, ku faktorët qenë bumi i ndërtimeve në bregdet dhe dërgesat private nga jashtë të cilat arrinin 10,8 për qind të PBB-së, si pasojë e niveleve të larta të emigrimit. Kjo rritje u shoqërua me rënie të varfërisë, ku shkallët e varfërisë (e matur me kufirin 5 USD/ditë) ranë nga 62,3 për qind në 2002 në 43,9 për qind në 2008. Edhe varfëria e skajshme (e matur me 2,5 USD/ditë) ra në të njëjtën periudhë nga 12 për qind në 5,2 për qind. Ecuria e fuqishme ekonomike gjatë dekadës së parë të shekulli XXI solli përfitime të rëndësishme në fushën sociale, mirëpo kriza financiare botërore dhe kriza e mëpasshme e eurozonës e ndërprenë këtë rrugë drejt prosperitetit të përbashkët. Menjëherë pas krizës financiare botërore, rritja e Shqipërisë mbeti relativisht e fortë, me shkallë mesatare 3,2 për qind në 2009-2011, mbështetur nga konsumi i nxitur nga dërgesat private nga jashtë. Por kjo rritje u ngadalësua në 2012 dhe 2013, nën ndikimin e përkeqësimit të situatës së Italisë dhe Greqisë fqinje. Aktiviteti ekonomik ka përmirësim prej vitit 2014, nën nxitjen e investimeve të fuqishme private. Pasi u rrit me 1 për qind në 2014 dhe 2,2 për qind në 2015, Shqipëria pati një rritje prej 3,5 për qind në 2016 sepse investimet private vijuan të jenë të fuqishme, ndërsa konsumi vijoi të rritej me mbështetjen e rritjes së punësimit. PBB reale pritet të fuqizohet në 3,6 për qind në 2017, kryesisht me shtytjen e kërkesës së brendshme, përfshirë edhe investimet private (sidomos në fushën e ndërtimit të ndërtesave jo rezidenciale) dhe konsumin privat, me një rimëkëmbje graduale të pozicionit të jashtëm neto. Zhvillimet pozitive në tregun e punës dhe lehtësimi i standardeve të kreditimit pritet të vijojnë ta mbështesin konsumin privat gjatë pjesës tjetër të vitit. Rimëkëmbja ekonomike është shoqëruar me lehtësimin e pozitave të cenueshme nga jashtë. Shqipëria ka një deficit strukturor të llogarisë korrente i cili financohet kryesisht nga dërgesat private nga jashtë. Gjithashtu, deficiti i llogarisë korrente luhatet në varësi të çmimeve të mallrave bazë. Importet (sidomos të makinerive dhe pajisjeve) të cilat janë zgjeruar si pasojë e rritjes së investimeve dhe aktivitetit ekonomik duke filluar nga viti 2014, ranë në vitin 2015 për shkak të çmimeve më të ulëta të naftës. Importet janë rritur përsëri në gjashtëmujorin e dytë të vitit 2017 si pasojë e investimeve të mëdha që nevojiten në sektorin energjetik. Eksportet e shërbimeve, ku kryeson turizmi, i kanë kompensuar rezultatet e dobëta në fushën e industrisë së shfrytëzimit minerar, duke çuar në zvogëlim të deficitit të përgjithshëm tregtar. Meqë rreth 40 për qind e popullsisë jeton jashtë vendit (kryesisht në Greqi dhe Itali), Shqipëria historikisht është ndër vendet që marrin më shumë dërgesa private nga jashtë. Dërgesat korrente, përfshirë edhe dërgesat private, kanë rënë ndjeshëm nga 10,8 për qind të PBB-së në 2009 në 6,9 për qind në 2015, dhe pritet të arrijnë nivelin 6,7 për qind të PBB-së në vitin 2017. Deficiti i llogarisë korrente është financuar kryesisht nëpërmjet IHD-ve, të cilat kanë ruajtur nivelin rreth 8 për qind të PBB-së në vitin 2016, dhe nëpërmjet financimit të jashtëm të qeverisë. 6 SHQIPËRIA Edhe pse sektori financiar më së shumti i ka bërë ballë krizës botërore, cilësia e portofolit të kredive është e ulët dhe e kufizon zgjerimin e mëtejshëm të kreditimit. Rritja e vrullshme e kreditimit përpara krizës, shoqëruar me lehtësimin e standardeve të kreditimit, huamarrjen e tepërt në valutë të huaj pa instrumente mbrojtëse dhe ekspozimin e tepërt në disa sektorë të tillë si ndërtimi krijuan pozita të pambrojtura në bilancet e bankave të nivelit të dytë. Me ardhjen e krizës financiare botërore, raporti i kredive nën standard u rrit nga 6,5 për qind në 2008 në 25 për qind në shtator 2014, që ka qenë edhe niveli maksimal, pas së cilës ra në 17 për qind në tremujorin e parë të vitit 2017. Në nivelin e kredive nën standard kanë ndikuar edhe proceset e stërzgjatura gjyqësore dhe vështirësitë në ekzekutimin e kolateralit, çka vijon ta mbajë të ulët ofertën e kreditimit. Pavarësisht nga niveli i lartë i kredive nën standard, bankat vijojnë të jenë rentabël dhe të kapitalizuara mirë. Me gjithë pjesëmarrjen relativisht të lartë të bankave me kapital grek, sistemi financiar shqiptar i ka bërë ballë situatës në Greqi, pa pasoja madhore. TABELA 2.1 Disa tregues ekonomikë të përzgjedhur 2014 2015 2016 PBB (milion lekë) 1.395.304 1.427.799 1.472.791 PBB për frymë (euro) 3.450 3.550 3.726 Rritja reale e PBB-së (%) 1,8% 2,2% 3,4% IÇK (ndryshimi vjetor mesatar) (%) 1,6% 1,9% 1,3% Borxhi shtetëror bruto (% e PBB-së) 70% 73% 71,6% Kushtet e jashtme të tregtisë (ndryshimi për qind vjetore) -1,8% -5,6% -2,2% Bilanci i llogarisë korrente (% e PBB-së) 12,9% 10,8% 9,6% Borxhi i jashtëm gjithsej (% e PBB-së) 69,5% 74,6% 72,9% Rezervat zyrtare bruto (muaj vlerë importi) 5 6,2 5,7 Burimi : INSTAT, Ministria e Financave, Banka e Shqipërisë, llogaritje të stafit të BB-së. 2.2 Trendët fiskalë dhe buxhetorë Pozita fiskale e Shqipërisë u përkeqësua pas krizës financiare botërore dhe qeveria akumuloi një shumë të konsiderueshme detyrimesh të prapambetura kundrejt sektorit privat. Deficiti i përgjithshëm fiskal shtetëror, i cili pat qenë mesatarisht 3,4 për qind në periudhën 2005-2012, u rrit ndjeshëm në 5,2 për qind të PBB-së në vitin 2013. Të ardhurat buxhetore, si përqindje e PBB-së, të cilat qenë rritur në 26,7 për qind në 2008, ranë përsëri në nivelin 23,7 për qind në 2013 për shkak të zvogëlimit të shkallës së tatimit mbi fitimin, rritjes së përjashtimeve nga TVSH-ja dhe rënies së mbledhjes së ardhurave. Borxhi publik u rrit ndjeshëm nga 55 për qind e PBB-së në 2008 në rreth 71 për qind deri në vitin 2013. Kjo qe pasojë e politikës fiskale ekspansioniste që u ndoq menjëherë përpara zgjedhjeve të vitit 2013, si edhe e shkallëve më të ulëta të rritjes ekonomike, rënies së mbledhjes së të ardhurave fiskale, rritjes së trysnive fiskale në lidhje me mungesat energjetike, si edhe stokun e akumuluar të detyrimeve të prapambetura që kishte qeveria kundrejt sektorit privat, në rreth 70,7 miliard (rreth 5,2 për qind e PBB-së në 2013). Në vitet e fundit stabilizimi fiskal është mbështetur me politika të kujdesshme fiskale. Në vitin 2014, Shqipëria filloi një program të konsolidimit fiskal me mbështetjen e partnerëve të jashtëm, në të cilin përfshiheshin masa në të dyja anët e buxhetit—të ardhura dhe shpenzime—dhe reforma për t’u dhënë zgjidhje dobësive strukturore siç janë ato në sektorin energjetik dhe në pensione, krahas shlyerjes së detyrimeve të prapambetura kundrejt sektorit privat. Në masat për të ardhurat buxhetore përfshihej rritja e shkallës së tatimit mbi fitimin (TF), shkallëve të akcizës mbi produktet e duhanit, pijet alkoolike dhe kafenë dhe taksës së qarkullimit, si edhe puna kundër evazionit. Masat nga ana e Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 7 shpenzimeve përfshijnë vendosjen e një limiti maksimal mbi fondin e pagave, disa kursime të krijuara nga ana e shpenzimeve mbi interesat dhe një ulje graduale të mbështetjes buxhetore për sektorin energjetik. Deficiti i përgjithshëm fiskal shtetëror ra në 1,8 për qind të PBB-së në 2016 (në krahasim me 4,9 për qind në 2015) në përputhje me përpjekjet për konsolidim fiskal në vend. Janë vënë re trendë të ngjashëm për qeverisjen qendrore, sikurse ilustrohet nga tabela 2.2. TABELA 2.2 Të dhënat fiskale agregate (qeverisja qendrore buxhetore) Faktike (në përqindje të PBB-së)   VF 2014 VF 2015 VF 2016 Të ardhura gjithsej 25,39 25,88 26,65 —Të ardhura të veta 24,66 25,17 25,66 —Grante 0,73 0,70 0,99 Shpenzime gjithsej 30,56 30,38 28,43 —Shpenzime jo mbi interesa 27,69 27,68 25,97 —Shpenzime mbi interesa 2,87 2,71 2,46 Deficit agregat (përf. grantet) -5,17 -4,51 -1,78 Deficiti primar -2,30 -1,80 0,68 Financimi neto** 5,56 3,79 1,81 —I jashtëm 2,14 4,52 1,19 —I brendshëm 3,41 -0,74 0,62 Burimi: Ministria e Financave, llogaritje të stafit të BB-së. Shënim: ** Financimi neto ka të bëjë me financimin neto të qeverisjes së përgjithshme, ku përfshihet pozicioni neto i qeverisjes neto. Sa i takon zbërthimit funksional të shpenzimeve të qeverisjes qendrore midis vitit 2014 dhe 2016, konsolidimi është shoqëruar gjithmonë me ulje të shpenzimeve publike për çështje ekonomike, shërbime të përgjithshme publike, mbrojtjen, ndërsa përqindja që zënë mbrojtja sociale dhe shëndetësia janë rritur, siç janë rritur edhe shpenzimet publike për sigurinë dhe rendin publik. Janë miratuar fonde të posaçme për të pastruar stokun historik të detyrimeve të prapambetura, çka shpjegon rritjen e madhe të shpenzimeve të tjera në vitin 2015. TABELA 2.3 Shpërndarjet buxhetore sipas funksionit (qeverisja qendrore buxhetore) Shpërndarjet buxhetore faktike, sipas sektorëve (si përqindje e shpenzimeve gjithsej) VF 2014 VF 2015 VF 2016 Shërbimet e përgjithshme publike 6,34 0,94 5,87 Mbrojtja 3,31 2,69 2,70 Rendi dhe siguria publike 6,29 6,37 6,65 Çështjet ekonomike 13,22 14,68 11,71 Mbrojtja e mjedisit 0,24 0,35 0,71 Strehimi dhe shërbime për komunitetin 7,95 7,07 7,29 Shëndetësia 10,88 9,76 10,93 Koha e lirë, kultura dhe feja 1,57 1,65 1,66 Arsimi 12,16 11,31 12,05 Mbrojtja sociale 34,13 33,51 36,40 Shpenzime të tjera 3,91 11,67 4,02 Burimi: Ministria e Financave, llogaritje të stafit të BB-së. Shënim: Nuk përfshin shpenzimet mbi interesat dhe fondin rezervë. 8 SHQIPËRIA Sa i takon zbërthimit ekonomik të shpenzimeve të qeverisjes qendrore, një ngrirje nominale e pagave dhe pensioneve të sektorin publik solli rënie të shpenzimeve për pagat, ndërsa kalimi drejt huamarrjes së jashtme afatgjatë solli rënie të shpenzimeve mbi interesat6. TABELA 2.4 Shpërndarjet buxhetore sipas klasifikimit ekonomik (qeverisja qendrore buxhetore) Shpërndarjet buxhetore faktike, sipas klasifikimit ekonomik (si përqindje e shpenzimeve gjithsej) VF 2014 VF 2015 VF 2016 Shpenzimet korrente       —Paga dhe shpërblime 16,80 16,71 16,13 —Mallra dhe shërbime 7,79 9,78 10,59 —Interesa 9,43 8,91 8,66 —Transferta 43,30 44,96 49,11 —Të tjera 8,37 5,44 1,31 Shpenzime kapitale 14,31 14,21 14,20 Burimi: Ministria e Financave, llogaritje të stafit të BB-së. 2.3 Kuadri ligjor dhe rregullator për MFP-në Kuadri ligjor dhe rregullator për MFP-në në Shqipëri mbështetet te Kushtetuta (1998). Shumica e ligjeve që rregullojnë MFP-në janë rishikuar vitet e fundit për të mbështetur përpjekjet për konsolidim fiskal. Ligji kryesor i MFP-së është Ligji “Për menaxhimin e sistemit buxhetor të Republikës së Shqipërisë” (2008, i ndryshuar në 2016), ku përcaktohen elementet e sistemit buxhetor dhe proceset kryesore të MFP-së dhe rregullohet menaxhimi i financave publike për të gjitha nivelet e qeverisjes. Procedurat e hollësishme për përgatitjen e buxhetit dhe zbatimin e buxhetit dokumentohen në udhëzimet standarde për këto procese të miratuara në 2012 dhe të ndryshuara në 2016. Në dy vitet e fundit është miratuar një legjislacion i ri që rregullon masat kontrolluese për shpenzimet dhe auditimin e brendshëm, ku janë bërë përshtatje ose përmirësime në ligjet e mëparshme për menaxhimin dhe kontrollin financiar, prokurimin, auditimin e brendshëm dhe të jashtëm. Ligji kuadër në menaxhimin fiskal është Ligji ”Për procedurat tatimore në Republikën e Shqipërisë”, i miratuar në 2008 dhe i ndryshuar në nëntor 2016. Ka ligje të veçanta që rregullojnë llojet kryesore të tatimeve, siç është Ligji për TVSH-në, ligji për tatimin mbi të ardhurat, ligji për akcizat dhe ligji për taksat kombëtare dhe vendore, në të cilët janë bërë shtesa dhe ndryshime këto tre vitet e fundit. Qeveria e ka vënë edhe një herë theksin te sigurimi i stabilitetit dhe parashikueshmërisë së financave vendore, nëpërmjet ndryshimeve të bëra në ligjin për financat vendore, të miratuara në fund të vitit 2015. Në Tabelën 2.5 jepet një përmbledhje e akteve ligjore dhe nënligjore kryesore që rregullojnë sistemet e MFP-së në Shqipëri. Elementet kryesore të kuadrit ligjor në lidhje me fusha të veçanta trajtohen më me hollësi në tekstin që përshkruan treguesit përkatës të performancës. 6. Në 2016, disa transferta të kushtëzuara për qeverisjes vendore për projekte kapitale janë riklasifikuar nga shpenzime kapitale në transferta Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 9 TABELA 2.5 Përmbledhje e akteve ligjore dhe nënligjore që rregullojnë MFP-në në Shqipëri Fusha Përshkrimi Të përgjithshme • Kushtetuta (1998) vendos bazën për MFP-në. • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në qershor 2016, ku përcaktohen elementet kryesore të sistemin buxhetor dhe proceset kryesore të MFP-së Përgatitja dhe zbatimi i • Udhëzimi për procedurat standarde të përgatitjes së Programit Buxhetor Afatmesëm (2012, Buxhetit ndryshuar në 2016); • Udhëzimi për procedurat standarde të zbatimit të buxhetit (2012, ndryshuar në 2016) Borxhi • Ligji nr.9665, datë 18.12.2006 "Për huamarrjen shtetërore, borxhin shtetëror dhe garancitë shtetërore të huasë në Republikën e Shqipërisë" (ndryshuar me Ligjin nr.181/2014); përcakton organet dhe procedurat për administrimin e borxhit Administrimi tatimor • Ligji nr. 9920, datë 19.5.2008 “Për procedurat tatimore në Republikën e Shqipërisë”, ndryshuar për herë të fundit me Ligjin nr.112/2016, datë 03.11.2016, ndryshime të cilat kanë hyrë në fuqi më 2017 • Akte ligjore të përgjithshme për tatimet e drejtpërdrejta dhe të tërthorta: - Ligji nr.8438, datë 28.12.1998, “Për tatimin mbi të ardhurat”, i ndryshuar për herë të fundit me Ligjin nr.156/2014, datë 27.11.2014, që ka hyrë në fuqi më 2015 - Ligji nr.92/2014, datë 24.07.2014 “Për Tatimin mbi Vlerën e Shtuar në Republikën e Shqipërisë”, ndryshuar për herë të fundit me Ligjin nr.71/2017, datë 27.04.2017 - Ligji nr.9975, datë 28.07.2008 “Për taksat kombëtare”, i ndryshuar për herë të fundit me Ligjin nr.127/2016, datë 15.12.2016 - Ligji Nr.9632, datë 30.10.2006, “Për sistemin e taksave vendore”, i ndryshuar për herë të fundi me Ligjin nr.142/2015, datë 17.12.2015 - Ligji nr.61/2012 “Për akcizat në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar për herë të fundit në 2016 Financat vendore • Ligji nr.68/2016 “Për financat e vetëqeverisjes vendore” Prokurimi • Ligji Nr.9643, datë 20.11.2006 “Për prokurimin publik”, i ndryshuar për herë të fundit në prill 2017 Kontrolli i menaxhimit • Ligji nr. 10 296, datë 8.07.2010 “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”, parashikon financiar dhe auditimi i përgjegjësitë e menaxhimit për realizimin dhe kontrollin e buxhetit. brendshëm • Ligji “Për auditimin e brendshëm në Sektorin Publik” (2015) Auditimi i jashtëm • Kushtetuta (1998) nenet 162-165 Ligji “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit” (2015) Kontrolli mbikëqyrës • Kushtetuta (1998) nenet 155-160. legjislativ • Rregullorja e Brendshme e Kuvendit • Ligji nr.9000, datë 30.1.2003 "Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave" 10 SHQIPËRIA 2.4 Kuadri institucional për MFP-në Republika e Shqipërisë është shtet unitar dhe i pandashëm. Parlamenti me një dhomë (Kuvendi) përfaqëson legjislativin. Ekzekutivi përfaqësohet nga Presidenti si kreu i shtetit, Kryeministri si kreu i qeverisë dhe nga Këshilli i Ministrave. Gjyqësori përbëhet nga Gjykata Kushtetuese, Gjykata e Lartë dhe disa gjykata apeli dhe gjykata të rretheve gjyqësore. Kushtetuta e tanishme është miratuar me referendum më 1998. Kuvendi përbëhet nga 140 deputetë të zgjedhur në mënyrë proporcionale nga 12 lista në qarqe. Deputetët zgjidhen me mandat katërvjeçar. Sistemi gjyqësor përfshin gjykata të rretheve gjyqësore, gjashtë gjykata apeli dhe një Gjykatë të Lartë (që njihet edhe si Gjykata e Kasacionit). Gjykatat e rretheve gjyqësore janë gjykata të shkallës së parë, pas të cilave mund të bëhet apelim i vendimit në gjykatat e apelit dhe më pas te Gjykata e Kasacionit. Gjykata e Kasacionit përbëhet nga 14 anëtarë, përfshirë edhe kryetarin e gjykatës. Ka edhe një Gjykatë Kushtetuese me kompetencë për zgjidhjen e çështjeve të interpretimit kushtetues që lindin gjatë çdo çështjeje në apelim. Gjykata Kushtetuese përbëhet nga 9 anëtarë, përfshirë edhe kryetarin. Kuvendi emëron shtatë anëtarë të Gjykatës së Kasacionit dhe pesë nga nëntë anëtarët e Gjykatës Kushtetuese, ndërsa të tjerët emërohen nga Presidenti. Të gjithë gjyqtarët e tjerë emërohen nga Këshilli i Lartë i Drejtësisë. Funksioni i auditimit të jashtëm publik kryhet nga Këshilli i Lartë i Shtetit. Ligji nr.154/2014, datë 27 nëntor 2014, “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit” jep bazën ligjore për të siguruar që Kontrolli i Lartë i Shtetit të funksionojë si një institucion modern auditimi. Ligji nr.154/2014 parashikon llojet e auditimit që mund të kryhen nga KLSH, siç janë auditimet financiare, auditimet e përputhshmërisë, auditimet e performancës dhe auditimet e TI-së. Në praktikë, shumica e kontrolleve të KLSH-së janë auditime përputhshmërie me fokusin te gjetja e parregullsive si edhe te nënvijëzimi i problemeve me rëndësi materiale dhe i risqeve të sistemit dhe kontrollit. Kontrollet e viteve fiskale 2013-2105 të njësive të qeverisjes qendrore janë kryer më së shumti si auditime të përputhshmërisë. Politika sektoriale shtetërore dhe rregullimi në nivel kombëtar është përgjegjësi e 16 ministrive që janë në varësi të Kryeministrit7. Politikat zbatohen dhe shërbimet publike realizohen nga institucione, shërbime dhe inspektime që japin llogari te ministritë e linjës. Roli udhëheqës në menaxhimin e financave publike i është ngarkuar Ministrisë së Financave8. Kjo përfshin formulimin dhe monitorimin e politikës fiskale, përgatitjen dhe zbatimin e buxhetit, kontrollin financiar të brendshëm publik, menaxhimin e borxhit të brendshëm dhe të jashtëm publik, integrimin e politikave fiskale dhe monetare në ekonominë kombëtare në bashkëpunim dhe bashkërendim me bankën qendrore dhe institucionet përkatëse. Ministria përbëhet nga disa drejtori të përgjithshme— thesari, buxheti, borxhi publik, politika fiskale dhe njësitë e harmonizimit qendror për menaxhimin financiar publik dhe kontrollin dhe për auditimin e brendshëm. Institucionet në varësi të MF-së përfshijnë drejtoritë e përgjithshme të tatimeve, të doganave dhe të pastrimit të parave. Instituti i Sigurimeve Shoqërore ka detyrën e administrimit të fondit të sigurimeve shoqërore, ndërsa Instituti i Sigurimeve të Kujdesit Shëndetësor administron fondin e sigurimeve shëndetësore. Të dy fondet e sigurimeve shoqërore kanë statusin e fondeve buxhetore. 7. Të dhënat për numrin e ministrive reflektojnë situatën në kohën kur është kryer vlerësimi. Qeveria kaloi nëpër një riorganizim madhor në vjeshtën e vitit 2017, si pasojë e të cilit kanë ndryshuar funksionet e shumë ministrive, si edhe numri gjithsej i tyre 8. Informacionet për emrat dhe funksionet e ministrive reflektojnë situatën në kohën kur është kryer vlerësimi. Si rezultat e riorganizimit të qeverisë në vjeshtën e vitit 2017 Ministria e Financave u bashkua me Ministrinë e Ekonomisë duke e riemërtuar Ministria e Financave dhe Ekonomisë. Ministrisë së Financave iu kaluan edhe disa funksione të Ministrisë së Punës TABELA 2.6 Struktura e sektorit publik (numri i subjekteve dhe qarkullimi financiar) Sektori publik Viti 2016 Nënsektori i qeverisjes Nënsektori i shoqërive publike Njësitë buxhetore Njësitë jashtëbuxhetore Shoqëritë publike jofinanciare Shoqëritë publike financiare Numri i njësive Qarkullimi Numri i për të cilat ka Qarkullimi Numri i për të cilat ka Qarkullimi Numri i Qarkullimi (milion lekë) njësive informacion (milion lekë) njësive informacion (milion lekë) njësive (milion lekë) Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) Qeverisja qendrore 53 njësi institucionale 295.490 63 28 9.926 (përfshirë 16 ministri, 12 12 regions and 61 16.954 90 67 6.263 prefektura), 1469 municipality njësi shpenzimi Njësitë e qeverisjes 12 qarqe dhe 61 bashki 77.090 vendore Fondet e sigurimeve 2 (fondi i sigurimeve shoqërore shoqërore, fondi i sigurimeve shëndetësore) Shoqëri publike 16 11 n/a 2 n/a Burimi: Ministria e Financave, INSTAT. 11 12 SHQIPËRIA Autoriteti kryesor i administrimit të ardhurave është administrata tatimore, së cilës i është ngarkuar mbledhja e tatimit mbi të ardhurat personale, TVSH-së, kontributeve të sigurimeve shoqërore dhe taksave të tjera në nivel kombëtar (taksa e lojërave të fatit etj.). Administrata doganore administron taksat doganore dhe të akcizës. Ministritë e linjës kanë përgjegjësi funksionale dhe janë përgjegjëse për mbajtjen e sistemeve të kontrollit të brendshëm brenda ministrive. Ato çelin propozimet për buxhetin e ministrisë, realizojnë buxhetin e aprovuar, bëjnë shpenzimet, prokurojnë mallrat dhe shërbimet dhe raportojnë për performancën te MF-jë dhe palët e tjera të interesuara në mënyrë të rregullt. Pas ndryshimeve të bëra në vitin 2012 në Ligjin e Prokurimit Publik (LPP), ka dy subjekte kryesore që rregullojnë prokurimin publik. Organi qendror përgjegjës për politikën e prokurimit publik është Agjencia e Prokurimit Publik (APP), së cilës i është ngarkuar zyrtarisht edhe përgjegjësia për koncesionet. Komisioni i Prokurimit Publik (KPP) është përgjegjës për sigurimin e një mekanizmi të shqyrtimit të ankesave. Njësitë e qeverisjes vendore përbëjnë nivelin e dytë të qeverisjes dhe përfshijnë 12 qarqe dhe 61 bashki. Organizimi i njësive të qeverisjes vendore ka ndryshuar kohët e fundit në kuadër të reformës së re territoriale dhe administrative. Bashkitë janë njësitë bazë të qeverisjes vendore, duke kryer menaxhimin financiar dhe të gjitha detyrimet e tjera të vetëqeverisjes që nuk janë të caktuara në njësi të tjera nga aktet ligjore dhe nënligjore të qeverisjes kombëtare. Ato përgatisin buxhetet, realizojnë buxhetet e miratuara, lidhin kontrata dhe bëjnë prokurime dhe të gjitha aspektet e tjera të administrimit shtetëror. Këshillat e pushtetit vendor zgjidhen me mandat katërvjeçar, sikurse edhe kryetari i tyre. Aty ku ka disa njësi të qeverisjes vendore me interesa dhe tradita të përbashkëta dhe me lidhje ekonomike, këto mund të përfaqësohen nga një qeverisje qarku, e administruar nga një këshill qarku i zgjedhur. Të gjitha të ardhurat dhe shpenzimet e njësive të qeverisjes vendore konsolidohen në pasqyrat financiare të qeverisjes së përgjithshme në përfundim të vitit. TABELA 2.7 Struktura financiare e qeverisjes qendrore9 (milion lekë) Viti 2016 Qeveria qendrore Buxheti i shtetit Fondet e sigurimeve shoqërore Buxheti Fakti Buxheti Fakti Të ardhura 323.891 312.917 78.501 79.153 Shpenzime 251.163 237.526 152.593 152.591 Transferimet te (-) dhe nga (+) nivele te tjera të 29.917 1.886 74.092 73.438 qeverisë së përgjithshme Burimi: Ministria e Financave. 9. Të dhënat e plota që nevojiten për formatin e rekomanduar të Tabelës 2.7. nuk janë të disponueshme, prandaj formati është modifikuar Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 13 2.5 Karakteristika të tjera të MFP-së dhe mjedisi në të cilin funksionon Kuadri institucional në Shqipëri për menaxhimin e burimeve buxhetore mund të përshkruhej si i centralizuar në mënyrë të moderuar, me njëfarë shkalle devolgimi të masave kontrolluese operative te ministritë e linjës dhe njësitë e qeverisjes poshtë nivelit qendror. Kuadri rregullator i përgjithshëm është vendosur në nivel qendror. Procedurat e MFP-së që përdoren në nivel qendror dhe vendor janë në përgjithësi të njëtrajtshme dhe përcaktohen nga autoritetet qendrore. Planifikimi buxhetor ndërthur elemente nga lart-poshtë dhe nga poshtë-lart, ku ministritë e linjës shprehin objektivat dhe prioritetet e tyre sektoriale brenda një limiti burimesh të caktuar nga qendra. Ministritë dhe njësitë e tjera shpenzuese kanë njëfarë lirshmërie në përcaktimin e planeve të hollësishme të shpenzimeve, por me t’u vendosur këto kthehen në masa kontrolluese të palëvizshme të zbatimit të buxhetit brenda sistemit të centralizuar të thesarit, dhe mund të ndryshohen vetëm me miratim të Ministrisë së Financave. Njësitë shpenzuese janë përgjegjëse edhe për sistemin e kontrollit të brendshëm të menaxhimit financiar. Sistemi kryesor informatik që shfrytëzohet nga Ministria e Financave tani për tani është sistemi informatik i thesarit (zyrtarisht i quajtur sistemi informatik financiar i Qeverisë, SIQF10). Funksionet e automatizuara nëpërmjet këtij sistemi përfshijnë zbatimin e buxhetit, menaxhimin e angazhimeve, menaxhimin e likuiditetit, kontabilitetin dhe raportimin. Vënë në zbatim në 2010, ky sistem është përdorur fillimisht nga Drejtoria e Përgjithshme e Thesarit, degët e thesarit dhe Drejtoria e Përgjithshme Buxhetit. Por u pa se ky sistem do të ishte edhe më efektiv nëse edhe njësive shpenzuese u jepeshin të drejta në të. Testimi pilot i dhënies së të drejtave të drejtpërdrejta në këtë sistem ka nxjerrë në pah kufizime teknike dhe financiare madhore mbi zbatimin e tij (për shkak të nevojave për të bërë ndryshime në softuer dhe të kostove të larta të licencimit). Më pas u vendos të krijohej një portal në rrjet për t›u dhënë njësive shpenzuese të drejta (pa pagesë ose me kosto të ulët) në atë funksionalitet të sistemit që nevojitet në nivelin e tyre. Aktualisht, MF po zhvillon në bazë të SIFQ-së, zgjidhje TIK për një sistem informatik të integruar të menaxhimit financiar (SIIMF) dhe dy module të ndërlidhura të sistemit informatik që do të administrohen nga Kryeministria (Kryeministria do të administrojë modulin e planifikimit të integruar, SISPI, dhe modulin e asistencës së jashtme, EAMIS). Kuadri institucional për MFP-në u është nënshtruar ndryshimeve të konsiderueshme pas ardhjes së qeverisë së re në 2013. Përgjegjësitë për menaxhimin e investimeve publike iu kaluan Ministrisë së Ekonomisë por pastaj iu rikthyen Ministrisë së Financave në 2016. Kapaciteti i MF-së u prek ndjeshëm nga shkurtimet e mëdha në personel në vitin 2015. Në vitin 2016, kësaj ministrie iu dha mundësia ta rivendoste numrin e vendeve të punës, por plotësimi i vendeve të lira me punonjës qe i vështirë dhe zgjati shumë në kohë, prandaj në momentin e vlerësimit ministria vijonte të punonte me shumë vende pune ende të paplotësuara. Struktura e Qeverisë i është nënshtruar një ndryshimi tjetër radikal në vjeshtën e vitit 2017, pas zgjedhjeve të fundit parlamentare. Si rezultat i këtij riorganizimi të fundit, Ministria e Financave u bashkua me Ministrinë e Ekonomisë duke marrë edhe disa funksione të Ministrisë së Punës. Kjo u shoqërua me një tjetër raund të riorganizimit të personelit, me një numër gjithsej punonjësish në organikën e re të Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë që është ndjeshëm më i vogël se numri i punonjësve gjithsej në ministritë e mëparshme. Përpjekjet e Qeverisë për konsolidim fiskal, si edhe reformat e MFP-së, kanë përfituar nga mbështetja e fortë e partnerëve për zhvillim të Shqipërisë. Gjatë periudhës që mbulon ky vlerësim, Shqipëria kishte një program aktiv me FMN-në dhe ka përfituar mbështetje buxhetore dhe asistencë teknike nga disa partnerë për zhvillim, përfshirë FMN-në, Bankën Botërore, BE-në, SECO-n, SIDA-n. 10. Regjistruar në listën e bazës së të dhënave shtetërore me VKM nr. 352 datë 11.05.2016 ku përcaktohen të dhënat, institucionet përgjegjëse, nivelet e të drejtave në sistem dhe përgjegjësitë administrative për çdo institucion 14 SHQIPËRIA 3. VLERËSIMI I PERFORMANCËS SË MFP-SË 3.1 SHTYLLA I : Besueshmëria e buxhetit TP-1. Shpenzimet faktike agregate Ky tregues mat shkallën me të cilën shpenzimet agregate faktike të buxhetit reflektojnë shumat e miratuara fillimisht, siç janë përcaktuar në dokumentacionin e buxhetit të shtetit dhe në raportet fiskale. Ka një dimension për këtë tregues – Dimensioni 1.1. Shpenzimet faktike agregate (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015 dhe 2016, mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-1. Shpenzimet faktike agregate Vlerësimi i përgjithshëm A 1.1. Shpenzimet faktike agregate Vlerësimi i Shpenzimet faktike agregate qenë midis 95% dhe 105% të dimensionit shpenzimeve agregate të miratuara në buxhet në 2016 dhe A 2014 dhe 94,5% në 2015. TABELA 3.1 Shpenzimet faktike agregate Shpenzimet gjithsej të parashikuara në buxhet dhe faktike (milion lekë) 2014 2015 2016 Buxheti 445,731 459,134 436,822 Fakti 426,447 433,790 418,746 Deviacioni (%) 4.3% 5.5 % 4.1% Të dhënat e përdorura janë parashikime të buxhetit siç janë miratuar nga Kuvendi dhe publikuar nga Ministria e Financave, dhe të dhënat përfundimtare të audituara për vitin 2014 dhe 201511. Llogaritjet për këtë dimension janë bërë në përputhje me metodikën e siguruar në një tabelë në Excel në faqen në internet të PEFA-s, www.pefa.org, dhe jepen në Shtojcën 5 të raportit të vlerësimit. Shpenzimet faktike gjithsej kanë qenë mes 95 për qind dhe 105 për qind të buxhetit në vitin 2014 dhe 2016. Ky rezultat ka përmirësim të konsiderueshëm në krahasim me vitet e shkuara dhe vlerësimin e mëparshëm. Në 2015 fakti qe 94,5 për qind i shpenzimeve të parashikuara në buxhet. Ky dimension është llogaritur sipas kontabilitetit me bazë të modifikuar monetare. Shpenzimet përfshijnë transfertat 11. Viti 2016 qe në proces auditimi në kohën e këtij vlerësimi Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 15 dhe subvencionet e çdo lloji, përfshirë edhe ato për qeverisjen vendore, dhe shlyerjen e detyrimeve të prapambetura. Janë përfshirë edhe transfertat për njësitë jashtë QQB-së, por që gjithsesi kanë qenë pjesë e buxhetit të miratuar fillimisht. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. TP-2. Përbërja faktike e shpenzimeve Ky tregues mat shkallën me të cilën rishpërndarjet midis kategorive kryesore të buxhetit gjatë zbatimit të tij kanë kontribuar në ndryshimin e përbërjes së shpenzimeve. Përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 2.1: Përbërja faktike e shpenzimeve sipas funksionit (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015 dhe 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 2.2: Përbërja faktike e shpenzimeve sipas llojit ekonomik (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015 dhe 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 2.3: Shpenzimet nga fondet rezervë (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015 dhe 2016, mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-2. Përbërja faktike e shpenzimeve D+ Metoda vlerësimit M1 (WL) 2.1 Përbërja faktike e shpenzimeve Vlerësimi i Varianca e përbërjes midis shpenzimeve faktike sipas funksionit sipas funksionit dimensionit dhe shpenzimeve të parashikuara në buxhet është më shumë se D 20 për qind në të tre vitet e vlerësimit. 2.2 Përbërja faktike e shpenzimeve Vlerësimi i Varianca në përbërjen e shpenzimeve sipas klasifikimit sipas llojit ekonomik dimensionit ekonomik ka qenë më pak se 5% në vitin 2014 dhe 2016. A Varianca e përbërjes së shpenzimeve është më shumë se 5% në vitin 2015. 2.3 Shpenzimet nga fondet rezervë Vlerësimi i Shpenzimet faktike të bëra nga fondi rezervë qenë mesatarisht dimensionit sa 0,1% e buxhetit fillestar. A 2.1 Përbërja faktike e shpenzimeve sipas funksionit Ky dimension mat diferencën midis buxhetit të miratuar fillimisht dhe faktit në fund të vitit sa i takon përbërjes së shpenzimeve, sipas klasifikimit funksional, gjatë tre viteve të fundit, pa përfshirë zërat e rezervës dhe interesat mbi borxhin. Llogaritjet për këtë dimension janë bërë në përputhje me metodikën e siguruar në një tabelë në Excel në faqen në internet të PEFA-s dhe jepen në Shtojcën 5 të raportit të vlerësimit. 16 SHQIPËRIA Përbërja faktike e shpenzimeve sipas funksionit paraqet një variancë të madhe, midis 26,7 për qind në 2014 dhe 21 për qind në 2015. Një pjesë e kësaj variance të madhe shpjegohet nga procesi i shlyerjes së stokut të detyrimeve të prapambetura në krahun e shpenzimeve. Gjatë viteve 2014 dhe 2015, qeveria shleu detyrimet e prapambetura të qeverisjes qendrore të cilat qenë akumuluar përpara vitit 2013 në shumën gjithsej prej 51.516 milion lekë dhe qenë planifikuar fillimisht me shumën prej 55.000 milion lekë. Një pjesë e detyrimeve të prapambetura janë shlyer me kompensim, duke qenë se institucionet buxhetore kishin detyrime reciproke kundrejt njëra-tjetrës. Pjesa tjetër e stokut historik të detyrimeve të prapambetura u shlye nëpërmjet procesit normal të buxhetit. Llogaritja e variancës së përbërjes së shpenzimeve kërkonte bërjen e disa korrigjimeve (për përshtatje) të shifrave të miratuara dhe faktike të publikuara në buxhet. Problemi në këtë rast qe se klasifikimi funksional i përdorur në dokumentet e buxhetit nuk përputhej plotësisht me atë që përdorej në llogaritë e publikuara në pjesën që kishte të bënte me shlyerjen e detyrimeve të prapambetura. Këto shpenzime në të dhënat e realizimit faktik të buxhetit janë raportuar si pjesë e shërbimeve të përgjithshme publike, ndërsa parashikimet e buxhetit qenë paraqitur si pjesë e shpenzimeve të tjera. U bënë rregullime në të dhënat faktike për të qenë në përputhje me klasifikimin e përdorur nga parashikimet buxhetore në fillim të çdo viti. TABELA 3.2 Matrica e rezultateve – varianca e përbërjes Për TP-2.1 Viti Varianca e përbërjes 2014 26.7% 2015 21.0% 2016 22.7% Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D. 2.2 Përbërja faktike e shpenzimeve sipas llojit ekonomik Ky dimension mat diferencën midis buxhetit të miratuar fillimisht dhe faktit në fund të vitit sa i takon përbërjes së shpenzimeve, sipas klasifikimit ekonomik, gjatë tre viteve të fundit, duke përfshirë interesat mbi borxhin por pa përfshirë zërat e rezervës. Përbërja e buxhetit sipas klasifikimit ekonomik ka rëndësi për të treguar lëvizjet midis kategorive të ndryshme të faktorëve—për shembull, shpenzimet kapitale dhe ato të përvitshme. Llogaritja për këtë dimension është bërë në përputhje me metodikën e siguruar në një tabelë në Excel në faqen në internet të PEFA-s, www.pefa.org, dhe jepet në Shtojcën 5 të raportit të vlerësimit. Varianca e llogaritur e përbërjes së shpenzimeve sipas klasifikimit ekonomik ka qenë më pak se 5 për qind në vitin 2014 dhe 2016. Varianca e përbërjes së shpenzimeve është më shumë se 5 për qind në vitin 2015 dhe ka ardhur më së shumti si pasojë e variancës së granteve për njësitë e qeverisjes vendore. Në qershor 2015, Shqipëria mbajti zgjedhjet vendore, gjithë duke vënë në zbatim një reformë territoriale; 61 njësi të qeverisjes vendore zunë vendin e 373 komunave dhe bashkive që kishte më parë. Në vitin 2015 Shqipëria filloi zbatimin e një strategjie ambicioze për decentralizimin fiskal, përfshirë edhe devolgimin e disa funksioneve të caktuara, transferimin e personelit dhe vënien në dispozicion të burimeve të reja të financimit për njësitë e qeverisjes vendore. Pas zgjedhjeve, autoritetet filluan procesin e auditimit të njësive të reja dhe të përgatitjes së vrojtimeve vjetore të detyrimeve të prapambetura të qeverisjes vendore. Këto aktiviteteve e kanë vendosur nën trysni të konsiderueshme realizimin e shpenzimeve publike në nivel vendor. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 17 TABELA 3.3 Varianca e përbërjes së shpenzimeve Viti Varianca e përbërjes 2016 4.7% 2015 5.6% 2014 5.0% Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 2.3 Shpenzimet nga fondet rezervë Ky dimension mat shumën mesatare të shpenzimeve të miratuar me votë nga fondi i rezervave gjatë tre viteve të fundit. Qeveria ka një fond rezervë dhe një fond të kontigjencës. Shumat e caktuara për këto fonde miratohen si zëra buxheti pa nënzëra të tjerë. Shpenzimet nga këto fonde bëhen në bazë të vendimeve të posaçme të Këshillit të Ministrave, të miratuara gjatë vitit buxhetor përkatës. Për periudhën 2014- 2016 shpenzimet nga fondet e rezervës dhe kontigjencës kanë shkuar mesatarisht deri në 0,6 për qind të shpenzimeve gjithsej, siç tregohet në Tabelën 3.4 më poshtë. Është përdorur tabela në Excel që vihet në dispozicion në faqen në internet të PEFA-s për dimensionin 2.1 për të bërë llogaritjet për këtë dimension (shih Shtojcën 5). TABELA 3.4 Përqindja që zënë shpenzimet nga rezervat në shpenzimet faktike Viti Përqindja e rezervave Përqindja mesatare e rezervave 2014 0.3% 0.6% 2015 0.6% 2016 0.9% Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. TP-3. Të ardhurat faktike Ky tregues mat ndryshimin e të ardhurave midis buxhetit të miratuar fillimisht dhe faktit në fund të vitit. Përmban dy dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 3.1: Të ardhurat faktike agregate (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015 dhe 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 3.2: Përbërja faktike e të ardhurave (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015 dhe 2016, mbulimi - QQB). 18 SHQIPËRIA Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-3. Të ardhurat faktike B+ Metoda e vlerësimit M2 (AV) 3.1 Të ardhurat faktike agregate Vlerësimi i Të ardhurat faktike qenë midis 97% dhe 106% të të ardhurave të dimensionit parashikuara në buxhet në 2014 dhe 2016. A 3.1 Përbërja faktike e të ardhurave Vlerësimi i Varianca e përbërjes së të ardhurave ka qenë më pak se 10% në dimensionit vitin 2014 dhe 2016. B 3.1 Të ardhurat faktike agregate Ky dimension mat shkallën me të cilën të ardhurat faktike kanë shmangie (deviacion) nga buxheti i miratuar fillimisht. Llogaritjet për këtë dimension janë bërë në përputhje me metodikën e siguruar në një tabelë në Excel në faqen në internet të PEFA-s dhe jepen në Shtojcën 5 të raportit të vlerësimit. Për periudhën që vlerësohet, të ardhurat faktike kanë qenë midis 97 për qind dhe 106 për qind të të ardhurave të parashikuara në buxhet në dy prej të tre viteve, me 97,5 për qind të të ardhurave të parashikuara në buxhet në 2016 dhe 100,1 për qind të të ardhurave të parashikuara në buxhet në 2014. Mosrealizimi i planit të të ardhurave tatimore në 2015 i preku të gjithë zërat, përfshirë akcizat, TAP dhe taksat e lidhura me naftën. Ky mosrealizim plani tatimor pasqyron disa faktorë, përfshirë problemet në administrimin tatimor dhe bashkërendimin midis institucioneve përgjegjëse. Një rol kanë luajtur edhe problemet me parashikimin në buxhetin e vitit 2015, ku pati një nënvlerësim të stokut të tepricave kreditore në sistem dhe shkallë më të ulëta nga sa pritej në lidhje me rritjen e PBB-së, normat e interesit dhe çmimet e naftës. Me gjasë ky problem mund të jetë përkeqësuar edhe nga reagimi negativ ndaj rritjes së tatimeve që hynë në fuqi në janar 2015, përfshirë kalimin e veprimtarisë tregtare në fund të vitit 2014, si edhe rritjen e evazionit fiskal dhe prodhimit të brendshëm informal. TABELA 3.5 Të ardhurat faktike gjithsej Viti Deviacioni i të ardhurave gjithsej 2016 97.5% 2015 92.2% 2014 100.1% Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 19 3.2 Përbërja faktike e të ardhurave Ky dimension mat variancën e përbërjes së të ardhurave gjatë tre viteve të fundit. Ky dimension përpiqet të kapë saktësinë e parashikimeve të strukturës së të ardhurave dhe aftësinë e qeverisë për të mbledhur shumat e planifikuara për secilën kategori të ardhurash. • Një tabelë për “Treguesit fiskalë” me çmuarje të të ardhurave dhe shpenzimeve, të hartuar nga Ministria e Financave në kuadër të paketës së projektbuxhetit që i paraqitet për miratim Kuvendit; • Një tabelë e ngjashme me shifrat faktike, të hartuar çdo muaj nga Drejtoria e Thesarit në Ministrinë e Financave, dhe të publikuar në faqen në internet të Ministrisë së Financave. Këto tabela përfshijnë edhe të dhënat më të fundit për buxhetin, pas ndryshime dhe rishpërndarjeve të bëra gjatë vitit. Për periudhën që vlerësohet, varianca e përbërjes së të ardhurave qe më pak se 10 për qind në 2014 dhe 2016, ndërsa në 2015 arkëtimet e TVSH-së që qenë më të ulëta se plani sollën një variancë më të madhe në përbërjen e të ardhurave. TABELA 3.6 Varianca e përbërjes së të ardhurave Viti Varianca e përbërjes 2016 5.8% 2015 10.3% 2014 9.3% Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 20 SHQIPËRIA 3.2 SHTYLLA II: Transparenca e financave publike TP-4. Klasifikimi i buxhetit Ky tregues vlerëson shkallën me të cilën klasifikimi i buxhetit dhe llogarive të qeverisë është në përputhje me standardet ndërkombëtare. Ka një dimension për këtë tregues – Dimensioni 4.1. klasifikimi i buxhetit (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-4. Klasifikimi I buxhetit Vlerësimi i përgjithshëm A 4.1 Klasifikimi I buxhetit Vlerësimi i Klasifikimi i buxhetit dhe plani kontabël bazohen në çdo dimensionit nivel të klasifikimit ekonomik, administrativ dhe funksional A (dhe nënfunksional) duke përdorur standardet GFS/COFOG dhe mund të japin informacione që janë në përputhje me standardet GFS 2011. 4.1 Klasifikimi i buxhetit Plani kontabël që përdoret për përgatitjen, zbatimin dhe raportimin (përfshirë edhe kontabilitetin) e buxhetit të vitit 2016 nëpërmjet sistemit të Thesarit bazohet në Ligjin nr. 9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i cili është në përputhje me GFS 2011 dhe bazohet në klasifikimet e mëposhtme: • Klasifikimi administrativ, i cili pasqyron njësitë e qeverisjes së përgjithshme sipas llojit (njësi e qeverisjes qendrore, njësi e qeverisjes vendore, fonde jashtëbuxhetore); si edhe nënklasifikime në nivel të njësissocial ë shpenzuese. Dimensionet e ministrive të linjës dhe institucioneve përbëjnë së bashku klasifikimin institucional (administrativ); • Klasifikimi ekonomik, i cili klasifikon veprimet sipas natyrës ekonomike (përfshirë kodet për shpenzimet korrente, shpenzimet kapitale, si edhe të ardhurat, në nivel 7-shifror); • Klasifikimi funksional (dhe nënfunksional), i cili pasqyron shpenzimet sipas funksioneve ose objektivave që synon të arrijë. Ky sistem bazohet në 10 funksione kryesore, në përputhje me klasifikimin COFOG; • Klasifikimi sipas programeve identifikon programet, nënprogramet dhe projektet buxhetore. Klasifikimi funksional është në nivel 5-shifror, ku 2 shifrat e fundit përdoren për të identifikuar programet brenda funksioneve dhe nënfunksioneve. Në fund, dimensioni “Projekt” përdoret për të dhënë informacion kontabël për projektet me afate kohore. Kodet përfshijnë informacion për natyrën e financimit, grant ose kredi, dhe njësinë përgjegjëse. Dimensionet e mësipërme zbatohen në sistemin informatik të thesarit (SIQF) që bazohet në Oracle Financials. Plani kontabël i miratuar me VKM nr.25, datë 20.01.2001, që përdoret për klasifikimin, mund të transferohet përmes një tabele në klasifikimin GFS dhe përdoret në mënyrë të njëtrajtshme në hartimin, menaxhimin dhe raportimin e buxhetit. Shqipëria i raporton FMN-së të dhëna duke përdorur GFS2014 dhe po planifikon të kalojë plotësisht në GFS 2014. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 21 TP-5. Dokumentimi i buxhetit Ky tregues vlerëson plotësinë e informacioneve që jepen në dokumentacionin e buxhetit vjetor, të matur kundrejt një liste të përcaktuar të elementeve bazë dhe elementeve shtesë. Ka vetëm një dimension për këtë tregues. Vlerësimi i performancës së këtij treguesi mbështetet në përmbajtjen e buxhetit të qeverisjes qendrore buxhetore (QQB) që i është paraqitur Kuvendit për vitin 2017. Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-5. Dokumentimi i buxhetit Vlerësimi i përgjithshëm A 5.1 Dokumentimi i buxhetit Vlerësimi i Për QQB-në, Shqipëria përmbush 10 elemente, përfshirë çdo dimensionit element bazë (1-4) të dokumentacionit të buxhetit. A 5.1 Dokumentimi i buxhetit Në Shqipëri, qeveria harton dhe miraton buxhetin e saj dhe monitoron kuadrin fiskal nëpërmjet buxhetit të përgjithshëm në të cilin përfshihen qeverisja e përgjithshme (ministritë e linjës dhe institucionet e qeverisjes qendrore), fondet e sigurimeve shoqërore dhe të kujdesit shëndetësor dhe njësitë e qeverisjes vendore. Planet e hollësishme të cilat jepen sipas klasifikimit administrativ, funksional dhe ekonomik në tabelat e buxhetit i dërgohen fillimisht legjislativit në nivel të qeverisjes së përgjithshme në fund të çdo viti (për vitin e ardhshëm dhe 2 vite më pas). i njëjti klasifikim përdoret për zbatimin e buxhetit mujor; buxheti rezultues lidhet me rregullën e përgjithshme fiskale të miratuar në Ligjin Organik të Buxhetit. Në tabelat e mësipërme të ardhurat nga qeverisja vendore dhe fondet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore dhe shpenzimet e lidhura me qeverisjen vendore dhe fondet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore janë të identifikueshme sepse klasifikohen në kategori më vete. Për shpenzimet, të gjitha grantet e qeverisjes qendrore dhe shpenzimet që qeverisja vendore i bën me fondet e veta klasifikohen së bashku te shpenzimet korrente, pavarësisht nëse kanë ose jo lidhje me projekte kapitale. Pra, llogaritë e QQB-së mund të identifikohen me lehtësi nga këto tabela. Krahas kësaj, legjislativi merr informacion për të mëposhtmet: • Financimi i deficitit, me përshkrim të përbërjes së parashikuar të tij; • Supozimet makroekonomike, përfshirë çmuarjet për rritjen e PBB-së, inflacionin, normat e interesit dhe kursin e këmbimit valutor; • Stoku i borxhit publik dhe i borxhit me dorëzani publike; • Informacion përmbledhës për risqet fiskale, përfshirë pasivet e kushtëzuara, siç janë dorëzanitë; • Një shpjegim i rrjedhojave që kanë për buxhetin nismat e reja për politikat dhe investimet e reja madhore publike, me çmuarje të efektit buxhetor të çdo ndryshimi madhor të politikave dhe/ose ndryshimi madhor të programeve të shpenzimeve. Në paketën e buxhetit vjetor që i paraqitet legjislativit, informacioni për qeverisjen qendrore buxhetore përfshin i. Informacion agregat për shpenzimet, të ardhurat për vitin e propozuar, ii. parashikim të deficitit ose suficitit fiskal për vitin e propozuar dhe dy vitet e ardhshme, iii. çmuarjen për kategoritë kryesore të shpenzimeve, të ardhurave dhe tepricën e përgjithshme për vitin ushtrimor dhe iv. kategoritë kryesore të shpenzimeve, të ardhurave dhe tepricën kryesore për dy vitet e fundit 22 SHQIPËRIA përpara vitit ushtrimor. Prezantohen edhe të dhëna agregate për buxhetin për të ardhurat dhe për shpenzimet sipas titujve kryesorë të klasifikimeve të përdorura, me të dhëna për vitin e fundit me zbërthim të çmuarjeve për të ardhurat dhe shpenzimet, në tabela në përputhje me GFS 2014, të cilat publikohen në faqen në internet të Ministrisë së Financave dhe i raportohen FMN-së. Së bashku me paketën e buxhetit vjetor, legjislativit i paraqitet edhe buxheti i vitit fiskal ushtrimor me të njëjtin format me projektbuxhetin. Tabela përmbledhëse në vijim jep informacionet e përdorura dhe rezultatet e vlerësimit për TP-5. TABELA 3.7 Përmbledhje e dëshmive dhe rezultateve të vlerësimit për TP-5 Elementi / Kërkesat Përmbushur Dëshmitë e përdorura / Komente (Po/Jo) Parashikim i deficitit ose suficitit fiskal ose Po Parashikimi i deficitit ose suficitit fiskal për QQB-në jepet në rezultati ushtrimor me të drejta dhe detyrime ligjin e buxhetit vjetor për vitin 2017. të konstatuara Vlerat faktike të buxhetit të vitit të fundit, Po Buxheti faktik i QQB-së për vitin 2015 qe pjesë e paketës së të paraqitura me të njëjtin format me buxhetit vjetor dhe iu paraqit legjislativit me të njëjtin format projektbuxhetin. me projektbuxhetin. Buxheti i vitit fiskal ushtrimor paraqitet me të Po Vlerësimet e vlerave faktike për vitin fiskal ushtrimor për njëjtin format me projektbuxhetin. QQB-në paraqiten me të njëjtin format me projektbuxhetin. Të dhëna agregate për buxhetin për të Po Lidhjet e Ligjit të Buxhetit përfshijnë informacion për ardhurat dhe për shpenzimet sipas titujve vitin 2015 dhe 2016 për qeverisjen e konsoliduar ku kryesorë të klasifikimeve të përdorura, identifikohen më vete shpenzimet dhe të ardhurat e përfshirë të dhëna për vitin ushtrimor dhe QQB-së. Relacioni shoqërues i projektbuxhetit përmban vitin e fundit me zbërthim të çmuarjeve për të informacion dhe shpjegim për titujt kryesorë të klasifikimit ardhurat dhe shpenzimet. (Klasifikimi i buxhetit për të ardhurat dhe shpenzimet e vlerësuara të QQB-së. mbulohet në TP-4). Financimi i deficitit, me përshkrim të përbërjes Po Financimi i deficitit dhe përbërja e parashikuar sipas Strategjisë së parashikuar të tij. Afatmesme për Borxhin jepet si lidhje e Ligjit të Buxhetit. Supozimet makroekonomike, përfshirë të paktën Po Supozimet makroekonomike që mbulojnë një periudhë çmuarjet për rritjen e PBB-së, inflacionin, normat trevjeçare jepen si lidhje e Ligjit të Buxhetit dhe diskutohen e interesit dhe kursin e këmbimit valutor në relacionin e projektbuxhetit që i paraqitet legjislativit. Stoku i borxhit, përfshirë të dhëna për Po Stoku i borxhit i krahasueshëm me GFS-në, përfshirë të të paktën çeljen e vitit fiskal ushtrimor të dhëna për çeljen e vitit fiskal ushtrimor jepet në relacionin e paraqitura në përputhje me GFS-në ose me një projektbuxhetit që i paraqitet legjislativit. standard tjetër të krahasueshëm. Aktivet financiare, përfshirë të dhëna për Jo Ky informacion nuk paraqitet apo publikohet përpara të paktën çeljen e vitit fiskal ushtrimor të paraqitjes së projektbuxhetit në legjislativ. paraqitura në përputhje me GFS-në ose me një standard tjetër të krahasueshëm. Informacion përmbledhës për risqet fiskale, Jo Informacionet përmbledhëse për risqet fiskale (përfshirë përfshirë pasivet e kushtëzuara siç janë pasivet e kushtëzuara siç janë dorëzanitë dhe detyrimet dorëzanitë dhe detyrimet e kushtëzuara të e kushtëzuara të integruara në instrumentet e financimit integruara në instrumentet e financimit siç janë siç janë kontratat e partneritetit publik privat (PPP)) me kontratat e partneritetit publik privat (PPP), e të rrjedhoja të drejtpërdrejta për buxhetin paraqiten në tjera si këto. relacionin e projektbuxhetit që i paraqitet legjislativit për çdo sektor. Risqet fiskale për PPP-të pa rrjedhojë eksplicite të drejtpërdrejtë për buxhetin nuk i paraqiten legjislativit. Një shpjegim i rrjedhojave që kanë për Po Shpjegimi për rrjedhojat që kanë për buxhetin nismat e buxhetin nismat e reja për politikat dhe reja për politikat jepet në relacionin e projektbuxhetit që investimet e reja madhore publike, me çmuarje i paraqitet legjislativit për çdo politikë madhore mbi të të efektit buxhetor të çdo ndryshimi madhor ardhurat dhe shpenzimet veçmas. të politikave dhe/ose ndryshimi madhor të programeve të shpenzimeve. Dokumentacioni për parashikimet fiskale Po Dokumentacioni për parashikimet fiskale afatmesme me afatmesme. klasifikime të hollësishme të të ardhurave dhe shpenzimeve paraqitet për çdo nivel të qeverisjes. Vlerësimi sasior i lehtësive tatimore. Po Vlerësimi sasior i lehtësirave fiskale jepet në relacionin e projektbuxhetit që i paraqitet legjislativit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 23 TP-6. Operacionet e qeverisjes qendrore jashtë raporteve financiare Ky tregues mat shkallën me të cilën të ardhurat dhe shpenzimeve e qeverisë raportohen jashtë raporteve financiare të qeverisjes qendrore. Përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 6.1: Shpenzimet jashtë raporteve financiare (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 6.2: Të ardhurat jashtë raporteve financiare (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 6.3: Raportet financiare të njësive jashtëbuxhetore (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-6. Operacionet e qeverisjes D Metoda e vlerësimit M2 (AV) qendrore jashtë raporteve financiare 6.1 Shpenzimet jashtë raporteve Vlerësimi i Informacioni për shpenzimet jashtë raporteve financiare është i financiare dimensionit paplotë sepse mbulon vetëm 17 nga 63 njësitë jashtëbuxhetore D* sipas listës së INSTAT-it; megjithëse dëshmitë në dispozicion sugjerojnë se shuma gjithsej jo e raportuar është më pak se 5% e shpenzimeve të QQB-së, kjo nuk mund të konfirmohet. 6.2 Të ardhurat jashtë raporteve Vlerësimi i Të ardhurat e njësive jashtëbuxhetore aktive jo të raportuara financiare dimensionit nuk mund të konfirmohen. D* 6.3 Raportet financiare të njësive Vlerësimi i Njësitë jashtëbuxhetore aktive nuk i japin Qeverisë së jashtë buxhetore dimensionit Shqipërisë raporte të rregullta financiare. D Parimisht, të gjitha operacionet që përdorin të ardhura të qeverisë (në dallim nga të ardhurat nga shfrytëzimi që fitojnë ndërmarrjet shtetërore) do të duhej të përfshiheshin në raportet e buxhetit për të siguruar transparencë, dhënie të informacioneve shpjeguese publikut, shpërndarje dhe përdorim më efikas të burimeve dhe qëndrueshmëri në kohë të buxhetit. Një pamje e plotë e të ardhurave dhe shpenzimeve të qeverisë kërkon që edhe njësitë jashtëbuxhetore dhe shpenzimet dhe të ardhurat e lidhura me aktivitetet jashtëbuxhetore të njësive buxhetore të përfshihen në raportet financiare ex post të qeverisjes qendrore (nëse nuk janë të papërfillshme): kjo është thelbësore për disiplinën fiskale agregate. Ky tregues përdor tri dimensione për të matur shkallën me të cilën të ardhurat dhe shpenzimet e qeverisë raportohen jashtë raporteve financiare të qeverisjes qendrore. 24 SHQIPËRIA 6.1 Shpenzimet jashtë raporteve financiare Ky dimension vlerëson shpenzimet e bëra nga njësitë buxhetore dhe jashtëbuxhetore por që nuk janë përfshirë në raportet financiare të qeverisjes qendrore; për shembull, shpenzimet e përballuara nga tarifat dhe pagesat e arkëtuara dhe mbajtura nga njësitë buxhetore dhe jashtëbuxhetore jashtë buxhetit të miratuar. Ligji organik i buxhetit kërkon që të gjitha të ardhurat, shpenzimet dhe financimet e qeverisjes qendrore dhe asaj vendore të përfshihen në Buxhetin e Shtetit që i paraqitet Kuvendit. Ligji lejon pasjen e një fondi rezervë (që nuk mund të jetë më shumë se 3 për qind i fondeve të miratuara gjithsej) dhe “Fonde të posaçme” të propozuara nga Ministri i Financave: të gjitha përfshihen në buxhetin e shtetit dhe raportohen. Krahas kësaj, buxhetet e njësive të qeverisjes vendore duhet të jenë të rakorduar, me përjashtim të rasteve kur miratohet huamarrje për projekte investimesh. Çdo “fond i posaçëm” i njësisë së qeverisjes vendore i paraqitet këshillit vendor në kuadër të buxhetit vendor. Një shqyrtim i kryer nga FMN12 në vitin 2016 identifikonte 64 njësi jashtëbuxhetore të qeverisjes qendrore, një numër i konsiderueshëm i të cilave nuk kanë aktivitet dhe janë në proces likuidimi. Në momentin e këtij vlerësimi, INSTAT raportonte 63 njësi jashtëbuxhetore. Qeveria e Shqipërisë ushtron një shkallë të konsiderueshme kontrolli mbi ato njësi të cilat vijojnë të jenë aktive, për shembull përmes emërimit të këshillit të administrimit (shpesh i përbërë nga përfaqësues të Ministrisë së Financave, Ministrisë së Ekonomisë dhe Ministrisë së Arsimit); përmes vendosjes së shkallës së pagave të punonjësve etj.; ose përmes dhënies së granteve për të financuar operacionet. Nga të 64 njësitë: • 8 janë universitete; • 7 janë “ndërmarrje studentore” të lidhura me universitetet; • Disa janë jo pjesëmarrës të tregut, të cilat kryejnë funksione rregullatore dhe financohen me tarifa dhe gjoba të përcaktuara; • Të tjera ngjajnë me shoqëri tregtare tipike, siç është Ndërmarrja Industruale Nr. 1, por të ardhurat u vijnë kryesisht nga grante shtetërore; • 33 njësi janë aktive, megjithëse jo të gjitha i japin të dhëna INSTAT-it dhe/ose Qendrës Kombëtare të Biznesit. Me kërkesë të misionit të PEFA-s, INSTAT shqyrtoi informacionin e dhënë në raportin e FMN-së dhe identifikoi 17 njësi që janë aktive dhe janë pjesë e raportimit në SIQF, megjithëse kanë njëfarë shkalle pavarësie dhe janë të klasifikuara si njësi jashtëbuxhetore. Duke qenë se nuk mund të konstatohet shkalla e shpenzimeve të njësive aktive – megjithëse jo të gjitha këto shpenzime mbahen jashtë raporteve financiare shtetërore – ky dimension merr vlerësimin D*. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D*. 12. Raporti i Misionit të GFS-së, qershor 2016 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 25 6.2 Të ardhurat jashtë raporteve financiare Ky dimension vlerëson shkallën e të ardhurave që marrin njësitë buxhetore dhe jashtëbuxhetore (përfshirë edhe fondet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore) të cilat nuk raportohen në raportet financiare të qeverisë (p.sh., të ardhurat që merren nga projektet me fonde të donatorëve; tarifat dhe pagesat e marra jashtë llojeve ose vlerave të buxhetit). Neni 8 i Ligjit Organik të Buxhetit kërkon që të gjitha arkëtimet nga tatimet dhe burimet e tjetra të qeverisjes së përgjithshme të kalojnë në llogarinë e unifikuar të thesarit. Ky ligj duket se zbatohet, duke qenë se nuk përmenden përjashtime në raportet e Kontrollit të Lartë të Shtetit. Por, për arsyet e parashtruara në pikën 6.1 më lart, shkalla e e të ardhurave jo të raportuara nuk mund të konstatohet dhe prandaj ky dimension ka marrë vlerësimin D*. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D*. 6.3 Raportet financiare të njësive jashtëbuxhetore Ky dimension vlerëson shkallën me të cilën raportet financiare ex post të njësive jashtëbuxhetore i vihen në dispozicion qeverisjes qendrore dhe nëse janë të hollësishme dhe në afat mjaftueshëm për të dhënë një pamje të plotë të operacioneve financiare të qeverisë pasi të bashkohen me raportet financiare të qeverisjes qendrore buxhetore. Për të pasur një pamje të plotë të operacioneve të qeverisjes qendrore, pasqyrat financiare vjetore të konsoliduara do të duhej të përfshinin të gjitha të ardhurat dhe shpenzimet, si të njësive buxhetore, ashtu edhe të njësive jashtëbuxhetore, siç përkufizohen në GFS 2014. Nga të 33 njësitë jashtëbuxhetore që janë konstatuar si “aktive” nga të dhënat e INSTAT-it, nuk ka dëshmi që të tregojnë se i dorëzojnë rregullisht raporte financiare qeverisë brenda 9 muajve pas përfundimit të vitit fiskal. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D. 26 SHQIPËRIA TP-7. Transfertat drejt qeverisjes vendore Ky tregues vlerëson transparencën dhe kryerjen brenda afateve të transfertave nga qeverisja qendrore drejt njësive të qeverisjes vendore me të cilat ka marrëdhënie financiare të drejtpërdrejta. Treguesi shikon bazën e transfertave nga qeverisja qendrore dhe nëse njësitë e qeverisjes vendore marrin ose jo informacion për fondet që u janë caktuar brenda afateve për të ndihmuar në planifikimin e buxhetit. Përmban dy dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 7.1: Sistemi që përdoret për caktimin e transfertave (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi – qeverisja qendrore dhe njësitë e qeverisjes vendore me marrëdhënie të drejtpërdrejta me qeverisjes qendrore); • Dimensioni 7.2: Dhënia në kohë e informacioneve për transfertat (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi – qeverisja qendrore dhe njësitë e qeverisjes vendore me marrëdhënie të drejtpërdrejta me qeverisjes qendrore). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-7. Transfertat drejt qeverisjes C+ Metoda e vlerësimit M2 (AV) vendore 7.1 Sistemi që përdoret për caktimin Vlerësimi i Shpërndarja horizontale e granteve të pakushtëzuara dhe e transfertave dimensionit specifike për njësitë e qeverisjes vendore nga qeverisja C qendrore bëhet me sisteme transparente të mbështetura në rregulla. Këto përbëjnë 60,8 për qind të transfertave gjithsej për NJQV-të. Ka kritere për shpërndarjen e transfertave të kushtëzuara, por nuk janë transparente dhe të verifikueshme. 7.2 Dhënia në kohë e Vlerësimi i Deri në fillim të muajit dhjetor çdo vit, NJQV-të i dinë shumat e informacioneve për transfertat dimensionit transfertave të pakushtëzuara dhe specifike që do të marrin. B Shqipëria është e ndarë në 12 qarqe. Prej vitit 2015, këto qarqe kanë 61 bashki. Shqipëria ka kaluar nëpër një reformë territoriale dhe administrative në kuadër të së cilës 373 bashki dhe komuna u përqendruan në 61 bashki më të mëdha, të cilat funksionojnë sipas Ligjit nr. 139, datë 17.12.2015 “Për vetëqeverisjen vendore” dhe Ligjit nr.68, datë 21.05.2017 “Për financat e vetëqeverisjes vendore”. Viti i parë kur është zbatuar reforma me organizimin e ri strukturor qe viti 2016. Bashkitë janë niveli i parë qeverisjes vendore, përgjegjëse për shërbimet dhe policinë vendore. Çdo qark ka një këshill të përbërë nga përfaqësues të bashkive përbërëse. Prefektët emërohen nga qeverisja qendrore për të mbikëqyrur ligjshmërinë, efektivitetin dhe efikasitetin e operacioneve të qarqeve, por nuk luajnë asnjë rol në realizimin e shërbimeve. Njësitë e qeverisjes vendore (NJQV) kryejnë a. funksione ekskluzive (“të veta”), si furnizimi me ujë, transporti publik, ndriçimi publik dhe mbledhja e mbetjes; b. funksione të përbashkëta, si arsimi parashkollor dhe parauniversitar, kujdesi shëndetësor, rendi publik dhe mbrojtja civile; dhe c. funksione të deleguara. Këto të fundit zbërthehen në funksione të detyrueshme dhe jo të detyrueshme, si administrimi i tokës dhe kryerja e regjistrimit të popullsisë. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 27 7.1 Sistemi që përdoret për caktimin e transfertave Ky sistem vlerëson shkallën me të cilën përdoren sisteme transparente të mbështetura në rregulla për përgatitjen e buxhetit dhe shpërndarjen faktike të transfertave të kushtëzuara dhe të pakushtëzuara. Transferimi i fondeve te njësitë e qeverisjes vendore (NJQV) bëhet nëpërmjet një sërë mekanizmash që kanë ndryshuar me kalimin e viteve. Disa prej këtyre mekanizmave kanë të bëjnë me transfertat për bashkitë, të tjerat me transfertat për qarqet. Vëllimi dhe rëndësia relative e transfertave nga qeverisja qendrore te NJQV-të tregohet në tabelën në vijim. TABELA 3.8 Transfertat nga qeverisja qendrore te NJQV-të Transfertat për njësitë e qeverisjes vendore Transfertat e parashikuara në buxhet Fakti për vitin 2016 kur buxheti i paraqitet Kuvendit (në përqindje të transfertave gjithsej) Transfertat e pakushtëzuara 43,5 41,8 Transfertat specifike 26,4 19,0 Transfertat e kushtëzuara 30 39,2 Burimi: Ministria e Financave. Qeverisja qendrore u jep burime financiare bashkive nëpërmjet dy llojesh transfertash: grante të pakushtëzuara dhe të kushtëzuara. Grantet e kushtëzuara janë, ose grante konkurruese, ose lidhen me burime financiare të paracaktuara që mund të përdoren vetëm për një qëllim specifik. Gjatë përgatitjes së buxhetit për vitin 2016, fondet gjithsej për t’iu shpërndarë njësive të qeverisjes vendore qenë përcaktuar për secilën kategori. Shpërndarja për secilën njësi të qeverisjes vendore është bërë përmes një formule për grantin e pakushtëzuar (shih më poshtë), përmes specifikimit transparent në dokumentet e buxhetit për transfertat specifike dhe përmes një procesi konkurrues për grantet konkurruese. Kriteret për përzgjedhjen e fituesve të granteve konkurruese nuk qenë transparente ngaqë nuk qenë të publikuara apo nuk diheshin paraprakisht nga pjesëmarrësit në konkurrim. Për këtë arsye, në llogaritjen e përqindjes së granteve të marra me kritere transparente janë përfshirë transfertat e pakushtëzuara dhe transfertat specifike. 28 SHQIPËRIA Transfertat e pakushtëzuara The unconditional grants are allocated as per the new formula that was applied for the first time in 2016. This formula is based on relative population, population density for every LG unit and number of pupils in elementary and secondary education in each LGU. Besides the equalization of costs which is done through the density component, the new formula of allocation of unconditional transfer also introduces fiscal capacity equalization which is captured by shared taxes between central government and local government including factual revenues from the small business tax, annual tax on used cars and juridical persons’ property transfer tax. The allocation of these funds to the municipalities and districts is determined in three steps. Firstly, the total fund of unconditional grants to be transferred to the districts is determined. In 2016 the amount of unconditional transfer was set at 4.67 percent of the tax and customs revenue in 2014. Through the second step the shares of unconditional grants to be allocated to municipalities and the districts are determined. In 2016, these shares were 96.3 percent and 3.7 percent respectively. Në hapin e tretë, përcaktohet shpërndarja për secilën bashki. 80 për qind e transfertës për bashkitë shpërndahet mbi bazën e popullsisë relative. Meqë Censusi Kombëtar Shqiptar i vitit 2011 konstatoi mospërputhje të mëdha të numrit të popullsisë kundrejt të dhënave të Gjendjes Civile, të dhënat e numrit të popullsisë janë ato të Censusit duke i shtuar atij edhe 30% të diferencës midis të dhënave të Gjendjes Civile dhe të dhënave të Censusit për çdo bashki. Pas kësaj, 15 për qind e transfertës gjithsej u shpërndahet bashkive mbi bazën e densitetit të popullsisë; bashkitë që mund të përfitojnë janë ato që kanë densitet popullsie nën 110 për qind të mesatares kombëtare, prej 118 banorë për km2. Kriteri i tretë që përdoret për caktimin e transfertës së pakushtëzuar midis bashkive është numri i nxënësve në arsimin fillor dhe të mesëm publik. Përmes një mekanizmi relativisht kompleks, fondet rishpërndahen nga bashki më të pasura në bashki më të varfra. Kjo rishpërndarje mbështetet në të dhënat për arkëtimin e dy llojeve të taksave vendore nga bashkitë: tatimi mbi biznesin e vogël dhe taksa e regjistrimit të automjeteve. Bashkitë me arkëtime më të larta se mesatarja për frymë të këtyre dy taksave kontribuojnë 35 për qind të diferencës për ato bashki që kanë arkëtime më të ulëta se mesatarja. Bashkive përfituese u garantohet një transfertë minimale. Pjesa tjetër e fondeve të rishpërndara caktohet në atë mënyrë që bashkitë përfituese të marrin 35 për qind të diferencës midis arkëtimeve të tyre dhe arkëtimit mesatar për frymë të këtyre dy taksave. NJQV-të e dinë që në dhjetor se sa do të marrin si grante të pakushtëzuara vitin e ardhshëm. Transfertat specifike Këto transferta u caktohen njësive të qeverisjes vendore për të mbuluar funksione të reja specifike të caktuara me Ligjin Nr.9632, datë 30.10.2006, “Për sistemin e taksave vendore në Republikën e Shqipërisë”, përfshirë: • Konviktet e arsimit parauniversitar (fondet që mbulojnë pagat dhe kontributet e sigurimeve shoqërore, shpenzimet operative dhe shpenzimet për investime); • Qendrat e shërbimeve sociale për 5 bashki në të cilat ndodhen këto qendra (fondet që mbulojnë pagat e personelit dhe kontributet e sigurimeve shoqërore dhe shpenzimet operative); • Shërbimet e mbrojtjes nga zjarri (fondet që mbulojnë pagat dhe sigurimet shoqërore të punonjësve si dhe shpenzimet operative dhe të mirëmbajtjes); Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 29 • Pagat dhe kontributet e sigurimeve shoqërore për personelin mësimor dhe jomësimor në arsimin parashkollor dhe personelin jomësimor në arsimin parauniversitar; • Rrugët rurale (fondet që mbulojnë pagat dhe kontributet e sigurimeve shoqërore, shpenzimet operative dhe shpenzimet për investime); • Administrimi i pyjeve (fondet që mbulojnë pagat dhe kontributet e sigurimeve shoqërore të punonjësve dhe shpenzimet operative); • Ujitja dhe kullimi (fondet që mbulojnë pagat dhe kontributet e sigurimeve shoqërore dhe shpenzimet operative). Duke qenë se këto funksione janë kryer fillimisht nga qeverisja qendrore (ministritë e linjës), parashikimet e këtyre shpenzimeve në buxhet është përdorur kuadri ekzistues ligjor dhe rregullator i përdorur nga ministritë përkatëse për të përcaktuar pagat dhe shpenzimet e tjera. Grantet konkurruese Granti konkurrues mund të financojë projekte mbi baza konkurruese në tri shtylla kryesore: Infrastruktura vendore, zhvillimi ekonomik dhe “Shqipëria dixhitale”. Shtylla i konsiston në zhvillimin e infrastrukturës vendore, arsimin fillor, arsimin e mesëm dhe arsimin universitar, shëndetësinë, objektet kulturore dhe trashëgiminë kulturore, objektet e ujësjellës-kanalizimeve, tregjet e produkteve bujqësore dhe thertoret, ujitjen dhe kullimin dhe pyllëzimin. Shtylla e dytë konsiston në financim për zhvillimin ekonomik vendor përmes ndërmarrjeve të vogla dhe të mesme. Objektivat që përpiqet të arrijë ky fond janë objektiva të qeverisjes qendrore. Pavarësisht nga përmendja shprehimisht e sektorëve, ideja e këtij granti është që përzgjedhja e projekteve për t’u financuar të orientohet nga një perspektivë e bashkërenduar territoriale. Qarqet u paraqesin kërkesë për fonde ministrive të ndryshme të linjës në varësi të natyrës sektoriale të propozimit. Këto kërkesa vlerësohen nga ministria përkatëse e linjës dhe pastaj i përcillen sekretariatit teknik pranë Kryeministrisë, i cili pastaj përgatit dosjen për t’u shqyrtuar nga Komitetit për Zhvillimin e Rajoneve. Krahas miratimit ose refuzimit të kërkesave të veçanta, ky Komitet vendos edhe për kriteret për shpërndarjen e fondeve mes rajoneve dhe shpërndarjen faktike të fondeve mes rajoneve të ndryshme. Pra ka një paketë kriteresh për shpërndarjen e fondeve, por këto mbështeten më pak në rregulla në krahasim me grante e pakushtëzuara. Për ta përmbledhur, shpërndarja horizontale e granteve të pakushtëzuara dhe specifike për njësitë e qeverisjes vendore nga qeverisja qendrore bëhet me sisteme transparente të mbështetura në rregulla. Këto përbëjnë 60,8 për qind të transfertave gjithsej për NJQV-të.. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 30 SHQIPËRIA 7.2 Dhënia në kohë e informacioneve për transfertat Ky dimension vlerëson kohën se kur u jepet informacion i besueshëm njësive të qeverisjes vendore lidhur me fondet që u ka miratuar qeverisja qendrore për vitin e ardhshëm. Në kuadër të procesit të rregullt të buxhetit, NJQV-të marrin informacion të qartë dhe mjaftueshëm të hollësishëm në fillim të muajit dhjetor të çdo viti (4 javë përpara fillimit të vitit) se sa fonde do të marrin si grante të pakushtëzuara vitin e ardhshëm. Gjithashtu, duke qenë se këto grante që i jepen pushtetit vendor janë pjesë e procesit të PBA-së trevjeçare dhe duke pasur parasysh faktin se kriteret e shpërndarjes nuk para ndryshohen, NJQV-të kanë një ide që në fillim të procesit të përgatitjes së buxhetit vjetor se sa fonde mund të marrin vitin e ardhshëm. NJQV-të dinë që katër javë përpara edhe se sa fonde do të marrin si transferta specifike, duke qenë se këto janë pjesë e paketës së buxhetit vjetor që miratohet në Kuvend. Në rastin e granteve konkurruese NJQV-të dinë me siguri vetëm atë pjesë të grantit konkurrues që ka qenë pjesë e një projekti të miratuar më parë (pra projektet e vjetra, meqë këto projekte mund të zgjasin dy vjet). Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. TP-8. Informacioni për performancën lidhur me realizimin e shërbimeve Praktika e mirë na tregon se treguesit e performancës për produktet dhe rezultatet e planifikuara të programeve dhe shërbimeve të financuara nëpërmjet buxhetit është mirë të përfshihen në projektbuxhetin e propozuar nga ekzekutivi, si edhe në raportin e përfundimit të vitit, raportet e auditimit dhe raportet e vlerësimit të ecurisë, për të nxitur një efikasitet më të lartë operativ në realizimin e shërbimeve. Njësitë që realizojnë shërbime gjithashtu do të duhej të dinin se sa burime mund të presin, për të pasur mundësi t’i përmbushin përgjegjësitë e tyre dhe të arrijnë planin vjetor dhe afatmesëm të punës, si edhe objektivat strategjikë sektorialë. Prandaj ky tregues përmban katër dimensione për të këqyrur informacionet mbi realizimin e shërbimeve në projektbuxhetin e ekzekutivit ose në dokumentacionet mbështetëse dhe në raportet e përfundimit të vitit apo auditimet apo vlerësimet e ecurisë, si edhe se deri ku mblidhen dhe evidentohen informacione për burimet e marra nga njësitë që realizojnë shërbime. Përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 8.1: Planet e performancës për realizimin e shërbimeve (Periudha kohore: treguesit e performancës dhe produktet dhe rezultatet e planifikuara për vitin e ardhshëm fiskal; mbulimi - QQ); • Dimensioni 8.2: Performanca e arritur për realizimin e shërbimeve (Periudha kohore: produktet dhe rezultatet e vitit të fundit fiskal të përfunduar; mbulimi - QQ); • Dimensioni 8.3: Burimet që marrin njësitë e realizimit të shërbimeve (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ); • Dimensioni 8.4: Vlerësimi i performancës për realizimin e shërbimeve (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ). Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 31 Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-8. Informacioni për C+ Metoda e vlerësimit M2 (AV) performancën lidhur me realizimin e shërbimeve 8.1 Planet e performancës për Vlerësimi i Çdo program i Ministrisë së Arsimit dhe Ministrisë së realizimin e shërbimeve dimensionit Shëndetësisë ka të përcaktuar objektivat, produktet e synuara B dhe fondet e miratuara për shpenzimet për periudhën afatmesme dhe këto raportohen në mënyrë tremujore dhe vjetore. 8.2 Performanca e arritur për Vlerësimi i Informacionet për produktet e realizuara publikohen çdo vit për realizimin e shërbimeve dimensionit shumicën e ministrive. B 8.3 Burimet që marrin njësitë e Vlerësimi i Një ministri e madhe (Arsimi) ka informacione për burimet e realizimit të shërbimeve dimensionit qeverisjes qendrore që marrin njësitë e realizimit të shërbimeve D në bazë (shkollat), për pagat dhe shpenzimet e tjera të investimeve: por, shpenzimet e tjera të shkollave mbulohen nga njësitë e qeverisjes vendore, pra nuk ka një raport të plotë. 8.4 Vlerësimi i performancës për Vlerësimi i KLSH ka kryer “auditime të performancës” si vijon: VF 2014-7; realizimin e shërbimeve dimensionit VF 2015-11; VF 2016-13, dhe raportet gjenden në faqen në B internet të KLSH-së. Për vlerësimin e këtij treguesi janë përdorur Ministria e Arsimit dhe Ministria e Shëndetësisë, meqë shërbimet që realizojnë këto ministri lidhen drejtpërdrejt me cilësinë e jetës së popullsisë dhe zënë një përqindje të konsiderueshme të buxhetit vjetor. Në çdo rast, ka një numër shumë të madh objektivash të performancës; për rezultatet dhe produktet që duhen arritur, ndërsa ecuria monitorohet çdo 3-mujor. 8.1 Planet e performancës për realizimin e shërbimeve Ky dimension vlerëson se deri ku treguesit kyç të performancës për produktet dhe rezultatet e planifikuara të programeve ose shërbimeve që financohen nëpërmjet buxhetit janë të përfshira në projektbuxhetin e ekzekutivit ose dokumentacionin e lidhur me të, në nivel funksioni, programi ose njësie. Sikurse thuhet në “Vlerësimin e transparencës fiskale” të kryer nga FMN-ja, objektivat e hollësishëm për rezultatet dhe produktet e planifikuara në thuajse të gjitha programet e politikave përgatiten në nivel ministrie, programi dhe produkti. Ekipi i vlerësimit ndërmori një analizë të hollësishme të të dhënave që ka Ministria e Arsimit, nga e cila doli se për secilin prej të gjashtë programeve, ka një sërë objektivash vjetorë, të cilët zbërthehen më pas në disa produkte: çdo produkt ka të përcaktuar objektivat, produktet e synuara dhe fondet e miratuara për shpenzimet për periudhën afatmesme. Diskutimet në nivele të ndryshme në Ministrinë e Shëndetësisë (në ministri, në një drejtori rrethi dhe në Spitalin Universitar të Tiranës) nxorën në pah një nivel të ngjashëm planifikimi të hollësishëm dhe të gjitha të dhënat publikohen në faqen në internet të Qeverisë së Shqipërisë. Në të dyja këto raste – si edhe për ministritë e tjera – zbatimi i shpenzimeve të parashikuara në buxhet dhe diskutimi i performancës kundrejt këtyre objektivave raportohet në raportet tremujore të monitorimit të publikuara në faqen në internet të Ministrisë së Financave dhe pastaj në Raportin e Zbatimit të Buxhetit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 32 SHQIPËRIA 8.2 Performanca e arritur për realizimin e shërbimeve Ky dimension shikon se deri ku prezantohen rezultatet e performancës për produktet dhe rezultatet në projektbuxhetin e ekzekutivit apo në një raport vjetor apo dokument tjetër publik, në një format dhe nivel që lejon krahasimin me planet e miratuara më parë në buxhetin vjetor ose buxhetin afatmesëm më vete nga çdo ministri. Secila ministri ka një drejtori monitorim-vlerësimi që mbledh dhe analizon të dhëna statistikore, në bashkëpunim të ngushtë me Institutin e Statistikave (INSTAT). INSTAT-i u dërgon ministrive të linjës modelet tip të raportimit për mbledhjen dhe analizën e të dhënave dhe, pas plotësimit, të dhënat publikohen vazhdimisht në faqen në internet të INSTAT-it; të dhënat mundësojnë krahasimin me planet e hollësishme të përmendura në pikën 8.1 më lart. Gjithashtu, raporti i buxhetit vjetor në përfundim të vitit përfshin informacione për rezultatet e performancës të arritura nga ministritë; ka disa vjet që praktika është kjo. Sasia e informacioneve shpjeguese është e mjaftueshme për të kuptuar se çfarë është realizuar. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 8.3 Burimet që marrin njësitë e realizimit të shërbimeve Ky dimension mat se sa ka një sistem të ngritur për të monitoruar nëse njësitë e realizimit të shërbimeve i marrin apo jo fondet e miratuara për sektorin/shërbimet sipas planit dhe mbulon tre vitet e fundit fiskale. Ministria e Financave vendos buxhetin e investimeve, në bazë të vendimeve të Komitetit të Fondit Rajonal. Për shpenzimet e përvitshme, pagat e të gjithë personelit shëndetësor dhe arsimor në bazë janë në dorë të ministrisë përgjegjëse, për shembull Ministria e Arsimit menaxhon fondin e pagave për arsimtarët. Në shëndetësi, fondi i pagave për mjekët dhe infermierët administrohet nga Instituti i Sigurimeve të Kujdesit Shëndetësor, megjithëse pagat e personelit tjetër administrohen nga drejtoritë shëndetësore rajonale , dhe këto drejtori rajonale administrojnë edhe raportet mbi konsumin e të mirave jo financiare (siç janë materialet mjekësore). Bashkitë parashikojnë në buxhetin e tyre shpenzime të mirëmbajtjes dhe shfrytëzimit të objekteve në territorin e tyre, nëpërmjet proceseve të tyre vjetore. Ndërkohë që Ministria e Arsimit ka të dhëna për shpenzimet e qeverisjes qendrore në nivel të tre mijë e ca shkollave publike, Ministria e Shëndetësisë nuk ka të dhëna të tilla në këtë nivel zbërthimi. Në përgjithësi, nuk ka prurje të njëtrajtshme dhe të rregullt nga poshtë lart të informacioneve për shfrytëzimin e burimeve, në drejtim të ministrive përgjegjëse. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 33 8.4 Vlerësimi i performancës për realizimin e shërbimeve Ky dimension vlerëson se deri ku vlerësohen në mënyrë sistematike përmes vlerësimeve të pavarura të performancës hartimi i programeve të realizimit të shërbimeve dhe efikasiteti dhe efektiviteti i këtyre programeve. Kontrolli i Lartë i Shtetit (KLSH) është ende në fazat e para të kryerjes së auditimeve të performancës dhe vijon të marrë mbështetje në këtë fushë nga institucionet homologe në Suedi dhe Vendet e Ulëta. Megjithatë, në tre vitet e fundit, janë kryer më shumë se tridhjetë auditime të performancës, me të cilat janë mbuluar shumica e ministrive të linjës. Megjithëse jo të gjitha këto auditime janë shoqëruar me raporte (dhe siç përmendet gjetkë, nuk ka një komision për llogaritë publike) raportet e hartuara janë publikuar në faqen në internet të KLSH-së. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. TP-9. E drejta e publikut për informacione fiskale Ky tregues vlerëson gjithanshmërinë e informacioneve fiskale që vihen në dispozicion të publikut në bazë të elementeve të përcaktuara të informacioneve për të cilat qasja e publikut konsiderohet me rëndësi kritike. Ka një dimension për këtë tregues: • Dimensioni 9.1: E drejta e publikut për të parë informacione fiskale (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-9. E drejta e publikut për të parë Vlerësimi i informacione fiskale përgjithshëm B 9.1 E drejta e publikut për të parë Vlerësimi i Qeveria vë në dispozicion të publikut shtatë elemente, informacione fiskale dimensionit përfshirë pesë elemente bazë, në afatet e përcaktuara. B 34 SHQIPËRIA 9.1 E drejta e publikut për të parë informacione fiskale TABELA 3.9 Përmbledhje e dëshmive dhe rezultateve të vlerësimit për TP-9 Elementi / Kërkesat Dëshmitë Evidence used/ Comments e përdorura / Komente Elementet bazë Dokumentacioni i projektbuxhetit Po Dokumentacioni i projektbuxhetit të ekzekutivit për vitin financiar vjetor të ekzekutivit. Një paketë 2017, përfshirë projektligjin për buxhetin, është miratuar nga Këshilli i e plotë dokumentesh të Ministrave më 4 nëntor 2016 dhe më pas i është paraqitur legjislativit. projektbuxhetit të ekzekutivit (të Kjo paketë është publikuar më 9 nëntor 2016 në faqen në internet të prezantuar nga vendi në TP-5) Ministrisë së Financave: i vihet në dispozicion publikut brenda një jave pas paraqitjes së http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/buxheti/ këtyre nga ekzekutivi te legjislativi. buxheti-ne-vite/projektbuxhet/projektbuxheti-2017 Buxheti i miratuar. Ligji për buxhetin Po Ligji Nr. 130/2016, datë 15.12.2016 “Për buxhetin e vitit 2017”, është vjetor i miratuar nga legjislativi publikuar në faqen në internet të Ministrisë së Financave më 28 dhjetor bëhet publik brenda dy javësh pas 2016. http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite miratimit të ligjit. Raporte të zbatimit të buxhetit gjatë Po Përgatiten gjatë vitit raporte mujore dhe tremujore për zbatimin vitit. Raportet vihen rregullisht në e buxhetit, të cilët publikohen në faqen në internet të Ministrisë dispozicion të publikut brenda së Financave. Publikimi i raporteve të konsoliduara mujore bëhet një muaji pas daljes së tyre, siç brenda katër javësh. Përgatitja e raporteve tremujore më të zgjeruara vlerësohet në TP-27. përgjithësisht kërkon më shumë kohë dhe këto publikohen jo më vonë se 3 muaj pas përfundimit të periudhës së raportimit. Mujore: http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/treguesit-fiskal- sipas-buxhetit-te-konsoliduar Tremujore: http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/buletini-fiskal Raporti vjetor për zbatimin Po Ligji i ndryshuar për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor kërkon që raporti e buxhetit. Raporti i vihet në vjetor i konsoliduar të zbatimit të buxhetit të përgatitet dhe t’i paraqitet për dispozicion publikut brenda gjashtë miratim Këshillit të Ministrave jo më vonë se 5 muaj pas përfundimit të vitit muajve pas përfundimit të vitit fiskal13 . Raporti përmban: a) pasqyrat e konsoliduara vjetore financiare, b) fiskal. raportin për zbatimin e buxhetit vjetor dhe analizën përshkruese. c) raportin për borxhin publik, ç) raportin për përdorimin e fondit rezervë dhe të kontingjencës; d) raportin për situatën e kontrollit të brendshëm financiar publik. dh) çdo raportim tjetër financiar, të kërkuar nga Bordi i Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik. Raporti vjetor i konsoliduar i zbatimit të buxhetit, i miratuar nga Këshilli i Ministrave, publikohet në faqen në internet të Ministrisë së Financave14 . Raporti vjetor i konsoliduar të zbatimit të buxhetit është një kërkesë e re e futur me shtesat dhe ndryshimet e vitit 2016, prandaj do të përdorej për herë të parë për vitin fiskal 2016. Në momentin e vlerësimit, raporti, siç përshkruhet më lart, nuk qe përgatitur, por vërehet se janë përgatitur dhe publikuar elemente të veçanta të tij. Hë për hë, raporti për zbatimin e buxhetit në përfundim të vitit përqendrohet vetëm te shmangia nga shumat e miratuara në buxhetin e vitit kundrejt zërave sipas klasifikimit ekonomik; atij i mungon harmonizimi me raportet e monitorimit të ministrive të linjës. Raporti për zbatimin e buxhetit për vitin 2016 është publikuar në faqen në internet të Ministrisë së Financave brenda 3 muajve pas përfundimit të vitit fiskal. http://www. financa.gov.al/al/raportime/thesari/buletini-fiskal. Raporti financiar vjetor i audituar, i Po Raporti i plotë vjetor me konstatimet e kontrollit afishohet në faqen në cili të përfshijë ose të shoqërohet internet të KLSH-së. Raporti për zbatimin e Buxhetit të Shtetit të vitit 2015 me raportin e audituesit të jashtëm. është publikuar si raport i miratuar nga legjislativi më 20 tetor 2016. Raportet të vihet në dispozicion (http://www.klsh.org.al/web/RAPORT_P_R_ZBATIMINEBUXHETIT_T_ publikut brenda 12 muajve pas SHTETIT_T_VITIT_2015_2367_1.php). Raporti bën të ditur se nuk janë përfundimit të vitit fiskal. hartuar pasqyra financiare vjetore për vitin e mbyllur më 31 dhjetor 2015 dhe si rezultat audituesi ka dhënë opinion negativ për pasqyrat financiare vjetore. 13. Neni 62 i Ligjit nr. Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar me Ligjin nr.114/2012, datë 07.12.2012, dhe Ligjin nr.57/2016, datë 02.06.2016. 14. Neni 63 i Ligjit nr. Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar me Ligjin nr.114/2012, datë 07.12.2012, dhe Ligjin nr.57/2016, datë 02.06.2016. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 35 Elemente shtesë Dokumenti parabuxhetor. Po Udhëzimi i Ministrisë së Financave për përgatitjen e PBA-së 2017-2019 Parametrat e përgjithshëm për (dhe të buxhetit të vitit 2017) mban datën 29 shkurt 2016 dhe përmban projektbuxhetin e ekzekutivit kalendarin e hollësishëm. Në vitin 2016, Këshilli i Ministrave i miratoi lidhur me shpenzimet, planin e të tavanet përfundimtare të shpenzimeve për PBA 2017-2019 më 13 korrik. ardhurave dhe borxhin i vihen në PBA 2017-2019 përfundimtar u miratua dhe publikua në shkurt 2017. dispozicion publikut të paktën katër PBA 2016-2018 përfundimtar u miratua dhe publikua në shkurt 2016. muaj përpara fillimit të vitit fiskal. Parametrat për projektbuxhetin e ekzekutivit lidhur me shpenzimet, planin e të ardhurave dhe borxhin i vihen në dispozicion publikut kohë përpara afatit që kërkon ky element. Përmbledhje e projektbuxhetit. Një Jo “Buxheti i qytetarit” për vitin 2017 është publikuar në faqen në internet përmbledhje e qartë dhe e thjeshtë të Ministrisë së Financave më 28 dhjetor 2016, pra brenda dy javësh e projektbuxhetit të ekzekutivit ose pas miratimit të buxhetit nga Kuvendi. Nuk ka dëshmi të publikimit të e buxhetit të miratuar që të jetë i buxhetit të qytetarit kur i është paraqitur projektbuxheti legjislativit, siç kuptueshëm për ata që nuk janë e kërkon Kuadri PEFA. (http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/ ekspertë të buxhetit, shpesh i quajtur buxheti-i-qytetarit) ndryshe edhe “buxheti i qytetarit”, dhe, sipas nevojës, i përkthyer në gjuhët më të përhapura lokale, i vihet në dispozicion publikut brenda dy javësh pasi projektbuxheti i ekzekutivit i paraqitet legjislativit dhe brenda një muaji pas miratimit të buxhetit. Parashikimet makroekonomike Po Këto parashikime përditësohen çdo vit dhe marrin formë zyrtare me VKM Parashikimet, siç vlerësohen në TP- dhe publikohen në faqen në internet të Ministrisë së Financave. http:// 14.1, vihen në dispozicion brenda www.financa.gov.al/al/raportime/programimi-ekonomiko-fiskal/kuadri- një jave pasi marrin miratimin. makroekonomik-dhe-fiskal Parashikimi për VF 2018-2020 është miratuar me VKM nr.47, datë 25 janar 2017 dhe është publikuar brenda një jave në faqen në internet të MF-së dhe në Fletoren Zyrtare. Parashikimi për VF 2017-2019 është miratuar me VKM nr.80, datë 3 shkurt 2016 dhe është publikuar brenda një jave në faqen në internet të MF-së dhe në Fletoren Zyrtare. Raporte të tjera të auditimit të Jo Raportet e kontrollit të rregullsisë që u bën KLSH-ja subjekteve të jashtëm. Të gjitha raportet jo veçanta të sektorit publik bëhen publike në faqen në internet të KLSH-së. konfidenciale për operacionet e Raporti i kontrollit konsiston në një përmbledhje të rekomandimeve të konsoliduara të qeverisjes vendore dhëna. i vihen në dispozicion publikut brenda gjashtë muajve pas dorëzimit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 36 SHQIPËRIA 3.3 SHTYLLA III: Menaxhimi i aktiveve dhe pasiveve TP-10. Raportimi i risqeve fiskale Ky tregues mat se sa raportohen risqet fiskale ndaj qeverisjes qendrore. Risqet fiskale mund të lindin nga situata makroekonomike të padëshiruara, pozicionet financiare të njësive të qeverisjes nën nivelin qendror apo të shoqërive tregtare shtetërore dhe detyrimet e kushtëzuara që vijnë nga programet dhe aktivitetet e vetë qeverisjes qendrore, përfshirë edhe njësitë extra-buxhetore. Këto mund të lindin edhe nga risqe të tjera të nënkuptuara dhe të shprehura, siç janë mosfunksionimi i tregut dhe fatkeqësitë natyrore. Ky tregues përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. 13 • Dimensioni 10.1: Monitorimi i shoqërive publike (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi – shoqëritë publike nën kontrollin e qeverisjes qendrore); • Dimensioni 10.2: Monitorimi i njësive të qeverisjes vendore (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi – subjektet e qeverisjes nën nivelin qendror që kanë marrëdhënie të drejtpërdrejta fiskale me qeverisjes qendrore); • Dimensioni 10.3: Pasivet e kushtëzuara dhe risqet e tjera fiskale (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-10. Raportimi i risqeve fiskale Vlerësimi i Metoda e vlerësimit M2 (AV) përgjithshëm C 10.1 Monitorimi i shoqërive publike Vlerësimi i Qeveria merr raportet financiare nga shumica e shoqërive dimensionit publike brenda nëntë muajve pas përfundimit të vitit fiskal. C 10.2 Monitorimi i njësive të Vlerësimi i Pasqyrat financiare për të gjitha njësitë e qeverisjes nën nivelin qeverisjes vendore dimensionit qendror publikohen çdo muaj në formë të konsoliduar për C të gjitha NJQV-të dhe çdo tre muaj në nivel njësie. Auditimi i NJQV-ve bëhet një herë në dy vjet nga KLSH-ja. 10.3 Detyrimet e kushtëzuara dhe Vlerësimi i Subjektet dhe institucionet e qeverisjes qendrore i shprehin risqet e tjera fiskale dimensionit në mënyrë sasiore disa detyrimeve të kushtëzuara të C rëndësishme në raportet e tyre financiare, përfshirë statistikat për borxhin, programin e reformës ekonomike dhe relacionin e projektbuxhetit. Por nuk ka një raport të gjithanshëm në të cilin të përfshihen të gjitha PPP-të dhe koncesionet të cilat, tani për tani, mund të mos kenë rrjedhoja të drejtpërdrejta për buxhetin por që mund të përbëjnë një risk të kushtëzuar. Risqet fiskale diskutohen në disa raporte, siç tregohet në tabelën 3.10 më poshtë: 13. Neni 62 i Ligjit nr. Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar me Ligjin nr.114/2012, datë 07.12.2012, dhe Ligjin nr.57/2016, datë 02.06.2016. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 37 TABELA 3.10 Shqipëria – disa raporte të përzgjedhura ku diskutohen risqet fiskale Titulli Risqet fiskale që diskutohen Autori Programi Kombëtar i Reformave Risqet makroekonomike, përfshirë analizën e Ministria e Financave dhe Ministria e Ekonomike 2015-2017 ndjeshmërisë, risqet specifike fiskale, riskqet e Ekonomisë sektorit financiar Raporti i buxhetit Risqet specifike fiskale, përfshirë kontigjencat Ministria e Financave dhe Ministria e Ekonomisë Dokumenti mbi politikat për Risqet afatgjata të skemës së pensioneve Ministria e Mirëqenies Sociale dhe pensionet, 2014 Rinisë Strategjia Afatmesme për Risqet e borxhit të lidhura me rifinancimin, Drejtoria e Borxhit Publik, Ministria e Borxhin, 2015-2017 normat e interesit, kurset e këmbimit dhe financave operacionet e borxhit. Treguesit e borxhit Borxhi dhe garancitë Drejtoria e Borxhit Publik, Ministria e financave Raporti për qëndrueshmërinë Risqet e sektorit financiar Banka e Shqipërisë financiare Raporti vjetor Depozitat bankare të garantuara Agjencia e Sigurimit të Depozitave Burimi: Të gjitha dokumentet gjenden në faqet në internet të institucioneve përkatëse. 10.1 Monitorimi i shoqërive publike Ky dimension vlerëson sa vihet në dispozicion përmes pasqyrave financiare vjetore të audituara informacioni për performancën financiare dhe risqet fiskale të lidhura të shoqërive publike të qeverisjes vendore. Gjithashtu vlerëson se sa publikon qeverisja qendrore një raport të konsoliduar për performancën financiare të sektorit të shoqërive publike në mënyrë të përvitshme. Për përkufizimin e shoqërive publike sipas GFS 2001, vlerësimi ka përdorur listën e subjekteve të përfshira në Raportin e FMN-së për statistikat financiare shtetërore (qershor 2016) dhe të klasifikuara si shoqëri publike dhe ka ndjekur publikimin e raporteve financiare në faqet e tyre në internet, ose në Qendrën Kombëtare të Biznesit. Dokumentet e buxhetit tregojnë transfertat që bëhen drejt shoqërive publike dhe llogaritë e çdo shoqërie madhore gjenden publikisht, por qeveria nuk publikon një raport të pasiveve apo të performancës financiare të këtij sektori, megjithëse i është dashur shpesh të subvencionojë shumë prej shoqërive, përfshirë edhe në sektorin e energjisë elektrike dhe të ujësjellës-kanalizimeve. Nuk ka asnjë raport për financat e sektorit të shoqërive publike. Pasqyrat financiare të audituara të shoqërive publike të veçanta, njësoj si të çdo shoqërie tjetër aksionare, publikohen nga Qendra Kombëtare e Biznesit. Për vitin 2015, deri më 30 qershor 2016 nuk janë publikuar pasqyra financiare të audituara për shumicën e shoqërive publike. Ministria e Ekonomisë mbikëqyr administrimin e pasurive publike, por nuk përgatit pasqyra financiare të konsoliduara për portofolin e qeverisë në shoqëritë tregtare dhe as nuk raporton aktivitetet thuajse fiskale. Transfertat midis qeverisë dhe shoqërive publike publikohen në buxhet. Shoqëritë publike krijojnë risqe të konsiderueshme fiskale. Drejtimi i brendshëm dhe performanca financiare e këtyre shoqërive është e dobët. Ato ushtrojnë aktivitet sipas ligjit për shoqëritë tregtare, por disa prej tyre dalin me humbje, duke marrë nga buxheti mbështetje të drejtpërdrejtë ose të tërthortë. 14 . 38 SHQIPËRIA TABELA 3.11 Raportet financiare të shoqërive publike Shoqëritë publike Data e pasqyrave Shpenzime Si % e shpenzimeve A jepen informacione për financiare të gjithsej gjithsej të Detyrimet e kushtëzuara të audituara shoqërive publike shoqërive publike në raportin financiar? (po/jo) Shoqëria publike Data e pasqyrës Shpenzime Shpenzime gjithsej si % e A përfshihen pasivet e financiare të gjithsej shpenzimeve gjithsej të kushtëzuara të shoqërive publike audituar shoqërive publike në raportin financiar? (po/jo) OSHE 21,07,2016 40,829,083 54% Jo Kesh 30,07,2016 18,688,703 25% Jo Albanian Post 30,06,2016 5,348,319 7% Jo OST 30,07,2016 5,146,870 7% Jo Albpetrol 11,01,2017 3,361,071 4% Jo First Investment 14,12,2016 177,193 0% Jo Company FAF Porti Vlore 27,12,2016 141,299 0% Jo Porti Shengjin - 95,696 0% Jo Porti Sarande 30,07,2016 68,969 0% Jo Dinamo SHA, Tirane 28,07,2016 34,032 0% Jo Tregu i Shitjes me 2014 29,446 0% Jo Shumicë Fruta- Perime Lushnje Tregu i Shitjes me 2008 11,074 0% Jo Shumicë Fruta- Perime Shkodër Autoriteti Portual 2016 1,781,827 2% Jo Durrës Federata Shqiptare e na 340,000 0% Jo Futbollit Tregu i shitjes me na na 0% Jo shumicë dhe pakicë, fruta perime- Kukës*** Tregu i Shitjes me na na 0% Jo Shumicë, Fruta- Perime Berat Tregu i Shitjes me na na 0% Jo Shumicë Fruta- Perime Vlorë*** Qendra Kombëtare e na na 0% Jo Panaireve Shënim: *Të dhënat janë parashikime të projekt-buxhetit të Autoritetit të Portit të Durrësit dhe përfshihen vetëm për krahasim të madhësisë në shumën gjithsej të shoqërive publike jofinanciare. **Kjo shifër është çmuarje e mbështetur në raporte në media. ***Këto janë ndërmarrje të vogla, kapitali i të cilave është më pak se 20.000 dollarë dhe konsiderohen si të papërfillshme për këtë llogaritje.. Për shumicën e shoqërive publike (rëndësia materiale sipas vlerës siç përkufizohet në kuadrin PEFA 2016 dhe shoqëria publike siç përkufizohet në kuadrin PEFA f.36), qeveria merr raporte financiare brenda nëntë muajve pas përfundimit të vitit fiskal. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 39 10.2 Monitorimi i njësive të qeverisjes nën nivelin qendror Ky dimension vlerëson sa vihet në dispozicion përmes pasqyrave financiare vjetore të audituara të njësive të qeverisjes nën nivelin qendror informacioni për performancën financiare, përfshirë ekspozimin e mundshëm të qeverisjes qendrore ndaj risqeve fiskale. Raportet për të ardhurat dhe shpenzimet e njësive të qeverisjes vendore publikohen çdo muaj në formë të konsoliduar dhe çdo tremujor në nivel njësie, përfshirë edhe shpenzimet sipas funksionit, në statistikat fiskale tremujore të Ministrisë së Financave. Të dhënat për aktivet dhe detyrimet jo borxh të njësive të qeverisjes vendore nuk publikohen sistematikisht, megjithëse qeveria po bën një inventarizim të detyrimeve të prapambetura nëpërmjet anketave tremujore dhe i publikon këto detyrime të prapambetura në faqen në internet të Ministrisë së Financave. Tani për tani, aktivitetet financiare dhe zbatimi i buxhetit vjetor të njësive të vetëqeverisjes vendore janë objekt auditimi të jashtëm çdo dy vjet, i cili kryhet ose nga Kontrolli i Lartë i Shtetit ose nga auditues të tjerë ligjorë15. Ministri i Financave dhe Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit përcaktojnë me udhëzim të përbashkët rastet kur auditimi realizohet nga auditues të tjerë ligjorë si dhe procedurat, afatet dhe standardet e auditimit të jashtëm që ndiqen nga këta auditues. Kryetari i njësisë së vetëqeverisjes vendore e dërgon raportin e auditimit të jashtëm në këshillin e njësisë së vetëqeverisjes vendore si pjesë e raportit vjetor të konsoliduar të zbatimit të buxhetit vendor. Një kopje e këtij raporti i dërgohet Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe Ministrisë së Financave. Kryetari i njësisë së vetëqeverisjes vendore përgatit një plan veprimi për zbatimin e rekomandimeve të të gjitha raporteve të auditimit të jashtëm dhe raporton rregullisht në këshillin e njësisë për progresin në zbatimin e tij. Raportet jo të audituara për të ardhurat dhe pasivet dhe performancën e shumicës (rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016) të njësive të qeverisjes nën nivelin qendror publikohen çdo muaj në formë të konsoliduar dhe çdo tremujor në nivel njësie, përfshirë edhe shpenzimet sipas funksionit, në statistikat fiskale tremujore të Ministrisë së Financave në lidhjen e mëposhtme: http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/treguesit-fiskal-sipas-buxhetit-te-konsoliduar. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 10.3 Detyrimet e kushtëzuara dhe risqet e tjera fiskale Ky dimension vlerëson monitorimin dhe raportimin e detyrimeve të kushtëzuara eksplicite të qeverisjes qendrore që rrjedhin nga programet dhe projektet e saj, përfshirë edhe ato të njësive ekstra-buxhetore. Detyrimet e kushtëzuara eksplicite në formën e garancive shtetërore për lloje të ndryshme kredish monitorohen nga Drejtoria e Përgjithshme e Menaxhimit të Borxhit Publik pranë MF-së dhe publikohen çdo tremujor në faqen në internet të MF-së si pjesë e statistikave të borxhit. Në fund të vitit 2016, borxhi i garantuar publikisht për QQB-në qe 53,468 milion lekë, ose 3,6 për qind e PBB-së. Dorëzanitë në tregun e brendshëm përbëjnë 56,8 për qind të stokut të borxhit të garantuar gjithsej, ndërsa dorëzanitë e dhëna nga kreditorët e jashtëm përbëjnë 43,2 për qind të stokut të borxhit të garantuar. Shumica e garancive janë lëshuar në favor të sektorit energjetik. Programi i Reformës Ekonomike 2017-2019 përmban informacion për pasivet e tjera të kushtëzuara, si partneritetet publike-private (PPP) të cilat krijojnë detyrime të drejtpërdrejta për buxhetin. Ministria e Financave vlerëson dhe miraton paraprakisht të gjitha projektet koncesionare dhe të partneritetit publik 15. Sipas ligjit të ri, auditimi i NJQV-ve do të bëhet çdo vit 40 SHQIPËRIA privat (PPP), si edhe çdo ndryshim të tyre, nga pikëpamja e implikimeve individuale apo në grup, për shpenzimet buxhetore, deficitin buxhetor, qëndrueshmërinë e borxhit publik dhe detyrimet kontingjente të mundshme. Ndryshimet e fundit të ligjit organik të buxhetit, me synim menaxhimin e risqeve të mundshme ekstrabuxhetore, kanë përcaktuar ndër të tjera që “Shuma e përgjithshme e pagesave vjetore neto, që kryhen nga njësitë e qeverisjes së përgjithshme, të cilat rezultojnë nga kontrata koncesionare apo partneriteti publik privat (PPP), si rregull, nuk duhet të tejkalojnë kufirin prej 5 për qind të të ardhurave tatimore faktike të vitit paraardhës buxhetor.” Në rast tejkalimi të këtij kufiri, Këshilli i Ministrave merr masa korrektuese në krahun e të ardhurave buxhetore, të nevojshme dhe të mjaftueshme për t›u rikthyer brenda kufirit të lejuar, gjatë dy viteve të ardhshme buxhetore”. Aktualisht, janë në fuqi 6 kontrata koncesionare apo partneriteti publik privat (PPP) të cilat marrin mbështetje buxhetore si dhe pritet që gjatë vitit 2017 të startojnë dhe 2 kontrata të reja të lidhura nga Ministria e Mjedisit dhe Ministria e Shëndetësisë. Në tabelën e mëposhtme paraqiten të detajuara këto kontrata dhe pagesa vjetore përkatëse, siç janë të publikuara në Programin e Reformave Ekonomike: TABELA 3.12 Përmbledhje e kontratave PPP aktive dhe pagesat përkatëse vjetore Ministria e Linjës Emërtimi i Koncesionit/PPP Kohëzgjatja Kostoja totale Kosto mesatare (000/lek) vjetore (000/lek) Ministria e Ofrimi i Shërbimit të Kontrollit Bazë (Check-Up) 10 vjet (2015- 7.872.000 787.200 Shëndetësisë 2024) Ofrimi i shërbimeve të Integruara për ofrimin 10 vjet (2015- 12.300.000 1.230.000 e setit të përsonalizuar të instrumenteve 2025) kirurgjikal, furnizimin me material mjekësor steril njëpërdorimësh në sallat kirurgjikale, si dhe trajtimin e mbetjeve biologjike dhe dezinfektimin e sallave kirurgjikale Ofrimi i Shërbimit të Dializës 10 vjet (2016- 9.471.000 947.100 2025) Ofrimi i shërbimeve laboratorike spitalore* 10 vjet (2017- 8.863.000 886.300 2026) Ministria e Ndërtimi, operimi dhe transferimi e 7 vjet (2015- 3.338.220 476.186 Mjedisit inceneratorit për përpunimin e mbetjeve 2022) urbane të Bashkise së Elbasanit Ndërtimi, operimi dhe transferimi e 6 vjet (2017- 4.059.000 676.500 inceneratorit për përpunimin e mbetjeve 2022) urbane të Bashkisë Fier* Ministria e Ndërtimi, Operimi dhe Transferimi (BOT) HEC 5 vjet (2015 – 6.765.000 1.291.500 Energjisë dhe mbi lumin Devoll, rimbursimi i ndërtimit të 2019) Industrisë rrugëve zëvendësuese Ministria e Shërbimi i Skanimit në Dogana 15 vjet (2014- 13.530.000 897.900 Financave 2029) TOTALI 66.198.220 7.192.686 *Kërkesa për mbështetjen financiare për këto projekte të Ministrisë së Mjedisit dhe Ministrisë së Shëndetit është miratuar nga Ministria e Financave dhe kontratat pritet të lidhen në 2017. - Burimi: Programi i Reformave Ekonomike. Përveç PRE-së, nuk ka asnjë raport të rregullt e të plotë për PPP-të përfshirë arkëtimet dhe pagesat e parashikuara gjatë kohëzgjatjes së kontratave. Raporti i FMN-së i vitit 2015 për transparencën fiskale vlerësonte se kontratat e nënshkruara krijojnë kosto fiskale gjithsej prej të paktën 7 për qind të PBB-së në 2013, ndërkohë që pas vitit 2013 janë nënshkruar edhe kontrata të tjera. Të gjitha kontratat individuale publikohen nga ATRAKO, agjencia shtetërore qendrore së cilës i është ngarkuar detyra e mbikëqyrjes së kontratave të koncesionit. Detyrimet e kushtëzuara eksplicite në formën e sigurimit të depozitave, fatkeqësive, sigurimit të bimëve bujqësore, proceseve gjyqësore të papërfunduara dhe çështjeve gjyqësore nuk jepen në formë sasiore, megjithëse këto diskutohen në PRE së bashku me masat që ka marrë qeveria në formën e fondeve rezervë në buxhet. Në përgjithësi, subjektet dhe institucionet e qeverisjes qendrore i shprehin në mënyrë sasiore (rëndësia materiale sipas vlerës siç përkufizohet nga Kuadri PEFA 2016) disa pasive të kushtëzuara të rëndësishme në raportet e tyre financiare. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 41 TP-11. Menaxhimi i investimeve publike Ky tregues vlerëson vlerësimin ekonomik, përzgjedhjen, llogaritjen e kostove dhe monitorimin e projekteve të investimeve publike nga qeveria, me theksin te projektet më të mëdha dhe më të rëndësishme. Ky tregues përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 11.1: Analiza ekonomike e projekteve të investimeve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 11.2: Përzgjedhja e projekteve të investimeve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 11.3: Llogaritja e kostove të projekteve të investimeve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 11.4: Monitorimi i projekteve të investimeve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-11. Menaxhimi i investimeve C+ Metoda e vlerësimit M2 (AV) publike 11.1 Analiza ekonomike e Vlerësimi i Kryhen analiza ekonomike për të vlerësuar të gjitha projektet projekteve të investimeve dimensionit madhore të investimeve. Por ekipit të vlerësimit nuk iu vu C në dispozicion asnjë publikim i dokumentuar i rezultateve të analizës ekonomike të këtyre projekteve madhore të investimeve. 11.2 Përzgjedhja e projekteve të Vlerësimi i Përpara përfshirjes në buxhet, disa prej projekteve madhore të investimeve dimensionit investimeve prioritizohen nga një subjekt qendror, megjithëse D* përqindja nuk mund të konstatohet. 11.3 Llogaritja e kostove të Vlerësimi i Parashikimet e kostos kapitale gjithsej të projekteve madhore projekteve të investimeve dimensionit të investimeve, së bashku me kostot kapitale për periudhën C trevjeçare, përfshihen në dokumentet e buxhetit. 11.4 Monitorimi i projekteve të Vlerësimi i Kostoja gjithsej dhe ecuria fizike e projekteve madhore të investimeve dimensionit investimeve monitorohet nga njësia zbatuese. Ka procedura dhe B rregulla standarde për zbatimin e projekteve, ndërsa informacioni për projektet madhore të investimeve publikohet çdo vit. Konteksti Për këtë tregues, projektet madhore të investimeve janë ato projekte që përmbushin kriteret e mëposhtme: • Kostoja gjithsej e projektit arrin në 1 për qind ose më shumë të shpenzimeve gjithsej të buxhetit vjetor; • Projekti është ndër 10 projektet më të mëdha (sipas kostos së investimit) për secilën prej 5 njësive më të mëdha të qeverisjes qendrore, e matur sipas shpenzimeve të njësive për projektet e investimeve. Projektet që i përmbushin të dy këto kritere të PEFA-s i përkasin Ministrisë së Transportit dhe Infrastrukturës (MTI). Ka rreth 102 projekte madhore investimesh (49 me fonde të brendshme dhe 52 me fonde të jashtme) për të cilat kostoja e investimit gjithsej e projektit arrin 1 për qind ose më shumë të shpenzimeve gjithsej të buxhetit vjetor. 10 projektet më të mëdha madhore të investimeve i përkasin MTI-së në fushën e ndërtimit, përmirësimit, rehabilitimit dhe mirëmbajtjes së rrjetit të rrugëve kombëtare. MTI është ministria 42 SHQIPËRIA e linjës me programin më të madh të investimeve publike, me rreth 60 për qind të buxhetit të shtetit në investime. Pas saj vjen sektori social me rreth 34,6 për qind të buxhetit të shtetit në investime, me një investim të konsiderueshëm në ujësjellës kanalizime dhe zhvillim të komunitetit. Projektet e investimeve me financim të jashtëm përfshihen në dokumentacionin e buxhetit, ndërsa PPP- të përfshihen vetëm në rastet kur kërkojnë shprehimisht pagesa buxhetore. Nuk është krijuar ende një regjistër qendror për të ndjekur të gjitha projektet ekzistuese të PPP-ve, por sipas çmuarjeve të autoriteteve janë nënshkruar rreth 170 PPP dhe deri tani buxheti subvencionon vetëm gjashtë PPP16. Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim 2015-2020 (SKZHI-II) e përcakton vizionin afatgjatë për sektorin e transportit në Shqipëri si “zhvillimi i një sistemi efikas të transportit, të integruar në rajon dhe në rrjetin e BE-së, që nxit zhvillimin ekonomik dhe cilësinë e jetesës së qytetarit”. Në përputhje me këtë plan dhe objektivat kryesorë, Strategjia e re kombëtare e transportit dhe plani i veprimit 2016-2020 përcaktojnë prioritetet strategjike të sistemit të transportit të Shqipërisë. 11.1 Analiza ekonomike e projekteve të investimeve Ky dimension vlerëson se sa përdoren metodat solide të vlerësimit mbështetur në analizë ekonomike për të kryer studime para-realizueshmërie ose realizueshmërie për projektet madhore të investimeve me një analizë të pasojave ekonomike, financiare dhe të tjera; nëse rezultatet e analizave publikohen dhe nëse analizat shqyrtohen nga një subjekt tjetër nga subjekti kërkues. Analizat ekonomike të investimeve madhore publike kryhen siç parashikohet në dokumentin e procedurave për menaxhimin e investimeve publike. Procedurat zbatohen njësoj për të gjitha projektet, pavarësisht nëse janë me financim të jashtëm ose të brendshëm. Sipas procedurave të MIP-së, ka tri nivele vlerësimi: i. vlerësim bazë (projektet e kategorisë i me kosto investimi gjithsej deri në 100 milion lekë për sektorin e infrastrukturës dhe deri në 50 milion lekë për sektorët e tjerë); ii. vlerësim standard (projektet e kategorisë II me kosto investimi gjithsej më shumë se 100 milion lekë për sektorin e infrastrukturës dhe më shumë se 50 milion lekë për sektorët e tjerë); dhe iii. vlerësim i plotë (projektet e kategorisë III17 – këtu pragu varet nga sektori; niveli i kërkesave dhe vlerësimit specifikohen sipas çdo rasti të veçantë). Dokumenti për procedurat e MIP-së jep udhëzime të qarta për kërkesat dhe informacionet e hollësishme që duhen përfshirë në formularin e projektit të investimit. Për shembull, për vlerësimin standard, analiza kosto-përfitim duhet të plotësohet për të paktën 2 alternativa (opsione) të investimit, në bazë të identifikimit të paktën të tri alternativave ekuivalente “nuk investohet” – “investim minimal” – “investim i konsiderueshëm”. Projektet e mëdha të investimeve publike që i përkasin kategorisë III do të kërkonin një analizë më rigoroze kosto-përfitim. Krahas një analize të plotë kosto-përfitim, procedurat kërkojnë një studim të plotë ose të pjesshëm realizueshmërie, skenarët e flukseve monetare dhe financimit, alternativat e dizenjimit të projektit, planin e prokurimit, vlerësimet e ndikimeve mjedisore, sociale dhe analiza të tjera që nevojiten18. Por kërkesat për analizën kosto-përfitim mund të anashkalohen me praktikën e vazhdueshme të zhvillimit në masë të projekteve më të vogla, shumë prej të cilëve do të duhej të ishin pjesë e projekteve më të mëdha. Analizat ekonomike nuk shqyrtohen nga një subjekt që nuk është subjekti kërkues dhe as nga Drejtoria e Menaxhimit të investimeve Publike (DMIP) në MF. Vlerësimi i projekteve përpara miratimit të tyre është përgjegjësi e ministrive përkatëse të linjës (institucionet buxhetore), ndërsa në rastin e projekteve me 16. PPP kanë rezultuar në një nivel relativisht të lartë stoku të kapitalit prej 6,1 për qind të PBB-së. Projektet PPP janë përqendruar kryesisht në rrugë, porte dhe energjetikë 17. Në këtë kategori zakonisht bien projektet me kosto investimi gjithsej më shumë 700 milion lekë, të cilët përkufizohen si projekte prioritare 18. Dokumenti për procedurat për menaxhimin e investimeve publike, faqe 5-8 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 43 fonde donatori, kjo detyrë shpesh kryhet nga konsulentë të jashtëm të marrë nga projekti. DMIP në MF nuk bën shqyrtim të analizës ekonomike të propozimeve për projekte madhore investimesh. Shqyrtimi zakonisht përqendrohet te shkalla deri ku propozimi për projekt investimi është brenda tavaneve të miratuara në PBA. Kalimi i përgjegjësisë për MIP-në në MF nuk u shoqërua me transferim personeli19. Pra ka një mungesë të përgjithshme personeli me shprehitë e nevojshme për vlerësimin paraprak të projekteve në DMIP të MF-së. Për shembull, mesatarisht një ministri dorëzon rreth 20 projekte të reja, të cilat do të duhej të shqyrtoheshin brenda dy javësh nga një sektor me më pak se 10 specialistë. KLSH ka theksuar në raportin e tij20 se edhe projektet me fonde nga burime të jashtme nuk kanë qenë gati për zbatim, siç pasqyrohet edhe nga tërheqja e fondeve deri në katër vjet. Arsyeja për këtë është mungesa e përgjithshme e personelit me shprehitë e nevojshme të vlerësimit paraprak të projekteve në ministritë e linjës dhe mungesa e një interesi të qenësishëm në nivelet politike dhe të larta drejtuese për të maksimizuar vlerën e fondeve të investuara. Gjithashtu, vonesat e konsiderueshme në zbatimin e projekteve ngrenë çështjen e vlefshmërisë në kohë të analizës fillestare kosto-përfitim, kur ka pasur të tillë. Për të gjitha projektet madhore të investimeve (rëndësia materiale sipas vlerës siç përkufizohet nga Kuadri PEFA 2016) që i përkasin MTI-së (sipas kritereve PEFA për këtë tregues) janë kryer vlerësimet teknike dhe analizat kosto-përfitim. Por ekipit të vlerësimit nuk iu vu në dispozicion asnjë dëshmi e dokumentuar për publikimin e rezultateve të analizës ekonomike të këtyre projekteve madhore të investimeve. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 11.2 Përzgjedhja e projekteve të investimeve Ky dimension vlerëson shkallën e vendosjes së prioriteteve mes projekteve të investimeve në procesin e përzgjedhjes së projekteve, në bazë të kritereve të përcaktuara qartë për të siguruar që projektet e përzgjedhura janë në përputhje me prioritetet e qeverisë. Procedurat e vendosura për MIP-në përfshijnë një proces të strukturuar shqyrtimi dhe miratimi për vlerësimin paraprak të projekteve. Dokumenti për procedurat e menaxhimit të investimeve publike vendos procedura të cilat zbatohen njësoj për të gjitha projektet, pavarësisht nëse janë me financim të jashtëm ose të brendshëm. Sikurse ilustrohet në diagramin më poshtë, këto procedura përfshijnë identifikimin dhe vlerësimin paraprak, ku bëhet një vlerësim i parë i përputhjes me objektivat e politikave dhe i logjikës së projektit dhe merret një vendim nëse ia vlen të vijohet më tej. Nëse projektet e kalojnë këtë shoshitje të parë, atëherë procedurat parashikojnë edhe kryerjen e një vlerësimi nëse projekti ka të ngjarë të ketë leverdi ekonomike, krahas kërkesës për të ekzaminuar alternativa të projektit. Procesi i shqyrtimit të projekteve madhore të investimeve publike përfshin hapat e mëposhtëm: i. institucionet buxhetore prezantojnë projekt-idetë që të shqyrtohen nga DMIP në MF; ii. Shqyrtimi i projekt-idesë për projektet e mëdha nga Grupi i Menaxhimit të Buxhetit (GMB); iii. shqyrtimi i projekteve të përzgjedhura me kosto dhe ndikim të lartë nga Komiteti i Planifikimit Strategjik (KPS) i cili kryesohet nga Kryeministri; iv. shqyrtimi i propozimeve për investim nëpërmjet procesit të rishikimit të PBA-së nga Drejtoria e Analizës së Buxhetit dhe Grupi i Menaxhimit të Buxhetit (projektet e vogla); dhe v. miratimi dhe përfshirja për financim në PBA dhe në buxhet. Sistemi i Planifikimit të Integruar (SPI) përcakton përgjegjësinë qendrore për shqyrtimin e projekteve që duhet të përfshihen në PBA. DMIP ka përgjegjësinë e rishikimit të projekteve madhore të investimeve përpara se të përfshihen në buxhet. Procedurat e vendosura japin edhe kriteret e përzgjedhjes së 19. Funksioni i menaxhimit të investimeve publike (MIP) është kaluar nga Ministria e Zhvillimit Ekonomik (MZHE) te Ministria e Financave në bazë të VKM nr.171, datë 03.03.2016 20. Kontrolli i Lartë i Shtetit, Raporti për zbatimin e buxhetit të shtetit 2014 44 SHQIPËRIA projekteve që duhet të zbatohen nga njësia qendrore, por këto nuk zbatohen sistematikisht dhe shpesh hiqet dorë prej tyre për shkak të trysnisë për të ruajtur nivelin e shpenzimeve kapitale. Zyrtarë të qeverisë kanë komentuar në disa raste se procesi i përzgjedhjes së projekteve të investimeve është disi i politizuar. Në praktikë, kjo do të thotë se përzgjedhja e projekteve bëhet në fakt në nivel të ministrive të linjës të cilat vendosin prioritetet midis projekteve konkurruese të propozuara nga njësitë e varësisë. Kriteret e përzgjedhjes së projekteve nuk janë të publikuara. DIAGRAMI 3.1: Procesi i shqyrtimit dhe miratimit për projektet e investimeve publike Rishikimi (Analiza), Aprovimi dhe Financimi Vetëm Institucioni Buxhetor (IB) projektet e mëdha Grupi i Menaxhimit të MF/Departamenti i Menaxhimit Buxhetit (GMB) të Investimeve Publike PO JO PO JO Kthim tek IB PBA / Departamenti Kthim tek IB i Analizave të Buxhetit Komiteti i Plani kimit Strategjik (KPS) JO PO Kthim tek DMIP Grupi i Menaxhimit të Buxhetit (GMB) JO PO Përfshi në “listën Aprovuar / Parlamenti e pritjes” për nancim GMB Përfshirje për nancim në KPS / Qeveria PBA/Buxhet Përpara përfshirjes në buxhet, disa prej projekteve madhore të investimeve prioritizohen nga një subjekt qendror, megjithëse përqindja nuk mund të konstatohet. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D*. 11.3 Llogaritja e kostove të projekteve të investimeve Ky dimension vlerëson nëse dokumentacioni i buxhetit përfshin parashikime afatmesme të projekteve të investimeve në bazë të kostove të plota dhe nëse procesi i buxhetit për shpenzimet kapitale dhe të përvitshme është plotësisht i integruar. Buxheti përfshin informacion për shpenzimet korrente dhe ato kapitale të klasifikuara sipas programeve, por nuk përfshin informacion për kostot gjithsej të projekteve dhe as një zbërthim sipas nënprogrameve apo projekteve. Megjithëse neni 29 i Ligjit Organik të Buxhetit (LOB) parashikon që buxheti të japë të dhëna të hollësishme për projektet kapitale, përfshirë: vlerën e plotë të kontratës, shumën e shpenzuar për projektin deri këtë vit buxhetor, fondin e miratuar për vitin buxhetor, vlerësimet për dy vitet e tjera dhe burimet e financimit, ky informacion nuk jepet në dokumentacionin e buxhetit. Mungesa e transparencës për kostot e projekteve gjithsej cenohet më tej nga moria e projekteve, shumë prej të cilëve praktikisht janë komponentë të atyre që duhej të kishin qenë projekte më të mëdha – për shembull mbikëqyrja e projektit dhe shpronësimet shpesh identifikohen si projekte më vete nga komponenti kryesor i ndërtimit, çka e bën të vështirë llogaritjen e kostos së plotë të projektit. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 45 Pas miratimit të buxhetit nga Kuvendi, të gjitha institucionet buxhetore sigurojnë një zbërthim të fondeve të miratuara kapitale sipas projekteve që janë miratuar nga MF dhe regjistruar si tavane të projekteve në SIQF. Kështu, shpenzimet kapitale realizohen dhe kontrollohen në nivel projekti. PBA përfshin parashikime për shpenzimet kapitale të zbërthyera sipas ministrive dhe programeve për periudhën trevjeçare. Por PBA nuk jep informacion për projektet e reja më vete dhe projektet me fond buxheti, kredie dhe granti përfshihen brenda të njëjtit tavan, duke mundësuar rishpërndarje nga projektet me fonde donatori te projektet me fonde të brendshme. Si përfundim, parashikimet e kostos kapitale gjithsej të projekteve madhore të investimeve, së bashku me kostot kapitale për periudhën trevjeçare, përfshihen në dokumentet e buxhetit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 11.4 Monitorimi i projekteve të investimeve Ky dimension vlerëson se deri ku ka masa për monitorim dhe raportim qendror të projekteve për të siguruar vlerën për para dhe pacenueshmërinë e funksioneve të besuara. Rregullorja për raportimin, monitorimin dhe vlerësimin e investimeve publike parashikon një sistem raportimi dhe monitorimi të projekteve kapitale gjatë zbatimit të projektit. Sipas saj, kostot gjithsej të projektit si edhe ecuria fizike monitorohen në nivel qendror gjatë zbatimit të projektit. Kjo rregullore synon parashikimin e një forme të standardizuar të raportimit nga ministritë e linjës, ku të përfshihet ky informacion: informacion bazë për projektet, kostot gjithsej, afatet kohore, ecurinë financiare dhe fizike, problemet në zbatim, si edhe sa kanë arritur këto projekte të kontribuojnë në arritjen e objektivave sektorialë. Të gjitha ministritë e linjës janë të detyruara t’i raportojnë Ministrisë së Financave për zbatimin e projekteve kapitale, çdo muaj për projektet me fonde buxheti dhe çdo javë për projektet me fonde të huaja. Më konkretisht, projektet e investimeve me vlerë totale mbi 700 milion lekë (ekuivalent i 5 milion Euro), të cilat përkufizohen si prioritare, janë objekt i monitorimit në kohë reale. Të gjitha ministritë e linjës dhe institucionet buxhetore që i zbatojnë këto projekte raportojnë në mënyrë të përjavshme. Projektet me kosto investimi gjithsej më pak se 100 milion lekë janë objekt monitorimi dhe raportimi në bllok dhe sipas programeve. Njësitë shpenzuese të varësisë u raportojnë ministrive të linjës dhe më pas ministritë e linjës i raportojnë Ministrisë së Financave. Më pas, MF harton një raport për zbatimin e projekteve të cilin ia paraqet Këshillit të Investimeve, organ i kryesuar nga Kryeministri, të cilit i është ngarkuar detyra e monitorimit të ecurisë dhe trajtimit të problemeve që pengojnë zbatimin e projekteve. Një herë në vit, ministria harton një raport vjetor për zbatimin e projekteve kapitale i cili publikohet në faqen e saj në internet. Megjithëse ekzistojnë rregulloret për monitorim dhe raportim, sistemi për monitorimin nuk është plotësisht i gjithanshëm dhe cilësia e të dhënave nuk ka qenë gjithmonë adekuate. Ekipi i vlerësimit u takua me përfaqësues të Autoritetit Rrugor Shqiptar (ARRSH), i cili është administratori kryesor i veprave të rrjetit të rrugëve kombëtare dhe është përgjegjës për ndërtimin, përmirësimin, rehabilitimin dhe mirëmbajtjen e këtij rrjeti21. Në disa nga sfidat kryesore që has ARRSH janë: burimet për mbikëqyrjen e projektit janë të tejpërdorura - një mbikëqyrës mund të monitorojë 5-10 kontrata (në rastin e kontratave me fonde të brendshme) për shkak të numrit të lartë të kontratave; përvojë e pamjaftueshme në prokurimin dhe 21. ARRSH është krijuar me Ligjin nr. 10164 datë 15.10.2009. ARRSH përgjigjet përpara MTI-së dhe mbikëqyret nga Bordi i Menaxhimit i ARRSH-së, i cili përbëhet nga shtatë anëtarë: katër përfaqësues të qeverisë nga Ministria e Transportit, Ministria e Financave, Ministria e Ekonomisë dhe Ministria e Pushtetit Vendor, dhe tre përfaqësues të organizatave të sektorit privat 46 SHQIPËRIA zbatimin e kontratave me bazë performance (PBS); kapacitete të pamjaftueshme të ekipeve të menaxhimit të projekteve dhe po ashtu njohuri të pamjaftueshme të tyre mbi udhëzimet shumëpalëshe të prokurimit; vonesa në zbatimi dhe përvojë e pamjaftueshme në kontratat me bazë performancën në sektorin e ndërtimit22. Një sfidë tjetër e rëndësishme është mungesa e fondeve të mjaftueshme dhe pamundësia për të financuar në kohë. Prandaj, është e rëndësishme të sigurohet që shpenzimet në të ardhmen të jenë në përputhje me të ardhurat në mënyrë që të parandalohet akumulimi i detyrimeve të prapambetura ndaj sipërmarrësve. Kjo kërkon një angazhim për të mos i filluar punimet e rehabilitimit dhe ndërtimit nëse nuk është siguruar angazhimi për fonde të mjaftueshme. Sa më lart, nuk mund të thuhet me besim se ka një nivel të lartë përputhshmërie me procedurat dhe rregullat standarde për zbatimin e projekteve që janë në fuqi. Pra rrjedhojë, kostoja gjithsej dhe ecuria fizike e projekteve madhore të investimeve monitorohet nga njësia zbatuese e qeverisjes. Ka procedura dhe rregulla standarde për zbatimin e projekteve, ndërsa informacioni për projektet madhore të investimeve publikohet çdo vit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. TP-12. Menaxhimi i aktiveve publike Ky tregues vlerëson administrimin dhe monitorimin e aktiveve shtetërore dhe transparencën e heqjes së aktiveve. Përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 12.1: Monitorimi i aktiveve financiare (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 12.2: Monitorimi i aktiveve jofinanciare (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQB). • Dimensioni 12.3: Transparenca e heqjes së aktiveve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi – QQ për aktivet financiare dhe QQB për aktivet jofinanciare) Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-12. Menaxhimi i aktiveve publike D+ Metoda e vlerësimit M2 (AV) 12.1 Monitorimi i aktiveve financiare Vlerësimi i Qeveria mban evidencë të të gjitha kategorive madhore të dimensionit aktiveve financiare që zotëron. C 12.2 Monitorimi i aktiveve Vlerësimi i Performanca është në nivel më të ulët nga sa e kërkon niveli i jofinanciare dimensionit vlerësimit C. D 12.3 Transparenca e heqjes së Vlerësimi i Janë vendosur procedura dhe rregulla për kalimin ose heqjen aktiveve dimensionit e aktiveve jofinanciare. Informacionet për kalimin dhe heqjen C e aktiveve përfshihen në dokumentet e buxhetit, raportet financiare ose raporte të tjera. 22. Raport Nr. 91351-Al për projektet e mirëmbajtjes dhe sigurisë rrugore bazuar në rezultate (RRMSP), Banka Ndërkombëtare për Rindërtim dhe Zhvillim. Banka Botërore, mars 2015 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 47 12.1 Monitorimi i aktiveve financiare Ky dimension vlerëson natyrën e monitorimit të aktiveve financiare, i cili është me rëndësi kritike për identifikimin dhe administrimin me efektivitet të ekspozimeve kryesore financiare dhe risqeve që i kanosen menaxhimit të përgjithshëm fiskal. Qeveria ka evidencë të aktiveve kryesore financiare që ka qeverisja qendrore. QSH ka këto lloje të aktiveve financiare: i. depozita të menaxhuara nga Thesari dhe të raportuara në mënyrë të përmuajshme; ii. kreditë e regjistruara dhe menaxhuara nga Drejtoria e Borxhit në MF; iii. pjesëmarrjet në kapital, për të cilat Banka Qendrore ka bërë vlerësim kohët e fundit. Të gjitha aktivet financiare mbahen me vlerë të drejtë. Informacioni mbi performancën e portofolit të aktiveve financiare nuk është publikuar. Kështu, qeveria mban evidencë të pjesëmarrjes së saj në kategoritë kryesore të aktiveve financiare (rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016). Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 12.2 Monitorimi i aktiveve jofinanciare Ky dimension vlerëson karakteristikat e monitorimit të aktiveve jofinanciare për QQB-në. Nuk ka një regjistër të plotë dhe aktual të aktiveve jofinanciare. Udhëzimi i MF-së për menaxhimin e aktiveve në njësitë e sektorit publik kërkon që të gjitha institucionet buxhetore të ngrenë një sistem për administrimin e duhur të aktiveve, ku përfshihet: caktimi qartë i përgjegjësive brenda institucionit për menaxhimin e aktiveve, ngritja dhe përditësimi rregullisht i regjistrit të aktiveve, dokumentimi i të gjitha shitblerjeve ose i heqjes së aktiveve dhe kryerja e një kontrolli të ekzistencës së aktiveve të paktën një herë në vit. Regjistri i aktiveve duhet të përfshijë informacion për aktivet financiare dhe jofinanciare, përfshirë: përshkrimin e aktiveve, datën e blerjes, vlerën e shpenzimeve kapitale të mëpasshme që sjellin rritje të vlerës së aktivit, vlerën e akumuluar të amortizimit, vlerën e akumuluar të shpenzimeve të mirëmbajtjes. Sipas nenit 62 të Ligjit Organik të buxhetit, ministritë e linjës janë përgjegjëse për hartimin e pasqyrave financiare, përfshirë edhe një bilanc ku përfshihen aktivet financiare dhe jofinanciare. Ministritë e linjës mbajnë të dhëna agregate por jo të hollësishme. Pasqyrat financiare i dorëzohen më pas Thesarit. Thesari harton bilancin e konsoliduar të qeverisë i cili për vitin 2016, as nuk është audituar, as nuk është publikuar. Pasqyra më e fundit financiare e publikuar në faqen në internet të MF-së i takon vitit 2014 http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/pasqyrat-financiare. Bilancet nuk janë të plota, duke mos përfshirë njësitë për zbatimin e projekteve me financim të huaj dhe institucionet me vetëfinancim, si edhe disa njësi të mbajtura jashtë operacioneve të llogarisë unike të thesarit. Megjithëse amortizimi i aktiveve afatgjata materiale nuk përfshihet në pasqyrën e aktiviteteve të shfrytëzimit, ky amortizim përfshihet në bilancin e konsoliduar të qeverisë. Strategjia e MF-së për menaxhimin e financave publike 2014-2020 përfshin një projekt për të zbatuar SEKSP-të/SNKSP-të për ta përmirësuar cilësinë e raportimit të aktiveve dhe një projekt për ngritjen e një regjistri të plotë dhe aktual të aktiveve. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D.23 23. Sipas sqarimit 12.2:4 të Udhëzuesit të PEFA-s, nivelet e vlerësimit mbi D duhet të jepen vetëm kur regjistrat konsiderohen të gjithanshëm dhe aktualë për të gjitha aktivet me rëndësi materiale që mbulojnë këto kërkesa 48 SHQIPËRIA 12.3 Transparenca e heqjes së aktiveve Ky dimension vlerëson nëse procedurat për kalimin dhe heqjen e aktiveve vendosen me legjislacion, rregullore ose procedura të miratuara. Janë vendosur procedura dhe rregulla për kalimin ose heqjen e aktiveve jofinanciare. Kuadri ligjor dhe rregullator për kalimin dhe heqjen e aktiveve jofinanciare përbëhet nga: Ligji nr.7980, datë 27.07.1995 “Për shitblerjen e trojeve”; Ligji nr.10270, datë 22.4.2010 “Për të drejtën e privatizimit të truallit shtetëror në përdorim dhe për taksën mbi të drejtën e përdorimit të tij”, ndryshuar me Ligjin nr.24/2012, datë 15.03.2012; Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 413, datë 25.6.2014, “Për përcaktimin e kritereve e të procedurave të shitjes së trojeve në përdorim, sipërfaqe të domosdoshme, dhe trojeve shtesë funksionale të ndërmarrjeve, shoqërive tregtare, të objekteve shtetërore të veçuara, të privatizuara, të objekteve apo ndërtesave të shitura të ish-kooperativave bujqësore, si dhe të ndërtesave të ndërtuara në bazë të lejeve të ndërtimit”; VKM nr.603, datë 31.08.2016 “Për disa shtesa në VKM nr.413, datë 25.06.2014; Udhëzim nr. 5, datë 20.01.2015 në bazë të Ligjit nr. 10270, datë 22.04.2010; Ligji nr.9967, datë 24.07.2008 “Për miratimin e aktit normativ Nr.4, datë 09.07.2008 “Për privatizimin dhe dhënien në përdorim shoqërive tregtare dhe institucioneve shtetërore, të ndërmarrjeve apo objekteve të veçanta, mjeteve kryesore dhe mjeteve të xhiros së këtyre ndërmarrjeve”; VKM nr. 926, datë 29.12.2014 “Për kriteret e vlerësimit të pronës shtetërore, që privatizohet ose transformohet, dhe procedurën e shitjes”; dhe Udhëzimi nr.5222, datë 26.06.2015, për zbatimin e VKM nr. 926, datë 29.12.2014 “Për kriteret e vlerësimit të pronës shtetërore, që privatizohet ose transformohet, dhe procedurën e shitjes”. Gjatë vitit fiskal 2016, në bazë të VKM nr. 413, datë 25.06.2014, janë mbyllur 129 procedura për objektet e privatizuara të ish-ndërmarrjeve shtetërore dhe troje funksionale në shumën gjithsej prej 64.400.000 lekë. Drejtoria e Pronave Publike bën rakordim periodik (çdo 3 muaj) me Ministrinë e Zhvillimit Ekonomik, Turizmit, Tregtisë dhe Sipërmarrjes, me Drejtorinë e Privatizimit për arkëtimin e të ardhurave nga shitja e mjediseve dhe kryen rakordim periodik (çdo muaj) me Drejtorinë e Financës pranë Ministrisë së Financave për objektet dhe trojet e privatizuara. Informacioni për të ardhurat nga privatizimi gjenden në dokumentacionin e buxhetit24. Si përfundim, janë vendosur procedura dhe rregulla për kalimin ose heqjen e aktiveve jofinanciare. Informacionet për kalimin dhe heqjen e aktiveve përfshihen në dokumentet e buxhetit, raportet financiare ose raporte të tjera. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 24. http://www.financa.gov.al/al/raportime/programimi-ekonomiko-fiskal/raporte-dhe-statistika-fiskale-mujore/statistika-fiskale-mujore Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 49 TP-13. Menaxhimi i borxhit Ky tregues vlerëson menaxhimin e garancive dhe borxhit të brendshëm dhe të jashtme. Treguesi kërkon të identifikojë nëse ka praktika, evidenca dhe masa kontrolluese të kënaqshme të menaxhimit, për të siguruar rregullime efikase dhe efektive. Përmban tre dimensione dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve. • Dimensioni 13.1: Regjistrimi dhe raportimi i borxhit dhe i garancive (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 13.2: Miratimi i borxhit dhe i garancive (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, mbulimi - QQ); • Dimensioni 13.3: Strategjia e menaxhimit të borxhit (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit bazuar në tre vitet e fundit fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-13. Menaxhimi i borxhit Vlerësimi i Metoda e vlerësimit M2 (AV) përgjithshëm A 13.1 Regjistrimi dhe raportimi i Vlerësimi i Evidencat e borxhit të brendshëm dhe të jashtëm dhe borxhit të borxhit dhe i garancive dimensionit garantuar janë të plota, të sakta dhe përditësohen çdo tremujor. B Shumica e informacionit rakordohet çdo tremujor. Çdo tremujor hartohen raporte të plota të menaxhimit dhe statistikat mbulojnë shërbimin, stokun dhe operacionet e borxhit. 13.2 Miratimi i borxhit dhe i Vlerësimi i Legjislacioni parësor i jep autorizim për të marrë hua, për garancive dimensionit të emetuar borxh të ri dhe për të lëshuar garanci në emër A të qeverisë qendrore një subjekti të vetëm përgjegjës për menaxhimin e borxhit. Politikat dhe procedurat e dokumentuara japin udhëzime për marrjen hua, për emetimin e borxhit të ri dhe për ndërmarrjen e veprimeve të lidhura me borxhin, për lëshimin e garancive dhe për monitorimin e veprimeve të menaxhimit të borxhit nga një subjekt i vetëm i menaxhimit të borxhit. Huamarrja vjetore duhet të miratohet nga qeveria ose legjislativi. 13.3 Strategjia e menaxhimit të Vlerësimi i Raportohet publikisht një strategji aktuale afatmesme e borxhit dimensionit menaxhimit të borxhit e cila mbulon borxhin ekzistues dhe A të parashikuar të qeverisë, me një horizont prej të paktën tre vjetësh. Strategjia përfshin fasha objektivash për tregues të tillë si normat e interesit, rifinancimi dhe risqet e monedhës së huaj. Legjislativit i vihen në dispozicion raporte vjetore kundrejt objektivave të menaxhimit të borxhit. Plani vjetor i qeverisë për huamarrjen është në përputhje me strategjinë e miratuar. 