Document of  The World Bank    FOR OFFICIAL USE ONLY    Report No. 117799‐GZ          INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSOCIATION  PROGRAM DOCUMENT   FOR A   PROPOSED GRANT  IN THE AMOUNT OF US$30 MILLION  TO THE  PALESTINE LIBERATION ORGANIZATION  (FOR THE BENEFIT OF THE PALESTINIAN AUTHORITY)  FOR A  WEST BANK AND GAZA FISCAL STABILITY AND BUSINESS ENVIRONMENT  DEVELOPMENT POLICY GRANT        October 13, 2017              Macroeconomics and Fiscal Management Global Practice  Middle East and North Africa Region      This document is being made publicly available prior to Board consideration. This does not imply a presumed  outcome. This document may be updated following Board consideration and the updated document will be  made publicly available in accordance with the Bank’s policy on Access to Information.    WEST BANK AND GAZA  FISCAL YEAR  January 1 – December 31  CURRENCY EQUIVALENTS  (Exchange Rate Effective as of September 21, 2017)    Currency Unit  New Israeli Shekel   US$1.00  3.50 NIS    WEIGHTS AND MEASURES  Metric System    ABBREVIATIONS AND ACRONYMS    AHLC  Ad‐hoc Liaison Committee   AML/CFT  Anti‐Money Laundering and Combating Financing of Terrorism  BoP  Bank of Palestine   CBR  Correspondent Bank Relationships  CHU  Central Harmonization Unit   DISCOs  Distribution Company   DNA  Damage and Needs Assessment   DPG  Development Policy Grant   EA  Environmental Assessment   EIA  Environmental Impact Assessment   ESPIP  Electricity Sector Performance Improvement Project  FDI  Foreign Direct Investment   GDP  Gross Domestic Product   GFS  Government Financial Statistics  GoI  Government of Israel   GRS  Grievance Redress Service  GSD  General Services Department    HCPPP  High Council for Public Procurement Policies  IAD  Internal Audit Department   ICRR  Implementation Completion and Results Report   IEE  Initial Environmental Evaluation   IEC  Israel Electric Corporation   IFMIS  Integrated Financial Management Information System   IMF  International Monetary Fund  INTOSAI  International Organization of Supreme Audit Institutions  IPSAS  International Public Sector Accounting Standards  JWSC  Joint Water Services Council  LGU  Local Government Unit   LTU  Large Taxpayers Unit   MCM  Million Cubic Meters   MDTF  Multi Donor Trust Fund   MoFP  Ministry of Finance and Planning   MoH  Ministry of Health   MoNE  Ministry of National Economy   MoI  Ministry of Interior  MoU  Memorandum of Understanding   MSME  Micro, Small, and Medium Enterprises  ii NCTP  National Cash Transfer Program  NDP  National Development Plan   NPA  National Policy Agenda  NIS  New Israeli Shekel  O&M  Operation and Maintenance   PA  Palestinian Authority   PCBS  Palestinian Central Bureau of Statistics   PDO  Program Development Objective   PEAP  Palestinian Environmental Assessment Policy  PEFA  Public Expenditure Financial Accountability Assessment   PEL  Palestinian Environment Law   PENRA  Palestinian Energy and Natural Resources Authority   PER  Public Expenditure Review   PERC  Palestinian Electricity Regulatory Council  PETL  Palestinian Electricity Transmission Company Limited  PFM  Public Financial Management  PPP                            Public Private Partnership   PRDP  Palestinian Reform and Development Plan   PSEF  Private Sector Enhancement Facility  PWA  Palestinian Water Authority   SAACB  State Audit and Administrative Control Bureau  SME  Small and Medium Enterprises  TFGWB  Trust Fund for Gaza and West Bank   TA  Technical Assistance   WBWD  West Bank Water Department  WSDP  Water Security Development Project  TFGWB  Trust Fund for Gaza and West Bank   UNRWA  United Nations Relief and Work Agency   VAT   Value‐added tax  WBG  World Bank Group       Vice President:    Hafez M.H. Ghanem   Country Director:    Marina Wes  Senior Global Practice Director:    Carlos Felipe Jaramillo  Practice Manager:    Kevin Carey  Task Team Leader:    Rei Odawara        iii WEST BANK AND GAZA  FISCAL STABILITY AND BUSINESS ENVIRONMENT DEVELOPMENT POLICY GRANT  TABLE OF CONTENTS    GRANT AND PROGRAM SUMMARY  1. INTRODUCTION AND COUNTRY CONTEXT ...................................................................................... 1 2. MACROECONOMIC POLICY FRAMEWORK ....................................................................................... 3 2.1 RECENT ECONOMIC DEVELOPMENTS .................................................................... 3  2.2 MACROECONOMIC OUTLOOK AND DEBT SUSTAINABILITY ................................... 9  2.3 IMF RELATIONS ..................................................................................................... 11  3. THE PA’s PROGRAM ........................................................................................................................... 11 4.   THE PROPOSED OPERATION ............................................................................................................. 12 4.1 LINK TO PA PROGRAM AND OPERATION DESCRIPTION ....................................... 12  4.2. PRIOR ACTIONS, RESULTS AND ANALYTICAL UNDERPINNINGS .......................... 13  4.3  LINK TO ASSISTANCE STRATEGY, OTHER BANK OPERATIONS AND THE WBG  STRATEGY ................................................................................................................... 25  4.4 CONSULTATIONS, COLLABORATION WITH DEVELOPMENT PARTNERS ............... 26  5. OTHER DESIGN AND APPRAISAL ISSUES ........................................................................................... 27 5.1 POVERTY AND SOCIAL IMPACT............................................................................. 27  5.2 ENVIRONMENTAL ASPECTS .................................................................................. 28  5.3 PFM, DISBURSEMENT AND AUDITING ASPECTS .................................................. 29  5.4 MONITORING, EVALUATION AND ACCOUNTABILITY ........................................... 31  6. SUMMARY OF RISKS ............................................................................................................................. 32   ANNEXES  Annex 1:  POLICY AND RESULTS MATRIX   Annex 2:   LETTER OF DEVELOPMENT POLICY   Annex 3:  FUND RELATIONS ANNEX   Annex 4:  ENVIRONMENT AND POVERTY/SOCIAL ANALYSIS TABLE  Annex 5:  PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT AND FIDUCIARY ASPECTS     The Fiscal Stability and Business Environment Development Policy Grant was prepared by a core team consisting  of Rei Odawara (Senior Economist, Task Team Leader); Nur Nasser Eddin (Economist); Roger Coma Cunill (Senior  Energy Specialist); Sara Badiei (Energy Specialist); Iyad Rammal (Senior Infrastructure Specialist); Adnan Ghosheh  (Senior  Water  and  Sanitation  Specialist);  Ellen  Hamilton  (Lead  Urban  Specialist);  Noriko  Oe  (Urban  Specialist);  Dana  Almubaied  (Program  Analyst);  Samira  Ahmed  Hillis  (HD  Program  Leader);  Fernando  Xavier  Montenegro  Torres  (Senior  Health  Specialist);  Raneen  Hassan  Hasuna  (Operations  Analyst);  Iulia  Cojocaru  (Senior  Private  Sector  Specialist);  Abdalwahab  Khatib  (Financial  Sector  Specialist);  Aziz  Atamanov  (Economist);  Nethra  Palaniswamy  (Economist);  Lina  Tutunji  (Senior  Procurement  Specialist);  Nadi  Yousef  Mashni  (Financial  Management Specialist); Riham Hussain (Financial Management Specialist); and Maha Muhammad Bali (Senior  Program  Assistant).    The  team  gratefully  acknowledges  the  support  and  guidance  provided  by  Marina  Wes  (Country Director); Mark Ahern (EFI Program Leader); Bjorn Philipp (SD Program Leader); Kevin Carey (Practice  Manager);  Eric  Le  Borgne  (Economic  Advisor);  and  Natalia  Robalino  (Senior  Counsel).  The  team  would  like  to  express its gratitude for the collaboration of the Palestinian Authority (PA), in particular, the Ministry of Finance  and Planning, and other PA staff for the preparation of this Development Policy Grant.      iv SUMMARY OF PROPOSED GRANT AND PROGRAM  WEST BANK AND GAZA  FISCAL STABILITY AND BUSINESS ENVIRONMENT DEVELOPMENT POLICY GRANT    Recipient  Palestine Liberation Organization (PLO) (for the benefit of the  Palestinian Authority)  Implementation Agency  Ministry of Finance and Planning of the Palestinian Authority  Financing Data  Terms: Grant from the Trust Fund for Gaza and West Bank (TFGWB)  Amount: US$30 million  Operation Type  Standalone  Pillars of the Operation  (i) Improve transparency of fiscal transfers to local service providers; and  and Program  (ii) improve the business environment  Development Objective(s)  Result Indicators  (i) Improve transparency of fiscal transfers to local service providers   Share  of  electricity  purchased  from  the  IEC  by  LGUs  to  electricity  purchases paid to the IEC. Baseline (2016) = 86 percent; Target (2019)  = 100 percent.   Accumulated  debts  of  five  LGUs  for  bulk  water  purchased  to  the  WBWD. Baseline (July 2017) = US$275 million; Target (2019) = lower  than the baseline.   Average annual growth of total health referral cost. Baseline (for the  period 2014‐2016) = 14.5 percent; Target (for the period 2017‐2019) =  lower than the baseline.    Annual reports published online that specify: (i) the amount of Ministry  of Local Government’s capital budget allocated by the Ministry of Local  Government  per  LGU;  (ii)  the  amount  of  revenue  deductions  or  interceptions by the Ministry of Finance and Planning per LGU; and (iii)  an annex to the existing transportation fees report with the breakdown  of each LGUs’ share based on the endorsed allocation criteria by the  Council  of  Ministers.   Baseline  (September  2017):  reports  not  published; Target (2019):  annual information (2018 onwards for the  interception  report  and  2017  onwards  for  other  reports)  made  available online.  (ii) Improve the business environment   Number of registration notices filled in the collateral registry. Baseline  2016 = 0; Target (2019) = at least 300.   Number of firms formally incorporated. Baseline 2016 = 1,783; Target  (2019) = at least 15 percent increase.   Number of days on average to issue a business license. Baseline (2016)  = 36 days; Target (2019) = 15 days.   Fee to license an activity. Baseline (2016) = ranging from JD 24 to 144;  Target (2019) = flat fee of JD 25.  Overall risk rating  High  Climate and disaster risks  (i) Are there short and long‐term climate and disaster risks relevant to  (required for IDA  the operation (as identified as part of the SORT environmental and social  countries)  risk rating)?  Yes             No   X  Operation ID  P161252  v PROGRAM DOCUMENT  WEST BANK AND GAZA FISCAL STABILITY AND BUSINESS ENVIRONMENT   DEVELOPMENT POLICY GRANT  1. INTRODUCTION AND COUNTRY CONTEXT    1. This program document presents the proposed West Bank and Gaza Fiscal Stability and Business  Environment Development Policy Grant (DPG), a standalone operation in an amount of US$30 million.  The  proposed  DPG  supports  the  strategic  priorities  of  the  Palestinian  Authority  (PA)  envisaged  in  its  development strategy ‐ the National Policy Agenda (NPA) (2017‐2022) ‐ and provides essential financing  for the PA’s 2017 budget. The DPG supports the PA’s efforts to strengthen fiscal stability by improving the  transparency, as well as payment discipline underlying fiscal transfers linked to utilities financing between  the PA, the Government of Israel (GoI) and Local Government Units (LGUs)1 – where currently unpaid bills  of  LGUs  distort  revenue  transfers  between  the  GoI  and  the  PA.  The  US$30  million  grant  will  directly  leverage other donor financing in the amount of roughly US$45 million per year through the Palestinian  Reform and Development Plan (PRDP) Trust Fund. The operation also sends a strong positive signal to  other donors that directly provide bilateral budgetary support to the PA.    2. The  proposed  operation  is  aligned  with  the  Maximizing  Finance  for  Development  (MFD)/  “cascade” approach to mobilizing private finance for development, which is fully reflected in the World  Bank  Group’s  (WBG)  forthcoming  Assistance  Strategy  for  the  West  Bank  and  Gaza  (FY18‐21).  The  proposed DPG reflects the Bank’s strategic shift to a stronger private sector focus and complements the  Bank’s Private Sector Enhancement Facility (PSEF)2 that is currently under development. Its prior actions  emphasize progress on laying the foundations for improved creditworthiness and payment discipline in  the utility sectors (such as electricity and water), which is the single most critical challenge impacting the  PA’s ability to mobilize private and commercial finance to support investment into these sectors. The DPG  also supports improvements to the business environment while streamlining and modernizing the legal  and  regulatory  framework  for  private  firms,  with  the  aim  of  promoting  dynamic  and  inclusive  private  sector  growth  and  formal  private  sector  job  creation.  The  policy  actions  correspond  to  the  “cascade”  interventions, namely, upstream reforms to address market and institutional failures, creating more space  for the private sector participation and private investment.     