Економіка прихилення умів і сердець Розробка програми відновлення Східної України Огляд Ключові положення 1. Збройний конфлікт, що розпочався на сході України, у Донецькій та Луганській областях, у 2014 році, завдав важкого удару по життю людей. Станом на 2020 рік загинуло понад 13 тисяч осіб, близько 1,4 мільйона українців були зареєстровані як внутрішньо переміщені особи, а близько 38 відсотків Донбасу — об’єднаних територій Донецької та Луганської областей — залишилися непідконтрольними уряду, відокремленими від решти України 457-кілометровою лінією зіткнення. 2. Конфлікт посилив давно існуючі проблеми і створив нові. Ще до початку конфлікту Донбас страждав від успадкованої застарілої економічної моделі, зношеної промисловоі бази, інфраструктурі та поганої демографічної ситуації. У період з 2004 по 2013 роки Донецька та Луганська області втратили 7,1 і 8,3 відсотка населення, відповідно, внаслідок міграції та демографічного старіння, а їхні частки у валовому внутрішньому продукті України (ВВП) скоротилися на 2,2 і 0,7 відсоткових пункти, відповідно. Конфлікт прискорив зношення інфраструктури внаслідок пошкодження стратегічних активів (канал руйнування) і поглибив демографічне старіння внаслідок переміщення багатьох людей, особливо молодих і економічно активних (канал переміщення). Він також створив багато перешкод для здійснення економічної діяльності в раніше інтегрованому регіоні (канал дезорганізації), включаючи ризики та невизначеність, спричинені конфліктом. Разом ці три канали (руйнування, переміщення, дезорганізація – «РПД») ще більше погіршили економічні перспективи Донбасу. 3. Це дослідження показує, що збільшення зусиль на підконтрольних Уряду територіях (ПУТ) Донбасу є бажаним, незважаючи на зниження продуктив- ності в регіоні. Тому що розриви у продуктивності між регіонами України є не- великими у порівнянні з міжрегіональними витратами на мобільність; отже, робоча сила недостатньо розподілена за більш продуктивними територіями. Однак оптимальний обсяг і склад таких зусиль – інвестиції, трансферти або політика мобільності, повинні бути ретельно вивірені. Моделювання в цьо- му звіті показує, що найкращий інструмент відповідної політики залежить від сценарію конфлікту (статус-кво або реінтеграція) і що існують компроміси між політичними цілями (наприклад, ВВП на Донбасі і ВВП в Україні). 4. Політика на Донбасі повинна координуватися навколо уніфікованого шляху розвитку. З огляду на структурні та спричинені конфліктом виклики, регіон потребує всеохоплюючої і комплексної стратегії (повного та конкретного Ключові положення плану) з наступними характеристиками: •• Збалансована (без простих рішень): стратегія повинна чітко зважувати компроміс між різними заходами державної політики. Наприклад, трансферти є ефективними для збільшення ВВП на ПУТ, але не в Україні в цілому. Таким чином, підхід на основі простих рішень (наприклад, тільки інфраструктурні інвестиції або спеціальні економічні зони) не спрацює. Необхідний широкий підхід до заходів державної політики, який врівноважує такі компроміси. 3 •• Диференційована ( не універсальна): Політики повинні бути виважені для сценаріїв конфлікту (статус-кво) і миру (реінтеграція). Наприклад, зниження витрат на мобільність є дуже ефективним для підвищення ВВП України за статусу-кво, але цей ефект послаблюється в умовах реінтеграції. •• Трансформаційна (викривлення не усувають викривлення): Структурні проблеми регіону є наслідком тривалих викривлень внаслідок хибної політики. Таким чином, першочерговим завданням має стати закріплення ринкових основ. Без кращого бізнес-клімату, верховенства права та антикорупційних зусиль, вибіркові схеми стимулювання для залучення інвесторів, швидше за все, будуть використані не найбільш ефективними суб’єктами господарювання, що матиме негативний вплив на продуктивністю. 5. У цьому дослідженні для розробки плану відновлення Донбасу рекомендований підхід на основі дерева рішень. З огляду на очікувані невизначеності та залежність оптимальної політики від майбутнього сценарію, стратегія відновлення повинна відрізняти «умовну політику» від «безпрограшної політики». Умовні політики змінюються в залежності від сценарію (статус-кво або реінтеграція), і передбачають інтервенції для пом’якшення ризиків, пов’язаних з конфліктом, трансферти, пов’язані з ризиками для вирішення проблеми нестачі кваліфікованих працівників на ПУТ, а також інвестиції для умовної інфраструктурної стратегії. Для порівняння, незалежно від динаміки конфлікту, бажаними є безпрограшні політики. Вони включають реформи, спрямовані на ліквідацію регуляторного тягаря і коруп- ції; політику для відкриття ринку житла; інвестиції в модернізацію освіти для підготовки кадрів і вирішення інфраструктурних проблем; і зусилля з отриман- ня кращих даних для заповнення прогалин у знаннях. Економіка прихилення умів і сердець 4 Загальний огляд З бройний конфлікт, що розпочався на сході України, у Донецькій та Луганській областях у 2014 році, завдав важкого удару по життю людей. За оцінками Організації Об’єднаних Націй (ООН), станом на 2020 рік близько 13 тисяч людей загинули, чверть з них — мирні жителі, а близько 30 тисяч отримали поранення в результаті конфлікту. 1 У липні 2020 року Міністерство соціальної політики України визначило кількість зареєстрованих внутрішньо переміщених осіб (ВПО) на рівні 1 420 523 особи. Конфлікт також негативно вплинув на еко- номічнний і соціальний стан регіону. Деякі з наслідків цього (наприклад, фізичне руйнування) можна виміряти. Інші, на приклад зменшення соціальної довіри до ключових інституцій, важко кількісно оцінити, незважаючи на те, що вони є не менш важливими. Станом на 2020 рік близько 38 відсотків Донбасу — об’єднаних територій Донецької та Луганської областей — залишилися непідконтрольними уряду («непідконтрольні уряду території» або НПУТ), які відділені від підконтрольних Уряду територій» (ПУТ) 457-кілометровою лінією зіткнення («лінія зіткнення»). Це розмежування раніше єдиної території створило додаткові перешкоди для економічної діяльності через відключення зв’язку, систем надання державних послуг та ланцюгів постачаяння. Хоча останні переговори призвели до значного зниження бойових дій і часткового розведення сил, досягти тривалого врегулювання все ще не вдається. У відповідь, у 2016 році український уряд створив Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб, яке у 2020 році було перейменовано в Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України. Міністерство реалізовує політику, направлену на відновлення та розбудову миру на постраждалих від конфлікту територіях та реінтеграцію НПУТ. Нещодавно, після затвердження Концепції Кабінетом Міністрів України 23 грудня 2020 року, МТОТ приступило до розробки Стратегії економічного розвитку Донецької та Луганської областей. Стратегія твердо ґрунтується на підході Президента Володимира Зеленського - прихилення серця і умів, і спрямована на реалізацію масштабних економічних ініціатив та інвестицій «для забезпечення сталого розвитку місцевих громад, створення нових робочих місць та наповнення місцевих бюджетів» (Рєзніков 2021 р.). Очікується що, остаточний документ та пов’язані законопроекти будуть підготовлені до літа 2021 року. Це дослідження Світового банку має на меті проаналізувати економічне підґрунтя майбутнього відновлення Східної України. Сильною стороною цього аналізу є технічний підхід до порівняння ефективності різних заходів політики щодо різних цілей і за різних умов. Це порівняння може допомогти політикам визначити пріоритетні альтернативні політики і, таким чином, перетворити довгий список потенційних заходів політики на структуровану стратегію. Тобто, це може сприяти тому, щоб заходи державної політики мали найбільший вплив в межах виділених ресурсів, врівноважуючи компроміси, пов’язані з різними заходами. З цією метою у звіті спочатку розглядаються економічні та соціальні тенденції на Донбасі до 2014 року. Цей аналіз дає зрозуміти обмеження наявної економічної моделі, які збережуться навіть після завершення конфлікту. Далі звіт вивчає механізми, за допомогою яких конфлікт змінив цю динаміку, зосереджуючи увагу Огляд на трьох основних джерелах впливу — руйнуванні, переміщенні та дезорганізації. Ми аналізуємо вплив цих чинників на економічну діяльность, ринки праці та демографії, а також доступі до державних послуг. 