50 SHQIPËRIA 13.1 Regjistrimi dhe raportimi i borxhit dhe i garancive Ky dimension vlerëson pacenueshmërinë dhe gjithanshmërinë e regjistrimit dhe raportimit të boxhit të brendshëm, të huaj dhe të garantuar. Një sistem i monitorimit dhe raportimit të rregullt për karakteristikat e portofolit të borxhit ka rëndësi kritike për të siguruar pacenueshmërinë e të dhënave dhe menaxhimin efektiv, siç është parashikimi i saktë në buxhet i shërbimit të borxhit, bërja e pagesave në afat të shërbimit të borxhit dhe sigurimi i rifinancimit të planifikuar mirë të borxhit. Drejtoria e Përgjithshme e Menaxhimit të Borxhit Publik (DPMBP) pranë Ministrisë së Financave kryen të gjitha aspektet e planifikimit, vlerësimin e riskut dhe operacionet me borxhin e brendshëm dhe të jashtëm dhe dorëzanitë e qeverisë. Objektivi i këtij funksioni është arritja e kombinimit më të mirë të fondeve buxhetore, huamarrjes së brendshme dhe të jashtme dhe garantimit të kredive, për të minimizuar koston dhe riskun e borxhit të qeverisë. Të dhënat për borxhin e brendshëm dhe të jashtëm dhe borxhin e garantuar regjistrohen, monitorohen dhe publikohen në buletinet tremujore dhe vjetore për borxhin, të cilat gjenden në faqen në internet të Ministrisë së Financave. Raportet e gjithanshme të menaxhimit dhe statistikave mbulojnë shërbimin, stokun dhe operacionet e borxhit lidhur me borxhin publik dhe të garantuar publikisht të qeverisjes së përgjithshme dhe qeverisjes qendrore. Borxhi i jashtëm zbërthehet sipas afatit (afatgjatë ose afatshkurtër), monedhës, llojit të kreditorëve dhe normave të interesit. Borxhi i brendshëm zbërthehet sipas afatit (kohëzgjatje mesatare e ponderuar dhe profili i kohëzgjatjes), llojeve të normave të interesit dhe mbajtësve të borxhit. Për dorëzanitë, jepen vetëm stoqet agregate të jashtme dhe të brendshme. Qeveria bën njoftime të rregullta për aktivitetet e borxhit. Në bazë të rregullave ekzistuese të kontabilitetit të qeverisë, pagesat e borxhit regjistrohen me të drejta dhe detyrime të konstatuara. Rakordimi i borxhit të brendshëm bëhet çdo muaj, ndërsa borxhi i jashtëm mund të kërkojë deri në dy muaj për t’u rakorduar. Kalimi kohor nga veprimi i livrimit deri në regjistrimin e tij në sistemin informatik të borxhit është deri në një muaj për borxhin e jashtëm dhe deri në dy ditë për borxhin e brendshëm. DPMBP përdor sistemin e analizës financiare të menaxhimit të borxhit për të gjithë borxhin e jashtëm dhe tabela më vete në Excel për menaxhimin e borxhit të brendshëm dhe dorëzanive. Deri në fund të vitit 2016 borxhi i brendshëm regjistrohej edhe në DMFAS. Evidencat e borxhit janë të sakta dhe të plota.25 Për ta përmbledhur, evidencat e borxhit të brendshëm dhe të jashtëm dhe borxhit të garantuar janë të plota, të sakta dhe përditësohen çdo tremujor. Shumica (rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016) e informacionit rakordohet çdo tremujor. Çdo tremujor hartohen dhe publikohen raporte të plota të menaxhimit dhe statistikave që mbulojnë shërbimin, stokun dhe operacionet e borxhit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 13.2 Miratimi i borxhit dhe i dorëzanive Ky dimension vlerëson masat organizuese për miratimin dhe mbajtjen në kontroll të kontratave që lidh qeveria për kredi dhe të lëshimit të dorëzanive nga ana e saj, çka ka rëndësi kritike për një performancë të duhur të menaxhimit të borxhit. Kuadri ligjor për menaxhimin e borxhit të qeverisjes qendrore përfshihet në Kushtetutë, në Ligjin për huamarrjen shtetërore, borxhin shtetëror dhe garancitë shtetërore të huasë (2006) dhe Ligjin për menaxhimin e sistemit buxhetor (2016). Kushtetuta sqaron se qeverisja qendrore mund të marrë e 25. Kohët e fundit DPMBP e ka përmirësuar systemin DMFAS 6 dhe ka përfshirë edhe të dhënat për borxhin e brendshëm. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 51 të garantojë hua dhe kredi financiare, por vetëm “kur autorizohet me ligj” (neni 156). Gjithashtu, neni 158 i kërkon Këshillit të Ministrave t’i paraqesë raport Kuvendit lidhur me borxhin shtetëror për vitin e kaluar. Ligji për huamarrjen shtetërore, borxhin shtetëror dhe garancitë shtetërore të huasë i jep autorizim të qartë Ministrit të Financave të marrë hua dhe japë garanci në emër të qeverisë. Ministrit i lejohet edhe të riblejë borxhin dhe të lidhë kontrata derivative, me kusht që të jenë në përputhje me strategjinë për menaxhimin e borxhit. Neni 9 i ligjit e kufizon huamarrjen shtetërore brenda qëllimeve specifike, kërkon raportim vjetor në Kuvend (si pjesë e raportit të madh për zbatimin e buxhetit, ku të përfshihet një përshkrim i transaksioneve të menaxhimit të borxhit gjatë vitit dhe si kanë ndikuar këto te kostoja dhe risku i portofolit të borxhit gjithsej) dhe përgatitjen vjetore të një strategjie afatmesme të menaxhimit të borxhit e cila duhet miratuar nga Këshilli i Ministrave. Ligji për menaxhimin e sistemit buxhetor thotë se huaja dhe garancia e huasë duhet të miratohet nga Këshilli i Ministrave. Kur projektbuxheti vjetor i paraqitet Kuvendit, ministri përfshin një pasqyrë për pasivet e kushtëzuara. Ligji vendos edhe një rregull të re fiskale, sipas së cilës çdo vit, raporti borxh/PBB nuk mund të jetë më i madh se raporti borxh/PBB i vitit të mëparshëm derisa raporti borxh/PBB të arrijë 45 për qind. Huamarrja shtetërore dhe veprimet e lidhura me borxhin menaxhohen nga Drejtoria e Përgjithshme e Menaxhimit të Borxhit Publik pranë Ministrisë së Financave, drejtuar nga një drejtor i përgjithshëm i cili raporton te Zëvendësministri i Financave. DPMBP funksionon si subjekt parësor i menaxhimit të borxhit dhe si subjekt parësor i dorëzanive të Qeverisë së Shqipërisë. Ndër përgjegjësitë e saj janë menaxhimi i borxhit të brendshëm dhe të jashtëm të qeverisjes qendrore, përgatitja vjetore e strategjisë afatmesme të menaxhimit të borxhit, përgatitja e raportit vjetor të menaxhimit të borxhit për Kuvendin, monitorimi dhe miratimi i huamarrjes së qeverisjes vendore, lëshimi i dorëzanive të kredisë dhe nëndhënia hua e fondeve të marra hua. Është e organizuar në dy drejtori, secila e drejtuar nga një drejtor. Këto janë Drejtoria e Huamarrjes dhe Drejtoria e Strategjisë dhe Monitorimit të Borxhit. Përgatitja e garancive të kredive dhe e huadhënies më tej të fondeve të marra hua dhe monitorimi dhe miratimi i huamarrjes së qeverisjes vendore menaxhohen nga sektori përkatës i Drejtorisë së Strategjisë dhe Monitorimit të Borxhit. Zyrtarisht, Ministri miraton të gjitha huamarrjet, të cilat orientohen nga strategjia afatmesme e menaxhimit të borxhit, e miratuar nga Këshilli i Ministrave. DPMBP harton një raport vjetor për borxhin publik dhe përbërjen e tij, i cili miratohet nga Këshilli i Ministrave dhe i paraqitet Kuvendit si pjesë e raportit të zbatimit të buxhetit vjetor të konsoliduar. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 13.3 Strategjia e menaxhimit të borxhit Ky dimension vlerëson nëse qeveria ka hartuar një strategji të menaxhimit të borxhit (SMB) me objektivin afatgjatë të marrjes së borxhit brenda ekuilibrave solid kosto-risk. Një strategji e tillë duhet të mbulojë të paktën periudhë afatmesme (tre deri në pesë vjet) dhe të përfshijë një përshkrim të përbërjes dhe zhvillimit në kohë të portofolit ekzistues të borxhit. Vlerësimi mbulon strategjitë afatmesme të borxhit për periudhën 2016-2018. Strategjia Afatmesme e Menaxhimit të Borxhit (SAMMB) për Shqipërinë përditësohet dhe publikohet nga Ministria e Financave çdo vit. Për të tri strategjitë e njëpasnjëshme, ka pasur vijimësi të objektivave të njëjtë të përgjithshëm për menaxhimin e borxhit, që janë: 1. Sigurimi i realizimit të nevojave të Qeverisë për financim, si edhe nevojave për të shërbyer borxhin aktual me kosto sa më të ulët dhe duke mbajtur nivele të pranueshme të ekspozimit ndaj rrezikut; 2. Zhvillimi i tregut primar dhe tregut sekondar të titujve shtetërorë vendas. 52 SHQIPËRIA SAMMB i merr supozimet nga kuadri makrofiskal i miratuar nga Kuvendi çdo vit për tre vitet e ardhshme, duke qenë në përputhje me këtë kuadër si edhe me politikat monetare të zbatuara nga Banka e Shqipërisë në periudhën afatmesme. SAMMB e fundit është miratuar nga Këshilli i Ministrave në prill 2016 dhe është pjesë e procesit vjetor të përgatitjes së buxhetit. Objekti i SAMMB-së është borxhi i qeverisjes qendrore, i cili përfshin borxhin shtetëror dhe borxhin e garantuar shtetëror. Qëllimi i SAMMB-së është ta orientojë huamarrjen drejt instrumenteve me kosto të favorshme në varësi të niveleve të pranueshme të ekspozimit të riskut për nivele të caktuara të financimit. Nivelet e financimit përcaktohen në kuadrin makrofiskal dhe në PBA, që ndahet në plane vjetore të huamarrjes. Strategjia e financimit në SAMMB është në përputhje me planin e huamarrjes që përcakton financimin e brendshëm dhe të jashtëm në llogaritë fiskale të konsoliduara të cilat i paraqiten Kuvendit në kuadër të ligjit të buxhetit vjetor. SAMMB përfshin një përshkrim të përbërjes dhe zhvillimit në pesë vitet e fundit të portofolit të borxhit ekzistues (2010-2015). SAMMB shqyrton risqet e tregut që menaxhohen—përfshirë riskun e normave të interesit, riskun e kursit të këmbimit, riskun e rifinancimit, riskun e likuiditetit—dhe përdor supozimet e kuadrit të miratuar makrofiskal për parashikimet fiskale dhe të borxhit. SAMMB jep objektivat strategjikë lidhur me kuantifikimin e synimeve për treguesit kryesorë të riskut që duhen arritur në vitin 2018, sipas tabelës 3.13 më poshtë: TABELA 3.13 Objektivat e treguesve kryesorë të riskut Lloji i riskut Treguesi i riskut Treguesi 2015 Objektivi* (Fund 2018) Risku i rifinancimit KMM Borxhi Brendshëm 2,0 vite Min. 2,2 vite KMM Borxhi Total 4,9 vite Min. 4,7 vite Borxhi brendshëm i maturuar në 1 vit 55,9% Maks. 46,0% (% të totalit) Risku i normave KMR Borxhi Brendshëm 1,8 Min. 2,0 të interesit KMR Borxhi Total 3,2 Min. 3,0 Borxhi i brendshëm i rivlerësuar brenda 1 viti 67,7% Maks. 60,0% (% të totalit) Borxhi total i rivlerësuar brenda 1 viti 58,1% Maks. 55,0% (% të totalit) Risku i kursit Borxhi në monedhë të huaj (% të totalit) 48,5% 50,0%-55,0% të këmbimit Burimi: Ministria e Financave Raportimi vjetor për menaxhimin e borxhit kundrejt objektivave strategjikë të vendosur në SAMMB është pjesë e paketës së buxhetit të vitit e cila i paraqitet Kuvendit në fund të çdo viti për vitin e ardhshëm. Relacioni shoqërues i projektbuxhetit të vitit 2017 përmbante një kapitull për menaxhimin e borxhit në 2016 dhe vlerësonte se qenë përmbushur të gjitha objektivat strategjike të SAMMB-së. Në të përshkruhej edhe strategjia e financimit për vitin 2017. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 53 3.4 SHTYLLA IV: Strategjia fiskale dhe përgatitja e buxhetit në bazë të politikave TP-14. Parashikimi makroekonomik dhe fiskal Ky tregues mat aftësinë që ka vendi për të zhvilluar parashikime solide makroekonomike dhe fiskale, të cilat janë me rëndësi kritike për hartimin e një strategjie fiskale të qëndrueshme dhe për të siguruar një parashikueshmëri më të madhe të fondeve të miratuara në buxhet. Treguesi vlerëson edhe kapacitetin e qeverisë për të bërë çmuarje të efektit fiskal që kanë ndryshimet e mundshme të rrethanave ekonomike. Përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 14.1: Parashikimet makroekonomike (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015, 2016, mbulimi – e gjithë ekonomia); • Dimensioni 14.2: Parashikimet fiskale (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015, 2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 14.3: Analiza e ndjeshmërisë makrofiskale (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015, 2016, mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-14. Parashikimi makroekonomik Vlerësimi i Metoda e vlerësimit M2 (AV) dhe fiskal përgjithshëm A 14.1 Parashikimet makroekonomike Vlerësimi i Qeveria përgatit parashikime të treguesve kyç dimensionit makroekonomikë, të cilët, së bashku me supozimet bazë, A përfshihen në dokumentacionin e buxhetit që i paraqitet legjislativit. Këto parashikime përditësohen të paktën një herë në vit zakonisht të formalizuara me një akt normativ të miratuar në mes të vitit. Parashikimet mbulojnë vitin e buxhetit dhe dy vitet e ardhshme fiskale. Parashikimet janë shqyrtuar nga FMN në kuadër të mbështetjes buxhetore që ka dhënë FMN për periudhën 2014-2017. 14.2 Parashikimet fiskale Vlerësimi i Qeveria përgatit parashikime të treguesve kryesorë fiskalë, dimensionit përfshirë të ardhurat sipas llojit, shpenzimet sipas llojit dhe B bilancin e buxhetit për vitin e buxhetit dhe dy vitet e ardhshme fiskale. Këto parashikime, së bashku me supozimet bazë përfshihen në kuadrin makrofiskal që miratohet me VKM dhe në shtojcat e projektbuxhetit që i paraqitet legjislativit dhe miratohen nga Kuvendi. 14.3 Analiza e ndjeshmërisë Vlerësimi i Qeveria përgatit një varg skenarësh të parashikimeve fiskale makrofiskale dimensionit në bazë të supozimeve alternative makroekonomike dhe këta A skenarë publikohen, së bashku me parashikimin qendror si pjesë e programit të qeverisë për reformat ekonomike. 54 SHQIPËRIA 14.1 Parashikimet makroekonomike Ky dimension vlerëson se sa përgatiten parashikime të gjithanshme afatmesme makroekonomike dhe supozime mbi të cilat mbështeten këto, që të shërbejnë si bazë informimi për proceset e planifikimit fiskal dhe buxhetor, dhe sa i paraqiten legjislativit si pjesë e procesit të buxhetit vjetor. Parashikimet makroekonomike për një periudhë trevjeçare që mbulojnë vitin buxhetor dhe dy vitet e ardhshme fiskale bëhen çdo vit dhe përditësohen të paktën një herë gjatë vitit. Njësia së cilës i është ngarkuar parashikimi makroekonomik është Drejtoria Makroekonomike pranë Ministrisë së Financave. Parashikimet makroekonomike përfshijnë treguesit kryesorë ekonomikë, siç paraqitet në tabelën 3.11 më poshtë, dhe i paraqiten Kuvendit së bashku me paketën e buxhetit vjetor. Krahas parashikimeve, shtojca e projektbuxhetit që i paraqitet Kuvendit përmban parametrat kryesorë ekonomikë dhe hipotozeta/supozimet bazë të përdorura në parashikime në një mënyrë të shprehur dhe përcaktuar qartë. Për vitet e periudhës së vlerësimit, 2014-2016, Shqipëria ka qenë objekt i një programi të FMN-së, që do të thotë se parashikimet makroekonomike janë shqyrtuar dhe miratuar me FMN-në. Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, thotë që parashikimi i PBB-së nuk mund të jetë më i lartë se vlera e parashikuar në raportin “Perspektiva ekonomike botërore” të Fondit Monetar Ndërkombëtar, kur ligji vjetor i buxhetit dorëzohet për miratim në Kuvend. Kuadri makroekonomik rishikohet nga MF në lidhje me paraqitjen e çmuarjeve shtesë në mes të vitit, të publikuara në faqen në internet të MF-së dhe të miratuara nga Këshilli i Ministrave. Ky proces siguron të dhënat mbi të cilat mbështetet paraqitja e projektaktit normativ të buxhetit në Kuvend në mes të vitit ose përpara mbylljes së vitit. TABELA 3.14 Parashikimet makroekonomike për buxhetin e vitit 2016 Treguesit Njësia 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 vler. vler. para. para. para. Popullsia milion 2,90 2,90 2,89 2,89 2,89 2,90 2,91 Inflacioni (mesatar) % 2,0 1,9 1,6 2,5 2,8 3,0 3,0 Deflatori i PBB-së % 1,0 0,3 1,4 2,5 2,8 3,0 3,0 Kursi i këmbimit Lek / USD 108,2 105,7 105,5 119,5 119,5 119,5 119,5 (mesatar) Kursi i këmbimit Lek / Euro 139,0 140,3 140,0 141,0 141,0 141,0 141,0 (mesatar) Faktori i konvertimit Lek / USD 44,4 44,8 45,5 45,5 45,5 45,5 45,5 sipas Paritetit të Fuqisë Blerëse (PPP) Rritja reale e PBB-së % 1,4 1,0 2,1 3,0 4,0 4,5 4,5 PBB miliard lekë 1.332,8 1.350,1 1.413,9 1.492,0 1.596,0 1.717,9 1.848,9 PBB miliard USD 12,3 12,8 13,4 12,5 13,4 14,4 15,5 PBB miliard euro 9,6 9,6 10,1 10,6 11,3 12,2 13,1 PBB për frymë mijë lekë 459,6 466,1 481,9 496,9 519,3 550,3 586,3 PBB për frymë USD 4.247,9 4.410,1 4.568,6 3.945,2 4.122,8 4.369,1 4.654,4 PBB për frymë euro 3.306,6 3.322,7 3.442,7 3.556,2 3.763,2 3.988,0 4.248,3 PBB për frymë USD-PPP 10.361,4 10.357,4 10.740,9 11.277,5 12.003,4 12.856,5 13.767,4 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 55 Treguesit Njësia 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 vler. vler. para. para. para. Papunësia % 14,1 17,1 17,3 16,4 15,3 13,9 12,4 Të ardhurat totale % e PBB-së 24,7 24 26 27,8 27,8 27,9 27,9 Shpenzimet totale % e PBB-së 28,2 28,9 32,3 31,7 30,3 29,2 28,5 Deficiti i % e PBB-së -3,4 -4,9 -6,3 -3,9 -2,6 -1,3 -1 përgjithshëm Bilanci primar % e PBB-së -0,3 -1,7 -3,4 -0,6 0,6 1,7 2 Bilanci korrent fiskal % e PBB-së 1,2 -0,1 0,9 2 3 4 4,6 Huamarrja neto % e PBB-së 3,5 4,1 6,2 3,8 2,6 1,3 1 Borxhi publik total % e PBB-së 62,1 70,1 72 71,8 68,9 65,7 62,1 Borxhi publik % e PBB-së 58,1 61,1 65,2 65,6 63,8 60,6 57,3 i qeverisë së përgjithshme Borxhi publik jashtë % e PBB-së 4 9 6,9 6,2 5,1 5,1 4,8 treguesve fiskalë Bilanci i llogarisë % e PBB-së -10,2 -10,6 -11,9 -11,8 -12,4 -12,5 -12,3 korrente Bilanci tregtar (ma % e PBB-së -18,6 -17,8 -18,3 -18 -18 -17,5 -16,7 & shë) Mallra % e PBB-së -20,8 -17,7 -19,7 -20,2 -20,2 -19,8 -18,9 Eksporte % e PBB-së 15,9 18 17,1 17,7 18 18,3 18,8 Importe % e PBB-së -36,7 -35,7 -36,7 -37,9 -38,2 -38,1 -37,7 Bilanci i pagesave % e PBB-së 0,8 1,1 2,2 2,1 2,1 2,2 1,9 Burimi: Ministria e Financave: Kuadri makrofiskal, miratuar me VKM nr.68, datë 28.01.2015. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 14.2 Parashikimi fiskal Ky dimension vlerëson nëse qeveria ka përgatitur një parashikim fiskal për vitin e buxhetit dhe dy vitet e ardhshme fiskale në bazë të parashikimeve të përditësuara makroekonomike dhe që reflekton vendimet e politikave të miratuara nga qeveria për shpenzimet dhe të ardhurat. Në bazë të kuadrit të miratuar makro-fiskal, Drejtoria e Politikave Fiskale pranë Ministrisë së Financave përgatit parashikimet për të ardhurat. Përdoren dy qasje kryesore: i. qasja nga lart-poshtë, e cila shikon parametrat makroekonomikë, si rritja, inflacioni, elasticitetet e ndryshme tatimore, importet etj., dhe ii. qasja nga poshtë-lart, e cila parashikon çdo lloj të ardhurash nëpërmjet modeleve të thjeshta të serive kohore. Këtyre parashikimeve u shtohen efektet e politikave të reja, të cilat identifikohen qartë vetëm në relacionin e projektbuxhetit e vitit të ardhshëm (efektet për dy vitet e tjera supozohen si të pandryshueshme por nuk shpjegohen). Relacioni i projektbuxhetit që i paraqitet legjislativit përmban informacion edhe për realizimin e të ardhurave të vitit ushtrimor dhe pritjet për ecurinë në të ardhmen. Parashikimet e përditësuara për të ardhurat paraqiten sipas llojit të të ardhurave dhe identifikojnë qartë supozimet ku bazohen, si normat, mbulimi dhe rritja e parashikuar. Çmuarjet e përditësuara për shpenzimet përgatiten nga Drejtoria e Buxhetit e Ministrisë së Financave. Këto çmuarje të shpenzimeve mbështeten në kuadrin e përditësuar makrofiskal të miratuar me VKM dhe marrin në konsideratë çmuarjet e pas-vitit të buxhetit për buxhetin e miratuar të fundit, të 56 SHQIPËRIA korrigjuara me efektin buxhetor dhe afatmesëm fiskal të çdo vendimi për politikat e shpenzimeve pas buxhetit. Dallimet midis parashikimit përfundimtar fiskal të miratuar dhe parashikimeve të përfshira në buxhetin e miratuar të vitit të mëparshëm nuk identifikohen, shpjegohen dhe publikohen më vete si pjesë e procesit të buxhetit vjetor. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 14.3 Analiza e ndjeshmërisë makrofiskale Ky dimension vlerëson kapacitetin e qeverive për të hartuar dhe publikuar skenarë fiskalë alternativë në bazë të ndryshimeve të papritura por realiste të kushteve makroekonomike apo faktorëve të tjerë të jashtëm të riskut që kanë efekt te të ardhurat, shpenzimet dhe borxhi. Aktualisht, Ministria e Financave nuk paraqet një analizë të ndjeshmërisë makrofiskale apo analizë të qëndrueshmërisë së borxhit kur paketa e buxhetit vjetor i paraqitet Kuvendit. Kjo analizë nuk paraqitet si pjesë e miratimit të kuadrit makrofiskal (KFAM). Programi i Reformave Ekonomike (PRE) 2017-2019 përmban një kapitull më vete (Kapitulli 3.6) ku diskutohen dy skenarë alternativë për analizën e ndjeshmërisë dhe rrjedhojat e pritura për kuadrin fiskal si edhe rregullimet e mundshme të politikave fiskale. Secili prej skenarëve alternativë supozon që realizohen një grup rreziqesh negativë (në rast të një skenari “pesimist”) ose pozitivë (në rastin “optimist”). Ky grup i rreziqeve supozon devijime nga parashikimet përkatëse të skenarit bazë për disa tregues bazë makroekonomikë, duke përfshirë kreditimin në ekonomi, performancën e ekonomisë së eurozonës me efekte të njëpasnjëshme mbi eksportet e mallrave dhe shërbimeve, për dërgesat private nga jashtë, në qarkullimin e kapitalit të huaj si dhe kursit të këmbimit, masat e ndikimeve gjithëpërfshirëse dhe ritmin e politikave të planifikuara të reformave strukturore për periudhën afatmesme dhe në vazhdim. Efekti i përgjithshëm neto i të gjitha rreziqeve të supozuara, negative ose pozitive, përcaktohet dhe prezantohet në termat e një ndryshoreje të vetme të rritjes reale ekonomike. Pra, skenarët alternativë bazohen në supozime të ndryshme të rritjes ekonomike nga skenari bazë për secilin vit të PRE-së. Këta dy skenarë makroekonomikë alternativë nënkuptojnë rezultate të ndryshme për të ardhurat fiskale për shkak të një norme nominale më të ulët të PBB-së dhe elasticiteti më të ulët tatimor se në skenarin bazë, në rastin e skenarit pesimist. Në bazë të këtyre hartohen dhe paraqiten trajektore (rezultate) për të ardhurat, deficitin publik dhe borxhin. Zërat kryesorë të shpenzimeve që planifikohen të absorbojnë shumicën e pasojave fiskale në rast të çdo skenari alternativ janë “kontigjencat” e përfshira në skenarin bazë dhe “shpenzimet kapitale me financim të brendshëm”. Nevojat më të larta për financim të deficitit në rastin e një skenari “pesimist” pritet të mbulohen me rritje të huamarrjes së brendshme. Një analizë e ngjashme është bërë në dy PRE-të e mëparshme. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 57 TABELA 3.15 Skenarët makroekonomikë dhe fiskalë alternativë në PRE 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Par. Par. Par. Par. Par. Rritja reale e PBB (%) Bazë 3,7 2,5 1,4 1,0 1,8 2,6 3,4 3,8 4,1 4,2 Pesimist 2,3 2,6 2,7 Optimist 4,8 5,1 5,2 PBB nominal (në miliard Lek) Bazë 1.240 1.301 1.333 1.350 1.394 1.435 1.502 1.596 1.707 1.833 Pesimist 0 1.573 1.659 1.755 Optimist 0 1.612 1.740 1.886 Të ardhurat (% të PBB) Bazë 26,2 25,4 24,8 24,2 26,3 26,4 27,6 27,3 27,3 27,3 Pesimist 26,4 27,1 26,8 26,8 26,8 Optimist 26,4 27,6 27,3 27,3 27,3 Defiçiti fiskal (në miliard Lek) Shënim: Deficiti i përgjithshëm fiskal në terma nominale për çdo skenar alternativ targetohet të jetë më tepër (më pak) në rastin e skenarit pesimist (optimist) se deficiti nominal i skenarit bazë me diferencë në 50% të të ardhurave totale ndërmjet skenarit bazë dhe skenarëve të tjerë alternativ Bazë -38,0 -45,8 -45,9 -66,9 -72,1 -58,2 -35,7 -31,2 -30,9 -17,5 Pesimist -35,7 -38,3 -41,7 -32,6 Optimist -35,7 -29,1 -26,4 -10,3 Burimi: PRE i Shqipërisë 2017-2019. FIGURA 3.1 Parashikimet e rezultateve fiskale sipas skenarëve alternativë Burimi: PRE i Shqipërisë 2017-2019. 58 SHQIPËRIA Krahas parashikimeve fiskale në skenarët makroekonomikë alternativë, PRE përmban një analizë të qëndrueshmërisë së borxhit me parashikime për borxhin në skenarin bazë dhe në skenarë negativë të kursit të këmbimit dhe normave të interesit që paraqiten sipas të njëjtit format me skenarin bazë. Këto dokumente përgatiten çdo vit për periudhën afatmesme në vijim, gjenden publikisht dhe kanë përputhshmëri të plotë me kuadrin makrofiskal. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. TP-15. Strategjia fiskale Ky tregues bën një analizë të kapacitetit për të hartuar dhe zbatuar një strategji të qartë fiskale. Treguesi mat edhe aftësinë për të përgatitur dhe analizuar efektin fiskal të propozimeve për politikat e të ardhurave dhe shpenzimeve në mbështetje të objektivave fiskalë të qeverisë. Përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 15.1: Efekti fiskal i propozimeve për politika (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015, 2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 15.2: Miratimi i strategjisë fiskale (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 15.3: Raportimi për rezultatet fiskale (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-15. Strategjia fiskale Vlerësimi i Metoda e vlerësimit M2 (AV) përgjithshëm A 15.1 Efekti fiskal i Vlerësimi i Qeveria ka përgatitur çmuarje të ndikimit fiskal të çdo ndryshimi të propozimeve për politika dimensionit propozuar në politikën e të ardhurave dhe shpenzimeve për vitin buxhetor B dhe dy vitet e ardhshme gjatë periudhës së vlerësimit 2014-2016. Por efekti i ndryshimeve të politikave lidhur me shpenzimet dhe disa prej të ardhurave nuk është shprehur qartë në projektbuxhetet e paraqitura në Kuvend. Ndryshimet e politikave që janë miratuar pas procesit të buxhetit nuk vlerësohen dhe publikohen me njëtrajtshmëri. 15.2 Miratimi i strategjisë Vlerësimi i Qeveria ka miratuar, ka paraqitur në legjislativ dhe ka publikuar një fiskale dimensionit strategji fiskale korrente e cila përfshin objektiva eksplicitë fiskalë të A shprehur me terma sasiorë dhe kohorë së bashku me objektiva cilësorë për vitin 2016 dhe dy vitet e mëpasshme fiskale. Këta objektiva janë përfshirë në kuadrin makrofiskal dhe në shtojcat e Ligjit të Buxhetit të vitit 2016. Shqipëria ka miratuar një rregull fiskale në 2016 e cila është në përputhje me objektivat e përmendur më lart. 15.1 Raportimi për Vlerësimi i Si pjesë e relacionit shoqërues të projektbuxhetit të vitit 2017, Ministria e rezultatet fiskale dimensionit Financave ka përgatitur një analizë të arritjeve të saj kundrejt objektivave A të shprehur fiskalë, me ndryshimet përkatëse të bëra me aktin normativ të muajit dhjetor 2016. Kjo analizë përfshin një shpjegim të faktorëve që kanë çuar në shmangie nga objektivat e miratuar, si mosrealizimi i planit të të ardhurave, vonesat me investimet publike dhe pasojat për objektivat, si edhe masat korrigjuese të propozuara. Raporti përshkruan edhe masat e planifikuara nga qeveria në përgjigje të shmangieve, siç parashikohet në legjislacion. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 59 15.1 Efekti fiskal i propozimeve për politika Ky dimension vlerëson kapacitetin e qeverisë për të bërë çmuarje të efektit fiskal të propozimeve për politikat e të ardhurave dhe shpenzimeve të hartuara gjatë përgatitjes së buxhetit. Periudha e vlerësimit mbulon vitet 2014, 2015 dhe 2016, kohë gjatë së cilës Shqipëria ka qenë pjesë e programit të FMN-së. Pjesëmarrja në një program të FMN-së kërkon që vendi të çmojë efektet projektpolitikave të të ardhurave dhe shpenzimeve për vitin ushtrimor dhe vitet e ardhshme. Në kuadër përgatitjeve të buxhetit vjetor Ministria e Financave ka bërë një vlerësim të hollësishëm të masave fiskale që merren çdo vit për arritjen e objektivit të programit. Pasojat e të gjitha ndryshimeve të politikave janë prezantuar për vitin e ardhshëm (viti T) dhe janë mbështetur në supozimin se nuk do të ndryshonin dy vitet e tjera të ardhshme (T+1 dhe T+2). Për vitet e tjera, efekti nuk paraqitet më vete për çdo zë të ardhurash. Efekti fiskal i të gjitha ndryshimeve të politikave është vlerësuar dhe i është paraqitur Kuvendit si pjesë e relacionit të projektbuxhetit dhe është publikuar. Për ndryshimet që kanë ndodhur pas paraqitjes së buxhetit, si heqja e tatimit të biznesit të vogël në vitin 2016, efekti është vlerësuar brenda institucionit por MF nuk i ka publikuar efektet për vitin e ardhshëm. Këto ndryshime të politikave gjatë periudhës nën shqyrtim kanë qenë të kufizuara. Për ndryshimet e projekt-politikave të shpenzimeve, ndryshimet madhore lidhur me reforma të tilla si shlyerja e detyrimeve të prapambetura, reforma e decentralizimit, rritja e pagave janë vlerësuar plotësisht sa u takon kostove në buxhet dhe sa u takon çmuarjeve për dy vitet e ardhshme fiskale. Të dhënat e kostove dhe supozimet e propozimeve për politikat të miratuar nga qeveria përfshihen në dokumentacionin e buxhetit që i paraqitet legjislativit dhe publikohen në faqen në internet të Ministrisë së Financave. Paketa e buxhetit vjetor përfshin një zbërthim të shpenzimeve sipas klasifikimit kryesor ekonomik – korrente (sipas kategorive) dhe kapitale – dhe një shpjegim të faktorëve të ndryshueshëm të prekin çmuarjet e kostove, si numri i personelit në administratën publike, përfituesit e asistencës sociale dhe investimet kapitale. Projektbuxheti përfshin efektin fiskal të projekt-politikave lidhur me fondet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore (p.sh., rritjet e kontributeve të sigurimeve dhe/ose pagesave), njësitë jashtëbuxhetore dhe njësitë e qeverisjes vendore. Si pjesë e paketës së buxhetit vjetor, të gjithë zërat e shpenzimeve kapitale i paraqiten legjislativit si shtojcë e projektbuxhetit. Projektbuxheti i vitit 2015 përmban çmuarje për dy vitet e ardhshme (këto çmuarje jepen për vitin 2016, por janë publikuar në bazë programi dhe jo projekti). Në periudhën 2014-2016 hapësira për investime të reja ka qenë shumë e kufizuar, duke qenë se Shqipëria është përpjekur të stabilizojë borxhin publik dhe hapësira e mundshme për shpenzimet është caktuar për projektet ekzistuese të nënshkruara përpara vitit 2014. Në vitin 2016, vetëm 15 për qind e buxhetit kapital financonte projekte të reja. Për projektet madhore kapitale, propozimet nuk përfshijnë kostot e përvitshme të lidhura me projektet e investimeve kapitale. Në veçanti, mirëmbajtja e rrjetit rrugor kombëtar sistematikisht financohet më pak se nevojat, gjë që cenon qëndrueshmërinë e këtij sektori. Rrjedhojat e konsiderueshme fiskale të masave të ndërmarrja jashtë procesit buxhetori nuk vlerësohen rregullisht, nuk i paraqiten legjislativit dhe nuk publikohen. Këtu përfshihen vendimet për politikat e shpenzimeve që merren pas miratimit të buxhetit, me efekte në vitet e ardhshme fiskale. 60 SHQIPËRIA TABELA 3.16 Efekti fiskal i propozimeve për politika të paraqitura gjatë përgatitjes së buxhetit Ministria Emri i propozimit Efekti fiskal Informacioni për të ardhurat/kostot (miliard lekë) Propozime A i paraqesin propozimet shumat gjithsej për politika të të të ardhurave që do të mblidhen për të ardhurave gjitha vitet buxhetore MF 2014 Përjashtim nga TVSH i disa barnave dhe -1 miliard lekë Supozohet e pandryshueshme si përqindje shërbimeve mjekësore e PBB-së në vitet e tjera MF 2014 Heqja e përjashtimeve nga TVSH për +1,5 miliard lekë Supozohet e pandryshueshme si përqindje naftën e PBB-së në vitet e tjera Rritja e akcizave për alkoolin dhe +3,8 miliard lekë Po duhanin në mënyrë graduale nga 2014 deri në 2017 MF 2014 Rritja e taksës së qarkullimit të +5,6 miliard lekë Nuk është vlerësuar automjeteve MF 2014 Futja e tatimit progresiv -1,5 miliard lekë Nuk është vlerësuar MF 2014 Rritja e tatimit mbi fitimin në 15% nga + 7 miliard lekë Supozohet e pandryshueshme si përqindje 10% e PBB-së në vitet e tjera MF 2015 Rritja e TAP në burim nga 10% në 15% +5 miliard lekë Supozohet e pandryshueshme si përqindje e PBB-së në vitet e tjera MF 2015 Rritja e taksës së qarkullimit +6,6 miliard lekë Nuk është vlerësuar MF 2015 Rritja e akcizës për duhanin +0,2 miliard lekë Nuk është vlerësuar MF 2015 Ulja e rentës minerare për mineralet e -0,045 miliard Nuk është vlerësuar përpunuara në Shqipëri lekë MF 2015 Përjashtim nga taksa e qarkullimit për Nuk është Nuk është vlerësuar peshkimin vlerësuar MF 2015 Përjashtim nga TVSH e primit në - Nuk është vlerësuar sektorin e sigurimeve jo-jetë MF 2015 0 % tatim për importet që shërbejnë si -0,232 miliard Nuk është vlerësuar faktorë prodhimi në bujqësi lekë MF 2015 Përjashtimi i akcizës për bitumin natyror -0,015 miliard Nuk është vlerësuar lekë MF 2015 -0,33 miliard lekë Nuk është vlerësuar MF 2016 Ulja e taksës doganore për gomat e -17 miliard lekë Nuk është vlerësuar reja të automjeteve MF 2016 Ndryshimi i akcizës për birrën 0,7 miliard lekë Nuk është vlerësuar MF 2016 Rritja e tatimit mbi primin e sigurimit 0,4 miliard lekë Nuk është vlerësuar nga 3% në 10% MF 2016 Zbatimi i rentës minerare mbi sasinë 0,4 miliard lekë Nuk është vlerësuar ndërsa më parë zbatohej mbi vlerën MF 2016 Taksa mbi veturat luksoze 1,1 miliard lekë Nuk është vlerësuar Nënshuma Rritja e kontributeve të sigurimeve për n.a. disa profesione Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 61 Propozime A i paraqesin propozimet kostot e plota për politika të (përfshirë kostot korrente të projekteve shpenzimeve kapitale) për të gjitha vitet buxhetore MF 2014 Rritja e pagave në gjyqësor, polici dhe 0,3 miliard lekë Projektbuxheti diskuton efektet për vitin asistencë 2015, duke theksuar se do të ketë kursime nga shkurtimi i numrit të punonjësve në administratën publike MF 2014 Reforma e decentralizimit Nuk trajtohet Shlyerja e detyrimeve të prapambetura Kostot llogaritur plotësisht dhe përfshirë në çmuarjet e buxhetit Burimi: Relacionet shoqëruese të buxheteve për vitet 2014, 2015 dhe 2016. Qeveria përgatit çmuarje të ndikimit fiskal (rëndësia materiale siç përkufizohet nga Kuadri PEFA 2016) të çdo ndryshimi të propozuar në politikën e të ardhurave dhe shpenzimeve për vitin buxhetor dhe dy vitet e ardhshme. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 15.2 Miratimi i strategjisë fiskale Ky dimension vlerëson se sa përgatit qeveria një strategji fiskale ku vendosen objektivat fiskale për të paktën vitin buxhetor dhe dy vitet e ardhshme fiskale. Periudha që vlerësohet përfshin vitin fiskal 2016. Gjatë vitit 2016 Shqipëria qe në vitin e tretë të programit të financimit me FMN-në. Marrëveshjet për këtë program vendosnin objektiva që duheshin arritur nga qeveria sa i takonte bilancit primar dhe të përgjithshëm dhe borxhit publik. Kuadri afatmesëm fiskal i cili miratohet me VKM vendos objektivat për treguesit e mësipërm që duhen arritur gjatë vitit buxhetor dhe dy viteve të tjera. Në përputhje me kuadrin makrofiskal, ligji i buxhetit vjetor e formalizon objektivin e deficitit dhe vendos rrugën për dy vitet e ardhshme. Kuadri afatmesëm fiskal i është paraqitur legjislativit dhe përmban objektiva numerikë konkret për të tre vitet. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. Në vitin 2016, ligji për menaxhimin e sistemit buxhetor vendos një rregull të re fiskale për vendin, e cila ia lë përcaktimin e objektivave sasiorë për borxhin publik kuadrit makrofiskal dhe procesit të buxhetit vjetor, por nuk lejon rritjen e borxhit publik çdo vit përmes futjes së kontigjencave specifike në kategoritë e shpenzimeve. 62 SHQIPËRIA 15.3 Raportimi për rezultatet fiskale Ky dimension vlerëson se sa vë qeveria në dispozicion – si pjesë e dokumentacionit të buxhetit që i paraqitet legjislativit – një vlerësim të arritjeve kundrejt objektivave të përcaktuar fiskalë. Si pjesë e relacionit të projektbuxhetit të vitit 2017, Ministria e Financave ka përgatitur një analizë të arritjeve të saj kundrejt objektivave të shprehur fiskalë, me ndryshimet përkatëse të bëra me aktin normativ të muajit dhjetor 2016. Kjo analizë përfshin një shpjegim të faktorëve që kanë çuar në shmangie nga objektivat e miratuar, si mosrealizimi i planit të të ardhurave, vonesat me investimet publike dhe pasojat për objektivat. Relacioni përshkruan edhe masat e planifikuara nga qeveria në përgjigje të shmangieve, siç parashikohet në legjislacion. Relacioni publikohet së bashku me buxhetin e miratuar në faqen në internet të Ministrisë së Financave. Kjo rubrikë e relacionit të projektbuxhetit përfshin një vlerësim të hollësishëm për çdo kategori të ardhurash dhe shpenzimesh sipas titujve kryesorë të klasifikimit buxhetor. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. TP-16. Perspektiva afatmesme në përgatitjen e buxhetit të shpenzimeve Ky tregues shqyrton se deri ku buxhetet e shpenzimeve përgatiten për periudhën afatmesme brenda tavaneve eksplicite afatmesme për shpenzimet buxhetore. Treguesi shqyrton se deri ku buxhetet vjetore derivohen nga çmuarjet afatmesme dhe shkallën e harmonizimit midis çmuarjeve buxhetore afatmesme dhe planeve strategjike. Përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 16.1: Çmuarjet afatmesme për shpenzimet (Periudha kohore: buxheti i fundit i paraqitur legjislativit, buxheti për vitin 2017, mbulimi - QQB); • Dimensioni 16.2: Tavanet afatmesme të shpenzimeve (Periudha kohore: buxheti i fundit i paraqitur legjislativit, buxheti për vitin 2017, mbulimi - QQB); • Dimensioni 16.3: Harmonizimi i planeve strategjike dhe buxheteve afatmesme (Periudha kohore: buxheti i fundit i paraqitur legjislativit, buxheti për vitin 2017, mbulimi - QQB); • Dimensioni 16.4: Përputhshmëria e buxheteve me çmuarjet e vitit të mëparshëm (Periudha kohore: Buxheti i fundit afatmesëm dhe buxheti aktual afatmesëm). Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 63 Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-16. Perspektiva afatmesme C+ në përgatitjen e buxhetit të Metoda e vlerësimit M2 (AV) shpenzimeve Vlerësimi i PBA 2017-19 dhe buxheti i vitit 2017 përfshijnë çmuarje të 16.1. Çmuarjet afatmesme për dimensionit shpenzimeve për vitet 2017, 2018, 2019 të zbërthyera sipas shpenzimet A institucioneve, programeve, funksioneve dhe kategorive të përgjithshme ekonomike. Vlerësimi i Tavanet agregate të shpenzimeve për PBA 2017-19 janë dimensionit miratuar nga Qeveria në janar, përpara nxjerrjes së qarkores së 16.2. Tavanet afatmesme të C parë të buxhetit në shkurt. shpenzimeve Tavanet e shpenzimeve në nivel ministrie për PBA 2017-19 janë miratuar nga Qeveria në mars, pas nxjerrjes së qarkores së parë të buxhetit në shkurt. 16.3. Harmonizimi i planeve Vlerësimi i Disa ministri përgatisin plane strategjike afatmesme. Disa strategjike dhe buxheteve dimensionit propozime për politika të shpenzimeve në çmuarjet e buxhetit afatmesme C vjetor përputhen me planet strategjike. Vlerësimi i Analiza e shmangieve midis çmuarjeve të shpenzimeve të vitit 16.4. Përputhshmëria e buxheteve dimensionit të dytë nga viti i fundit dhe të vitit të parë nga viti ushtrimor me çmuarjet e vitit të mëparshëm D bëhet vetëm për qëllime të brendshme dhe nuk përfshihet dokumentacionin e buxhetit. 16.1 Çmuarjet afatmesme për shpenzimet Dy dimension vlerëson se sa përgatiten dhe përditësohen çmuarjet e buxhetit afatmesëm si pjesë e procesit buxhetor vjetor. Procesi buxhetor në Shqipëri ka perspektivë afatmesme. Kuadri buxhetor afatmesëm përgatitet dhe shërben si bazë për buxhetin vjetor. Çmuarjet e shpenzimeve për PBA-në mbulojnë vitin e ardhshëm buxhetor dhe dy vitet e tjera fiskale. Çmuarjet zbërthehen sipas institucioneve (klasifikimi administrativ), programeve, funksioneve dhe kategorive të përgjithshme ekonomike (shpenzime personeli, shpenzime të tjera korrente, investime kapitale, përfshirë ato të financuara me burime të brendshme dhe të jashtme). PBA mbulon buxhetin e qeverisjes së përgjithshme, përfshirë buxhetin e shtetit, fondin e sigurimeve shoqërore, fondin e sigurimeve shëndetësore dhe buxhetet vendore. PBA i bashkëlidhet buxhetit vjetor i cili mbulon buxhetin e shtetit dhe buxhetet për fondin e sigurimeve shoqërore dhe fondin e sigurimeve shëndetësore. PBA 2017-2019 dhe buxheti i vitit 2017 ka ndjekur formatin e përshkruar më lart. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 16.2 Tavanet afatmesme të shpenzimeve Ky dimensioni vlerëson nëse përdoren tavane të shpenzimeve për çmuarjet e bëra nga ministritë, në mënyrë që të sigurohet që shpenzimet përtej vitit të buxhetit të jenë në përputhje me politikën fiskale dhe objektivat buxhetore të qeverisë. Procesi i përgatitjes së kërkesave të buxhetit afatmesëm nga ministritë e linjës mbështetet në tavanet afatmesme të shpenzimeve të miratuara nga Këshilli i Ministrave. Tavanet agregate të shpenzimeve miratohen nga Këshilli i Ministrave së bashku me kuadrin makrofiskal dhe me kalendarin e hollësishëm të përgatitjes së PBA-së. Tavanet zbërthehen më tej sipas ministrive të linjës dhe programeve dhe sipas kategorive të përgjithshme të klasifikimit ekonomik. Sipas Ligjit Organik të Buxhetit, tavanet e 64 SHQIPËRIA hollësishme paraprake pritet të miratohen nga Këshilli i Ministrave përpara se MF të nxjerrë udhëzimin për përgatitjen e PBA-së në fund të muajit shkurt. Në vitin 2016, kuadri makrofiskal, së bashku me tavanet agregate, u miratua në janar, ndërsa tavanet paraprake të hollësishme u miratuan nga Qeveria në fund të muajit mars (vendim i Qeverisë datë 30 mars), që erdhi pas shpërndarjes së udhëzimit të përgatitjes së PBA 2017-2019 (nxjerrë nga MF më 29 shkurt). Udhëzimi i PBA-së përmend shprehimisht që tavanet do të dalin më vonë. Tavanet janë qarkulluar me shkresën shtesë të Ministrisë së Financave në fillim të muajit prill, çka ua kufizonte kohën në dispozicion ministrive të linjës për të përgatitur kërkesat e tyre të PBA-së në rreth një muaj (afati për dorëzimin e kërkesave qe 2 maj 2016). Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 16.3 Harmonizimi i planeve strategjike dhe buxheteve afatmesme Ky dimension mat shkallën e harmonizimit të propozimeve të miratuara për politika të shpenzimeve me planet strategjike të ministrive ose strategjitë sektoriale me kosto të llogaritura. Bashkë me kërkesat e PBA-së, ministrive të linjës u kërkohet të paraqesin informacion për qëllimet, objektivat dhe prioritetet e programeve që zbatojnë. Udhëzimi standard për përgatitjen e PBA-së thotë shprehimisht se kërkesat e PBA-së duhet të vendosin lidhje të drejtpërdrejtë midis fondeve të miratuara në buxhet dhe objektivave të politikave të programeve. Baza e përpilimit të këtij informacion ndryshon nga ministria në ministri. Shqipëria ka një dokument strategjik të nivelit të lartë (Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim 2015-2020, SKZHI 2) e cila përfshin prioritetet e politikave ndërsektoriale si edhe prioritetet e politikave për sektorët kyç. Në të shkuarën, vendi ka pasur dokumente të shumta strategjike të cilët shpesh nuk lidheshin me njëri-tjetrin, prandaj edhe u zhvillua qasja e sistemit të planifikimit të integruar (SPI), i cili, mes të tjerash, parashikonte pakësimin e numrit të dokumenteve strategjike. Prandaj, jo çdo ministri ka strategji sektoriale apo ndonjë dokument të barasvlershëm të planifikimit strategjik. Situata në tri ministritë e linjës të përzgjedhura si kampion përfaqësues në funksion të vlerësimit PEFA është si vijon: • Ministria e Arsimit (14 për qind e shpenzimeve publike gjithsej të qeverisjes qendrore) ka një strategji aktuale për arsimin pasuniversitar që mbulon dy programet më të mëdha të zbatuara nga kjo ministri (rreth 80 për qind e buxhetit të sektorit të arsimit që administrohet nga kjo ministri). Strategjia ka një rubrikë të llogaritjes së kostove dhe ka shërbyer si bazë për hartimin e kërkesës për PBA 2017-2019. • Ministria e Shëndetësisë (11 për qind e shpenzimeve gjithsej) nuk ka një strategji aktuale, strategjia e fundit sektoriale ka përfunduar më 2013, strategjia e re 2016-2020 është ende në version paraprak, dhe ende nuk është miratuar. • Ministria e Transportit (rreth 7 për qind e shpenzimeve publike gjithsej) ka një strategji sektoriale të miratuar kohët e fundit, e cila ka filluar zbatimin më 2016. Kostot e kësaj strategjie janë shumë të larta dhe i kalojnë ndjeshëm burimet në dispozicion të këtij sektori. Strategjia dhe qasja që është ndjekur për llogaritjen e kostove të saj është diskutuar në mbledhjen e Komitetit të Planifikimit Strategjik në 2016. Aty u mor vendimi që strategjia të miratohej me dy skenarë – skenari bazë që është brenda kufizimeve të burimeve të PBA-së, dhe skenari i dytë (ai optimist) nëse realizohen financime të tjera shtesë. Por versioni që gjendet në faqen në internet të Ministrisë së Transportit përfshin vetëm skenarin optimist. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 65 Të gjitha ministritë e linjës me të cilat janë kryer intervista, nxjerrin vendim në fillim të ciklit të përgatitjes së buxhetit, me të cilin ngrenë grupe pune të brendshme për përgatitjen e propozimeve për PBA-në. Çdo grupi i ngarkohet një program i veçantë. Grupet dalin me propozim-kërkesa për programet që u janë ngarkuar, përfshirë edhe prioritetet e politikave dhe të shpenzimeve publike, të cilat më pas shqyrtohen në një mbledhje të posaçme ministrore dhe në bazë të vendimit të kësaj mbledhjeje konsolidohen në një kërkesë të vetme të PBA-së për të gjithë ministrinë. Pra ka një mekanizëm funksional i cili siguron që kërkesat e PBA-së të pasqyrojnë objektivat dhe prioritetet e programeve sektoriale. Por ky mekanizëm jo gjithmonë e siguron lidhjen midis strategjive ekzistuese sektoriale dhe kërkesave të PBA-së, siç e dëshmon strategjia e sektorit të transportit. Në përgjithësi, plane afatmesme strategjike përgatiten për disa/kampionin përfaqësues (rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016) prej ministrive. Disa (siç dëshmohet nga Ministria e Arsimit - rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA) propozime të politikave të shpenzimeve në çmuarjet e buxhetit të vitit janë në përputhje me planin strategjik. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 16.4 Përputhshmëria e buxheteve me çmuarjet e vitit të mëparshëm Ky dimension vlerëson shkallën me të cilën çmuarjet e shpenzimeve në buxhetin e fundit afatmesëm përbëjnë bazën për buxhetin aktual afatmesëm. Kjo ndodh nëse çdo luhatje shpenzimesh midis viteve përkuese në secilin buxhet afatmesëm mund të shpjegohet plotësisht dhe të shprehet në terma sasiorë. Në Shqipëri ndodhin shmangie nga çmuarjet midis viteve, siç e tregon tabela 3.17 më poshtë. Drejtoria e Buxhetit në MF bën një analizë të shmangieve midis çmuarjeve të shpenzimeve të vitit të dytë nga viti i fundit dhe të vitit të parë nga viti ushtrimor, por kjo analizë përdoret vetëm për qëllime të brendshme dhe nuk përfshihet në dokumentacionin e buxhetit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D. TABELA 3.17 Tavanet e miratuara të PBA-së për disa ministri të përzgjedhura Ministria e Transportit dhe Infrastrukturës milion lekë Për vitin 2015 Për vitin 2016 Për vitin 2017 Për vitin 2018 Për vitin 2019 PBA 2015-2017 42.335 35.616 30.931 PBA 2016-2018 35.419 41.579 42.262 PBA 2017-2019 33.264 35.013 35.065 Ministria e Kulturës milion lekë Për vitin 2015 Për vitin 2016 Për vitin 2017 Për vitin 2018 Për vitin 2019 PBA 2015-2017 1.406 1.424 1.426 PBA 2016-2018 1.709 1.432 1.498 PBA 2017-2019 1.654 1.712 1.712 Burimi: Raport për monitorimin e MFP-së (version paraprak), SIGMA, maj 2017. 66 SHQIPËRIA TP-17. Procesi i përgatitjes së buxhetit Ky tregues mat efektivitetin e pjesëmarrjes së palëve përkatëse të interesit në procesin e përgatitjes së buxhetit, përfshirë udhëheqjen politike, dhe nëse kjo pjesëmarrje bëhet rregullisht dhe në kohë. Përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 17.1: Kalendari i buxhetit (Periudha kohore: buxheti i fundit i paraqitur legjislativit, buxheti për vitin 2017, mbulimi - QQB); • Dimensioni 17.2: Udhëzues për përgatitjen e buxhetit (Periudha kohore: buxheti i fundit i paraqitur legjislativit, buxheti për vitin 20107, mbulimi - QQB); • Dimensioni 17.3: Paraqitja e buxhetit legjislativit (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015, 2016, mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-17. Procesi i përgatitjes së Vlerësimi i Metoda e vlerësimit M2 (AV) buxhetit përgjithshëm B 17.1 Kalendari i buxhetit Vlerësimi i Ekziston një kalendar i qartë i buxhetit, por ndodhin disa dimensionit shmangie prej tij. Në vitin 2016 njësitë buxhetore kishin rreth B një muaj kohë në dispozicion për të përgatitur kërkesat e hollësishme të PBA-së dhe pothuaj po aq kohë për t’i përditësuar në fazën e përgatitjes së kërkesave për buxhetin e vitit. 17.2 Udhëzues për përgatitjen e Vlerësimi i Paketa e udhëzimeve që përdoret për përgatitjen e PBA-së buxhetit dimensionit dhe të buxhetit vjetor është e gjithanshme, mbulon shpenzimet B buxhetore gjithsej për vitin e plotë fiskal dhe u jep orientime të qarta njësive buxhetore. Në vitin 2016, tavanet përfundimtare të shpenzimeve u miratuan nga Këshilli i Ministrave pas nxjerrjes së udhëzimit shtesë për përgatitjen e buxhetit vjetor nga Ministria e Financave, por në kohë të mjaftueshme për afatin e dorëzimit të kërkesave për buxhetin vjetor. 17.3 Paraqitja e buxhetit legjislativit Vlerësimi i Buxheti për vitin 2014 i është paraqitur Kuvendit në mes të dimensionit muajit dhjetor, pra më pak se një muaj përpara fillimit të vitit C fiskal, buxhetet për vitet 2015 dhe 2016 iu paraqitën Kuvendit më shumë se një muaj përpara fillimit të vitit fiskal. 17.1 Kalendari i buxhetit Ky dimension mat nëse ka një kalendar të përcaktuar për buxhetin dhe se sa respektohet ky kalendar. Ligji Organik i Buxhetit e rregullon procesin buxhetor për të gjitha nivelet e buxhetit publik, përfshirë kalendarin e buxhetit i cili integron të gjitha fazat e planifikimit të buxhetit, përgatitjes së buxhetit, shqyrtimit dhe miratimit të tij. Ligji përcakton hapat kryesorë të procesit të buxhetit dhe muajt kur duhet të kryhen këta hapa. Në disa raste, ligji përcakton data konkrete si afate për hapat përkatës, siç e tregon tabela 3.18 më poshtë. Ligji Organik i Buxhetit parashikon edhe miratimin e një kalendari të hollësishëm të përgatitjes së buxhetit, nga Këshilli i Ministrave më 1 janar. Në vitin 2016, miratimi i kalendarit u vonua me thuajse një muaj (kalendari i hollësishëm i miratua me VKM të datës 27 janar). Ndodhën edhe disa shmangie të tjera nga kalendari. Tavanet paraprake të shpenzimeve nuk mund të qarkulloheshin me udhëzimin e MF-së të Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 67 nxjerrë në muajin shkurt për shkak të miratimit me vonesë të tyre nga Këshilli i Ministrave dhe u qarkulluan me një shkresë shtesë të MF-së në fillim të muajit prill. Gjithashtu, sipas kalendarit të hollësishëm, afati për miratimin e tavaneve përfundimtare të shpenzimeve qe data 8 korrik, ndërsa afati për kërkesat buxhetore vjetore nga ministritë e linjës qe data 1 shtator. Data faktike e miratimit të tavaneve përfundimtare të shpenzimeve për PBA 2017-2019 nga Këshilli i Ministrave qe data 13 korrik, ndërsa tavanet iu komunikuan ministrive të linjës me shkresën shtesë të MF-së brenda një jave pas kësaj date, ndërsa udhëzimi plotësues për përgatitjen e buxhetit doli nga Ministria e Financave më 8 korrik. Ministritë e linjës me të cilat janë bërë intervista konfirmuan se në vitin 2016 kishin afërsisht një muaj kohë për të përgatitur kërkesat e PBA-së dhe pothuaj po aq kohë për t’i rishikuar këto kërkesa për buxhetin vjetor në bazë të informacioneve për tavanet përfundimtare të miratuara të shpenzimeve. Të gjithë personat e intervistuar konfirmuan se koha e caktuar për përgatitjen e kërkesave të PBA-së dhe buxhetit qe e mjaftueshme dhe se nuk kishin probleme me respektimin e kalendarit. TABELA 3.18 Kalendari i përgatitjes së PBA-së dhe buxhetit në Shqipëri Hapi LOB Kalendari i hollësishëm i Datat faktike, 2016 përgatitjes së PBA-së dhe buxhetit miratuar me VKM datë 27.01.2016 Kalendari i hollësishëm i brenda datës 1 27 janar menaxhimit të shpenzimeve janar publike miratuar nga Këshilli i Ministrave Vlerësimi makroekonomik në janar 21 janar dhe parashikimi afatmesëm makroekonomik përgatitur nga MF për shqyrtim dhe miratim nga Këshilli i Ministrave Udhëzimi vjetor për përgatitjen në shkurt 29 shkurt e PBA-së dhe buxhetit nxirret nga MF Tavanet paraprake të në shkurt Tavanet paraprake të shpenzimeve janë shpenzimeve u komunikohen (si pjesë e miratuar nga Këshilli i Ministrave më 30 njësive shpenzuese pas miratimit udhëzimit mars dhe u janë komunikuar ministrive nga Këshilli i Ministrave vjetor të MF) të linjës brenda një jave me shkresë të posaçme të MF-së (letra që i drejtohet Ministrisë së Arsimit mban datën 4 prill) Vlerësimi dhe parashikimi brenda datës 29 shkurt makroekonomik miratuar nga 10 mars Këshilli i Ministrave dhe paraqitur në Kuvend Ministritë e linjës paraqesin në 2 maj 2 maj MF kërkesat e PBA-së Ministri i Financave paraqet në qershor 24 qershor dokumentin e PBA-së për shqyrtim dhe miratim në Këshillin e Ministrave Ministria e Financave dërgon brenda datës 8 korrik Udhëzimi plotësuar është nxjerrë nga Udhëzimin Plotësues të 10 korrik MF më 8 korrik. Tavanet e PBA-së janë Përgatitjes së PBA-së dhe miratuar nga Këshilli i Ministrave më Buxhetit përfshirë edhe tavanet e 13 korrik. Tavanet e miratuara u janë miratuara të PBA-së komunikuar njësive shpenzuese me shkresë shtesë të MF-së brenda javës së ardhshme (letra që i drejtohet Ministrisë së Arsimit mban datën 19 korrik) 68 SHQIPËRIA Hapi LOB Kalendari i hollësishëm i Datat faktike, 2016 përgatitjes së PBA-së dhe buxhetit miratuar me VKM datë 27.01.2016 Njësite shpenzuese paraqesin në brenda datës 1 1 shtator 1 shtator MF kërkesat e rishikuara të PBA- shtator së dhe buxhetit Këshilli i Ministrave miraton brenda datës 25 tetor projekt-PBA-në dhe 25 tetor projektbuxhetin e rishikuar Kryeministri paraqet 1 nëntor 28 tetor projektbuxhetin në Kuvend Kuvendi miraton buxhetin vjetor 31 dhjetor 15 dhjetor Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 17.2 Udhëzues për përgatitjen e buxhetit Ky dimension vlerëson qartësinë dhe gjithanshmërinë e orientimeve të dhëna nga lart për përgatitjen e kërkesave buxhetore. Dimensioni shqyrton qarkoren ose qarkoret e buxhetit, ose dokumente të tjera të barasvlershme, për të konstatuar nëse jepen orientime të qarta për procesin e përgatitjes së buxhetit, përfshirë edhe vendosjen e tavaneve të shpenzimeve apo kufizimeve të tjera të miratimit të fondeve për ministritë ose njësitë e tjera buxhetore apo fushat funksionale. Në Shqipëri përdoret një paketë udhëzimesh për të orientuar procesin e përgatitjes së buxhetit. Rendi i nxjerrjes dhe përdorimit të këtyre udhëzimeve përcaktohet në Ligjin Organik të Buxhetit. Udhëzimi kryesor është Udhëzimi për procedurat standarde të përgatitjes së buxhetit, i nxjerrë më 2012 (dhe i përditësuar në fund të vitit 2016). Ky është një dokument i gjithanshëm ku përcaktohen me hollësi proceset e përgatitjes së PBA-së dhe buxhetit vjetor. Udhëzimi standard plotësohet me dy udhëzime vjetore, udhëzimi për përgatitjen e PBA-së dhe udhëzimi plotësues për përgatitjen e buxhetit vjetor. Udhëzimi kryesor vjetor për përgatitjen e PBA-së nxirret nga MF në fund të muajit shkurt (data e nxjerrjes në 2016 qe data 29 shkurt). Në të përfshihen informacione specifike për vitin përkatës, përfshirë edhe kalendarin e hollësishëm të buxhetit. Pjesë e tij duhet të jenë edhe tavanet orientuese të shpenzimeve, por në vitin 2016 këto tavane nuk qenë miratuar ende nga Këshilli i Ministrave (u miratuan më 30 mars dhe u qarkulluan dhe një shkresë shtesë). Udhëzimi plotësues i qarkulluar në korrik pritet të përmbajë tavanet përfundimtare të shpenzimeve dhe parametra të tjerë të rishikuar për të orientuar ministritë e linjës në finalizimin e kërkesave të tyre buxhetore. Më 2016, Këshilli i Ministrave i miratoi tavanet përfundimtare të shpenzimeve për PBA 2017-2019 më 13 korrik dhe këto u qarkulluan nga MF me shkresë të posaçme. Udhëzimi plotësues i Ministrisë së Financave mban datën 8 korrik. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 69 17.3 Paraqitja e buxhetit legjislativit Ky dimension vlerëson respektimin e afateve kohore të paraqitjes së projektbuxhetit legjislativit apo një organi tjetër me këtë mandat, në mënyrë që legjislativi të ketë kohë të mjaftueshme për shqyrtimin dhe që projektbuxheti të mund të miratohet përpara fillimit të vitit fiskal. Buxhetet për dy vitet e fundit fiskale të përfunduara (2015 dhe 2016) i janë paraqitur Kuvendit më shumë se një muaj përpara fillimit të vitit fiskal. Buxheti për vitin 2014 është paraqitur më vonë, në mes të muajit dhjetor. Datat e sakta të paraqitjes së projektbuxhetit janë si më poshtë: • Buxheti i vitit 2014 – 12 dhjetor 2013; • Buxheti i vitit 2015 – 3 nëntor 2014; • Buxheti i vitit 2016 – 17 nëntor 2015. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. TP-18. Shqyrtimi i buxheteve nga legjislativi Ky tregues vlerëson natyrën dhe shkallën e shqyrtimit që i bën legjislativi buxhetit vjetor. Treguesi shikon se sa legjislativi shqyrton, diskuton dhe miraton buxhetin vjetor, përfshirë edhe se sa janë të vendosura dhe sa respektohen procedurat e legjislativit për këtë shqyrtim. Ai vlerëson edhe ekzistencën e rregullave për ndryshimet që mund t’i bëhen gjatë vitit buxhetit pa miratimin paraprak të legjislativit. Ky tregues përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 18.1 Objekti i shqyrtimit të buxhetit (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 18.2 Procedura legjislative për shqyrtimin e buxhetit (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 18.3 Koha e miratimit të buxhetit (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015, 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 18.4 Rregullat për ndryshimet e bëra në buxhet nga ekzekutivi (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB). 70 SHQIPËRIA Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-18. Shqyrtimi i buxheteve nga Vlerësimi i Metoda vlerësimit M1 (WL) legjislativi përgjithshëm C+ 18.1 Objekti i shqyrtimit të buxhetit Vlerësimi i Shqyrtimi nga Kuvendi fokusohet te shifrat agregate të buxhetit dimensionit vjetor dhe të hollësitë e shpenzimeve dhe të ardhurave, jo te B parashikimet dhe prioritetet fiskale afatmesme 18.2 Procedura legjislative për Vlerësimi i Kuvendi ka procedura të qarta dhe të dokumentuara për shqyrtimin e buxhetit dimensionit shqyrtimin e buxhetit të përfshira në Rregulloren e Brendshme C të tij. Masat e brendshme organizative për shqyrtimin e buxhetit janë të zhvilluara mirë dhe u ngarkojnë role specifike komisioneve parlamentare dhe personelit teknik. Mungojnë procedurat e formalizuara të negocimit. 18.3 Koha e miratimit të buxhetit Vlerësimi i Buxhetet për vitet 2014, 2015 dhe 2016 janë miratuar përpara dimensionit fillimit të viteve fiskale përkatëse. A 18.4 Rregullat për ndryshimet e Vlerësimi i Ekzistojnë rregulla të qarta për ndryshimet që mund t’i bëjë bëra në buxhet nga ekzekutivi dimensionit buxhetit ekzekutivi, të cilat vendosin kufizime mbi shkallën dhe A natyrën e ndryshimeve që mund të bëhen pa përfshirjen e Kuvendit, dhe këto rregulla respektohen. 18.1 Objekti i shqyrtimit të buxhetit Ky dimension vlerëson fushëveprimin e shqyrtimit legjislativ. Një shqyrtim i tillë duhet të mbulojë shqyrtimin e politikave fiskale, parashikimeve afatmesme fiskale dhe prioriteteve afatmesme, si edhe hollësive specifike të çmuarjeve të shpenzimeve dhe të ardhurave. Në disa vende, ky shqyrtim mund të bëhet në dy ose më shumë faza, mundësisht me një hapësirë midis shqyrtimit të aspekteve afatmesme dhe shqyrtimit të hollësive të çmuarjeve për vitin e ardhshëm fiskal. Roli i Kuvendit në procesin e buxhetit është i vendosur në Ligjin Organik të Buxhetit. Neni 14 parashikon që Kuvendi miraton të ardhurat dhe fondet buxhetore vjetore për njësitë e qeverisjes qendrore, transfertat e pakushtëzuara për njësitë e qeverisjes vendore dhe fondet speciale, me qëllim kryerjen e shpenzimeve për ushtrimin e funksioneve të tyre, si dhe burimet e financimit të deficitit buxhetor. Kuvendi ndjek një qasje shumë të gjithanshme për shqyrtimin e projektbuxhetit të paraqitur nga qeveria. Komisioni për Ekonominë dhe Financat udhëheq procesin e shqyrtimit i cili u paraprin seancave plenare. Ky komision ka kalendarin e shqyrtimit dhe organizon seanca të veçanta për të shqyrtuar politikat fiskale, shpenzimet agregate, të ardhurat dhe deficitin/financimin, si edhe hollësitë e të ardhurave dhe shpenzimeve. Në seanca marrin pjesë përfaqësuesit e MF-së. Janë marrë procesverbalet e mbledhjeve të shqyrtimit, nga të cilat duket se diskutimet gjatë këtyre seancave janë shumë të gjalla dhe të hapura për publikun. Komisionet sektoriale gjithashtu shqyrtojnë hollësitë e shpenzimeve për sektorët e tyre përkatës, ndërsa komisioni i ligjeve shqyrton në thellësi buxhetet e propozuara për organet e ngritura me ligje të veçanta. I gjithë Kuvendi e diskuton buxhetin në dy seanca. Fokusi kryesor i Kuvendit është buxheti vjetor. Megjithëse informohet edhe për PBA-në e miratuar, nuk zhvillohet asnjë shqyrtim i hollësishëm i prioriteteve dhe/ose objektivave fiskalë afatmesëm. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 71 18.2 Procedura legjislative për shqyrtimin e buxhetit Ky dimension vlerëson shkallën me të cilën vendosen dhe respektohen procedura të shqyrtimit. Këtu përfshihet organizimi i konsultimeve publike, organizimi i brendshëm dhe masat e shqyrtimit në komisione, mbështetja teknike dhe procedurat e negocimit. Procedurat legjislative për shqyrtimin e projektbuxheteve dokumentohen në Rregulloren e Brendshme të Kuvendit. Në të përcaktohet roli i Komisionit për Ekonominë dhe Financat, komisionet e tjera, si edhe rendi i seancave plenare. Në të njëjtin dokument parashikohet që seancat për buxhetin, si në nivel komisioni, ashtu edhe në plenare, të jenë të hapura për publikun. Komisioni për Ekonominë dhe Financat ka kalendarin e vet për seancat e buxhetit, i cili miratohet për çdo vit. Procedura e brendshme e komisionit ia ngarkon rolin e analizës përgatitore dhe përgatitjen e dokumentacionit për seancat e Komisionit sekretariatit teknik të Komisionit. Sekretariati ka 5 punonjës të rregullt. i gjithë Komisioni kishte në vitin 2016 21 anëtarë, shumë prej të cilëve me aftësi të forta në fushën e buxhetit (p.sh., ish-zyrtarë të lartë të Ministrisë së Financave, përfshirë edhe ish-ministra). Mes detyrave të tjera, sekretariati mban procesverbalin e të gjitha seancave të shqyrtimit të cilat gjenden në arshivën e Kuvendit. Boshllëku në kuadrin ekzistues të shqyrtimit të buxhetit është mungesa e procedurave të formalizuara të negocimit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 18.3 Rregullat për ndryshimet e bëra në buxhet nga ekzekutivi Ky dimension vlerëson masat organizuese për shqyrtimin e ndryshimeve të bëra në buxhet gjatë vitit të cilat nuk kanë nevojë për miratimin e legjislativit. Ndryshime të tilla përbëjnë një tipar të zakonshëm të proceseve të buxheteve vjetore. Për të shmangur cenimin e besueshmërisë së buxhetit të miratuar, çdo autorizim për shtesa dhe ndryshime që bëhen nga ekzekutivi duhet të respektojë rregulla të përcaktuara qartë. Buxheti i vitit 2014 u miratua nga Kuvendi ditët e fundit të vitit 2013 dhe u bë publik jo më parë se mesi i muajit janar 2014. Momenti i miratimit të buxhetit u vonua për shkak të zgjedhjeve parlamentare. Buxhetet për vitet 2015 dhe 2016 janë miratuar nga Kuvendi kohë përpara fillimit të viteve fiskale përkatëse. Datat e sakta të miratimi janë si më poshtë: • Buxheti i vitit 2014 – 28 dhjetor 2013 • Buxheti i vitit 2015 – 27 nëntor 2014 • Buxheti i vitit 2016 – 17 dhjetor 2015. Në bazë të dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 72 SHQIPËRIA 18.4 Rregullat për ndryshimet e bëra në buxhet nga ekzekutivi Ky dimension vlerëson masat organizuese për shqyrtimin e ndryshimeve të bëra në buxhet gjatë vitit të cilat nuk kanë nevojë për miratimin e legjislativit. Ndryshime të tilla përbëjnë një tipar të zakonshëm të proceseve të buxheteve vjetore. Për të shmangur cenimin e besueshmërisë së buxhetit të miratuar, çdo autorizim për shtesa dhe ndryshime që bëhen nga ekzekutivi duhet të respektojë rregulla të përcaktuara qartë. Neni 44 i Ligjit Organik të Buxhetit përcakton rregullat për ndryshimet e bëra në buxhet gjatë vitit. Këshilli i Ministrave autorizohet të miratojë rishpërndarje të fondeve ndërmjet programeve, brenda së njëjtës njësi të qeverisjes qendrore dhe për njësi të ndryshme të qeverisjes qendrore, pa tejkaluar 10 për qind të totalit të programit të miratuar. Rishpërndarja përtej këtij kufiri kërkon miratimin e Kuvendit. Rishpërndarjet e fondeve të projekteve të investimeve brenda të njëjtit program të njësisë së qeverisjes qendrore kërkojnë miratim nga Ministri i Financave. Rishpërndarjet ndërmjet zërave të shpenzimeve korrente brenda të njëjtit program, kërkojnë miratimin e nëpunësit të parë autorizues (Sekretari i Përgjithshëm i MF-së). Rishpërndarjet brenda të njëjtit program dhe zërit të shpenzimeve korrente, ndërmjet njësive të ndryshme shpenzuese, miratohen nga nëpunësi autorizues i njësisë së qeverisjes qendrore, nga e cila varet njësia shpenzuese. Procedurat për paraqitjen e kërkesave për rishpërndarje përcaktohen në udhëzimin standard për zbatimin e buxhetit dhe respektohen. Sipas të dhënave të vëna në dispozicion nga MF, në vitin 2016 Këshilli i Ministrave miratoi 6 rishpërndarje midis ministrive të linjës si edhe 30 rishpërndarje nga fondi i rezervave dhe 15 rishpërndarje nga fondi i kontigjencave. Janë miratuar 120 ndryshime në nivel të Ministrisë së Financave. Këto ndryshime janë miratuar me kërkesë të ministrive të linjës dhe përbënin rishpërndarje midis programeve dhe/ ose kategorive ekonomike të shpenzimeve. Gjithsej, 35 ministri dhe institucione paraqitën kërkesa të tilla për rishpërndarje, numri i kërkesave shkonte nga 1 deri në 12 për ministri, me 3-4 kërkesa mesatarisht për ministri. Në bazë të dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 73 3.5 SHTYLLA V: Parashikueshmëria dhe kontrolli në zbatimin e buxhetit TP-19. Administrimi i të ardhurave buxhetore Ky tregues mbulon administrimin e të gjitha të ardhurave tatimore dhe jotatimore për qeverisjen qendrore. Treguesi vlerëson procedurat e përdorura për mbledhjen dhe monitorimin e të ardhurave të qeverisjes qendrore. Vlerësimi mbështetet në Drejtorinë e Përgjithshme të Tatimeve (DPT) dhe Drejtorinë e Përgjithshme të Doganave (DPD) të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 për qind mbledhjes së të ardhurave të brendshme. Ky tregues përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 19.1: Të drejtat dhe detyrimet për të ardhurat (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 19.2: Menaxhimi i riskut të të ardhurave (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 19.3: Kontrolli dhe hetimi i të ardhurave (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 19.4: Monitorimi i detyrimeve të prapambetura në të ardhurat (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar-2016, mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-19. Administrimi i të ardhurave C+ Metoda e vlerësimit M2 (AV) buxhetore 19.1 Masat për të drejtat dhe Vlerësimi i DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 për detyrimet për të ardhurat dimensionit qind të të ardhurave të brendshme, përdorin kanale të shumta A për t’u siguruar paguesve lehtësi në të drejtën e marrjes së informacioneve të plota dhe të përditësuara lidhur me fushat kryesore të detyrimeve për të ardhurat dhe për të drejtat, përfshirë, të paktën, proceset dhe procedurat e ankimit. 19.2 Menaxhimi i riskut të ardhurave Vlerësimi i DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 dimensionit për qind të të ardhurave të brendshme, përdorin qasje që janë C pjesërisht të strukturuara dhe sistematike për të vlerësuar dhe prioritizuar risqet e përmbushjes për disa lloje të ardhurash. 19.3 Kontrolli dhe hetimi i të Vlerësimi i DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 ardhurave dimensionit për qind të të ardhurave të brendshme, kryejnë kontrolle C dhe hetime kundër mashtrimit duke përdorur një plan të përmirësimit të përmbushjes dhe e realizojnë shumicën e kontrolleve dhe hetimeve të planifikuara. 19.4 Monitorimi i detyrimeve të Vlerësimi i Performanca është në nivel më të ulët nga sa e kërkon niveli i prapambetura në të ardhurat dimensionit vlerësimit C. D 74 SHQIPËRIA 19.1 Masat për të drejtat dhe detyrimet për të ardhurat Ky dimension vlerëson se sa individët dhe ndërmarrjet marrin informacion për të drejtat dhe detyrimet e tyre, si edhe sa kanë të drejtë të përdorin procedura dhe procese për të paraqitur ankesa. Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve dhe Drejtoria e Përgjithshme e Doganave përdorin kanale të shumta për t’u siguruar paguesve lehtësi në të drejtën e marrjes së informacioneve të plota dhe të përditësuara lidhur me fushat kryesore të detyrimeve për të ardhurat dhe për të drejtat, përfshirë edhe proceset dhe procedurat e ankimit. Faqet në internet të DPT-së (www.tatime.gov.al) dhe të DPD-së (http://www.dogana. gov.al/#) përmbajnë informacione të gjithanshme për: (i) Të gjitha aktet ligjore dhe nënligjore që kanë të bëjnë me administrimin e të ardhurave buxhetore – tatime, taksa dhe detyrime doganore, kontributet e sigurimeve shoqërore26 dhe të ardhurat jotatimore (https://www.tatime.gov.al/c/6/legjislacioni); (http://www.dogana. gov.al/c/171/198/legjislacioni-doganor). Ky informacioni është i përshtatur sipas nevojave të veçanta të segmenteve të paguesve, pra sipas llojit të biznesit, individëve, tatimeve, procedurave doganore, regjimeve, importuesve etj.; (ii) të drejtat e paguesve dhe fushat kryesore të detyrimeve (regjistrimi, deklarimi në afat, pagimi i detyrimeve në afat dhe plotësimi dhe deklarimi i saktë i informacioneve në deklarata), përfshirë të drejtën e ankimit https://www.tatime.gov.al/c/8/42/51/klientet-tatimpaguesit dhe http://www.dogana.gov.al/#; Të drejtat dhe detyrimet e paguesit përmblidhen në kartën e paguesit, që është dokument publik i cili synon të nxisë bashkëpunimin midis autoriteteve fiskale dhe paguesve. (iii) Shërbimet e ofruara nga autoritetet tatimore dhe doganore (https://www.tatime.gov.al/c/7/ e-sherbime), përfshirë deklarimin elektronik që është i detyrueshëm për tatimet kryesore. Jepen disa video YouTube (https://www.tatime.gov.al/eng/c/8/44/142/declaration) në faqen në internet për t’u dhënë paguesve orientime hap pas hapi në përgatitjen e deklaratave tatimore dhe kërkesave për rimbursim. Në momentin e regjistrimit, paguesit marrin njoftim elektronik lidhur me detyrimet e tyre për të ardhurat dhe pagesat që duhet të bëjnë për secilin tatim për të cilin regjistrohen. Faqja në internet ka edhe një kalendar tatimor (https:// www.tatime.gov.al/eng/kalendar.php) ku jepen afatet për fushat kryesore të detyrimeve fiskale. DPT dhe DPD publikojnë fletëpalosje dhe broshura me informacione për tatimet dhe taksat doganore, të cilat janë informative dhe u japin orientime paguesve. Këto përditësohen nëse ka ndryshime në legjislacion ose në mënyrën me të cilën administrohen tatimet dhe taksat doganore. Për shembull, kohët e fundit drejtoria e akcizave pranë DPD-së përgatiti dhe publikoi manualin për bizneset (http://www.dogana.gov. al/dokument/1008/broshura-biznesi), i cili synohet të lexohet nga të gjithë administratorët dhe punonjësit e shitësve me pakicë dhe shumicë të pijeve alkoolike; dhe udhëzime për bizneset dhe prodhuesit e verës dhe rakisë (http://www.dogana.gov.al/dokument/1009/udhezues-per-biznesin-prodhimvere-raki). Krahas vënies në dispozicion publikisht në faqet në internet, këto fletëpalosje dhe broshura gjenden edhe të printuara në drejtoritë rajonale të tatimeve dhe doganave. Secila drejtori rajonale ofron këshilla në kohën e duhur subjekteve (të cilët paraqiten vetë në to) krahas kopjeve të shtypura të materialeve udhëzuese dhe udhëzimeve të tjera. DPT dhe DPD i plotësojnë këto përpjekje me mjete të tjera komunikimi27, si TV, radio, gazeta, Pyetjet që bëhen më shpesh, prezantime dhe mediat sociale. DPD ka vënë në dispozicion të subjekteve një numër falas të gjelbër nëse kanë nevojë për asistencë dhe nëse duan të ankohen për parregullsi. Nga ana tjetër, DPT, nëpërmjet faqes në internet, ofron “live chat” me subjektet, dhe është në proces të ngritjes së një qendre thirrjesh për të ofruar shërbime novatore për bizneset dhe qytetarët. 26. Kontributet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore mblidhen nga DPT, si agjent për institutet përkatëse të sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore. Administrimi i kontributeve të sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore, i vlerësuar nga ky tregues, bëhet nga DPT 27. Për shembull, DPT ka organizuar një fushatë publike për tatimin e biznesit të vogël dhe tatimin mbi të ardhurat personale Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 75 Informacionet që u jepen subjekteve përmes kanaleve të shumta janë falas dhe të përditësuara. Ka procedura të dokumentuara për të siguruar përditësim të rregullt dhe sistematik të informacioneve. Sipas Urdhrit Nr.35, neni 11, nxjerrë nga MF, faqja në internet duhet të përditësohet të paktën çdo të premte në fund të muajit dhe duket se këto procedura respektohen vazhdimisht në praktikë. Në përgjithësi, informacioni në faqen në internet është aktual sa u takon ligjeve dhe procedurave administrative dhe ndryshimet evidentohen me një ngjyrë tjetër në mënyrë që të identifikohen me lehtësi nga subjektet. Subjektet vihen në dijeni të ndryshimeve të ligjeve dhe procedurave administrative që i prekin dhe zakonisht njoftohen paraprakisht për datën e hyrjes në fuqi, siç janë ndryshimet në Ligjin e TVSH-së dhe deklarimin elektronik. Ekipi u takua me përfaqësues të Shoqatës së Investitorëve të Huaj të Shqipërisë (FIAA). Diskutimi për çështjet fiskale nxori në pah se nuk ka shqetësime me rëndësi materiale nga komuniteti i biznesit sa i takon informacionit të vënë në dispozicion për sistemin e administrimit të të ardhurave fiskale dhe mënyrën si funksionon, përfshirë edhe sistemin e ankimit. DPT dhe DPD28 kanë qenë shumë aktive në rritjen e bashkëpunimit me komunitetin e biznesit. Megjithëse i njohin këto përpjekje, përfaqësuesit e sektorit privat bënë të ditur se do të donin të shihnin më shumë përpjekje nga autoritetet fiskale për t’u konsultuar me komunitetin e biznesit për të gjitha legjislacionet e rëndësishme, siç janë ndryshimet në ligjin për profesionistët e lirë të cilat u dërguan drejt e në Kuvend pa konsultime me komunitetin e biznesit; marrja e informacioneve të përditësuara dhe të përshtatura lidhur me procedura specifike dhe çështje më të ndërlikuara tatimore. DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 për qind të të ardhurave të brendshme, përdorin kanale të shumta për t’u siguruar paguesve lehtësi në të drejtën e marrjes së informacioneve të plota dhe të përditësuara lidhur me fushat kryesore të detyrimeve për të ardhurat dhe për të drejtat, përfshirë, të paktën, proceset dhe procedurat e ankimit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 19.2 Menaxhimi i riskut të ardhurave Ky dimension vlerëson se sa përdoret një qasje e gjithanshme, e strukturuar dhe sistematike brenda administratave të të ardhurave fiskale për të vlerësuar dhe prioritizuar riskun e përmbushjes. Secili subjekt ka një numër unik identifikues të personit të tatueshëm (NIPT). Përpara se të mund të regjistrohet subjekti, i caktohet një NIPT i verifikuar. Qendra Kombëtare e Biznesit (QKB) kryen të gjitha aktivitetet e regjistrimit për thuajse të gjitha bizneset (http://www.qkr.gov.al/information-on-procedure/ business-registration/), por një përqindje e vogël, siç janë organizatat dhe institucionet shtetërore dhe sindikatat, regjistrohen drejtpërdrejt nga DPT. QKB ia transmeton bazën e të dhënave të regjistrimit DPT-së në mënyrë elektronike dhe në kohë reale. Që subjekti të importojë, i duhet një NIPT dhe duhet të regjistrohet në sistemin “Asycuda World”. DPT ka raportuar se informacionet që ka baza e të dhënave, sidomos kodet ekonomike, janë shpesh të pasakta. Kodet e sakta janë me rëndësi kritike për të siguruar një menaxhim efektiv të risqeve të përmbushjes. DPT po merr masa për ta përmirësuar saktësinë e informacioneve që ka baza e të dhënave të regjistrimit; megjithatë këto përpjekje kufizohen nga mungesa e të drejtës ligjore për ta korrigjuar bazën e të dhënave të regjistrimit të QKB-së. Importuesit janë objekt i shtresëzimit sipas kritereve të vlerësimit të riskut. Prej vitit 2006, DPD përdor sistemin Asycuda World. DPD ka ngritur Komisionin e Menaxhimit të Riskut (KMR)29 dhe Drejtorinë për Analizën dhe Monitorimin e Riskut (DAMR). Qasja për menaxhimin e riskut mbulon të gjitha kategoritë e të ardhurave dhe orientohet nga Manuali udhëzues për menaxhimin e riskut dhe kontrollin mbështetur te 28. Për shembull, DPD ka aktualisht dy marrëveshje me Kofindustria dhe Philip Morris 29. Sipas Urdhrit datë 08.09.2016 “Për ngritjen dhe funksionimin e Komitetit të Menaxhimit të Riskut” 76 SHQIPËRIA analiza e riskut. Importuesit janë objekt i shtresëzimit sipas kritereve të vlerësimit të riskut (lloji i importeve, vendndodhja e furnizimit, historiku i importuesit etj.) dhe ndahen në: i. Kanali jeshil (nuk bëhet kontroll); ii. Kanali blu (kontroll pas zhdoganimit); iii. Kanali i verdhë (kontroll shkresor); iv. Kanali rozë (kontroll pa ndërhyrje) dhe v. Kanali i kuq (kontroll shkresor dhe kontroll fizik). Importuesit mund të përzgjidhen në mënyrë rastësore edhe për kontroll të një niveli më të lartë. Kjo qasje për menaxhimin e riskut bën edhe përditësim të profileve të risqeve të importuesve nga një kanal në një tjetër në bazë të ecurisë së përmbushjes nga ana e tyre. DPD ka futur monitorimin online të magazinave doganore dhe proceset e zhdoganimit e kanë aktualisht nivelin e ndërhyrjes fizike në rreth 10 për qind. DPD ka arritur progres në rifokusimin e ndërhyrjeve të përmbushjes në segmente me vlerë të lartë dhe risk të lartë në zbatimin e kornizave moderne të menaxhimit të riskut të përmbushjes. Janë organizuar të paktën një herë në vit takime dypalëshe me autoritetet doganore të vendeve fqinje, me fokusin te ndarja e informatave operative në kohë reale. DPD përdor sistemin e shkëmbimit të të dhënave SEED i cili mundëson verifikimin e deklarimit të të dhënave doganore si vlera, origjina, kodi tarifor etj., në momentin e mbërritjes së mallrave. DPD ka prokuruar edhe “sistemin e pullave fiskale” në përputhje me një “sistem ndërkombëtar ndiq dhe gjurmo” (SICPATRACE), i cili është lidhur me një bazë të dhënash. Janë vendosur edhe procedura doganore për ta lidhur bazën e të dhënave me të dhënat për importimin doganor sipas importuesve të produkteve të duhanit. Siç nënvizohet nga vlerësimi i Mjetit të Vlerësimit Diagnostikues për Administratat Tatimore (TADAT), DPT nuk e ka vënë ende plotësisht në zbatim një proces të strukturuar dhe sistematik të vlerësimit të riskut për vlerësimin, renditjen dhe shprehjen sasiore të risqeve të përmbushjes së tatimpaguesve. Në janar 2015, DPT, me mbështetjen e FMN-së, vuri në zbatim një sistem të ri informatik. Ka një Drejtori të Menaxhimit të Riskut (DMR) dhe një Komitet të nivelit të lartë për Menaxhimin e Riskut të Përmbushjes (MRP). DPT ka hartuar një strategji të MRP- së me synim vënien në zbatim të praktikave të mira ndërkombëtare lidhur me menaxhimin modern të risqeve. Krahas kësaj është përgatitur edhe një plan operacional i MRP-së për vitin 2017. Hë për hë, risku i përmbushjes vlerësohet automatikisht përmes sistemit informatik dhe kriteret e riskut do të përfitonin nga një informacion më i gjithanshëm nga burime të brendshme dhe të jashtme. Sistemi informatik është instrumenti kryesor për përzgjedhjen e rasteve të kontrollit tatimor dhe ky sistem ka ndihmuar në identifikimin e sektorëve ekonomikë me risqe të larta të përmbushjes.30 Sistemi analizon një gamë të gjerë të dhënash të tatimpaguesve nga burime të brendshme. Edhe pse DPT bashkëpunon me DPD-në në shkëmbimin e informacioneve mbi subjektet, ka një shkëmbim të kufizuar të informacionit me regjistrat e tjerë përkatës shtetërorë, siç janë regjistrat e pasurive të paluajtshme, automjeteve, mjete ujore, licencave tregtare; si edhe me burime të tjera të rëndësishme nga të tretë të tjerë, siç janë bankat dhe ndërmjetësit e tjerë financiarë. Teorikisht, MRP kuptohet mirë dhe DPT është e angazhuar të vërë në zbatim qasjen moderne të MRP- së në 2-4 vitet e ardhshme. Në fazën e parë të zbatimit të reformave, DMR nuk ka burime të mjaftueshme për të ndjekur një qasje të plotë të menaxhimit të risqeve për përmbushjen e detyrimeve nga subjektet, qasje e cila bën dallim midis subjekteve të mëdha, të mesme dhe të vogla në bazë të një vlerësimi të probabilitetit relativ të mospërputhshmërisë me detyrimet dhe të pasojave të kësaj mospërputhshmërie. Gjatë zbatimit të kuadrit të bërjes së dallimit sipas risqeve, risqet fiskale të çdo subjekti klasifikohen si të larta, të mesme ose të ulëta në raport me subjekte të tjera të ngjashme. DPT nuk kryen asnjë vlerësim sistematik të faktorëve që ndikojnë në sjelljen e përmbushjes dhe në qëndrimet e grupeve të ndryshme të subjekteve dhe të ekspertëve fiskalë të tyre lidhur me përmbushjen. Pjesa më e madhe e punës dhe burimeve të DPT-së është përqendruar te fushata e qeverisë kundër ekonomisë informale. DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 për qind të të ardhurave të brendshme, përdorin qasje që janë pjesërisht të strukturuara dhe sistematike për të vlerësuar dhe prioritizuar risqet e përmbushjes për disa (rëndësia materiale sipas vlerës siç përkufizohet nga Kuadri PEFA 2016) lloje të ardhurash.. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 30. Dokumenti “Përmbledhje e Strategjisë së Përmbushjes, analiza e riskut”, DPT, tetor 2016 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 77 19.3 Kontrolli dhe hetimi i të ardhurave Ky dimension vlerëson nëse ka masa kontrolluese të mjaftueshme në zbatim për të zbuluar evazionin dhe për të siguruar që rastet e mospërmbushjes të mos mbeten pa u zbuluar. DPD ka plan kontrolli, me normë realizimi prej 157 për qind. TABELA 3.19 Kontrollet nga Departamenti i Analizave & Aposteriorit, viti 2016 Sektori Numri i kontrolleve Numri i kontrolleve të Realizimi planifikuara Vlerësimi/klasifikimi/origjina 45 25 180% Kontrolli i regjimeve 57 40 143% GJITHSEJ 102 65 157% Burimi: Ministria e Financave, DPD. DPT ka plan kontrolli, me normë realizimi prej 98 për qind. Të gjitha kontrollet zhvillohen në bazë të një plani mujor të përgatitur nga Drejtoria e Përgjithshme, me kontributin e drejtorive rajonale tatimore. Rreth 60 për qind e rasteve të kontrollit të planit mujor të kontrolleve përzgjidhen nëpërmjet sistemit informatik. 40 për qind e rasteve të kontrollit përzgjidhen nga drejtoritë rajonale tatimore dhe mund të jenë objekt abuzimi nga inspektorët e kontrollit tatimor. Plani i kontrollit mbulon tatimet kryesore. Kontrolli i subjekteve të mëdha bëhet nga DRT e Tatimpaguesve të Mëdhenj (DRTM); por, ky nuk fokusohet te segmentet e tjera të rëndësishme të subjekteve me risqe të larta të përmbushjes, siç janë individët e pasur. Pra, vënia plotësisht në zbatim i një qasjeje moderne të MRP-së do ta përmirësonte mbulimin me kontroll tatimor duke përfshirë edhe segmentet e tatimpaguesve me risk të lartë të përmbushjes. TABELA 3.20 Kontrollet tatimore, viti 2016 Drejtoria Rajonale Tatimore Numri i kontrolleve të Numri i kontrolleve të Realizimi planifikuara zhvilluara Berat 114 105 92% Dibër 47 43 91% Durrës 242 237 98% Elbasan 135 139 97% Fier 203 220 108% Gjirokastër 60 58 97% Korçë 116 94 81% Kukës 37 25 68% Lezhë 56 58 104% Sarandë 43 32 74% Shkodër 237 226 95% Vlorë 77 78 101% Tiranë 343 376 110% DRTM 445 420 94% GJITHSEJ 2,155 2,111 98% Burimi: Ministria e Financave, DPT. 78 SHQIPËRIA Megjithëse DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për mbledhjen e më shumë se 90 për qind të të ardhurave të brendshme, i realizojnë të gjitha (rëndësia materiale sipas vlerës siç përkufizohet nga Kuadri PEFA 2016) kontrollet dhe hetimet e planifikuara, këto nuk menaxhohen dhe raportohen sipas një plani të dokumentuar për përmirësimin e përmbushjes, po të kemi parasysh se 40 për qind e rasteve të kontrollit nuk përzgjidhen nga sistemi informatik por nga drejtoritë rajonale tatimore, gjë që i vendos këto kontrolle në rrezik abuzimi nga inspektorët. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 19.4 Monitorimi i detyrimeve të prapambetura në të ardhurat Ky dimension vlerëson shkallën e menaxhimit si duhet të detyrimeve të prapambetura duke u fokusuar te niveli dhe vjetërsia e detyrimeve të prapambetura. Funksioni i mbledhjes së borxhit në DPT vuan nga dobësi serioze – stoku i detyrimeve të prapambetura në fund të vitit fiskal 2016 përbënte 68,3 për qind të mbledhjes së të ardhurave gjithsej, ndërsa detyrimet e prapambetura më të vjetra se 12 muaj përbënin 69,4 për qind të detyrimeve të prapambetura gjithsej për vitin fiskal 2016. Faktorët kryesorë që kontribuojnë në rritjen e borxhit janë si vijon: i. proceset e punës të mbledhjes së borxhit janë tepër përgjithësuese dhe nuk i njohin risqet e ndryshme ndaj mbledhjes së borxhit që vijnë nga kategoritë e ndryshme të borxhit; ii. procedurat e mbledhjes janë jo efikase dhe në disa raste nuk përdoren; iii. nuk kuptohet sa duhet përbërja e stokut të broxhit; iv. ka mbikëqyrje dhe kontroll të pamjaftueshëm nga niveli drejtues mbi aktivitetet kyçe operacionale; dhe v. moszbatimi i shuarjes së borxhit. Detyrimet e prapambetura në dogana dhe akciza duket se përbëjnë më pak problem – stoku i detyrimeve të prapambetura në fund të vitit fiskal 2016 përbënte 16,6 për qind të të ardhurave gjithsej të mbledhura nga DPD. Meqë rregulla e përgjithshme kërkon që mallrat nuk mund të merren nëse nuk janë paguar detyrimet, kjo bën që detyrimet e prapambetura që lindin të jenë kryesisht në lidhje me gjoba. TABELA 3.21 Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve: Stoku i detyrimeve të prapambetura tatimore më 31 dhjetor 2016 Vjetërsia e TAP TF TVSH Kontributet Të tjera Gjithsej detyrimeve të e sigurimeve prapambetura shoqërore Më pak se 3 muaj 93.785 143.012 1.265.183 1.168.531 3.503.914 6.174.425 3 deri në 6 muaj 105.384 523.958 2.137.732 1.497.953 1.289.969 5.554.995 6 deri në 12 muaj 113.836 5.560.729 2.598.428 1.982.123 23.035.100 33.290.216 1 deri në 2 vjet 211.987 4.725.435 5.425.193 1.481.792 4.118.941 15.963.348 2 deri në 5 vjet 1.499.714 10.500.549 27.410.628 4.765.007 5.910.067 50.085.965 Më shumë se 5 vjet 1.084.475 13.421.061 13.292.733 3.235.442 4.965.410 35.999.121 A. Gjithsej detyrime 3.109.181 34.874.744 52.129.896 14.130.848 42.823.400 147.068.069 të prapambetura B. Gjithsej tatime të mbledhura 215.335.824 C. Detyrime të prapambetura më të vjetra se 12 muaj 102.048.433 Raporti A/B 68,29% Raporti C/A 69,38% Burimi: Ministria e Financave, Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 79 TABELA 3.22 Drejtoria e Përgjithshme e Doganës: Stoku i detyrimeve të prapambetura më 31 dhjetor 2016 Drejtoria e Përgjithshme e Doganës: Stoku i detyrimeve të prapambetura më 31 dhjetor 2016 Gjithsej detyrime të Drejtoritë Rajonale Doganore prapambetura (000/lekë) A. Gjithsej detyrime të prapambetura 24.787.915 B. Gjithsej të ardhura të mbledhura nga dogana 148.432.000 C. Raporti A/B 16,6% Burimi: Ministria e Financave, Drejtoria e Përgjithshme e Doganës. Megjithëse stoku i detyrimeve të prapambetura në DPD në fund të vitit fiskal 2016 përbënte 16,6 për qind të të ardhurave gjithsej të mbledhura nga DPD, në nivel agregat për DPT-në dhe DPD-në, stoku i detyrimeve të prapambetura në fund të vitit fiskal 2016 përbënte 47 për qind31 të të ardhurave gjithsej të mbledhura. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D. TP-20. Kontabiliteti i të ardhurave Ky tregues vlerëson procedurat e përdorura për regjistrimin dhe raportimin e arkëtimeve të të ardhurave, konsolidimin e të ardhurave të arkëtuara dhe rakordimin e llogarive të të ardhurave tatimore. Treguesi mbulon, si të ardhurat tatimore, ashtu edhe ato jo tatimore, të mbledhura nga qeverisja qendrore. Vlerësimi mbështetet në Drejtorinë e Përgjithshme të Tatimeve (DPT) dhe Drejtorinë e Përgjithshme të Doganave (DPD) të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 për qind të mbledhjes së të ardhurave të brendshme. Ky tregues përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 20.1: Informacioni për arkëtimet e të ardhurave (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 20.2: Transferimi i arkëtimeve të të ardhurave (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 20.3: Rakordimi i llogarive të të ardhurave (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-20 Kontabiliteti i të ardhurave A Metoda vlerësimit M1 (WL) 20.1 Informacioni për arkëtimet e të Vlerësimi i MF merr të dhëna për të ardhurat të paktën çdo muaj nga ardhurave dimensionit DPT dhe DPD, të cilat mbledhin më shumë se 90 për qind të A të ardhurave të qeverisjes qendrore. MF përpilon një raport të konsoliduar fiskal ku mbulohen të ardhurat sipas llojit dhe periudhës së arkëtimit. 20.2 Transferimi i arkëtimeve të të Vlerësimi i DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për arkëtimin e ardhurave dimensionit më shumë se 90 për qind të mbledhjes së të ardhurave të A brendshme, ia transferojnë arkëtimet përditë thesarit. 20.3 Rakordimi i llogarive të të Vlerësimi i DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për arkëtimin e ardhurave dimensionit më shumë se 90 për qind të mbledhjes së të ardhurave të A brendshme, bëjnë rakordim të plotë të vlerësimit, mbledhjes, detyrimeve të prapambetura dhe transferimeve në thesar të paktën çdo muaj. 31. (147.068.069 + 24.787.915)/ (215.335.824 + 148.432.000) = 47 për qind 80 SHQIPËRIA 20.1 Informacioni për arkëtimet e të ardhurave Ky dimension vlerëson se sa një ministri qendrore, pra Ministria e Financave apo një organ me përgjegjësi të ngjashme, bashkërendon aktivitetet e administrimit të të ardhurave dhe mbledh, kontabilizon dhe raporton informacione në kohë për të ardhurat e mbledhura. Kontabiliteti i të ardhurave është mbi bazën monetare dhe bëhet çdo ditë automatikisht në sistemin informatik. Raportimi mbi të dhënat e të ardhurave bëhet po ashtu automatikisht nëpërmjet SIQF-së. MF merr të dhëna për të ardhurat të paktën çdo muaj nga DPT dhe DPD, të cilat mbledhin më shumë se 90 për qind të të ardhurave të qeverisjes qendrore (të gjitha - rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016). MF përpilon një raport të konsoliduar fiskal ku mbulohen të ardhurat sipas llojit dhe periudhës së arkëtimit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 20.2 Transferimi i arkëtimeve të të ardhurave Ky dimension vlerëson se sa shpejt transferohen në thesar apo në institucione të tjera të përcaktuara të ardhurat e mbledhura. Vënia në zbatim e sistemit të ri informatik të thesarit, SIQF, ka pasur për rezultat shlyerjen brenda ditës të të gjitha llogarive të arkëtimit të të ardhurave dhe derdhjen e tyre në Llogarinë Unike të Thesarit (LLUTH). Mundësia që u është dhënë subjekteve tregtare për t’i shlyer detyrime online e ka përmirësuar menaxhimin e likuiditetit. Pra, DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për arkëtimin e më shumë se 90 për qind të mbledhjes së të ardhurave të brendshme, ia transferojnë arkëtimet përditë thesarit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 20.3 Rakordimi i llogarive të të ardhurave Ky dimension vlerëson shkallën me të cilën vlerat agregate të lidhura me vlerësimet/faturimet, arkëtimet, detyrimet e prapambetura dhe transferimet te (dhe arkëtimet nga) Thesari apo institucione të tjera të përcaktuara bëhen rregullisht dhe rakordohen në kohën e duhur. Përmes sistemin informatik, DPT i reflekton shumat e vjela dhe të paguara nga secili subjekt automatikisht “në kohë reale” kur deklarata tatimore depozitohet në mënyrë elektronike dhe kur kryhet pagesa, si edhe kur autoriteti tatimor bën rivlerësim. DPT i përditëson dosjet individuale automatikisht çdo ditë nëpërmjet sistemit informatik me t’u kryer pagesat dhe me të arritur në bankat e nivelit të dytë dhe në thesar. DPT bën rakordim mujor sipas llojeve të tatimeve dhe i rakordon pagesat dhe transfertat me thesarin. Pagesa e çdo lloji tatimi rakordohet kundrejt pagesës gjithsej duke qenë se pagesa mund të bëhet agregate për disa lloje tatimesh. Nëse pagesa nuk bëhet brenda afatit, lind e drejta e kamatëvonesës, pas së cilës dërgohet njoftim. i njëjti rakordim i llogarive të të ardhurave vlen edhe për DPD-në. Pra, DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për arkëtimin e më shumë se 90 për qind të mbledhjes së të ardhurave të brendshme, bëjnë rakordim të plotë të vlerësimit, mbledhjes, detyrimeve të prapambetura dhe transferimeve në thesar të paktën çdo muaj. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 81 TP-21. Parashikueshmëria e shpërndarjes së burimeve brenda vitit Ky tregues vlerëson se sa është në gjendje MF në nivel qendror të parashikojnë angazhimet dhe kërkesat e likuiditetit dhe t’u japë informacion të besueshëm për gatishmërinë e fondeve njësive buxhetore për realizimin e shërbimeve. Përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 21.1: Konsolidimi i tepricave monetare (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQB); • Dimensioni 21.2: Parashikimi dhe monitorimi i likuiditetit (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 21.3: Informacioni për tavanet e angazhimeve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 21.4: Sa të konsiderueshme janë ndryshimet e bëra gjatë vitit në buxhet (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-21 Parashikueshmëria e Vlerësimi i Metoda e vlerësimit M2 (AV) shpërndarjes së burimeve brenda përgjithshëm vitit B 21.1 Konsolidimi i tepricave Vlerësimi i Tepricat e llogarive jashtë llogarisë unike të thesarit janë më monetare dimensionit të mëdha se teprica e kësaj llogarie. Raportet për gjendjen e D llogarive jashtë llogarisë unike të thesarit merren çdo muaj, por shumica e tepricave jashtë llogarisë unike të thesarit nuk konsolidohen. 21.2 Parashikimi dhe monitorimi i Vlerësimi i Drejtoria e Thesarit përgatit parashikimin e flukseve monetare likuiditetit dimensionit për të gjithë vitin dhe e përditëson në bazë të flukseve B monetare faktike me të marrë informacionin burimor të përditësuar. Një prej llojeve të rëndësishme të informacionit burimor – raporti i shërbimit të borxhit – përditësohet jo më shpesh se çdo tremujor, ndërsa llojet e tjera të informacionit përditësohen më shpesh. 21.3 Informacioni për tavanet e Vlerësimi i Njësitë buxhetore marrin informacion të besueshëm për tavanet angazhimeve dimensionit mujore të angazhimeve për të gjithë vitin në janar. A 21.4 Sa të konsiderueshme janë Vlerësimi i Janë bërë dy ndryshime të konsiderueshme në buxhet në vitin ndryshimet e bëra gjatë vitit në dimensionit 2016 përmes rishikimit të buxhetit të miratuar nga Kuvendi. Një buxhet B prej këtyre dy rasteve ndodhi shumë pranë fundit të vitit fiskal. Praktika e ndryshimeve të bëra në fund të vitit konsiderohet si jo plotësisht transparente nga ministritë e linjës. 21.1. Konsolidimi i tepricave monetare Ky dimension vlerëson se sa MF, apo një subjekt tjetër i ngjashëm, arrin të identifikojë dhe konsolidojë tepricat e likuiditetit si bazë informacioni mbi të cilën bën çlirimin e fondeve. Përdorimi i një llogarie unike thesari, apo i llogarive që janë të centralizuara në një bankë të vetme, zakonisht në bankën qendrore, ndihmon në konsolidimin e llogarive bankare. Llogaria unike e thesarit është një llogari bankare ose një tërësi llogarish të lidhura nëpërmjet të cilave qeveria kryen veprimet e arkëtimeve dhe pagesave. Kontrolli dhe raportimi për veprimet e veçanta duhet të arrihet nëpërmjet sistemit kontabël, që i jep mundësi Thesarit të veçojë menaxhimin e likuiditetit nga kontrolli mbi veprimet e veçanta. Arritja e konsolidimit të rregullt të llogarive të shumta bankare që nuk mbahen në nivel qendror në përgjithësi kërkon kryerjen e kleringut elektronik dhe marrjen e masave organizuese për pagesat me bankat ku mban llogaritë qeveria. 82 SHQIPËRIA Në Shqipëri, një pjesë e konsiderueshme e tepricave të likuiditetit ndodhen në llogarinë unike të thesarit e cila është në Bankën e Shqipërisë dhe administrohet nga Drejtoria e Thesarit e MF-së. Konsolidimi i fondeve në llogarinë unike të thesarit bëhet çdo ditë. Mbahen nëntë llogari në Bankën e Shqipërisë, por veçmas nga llogaria unike e thesarit, përfshirë katër llogari të fondeve të veçanta të administruara nga MF, tri llogari të administruara nga fondi i sigurimeve shëndetësore dhe dy llogari të fondit të sigurimeve shoqërore. Gjithashtu, trembëdhjetë llogari të fondeve të ndryshme buxhetore, ekstra-buxhetore dhe speciale mbahen pranë bankave të nivelit të dytë (përfshirë disa llogari të administruara nga MF). Edhe llogaritë e projekteve të financuara nga donatorë mbahen kryesisht në banka të nivelit të dytë. Tepricat e të gjitha llogarive të lartpërmendura mbahen veçmas në bankat përkatëse, nuk transferohen apo nuk centralizohen në asnjë moment dhe në shumicën e rasteve nuk mund të përdoren njësoj si fondet e mbajtura në llogarinë unike të thesarit. Raportet për gjendjen e llogarive jashtë llogarisë unike të thesarit merren çdo muaj, por shumica e tepricave jashtë llogarisë unike të thesarit nuk konsolidohen. Siç e tregojnë të dhënat më poshtë, madhësia e tepricave të mbajtura jashtë llogarisë unike të thesarit është më e madhe se teprica e kësaj llogarie. TABELA 3.23 Të dhënat për tepricat e likuiditetit në fund të vitit 2016 Llogaritë Balance (LEKË) Teprica e likuiditetit në LLUTH 10.089.232.544,78 lekë Tepricat e likuiditetit jashtë LLUTH 16.382.183.378,86 lekë në Bankën e Shqipërisë 6.284.923.592,39 në bankat e nivelit të dytë 10.097.259.786,47 llogaritë e projekteve me financim të huaj 7.336.406.361,57 Burimi: Drejtoria e Thesarit, MF. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D. 21.2 Parashikimi dhe monitorimi i likuiditetit Ky dimension vlerëson se sa parashikohen dhe monitorohen nga MF angazhimet dhe flukset monetare të njësive buxhetore. Planifikimi, monitorimi dhe menaxhimi efektiv i flukseve monetare nga ana e Thesarit ndihmon në parashikueshmërinë e gatishmërisë së fondeve për njësitë buxhetore. Drejtoria e Thesarit përgatit dhe përditëson rregullisht parashikime të hollësishme të likuiditetit. Parashikimet mbështeten në planet mujore të shpenzimeve të marra nga njësitë shpenzuese në janar, parashikimet e mbledhjes së të ardhurave nga organet e administrimit të të ardhurave, tabelat e shlyerjes së borxhit të marra nga sektori i menaxhimit të borxhit dhe informacione të tjera përkatëse. Parashikimet, të zbërthyera sipas muajve dhe ditëve, përgjithësisht ndjekin trendë historikë. Parashikimet përditësohet periodikisht, me të pasur informacione burimore të gatshme. Shpeshtësia e marrjes së informacioneve burimore të përditësuara varet nga lloji i informacioneve (p.sh., informacionet për afatet e shërbimit të borxhit përditësohen çdo tremujor, ndërsa llojet e tjera të informacioneve përditësohen më shpesh). Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 83 21.3 Informacioni për tavanet e angazhimeve Ky dimension vlerëson besueshmërinë e informacioneve që u vihen në dispozicion gjatë vitit njësive buxhetore për tavanet për angazhimet e shpenzimeve për periudhat specifike. Parashikueshmëria për njësitë buxhetore sa i takon gatishmërisë së fondeve për angazhimin është e nevojshme për të ndihmuar në planifikimin e aktiviteteve dhe prokurimin e faktorëve për të pasur realizim efektiv të shërbimeve dhe për të shmangur pengimin e zbatimit të këtyre planeve pas fillimit të zbatimit. Ministria shqiptare e Financave përdor kufijtë mujorë të mbajtjes në kontroll të shpenzimeve gjatë vitit. Këta kufij dalin në bazë të buxhetit vjetor të miratuar dhe të parashikimeve të shpenzimeve mujore të përgatitura nga njësitë shpenzuese dhe të vëna në dispozicion të Ministrisë së Financave nëpërmjet ministrive të linjës në janar. Informacionet për kufijtë mujorë të shpenzimeve u komunikohen ministrive të linjës dhe agjencive të tjera shpenzuese gjatë të njëjtit muaj. Informacionet vihen në dispozicion në formën e një shkrese të posaçme që përfshijnë kufijtë mujorë të shpenzimeve për të 12 muajt. Në rast të rishikimit të buxhetit nga Kuvendi gjatë vitit, kufijtë mujorë rishikohen dhe u komunikohen ministrive të linjës pas rishikimit. Ministria e Shëndetësisë dhe Ministria e Arsimit kanë konfirmuar se shkresat nga MF me kufijtë mujorë të shpenzimeve për vitin 2016 i kanë marrë nga fundi i muajit janar 2016, dhe këto shkresa përmbanin informacion korrekt i cili u ka dhënë mundësi të planifikonin aktivitetet si duhet. Për rrjedhojë, njësitë buxhetore janë në gjendje të planifikojnë dhe angazhojnë shpenzime për të paktën gjashtë muaj përpara, në përputhje me fondet e miratuara në buxhet dhe çlirimin e likuiditeteve/angazhimeve. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 21.4 Sa të konsiderueshme janë ndryshimet e bëra gjatë vitit në buxhet Ky dimension vlerëson shpeshtësinë dhe transparencën e ndryshimeve të bëra në fondet e miratuara në buxhet. Qeverive mund t’u duhet të bëjnë ndryshime gjatë vitit në fondet e miratuara në buxhet në bazë të ngjarjeve të paparashikuara që prekin të ardhurat ose shpenzimet. Përcaktimi paraprakisht i një mekanizmi lidhur me ndryshime të tilla të prioriteteve të buxhetit të bëra në mënyrë sistematike dhe transparente e minimizon efektin që kanë këto ndryshime te parashikueshmëria dhe te pacenueshmëria e shpërndarjeve fillestare të buxhetit. Janë bërë dy ndryshime të konsiderueshme të buxhetit të vitit 2016, me nismën e Qeverisë dhe të miratuara nga Kuvendi në përputhje me rregullat për ndryshimet e buxhetit të vendosura në Ligjin Organik të Buxhetit dhe të diskutuara në TP-18.4. Ndryshimi i parë është miratuar në korrik dhe i dyti është miratuar në fund të vitit fiskal, në mes të dhjetorit. Ndryshimet reflektonin realizimin faktik të të ardhurave, si edhe ndryshimet në planet e shpenzimeve të ministrive. Të dy këto ndryshime janë miratuar me akte ligjore ku përcaktoheshin fondet, zërat e shpenzimeve dhe programet e prekura dhe shumat e reja të miratuara për këto zëra por nuk tregonin shumat fillestare për këto zëra dhe objektin e ndryshimeve. Duke pasur parasysh sa afër ndodhi rishikimi i dytë me fundin e vitit fiskal, procesi i rishikimit konsiderohet nga ministritë e linjës si jo plotësisht transparent dhe i parashikueshëm. Rishikimi i bërë në fund të vitit fiskal 2016 nuk ka qenë i vetmi rishikim i kësaj natyre gjatë viteve të fundit. Në vitin 2015, janë miratuar nga Kuvendi dy rishikime në dhjetor (nga gjithsej tre episode rishikimi atë vit) dhe kjo praktikë është kritikuar në opinionin e KLSH-së në raportin e zbatimit të buxhetit 2015. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 84 SHQIPËRIA TP-22. Shpenzimet për detyrimet e praprambetura Ky tregues mat masën e stokut të detyrimeve të prapambetura dhe se sa një problem i tillë sistematik trajtohet dhe mbahet në kontroll. Përmban dy dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 22.1: Stoku i detyrimeve të prapambetura (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të mbyllura-2014, 2015, 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 22.2: Monitorimi i detyrimeve të prapambetura (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-22 Shpenzimet për detyrimet e Vlerësimi i Metoda vlerësimit M1 (WL) prapambetura përgjithshëm C+ 22.1. Stoku i detyrimeve Vlerësimi i Stoku i shpenzimeve për detyrimet eprapambetura në fund eprapambetura dimensionit të viteve 2016 dhe 2015 qe më pak se 6% e vlerës totale të B shpenzimeve për vitin përkatës. 22.2 Monitorimi i detyrimeve e Vlerësimi i Shpeshtësia standarde e përgatitjes së raporteve të monitorimit prapambetura dimensionit të detyrimeve të prapambetura është çdo katër muaj. C Raporti vjetor i monitorimit për vitin 2016, përfshirë stokun dhe përbërjen e detyrimeve të prapambetura, gjendej në faqen në internet të MF-së në momentin e vlerësimit. 22.1 Stoku i detyrimeve të prapambetura Ky dimension vlerëson se sa është stoku i detyrimeve të prapambetura. Stoku preferohet të identifikohet në fund të vitit fiskal dhe të krahasohet me shpenzimet totale për vitin fiskal të shqyrtuar. Duke pasur parasysh rëndësinë e problemit të detyrimeve të prapambetura në të shkuarën e afërt, në kuadër të programit me FMN-në është kushtuar vëmendje e veçantë për fuqizimin e masave kontrolluese mbi angazhimet dhe për zbatimin e mekanizmave për parandalimin e akumulimit të detyrimeve të reja të prapambetura, krahas shlyerjes së stokut të prapambetur. Në këto masa përfshiheshin ndryshimet legjislative për të sqaruar përkufizimet e termave “angazhim” dhe “detyrime të prapambetura” dhe për të futur datën afat për pagesat. Sipas këtyre ndryshimeve, faturat i duhen paraqitur thesarit brenda 30 ditësh pas marrjes së tyre dhe 30 ditë të tjera i lihen në dispozicion thesarit për të bërë pagesën. Pagesat e njohura si legjitime dhe të papërpunuara brenda këtij afati klasifikohen si detyrime të prapambetura. Stoku i detyrime të prapambetura nga e shkuara është shlyer përgjithësisht në 2016, me përjashtim të disa kontratave objekt mosmarrëveshjeje për disa lloje të veçanta punimesh, shumë prej të cilave janë kundërshtuar në gjykatë (në veçanti, kontratat për riparimin dhe ndërtimin e rrugëve të cilat qenë lidhur nga autoritetet rrugore me afat 5-vjeçar pa mundësi anulimi apo ndryshimi). Janë po këto kontrata të mëparshme afatgjata që vijojnë të krijojnë detyrime të reja të prapambetura. Pra nuk ka qenë e mundur të parandalohej plotësisht akumulimi i detyrime të reja të prapambetura, çka përbën shqetësim. Siç tregohet në tabelën 3.24 më poshtë, në fund të vitit 2015, stoku total i detyrime të prapambetura të qeverisë qe nën 4 për qind të shpenzimeve totale. Ky stok u ul në më pak se 1 për qind të shpenzimeve totale deri në fund të vitit 2016. Nuk qe e mundur të merreshin të dhëna të sakta për fundin e vitit 2014. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 85 TABELA 3.24 Stoku i detyrimeve të prapambetura në shpenzimet buxhetore, qeverisja qendrore Detyrimet e prapambetura në Shpenzimet faktike gjithsej në Raporti i stokut të detyrimeve të fund të vitit vitin përkatës prapambetur në fund të vitit mbi milion lekë milion lekë shpenzimet gjithsej në atë vit 2014 na 426.447 na 2015 16.050,2 433.790 3,7% 2016 1.803,6 418.746 0,4% Burimi: Raporti për vitin 2015 vjen nga raporti i monitorimit të MFP-së të përgatitur nga SIGMA, që përkon me vlerën në lek të llogaritur nga ekipi; të dhënat për vitin 2016 vijnë nga raporti i monitorimit të detyrimeve të prapambetura të përgatitur nga MF. Në bazë të të dhënave të disponueshme, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 22.2 Monitorimi i detyrimeve të prapambetura në shpenzimet buxhetore Ky dimension vlerëson se sa identifikohen dhe monitorohen detyrimet e prapambetura në shpenzime. Ai shikon se cilat aspekte të detyrimeve të prapambetura monitorohen dhe sa shpesh dhe sa shpejt nxirret informacion. Duke pasur parasysh stokun e konsiderueshëm të detyrimeve të prapambetura të akumuluar në të shkuarën e afërt, Shqipëria përgatiti një strategji për parandalimin dhe shlyerjen e detyrimeve të prapambetura e cila u miratua në vitin 2014 si pjesë e programit me FMN-në. Kjo strategji përfshinte ngritjen e një mekanizmi të posaçëm për të monitoruar detyrimet e prapambetura në shpenzimet publike, ku përfshihet një sistem vetëraportimi nga njësitë e vartësisë i ngritur në çdo ministri të linjës, të cilave u kërkohet t’i paraqesin MF-së informacione të konsoliduara për sektorët e tyre përkatës. Në bazë të informacioneve të paraqitura nga ministritë e linjës, duhen përgatitur raporte monitorimi të konsoliduara çdo katër muaj, të cilët duhen publikuar në faqen në internet të MF-së brenda një muaji pas përfundimit të periudhës përkatëse. Ky mekanizëm vijon të ketë rëndësi për monitorimin e stokut të mëparshëm të detyrimeve të prapambetura dhe të detyrimeve të reja të prapambetura të lidhura me kontratat e mëparshme shumëvjeçare, që janë lidhur përpara vitit 2016. Raportet përfshijnë të dhëna të zbërthyera sipas ministrisë, institucionit / njësisë shpenzuese në varësi të ministrisë dhe vitit / periudhës kur ka lindur. Raporti vjetor i monitorimit për vitin 2016 gjendej në faqen në internet të MF-së në momentin e vlerësimit. Pas ndryshimeve legjislative, funksionaliteti i sistemi informatik të thesarit SIQF u zgjerua në vitin 2016, në mënyrë që ky sistem të regjistrojë tani edhe informacione për angazhimet në momentin e regjistrimit të kontratave të nënshkruara, përfshirë angazhimet shumëvjeçare për kontratat që shtrihen në disa vite fiskale. Sistemi mbulon informacion edhe për faturat për kontratat përkatëse, përfshirë edhe informacionin për afatin e pagesës. Pra sistemi i thesarit përmban informacion të saktë për detyrimet e prapambetura që kanë lindur prej vitit 2016, përfshirë edhe të dhëna në nivel të njësisë shpenzuese, kontratës dhe datës se kur ka lindur detyrimi i prapambetur, të dhëna që mund të nxirren në çdo moment. Por nuk ka një kërkesë / format specifik për monitorimin e detyrimeve të prapambetura përmes sistemit të thesarit dhe nuk nxirren raporte të rregullta. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 86 SHQIPËRIA TP-23. Kontrollet në listë-pagesat Ky tregues ka të bëjë me fondin e pagave vetëm për nëpunësit civilë: si administrohet, si trajtohen ndryshimet dhe si arrihet njëtrajtshmëria me administrimin e evidencave të personelit. Pagat për marrëdhëniet e përkohshme të punës dhe fondet rezervë të pagës që nuk janë pjesë e fondit të rregullt të pagave përfshihen në vlerësimin e sistemin e kontrollit të brendshëm për shpenzimet jo paga, TP-25. Ky tregues përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 23.1: Integrimi i evidencave për fondin e pagave dhe për personelin (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 23.2: Menaxhimi i ndryshimeve në fondin e pagave (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 23.3: Kontrolli i brendshëm i fondit të pagave (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 23.4: Auditimi i fondit të pagave (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-23 Masat kontrolluese në listë- Vlerësimi i Metoda vlerësimit M1 (WL) pagesat përgjithshëm C+ 23.1 Integrimi i evidencave për Vlerësimi i Fondi i pagave mbështetet me dokumentacion të plotë për të fondin e pagave dhe për personelin dimensionit gjitha ndryshimet e bëra në evidencat e personelit çdo muaj B dhe kontrollohet kundrejt të dhënave të listë-pagesës së muajit të mëparshëm. Marrjet në punë dhe ngritjet në detyrë mbahen në kontroll përmes një liste të organikës së miratuar. Duke qenë se informacionet për personelin, fondin e pagave dhe pagesat mbahen në shumë sisteme të ndryshme, disa të automatizuara dhe disa manuale, niveli i integrimit është i ulët dhe del nevoja për rakordime të gjera manuale. 23.2 Menaxhimi i ndryshimeve në Vlerësimi i Ndryshimet e nevojshme në evidencat e personelit dhe fondin e pagave dimensionit në fondin e pagave përditësohen të paktën çdo muaj, B përgjithësisht në kohën e duhur për pagesat e muajit të ardhshëm. Korrigjimet prapavepruese janë të rralla dhe zakonisht bëhen brenda listë-pagesës së muajit të ardhshëm. Por natyra e decentralizuar e administrimit të fondit të pagave do të thotë se mund të ketë dallime të konsiderueshme në performancë mes ministrive të ndryshme dhe nuk ka qenë e mundshme të vlerësohej performanca e mbarë qeverisë në këtë aspekt. 23.3 Kontrolli i brendshëm i fondit Vlerësimi i Ka masa kontrolluese të mjaftueshme për të siguruar të pagave dimensionit pacenueshmërinë e të dhënave me rëndësinë më të madhe për C fondin e pagave. 23.4 Auditimi i fondit të pagave Vlerësimi i Në tre vitet e fundit fiskale të përfunduara janë kryer auditime të dimensionit fondit të pagave. B Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 87 Konteksti Zbatimi i procedurave të reja të administrimit të burimeve njerëzore ka filluar pak kohë përpara miratimit të Ligjit të Shërbimit Civil (LSHC) dhe shumë prej procedurave janë modifikuar pas shtesave dhe ndryshimeve të bëra në LSHC në dhjetor 2014. Departamenti i Administratës Publike (DPA) ka nxjerrë disa udhëzime dhe ka organizuar kurse trajnimi për njësitë e personelit në ministritë e linjës, institucionet e vartësisë dhe institucionet e pavarura. Përgjegjësia e DAP përfshin përgatitjen dhe zbatimin e politikave të përgjithshme shtetërore dhe legjislacionit të shërbimit civil; mbikëqyrjen e zbatimit të tyre nga institucionet e administratës shtetërore; miratimin dhe mbikëqyrjen e zbatimit të programeve të trajnimit; administrimin e Regjistrit Qendror të Personelit; dhe hartimin e strukturës së pagave të administratave qendrore dhe vendore. Mbikëqyrja e pavarur e shërbimit civil sigurohet nëpërmjet Komisionerit për Mbikëqyrjen e Shërbimit Civil (KMSHC), krijuar me LSHC si një organ i pavarur publik, i cili emërohet nga Kuvendi dhe raporton përpara Kuvendit32. LSHC parashikon parimet e administrimit; kuadrin institucional; dosjet dhe regjistrat e personelit; klasifikimin, marrjen në punë dhe karrierën; transferimet, pezullimet dhe ndërprerjen e marrëdhënieve të punës; zhvillimin profesional dhe vlerësimin e performancës; të drejtat (përfshirë të drejtën për pagë të rregullt) dhe detyrimet; dhe disiplinën. LSHC i ri ka një fushëveprim shumë më të gjerë në krahasim me ligjin e mëparshëm, ngaqë përfshin administratën shtetërore (106 institucione, përfshirë Kryeministrinë, ministritë dhe institucionet qendrore të vartësisë, përfshirë edhe degët në rrethe), 19 institucione të pavarura (administratën e Kuvendit, Presidencën, administratat e gjykatave dhe prokurorive, si edhe institucionet e pavarura të ngritura me Kushtetutë apo me ligj, të cilat raportojnë përpara Kuvendit) dhe njësitë e qeverisjes vendore. Nga kjo fushë veprimi përjashtohen gjyqtarët dhe prokurorët, administrata gjyqësore civile, personeli ushtarak, shërbimi informativ shtetëror dhe institucionet që realizojnë drejtpërdrejt shërbime. Shtesat dhe ndryshimet e bëra në LSHC në dhjetor 2014 përfshinë në këto përjashtime agjentët/oficerët e policisë gjyqësore dhe punonjësit që mbajnë armë, civilët në strukturat e forcave të armatosura, punonjësit e Autoritetit të Mbikëqyrjes Financiare, punonjësit e bordeve të kullimit dhe avokatët e Avokatit të Shtetit. LSHC përcakton qartë kufirin ndarës midis të emëruarve politikë, nëpunësve publikë dhe personelit mbështetës. Postet e mëposhtme politike nuk përfshihen në shërbimin civil: zyrtarët e zgjedhur, ministrat dhe zëvendësministrat, zyrtarët e emëruar nga organet kushtetuese (Kuvendi, Presidenti dhe KM) dhe zyrtarët e kabinetit. Kjo vlen edhe për funksionet administrative, që përfshin punonjësit që kryejnë detyra administrative, të sekretarisë, të mirëmbajtjes të shërbimit ose kujdestarisë dhe të cilët nuk ushtrojnë autoritet publik. Punonjësit publikë të përjashtuar nga LSHC janë objekt i Kodit të Punës33, legjislacionit të sektorit përkatës nëse ka (siç është rasti i arsimit, shërbimeve sociale dhe shëndetësisë, për shembull)34, kontratat kolektive të punës dhe kontratave individuale të punës. Në vitin 2016, kishte 164.635 punonjës të sektorit publik, që përbënin 15,7 për qind të krahut të punës gjithsej, një përqindje që ka rënë vitet e fundit. Në fund të vitit 2016, kishte 7.743 nëpunës civilë që punonin në administratën qendrore, të cilët përbënin 4,7 për qind të gjithë punonjësve të sektorit publik. Procesi i dhënies së statusit të nëpunësit ciivl ka përfunduar në administratën shtetërore. 32. Vendim nr.98, datë 04.12.2014, i Kuvendit, për strukturën, organikën dhe kategorizimin e pagave të Sekretariatit Teknik të KMSHC-së 33. Ligji Nr. 7961, datë 12.07.1995 “Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë”, ndryshuar me Ligjin nr.136/2015 34. Mes të tjerash, Ligji nr.10 107, datë 30.3.2009, “Për kujdesin shëndetësor në Republikën e Shqipërisë”; Ligji nr.7952, datë 21.6.1995 “Për sistemin arsimor parauniversitar”; Ligji nr.8872, datë 29.3.2002 “Për arsimin dhe formimin profesional në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar me Ligjin nr.10 011, datë 30.10.2008 dhe Ligjin nr. 10 434, datë 23.06.2011; Ligji nr.8461, datë 25.2.1999 “Për arsimin e lartë në Republikën e Shqipërisë”; Ligji nr. 9355, datë 10.03.2005 “Për ndihmën dhe shërbimet shoqërore”. Nuk ishte e mundur të shiheshin me hollësi dispozitat që mbulojnë profesionet jashtë shërbimit civil 88 SHQIPËRIA 23.1 Integrimi i evidencave për fondin e pagave dhe për personelin Ky dimension vlerëson se sa të integruara janë të dhënat për personelin, pagat dhe buxhetin. Pavarësisht nga progresi pozitiv i arritur që prej vlerësimit të bërë në vitin 2011, sistemi i ri i informacionit të menaxhimit të Burimeve Njerëzore ende nuk është funksional dhe nuk zbatohet nga të gjitha njësitë e administratës shtetërore. Sistemet e përfshira tani në caktimin dhe menaxhimin e fondit të pagave nuk mund të komunikojnë me njëri-tjetrin. Prandaj del nevoja për rakordime të bëra me dorë. Ka disa komponentë të procesit të menaxhimit të fondit të pagave: • Masat kontrolluese të strukturës organizative. Menaxhohen nga Departamenti i Administratës Publike. Kërkohet miratimi i ndryshimeve në organikat ekzistuese përpara se të mund të përfshihet kërkesa përkatëse në kërkesën e buxhetit. • Kontrolli buxhetor. MF përcakton fondin gjithsej të pagave, tavanin buxhetor të institucioneve dhe shpenzimet për pagat dhe shpenzimet e lidhura në nivel institucioni35, tavanin buxhetor për planin fiskal dhe buxhetin vjetor të ardhshëm, në bazë të organikave të miratuara36 të njësive të administratës shtetërore dhe shkallët e miratuara të pagave37, duke përdorur një mjet standard të llogaritjes së kostove. Institucionet buxhetore pastaj i fusin këto nivele të organikës dhe kostot e tyre në kërkesat buxhetore. Thesari monitoron shfrytëzimin e buxhetit të miratuar për institucionin dhe kufijtë mujorë të caktuar si më lart si pjesë e rregullt e aktiviteteve të përpunimit dhe kontrollit të pagesave. Buxheti mbështetet në organikën e miratuar; prandaj në buxhet parashikohen të gjitha marrjet në punë dhe ngritjet në detyrë në bazë të organikës së miratuar. • Evidencat e personelit. Këto mbahen brenda institucionit buxhetor si dosje fizike për secilin individ, nga drejtoria e burimeve njerëzore. Këto dosje përmbajnë informacion të përgjithshëm për punonjësin – datëlindja, seksi, gjendja civile, arsimi dhe kualifikime të tjera profesionale etj. Drejtoria e burimeve njerëzore në të gjitha institucionet mbledh të dhëna për të gjithë punonjësit. Kjo plotësohet me një regjistër të punonjësve të mbajtur në funksion të pensioneve, ku shënohet për çdo punonjës emri, datëlindja, data e fillimit të marrëdhënie të punës, kategoria e pagës dhe data e daljes në pension. Këto dosje mund të shihen vetëm nga specialistët e burimeve njerëzore të caktuar nga sektori i burimeve njerëzore ose drejtori i drejtorisë. • Listë-prezenca. Mbahet për çdo punonjës dhe nënshkruhet nga përgjegjësi çdo muaj. Në varësi të institucioneve, marrja dhe konsolidimi i këtij informacioni menaxhohet ose nga drejtoria e personelit ose nga drejtoria e financës, dhe përdoret për të dokumentuar llogaritjen e listë-pagesës. • Evidencat e listë-pagesës. Menaxhimi i fondit të pagës, mbajtja e evidencave dhe pagesat janë përgjegjësi e drejtorit të financës. Tabelat e përmuajshme të listë- pagesave përfshijnë pagën bruto, shpërblimet (nëse ka), zbritjet e mbajtura në pagë dhe pagën neto për të gjithë punonjësit. Në të gjitha organizatat buxhetore, kryesisht të gjitha evidencat për listë-pagesat dhe burimet njerëzore janë sisteme manuale dhe për kryerjen e këtyre funksioneve përdoren skedarë në Excel. Këto kanë nevojë për rakordim të vazhdueshëm. Në disa organizata jobuxhetore, përdoren sisteme të informacionit të menaxhimit të burimeve njerëzore dhe raportet e nxjerra nga sistemet rakordohen me tabelat e llogaritjeve të listë-pagesave. Listë-pagesat 35. Pagat dhe shpenzimet e lidhura me to paraqiten më vete në të gjitha raportet e buxhetit, thesarit dhe kontabilitetit, përkatësisht përdoren kategoritë ekonomike 600 për pagat dhe shpenzimet të tjera personeli dhe llogaria 601 për kontributet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore 36. Miratuar me Vendim të Këshillit të Ministrave, akte ligjore dhe nënligjore në varësi të institucionit 37. VKM për kategorizimin e pagave Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 89 mujore dhe ndryshimet në statusin e personelit depozitohen në mënyrë elektronike nëpërmjet portalit të sistemin informatik të Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve. • Pagimi i shpenzimeve për pagat bëhet përmes sistemit të thesarit për organizatat buxhetore dhe përmes llogarive bankare për institucionet e tjera, në mënyrë të ngjashme me pagesat e tjera. Njësitë e auditimit të brendshëm me të cilat janë bërë intervista konfirmuan se pagat janë një fushë me risk të lartë dhe se bëhen rregullisht auditime në këtë fushë. Në bazë të këtyre intervistave, shpeshtësia e auditimeve të pagave qe nga dy deri në tre vjet38. Mbikëqyrja e pavarur e shërbimit civil sigurohet nëpërmjet Komisionerit për Mbikëqyrjen e Shërbimit Civil (KMSHC), krijuar me LSHC si një organ i pavarur publik, i cili emërohet nga Kuvendi dhe raporton përpara tij39. Prej krijimit në vitin 2014, Komisioneri ka kryer disa mbikëqyrje dhe inspektime në institucionet që bëjnë pjesë në shërbimin civil, përfshirë institucionet e pavarura, institucionet e administratës shtetërore dhe njësitë e qeverisjes vendore. Për ta përmbledhur, fondi i pagave mbështetet me dokumentacion të plotë për të gjitha ndryshimet e bëra në evidencat e personelit çdo muaj dhe kontrollohet kundrejt të dhënave të listë-pagesës së muajit të mëparshëm. Marrjet në punë dhe ngritjet në detyrë mbahen në kontroll përmes një listë të organikës së miratuar. Por duke qenë se informacionet për personelin, fondin e pagave dhe pagesat mbahen në shumë sisteme të ndryshme, disa të automatizuara dhe disa manuale, niveli i integrimit është i ulët dhe del nevoja për rakordime të gjera manuale. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. Vijon puna për të ngritur një sistem informatik menaxhimi të burimeve njerëzore që të jetë plotësisht funksional. Ky sistem do të shërbente jo vetëm si regjistër i kompjuterizuar personeli, por edhe si sistem i menaxhimit të burimeve njerëzore për të gjitha institucionet e sektorit publik, në mbështetje të zbatimit homogjen dhe transparent të praktikave të menaxhimit të burimeve njerëzore. Të gjitha institucionet e administratës qendrore, institucionet e vartësisë, njësitë e qeverisjes vendore dhe institucionet e pavarura duhet t’i fusin të dhënat e punonjësve në këtë sistem informatik të menaxhimit të burimeve njerëzore40. Është ecur përpara me plotësimin e bazës së të dhënave dhe trajnimin e përdoruesve. Në sistemin informatik të menaxhimit të burimeve njerëzore janë përfshirë strukturat e të gjitha institucioneve të administratës shtetërore. Numri gjithsej i institucioneve/njësive shpenzuese, përfshirë edhe degët në rrethe, që parashikohen të përfshihen në këtë sistem është mbi 800. Nga këto, deri në fund të vitit 2016 qenë plotësuar në sistem strukturat organizative të 330 njësive shpenzuese, kryesisht nga administrata shtetërore41. Për këto njësi, ka përfunduar regjistrimi i dhënave për 11.000 dosje punonjësish. Janë zhvilluar ndërfaqe midis këtij sistemi dhe Gjendjes Civile për shkëmbimin automatik të të dhënave personale të punonjësve përmes numrave të identifikimit dhe midis këtij sistemi dhe bazës së të dhënave të Qendrës Kombëtare të Biznesit. Është mundësuar vetë-verifikimi i të dhënave të personelit nga punonjësi nëpërmjet përdorimit të platformës e-Albania të shërbimeve elektronike shtetërore. Ka përfunduar ndërfaqja që lidh sistemin informatik të menaxhimit të burimeve njerëzore me sistemin e Thesarit dhe janë kryer testime pilot të shkëmbimit të informacioneve midis të dy sistemeve dhe për llogaritjen automatike të pagave dhe krijimin automatik të listë-pagesave. Në vitin 2016 është hartuar një formulë e unifikuar për automatizimin e llogaritjes së listë-pagesave42 e cila 38. Si pjesë e auditimeve të plota ose e detyrave të veçanta 39. Vendim nr.98, datë 04.12.2014, i Kuvendit, për strukturën, organikën dhe kategorizimin e pagave të Sekretariatit Teknik të KMSHC-së 40. Vendim Nr. 117 i Këshillit të Ministrave, datë 5.3.2014 “Për përmbajtjen, procedurën dhe administrimin e dosjeve të personelit e të regjistrit qendror të personelit” 41. DAP, Raport Vjetor 2016, f.35 42. Udhëzimi i Përbashkët i Ministrit të Shtetit për Inovacionin dhe Administratën Publike dhe Ministrit të Financave nr. 4, datë 90 SHQIPËRIA është futur në modulin e listë-pagesave të sistemit informatik të menaxhimit të burimeve njerëzore i cili po testohet dhe pritet të vihet në zbatim brenda fundit të vitit 2017 në të paktën 30 për qind të njësive të administratës shtetërore që bëjnë pjesë në shërbimin civil. Mbeten ende për t’u marrë vendimet për protokollin e shkëmbimit të të dhënave midis DAP dhe MF dhe për zyrtarizimin e ndarjes së autoritetit dhe përgjegjësive në procesin e menaxhimit të pagave. Gjatë vitit 2018, DAP do të vijojë punën për ta zgjeruar sistemin e menaxhimit të burimeve njerëzore në njësitë e administratës shtetërore që nuk bëjnë pjesë në shërbimin civil, institucionet e pavarura dhe njësitë e qeverisjes vendore. 23.2 Menaxhimi i ndryshimeve në fondin e pagave Ky dimension vlerëson se sa në kohën e duhur bëhen ndryshime në të dhënat për personelin dhe pagat. Çdo ndryshim që kërkohet të bëhet në bazën e të dhënave të personelit do të duhej të përpunohej në kohën e duhur nëpërmjet një raporti për ndryshimin dhe do të duhej të linte një gjurmë kontrolli. Ekipi është informuar nga intervistat me institucionet buxhetore dhe MF se përditësimet mujore në listë-pagesa mbështeten në ndryshimet e bëra në evidencat e personelit gjatë të njëjtit muaj. Nuk u vu asnjë informacion në dispozicion se sa ditë kalojnë nga ndryshimi i bërë në evidencat e personelit te ndryshimi në listë-pagesë, por në bazë të atyre që i janë thënë ekipit, mesatarisht nuk kalojnë më shumë se 4 javë. Çdo ndryshim në evidencat e personelit, si transferimet, marrjet dhe largimet nga puna miratohet nga DAP dhe menjëherë i komunikohet drejtorisë së burimeve njerëzore të organizatës dhe drejtorisë së financës për të vepruar më tej. Zakonisht, ndryshimet që ndodhin gjatë një muaji të caktuar reflektohen në ciklit e listë-pagesës të po atij muaji. Gjithashtu, sipas legjislacionit tatimor në fuqi, të gjitha ndryshimet e statusit të punonjësit si marrja në punë dhe largimi nga puna dhe posti, paga, kontributet e sigurimeve shoqërore dhe tatimi mbi të ardhurat deklarohen në mënyrë elektronike nëpërmjet portalit në internet të Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve brenda 24 orëve nga data e marrjes në punë dhe jo më vonë se 10 ditë nga data e largimit nga puna43. Listë-pagesa mujore dhe zbritjet përkatëse deklarohen në mënyrë elektronike jo më vonë se 20 ditë nga fundi i muajit44. Pra të dhënat në Excel që mbahen nga specialisti i listë-pagesës rakordohen çdo muaj me bazën e të dhënave të deklaratave online për të verifikuar zbatimin e saktë të ndryshimeve të listë-pagesës. Për shkak të mungesës së sistemeve informatike për personelin dhe listë-pagesat dhe të integrimit të automatizuar, nevojiten aktivitete të gjera kontrolluese për të siguruar plotësinë dhe kohën e duhur të të dhënave të ndryshimit të listë-pagesave, të cilat hë për hë nuk ekzistojnë. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 23.3 Kontrolli i brendshëm i fondit të pagave Ky dimension vlerëson masat kontrolluese që zbatohen për bërjen e ndryshimeve në të dhënat për personelin dhe pagat. Një sistem efektiv i kontrollit të brendshëm do të duhej: ta kufizonte autoritetit për ndryshimin e evidencave dhe listë-pagesave; të kërkonte verifikim të veçantë; dhe të kërkonte vënien në dispozicion të një gjurme kontrolli që të jetë adekuate për ruajtjen e një historiku të përhershëm të transaksioneve së bashku me të dhënat e nëpunësve autorizues. Përgjegjësia e përgjithshme për mbajtjen në kontroll të gjitha aspekteve të evidenca të personelit dhe pagave i është ngarkuar nëpunësit autorizues me Ligjin e menaxhimit të sistemit buxhetor dhe Ligjin e menaxhimit dhe kontrollit financiar. Ekipi i vlerësimit është informuar se ka një ndarje adekuate të 43. Formulari E-SIG 027 44. Formulari E-SIG 025 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 91 funksioneve midis drejtorisë së burimeve njerëzore dhe drejtorisë së financës. Përgjegjësia e burimeve njerëzore duhet të mbajë dhe përditësojë dosjet e personelit. Drejtoria e financës, në bazë të listë-prezencës, llogarit pagat, shpërblimet dhe zbritjet e mbajtura në pagë siç janë kontributet e sigurimeve shoqërore dhe tatimin mbi të ardhurat personale. Drejtuesit e departamenteve mbikëqyrin marrjen dhe raportimin e listë- prezencës për punonjësit përkatës çdo muaj. Ky informacion pastaj konsolidohet nga drejtoria e financës ose e burimeve njerëzore në varësi të organizimit. Të gjitha ndryshime në të dhënat e personelit përputhen me vendimet origjinale që u jepen në kohë drejtorive të burimeve njerëzore dhe financës. Listë-pagesa mujore miratohet nga shefi i financës. Krahas kësaj, zbritjet e mbajtura në pagë për TAP dhe kontributet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore dhe paga neto llogariten duke përdorur një mjet online për raportimin e listë-pagesave dhe zbritjeve te DPT. Llogaritja e zbritjeve bëhet e automatizuar dhe ekziston kërkesa për të raportuar marrjet e reja në punë dhe largimet nga puna. Të dy skedarët rakordohen me njëri-tjetrin. Në fund, pagesa miratohet nga nëpunësi ekzekutues dhe nëpunësi autorizues dhe dërgohet për ekzekutim përmes thesarit. Zbatohen masa kontrolluese mujore të thesarit për pagesat e lidhura me pagat. Mungesa e sistemeve të integruara për personelin, pagat dhe pagimit e ndërthurur me ekzistencën e sistemeve manuale e rrit riskun në lidhje me listë-pagesat; nevojiten aktivitete kontrolluese të gjera manuale për të siguruar vlefshmërinë, plotësinë dhe kohën e duhur të ndryshimeve dhe saktësinë e llogaritjeve. Nga diskutimi me shefin e financës në disa njësi të përzgjedhura, informohemi se janë identifikuar vetëm disa gabime të vogla në llogaritjen e pagave kur ka pasur ndryshime, të cilat janë korrigjuar në muajt e ardhshëm. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 23.4 Auditimi i fondit të pagave Ky dimension vlerëson shkallën e pacenueshmërisë së pagave. Auditimet e fondit të pagave do të duhej të kryheshin rregullisht për të identifikuar punonjësit fiktivë, për të mbushur boshllëqet në të dhëna dhe për të identifikuar dobësitë. Njësitë e auditimit të brendshëm dhe Kontrolli i Lartë i Shtetit rregullisht i përfshijnë pagat si një fushë auditimi me risk të lartë në programet e auditimit. Intervistat me një sërë njësish të auditimit të brendshëm dhe shqyrtimi i planeve vjetore të auditimit tregon se cikli i auditimit për auditimet e plota për të gjitha subjektet e qeverisjes qendrore është çdo 2-3 vjet. Auditimet e plota përfshijnë edhe auditimin e aktiviteteve kontrolluese dhe testim material. Po kështu, Kontrolli i Lartë i Shtetit kryen auditim të përputhshmërisë dhe rregullsisë në të gjitha institucionet me shpeshtësi 2-3 vjet. Pagat përfshihen në programin e auditimit të KLSH-së. Intervistat me njësitë e auditimit të brendshëm dhe KLSH-në dhe shqyrtimi i disa raporteve të përzgjedhura tregon se nuk ka probleme të ndjeshme lidhur me llogaritjen e pagave, sigurimeve shoqërore dhe tatimit mbi të ardhurat personale për punonjësit. Shumica e problemeve të raportuara lidhur me pagat kanë të bëjnë me përputhshmërinë me kuadrin ligjor në marrjen në punë ose largimin nga puna dhe ekzistencën e lëvizjeve të pajustifikuara të punonjësve. Pavarësisht nga përpjekjet e vazhdueshme për rritjen e kapaciteteve dhe zhvillimin profesional prej vitit 201445, kapacitetet e dobëta në funksionin e auditimit të brendshëm dhe në KLSH e ulin cilësinë e auditimeve të tilla dhe aftësinë e tyre për të identifikuar dobësitë në masat kontrolluese dhe rastet e mashtrimit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 45. Nisma të tilla diskutohen si pjesë e vlerësimit të TP-26 92 SHQIPËRIA TP-24. Prokurimi Ky tregues shqyrton aspektet kyçe të menaxhimit të prokurimeve. Treguesi fokusohet te transparenca e masave organizative, theksi te procedura të hapura dhe konkurruese, monitorimi i rezultateve të prokurimit dhe e drejta për të apeluar dhe masat organizative për ankimin. Përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 24.1: Monitorimi i prokurimeve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQ) • Dimensioni 24.2: Metodat e prokurimeve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQ) • Dimensioni 24.3: E drejta e publikut për të parë informacionet për prokurimet (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQ) • Dimensioni 24.4: Menaxhimi i ankesave për prokurimet (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-24 Prokurimi B+ Metoda e vlerësimit M2 (AV). 24.1 Monitorimi i prokurimeve Vlerësimi i Mbahen baza të dhënash ose evidenca për të gjitha kontratat dimensionit përfshirë të dhënat për ato që janë prokuruar, vlerën e A prokurimit dhe kush është fitues i kontratës. Planet e prokurimit publikohen në faqen në internet të Agjencisë së Prokurimit Publik (APP) dhe bëhet krahasim i planit me faktin. Prokurimi elektronik është i detyrueshëm për të gjitha metodat e prokurimit (me përjashtim të kontraktimit të drejtpërdrejtë) edhe për kontratat me vlerë të vogël. 24.2 Metodat e prokurimeve Vlerësimi i Të gjitha agjencitë ndjekin metodën e konkurrimit të hapur, dimensionit si mundësi e parë e caktuar me ligj. Por, kontraktimi me një B burim të vetëm (metoda pa konkurrim) përbën 30 për qind të vlerës gjithsej të të gjitha kontratave publike të lidhura në vitin 2016, sipas raportit të APP-së. Metoda jo konkurruese shpesh përdoret për të përmbushur nevojat e autoriteteve kontraktuese përpara miratimit të fondeve në buxhet. 24.3 E drejta e publikut për të parë Vlerësimi i Kuadri ligjor për prokurimin, plani i prokurimit për vitin 2017, informacionet për prokurimet dimensionit realizimi i operacioneve të prokurimit për vitin 2016 si edhe A mundësitë për tender dhe kontratat e fituara gjenden në faqen në internet të APP-së në kohën e duhur. Në faqen në internet të KPP-së publikohen brenda 48 orësh nga depozitimi i ankesave informacione për të gjitha ankesat që i shkojnë KPP-së. 24.4 Menaxhimi i ankesave për Vlerësimi i Sistemi i ankesave për prokurimet i përmbush shumicën e prokurimin dimensionit kritereve (5 nga 6) me përjashtim të dhënies së vendimeve në B kohën e duhur. Janë raportuar vonesa të shpeshta, për shkak të ngarkesës së punës së KPP-së. Efektiviteti i përgjithshëm i sistemit të prokurimeve publike në Shqipëri është përmirësuar gjatë viteve të fundit. Progres ka pasur sidomos sa i takon kuadrit ligjor, rregullator dhe institucional, si edhe zhvillimit dhe funksionimit të sistemit të prokurimit elektronik. Ligji i Prokurimit Publik (LPP) zbatohet për të gjitha prokurimet publike të financuara nga buxheti i shtetit, me përjashtim të disa kategorive të caktuara që zakonisht përjashtohen nga legjislacioni i prokurimit në shumicën e vendeve. Por transparenca, performanca dhe efektiviteti i prokurimit publik mund të rriteshin shumë edhe më tej. Problemet e raportuara më shumë janë numri i lartë i rasteve të kontraktimit të drejtpërdrejtë, mungesa e të dhënave për administrimin e kontratave, shtesat e shpeshta në kontrata të cilat çojnë në rritje të konsiderueshme të çmimit të kontratës. Sektori privat vijon të raportojë mungesë besimi Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 93 në transparencën dhe rregullsinë e tenderëve publikë. Mekanizmi i shqyrtimit të ankesave është në fazë kalimtare, drejt të qenit plotësisht i pavarur pas miratimit të shtesave dhe ndryshimeve të fundit ligjore të miratuara nga Kuvendi. Numri i lartë i ankesave (1.393 gjatë vitit 2016, 19,4 për qind më shumë se një vit më parë) e cenon efektivitetin e këtij mekanizmi. 