3. The Palestinian territories (West Bank and Gaza) have faced long lasting political instability and  violence over the last two decades, which have exacerbated macroeconomic volatility. The Palestinian  territories are a small open economy with lower‐middle income status with a population of 4.8 million in  2016. The Palestinian territories have experienced political instability (both regional and domestic) and a  series of violent conflicts over the years3. After the 2007/2008 conflict, the territories were under control  of two different political parties: Fatah held control of the West Bank while effective control of Gaza was  taken by Hamas. Gaza’s share of total GDP is less than 30 percent, and its borders are subject to highly  restrictive controls by Israel and Egypt.4                                                                 1 LGUs include municipalities and village councils.   2 A Private Sector Enhancement Facility will aim at leveraging donor partner funding to support private sector‐stimulating reforms.  It will also help implement the forthcoming WBG assistance strategy (FY18‐21) with a stronger private sector focus.  3 The series of conflicts include the first and second intifada during 1987‐1993 and 2000‐05, respectively, the Fatah‐Hamas conflict   in 2007/2008, and wars in Gaza in 2008‐09, 2012, and 2014.  4 This fragmented geography accounts for spatial variations and a large and widening gap in terms of economic growth, poverty,  and living standards between the two regions. After the 2014 Gaza war, the gap in economic welfare between the West Bank and  Gaza has widened. Despite positive growth rates, per capita income growth rates have been falling in recent years due to high  1    4. The  structure  of  the  Palestinian  economy  has  substantially  deteriorated  over  the  last  two  decades.  The  manufacturing  and  agriculture  sectors’  share  to  GDP  contracted  by  50  percent  and  75  percent, respectively, during 1994‐2015. On the other hand, the share of public service sector (such as  education, health, and security) in GDP expanded by around 60 percent during the same period, largely  financed by donors’ budget support. This drastic structural change in the economy has resulted in failure  to generate sufficient private sector jobs to absorb the growing labor force (mainly youth and women)  and revenues to provide provision of services to a rapidly rising population. With intensified settlement  activities, little progress in internal reconciliation and ongoing tight restrictions on movement, curtailed  access and trade continue to constitute the  main impediments to private sector investment and growth  as well as job creation.     5. Amid heightened political uncertainty, declining donor financing, and an ever‐narrower growth  base, the PA has been implementing structural reforms with technical and financial assistance provided  through  the  Bank’s  DPGs  and  other  donors.  The  PA  has  been  making  progress  in  reducing  indirect  subsidies in the electricity and water sectors with the aim of increasing their financial viability to enable  private  sector  investment.  The  PA  has  also  made  good  progress  in  implementing  a  subset  of  required  health  reforms  to  reduce  the  rapidly  growing  health  costs.  Furthermore,  progress  has  been  made  on  improving the business environment through implementing a modern secured transactions framework,  including  a  collateral  registry,  streamlining  business  registration  and  licensing  procedures  and  strengthening the operation of Palestinian companies by updating the outdated regulatory framework.  The proposed operation will be used as a key instrument for continued policy dialogue with the PA to  support progress on reforms on all the policy issues mentioned above.    6. Driven by episodes of conflict, poverty rates in the Palestinian territories have been volatile and  remain high; a quarter of the population lives below the national poverty line, with rising gaps between  the West Bank and Gaza. Economic growth, social assistance and a well targeted cash transfer program  run by the PA have helped reduce poverty in the Palestinian territories in the years following the second  Intifada. However, political instability and multiple episodes of war in Gaza over the last ten years have  significantly eroded these welfare gains. Following the 2007/2008 conflict in Gaza, poverty increased by  20 percentage points, pushing up the overall poverty rate in the Palestinian territories. The latest available  official data (Palestinian Central Bureau of Statistics, [PCBS] 20115) shows that poverty levels in Gaza were  not able to recover to pre‐2007 levels, and have remained very high at 38 percent. Poverty in the West  Bank, however, was much lower at 18 percent in 2011. This clearly indicates a significant spatial disparity  in poverty rates. Poverty rates in Gaza are also more volatile because a large share of Gaza residents live  very close to the poverty line and remain at a constant risk of falling into poverty with any economic shock  or conflict. Given that poverty is a strong correlate of labor market outcomes and that the unemployment  rate has been on the rise, in particular in Gaza after the 2014 conflict, it is expected that poverty levels in  the Palestinian territories have increased since 2011, especially in Gaza.     7. Shared prosperity outcomes are dominated by the spatial divergence between the West Bank  and Gaza.  The  performance on shared prosperity, as measured by the annualized growth of per capita  consumption of the bottom 40 percent of the Palestinian population, has been improving at the same rate  as the rest of the distribution, but the consumption growth rate declined from around 2 percent over the  period  2004‐2009  to  close  to  zero  for  2009‐11.  Stagnant  shared  prosperity  masks  significant  regional                                                               population growth in Gaza and have become negative since 2014, which suggest the deterioration of living standards of Gaza  population.   5 New poverty data from the 2016/17 PECS will be available by the end of 2017.  2 variation, with negative growth rates for the majority of the population in Gaza counteracting positive  growth in the West Bank.  2. MACROECONOMIC POLICY FRAMEWORK  2.1 RECENT ECONOMIC DEVELOPMENTS    8. The  Palestinian  economy  is  suffering  from  volatile  and  unsustainable  growth.  For  a  small  economy, achieving a sustainable growth path depends to a large extent on its capacity to compete in  regional and  global  markets and increase its exports of  goods and services. Palestinian firms endure a  difficult business climate due to Israel’s restrictions on trade and access to resources, internal political  disputes, and legal and regulatory environment that is outdated and rigid. This last challenge provides the  rationale for the second pillar of the DPG. In fact, the Palestinian economy has experienced a large episode  of  deindustrialization.  The  manufacturing  sector,  which  is  usually  one  of  the  key  drivers  of  export‐led  growth, has largely stagnated and its share in GDP has dropped from 19 percent in 1994 to 11 percent in  2015. The share of the agriculture sector has also declined from 12 to 4 percent over the same period. In  relative terms, most growth occurred in public sector services over the past two decades. The substantial  amounts of financial assistance from the international community received over the last two decades have  so far helped mitigate the impact of the restrictions on growth, but aid has significantly declined in recent  years  (from  32  percent  of  GDP  in  2008  to  about  6  percent  of  GDP  in  2016)  and  cannot  continue  to  substitute for a poor business environment.     9. Since  the  2014  war  in  Gaza,  the  Palestinian  economy  has  grown  slowly,  albeit  driven  by  unsustainable factors of post‐conflict rebound and credit growth. The severe economic impact of the  conflict pushed the Palestinian economy into recession in 2014. Since then, the economy has rebounded  with real GDP growth reaching 3.5 percent in 2015 and an estimated 4.1 percent in 2016. Growth in the  Gaza Strip reached 7.7 percent in 2016 driven by a surge in reconstruction activity. In the West Bank, the  economy expanded by 3 percent mainly due to an increase in household consumption financed by bank  loans. Drivers of the recent growth, however, are not sustainable. In the first quarter of 2017, real GDP  growth dropped to a mere 0.7 percent (0.8 percent in the West Bank and 0.4 percent in Gaza)6.    10. The Palestinian economy has not been able to generate enough jobs to absorb new labor market  entrants,  resulting  in  high  and  stubborn  unemployment.  Over  the  last  two  decades,  the  number  of  Palestinians in the labor force increased by 0.8 million, while only 0.5 million additional jobs were created  by the private and public sectors. Hence, the number of unemployed increased by 0.3 million, resulting in  an extremely high unemployment rate, fluctuating between 20 and 31 percent over the post Oslo period.  Most recent data for the second quarter of 2017 show that the unemployment rate has recently been on  the rise in both Gaza and the West Bank reaching an average of 29 percent. In the West Bank, it reached  21 percent by end‐June 2017 despite an increase in the number of Palestinians working in Israel and the  settlements. In Gaza, it increased to 44 percent mainly due to a deceleration in reconstructions activities.                                                               6 Based on preliminary figures by the PCBS.  3 Figure 1: Real GDP Growth Rates in the Palestinian territories, 1995 ‐ 2016    Source: PCBS national accounts data.    11. The Palestinian labor market suffers from structural problems of inclusion particularly for young  people and women. Currently, only 41 percent of those aged between 15 and 29 are active in the labor  market,  reflecting  high  pessimism  regarding  employment  prospects.  Despite  a  low  participation  rate,  unemployment amongst this category reached 30 percent in the second quarter of 2017 in the West Bank  and a staggering 62 percent in Gaza. Another concern in the Palestinian labor market is related to dramatic  differences in labor force participation by gender. Male participation rates reached 72 percent in 2017  (not  far  from  the  average  in  other  lower‐middle‐income  countries),  while  women  have  long  been  underrepresented  in  the  Palestinian  labor  market  with  recent  participation  rates  of  19  percent  –  compared  to  an  average  of  39  percent  in  comparators.  Anecdotal  evidence  indicates  that  mobility  restrictions and cultural norms play a key a role in keeping women outside the labor market.    12. Investment  rates  have  remained  low,  with  the  bulk  channeled  into  relatively  unproductive  activities  that  generate  insufficient  employment.  Private  investment  levels,  averaging  about  15‐16  percent of GDP in recent years, have been low as compared with rates of over 25 percent in fast‐growing  middle‐income economies. Foreign Direct Investment (FDI), at a mere 2 percent of GDP, is also very low  in comparison to most fast‐growing economies.  Low investment has not only been a result of a decline in  foreign savings but also due to very low domestic private savings. Also, much of the investment has been  concentrated in low productivity activities where returns are less affected by political risk, mainly internal  trade and real estate development ‐ neither of which generates significant employment.           4 Table 1: Palestinian territories: Key Macroeconomic Indicators, 2014‐2020                    Prel.  Projections                 2015  2016  2017  2018  2019  2020  Output and prices           Annual percentage change        Real GDP (2004 market prices)      3.4  4.1  3.0  3.0  2.9  2.9                West Bank          2.6  3.0  2.7  2.7  2.5  2.5                Gaza            6.1  7.7  4.0  4.0  4.0  4.0        CPI inflation (period average)        1.0  ‐1.0  1.2  2.0  2.0  2.0        CPI inflation (end of period)        1.4  ‐0.2  0.5  1.6  2.0  2.0  Investment and saving          In percent of GDP         Gross capital formation, of which:      21.0  21.2  19.4  19.0  18.9  18.8               Public            4.7  5.3  4.6  4.7  4.6  4.7               Private            16.3  15.9  14.8  14.3  14.3  14.1        Gross national savings, of which:      4.8  10.8  6.2  5.8  5.5  5.4              Public             ‐4.0  ‐1.0  ‐2.6  ‐2.2  ‐2.0  ‐1.9              Private               8.8  11.8  8.8  8.0  7.5  7.3        Saving‐investment balance        ‐16.3  ‐10.4  ‐13.1  ‐13.2  ‐13.4  ‐13.3  Monetary sector          Annual percentage change       Credit to the private sector        19.2  20.0  15.0  14.0  13.0  13.0       Private sector deposits        7.3  9.0  8.3  8.1  8.0  8.1  External sector            In percent of GDP       Exports of goods and nonfactor services    18.4  18.2  16.6  16.6  16.7  16.8       Imports of goods and nonfactor services    59.5  56.8  54.8  54.8  55.3  55.2       Trade balance    ‐41.0  ‐38.6  ‐38.2  ‐38.2  ‐38.5  ‐38.4       Net factor income          13.5  11.6  11.9  11.9  11.9  11.8       Net current transfers          11.2  16.6  13.2  13.1  13.2  13.3              Private transfers          5.6  12.1  9.7  9.8  10.0  10.2              Official transfers  5.6  4.5  3.5  3.3  3.2  3.1  Current account balance (excluding official transfers)  ‐21.9  ‐14.9  ‐16.6  ‐16.5  ‐16.6  ‐16.4  Current account balance (including official transfers)  ‐16.3  ‐10.4  ‐13.1  ‐13.2  ‐13.4  ‐13.3  Memorandum items:                           Nominal GDP (in millions of US$)      12677  13394  14323  14993  15664  16378       Unemployment rate              26  26  28  29  30  31    Sources: MoFP, IMF and World Bank calculations.      