7 Нарешті, щоб оцінити майбутні варіанти заходів державної політики, звіт використовує модельний підхід. У цьому контексті три категорії заходів політики (інвестиції, трансферти та скорочення витрат на мобільність) порівнюються за результативністю відносно трьох різних цілей: збільшення валового внутрішнього продукту (ВВП) на ПУТ, збільшення ВВП в Україні та підвищення рівня «скоригованого з урахуванням нерівності середнього особистого доходу» в Україні. Це порівняння допомагає кількісно визначити компроміси, пов’язані з кожним коригуванням політики. З огляду на залежність економічних і соціальних результатів від динаміки конфлікту, а також невизначеності щодо напрямків цієї динаміки, у звіті здійснюється порівняння за трьома сценаріями конфлікту: статус- кво, проміжний та реінтеграційний. Інша частина цього огляду представляє деякі ключові результати аналізу у нетехнічному стилі. Більш докладний опис методологій проведеного дослідження наведений у відповідних розділах основної частини звіту. До конфлікту: Спадкова економічна модель життєзабезпечення Економічні проблеми Донбасу почалися не з конфлікту. Вони мають глибоке коріння, оскільки економіка функціонувала подібним чином задовго до розгортання нинішнього конфлікту. Такі принципи функціонування слід розглядати дуже ретельно, оскільки вони можуть продовжувати стримувати подальший розвиток регіону за відсутності помякшувальної політики. Промисловий розвиток Донбасу розпочався наприкінці ХІХ ст. і тривав за радянської індустріалізації 1930-х років, у період нацистської окупації під час другої світової війні, а також у роки повоєнної відбудови. У 1913 році Донбас видобував 74% чавуну і 87% загального обсягу видобутку вугілля в Російській імперії (Когут, Небесіо і Юркевич 2005 р.). До 1960-х років регіон залишався найбільшим виробником вугілля в Радянському Союзі, що також сприяло розвитку Економіка прихилення умів і сердець допоміжних галузей. Об’єкти важкого машинобудування з’явились в Луганську, Краматорську та інших промислових центрах. У Артемівську та Слов’янську були створені хімічні виробництва побічних продуктів коксування і кам’яної солі. За кілька десятиліть Донбас став найбільш заселеним регіоном України, на який припадала п’ята частина міських поселень країни. Він привертав людей з інших куточків України і Радянського Союзу, включаючи нинішню Російську Федерацію. Завдяки великим обсягам експорту товарів енергоємної важкої промисловості (в основному металургії), регіон продовжував відігравати головну роль у виробництві, працевлаштуванні та експорті України після здобуття незалежності в 1991 році. Після отримання Україною незалежності, модернізації виробничої бази та інфраструктури регіону загальмувала. Тим не менш, в 2000-х роках застаріла модель все ще працювала досить добре завдяки сприятливим зовнішнім умовам та державним програмам підтримки традиційних галузей. (Таблиця 0.1). 8 Таблиця 0.1 Чинники, що визначали економічну динаміку, до та після 2009 року Чинник Висхідний тренд близько 2003- 08 рр. Спадний тренд з 2009 року Зовнішній попит Періоди зростання кількості торговельних Уповільнення темпів і імпортозаміщення: партнерів (щорічне зростання середнього ВВП, в Стримання економіки; впровадження сучасних порядку торгової частки країни): технологій сталі на основних експортних ринках Російська Федерація, 7 відсотків; Китай, 10,5 відсотків; АСЕАН, 5 відсотків; Туреччина, 6 відсотків Ціни на товари Ціновий бум: Ціновий удар: Ціни на нафту зросли вчетверо; на залізну рудну — Після глобальної фінансової кризи (2008-09 років) у п’ять разів; сталь втричі ціни обвалилися і в подальшому повністю не відновилися Ціна виробництва Неявні субсидії на імпорт нафти і газу: Припинення неявних субсидій: (електроенергія) середньорічний показник близько 8 відсотків Різке подорожчання після газового спору Росії і ВВП; значні внутрішні субсидії на вугілля та України в 2009 році; більшість знижок скасовано електроенергію до 2011 року Джерело: Дані з бази даних індикаторів світового розвитку. Примітка: АСЕАН = Асоціація держав Південно-Східної Азії. а. Неявні енергетичні субсидії стосуються економії коштів, обумовленої імпортом вуглеводнів з Російської Федерації зі знижкою, як частки українського ВВП. Серед зовнішніх факторів, основні торговельні партнери України посилили попит на український експорт, особливо на сталь, а зростаючі ціни на товари збільши- ли експортні доходи України заодночасного зростанні витрат на виробництво для конкурентів. Крім цього, значні субсидії та захист вітчизняних виробників вугілля та електроенергії в Україні, а також пільговий імпорт газу та нафти з Росії (зниж- ки у розмірі до 8 відсотків ВВП щорічно), захистили українських виробників від зростання витрат на виробництво і стрибків цін на сировинні товари. Разом ці чинники зменшували мотивацію для інновацій та інвестицій, та відтермінували необхідну структурну трансформацію економіки. Однак ці сприятливі умови змінилися після глобальної фінансової кризи 2008-09 років. Через повільне після кризове відновлення попит з боку основних торгових партнерів України впав. Цей процес також поновив тенденцію імпортозаміщення, а традиційні імпортери української продукції самі інвестували в сучасні технології виробництва сталі. Щодо поставок, газові суперечності з Росією спричинили при- зупинення субсидованого імпорту і зростання цін на виробництво електроенергії. На тлі цього попиту і зменшення пропозиції Донбас, який вже мав застарілу економічну модель, зазнав особливо сильного удару. Оскільки в Україні спостерігається розгортання одного з найгостріших процесів деіндустріалізації у світі, центр тяжіння економічної активності країни поступово змістився на захід. У період з 2004 по 2013 роки Донецька та Луганська області втратили чималу частку населення (7,1% і 8,3%, відповідно), а їхній економічний розвиток загальмувався застопорилась (Рисунок 0.1) Внаслідок цього, частка Донецької області у ВВП України знизилася з 13% до 10,8%, а Луганської області зменшилася з 4,3% до 3,6%. Огляд 9 Рисунок 0.1 Тенденції чисельності населення та регіонального ВВП в Україні та окремих регіонах, 2004-13 рр. 50 40 Місто Київ, 2013 Зміна регіонального ВВП (%) 30 20 Україна, 2013 10 0 Рівень 2014 року Луганськ, Донецьк, (нормалізований) 2013 2013 -10 -20 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 Зміна чисельності населення (%) Донецьк Луганськ Місто Київ Україна Джерело: Розрахунки Світового банку за даними Державної служби статистики України. Примітка: Лінії показують фактичну зміну двох показників: зміна чисельності населення і зміна регіонального ВВП. Таким чином, маркери, які визначають значення 2013 року, показують сукупні зміни (різниця між значеннями 2013 і 2004 р.р.). Така спадна тенденція в розвитку економіки супроводжувалася більш широким погіршенням соціально-демографічної ситуації. Донецька та Луганська області, які раніше мали сприятливі умови порівняно з іншими регіонами, до 2013 року мали відносно низькі показники за інтегральним індексом людського розвитку, виробленим Державною службою статистики України (ДССУ 2014 р.). Це було зумовлено неефективністю трьох компонентів індексу: демографічний розвиток (наприклад, низькі показники народжуваності); соціальне середовище (напри- клад, високі показники злочинності, алкоголізм та наркоманія); і комфортність умов життя (наприклад, забруднення від видобутку корисних копалин і промис- ловості). Економіка прихилення умів і сердець В результаті Донбас, що був привабливим для міграції, став основним джерелом еміграції, що ще більше погіршило демографічне старіння регіону. Якби не певні перешкоди, які зробили еміграцію більш витратною, як наприклад, існування застарілої системи реєстрації місця проживання, яка прив’язувала людей і стримувала розвиток ринків житла та кредитування, , демографічний відтік був би ще більш вираженим (Кеттль та ін., 2014 р.). 