82648 v2 BANCO MUNDIAL Crear resiliencia mediante la integración de los riesgos climáticos y de desastre en el proceso de desarrollo Lecciones de la experiencia del Grupo del Banco Mundial Crear resiliencia mediante la integración de los riesgos climáticos y de desastre en el proceso de desarrollo Lecciones de la experiencia del Grupo del Banco Mundial Pró lo g o I Prólogo Los eventos relacionados con el clima afectan tanto a los países ricos plazo, reducir los riesgos y evitar mayores costos en el futuro. Se como a los países pobres. Pueden frenar abruptamente el crecimiento hace hincapié en la necesidad de crear instituciones y dotarlas de los económico y paralizar los mercados. Pero la suerte que corremos medios para emprender la continua labor que se requiere para lograr después de un desastre depende en gran medida del lugar del mundo un desarrollo en que se tenga en cuenta la resiliencia al clima y a los donde vivimos y de nuestras condiciones de vida. Mientras más desastres. Al destacar las mejores prácticas, el informe muestra cómo vulnerables sean las naciones, las comunidades y los hogares y menos los instrumentos financieros y los programas de intervención, sumados preparados estén, mayor será el sufrimiento. Si vivimos en zonas a la experiencia y conocimientos especializados en preparación para costeras o donde el agua es escasa, si habitamos en laderas empina- casos de desastre adquiridos durante décadas, están ayudando a las das, mayores son los riesgos a los que estamos expuestos. Si nuestra naciones a prepararse para un mundo más expuesto a los cambios. vivienda está construida con materiales resistentes, es menos probable Pero no nos engañemos al pensar que ello será fácil. Si bien la que nos veamos afectados. Sin embargo, si somos pobres o vivimos resiliencia es eficaz, a menudo se requieren cuantiosas inversiones en un país pobre, tenemos más probabilidades de perder la vida. iniciales. Nuestra experiencia muestra que diseñar y construir edi- En un contexto en que el clima mundial continúa cambiando, ficios e infraestructura más seguros después de un desastre cuesta los países en desarrollo enfrentan enormes pérdidas como resultado hasta un 50% más. Los sistemas de alerta meteorológica modernos de inundaciones, sequías y tormentas graves. En 2030, en África requieren nuevas tecnologías y personal altamente preparado. La al sur del Sahara y Asia meridional podría haber 325 millones de reubicación de personas que viven en zonas poco seguras es costosa personas atrapadas en la pobreza y en una situación de vulnerabilidad y puede provocar alteraciones culturales y sociales, lo que puede frente a eventos relacionados con el clima. A mediados de este siglo, crear nuevos riesgos. Se sabe que las comunidades con fuertes lazos grandes ciudades costeras, muchas de ellas en naciones de ingreso sociales tienen mayor resiliencia cuando ocurre un desastre, ya que mediano en crecimiento, podrían sufrir pérdidas anuales por un total los vecinos son los primeros en responder y pueden ayudarse unos de US$1 billón como consecuencia de tales eventos. a otros durante el proceso de reconstrucción. En el presente informe se muestra por qué es esencial desarrollar En el Grupo del Banco Mundial, creemos que es posible reducir la resiliencia al clima para poder alcanzar los objetivos del Grupo los desastres relacionados con el clima, y disminuir los costos de del Banco Mundial de poner fin a la pobreza extrema y promover la inversión. Pero para ello tenemos que trabajar en distintas disci- prosperidad compartida, y por qué esta tarea debería ocupar un lugar plinas con diferentes asociados, de modo que la resiliencia al clima principal y central en la agenda de desarrollo. Si no ayudamos a las y a los desastres pase a formar parte de nuestra labor cotidiana en naciones, regiones y ciudades pobres y vulnerables a prepararse y a pro del desarrollo. adaptarse a los riesgos climáticos y de desastre tanto actuales como Lo positivo es que muchas de estas intervenciones tienen sentido futuros, los progresos en materia de desarrollo alcanzados durante para el desarrollo y nos ayudan a todos —los países en desarrollo y décadas podrían revertirse. Esperamos que este informe, en el que los países desarrollados— a prepararnos para un mundo más cálido se analiza la experiencia del Banco en promover un proceso de y más imprevisible. desarrollo con resiliencia al clima y a los desastres, también sea un Sabemos lo que hay que