13. The price level is stable. Following a slight deflation in 2016, overall prices declined by 0.7 percent  in June (year‐on‐year), mainly reflecting food prices and deflation in Israel. The New Israeli Shekel (NIS) is  the main currency in circulation in the Palestinian territories.    14. The  external  current  account  deficit  dropped  in  2016.  The  current  account  deficit  (including  official transfers) declined by 6 percentage points of GDP in line with a drop in the trade deficit and an  increase in private transfers. The trade deficit declined to 41 percent of GDP following a drop in imports  from Israel ‐ the Palestinian territories’ main trading partner ‐ due to lower fuel prices. The share of exports  remained low and stagnant at around 18 percent, reflecting highly restricted access to markets. Private  transfers as a share of GDP doubled in 2016 reaching 12.1 percent due to an increase in remittances from  Palestinians working abroad, which also contributed to the decline in the current account deficit.    15. On the fiscal side, it is noteworthy that the PA managed to achieve a sizable degree of fiscal  consolidation over recent years. The reduction in the recurrent deficit (before grants) from 25 percent of  GDP in 2007 to 5.6 percent of GDP in 2016 is highly commendable. It was achieved mostly through the  reduction in the size of the wage bill and net lending to GDP; net lending reflects deductions by the GoI  from revenue transfers to the PA to offset utility bills owed by the LGUs to Israeli suppliers. The wage bill  5 peaked at 24 percent in 2006 and has since been reduced to 15 percent of GDP, largely thanks to strong  GDP growth, but also due to hiring control and wage growth restraint. The relative size of net lending was  also reduced from nearly 10 percent of GDP in 2007 to 2 percent of GDP in 2016.     16. Despite  these  impressive  achievements,  there  is  considerable  scope  to  reduce  expenditures  without compromising the quality of public services or negatively impacting public welfare.  Doing so  requires  the  PA  to  focus  on  a  few  key  areas  and  emphasize  the  quality  and  value  for  money  of  expenditures. First, the size of the wage bill relative to GDP can be further reduced through wage restraint,  grade restructuring and the gradual reduction of public sector staff in targeted categories, mainly security,  health and education. Efforts are also needed to reform the highly generous public pension system which  only covers a small share of the elderly population. The public health spending has been on the rise and  the PA can substantially improve the value for money and quality of healthcare services through reform.  Procurement reform, through ensuring effective implementation of the new public procurement law, can  result  in  substantial  savings  and  improved  quality  of  public  services.  Reforming  the  distorted  intergovernmental fiscal transfers system is also key to cut down on wasteful subsidies to LGUs. These  reforms are all part of the PA’s reform agenda, as mentioned in the Letter of Development Policy (see  Annex 2). It is important to note that some, including pension reform, may be more controversial given  the political economy in the Palestinian territories.    17. The PA’s fiscal consolidation efforts continued in the first half of 2017. Public revenue performed  well, and  between January and June 2017 domestic taxes grew by 13 percent year‐on‐year following a  strong pick up in income tax receipts (by 19 percent) due to higher collections from local tax offices as well  as the Large Taxpayers Unit (LTU) following enhanced tax administration efforts by the PA. Collections  from domestic customs on cars also grew by an impressive 23 percent due to a rate hike implemented in  mid‐2016. Revenues from excise on tobacco increased by close to 5 percent due to additional collections  following the establishment of a new local tobacco company in 2017.7 Clearance revenues also performed  well growing by 6 percent8 in the first half of 2017 driven by an increase in customs, VAT and petroleum  excise  –  in  line  with  an  increase  in  Palestinian  imports,  as  reported  by  the  PCBS.  Notably,  the  GoI  transferred to the PA in March 2017 a lump sum payment of NIS 131 million covering income tax collected  from Palestinians working in Israel over a period of several months, in addition to NIS 107 million in health  fees and equalization levies transferred in June, which also helped boost the PA’s revenues.    18. On the expenditure side, PA spending declined by close to 3 percent in the first half of 2017,  year‐on‐year. This is mainly due to a significant drop in transfers as only half of the first quarter payment  of the National Cash Transfer Program (NCTP) was disbursed while the remainder is yet to be paid to poor  households. Also, spending by line ministries on the use of goods and services in early 2017 was much  lower than in the previous year as expenditure plans were delayed due to delays in approving the 2017  budget.  Net  lending  increased  by  8  percent  due  to  water‐related  costs,  while  electricity‐related  net  lending  was  contained,  though  it  was  still  high.  It  is  important  to  note,  however,  that  municipalities  continue to accrue debt to the Israeli electricity supplier which may result in an increase in net lending in  the future once the debt is cleared. The wage bill grew by about 1.7 percent mainly reflecting the annual  step increase that is mandatory by law.                                                                 7 A new local tobacco company was licensed by the PA and established in 2017. The company is in charge of buying all local rolling  tobacco produced in the West Bank and selling it to the local market. Prior to the establishment of the company, rolling tobacco  was produced in the West Bank and sold in the black market, hence the PA was not collecting any taxes on it.   8 This year‐on‐year growth figure is calculated after adjusting for transfers by the GoI to offset fiscal leakages under the revenue  sharing arrangements between the two parties in 2016 and 2017 in order to get a better idea of the underlying growth without  these one‐off transfers. 6 19. The PA’s overall deficit declined by about 16 percent in the first half of 2017, nonetheless, the  fiscal situation remained tight. The PA’s overall deficit amounted to US$490 million between January and  June 2017. Aid received amounted to US$323 million (US$254 in budget support and US$69 million for  development  financing),  resulting  in  a  financing  gap  of  US$167  million.  Notably,  aid  received  was  19  percent  lower  than  in  2016  mainly  due  to  a  drop  in  budget  support  while  development  expenditures  actually increased. Despite the reduction in the deficit, as a result of the drop in budget support, the PA  accumulated additional payment arrears in the amount of US$263 million in the first six months of 2017  and slightly increased its net domestic bank financing by US$42 million. However, an advance payment on  clearance revenues by the GoI enabled the PA to repay some of its arrears from previous years, pumping  some highly needed liquidity into the market. Notably, the Bank has been providing support to the PA to  improve  the  accounting  and  reporting  of  arrears.  For  instance,  a  previous  DPG  included  a  prior  action  requiring  the due  date of  an expenditure to be recorded  in the  Integrated Financial  Management and  Information System (IFMIS) to be able to account for the age profile of arrears. A more recent DPG also  required the establishment of a commitment recording system in six pilot ministries to provide a clearer  view on arrears in the pipeline. This system needs to be converted to a full‐fledged commitment control  system that links expenditures to the availability of cash to avoid arrear accumulation, and this is a reform  that  a  Public  Financial  Management  (PFM)  project  to  be  funded  by  the  TFGWB  (currently  under  preparation) will aim to cover.    20. During the first half of 2017, the Palestinian financial sector, composed primarily of traditional  banking, experienced steady growth. The Palestine Monetary Authority’s (PMA) reporting through June  2017  indicates  that  the  banking  system’s  total  assets  just  exceeded  US$15  billion,  an  increase  of  13  percent compared to June 2016. Direct credit maintained a growth trajectory in line with recent years,  reaching US$7.5 billion, a growth of US$1.1 billion over the past 12‐month period. The overall credit‐to‐ deposit ratio, which had a historical range of 50‐60 percent in recent years, further increased from 63  percent in 2016 to 66 percent as of June 2017. Despite the recent and modest uptick in credit‐to‐deposits,  the banking system is still regarded as liquid – confirmed by the latest PMA stress tests. Non‐performing  loans were maintained at 2 percent, reflecting the banking system’s risk‐averse position in light of the  continued political volatility. A review of credit exposure to the private sector indicates persistent sectoral  concentration, with 50 percent of all private lending going to construction or consumer loans.    21. The  banking  sector’s  credit  exposure  to  the  public  sector  moderated  in  2017,  but  remains  a  cause for concern. In the years leading up to 2016, the PA’s reliance on financing from the banking sector  grew steadily, raising concerns over credit concentration risk. During the past 12‐month period, exposure  to the PA stabilized at approximately US$1.4 billion, equivalent to 20 percent of all lending by the banking  system. As of June 2017, PA loans accounted for 84 percent of the PMA imposed limit9 for the banking  system’s direct exposure to the PA, a decline compared to 96 percent as of June 2016. While direct lending  to the PA has moderated in 2017, it is important to note that the banking sector’s exposure to the PA is  not  limited  to  direct  credits.  Borrowing  by  public  employees  has  been  steadily  growing  since  2014,  reaching a total of US$1.4 billion (equivalent in size to total PA loans) as of June 2017. When combined,  the PA and public employees account for over US$2.8 billion, or 38 percent of total banking sector credits.                                                                          9 The target limit for exposure is equivalent to the banking sector’s total owners’ equity at the time.  7 Table 2: Palestinian territories: Central PA Fiscal Operations, 2014‐2020            Budget  Projections    2015  2016  2017  2017  2018  2019  2020          In US$ million        Total net revenues    2756  3457  3603  3390  3554  3728  3897              Gross domestic revenues    855  1224  1350  1132  1189  1247  1305                        Tax revenues     606  623  841  748  785  825  865                        Nontax revenues    249  601  509  384  404  422  440             Clearance revenues    2055  2325  2352  2317  2415  2521  2628             Less tax refunds    154  92  99  59  50  40  36                            Recurrent expenditures and net lending    3976  4202  4325  4260  4379  4542  4704              Wage expenditure    1914  2041  2168  1965  2000  2079  2158              Non‐wage expenditure    1761  1893  1903  2062  2177  2275  2373              Net lending    301  268  254  233  202  188  173                           Recurrent balance    ‐1220  ‐745  ‐722  ‐870  ‐825  ‐814  ‐807        Development expenditures    230  335  439  333  348  364  380        Overall balance (before external support)    ‐1450  ‐1080  ‐1161  ‐1203  ‐1173  ‐1178  ‐1187                      Financing      1450  1080  1161  1203  1173  1178  1187        External budgetary support    709  603  522  500  500  500  500        Development financing    89  157  146  166  174  183  199        Net domestic bank financing    174  ‐108  0  100  100  100  100        Domestic arrears    483  442  ‐313  437*  399*  395*  388*        Residual/other financing    ‐5  ‐14  806  0  0  0  0                      Public finances (commitment basis)  In percent of GDP        Total net revenues    21.7  25.8  25.2  23.7  23.7  23.8  23.8        Recurrent expenditures and net lending    31.4  31.4  30.2  29.7  29.2  29.0  28.7              Wage expenditure    15.1  15.2  15.1  13.7  13.3  13.3  13.2              Non‐wage expenditure    13.9  14.1  13.3  14.4  14.5  14.5  14.5              Net lending    2.4  2.0  1.8  1.6  1.3  1.2  1.1        Recurrent balance (before external support)    ‐9.6  ‐5.6  ‐5.0  ‐6.1  ‐5.5  ‐5.2  ‐4.9        Overall balance (before external support)    ‐11.4  ‐8.1  ‐8.1  ‐8.4  ‐7.8  ‐7.5  ‐7.2        Budget support and development financing     6.3  5.7  4.7  4.6  4.5  4.4  4.3        Domestic arrears    3.9  2.4  ‐2.2  3.1  2.8  2.6  2.4  Memorandum Item                  Nominal GDP in US$ million    12677  13394  14323  14323  14993  15664  16378    Sources: MoFP, IMF and World Bank calculations.  *US$140 million of annual domestic arrears is to the pension fund.    22. A  constant  cause  for  concern  for  the  banking  system  and  the  Palestinian  economy  is  the  potential  negative  impact  of  de‐risking  by  Israeli  banks.  Citing  money  laundering  and  financing  of  terrorism concerns, key Israeli banks signaled plans to limit or terminate correspondent banking services  to  Palestinian  banks.  