10 Початок конфлікту: Збільшення старих проблем, створення нових До початку конфлікту Донбас вже страждав від застарілої економічної моделі, а також від зношення устаткування інфраструктури та поганої демографії. Після початку конфлікту в 2014 році ці проблеми збільшилися, і нову додаткові ускладнення утворювалися. Конфлікт прискорив руйнування інфраструктури внаслідок пошкодження стратегічних активів (канал руйнування) і поглибив демографічне старіння внаслідок переміщення багатьох людей, особливо молодих і економічно активних (канал переміщення). Він також створив багато перешкод для здійснення економічних операцій в раніше інтегрованому регіоні (канал дезорганізації), включаючи ризики та невизначеність, спричинені конфліктом. Ці проблеми не обов’язково зменшили запас виробничих активів безпосередньо, але вони зменшили темп, з яким економіка використовує будь-які вцілілі активи. На жаль, з огляду на суттєву обмеженість даних – ще більше посилену внаслідок конфлікту – важко проаналізувати такий вплив в повному обсязі. Офіційні статистичні дані регіону охоплюють області в цілому до 2014 року, а ПУТ тільки з 2014 року. Це географічне обмеження унеможливлює пряме порівняння між періодами до і після 2014 року. Аналогічно, на багатьох територіях оцінки на місцях (включаючи збитки і потреби) є неоднорідними і часто застарілими. Нарешті, офіційна демографічна статистика ґрунтується на зареєстрованому місці проживання, що ймовірно, може вводити в оману, оскільки реєстрація місця проживання не фіксує фактичне переміщення. Тим не менш, деякі корисні ідеї можуть бути отримані з вторинних джерел, як це узагальнено нижче, за відповідними каналами. Руйнування В результаті конфлікту, особливо на початковому етапі (2014-15 рр.), було знищено багато стратегічних активів, особливо в галузі енергетики, водопостачання та водовідведення та у транспортній галузі. За відсутності всеохоплюючих даних ми використовуємо показник нічного світлового випромінення, щоб зробити висновок про зміни в інфраструктурних умовах. У період з 2013 по 2019 роки світлове випромінення зменшилося на 20,2 відсотка на ПУТ Донецької області і на 28,1 відсотка на НПУТ (Карта 0.1). На ПУТ Луганської області світлове випромінення зменшилися на 7,2% , а на НПУТ – на 42,9 відсотка. Однак до цього порівняння не включені численні періодичні пошкодження, які були виправлені до 2019 року. Наприклад, під час початкової фази бойових дій кілька ключових енерго об’єктів були сильно пошкоджені. Навесні 2014 року близько 20 тисяч снарядів вивели з експлуатації Слов’янську ТЕС на дев’ять місяців. Аналогічно, багато важливих об’єктів інфраструктури системи водопостачання і водовідведення поблизу лінії зіткнення піддавалися частим атакам, що спричинило втрати та нестачу Огляд води для як для ПУТ, так і для НПУТ. Один з найбільш відомих об’єктів — Донецька фільтрувальна станція – з 2016 року була пошкоджена 71 раз. 11 Карта 0.1 Зміни нічного випромінення світла у Донецькій та Луганській областях, 2013-2020 рр. Лінія зіткнення Зменшення світлового випромінення Без змін Економіка прихилення умів і сердець Нове світлове випромінення Чисте зниження світлового випромінення (%) ПУТ Донецької області 20,2 НПУТ Донецької області 28,1 ПУТ Луганської області 7,2 НПУТ Луганської області 42,9 Джерело: Оцінка Світового банку за даними Національного управління океанічних і атмосферних досліджень США (NOAA). ©Світовий банк; для повторного використання необхідно отримати дозвіл. Примітка. Сірими лініями позначено межі областей. В межах кожної області «лінія зіткнення» (темно-червона) відділяє підконтрольну уряду територію (ПУТ) поза межами лінії від непідконтрольної уряду території (в межах лінії) . Загалом, конфлікт, безумовно, значно пошкодив інфраструктуру. Однак, наші знання про реальний обсяг цієї шкоди повинні бути актуалізовані за допомогою оцінки на місцях. 12 Переміщення Конфлікт також прискорив проблему демографічного старіння регіону через переміщення значної частини населення, особливо молодших верств населення. Згідно з інформацією Міністерства соціальної політики України, на піку бойових дій у 2016 році близько 1,7 млн осіб були зареєстровані як внутрішньо переміщені особи. За даними Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН), ста- ном на липень 2020 року кількість таких осіб поступово скоротилася до 1,4 млн осіб, близько 45 відсотків з яких проживали в Донецькій та Луганській областях. Крім самого масштабу проблеми переміщення, вік і кваліфікація переміщених осіб також є наслідком динаміки економічного розвитку регіону. Згідно з опитуваннями Національної системи моніторингу (НМС) Міжнародної організації з міграції (МОМ), в середньому внутрішньо переміщені особи в інших регіонах є молодшими, ніж на Донбасі). Аналогічно, ті, хто повернувся до попереднього місця проживання (порівняно маленька група), були старшими (середній вік 59,4 років, ніж ті, що не повернулися (37,5 років) (МОМ 2019 р.). Відносно менша частка тих, що повернулися, мають середню і вищу освіту, і відносно більша частка з них мають професійно-технічну освіту. Це говорить про те, що особи, які мають галузеву освіту і навички, не змогли знайти відповідні робочі місця і достатню зарплату для оплати орендованого житло на нових місцях. Дослідження НМС показують, що внутрішньо переміщені особи стикаються з серйозними проблемами у працевлаштуванні, оскільки кваліфікація населення у промисловому Донбасі відрізняється від інших місць, у яких відносно вища зайнятість у сфері послуг та сільського господарства. Так само, через жорсткі ринкові умови та суворі правила реєстрації місця проживання, внутрішньо переміщені особи повідомляють про «відсутність власного житла» як ще одну серйозну проблему. Дезорганізація Конфлікт також викликав нематеріальні наслідки, які виявилися згубними для економіки. Лінія зіткнення, що розділяє економіку регіону на дві частини, призвела до проблем зв’язку, координації та послаблення соціальної згуртованості, які не спостерігалися раніше. Збої в зв’язку. До конфлікту міста Донецьк і Луганськ були основними міськими центрами та транспортними вузлами Донбасу. З початком конфлікту лінія розмежування відрізала цю мережу, що призвело до появи територій, де відсутній зв’язок, підвищення транспортних витрат, особливо на залізничному транспорті (Карта 0.2). Фрагментація залізниць також відрізала деякі сполучення з Маріуполем, основним морським портом регіону, зменшивши його вантажообіг вдвічі (Рисунок 0.2). Огляд 13 Карта 0.2 Залізнична інфраструктура та лінія зіткнення на Донбасі, 2019 р. Rubizhne Lysychansk Sloviansk Schastya Kramatorsk Щастя Zolote Stanytsya-Luhanska Popasna Holubivka Bakhmut Luhanska Luhansk Pervomaisk Kadiivka Alchevsk Mayorske Myki vka Debaltseve Slovianoserbsk Herlivka Yenakiyeve Yasynovata Makiivka Vuglegirsk Khartsyzk Chys akove Donetsk Maryinka Novotroyitske Ilovaisk Залізниця Залізнична станція Hnutove Переправи Лінія зіткнення Mariupol Джерело: ©Світовий банк; для повторного використання необхідно отримати дозвіл. Примітка: Білий контур позначає територію, розглянуту в оцінці. Донбас складається з Донецької та Луганської областей у Східній України. Аналогічно, повністю зруйновані великі аеропорти Донецька та Луганська (Міжнародний аеропорт «Донецьк» імені Сергія Прокоф’єва та Міжнародний аеропорт «Луганськ»). Інші менші аеропорти на ПУТ потенційно можуть бути відновлені після суттєвої реабілітації. Однак їх близькість до лінії зіткнення обмежує життєздатність великих проектів, оскільки триває загроза безпеці, що, можливо, збільшиться, якщо аеропорти будуть перебудовуватися. Проблеми координації. Лінія зіткнення також прорізає важливі системи надання державних послуг, що призводить до крихкої взаємозалежності. Наприклад, Економіка прихилення умів і сердець у Донецькій та Луганській областях лінія розмежування перетинає важливі трубопроводи, насосні та фільтрувальні станції, що робить системи водопостачання ПУТ та НПУТ взаємозалежними. Атаки на цю критичну інфраструктуру відбувалися часто, що призвело до перебоїв у наданні послуг. За відсутності кращого співробітництва через лінію зіткнення, вся система працює в неоптимальному режимі. Крім цього, існують глибокі галузеві взаємозалежності (наприклад, водопостачання – виробництво електроенергії – видобування), а урядова політика визначає, хто отримує орендні платежі. При імпорті більш дешевої електроенергії, місцеве виробництво електроенергії стає неприбутковим, а без попиту на вугілля з боку ТЕС постачання вугілля стає надлишковим. Обмеження імпорту електроенергії призводить до підвищеного попиту на вугілля, яке потрібно імпортувати за високою ціною (оскільки імпорт безпосередньо з НПУТ заборонений). Ці два випадки – розподіл систем водопостачання та взаємозв’язок водопостачання, видобутку електроенергії та видобування – є класичним прикладом того, як довільні бар’єри можуть порушити економічні системи. 