24.1 Monitorimi i prokurimeve Ky dimension vlerëson se deri ku ka sisteme për monitorim dhe raportim qendror brenda qeverisë për të siguruar leverdishmërinë ekonomike dhe pacenueshmërinë e funksioneve të besuara. Evidencat e prokurimeve, të cilat përfshijnë natyrën e prokurimit/informacion se çfarë është prokuruar, si edhe për vëllimin dhe vlerën e kontratave të lidhura, kohën se kur është hapur procedura e prokurimit, metodën e prokurimit dhe identifikimin e fituesve të kontratës për të gjitha46 metodat e prokurimit për mallrat, punët dhe shërbimet, gjenden publikisht në portalin e prokurimit elektronik dhe në buletinin javor të prokurimeve. Të dhënat ruhen dhe mund të shihen në arshivën elektronike të APP-së të paktën deri dy vjet pas fitimit të kontratës. Krahas kësaj, sistemi i prokurimit elektronik është i detyrueshëm47, përfshirë edhe metodat e prokurimit me vlerë të ulët dhe mbledh dhe analizon të dhëna deri në fitimin e kontratës. Nuk ka informacione për monitorimin e kontratës duke qenë se ky funksion u përket autoriteteve kontraktuese. Palët e kontraktuara janë të detyruara t’i depozitojnë ofertat në mënyrë elektronike. APP e ka fuqizuar funksionin e monitorimit dhe ka nisur përgatitjen e një sistemi të monitorimit të performancës dhe përputhshmërisë së prokurimeve në bazë të treguesve të performancës.48 Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 24.2 Metodat e prokurimeve Ky dimension analizon përqindjen e vlerës gjithsej të kontratave të lidhura me dhe pa konkurrim. LPP parashikon përdorimin e metodave të mëposhtme të prokurimit: • Procedura e hapur; • Procedura e kufizuar; • Procedura me negocim, me ose pa publikimin e njoftimit të kontratës; • Kërkesë për propozime; • Konkurs projektimi; • Procedura për shërbim konsulence dhe • Prokurimet me vlerë të vogël. LPP konfirmon se procedura e hapur është metoda e preferuar e prokurimit. Në të përkufizohen ato situata në të cilat mund të përdoren metodat e tjera, raste që kushtëzohen ose nga vlera financiare prag ose nga natyra/objekti që prokurohet. Përdorimi i çdo metode prokurimi lihet në dorë të autoritetit kontraktues në përputhje me kushtet e parashikuara në LPP. LPP parashikon edhe procedura të ndryshme prokurimi në varësi të vlerës së kontratës. Mbi pragjet me vlerë të lartë, është 46. Edhe pse kontraktimi i drejtpërdrejtë/procedura me negocim, me ose pa publikimin e njoftimit të kontratës, bëhet jashtë portalit elektronik, publikimi i njoftimit për fitimin e kontratës lidhur me këtë është i detyrueshëm 47. Sipas Vendimit nr. 918, datë 29.12.2014, të Këshillit të Ministrave, “Për kryerjen e procedurave të prokurimit publik në mënyrë elektronike”, shumica dërrmuese e procedurave të prokurimit publik duhet të kryhen në mënyrë elektronike 48. Raport-Progresi i KE-së 2016 94 SHQIPËRIA i detyrueshëm konkursi i hapur; midis pragjeve të vlerave të larta dhe të ulëta, konkursi kërkohet duke ftuar të paktën tre operatorë ekonomikë. Pragjet vendosen çdo dy vjet me VKM. Pragjet e rishikuar më së fundmi, më 29 dhjetor 2014, janë si vijon: (a) Pragjet vlerë të larta: - 1.200.000.000 (një miliard dyqind milion) lekë (afërsisht 9,5 milion dollarë) për kontratat e punëve publike; - 200.000.000 (dyqind milion) lekë (afërsisht 1,6 milion dollarë) për kontratat publike të shërbimeve dhe mallrave. (b) Pragjet vlerë të vogla: - 12.000.000 (dymbëdhjetë milionë) lekë (afërsisht 96.000 dollarë) për kontratat e punëve publike; - 8.000.000 (tetë milionë) lekë (afërsisht 64.000 dollarë) për kontratat publike të shërbimeve dhe mallrave. (c) Prokurimet me vlerë të vogël: prokurime me vlerë më pak se 800.000 lekë (afërsisht 7.000 dollarë) në një vit kalendarik konsiderohen se janë prokurime me vlerë të vogël. Procedurat për prokurimet me vlerë të vogël janë të thjeshtuara, por kryhen përmes sistemit elektronik të prokurimit. Numri total i njoftimeve të kontratave të procedurave të prokurimit të publikuara në faqen zyrtare në internet të APP-së qe 5.10949 (479 më shumë se në 2015) me vlerë 95,44 miliard lekë. Kërkesa për propozime është metoda e përdorur më shpesh (3.106), pas së cilës vijnë procedurat me negocim (2.186) pa shpallje paraprake (kontraktimi i drejtpërdrejtë). Tenderimi i hapur (kombëtar dhe ndërkombëtar) është përdorur në 1.850 raste. Numri çuditërisht i lartë i procedurave me negocim pa shpallje paraprake vjen për shkak të i. përdorimit të kësaj mënyre nga autoritetet kontraktuese (AK) përmes bërjes së ndryshimeve në kontratat ekzistuese për një vlerë deri në 20 për qind të kontratës fillestare për të përmbushur nevojat e tre muajve të parë në fillim të vitit, ndonjëherë shkaktuar nga vonesat në caktimin e buxhetit nga Drejtoria e Thesarit në MF për AK-të. Financimi i këtyre kontratave rregullohet nga MF; dhe ii. përdorimit të kësaj mënyre në kushtet e situatave të jashtëzakonshme (sidomos për mallra dhe shërbime bazë, si ushqimet, shërbimet e pastrimit etj.), kur ka një proces të zgjatur të shqyrtimit të ankesave nga KPP për kontratat e reja për mallra dhe shërbime. 49. Nuk përfshin procedurat me negocim pa shpallje paraprake Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 95 TABELA 3.25 Prokurimet publike, viti 2016, sipas llojit dhe vlerës Lloji i prokurimit Numri i Vlera e prokurimeve Gjithsej prokurimeve (miliard lekë) vlera e prokurimit (%) Konkurs i hapur ndërkombëtar 15 7,6 0,2% Konkurs i hapur kombëtar 1.835 79,9 25% Kërkesë për propozime 3.106 7,7 42% Procedura me negocim 2.186 8,1 30% (përzgjedhje e drejtpërdrejtë) Shërbime të konsulencës dhe të tjera50 113 1,15 1,5% Prokurime totale (7.255) 105,05 100,0% (5.10951 të publikuara dhe përfshira në portalin elektronik) Burimi: Raport Vjetor, 2016, APP Metoda jo konkurruese shpesh përdoret për të përmbushur nevojat e autoriteteve kontraktuese në fillim të vitit përpara miratimit të fondeve në buxhet. APP raporton se kjo përbën rreth 30 për qind të kontraktimit të drejtpërdrejtë. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 24.3 E drejta e publikut për të parë informacionet për prokurimet Ky dimension shqyrton nivelin e të drejtës së publikut për të parë informacione të plota, të besueshme dhe në kohë mbi prokurimin. 5051 TABELA 3.26 Përmbledhje e dëshmive dhe rezultateve të vlerësimit për dimensionin 24.3 Elementi / Kërkesat Përmbushur Dëshmitë e përdorura / Komente (po/jo) Kuadri ligjor dhe rregullator për Po Të gjitha aktet ligjore dhe nënligjore, përfshirë edhe dokumentet prokurimin standarde të tenderit gjenden në portalin e APP-së Planet e prokurimit të qeverisë Po Të gjitha planet e prokurimit publikohen në portalin e APP-së Mundësitë për tenderë Po Të gjitha mundësitë e tenderit (përfshirë kontratat me vlerë të vogël) publikohen në portalin e APP-së Shpallja e fituesit të kontratës Po Të gjitha kontratat e fituara (përfshirë edhe me kontraktim të (qëllimi, pala e kontraktuar drejtpërdrejtë) publikohen në portalin e APP-së. dhe vlera) Të dhënat për zgjidhjen e Po KPP i publikon vendimet në faqen e vet në internet dhe të gjitha të ankesave për prokurimet dhënat konsolidohen në raportin vjetor. Statistikat vjetore për prokurimet Po Statistikat vjetore të prokurimeve vihen në dispozicion në raportin vjetor të APP-së i cili publikohen në portalin e APP-së. 50. Shërbimet e tjera kanë të bëjnë me procedurën me konkurs projektimi 51. Shifrat përkojnë me procedurat e publikuara, ndërsa ato që janë finalizuar me kontratë janë 5.067. Numri gjithsej i procedurave të prokurimit të publikuara nga APP nuk përfshin kontraktimin e drejtpërdrejtë 50. 51. 96 SHQIPËRIA E drejta e publikut për të parë informacionet për prokurimet realizohet përmes faqes në internet të APP-së www.app.gov.al/. Informacioni jepet në mënyrë të plotë, përfshirë edhe kuadrin ligjor dhe rregullator për prokurimin, planet vjetore të prokurimit të njësive vendore, mundësitë për tenderë dhe kontratat e fituara (qëllimi, pala e kontraktuar dhe vlera). Sistemi i APP-së është projektuar në atë mënyrë që të sigurojë transparencën dhe integritetin e procedurave. Sistemi i APP-së mundëson shqyrtimin e planeve të prokurimeve, megjithëse publikimet elektronike nuk janë të pajisura me funksione të kërkimit, çka e bën të vështirë për përdoruesit. Sistemi mundëson përpunimin elektronik të prokurimeve publike përfshirë njoftimin elektronik, dokumentacionin elektronik të tenderit, dorëzimin elektronik dhe, deri diku, vlerësimin elektronik. Sipas ligjit të prokurimit, të gjitha autoritetet kontraktuese janë të detyruara ta përdorin sistemin kur shumat janë më të mëdha se 100.000 lekë (900 dollarë). Sistemi është në funksionim të plotë. Planet vjetore të prokurimit për vitin 2017 dhe aktivitetet e prokurimit në vitin 2016 i janë dërguar APP-së në janar 2017 dhe janë afishuar në faqen në internet të APP-së. Shpallja e finalizimit të procesit të tenderit dhe shpallja e fituesit si edhe shpallja e kontratës së nënshkruar publikohen në buletinin mujor të APP-së, ku përfshihet informacion nga të gjitha autoritetet kontraktuese. Ankesat dhe i gjithë dokumentacioni përkatës dorëzohet dhe mbahet në formë të shtypur dhe jo në format elektronik (p.sh., në një bazë të dhënash apo në sistemin elektronik të prokurimeve). Vendimet KPP-së bëhen publike dhe afishohen në faqen në internet të KPP-së. Publikimi i vendimeve u jep mundësi palëve të interesuara të jenë më të informuara sa i takon përputhshmërisë dhe rregullsisë së procesit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 24.4 Menaxhimi i ankesave për prokurimin Ky dimension vlerëson ekzistencën dhe efektivitetin e një mekanizmi të pavarur të zgjidhjes administrative të ankesave. TABELA 3.27 Përmbledhje e dëshmive dhe rezultateve të vlerësimit për dimensionin 24.4 Elementi / Kërkesat Përmbushur (po/jo) Ankesat shqyrtohen nga një organ që nuk është i përfshirë në veprimet e prokurimit apo në procesin që Po çon në marrjen e vendimit për fituesin e kontratës Organi i ankesave nuk kërkon tarifa që e pengojnë përdorimin e tij nga palët e interesuara Po Ndiqen procese për depozitimin dhe zgjidhjen e ankesave, të cilat janë përcaktuar qartë dhe gjenden Po publikisht Organi i ankesave e ushtron autoritetin për ta pezulluar procesin e prokurimit Po Organi i ankesave i merr vendimet brenda afatit të përcaktuar në rregullore Jo Organi i ankesave merr vendime që janë të detyrueshme për çdo palë Po KPP është organi më i lartë administrativ të cilit i është ngarkuar shqyrtimi i ankesave në lidhje me prokurimin publik. Përgjegjësia kryesore e KPP-së është shqyrtimi i ankesave që kanë të bëjnë me procedurat e prokurimit publik dhe garantohet me ligj që anëtarët e KPP-së nuk mund të përfshihen në veprime dhe vendime prokurimi. Vendimet e KPP-së janë përfundimtare dhe mund të kundërshtohen përpara Gjykatës Administrative të Tiranës. Gjithashtu, KPP shqyrton edhe ankesat në lidhje me kontratat e koncesionit, ankandet dhe lejet minerare. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 97 LPP i jep të drejtën e ankimit çdo personi që ka një interes në aktivitetin e prokurimit. Por LPP thotë se procesi i shqyrtimit të ankesave nuk mund të përdoret për ankesa që lindin në lidhje me kontratat për të cilat nuk kërkohet shpallje publike në vetvete: procedura me negocim pa shpallje paraprake, prokurimet me vlerë të vogël dhe kontratat e lidhura në bazë të marrëveshjeve kuadër. Kjo përjashton nga mekanizmi i shqyrtimit të ankesave thuajse 30 të aktiviteteve gjithsej të prokuruara me procedurë me negocim pa shpallje paraprake. Ankesat kundër vendimeve të AK-së i duhen drejtuar fillimisht AK-së brenda shtatë ditëve nga data e publikimit kur ankuesi ka marrë dijeni ose duhej të kishte marrë dijeni për vendimin e autoritetit kontaktues i cili kundërshtohet. Me marrjen e ankesës, autoriteti kontraktor pezullon vazhdimin e procedurës së prokurimit, derisa ankesa të jetë shqyrtuar dhe nxjerr një vendim brenda 7 ditëve nga data e depozitimit të ankesës. Në këtë rast, titullari i autoritetit kontraktor mund të vendosë që ankesa të shqyrtohet nga punonjës që nuk janë përfshirë në vendimmarrjen objekt i ankimit. Nëse autoriteti kontraktor nuk i përgjigjet ankuesit brenda 7 ditëve nga marrja e ankesës, ose nëse përgjigjet por e refuzon ankesën si të pabazë, ankimuesi mund të paraqesë ankesë me shkrim në KPP brenda 10 ditëve kundrejt një tarife (duke paguar një tarifë të barasvlershme me 0,5 për qind të vlerës së buxhetit të caktuar për kontratën). Dokumentacionit të tenderit i bashkëlidhet një formular për depozitimin e ankesës. Vartësia është ndryshuar kohët e fundit përmes një ndryshimi në LPP (me Ligjin nr.47/2017). KPP pritet të jetë organ i pavarur që jep llogari përpara Kuvendit. KPP përbëhet nga pesë anëtarë të emëruar nga Kuvendi me propozim të Këshillit të Ministrave me mandat pesëvjeçar që mund të përsëritet edhe me një mandat tjetër. KPP po kalon në një fazë kalimtare për gjashtë muaj deri sa të zgjidhen anëtarët e rinj. Më shumë se 70 për qind525 2 e ankesave bëhen brenda afatit të vendosur në Ligjin e Prokurimit Publik. Ankesat dhe i gjithë dokumentacioni përkatës dorëzohet dhe mbahet në formë të shtypur dhe jo në format elektronik (p.sh., në një bazë të dhënash apo në sistemin elektronik të prokurimeve). Për shkak të kësaj analiza e të dhënave bëhet e vështirë dhe kërkon shumë kohë. Është e vështirë të nxirren statistika sipas llojit të ankesës, sektorit, kategorisë së prokurimit, operatorit ekonomik etj., në një moment specifik. Vendimet KPP-së bëhen publike dhe afishohen në faqen në internet të KPP-së. Publikimi i vendimeve u jep mundësi palëve të interesuara të jenë më të informuara sa i takon përputhshmërisë dhe rregullsisë së procesit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. TP-25. Sistemi i kontrollit të brendshëm për shpenzime jo paga Ky tregues mat efektivitetin e sistemit të përgjithshëm të kontrollit të brendshëm për shpenzimet jo paga. Masat kontrolluese të veçanta për shpenzimet lidhur me pagat e shërbimit civil shihen në TP-23. Ky tregues përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 25.1: Ndarja e detyrave (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 25.2: Efektiviteti i masave kontrolluese mbi angazhimet e shpenzimeve (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 25.3: Përputhshmëria me rregullat dhe procedurat e pagimit (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ). 52. Sipas konstatimit të Raportit të Bankës Botërore për Prokurimin dhe Zbatimin e Kontratave në Shqipëri (nxjerrë më qershor 2017) 98 SHQIPËRIA Konteksti Një sistem efektiv i kontrollit të brendshëm bazohet në vlerësimin e riskut të kontrollit të të gjitha sistemeve dhe proceseve të menaxhimit financiar. Sistemi i kontrollit të brendshëm duhet të jetë pjesë e rëndësishme e një sistemi kontrolli me efektivitet të kostos për të nxitur përputhshmërinë me kërkesat ligjore, për të ulur mundësitë për mashtrim dhe korrupsion, për të mbrojtur pasurinë publike dhe për të siguruar krijimin në kohën e duhur të informacioneve financiare të sakta dhe të plota. Që sistemi të funksionojë me efikasitet, duhet të kuptohet gjerësisht dhe të respektohet nga të gjithë pjesëmarrësit e sistemit të menaxhimit financiar. Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-25 Sistemi i kontrollit të Vlerësimi i Metoda e vlerësimit M2 (AV) brendshëm për shpenzime jo paga përgjithshëm B 25.1 Ndarja e detyrave Vlerësimi i Ndarja e detyrave parashikohet në të gjithë procesin e dimensionit shpenzimeve. Mund të ketë nevojë për një përcaktim më preciz C të përgjegjësive të rëndësishme. 25.2 Efektiviteti i masave Vlerësimi i Ekzistojnë procedura të mbajtjes në kontroll të angazhimeve të kontrolluese mbi angazhimet e dimensionit shpenzimeve, të cilat sigurojnë mbulim të pjesshëm dhe janë shpenzimeve C pjesërisht efektive. 25.3 Përputhshmëria me rregullat Vlerësimi i Të gjitha pagesat janë në përputhje me procedurat e rregullta dhe procedurat e pagimit dimensionit të pagesave. Të gjitha përjashtimet autorizohen si duhet A paraprakisht dhe justifikohen. 25.1 Ndarja e detyrave Ky dimension vlerëson ekzistencën e ndarjes së detyrave, që është një element themelor i kontrollit të brendshëm për të parandaluar që një punonjës ose një grup punonjësish të jenë në gjendje të kryejnë ose të fshehin gabime apo mashtrime në kryerjen e detyrave. Në Ligjin “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”, neni 2253, veprimtaritë e kontrollit përshkruhen si masa kontrolluese minimale të cilat duhet të zbatojë çdo titullar njësie të sektorit publik. Ndër veprimtaritë më të konsiderueshme të kontrollit përfshihen: 1. ndarja e detyrave; 2. sistemi i dy nënshkrimeve, i cili nuk lejon që angazhimi financiar të kryhet pa marrë nënshkrimet e nëpunësit autorizues dhe të nëpunësit zbatues të njësisë; dhe 3. rregullat për dokumentimin e të gjitha transaksioneve dhe të veprimtarive që lidhen me mbarëvajtjen e njësisë. Roli i palëve të ndryshme të përfshira në sistemin e kontrollit të menaxhimit financiar përcaktohet në Ligjin “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”54 dhe Ligjin “Për menaxhimin e sistemin buxhetor”55 dhe në aktet nënligjore të lidhura me to56. Këtu përfshihen Ministri i Financave, nëpunësi i parë autorizues (Sekretari i Përgjithshëm i MF-së), nëpunësi autorizues i njësisë dhe nëpunësit autorizues të vartësisë, nëpunësit zbatues dhe eprorët e linjës. Këto role janë përcaktuar qartë në legjislacion, një udhëzim i veçantë rregullon rolet dhe përgjegjësitë brenda njësive publike për menaxhimin e aktiveve57. Sipas ligjit, nëpunësit autorizues të njësive të qeverisjes qendrore dhe njësive të fondeve speciale të qeverisjes qendrore japin llogari dhe raportojnë përpara nëpunësit të parë autorizues për përgatitjen, zbatimin, kontrollin e brendshëm financiar, monitorimin, raportimin dhe kontabilizimin e buxhetit 53. Ligji nr. 10 296, datë 8.07.2010 “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”, ndryshuar me Ligjin nr.110/2015, datë 15.10.2015. 54. Nenet 6-12 të Ligjit 55. Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar me Ligjin nr.57 datë 02.06.2016 56. Udhëzimi i Ministrit të Financave Nr.2, datë 6.02.2012 “Për procedurat standarde të zbatimit të buxhetit” 57. Udhëzimi nr. 30 datë 27.12.2011 “Për menaxhimin e aktiveve në njësitë e sektorit publik” Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 99 të tyre. Nëpunësi autorizues i njësisë së qeverisjes së përgjithshme cakton nëpunës autorizues të nivelit të dytë, drejtuesin e programeve, nënprogrameve, në çdo strukturë dhe njësi të vartësisë së drejtpërdrejtë. Në njësitë publike me disa nivele të njësive shpenzuese, nëpunësit autorizues përcaktohen si nëpunës autorizues i nivelit të dytë ose të tretë nga titullari i institucionit. Gjithashtu, njësitë e sektorit publik duhet të ngrenë një strukturë organizative në formë shkresore; ku të përshkruhen rregullat për caktimin dhe ndarjen e detyrave, detyrimeve dhe përgjegjësive, si edhe hierarkia dhe linjat e raportimit. Gjatë shqyrtimit të përbërjes së drejtorive të financës dhe buxhetit të organizatave, është vënë re se drejtoritë e financave vuajnë nga numri i pakët i punonjësve, çka cenon parimet e ndarjes së punës dhe detyrave dhe për pasojë arritjen e objektivave të njësisë së sektorit publik. Struktura organizative plotësohet me rregulloret e brendshme dhe përshkrimet e punës. DAP ka vërejtur se shumica e institucioneve nuk i kanë reflektuar ndryshimet më të fundit organizative në rregulloren e brendshme58; për rrjedhojë, rolet dhe përgjegjësitë nuk janë lidhur me strukturën e re. Janë vërë re dobësi edhe në cilësinë e përshkrimeve të punës të përgatitura nga organizata59. Gjatë vitit 2016 DAP ka përgatitur përshkrimet e punës dhe termat e referencës për ato pozicione që nuk ndryshojnë mes organizatave dhe përshkrimet e përgjithshme të punës, që janë pjesë integrale e VKM nr.142, datë 12.03.2014, me ndryshimet e mëpasshme. Raporti vjetor i KBFP-së për vitin 2016 vërente se manualet dhe gjurmët e auditimit që përshkruajnë proceset dhe veprimtaritë e kontrollit60 nuk përgatiten dhe nuk zbatohen në të gjitha institucionet, pavarësisht arritjen e njëfarë progresi në këtë fushë. Harta e procesit dhe gjurma e auditimit përgatitet vetëm në fushën e prokurimit. Në praktikë, ka mungesë të kuptuarit të nevojës për përshkrime të proceseve të punës, të cilat shpesh ngatërrohen me përshkrimet e punës. Gjatë intervistave të vlerësimit të kryera në disa institucione të përzgjedhura, është vërejtur se politikat dhe procedurat e padokumentuara për procesin e zbatimit të buxhetit kanë çuar në mungesa të efikasitetit në procesin e menaxhimit të kërkesave, angazhimeve, pagesave dhe raportimit. Kjo ka ndodhur ngaqë rolet dhe përgjegjësitë në departamentet e ndryshme nuk janë të përcaktuara dhe dokumentuara qartë. Ka edhe praktika jo në përputhje sa u takon masave organizuese për zbatimin lidhur me projektet e financuara nga institucionet financiare ndërkombëtare. Ka raste kur ngrihen njësi të veçuara për zbatimin e projekteve të donatorëve, si njësi shpenzuese më vete pranë agjencisë kryesore zbatuese (ministri ose institucione të vartësisë). Në raste të tilla, ka një risk më të lartë kontrolli për shkak të mungesës së faktorit udhëheqës, kontrollit mbikëqyrës dhe ndarjes së detyrave. Zhvillimet e kohëve të fundit në këtë fushë e vënë theksin te zhvillimi praktik i llogaridhënies së menaxhimit dhe delegimit të detyrave. Në shumicën e institucioneve nuk zbatohet delegimi i detyrave, siç thuhet në nenet 9, 12 dhe 15 të Ligjit “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 25.2 Përputhshmëria me rregullat dhe procedurat e pagimit Ky dimension vlerëson se sa respektohen rregullat dhe procedurat e masave kontrolluese mbi pagesat në bazë të dëshmive të disponueshme. Kontrollet e angazhimit mbi veprimet financiare paga dhe jo paga janë të pranishme në sistemet e 58. Ministria e Financave, Projekt-Raporti vjetor i KBFP-së për vitin 2016 59. Departamenti i Administratës Publike, Raport Vjetor 2016, f. 24 60. Siç e kërkon neni 16 i Ligjit për menaxhimin financiar dhe kontrollin 100 SHQIPËRIA kontrollit të njësive të qeverisjes qendrore. Sipas nenit 40 të ligjit organik të buxhetit, me ndryshimet e muajit qershor 2016, çdo njësi e qeverisjes së përgjithshme është e detyruar që, përpara fillimit të një procedure prokurimi, një apo shumëvjeçare, të marrë një konfirmim nga Ministria e Financave që fondet, të cilat synohet të prokurohen, janë brenda limitit të miratuar për angazhime. Me t’u mbyllur me sukses procedura e prokurimit dhe me t’u nënshkruar kontrata, angazhimi/urdhër-blerja regjistrohet në sistemin informatik të thesarit (SIQF). Kërkesë-pagesat dorëzohen më pas kundrejt urdhër-blerjes së regjistruar. Sikurse thuhet në TP-22, pavarësisht nga përmirësimet e kohëve të fundit në masat kontrolluese mbi angazhimet, ka ende raste kontratash të vjetra të pafaturuara që janë lidhur përpara vënies në zbatim këtij kuadri të ri organizativ, të cilat nuk janë të regjistruara në sistem. Sistemi informatik i thesarit nën kontrollin e MF-së (SIQF) nuk u jep të drejta hyrjeje të drejtpërdrejtë të gjitha njësive buxhetore61, çka do të thotë se sistemet manuale mbizotërojnë dhe rrezikojnë efektivitetin e masave kontrolluese mbi angazhimet dhe mbi pagesat e tjera. Edhe atëherë kur është dhënë kjo e drejtë hyrjeje në sistem, numri i kufizuar i përdoruesve dhe ndarja jo efikase e detyrave midis përdoruesve e pakëson efektivitetin e kontrolleve të sistemit. Gjatë intervistave, ekipi i vlerësimit vërejti se nuk ka masa kontrolluese monitoruese. Masa të tilla kontrolluese si shqyrtimi i vjetrimit të urdhër-pagesave të hapura dhe kërkesë-pagesave, rakordimet dhe monitorimi dhe ndjekja e zërave me afat të kaluar, apo raportet e menaxhimit do ta rrisnin efektivitetin e masave kontrolluese mbi angazhimet. Në përgjithësi ekzistojnë procedura të mbajtjes në kontroll të angazhimeve të shpenzimeve, të cilat sigurojnë mbulim të pjesshëm dhe janë pjesërisht efektive. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 25.3 Përputhshmëria me rregullat dhe procedurat e pagimit Ky dimension vlerëson se sa respektohen rregullat dhe procedurat e masave kontrolluese mbi pagesat në bazë të dëshmive të disponueshme. Udhëzimet e thesarit për regjistrimin, përpunimin dhe raportimin e transaksioneve janë të qarta dhe respektohen nga nëpunësit e financës të përfshirë në përgatitjen dhe regjistrimin e transaksioneve. Në Shqipëri, degët e Thesarit (DTH) kanë përgjegjësinë e fundme për kryerjen e pagesave. Sistemi informatik i Thesarit (SIQF) ka kontrolle të gjera të integruara brenda tij, të cilët sigurojnë zbulimin e gabimeve përpara se të futen në sistem dhe korrigjimin e tyre gjatë përpunimit. Konkretisht, çdo urdhër-pagese që paraqitet nga institucionet buxhetore kontrollohet nga nëpunësit e financës të DTH-së përpara se të përpunohet, pavarësisht nëse njësia ka ose jo të drejtë hyrjeje në sistem. Duke filluar prej vitit 2015, Ministria e Financave monitoron performancën e një pakete treguesish kyç për cilësinë e sistemit të kontrollit të brendshëm në të gjitha njësitë e sektorit publik në qeverisjes qendrore dhe vendore dhe rezultatet paraqiten në raportin vjetor të KBFP-së62. Ka pasur përmirësim me kalimin e viteve, në ecurinë e treguesit që vlerëson respektimin e rregullave dhe procedurave të pagesave, sipas vlerësimit të Drejtorisë së Përgjithshme të Thesarit. Në vitin 2016, treguesi që mat shkallën e refuzimit nga DTH të urdhër-shpenzimeve (kërkesë-pagesave) të lëshuara nga ministritë e linjës luhatet mes 0 deri 1,9 për qind e të gjitha kërkesë-pagesave. Auditimet e përputhshmërisë të kryera nga njësitë e auditimit të brendshëm por edhe nga KLSH gjatë viteve të fundit nuk kanë raportuar mangësi të konsiderueshme dhe mospërputhje të veprimeve të 61. 15 institucione (ministri të linjës, agjenci kombëtare dhe Bashkia Tiranë) janë përdorues të drejtpërdrejtë të SIQF-së nëpërmjet GovNet. Institucionet e tjera buxhetore funksionojnë nëpërmjet degëve të thesarit 62. Urdhër i Ministrit të Financave nr.89 datë 28.12.2015 “Për miratimin e metodologjisë së monitorimit të performancës së njësive publike”​ Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 101 pagesave për shpenzimet jo paga me procedurat e vendosura (procedurat e rregullta dhe procedurat për përjashtimet). Në përgjithësi, të gjitha (rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016) pagesat janë në përputhje me procedurat e rregullta të pagesave. Të gjitha (rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016) përjashtimet autorizohen si duhet paraprakisht dhe justifikohen. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. TP-26. Auditimi i brendshëm Ky tregues vlerëson standardet dhe procedurat e zbatuara në auditimin e brendshëm. Përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 26.1: Mbulimi i auditimit të brendshëm (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 26.2: Natyra e auditimeve dhe standardeve të përdorura (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ); • Dimensioni 26.3: Zbatimi i auditimeve të brendshme dhe raportimit (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQ); • Dimensioni 26.4: Reagimi ndaj auditimeve të brendshme (Periudha kohore: raportet e auditimit për vlerësimin duhet të kenë dalë në tre vitet e fundit fiskale, 2014, 2015, 2016, mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-26 Auditimi i brendshëm Vlerësimi i Metoda vlerësimit M1 (WL) përgjithshëm C+ 26.1 Mbulimi i auditimit të Vlerësimi i Funksioni i auditimit të brendshëm është funksional për të gjitha brendshëm dimensionit subjektet e qeverisjes qendrore. A 26.2 Natyra e auditimeve dhe Vlerësimi i Funksioni i auditimit të brendshëm ende nuk ka natyrë standardeve të përdorura dimensionit sistematike apo diagnostikuese në vlerësimin e efektivitetit të C kontrollit të brendshëm. 26.3 Zbatimi i auditimeve të Vlerësimi i Në bazë të informacioneve të njësisë qendrore të harmonizimit brendshme dhe raportimit dimensionit gjatë vitit 2016, është zbatuar 90 për qind e planit të auditimit. A Në organizatat e vizituara të gjitha ndryshimet e planit fillestar të auditimit janë miratuar nga titullari i organizatës mbështetur në justifikim. Audituesit e brendshëm ia paraqesin raportet ministrit dhe titullarit të subjektit publik të audituar. 26.4 Reagimi ndaj auditimeve të Vlerësimi i Niveli drejtues reagon në mënyrë të pjesshme ndaj brendshme dimensionit rekomandimeve të auditimeve për të gjitha subjektet e B audituara brenda 12 muajve pas nxjerrjes së raportit. Konteksti Auditimi i brendshëm, siç e kërkon Ligji nr.114, datë 22.10.2015 “Për auditimin e brendshëm në sektorin publik”, duhet të përmbushë standardet ndërkombëtare sa i takon a. strukturës së duhur, sidomos lidhur me pavarësinë profesionale, b. gjerësisë së mjaftueshme të mandatit, të drejtës për t’u informuar dhe kompetencës për të raportuar dhe c. përdorimit të metodave profesionale të auditimit, përfshirë edhe teknikat e vlerësimit të riskut. Ky ligj siguron pavarësinë funksionale të funksionit të auditimit të brendshëm përmes vartësisë dhe dhënies llogari drejtpërdrejt te titullari i organizatës. Aktiviteti i auditimit 102 SHQIPËRIA të brendshëm monitorohet në mënyrë të përvitshme nga njësia qendrore e harmonizimit pranë MF-së. Funksioni i auditimit të brendshëm fokusohet te raportimi për çështjet e rëndësishme për sistemin, në lidhje me: besueshmërinë dhe pacenueshmërinë e informacioneve financiare dhe operative; efektivitetin dhe efikasitetit e operacioneve; ruajtjen e aktiveve; dhe përputhshmërinë me aktet ligjore dhe nënligjore dhe me kontratat. Ligji nr. 114 ka zëvendësuar Ligjin nr. 9720, datë 23.4.2007 “Për auditimin e brendshëm në Sektorin Publik”. Ndryshimet në ligj janë fokusuar kryesisht në fuqizimin e proceseve të 1. marrjes në punë, 2. certifikimit dhe 3. zhvillimit të vazhdueshëm profesional të audituesve të brendshëm. Krahas kësaj, Ligji fut në zbatim për herë të parë komitetin e auditimit në subjektet publike, si një organ i pavarur monitorues dhe këshillues për nivelin e lartë drejtues. Në vitin 2015 është ngritur me mbështetjen e donatorëve një program i ri certifikimi për audituesit e brendshëm që futen në këtë profesion. Në kuadër të programit të trajnimit në formë zhvillimi të vazhdueshëm profesional me të njëjtin projekt, gjatë periudhës 2014-2017 të gjithë audituesit e brendshëm që punojnë në sektorin publik kanë ndjekur trajnimin e detyrueshëm. Në të shkuarën nuk ka pasur aktivitete të tilla të ngritjes së kapaciteteve. Sipas ligjit, audituesit e brendshëm duhet të kenë diplomë universitare të nivelit të dytë në shkencat ekonomike, juridike dhe disiplina të tjera, sipas nevojave të sektorit që auditohet, Audituesi i brendshëm në nivel fillestar duhet të ketë përvojë pune 3 vjet në lidhje me diplomën e nivelit të dytë dhe brenda 2 viteve të para që punon si auditues i brendshëm duhet t’i nënshtrohet detyrimisht procedurës së certifikimit si “Auditues i brendshëm”, procedurë e cila administrohet nga Komisioni i Kualifikimit të Audituesve të Brendshëm pranë MF-së. Audituesi i brendshëm duhet të jetë i certifikuar si “Auditues i brendshëm” dhe të ketë përvojë pune 5 vjet ose në fusha të lidhura ose si auditues i brendshëm apo i jashtëm. Drejtuesi i njësisë së auditimit të brendshëm duhet të jetë po ashtu i certifikuar si “Auditues i brendshëm” dhe të ketë përvojë pune 5 vjet si auditues i brendshëm ose i jashtëm. Aktualisht ka 1.874 auditues të brendshëm të certifikuar nga Komisioni i Kualifikimit të Audituesve të Brendshëm, nga të cilët 197 aktualisht punojnë në administratën shtetërore së bashku me 26 auditues të lartë. 214 punonjësit e auditimit të brendshëm në administratën e qeverisjes qendrore punojnë në 58 njësi të auditimit të brendshëm. 26.1 Mbulimi i auditimit të brendshëm Ky dimension vlerëson shkallën me të cilën subjektet shtetërore janë objekt i auditimit të brendshëm. Njësitë e auditimit të brendshëm në të gjitha subjektet e qeverisjes qendrore dhe të qeverisjes vendore janë ngritur sipas kritereve të përcaktuara në VKM nr.83, datë 03.02.2016. VKM kërkon që të krijohen njësi të auditimit të brendshëm në: • Të gjitha ministritë e linjës, institucionet e varësisë të organizuara me degë territoriale dhe të gjitha bashkitë; • Të gjitha subjektet e tjera publike (që krijojnë të ardhura, OJQ dhe sipërmarrjet e përbashkëta) të cilat zotërohen, kontrollohen dhe financohen nga një njësi e qeverisjes qendrore, që përmbushin këto kritere: i. 400 milion lekë të ardhura (ekuivalent 3 milion euro) dhe ii. 300 punonjës gjatë 3 viteve të fundit të veprimtarisë; • Për subjektet publike që nuk kanë njësi të auditimit të brendshëm, funksioni i auditimit të brendshëm kryhet nga institucioni publik në varësi të të cilit është vendosur njësia; • Subjektet publike që nuk përmbushin kriteret për krijimin e një njësie të auditimit të brendshëm dhe nuk janë në varësi të një njësie tjetër mund ta sigurojnë funksionin e auditimit të brendshëm nëpërmjet marrëveshjes me subjekte publike që kanë njësi të auditimit të brendshëm ose me konsulentë të certifikuar të auditimit të brendshëm. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 103 Janë krijuar dhe ushtrojnë aktivitet 112 njësi të auditimit të brendshëm, nga të cilat 58 në institucione dhe subjekte të qeverisjes qendrore. Gjithashtu, 7 institucione të qeverisjes qendrore i kanë siguruar shërbimet e auditimit të brendshëm nga brenda qeverisjes qendrore. TABELA 3.28 Përmbledhje e subjekteve të qeverisjes që janë objekt i auditimit të brendshëm Njësi AB Siguruar nga jashtë Gjithsej njësisë Ministritë e linjës 16 16 Institucione të tjera të qeverisjes qendrore 20 20 Spitale 8 8 Universitete 5 5 Institucione të pavarura shtetërore 9 7 16 Gjithsej 58 7 65 Siç thuhet në Ligjin e Auditimit, roli i auditimit të brendshëm është të ndihmojë njësinë publike për të arritur objektivat. Në raportin vjetor mbi funksionimin e sistemit të kontrollit të brendshëm financiar publik në njësitë e qeverisjes së përgjithshme për vitin 2016, përgatitur nga Drejtoria e Përgjithshme e Harmonizimit të Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik pranë Ministrisë së Financave, vihet re se 90% e NJAB-ve i kanë objektivat e tyre në përputhje me objektivat e njësive publike. Sipas Ligjit për auditimin e brendshëm, njësia e auditimit të brendshëm identifikon dhe vlerëson risqet e subjekteve publike gjatë procesit të planifikimit. Si rezultat i këtij vlerësimi, njësitë me risk të lartë janë përfshirë në planin strategjik dhe planin vjetor të auditimit. Plani strategjik i auditimit 2017-2019 dhe plani vjetor i auditimit 2017 janë miratuar nga drejtuesit e njësive publike deri në fund të vitit 2016 dhe i janë paraqitur Ministrisë së Financave për shqyrtim dhe komente. Objekti dhe periudha e mbulimit të auditimit ndryshon nga një subjekt në tjetrin dhe me sa kuptojnë vlerësuesit gjatë procesit të përgatitjes së planifikimit të auditimit mbulimi në përqindje sa i takon raportit shpenzime/të ardhura që i nënshtrohen auditimit nuk merret në konsideratë duke qenë se procesi ndjek një qasje të bazuar në vlerësimin e riskut. Në organizatat e vizituara, është vënë re se subjektet e varësisë auditohen të paktën çdo dy vjet. Vetëm në disa rsate disa njësi të vogla auditohen të paktën çdo 5 vjet. Për çdo detyrë auditimi, përgatitet një program auditimi për të cilin bihet dakord me drejtuesit e njësisë së audituar përpara se të fillojë puna në terren. Ka lista kontrolli dhe modele standarde që përdoren për dokumentimin e të gjithë hapave të auditimit. E gjithë puna bëhet me dorë dhe dokumentacioni standard dhe dëshmitë e tjera arkivohen në dosje fizike. Në dosjet e auditimit ka prova të shqyrtimit nga personeli në nivele të larta. Raportet e auditimit dhe korrespondenca përkatëse me njësitë e audituara mbahet në dosje. Ka dëshmi të veprimtarive pasuese, si angazhimet e ndjekjes në vijimësi të kryera nga njësitë e auditimit të brendshëm, ndjekjet në vijimësi të bëra nga niveli drejtues në mënyrë periodike dhe/ose të përfshira si aktivitet në programin e auditimit të ardhshëm nga njësia e auditimit të brendshëm. Gjatë vizitave, ekipi i vlerësimit vërejti se njësitë e auditimit të brendshëm të krijuara në ministritë e linjës ende bëjnë auditim të subjekteve në varësi që kanë krijuar edhe ato një funksion të auditimit të brendshëm sipas VKM-së, pavarësisht se kjo nuk lejohet me ligj. Për pasojë, burimet e auditimit të brendshëm nuk përdoren me efikasitet dhe efektivitet në të gjitha organizatat. Krahas kësaj, është raportuar vazhdimisht se njësitë e auditimit të brendshëm nuk përfshijnë rregullisht në planin e auditimit auditimin e veprimtarive të ministrisë së linjës. Pavarësisht dobësive të vërejtura, në përgjithësi, auditimi i brendshëm është funksional për të gjitha (rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016) subjektet e qeverisjes siç dëshmohet nga ekzistenca e akteve ligjore dhe nënligjore dhe/ose e procedurave dhe nga ekzistenca e programeve të punës së auditimit, dokumentacionit të auditimit, raportimit dhe aktiviteteve të ndjekjes në vijimësi që çojnë në arritjen e objektivave të auditimit të brendshëm. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 104 SHQIPËRIA 26.2 Natyra e auditimeve dhe standardeve të përdorura Ky dimension vlerëson natyrën e auditimeve të kryera dhe shkallën e respektimit të standardeve profesionale. Kuadri ekzistues rregullator i njësive të auditimit të brendshëm, përfshirë Ligjin për Auditimin e Brendshëm, Manualin e Auditimit, Kodin Etik, Kartën e Auditimit të Brendshëm si edhe akte të tjera ligjore, është në përputhje me standardet ndërkombëtare të auditimit të brendshëm. Respektimi i këtij kuadri vlerësohet në mënyrë periodike nga MF dhe trajnimi për zhvillim të vazhdueshëm profesional realizohet periodikisht në bazë të nevojave vjetore për trajnim. Sipas manualit të auditimit të brendshëm, ka gjashtë lloje auditimi që mund të kryejë njësia e auditimit të brendshëm gjatë veprimtarive të veta: auditim i plotë, auditim financiar, auditim i përputhshmërisë, auditim i performancës dhe i teknologjisë informatike ose auditime të kombinuara. Gjatë vitit 2016, 53 për qind e auditimeve të kryera nga njësitë e auditimit të brendshëm qenë auditime të plota, ndërsa 26 për qind dhe 5 për qind, përkatësisht, qenë auditime të përputhshmërisë dhe auditime financiare63. Në praktikë, audituesit e brendshëm përballen me mungesë mbështetjeje dhe me keqinterpretim të funksionit të tyre nga ana e drejtuesve të lartë. Funksioni i auditimit të brendshëm në shumicën e rasteve është kthyer në një lloj tjetër veprimtarie kontrolluese dhe kryesisht konsiston në shqyrtime pas faktit të fokusuara te verifikimi i veprimit financiar dhe i përputhshmërisë. Audituesit e kuptojnë në mënyrë të kufizuar auditimin e bazuar në sistem dhe kërkesat si të tilla nuk pasqyrohen në materialet dhe raportet e punës së tyre, pavarësisht se plani i auditimit thotë se do të kryejnë vlerësim auditimi të sistemeve të veçanta. Dokumentacioni i auditimit për vlerësimin e riskut dhe testimin e kontrollit të brendshëm, pavarësisht se përdor modelet e miratuar dhe listat standarde të kontrolli nuk i pasqyron kërkesat e vendosura në manualin e auditimit. Dhe në fund, raportet nuk përmirësohen me ndonjë analizë më të hollësishme të sistemit të kontrollit të brendshëm, përshkrim të konstatimeve, efektit dhe rekomandimin përkatës për çdo konstatim. Krahas aftësive të dobëta teknike, funksioni i auditimit të brendshëm nuk i ka në çdo rast burimet e nevojshme dhe strukturën për t’i mbështetur plotësisht aktivitetet e planifikuara. Aktualisht, struktura e 15 njësive nga 58 njësi janë të pajisura me një ose dy auditues dhe në 9 njësi nuk ka ende drejtues të njësisë. Si për ta përkeqësuar situatën, edhe ato pak burime që janë nuk përdoren me efikasitet dhe efektivitet nga drejtuesit e organizatës. Gjithashtu mungojnë aftësitë e specializuara, si audituesit e teknologjisë informatike, sidomos në ato institucione që mbështeten shumë te sistemet informatike. Kufizime të tilla, përveç se prekin cilësinë e auditimeve, nuk do të lejonin ndarjen e duhur të punës dhe ushtrimin si duhet të aktiviteteve të sigurimit të cilësisë. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, pavarësisht se ka pasur progres pozitiv në këtë fushë pas vlerësimit të mëparshëm, aktivitetet e auditimit të brendshëm sigurojnë garanci të kufizuara sa i takon nivelit adekuat dhe efektivitetit të sistemit të kontrollit të brendshëm dhe fokusohen kryesisht te përputhshmëria financiare. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 63. Burimi: MF, Drejtoria e Përgjithshme e Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 105 26.3 Zbatimi i auditimeve të brendshme dhe raportimit Ky dimension vlerëson dëshmitë specifike për një funksion efektiv të auditimit të brendshëm (ose monitorimi të sistemeve) siç dëshmohet nga përgatitja e programeve vjetore të auditimit dhe zbatimi faktik i tyre përfshirë edhe vënien në dispozicion të raporteve të auditimit të brendshëm. Sipas Ligjit për auditimin e brendshëm, njësia e auditimit të brendshëm identifikon dhe vlerëson risqet e subjekteve publike gjatë procesit të planifikimit. Si rezultat e këtij vlerësimi, njësitë me risk të lartë janë përfshirë në planin strategjik dhe planin vjetor të auditimit (ose të programit vjetor të auditimit siç e përkufizon Kuadri PEFA 2016). Këto dokumente miratohen nga drejtuesit e njësive publike deri në fund të vitit dhe i paraqiten Ministrisë së Financave për shqyrtim dhe komente. Në bazë të të dhënave të MF-së, të gjitha njësitë e auditimit të brendshëm kanë përgatitur programe të auditimit të brendshëm për vitin 2016. Në organizatat e vizituara të gjitha ndryshimet e planit fillestar të auditimit janë miratuar nga titullari i organizatës mbështetur në justifikim. Shkaqet kryesore të ndryshimeve të tilla janë i. mbivendosja me planin e kontrollit të KLSH-së, ii. ndryshimet në vlerësimin e riskut që ndodhin gjatë vitit dhe iii. ndryshimet në prioritetet gjatë vitit. Audituesit e brendshëm ia paraqesin raportet ministrit dhe titullarit të subjektit publik të audituar. Nxirret një raport vjetor i punës për aktivitetet e auditimit në vitin e fundit, ku jepet informacion për angazhimet faktike të auditimit të kryera, raportet e hartuara dhe të shpërndara, rekomandimet dhe ndjekjen në vijimësi. Një raport i tillë pune i paraqitet titullarit të institucionit dhe pastaj Ministrisë së Financave nga të gjitha njësitë e auditimit të brendshëm. Në bazë të të dhënave të vëna në dispozicion nga Drejtoria e Përgjithshme e Harmonizimit të Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik pranë MF-së lidhur me aktivitetin e auditimit të brendshëm në qeverisjen qendrore gjatë vitit 201664, numri i angazhimeve të auditimit të përfunduara gjatë vitit 2016 qe 10 për qind nën planin (833 nga 929, apo 90 për qind realizim). Pra, të gjitha (rëndësia materiale sipas vlerës të përkufizuar në Kuadrin PEFA 2016) auditimet e programuara kryhen. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 64. Në bazë të të dhënave të vëna në dispozicion nga njësitë e auditimit të brendshëm në raportet vjetore të punës 106 SHQIPËRIA 26.4 Reagimi ndaj auditimeve të brendshme Ky dimension vlerëson se sa veprohet nga drejtuesit në përgjigje të konstatimeve të auditimit të brendshëm. Përgjegjësia për zbatimin e rekomandimeve u bie drejtuesve të subjekteve të audituara, njësitë e auditimit të brendshëm monitorojnë zbatimin e rekomandimeve që kanë lënë. Në institucionet e vizituara, ekipi i vlerësimit vërejti se njësitë e auditimit të brendshëm bëjnë ndjekjen në vijimësi. Kjo ndjekje në vijimësi dokumentohet në forma të ndryshme si angazhimet e ndjekjes në vijimësi të kryera nga njësitë e auditimit të brendshëm, ndjekjet në vijimësi të bëra nga niveli drejtues në mënyrë periodike dhe/ose të përfshira si aktivitet në programin e auditimit të ardhshëm nga njësia e auditimit të brendshëm. Gjatë ndjekjes në vijimësi, njësia e auditimit të brendshëm konfirmon nëse është zbatuar rekomandimi apo janë marrë masa nga ekipi drejtues dhe nëse reagimi përkatës është i përshtatshëm. Nga auditimet e shqyrtuara, duket se konstatimet dhe rekomandimet janë diskutuar me drejtuesit e subjektit të audituar dhe janë bërë ndryshimet sipas rastit. Tabelat e miratuara të planit të auditimit nuk përdoren gjerësisht si mjet monitorimi. Megjithëse në përgjithësi cilësia e rekomandimeve të auditimit është përmirësuar duke u fokusuar më shumë te përmirësimi i kuadrit të kontrollit të brendshëm, struktura organizative dhe ngritja e kapaciteteve të personelit, vërehen ende mangësi të gjitha organizatat, si: rekomandime që kanë të bëjnë me veprimet financiar dhe jo me sistemin e kontrollit të brendshëm, rekomandime që nuk mbështeten në konstatimet e auditimit dhe nuk ofrojnë zgjidhje të qarta dhe konkrete. Analiza e të dhënave të përgjithshme të funksionit të auditimit të brendshëm65 për 3 vitet e fundit tregon se megjithëse pranimi konstatimeve të auditimeve nga drejtuesit e subjekteve të audituara është në nivel relativisht të lartë (99 për qind e konstatimeve pranohen nga subjektet e audituara), mesatarisht gjatë 3 viteve të fundit jo më shumë se 55 për qind e rekomandimeve janë zbatuara brenda 12 muajsh pas daljes së raportit. Pra ekipi i vlerësimit arriti në përfundimin se brenda një viti pas daljes së raportit të auditimit, për të gjitha subjektet e audituara, drejtuesit e subjekteve të audituara reagojnë në mënyrë të pjesshme ndaj rekomandimeve të lëna nga auditimi. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 65. Analizë e bërë nga Drejtoria e Përgjithshme e Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik pranë Ministrisë së Financave në bazë të të dhënave të raportuara çdo vit nga të gjitha njësitë e auditimit të brendshëm të krijuara në organizatat/njësitë e administratës shtetërore e të paraqitura në raportin vjetor të punës Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 107 3.6 SHTYLLA VI: Kontabiliteti dhe raportimi TP-27. Paprekshmëria e të dhënave financiare Ky tregues vlerëson se sa llogaritë bankare të thesarit, llogaritë e përkohshme dhe llogaritë për fondet paradhënie rakordohen rregullisht dhe se si proceset e zbatuara e mbështesin pacenueshmërinë e të dhënave. Përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 27.1: Rakordimi i llogarive bankare (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit mbulon vitin fiskal paraardhës, mbulimi - QQB); • Dimensioni 27.2: Llogaritë e përkohshme (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit mbulon vitin fiskal paraardhës, mbulimi - QQB); • Dimensioni 27.3: Llogaritë paradhënie (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit mbulon vitin fiskal paraardhës, mbulimi - QQB); • Dimensioni 27.4: Proceset e integritetit të të dhënave financiare (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-27 Paprekshmëria e të dhënave Vlerësimi i Metoda e vlerësimit M2 (AV) financiare përgjithshëm B+ 27.1 Rakordimi i llogarive bankare Vlerësimi i Rakordimi bankar për të gjitha llogaritë bankare aktive të dimensionit qeverisjes qendrore bëhet të paktën çdo muaj, në nivel agregat B dhe të detajuar dhe zakonisht brenda një jave pas fundit të muajit. 27.2 Llogaritë e përkohshm Vlerësimi i Rakordimi i llogarive të përkohshme bëhet të paktën çdo dimensionit muaj, brenda një muaji pas fundit të çdo muaji. Llogaritë e A përkohshme mbyllen brenda afateve, jo më vonë se fundi i vitit fiskal, nëse përndryshe nuk justifikohet rregullisht. 27.3 Llogaritë paradhënie Vlerësimi i Në përgjithësi, paradhëniet përdoren vetëm në kontratat e dimensionit projekteve të financuara nga donatorë/institucione financiare A ndërkombëtare dhe ka një grafik kohor të përcaktuar mirë për rakordimin dhe mbylljen në përputhje me marrëveshjet kontraktore. Në përgjithësi, kryhet në mënyrë të përmuajshme, brenda një muaji, kur sipërmarrësi lëshon faturat, raportet përmbledhëse dhe situacionet dhe kur këto miratohen nga drejtuesit e njësisë. 27.4 Proceset e integritetit të të Vlerësimi i E drejta për të hyrë në evidenca dhe për t’i ndryshuar ato është dhënave financiare dimensionit e kufizuar dhe e regjistruar dhe lë pas gjurmë auditimi. B 108 SHQIPËRIA 27.1 Rakordimi i llogarive bankare Ky dimension vlerëson rregullsinë e rakordimit bankar. Thesari rakordon përditë të gjitha tepricat e likuiditetit me nënllogaritë e llogarisë unike të thesarit dhe llogaritë e tjera bankare në Bankën Qendrore të Shqipërisë të administruar nga Ministria e Financave. Llogaritë jashtë llogarisë unike të thesarit të mbajtura në Bankën e Shqipërisë konsistojnë në fondet speciale të shpronësimit, kompensimin e ish-pronarëve dhe një numër i kufizuar i llogarive të përcaktuara bankare për projektet e financuara nga institucionet financiare ndërkombëtare/donatorët, në lekë, euro dhe dollarë. Llogaritë bankare të mbajtura në bankat e nivelit të dytë kanë të bëjnë me llogaritë bankare operative për projektet e financuara nga institucionet financiare ndërkombëtare/donatorët, llogaritë bankare të administruara nga institucionet buxhetore të kërkuara me ligj, si prokuroria dhe agjencia e kompensimit të pronarëve. Llogaritë në bankat e nivelit të dytë rakordohen çdo muaj dhe raportet përkatëse dorëzohen në Ministrinë e Financave brenda 5 ditësh pas fundit të muajit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 27.2 Llogaritë e përkohshme Ky dimension vlerëson se sa llogaritë e përkohshëm, përfshirë edhe depozita/detyrime të ndryshme, rakordohen rregullisht dhe mbyllen në kohën e duhur. Sipas Ministrisë së Financave llogaritë e përkohshme kanë të bëjnë me klasën e llogarive 480 “Të ardhura për t’u klasifikuar ose për t’u rregulluar” që përdoren përkohësisht për të regjistruar të ardhura ose arkëtime që janë në pritje të klasifikimit. Duke qenë se të ardhurat dhe arkëtimet mblidhen nga bankat e nivelit të dytë në emër të DPT-së, DPD-së, FSKSH-së ose FSSH-së, arkëtimet regjistrohen përkohësisht në këtë llogari dhe më pas riklasifikohen në llogaritë përkatëse të të ardhurave për tatimet, taksat doganore dhe kontributet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore. Rregullimi bëhet përditë për të ardhurat e arkëtuara në emër të DPT-së dhe çdo muaj për arkëtimet e mbledhura në emër të DPD-së. Nuk paraqitet asnjë tepricë lidhur me këto dy kategori në pozicionin financiar në mbyllje të vitit. Çdo tepricë e mbetur (0,09 për qind e të ardhurave gjithsej në fund të vitit 2016) ka të bëjë me arkëtimet për llogari të FSKSH-së dhe FSSH-së, të cilat rregullohen nga institucionet përkatëse në bazë të procedurave të tyre operative. Diferencat ose zërat që kërkojnë sqarim ndiqen në vijimësi. Në përgjithësi ka një grafik kohor të përcaktuar mirë që ndiqet për çdo diferencë. Nuk ka llogari të përkohshme të lidhura me llogaritë e shpenzimeve të mundësuara nga funksionet e sistemit të thesarit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 27.3 Llogaritë paradhënie Ky dimension vlerëson shkallën se sa rakordohen dhe rregullohen llogaritë paradhënie. Paradhëniet në bazë të kontratave për furnitorët, sipërmarrësit dhe konsulentët nuk lejohen, nëse në kontratë nuk citohet shprehimisht legjislacioni i zbatueshëm. Në këto raste, paradhëniet do të lejoheshin deri aq sa është garancia e performancës (e kontratës) e depozituar nga sipërmarrësi, zakonisht 10 për qind. Përjashtim nga kjo rregull bëjnë kontratat me rëndësi të veçantë me miratim paraprak të Ministrit të Financave. Në praktikë, paradhëniet përdoren më së shumti për kontratat e nënshkruara në kuadër Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 109 të projekteve të financuara nga donatorët/institucionet financiare ndërkombëtare sipas rregullave të prokurimit të parashikuara në marrëveshjen e grantit/kredisë. Shuma e paradhënies në përgjithësi nuk është më e madhe se 10 për qind dhe rregullohet sipas afateve të parashikuara në marrëveshjet kontraktore. Paradhëniet për udhëtime u jepen zakonisht punonjësve por rregullohen menjëherë pas kthimit nga shërbimi. Llogaritë e arkës nuk lejohen më. Nuk ka një praktikë kontabël të njëtrajtshme në të gjitha njësitë buxhetore për kontabilizimin e paradhënieve, megjithëse parimet e zbatueshme kontabël përcaktojnë njohjen si aktiv. Në përgjithësi, paradhëniet kontabilizohen si shpenzime në vlerën 100 për qind kur paguhen. Paradhëniet për kontratat e investimeve kapitale kontabilizohen si aktive. Llogaritë e paradhënieve në raportet financiare të fund-vitit të përgatitura nga njësitë buxhetore qendrore përafrohen me zero. Në përgjithësi, paradhëniet përdoren vetëm në kontratat e projekteve të financuara nga donatorë/ institucione financiare ndërkombëtare dhe ka një grafik kohor të përcaktuar mirë për rakordimin dhe rregullimin, të parashikuar në marrëveshjet kontraktore. Në përgjithësi, kryhet në mënyrë të përmuajshme, brenda një muaji, kur sipërmarrësi lëshon faturat, raportet përmbledhëse dhe situacionet dhe kur këto miratohen nga drejtuesit e njësisë. E njëjta mënyrë përdoret për çlirimin e garancisë së lidhur (dorëzani bankare ose garanci kontrate). Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 27.4 Proceset e integritetit të të dhënave financiare Ky dimension vlerëson se sa e mbështesin proceset dhënien e informacioneve financiare dhe fokusohet te pacenueshmëria e të dhënave e përkufizuar si saktësi dhe plotësi (Standardi ndërkombëtar ISO/IEC, 2014). Sistemi kryesor informatik që shfrytëzohet nga Ministria e Financave tani për tani është sistemi informatik i thesarit (zyrtarisht i quajtur sistemi informatik financiar i Qeverisë, SIQF66). Funksionet e automatizuara nëpërmjet këtij sistemi përfshijnë zbatimin e buxhetit, menaxhimin e angazhimeve, menaxhimin e likuiditetit, kontabilitetin dhe raportimin. Vënë në zbatim në 2010, ky sistem është përdorur fillimisht nga Drejtoria e Përgjithshme e Thesarit, degët e thesarit dhe Drejtoria e Përgjithshme e Buxhetit. Por u pa se ky sistem do të ishte edhe më efektiv nëse edhe njësive shpenzuese u jepeshin të drejta në të. Testimi pilot i dhënies së të drejtave të drejtpërdrejta në këtë sistem ka nxjerrë në pah kufizime teknike dhe financiare madhore mbi zbatimin e tij (për shkak të nevojave për të bërë ndryshime në softuer dhe të kostove të larta të licencimit). Më pas u vendos të krijohej një portal në rrjet për t’u dhënë njësive shpenzuese të drejta (pa pagesë ose me kosto të ulët) në atë funksionalitet të sistemit që nevojitet në nivelin e tyre. Aktualisht, MF po zhvillon në bazë të SIFQ-së, zgjidhje TIK për një sistem informatik të integruar të menaxhimit financiar (SIIMF) dhe dy module të ndërlidhura të sistemit informatik që do të administrohen nga Kryeministria (Kryeministria do të administrojë modulin e planifikimit të integruar, SISPI, dhe modulin e asistencës së jashtme, EAMIS). Një vlerësim i risqeve të sigurisë së teknologjisë informatike, i zhvilluar më 2015, ka zbuluar shumë dobësi të konsiderueshme për të cilat nevojitet një përgjigje e menjëhershme. Për këtë arsye është përgatitur një plan zbatimi për strategjinë e zbutjes së risqeve. Shumë fusha me risk të lartë janë trajtuar gjatë vitit 2016, si zbatimi i një BCC me vendndodhje të jashtme67 dhe një programi BCC, zbatimi i një politike për hyrjen fizike dhe fjalëkalimet dhe përdorimi i regjistrave të auditimit në nivel databaze. Në vitin 2016 serverët e databazave dhe aplikacioni janë përditësuar me teknologjinë më të re. Por mbeten ende fusha me risk të konsiderueshëm që mund të cenojnë sigurinë e të dhënave, të cilat kërkojnë vëmendje dhe ndjekje në vijimësi. 66. Regjistruar në listën e bazës së të dhënave shtetërore me VKM nr. 352 datë 11.05.2016 ku përcaktohen të dhënat, institucionet përgjegjëse, nivelet e të drejtave në sistem dhe përgjegjësitë administrative për çdo institucion 67. Në vitin 2016, është zbatuar BCC në Qendrën e të Dhënave të AKSHI-t për sistemin SIQF 110 SHQIPËRIA Në përgjithësi, hyrja në sistem kufizohet me anë të një sistemi të fortë me fjalëkalime të hyrjes në të, siç parashikohet në politikën për teknologjinë informatike. Ka në zbatim një politikë të përcaktuar mirë për menaxhimin e përdoruesve68, e cila vendos kërkesat dhe procedurat për krijimin e përdoruesve të rinj, ndryshimin e profileve dhe çaktivizimin e përdoruesve. Mund të krijohen apo modifikohen regjistrime pa lënë një gjurmë kontrolli. Gjurmët e kontrollit mundësojnë llogaridhënien individuale, zbulimin e hyrjeve të paautorizuara dhe analizën e problemeve. Gjurmët e kontrollit të krijuara nga Oracle Audit Vault (OAV) japin informacion se kush ka hyrë në të dhënat, kush ka filluar transaksionin, orën dhe datën e regjistrimit, llojin e regjistrimit, çfarë fushash informacioni përmban dhe cilët skedarë janë përditësuar. OAV mirëmbahet nga AKSHI, por deri tani nuk është kryer asnjë auditim apo shqyrtim nga AKSHI për të verifikuar pacenueshmërinë financiare të të dhënave. Aktualisht, nuk ka njësi funksionale, as në MF, as gjetkë, që të jetë përgjegjëse dhe të kryejë shqyrtime për pacenueshmërinë e të dhënave. E drejta administrative për auditimin e sistemit i jepet Ministrisë së Financave69, por për këtë nuk është krijuar ende asnjë njësi. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. TP-28. Raportet buxhetore gjatë vitit Ky tregues vlerëson gjithanshmërinë, saktësinë dhe kohën e duhur të informacioneve për zbatimin e buxhetit. Raportet buxhetore gjatë vitit duhet të jenë në përputhje me mbulimin dhe klasifikimet buxhetore për të mundësuar monitorimin e performancës buxhetore dhe, nëse është nevoja, përdorimin në kohën e duhur të masave korrigjuese. Ky tregues përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 28.1: Mbulimi dhe krahasueshmëria e raporteve (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 28.2: Koha e përgatitjes së raporteve buxhetore gjatë vitit (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB); • Dimensioni 28.3: Saktësia e raporteve buxhetore gjatë vitit (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, 2016, mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-28 Raportet buxhetore gjatë vitit Vlerësimi i Metoda vlerësimit M1 (WL) përgjithshëm D+ 28.1 Mbulimi dhe krahasueshmëria e Vlerësimi i Mbulimi dhe klasifikimi i të dhënave nuk mundëson krahasim të raporteve dimensionit drejtpërdrejtë me buxhetin fillestar. D 28.2 Koha e përgatitjes së raporteve Vlerësimi i Raportet e realizimit të buxhetit përgatiten çdo muaj dhe nxirren buxhetore gjatë vitit dimensionit brenda katër javëve. B 28.3 Saktësia e raporteve buxhetore Vlerësimi i Ka shqetësime lidhur me saktësinë e të dhënave. Shpenzimet gjatë vitit dimensionit kapen si informacion në fazën e pagesës. C 68. Miratuar me Urdhër të Ministrit të Financave nr.89, datë 12.11.2014 69. VKM nr. 352 datë 11.05.2016 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 111 28.1 Mbulimi dhe krahasueshmëria e raporteve Ky dimension vlerëson shkallën me të cilën informacioni paraqitet në raportet gjatë vitit dhe në një formë që krahasohet lehtësisht me buxhetin fillestar (pra, i njëjti mbulim, baza kontabël dhe paraqitja). Raportet buxhetore gjatë vitit në përgjithësi janë në përputhje me mbulimin dhe klasifikimin buxhetor për të mundësuar monitorimin e performancës buxhetore dhe përdorimin në kohën e duhur të masave korrigjuese. Raportet buxhetore gjatë vitit përdoren për të matur ecurinë e deritanishme nëpërmjet analizës së të ardhurave dhe shpenzimeve faktike në raport me çmuarjet buxhetore. Por janë projektuar dhe përgatiten raportet buxhetore për të krahasuar mbulimin dhe klasifikimin e të dhënave për realizimin e buxhetit me çmuarjet buxhetore të rishikuara (pra, jo me çmuarjet buxhetore fillestare). Çmuarjet buxhetore fillestare nuk përdoren për raportet, por të dhënat mund të gjenden menjëherë dhe mund të përdoren me përditësime të sistemit të raportimit. Pas çdo procesi rishikimi të buxhetit, çmuarjet e rishikuara buxhetore përditësohen në sistemin informatik dhe kështu ndryshojnë në të çmuarjet fillestare buxhetore. Duke qenë se çdo vit ushtrimor buxhetor u nënshtrohet të paktën 2 rishikimeve gjatë vitit, çmuarjet e rishikuara buxhetore mund të ndryshojnë ndjeshëm nga çmuarjet fillestare buxhetore. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D për shkak të mungesës së krahasimit me buxhetin fillestar të miratuar. 28.2 Koha e përgatitjes së raporteve buxhetore gjatë vitit Ky dimension vlerëson nëse informacionet dorëzohen në kohën e duhur dhe shoqërohen me analizë dhe shpjegues për zbatimin e buxhetit. Raportet mujore të realizimit të buxhetit përgatiten çdo muaj dhe nxirren brenda katër javëve pas fundit të muajit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 28.3 Saktësia e raporteve buxhetore gjatë vitit Ky dimension vlerëson saktësinë e informacioneve të paraqitura, përfshirë faktin nëse jepen informacione për shpenzimet si për fazën e angazhimit ashtu edhe për atë të pagesës. Shpenzimet faktike regjistrohen dhe raportohen sipas kontabilitetit me bazë monetare të modifikuar, ndërsa të ardhurat faktike të arkëtuara paraqiten sipas kontabilitetit me bazë monetare. Por raportet nuk shoqërohen me analizë dhe shpjegues të hollësishëm të zbatimit të buxhetit për shembull në lidhje me ndryshimet që u janë bërë shpërndarjeve buxhetore midis titujve. Nuk paraqitet asnjë informacion në fazën e angazhimit të shpenzimeve. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 112 SHQIPËRIA TP-29. Raportet financiare vjetore Ky tregues vlerëson se sa të plotë, sa në kohë dhe sa në përputhje janë pasqyrat financiare vjetore me parimet dhe standardet kontabël përgjithësisht të pranuara. Kjo është me rëndësi të madhe për llogaridhënien dhe transparencën në sistemin e MFP-së. Përmban tre dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve: • Dimensioni 29.1: Plotësia e raporteve financiare vjetore (Periudha kohore: viti i fundit fiskal i përfunduar, mbulimi - QQB); • Dimensioni 29.2: Paraqitja e raporteve për auditim të jashtëm (Periudha kohore: raporti i fundit financiar i paraqitur për auditim; mbulimi - QQB); • Dimensioni 29.3: Standardet e kontabilitetit (Periudha kohore: raportet financiare të tre viteve të fundit; mbulimi - QQB). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-29 Raportet financiare vjetore D+ Metoda vlerësimit M1 (WL) 29.1 Plotësia e raporteve financiare Vlerësimi i Përgatiten raporte financiare vjetore, por këto nuk paraqesin një vjetore dimensionit krahasim midis buxhetit fillestar dhe zbatimit faktik. D 29.2 Paraqitja e raporteve për Vlerësimi i Raportet financiare të vitit 2015 janë paraqitur për auditim të auditim të jashtëm dimensionit jashtëm brenda 6 muajve. B 29.3 Standardet e kontabilitetit Vlerësimi i Standardet e kontabilitetit të zbatuara për të gjitha raportet dimensionit financiare janë në përputhje me kuadrin ligjor të vendit dhe C sigurojnë njëtrajtshmërinë e raportimit me kalimin e kohës. Dallimet midis standardeve kombëtare dhe ndërkombëtare nuk bëhen të ditura. 29.1 Plotësia e raporteve financiare vjetore Ky dimension vlerëson plotësinë e raporteve financiare. Ligji nr. 9228, datë 29.4.2004 “Për kontabilitetin dhe pasqyrat financiare” (i ndryshuar me Ligjin nr.9477, datë 9.2.2006) kërkon që (neni 12): “Pasqyrat financiare vjetore, përveç atyre që parashikohen në mënyrë të specifikuar nga standardet kontabël kombëtare, duhet të përmbajnë këto dokumente: a) bilancin kontabël; b) pasqyrën e të ardhurave dhe të shpenzimeve; c) pasqyrën e ndryshimeve në kapital; ç) pasqyrën e rrjedhjes së parasë (cash flow); d) anekset e pasqyrave financiare, që përmbajnë një paraqitje të metodave kontabël, si dhe materialin tjetër shpjegues.” Raportet financiare vjetore përfshijnë informacione për të ardhurat, shpenzimet, tepricat e likuiditetit, aktivet financiare dhe të trupëzuara, pasivet, përfshirë detyrimet afatmesme dhe afatgjata. Për vitin fiskal 2015, deri në datën e misionit kryesor të vlerësimit në prill 2017, raportet vjetore nuk përfshinin dorëzanitë dhe pasivet e tjera të kushtëzuara (siç janë ato të lidhura me partneritet publike private). Raporti ekuivalent i QQB-së që paraqitet zyrtarisht për auditim nuk përmban bilancin e konsoliduar dhe pasqyrën e ndryshimeve në kapitalin neto. Raportet financiare përfshijnë pasqyrën e të ardhurave dhe shpenzimeve, por i krahasojnë shifrat faktike vetëm me rishikimin më të fundit të buxhetit (pra, jo me buxhetin fillestar të miratuar). Siç shpjegohet për Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 113 treguesin TP-28.1, çmuarjet e rishikuara të buxhetit përdoren në formatet e raportimit, përfshirë edhe për raportet financiare vjetore, por jo shifrat e buxhetit fillestar. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është D për shkak të mungesës së krahasimit me buxhetin fillestar të miratuar. 29.2 Paraqitja e raporteve për auditim të jashtëm Ky dimension vlerëson kohën e paraqitjes së raporteve financiare të rakorduara të fund-vitit për auditim të jashtëm. Raportet financiare vjetore i jepen për auditim të jashtëm Kontrollit të Lartë të Shtetit. Me ligj, raportet vjetore për zbatimin e buxhetit duhet të dorëzohen nga MF në KLSH brenda pesë muajve pas fundit të vitit fiskal (31 dhjetor). Në përgjithësi për këto vitet e fundit, raportet financiare vjetore për zbatimin e buxhetit janë paraqitur brenda afatit, me disa vonesa shumë të vogla (disa-ditore). Në momentin e misionit të vlerësimit në prill 2017, raporti i fundit financiar vjetor i përfunduar mbulonte vitin fiskal 2015. Raportet vjetore të vitit fiskal 2015 i janë dorëzuar KLSH-së më 1 qershor 2016. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 29.3 Standardet e kontabilitetit Ky dimension vlerëson se sa janë të kuptueshme për përdoruesit raportet financiare vjetore dhe se sa kontribuojnë në llogaridhënie dhe transparencë. Standardet e kontabilitetit të zbatuara për të gjitha raportet financiare janë në përputhje me kuadrin ligjor dhe udhëzimet financiare në vend për të siguruar njëtrajtshmërinë e raportimit me kalimin e kohës. Standardet e përdorura në përgatitjen e raporteve financiare vjetore bëhen të ditura, por nuk shpjegohet shmangia nga standardet ndërkombëtare të kontabilitetit (domethënë, Standardet Ndërkombëtare të Kontabilitetit të Sektorit Publik, SNKSP). Në përgjithësi, standardet kontabël që përdoren kanë dallime të konsiderueshme në raport ne SNKSP-të. Gjatë muajve të fundit, Qeveria ka punuar me Bankën Botërore për një projekt më vete për të vlerësuar shkallën e përputhshmërisë së standardeve shqiptare të kontabilitetit të sektorit publik me SNKSP-të. Raporti fillestar tregon se ka dallime të konsiderueshme midis standardeve shqiptare të kontabilitetit të sektorit publik dhe SNKSP- ve dhe pritet që një raport përfundimtar më i hollësishëm ku të përshkruhet shkalla e përdorimit të SNKSP-ve dhe hendeku në përputhshmëri do të jetë i gatshëm në gjashtëmujorin e dytë të vitit 2017. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 114 SHQIPËRIA 3.7 SHTYLLA VII: Shqyrtimi dhe auditimi i jashtëm TP-30. Auditimi i jashtëm Ky tregues shqyrton karakteristikat e auditimit të jashtëm. Përmban katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M1 (WL) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 30.1: Mbulimi dhe standardet e auditimit (Periudha vjetore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ); • Dimensioni 30.2: Paraqitja e raporteve të auditimit legjislativit (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ); • Dimensioni 30.3: Aktivitetet e ndjekjes në vijimësi pas auditimit të jashtëm (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ); • Dimensioni 30.4: Pavarësia e institucionit të lartë të auditimit (Periudha kohore: në momentin e vlerësimit; mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-30 Auditimi i jashtëm C+ Metoda vlerësimit M1 (WL) 30.1 Mbulimi dhe standardet e Dimension Pasqyrat financiare të subjekteve të qeverisjes qendrore që auditimit score përfaqësojnë diku te 75-85% të shpenzimeve dhe të ardhurave B gjithsej janë audituar duke përdorur standardet kombëtare të auditimit gjatë tre viteve të fundit fiskale të përfunduara. 