Such  termination  of  correspondent  banking  relationships  (CBRs)  by  Israeli  banks  could have significant economic impact due to the highly interlinked structure of the two banking systems,  and the use of the NIS as the primary currency in the Palestinian economy. The PMA has been taking steps  towards  upgrading  the  Palestinian  anti‐money  laundering  and  combating  financing  of  terrorism  (AML/CFT)  system  to  be  in  line  with  international  practices  with  the  World  Bank  and  International  Monetary Fund (IMF) support.    8 2.2 MACROECONOMIC OUTLOOK AND DEBT SUSTAINABILITY  23. Without a political breakthrough, the economy will continue to operate below its potential and  jobs  created  will  not  be  sufficient  to  reduce  unemployment  and  improve  living  standards.  Under  a  baseline scenario which assumes that the current restrictions remain in place and no improvement in the  domestic economic and political environment, real GDP growth of the Palestinian economy is projected  to reach 3 percent in 2017: 2.7 percent in the West Bank and 4 percent in Gaza. This growth level implies  a near stagnation in real per capita income and an increase in unemployment. In the medium term, real  GDP growth is projected to hover around 3 percent. Moreover, downside risks remain significant. First,  more setbacks to the reconstruction process in Gaza are possible. The resumption of an armed conflict  cannot be ruled out and if this happens, the Gaza economy is expected to slip back into recession. Second,  recent fiscal measures by the PA in Gaza to reduce its payroll and electricity‐related spending may have  severe social implications that can lead to unrest. Third, the outcome in the West Bank may be worse than  expected if the decline in donor support exceeds current projections. Finally, with the ongoing political  tensions, clashes may arise again resulting in elevated security risks that could negatively impact economic  activity.    24. Inflation is expected to increase to around 1‐2 percent in the medium term, in line with Israeli  price trends. The projected inflation figure takes into account the expectation of Israeli inflation increasing  to around 2 percent in the medium term due to further rise in wage growth in Israel, together with higher  foreign inflation and commodity prices.     25. The PA’s revenues as a percentage of GDP are expected to decline in 2017 as one‐off transfers  from the GoI are expected to be less than in 2016. Even though additional one‐offs from the GoI are not  expected in the following years, the relative size of revenues in the economy is expected to stabilize as  the PA’s efforts offset the loss of Israeli one‐offs. Transfers by the GoI to offset fiscal leakages owed to the  PA have so far reached NIS 238 million in 2017, with low expectation for additional transfers throughout  the year, compared to NIS 1.2 billion in 2016. As a result, the PA’s revenues as a share of GDP will decline  in 2017 to 23.7 percent. The PA’s revenues as a share of GDP are expected to remain at the same level in  2018 as additional revenues from PA reforms are expected to offset the loss of Israeli transfers. Revenue  reforms will continue to focus on widening the tax base through targeting the large taxpayers and high  earning professionals, including lawyers, doctors, and engineers as currently only 30 percent of the base  is covered.  The PA also plans to revise some public fees and  charges upwards as some have not been  revisited in 20 years, and a plan has already been submitted to the Council of Ministers. These efforts in  addition  to  others  related  to  enhancing  tax  administration  capacity  through  improving  IT  systems  are  expected to increase revenues to 23.8 percent of GDP by 2020.    26. The size of the PA’s spending in the economy is expected to decline starting 2017 onwards as  the PA accelerates expenditure reforms. The PA has been implementing a number of measures to control  public spending, including maintaining a zero net hiring policy since late 2013. The PA adopted a number  of measures in mid‐2017 to control its spending in Gaza. First, starting April 2017, the PA eliminated all  allowances  for  Gaza  employees  which  resulted  in  an  average  30  percent  cut  in  the  salaries  of  public  employees in Gaza. Second, the PA also referred around 7,000 Gaza civil employees to early retirement in  July  to  be  followed  by  an  additional  5,000  security  employees. Third,  the  PA  took  steps  to  reduce  the  supply of electricity to Gaza by more than 30 percent resulting in savings in net lending. As for non‐wage  spending, the PA has been successful in controlling the cost of outside health referrals to Israeli hospitals,  and it is now in the process of extending its reform efforts to cover local facilities. The abovementioned  efforts are expected to reduce the share of public spending in the economy from 31.4 percent in 2016 to  29.7 percent in 2017 until it drops to 28.7 by 2020.   9   27. The PA’s deficit is expected to decline in the medium term but the financing needs would remain  large.  The  World  Bank  estimates  indicate  that  the  recurrent  deficit  (before  grants)  will  amount  to  6.1  percent  of  GDP  in  2017  and  then  decline  until  it  reaches  4.9  percent  by  2020.  After  accounting  for  development/capital spending, the overall deficit (before grants) will also decline from 8.4 percent in 2017  to 7.2 percent in 2020. However, the financing needs would remain large. In 2017, it is projected that  about US$870 million will be needed only to cover recurrent expenditures. A further US$333 million may  be needed to finance investment projects, bringing the total financing need for 2017 budget to US$1.2  billion. Aid to the public sector for recurrent and capital spending in 2017 is expected to reach US$666  million, leading to a financing requirement after grants of around US$540 million. As in previous years,  this is expected to be financed through domestic sources mainly, including arrears to the pension fund (de  facto borrowing from the pension fund) of around US$140 million, arrears to the private sector of about  US$300 million, and borrowing from commercial banks of about US$100 million, especially since the PA  had  managed  to  maintain  its  debt  to  the  local  banking  sector  in  2016,  creating  room  for  additional  borrowing.    28. The PA will continue to rely on grant assistance funding for recurrent and capital budgets over  the medium  term.  The deficit in  the  medium term is expected to be financed mainly through aid and  domestic  sources.    Given  that  the  private  sector  remains  severely  constrained,  aid  has  been  the  main  driver of growth and the latter has facilitated fiscal consolidation efforts in recent years. Further reduction  in  the  level  of  aid  would  weaken  an  already  sluggish  aggregate  demand,  further  reduce  growth,  and  increase  unemployment,  which  will  in  turn  make  it  extremely  difficult  for  the  PA  to  pursue  structural  reforms  and  fiscal  consolidation  efforts.  Therefore,  it  would  be  critical  for  the  PA’s  reform  agenda  to  continue to benefit from sustained and substantial financial support from donors. As indicated by the IMF,  the level of aid should increase, in particular that allocated to investment projects, until constraints on  private sector investment have been substantially relaxed. Predictability of donor aid is also important, as  unpredictable  aid  flows  introduce  an  additional  layer  of  uncertainty  to  decision  making,  budget  management, and prioritization of activities for the PA.     29. Due to the persistently high trade deficit, the 2017 current account deficit ‐ including official  transfers  ‐  is  projected  to  stay  high  at  13.1  percent  of  GDP.  Constrained  by  the  restrictions  system,  Palestinian export growth is expected to remain sluggish and exports as a share of GDP will not exceed  17‐18 percent in the medium term. The Palestinian territories will continue to heavily depend on imports  to meet even some of the basic needs, and hence the share of imports in the economy will hover around  55 percent by 2020. Consequently, the current account deficit will remain high in the medium term at  around 13 percent. In addition to official transfers, the current account deficit financing will continue to  depend on informal private capital transfers and possibly further drawdowns of foreign exchange in cash  and savings.    30. Risks to debt sustainability remain high but have eased compared to our assessment six months  ago10. The large projected financing requirement (after the inclusion of donor grants) in the PA’s budget  between 2017 and 2020 and weaker growth projections are the main drivers behind the higher risk to  debt sustainability. The PA’s public debt stood at 36.1 percent of GDP as of December 2016. It consists of  external debt (8.5 percent of GDP), borrowing from the domestic banking sector (11.3 percent of GDP),  and domestic arrears to the private sector (4.3 percent of GDP) and to the pension fund (12 percent of  GDP). Under a baseline scenario, public debt is expected to reach 36.9 percent of GDP in 2017—still lower                                                               10 The debt sustainability assessment (DSA) contained here is also based on the DSA that was conducted by the IMF in preparation  for the September 2017 AHLC meeting.    10 than the 40 percent limit prescribed by the Law on Public Debt. It is expected to continue rising until it  reaches 46.6 percent in 2022, which is lower than the 54 percent of GDP projected earlier this year due to  the  narrowing  of  the  deficit  and  reduced  financing  needs.  The  pace  of  debt  accumulation  significantly  eases throughout the projection period under the baseline scenario. Sensitivity analysis demonstrates that  shocks  to  the  macroeconomic  or  financial  environment  could  see  the  PA’s  debt  trajectory  become  increasingly  unsustainable. Debt is  highly vulnerable to a  growth shock of a  reduction in  baseline  GDP  growth by one standard deviation for two years, as this could lead to the debt increasing by more than 8  percentage  points  compared  to  the  baseline,  approaching  55  percent  of  GDP  by  2022.  Shocks  to  the  primary  balance  would  also  trigger  a  significant  upward  adjustment,  raising  the  debt  by  almost  5  percentage points of GDP by end‐2022.     31. With  continued  reform  efforts  by  the  PA  and  anticipated  inflows  of  donor  aid,  the  macroeconomic policy framework is adequate. The banking sector is healthy and has proven repeatedly  resilient to shocks and exchange rate risks are minimized through the use of the NIS, which is appropriate,  given that the vast majority of Palestinian trade is with Israel. The most relevant risks are related to the  sustainability of the fiscal account, many of them beyond the PA’s control. Nevertheless, as long as private  sector  growth  remains  constrained  by  factors  outside  the  PA’s  control,  there  is  likely  no  feasible  alternative in the Palestinian territories to a macro‐fiscal framework that relies on large amounts of donor  aid,  in  addition  to  reform  efforts  to  boost  revenues  and  curb  public  expenditure  growth,  but  without  causing politically and socially unbearable impacts on citizen welfare and social stability. This grant will  contribute to the reduction in the PA’s fiscal deficit and is expected to leverage 1.5‐2 times larger amounts  of  grant  assistance  that  will  altogether  substantially  reduce  the  PA’s  fiscal  deficit  and  improve  debt  sustainability prospects, along with ongoing and planned reform efforts by the PA.      2.3 IMF RELATIONS     32. The IMF supports the PA through macro‐fiscal monitoring activities and technical assistance (TA)  and publishes bi‐annual reports prior to the Ad Hoc Liaison Committee (AHLC) meetings. While the West  Bank and Gaza is not a member state of the IMF and thereby there is no IMF program, the IMF has a  representative  office  for  the  West  Bank  and  Gaza  in  Jerusalem  and  has  been  conducting  macro‐fiscal  monitoring  activities  and  providing  TA  to  the  PA  in  the  area  of  PFM,  revenue  administration,  financial  sector supervision, statistics, and macro‐fiscal forecasting. The IMF publishes bi‐annual reports in advance  of the AHLC meetings, as well as other ad hoc reports. The latest AHLC report was released in September  2017. The upcoming AHLC report will be released in April 2018.    3. THE GOVERNMENT’S PROGRAM    33. The  PA’s  development  strategy,  the  National  Policy  Agenda  (NPA):  Putting  Citizens  First  for  2017‐2022, focuses on investing in human capital and on private sector development to achieve more  sustainable growth and job creation. The NPA consists of three main pillars: 1) Path to Independence; 2)  Government  Reform;  and  3)  Sustainable  Development.  Under  the  first  pillar,  the  PA  aims  to  achieve  national  unity  by  upholding  democratic  principles  and  strengthening  the  Palestinian  territories’  international status by broadening its international participation and expanding bilateral relations. The  second  pillar  focuses  on  establishing  better  public  institutions  to  assure  that  the  most  vulnerable  are  targeted  and  protected,  while  providing  better  services  to  citizens  and  enhancing  accountability  and  transparency  of  public  institutions.  