14 Рисунок 0.2 Вантажообіг Маріупольського порту Донецької області за видами вантажу, 2013-18 рр. 16 14 Метричних тонн,млн 12 3.5 1.3 10 2.2 1.6 8 2.1 6 2.6 1.8 1.3 0.3 0.8 0.5 4 2 8.5 6.7 4.3 4.3 4.3 4.0 0 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Метали Вугілля Глина Зерно Інше Джерело: Донецька обласна державна адміністрація 2019 р. Зменшення соціальної згуртованості. Конфлікт поглибив недовіру і розмежування в країні. Опитування Індексу соціальної згуртованості та примирення (SCORE), проведені для цього звіту Центром сталого миру і демократичного розвитку (SeeD), показують загальну тенденцію зменшення з 2015 року, як у національному масштабі, так і на ПУТ Донбасу, інших соціальних і політичних інтересів у респондентів. Президентські вибори 2019 року забезпечили підвищення довіри Донбасу до центральних інституцій. Однак глибока недовіра щодо реформ і сприйняття корупції як всеохоплюючого явища переважають — і в певних випадках навіть зросли. На ПУТ Донбасу від половини до двох третин опитаних вважають, що у широкому спектрі діяльності у 2019 році випадки корупції мали місце «іноді» або «завжди». Недовіра та загальна відсутність підтримки реформ корелюють з низьким рівнем усвідомлення деталей анонсованих реформ. Тому будь- які майбутні програми відновлення повинні приділяти пильну увагу побудові розуміння на місцях і передбачати ретельну комунікаційну стратегію. Економічні наслідки «РПД» Разом «РПД» — руйнування, переміщення та дезорганізація — підривали економічну активність на Донбасі з початку конфлікту. Хоча точно визначити цей вплив неможливо через брак статистичних даних(до 2014 року офіційні регіональні дані щодо ВВП охоплюють цілі області, але після 2014 року тільки ПУТ), ми можемо лише приблизно визначити його, використовуючи показник нічного випромінення світла, як зазначалося раніше. Підтверджуючи зниження активності на підставі світлового випромінення, дані ДССУ галузевого рівня показують, що з 2015 року на ПУТ як Донецької, так і Луганської області промислове виробництво продовжувало скорочуватися (Рис.0.3). На ПУТ Донецької області цей спад супроводжувався підвищенням продуктивності, але в на ПУТ Луганської області продуктивність знижувалася разом з випуском продукції. Огляд Сільське господарство стало єдиним позитивним моментом, оскільки як виробництво, так і продуктивність зросли на ПУТ обох областей. Однак цей сектор включає лише невелику частку виробництва та зайнятості в цих регіонах. 15 Рисунок 0.3 Різниця у галузевих обсягах виробництва і продуктивності в Україні та Донецькій і Луганській областях, до і після початку конфлікту на Донбасі a. Промисловий випуск продукції, 2009-19 рр. 120 Вся область Тільки ПУТ 100 Індекс (2010=100) 80 60 40 20 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Україна Донецьк Луганськ b. 140 Вся область Тільки ПУТ 120 Індекс (2010=100) 100 80 60 40 20 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Україна Донецьк Луганськ c. Продуктивність праці у промисловості, 2009-19 рр. 150 140 Вся область Тільки ПУТ 130 Індекс (2011=100) 120 110 100 90 80 70 60 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Економіка прихилення умів і сердець Україна Донецьк Луганськ d. Сільськогосподарське виробництво, 2011-19 рр. 140 Вся область Тільки ПУТ 130 120 Індекс (2011=100) 110 100 90 80 70 60 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Україна Донецьк Луганськ Джерела: база даних Державної служби статистики України; розрахунки Світового банку. Примітка: Графіки відстежують галузевий випуск продукції і продуктивність в Україні та на Донбасі (Донецька та Луганська області) до і після початку збройного конфлікту в 2014 році. Статистика до 2014 року включає всю Донецьку та Луганську області (ліворуч від пунктирної лінії), а статистика 2014-19 рр. виключає непідконтрольні уряду території (НПУТ) Донецької та Луганської областей (праворуч від пунктирної лінії). ПУТ= підконтрольна уряду територія. 16 Структурні та спричинені конфліктом перешкоди для подальшого зростання Сьогодні Донбас стикається з масштабними перешкодами на шляху швидкого відновлення, і ці перешкоди є як структурними, так і спричиненими конфліктом. Структурні проблеми призвели до старіння промисловості та інфраструктури, що в свою чергу призвело до втрати конкурентоспроможності регіону на міжнародному рівні. Наприклад, у 2019 році Україна використовувала 444 кілограми коксу на виробництво однієї метричної тонни чавуну. Європейські країни використовували на 20 відсотків менше, в середньому: 359 кілограмів на метричну тонну. Цей розрив частково є результатом неоптимальних заходів держаної політики, які не сприяли стимулюванню модернізації виробничої бази України. Оскільки субси- дії і пільги захистили фірми від конкуренції, а системна корупція зменшила доступ до ринків підприємств без політичних в’язків, фірми стали зацікавлені в отриман- ні орендних платежів (що не вимагає технологічної модернізації) замість прибутку (що її вимагає). Основні вузькі місця Розгортання конфлікту і подальше збільшення ризиків і невизначеності тільки посилили ці проблеми. Наприклад, незважаючи на те, що конфлікт знизив потужність виробництва сталі, їхнє нарощення є недоцільним, якщо не буде спочатку підвищена конкурентоспроможность виробництва. Разом, структурні та спричинені конфліктом фактори призвели до появи вузьких місць у трьох основних сферах (серед інших). Дезорганізація і ризик. Конфлікт збільшив невизначеність і ризики в бізнес- середовищі, що вже перебувало у несприятливих умовах і потерпало від хронічної корупції та регуляторних тягарів. Якщо проблеми з поставками, а з ними й більш високі основні витрати на виробництво (наприклад, антрациту), вузькі місця у зв’язку та несприятлива зовнішня конкуренція, триватимуть, перспективи отримання прибутків залишатимуться низькими, а інвестиції будуть стримуватись. Введення Росією торговельних обмежень, вузькі місця у логістиці (при цьому всі основні транспортні шляхи на південний схід Росії залишаються в НПУТ), заборона урядом України торгівлі з НПУТ поглибили ці тенденції. Доступ до фінансування. Підприємства на ПУТ постраждали від погіршення доступу до фінансування. Внаслідок різкого зростання невизначеності і ризиків більшість банків призупинили операції по всьому Донбасу. Обсяг наданих кредитів знизився з 34,6 відсотка регіонального ВВП у 2014 році до лише 10 відсотків ВВП у 2018 році (менше третини від середнього по країні), згідно з даними ДССУ. Для підприємств зниження кредитування було особливо різким, з 23 відсотків регіонального ВВП в 2014 році до всього 4,2 відсотка в 2018 році, що підкреслює масштаби падіння активності та попиту на кредити. Ті, хто може отримати кредити, сплатили еквівалент 15 відсотків реальної процентної Огляд ставки на відміну від 5,6% по всій країні, що фактично припинило кредитування малих і середніх підприємств (МСП). Цей великий спред, що й надалі збільшується, свідчить про те, що банки оцінюють ризик регіону як підвищений. 17 Рисунок 0.4 Розбивка вакансій та безробіття за родом занять, в Україні та ПУТ Донецької та Луганської областей, грудень 2019 р. 338,163 59,018 10,803 662 7,827 599 Зареєстровано безробітних Вакансії Зареєстровано безробітних Вакансії Зареєстровано безробітних Вакансії 100 14 12 11 11 11 15 13 14 16 18 75 21 20 34 12 20 Share of total (%) 9 23 2 1 1 5 14 50 1 9 15 14 23 14 7 4 3 5 11 4 11 4 11 25 10 4 11 11 10 9 7 17 12 12 6 14 16 6 6 9 8 0 Зареєстровано Вакансії Зареєстровано Вакансії Зареєстровано Вакансії безробітних безробітних безробітних Україна Донецьк Луганськ Без професії Кваліфіковані працівники лісової Спеціалісти та рибної промисловості Управління та обслуговування Працівники торгівлі і сфери Фахівці машин обслуговування Кваліфіковані працівники Технічні працівники Законодавці, старші державні службовці, керівний персонал Джерело: Розрахунки Світового банку за даними Державної служби статистики України. Примітка: Регіональні та національні дані не включають непідконтрольні уряду території (НПУТ) Донецької та Луганської областей. ПУТ= підконтрольні уряду території. Невідповідність кваліфікації. Те, що конфлікт вразив промисловість більше, ніж інші галузі, посилило дисбаланс на ринку праці. Порівняння вакансій та профілів безробіття від Державної служби зайнятості України виявило надлишок звичайних операторів машин та працівників технічного обслуговування на ПУТ, особливо на ПУТ Луганської області (лише 14 відсотків вакансій, але 34 відсотки безробітних у цій групі) та незабезпеченість кваліфікованими робітниками на ПУТ обох областей (Рисунок. 