30.2 Paraqitja e raporteve të Dimension Raportet e auditimit i janë paraqitur legjislativit brenda 6 muajve auditimit legjislativit score pas marrjes së raporteve financiare, për 3 vitet e fundit. B 30.3 Aktivitetet e ndjekjes në Dimension Ka reagime zyrtare nga subjektet e audituara lidhur me vijimësi pas auditimit të jashtëm score auditimet për të cilat priten aktivitete të ndjekjes në vijimësi, C gjatë 3 viteve të fundit të përfunduara. 30.4 Pavarësia e institucionit të lartë Dimension KLSH funksionon në mënyrë të pavarur nga ekzekutivi sa u të auditimit score takon procedurave të emërimit të Kryetarit, planifikimit të B angazhimeve të auditimit, bërjes publike të raporteve dhe miratimit dhe realizimit të buxhetit KLSH-së. Kjo pavarësi garantohet me ligj. KLSH ka të drejtë të pakufizuar dhe në kohën e duhur në evidenca, dokumentacione dhe informacione. Por Ligji ka një kriter subjektiv për klauzolën e shkarkimit të Kryetarit të KLSH-së. Ligji nr.154/2014, datë 27 nëntor 2014, “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit” jep bazën ligjore për të siguruar që Kontrolli i Lartë i Shtetit të funksionojë si një institucion modern auditimi. Ky ligj i ri ka zëvendësuar ligjin e vjetër të KLSH-së, të vitit 1997. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 115 30.1 Mbulimi dhe standardet e auditimit Ky dimension vlerëson elementet kyçe të auditimit të jashtëm lidhur me objektin dhe mbulimin e auditimit, si edhe respektimin e standardeve të auditimit. Ligji nr.154/2014 parashikon llojet e auditimit që mund të kryhen nga KLSH, siç janë auditimet financiare, auditimet e përputhshmërisë, auditimet e performancës dhe auditimet e TI-së. Në praktikë, shumica e kontrolleve të KLSH-së janë auditime përputhshmërie me fokusin te gjetja e parregullsive si edhe te nënvijëzimi i problemeve me rëndësi materiale dhe i risqeve të sistemit dhe kontrollit. Kontrollet e raporteve të qeverisjes qendrore për vitet fiskale 2013-2015 janë kryer më së shumti si auditime të përputhshmërisë. Këto auditime mbulojnë edhe njësitë jashtëbuxhetore dhe dy fondet e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore. Auditimet e KLSH-së kanë siguruar një shkallë mbulimi prej 75,52 për qind për vitin 2013, 85,21 për qind për vitin 2014 dhe 75,39 për qind për vitin 2015. TABELA 3.28 Mbulimi i auditimit me dhënie opinioni për realizimin e buxhetit të shtetit në institucionet qendrore Mbulimi i auditimit me dhënie opinioni për realizimin e buxhetit të shtetit në institucionet qendrore. milion lekë VITET 2013 2014 2015 I- Totali i shpenzimeve të audituara nga KLSH 275.135 345.844 304.073 II- Totali i shpenzimeve të buxhetit të shtetit (MF) 364.331 405.864 403.342 Përqindja e mbulimit të auditimit = I / II 75,52% 85,21% 75,39% Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. Është duke u vënë në zbatim një proces reforme për të siguruar që KLSH të jetë në përputhje me standardet ndërkombëtare të institucioneve të larta të auditimit (ISSAI), ku ka edhe një strategji për të vënë në zbatim ISSAI-t. Paralelisht me këtë, KLSH është duke përfunduar strategjinë për zhvillimin institucional për periudhën 2015-2017 dhe duke përgatitur strategjinë për periudhën 2018-2021. Kjo po realizohet nga disa projekte binjakëzimi me institucione të tjera të larta të auditimit që janë në fazë të zhvilluar, siç janë ato të Polonisë dhe Kroacisë. Këto projekte do ta ndihmojnë KLSH-në të zhvillohet më tej, t’i përmirësojë manualet dhe procedruat e auditimit dhe të kryejë më shumë auditime financiare. Janë kryer 3 auditime financiare pilot në vitin 2016 dhe 10 auditime financiare planifikoheshin për vitin 2017. 30.2 Paraqitja e raporteve të auditimit legjislativit Ky dimension vlerëson kohën e paraqitjes së raporteve të auditimit për realizimin e buxhetit legjislativit. Ligji 154/2014 nuk ka ndonjë dispozitë për kohën e paraqitjes së raporteve të auditimit legjislativit. Legjislacionet e tjera përkatëse, si Kushtetuta dhe Ligji Organik i Buxhetit kërkojnë që paraqitja nga KLSH në Kuvend e auditimit të vitit të mëparshëm të bëhet përpara se Kuvendi të fillojë diskutimin dhe të bëjë miratimin e buxhetit të vitit të ardhshëm. Në momentin e misionit të vlerësimit në prill 2017, raporti i fundit financiar vjetor i përfunduar i paraqitur për auditim mbulonte vitin fiskal 2015. Në praktikë është vënë re se raportet e auditimit për periudhën 2013-2015 i janë paraqitur legjislativit brenda gjashtë muajve pas marrjes së raporteve financiare vjetore, siç shpjegohet më poshtë: 116 SHQIPËRIA • Viti fiskal 2015: Raportet financiare janë marrë më 1 qershor 2016 dhe auditimi i është paraqitur legjislativit më 4 tetor 2016; • Viti fiskal 2014: Raportet financiare janë marrë më 5 qershor 2015 dhe auditimi i është paraqitur legjislativit më 19 tetor 2015; • Viti fiskal 2013: Raportet financiare janë marrë më 24 qershor 2014 dhe auditimi i është paraqitur legjislativit më 3 tetor 2014. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 30.3 Aktivitetet e ndjekjes në vijimësi pas auditimit të jashtëm Ky dimension vlerëson shkallën me të cilën ekzekutivi ose subjektet e audituara ndërmarrin aktivitete efektive dhe në kohën e duhur për ndjekjen në vijimësi të rekomandimeve ose vërejtjeve të auditimit të jashtëm. Siç e kërkon Ligji 154/2014, pas nxjerrjes së projekt-raportit të auditimit, subjekti i audituar duhet të përgjigjet brenda një muaji lidhur me gjetjet e auditimit, dhe vërejtjet e subjektit përfshihen në raportin përfundimtar të auditimit. Ligji 154/2014 kërkon edhe që subjekti i audituar t’i raportojë KLSH-së brenda një periudhe gjashtëmujore duke filluar nga data e nxjerrjes së raportit përfundimtar të auditimit, lidhur me zbatimin e rekomandimeve. Në praktikë është vërejtur se ka pasur reagime zyrtare nga subjektet e audituara lidhur me auditimet për të cilat priteshin aktivitete të ndjekjes në vijimësi, gjatë tre viteve të fundit të përfunduara. Niveli i zbatimit të rekomandimeve ka qenë 69,7 për qind gjatë vitit 2014, 70,6 për qind gjatë vitit 2015 dhe 32,5 për qind gjatë vitit 2016. Sipas intervistave me zyrtarë të KLSH-së, që është konfirmuar edhe nga Ministria e Financave, niveli relativisht i ulët i zbatimit të rekomandimeve (sidomos gjatë vitit 2016) është shpjeguar me një interes më të ulët nga ministritë e linjës për t’i trajtuar këto rekomandime, ndërsa është rritur numri gjithsej i rekomandimeve të lëna nga KLSH. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. Reformat e tanishme përfshijnë një protokoll të miratuar kohët e fundit midis KLSH-së dhe Kuvendit për krijimin e një nënkomisioni për auditimin e llogarive publike, si pjesë e Komisionit për Ekonominë dhe Financat. Pritet që kur Kuvendi të fillojë punë në vjeshtën e vitit 2017, të ecin përpara edhe diskutimet për krijimin e nënkomisionit për auditimin. Por nuk është ende e qartë se kur dhe nëse do të krijohet një nënkomision i tillë për auditimin. 30.4 Pavarësia e institucionit të lartë të auditimit Ky dimension vlerëson pavarësinë nga ekzekutivi të institucionit të lartë të auditimit. Ligji 154/2014 garanton që KLSH të funksionojë në mënyrë të pavarur nga ekzekutivi sa i përket planifikimit të angazhimeve të auditimit, organizimit të publikimit të raporteve të auditimit dhe miratimit dhe zbatimit të buxhetit të KLSH-së, si edhe lidhur me sigurimin e të drejtës së pakufizuar dhe në kohën e duhur të KLSH-së për të hyrë në evidencat, dokumentacionin dhe informacionin që u përket të gjitha subjekteve të audituara. Ligji nr.154 vendos kuadrin për një institucion modern dhe të Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 117 pavarur të kontrollit të lartë të shtetit, në përputhje me deklaratat e Limës dhe Meksikës për pavarësinë e institucioneve të larta të auditimit. Por Ligji nr.154/2014 ka një kriter subjektiv për klauzolën e shkarkimit të Kryetarit të KLSH-së, kur Kryetari “kryen një veprim ose sjellje që e diskretiton rëndë postin dhe imazhin e tij”. Kjo dispozitë ligjore mund të konsiderohet objekt interpretimi, pra mund të ndërhynte në pavarësinë e shkarkimit të kryetarit të KLSH-së. Gjithsesi, shqyrtimet dhe monitorimet kolegjiale të KLSH-së të kryera kohët e fundit nga institucioni i lartë i auditimit i Austrisë dhe nga SIGMA e BE-së kanë konfirmuar vlerësimin më të lartë me notën A të pavarësisë së KLSH-së. Sipas intervistave me zyrtarë të KLSH-së, kriteri subjektiv i përmendur më lart nuk është përdorur asnjëherë, por edhe sikur të përdorej, procedura do të duhej të vihej në lëvizje nga Presidenti i Republikës, nismë e cila pastaj do të duhej të miratohej nga Kuvendi, prandaj mund të konsiderohet se nuk ndërhyn në pavarësinë e KLSH-së nga ekzekutivi. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. TP-31. Shqyrtimi që u bën legjislativi raporteve të auditimit Ky tregues fokusohet te shqyrtimi që u bën legjislativi raporteve financiare të audituara të qeverisjes qendrore, përfshirë njësitë institucionale, për aq sa a) ua kërkon ligji t’i paraqesin legjislativit raporte të audituara ose b) njësia mëmë ose kontrolluese e tyre duhet t’u përgjigjet pyetjeve dhe të veprojë në emër të tyre. Ka katër dimensionet e mëposhtme dhe përdor metodën M2 (AV) për agregimin e vlerësimeve të dimensioneve. • Dimensioni 31.1: Koha e shqyrtimit të raporteve të audituara (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ); • Dimensioni 31.2: Seancat dëgjimore për konstatimet e auditimeve (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ); • Dimensioni 31.3: Rekomandimet e legjislativit për auditimin (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ); • Dimensioni 31.4: Transparenca e shqyrtimit që u bën legjislativi raporteve të auditimit (Periudha kohore: tre vitet e fundit fiskale të përfunduara; mbulimi - QQ). Tabela e performancës dhe përmbledhja e vlerësimit Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Justifikim i shkurtër i vlerësimit TP-31. Shqyrtimi që u bën B Metoda e vlerësimit M2 (AV) legjislativi raporteve të auditimit 31.1 Koha e shqyrtimit të raporteve Vlerësimi i Shqyrtimi i raporteve të auditimit për raportet financiare vjetore të audituara dimensionit është kryer nga legjislativi brenda një muaji pas marrjes së A raporteve, për 3 vitet e fundit të përfunduara. 31.2 Seancat dëgjimore për Vlerësimi i Zhvillohen rregullisht seanca dëgjimore të shqyrtimit në thellësi konstatimet e auditimeve dimensionit të konstatimeve më kryesore të raporteve të auditimit, vetëm me C përfaqësues të KLSH-së dhe zyrtarë të MF-së. 31.3 Rekomandimet e legjislativit Vlerësimi i Legjislativi jep rekomandime për masat që duhen zbatuar, por për auditimin dimensionit nuk ka një sistem gjurmimi për ndjekjen në vijimësi të këtyre C rekomandimeve. 31.3 Transparenca e shqyrtimit që u Vlerësimi i Seancat dëgjimore zhvillohen publikisht me disa përjashtime bën legjislativi raporteve të auditimit dimensionit (BSH), si edhe përveç rasteve të sigurisë kombëtare ose të B diskutimeve të ngjashme delikate. 118 SHQIPËRIA 31.1 Koha e shqyrtimit të raporteve të audituara Ky dimension vlerëson kohën e shqyrtimit nga legjislativi, që është një faktor kyç në efektivitetin e funksionit të llogaridhënies. Shqyrtimi nga legjislativi i raporteve të auditimit kryhet fillimisht nga Komisioni i Ekonomisë dhe Financave pranë Kuvendit, nga ku dalin rezultate dhe rekomandime që më pas miratohen nga Kuvendi. Koha e shqyrtimit legjislativ për 3 vitet e fundit të përfunduara ka qenë shumë e mirë, sepse shqyrtimi i raporteve të auditimit është kryer nga legjislativi brenda një muaji pas marrjes së raporteve të auditimit. Datat faktike për 3 vitet e fundit fiskale të përfunduara jepen më poshtë: • Viti fiskal 2015: Raportet e auditimit janë marrë më 5 tetor 2016 dhe janë miratuar nga legjislativi më 20 tetor 2016; • Viti fiskal 2014: Raportet e auditimit janë marrë më 23 tetor 2015 dhe janë miratuar nga legjislativi më 6 nëntor 2015; • Viti fiskal 2013: Raportet e auditimit janë marrë më 3 tetor 2014 dhe janë miratuar nga legjislativi më 16 tetor 2014. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është A. 31.2 Seancat dëgjimore për konstatimet e auditimeve Ky dimension vlerëson se sa zhvillohen seanca dëgjimore për konstatimet më kryesore të institucionit të lartë të auditimit. Zhvillohen rregullisht seanca dëgjimore të shqyrtimit në thellësi të konstatimeve të auditimit, me përfaqësues të KLSH-së dhe zyrtarë të MF-së. Përfaqësuesit e ministrive të linjës ose të subjekteve të tjera të audituara nuk marrin pjesë në këto seanca dëgjimore. Kuvendi bën ndjekjen e çështjeve me ministritë e linjës dhe subjektet e tjera të audituara lidhur me trajtimin e konstatimeve të auditimeve dhe zbatimin e rekomandimeve të bëra nga KLSH. Subjekteve të audituara u kërkohet t’i raportojnë Kuvendit se si janë trajtuar konstatimet dhe rekomandimet e auditimeve. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. 31.3 Rekomandimet e legjislativit për auditimin Ky dimension vlerëson se sa jep rekomandime legjislativi dhe se sa e ndjek legjislativi zbatimin e rekomandimeve të dhëna prej tij. Legjislativi jep rekomandime për konstatimet më kryesore të auditimeve. Zakonisht këto rekomandime nuk kanë afate për zbatimin e tyre. KLSH e ndjek punën me subjektet e audituara për zbatimin e rekomandimeve dhe zakonisht i raporton përsëri legjislativit në kuadër të procesit të seancave dëgjimore të vitit të ardhshëm. Nuk mund të merrej asnjë dëshmi të përdorimit të ndonjë sistemi gjurmimi nga ana e legjislativit për të ndjekur nëse zbatohen dhe sa zbatohen rekomandimet e tij. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është C. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 119 31.4 Transparenca e shqyrtimit që u bën legjislativi raporteve të auditimit Ky dimension vlerëson transparencën e funksionit të shqyrtimit sa i takon të drejtës së publikut për t’u informuar për të. Seancat dëgjimore zhvillohen publikisht me disa përjashtime (auditimet e Bankës së Shqipërisë, si bankë qendrore), si edhe përveç rasteve të sigurisë kombëtare ose të diskutimeve të ngjashme delikate. Komisioni i Ekonomisë dhe Financave ia ka vënë në dispozicion raportet e tij Kuvendit në seancë dhe këto raporte publikohen edhe në faqen zyrtare në internet të Kuvendit. Në bazë të analizës dhe dëshmive mbështetëse, rezultati i vlerësimit për këtë dimension është B. 120 SHQIPËRIA 4. Përfundime nga analiza e sistemeve të MFP-së 4.1 Vlerësimi i integruar i performancës së MFP-së Rezultatet e vlerësimit tregojnë ecuri mikse në të shtatë shtyllat e kuadrit PEFA 2016. Notat për 15 nga të 31 treguesit janë nga A në B, që reflekton një performancë të fortë, ndërsa notat për 16 treguesit e tjerë janë nga C në D, që reflekton performancë të dobët. Çdo shtyllë ka pika të forta dhe pika të dobëta, një përmbledhje e të cilave jepet më poshtë. Besueshmëria e buxhetit Shmangiet nga shpenzimet e miratuara fillimisht në buxhet tregojnë se ka dobësi përkatëse në sistemin e MFP-së. Shpenzimet faktike agregate kanë qenë 95 dhe 96 për qind e buxhetit të miratuar në secilin prej tre viteve të fundit fiskale të përfunduara. Ky rezultat ka përmirësim të konsiderueshëm në krahasim me vitet e shkuara dhe vlerësimin e mëparshëm. Por në të tre vitet, shpenzimet sipas funksioneve paraqesin një ndryshueshmëri të madhe: midis 26,7 për qind në 2014 dhe 21 për qind në 2015. Ka shpesh rishpërndarje nga buxheti i miratuar fillimisht, të cilat reflektojnë problemet më të hasura në sistem lidhur me përgatitjen e buxhetit, menaxhimin e investimeve publike, zbatimin dhe monitorimin e projekteve të mëdha të infrastrukturës, dhe diçka më pak edhe pamundësi për të realizuar planin e të ardhurave fiskale. Performanca faktike e të ardhurave është përmirësuar gjatë periudhës së vlerësimit, çka reflekton një qasje më realiste për parashikimin e të ardhurave. Për periudhën që vlerësohet, të ardhurat faktike kanë qenë 97,5 për qind të të ardhurave të parashikuara në buxhet në 2016 dhe 100,1 për qind të të ardhurave të parashikuara në buxhet në 2014. Në vitin 2015, të ardhurat faktike kanë qenë 92,2 për qind të të ardhurave të parashikuara në buxhet, çka reflekton një mosrealizim me bazë të gjerë në akcizë, TAP dhe tatimet e lidhura me naftën. Ky mosrealizim plani tatimor ka pasqyruar probleme në administrimin tatimor dhe bashkërendimin midis institucioneve përgjegjëse. Rol kanë luajtur edhe problemet me parashikimin në përgatitjen e buxhetit të vitit 2015, ku pati një nënvlerësim të stokut të tepricave kreditore në sistem dhe shkallë më të ulëta nga sa pritej në lidhje me rritjen e PBB-së, normave të interesit dhe çmimeve të naftës. Transparenca e financave publike Shqipëria jep informacione të gjera lidhur me financat e qeverisjes qendrore. Klasifikimi i buxhetit dhe plani kontabël bazohen në çdo nivel të klasifikimit ekonomik, administrativ dhe funksional (dhe nënfunksional) duke përdorur standardet GFS/COFOG. Në dokumentacionin e buxhetit vjetor jepen informacione të gjithanshme. Publikut i jepet mundësi e plotë për të parë informacionet më kritike (TP-9) me përjashtim të raporteve të auditimit të jashtëm. Një numër i konsiderueshëm njësish jashtëbuxhetore nuk i japin Qeverisë raporte financiare. Megjithëse dëshmitë që gjenden tregojnë se operacionet e këtyre njësive janë të pakonsiderueshme dhe risqet e mundshme fiskale të lidhura me to janë të papërfillshme, kjo nuk mund të verifikohej në mungesë të informacioneve të sakta. Janë kryer nivele të konsiderueshme transfertash drejt qeverisjes vendore përmes granteve të pakushtëzuara. Qeverisja qendrore u jep burime financiare bashkive nëpërmjet dy llojesh transfertash: grante të pakushtëzuara dhe të kushtëzuara. Në vitin 2016, 60,8 për qind e transfertave Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 121 janë vendosur me sisteme transparente të mbështetura në rregulla; por janë përdorur edhe grante të konsiderueshme të pakushtëzuara për njësitë e qeverisjes vendore, çka ka prekur shpërndarjen e mbështetur në rregulla. Ministritë japin informacione me nivel të arsyeshëm plotësie për programet, objektivat, zbatimin e buxhetit dhe diskutimin e objektivave të ecurisë, për të cilët raportohet çdo vit. Por nuk ka prurje të njëtrajtshme dhe të rregullt nga poshtë lart të informacioneve për shfrytëzimin e burimeve, në drejtim të ministrive përgjegjëse nga ana e njësive të realizimit të shërbimeve. Menaxhimi i aktiveve dhe pasiveve Dobësitë e konsiderueshme në menaxhimin e investimeve publike përbëjnë një sfidë të veçantë në Shqipëri dhe cenojnë efikasitetin dhe efektivitetin e shpenzimeve kapitale. Të gjitha projektet madhore të investimeve i janë nënshtruar vlerësimit teknik dhe analizës kosto-përfitim. Ka rregulla për shqyrtimin që u bën DMIP investimeve kapitale, por këto nuk zbatohen sistematikisht për shkak të aspekteve politike dhe presionit për të ruajtur nivelin e shpenzimeve kapitale. Buxheti përfshin informacion për shpenzimet korrente dhe kapitale, por nuk përfshin informacion për kostot gjithsej të projekteve dhe as një zbërthim sipas nënprogrameve apo projekteve. Ka rregullore për monitorimin, raportimin dhe vlerësimin, por sistemi për monitorimin nuk është plotësisht i gjithanshëm dhe cilësia e të dhënave nuk ka qenë gjithmonë adekuate. Qeveria mban evidenca bazë të aktiveve financiare, por nuk ka asnjë evidencë të gjithanshme të aktiveve jofinanciare. Mbahet evidencë e të gjitha kategorive madhore të aktiveve financiare, por nuk publikohet informacion për performancën. Megjithëse njësive të sektorit publik u kërkohet të mbajnë evidenca të aktiveve jofinanciare, nuk ekziston një regjistër i plotë dhe i gjithanshëm. Ka një strategji të gjithanshme për menaxhimin e borxhit dhe qeveria mban sisteme adekuate për regjistrimin dhe raportimin e borxhit dhe dorëzanive. Ka një sërë fushash të tjera ku shteti mund ta përmirësojë monitorimin dhe raportimin e aktiveve dhe pasiveve të qeverisë. Dokumentet e buxhetit tregojnë transfertat që bëhen drejt shoqërive publike dhe llogaritë e tyre gjenden publikisht, por nuk ka pasqyra financiare të konsoliduara për portofolin e qeverisë në shoqëritë tregtare apo të aktiviteteve thuajse fiskale. Pasivet e kushtëzuara eksplicite në formën e dorëzanive shtetërore monitorohen dhe publikohen çdo tremujor. Programi i Reformës Ekonomike 2017-2019 përmban informacion për pasivet e tjera të kushtëzuara, si partneritetet publike-private (PPP) të cilat krijojnë pasive të drejtpërdrejta për buxhetin. Por nuk ka asnjë raport të rregullt e të plotë për PPP-të apo për pasivet e tjera të kushtëzuara në formën e sigurimit të depozitave, sigurimit të bimëve bujqësore, dhe çështjeve gjyqësore të pambyllura ende. Strategjia fiskale dhe përgatitja e buxhetit në bazë të politikave Përgatiten parashikime të gjithanshme afatmesme makroekonomike për një periudhë trevjeçare. Parashikimet e përditësuara përgatiten në bazë të kuadrit të përditësuar makrofiskal, por dallimet midis parashikimit përfundimtar fiskal të miratuar dhe parashikimeve të përfshira në buxhetin e miratuar nuk identifikohen, shpjegohen apo publikohen më vete si pjesë e procesit të buxhetit vjetor. Përgatiten parashikime fiskale në skenarë makroekonomikë alternativë dhe një analizë e qëndrueshmërisë së borxhit çdo vit, të cilët vihen në dispozicion të publikut. Përgatiten çmuarje të ndikimit fiskal të çdo ndryshimi të propozuar në politikën e të ardhurave dhe shpenzimeve për vitin buxhetor dhe dy vitet e ardhshme; por efekti i ndryshimeve të politikave lidhur me shpenzimet nuk shprehet qartë në projektbuxhetet e paraqitura në Kuvend. MF përgatit një analizë të arritjeve të saj, ku përfshihet një shpjegim i faktorëve që kanë çuar në shmangie nga 122 SHQIPËRIA objektivat e miratuar, ecuria e arritur në raport me strategjinë fiskale dhe një shpjegim i arsyeve për shmangiet nga objektivat. Kuadri i gjithanshëm buxhetor afatmesëm përgatitet dhe shërben si bazë për buxhetin vjetor. Në vitin 2016 janë përgatitur tavane në vlerë agregate dhe në nivel ministrie; por tavanet në nivel ministrie janë nxjerrë pas daljes së qarkores së parë të buxhetit. Ka një mekanizëm funksional i cili siguron që kërkesat e PBA-së të pasqyrojnë objektivat dhe prioritetet e programeve sektoriale, por ky mekanizëm jo gjithmonë e siguron lidhjen midis strategjive ekzistuese sektoriale dhe kërkesave të PBA-së. Paketa e udhëzimeve që përdoret për përgatitjen e PBA-së dhe të buxhetit vjetor është e gjithanshme, mbulon shpenzimet buxhetore gjithsej për vitin e plotë fiskal dhe u jep orientime të qarta njësive buxhetore. Ekziston një kalendar i qartë i buxhetit, i cili në përgjithësi respektohet, paçka se me disa shmangie. Në vitin 2016, tavanet përfundimtare të shpenzimeve u miratuan nga Këshilli i Ministrave pas nxjerrjes së udhëzimit shtesë për përgatitjen e buxhetit vjetor nga MF, por në kohë të mjaftueshme për afatin e dorëzimit të kërkesave për buxhetin vjetor. Buxhetet për vitet 2015 dhe 2016 i janë paraqitur Kuvendit më shumë se një muaj përpara fillimit të vitit fiskal, ndërsa paraqitja e buxhetit të vitit 2014 u bë me vonesë. Shqyrtimi nga Kuvendi fokusohet te shifrat agregate të buxhetit vjetor dhe te hollësitë e shpenzimeve dhe të ardhurave, jo te parashikimet dhe prioritetet fiskale afatmesme. Buxhetet për të tri vitet e përfshira në vlerësim janë miratuar përpara fillimit të vitit fiskal. Legjislativi ka procedura të qarta dhe të dokumentuara për shqyrtimin e buxhetit, të cilat u ngarkojnë role specifike komisioneve parlamentare dhe personelit, por nuk përcaktojnë rregulla për negocimin. Ekzistojnë rregulla të qarta për ndryshimet që mund t’i bëjë buxhetit ekzekutivi, të cilat vendosin kufizime mbi shkallën dhe natyrën e ndryshimeve që bëhen pa përfshirjen e Kuvendit. Parashikueshmëria dhe kontrolli në zbatimin e buxhetit Ka hapësirë të konsiderueshme për përmirësim të sistemeve të mbledhjes së të ardhurave në Shqipëri. Organet e të ardhurave fiskale nuk e kanë zbatuar plotësisht një proces të strukturuar dhe sistematik të vlerësimit të risqeve të përmbushjes. Funksioni i mbledhjes së borxhit në DPT vuan nga dobësi serioze; stoku i detyrimeve të prapambetura në fund të vitit 2016 përbënte 68,3 për qind të mbledhjes së të ardhurave gjithsej, 69,4 për qind të të cilave qenë detyrime të prapambetura më të vjetra se 12 muaj. Pavarësisht këtyre dobësive, të drejtat dhe detyrimet e tatimpaguesve janë të gjithanshme dhe të përditësuara. Si DPD, ashtu edhe DPT, kanë një sistem të kënaqshëm për regjistrimin dhe kontabilizimin e të ardhurave. Mbahen teprica monetare të konsiderueshme jashtë llogarisë unike të thesarit, të cilat megjithëse raportohen çdo muaj, nuk konsolidohen. Parashikimet e flukseve monetare përgatiten dhe përditësohen të paktën çdo tremujor. Janë bërë ndryshime të konsiderueshme në buxhet në vitin 2016, një prej të cilave shumë pranë fundit të vitit buxhetor. Megjithëse këto janë miratuar në Kuvend, praktika e ndryshimeve të mëdha në fund të vitit nuk konsiderohet si transparente nga ministritë e linjës. Pas problemeve të konsiderueshme në të shkuarën, stoku i detyrimeve të prapambetura në krahun e shpenzimeve buxhetore në fund të viteve 2016 dhe 2015 qe vënë nën kontroll. Pas nivelit të konsiderueshëm të detyrimeve të prapambetura në të shkuarën e afërt, këtij problemi i është kushtuar vëmendje e veçantë dhe funksionaliteti i sistemit të thesarit tani kap informacion për angazhimet përmes regjistrimit të kontratave të nënshkruara dhe monitorimit të kontratave shumëvjeçare. Pavarësisht nga këto masa, nuk ka raportim specifik apo monitorim të rregullt të detyrimeve të Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 123 prapambetura nëpërmjet sistemit të thesarit. Shqetësim mbetet mosparandalimi plotësisht i akumulimit të detyrimeve të prapambetura të reja. Modernizimi i sistemeve të teknologjisë së informacionit dhe ligjet buxhetore po marrin kohë të integrohen plotësisht brenda institucioneve buxhetore. Ndryshimet e fundit ligjore kanë pasur si qëllim qartësimin e roleve dhe përgjegjësive brenda sistemit buxhetor, përfshirë përgatitjen, zbatimin, kontrollin e brendshëm financiar, monitorimin, raportimin dhe kontabilizimin e buxhetit. Shumë institucione buxhetore mbetet ende t’i reflektojnë këto ligje në rregulloret e tyre të brendshme dhe prandaj rolet dhe përgjegjësitë nuk janë të lidhura me këto struktura të reja. Megjithëse SIQF është duke u zhvilluar, shumë masa kontrolluese mbi angazhimet dhe pagesat ende kryhen me dorë. Numri i kufizuar i përdoruesve sjell ndarje të pamjaftueshme të detyrave në subjektet buxhetore dhe e ul më tej efektivitetin e kontrollit të brendshëm. Megjithatë, auditimet e përputhshmërisë nuk kanë raportuar mangësi të konsiderueshme në lidhje me përputhshmërinë me procedurat e vendosura për shpenzimet jo paga. Duke qenë se informacionet për personelin, fondin e pagave dhe pagesat mbahen në sisteme të ndryshme, niveli i integrimit është i ulët dhe rakordimi është i vështirë. Sistemet e personelit, fondit të pagave dhe pagesave përditësohen të paktën çdo muaj. Në tre vitet e fundit fiskale janë kryer auditime të fondi të pagave. Efektiviteti i përgjithshëm i sistemit të prokurimeve publike në Shqipëri është përmirësuar gjatë viteve të fundit, por një pjesë e konsiderueshme e kontratave jepen përmes procedurave pa konkurrim. Progres ka pasur sidomos sa i takon kuadrit ligjor, rregullator dhe institucional, si edhe zhvillimit dhe funksionimit të sistemit të prokurimit elektronik, që është i detyrueshëm për të gjitha metodat e prokurimit (me përjashtim të kontraktimit të drejtpërdrejtë). Publiku ka të drejtë të shohë planet e prokurimit, mundësitë për tender dhe kontratat e fituara në faqen në internet të APP-së. Por metodat jo konkurruese të prokurimit përdoren shpesh për të përmbushur nevojat e autoriteteve kontraktuese. Raportohen vonesa të shpeshta për vendimet e KPP-së, që është përgjegjës për shqyrtimin e ankesave lidhur me vendimet e prokurimeve publike. Është arritur njëfarë progresi në zhvillimin e një funksioni të auditimit të brendshëm, por mbeten ende shumë sfida. Në përputhje me ligjin, të githa njësitë e qeverisjes qendrore e kanë një funksion të auditimit të brendshëm, por shumë njësi nuk janë të pajisura me numrin e duhur të punonjësve dhe/ ose u mungon përgjegjësi i njësisë. Edhe pse ligji pasqyron standardet ndërkombëtare të auditimit të brendshëm, shprehitë teknike janë ende në zhvillim e sipër dhe raportet ende nuk përfshijnë një analizë të hollësishme të mangësive të sistemit të kontrollit, një përshkrim të konstatimeve, efektet dhe rekomandimet. Megjithëse thuhet se niveli i pranimit të konstatimeve të auditimeve është i lartë, vetëm 55 për qind e konstatimeve janë zbatuar brenda 12 muajve. Problem është edhe cilësia e rekomandimeve të auditimeve; konstatimet e auditimeve fokusohen në transaksione të veçanta financiare dhe jo në dobësitë në sistem të kontrollit të brendshëm apo në rekomandime për përmirësim. Kontabiliteti dhe raportimi Rakordimi i llogarive dhe paprekshmëria e të dhënave financiare janë pika të forta të sistemit të MFP- së, por ka ende pika të dobëta në raportimin fiskal. Raportet buxhetore gjatë vitit janë në përputhje me mbulimin dhe klasifikimin buxhetor për të mundësuar monitorimin e performancës buxhetore. Por buxhetet e rishikuara buxhetore ndryshojnë pa gjurmë shpërndarjet fillestare buxhetore, kështu që përdoruesit nuk mund të bëjnë një krahasim me buxhetin fillestar në raportet financiare gjatë vitit. As pasqyrat financiare vjetore nuk paraqesin një krahasim midis buxhetit fillestar dhe zbatimit të tij. Standardet kombëtare të kontabilitetit bëhen të ditura, por jo shmangiet nga SNKSP-të. 124 SHQIPËRIA Shqyrtimi dhe auditimi i jashtëm Ka pasur një përkeqësim në masat e marra nga ekzekutivi për të trajtuar dobësitë e identifikuara në raportet e auditimit të KLSH-së. Janë audituar subjektet e qeverisjes qendrore që përbëjnë 75- 85 për qind të totalit të shpenzimeve dhe të ardhurave publike. Në praktikë, shumica e kontrolleve të KLSH-së janë auditime përputhshmërie me fokusin te gjetja e parregullsive si edhe te nënvijëzimi i problemeve me rëndësi materiale dhe i dobësive të sistemit të kontrollit. Niveli i zbatimit të rekomandimeve të KLSH-së ka rënë gjatë vitit 2016, çka është shpjeguar me një nivel më të ulët angazhimi nga ministritë e linjës për t’i trajtuar rekomandimet e KLSH-së dhe për të bërë ndjekjen në vijimësi të auditimeve gjatë vitit të fundit. Shqyrtimi nga legjislativi i raporteve të auditimit kryhet nga Komisioni i Ekonomisë dhe Financave pranë Kuvendit, në mënyrë të rregullt, por vetëm me pjesëmarrjen e zyrtarëve të KLSH-së dhe MF-së; përfaqësuesit e ministrive të linjës dhe të subjekteve të tjera të audituara nuk marrin pjesë. Nuk ka asnjë sistem për të ndjekur zbatimin e rekomandimeve të bëra nga legjislativi, në bazë të konstatimeve kryesore të auditimeve. 4.2 Efektiviteti i kuadrit të kontrollit të brendshëm Mjedisi i kontrollit Ligji i menaxhimit financiar dhe kontrollit (MFK) siguron një kuadër të shëndoshë ligjor për zhvillimin e MFK-së dhe është në përputhje me Ligjin Organik të Buxhetit. Sipas këtij ligji, kërkesa për të futur në zbatim MFK zbatohet për të gjitha institucionet publike, përfshirë fondet jashtëbuxhetore dhe organizatat tregtare që janë pjesërisht në pronësi të shtetit. Shtylla 5 e Strategjisë së Qeverisë për Menaxhimin e Financave Publike trajton zbatimin e MFK-së si pjesë e së cilës synohet krijimi i sistemeve efektive të kontrollit të brendshëm nëpërmjet një game të gjerë produktesh, ku përfshihen çështje të tilla si sistemet e informacionit për një MFK efektiv dhe ngritje të statusit të shefit të financës, si edhe shtatë zbatime pilot të MFK-së. Roli i palëve të ndryshme të përfshira në sistemin e kontrollit të menaxhimit financiar përcaktohet në Ligj. Këtu përfshihen Ministri i Financave, nëpunësi i  parë  autorizues (Sekretari i Përgjithshëm i MF-së), nëpunësi autorizues i njësisë dhe nëpunësit autorizues të vartësisë, nëpunësit zbatues dhe eprorët e linjës. Qeveria është duke bërë hapa praktikë drejt zhvillimit të llogaridhënies së menaxhimit dhe delegimit të detyrave në përputhje me ligjin. Zbatimi plotësisht i kërkesave të këtij legjislacioni do të kërkojë kohë për t’u arritur i plotë në organet publike. Shumë drejtori të financës vuajnë nga numri i pakët i punonjësve, çka cenon parimet e ndarjes së detyrave dhe arritjen e objektivave të njësisë së sektorit publik. Njësitë e sektorit publik duhet të krijojnë një strukturë organizative që mundëson arritjen e objektivave dhe përputhshmërinë me funksionet e ngarkuara me legjislacion. Ky duhet paraqitur në formë shkresore, ku të përshkruhen qartë rregullat për caktimin dhe ndarjen e detyrave, detyrimeve dhe përgjegjësive, si edhe hierarkia dhe linjat e raportimit. Krahas kësaj, duhen përditësuar rregulloret e brendshme dhe përshkrimet e punës për të pasqyruar plotësisht ndryshimet më të fundit rregullatore. Vlerësimi i Riskut Zbatimi i praktikave moderne të menaxhimit të riskut është ende në hapat e parë në Shqipëri. Sipas Ligjit të MFK-së, koordinatori për risqet është nëpunësi autorizues i institucionit. Raportet më të fundit të KBFP-së vërejnë progresin në zhvillimin e këtij funksioni dhe një numër në rritje institucionesh po përgatisin regjistra të risqeve. Në të njëjtën kohë, raporti pranon se shumë pak, në mos aspak, organizata i përdorin këto regjistra si mjet drejtimi për të arritur objektivat e punës. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 125 Aktivitetit e kontrollit Raportet më të fundit vjetore të KBFP-së vërejnë një sërë mangësish në aktivitetet, proceset dhe procedurat e kontrollit. Raporti ka vërejtur se manualet dhe gjurmët e auditimit që përshkruajnë proceset dhe veprimtaritë e kontrollit nuk përgatiten dhe nuk zbatohen në të gjitha institucionet. Gjithashtu, përshkrimet e proceseve zyrtare të punës shpesh mbeten të padokumentuara. Shumë subjekte buxhetore ende nuk i kanë automatizuar dhe integruar plotësisht sistemet e menaxhimit financiar. Pavarësisht nga disa përmirësime të kohëve të fundit, masat kontrolluese mbi angazhimet e shpenzimeve (TP-25) ende sigurojnë mbulim dhe efektivitet të pjesshëm. Po kështu, lidhur me masat kontrolluese në listë-pagesat (TP-23) subjektet buxhetore i mbajnë informacionet për personelin, fondin e pagave dhe pagesat në sisteme të ndryshme, disa të automatizuara dhe disa manuale. Mungesa e kapaciteteve është një prej shkaqeve për sistemet e dobëta të kontrollit të brendshëm. Ka një ndarje të pamjaftueshme të detyrave (TP-25) për shkak të mospajisjes me personelin e mjaftueshëm të drejtorive të financës dhe administratës, çka vjen si pasojë e kufizimeve buxhetore dhe qarkullimit të shpeshtë të personelit. Pavarësisht shqetësimeve të mësipërme, Shqipëria merr vlerësim të mirë për treguesit e lidhur me përputhshmërinë me rregullat dhe procedurat e pagimit (TP-25.3) dhe proceset e paprekshmërisë së të dhënave financiare (TP-27.4). Informacioni dhe komunikimi Raportet më të fundit të KBFP-së vërejnë se ka një mungesë të përgjithshme të të kuptuarit se si mund të përdoren informacionet financiare për të rritur efikasitetin dhe efektivitetin. Cilësia e informacioneve financiare është gjithashtu problem, sikurse tregohet nga dobësitë e identifikuara në raportet buxhetore gjatë vitit (TP-28) dhe raportet financiare vjetore (TP-29). Shqetësim përbën edhe përdorimi i shifrave të buxhetit të rishikuar dhe jo atij fillestar; kjo e kufizon efektivitetin e tyre si mjet monitorimi për nivelin drejtues. Monitorimi NJQH/MFK aktualisht është pajisur plotësisht me të gjashtë punonjësit dhe ka zhvilluar një sistem të gjithanshëm monitorimit të KBFP. Roli i saj është të orientojë dhe mbështesë institucionet dhe të sigurojë bashkërendimin e një ankete vjetore vetëvlerësimi për gjendjen e MFK-së. Rezultatet e kësaj ankete përfshihen në raportin vjetor të KBFP-së, por janë pjesë edhe e 20 treguesve për monitorimin e performancës së ministrive dhe të bashkive më të mëdha. Kjo paketë treguesish përfshihet edhe në raportin vjetor të KBFP-së, si edhe të dhënat nga drejtoritë e buxhetit dhe të thesarit pranë MF-së dhe të NJQH/MFK dhe NJQH/AB. Vlerësimi agregat i institucioneve është konvertuar në një paketë tabelash të lidhura. Raporti vjetor i KBFP-së përfshin një vlerësim të çdo organizate. Vlerësimi ka nënvizuar disa fusha me rëndësi ku mund të përmirësoheshin aktivitetet e monitorimit: • Monitorimi i shoqërive publike (TP-10.1). Ministria e Ekonomisë nuk përgatit pasqyra financiare të konsoliduara për portofolin e qeverisë në shoqëritë tregtare dhe as nuk raporton aktivitetet thuajse fiskale. • Pasivet e kushtëzuara dhe risqet e tjera fiskale (TP-10.3). Subjektet dhe institucionet e qeverisjes qendrore i shprehin në mënyrë sasiore disa pasive të kushtëzuara të rëndësishme në raportet e tyre financiare, por nuk ka asnjë raport të plotë për PPP-të dhe koncesionet. • Cilësia e monitorimit të aktiveve financiare të qeverisjes qendrore (TP-12.1). Mbahet evidencë e kategorive kryesore të aktiveve financiare të zotëruara prej qeverisë, por kjo nuk publikohet. 126 SHQIPËRIA • Cilësia e monitorimit të aktiveve jofinanciare të qeverisjes qendrore (TP-12.2). Nuk ka një regjistër të plotë të aktiveve jofinanciare. • Monitorimi i detyrimeve të prapambetura në të ardhurat (TP-19.4). Proceset e punës të mbledhjes së borxhit të DPT-së janë tepër përgjithësuese dhe nuk kanë arritur të trajtojnë akumulimin e nivelit të konsiderueshëm të detyrimeve të prapambetura tatimore. • Monitorimi i detyrimeve të prapambetura në shpenzimet buxhetore (TP-22.2). Nuk ka raportim specifik të rregullt për të monitoruar detyrimet e prapambetura nëpërmjet sistemit të thesarit. 4.3 Pikat e forta dhe pikat e dobëta të MFP-së Disiplina fiskale agregate Disiplina fiskale agregate kërkon mbajtje efektive në kontroll të risqeve totale fiskale të menaxhimit të buxhetit. Ruajtja e drejtpeshimit midis të ardhurave dhe shpenzimeve, nivelit të borxhit dhe agregateve të tjera fiskale kërkon vendosjen e kufizimeve të forta që më parë, ku të mbështeten vendimet për buxhetin, si atë vjetor, ashtu edhe atë afatmesëm. Në një nivel agregat qeveria i ka arritur objektivat fiskalë, por disiplina fiskale cenohet nga luhatjet e mëdha në përbërjen e shpenzimeve sipas funksionit. Këto kryesisht kanë të bëjnë me pastrimin e detyrimeve të prapambetura të mbartura nga më parë, kostot e papritura të zbatimit të projekteve të investimeve dhe, në vitin 2015, mosrealizimi i planit të të ardhurave. Pas mosrealizimit të të ardhurave në vitin 2015, përmirësimet në parashikimin e të ardhurave tregojnë se qeveria ka procedura më të mira për hipotezat makroekonomike dhe për vlerësimin e politikave të reja. Përmirësimet në funksionin e thesarit dhe strukturën e kontrollit i kanë mbajtur nën kontroll shpenzimet dhe e kanë shmangur përsëritjen e problemeve të detyrimeve të prapambetura gjatë kësaj periudhe. Por Qeveria mbetet e ekspozuar ndaj niveleve të pakuantifikuara deri tani të tronditjeve fiskale për shkak të mos monitorimit, raportimit dhe menaxhimit adekuat të risqeve të tilla fiskale si veprimtaritë thuajse fiskale të shoqërive tregtare publike, partneritetet publike private (PPP) ose pasivet e tjera të kushtëzuara. Shpërndarja strategjike e burimeve Shpërndarja strategjike e burimeve përfshin planifikimin dhe zbatimin e buxhetit në përputhje me prioritetet e qeverisë me synim arritjen e objektivave të politikave. Shpërndarja e burimeve kërkon informacione për rëndësinë dhe efektivitetin e aktiviteteve dhe programeve të qeverisë. Aspektet teknike të procesit të përgatitjes së buxhetit janë të zhvilluara mirë, por mund të përmirësohej fokusi politik dhe strategjik i buxhetit. Qeveria përgatit parashikime të gjithanshme afatmesme makroekonomike për një periudhë trevjeçare. Shpërndarja e fondeve buxhetore pasqyron objektivat dhe prioritetet e politikave afatmesme, të hartuara në përputhje me kërkesat e paraqitura nga ministritë në kuadër të procesit të PBA-së. Por fokusi strategjik i buxhetit dobësohet nga ndryshueshmëria e gatishmërisë së strategjive sektoriale ku të mbështeten kërkesat e PBA-së. Gjithashtu, natyra tejet ambicioze e disa prej strategjive sektoriale ekzistuese i shndërron në dokumente thjesht aspiruese duke i ulur mundësitë për t’i vënë në jetë nëpërmjet buxhetit. Menaxhimi i investimeve publike është i dobët dhe ka nevojë të ngutshme për vëmendje. Mungesa e shqyrtimeve globale të projekteve të investimeve kapitale dhe monitorimit dhe raportimit të mëpasshëm e ul efektin që kanë në mbështetje të objektivave të qeverisë për zhvillim shoqëror dhe ekonomik. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 127 Përdorimi efikas i burimeve në funksion të realizimit të shërbimeve Përdorimi efikas i burimeve për realizimin e shërbimeve kërkon përdorimin e të ardhurave buxhetore për të arritur nivelet më të mira të shërbimeve publike brenda burimeve që kemi në dispozicion. Shërbimet janë pika kritike kontakti midis qytetarëve dhe qeverisë. Edhe përse përmirësimi i shërbimeve publike shkon përtej MFP-së, ka disa aspekte të MFP-së që kontribuojnë në këtë gjë, përfshirë prokurimet publike, investimet dhe menaxhimin e aktiveve. Elementet përbërëse bazë të kuadrit shqiptar të MFP-së ekzistojnë, por do të duhet ende punë për ngritje të kapacitetit për t’u fokusuar te performanca dhe efikasiteti dhe efektiviteti i realizimit të shërbimeve. Mungesa e qarkullimit të njëtrajtshëm dhe të rregullt nga ana e njësive të realizimit të shërbimeve të informacioneve për shfrytëzimin e burimeve, ua kufizon mundësinë ministrive të linjës për ta monitoruar performancën. Rishpërndarjet e konsiderueshme buxhetore shumë afër fundit të vitit buxhetit nuk kanë transparencë dhe mund të çojnë në tkurrje të shërbimeve të planifikuara. Praktikat e prokurimit publik po përmirësohen, por niveli i lartë i kontraktimit të drejtpërdrejtë e cenon efikasitetin e realizimit të shërbimeve dhe arritjen e vlerës më të mirë për fondet e shpenzuara për blerjet e qeverisë. Auditimi i brendshëm vijon të përqendrohet te përputhshmëria e jo te trajtimi i problemeve të sistemit apo të performancës. Auditimet e performancës nga ana e KLSH-së sapo kanë filluar të bëhen dhe këto raporte nuk publikohen ose nuk bëhen objekt i diskutimeve më të gjera në shoqëri. Shqetësim të veçantë përbën mungesa e përgjithshme e reagimit nga niveli drejtues lidhur me rekomandimet e lëna nga KLSH dhe legjislativi, çka mbase do të thotë se nuk shfrytëzohen mundësitë për ta përmirësuar efikasitetin e përdorimit të burimeve. 4.4 Ndryshimet e performancës në krahasim me vlerësimin e fundit Vlerësimi i vitit 2016 është i treti vlerësim i performancës së MFP-së për Shqipërinë, mbështetur në kuadrin PEFA. Po të shihet performanca agregate në nivel treguesi midis këtij vlerësimi dhe vlerësimit të fundit të kryer më 2011, nuk ka pasur asnjë ndryshim të performancës për të gjashtëmbëdhjetë treguesit. Për pesë tregues ka pasur përmirësim të performancës dhe për shtatë tregues është vërejtur një notë më e ulët. Nga të shtatë treguesit, tri nota nuk kishin lidhje me ndryshim të performancës por me një interpretim tepër optimist të kuadrit në 2011. Përmirësimet kryesore janë vërejtur në fushat e mëposhtme:70 • TP-2 - Të ardhurat agregate faktike në krahasim me buxhetin e aprovuar fillimisht: Gjatë periudhës së vlerësimit, parashikimi i të ardhurave është bërë më realist (me përjashtim të vitit 2015). • TP-4 - Stoku dhe monitorimi i detyrimeve të prapambetura në pagimin e shpenzimeve buxhetore: Theksi më i fortë te menaxhimi dhe raportimi i angazhimeve dhe i detyrimeve të prapambetura në pagimin e shpenzimeve ka sjellë përmirësim të performancës. • TP-6 Gjithanshmëria e informacionit të përfshirë në dokumentacionin e buxhetit dhe TP-10 E drejta e publikut për të parë informacione kyçe fiskale: Jepen më shumë informacione kyçe në paketën e buxhetit, ndërsa informacionet kyçe fiskale i vihen në dispozicion publikut. • TP-19 Konkurrenca, maksimizimi i vlerës së fondeve dhe masat kontrolluese në prokurim: Ka pasur përmirësime sa i takon të drejtës së publikut për të parë informacione të plota, të besueshme dhe në kohë mbi prokurimin. 70. Treguesit e performancës (TP) të përfshirë në listë janë numërtuar sipas versionit të vitit 2011 të kuadrit PEFA 128 SHQIPËRIA Rënie të performancës janë vërejtur në fushat e mëposhtme: • TP-7 Shkalla e operacioneve të padeklaruara: Rënie për shkak të nivelit të mbledhjes së të dhënave në lidhje me njësitë jashtëbuxhetore. • TP-8 Transparenca e transfertave fiskale ndërqeveritare: Rënie për shkak të rritjes së përqindjes së buxhetit që shkon për grante të pakushtëzuara, të cilat nuk janë plotësisht në përputhje me sistemin e bazuar në rregulla. • TP-11 Rregullsia dhe pjesëmarrja në procesin vjetor të buxhetit: Rënie e performancës për shkak të nxjerrjes së tavaneve buxhetore pas qarkores së buxhetit në 2016 dhe aprovimit me vonesë të buxhetit 2014. • TP-28 Shqyrtimi që u bën legjislativi raporteve të auditimit të jashtëm: Përkeqësim i performancës për shkak të mungesës së pjesëmarrjes së ministrive të linjës në seancat dëgjimore që zhvillohen në përgjigje të rekomandimeve të lëna nga raportet e auditimit. Këto lëvizje të performancës mund të përmblidhen sipas rezultateve buxhetore si më poshtë: Disiplina fiskale agregate është fuqizuar nëpërmjet përmirësimeve në parashikimin e të ardhurave dhe monitorimin e detyrimeve të prapambetura në pagimin e shpenzimeve. Shpërndarja strategjike e burimeve është prekur negativisht nga devijimet nga kalendari i aprovuar i PBA-së. Efekti që kanë pasur ndryshimet e performancës te përdorimi efikas i burimeve në funksion të realizimit të shërbimeve ka qenë i përzier. Ka pasur efekt pozitiv nga përmirësimet e dimensioneve të ndryshme të treguesve të transparencës, përfshirë dokumentimin e buxhetit, të drejtën e publikut për informim dhe të drejtën për të pasur informacion prokurimi të besueshëm dhe në kohë. Ka pasur efekt negativ nga niveli më i ulët i mbledhjes së të dhënave të gjithanshme në lidhje me njësitë jashtëbuxhetore dhe përkeqësimi i transparencës së transfertave që u shpërndahen njësive të qeverisjes vendore. Gjithashtu, mungesa e veprimit në përgjigje të dobësive të nënvizuara në raportet e auditimit mund të sjellë mosshfrytëzim të mundësive për t’i përdorur në mënyrë sa më efikase burimet brenda qeverisë. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 129 5. Procesi i reformës së MFP-së në qeveri 5.1 Qasja për reformat e MFP-së Ministria e Financave e Republikës së Shqipërisë ka miratuar një strategji për reformën e menaxhimit të financave publike (MFP) për periudhën 2014-202071 dhe një plan veprimi përkatës. Objektivi madhor i strategjisë është rivendosja e disiplinës makroekonomike dhe në të trajtohen të gjitha aspektet e sistemit të menaxhimit të financave publike të Shqipërisë. Kjo strategji përbën një sipërmarrje ambicioze dhe ka ndikim të drejtpërdrejt në kuadrin institucional, kapacitetet njerëzore dhe teknike dhe proceset e MFP-së të analizuara në këtë vlerësim. Prioritetet e reformës Prioritetet kryesore tematike të strategjisë së reformës në planin afatmesëm mund të përmblidhen në pikat e mëposhtme: • Kuadër makroekonomik dhe politikë fiskale e matur, me objektivin e uljes së raportit të borxhit publik mbi PBB-në në planin afatmesëm; • Shlyerja e detyrimeve të prapambetura dhe parandalimi i përsëritjes së tyre; • Kontrolli më i fortë i angazhimeve financiare, i angazhimeve shumëvjeçare dhe angazhimeve paraprake dhe një sistem i përmirësuar i kontrollit financiar; • Një proces i buxhetimit shumëvjeçar funksional dhe i kujdesshëm; • Përmirësim i mbledhjes së të ardhurave dhe përputhshmëri me objektivin për uljen e evazionit fiskal; • Një funksion i trajnuar mirë dhe i aftë i auditimit të brendshëm; • Mekanizma të zgjeruar dhe më të mirë të transparencës dhe llogaridhënies; • Sistem efikas i prokurimit publik duke përmirësuar cilësinë e shpenzimeve publike. Krahas këtyre, disa prioritete të Strategjisë së MFP-së përshkojnë të gjithë spektrin e reformave të administratës publike dhe MFP-së: • Një administratë publike profesionale me aftësi të përmirësuara në menaxhimin e fondeve publike; • Zbatim efikas i rregullave dhe procedurave, trajnime të mirë-shënjestruara për rritjen e kapaciteteve në administratën publike në nivel qendror dhe vendor; 71. http:/MoF/www.financa.gov.al/al/raportime/strategjia-per-menaxhimin-e-financave-publike-2014-2020 130 SHQIPËRIA • Zbatim i plotë dhe uniform i sanksioneve për shkeljet administrative në fushën e menaxhimit financiar publik; • Luftë efektive kundër korrupsionit në administratën publike. Komponentët dhe instrumentet kryesore Strategjia e reformës së MFP-së është organizuar në gjashtë shtylla: • Shtylla 1 - Kuadër i qëndrueshëm dhe i matur fiskal; • Shtylla 2 - Planifikim dhe buxhetim i mirë-integruar dhe efikas i shpenzimeve publike; • Shtylla 3 - Ekzekutim efikas i buxhetit; • Shtylla 4 - Raportim transparent financiar qeveritar; • Shtylla 5 - Kontrolle të brendshme efektive; • Shtylla 6 - Mbikëqyrje e jashtme efektive e financave publike. 5.2 Veprimet e kohëve të fundit dhe aktuale të reformës Autoritetet shqiptare kanë bërë përpjekje të gjerësishme për të zbatuar reforma të MFP-së nëpërmjet strategjisë. Përpjekjet e para janë fokusuar te hedhja e themeleve për reformën, krijimi i kuadrit institucional dhe hartimi i ndryshimeve legjislative. Kuadri i monitorimit dhe raportimit për zbatimin e reformave të MFP-së është tani plotësisht në funksionim (përshkruhet më tej në vijim). Sipas vetëvlerësimit më të fundit të MF-së, janë bërë këto arritje lidhur me strategjinë: Shtylla 1 - Kuadër i qëndrueshëm dhe i matur fiskal: Janë futur në legjislacion dispozita për të trajtuar parashikimet tejet optimiste dhe për të futur rregulla të reja për borxhin dhe deficitin. Është krijuar në MF një njësi e re për riskun fiskal. Procesi i monitorimit dhe raportimit të riskut fiskal ka filluar së fundmi dhe MF planifikon të hartojë një deklaratë të risqeve fiskale për t’ia bashkëlidhur projektbuxhetit të vitit 2018. Shtylla 2 - Planifikim dhe buxhetim i mirë-integruar dhe efikas i shpenzimeve publike: Përgjegjësia për mbikëqyrjen dhe monitorimin e menaxhimit të investimeve publike i është kthyer MF-së. Këtu po vendosen kritere për vendosjen e prioriteteve dhe vlerësimin paraprak të projekteve të mëdha të investimeve kapitale. Shtesat dhe ndryshimet e bëra në LOB vendosin kufizime mbi koncesionet dhe partneritetet publike-private (PPP) dhe parashikojnë krijimin e një fondi rezervë për të mbrojtur nga mosrealizimi i mundshëm i të ardhurave dhe/ose lëvizjet e paparashikueshme të normave të interesit. Shtylla 3 - Ekzekutim efikas i buxhetit: Masat kontrolluese të shpenzimeve janë përmirësuar me regjistrimin e angazhimeve (përfshirë angazhimet shumëvjeçare) në sistemin e thesarit. Sistemi i thesarit tani merr raporte nga fondet e sigurimeve shoqërore. Zbatimi i një strategjie për parandalimin dhe shlyerjen e detyrimeve të prapambetura e ka ulur stokun e detyrimeve Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 131 të prapambetura gjatë vitit 2016. Automatizimi i sistemit të MFP-së ka progres të ngadaltë – 15 subjekte kanë të drejta hyrjeje online në SIQF dhe ka përfunduar përzgjedhja e shoqërisë që i është ngarkuar zgjerimi i SIQF-së në Sistemin e Informacionit të Menaxhimit Financiar në Shqipëri. Shtylla 4 - Raportim transparent financiar qeveritar: Janë përmirësuar formati dhe procedurat për raportimin financiar gjatë vitit, ku publikohen informacione mujore për shpenzimet për ministritë dhe përdoruesit e tjerë të buxhetit në bazë dhe çdo tremujor për të dhënat financiare të pushtetit vendor. Shtylla 5 - Kontrolle të brendshme efektive: NJQH/MFK është pajisur me staf dhe Shkolla e Administratës Publike tani ofron trajnim për MFK-në. NJQH/MFK ka hartuar një plan për vizita institucionale (duke filluar nga viti 2017) për të verifikuar çështjet e përfshira në pyetësorët e vetëvlerësimit për MFK-në. Rishikimet e Ligjit të MFK-së në vitin 2015 siguruan një përkufizim më të qartë të MFK-së, krijuan rolin e koordinatorëve të MFK-së dhe menaxhimit të riskut, si edhe siguruan kuadrin ligjor për Këshillin e KBFP-së. Janë miratuar aktet nënligjore në formën e urdhrave, udhëzimeve dhe një manual i rishikuar i MFK-së. Ligji për auditimin e brendshëm është rishikuar në vitin 2015 për ta harmonizuar më mirë me standardet ndërkombëtare duke përmendur kartat e auditimit dhe kodin etik, si edhe konceptin e kompetencës në parimet e përgjithshme. Janë miratuar aktet nënligjore përkatëse për të ofruar orientime të mëtejshme për një sërë çështjesh të ngritura nga ligji i auditimit të brendshëm, si Komisioni i Kualifikimit të Audituesve të Brendshëm, ngritja e komiteteve të auditimit të brendshëm pranë subjekteve publike dhe kriteret për krijimin e njësive të auditimit të brendshëm në sektorin publik. Shtylla 6 - Mbikëqyrje e jashtme efektive e financave publike. KLSH ka futur në përdorim disa ISSAI të reja dhe kjo ka çuar në rritje të përqindjes që zënë auditimet financiare dhe të performancës (nga 6 për qind më 2015 në 13 për qind më 2016). Shqetësimet lidhur me rënien e zbatimit të rekomandimeve të KLSH-së janë trajtuar nëpërmjet një rregulloreje të Kuvendit që synon sigurimin e një mekanizmi më efektiv për monitorimin e aktiviteteve të ndjekjes në vijimësi të konstatimeve të auditimeve. 5.3 Aspekte institucionale Masat organizative Gjatë viteve të fundit, autoritetet shqiptare kanë bërë përpjekje të gjerësishme për t’i çuar më tej reformat e MFP. Zbatimi i këtyre reformave menaxhohet nëpërmjet Strategjisë për reformën e menaxhimit të financave publike për periudhën 2014-2020 (Strategjia e MFP-së). Përpjekjet e para u përqendruan te hedhja e themeleve për vënien në zbatim të reformave, si ngritja e strukturave për drejtimin e reformës, hartimi i shtesave dhe ndryshimeve në legjislacion dhe përmirësimin i kapaciteteve në fushat më kryesore. Kuadri i monitorimit dhe raportimit për zbatimin e reformave të MFP-së është tani plotësisht në funksionim. Në vitin 2015-2016, procesi i monitorimit të Strategjisë së MFP-së u fuqizua me hartimin e metodikës dhe udhëzuesit të hollësishëm për treguesit e performancës (“Pasaportat e treguesve”). Ministria e Financave e bashkërendon MFP-në mes të gjitha institucioneve pjesëmarrëse dhe brenda MF-së. MF e ushtron këtë funksion nëpërmjet Drejtorisë së Menaxhimit të Reformave në Fushën e Menaxhimit Financiar Publik (DMRFMFP), e krijuar në fund të vitit 2016. Ndër të tjera, roli i kësaj drejtorie është t’u japë mbështetje logjistike drejtuesve kryesorë në përmbushjen e detyrave të tyre 132 SHQIPËRIA dhe të përgatisë raporte të rregullta progresi për strategjinë. Krahas kësaj, ka edhe një Komitet Teknik Reforme për MFP-në, që përbëhet nga Sekretari i Përgjithshëm i MF-së dhe drejtuesit kryesorë. Për të mbikëqyrur zbatimin e Strategjisë është krijuar një komitet drejtues ndërministror me Urdhër të Kryeministrit. Komiteti Drejtues kryesohet nga Ministri i Financave dhe anëtarët e tij janë si më poshtë vijon: • Zëvendësministri i Financave; • Zëvendësministri i Mirëqenies Sociale dhe Rinisë; • Zëvendësministri i Ministrisë së Integrimit Evropian; • Ministri i Shtetit për Çështjet Vendore; • Drejtori i Departamentit të Administratës Publike; • Dy përfaqësues të Departamentit të Programimit të Zhvillimit, Financimeve dhe Ndihmës së Huaj pranë Këshillit të Ministrave; • Drejtori i Agjencisë së Prokurimit; • Kryetari i Komisionit të Prokurimit Publik. Gjatë vitit 2016 janë zhvilluar dy mbledhje të Komitetit Drejtues. Transparenca e Programit të MFP-së Strategjia e Reformës dhe raportet e monitorimit të saj publikohen në faqen në internet të MF-së. Raporti më i fundit vjetor i monitorimit të menaxhimit të financave publike mbulon periudhën 1 janar 2016-31 dhjetor 2016. Këto raporte monitorimi i japin Komitetit Drejtues të MFP-së informacione për arritjet dhe vështirësitë në përmbushjen e objektivave të Strategjisë së MFP-së. Nëpërmjet pasaportave të treguesve, Raporti i monitorimit jep përshkrime të hollësishme metodike të matjes për të gjithë treguesit në nivel produkti, që janë të përfshirë në Strategjinë e MFP-së. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 133 Shtojcat 134 SHQIPËRIA Shtojca 1. Përmbledhje e treguesve të performancës Në këtë shtojcë jepet një tabelë përmbledhëse e performancës, në nivel treguesi dhe dimensioni. Tabela paraqet vlerësimet, krahas një shpjegimi të shkurtër lidhur me vlerësimin përkatës për secilin tregues dhe dimension. EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-1 Shpenzimet faktike  A Shpenzimet faktike agregate qenë midis 95% dhe 105% të shpenzimeve Besueshmëria e buxhetit agregate agregate të miratuara në buxhet në 2016 dhe 2014 dhe 94,5% në 2015. TP-2 Përbërja faktike e D+  shpenzimeve i. Përbërja faktike e D  Varianca e përbërjes midis shpenzimeve faktike sipas funksionit dhe shpenzimeve sipas shpenzimeve të parashikuara në buxhet është më shumë se 20 për qind funksionit në të tre vitet e vlerësimit. ii. Përbërja faktike e  A Varianca në përbërjen e shpenzimeve sipas klasifikimit ekonomik ka shpenzimeve sipas llojit qenë më pak se 5% në vitin 2014 dhe 2016. Varianca e përbërjes së ekonomik shpenzimeve është më shumë se 5% në vitin 2015. iii. Shpenzimet nga fondet  A Shpenzimet faktike të bëra nga fondi rezervë qenë mesatarisht sa 0,1% e rezervë buxhetit fillestar gjatë periudhës 2014-2016. TP-3 Të ardhurat faktike B+      i. Të ardhurat faktike A  Të ardhurat faktike qenë midis 97% dhe 106% të të ardhurave të agregate parashikuara në buxhet në 2014 dhe 2016.   ii. Përbërja faktike e të  B Varianca e përbërjes së të ardhurave ka qenë më pak se 10% në vitin ardhurave 2014 dhe 2016. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 135 EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-4 Klasifikimi I buxhetit  A Klasifikimi i buxhetit dhe plani kontabël bazohen në çdo nivel të Transparenca e financave publike klasifikimit ekonomik, administrativ dhe funksional (dhe nënfunksional) duke përdorur standardet GFS/COFOG dhe mund të japin informacione që janë në përputhje me standardet GFS 2014. TP-5 Dokumentimi i buxhetit A  Për QQB-në, Shqipëria përmbush 10 elemente, përfshirë çdo element bazë (1-4) të dokumentacionit të buxhetit. TP-6 Operacionet e qeverisjes  D qendrore jashtë raporteve financiare i. Shpenzimet jashtë D*  Informacioni për shpenzimet jashtë raporteve financiare është i paplotë raporteve financiare sepse mbulon vetëm 17 nga 63 njësitë jashtëbuxhetore sipas listës së INSTAT-it; megjithëse dëshmitë në dispozicion sugjerojnë se shuma gjithsej jo e raportuar është më pak se 5% e shpenzimeve të QQB-së, kjo nuk mund të konfirmohet. ii. Të ardhurat jashtë D* Të ardhurat e njësive jashtëbuxhetore aktive jo të raportuara nuk mund raporteve financiare të konfirmohen. iii. Raportet financiare të D  Njësitë jashtëbuxhetore aktive nuk i japin Qeverisë së Shqipërisë raporte njësive jashtëbuxhetore të rregullta financiare. TP-7 Transfertat drejt qeverisjes C+  vendore i. Sistemi që përdoret për  C Shpërndarja horizontale e granteve të pakushtëzuara dhe specifike për caktimin e transfertave njësitë e qeverisjes vendore nga qeverisja qendrore bëhet me sisteme transparente të mbështetura në rregulla. Këto përbëjnë 60,8 për qind të transfertave gjithsej për NJQV-të ii. Dhënia në kohë e B  Deri në dhjetor çdo vit, NJQV-të i dinë shumat e transfertave të informacioneve për pakushtëzuara dhe specifike që do të marrin. transfertat TP-8 Informacioni për  C+ performancën lidhur me realizimin e shërbimeve i. Planet e performancës për B  Çdo program i Ministrisë së Arsimit dhe Ministrisë së Shëndetësisë ka të realizimin e shërbimeve përcaktuar objektivat, produktet e synuara dhe fondet e miratuara për shpenzimet për periudhën afatmesme dhe këto raportohen në mënyrë tremujore dhe vjetore. ii. Performanca e arritur për B  Informacionet për produktet e realizuara publikohen çdo vit për realizimin e shërbimeve shumicën e ministrive. iii. Burimet që marrin njësitë D  Një ministri e madhe (Arsimi) ka informacione për burimet e qeverisjes e realizimit të shërbimeve qendrore që marrin njësitë e realizimit të shërbimeve në bazë (shkollat), për pagat dhe shpenzimet e tjera të investimeve: por, shpenzimet e tjera të shkollave mbulohen nga njësitë e qeverisjes vendore, pra nuk ka një raport të plotë. iv. Vlerësimi i performancës B KLSH ka kryer “auditimet e performancës” si vijon: VF 2014-7; VF 2015- për realizimin e shërbimeve 11; VF 2016-13, dhe raportet gjenden në faqen në internet të KLSH-së. TP-9 E drejta e publikut për të B  Qeveria vë në dispozicion të publikut shtatë elemente, përfshirë pesë parë informacione fiskale elemente bazë, në afatet e përcaktuara. 136 SHQIPËRIA EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-10 Raportimi i risqeve fiskale  C   Menaxhimi i aktiveve dhe pasiveve i. Monitorimi i shoqërive  C Qeveria merr raportet financiare nga shumica e shoqërive publike brenda publike nëntë muajve pas përfundimit të vitit fiskal. ii. Monitorimi i njësive C  Pasqyrat financiare për të gjitha njësitë e qeverisjes nën nivelin qendror të qeverisjes nën nivelin publikohen çdo muaj në formë të konsoliduar për të gjitha NJQV-të dhe qendror çdo tre muaj në nivel njësie. Auditimi i QNJV-ve bëhet një herë në dy vjet nga KLSH-ja. iii. Pasivet e kushtëzuara  C Subjektet dhe institucionet e qeverisjes qendrore i shprehin në mënyrë dhe risqet e tjera fiskale sasiore disa pasive të kushtëzuara të rëndësishme në raportet e tyre financiare, përfshirë statistikat për borxhin, programin e reformës ekonomike dhe shtojcën e projektbuxhetit. Por nuk ka një raport të gjithanshëm në të cilin të përfshihen të gjitha PPP-të dhe koncesionet të cilat, tani për tani, mund të mos kenë rrjedhoja të drejtpërdrejta për buxhetin por që mund të përbëjnë një risk të kushtëzuar. TP-11 Menaxhimi i investimeve C+  publike i. Analiza ekonomike e C  Kryhen analiza ekonomike për të vlerësuar të gjitha projektet madhore propozimeve për investime të investimeve. Por ekipit të vlerësimit nuk iu vu në dispozicion asnjë publikim i dokumentuar i rezultateve të analizës ekonomike të këtyre projekteve madhore të investimeve. ii. Përzgjedhja e projekteve D* Përpara përfshirjes në buxhet, disa prej projekteve madhore të të investimeve investimeve prioritizohen nga një subjekt qendror, megjithëse përqindja nuk mund të konstatohet. iii. Llogaritja e kostove të C  Parashikimet kostos kapitale gjithsej të projekteve madhore të projekteve të investimeve investimeve, së bashku me kostot kapitale për periudhën trevjeçare, përfshihen në dokumentet e buxhetit. iv. Monitorimi i projekteve B  Kostoja gjithsej dhe ecuria fizike e projekteve madhore të investimeve të investimeve monitorohet nga njësia zbatuese. Ka procedura dhe rregulla standarde për zbatimin e projekteve, ndërsa informacioni për projektet madhore të investimeve publikohet çdo vit. TP-12 Menaxhimi i aktiveve D+  publike i. Monitorimi i aktiveve C  Qeveria mban evidencë të të gjitha kategorive madhore të aktiveve financiare financiare që zotëron. ii. Monitorimi i aktiveve D  Performanca është në nivel më të ulët nga sa e kërkon niveli i vlerësimit C. jofinanciare iii. Transparenca e heqjes së C  Janë vendosur procedura dhe rregulla për kalimin ose heqjen e aktiveve aktiveve jofinanciare. Informacionet për kalimin dhe heqjen e aktiveve përfshihen në dokumentet e buxhetit, raportet financiare ose raporte të tjera. TP-13 Menaxhimi i borxhit A    i. Regjistrimi dhe raportimi i  B Evidencat e borxhit të brendshëm dhe të jashtëm dhe borxhit të borxhit dhe i dorëzanive garantuar janë të plota, të sakta dhe përditësohen çdo tremujor. Shumica e informacionit rakordohet çdo tremujor. Të paktën çdo vit dalin raporte të plota të menaxhimit dhe statistika që mbulojnë shërbimin, stokun dhe operacionet e borxhit.   ii. Miratimi i borxhit dhe i  A Legjislacioni parësor i jep autorizim për të marrë hua, për të emetuar dorëzanive borxh të ri dhe për të lëshuar dorëzani në emër të qeverisë qendrore një subjekti të vetëm përgjegjës për menaxhimin e borxhit. Politikat dhe procedurat e dokumentuara japin udhëzime për marrjen hua, për emetimin e borxhit të ri dhe për ndërmarrjen e veprimeve të lidhura me borxhin, për lëshimin e dorëzanive dhe për monitorimin e veprimeve të menaxhimit të borxhit nga një subjekt i vetëm i menaxhimit të borxhit. Huamarrja vjetore duhet të miratohet nga qeveria ose legjislativi.   iii. Strategjia e menaxhimit A  Raportohet publikisht një strategji aktuale afatmesme e menaxhimit të të borxhit borxhit e cila mbulon borxhin ekzistues dhe të parashikuar të qeverisë, me një horizont prej të paktën tre vjetësh. Strategjia përfshin fasha objektivash për tregues të tillë si normat e interesit, rifinancimi dhe risqet monedhës së huaj. Legjislativit i vihen në dispozicion raporte vjetore kundrejt objektivave të menaxhimit të borxhit. Plani vjetor i qeverisë për huamarrjen është në përputhje me strategjinë e miratuar. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 137 EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-14 Parashikimi A   Strategjia fiskale dhe përgatitja e buxhetit në bazë të politikave makroekonomik dhe fiskal i. Parashikimet A Qeveria përgatit parashikime të treguesve kyç makroekonomikë, të cilët, së makroekonomike bashku me supozimet bazë, përfshihen në dokumentacionin e buxhetit që i paraqitet legjislativit. Këto parashikime përditësohen të paktën një herë në vit zakonisht të formalizuara me një akt normativ të miratuar në mes të vitit. Parashikimet mbulojnë vitin e buxhetit dhe dy vitet e ardhshme fiskale. Parashikimet janë shqyrtuar nga FMN në kuadër të mbështetjes buxhetore që ka dhënë FMN për periudhën 2014-2017. ii. Parashikimet B Qeveria përgatit parashikime të treguesve kryesorë fiskalë, përfshirë të fiskale ardhurat sipas llojit, shpenzimet sipas llojit dhe bilancin e buxhetit për vitin e buxhetit dhe dy vitet e ardhshme fiskale. Këto parashikime, së bashku me supozimet bazë përfshihen në kuadrin makrofiskal që miratohet me VKM dhe në shtojcat e projektbuxhetit që i paraqitet legjislativit dhe miratohen nga Kuvendi. iii. Analiza e A Qeveria përgatit një varg skenarësh të parashikimeve fiskale në bazë të ndjeshmërisë supozimeve alternative makroekonomike dhe këta skenarë publikohen, makrofiskale së bashku me parashikimin qendror si pjesë e programit të qeverisë për reformat ekonomike. TP-15 Strategjia fiskale A i. Efekti fiskal i B Qeveria ka përgatitur çmuarje të ndikimit fiskal të çdo ndryshimi të propozimeve për propozuar në politikën e të ardhurave dhe shpenzimeve për vitin buxhetor politika dhe dy vitet e ardhshme gjatë periudhës së vlerësimit 2014-2016. Por efekti i ndryshimeve të politikave lidhur me shpenzimet dhe disa prej të ardhurave nuk është shprehur qartë në projektbuxhetet e paraqitura në Kuvend. Ndryshimet e politikave që janë miratuar pas procesit të buxhetit nuk vlerësohen dhe publikohen me njëtrajtshmëri. ii. Miratimi i A Qeveria ka miratuar, ka paraqitur në legjislativ dhe ka publikuar një strategji strategjisë fiskale fiskale korrente e cila përfshin objektiva eksplicitë fiskalë të shprehur me terma sasiorë dhe kohorë së bashku me objektiva cilësorë për vitin 2016 dhe dy vitet e mëpasshme fiskale. Këta objektiva janë përfshirë në kuadrin makrofiskal dhe në shtojcat e Ligjit të Buxhetit të vitit 2016. Shqipëria ka miratuar një rregull fiskale në 2016 e cila është në përputhje me objektivat e përmendur më lart. iii. Raportimi për A Si pjesë e relacionit të projektbuxhetit të vitit 2017, Ministria e Financave rezultatet fiskale ka përgatitur një analizë të arritjeve të saj kundrejt objektivave të shprehur fiskalë, me ndryshimet përkatëse të bëra me aktin normativ të muajit dhjetor 2016. Kjo analizë përfshin një shpjegim të faktorëve që çojnë në shmangie nga objektivat e miratuar, si mosrealizimi i planit të të ardhurave, vonesat me investimet publike dhe pasojat për objektivat, si edhe masat korrigjuese të propozuara. Raporti përshkruan edhe masat e planifikuara nga qeveria në përgjigje të shmangieve, siç parashikohet në legjislacion. TP-16 Perspektiva C+ afatmesme në përgatitjen e buxhetit të shpenzimeve i. Çmuarjet A PBA 2017-19 dhe buxheti i vitit 2017 përfshijnë çmuarje të shpenzimeve afatmesme për për vitet 2017, 2018, 2019 të zbërthyera sipas institucioneve, programeve, shpenzimet funksioneve dhe kategorive të përgjithshme ekonomike. ii. Tavanet C Tavanet agregate të shpenzimeve për PBA 2017-19 janë miratuar nga afatmesme të Qeveria në janar, përpara nxjerrjes së qarkores së parë të buxhetit në shkurt. shpenzimeve iii. Harmonizimi i C Tavanet e shpenzimeve në nivel ministrie për PBA 2017-19 janë miratuar planeve strategjike nga Qeveria në mars, pas nxjerrjes së qarkores së parë të buxhetit në shkurt. dhe buxheteve afatmesme iv. Përputhshmëria D Disa ministri përgatisin plane strategjike afatmesme. Disa propozime për e buxheteve me politika të shpenzimeve në çmuarjet e buxhetit vjetor përputhen me planet çmuarjet e vitit të strategjike. mëparshëm 138 SHQIPËRIA EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-17 Procesi i B Analiza e shmangieve midis çmuarjeve të shpenzimeve të vitit të dytë nga përgatitjes së viti i fundit dhe të vitit të parë nga viti ushtrimor bëhet vetëm për qëllime të buxhetit brendshme dhe nuk përfshihet në dokumentacionin e buxhetit. i. Kalendari i B Ekziston një kalendar i qartë i buxhetit, por ndodhin disa shmangie prej tij. buxhetit Në vitin 2016 njësitë buxhetore kishin rreth një muaj kohë në dispozicion për të përgatitur kërkesat e hollësishme të PBA-së dhe pothuaj po aq kohë për t’i përditësuar në fazën e përgatitjes së kërkesave për buxhetin e vitit. ii. Udhëzues për B Paketa e udhëzimeve që përdoret për përgatitjen e PBA-së dhe të buxhetit përgatitjen e vjetor është e gjithanshme, mbulon shpenzimet buxhetore gjithsej për vitin buxhetit e plotë fiskal dhe u jep orientime të qarta njësive buxhetore. Në vitin 2016, tavanet përfundimtare të shpenzimeve u miratuan nga Këshilli i Ministrave pas nxjerrjes së udhëzimit shtesë për përgatitjen e buxhetit vjetor nga Ministria e Financave, por në kohë të mjaftueshme për afatin e dorëzimit të kërkesave për buxhetin vjetor. iii. Paraqitja e C Buxheti për vitin 2014 i është paraqitur Kuvendit në mes të muajit dhjetor, buxhetit legjislativit pra më pak se një muaj përpara fillimit të vitit fiskal, buxhetet për vitet 2015 dhe 2016 iu paraqitën Kuvendit më shumë se një muaj përpara fillimit të vitit fiskal. TP-18 Shqyrtimi i C+ buxheteve nga legjislativi i. Objekti i B Shqyrtimi nga Kuvendi fokusohet te shifrat agregate të buxhetit vjetor dhe të shqyrtimit të hollësitë e shpenzimeve dhe të ardhurave, jo te parashikimet dhe prioritetet buxhetit fiskale afatmesme. ii. Procedura C Kuvendi ka procedura të qarta dhe të dokumentuara për shqyrtimin e legjislative për buxhetit të përfshira në Rregulloren e Brendshme të tij. Masat e brendshme shqyrtimin e organizative për shqyrtimin e buxhetit janë të zhvilluara mirë dhe u buxhetit ngarkojnë role specifike komisioneve parlamentare dhe personelit teknik. Mungojnë procedurat e formalizuara të negocimit. iii. Koha e miratimit A Buxhetet për vitet 2014, 2015 dhe 2016 janë miratuar përpara fillimit të të buxhetit viteve fiskale përkatëse. iv. Rregullat për A Ekzistojnë rregulla të qarta për ndryshimet që mund t’i bëjë buxhetit ndryshimet e bëra ekzekutivi, të cilat vendosin kufizime mbi shkallën dhe natyrën e në buxhet nga ndryshimeve që mund të bëhen pa përfshirjen e Kuvendit, dhe këto rregulla ekzekutivi respektohen. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 139 EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-19 Administrimi i të C+ Parashikueshmëria dhe kontrolli në zbatimin e buxhetit ardhurave buxhetore i. Masat për të drejtat dhe A DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 për qind të detyrimet për të ardhurat të ardhurave të brendshme, përdorin kanale të shumta për t’u siguruar paguesve lehtësi në të drejtën e marrjes së informacioneve të plota dhe të përditësuara lidhur me fushat kryesore të detyrimeve për të ardhurat dhe për të drejtat, përfshirë, të paktën, proceset dhe procedurat e ankimit. ii. Menaxhimi i riskut të C DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 për qind ardhurave të të ardhurave të brendshme, përdorin qasje që janë pjesërisht të strukturuara dhe sistematike për të vlerësuar dhe prioritizuar risqet e përmbushjes për disa lloje të ardhurash. iii. Kontrolli dhe hetimi i të C DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për më shumë se 90 për qind ardhurave të të ardhurave të brendshme, kryejnë kontrolle dhe hetime kundër mashtrimit duke përdorur një plan të përmirësimit të përmbushjes dhe e realizojnë shumicën e kontrolleve dhe hetimeve të planifikuara. iv. Monitorimi i detyrimeve D Performanca është në nivel më të ulët nga sa e kërkon niveli i vlerësimit C. të prapambetura në të ardhurat TP-20 Kontabiliteti i të ardhurave A  i. Informacioni për arkëtimet A  MF merr të dhëna për të ardhurat të paktën çdo muaj nga DPT dhe DPD, e të ardhurave të cilat mbledhin më shumë se 90 për qind të të ardhurave të qeverisjes qendrore. MF përpilon një raport të konsoliduar fiskal ku mbulohen të ardhurat sipas llojit dhe periudhës së arkëtimit. ii. Transferimi i arkëtimeve A  DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për arkëtimin e më shumë se të të ardhurave 90 për qind të mbledhjes së të ardhurave të brendshme, ia transferojnë arkëtimet përditë thesarit. iii. Rakordimi i llogarive të të A  DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për arkëtimin e më shumë se 90 ardhurave për qind të mbledhjes së të ardhurave të brendshme, bëjnë rakordim të plotë të vlerësimit, mbledhjes, detyrimeve të prapambetura dhe transferimeve në thesar të paktën çdo muaj. TP-21 Parashikueshmëria e  B shpërndarjes së burimeve gjatë vitit i. Konsolidimi i tepricave D  Tepricat e llogarive jashtë llogarisë unike të thesarit janë më të mëdha se monetare teprica e kësaj llogarie. Raportet për gjendjen e llogarive jashtë llogarisë unike të thesarit merren çdo muaj, por shumica e tepricave jashtë llogarisë unike të thesarit nuk konsolidohen. ii. Parashikimi dhe B  Drejtoria e Thesarit përgatit parashikimin e flukseve monetare për monitorimi i likuiditetit të gjithë vitin dhe e përditëson në bazë të flukseve monetare faktike me të marrë informacionin burimor të përditësuar. Një prej llojeve të rëndësishme të informacionit burimor – raporti i shërbimit të borxhit – përditësohet jo më shpesh se çdo tremujor, ndërsa llojet e tjera të informacionit përditësohen më shpesh. iii. Informacioni për tavanet A  Njësitë buxhetore marrin informacion të besueshëm për tavanet mujore e angazhimeve të angazhimeve për të gjithë vitin në janar. iv. Sa të konsiderueshme B  Janë bërë dy ndryshime të konsiderueshme në buxhet në vitin 2016 janë ndryshimet e bëra përmes rishikimit të buxhetit të miratuar nga Kuvendi. Një prej këtyre dy gjatë vitit në buxhet rasteve ndodhi shumë pranë fundit të vitit fiskal. Praktika e ndryshimeve të bëra në fund të vitit konsiderohet si jo plotësisht transparente nga ministritë e linjës. TP-22 Detyrimet e prapambetura C+  në pagimin e shpenzimeve buxhetore i. Stoku i detyrimeve  B Stoku i detyrimeve të prapambetura në krahun e shpenzimeve buxhetore të prapambetura në në fund të viteve 2016 dhe 2015 qe më pak se 6% e vlerës totale të shpenzimet buxhetore shpenzimeve për vitin përkatës. ii. Monitorimi i detyrimeve C  Shpeshtësia standarde e përgatitjes së raporteve të monitorimit të të prapambetura në detyrimeve të prapambetura është çdo katër muaj. shpenzimet buxhetore 140 SHQIPËRIA EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-23 Kontrolli i listë-pagesave C+ i. Integrimi i evidencave B Fondi i pagave mbështetet me dokumentacion të plotë për të gjitha ndryshimet për fondin e pagave dhe e bëra në evidencat e personelit çdo muaj dhe kontrollohet kundrejt të dhënave për personelin të listë-pagesës së muajit të mëparshëm. Marrjet në punë dhe ngritjet në detyrë mbahen në kontroll përmes një liste të organikës së miratuar. Duke qenë se informacionet për personelin, fondin e pagave dhe pagesat mbahen në shumë sisteme të ndryshme, disa të automatizuara dhe disa manuale, niveli i integrimit është i ulët dhe del nevoja për rakordime të gjera manuale. ii. Menaxhimi i B Ndryshimet e nevojshme në evidencat e personelit dhe në fondin e pagave ndryshimeve në fondin e përditësohen të paktën çdo muaj, përgjithësisht në kohën e duhur për pagesat pagave e muajit të ardhshëm. Korrigjimet prapavepruese janë të rralla dhe zakonisht bëhen brenda listë-pagesës së muajit të ardhshëm. Por natyra e decentralizuar e administrimit të fondit të pagave do të thotë se mund të ketë dallime të konsiderueshme në performancë mes ministrive të ndryshme dhe nuk ka qenë e mundshme të vlerësohej performanca e mbarë qeverisë në këtë aspekt. iii. Kontrolli i brendshëm i C Ka masa kontrolluese të mjaftueshme për të siguruar pacenueshmërinë e të fondit të pagave dhënave me rëndësinë më të madhe për fondin e pagave. iv. Auditimi i fondit të B Në tre vitet e fundit fiskale të përfunduara janë kryer auditime të fondit të pagave pagave. TP-24 Prokurimi B+ i. Monitorimi i prokurimeve A Mbahen baza të dhënash ose evidenca për të gjitha kontratat përfshirë të dhënat për ato që janë prokuruar, vlerën e prokurimit dhe kush është fitues i kontratës. Planet e prokurimit publikohen në faqen në internet të Agjencisë së Prokurimit Publik (APP) dhe bëhet krahasim i planit me faktin. Prokurimi elektronik është i detyrueshëm për të gjitha metodat e prokurimit (me përjashtim të kontraktimit të drejtpërdrejtë) edhe për kontratat me vlerë të vogël. ii. Metodat e prokurimeve B Shumica e agjencive ndjekin metodën e konkurrimit të hapur, si mundësi e parë e caktuar me ligj. Por, kontraktimi me një burim të vetëm (metoda pa konkurrim) përbën 30 për qind të vlerës gjithsej të të gjitha kontratave publike të lidhura në vitin 2016, sipas raportit të APP-së. Metodat jo konkurruese shpesh përdoret për të përmbushur nevojat e autoriteteve kontraktuese përpara miratimit të fondeve në buxhet. iii. E drejta e publikut për A Kuadri ligjor për prokurimin, plani i prokurimit për vitin 2017, realizimi i të parë informacionet për operacioneve të prokurimit për vitin 2016 si edhe mundësitë për tender dhe prokurimet kontratat e fituara gjenden në faqen në internet të APP-së në kohën e duhur. Në faqen në internet të KPP-së publikohen brenda 48 orësh nga depozitimi i ankesave informacione për të gjitha ankesat që i shkojnë KPP-së. iv. Menaxhimi i ankesave B Sistemi i ankesave për prokurimet i përmbush shumicën e kritereve (5 nga 6) me për prokurimin përjashtim të dhënies së vendimeve në kohën e duhur. Janë raportuar vonesa të shpeshta, për shkak të ngarkesës së punës së KPP-së. TP-25 Sistemi i kontrollit B të brendshëm për shpenzime jo paga i. Ndarja e detyrave C Ndarja e detyrave parashikohet në të gjithë procesin e shpenzimeve. Mund të ketë nevojë për një përcaktim më preciz të përgjegjësive të rëndësishme. ii. Efektiviteti i C Ekzistojnë procedura të mbajtjes në kontroll të angazhimeve të shpenzimeve, të masave kontrolluese cilat sigurojnë mbulim të pjesshëm dhe janë pjesërisht efektive. mbi angazhimet e shpenzimeve iii. Përputhshmëria me A Të gjitha pagesat janë në përputhje me procedurat e rregullta të pagesave. Të rregullat dhe procedurat e gjitha përjashtimet autorizohen si duhet paraprakisht dhe justifikohen. pagimit TP-26 Efektiviteti i auditimit të C+ brendshëm i. Mbulimi i auditimit të A Funksioni i auditimit të brendshëm është funksional për të gjitha subjektet e brendshëm qeverisjes qendrore. ii. Natyra e auditimeve dhe C Funksioni i auditimit të brendshëm ende nuk ka natyrë sistematike apo standardeve të përdorura diagnostikuese në vlerësimin e efektivitetit të kontrollit të brendshëm. iii. Zbatimi i auditimeve të A Në bazë të informacioneve të njësisë qendrore të harmonizimit gjatë vitit 2016, brendshme dhe raportimit është zbatuar 90 për qind e planit të auditimit. Në organizatat e vizituara të gjitha ndryshimet e planit fillestar të auditimit janë miratuar nga titullari i organizatës mbështetur në justifikim. Audituesit e brendshëm ia paraqesin raportet ministrit dhe titullarit të subjektit publik të audituar.   (iv) Response to internal B Niveli drejtues reagon në mënyrë të pjesshme ndaj rekomandimeve të auditimeve audits për të gjitha subjektet e audituara brenda 12 muajve pas nxjerrjes së raportit. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 141 EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-27 Integriteti i të dhënave B+  Kontabiliteti dhe raportimi financiare (i) Rakordimi i llogarive B Rakordimi bankar për të gjitha llogaritë bankare aktive të qeverisjes bankare qendrore bëhet të paktën çdo muaj, në nivel agregat dhe të detajuar dhe zakonisht brenda një jave pas fundit të muajit. ii. Llogaritë e përkohshme A  Rakordimi i llogarive të përkohshme bëhet të paktën çdo muaj, brenda një muaji pas fundit të çdo muaji. Llogaritë e përkohshme mbyllen brenda afateve, jo më vonë se fundi i vitit fiskal, nëse përndryshe nuk justifikohet rregullisht. iii. Llogaritë paradhënie  A Në përgjithësi, paradhëniet përdoren vetëm në kontratat e projekteve të financuara nga donatorë/institucione financiare ndërkombëtare dhe ka një grafik kohor të përcaktuar mirë për rakordimin dhe kliringun në përputhje me marrëveshjet kontraktore. Në përgjithësi, kryhet në mënyrë të përmuajshme, brenda një muaji, kur sipërmarrësi lëshon faturat, raportet përmbledhëse dhe situacionet dhe kur këto miratohen nga drejtuesit e njësisë. iv. Proceset e  B E drejta për të hyrë në evidenca dhe për t’i ndryshuar ato është e kufizuar paprekshmërisë së të dhe e regjistruar dhe lë pas gjurmë auditimi. dhënave financiare TP-28 Raportet buxhetore gjatë  D+ vitit i. Mbulimi dhe D  Mbulimi dhe klasifikimi i të dhënave nuk mundëson krahasim të krahasueshmëria e drejtpërdrejtë me buxhetin fillestar. raporteve ii. Koha e përgatitjes së B  Raportet e realizimit të buxhetit përgatiten çdo muaj dhe nxirren brenda raporteve buxhetore gjatë katër javëve. vitit iii. Saktësia e raporteve C  Ka shqetësime lidhur me saktësinë e të dhënave. Shpenzimet kapen si buxhetore gjatë vitit informacion në fazën e pagesës. TP-29 Raportet financiare vjetore D+  i. Plotësia e raporteve D  Përgatiten raporte financiare vjetore, por këto nuk paraqesin një krahasim financiare vjetore midis buxhetit fillestar dhe zbatimit faktik. ii. Paraqitja e raporteve për B  Raportet financiare të vitit 2015 janë paraqitur për auditim të jashtëm auditim të jashtëm brenda 6 muajve.   iii. Standardet e C  Standardet e kontabilitetit të zbatuara për të gjitha raportet financiare kontabilitetit janë në përputhje me kuadrin ligjor të vendit dhe sigurojnë njëtrajtshmërinë e raportimit me kalimin e kohës. Dallimet midis standardeve kombëtare dhe ndërkombëtare nuk bëhen të ditura. 142 SHQIPËRIA EMRI I VENDIT: Shqipëria Vlerësimi i vitit 2017   Shtylla Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura TP-30 Auditimi i jashtëm C+    Shqyrtimi dhe auditimi i jashtëm i. Mbulimi dhe standardet e B  Pasqyrat financiare të subjekteve të qeverisjes qendrore që përfaqësojnë auditimit diku te 75-85% të shpenzimeve dhe të ardhurave gjithsej janë audituar duke përdorur standardet kombëtare të auditimit gjatë tre viteve të fundit fiskale të përfunduara. ii. Paraqitja e raporteve të B  Raportet e auditimit i janë paraqitur legjislativit brenda 6 muajve pas auditimit legjislativit marrjes së raporteve financiare, për 3 vitet e fundit. iii. Aktivitetet e ndjekjes C  Ka reagime zyrtare nga subjektet e audituara lidhur me auditimet për në vijimësi pas auditimit të të cilat priten aktivitete të ndjekjes në vijimësi, gjatë 3 viteve të fundit të jashtëm përfunduara. (i) Pavarësia e institucionit të B KLSH funksionon në mënyrë të pavarur nga ekzekutivi sa u takon lartë të auditimit procedurave të emërimit të Kryetarit, planifikimit të angazhimeve të auditimit, bërjes publike të raporteve dhe miratimit dhe realizimit të buxhetit KLSH-së. Kjo pavarësi garantohet me ligj. KLSH ka të drejtë të pakufizuar dhe në kohën e duhur në evidenca, dokumentacione dhe informacione. Por Ligji ka një kriter subjektiv për klauzolën e shkarkimit të Kryetarit të KLSH-së. TP-31 Shqyrtimi që u bën B  legjislativi raporteve të auditimit i. Koha e shqyrtimit të A  Shqyrtimi i raporteve të auditimit për raportet financiare vjetore është raporteve të audituara kryer nga legjislativi brenda një muaji pas marrjes së raporteve, për 3 vitet e fundit të përfunduara. ii. Seancat dëgjimore për C  Zhvillohen rregullisht seanca dëgjimore të shqyrtimit në thellësi konstatimet e auditimeve të konstatimeve më kryesore të raporteve të auditimit, vetëm me përfaqësues të KLSH-së dhe zyrtarë të MF-së. iii. Rekomandimet e  C Legjislativi jep rekomandime për masat që duhen zbatuar, por nuk ka një legjislativit për auditimin sistem gjurmimi për ndjekjen në vijimësi të këtyre rekomandimeve. iv. Transparenca e shqyrtimit B  Seancat dëgjimore zhvillohen publikisht me disa përjashtime (BSH), që u bën legjislativi si edhe përveç rasteve të sigurisë kombëtare ose të diskutimeve të raporteve të auditimit ngjashme delikate.     Gjithsej vlerësimi 31   Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 143 Shtojca 2. Përmbledhje e gjetjeve për kuadrin e kontrollit të brendshëm  Komponentët dhe elementet e kontrollit të Përmbledhje e gjetjeve brendshëm 1. Mjedisi i kontrollit Ligji i menaxhimit financiar dhe kontrollit (MFK) siguron një kuadër të shëndoshë ligjor për zhvillimin e MFK-së dhe është në përputhje me Ligjin Organik të Buxhetit. Sipas këtij ligji, kërkesa për të futur në zbatim MFK zbatohet për të gjitha institucionet publike, përfshirë fondet jashtëbuxhetore dhe organizatat tregtare që janë pjesërisht në pronësi të shtetit. Shtylla 5 e Strategjisë së Qeverisë për Menaxhimin e Financave Publike trajton zbatimin e MFK-së si pjesë e së cilës synohet krijimi i sistemeve efektive të kontrollit të brendshëm nëpërmjet një game të gjerë produktesh, ku përfshihen çështje të tilla si sistemet e informacionit për një MFK efektiv dhe ngritje të statusit të shefit të financës, si edhe shtatë zbatime pilot të MFK-së. 1.1 Integriteti personal dhe profesional Nuk ka informacion nga vlerësimi PEFA. dhe vlerat etike të drejtuesve dhe punonjësve, përfshirë qëndrimin mbështetës kundrejt kontrollit të brendshëm vazhdimisht në të gjithë organizatën 1.2 Angazhimi kundrejt aftësisë Nuk ka informacion nga vlerësimi PEFA. 1.3 "Toni nga lart" (d.m.th., filozofia dhe Nuk ka informacion nga vlerësimi PEFA. stili i punës i nivelit drejtues) 1.4 Struktura organizative Roli i palëve të ndryshme të përfshira në sistemin e kontrollit të menaxhimit financiar përcaktohet në Ligjin “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”. Këtu përfshihen Ministri i Financave, nëpunësi i parë autorizues (Sekretari i Përgjithshëm i MF-së), nëpunësi autorizues i njësisë dhe nëpunësit autorizues të vartësisë, nëpunësit zbatues dhe eprorët e linjës. Qeveria është duke bërë hapa praktikë drejt zhvillimit të llogaridhënies së menaxhimit dhe delegimit të detyrave në përputhje me ligjin. Zbatimi plotësisht i kërkesave të këtij legjislacioni do të kërkojë kohë për t’u arritur i plotë në organet publike. Shumë drejtori të financës vuajnë nga numri i pakët i punonjësve, çka cenon parimet e ndarjes së detyrave dhe arritjen e objektivave të njësisë së sektorit publik. Njësitë e sektorit publik duhet të krijojnë një strukturë organizative që mundëson arritjen e objektivave dhe përputhshmërinë me funksionet e ngarkuara me legjislacion. Ky duhet paraqitur në formë shkresore, ku të përshkruhen qartë rregullat për caktimin dhe ndarjen e detyrave, detyrimeve dhe përgjegjësive, si edhe hierarkia dhe linjat e raportimit. Krahas kësaj, duhen përditësuar rregulloret e brendshme dhe përshkrimet e punës për të pasqyruar plotësisht ndryshimet më të fundit rregullatore. 1.5 Politika dhe praktika për burimet Nuk ka informacion nga vlerësimi PEFA. njerëzore 2. Vlerësimi i riskut Zbatimi i praktikave moderne të menaxhimit të riskut është ende në hapat e parë në Shqipëri. Sipas Ligjit të MFK-së, koordinatori për risqet është nëpunësi autorizues i institucionit. Raportet më të fundit të KBFP-së vërejnë progresin në zhvillimin e këtij funksioni dhe një numër në rritje institucionesh po përgatisin regjistra të risqeve. Në të njëjtën kohë, raporti pranon se shumë pak, në mos aspak, organizata i përdorin këto regjistra si mjet drejtimi për të arritur objektivat e punës. 2.1 Identifikimi i riskut Këta janë disa tregues të performancës për të cilët ka identifikim të riskut, më kryesisht: Analiza ekonomike e propozimeve për investime ka marrë vlerësimin “C” në 11.1 – Nuk bëhet asnjë shqyrtim i analizave ekonomike të projekteve të investimeve kapitale përveç se nga subjekti kërkues. Strategjia e menaxhimit të borxhit ka marrë vlerësimin “A” në 13.3 - Raportohet publikisht një strategji afatmesme e menaxhimit të borxhit e cila mbulon borxhin ekzistues dhe të parashikuar të qeverisë, me një horizont prej të paktën tre vjetësh, e cila përfshin fasha objektivash për tregues të tillë si normat e interesit, rifinancimi dhe risqet monedhës së huaj. Analiza e ndjeshmërisë makrofiskale ka marrë vlerësimin “A” në 14.3 – Qeveria përgatit një varg skenarësh të parashikimeve fiskale në bazë të supozimeve alternative makroekonomike dhe këta publikohen, së bashku me parashikimin qendror si pjesë e programit të qeverisë për reformat ekonomike. Menaxhimi i riskut të ardhurave ka marrë vlerësimin “C” në 19.2 – DPT nuk e ka vënë ende plotësisht në zbatim një proces të strukturuar dhe sistematik të vlerësimit të riskut për vlerësimin, renditjen dhe shprehjen sasiore të risqeve të përmbushjes së tatimpaguesve. Risku i përmbushjes vlerësohet automatikisht përmes sistemit informatik dhe kriteret e riskut do të përfitonin nga një informacion më i gjithanshëm nga burime të brendshme dhe të jashtme. Parashikimi dhe monitorimi i flukseve monetare ka marrë vlerësimin “B” në 21.2 – Drejtoria e Thesarit përgatit dhe përditëson rregullisht parashikime të hollësishme të likuiditetit. Parashikimet mbështeten në planet mujore të shpenzimeve të marra nga njësitë shpenzuese në janar, parashikimet e mbledhjes së të ardhurave nga organet e administrimit të të ardhurave, tabelat e shlyerjes së borxhit të marra nga sektori i menaxhimit të borxhit dhe informacione të tjera përkatëse. Parashikimet përditësohet periodikisht, me të pasur informacione burimore të gatshme. 2.2 Vlerësimi i riskut (rëndësia dhe gjasa) Shih identifikimin e riskut (2.1 më lart) 144 SHQIPËRIA 2.3 Analiza vlerësuese e riskut Në bazë të informacioneve të njësisë qendrore të harmonizimit gjatë vitit 2016, është zbatuar 90 për qind e planit të auditimit. Në organizatat e vizituara të gjitha ndryshimet e planit fillestar të auditimit janë miratuar nga titullari i organizatës mbështetur në justifikim. Audituesit e brendshëm ia paraqesin raportet ministrit dhe titullarit të subjektit publik të audituar. (Zbatimi i auditimeve të brendshme dhe raportimit – 26.3 – ka marrë vlerësimin “A”). Por, funksioni i auditimit të brendshëm ende nuk ka natyrë sistematike apo diagnostikuese në vlerësimin e efektivitetit të kontrollit të brendshëm. (Natyra e auditimeve të brendshme dhe standardet e zbatuara – 26.2 – ka marrë vlerësimin “C”). 2.4 Vlerësimi i dëshirës për të marrë risk Nuk ka informacion nga vlerësimi PEFA 2.5 Reagimet ndaj riskut (transferimi, Nuk ka informacion nga vlerësimi PEFA tolerimi, trajtimi ose ndërprerja) 3.Aktivitetit e kontrollit Raportet më të fundit vjetore të KBFP-së vërejnë një sërë mangësish në aktivitetet, proceset dhe procedurat e kontrollit. Raporti ka vërejtur se manualet dhe gjurmët e auditimit që përshkruajnë proceset dhe veprimtaritë e kontrollit nuk përgatiten dhe nuk zbatohen në të gjitha institucionet. Gjithashtu, përshkrimet e proceseve zyrtare të punës shpesh mbeten të padokumentuara. 3.1 Procedurat e autorizimit dhe miratimit Proceset e paprekshmërisë së të dhënave financiare kanë marrë vlerësimin “B” në 27.4. E drejta për të hyrë në evidenca dhe për t’i ndryshuar ato është e kufizuar dhe e regjistruar dhe lë pas gjurmë auditimi. Regjistrimi dhe raportimi i borxhit dhe i dorëzanive ka marrë vlerësimin “B” në 13.1. Evidencat e borxhit të brendshëm dhe të jashtëm dhe borxhit të garantuar janë të plota, të sakta dhe përditësohen çdo tremujor. Shumica e informacionit rakordohet çdo tremujor. Të paktën çdo vit dalin raporte të plota të menaxhimit dhe statistikave që mbulojnë shërbimin, stokun dhe operacionet e borxhit. Miratimi i borxhit dhe i dorëzanive ka marrë vlerësimin “A” në 13.2. Legjislacioni parësor i jep autorizim për të marrë hua, për të emetuar borxh të ri dhe për të lëshuar dorëzani në emër të qeverisë qendrore një subjekti të vetëm përgjegjës për menaxhimin e borxhit. Politikat dhe procedurat e dokumentuara japin udhëzime marrjen hua, për emetimin e borxhit të ri dhe për ndërmarrjen e veprimeve të lidhura me borxhin, për lëshimin e dorëzanive dhe për monitorimin e veprimeve të menaxhimit të borxhit nga një subjekt i vetëm i menaxhimit të borxhit. Huamarrja vjetore duhet të miratohet nga qeveria ose legjislativi. Efektiviteti i masave kontrolluese mbi angazhimet e shpenzimeve ka marrë vlerësimin “C” në 25.2. Ekzistojnë procedura të mbajtjes në kontroll të angazhimeve të shpenzimeve, të cilat sigurojnë mbulim të pjesshëm dhe janë pjesërisht efektive. Integrimi i evidencave të pagave dhe personelit ka marrë vlerësimin “B” në 23.1. Fondi i pagave mbështetet me dokumentacion të plotë për të gjitha ndryshimet e bëra në evidencat e personelit çdo muaj dhe kontrollohet kundrejt të dhënave të listë-pagesës së muajit të mëparshëm. Marrjet në punë dhe ngritjet në detyrë mbahen në kontroll përmes një listë të organikës së miratuar. Duke qenë se informacionet për personelin, fondin e pagave dhe pagesat mbahen në shumë sisteme të ndryshme, disa të automatizuara dhe disa manuale, niveli i integrimit është i ulët dhe rakordimi është i vështirë. Menaxhimi i ndryshimeve në fondin e pagave ka marrë vlerësimin “B” në 23.2. Ndryshimet e nevojshme në evidencat e personelit dhe në fondin e pagave përditësohen të paktën çdo muaj, përgjithësisht në kohën e duhur për pagesat e muajit të ardhshëm. Korrigjimet prapavepruese janë të rralla dhe zakonisht bëhen brenda listë-pagesës së muajit të ardhshëm. Por natyra e decentralizuar e administrimit të fondit të pagave do të thotë se mund të ketë dallime të konsiderueshme në performancë mes ministrive të ndryshme dhe nuk ka qenë e mundshme të vlerësohej performanca e mbarë qeverisë në këtë aspekt. Përputhshmëria me rregullat dhe procedurat e pagimit të pagave ka marrë vlerësimin “C” në 23.3. Ka masa kontrolluese të mjaftueshme për të siguruar pacenueshmërinë e të dhënave me rëndësinë më të madhe për fondin e pagave. 3.2 Ndarja e detyrave (autorizimi, Ndarja e detyrave ka marrë vlerësimin “C” në 25.1. Megjithëse ndarja e detyrave parashikohet përpunimi, regjistrimi, shqyrtimi) në të gjithë procesin e shpenzimeve, shumë organizata kanë nevojë të përditësojnë rolet dhe përgjegjësitë në përputhje me ndryshimet e kohëve të fundit në rregulloret e brendshme. 3.3 Masat kontrolluese mbi të drejtat mbi Përputhshmëria me rregullat dhe procedurat e pagesave ka marrë vlerësimin “A” në 25.3. Të burimet dhe evidencat gjitha pagesat janë në përputhje me procedurat e rregullta të pagesave. Të gjitha përjashtimet autorizohen si duhet paraprakisht dhe justifikohen. Proceset e paprekshmërisë së të dhënave financiare kanë marrë vlerësimin “B” në 27.4. E drejta për të hyrë në evidenca dhe për t’i ndryshuar ato është e kufizuar dhe e regjistruar dhe lë pas gjurmë auditimi. 3.4 Verifikimet Saktësia e raporteve buxhetore gjatë vitit ka marrë vlerësimin “C” në 28.3. Raportet buxhetore gjatë vitit nuk paraqesin një analizë të saktë të shpenzimeve dhe nuk janë plotësisht të dobishme për analizën e zbatimit të buxhetit sepse nuk japin informacion për fazën e angazhimit dhe të pagimit, duke e bërë kështu të vështirë monitorimin e plotë të zbatimit të buxhetit. Në raporte nuk evidentohen problemet me të dhënat në lidhje me çmuarjet e rishikuara buxhetore. 3.5 Rakordimet Rakordimi i llogarive bankare ka marrë vlerësimin “B” në 27.1. Rakordimi bankar për të gjitha llogaritë bankare aktive të qeverisjes qendrore bëhet të paktën çdo muaj, në nivel agregat dhe të detajuar dhe zakonisht brenda një jave pas fundit të muajit. Rakordimi i llogarive rregulluese ka marrë vlerësimin “A” në 27.2. Rakordimi i llogarive të përkohshme bëhet të paktën çdo muaj, brenda një muaji pas fundit të çdo muaji. Llogaritë e përkohshme mbyllen brenda afateve, jo më vonë se fundi i vitit fiskal, nëse përndryshe nuk justifikohet rregullisht. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 145 3.6 Shqyrtimet e performancës së Kontrolli dhe hetimi i të ardhurave ka marrë vlerësimin “C” në 19.3. DPT dhe DPD, të cilat shfrytëzimit janë përgjegjëse për arkëtimin e më shumë se 90 për qind të mbledhjes së të ardhurave të brendshme, kryejnë kontrolle dhe hetime të rasteve të mashtrimit. Por nuk ka një plan të përmirësimit të përmbushjes dhe 40 për qind e rasteve të kontrollit përzgjidhen nga drejtoritë rajonale tatimore dhe jo nga sistemi informatik. 3.7 Shqyrtimet e operacioneve, Monitorimi i prokurimeve ka marrë vlerësimin “A” në 24.1. Mbahen baza të dhënash ose evidenca proceseve dhe aktiviteteve për të gjitha kontratat përfshirë të dhënat për ato që janë prokuruar, vlerën e prokurimit dhe kush është fitues i kontratës. Planet e prokurimit publikohen në faqen në internet të APP-së dhe bëhet krahasim i planit me faktin. Prokurimi elektronik është i detyrueshëm për të gjitha metodat e prokurimit (me përjashtim të kontraktimit të drejtpërdrejtë) edhe për kontratat me vlerë të vogël. 3.8 Mbikëqyrja (ngarkimi i detyrave, Nuk ka informacion nga vlerësimi PEFA. shqyrtimi dhe miratimi, orientimi dhe trajnimi) 4. Informacioni dhe komunikimi Raportet më të fundit të KBFP-së vërejnë se ka një mungesë të përgjithshme të të kuptuarit se si mund të përdoren informacionet financiare për të rritur efikasitetin dhe efektivitetin. Cilësia e informacioneve financiare është gjithashtu problem, sikurse tregohet nga dobësitë e identifikuara në raportet buxhetore gjatë vitit (TP-28) dhe raportet financiare vjetore (TP-29). Shqetësim të veçantë përbën edhe përdorimi i shifrave të buxhetit të rishikuar dhe jo atij fillestar; kjo e kufizon efektivitetin e tyre si mjet monitorimi për nivelin drejtues. 5. Monitorimi NJQH/MFK aktualisht është pajisur plotësisht me të gjashtë punonjësit dhe ka zhvilluar një sistem të gjithanshëm monitorimi të KBFP. Roli i saj është të orientojë dhe mbështesë institucionet dhe të sigurojë bashkërendimin e një ankete vjetore vetëvlerësimi për gjendjen e MFK-së. Rezultatet e kësaj ankete përfshihen në raportin vjetor të KBFP-së, por janë pjesë edhe e 20 treguesve për monitorimin e performancës së ministrive dhe të bashkive më të mëdha. Kjo paketë treguesish përfshihet edhe në raportin vjetor të KBFP-së, si edhe të dhënat nga drejtoritë e buxhetit dhe të thesarit pranë MF-së dhe të NJQH/MFK dhe NJQH/AB. Vlerësimi agregat i institucioneve është konvertuar në një paketë tabelash të lidhura. Raporti vjetor i KBFP-së përfshin një vlerësim të çdo organizate. 5.1 Monitorimi i vazhdueshëm Vlerësimi ka evidentuar një sërë fushash të lidhura me aktivitetet e monitorimit të vazhdueshëm: Burimet që marrin njësitë e realizimit të shërbimeve ka marrë vlerësimin “D” në 8.3. Megjithëse nuk ka prurje të njëtrajtshme dhe të rregullt nga poshtë lart të informacioneve për shfrytëzimin e burimeve, në drejtim të ministrive përgjegjëse, Ministria e Arsimit ka të dhëna të gjithanshme në nivel të 3.000 e ca shkollave publike (Ministria e Arsimit dhe Ministria e Bujqësisë nuk kanë të dhëna të ngjashme të zbërthyera). Monitorimi i shoqërive publike ka marrë vlerësimin “C” në 10.1. Qeveria merr raportet financiare nga shumica e shoqërive publike brenda nëntë muajve pas përfundimit të vitit fiskal. Monitorimi i njësive të qeverisjes nën nivelin qendror ka marrë vlerësimin “C” në 10.2. Pasqyrat financiare për të gjitha njësitë e qeverisjes nën nivelin qendror publikohen çdo muaj në formë të konsoliduar për të gjitha NJQV-të dhe çdo tre muaj në nivel njësie. Auditimi i QNJV-ve bëhet një herë në dy vjet nga KLSH-ja. Pasivet e kushtëzuara dhe risqet e tjera fiskale ka marrë vlerësimin “C” në 10.3. Subjektet dhe institucionet e qeverisjes qendrore i shprehin në mënyrë sasiore disa pasive të kushtëzuara të rëndësishme në raportet e tyre financiare, përfshirë statistikat për borxhin, programin e reformës ekonomike, por nuk ka një raport të gjithanshëm ku përfshihen të gjitha PPP-të dhe koncesionet. Monitorimi i projekteve të investimeve ka marrë vlerësimin “B” në 11.4. Kostoja gjithsej dhe ecuria fizike e projekteve madhore të investimeve monitorohet nga njësia zbatuese. Ka procedura dhe rregulla standarde për zbatimin e projekteve, ndërsa informacioni për projektet madhore të investimeve publikohet çdo vit. Cilësia e monitorimit të aktiveve financiare të qeverisjes qendrore ka marrë vlerësimin “C” në 12.1. Qeveria mban evidencë të të gjitha kategorive madhore të aktiveve financiare që zotëron, por kjo nuk publikohet. Cilësia e monitorimit të aktiveve jofinanciare të qeverisjes qendrore ka marrë vlerësimin “D” në 12.1. Nuk ka një regjistër të plotë dhe aktual të aktiveve jofinanciare. Monitorimi i detyrimeve të prapambetura në të ardhurat ka marrë vlerësimin “D” në 19.4. Funksioni i mbledhjes së borxhit në DPT vuan nga dobësi serioze. Monitorimi i detyrimeve të prapambetura në shpenzimet buxhetore ka marrë vlerësimin “C” 22.2. Shpeshtësia standarde e përgatitjes së raporteve të monitorimit të detyrimeve të prapambetura është çdo katër muaj. Raporti vjetor i monitorimit për vitin 2016, përfshirë stokun dhe përbërjen e detyrimeve të prapambetura në shpenzimet buxhetore, gjendet në faqen në internet të MF-së. Monitorimi i prokurimeve ka marrë vlerësimin “A” në 24.1. Mbahen baza të dhënash ose evidenca për të gjitha kontratat përfshirë të dhënat për ato që janë prokuruar, vlerën e prokurimit dhe kush është fitues i kontratës. Planet e prokurimit publikohen në faqen në internet të APP-së dhe bëhet krahasim i planit me faktin. Prokurimi elektronik është i detyrueshëm për të gjitha metodat e prokurimit (me përjashtim të kontraktimit të drejtpërdrejtë) edhe për kontratat me vlerë të vogël. Zbatimi i auditimeve të brendshme dhe raportimit ka marrë vlerësimin “A” në 26.3. Është zbatuar 90 për qind e planit të auditimit. Në organizatat e vizituara të gjitha ndryshimet e planit fillestar të auditimit janë miratuar nga titullari i organizatës mbështetur në justifikim. Audituesit e brendshëm ia paraqesin raportet ministrit dhe titullarit të subjektit publik të audituar. 5.2 Vlerësimet Vlerësimi i performancës për realizimin e shërbimeve ka marrë vlerësimin “B” në 8.4. Përzgjedhja e projekteve të investimeve ka marrë vlerësimin “D” në 11.2. 5.3. Reagimet nga niveli drejtues Reagimi ndaj auditimeve të brendshme ka marrë vlerësimin “B” në 26.4. Niveli drejtues reagon në mënyrë të pjesshme ndaj rekomandimeve të auditimeve për të gjitha subjektet e audituara brenda 12 muajve pas nxjerrjes së raportit. Ndjekja në vijimësi e auditimit të jashtëm ka marrë vlerësimin “C” në 30.3. Ka reagime zyrtare nga subjektet e audituara lidhur me auditimet për të cilat priten aktivitete të ndjekjes në vijimësi, gjatë 3 viteve të fundit të përfunduara. 146 SHQIPËRIA Shtojca 3A. Burimet e informacionit: anketa dhe raporte analitike • Raportet PEFA jo në nivel vendi 2016 (Bashkitë Tiranë, Berat, Tropojë, Kuçovë dhe Fier), SECO dhe USAID, mars 2017 • Raport vjetor progresi i Komisionit Evropian, 2016 • Vlerësimi PEFA 2011, Banka Botërore • Projektraport për përmirësimin e raportimit financiare në sektorin publik, Banka Botërore, 2017 • Raport për Prokurimin dhe Zbatimin e Kontratave në Shqipëri, Banka Botërore, 2017 • Shqyrtim funksional i financave publike në Shqipëri, Banka Botërore, qershor 2016 • Raport për menaxhimin e likuiditetit, Banka Botërore, 2017 • Vlerësimi dhe menaxhimi i risqeve fiskale nga partneritetet publike-private (PPP), Banka Botërore, qershor 2017 • Zhvillimi i tregut të borxhit shtetëror, Banka Botërore, qershor 2017 • Raporti i Misionit të FMN-së për statistikat financiare shtetërore, FMN, prill 2017 • Raport vlerësimi i performancës së Shqipërisë sipas Mjetit të Vlerësimit Diagnostikues për Administratat Tatimore (TADAT), Departamenti i Çështjeve Fiskale, FMN, gusht 2016 • Vlerësimi i menaxhimit të investimeve publike, FMN, qershor 2016 • Raporti i FMN-së për transparencën fiskale në Shqipëri, 2015 • Raporti i FMN-së për statistikat financiare shtetërore, qershor 2016 • Parimet e Administratës Publike / Menaxhimi i Financave Publike – SIGMA, nëntor 2017 • Parimet e Administratës Publike / Menaxhimi i Financave Publike – SIGMA, prill 2015 • Raport monitorimi për Shqipërinë, 2016, SIGMA • Anketa e hapur e buxhetit 2015 (IBP) • Anketa e hapur e buxhetit, dhjetor 2016, përditësim (IBP) • Raporti i transparencës së buxhetit, MF, mars 2015 • Raporti vjetor i KBFP-së 2015 dhe 2016, MF • Raportet vjetore për 2015-2016 të Agjencisë së Prokurimit Publik (APP) • Strategjia për Menaxhimin e Financave Publike 2014 – 2020, Raporti i Monitorimit 2015, MF, mars 2016 • Raporti vjetor i vitit 2016 i Komisionit të Prokurimit Publik (KPP) • Strategjia për Menaxhimin e Financave Publike 2014 – 2020, Raporti i Monitorimit 2016, MF, mars 2017 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 147 Shtojca 3B. Burimet e informacionit sipas treguesve Treguesit e Burimet e informacionit performancës Dokumente, faqe në internet TP-1 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2014 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2016 • Udhëzimi i Ministrit të Financave datë 06.02.2012 “Për procedurat standarde të zbatimit të buxhetit”. • Ligji nr.185/2013, “Për buxhetin e vitit 2014”, (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/ Buxheti_2014/204-2013.pdf ) • Ligji nr.160/2014, “Për buxhetin e vitit 2015” (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti- thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015) • Ligji nr.147/2015, “Për buxhetin e vitit 2016” (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti- thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2016/ligji-i-buxhetit-2016) • Treguesit fiskalë 2014 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/Viti_2014/dhjetor/Statistika_ Fiskale_Janar_-_Dhjetor_2014.pdf ) • Treguesit fiskalë 2015 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/2015/dhjetor/Statistika_ Fiskale_Janar_-_Dhjetor_2015_(1).pdf ) • Treguesit fiskalë 2016 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/2016/Treguesit_analitik_ fiskal_-_DHJETOR_2016_perfundimtare.pdf ) • Akti normativ nr. 1, datë 17.09.2014 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 185/2013 “Për buxhetin e vitit 2014”, (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/ buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2014) • Akti normativ nr. 2, datë 29.12.2014 Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 185/2013, “Për buxhetin e vitit 2014”, të ndryshuar. • Akti normativ nr. 1, datë 29.7.2015 Për disa ndryshime në ligjin nr. 160/2014, “Për buxhetin e vitit 2015” • Akti normativ nr. 2, datë 11.12.2015, “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””, të ndryshuar. (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari- borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015) • Akti normativ nr. 3, datë 28.12.2015, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””, të ndryshuar. • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në korrik 2016. • MF, Manuali i të ardhurave • MF, Manuali i shpenzimeve • Udhëzimi nr.23, datë 22.11.2016 "Për procedurat standarde të përgatitjes së Programit Buxhetor Afatmesëm" • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/gfs-ne-vite 148 SHQIPËRIA TP-2 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2014 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2016 • Udhëzimi i Ministrit të Financave datë 06.02.2012 “Për procedurat standarde të zbatimit të buxhetit”. • Ligji nr.185/2013, “Për buxhetin e vitit 2014”, (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/ Buxheti_2014/204-2013.pdf ) • Ligji nr.160/2014, “Për buxhetin e vitit 2015” (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti- thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015) • Ligji nr.147/2015, “Për buxhetin e vitit 2016” (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti- thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2016/ligji-i-buxhetit-2016) • Treguesit fiskalë 2014 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/Viti_2014/dhjetor/Statistika_ Fiskale_Janar_-_Dhjetor_2014.pdf) • Treguesit fiskalë 2015 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/2015/dhjetor/Statistika_ Fiskale_Janar_-_Dhjetor_2015_(1).pdf) • Treguesit fiskalë 2016 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/2016/Treguesit_analitik_ fiskal_-_DHJETOR_2016_perfundimtare.pdf) • Akti normativ nr. 1, datë 17.09.2014 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 185/2013 “Për buxhetin e vitit 2014”, (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/ buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2014) • Akti normativ nr. 2, datë 29.12.2014 Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 185/2013, “Për buxhetin e vitit 2014”, të ndryshuar. • Akti normativ nr. 1, datë 29.7.2015 Për disa ndryshime në ligjin nr. 160/2014, “Për buxhetin e vitit 2015” • Akti normativ nr. 2, datë 11.12.2015, “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””, të ndryshuar. (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari- borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015) • Akti normativ nr. 3, datë 28.12.2015, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””, të ndryshuar. • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në • Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në korrik 2016. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 149 TP-3 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2014 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2016 • Udhëzimi i Ministrit të Financave datë 06.02.2012 “Për procedurat standarde të zbatimit të buxhetit”. • Ligji nr.185/2013, “Për buxhetin e vitit 2014”, (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/ Buxheti_2014/204-2013.pdf) • Ligji nr.160/2014, “Për buxhetin e vitit 2015” (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti- thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015) • Ligji nr.147/2015, “Për buxhetin e vitit 2016” • (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/ buxheti-2016/ligji-i-buxhetit-2016) • Treguesit fiskalë 2014 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/Viti_2014/dhjetor/Statistika_ Fiskale_Janar_-_Dhjetor_2014.pdf ) • Treguesit fiskalë 2015 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/2015/dhjetor/Statistika_ Fiskale_Janar_-_Dhjetor_2015_(1).pdf) • Treguesit fiskalë 2016 (http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/ Raporte_dhe_Statistika_Fiskale_Mujore/Statistika_Fiskale_Mujore/2016/Treguesit_analitik_ fiskal_-_DHJETOR_2016_perfundimtare.pdf) • Akti normativ nr. 1, datë 17.09.2014 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 185/2013 “Për buxhetin e vitit 2014”, (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/ buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2014) • Akti normativ nr. 2, datë 29.12.2014, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 185/2013 “Për buxhetin e vitit 2014””, të ndryshuar. • Akti normativ nr. 1, datë 29.7.2015, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””. • Akti normativ nr. 2, datë 11.12.2015, “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin • nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””, të ndryshuar. (http://www.financa.gov.al/al/ legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015) • Akti normativ nr. 3, datë 28.12.2015, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””, të ndryshuar. • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në • Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në korrik 2016.; • Udhëzimi nr.23, datë 22.11.2016 “Për procedurat standarde të përgatitjes së Programit Buxhetor Afatmesëm” TP-4 • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në korrik 2016. • Kodi i klasifikimit të buxhetit • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/udhezime/udhezime-vjetore-te-buxhetit/ udhezimet-vjetore-per-pergatitjen-e-buxhetit/viti-2016148285235 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/ligjet • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/projektbuxhet/ projektbuxheti-2016 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2016 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/projektbuxhet/ projektbuxheti-2017 • Ligji nr.147/2015, “Për buxhetin e vitit 2016” • http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/ buxheti-2016/ligji-i-buxhetit-2016 • Udhëzimi nr.23, datë 22.11.2016 “Për procedurat standarde të përgatitjes së Programit Buxhetor Afatmesëm” • Manuali i të ardhurave • Manuali i shpenzimeve • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-faktik-ne- vite1482915269/buxheti-faktik-2015 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/gfs-ne-vite • Plani kontabël i miratuar me VKM nr.25, datë 20.01.2001 TP-5 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/projektbuxhet/ projektbuxheti-2017 150 SHQIPËRIA TP-6 • Raportet për zbatimin e buxhetit dhe pasqyrat financiare për vitin 2016 • Raporte të brendshme të Drejtorisë së Thesarit • Lista e llogarive jashtë llogarisë unike të thesarit • Lista e llogarive të menaxhuara nga llogaria unike e thesarit • Pasqyrat financiare të Institutit të Sigurimeve Shoqërore • Pasqyrat financiare të Zyrës së Regjistrimit të Pasurive të Paluajtshme • Raport auditimi i KLSH-së TP-7 • Neni 42 i Ligjit nr.9936, datë 26.6.2008, “Për menaxhimin e sistemit buxhetor në Republikën e Shqipërisë” • Neni 15 i Ligjit nr.147/2015, “Për buxhetin e vitit 2017” • Pika 52. 54, 55 dhe 56 e Udhëzimit të Ministrit të Financave nr.1, datë 15.01.2016 “Për zbatimin e buxhetit të vitit 2017” • Shtojca 1 dhe Tabela 3 e Ligjit nr.147/2015, “Për buxhetin e vitit 2016” • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Buxheti/buxheti_pushtetit_vendor/Udhezime/ udhezim_buxheti.pdf • Shkresë zyrtare e Ministrisë së Financave për transferimin e funksioneve të reja, nr.18172, datë 29.12.2015, dhe nr.18172/3 datë 11.01.2016 • Shkresë zyrtare e Ministrisë së Financave për transfertat e pakushtëzuara dhe transfertat specifike nr.18025, datë 28.12.2015 • Udhëzimi Plotësues për Përgatitjen e Buxhetit nr.1, datë 15.01.2016 • Udhëzimi Plotësues për Përgatitjen e Buxhetit të Qeverisjes Vendore nr..4/1, datë 29.02.2016 • Ligji Nr.139/2015 “Për vetëqeverisjen vendore” (http://shtetiweb.org/wp-content/ uploads/2016/03/LIGJI_139_2015_PER_VETEQEVERISJEN_VENDORE1.pdf) • Ligji nr.68/2017 “Për financat e vetëqeverisjes vendore”, maj 2017 TP-8 • http://www.arsimi.gov.al/al/ministria/buxheti-dhe-financat; • http://www.shendetesia.gov.al/al/publikime/monitorimi-financiar/tabelat-e-raportimit-per- intervalet-kohore-3-muaj-9-muaj-dhe-vjetore-si-dhe-relacionet- • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Buxheti/Programi_Buxhetor_Afatmesem_ne_Vite/ PBA_2017-2019_Faza_III_Shkurt_2017.pdf • Udhëzimi nr.22, datë 17.11.2016 “Për procedurat standarde të monitorimit të buxhetit në njësitë e qeverisjes qendrore” (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari- borxhi/buxheti/udhezime/udhezime-standarde-te-buxhetit/udhezime-standarde-per- monitorimin-e-buxhetit) • Raporte monitorimi të ministrive të linjës (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti- thesari-borxhi/buxheti/raporte-monitorimi/viti-2016/raporte-monitorimi-nga-ministria-e- financave-2016) Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 151 TP-9 • http://www.klsh.org.al/previewdoc.php?file_id=2670 • KLSH, Raporti për zbatimin e buxhetit të vitit 2015 • Shkresë zyrtare nr.597/1, datë 01.01.2016, për paraqitjen e raportit të KLSH-së për zbatimin e buxhetit • Buxheti i miratuar. Ligji për buxhetin vjetor: (http://www.qbz.gov.al/botime/fletore_ zyrtare/2015/PDF-2015/236-2015.pdf • Raporte të zbatimit të buxhetit gjatë vitit: http://www.financa.gov.al/al/raportime/programimi- ekonomiko-fiskal/raporte-dhe-statistika-fiskale-mujore/statistika-fiskale-mujore • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/projektbuxhet/ projektbuxheti-2016 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2016/ligji-i- buxhetit-2016 • Vendim i Këshillit të Ministrave nr.643, datë 22.07.2015, “Për miratimin e projektdokumentit të PBA 2016-2018” • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Buxheti/Buxheti_i_Qytetarit_2016_-_updated.pdf • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/Kuadri_ Makroekonomik_dhe_Fiskal/Kuadri_Makroekonomik_e_Fiskal_per_Periudhen_2016-2018_ (VKM_Nr._68_date_28.01.2015).pdf • http://www.qbz.gov.al/botime/fletore_zyrtare/2016/PDF-2016/11-2016.pdf • Treguesit fiskalë mujorë të publikuar në faqen në internet të MF-së për vitin 2016 • Raporti për treguesit fiskalë të vitit 2016 • http://www.klsh.org.al (SAI recommendations) • http://www.financa.gov.al (for public access to fiscal information) • http://www.klsh.org.al/web/Raporte_Auditimi_201_1.php TP-10 • Të dhënat e INSTAT për shoqëritë publike • FMN: Raporti për statistikat financiare shtetërore, qershor 2016 • Vlerësimi dhe zbutja e risqeve fiskale – pjesë e nxjerrë nga MF nga Relacioni shpjegues i Buxhetit të vitit 2017 • Raport për kontrollet fiskale të kryera gjatë vitit 2016 nga Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve TP-11 • Dokumentacioni i buxhetit për vitin 2016; • Raporte të zbatimit të buxhetit për vitin fiskal 2015; • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/ligjet • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në • Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në qershor 2016. • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/buxheti-ne-vite/projektbuxhet/ projektbuxheti-2016 http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Buxheti/Programi_Buxhetor_ Afatmesem_ne_Vite/PBA_e_Rishikuar_2016-2018.pdf • http://www.financa.gov.al/al/raportime/shlyerja-e-detyrimeve-te-prapambetura • Urdhër i Kryeministrit nr.159, datë 09.05.2014, “Për miratimin e metodologjisë së raportimit, monitorimit dhe vlerësimit të investimeve publike” • Raport për projektet e investimeve publike. • Ligji Nr. 10164 datë 15.10.2009 152 SHQIPËRIA TP-12 • Udhëzimi nr. 30 datë 27.12.2011 “Për menaxhimin e aktiveve në njësitë e sektorit publik”. • Udhëzimi nr. 11 datë 6.5.2016 “Për menaxhimin e aktiveve në njësitë e sektorit publik”. • Udhëzim nr. 118 datë 6.05.2016 i MF-së “Për heqjen e aktiveve financiare dhe ndërtesave”; • http: /www.arsimi.gov.al/al/ministria/buxheti-dhe-financat/menaxhimi-financar-dhe-kontrolli • FMN: Raporti për statistikat financiare shtetërore, qershor 2016 • Raport për aktivet publike të shitura gjatë vitit 2016 • Ligji nr.7980, datë 27.07.1995 “Për shitblerjen e trojeve”; • Ligji nr.10270, datë 22.4.2010 “Për të drejtën e privatizimit të truallit shtetëror në përdorim dhe për taksën mbi të drejtën e përdorimit të tij”, ndryshuar me Ligjin nr.24/2012, datë 15.03.2012 • Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 413, datë 25.6.2014, “Për përcaktimin e kritereve e të procedurave të shitjes së trojeve në përdorim, sipërfaqe të domosdoshme, dhe trojeve shtesë funksionale të ndërmarrjeve, shoqërive tregtare, të objekteve shtetërore të veçuara, të privatizuara, të objekteve apo ndërtesave të shitura të ish-kooperativave bujqësore, si dhe të ndërtesave të ndërtuara në bazë të lejeve të ndërtimit” • Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 603, datë 31.08.2016, “Për disa shtesa në VKM nr. 413, datë 25.6.2014, “Për përcaktimin e kritereve e të procedurave të shitjes së trojeve në përdorim, sipërfaqe të domosdoshme, dhe trojeve shtesë funksionale të ndërmarrjeve, shoqërive tregtare, të objekteve shtetërore të veçuara, të privatizuara, të objekteve apo ndërtesave të shitura të ish-kooperativave bujqësore, si dhe të ndërtesave të ndërtuara në bazë të lejeve të ndërtimit”” • Udhëzim nr. 5, datë 20.01.2015 në bazë të Ligjit nr. 10270, datë 22.04.2010. • Ligji nr.9967, datë 24.07.2008 “Për miratimin e aktit normativ Nr.4, datë 09.07.2008 “Për privatizimin dhe dhënien në përdorim shoqërive tregtare dhe institucioneve shtetërore, të ndërmarrjeve apo objekteve të veçanta, mjeteve kryesore dhe mjeteve të xhiros së këtyre ndërmarrjeve” • VKM nr. 926, datë 29.12.2014 “Për kriteret e vlerësimit të pronës shtetërore, që privatizohet ose transformohet, dhe procedurën e shitjes” • Udhëzimi nr.5222, datë 26.06.2015, për zbatimin e VKM nr. 926, datë 29.12.2014 “Për kriteret e vlerësimit të pronës shtetërore, që privatizohet ose transformohet, dhe procedurën e shitjes” • Raporti i Thesarit për aktivet e trupëzuara • Ligji nr.9967, datë 24.07.2008 “Për miratimin e aktit normativ me fuqinë e ligjit Nr.4, datë 09.07.2008 të Këshillit të Ministrave “Për privatizimin dhe dhënien në përdorim shoqërive tregtare dhe institucioneve shtetërore, të ndërmarrjeve apo objekteve të veçanta, mjeteve kryesore dhe mjeteve të xhiros së këtyre ndërmarrjeve” • Ligji nr. 9901, datë 14.4.2008, “Për tregtarët dhe shoqëritë tregtare” • Ligji Nr. 7926, datë 20.04.1995,”Për transformimin e ndërmarrjeve shtetërore në shoqëri tregtare” • VKM nr.819, datë 29.11.2009 “Për privatizimin e pasurive të ndërmarrjeve apo institucioneve shtetërore” • VKM nr.119, datë 18.3.2000 të Këshillit të Ministrave “Për procedurat e privatizimit me ankand të paketave shtetërore të aksioneve të shoqërive tregtare, që veprojnë në sektorët jostrategjikë” • VKM nr.230, datë 4.4.1998 “Për privatizimin e pjesëve të kapitalit të zotëruar nga shteti, në shoqëritë me kapital të përbashkët” • VKM nr. 428, datë 09.06.2010 “Për kriteret e vlerësimit të pronës shtetërore, që privatizohet ose transformohet, dhe procedurën e shitjes” • VKM nr. 738, datë 08.09.2010, “Për përcaktimin e kritereve e të procedurave të shitjes së trojeve në përdorim, sipërfaqe të domosdoshme, dhe trojeve shtesë funksionale të ndërmarrjeve, shoqërive tregtare, të objekteve shtetërore të veçuara, të privatizuara, të objekteve apo ndërtesave të shitura të ish-kooperativave bujqësore, si dhe të ndërtesave të ndërtuara në bazë të lejeve të ndërtimit” • Ligji Nr.9235, date 29.7.2004 “Për kthimin dhe kompensimin e pronës” Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 153 TP-13 • Ligji nr.9665, datë 18.12.2006 “Për huamarrjen shtetërore, borxhin shtetëror dhe garancitë shtetërore të huasë në Republikën e Shqipërisë” (ndryshuar me Ligjin nr.181/2014); • Udhëzimi i Ministrit të Financave nr. 22, datë 05.10. 2011 “Për publikimin e të dhënave të borxhit të qeverisjes së përgjithshme dhe hartimin e raportit të tij” • Udhëzimi i Ministrit të Financave nr.36, datë 10.08.2009 “Për hartimin e regjistrit të borxhit shtetëror dhe garancive shtetërore të huasë” • Udhëzimi i Ministrit të Financave nr.30, datë 26.12.2013 “Për emetimin nga Qeveria e Republikës së Shqipërisë të bonove të thesarit në formë regjistrimi”; • Udhëzimi i Ministrit të Financave nr.31, datë 26.12.2013 “Për emetimin nga Qeveria e Republikës së Shqipërisë të obligacioneve në formë regjistrimi”. • Ligji nr. 181/2014 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 9665, datë 18.12.2006, “Për huamarrjen shtetërore, borxhin shtetëror dhe garancitë shtetërore të huas në Republikën e Shqipërisë” • Udhëzimi i Ministrit të Financave nr.30, datë 26.12.2013 “Për emetimin nga Qeveria e Republikës së Shqipërisë të bonove të thesarit në formë regjistrimi” • Udhëzimi i Ministrit të Financave nr.31, datë 26.12.2013 “Për emetimin nga Qeveria e Republikës së Shqipërisë të obligacioneve në formë regjistrimi”. • Marrëveshje për organizimin e ankandeve të titujve të shtetit shqiptar, shlyerjen e veprimeve, dhe mbajtjen e regjistrit të këtyre titujve, hyrë në fuqi më 20.01.2015 • Strategjia e Menaxhimit të Borxhit 2016-2018 miratuar me Vendim të Këshillit të Ministrave nr. 401, datë 1.6.2016 “Për miratimin e strategjisë afatmesme të menaxhimit të borxhit 2016– 2018”. • Raport për Komisionin Parlamentar për Ekonominë dhe Financat për zbatimin e strategjisë së menaxhimit të borxhit, datë 08.03.2016. • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar • Raport analizë datë 18.04.2017 për likuiditetin dhe borxhin për vitin 2017 dhe vitin 2018 (përgatitur nga MF) TP-14 • Dokumentacioni i buxhetit për vitet 2013, 2014 dhe 2015; • Udhëzimet vjetore të MF-së për përgatitjen e buxheteve afatmesme të njësive të qeverisjes vendore • VKM nr. 34, datë 29.01.2014 “Për miratimin e kuadrit makroekonomik e fiskal për periudhën 2015-2017” • VKM nr. 68, datë 28.01.2015 “Për miratimin e kuadrit makroekonomik e fiskal për periudhën 2016-2018” • VKM nr. 695, datë 31.07.2015 “Për miratimin e kuadrit makroekonomik e fiskal për periudhën 2016-2018” • VKM nr. 80, datë 03.02.2016 “Për miratimin e kuadrit makroekonomik e fiskal për periudhën 2017-2019” • PBA 2015-2017 TP-15 • Dokumenti i PBA-së 2014-2016 • Dokumenti i PBA-së 2015-2017 (version i rishikuar) • Dokumenti i PBA-së 2016-2018 (version i rishikuar) • Projektstrategjia Kombëtare e Shëndetësisë, shkurt 2017 • Strategjia e Ministrisë së Arsimit, miratuar me VKM nr.11, datë 11.01.2016 • https://drive.google.com/drive/folders/0Bw2p64LR8mgGWG85ZXdsbkN4ZjA?usp=sharing (për strategjitë përkatëse) • Urdhri i Kryeministrit, nr. 93, datë 07.08.2012 “Për përgatitjen e strategjive sektoriale e ndërsektoriale kombëtare për periudhën 2013-2020 dhe përgatitjen e dokumenteve strategjike për periudhën 2013-2020 në kuadër të Strategjisë Kombëtare të Integrimit” • Urdhri i Kryeministrit Nr. 18, datë 22.1.2014, “Për krijimin e Komitetit Ndërministror të Planifikimit Strategjik”, ndryshuar me Urdhrin e Kryeministrit Nr. 113, datë 26.8.2015 • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/Kuadri_ Makroekonomik_dhe_Fiskal/Kuadri_Makroekonomik_e_Fiskal_per_Periudhen_2017-2019_ (VKM_Nr_80_dt_3_2_2016).pdf 154 SHQIPËRIA TP-16 • Dokumentacioni i buxhetit për vitet 2013, 2014 dhe 2015; • PBA 2016-2018 • Udhëzimi datë 5.8.2016, 2016 ”Për përgatitjen e programit buxhetor afatmesëm 2017-2019” • MF (2012) Udhëzimi standard për përgatitjen e programit buxhetor afatmesëm; dhe       • Udhëzimi standard për zbatimin e buxhetit • Projektstrategjia Kombëtare e Shëndetësisë, shkurt 2017 • Strategjia e Ministrisë së Arsimit, miratuar me VKM nr.11, datë 11.01.2016 • https://drive.google.com/drive/folders/0Bw2p64LR8mgGWG85ZXdsbkN4ZjA?usp=sharing (about relevant strategies) • Urdhri i Kryeministrit, nr. 93, datë 07.08.2012 “Për përgatitjen e strategjive sektoriale e ndërsektoriale kombëtare për periudhën 2013-2020 dhe përgatitjen e dokumenteve strategjike për periudhën 2013-2020 në kuadër të Strategjisë Kombëtare të Integrimit” • Urdhri i Kryeministrit Nr. 18, datë 22.1.2014, «Për krijimin e Komitetit Ndërministror të Planifikimit Strategjik», ndryshuar me Urdhrin e Kryeministrit Nr. 113, datë 26.8.2015 • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Programimi_EkonomikoFiskal/Kuadri_ Makroekonomik_dhe_Fiskal/Kuadri_Makroekonomik_e_Fiskal_per_Periudhen_2017-2019_ (VKM_Nr_80_dt_3_2_2016).pdf • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/udhezime/udhezime-vjetore-te-buxhetit/ udhezimet-vjetore-per-pergatitjen-e-buxhetit/viti-20161482852356 • Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 230, datë 30.03.2016 “Për miratimin e tavaneve përgatitore të Programit Buxhetor Afatmesëm. 2017-2019” • Udhëzimi Nr.4 datë 29.02.2016 - Për përgatitjen e Programit Buxhetor Afatmesëm 2017- 2019, dërguar në ministritë e linjës dhe institucionet me shkresë zyrtare nr.Prot.2985/1, datë 29.2.2016 • Shkresë zyrtare nr. 3470/2, datë 12.4.2016, për dorëzimin e tavaneve buxhetore • Kalendari i seancave dëgjimore në lidhje me PBA 2017-2019 • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Buxheti/Programi_Buxhetor_Afatmesem_ne_Vite/ PBA_2017-2019_Faza_III_Shkurt_2017.pdf • PBA 2017-2019, miratuar me dokumentet: nr.514 datë 13.7.2016 (faza I); nr.938 datë 28.12.2016 (faza II) dhe shqyrtuar në fillim të vitit 2017, me ligjin e miratuar të buxhetit. • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Buxheti/Programi_Buxhetor_Afatmesem_ne_Vite/ PBA_e_Rishikuar_2016-2018.pdf • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Buxheti/Programi_Buxhetor_Afatmesem_ne_Vite/ PBA_2017-2019_Faza_III_Shkurt_2017.pdf TP-17 • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në • Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në qershor 2016 • Udhëzimi i fazës së parë për buxhetin Nr.4 datë 29.02.2016 - Për përgatitjen e Programit Buxhetor Afatmesëm 2017-2019, dërguar në ministritë e linjës dhe institucionet me shkresë zyrtare nr.Prot.2985/1, datë 29.2.2016 • Tavanet buxhetore të vendosura me shkresën zyrtare nr.3470/2, datë 12.4.2016 dhe miratuar me VKM nr. 230, datë 30.03.2016 “Për miratimin e tavaneve përgatitore të Programit Buxhetor Afatmesëm. 2017-2019” • Udhëzimi Nr.4 datë 29.02.2016 “Për përgatitjen e Programit Buxhetor Afatmesëm 2017-2019” • Udhëzimi plotësues i fazës së dytë parë për buxhetin Nr.4/2 datë 8.7.2016 - Për përgatitjen e Programit Buxhetor Afatmesëm 2017-2019, dërguar në ministritë e linjës dhe institucionet me shkresë zyrtare nr.2985/13, datë 8/7/2016. • VKM Nr. 515 datë 13.07.2016 “Për tavanet buxhetore” dërguar ministrive të linjës me shkresë zyrtare nr.3470/10 datë 19.7.2016 • Shkresë zyrtare nr.18560, datë 12.12.2013 (viti 2014) për paraqitjen e projektligjit të buxhetit në KM • Shkresë zyrtare nr. datë 28.10.2014 (viti 2015) për paraqitjen e projektligjit të buxhetit në KM • Shkresë zyrtare nr. 15134/1 prot., datë 17.11.2015 (viti 2016) për paraqitjen e projektligjit të buxhetit në KM • Shkresë zyrtare e KM-së nr.5202/4 datë 13.01.2016 “Për miratimin e Ligjit të Buxhetit të vitit 2016” dhe kopja e ligjit të miratuar paraqitur në MF • Shkresë zyrtare e KM-së për MF-në nr. 3542/3 datë 20.10.2014 “Për disa shtesa dhe ndryshime në Ligjin e Buxhetit të vitit 2014 Nr.185/2014”. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 155 TP-18 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/ligjet • https://www.parlament.al/projektligj/projektligj-per-buxhetin-e-vitit-2016/ • Udhëzimi Plotësues nr.1, datë 15.01.2016 “Për zbatimin e buxhetit të vitit 2016” • Seanca e shqyrtimit në Kuvend të buxhetit faktik të vitit 2013 (datë 14.10.2014) • Raport datë 02.11.2015 i Komisionit për Ekonominë dhe Financat të Kuvendit për projektligjin “Për miratimin e buxhetit faktik të vitit 2014” • https://www.parlament.al/projektligj/projektligji-per-buxhetin-e-vitit-2015/ TP-19 • Raportet për mbledhjen e të ardhurave; • Raportet e rakordimit mujor, progresiv dhe vjetor me Thesarin; • Drejtoria e Përgjithshme e Doganave, plani i punës për kontrollin për vitin 2016, Nr.23629/7 datë 14.10.2015; • Drejtoria e Përgjithshme e Doganave, rregullore e brendshme e miratuar me Urdhrin e Ministrit të Financave nr.35 datë 08.03.2016 • www.dogana.gov.al • Udhëzim i Doganave, “manuali për menaxhimin e riskut dhe të drejtën e ushtrimit të kontrollit në bazë të analizës së riskut”, nr.6118/2 datë 31.03.2016 • Urdhër nr.21187/1 datë 08.09.2016 i Drejtorit të Përgjithshëm të Doganës “Për ngritjen dhe funksionimin e Komisionit të Menaxhimit të Riskut” • Drejtoria e Përgjithshme e Doganave, plani i punës për akcizat për vitin 2016, Nr.2371 datë 28.01.2016 • Drejtoria e Përgjithshme e Doganave, stoku i detyrimeve të prapambetura viti 2016 • https://www.tatime.gov.al/shkarko.php?id=939 • www.tatime.gov.al • https://www.tatime.gov.al/c/8/42/51/klientet-tatimpaguesit • https://www.tatime.gov.al/c/6/legjislacioni • https://www.tatime.gov.al/c/7/e-sherbime • Lista e vendimeve të Komisionit të Menaxhimit të Riskut të Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve (dokumente/shkresa zyrtare) • Plani vjetor i menaxhimit të riskut të përmbushjes për vitin 2016, Drejtoria e Përgjithshme Tatimore; • Plani Operacional i Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve, 2017 • Dokument i analizës së përgjithshme objektivave sektorialë të Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve, tetor 2016 • Përmbledhje e Strategjisë së Përmbushjes, tetor 2016 • Raporti i Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve (Nr.71871 datë 30.03.2017) për treguesin 4 të strategjisë së MFP-së “Përmirësimi i administrimit tatimor”. • Raport për kontrollet fiskale të kryera gjatë vitit 2016 nga Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve • Raporti për detyrimet e prapambetura tatimore për vitin 2016 • Plan veprimi bazuar në rekomandimet e FMN-së • Ligji ”Për procedurat tatimore në Republikën e Shqipërisë” (2008); • Ligji ”Për taksat kombëtare në Republikën e Shqipërisë” (2008); • Ligji ”Për tatimin mbi të ardhurat” (1998); • Ligji “Për tatimin mbi vlerën e shtuar” (2014); • Pasqyrat financiare për vitin 2015; • Vlerësimi dhe zbutja e risqeve fiskale – pjesë e nxjerrë nga MF nga Relacioni shpjegues i Buxhetit të vitit 2017 • http://www.qkr.gov.al/information-on-procedure/business-registration/ TP-20 • Raportet e rakordimit mujor, progresiv dhe vjetor me Thesarin • Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve, raporte statistikore për të ardhurat tatimore për vitin 2016 dhe 2017 • Raporte të Drejtorisë së Thesarit për të ardhurat • Drejtoria e Përgjithshme e Doganave, raporte për të ardhurat • Raportet financiare të Institutit të Sigurimeve Shoqërore 156 SHQIPËRIA TP-21 • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në • Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në qershor 2016 • Raportet e Drejtorisë së Buxhetit; • Udhëzimi i Ministrit të Financave nr.2, datë 06.02.2012 “Për procedurat standarde të përgatitjes së buxhetit” • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/ecuria-e-investimit-te-projekteve • Buletini fiskal 3-mujori I, 3-mujori II, 3-mujori III, 3-mujori IV, viti 2016 • Lista e llogarive të menaxhuara nga thesari • Lista e llogarive jashtë llogarisë unike të thesarit • Akti normativ nr. 1, datë 17.09.2014 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 185/2013 “Për buxhetin e vitit 2014”, (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/ buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2014) • Akt normativ nr. 2, datë 29.12.2014 Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 185/2013, “Për buxhetin e vitit 2014”, të ndryshuar. • Akt normativ nr. 1, datë 29.7.2015 Për disa ndryshime në ligjin nr. 160/2014, “Për buxhetin e vitit 2015” • Akti normativ nr. 2, datë 11.12.2015, “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””, të ndryshuar. (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari- borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2015) • Akti normativ nr. 3, datë 28.12.2015, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 160/2014 “Për buxhetin e vitit 2015””, të ndryshuar. TP-22 • Raporte të ish-sektorit të detyrimeve të prapambetura, për detyrimet e prapambetura në pagimin e shpenzimeve, viti fiskal 2016, viti fiskal 2015 dhe viti fiskal 2014; • Strategjia për Parandalimin dhe Shlyerjen e Detyrimeve të Prapambetura të Akumuluara nga Qeverisja e Përgjithshme, miratuar me Vendim nr.50, datë 2.2.2014; • Raporte për stokun e detyrimeve të prapambetura për vitet 2014/2015/2016 të Ministrisë së Shëndetësisë • Raporte për stokun e detyrimeve të prapambetura për Ministrinë e Transportit dhe Infrastrukturës (MTI) • Shkresë zyrtare nr.1294/1 datë 16.03.2017 “Për detyrimet e prapambetura të MTI-së” • Ligji nr.48/2014 datë 20.05.2014 “Për pagesat e vonuara në detyrimet kontraktore e tregtare” • Raporti për detyrimet e prapambetura, 3-mujori I 2017 • Për detyrimet e prapambetura: http://www.financa.gov.al/al/raportime/shlyerja-e-detyrimeve- te-prapambetura TP-23 • Ligji nr. 152/2013 (i ndryshuar) “Për nëpunësit civilë” me aktet nënligjore dhe udhëzimet përkatëse, • Vendim Nr. 117 i Këshillit të Ministrave, datë 5.3.2014 “Për përmbajtjen, procedurën dhe administrimin e dosjeve të personelit e të regjistrit qendror të personelit”, • VKM 188, datë 15.03.2017 Për pagat • Rregullore e brendshme e Ministrisë së Financave, 2016 • Regjistri i personelit i Ministrisë së Financave • Udhëzimi i Përbashkët i Ministrit të Shtetit për Inovacionin dhe Administratën Publike dhe Ministrit të Financave nr. 4, datë 13.12.2016 “Për formën, elementët dhe plotësimin e borderosë së pagave për njësitë e qeverisjes së përgjithshme”. • Udhëzim nr.2, datë 06.02.2012 “Për procedurat standarde të zbatimit të buxhetit” • Udhëzimi plotësues i Ministrit të Financave Nr.2, datë 09.01.2015 “Për zbatimin e buxhetit të vitit 2015” • Ligji Nr. 7961, datë 12.07.1995 “Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë”, ndryshuar me Ligjin nr.136/2015. • Ligji nr.10 107, datë 30.3.2009, “Për kujdesin shëndetësor në Republikën e Shqipërisë”; • Ligji nr.7952, datë 21.6.1995 “Për sistemin arsimor parauniversitar”; • Ligji nr.8872, datë 29.3.2002 “Për arsimin dhe formimin profesional në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar me Ligjin nr.10 011, datë 30.10.2008 dhe Ligjin nr. 10 434, datë 23.06.2011; • Ligji nr.8461, datë 25.2.1999 “Për arsimin e lartë në Republikën e Shqipërisë”; • Ligji nr. 9355, datë 10.03.2005 “Për ndihmën dhe shërbimet shoqërore” TP-24 • KLSH, Raporti për zbatimin e buxhetit të vitit 2015, 2014, 2013 • Raportet vjetore të KPP-së (përfshirë edhe raportin për ankesat) për vitin 2014, vitin 2015, vitin 2016 • Ligji nr. 47/2017 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 9643, datë 20.11.2006 “Për prokurimet” Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 157 TP-25 • Ligji nr. 10 296, datë 8.07.2010 “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”, ndryshuar me Ligjin nr.110/2015, datë 15.10.2015. • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në qershor 2016 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/buxheti/ligjet • Ligji nr.147/2015, “Për buxhetin e vitit 2016” • (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/ buxheti-2016/ligji-i-buxhetit-2016 • Udhëzimi Plotësues nr.1, datë 15.01.2016 “Për zbatimin e buxhetit të vitit 2016” • Ligji nr.130/2016, “Për buxhetin e vitit 2017” (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti- thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2017/ligji-i-buxhetit-2017) • Udhëzimi plotësues nr.8, datë 13.01.2017 “Për zbatimin e buxhetit të vitit 2017” (http://www. financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2017/ udhezimi-plotesues-nr-8-date-13-01-2017-per-zbatimin-e-buxhetit-te-vitit-2017) • Udhëzimi Plotësues nr.8/1, datë 6.03.2017 “Për disa shtesa dhe ndryshime në Udhëzimin Plotësues nr.8 datë 13.01.2017” (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari- borxhi/buxheti/buxheti-ne-vite/buxheti-2017/udhezimi-plotesues-nr-8-date-06-03-2017-per- zbatimin-e-buxhetit-te-vitit-2017) • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në • Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në qershor 2016 • (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/buxheti/ligjet) • Udhëzim nr.2, datë 06.02.2012 “Për procedurat standarde të zbatimit të buxhetit” • Udhëzim nr.3, datë 16.01.2015, “Për disa shtesa dhe ndryshime në Udhëzimin nr.2 datë 06.02.2012” • (http://www.financa.gov.al/al/legjislacioni/buxheti-thesari-borxhi/buxheti/udhezime/udhezime- standarde-te-buxhetit/udhezime-standarte-per-zbatimin-e-buxhetit) • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Drejtorite/Drejtoria_e_Pergjithshme_rregullatore_ Kontrolluese/Njesia_e_Harmonizimit_dhe_Kontrollit_Financiar/Aktet_ligjore_ne_fushen_e_ menaxhimit_publik/ligji_ne_anglisht_i_rregulluar_pa_shenime_16.9.16.docx • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Drejtorite/Drejtoria_e_Pergjithshme_rregullatore_ Kontrolluese/Raporte/Annual_PIFC_Report_2015.doc • Ligji Nr.10296, datë 8.7.2010, ndryshuar me Ligjin nr.110/2015, datë 15.10.2015 • “Për Menaxhimin Financiar dhe Kontrollin” • Raport i auditimit të brendshëm për vitin 2016, për veprimtarinë e Thesarit (datë 27.03.2017) • Raport për menaxhimin financiar i Thesarit për vitin 2016 (të dhëna statistikore) • Raporti vjetor i KBFP-së 2016, MF • Urdhër i Ministrit të Financave nr.89 datë 28.12.2015 “Për miratimin e metodologjisë së monitorimit të performancës së njësive publike” 158 SHQIPËRIA TP-26 • Ligji nr. 114 datë 22.10.2015 “Për auditimin e brendshëm në Sektorin Publik” • “Mbi funksionimin e sistemit të kontrollit të brendshëm financiar publik në njësitë e qeverisjes së përgjithshme për vitin 2015” • Strategjia për reformën e menaxhimit të financave publike të Shqipërisë, 2014-2020, Qeveria e Shqipërisë, 2014 • Strategjia për reformën e menaxhimit të financave publike të Shqipërisë, 2014-2020, Qeveria e Shqipërisë, 2014 • Lista e auditimeve të brendshme të përfunduara gjatë vitit 2016 për Ministrinë e Shëndetësisë • Raportet e auditimit për vitin 2016 të Ministrisë së Shëndetësisë • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Drejtorite/Drejtoria_e_Pergjithshme_rregullatore_ Kontrolluese/Akte_ligjore/Ligji_114,_22.10.2015.pdf • http://www.financa.gov.al/files/userfiles/Drejtorite/Drejtoria_e_Pergjithshme_rregullatore_ Kontrolluese/Raporte/Annual_PIFC_Report_2015.doc • Ligji nr. 114/2015 “Për auditimin e brendshëm në Sektorin Publik” • Urdhër nr.86 datë 10.12.2015, “Për miratimin e Kodit të etikës për audituesit e brendshëm në sektorin publik” • VKM nr. 83, datë 03.02.2016 “Për miratimin e kritereve të krijimit të njësive të Auditimit të Brendshëm në sektorin Publik” • VKM nr.116, datë 17.02.2016 “Për mënyrën e organizimit, funksionimit dhe përbërjen e komisionit të kualifikimit të audituesve të brendshëm në sektorin publik dhe përcaktimin e tarifave të trajnimit” • VKM nr. 160, datë 02.03.2016 “Për mënyrën e funksionimit, kompetencat dhe përbërjen e Komitetit të Auditimit të Brendshëm në Njësitë Publike” • Manual i auditimit të brendshëm, miratuar me Urdhër të Ministrit të Financave nr.100, datë 25.10.2016 • Urdhër Nr.22 i Ministrit të Financave, datë 06.03.2017 Për “Miratimin e metodologjisë për vlerësimin e jashtëm të cilësisë së auditimit të brendshëm në sektorin publik” • Urdhër nr. 37 i Ministrit të Financave, datë 16.03.2016, “Për miratimin e rregullores për certifikimin e audituesve të brendshëm në sektorin publik” • Urdhër Nr.3 i Ministrit të Financave, datë 08.01.2016 “Për miratimin e rregullores për formimin profesional të vazhdueshëm të audituesve të brendshëm në sektorin publik” • Lista e auditimeve të brendshme të përfunduara gjatë vitit 2016 për Ministrinë e Transportit dhe Infrastrukturës • Raportet e auditimit për vitin 2016 të Ministrisë së Transportit dhe Infrastrukturës • Lista e auditimeve të brendshme të përfunduara gjatë vitit 2016 për Ministrinë e Arsimit • Raportet e auditimit për vitin 2016 të Ministrisë së Arsimit • Lista e auditimeve të brendshme të përfunduara gjatë vitit 2016 për Institutin e Sigurimeve Shoqërore • Raportet e auditimit për vitin 2016 të Institutit të Sigurimeve Shoqërore TP-27 • Pasqyrat financiare për vitin 2016 • VKM nr.352, datë 11.5.2016 “Për krijimin e Bazës së të dhënave shtetërore të Sistemit Informatik Financiar të Qeverisë” • Urdhër i Ministrit të Financave nr.89, datë 12.11.2014 “Për zbatimin e manualit të përdoruesit dhe për zhvillimet e reja funksionale të Sistemit Informatik Financiar të Qeverisë” • Dokumente të rakordimit financiar TP-28 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/treguesit-fiskal-sipas-buxhetit-te-konsoliduar • Raportet e angazhimeve shumëvjeçare për vitin 2016 dhe vitin 2017 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/pagesa-te-kryera-nga-drejtoria-e-pergjithshme- e-thesarit/pagesat-e-kryera-2016 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/pagesa-te-kryera-nga-drejtoria-e-pergjithshme- e-thesarit/pagesat-e-kryera-2017 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari/pasqyrat-financiare TP-29 • Pasqyrat financiare për vitet 2014, 2015 dhe 2016 • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në • Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në qershor 2016 • Ligji 9228 dt 29.04.2004 “Per Kontabilitetin dhe Pasqyrat Financiare” • Strategjia për reformën e menaxhimit të financave publike të Shqipërisë, 2014-2020, Qeveria e Shqipërisë, • 2014 • Udhëzim nr.14 datë 28.12.2006 i Ministrisë së Financave • Udhëzim nr.20 datë 27.12.2007 i Ministrisë së Financave • Kalendari i raporteve financiare • Raportet e angazhimeve shumëvjeçare për vitin 2016 dhe vitin 2017 • http://www.financa.gov.al/al/raportime/thesari Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 159 TP-30 • Ligji Nr.154/2014 “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit”, datë • 27 nëntor 2014 • Neni nr.162-165 i Kushtetutës Shqiptare • Shkresa zyrtare të marrjes së raportit të financiar nga Ministria e Financave dërguar KLSH-së; përkatësisht 2013-Nr.557/3 datë 24.06.14, 2014-Nr.544/3 datë 05.06.15; 2015-Nr.597/1 datë 01.06.16 • Shkresa zyrtare të dërgimit të raporteve të auditimit të KLSH-së Kuvendit: raporti i vitit 2013 - Nr. 557/5 prot., datë 03.10.14, raporti i vitit 2014 - Nr. 544/9 prot. datë 19.10.15; raporti i vitit 2015 - Nr.597/4 Prot. datë 04.10.16 • Të dhëna statistikore të siguruara nga KLSH për rekomandimet e dhëna institucioneve të audituara dhe reagimin e nivelit drejtues TP-31 • https://www.parlament.al/projektligj/projektligj-per-miratimin-e-buxhetit-faktik-te-shtetit-per- vitin-2014/ • https://www.parlament.al/projektligj/projektligj-per-miratimin-e-buxhetit-faktik-te-shtetit-per- vitin-2015/ • https://www.parlament.al/projektligj/projektligji-per-miratimin-e-buxhetit-faktik-te-shtetit-per- vitin-2013/ • Rregullore e Brendshme e Kuvendit e miratuar me Vendimin nr.166, datë 16.12.2004, ndryshuar për herë të fundit me Vendimin nr.95/2014, datë 27.11.2014 • Raport datë 02.11.15 i Komisionit për Ekonominë dhe Financat të Kuvendit për projektligjin “Për miratimin e buxhetit faktik të vitit 2014” • Kalendari i Komisionit Parlamentar për Shqyrtimin e Buxhetit të vitit 2017, datë 10.11.2016 • Ligji nr.9936, datë 26.06.2008, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në • Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar në qershor 2016) 160 SHQIPËRIA Shtojca 3C. Lista e personave të intervistuar Nam e Position Institution 1 Erjon Luci Zëvendësministër Ministria e Financave 2 Gelardina Prodani Sekretar i Përgjithshëm Ministria e Financave 3 Mimoza Dhembi Drejtor i Përgjithshëm i Buxhetit Ministria e Financave 4 Lavdrim Sahitaj Drejtor i Përgjithshëm i Thesarit Ministria e Financave 5 Kesjana Halili Drejtor i Përgjithshëm i Harmonizimit të Kontrollit të Ministria e Financave Brendshëm Financiar Publik 6 Ilda Malile Drejtor i Përgjithshëm i Menaxhimit të Borxhit Ministria e Financave 7 Fran Brahimi Drejtor i Drejtorisë së Financave Vendore Ministria e Financave 8 Vanina Jakupi Drejtor i Drejtorisë së Menaxhimit të Reformave në Ministria e Financave Fushën e Menaxhimit Financiar Publik 9 Gentjan Opre Drejtor i Drejtorisë së Analizave, Politikave dhe Ministria e Financave Programimit 10 Xhoana Agolli Drejtor i Drejtorisë së Monitorimit dhe Menaxhimit të Ministria e Financave Buxhetit 11 Mimoza Peco Drejtor i Drejtorisë së Operacioneve të Thesarit Ministria e Financave 12 Dritan Fino Drejtor i Drejtorisë së Harmonizimit të Menaxhimit Ministria e Financave Financiar dhe Kontrollit 13 Anisa Kume Shef Sektori i Monitorimit të Risqeve Buxhetore, Drejtoria Ministria e Financave e Monitorimit dhe Menaxhimit të Buxhetit 14 Ina Dhaskali Shef Sektori i Programimit të Buxhetit Ministria e Financave 15 Marjus Borokoci Shef Sektori i Strategjisë dhe Risqeve, Drejtoria e Ministria e Financave Përgjithshme e Menaxhimit të Borxhit 16 Emanuela Zenelaj Specialist, Drejtoria e Menaxhimit të Reformave në Ministria e Financave Fushën e Menaxhimit Financiar Publik 17 Roza Naun Drejtor Finance Ministria e Financave 18 Anxhela Kasapi Specialist, Sektori i Raportimit, Drejtoria e Përgjithshme Ministria e Financave e Thesarit 19 Aurela Velo Drejtor i Drejtorisë së Procesimit të Biznesit Ministria e Financave 20 Olta Prifti Drejtor I Teknologjisë së informacionit Ministria e Financave 21 Endri Ducka Drejtor i Drejtorisë së Drejtimit të Pronës Publike Ministria e Financave 22 Belina Memeti Shef Sektori i Tregjeve Financiare, Drejtoria e Ministria e Financave Përgjithshme e Borxhit Publik 23 Veronika Rusi Shef Sektori i Vlerësimit të Projekteve, Drejtoria e Ministria e Financave Investimeve Publike 24 Manjola Fagu Drejtoria e Burimeve Njerëzore Ministria e Financave 25 Zarina Taja Shef Sektori i Hartimit të Ligjeve Fiskale Ministria e Financave 26 Mariel Frroku Specialist, Drejtoria e Financave Vendore Ministria e Financave 27 Sajmir Lacej Drejtor i Drejtorisë së Analizave dhe Monitorimit të Ministria e Financave Politikave Fiskale 28 Luljeta Nano Sekretar i Përgjithshëm Kontrolli i Lartë i Shtetit 29 Manjola Naco Drejtor i Përgjithshëm i Auditimit të Përputhshmërisë dhe Kontrolli i Lartë i Shtetit Performancës 30 Lindita Milo Drejtor i Përgjithshëm Kontrolli i Lartë i Shtetit 31 Argita Frasheri Drejtor i Statistikave Financiare Banka e Shqipërisë 32 Oriana Arapi Drejtor i Departamentit të Planifikimit Strategjik dhe Kryeministria Zhvillimit 33 Evis Qaja Drejtor i Drejtorisë së Planifikimit Strategjik Kryeministria Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 161 34 Saimir Kadiu Drejtor i Buxhetit dhe Menaxhimit Financiar Ministria e Shëndetësisë 35 Petro Mersini Drejtor i Drejtorisë së Spitaleve Ministria e Shëndetësisë 36 Skender Dreni Drejtor i Njësisë së Auditimit të Brendshëm Ministria e Shëndetësisë 37 Shpresa Bello Drejtor i Drejtorisë Farmaceutike Ministria e Shëndetësisë 38 Erol Como Drejtor i Drejtorisë së Kujdesit Parësor Ministria e Shëndetësisë 39 Enkelejdi Joti Drejtor i Qendrës Spitalore Universitare Tiranë Ministria e Shëndetësisë 40 Daniela Nika Zëvendësdrejtor i Qendrës Spitalore Universitare Tiranë Ministria e Shëndetësisë 41 Albana Ahmeti Instituti i Shëndetit Publik Ministria e Shëndetësisë 42 Alban Ylli Instituti i Shëndetit Publik Ministria e Shëndetësisë 43 Sonila Rreshka Specialist Ministria e Shëndetësisë 44 Flutura Pullaci Drejtor i Performancës Spitalore dhe Formimit të Qendra Spitalore Vazhdueshëm Universitare Tiranë 45 Florian Nurce Shef i Sektorit të Buxhetit Ministria e Arsimit 46 Mirela Bimo Drejtor Finance Ministria e Arsimit 47 Zamira Gjini Drejtor i Arsimit të Lartë Ministria e Arsimit 48 Mimoza Leno Drejtoria Arsimore Rajonale Ministria e Arsimit 49 Skender Jaku Drejtor i Njësisë së Auditimit të Brendshëm Ministria e Arsimit 50 Besmir Ali Administrator Universiteti Politeknik i Tiranës 51 Teuta Dobi Drejtor Shkolla e Mesme “Sami Frashëri”, Tiranë 52 Grigor Gjeci Drejtor i Politikave të Zhvillimit Rural & Shef i Autoritetit Ministria e Bujqësisë, Menaxhues Zhvillimit Rural dhe Administrimit te Ujërave 53 Vasilika Vjero Drejtor i Përgjithshëm Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve 54 Borjana Shaka Drejtor i Mbledhjes së Borxhit Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve 55 Rudina Kici Sekretar Komisioni Parlamentar për Ekonominë dhe Financat 56 Idlir Gjata Këshilltar Komisioni Parlamentar për Ekonominë dhe Financat 57 Alma Kondakciu Këshilltar Komisioni Parlamentar për Ekonominë dhe Financat 58 Elona Sevrani Drejtor i Drejtorisë së Llogarive të Përgjithshme INSTAT 59 Adriana Sheti Drejtoria e Pronës Publike Ministria e Zhvillimit Ekonomik, Tregtisë dhe Sipërmarrjes 60 Eduard Ahmeti Drejtor i Agjencisë së Prokurimit Publik Agjencia e Prokurimit Publik 61 Evis Shurdha Kryetar i Komisionit të Prokurimit Publik Komisioni I Prokurimit Publik 62 Elton Haxhi Përfaqësues i Komitetit për Tatimet Shoqata e Investitorëve të Huaj të Shqipërisë (FIAA) 63 Gentian Beqiri Drejtor i Buxhetit dhe Financës Ministria e Transportit dhe Infrastrukturës 64 Belinda Ikonomi Drejtor i Përgjithshëm Drejtoria e Përgjithshme e Doganave 65 Arjana Dyrmishi Këshilltar i Drejtorit të Përgjithshëm Drejtoria e Përgjithshme e Doganave 66 Astrit Hado Drejtor i Institutit të Sigurimeve Shoqërore Instituti i Sigurimeve Shoqërore 67 Ali Emini Zëvendësdrejtor i Përgjithshëm Instituti i Sigurimeve Shoqërore 162 SHQIPËRIA 68 Vjosana Isufaj Drejtoria e Financës Instituti i Sigurimeve Shoqërore 69 Sokol Lula Drejtor i Njësisë së Auditimit të Brendshëm Instituti i Sigurimeve Shoqërore 70 Ramadan Ndreaj Drejtor i Njësisë së Auditimit të Brendshëm Ministria e Transportit dhe Infrastrukturës 71 Shpresa Kallaku Shef i Sektorit të Financës Zyra e Regjistrimit të Pasurive të Paluajtshme (ZRPP) 72 Dashamir Xhika Drejtor i Përgjithshëm Autoriteti Rrugor Shqiptar 73 Alma Lleshi Shef i Sektorit të Planifikimit të Buxhetit Autoriteti Rrugor Shqiptar 74 Afrim Qendro Zëvendësdrejtor i Përgjithshëm Autoriteti Rrugor Shqiptar 75 Leke Tushaj Drejtor i Drejtorisë së Kontrollit të Cilësisë Autoriteti Rrugor Shqiptar 76 Agron Tyli Drejtor i Shërbimit të Brendshëm Autoriteti Rrugor Shqiptar 77 Ervina Sinani Specialist, Drejtoria e Shërbimeve Mbështetëse Autoriteti Rrugor Shqiptar 78 Ervin Bushati Deputet Komisioni Parlamentar për Ekonominë dhe Financat 79 Aranita Brahaj Drejtor Ekzekutiv Instituti Shqiptar i Shkencës AIS Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 163 Shtojca 4. Krahasimi i performancës në bazë të versionit të mëparshëm të PEFA-s Në këtë shtojcë jepet një krahasim me vlerësimin e mëparshëm, të publikuar në janar 2012, i cili përdorte versionin e kuadrit të vitit 2011. Ky krahasim është hartuar në përputhje me Udhëzuesin për raportimin e ndryshimeve të performancës në PEFA 2016 nga vlerësimet e mëparshme që kanë përdorur PEFA 2005 ose PEFA 2011, i cili gjendet në www.pefa.org. Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm A. MFP-FAKTI: Besueshmëria e buxhetit TP-1 – Shpenzimet A A Shpenzimet faktike agregate pa përfshirë Nuk ka ndryshim në agregate faktike në projektet e financuara me fonde të performancë. krahasim me buxhetin donatorëve qenë midis 95% dhe 105% fillestar të miratuar të shpenzimeve agregate të miratuara në buxhet: 97,3 % në 2016, 102,9% në 2015 dhe 104,9% në 2014. TP-2 – Përbërja e D+ D+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) shpenzimeve faktike në krahasim me buxhetin fillestar të miratuar (i) Shkalla e variancës D D Varianca e përbërjes midis shpenzimeve Nuk ka ndryshim në së përbërjes së faktike sipas funksionit dhe shpenzimeve performancë. shpenzimeve gjatë të parashikuara në buxhet është më shumë tre viteve të fundit, se 20 për qind në të tre vitet e vlerësimit: pa përfshirë zërat e 21,2 % në 2014, 23,4% në 2015 dhe 24% në rezervave 2016. (i) Shuma mesatare e A A Shpenzimet faktike të bëra nga fondi rezervë Nuk ka ndryshim në shpenzimeve të miratuar qenë mesatarisht sa 0,1% e buxhetit fillestar. performancë. me votë nga fondi i rezervave gjatë tre viteve të fundit. TP-3 - Të ardhurat D A Të ardhurat faktike qenë midis 97% dhe Gjatë periudhës së agregate faktike në 106% të të ardhurave të buxhetuara në 2014 vlerësimit, parashikimet krahasim me buxhetin dhe 2016. e Shqipërisë kanë qenë fillestar të miratuar më realiste se në të shkuarën dhe diferencat midis faktit dhe planit të të ardhurave kanë qenë ndjeshëm më të vogla TP-4 - Stoku dhe PV B+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) monitorimi i detyrimeve të prapambetura (i) Stoku i detyrimeve të PV A Stoku i detyrimeve të prapambetura Përmirësim në dhe ndryshimi i fundit në shpenzimet buxhetore të qeverisjes performancë. në stok qendrore u zvogëlua ndjeshëm gjatë dy viteve të fundit dhe qe më pak se 2% e shpenzimeve në fund të vitit 2016. (i) Disponueshmëria PV B Të dhënat për stokun e detyrimeve të e të dhënave prapambetura të qeverisjes qendrore për monitorimin mblidheshin dhe publikoheshin çdo katër e detyrimeve të muaj në 2015 dhe 2016. Informacioni prapambetura për detyrimet e prapambetura përfshin vjetërsinë dhe zbërthehet sipas kategorisë së shpenzimeve. 164 SHQIPËRIA Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm B. ÇËSHTJE KRYESORE NDËRTEMATIKE: Gjithanshmëria dhe transparenca TP-5 Klasifikimi i buxhetit A A Klasifikimi i buxhetit dhe plani kontabël Nuk ka ndryshim në bazohen te klasifikimi ekonomik, performancë. administrativ dhe funksional (dhe nënfunksional) dhe mund të japë informacione. TP-6 Gjithanshmëria B A Për QQB-në, Shqipëria përmbush Përmirësim në e informacioneve 8 elemente, nga 9 elemente të këtij performancë. të përfshira në dimensioni. Për vlerësimin e vitit fiskal 2011, dokumentacionin e vetëm 6 nga 9 elemente përmbusheshin. buxhetit TP-7 Shkalla e A B+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) Përmirësim në operacioneve të performancë. padeklaruara të qeverisë. Niveli i operacioneve të A B Informacioni për shpenzimet jashtë Pa gjasa të ketë padeklaruara të qeverisë raporteve financiare është i paplotë dhe ndryshim në gjendet për vetëm 17 nga 63 njësitë ekstra- performancë, me buxhetore: dëshmitë në dispozicion sugjerojnë përjashtim të faktit se se shuma gjithsej jo e raportuar është më pak se të dhënat mund të mos 5% e shpenzimeve të QQB-së. jenë më të gjithanshme. Informacionet për të A A Ligji organik i buxhetit kërkon që të gjitha të Nuk ka ndryshim në ardhurat/shpenzimet për ardhurat e QSH-së të derdhen në llogarinë performancë. projektet me fonde të unike të thesarit dhe kjo kërkesë ndiqet. donatorëve Gjithashtu, shifrat për grantet e huaja në Shtojcën 5 tregojnë se përmbushet pragu 90%. TP-8 Transparenca e B+ B Metoda e vlerësimit M2 (mesatare) marrëdhënieve fiskale ndërqeveritare. Transparenca dhe B C Shpërndarja horizontale e granteve të Është rritur ndjeshëm objektiviteti në pakushtëzuara dhe specifike për njësitë përqindja e granteve shpërndarjen horizontale e qeverisjes vendore nga qeverisja të pakushtëzuara. mes njësive të qeverisjes qendrore bëhet me sisteme transparente të Shpërndarja e këtyre vendore mbështetura në rregulla. Këto përbëjnë 60,8 granteve nuk bazohej për qind të transfertave gjithsej për NJQV-të në formulë. Informacion në kohë B B Deri në dhjetor çdo vit, NJQV-të i dinë Nuk ka ndryshim në dhe i besueshëm drejt shumat e transfertave të pakushtëzuara dhe performancë. njësive të qeverisjes specifike që do të marrin vendore në lidhje me fondet që do të marrin Shkalla e konsolidimit A A Pasqyrat financiare për të gjitha fondet Nuk ka ndryshim në të të dhënave fiskale e sigurimeve shoqërore të njësive të performancë për qeverisjen e e qeverisjes vendore, dhe qeverisjes përgjithshme sipas qendrore publikohen çdo muaj në formë të kategorive sektoriale konsoliduar. Auditimi i QNJV-ve bëhet një herë në dy vjet nga KLSH-ja. TP-9 Mbikëqyrja e C+ C+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) Megjithëse kanë riskut fiskal agregat ndryshuar dimensionet nga subjektet e tjera të “ii” dhe “iii”, nuk ka sektorit publik. ndryshuar vlerësimi në nivel treguesi. Shkalla e monitorimit C C Qeveria merr raportet financiare nga Nuk bëhet një raport nga qeverisja qendrore shumica e shoqërive publike dhe njësive konsolidimi. të subjekteve autonome ekstra-buxhetore brenda nëntë muajve pas dhe ndërmarrjeve përfundimit të vitit fiskal. publike Shkalla e monitorimit A A Pozicioni fiskal neto për të gjitha njësitë e Nuk ka ndryshim në nga qeverisja qendrore qeverisjes vendore publikohet çdo muaj në performancë. e pozicionit fiskal të formë të konsoliduar për të gjitha NJQV-të qeverisjes vendore dhe çdo tre muaj në nivel njësie. Auditimi i QNJV-ve bëhet një herë në dy vjet nga KLSH-ja. Në vitin 2016, qeveria filloi të monitoronte çdo tremujor të dhënat mbi shpenzimet për detyrimet e prapambeturaqë kanë krijuar NJQV-të gjatë viteve të fundit. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 165 Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm TP-10 Qasja e publikut B A Qeveria vë në dispozicion të publikut 5 nga Raportet e auditimit nëinformacionetkryesore 6 llojet e informacionit të futura në listë të jashtëm për fiskale operacionet e konsoliduara janë bërë publike gjatë viteve të fundit brenda 6 muajve pas përfundimit të auditimit. C. CIKLI I BUXHETIT C(i) Planifikimi i buxhetit në bazë të politikave TP-11 Rregullsia dhe A B Metoda e vlerësimit M2 pjesëmarrja në procesin vjetor të buxhetit Ekzistenca dhe A B Ekziston një kalendar i qartë buxhetor vjetor, Përkeqësim në respektimi i një kalendari por në zbatimin e tij hasen disa shmangie. performancë për të përcaktuar për Kalendari i vitit 2016 u jepte institucioneve shkak të shkurtimit të buxhetin rreth një muaj kohë pas marrjes së udhëzimit kohës në dispozicion të buxhetit, çka konsiderohet si kohë e të institucioneve për të mjaftueshme për t’i plotësuar çmuarjet e tyre përgatitur kërkesat e të hollësishme brenda afatit. buxhetit. Orientimet për A B Paketa e udhëzimeve që përdoret për Rënie në performancë përgatitjen e kërkesave përgatitjen e PBA-së dhe të buxhetit vjetor për shkak të miratimit buxhetore është e gjithanshme, mbulon shpenzimet me vonesë të totale buxhetore për vitin e plotë fiskal dhe tavaneve paraprake u jep orientime të qarta njësive buxhetore. të shpenzimeve nga Në vitin 2016, tavanet përfundimtare Këshilli i Ministrave. të shpenzimeve u miratuan nga Këshilli i Ministrave pas nxjerrjes së udhëzimit shtesë për përgatitjen e buxhetit vjetor nga Ministria e Financave, por në kohë të mjaftueshme për afatin e dorëzimit të kërkesave për buxhetin vjetor. Miratimi në kohë i A B Buxheti i vitit 2014 u miratua ditët e fundit Rënie në performancë buxhetit nga legjislativi të vitit 2013 dhe u bë publik jo më parë se për shkak të miratimit mesi i muajit janar. Buxhetet për vitet 2014, me vonesë të buxhetit 2015 dhe 2016 janë miratuar në kohë të të vitit 2014. mjaftueshme përpara fillimit të viteve fiskale përkatëse. TP-12 Perspektiva C+ C+ Metoda e vlerësimit M2 shumëvjeçare në planifikimin fiskal, politikat e shpenzimeve dhe planifikimin buxhetor Shpërndarjet funksionale C C Parashikimet e agregateve fiskale (në bazë të Nuk ka ndryshim në dhe parashikimet fiskale kategorive kryesore të klasifikimit ekonomik) performancë. shumëvjeçare përgatiten çdo vit për të paktën dy vjet. Nuk bëhet një lidhje midis parashikimeve të ardhshme dhe vlerësimeve pasuese të buxhetit. Objekti dhe shpeshtësia A A Analiza e qëndrueshmërisë bëhet çdo vit për Nuk ka ndryshim në e analizës së borxhin e jashtëm dhe atë të brendshëm. performancë. qëndrueshmërisë së borxhit Ekzistenca e strategjive C C Ekzistojnë dokumente të strategjive Nuk ka ndryshim në sektoriale të kostuara sektoriale për disa sektorë madhorë por performancë. strategjitë e kostuara nuk janë në përputhje me parashikimet fiskale agregate. Lidhjet midis buxheteve C C Shumë vendime për investimet i kanë të Nuk ka ndryshim në të investimeve dobëta lidhjet me strategjitë sektoriale performancë. dhe çmuarjeve të dhe rrjedhojat që sjellin në formë kostosh shpenzimeve për vitet e të përvitshme përfshihen në vlerësimet e ardhshme ardhshme buxhetore vetëm në disa raste të pakta (por madhore). 166 SHQIPËRIA Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm C(ii) Parashikueshmëria dhe kontrolli në zbatimin e buxhetit TP-13 Transparenca A A Metoda e vlerësimit M2 Nuk ka ndryshim në e detyrimeve të performancë. tatimpaguesve i. Qartësia dhe A A Baza ligjore për tatimet e të gjitha llojeve Nuk ka ndryshim në gjithanshmëria e dhe për taksat doganore është e plotë, performancë. detyrimeve tatimore e qartë dhe e arritshme me lehtësi nga tatimpaguesit nëpërmjet faqeve në internet të tatimeve dhe doganave dhe nëpërmjet mjeteve të tjera të komunikimit. Ligjet tatimore dhe doganore përcaktojnë bazën, shkallën, zbatimin, procedurat administrative, për tatimet në fuqi dhe mënyrat e pagimit, përfshirë edhe të drejtën për ankim. Kuadri ligjor dhe rregullator vendos kompetenca shumë të kufizuara vetëvendosëse për zyrtarët tatimorë dhe doganorë. ii. E drejta e A A Faqet në internet të DPT-së (www.tatime. Nuk ka ndryshim në tatimpaguesve për gov.al) dhe të DPD-së (http://www.dogana. performancë. informim mbi detyrimet gov.al/#) përmbajnë informacione të tatimore dhe procedurat gjithanshme për: i. të gjitha aktet ligjore dhe administrative nënligjore dhe procedura që kanë të bëjnë me administrimin e të ardhurave buxhetore – tatime, taksa dhe detyrime doganore, kontributet e sigurimeve shoqërore dhe të ardhurat jotatimore. Informacionet jepen të përshtatura sipas nevojave të segmenteve të tatimpaguesve dhe fushave kryesore të detyrimeve fiskale, përfshirë edhe të drejtën për ankim. Të drejtat dhe detyrimet e paguesit përmblidhen në kartën e paguesit, që është dokument publik i cili synon të nxisë bashkëpunimin midis autoriteteve fiskale dhe paguesve. Si DPT, ashtu edhe DPD, i plotësojnë këto përpjekje me fushata aktive të edukimit të tatimpaguesve dhe mjete të tjera të komunikimit, si TV, radioja, gazetat, pyetjet e bëra më shpesh, prezantimet, mediat sociale etj. Për më shumë informacion, shih TP-19.1 të Kuadrit PEFA 2016. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 167 Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm iii. Ekzistenca dhe B B Rregullon të drejtat e tatimpaguesit për të Nuk ka ndryshim në funksionimi i një apeluar çdo akt dhe vendim administrativ performancë. mekanizmi të apelimit që prek të drejtat dhe detyrimet e tatimor. tatimpaguesit. Tatimpaguesi mund të bëjë apelim pranë Drejtorisë së Apelit Tatimor (DAT) brenda 1 muaji pas marrjes së aktit administrativ që është bërë nga administrata tatimore. Brenda dy muajve, tatimpaguesi duhet të paguajë tatimin ose të paraqesë dorëzani bankare lidhur me detyrimet që përmban njoftim-vlerësimi, së bashku me kamatëvonesën deri në datën e pagimit. Për gjobat, këto nuk paguhen dhe për to nuk kërkohet dorëzani. DAT duhet të bëjë brenda 90 ditëve analizën e nevojshme, mbledhjen e të dhënave të tjera shtesë lidhur me çështjen dhe marrjen e vendimit. Vendimi mund të jetë për lënien në fuqi, anulimin ose zvogëlimin e shumës së vlerësimit të parë. Çdo vendim që e rrit vlerësimin duhet t’i përcillet subjektit vlerësues për shqyrtim dhe për nxjerrjen e vendimit të mëpasshëm. Nëse DAT nuk merr vendim brenda 90 ditëve, ose nëse tatimpaguesi nuk e pranon vendimin e marrë, tatimpaguesi mund ta apelojë këtë vendim në gjykatë për shqyrtim gjyqësor. Jo vetëm tatimpaguesit, por edhe drejtoria tatimore rajonale që ka vendosur gjobën dhe penalitetin objekt i mosmarrëveshjes ka të drejtë ta apelojë vendimin e DAT-së. Shumë palë interesi kanë ngritur shqetësime lidhur me objektivitetin, efikasitetin dhe rregullsinë e mekanizmave të apelimit tatimor. P.sh., një raport i kohëve të fundit i Këshillit Shqiptar të Investimeve, Studimi i IFC-së për kostot e përmbushjes të tatimpaguesve (2013) etj., evidentojnë se në vitin 2015 vetëm 9% e vendimeve të apelit qenë pro tatimpaguesve; sipas vlerësimit TADAT, shqyrtimet administrative të përfunduara brenda afateve prej 30, 60 dhe 90 ditësh përbënin përkatësisht vetëm 4%, 31% dhe 65%. Prej datës 1 janar 2017, Drejtoria e Apelit Tatimor do të jetë pjesë e MF-së. TP-14 Efektiviteti i B B Metoda e vlerësimit M2 Nuk ka ndryshim në masave për regjistrimin performancë. e tatimpaguesve dhe vlerësimin tatimor 168 SHQIPËRIA Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm (i) Masat kontrolluese në C C Qendra Kombëtare e Biznesit (QKB) kryen të Nuk ka ndryshim në sistemin e regjistrimit të gjitha aktivitetet e regjistrimit për thuajse të performancë. tatimpaguesve gjitha bizneset, por një përqindje e vogël, siç janë organizatat dhe institucionet shtetërore dhe sindikatat, regjistrohen drejtpërdrejt nga DPT. QKB ia transmeton bazën e të dhënave të regjistrimit DPT-së në mënyrë elektronike dhe në kohë reale. Ka një ekonomi informale të përbërë nga individë të vetëpunësuar jo të regjistruar, të cilët nuk janë pjesë e rrjetës fiskale. Prej muajit janar 2012, të gjithë shtetasit e punësuar/vetëpunësuar duhet të bëjnë deklarimin tatimor nëpërmjet numrit të sigurimeve shoqërore. Baza e të dhënave tatimore është e lidhur me shërbimet e regjistrimit të biznesit dhe shërbimet shoqërore (pensionet dhe kujdesi shëndetësor), por jo me regjistra të tjerë shtetërorë, siç janë pasuritë e paluajtshme, automjetet, mjetet lundruese, licencat tregtare; si edhe me burime të tjera të rëndësishme nga të tretë të tjerë, siç janë bankat dhe ndërmjetësit e tjerë financiarë, të cilat mund të ndihmonin në identifikimin e individëve dhe bizneseve që nuk regjistrohen sipas ligjit. Në vitin 2016, në kuadër të fushatës së qeverisë kundër ekonomisë informale, DPT ka caktuar burime të konsiderueshme, me rezultate pozitive. (ii) Efektiviteti i A A Urdhri për Procedurat Tatimore nr.24 Nuk ka ndryshim në penaliteteve për i vitit 2008 parashikon që gjoba dhe performancë. mospërputhshmërinë kamatëvonesa të jetë pjesë e pandarë e me detyrimet e detyrimit tatimor. Gjobat dhe kamatëvonesat regjistrimit dhe mund të zbatohen për mosdeklarimin, deklarimit mospagimin dhe pagimin me vonesë për tatimet dhe kontributet. Këto vihen automatikisht nga sistemi informatik dhe niveli aktual i tyre konsiderohet mjaftueshëm i lartë për të nxitur përputhshmërinë me rregullat. Këtë pikëpamje e kanë konfirmuar edhe diskutimet me përfaqësues të komunitetit të biznesit, megjithëse prej tyre u ngritën edhe probleme lidhur me zbatimin. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 169 Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm (iii) Planifikimi dhe B B Në janar 2015, DPT, me mbështetjen e FMN- Nuk ka ndryshim në monitorimi i programeve së, vuri në zbatim një sistem të ri informatik performancë. të kontrollit tatimor dhe (C@TS). Hë për hë, risku i përmbushjes hetimit të mashtrimeve vlerësohet automatikisht përmes sistemit informatik dhe kriteret e riskut do të përfitonin nga një informacion më i gjithanshëm nga burime të brendshme dhe të jashtme. Të gjitha kontrollet zhvillohen në bazë të një plani mujor të përgatitur nga Drejtoria e Përgjithshme, me kontributin e drejtorive rajonale tatimore. Rreth 60 për qind e rasteve të kontrollit të planit mujor të kontrolleve përzgjidhen nëpërmjet sistemit informatik. 40 për qind e rasteve të kontrollit përzgjidhen nga drejtoritë rajonale tatimore dhe mund të jenë objekt abuzimi nga inspektorët e kontrollit tatimor. Plani i kontrollit mbulon tatimet kryesore. Kontrolli i subjekteve të mëdha bëhet nga DRT e Tatimpaguesve të Mëdhenj (DRTM); por, ky nuk fokusohet te segmentet e tjera të rëndësishme të subjekteve me risqe të larta të përmbushjes, siç janë individët e pasur. Pra, vënia plotësisht në zbatim i një qasjeje moderne të MRP-së do ta përmirësonte mbulimin me kontroll tatimor duke përfshirë edhe segmentet e tatimpaguesve me risk të lartë të përmbushjes. TP-15 Efektiviteti në D+ D+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) mbledhjen e tatimeve (i) Raporti i mbledhjes D D Raport mesatar i mbledhjes së borxhit Nuk ka ndryshim në për detyrimet e (përqindja e detyrimeve të prapambetura performancë. prapambetura tatimore në fillim të vitit fiskal që janë mbledhur gjatë bruto vitit fiskal) në dy vitet fiskale më të fundit qe 17%. Stoku i detyrimeve të prapambetura tatimore është i konsiderueshëm dhe përbën 60% të mbledhjes së tatimeve gjithsej. Viti fiskal Viti fiskal 2016: Gjithsej 2015: Gjithsej (në 000/lekë) (në 000/lekë) A. Gjithsej detyrime të 147,068,069 100,373,038 prapambetura B. Gjithsej tatime të 215.335.824 195.423.764 mbledhura C. Detyrime të prapambetura më të vjetra 102.048.433 68.655.670 se 12 muaj Raporti A/B 68.29% 51% Burimi: MF, DPT (ii) Efektiviteti i A A Vënia në zbatim e sistemit të ri informatik Nuk ka ndryshim në transferimit nga të thesarit ka pasur për rezultat kliringun performancë. administrata tatimore brenda ditës të të gjitha llogarive të arkëtimit dhe doganat te Thesari të të ardhurave dhe derdhjen e tyre në të të ardhurave tatimore Llogarinë Unike të Thesarit (LLUTH). të mbledhura 170 SHQIPËRIA Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm (iii) Shpeshtësia e A A Përmes sistemin C@TS, DPT i reflekton Nuk ka ndryshim në rakordimit të plotë shumat e vjela dhe të paguara nga secili performancë. të llogarive midis subjekt automatikisht “në kohë reale” kur vlerësimeve tatimore, deklarata tatimore depozitohet në mënyrë arkëtimeve, evidencave elektronike dhe kur kryhet pagesa, si edhe të detyrimeve të kur autoriteti tatimor bën rivlerësim. DPT i prapambetura dhe përditëson dosjet individuale automatikisht transferimeve në Thesar çdo ditë nëpërmjet sistemit C@TS me t’u kryer pagesat dhe me të arritur në bankat e nivelit të dytë dhe në thesar. DPT bën rakordim mujor sipas llojeve të tatimeve dhe i rakordon pagesat dhe transfertat me thesarin. Pagesa e çdo lloji tatimi rakordohet kundrejt pagesës gjithsej duke qenë se pagesa mund të bëhet agregate për disa lloje tatimesh. Nëse pagesa nuk bëhet brenda afatit, lind e drejta e kamatëvonesës, pas së cilës dërgohet njoftim. Rrjedhimisht, DPT dhe DPD, të cilat janë përgjegjëse për arkëtimin e më shumë se 90 për qind të mbledhjes së të ardhurave të brendshme, bëjnë rakordim të plotë të vlerësimit, mbledhjes, detyrimeve të prapambetura dhe transferimeve në thesar të paktën çdo muaj. TP-16 B+ B+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) Parashikueshmëria e gatishmërisë së fondeve për angazhimin e shpenzimeve i. Shkalla e A B Drejtoria e Thesarit përgatit parashikimin Vlerësimi i bërë për parashikimit dhe e flukseve monetare për të gjithë vitin 2011 ka qenë optimist monitorimit të flukseve dhe e përditëson në bazë të flukseve në shkallë të tepruar monetare monetare faktike me të marrë informacionin burimor të përditësuar. Një prej llojeve të rëndësishme të informacionit burimor – raporti i shërbimit të borxhit – përditësohet jo më shpesh se çdo tremujor, ndërsa llojet e tjera të informacionit përditësohen më shpesh. ii. Besueshmëria A A Njësitë buxhetore marrin informacion Nuk ka ndryshim në dhe horizonti i të besueshëm për tavanet mujore të performancë. informacioneve që angazhimeve për të gjithë vitin në janar. u jepen gjatë vitit institucioneve për tavanet e shpenzimeve iii. Shpeshtësia B B Janë bërë dy ndryshime të konsiderueshme Nuk ka ndryshim në dhe transparenca e në buxhet në vitin 2016 përmes rishikimit performancë. ndryshimeve të bëra në të buxhetit të miratuar nga Kuvendi. Një fondet e miratuara në prej këtyre dy rasteve ndodhi shumë pranë buxhet nga nivele sipër fundit të vitit fiskal. Praktika e ndryshimeve institucioneve të bëra në fund të vitit konsiderohet si jo plotësisht transparente nga ministritë e linjës. TP-17 Regjistrimi dhe B+ C Metoda e vlerësimit M2 menaxhimi i tepricave të likuiditetit, borxhit dhe dorëzanive i. Cilësia e regjistrimit B B Evidencat e borxhit të brendshëm dhe Nuk ka ndryshim në dhe rap ortimit të të të jashtëm dhe borxhit të garantuar performancë. dhënave për borxhin. janë të plota, të sakta dhe përditësohen çdo tremujor. Shumica e informacionit rakordohet çdo tremujor. Të paktën çdo vit dalin raporte të plota të menaxhimit dhe statistikave që mbulojnë shërbimin, stokun dhe operacionet e borxhit. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 171 Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm ii. Shkalla e B D Tepricat e llogarive jashtë llogarisë unike të Vlerësimi i bërë për konsolidimit të thesarit janë më të mëdha se teprica e kësaj 2011 ka qenë optimist tepricave të likuiditetit llogarie. Raportet për gjendjen e llogarive në shkallë të tepruar të qeverisë. jashtë llogarisë unike të thesarit merren çdo muaj, por shumica e tepricave jashtë llogarisë unike të thesarit nuk konsolidohen. iii. Sistemet për A C Vlerësimi i bërë për kontraktimin e kredive 2011 ka qenë optimist dhe lëshimin e në shkallë të tepruar . dorëzanive. TP-18 Efektiviteti i B+ C+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) Nuk ka ndryshim në masave kontrolluese performancë. mbi listë-pagesat (fondi i pagave) i. Shkalla e integrimit B B Databazat nuk janë të lidhura. Shqyrtim Nuk ka ndryshim në dhe rakordimit midis të mujor i të gjitha ndryshimeve dhe performancë. dhënave për personelin rakordimeve. dhe të dhënave për pagat. ii. Sa bëhen në A A Ndryshimet përditësohen çdo muaj, Nuk ka ndryshim në kohë ndryshimet në përgjithësisht në kohën e duhur për listë- performancë. evidencat e personelit pagesën e radhës. dhe në listë-pagesa. iii. Kontrolli i A C Ka masa kontrolluese, por këto nuk janë Vlerësimi i bërë për brendshëm mbi adekuate për të siguruar pacenueshmërinë 2011 ka qenë optimist ndryshimet në e plotë të të dhënave. në shkallë të tepruar. evidencat e personelit dhe në listë-pagesa. iv. Ekzistenca e B B Auditimet e listë-pagesave mbulohen Nuk ka ndryshim në auditimeve të listë- me një cikël 2-3-vjeçar, në reflektim të performancë. pagesave për të vlerësimeve të riskut të institucioneve identifikuar dobësitë në buxhetore dhe në bazë të burimeve të masat kontrolluese dhe/ auditimit në dispozicion. ose punonjësit fiktivë. TP-19 Konkurrenca, B+ A Metoda e vlerësimit M2 maksimizimi i vlerës së fondeve dhe masat kontrolluese në prokurim i. Transparenca, B A Për vitin fiskal 2016 kuadri ligjor i Përmirësim në gjithanshmëria dhe përmbushte të gjashta kërkesat e performancë. Në vitin konkurrenca në kuadrin përcaktuara për këtë dimension. 2011 përmbusheshin ligjor/rregullator. vetëm pesë nga gjashtë kërkesat. Përmirësimi është arritur nëpërmjet publikimit të detyrueshëm të të gjitha planeve të prokurimit të AK-ve në portalin elektronik. ii. Përdorimi i A B Në vitin 2016, 70% e të gjitha prokurimeve Përkeqësim në metodave konkurruese kaloi nëpër procesin konkurrues. performancë për shkak të prokurimit të rritjes së përdorimit të procedurave pa konkurrim. Sistemi i prokurimit elektronik raportonte se në 2010 84,8% e prokurimeve sipas vlerës kanë përdorur procesin me konkurrim të hapur ndërkombëtar dhe me konkurrim të hapur. 172 SHQIPËRIA Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm iii. E drejta e B A Për vitin fiskal 2016 të gjitha elementet Përmirësim në publikut për të parë kyçe të informacionit për prokurimet qenë performancë për informacione të plota, të plota dhe të besueshme për njësitë e shkak të publikimit të besueshme dhe në qeverisjes që përfaqësonin 90% të vlerës të detyrueshëm të të kohë mbi prokurimin. dhe ky informacion gjendej publikisht. Të gjitha informacioneve gjitha të dhënat e detyrueshme gjendeshin të prokurimit në lirisht në portalin elektronik përfshirë portalin elektronik. planet e prokurimit për secilin autoritet kontraktues, shpalljet e kontratave për procedurat e prokurimit, shpalljet e fituesve, shpalljet e kontratave të nënshkruara dhe njoftimin e procedurave të prokurimit. iv. Ekzistenca e një A A Është krijuar dhe funksionon si i pavarur Përmirësim i sistemi të pavarur të Komisioni i Prokurimit Publik (KPP). Janë mëtejshëm në ankimit administrativ përmbushur të shtatë kriteret e përfshira në performancë (jo i për prokurimet. këtë dimension. përfshirë në vlerësimin me notë). Është rritur më tej autonomia e KPP-së me një ndryshim të bërë në LPP. Tani anëtarët e KPP-së zgjidhen nga Kuvendi dhe raportojnë përpara tij. TP-20 Efektiviteti i C+ C+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) kontrollit të brendshëm për shpenzimet jo paga i. Efektiviteti i C C Ekzistojnë dhe janë pjesërisht efektive Nuk ka ndryshim në masave kontrolluese procedura të kontrollit të angazhimeve performancë . mbi angazhimet e të shpenzimeve, por këto nuk mund të shpenzimeve mbulojnë plotësisht të gjitha shpenzimet ose mund të shkelen me raste. ii. Gjithanshmëria, C C Rregullat dhe procedurat e tjera të Nuk ka ndryshim në aktualiteti dhe të kontrollit të brendshëm konsistojnë në performancë. kuptuarit e rregullave/ një tërësi rregullash bazë për përpunimin procedurave të tjera të dhe regjistrimin e transaksioneve, të kontrollit të brendshëm. cilat kuptohen nga personat e përfshirë drejtpërdrejt në zbatimin e tyre. iii. Shkalla e A A Përputhshmëria me masat kontrolluese në Nuk ka ndryshim në përputhshmërisë përgjithësi është e lartë. performancë. me rregullat për përpunimin dhe regjistrimin e transaksioneve PT-21 Efektiviteti i C+ C Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) auditimit të brendshëm i. Mbulimi dhe cilësia e C C Cilësia e auditimeve që shqyrtojnë sistemet Nuk ka ndryshim në funksionit të auditimit të është e paqartë dhe nuk mund të justifikojë performancë. brendshëm. një vlerësim më të lartë siç e kërkojnë statistikat e paraqitura më lart. ii. Shpeshtësia dhe A C Nxirren raporte rregullisht për të gjitha Vlerësimi i bërë për shpërndarja e raporteve subjektet e audituara dhe janë në përputhje 2011 ka qenë optimist me një kalendar që kërkon legjislacioni. në shkallë të tepruar. Raportet u shpërndahen vetëm subjekteve të audituara dhe mund të mos i paraqiten Ministrisë së Financave dhe KLSH-së. iii. Shkalla e reagimit B C Zbatimi i rekomandimeve nga niveli Përqindja e zbatimit nga niveli drejtues ndaj drejtues është 55% brenda një periudhe ka rënë nga vlerësimi i funksionit të kontrollit të njëvjeçare. mëparshëm, raportuar brendshëm. në nivelin 77%. C(iii) Kontabiliteti, regjistrimi dhe raportimi TP-22 Koha dhe A A Metoda e vlerësimit M2 rregullsia e rakordimit të (Mesatare e dimensioneve) llogarive Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 173 Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm (i) Rregullsia e A A Rakordimi bankar për të gjitha llogaritë Nuk ka ndryshim në rakordimit bankar bankare aktive të qeverisjes qendrore bëhet performancë. të paktën çdo muaj, në nivel agregat dhe të detajuar dhe zakonisht brenda një jave pas fundit të muajit. (ii) Rregullsia dhe A A Rakordimi i llogarive të përkohshme bëhet Nuk ka ndryshim në mbyllja e llogarive të paktën çdo muaj, brenda një muaji pas performancë. të përkohshme dhe fundit të çdo muaji dhe mbyllen në kohë. paradhënieve Nuk lejohen paradhëniet. TP-23 Gatishmëria e C C Megjithëse nuk ka raportim të gjithanshëm Nuk ka ndryshim në informacioneve për të burimeve në dispozicion të njësive të performancë. burimet që marrin realizimit të shërbimeve në bazë, në mënyrë njësitë e realizimit të të rregullt gjatë vitit, komponentët e veçantë shërbimeve të buxheteve janë në dispozicion ose mund të kërkohet nga njësi të tilla si shkollat. Por nuk ka një buxhet financiar të konsoliduar mujor, në funksion të menaxhimit të linjës dhe llogaridhënies. TP-24 Cilësia dhe koha C+ C+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) e raporteve buxhetore gjatë vitit (i) Objekti i raportimi C C Shpenzimet kapen si informacion në fazën Nuk ka ndryshim në sa i takon mbulimit dhe e pagesës. performancë. përputhshmërisë me çmuarjet e buxhetit. (ii) Koha e nxjerrjes së A A Raportet përgatiten çdo muaj dhe nxirren Nuk ka ndryshim në raporteve brenda katër javëve. performancë (iii) Cilësia e informimit A C Ka disa shqetësime lidhur me saktësinë Vlerësimi i bërë për e informacionit që jo gjithmonë mund të 2011 ka qenë optimist evidentohet në raport, por kjo nuk e cenon në shkallë të tepruar. dobinë bazë të tyre. TP-25 Cilësia dhe A A Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) aktualiteti kohor i pasqyrave financiare vjetore (i) Plotësia e pasqyrave A A Çdo vit përgatitet një pasqyrë e konsoliduar Nuk ka ndryshim në financiare për qeverisjen, e cila përfshin informacion performancë. të plotë për të ardhurat, shpenzimet dhe aktivet dhe pasivet financiare. (ii) Paraqitja në afat e A A Pasqyrat financiare paraqiten brenda Nuk ka ndryshim në pasqyrave financiare gjashtë muajve pas fundit të vitit. performancë. (iii) Standardet e A A Standardet kombëtare të kontabilitetit Nuk ka ndryshim në kontabilitetit të përdoren për të gjitha pasqyrat, por performancë. përdorura nuk jepen shënime shpjeguese për dallimet midis standardeve kombëtare të kontabilitetit dhe SNKSP-ve. C(iv) Shqyrtimi dhe auditimi i jashtëm TP-26 Objekti, natyra C+ C+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) Nuk ka ndryshim në dhe ndjekja në vijimësi performancë. e auditimit të jashtëm i. Objekti/natyra C B Subjektet e qeverisjes qendrore që Përmirësim në e auditimit të përbëjnë të paktën 75% të shpenzimeve performancë. Vlerësimi kryer (përfshirë gjithsej auditohen çdo vit i mëparshëm shënonte edhe respektimin një mbulim prej 70%. e standardeve të auditimit) ii. Paraqitja në afat e A A Raportet e auditimit i paraqiten legjislativit Nuk ka ndryshim në raporteve të auditimit mesatarisht brenda katër muajve pas performancë. legjislativit marrjes së pasqyrave financiare 174 SHQIPËRIA Treguesi/Dimensioni Vlerësimi Vlerësimi Përshkrimi i kërkesave të përmbushura në Shpjegimi i ndryshimeve i marrë në i marrë në vlerësimin e tanishëm (përfshin problemet me vlerësimin e vlerësimin e krahasimin) mëparshëm mëparshëm iii. Dëshmi për A C Jepet një përgjigje, paçka se e vonuar ose Rënie në performancë ndjekjen në vijimësi jo shumë e imët, dhe ka shumë pak dëshmi për shkak të interesit të rekomandimeve të për ndjekje në vijimësi. më të ulët nga auditimit ministritë e linjës për të trajtuar rekomandimet e auditimeve. TP-27 Shqyrtimi që i B+ B+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) bën legjislativi ligjit për buxhetin vjetor (i) Objekti i shqyrtimit A B Shqyrtimi nga Kuvendi fokusohet te Vlerësimi i bërë për nga legjislativi shifrat agregate të buxhetit vjetor dhe të 2011 ka qenë optimist hollësitë e shpenzimeve dhe të ardhurave, në shkallë të tepruar. jo te parashikimet dhe prioritetet fiskale afatmesme (ii) Sa janë të vendosura A A Kuvendi ka procedura të qarta dhe të Nuk ka ndryshim në dhe sa respektohen dokumentuara për shqyrtimin e buxhetit performancë. procedurat e legjislativit të përfshira në Rregulloren e Brendshme të tij. Masat e brendshme organizative për shqyrtimin e buxhetit janë të zhvilluara mirë dhe u ngarkojnë role specifike komisioneve parlamentare dhe personelit teknik. (iii) Mjaftueshmëria B B Kuvendi kishte një muaj të plotë kohë për ta Nuk ka ndryshim në e kohës që ka në shqyrtuar projektbuxhetin e vitit 2016. performancë. dispozicion legjislativi për të dhënë një përgjigje për projektbuxhetin si për çmuarjet e hollësishme, ashtu edhe, sipas rastit, për propozimet për agregatet makro-fiskale në hallkat e para të ciklit të përgatitjes së buxhetit (koha e lejuar në praktikë për të gjitha fazat së bashku) (iv) Rregullat për shtesa B A Ekzistojnë rregulla të qarta për ndryshimet dhe ndryshime që që mund t’i bëjë buxhetit ekzekutivi, të mund t’i bëhen buxhetit cilat vendosin kufizime mbi shkallën dhe pa miratimin paraprak natyrën e ndryshimeve që mund të bëhen të legjislativit pa përfshirjen e Kuvendit. TP-28 Shqyrtimi që A C+ Metoda vlerësimit M1 (hallka më e dobët) Ka ndryshim në u bën legjislativi performancë raporteve të auditimit të jashtëm (i) Shqyrtimi në afat i A A Shqyrtimi i raporteve të auditimit përfundon Nuk ka ndryshim në raporteve të auditimit brenda një muaji pas marrjes së raporteve performancë. legjislativit të auditimit, kohë përpara afatit tremujor (që kërkohet për vlerësimin me A). (ii) Shkalla e seancave A C Zhvillohen seanca dëgjimore me përfshirjen Vlerësimi i bërë për dëgjimore për vetëm të zyrtarëve të KLSH-së dhe Ministrisë 2011 ka qenë optimist konstatimet kryesore që së Financave. në shkallë të tepruar. ndërmerr legjislativi (iii) Dhënia e masave A B Ekzekutivit i rekomandohen masa, disa prej Rënie në performancë të rekomanduara nga të cilave zbatohen. për shkak të interesit legjislativi dhe zbatimi më të ulët nga nga ekzekutivi ministritë për të trajtuar këto rekomandime. Shënim: Siç është rënë dakord me Qeverinë, treguesit për donatorët nga Metodika PEFA 2011 (D1-3) nuk janë vlerësuar duke qenë se nuk konsiderohen më aktualë, duke pasur parasysh kalimin e Shqipërisë nga statusi SHNZH në atë BNRZH. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 175 Matrica e rezultateve në bazë të metodikës PEFA 2011   për TP-1 për TP-2.1 për TP-2.3 Viti gjithsej shpenz. faktike varianca e përbërjes përqindja e rezervave 2014 104,9% 21,2% 2015 102,9% 23,4% 0,1% 2016 97,3% 24,0% për TP 2.2 Viti Varianca e përbërjes 2016 6,0% 2015 7,7% 2014 6,4% për TP 3 Viti Deviacioni i të ardhurave gjithsej Varianca e përbërjes 2016 97,0% 4,7% 2015 92,4% 9,8% 2014 99,6% 9,2% 176 SHQIPËRIA Shtojca 5. Tabelat e llogaritjeve për TP-1, TP-2 dhe TP-31 Tabelat e llogaritjeve për treguesit e performancës së MFP-së TP-1, TP-2.1 dhe TP-2.3 Modelet tip të tabelave të llogaritjes gjenden në faqen e PEFA-s me adresë https://pefa.org/pefa-assessment-templates Tabela 1 – Vitet fiskale të vlerësimit Viti 1 = 2014 Viti 2 = 2015 Viti 3 = 2016 Tabela 2 Të dhënat për vitin 1: 2014 Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind Titulli administrativ ose funksional rishikuar absolut Shërbimet e përgjithshme publike 26.702 24.401,00 26.028,2 -1.627,2 1.627,2 6,3% Mbrojtja 12.261 12.756,00 11.951,7 804,3 804,3 6,7% Rendi dhe siguria publike 22.526 24.199,00 21.958,1 2.240,9 2.240,9 10,2% Çështjet ekonomike 36.766 50.873,00 35.839,0 15.034,0 15.034,0 41,9% Mbrojtja e mjedisit 1.592 916 1.551,6 -635,6 635,6 41,0% Strehimi dhe shërbime për komunitetin 21.180 30.607,00 20.645,9 9.961,1 9.961,1 48,2% Shëndetësia 38.709 41.881,00 37.732,1 4.148,9 4.148,9 11,0% Koha e lirë, kultura dhe feja 2.128 6.031,00 2.073,8 3.957,2 3.957,2 190,8% Arsimi 40.042 46.802,00 39.031,6 7.770,4 7.770,4 19,9% Mbrojtja sociale 127.070 131.356,00 123.864,5 7.491,5 7.491,5 6,0% Shpenzime të tjera 65.856 15.050,00 64.195,4 -49.145,4 49.145,4 76,6% Shpenzime të miratuara 394.831 384.872 384.872,0 0,0 102.816,3   Interesa 46.400 40.075 Kontigjenca 4.500 1.500   Shpenzime gjithsej 445.731 426.447   Faktike agregate (TP-1)  95,7% Varianca e përbërjes (TP-2) 26,7% Përqindjae rezervave në buxhet 0,3% Tabela 3             Të dhënat për vitin 1: 2015 Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind Titulli administrativ ose funksional rishikuar absolut Shërbimet e përgjithshme publike 32.962,86 3.713,00 32.205,9 -28.492,9 28.492,9 0,884711 Mbrojtja 10.779,74 10.623,00 10.532,2 90,8 90,8 0,008621 Rendi dhe siguria publike 24.521,65 25.152,00 23.958,6 1.193,4 1.193,4 0,049813 Çështjet ekonomike 35.921,33 57.994,00 35.096,5 22.897,5 22.897,5 0,652417 Mbrojtja e mjedisit 1.678,38 1.382,00 1.639,8 -257,8 257,8 0,157235 Strehimi dhe shërbime për komunitetin 24.437,58 27.939,00 23.876,4 4.062,6 4.062,6 0,17015 Shëndetësia 40.984,08 38.578,00 40.043,0 -1.465,0 1.465,0 0,036585 Koha e lirë, kultura dhe feja 2.608,33 6.517,00 2.548,4 3.968,6 3.968,6 1,557253 Arsimi 40.398,84 44.691,00 39.471,2 5.219,8 5.219,8 0,132244 Mbrojtja sociale 131.436,81 132.429,00 128.418,6 4.010,4 4.010,4 0,031229 Shpenzime të tjera 58.704,40 46.129,00 57.356,4 -11.227,4 11.227,4 0,195748 Shpenzime të miratuara 404.434,01 395.147 395.147,0 0,0 82.886,2   Interesa 49.200 38.643   Kontigjenca 5.500 2,95272   Shpenzime gjithsej 459.134,01 433.790   Faktike agregate (TP-1)  94,5% Varianca e përbërjes (TP-2) 21,0% Përqindjae rezervave në buxhet  0,6% 72. Në buxhetet e viteve 2015 dhe 2016, fondet e kontigjencës u miratuan si një zë i vetëm, por në të dhënat përfundimtare të zbatimit të buxhetit për të njëjtat vite, shpenzimet nga fondet e kontigjencës janë shpërndarë sipas klasifikimit funksional prandaj edhe në këto tabela paraqiten kështu. Megjithatë, ishte e mundur të merreshin edhe shumat gjithsej për shpenzimet faktike të kontigjencës nga aktet ligjore me të cilat janë miratuar rishikimet e buxhetit për vitin 2015 dhe 2016 (aktet e rishikimit të buxhetit datë 16. 12.2015 dhe 28.12.2016). Formulat për llogaritjen e shpenzimeve gjithsej për vitet përkatëse janë rregulluar për të shmangur përfshirjen e dyfishtë. Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 177 Tabela 4   Të dhënat për vitin 1: 2016 Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind Titulli administrativ ose funksional rishikuar absolut Shërbimet e përgjithshme publike 0,9% 22.443 35.709,9 -13.266,9 13.266,9 0,371519 Mbrojtja 11.665 10.338 11.416,6 -1.078,6 1.078,6 0,094477 Rendi dhe siguria publike 25.793 25.447 25.242,7 204,3 204,3 0,008095 Çështjet ekonomike 29.468 44.801 28.839,4 15.961,6 15.961,6 0,553464 Mbrojtja e mjedisit 2.834 2.729 2.773,5 -44,5 44,5 0,016047 Strehimi dhe shërbime për komunitetin 17.988 27.902 17.604,6 10.297,4 10.297,4 0,584927 Shëndetësia 43.595 41.802 42.665,3 -863,3 863,3 0,020235 Koha e lirë, kultura dhe feja 3.148 6.356 3.081,3 3.274,7 3.274,7 1,062767 Arsimi 37.827 46.079 37.019,8 9.059,2 9.059,2 0,244711 Mbrojtja sociale 137.516 139.230 134.582,9 4.647,1 4.647,1 0,03453 Shpenzime të tjera 44.500 15.360 43.551,0 -28.191,0 28.191,0 0,64731 Shpenzime të miratuara 390.821,92 382.487,0 382.487,0 0,0 86.888,6   Interesa 43.000 36.259,0   Kontigjenca 3.000  3.800   Shpenzime gjithsej 436.821,92 418.746   Faktike agregate (TP-1)  95,9% Varianca e përbërjes (TP-2) 22,7% Përqindjae rezervave në buxhet  0,9% Tabela 5 - Results Matrix për TP-1 për TP-2.1 për TP-2.3  VITI gjithsej shpenz. faktike varianca e përbërjes përqindja e rezervave 2014 95,7% 26,7% 2015 94,5% 21,0% 0,6% 2016 95,9% 22,7% Tabelat e llogaritjes për shpenzimet sipas variancës së klasifikimit ekonomik TP-2.2 Tabela 1 – Vitet fiskale të vlerësimit Viti 1 = 2016 Viti 2 = 2015 Viti 3 = 2014 Tabelat e llogaritjes për shpenzimet sipas variancës së klasifikimit ekonomik TP-2.2 Tabela 2 Të dhënat për vitin = 2016 Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind Titulli ekonomik rishikuar absolut Kompensimi i punonjësve 71.286 67.540 68.808,7 -1.268,7 1.268,7 1,8% Përdorimi i mallrave dhe shërbimeve 43.638 44.329 42.121,5 2.207,5 2.207,5 5,2% Konsumi i kapitalit të qëndrueshëm 59.988 59.478 57.903,3 1.574,7 1.574,7 2,7% Interesa 43.000 36.259 41.505,7 -5.246,7 5.246,7 12,6% Subvencione 1.750 1.725 1.689,2 35,8 35,8 2,1% Grante 33.067 28.629 31.917,9 -3.288,9 3.288,9 10,3% Pagesa sociale 176.093 175.287 169.973,5 5.313,5 5.313,5 3,1% Shpenzime të tjera 5.000 5.499 4.826,2 672,8 672,8 13,9% Shpenzime gjithsej 433.822 418.746 418.746,0 0,0 19.608,5 Varianca e përbërjes 4.7% 178 SHQIPËRIA Tabela 3 Të dhënat për vitin = 2015 Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind Titulli ekonomik rishikuar absolut Kompensimi i punonjësve 76.154 72.489 72.822,7 -333,7 333,7 0,5% Përdorimi i mallrave dhe shërbimeve 39.714 42.409 37.976,7 4.432,3 4.432,3 11,7% Konsumi i kapitalit të qëndrueshëm 68.000 61.622 65.025,4 -3.403,4 3.403,4 5,2% Interesa 49.200 38.643 47.047,8 -8.404,8 8.404,8 17,9% Subvencione 1.760 1.760 1.683,0 77,0 77,0 4,6% Grante 27.644 31.177 26.434,7 4.742,3 4.742,3 17,9% Pagesa sociale 168.162 162.093 160.805,8 1.287,2 1.287,2 0,8% Shpenzime të tjera 23.000 23.597 21.993,9 1.603,1 1.603,1 7,3% Shpenzime gjithsej 453.634 433.790 433.790,0 0,0 24.283,6 Varianca e përbërjes 5,6% Tabela 4 Të dhënat për vitin = 2014 Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind Titulli ekonomik rishikuar absolut Kompensimi i punonjësve 74.016 71.373 71.284,4 88,6 88,6 0,1% Përdorimi i mallrave dhe shërbimeve 35.289 33.124 33.986,6 -862,6 862,6 2,5% Konsumi i kapitalit të qëndrueshëm 67.260 60.794 64.777,7 -3.983,7 3.983,7 6,1% Interesa 46.400 40.075 44.687,6 -4.612,6 4.612,6 10,3% Subvencione 1.600 1.599 1.541,0 58,0 58,0 3,8% Grante 22.456 20.538 21.627,2 -1.089,2 1.089,2 5,0% Pagesa sociale 159.210 161.856 153.334,2 8.521,8 8.521,8 5,6% Shpenzime të tjera 35.000 35.588 33.708,3 1.879,7 1.879,7 5,6% Shpenzime gjithsej 441.231 424.947 424.947,0 0,0 21.096,3 Varianca e përbërjes 5,0% Tabela 5 - Matrica e rezultateve Viti Deviacioni i shpenzimeve gjithsej Varianca e përbërjes 2016 0 4,7% 2015 0 5,6% 2016 0 5,0% Tabelat e llogaritjes për përbërjen faktike të të ardhurave (1 shkurt 2016) Tabela 1 - Vitet fiskale të vlerësimit Viti 1 = 2016 Viti 2 = 2015 Viti 3 = 2014 Raporti i vlerësimit të performancës (PEFA) 179 Tabela 2 Të dhënat për vitin = 2016 Titulli ekonomik Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind rishikuar absolut Të Ardhurat Tatimore Tatimet mbi te ardhurat, fitimin e zakonshëm dhe 24.314 29.151 23.715,9 5.435,1 5.435,1 22,9% fitimin kapital Tatime të mbajtura në pagë 32.073 31.412 31.284,1 127,9 127,9 0,4% Tatime mbi pronën 0,0 0,0 0,0 Tatime mbi mallra dhe shërbime 137.916 131.390 134.523,6 -3.133,6 3.133,6 2,3% Tatime mbi eksportet 50.689 48.467 49.442,2 -975,2 975,2 2,0% Tatime të tjera 37.219 35.794 36.303,5 -509,5 509,5 1,4% Kontribute shoqërore Kontributet e sigurimeve shoqërore 66.871 66.688 65.226,1 1.461,9 1.461,9 2,2% Kontribute të tjera shoqërore 11.630 12.465 11.343,9 1.121,1 1.121,1 9,9% Grante Grante nga qeveri te huaja 8.000 11.077 7.803,2 3.273,8 3.273,8 42,0% Grante nga organizata ndërkombëtare 5.000 3.562 4.877,0 -1.315,0 1.315,0 27,0% Grante nga njësi të tjera të qeverisjes 0,0 0,0 0,0 Të ardhura të tjera Të ardhura nga prona 6.000 1.168 5.852,4 -4.684,4 4.684,4 80,0% Shitje e mallrave dhe shërbimeve 0,0 0,0 0,0 Gjoba, kamatëvonesa dhe konfiskime 3.400 2.738 3.316,4 -578,4 578,4 17,4% Transferta jo të përfshira në klasa të tjera 15.500 15.001 15.118,7 -117,7 117,7 0,8% Prime, tarifa dhe dëme nga sigurimi jo-jetë dhe nga 0,0 0,0 0,0 skema të standardizuara të garancisë Shuma e të tjerave 3.780 3.581 3.687,0 -106,0 106,0 2,9% Të ardhura gjithsej 402.392 392.494 392.494,0 0,0 22.839,5 Varianca e përgjithshme 97,5% Varianca e përbërjes 5,8% Tabela 3  Të dhënat për vitin = 2015 Titulli ekonomik Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind rishikuar absolut Të Ardhurat Tatimore Tatimet mbi te ardhurat, fitimin e zakonshëm dhe 23.546,97 24.963 21.699,4 3.263,6 3.263,6 15,0% fitimin kapital Tatime të mbajtura në pagë 35.317,15 30.415 32.546,0 -2.131,0 2.131,0 6,5% Tatime mbi pronën 0 0,0 0,0 0,0 Tatime mbi mallra dhe shërbime 135.253,7 125.600 124.641,1 958,9 958,9 0,8% Tatime mbi eksportet 57.859 44.925 53.319,1 -8.394,1 8.394,1 15,7% Tatime të tjera 42.740 34.558 39.386,4 -4.828,4 4.828,4 12,3% Kontribute shoqërore Kontributet e sigurimeve shoqërore 58.988,03 62.436 54.359,6 8.076,4 8.076,4 14,9% Kontribute të tjera shoqërore 9.801 10.971 9.032,0 1.939,0 1.939,0 21,5% Grante Grante nga qeveri te huaja 10.000 10.001 9.215,4 785,6 785,6 8,5% Grante nga organizata ndërkombëtare 2.000 1.843,1 -1.843,1 1.843,1 100,0% Grante nga njësi të tjera të qeverisjes 0,0 0,0 0,0 Të ardhura të tjera Të ardhura nga prona 873 1.479 804,5 674,5 674,5 83,8% Shitje e mallrave dhe shërbimeve 0,0 0,0 0,0 Gjoba, kamatëvonesa dhe konfiskime 3.400 2.388 3.133,2 -745,2 745,2 23,8% Transferta jo të përfshira në klasa të tjera 15.127 17.346 13.940,1 3.405,9 3.405,9 24,4% Prime, tarifa dhe dëme nga sigurimi jo-jetë dhe nga 0,0 0,0 0,0 skema të standardizuara të garancisë Shuma e të tjerave 6.000 4.367 5.529,2 -1.162,2 1.162,2 21,0% Të ardhura gjithsej 400.905,9 369.449 369.449,0 0,0 38.208,1 Varianca e përgjithshme 92,2% Varianca e përbërjes 10,3% 180 SHQIPËRIA Tabela 4 2014   Buxheti Fakti Buxheti i Deviacioni Deviacioni Për qind Titulli ekonomik rishikuar absolut Të Ardhurat Tatimore Tatimet mbi te ardhurat, fitimin e zakonshëm dhe 23.007 21.479 23.021,6 -1.542,6 1.542,6 6,7% fitimin kapital Tatime të mbajtura në pagë 28.503 28.852 28.521,0 331,0 331,0 1,2% Tatime mbi pronën 0,0 0,0 0,0 Tatime mbi mallra dhe shërbime 118.382 123.710 118.456,9 5.253,1 5.253,1 4,4% Tatime mbi eksportet 54.268 46.746 54.302,3 -7.556,3 7.556,3 13,9% Tatime të tjera 36.357 32.606 36.380,0 -3.774,0 3.774,0 10,4% Kontribute shoqërore Kontributet e sigurimeve shoqërore 53.929 61.493 53.963,1 7.529,9 7.529,9 14,0% Kontribute të tjera shoqërore 9.919 8.515 9.925,3 -1.410,3 1.410,3 14,2% Grante Grante nga qeveri te huaja 8.500 10.186 8.505,4 1.680,6 1.680,6 19,8% Grante nga organizata ndërkombëtare 0,0 0,0 0,0 Grante nga njësi të tjera të qeverisjes 0,0 0,0 0,0 Të ardhura të tjera Të ardhura nga prona 2.100 3.338 2.101,3 1.236,7 1.236,7 58,9% Shitje e mallrave dhe shërbimeve 0,0 0,0 0,0 Gjoba, kamatëvonesa dhe konfiskime 2.900 3.168 2.901,8 266,2 266,2 9,2% Transferta jo të përfshira në klasa të tjera 13.366 11.150 13.374,5 -2.224,5 2.224,5 16,6% Prime, tarifa dhe dëme nga sigurimi jo-jetë dhe nga 0,0 0,0 0,0 skema të standardizuara të garancisë Shuma e të tjerave 2.800 3.012 2.801,8 210,2 210,2 7,5% Të ardhura gjithsej 354.031 354.255 354.255,0 0,0 33.015,3 Varianca e përgjithshme 100,1% Varianca e përbërjes 9,3% Tabela 5 - Matrica e rezultateve VITI DEVIACIONI I TË ARDHURAVE GJITHSEJ VARIANCA E PËRBËRJES 2016 97,5% 5,8% 2015 92,2% 10,3% 2014 100,1% 9,3% 2 *. Krahas dokumenteve të renditura në këtë Shtojcë, ekipi ka parë edhe raporte dhe statistika të tjera të vëna në dispozicion nga institucionet sipas kërkesës. Ky raport u përgatit për Ministrinë e Financës dhe Ekonomisë nga Praktika Globale për Qeverisjen e Bankës Botërore mbështetur nga Fondi i Besimit për Fuqizimin e Mjedisit të Llogaridhënies dhe Funksioneve të Besuara (SAFE). SAFE është një program i nancuar nga një Fond Besimi që administrohet nga Banka Botërore dhe është krijuar nga Sekretariati i Shtetit Zvicerian për Çështjet Ekonomike (SECO) dhe nga Komisioni Europian me qëllim përmirësimin e menaxhimit nanciar publik në Rajonin e Europës dhe Azisë Qëndrore.