In  the  third  pillar,  the  emphasis  is  on  building  and  enhancing  an  environment for dynamic and inclusive private sector growth for better job opportunities, by improving  the business environment and promoting the Palestinian industry. In drafting the NPA, the PA reached out  11 to various stakeholders including the civil society, the private sector, academia and development partners  for consultations and inputs.      4.   THE PROPOSED OPERATION  4.1 LINK TO GOVERNMENT PROGRAM AND OPERATION DESCRIPTION     34. The proposed operation has been designed to support the implementation of key policy and  institutional reforms defined in the second and third pillars of the PA’s development strategy, NPA. The  second pillar of the NPA ‐  Government Reform ‐ will be supported through the actions taken to improve  transparency  of  fiscal  transfers  to  local  service  providers  in  key  sectors  such  as  electricity,  water  and  health, while reducing the fiscal drain on the PA budget. The third pillar ‐ Sustainable Development ‐ will  be  addressed  through  the  actions  aimed  at  strengthening  the  business  environment,  which  promote  private‐sector‐led growth and job creation.     35. The Program Development Objective (PDO) of this operation is aligned with the key PA priorities  and broader development goals. The PDO of the proposed operation is to: (i) improve transparency of  fiscal transfers  to  local  service  providers; and  (ii)  improve  the  business  environment.  Under  the  first  objective, the DPG seeks further progress on increasing fiscal stability of the electricity, water and health  sectors, while reducing “net lending” – involuntary transfers from the PA to LGUs when LGU obligations  to Israel are deducted from the PA revenue collected by Israel as well as accumulated debts to the PA, or  containing rising sectoral expenditure. Better aligning incentives of fiscal transfers across different parties  through their improved transparency will contribute to improved financial viability in key sectors of the  Palestinian economy, which would help the public finances become more predictable and transparent as  well as sustainable. This is also critical to lay the foundation for improved private sector activity, increased  confidence of potential investors, and gaining greater citizens trust. On the other hand, the enhanced legal  and regulatory business environment will help private sector development for job creation.     36. The  design  of  the  operation  has  incorporated  lessons  learned  from  previous  DPGs,  including  those related to the focus on longer‐term perspectives of reforms and follow‐up steps to secure the  intended results, as  well  as the  need  for clear PA  commitment.  The Implementation Completion and  Results  Report  (ICRR)  of  the  previous  DPG,  the  Seventh  Palestinian  National  Development  Plan  DPG  (P156865), highlighted that future DPGs should cover long‐term perspectives of reform and focus more  strongly on criticality of prior actions. The  ICRR also found that the authorities’ strong commitment to  take the critical follow‐up steps is key to secure the intended results. The proposed DPG will adopt the  medium‐term framework by supporting the reform implementation beyond the immediate prior actions,  while designed as a standalone operation. The proposed DPG sequences the policy reform agenda with  policy measures to be achieved over the medium term. This will be done by explicitly describing envisaged  follow‐up reform steps for each prior action in the Future Steps section of the Program Document (Section  4.2). In addition, the proposed DPG supports reform areas in which the World Bank or other development  partners have actively been engaging through TA and grants. This would allow the policy reforms proposed  in this DPG to be supported by multi‐year ongoing and planned programs of TA and funding provided by  development  partners.  Stable  support  (both  financial  and  technical)  is  essential  to  build  the  PA’s  institutional capacity over the medium term. Finally, the new design would ensure DPG support to the  PA’s medium‐term reform agenda envisaged in the NPA for 2017‐22, which provides a policy framework  and  sets  medium‐term  strategic  objectives.  These  features  all  aim  to  ensure  clear  PA  commitment  to  achieve the intended results over the medium term.    12 4.2. PRIOR ACTIONS, RESULTS AND ANALYTICAL UNDERPINNINGS    PILLAR 1: IMPROVING TRANSPARENCY OF FISCAL TRANSFERS TO LOCAL SERVICE PROVIDERS   37. The PA’s strategy prioritizes more accountable and transparent public institutions to provide  essential services to citizens, especially the vulnerable, which will help lay the foundation for private‐ sector‐led growth for better job opportunities. In the absence of a viable private sector and with limited  employment growth prospects, maintaining fiscal sustainability would be crucial for sustainable growth in  the Palestinian territories. Against the backdrop of the declining donor financing, the PA needs to focus  on rationalizing expenditures by reducing the recurrent expenditure such as the wage bill while enhancing  domestic  revenue  collection.  More  importantly,  establishing  financially  viable  utility  sectors  such  as  electricity and water, as well as improving payment discipline are priorities for the PA to attract private  and  commercial  investment  in  these  sectors  and  to  create  fiscal  space  for  productive  investment  for  infrastructure  and  human  capital.  Utility  sectors  are  currently  not  financially  viable  mainly  due  to  the  following  reasons:  (i)  services  are  not  priced  at  full  cost  recovery  level;  (ii)  inefficient  operational  performance;  and  (iii)  non‐payment  of  utility  services  by  LGUs  (and  also  distribution  companies  for  electricity) due to the diversion of utility revenues into municipal expenditures. In particular, non‐payment  of  utility  services  by  service  providers/LGUs  to  suppliers  has  created  a  significant  burden  on  the  PA’s  finances, as hidden subsidies damaged the creditworthiness of sectors and limited any prospects of high  return  capital  investment  projects  such  as  Public  Private  Partnerships  (PPPs).  In  absence  of  financial  viability,  LGUs  have  little  room  for  improving  service  delivery  and  no  prospect  of  mobilizing  private  investment. Greater energy and water sector viability can be achieved with more efficient and reliable  services (which are within the PA control) and increased supply which depends on Israeli and regional  cooperation.    38. The value chain of the utility sectors must be complete and sustainable, and the proposed DPG  is supporting the second leg of the payment flow between the service providers and suppliers. As shown  in Figure 2 below, the value chain of the electricity and water sectors comprises the following four links:  (i)  suppliers  provide  electricity/water  to  service  providers;  (ii)  service  providers  provide  service  to  consumers; (iii) consumers pay service providers; and (iv) service providers pay suppliers. Currently, this  chain is not complete because consumers do not pay fully to service providers and then service providers  do not pay fully to suppliers. The proposed DPG targets the second leg of the payment flow to make sure  that service providers pay suppliers by introducing the mechanisms to ringfence utility revenues.    39. The reforms offset in the medium‐term framework will be supported by various instruments.  The PA has initiated the process of implementing a broad set of reforms designed to establish financially  viable utility sectors, which will be supported by various instruments, including ongoing projects and TA  supported by the Bank, the planned PSEF, other donor support, and private and commercial investments.  In  particular,  the  planned  PSEF  would  extend  support  in  the  area  of  long‐term  finance,  payment  risk  associated with the utility sectors, capacity building activities, PPP advisory, and risk mitigation such as  political risk insurance. The benefits from the reforms will be incrementally realized under the medium‐ term framework as the PA’s reforms take hold and the sectors respond.     40. At the local government level, the lack of a stable and predictable system of intergovernmental  fiscal transfers has led to insufficient capital investment while increasing net lending. Due to the lack of  a sustainable subnational financing framework for ensuring that all LGUs have adequate financing, the  underfunded LGUs have tended to dip into utility revenues to cover their operational expenditures as well  as capital investment, leaving the PA to repay some or all of the costs (these are deducted by Israel from  13 clearance revenues due to the PA). Thus, net lending resulting in unplanned subsidies paid through local  governments’ budget has become a huge drain for the PA’s finances.       Figure 2: The Value Chain of the Electricity11 and Water Sectors      Electricity/Water       (i)  (ii)    Service providers    Suppliers  LGUs –municipalities, village  Consumers   Israel Electric Corp./  councils, and DISCOs (for elec.).    West Bank Water Dept.      $$ $$       (iv)  (iii)        ELECTRICITY  41.  The  Palestinian  electricity  sector  has  yet  to  establish  its  sectoral  financial  viability  and  creditworthiness, which is necessary to mobilize private investment in the sector. There are three layers  to this problem. First, despite efforts by the regulator, Palestinian Electricity Regulatory Council (PERC),  electricity is not priced at cost recovery levels throughout the Palestinian territories12. Second, while the  operational performance of the distribution utilities has been improving, they are still only able to recover  revenue for 64 percent of the electricity they purchase in the West Bank. Third, even when revenues are  collected,  they  are  often  diverted  by  municipal  governments  to  cover  other  subnational  expenditures  rather than being  channeled to  the  purchase of power. As a result, implicit subsidies to  the electricity  sector  have  been  estimated  at  close  to  one  percent  of  GDP  in  the  West  Bank.  While  tariff  reform  is  eventually  needed,  an  immediate  first  step  is  to  significantly  improve  the  operational  and  commercial  efficiency of the utilities. Utilities desperately need suppliers to provide additional electricity to keep up  with growing demand. However, if non‐payment remains an issue, suppliers will not be willing to increase  supply. To make progress in achieving greater sector viability, which requires the PA to adopt a sequenced  approach, it is needed to improve the financial viability of the sector.     42. The poor track record of paying Israeli power import bills has led to the so called ‘net lending’  crisis and a high accumulation of outstanding debt. As indicated in paragraph 38 and Figure 2, power  purchased from Israeli Electric Corporation (IEC) is only partially paid for by the Distribution Companies  (DISCOs)  that  purchased  and  received  power.  Non‐payment  occurs  because:  i)  consumers  do  not  pay  utilities  service  providers;  and  ii)  utilities  service  providers  partially  pay  suppliers.  The  shortfall  is  then  partially covered by the PA through net lending and partially accumulated as outstanding debt. In 2015,  the  Israeli  Minister  of  Finance  deducted  over  NIS  1  billion  (US$275  million)  from  the  PA’s  clearance  revenues.  By  September  2016,  the  accumulated  debt  owed  to  the  IEC  reached  over  NIS  2  billion                                                               11 For the electricity sector, this is the current structure. In the new structure, the Palestinian Electricity Transmission Company  Limited will be situated between the supplier and the service providers.  12 The operation is not able to affect the energy situation in Gaza as PERC/PENRA have no ability to enforce laws there.   14 (approximately  US$500  million).  In  September  2016,  an  agreement  between  the  Palestine  Energy  and  Natural Resources Authority (PENRA) and the IEC was reached, which allowed for the settlement of past  accumulated  debt and laid out  the vision for a new  Palestinian  power market with imports channeled  through the new high voltage substations and tariff set according to a new long‐term Power Purchase  Agreement (PPA). According to this vision, Palestinian Electricity Transmission Company Limited (PETL)  would act as the Palestinian ‘single buyer’ purchasing power from the IEC and selling it on to the DISCOs13.    43. The creation of securitization mechanisms to ensure that electricity revenues from Palestinian  electricity distributors (i.e. DISCOs, municipalities or village councils) are not diverted to other municipal  expenditures  should  be  a  priority.  As  mentioned  above,  due  to  the  lack  of  a  subnational  financing  framework in the Palestinian territories, electricity collection revenues remain vulnerable to diversion into  municipal budgets14. The proposed operation supports the interim mechanisms to ringfence the revenues  needed for the service providers to meet the costs of wholesale power purchase by opening designated  accounts that capture collection from consumer bills and transfer the funds directly to PETL’s designated  accounts. Following the Cabinet decision in September 2016 that requires all electricity distributors open  a separate bank account to deposit funds collected from electricity bills to pay the PETL in a timely manner,  125  out  of  133  municipalities  and  local  village  councils  as  well  as  distribution  companies  have  already  opened  the  designated  bank  accounts  and  a  few  are  still  pending 15 .  