hacer. Ahora, nuestra labor consiste aporte al debate internacional para comprender los daños y pérdidas en intensificar los esfuerzos para anticiparnos a los desastres y, así, derivados del cambio climático. salvar vidas y proteger los medios de subsistencia. Debemos superar En el presente informe se hace un llamado a la comunidad los desastres y ayudar a los países y comunidades a desarrollar una internacional del desarrollo a trabajar en diversas disciplinas y mayor resiliencia frente que a un mundo que se vuelve rápidamente sectores con el propósito de generar una mayor resiliencia de largo más cálido. C r e a r r e sil ie n c ia | me d i a n t e la i n t eg rac i ó n d e los ri esg os c l i m át i cos II y d e d e sastr e e n e l p r oc eso d e d esa rro l lo Resumen En este informe se presenta la experiencia del Banco Mundial en la En este contexto, el informe propugna una colaboración más estrecha promoción de un proceso de desarrollo que favorezca la resiliencia entre las comunidades responsables de crear resiliencia al clima y las al clima y a los desastres, y se sostiene que esta forma de desarrollo encargadas de administrar los riesgos de desastre, y la incorporación es esencial para eliminar la pobreza extrema y lograr la prosperidad de la resiliencia al clima y a los desastres en los procesos de desarrollo compartida a más tardar en 2030. Asimismo, en el informe se reconoce en sentido más amplio. En este informe se presentan estudios de que un desarrollo con tales características tiene costos iniciales adi- casos seleccionados para mostrar algunos enfoques promisorios, las cionales, que se amortizan en el largo plazo si se actúa correctamente. lecciones aprendidas y los desafíos que aún existen. Gráfico A: Pérdidas mundiales a causa de desastres entre 1980 y 2012 (miles de millones de US$) 400 350 300 250 200 150 100 50 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Pérdidas totales (en valores de 2012) Las barras indican las pérdidas anuales provocadas por desastres. La curva indica la tendencia. Fuente: © 2013 Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft, Geo Risks Research, NatCatSERVICE (a enero de 2013). R es u men III En este informe se tiene por objetivo aportar al debate sobre obstante, a partir de la década de 1960, el cambio climático inducido daños y pérdidas que se lleva a cabo en el contexto de la Conven- por las actividades humanas ha contribuido en medida creciente a la ción Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y ocurrencia de eventos extremos por aumento de la temperatura (tales está dirigido a los profesionales del desarrollo y a los responsables como períodos cálidos y olas de calor), modificación del régimen de de formular las políticas en los países, que deben hacer frente a un precipitaciones (por ejemplo, inundaciones repentinas) y tormentas aumento potencial de desastres provocados por cambios graduales marinas3. Por ejemplo, se prevé que las zonas terrestres afectadas por en las condiciones climáticas medias y extremas. olas de calor se duplicarán de aquí al 20204. Entre 1980 y 2012, las pérdidas a nivel mundial relacionadas con Atribuir la causalidad de los desastres al cambio climático sigue desastres totalizaron US$3,8 billones (gráfico A). Alrededor del 87% de los desastres declarados (18 200 eventos), el 74% de las pérdidas siendo intrínsecamente difícil debido a las incertidumbres y a las (US$2,8 billones) y el 61% de las víctimas fatales (1,4 millones en interacciones complejas y dinámicas entre los patrones de desarrollo, total) fueron consecuencia de fenómenos meteorológicos extremos1. el medio ambiente y el clima (todo lo cual contribuye a los riesgos Los patrones de desarrollo, particularmente el crecimiento de la de desastre). Atribuir eventos meteorológicos específicos al cambio población en zonas de alto riesgo y la degradación ambiental, siguen climático es sumamente difícil, pero atribuir los desastres (el impacto siendo los principales factores que crean riesgos de desastre2. No resultante) a un factor específico —cambio en el clima, el desarrollo 1 Munich Re 2013. Geo Risks Research, NatCatSERVICE, Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft. 3 Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) 2013. Aporte del 2 Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) 2012. Managing Grupo de trabajo I del IPCC al Quinto Informe de Evaluación del IPCC, Climate Change 2013: the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. Informe The Physical Science Basis - Summary for Policymakers. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ especial de los Grupos de trabajo I y II del IPCC. Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, ar4/wg1/ar4-wg1-spm.pdf D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor, 4 Banco Mundial, 2013. Turn Down the Heat: Climate Extremes, Regional Impacts, and the case y P.M. Midgley (compiladores), Cambridge University Press, Cambridge, Reino Unido, y for Resilience. Informe preparado para el Banco Mundial por el Potsdam Institute for Climate Nueva York, NY, EE.UU., 582 páginas. Impact Research and Climate Analytics. Washington, D.C. Gráfico B: El papel de los peligros naturales, el grado de exposición y la vulnerabilidad en los riesgos de desastre Pobreza y degradación ambiental Vulnerabilidad Vulnerabilidad Riesgo de Riesgo de desastre desastre Peligro natural Exposición Peligro natural Exposición Cambio Desarrollo mal climático planificado El riesgo de desastre está determinado por la ocurrencia de un peligro natural (por ejemplo, un ciclón), que puede tener un impacto en las poblaciones y los bienes expuestos (por ejemplo, viviendas ubicadas en la trayectoria del ciclón). La vulnerabilidad es la característica de la población o de los bienes que los hace particularmente susceptibles a sufrir efectos perjudiciales (por ejemplo, la fragilidad del método de construcción de las viviendas). Un desarrollo mal planificado, la pobreza, la degradación ambiental y el cambio climático son factores que pueden aumentar la magnitud de esta interacción y resultar en desastres mayores. Fuente: Adaptado de Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) 2012. C r e a r r e sil ie n c ia | me d i a n t e la i n teg rac i ó n de los ri e sg os cl im át i cos IV y d e de sastr e e n el p r oc e so de d e sa rro llo o el medio ambiente—, lo es mucho más aún, dada la complejidad El cambio climático ya está exacerbando la desigualdad; a nivel de estas interacciones (gráfico B). subnacional, los impactos tienden a ser más severos en las zonas Los desastres relacionados con fenómenos meteorológicos afectan ya empobrecidas. Los efectos climáticos pueden echar por tierra a los países tanto desarrollados como en desarrollo, y los impactos son los avances del desarrollo que tanto ha costado lograr, atrapando particularmente graves en los países de ingreso mediano de rápido potencialmente en la pobreza a los más vulnerables, y por esa razón crecimiento, debido al aumento de los valores de los activos en las deben minimizarse reduciendo la magnitud del peligro (para lo zonas de riesgo. Por ejemplo, hasta mediados del presente siglo, las cual se requieren soluciones de alcance mundial, a saber, reducir las ciudades costeras más grandes podrían sufrir pérdidas por un total emisiones de gases de efecto invernadero), disminuyendo la exposi- de US$1 billón5. Pero los países de ingreso bajo e ingreso mediano ción al riesgo (mediante la protección de los pobres o el suministro bajo son los que tienen menos capacidad para afrontar estos riesgos de asistencia para que vivan en zonas más seguras), o reduciendo y, en general, sufren las mayores pérdidas humanas: el 85% de todas la vulnerabilidad de los pobres a las perturbaciones climáticas. Los las víctimas fatales de los desastres corresponden a estos países6. programas de protección social son un elemento importante de tal estrategia, pero deben complementarse con políticas que ayuden directamente a los pobres a desarrollar una mayor resiliencia. Desarrollar la resiliencia al cambio climático es fundamental para alcanzar los objetivos mundiales de poner fin a la pobreza extrema La meta común debería ser un proceso y promover la prosperidad compartida de desarrollo con resiliencia al clima y a los desastres, reconociendo al mismo tiempo A pesar de las numerosas incertidumbres, una cosa es clara: los que esto tiene un costo impactos relacionados con el clima continuarán aumentando debido a factores tanto de desarrollo como climáticos7, y los más gravemente La reducción del riesgo y una mejor preparación para afrontar afectados serán los pobres. Si no se adoptan medidas para reducir los impactos del clima y los desastres pueden hacer que disminuya los riesgos, el cambio climático probablemente menoscabará los considerablemente el costo de dichos eventos. En India, Bangladesh objetivos relativos a la pobreza y exacerbará la desigualdad en