0.4). Така ситуація вказує на необхідність підвищення кваліфікації існуючих працівників та забезпечення більш інтенсивного навчання Економіка прихилення умів і сердець в професійній освіті. Виклики ринку праці та демографії В даний час на ПУТ Луганської та Донецької областей найгірші умови на ринку праці в Україні та найвищий рівень безробіття в усіх сферах (Таблиця 0.2) Згідно з даними ДССУ, вони також мають найвищі показники утриманців середнього та похилого віку в Україні, Ця тенденція старіння вже була проблемою до початку конфлікту, але вона загострилася внаслідок непропорційного переміщення молодших поколінь до інших місць в Україні. В опитуваннях НМС переважна більшість внутрішньо переміщених осіб повідомляють про відсутність наміру повернутися найближчим часом, незважаючи на труднощі у пошуку роботи, особливо якщо це молоді чоловіки, що живуть за межами Донбасу, і вже тривалий час були переміщені (Таблиця 0.3). Це ще більше обмежуватиме можливість економічного зростання на Донбасі. 18 Таблиця 0.2 Основні показники ринку праці в Україні та на ПУТ Донецької та Луганської областей, 2018 р. Співвідношення утриманців Рівень економічної активності Рівень безробіття похилого віку Територія Значення Рейтинг (з 25) Значення (%) Рейтинг (з 25) Значення (%) Рейтинг (з 25) (співвідношення) Донецьк 0.325 24 58.9 24 13.6 24 Луганськ 0.331 25 68.1 1 13.7 25 Україна 0.254 немає даних 63.4 немає даних 8.2 немає даних Джерело: Дані Державної служби статистики України). Примітка . 25 регіонів рейтингу — це всі області. Україна також включає місто Київ (не входить до рейтингу). Регіональні та національні дані не включають непідконтрольні уряду території (НПУТ) Донецької та Луганської областей. ПУТ = контрольовані урядом території; n.a. = дані відсутні. Таблиця 0.3 Наміри голів домогосподарств ВПО працездатного віку повернутися до місця походження на Донбасі, за регіонами нинішнього проживання, 2018 р. ПУТ Донецької ПУТ Луганської Україна (без Намір повернутися Всього області області Донбасу) Так, найближчим часом 1.0 0.9 1.0 1.0 Так, після закінчення 33.2 31.4 18.1*** 25.9 конфлікту Так, можливо, в майбутньому 17.3 9.2*** 13.6** 14.1 Ні 29.3 25.8** 47.6*** 37.0 Важко відповісти, або немає 19.1 32.7*** 19.8 22.0 відповіді Джерело: Розрахунки Світового банку на основі даних дослідження Національної системи моніторингу (НМС) Міжнародної організації міграції. Примітка: Спільний набір даних –це дані, надані ВПО під час особистих та телефонних інтерв’ю (9-12 раундів НМС, проаналізованих), виходячи з обраних відповідей на питання 3.9: «Чи плануєте ви повернутися до місця походження?» Інформація надається тільки головам домогосподарств, за винятком ВПО з Криму, осіб старше 70 років, а також тих, хто повідомив, що вони вже повернулися. Донбас складається з Донецької та Луганської областей у Східній України. ПУТ = підконтрольна уряду територія; ВПО = внутрішньо переміщені особи. Рівень значущості різниці в заходах між (а) Луганськом і (б) Україною (крім Донбасу): *** = 1 відсоток, ** = 5 відсотків, * = 10 відсотків. Проблеми доступу до державних послуг Конфлікт вплинув як на кількість, так і на якість державних послуг. Важливим викликом залишається безпека: загальними проблемами поблизу лінії зіткнення є військова присутність, обстріли і боєприпаси, що не вибухнули. Потрібна масш- табна реабілітація інфраструктури. Як провайдери, так і отримувачі державних послуг потребують психосоціальної підтримки. Стан водопостачання та водовідведення залишається проблемним у сільській місцевості (зокрема у Луганській області, де, за даними ДССУ, лише 7 відсотків Огляд сільських населених пунктів мали водопостачання у 2018 році). Якість води на Донбасі історично була поганою, але вона ще більше погіршилася внаслідок конфлікту. Закриття і затоплення шахт продовжують забруднювати водні джерела. 19 Рисунок 0.5 Задоволення державними послугами на ПУТ та НПУТ Донбасу, 2017- 19 рр. 8 7.0 7 6,6 6,7 6,7 6,3 6,3 6,1 6,0 6 5,8 5,9 5,9 Бали (0-10) 5,7 5,7 5,4 5,5 5,1 5,2 5,1 5,0 5.0 5 4,7 4,2 4,3 4 3,2 3 Якість доріг Надання Охорона Якість Надання Надання Надання Забезпечення юридичних послуг здоров’я громадського адміністративних комунальних соціальних базовою транспорту послуг послуг послуг освітою (соціального захисту) ПУТ Донбасу 2018 р. ПУТ Донбасу 2019 р. НПУТ 2019 р. Source: Social Cohesion and Reconcilia�on (SCORE) surveys, Centre for Sustainable Peace and Democra�c Development (SeeD). Note: Values are measured on a 0–10 scale, with 0 being no sa�sfac�on and 10 being maximum sa�sfac�on. Donbas comprises the Donetsk and Джерело: Опитування Індексу соціальної згуртованості та примирення (SCORE), Центр сталого миру та демократичного розвитку Luhansk Oblasts of eastern Ukraine, each of which is divided into a government-controlled area (GCA) and a non-government controlled area (NGCA). (SeeD). NCGAs were not surveyed in 2018. Примітка: Значення вимірюються за шкалою 0-10, де 0 – без задоволення, а 10 –максимальне задоволення. Донбас включає Донецьку і Луганську області Східної України, кожна з яких розділена на підконтрольну уряду територію (ПУТ) і непідконтрольну уряду територію (НПУТ). НПУТ не обстежувались в 2018 році. Рисунок 0.7 Моделювання зміни регіонального ВВП Донецької та Луганської областей за сценарієм конфлікту а. Сценарій статус-кво 0 -32,2 -43,6 -5,9 -60,4 -2,7 -10 -20 -30 Процентні пункти -3,5 Економіка прихилення умів і сердець -40 -5,1 -50 -60 -5,8 -70 GCA NGCA GCA NGCA Донецьк Луганськ Вплив на даний момент Майбутній вплив 20 б. Сценарій реінтеграції 80 60 40 20 Процентні пункти 27,6 39,6 0,9 54,8 0 -32,2 -43,6 -60,4 -2,7 -20 -40 -3,5 -5,1 -60 -5,8 -80 GCA NGCA GCA NGCA Донецьк Луганськ Вплив на даний момент Вплив статусу-кво Вплив реінтеграції Джерело: Розрахунки Світового банку. Примітка: Сценарій «статус-кво» передбачає продовження конфлікту на Донбасі, а «реінтеграція» — повне постконфліктне відновлення. ПУТ = підконтрольні уряду території; НПУТ = непідконтрольні уряду території. Навіть центральні водопровідні мережі часто не відповідають стандартам безпеки: 20,6 відсотка зразків з ПУТ Донецької області і 41,9 відсотка з ПУТ Луганської області не пройшли тест в 2018 році. Опитування виявляють помітне збільшення рівня задоволення наданими державними послугами на ПУТ Донбасу в період з 2018 по 2019 рік (Рисунок 0.5), проте абсолютні рівні задоволеності залишаються відносно низькими. В цілому регіон стикається з багатогранними викликами. Як і в інших процесах прийняття рішень, ці питання повинні бути пріоритетними для забезпечення найвищої результативності заходів державної політики. Крім цього, багато з цих проблем можуть швидко змінюватися, залежно від майбутньої траєкторії кон- флікту. Таким чином, для того, щоб майбутні заходи державної політики були ефективними, вониповинні врахувати цю плинність в дизайні майбутньої політи- ки і адаптуватися до матеріалізованих змін коли, це буде необхідно, пост фактум. Далі ми звертаємо увагу на ці майбутні політики. Аргументи на користь збільшення зусиль на Донбасі Як уже наголошувалося у дискусії, нинішні виклики, з якими стикається Донбас, випливають з двох окремих, але пов’язаних джерел: структурних проблем і проблем, що обумовлені конфліктом. Моделювання в цьому звіті (описане у Огляд Вставці 0.1) показує, що в міру продовження конфлікту – сценарій статус-кво – Донбас зазнає більше економічних втрат, якщо не буде вжито необхідних заходів економічної політики.