The  new  Electricity  Sector  Performance  Improvement  Project  (ESPIP) 16  focuses  on  enhancing  the  energy  sector’s  institutional  capacity and improving efficiency of the distribution system leading to improvements in bill collection. As  shown  in  Figure  2  above,  the  ESPIP  targets  the  first  leg  of  the  payment  flow  between  consumers  and  service providers to make more consumers pay their service providers (Figure 2, (iii)). On the other hand,  the DPG addresses the second leg between service providers and suppliers by helping prevent diversion  of funds (Figure 2, (iv)). These two operations complement each other by targeting the whole electricity  sector value chain to be complete and sustainable.     Prior action #1: At the direction of PENRA, at least 90 percent of all municipalities, village councils, and  DISCOs have opened a separate bank account to deposit funds collected from electricity bills to pay the  Palestinian Electricity Transmission Company (PETL).    44. Expected results. This prior action is expected to contribute to the increased financial viability of  the electricity sector through the reduction of net lending by increasing payments of LGUs to the PETL for  power purchased from the IEC, which prevents diversion of electricity bills collected from being spent for  other  municipal  expenses.  Increased  bill  payments  by  LGUs  to  the  IEC  through  the  PETL  for  power  purchased  will  be  measured  by  the  ratio  of  electricity  purchased  from  the  IEC  by  LGUs  to  electricity                                                               13 The debt agreement required the following conditions to be fulfilled:  i) signing of a long‐term PPA between the PENRA and the  IEC with wholesale tariff lower than the existing bulk tariff charged by the IEC, ii) the transfer of more than 250 connection points  from individual DISCOs and municipalities to the PETL, and iii) the energization of the newly built substations which would increase  the  amount  of  power  supplied  to  the  West  Bank  and  reduce  losses.  Progress  has  been  slower  than  expected;  however,  the  signature of an interim Power Purchase Agreement and energization of the Jenin high voltage substation on July 10, 2017 are  encouraging steps in the right direction.  14 The long‐term solution to this problem, which is to strengthen the basis of subnational public finance, is important for broader  development reasons that go well beyond the energy sector.  15 The Ministry of Local Government ordered, through the Cabinet decree, the entire electricity providers to establish a dedicated  bank account for the electricity collection fees. Some municipalities and village councils are in Area C so outside of PA access or  control.  16 For the first link, the ESPIP is implementing a ‘Revenue Protection Program (RPP)’ which aims to bill for every kilowatt‐hour of  energy the consumer consumes. The program will install smart meter infrastructure that allows operators to remotely monitor  consumption of major large consumers. This way the utility makes sure its biggest consumers are paying their full electricity bill.  That will increase the revenue for the utilities and improve their operational efficiency creating better cost recovery at the utility  level.   15 purchases paid to the IEC by LGUs. This indicator is expected to increase to 100 percent by 2019, compared  to 86 percent in 2016. The indicator will be based on average purchases and payments from seven major  distributors:  JDECO,  NEDCO,  SELCO,  HEPCO,  TEDCO,  Tulkarem  and  Qalqilia  municipalities,  which  cover  more than 80 percent of services to the West Bank.    45. Future steps.  Over the medium term, the PA aims to continue the reforms to increase financial  viability  of  the  sector  to  enable  increased  private  sector  participation  and  ensure  more  reliable  and  cheaper sources of supply, which would essentially require building investor confidence and mobilizing  private  and  commercial  finance  into  the  sector.  As  future  reform  steps,  the  PENRA  will  continue  the  implementation of its Debt Agreement Action Plan, which could be supported by various instruments such  as  the  ESPIP,  the  planned  PSEF  (including  long‐term  finance,  payment  risk  associated  with  the  energy  sector, and PPP advisory) and other donor support. First, in addition to the Jenin substation, additional  three high voltage substations will be energized. The additional power from these four substations will  resolve the impending power shortage in the West Bank, while none of this will happen if the financial  value chain does not become more sustainable. Second, the PETL will become operational and take charge  as the single buyer and the off‐taker. The purchase/sales of electricity would become more transparent  as accounting for net lending will not be as confusing since the IEC does not need to deal with over 100  individual service providers. This would allow the PA to have more control over its finances. Third, as the  PETL becomes operational and sustainable, it will be able to take on Power Purchase Agreements (PPAs)  with  Independent  Power  Producers,  including  independent  renewable  energy  providers  (i.e.,  solar  developers), which will encourage private sector participation.  Fourth,  the PA aims to establish an inter‐ ministerial  special  committee,  which  shall  be  tasked  with  monitoring  payment  performance  of  service  providers for purchased power and proposing redressal actions for underperformers, including tariff and  governance reform.     WATER  46. In  the  water  sector,  hidden  subsidies  have  resulted  in  a  net  deficit  of  about  NIS  130  million  (US$35 million) per year, underwritten largely by the practice of net lending.  At the bulk level, in the  West Bank, the West Bank Water Department (WBWD) is selling water to service providers at 20 percent  below cost, which serves as direct transfers and results in a permanent structural deficit. There are also  indirect transfers because municipalities are in turn collecting only part of their costs from consumers (see  Figure 2, (iii)) and many are also diverting water revenues to their general municipal budgets (see Figure  2, (iv)). In 2014, the underpricing by the WBWD and nonpayment by municipalities provided an effective  transfer  of  NIS  130  million  (US$35  million)  to  service  providers,  mainly  to  the  municipal  water  departments. Since service providers pay only a part of what they owe to the WBWD, large arrears have  built up in the books of the Ministry of Finance and Planning (MoFP). Taken together with charges from  Israel for treating wastewater, the total net cost of the water and sanitation sector to the PA is high. Israel  deduced US$94 million in 2016 from clearance revenues due to the PA in respect of unpaid bills for water  and charges for wastewater treatment.     47. Palestinian water purchases from the Israel bulk supplier, Mekorot, are expected to rise rapidly  and unless cost recovery improves, the net lending problem will worsen. The Palestinian Water Authority  (PWA)  currently  purchases  70  million  cubic  meters  (MCM)  of  water  per  year  from  Israel.  Negotiations  between the PA and the GoI recently led to an agreement for purchase of up to another 32 MCM of water  to be delivered under the Red Sea‐Dead Sea accord17. Unless service providers can recover their costs                                                               17 This agreement is part of the “Red Sea‐Dead Sea accord” between Jordan, Israel, and the PA signed in 2013 as a regional MoU  by which the PA will receive a “dividend” in the form of both approval of “the Red Sea ‐ Dead Sea canal project” and an extra 32  MCM of water to be bought from Israel to be divided between the West Bank (22 MCM) and Gaza (10 MCM).   16 from consumers and pay the full cost of bulk water, the net lending problem will only worsen.  In addition,  it is likely that the deductions for untreated wastewater by Israel will continue until the West Bank can  capture, treat, and dispose of all its wastewater.    48. The  PWA  has  initiated  taking  steps  toward  the  comprehensive  reform  of  the  water  and  sanitation sector with the aim of providing equitable access to safe and sustainable water services. The  2014  Water  Law  together  with  the  water  sector  strategic  development  plan  for  2017‐2022  support  medium‐term  reform  plans,  including  four  institutional  changes:  (i)  sector  policy,  planning  and  investment,  (ii)  establishment  of  a  national  water  company;  (iii)  a  sector  regulator,  the  Water  Sector  Regulatory  Council  (WSRC),  which  was  established  in  2014;  and  (iv)  establishment  of  regional  water  utilities which operate on a commercial basis. In the current phase of the reform, improving the financial  viability of the sector is an absolute priority to reduce hidden subsidies to service providers by the PA,  improve  services,  and  attract  private  finance.  Without  financial  viability,  there  is  no  scope  for  private  provision of services due to a low prospect of profitability and high risks.    49. Similar to the energy sector, restoring the financial viability  of the water sector requires  the  establishment of mechanisms that ringfence water revenues to pay for bulk water purchased, avoiding  further accumulation of debts. Accumulated total debts of LGUs to the WBWD due to non‐payment for  bulk water purchased has been on the rise and the debts of LGUs to the WBWD have been increasing by  15‐20 percent in the recent years. To tackle this issue, the Ministry of Local Government (MoLG) and the  PWA  drafted  a  Memorandum  of  Understanding  (MoU)  requiring  all  300‐plus  LGUs  to  establish  independent sustainable water utilities. In the time being the LGUs are expected to open separate bank  accounts to deposit revenues collected by LGUs from household water bills. LGUs will use these accounts  to ringfence water revenues and pay dues on bulk water purchase to the WBWD, as well as to cover their  operation and maintenance (O&M) cost. On a pilot basis, the PWA started with eight LGUs (Hebron, Yatta,  Salfeet, Jenin, Tubas Joint Water Services Council (JWSC), Tulkarem, Qalqilia, and Jericho) which satisfy  certain criteria18 and serve about 30 percent of population in the West Bank, with the plan to extend it to  the rest of LGUs in due course19. Out of eight LGUs, five LGUs (Salfeet, Jenin, Tubas JWSC, Tulkarem, and  Qalqilia) have so far opened separate bank accounts while the remaining three LGUs (Jericho, Hebron and  Yatta) are expected to open the accounts in due course.     50. Reforms supported under the DPG complement the Bank’s ongoing and planned engagement  in the water sector.  Similar to the energy sector’s ESPIP, the current and planned interventions in the  water sector focus on institutional capacity building, improved efficiency of the distribution system leading  to improvements in bill collection by targeting the first leg of the payment flow between consumers and  service providers (see Figure 2), (iii), and increased water supply, complemented with investment funding  made available to the LGUs based on their institutional development and financial performance. The DPG  complements the Bank’s engagements in the water sector, with the aim of making the whole value chain  to be sustainable, specifically by targeting the second leg of the payment flow between service providers  and suppliers by helping prevent diversion of funds (see Figure 2, (iv)).                                                                 18 The criteria used in selecting the LGUs are: (i) central municipality of a governorate which is not included within an existing  utility;  and  (ii)  willingly  agreed  to  work  to  form  its  independent  water  utility  and  achieve  certain  indicators  to  qualify  for  infrastructure investment. 19 There are more than 300 LGUs in total. The Jerusalem Water Undertaking (JWU) serving majority of the central area of the  West Bank and the Water Supply and Sewerage Authority (WSSA) in Bethlehem governorate have had the separate bank accounts  and serve around 15 percent of population. 8 LGUs, JWU and WSSA together will cover at least 45 percent of population in the  Palestinian territories.  17 Prior action #2: At the direction of the Palestinian Water Authority, at least five (5) Local Government  Units (LGUs) have opened a separate bank account to deposit funds collected from household water  bills to pay the West Bank Water Department.    51. Expected results. The separate bank accounts to deposit water revenue collected will ringfence  the water revenues to pay for bulk water purchased to the WBWD and not to be used for other municipal  expenditures.  