las y Madagascar, los sistemas de alerta temprana, una mejor preparación próximas décadas. y la adopción de códigos de seguridad más estrictos han resultado El cambio climático tendrá el mayor impacto en las pobla- eficaces en función del costo, salvado vidas humanas y protegido ciones más pobres y más marginadas, porque estas suelen vivir en las inversiones públicas y privadas. En consecuencia, un proceso las zonas de más alto riesgo (por ejemplo, en África, el 72% de la de desarrollo con resiliencia al clima y a los desastres tiene sentido población urbana vive en asentamientos informales). Estas personas tanto desde el punto de vista del alivio de la pobreza como desde la son también las que tienen menos capacidad para recuperarse de perspectiva económica. eventos recurrentes de baja intensidad, que pueden tener efectos Sin embargo, a pesar de la eficacia en función del costo en el largo paralizantes y acumulativos en los medios de subsistencia. Se prevé plazo, un proceso de desarrollo con estas características puede tener que los impactos del cambio climático en la pobreza serán regresivos elevados costos iniciales. Para contar con estructuras más seguras se y diferenciales, y afectarán de manera más significativa a los pobres requieren cambios de diseño en las construcciones que normalmente de las zonas urbanas (consumidores netos de alimentos) y a los países significan un costo 10% a 50% más alto, o incluso mayor si las altamente vulnerables de África al sur del Sahara y Asia meridional, redes de transporte o de distribución de agua deben ser reubicadas9. donde el número de personas pobres expuestas a estos riesgos podría Además, para contar con mejores sistemas hidrometeorológicos llegar a 325 millones en 20308. Muchos de estos países son también se requieren nuevas tecnologías y capacitación, y las evaluaciones los que tienen menos capacidad para prepararse para los fenómenos de los riesgos pueden exigir información geoespacial, científica y climáticos y absorber sus efectos. técnica, a menudo de alta resolución. Incluso una vez que se han implementado planes de reducción de riesgos, los desastres pueden 5 Hallegatte, S., Green, C., Nicholls, R.J. y Corfee-Morlot, J. 2013). “Future Flood Losses in tener costos residuales, lo que obliga a reforzar las estrategias para Major Coastal Cities.” Nature Climate Change, identificador digital de objeto: 10.1038. afrontar los impactos. 6 Munich Re 2010. © 2010 Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft, Geo Risks Research, NatCatSERVICE – A Julio de 2010. 7 Ídem nota 3. 8 Shepherd, A., Mitchell, T., Lewis, K., Lenhardt, A. Jones, L., Scott, L y Muir-Wood, R. 9 GFDRR 2010 Damage, Loss and Needs Assessment. Guidance Notes, Volumen 3. 2013. The geography of poverty, disasters and climate extremes in 2030. ODI, Met OFccie, Banco Mundial. http://www.gfdrr.org/sites/gfdrr.org/files/publication/Estimation%20 RMS Publication. Volume3-WEB.pdf R es u men V En este informe se sostiene que a los países tanto desarrollados Muchas de estas buenas prácticas se describen en los estudios de como en desarrollo les interesa promover un proceso de desarrollo con casos analizados en el informe. resiliencia al clima y a los desastres. Si bien se necesitan intervenciones Para abordar las incertidumbres relacionadas con el clima y el que ya tienen sentido en el contexto del desarrollo sostenible, estas desarrollo, las partes interesadas de los países necesitan programas son ahora más urgentes que nunca debido al cambio climático. Por continuos y flexibles, que requieren marcos institucionales bien eso, la resiliencia al clima y a los desastres debería formar parte inte- definidos además de financiamiento previsible y a largo plazo (por lo gral de las estrategias nacionales y de la asistencia para el desarrollo, menos durante 10 años). El hecho de que las condiciones climáticas particularmente en los países más vulnerables y menos adelantados. afecten a la mayoría de los sectores introduce un mayor grado de En vista de la estrecha interacción entre el cambio climático y complejidad en muchos países donde las estructuras de gobierno están los factores de vulnerabilidad locales, es importante, en definitiva, definidas a lo largo de líneas sectoriales. La experiencia reciente indica reforzar todos los aspectos de un proceso de desarrollo con resiliencia que para que sea eficaz, la coordinación de las instituciones entre los al clima y a los desastres, incluida la coordinación