а відсутності політичних втручань. Допоки 21 триває різке зниження продуктивності внаслідок конфлікту, очікується, що ПУТ Донбасу втратять ще 3 відсоткові пункта регіонального ВВП у середньостроковій перспективі (близько десяти років) (Рисунок 0.7, вставка а). На відміну від цього, реінтеграція може призвести до «дивіденду від миру» — часткового природнього економічного відновлення внаслідок усунення спотворень, спричинених конфліктом (Рисунок 0.7, вставка б). На ПУТ ці показники можуть отримати в середньому близько 17 процентних пунктів у середньостроковій перспективі. Не дивно, що реінтеграція, за прогнозами, буде особливо вигідною для НПУТ, які, в середньому, можуть втратити ще 5,4 процентних пунктів регіонального ВВП за сценарієм статус-кво, але можуть отримати в середньому 47 відсоткових пунктів при реінтеграції. Однак зверніть увагу, що описаний тут дивіденд миру є лише частковою компенсацією, яка може відбутися після покращення умов за сценарієм реінтеграції. Цей процес сам по собі не може пом’якшити структурні проблеми, з якими зіткнувся регіон до конфлікту. Фактично, він не може навіть повністю побороти наслідки, обумовлені конфліктом, у середньостроковій перспективі, оскільки деякі з них (наприклад, переміщення населення) є природно стійкими і потребують активної політики для їх пом’якшення. Аргумент щодо ефективності орієнтування на Донбас З огляду на низьку економічну продуктивність регіону на даний момент, чи ефективно використовувати фінансові ресурси для стимулювання зростання на ПУТ Донбасу? Стандартний «аргумент ефективності» з економічної теорії припускає, що інвестиції повинні орієнтуватися на області з найбільшим економічним потенціалом. У цьому випадку, чи не Київ, або інші райони з перспективною динамікою економічного зростання в останні роки, є кращими альтернативами, на яких слід зосередитися? Після отримання більших прибутків від інвестицій людям на Донбасі можна буде допомогти шляхом інших трансфертів («аргумент власного капіталу»). Моделювання в цьому звіті свідчить про інше. Навіть без реінтеграції стимулюючі Економіка прихилення умів і сердець заходи економічноїполітики на Донбасі є кращим, ніж інвестування в інші місця — як для ВВП ПУТ Донбасу, так і України в цілому. Це пов’язано з тим, що поточні розриви у продуктивності між регіонами є невеликими відносно витрат на мобільність між ними; таким чином, інвестиції в інші місця не можуть більш ефективно залучити робочу силу з низькопродуктивних районів. Важливо відзначити, що в залежності від різниці у розривах у продуктивності або витратах на мобільність між регіонами, ці результати можуть змінюватися. Якщо, наприклад, більш глибокі реформи або кращий доступ до європейських ринків підвищать продуктивність в інших місцях України, аргумент «ефективності», який сприяє інвестуванню в них, може стати актуальним. Натомість, реінтеграція на Донбасі може усунути такі побоювання, закривши розрив у продуктивності між Донбасом і рештою України. 22 Вставка 0.1 Моделюючий підхід до майбутнього дизайну заходів держаної політики Прогнозний аналіз у цьому звіті ґрунтується на кількісному підході на основі економічного моделювання. Для такого вибору є кілька вагомих причин: •• По-перше, на відміну від описових тематичних досліджень, обґрунтованість цього підходу може бути оскаржена подальшими доказами, логічними або емпіричними. •• По-друге, цей підхід допомагає обґрунтувати очікування майбутніх тенденцій шляхом явного вивчення взаємозв’язку між політичними заходами, умовами конфлікту та поведінковими реакціями економічних агентів. •• По-третє, на відміну від простих емпіричних екстраполяцій, моделювання дозволяє проаналізувати нові політики та динаміку за різних шокових умов (наприклад, за умови зміни відносини після структурного розриву, такого як конфлікт), беручи до уваги вподобання економічних агентів. Ще однією перевагою імітаційної моделі є її ендогенний підхід до міграційних моделей в Україні. Тобто, раціональні агенти реагують на зміни економічних можливостей і негрошових чинників, таких як зручності при переміщення до інших регіонів, коли стимули є більш узгодженими. Це допомагає в аналізі структурних чинників (наприклад, розривів у продуктивності та витрат на мобільність); наслідків конфлікту (руйнування, переміщення дезорганізація); а також наслідків політичних реакцій. Аналіз фокусується на трьох основних групах майбутніх заходів державної політики: інвестиції, трансферти та зниження витрат на мобільність (Рисунок BO.1.1). Інвестиції (у фізичний або людський капітал) підвищують продуктивність праці, трансферти доповнюють доходи від заробітної плати, а скорочення витрат на мобільність сприяє кращому розподілу робочої сили з низькопродуктивних районів у високопродуктивні райони. Як інвестиції, так і трансферти можуть бути трьох розмірів: (а) статус-кво (не змінюється від нинішніх рівнів); (б) помірне зростання (близько 15 відсотків від доконфліктних інвестицій на Донбасі, щорічно); (в) значне збільшення (близько 30 відсотків від доконфліктних інвестицій на Донбасі, щорічно). Вони також можуть бути географічно орієнтовані: тільки ПУТ, ПУТ і НПУТ, а також Київ (для порівняння). Нарешті, з огляду на основні невизначеності щодо майбутньої динаміки, ми приймаємо сценарний підхід до порівняння альтернативних траєкторій майбутнього конфлікту: статус-кво, проміжний стан та реінтеграція. Разом, вони складають 864 різні майбутні шляхи, які відповідають різним поєднанням цих сценаріїв. Огляд 23 Рисунок BO.1.1 Сценарії конфлікту і політики 1. СЦЕНАРІЇ КОНФЛІКТУ • Статус-кво • Проміжний • Реінтеграція 2. ОПЕРАЦІЙНІ ВИТРАТИ • Витрати на мобільність: базові або низькі • Робота: обмежене або необмежене працевлаштування у державному секторі 3. ІНВЕСТИЦІЇ • Обсяг: статус-кво, середні або великі • Ціль: тільки ПУТ, ПУТ і НПУТ 4. ТРАНСФЕРТИ • Обсяг: статус-кво, середні або великі • Ціль: тільки ПУТ, ПУТ і НПУТ 864альтернативні шляхи Джерело: ©Світовий банк. Для повторного використання необхідно отримати дозвіл. Примітка: Сценарій «статус-кво» передбачає продовження конфлікту на Донбасі; «проміжний» – достатнє відновлення, щоб вдвічі зменшити витрати на продуктивність і мобільність внаслідок конфлікту, і «реінтеграція» — постконфліктне відновлення. ПУТ = підконтрольні уряду території; НПУТ = непідконтрольні уряду території. Ця концепція допомагає нам оцінити деякі важливі питання політики: Економіка прихилення умів і сердець •• Якими є очікувані наслідки різних інструментів політики за існуючих умов? •• Як ці наслідки змінюватимуться в різних умовах конфлікту? •• Яка політика є найбільш ефективною за кожним сценарієм конфлікту (враховуючи, наприклад, вплив на регіональний ВВП)? •• Які компроміси, якщо такі є, між стимулюванням зростання на Донбасі та стимулюванням зростання в Україні в цілому? •• Які політики менш схильні до таких компромісів? Оскільки майбутні заходи політики розвитку зіткнуться з бюджетними обмежен- нями, як і всі інші заходи, відповіді на ці питання можуть допомогти визначити їхню пріоритетність для, щоб максимізувати вплив на розвиток. 24 Принципи комплексної стратегії Нюанси, подібні до цих, підкреслюють важливість ретельного і злагодженого здійснення великого поштовху на Донбасі. Регіон потребує всеохоплюючої та комплексної стратегії (повний і умовний план), яка може координувати майбутні інтервенції навколо єдиного шляху розвитку. Така стратегія повинна, окрім іншого, бути •• Збалансована: відсутність єдиних рішень. Стратегія повинна явно зважувати компроміси між різними політиками. Деякі політики, такі як трансферти, є ефективними для збільшення ВВП на ПУТ, але не в цілому в Україні (Таблиця 0.4). Подібні компроміси також справедливі для інвестицій і зниження витрат на мобільність. Таким чином, підхід на основі «єдиного рішення» (наприклад, тільки інфраструктурні інвестиції) не спрацює. Незважаючи на те, що змішана політика не дає першого найкращого результату для будь-якої мети, вони все ще забезпечують другий кращий результат для багатьох цілей. Таким чином, вони можуть допомогти уникнути небажаних компромісів між цілями. В цілому, багатогранні проблеми регіону вимагають комплексного підходу. •• Диференційована: не універсальна. Щоб бути ефективною, політика повинна бути різною для сценарію конфлікту (статус-кво) і сценарію миру (реінтеграція). Наприклад, моделювання в цьому звіті показує, що зниження витрат на мобільність може значною мірою підвищити ВВП України за статус-кво шляхом перерозподілу робочої сили з низькопродуктивних районів до високопродуктивних районів. Однак за реінтеграції регіональні розриви продуктивності скорочуються, і цей ефект послаблюється. Тому інтервенції повинні бути вивіреними відповідно: те що добре за статус-кво, не обов’язково добре за реінтеграції, і навпаки. Комплексна стратегія повинна включати план дій для кожного випадку. •• Трансформація: викривлення не усувають ринкових викривлень. Структурні проблеми регіону є наслідком тривалих викривлень внаслідок хибної політики. Влада не повинна створювати нові перешкоди для функціонування ринкових механізмів , щоб компенсувати несприятливі наслідки попередніх. Дотримання принципів вільного функціонування ринкових механізмів має бути основним пріоритетом. Без поліпшення бізнес-клімату, верховенства права та антикорупційних зусиль, вибіркові схеми стимулювання для залучення інвесторів, швидше за все, будуть вичерпані неефективними суб’єктами господарювання, що негативно впливатиме на продуктивність регіону. Разом ці принципи можуть бути використані як орієнтир для розвитку регіону. Наприклад, нещодавно створення спеціальних економічних зон (СЕЗ) було запропоноване як потенційна інтервенція. Хоча вони є теоретично привабливими, самі по собі СЕЗ не є панацеєю для розвитку, як показують уроки більш ніж 300 СЕЗ по всьому світу (Хюнг-Гон, 2016 р.). Міжнародний досвід показує, що, для того, щоб бути ефективними, СЕЗ повинні бути вбудовані в більш широку концепцію розвитку (без простих рішень). Це, як правило, включає докладання максимальних зусиль для (а) зменшення регуляторних тягарів і корупції; (б) забезпечення необхідної інфраструктури в межах СЕЗ і в їх глибинних районах; (в) забезпечення наявності динамічної робочої сили з відповідними навичками завдяки реформі навчальних закладів; і (г) забезпечення більшої кількості елементів комфортного життя, які можуть Огляд привернути іноземних інвесторів. Точна конфігурація цих чинників зумовлена більш широкими соціально-економічними факторами, і майбутня динаміка конфлікту може кардинально змінити їх у випадку Донбасу (універсальних рішень немає). 