As  mentioned  earlier,  accumulated  total  debts  of  LGUs  to  the  WBWD  have  been  rising  sharply in recent years. Given the recent agreement for purchase of up to another 32 MCM of water from  Israel, it is expected that LGUs would further accumulate arrears to the WBWD. This prior action would  help stabilize the rapidly accumulating debt of the LGUs to the WBWD in the short term and help lower it  over the medium term. The total amount of debts accumulated by five LGUs (Hebron, Yatta, Salfeet, Jenin,  and Tubas) account for roughly 20 percent of total accumulated debts in 2016. Accumulated debts to the  WBWD are expected to be lower in 2019 compared to a baseline of US$275 million in July 2017. While  improving the payment of LGUs to the WBWD will help slow down the accumulation of debts, a significant  decline requires the progress on other reform efforts to improve the financial viability of the water sector,  including increased collection rates, reduced non‐revenue water, and the tariffs set at the cost recovery  level (none of the municipalities are currently at that level).      52. Future steps.  The PWA’s medium‐term reform framework aims to increase the financial viability  of the water sector, which would require establishing viable and sustainable water utilities. These utilities  should be able to cover their O&M cost, recover costs on their capital, and provide more access, efficient  and equitable water and wastewater service. The reform efforts will be supported by the Bank’s continued  engagement  in  the  water  sector  and  the  planned  PSEF,  including  capacity  building  activities  and  PPP  advisory, as well as other donor‐financed projects. As envisaged in the 2014 Water Law, the establishment  and  the  corporatization  of  service  providers  as  regional  utilities  would  enable  the  introduction  of:  i)  a  governance mechanism for financial autonomy; ii) ringfenced finances; and iii) international accounting  and financial standards. By the end of 2018, the PWA aims to put in place a national framework for regional  utilities, and will submit to the Council of Ministers a regulation for the establishment of regional water  utilities to allow PWA in collaboration with the MoLG to create viable utilities separated from LGUs. The  PWA  is  in  the  process  of  establishing  sustainable  municipal  water  utilities  and  anticipates  to  have  additional four (to the existing three) by the end of 2022. Furthermore, PWA has drafted tariff by‐laws  that aim at achieving cost recovery and establishing sustainable water service providers. is the by‐laws are  under review and are expected to be submitted to the approval authorities by the end of 2017.   HEALTH  53. The  Palestinian  health  system  faces  critical  challenges  to  constrain  health  expenditures,  specifically for medical referrals outside of the public health system, so called Outside Medical Referrals  (OMRs)20.  Due to its weak capacity, MoH relies on purchasing highly specialized and costly services from  external  providers.  The  relationships  between  the  Ministry  of  Health  (MoH)  providers  and  external  providers  (such  as  NGOs,  private‐for‐profit  providers  and  neighboring  countries)  lack  a  common  contractual regulatory framework and are plagued by weak coordination among many service providers  resulting in inefficiencies.  As a result, OMRs from the West Bank and Gaza are spread over a very large  number of service providers21, leading to considerable inefficiencies in the referral application process by                                                               20  Referrals  are  mostly  made  to  Israeli  hospitals  and  private  healthcare  facilities  in  the  West  Bank  and  Gaza,  as  well  as  East  Jerusalem, and also to Jordan and Egypt to a lesser extent. Spending on health services that are provided in Israel to Palestinians  is deducted monthly from clearance revenues by the GoI.   21  The  MoH  purchases  tertiary  care  services  from  79  health  care  providers  both  within  the  country  and  from  neighboring  countries.  18 increasing the administrative burden on the Service Purchasing  Unit (SPU). Over the  last 15 years, the  number of OMRs have grown rapidly from 8,123 in 2000 to 74,654 in 2016, while the corresponding cost  has also increased significantly from less than US$10 million in 2000 to as much as US$210 million in 2014  (see 2016 World Bank Public Expenditure Review and MoH SPU 2016)22. Currently, unpaid bills to outside  service providers amount to more than NIS 500 million (US$142 million)23, which has been threatening  the sustainability of the health system and the PA’s finances.     54. The previous DPG supported reform actions to reduce the oversized spending on OMRs with  Israeli  hospitals. The  MoH signed  MoUs with six Israeli hospitals to regulate  prices and other relevant  contractual terms between the two parties in the referral process24 and to ensure the use of standardized  procedures. This allowed the PA to eliminate expenditures on unnecessary treatments, which could be  conducted more efficiently within the public health system in the West Bank and Gaza25. Medical referral  spending in Israeli hospitals fell by 31 percent in 2015 and a further 5 percent in 2016, largely as a result  of a sharp drop in the unit cost of treatment. Although the referral cost for Israeli hospitals has gone down  since 2015, that for other hospitals, especially in the West Bank and East Jerusalem has been increasing.    55. This operation supports the PA’s reform actions to further advance efficiency improvements in  health spending envisaged in the Medical Referral Master Plan (“Master Plan”), which was approved by  the Council of Ministers in September 2016. The MoH has developed the Master Plan, which outlines a  shared  strategic  vision  and  policy  options  to  strengthen  the  referral  system  and  is  a  key  platform  for  organizing  all  tools  such  as  procedures  and  protocols.  By  implementing  the  recommendations  of  the  Master Plan, the MoH has negotiated arrangements on health referrals including lower rates and savings  for higher volumes of services delivered. The MoUs, similar to those achieved with Israeli hospitals, were  signed with six largest private Palestinian hospitals (three in the West Bank and three in East Jerusalem)26  in  January  2017.  These  six  hospitals  are  also  the  top  recipients  of  the  medical  referrals  volume.  Negotiations with three additional national hospitals are underway. In addition, the MoH has developed  harmonized  standard  procedures  for  medical  referrals,  which  include  the  following  manuals  and  protocols: (i) procedure manuals for local hospitals and Israeli hospitals; (ii) National Referral Protocols  (Oncology, Ophthalmology, Cardiology, Neurology, Nephrology); (iii) Diagnostic Related Group (DRG) User  Manual (for Israeli DRGs); and (iv) Financial Audit Manual.     56. The proposed DPG contributes to the ongoing Health System Resiliency Strengthening Project  (HSRSP ‐ P150481) by laying the groundwork for some of the more complex objectives to be achieved  under the HSRSP. Establishing formal contracts with non‐MoH healthcare providers requires the MoH to  adopt standardized procedures and protocols for diagnosis and treatment of the conditions of patients  referred  to  non‐MoH  providers.  Signing  MoUs  with  them  is  also  a  critical  initial  step  to  develop  a  negotiation framework for contacts, prior to the establishment of pricing and volume saving policies.                                                                  22 Notably, the highest unit cost for referral cases is charged by Israeli hospitals, so even though this category of referral cases  represents only 11 percent of the total number of referred cases, the associated cost is about 47 percent of the total referral cost.  23 The figure shows the accumulated arrears up to 2016.  24 The MoUs went into effect in 2015 with six Israeli hospitals regulating medical referrals and have also ensured the use of the  health referral manual by all health referral committees within the ministry.  25  The  hospitals  with  which  the  PA  has  signed  the  MoUs  commit  not  to  conduct  any  cost‐inducing  treatments  without  prior  approval from the relevant department at the PA’s MoH.  26 These six hospitals are: (i) Augusta Victoria Hospital, Jerusalem; (ii) St. John Hospital, Jerusalem; (iii) the Jerusalem Princess  Basma  Center,  Jerusalem;  (iv)  Istishari  Arab  Hospital,  Ramallah;  (v)  Al‐Ahli  Hospital  ‐  Hebron;  and  (vi)  Caritas  Baby  Hospital,  Bethlehem.   19 Prior Action #3: The Ministry of Health has: (i) signed a Memorandum of Understanding to establish a  framework  over  the  purchase  of  referral  services  with  at  least  six  (6)  national  hospitals;  and  (ii)  published harmonized standard procedures for medical referrals online.    57. Expected  results.  Signing  and  implementing  the  MoUs  with  the  six  costliest  national  hospitals  constituting over 80 percent of OMRs and standardizing manuals and protocols for medical referrals would  help rationalize the purchase of referral services.  These actions would also reduce the cost of referrals  through establishing the framework for costs and volume savings and introducing modern tools used in  contracting non‐MoH providers. Given the MoH is still in the process of finalizing the pricing study to be  complemented by a costing study, and needs to set up proper and competitive contracting mechanisms,  the prior action supported by the DPG will help stabilize the growth rate of referral costs to health service  providers over time. It is expected that the average annual growth rate of total costs for health referrals  for the period 2017‐2019 will be lower compared to a baseline of 14.5 percent for the period 2014‐2016.  The growth rate of OMR expenditures has experienced an unexpected hike over the past three years, for  example, due to the lack of harmonized standards, a repressed demand, and hikes in prices by providers.  Bringing  back  the  growth  rate  to  the  2014‐2016  level  would  represent  a  major  effort  and  prove  that  policies are moving in the right direction.    58. Future steps.  Over the medium term, the MoH aims to further advance the rationalization of the  purchase of outside referral services by: (i) establishing formal contracts with these non‐MoH health care  providers based on standardized procedures; (ii) developing a pricing schedule for selected27 conditions  for medical referrals; and (iii) introducing a patient classification system that groups hospital services for  the  purpose  of  cost  comparison,  so  called  “Diagnosis‐Related  Group  (DRG)”.  The  MoH  also  plans  to  strengthen the regulatory framework for medical referral systems, build institutional capacity of the SPU  on strategic purchasing28 and improve human resource capacity.    INTERGOVERNMENTAL FISCAL TRANSFERS    59. Intergovernmental  fiscal  relations  between  the  PA  and  local  governments  suffer  from  insufficient  revenue  assignment,  coupled  with  the  lack  of  transparency  and  predictability  of  fiscal  transfers and mechanisms to allow the accumulation of net lending. Palestinian municipalities and village  councils (collectively referred as LGUs) are responsible for providing critical public services, but have not  been assigned sufficient revenue sources. No regular and predictable intergovernmental fiscal transfer  exists to compensate for the insufficient own source revenues. The only fiscal transfer is subject to the  MoFP’s interception to compensate for the arrears accumulated and referred to as “net lending”, mostly  for electricity but also water charges, by LGUs. As a result, LGUs accumulate electricity or water arrears to  be able to use the collected user fees to cross‐subsidize other services and operating expenses. Thus, the  insufficient revenue assignment, the lack of transparency and predictability of central fiscal transfers, and  mechanisms  to  allow  the  accumulation  of  net  lending,  have  caused  the  underfunding  of  basic  capital  investments by LGUs that could improve citizens’ livelihood and unleash private‐sector‐led growth.      60. In recent years, the PA has made significant progress to introduce much needed predictability  and transparency to fiscal relations with the LGUs with the aim of reducing net lending and creating  fiscal space for capital investment at the municipal level. Such predictability and transparency are critical  for LGUs to be able to conduct proper financial planning, better target own‐source revenue mobilization                                                               27 The MoH plans to develop a set of prices for at least the top five costliest conditions for medical referrals.  28 Strategic purchasing involves a continuous search for the best ways to maximize health system performance by deciding which  interventions should be purchased, how, and from whom.  20 effort,  and  provide  much  needed  services.  Previous  DPGs  supported  the  PA’s  efforts  in  improving  the  quality  of  information  on  intergovernmental  fiscal  transfers  by  requiring  the  MoFP  to  publish  online  regular reports on the amount of selected fees and charges (e.g., transportation fee, property tax, and  professional  fees)  it  collects  or  charges  on  behalf  of  LGUs,  other  deductions  or  intercepts  for  the  municipality, and the amount transferred to LGUs. At present, 2015 figures for selected fiscal transfers are  made available per LGU. However, the MoFP reports no information on accumulated arrears and the basis  for  calculating  the  deduction,  which  is  critical  for  a  municipality  to  keep  track  of  the  trends  of  the  accumulated arrears (either increasing or decreasing) and the accuracy of the deduction.     