de las institucio- diversos ministerios debería establecerse al nivel más alto posible. nes, la identificación y reducción de los riesgos, la preparación, la En el ámbito del desarrollo con resiliencia al clima y a los desastres, el proceso de fortalecer la administración del riesgo, a protección financiera y social, y la reconstrucción teniendo en cuenta través de mejor información, financiamiento oportuno, fondos para la resiliencia. Si solo se abordan algunos aspectos de este marco, se contingencias, y políticas propicias y planificación, a veces puede ser corre peligro de dejar expuestos otros elementos, e incluso de crear más importante que la consecución efectiva de actividades discretas incentivos perversos, como cuando se asignan recursos financieros (como la construcción de un dique de protección). A menudo, las principalmente para responder frente a los desastres, sin tomar la actividades —y en algunos casos, el propio desastre— sirven de foro iniciativa de disponer suficientes recursos para la administración para propugnar decisiones más adecuadas relativas a la resiliencia de los riesgos. al clima y a los desastres. La existencia de incertidumbres también hace necesario un buen sistema de retroalimentación para deter- minar cuáles enfoques dan buen resultado, cuáles no y por qué. Es mucho lo que ya se sabe sobre cómo En un comienzo, los escasos resultados a corto plazo, junto con la lentitud de los desembolsos iniciales, pueden disuadir a algunos desarrollar la resiliencia frente a los desastres donantes aversos al riesgo acostumbrados a realizar inversiones más relacionados con el clima, pero se requiere una convencionales; sin embargo, es importante que ellos reconozcan mayor integración entre los enfoques relativos que así es como funciona el desarrollo con resiliencia al clima y a los a la resiliencia al clima y la administración de desastres. Un número cada vez mayor de países, como Colombia, Filipinas, India, México y Samoa, han introducido, a modo expe- los riesgos de desastre rimental, la planificación teniendo en cuenta la resiliencia al clima y a los desastres, y la información disponible muestra que esto les Si bien los enfoques utilizados con respecto a la resiliencia al ha ayudado a reducir los impactos relacionados con el clima. La clima y la administración de los riesgos de desastre tuvieron su experiencia de estos países se documenta en los estudios de casos origen en diferentes disciplinas, ambas comunidades de prácticas incluidos en este informe. están convergiendo cada vez más. Gran parte de esta convergencia A pesar de los progresos realizados, aún existen muchos desafíos. está ocurriendo sobre el terreno, pero la resistencia institucional Las proyecciones a largo plazo de los escenarios relativos al clima y el con respecto a la integración en los niveles nacional e internacional desarrollo siguen siendo muy inciertas, lo que a menudo se menciona no ha desaparecido. A fin de evitar la fragmentación de la escasa como causa de la inacción en materia de políticas. Un posible curso capacidad local y de los recursos a nivel mundial, las dos disciplinas de acción sería contar con un sólido proceso iterativo para la toma deben armonizarse progresivamente en una agenda común. de decisiones, pero los datos para adoptar decisiones informadas El Banco Mundial y muchos otros asociados en el ámbito del siguen siendo limitados, como también lo son las oportunidades desarrollo han acumulado gran cantidad de experiencia y conoci- de trabajar con los países en las etapas claves de la planificación del mientos especializados en un proceso de desarrollo con resiliencia desarrollo (por ejemplo, cuando se preparan los planes nacionales al clima y a los desastres. Están apareciendo buenas prácticas en los de desarrollo). Con todo, los retos más importantes siguen siendo procesos, tales como marcos institucionales y retroalimentación ite- de carácter institucional. La comunidad internacional debería dar rativa, y también en lo que respecta a instrumentos y herramientas, el ejemplo, promoviendo en mayor medida enfoques que vinculen incluida la evaluación de riesgos climáticos y de desastre, la reduc- progresivamente la resiliencia al clima y a los desastres con los ción de riesgos, el refuerzo de los preparativos, la protección social procesos de desarrollo en sentido más amplio, y proporcionando el y financiera, y la reconstrucción teniendo en cuenta la resiliencia. financiamiento necesario.