25 Таблиця 0.4 Моделювання впливу політики на ВВП: Рейтинг політики за двома сценаріями на сході України а. Сценарій статус-кво ПУТ Донецької області ПУТ Луганської області Україна Альтернативна політика Значення Рейтинг Значення Рейтинг Значення Рейтинг Політика відсутня -3.5 ** -2.7 ** 0.2 * Інвестиції 23.6 ***** 10.9 *** 1.6 ***** Трансферти 19.9 **** 25.9 ***** 0.5 ** Мобільність -12.9 * -14.8 * 1.3 **** Сполучення політик 18.9 *** 18.4 **** 1.1 *** б. Сценарій реінтеграції ПУТ Донецької області ПУТ Луганської області Україна Альтернативна політика Значення Рейтинг Значення Рейтинг Значення Рейтинг Політика відсутня 24.2 * -1.8 * 3.8 * Інвестиції 58.7 *** 11.4 *** 5.6 ***** Трансферти 78.7 ***** 42.2 ***** 4.7 ** Мобільність 31.2 ** 7.5 ** 5.1 *** Сполучення 63.0 **** 23.2 **** 5.2 **** політик Джерело: Розрахунки Світового Банку. Примітка: У таблиці моделюється зміна процентного пункту від поточного ВВП відповідно до кожної альтернативної політики за кожним із двох сценаріїв — статус-кво та реінтеграція. Сценарій «статус-кво» передбачає продовження конфлікту на Донбасі; Економіка прихилення умів і сердець «проміжний» – достатнє відновлення, щоб вдвічі зменшити витрати на продуктивність і мобільність внаслідок конфлікту, і «реінтеграція» — постконфліктне відновлення. Зірочкою позначено ефективність, від * (найменш ефективні) до ***** (найбільш ефективні). ПУТ= підконтрольна уряду територія. Нарешті, коли СЕЗ встановлюються окремо, а не в рамках більш широкої концепції, структура заохочень, запропонованих СЕЗ, навряд чи приверне іноземних інвесторів, натомість, швидше за все, ними скористаються інші гравці, які, не мають значного впливу на економічну траєкторію регіону (викривлення не виправляють викривлен- ня). 26 Підхід на основі дерева рішень до розробки програми відновлення З огляду на очікувані невизначеності та залежність оптимальної політики від майбутнього сценарію, стратегія відновлення повинна відрізняти «умовну політику» від «безпрограшної політики». Для окремих державних послуг ефективність системи залежить від її масштабу. Попит залежить від чисельності населення (на ПУТ окремо та ПУТ і НПУТ разом), а поставки – від можливості подальшого використання інфраструктури на НПУТ. Завчасне переналаштування системи тільки для ПУТ може бути затратним, якщо об’єкти НПУТ стануть доступними, тому що дві незв’язані і надлишкові системи будуть працювати паралельно. Тим не менш, затягування переналаштування може продовжити зниження добробуту, якщо реінтеграція не відбудеться. Зрештою, політичні рішення повинні порівняти ці два варіанти, враховуючи ймовірність реінтеграції. Якщо політика дуже чутлива до таких розрахунків, то це «умовна політика». Якщо ж вона не чутлива, бажано, щоб як за сценарієм статус- кво, так і за сценарієм реінтеграції застосовувалась «безпрограшна політика». Такий розподіл інтервенцій іі застосування підходу на основі дерева рішень (Рисунок 0.8), може допомогти досягти прогресу на інших виявлених ділянках. Умовна політика: зосередження зусиль на простих рішеннях Умовна політика змінюється в залежності від сценарію: статус-кво або реінтеграція. Але вона також може змінюватися залежно від різних політичних цілей. Що стосується ВВП України, інвестиції в ПУТ Донбасу відіграють більш важливу роль за обома сценаріями: як за сценарієм статус-кво, так і за сценарієм реінтеграції. Зниження витрат на мобільність між Донбасом і іншою частиною України є ефективним для збільшення ВВП України за сценарієм статус-кво, оскільки це допомагає людям переміщатися в більш продуктивні райони. Але це менш важливо при реінтеграції, оскільки розриви у продуктивності скорочуються. На противагу цьому, щодо ВВП ПУТ Донбасу, трансферти є більш ефективними за умови реінтеграції, а інвестиції більш ефективні за умови статус-кво (особливо на ПУТ Донецької області). Зниження витрат на мобільність між Донбасом і рештою України знижує ВВП на ПУТ Донбасу, особливо за статус-кво. Маючи на увазі ці основні механізми, аналіз пропонує кілька кроків, описаних нижче. Трансферти вирішують проблему дефіциту кваліфікованого персоналу на ПУТ. На додаток до безпрограшної політики (обговорюється нижче), трансферти за умови статус-кво можуть включати соціальну допомогу та умови страхування, з можливістю ретельно захищеної схеми прямих трансфертів та додаткового доходу для працівників, включаючи оплату за роботу у шкідливих умовах та премію за мобільність на постраждалих від конфлікту територіях. Як вважає влада, це схоже Огляд на «страхування ризиків внаслідок конфлікту» для інвесторів, Різниця полягає в тому, що оплата за роботу у небезпечних умовах виплачується фізичним особам наперед, а страховка виплачується підприємствам у разі реалізації ризиків. Так 27 само, додаткова допомога внутрішньо переміщеним особам може відображати поточні труднощі під час активної фази конфлікту і включати додаткову підтримку для отримання навичок для працевлаштування та доступу до житла. Втручання для пом’якшення ризиків, пов’язаних з конфліктом. Безпечне шкільне середовище передбачає усунення військової присутності, обстрілів і боєприпасів, що не вибухнули в школах. Також є пріоритетами безпека дорожнього руху та психосоціальна підтримка. Для бізнесу може бути розглянута державна допомога в розробці механізмів страхування ризиків, зумовлених конфліктом, однак слід серйозно враховувати моральну небезпеку і контролювати проблеми, а також оцінювати альтернативні механізми (наприклад, індексне страхування). Наразі влада оцінює ці варіанти, і ми рекомендуємо запроваджувати їх, якщо можли- во буде вирішити потенційні проблеми запровадження. Крім цього, інтервенції у державному секторі для покращення доступу до фінансування та спрощення податків (або запровадження податкових канікул) для нових МСП. (Вони певною мірою потрапляють в категорію «безпрограшних», але активний конфлікт може викликати необхідність більших та більш цілеспрямованих зусиль.) Інвестиції для умовної інфраструктурної стратегії. Всі інфраструктурні інвестиції повинні координуватись навколо послідовної інфраструктурної стратегії, узгодженої з економічними цілями та умовами конфлікту для реальності «тільки статус-кво». Цей процес буде включати вирішення очевидних проблем, які доволі просто розв’язати, щодо (а) сполучення (розширення залізниць і доріг), для усунення поточних вузьких місць на транспорті; і (б) систем надання послуг, таких як водопостачання та санітарні послуги (при цьому, пам’ятаючи про можливу нестачу в випадку реінтеграції). Слід звернути увагу на управління якістю публічних інвестиційних проектів як у фідуціарному сенсі, так і в частині правил відбору проектів, заснованих на економічній віддачі та обмеженнях потенціалу їх освоєння. Здійснення всіх політик щодо НПУТ можливе тільки за умови реінтеграції. Сюди входять як великі проекти з реконструкції (як от два основні регіональні аеропорти в Донецьку та Луганську), так і інші економічні та соціальні інтервенції, спрямовані на сприяння зростанню. Однак деякі проекти реконструкції або реабілітації для ПУТ також потрібно буде відкласти до реінтеграції. Сюди входять великі проекти Економіка прихилення умів і сердець реконструкції (наприклад, аеропорт «Маріуполь»), які вважаються занадто дорогими за відсутності більш широкої зони обслуговування або ризикують привернути військову увагу. Безпрограшна політика створення основ для економічної трансформації Багато з потенційно найбільш вигідних та трансформаційних політичних інтервенцій є бажаними як за сценарієм статус-кво, так і за сценарієм реінтеграції. Вони мають першочергове значення не лише для пом’якшення наслідків конфлікту, але й для усунення тривалих викривлень внаслідок політики, що стримувала структурну трансформацію економіки регіону ще до конфлікту. До них відносяться, в першу чергу, політики щодо поліпшення бізнес-клімату. 28 Рисунок 0.8 Підхід на основі методу «Дерева рішень» до розробки стратегії економічного відновлення Східної України Стратегія відновлення p=0 p=1 Статус-кво Реінтеграція Інвестиції Трансферти Мобільність Інвестиції Трансферти Мобільність Умовні (тільки статус-кво) політики Умовні (тільки реінтеграція) політики Безпрограшні політики Джерело: ©Світовий банк. Для повторного використання необхідно отримати дозвіл. Примітка: «Умовна» політика є специфічною для сценаріїв статус-кво (продовження конфлікту) або реінтеграції (усунення всіх викривлень, спричинених конфліктом). Безпрограшна політика є бажаною як за сценарієм статус-кво, так і за сценарієм реінтеграції (наприклад, поліпшення бізнес-клімату та ринку житла). Реформи для усунення регуляторних тягарів і корупції. Інституційна база в Україні, і особливо на Донбасі, забезпечує слабкий фундамент для побудови надійної стратегії економічного відновлення. Існуюча системна діагностика країн Світового банку підкреслює, що урядування, верховенство права та антикорупційні реформи є критичними елементами економічного майбутнього України. Це особливо актуально для Донбасу, де конфлікт ще більше послабив відповідні інституції. Хоча після останніх виборів довіра до таких інституцій зросла, жителі сходу України не довіряють реформам. Сприйняття підзвітності, оперативності та прозорості місцевих органів влади залишаються на незмінно низькому рівні. Таким чином, будь-яка спроба прихилення серця і умів повинна мати механізми зворотного зв’язку з бенефіціарами, процеси усунення несправедливості, а також заходи прозорості, підзвітності та оперативного усунення порушень. Політики для відкриття ринку житла. Відсутність достатньої кількості житла, яка є однією з головних перешкод на шляху більш ефективної міжрегіональної мобільності в Україні, утримує робочу силу в малопродуктивних районах. Проблеми ринку житла в Україні пов’язані із проблемами ринку землі, правилами проживання та реєстрації, а також іншими інституційними факторами, що призводять до зарегульованості процесу, яким інші країни керують набагато ефективніше. Вирішення цих інституційних проблем для просування більш динамічного ринку житла має вирішальне значення як для Донбасу, так і для України в цілому, з конфліктом або без нього. Огляд Інвестиції в модернізацію освіти для підготовки кадрів. Відсутність навичок і демографічні проблеми, як от старіння робочої сили, обмежують зростання у самій його основі. Політики повинні привести роботу професійно-технічних 29 шкіл до відповідності ринковим умовам; підвищити навчання (перепідготовку) дорослих; поліпшити доступ до дитячих установ і робочих місць, орієнтованих на сім’ю (для активного залучення жінок); і субсидувати зайнятість для вразливих верств населення (людей з інвалідністю, людей похилого віку тощо). Залучення роботодавців до перегляду навчальних програм підвищить рівень зайнятості випускників, а збільшення фокусу навчальної програми на громадянську освіту та етику може допомогти посприяти протидії корупції. Крім цього, підвищення ефективності діяльності Державної служби зайнятості України (у тому числі розширення пропонованих цифрових навичок і баз даних вакансій) може сприяти збільшенню її участі у ринку праці. Інвестиції, націлені на вирішення проблем першочергової інфраструктури. Значна частина інфраструктури на ПУТ потребує реабілітації (наприклад, школи, системи водопостачання та водовідведення, транспортні системи). Їх реабілітація, а також поліпшення екологічних результатів (наприклад, усунення забруднення джерел води) є бажаними як за сценарієм статус-кво, так і за сценарієм реінтеграції. Нова інфраструктура повинна бути націлена на ліквідацію місць, де відсутні послуги та зв’язок, і пріоретизувати проекти, що мають найбільший вплив на добробут і найменший ризик перенасичення. Проекти повинні координуватись генеральним планом, чітко вбудованим в більш широку стратегію відновлення, пріоритезовані відповідно до їх життєздатності (з урахуванням суворого принципу управління державними інвестиціями), і належним чином доведені до громадськості. Кращі дані для заповнення прогалин у знаннях. В Україні терміново потрібні кращі дані за трьома основними напрямками: (а) демографія, (б) фізичні збитки та потреби та (в) регіональна статистика. По-перше, офіційна демографічна статистика ґрунтується на інформації про зареєстроване місце проживання і навряд чи відбиває ситуацію на місцях. Рекомендуємо найближчим часом розглянути питання щодо проведення перепису населення. По-друге, наші знання про пошкодження, загальний стан інфраструктурних систем та потреби доступу до послуг є фрагментованими і в більшості випадків застарілими. Потрібен новий раунд оцінки збитків і потреб, щоб врахувати їх у майбутніх стратегіях відновлення (можливо, на додаток, до перепису фірм і боєприпасів, що не вибухнули). Нарешті, Економіка прихилення умів і сердець офіційні статистичні дані охоплюють Донецьку та Луганську області повністю до 2014 року, а ПУТ тільки з 2014 року. Це часто призводить до неправильних тлумачень. Допомогти вирішенню цієї проблеми може ретроспективна екстраполяція серії даних ПУТ або прогнозування серії даних НПУТ. Висновок Нарешті, сформульованій документ про реалізацію. Для того, щоб реформи були успішними, вони потребують «місцевої власності». Це особливо важливо для Донбасу, де довіра до реформ «зверху» є дуже низькою, як зазначалося раніше. Тому необхідно дуже обережно залучати місцеві органи влади та бенефіціарів до процесу прийняття рішень. Похвально, що влада впровадила консультаційні процеси, але потрібно більше. Залучення громадян до роботи уряду (за потреби) 30 та консультації з громадськістю під час розробки та реалізації політики, реформ та проектів також сприятимуть збільшенню довіри та хазяйському ставленню. Важливо також, щоб всі українці відчували зацікавленість в економічному відновленні Сходу. Дані соціальної згуртованості свідчать про те, що низький рівень соціальної близькості та висока поширеність негативних стереотипів є ключовими драйверами маргіналізації, недовіри, зневаги та ізоляції, про що висловились більшість респондентів опитування. Подолання цих викликів є обов’язковим для прихилення сердець і умів. Огляд 31 Примітки 1. Оцінки Управління Верховного комісара ООН з прав людини (УВКПЛ) у 2020 році, https://www.ohchr.org/Docu- ments/Countries/UA/29thReportUkraine_EN.pdf . Посилання Донецька обласна державна адміністрація 2019 р. «Стратегія розвитку Донецької області на період до 2027 року» Краматорськ, Україна. https://dn.gov.ua/ua/projects/strategiya-rozvitku-doneckoyi-oblasti-na-period-do-2027-roku. Хюнг-Гон, Чонг. 2016. «Чи є спеціальні економічні зони панацеєю для країн, що розвиваються? Уроки для країн, що розвиваються». КІЕП Думки 88, 19 липня. Корейський інститут міжнародної державної політики, Сеул. МОМ (Міжнародна організація з міграції). 2019 р.. «Звіт Національної системи моніторингу ситуації внутрішньо переміщених осіб, червень 2019 р. « Звіт Представництва МОМ в Україні, Київ. Кеттль, Йоганнес, Ольга Купець, Анна Олефір та Індгіра Сантос. 2014. р. «У пошуках можливостей? Бар’єри для більш ефективної вну- трішньої трудової мобільності в Україні.» IZA Журнал економіки праці 3 (1): 1-28. Когут, Зенон Е., Богдан Ю. Небесіо, Мирослав Юркевич. 2005 р.. Історичний словник України. Плімут, Великобританія: Скеакроу Пресс. Резніков, Олексій. 2021 рік. «Росія не бажає закінчувати семирічну війну в Україні». Атлантична рада, UkraineAlert (блог), 9 січня. https:// www.atlanticcouncil.org/blogs/ukrainealert/russia-remains-unwilling-to-end-seven-year-ukraine-war/. ДССУ (Державна служба статистики України). 2014 рік. «Індекс регіонального людського розвитку.» Річний статистичний звіт, ДССУ, Київ. Економіка прихилення умів і сердець 32