61. This operation builds upon these previous actions and aims to expand the reports to include  MoLG capital budget, as well as other information which currently is not being reported. Also, the MoFP  will  be  creating  a  new  report,  which  summarizes  the  revenue  interception,  payment  of  electricity  and  water bills and net accumulation of water and electricity arrears per LGU. This report will improve the  transparency  of  the  deductions  and  allow  access  to  information  about  trends  of  accumulated  arrears.  Moreover, this report will improve the predictability of future intergovernmental transfers based on the  specific status of each LGU, as shown in the report. A breakdown of these variables would allow LGUs to  be better informed and to carry out verifications of their own data. Reforms supported under the DPG  supplements rather than duplicates the ongoing municipal development‐related activities supported by  the World Bank. The municipal development projects supported by the Bank provide municipalities with  capital grants which aim to improve their overall financial health through strengthening financial planning  and  improving  own  source  revenues  and  expenditure  management,  while  the  proposed  DPG  will  help  increase transparency in the intergovernmental fiscal relations between the PA and LGUs.      Prior  action  #4:  The  Ministry  of  Finance  and  Planning  has  issued  an  instruction  mandating  the  Accounting Department at the Ministry of Finance and Planning and the Projects Department of the  Ministry of Local Governments to produce annual reports that include information on: (i) the amount  of Ministry of Local Government’s capital budget allocated by the Ministry of Local Government per  LGU; (ii) the amount of revenue deductions or interceptions by the Ministry of Finance and Planning  per LGU; and (iii) an annex to the existing transportation fees report with the breakdown of each LGUs’  share based on the endorsed allocation criteria by the Council of Ministers.    62. Expected  results.  This  prior  action  will  contribute  to  the  improvement  of  transparency  in  the  intergovernmental fiscal relations between the PA and LGUs. Currently, LGUs are incapable of performing  proper financial planning since they are not fully aware of the amount of net accumulated arrears that  affect the transfer of revenues for the next year. The suggested deductions or interceptions, or so called  LGU net lending summary sheet, will give a clearer picture to each LGU about their accumulated arrears  at the MoFP and give an indication about the volume of next year’s revenue interceptions and expected  revenue  transfers,  all  of  which  will  allow  better  financial  planning  and  budgeting. The  above  annual  reports will become available online in early 2019, with interception reports covering information from  2018 onwards and other reports covering information from 2017 onwards. This will cover the complete  set of information on all fiscal transfers to LGUs by the MoFP.      63. Future  steps.  In  the  medium  term,  the  PA’s  efforts  will  focus  on  improving  transparency,  regularity and predictability of fiscal transfers between the PA and LGUs which will improve budgeting  and  planning  at  the  LGU  level.  Such  reform  will  reveal  the  adequacy  of  existing  intergovernmental  transfers and revenue and expenditure assignments and indicate the level of fiscal imbalance between  the  PA  and  LGUs.  In  addition,  over  the  medium  term,  efforts  will  focus  on  reforming  revenue  and  expenditure  assignment  by  looking  into  the  functions  of  LGUs  and  assigned  own‐source  revenues  to  21 enable LGUs to deliver services to citizens and perform their assigned responsibilities.     PILLAR 2: IMPROVING THE BUSINESS ENVIRONMENT  64. A  weak  domestic  business  climate  is  a  major  obstacle  for  private  sector  activity  and  development.  The  Palestinian  territories  rank  140th  out  of  189  countries  in  the  2017  Doing  Business  report. Cumbersome regulations and administrative procedures for businesses stifle business enterprise  and innovation and are found to be associated with a smaller number of legally registered firms, greater  informality,  a  smaller  tax  base,  and  more  opportunities  for  corruption.  Transaction  costs  for  doing  business are considerably high in the Palestinian territories. For example, to formally register a business,  comply with construction permitting formalities, or transfer property in Ramallah, separate interactions  with  several  authorities  are  required.  Each  authority  acts  under  its  own  specific  mandate  with  little  coordination  among  the  authorities.  Since  information  is  not  usually  shared  systematically  among  departments, each department has its own bilateral relationship with the business. From the business  perspective, this increases compliance cost; from the authorities’ perspective, it raises the complexity of  administering regulations and makes  enforcement and compliance more difficult. Where the rules are  excessively  burdensome,  resource‐constrained  entrepreneurs  might  not  have  the  opportunity  to  turn  their ideas into a business within a level‐playing field. As a result, making it difficult to start and operate a  business, to access loans and financing, may prevent the economy from reaping the benefits of a dynamic  and  inclusive  private  sector  for  job  creation.  Decisive  and  strategic  reforms  within  the  PA  can  help  to  improve the enabling environment for investors and entrepreneurs.     65. In  recent  years,  the  PA,  in  particular  the  Ministry  of  National  Economy  (MoNE),  has  made  significant  progress  to  enhance  the  business  environment  in  the  area  of  access  to  finance,  business  registration and licensing. The Secured Transactions Law adopted in April 2016 contributes to an effective  enabling environment for increased access to credit to the private sector, specifically by strengthening  lenders’  rights  in  movable  assets.  The  benefits  of  establishing  a  collateral  registry  generally  leads  to  increased  access  to  finance  for  small  businesses  by  leveraging  movable  assets  such  as  inventory,  equipment  etc.  into  assets  for  capital  growth.  The  online  system  for  the  movable  assets  registry  has  already been established in June 2016 and the relevant authorities made it fully operational by April 2017.  To have the registry fully operational under the prior action #5, the MoNE issued the official instruction,  worked  on  different  IT  solutions  and  solved  all  the  technical  issues  inherent  to  the  first  months  of  its  operation, finalized a user‐friendly website to facilitate registration of assets, worked on an agreement  with  the  Bank  of  Palestine  (BoP)  and  the  Palestinian  Monetary  Authority  (PMA)  for  the  electronic  fee  payment, and developed an awareness campaign followed by multiple technical trainings.      66. Adoption of a new Companies Law29 would positively impact business start‐ups, strengthen the  rights of minority shareholders, address corporate governance principles, and introduce new provisions  related  to  insolvency,  such  as  the  option  to  restructure  a  company.  For  example,  at  present,  sole  proprietors represent a large share of small businesses which are not governed by the existing Companies  Law, being excluded from protection against personal liability  afforded to  companies. This means that  small,  sole‐proprietor  businesses  are  exposed  to  greater  risks,  which  translates  into  lesser  access  to  finance, lesser scope for growth, and unequal treatment under the law compared to larger firms. The new  Companies Law will allow for the establishment of a one‐person company which will improve the business  environment for small enterprises and facilitate business entry. Having a registered company status will  afford  many  small  businesses—currently  either  unregistered  or  registered  as  sole  proprietors  with  no  liability protection—better access to finance, markets, and legal protections. The new Companies Law was                                                               29 The Palestinian territories currently follows the Jordanian Companies Law from 1964.  22 submitted to the Council of Ministers for approval in June 2017 (prior action #6). The Council of Ministers  has  received  comments  from  the  Ministry  of  Justice  and  other  ministries.  The  adoption  of  the  law  is  expected by the end of 2017. The draft law may be subject to successive revisions as it goes through the  approval  process.  The  Bank  will  continue  to  provide  TA  to  ensure  that  the  law  and  its  implementing  regulations are aligned with international best practices.    67. Prior action #7 supports a key reform in business licensing under the Law of Crafts and Industries  of 1953 by simplifying the approval process and reducing the cost of licensing. The Act of 1953 prohibits  a person from practicing a craft classified under the Act unless that person has a relevant license, that is  commonly referred to as a general business license. Although a three‐tier classification of the approvals30  requested for licensing businesses exists in the Act of 1953, in practice 100 percent of applications for a  general business license for a shareholding company go through the Ministry of Interior (MoI) clearance  since the business activities (crafts) listed in the Act are antiquated (dating to 1953) and present no match  with the current economic activities that are seeking licenses today. The proposed amendment to the Act  of 1953 will modernize its Annex by: (i) reviewing the activities in class 2 (that requires MoI clearance) to  focus the attention of the MoI on the very few applications that do have a security concern and free up  the remainder to go through the other approvals much faster; (ii) modernizing the list of activities based  on the International Standard Industrial Classification (ISIC) 4; and (iii) proposing a simpler and lower fee  structure  that  would  provide  incentives  for  businesses  to  get  licensed.  The  MoNE  as  the  champion  of  business environment reforms has been working together with the MoH (the stakeholder mandated by  the  Act  of  1953  to  amend  the  Annex)  to  finalize  the  draft  decree  and  the  explanatory  note  that  was  submitted to the Council of Ministers in mid‐September 2017.    Prior action #5: The Ministry of National Economy has established and implemented the movable assets  registry, which allows firms to secure loans and other financing by using movable assets.    Prior  action  #6:  The Ministry of National Economy has submitted to the Council of  Ministers a new  Companies Law that included simplified business registration procedures, new types of companies and  shares, and good practices for protecting minority investors and resolving insolvency.    Prior action #7:  The Ministry of Health, in collaboration with the Ministry of National Economy, has  submitted to the Council of Ministers amendments to the Annexes of the Law of Crafts and Industries  of 1953 (updating the 3‐tier classification of the approvals requested for licensing businesses and the  fee structure for licensing).    68. Expected results.  The establishment and implementation of online system for the movable assets  registry is expected to increase the number of notice registrations filed in the collateral registry from zero  in  2016  to  at  least  300  in  2019.  Adoption  of  a  new  Companies  Law  will  increase  the  number  of  firms  formally incorporated by 15 percent in 2019, compared to the baseline of 1,783 firms incorporated. With  the  implementation  of  the  new  licensing  process  and  fee  structure,  it  is  expected  to  reduce  time  for  getting a business license  from 36 days in 2016 to 15 days  in 2019, and lower the fee structure to 25  Jordanian Dollars (JD) flat fee to license an activity in 2019, from the baseline fee that ranged between JD  24 and 144 in 2016.                                                                 30 The Annex of the Law of Crafts and Industry of 1953 specifies three types of approvals that business activities must undergo to  obtain the business license from the municipality: (i) activities that only require clearance from the municipality; (ii) activities that  require Ministry of Interior clearance; and (iii) activities that require veterinary clearance. 23 69. Future steps. Over the medium term, the MoNE will proceed with reforms to further improve the  business environment. In addition to the existing TA provided by the Bank, the planned PSEF will extend  support aimed to create a more effective enabling environment for investors and entrepreneurs. First, the  efforts  for  a  successful  implementation  of  the  Secured  Transactions  Law  and  collateral  registry  will  continue  by  finalizing  the  fee  payment  mechanism  between  the  MoNE  and  the  PMA,  developing  the  guidelines for valuation of assets, and building the technical capacity of the relevant stakeholders. Second,  implementing regulations and procedures related to the Companies Law will need to be prepared and  submitted to the Council of Ministers for approval, and the institutional framework to support the new  features of the Companies Law will need to be developed to ensure a successful implementation of the  law. Moreover, the entire business licensing framework needs to be modernized, streamlined and should  provide the right incentives for businesses to become formal and grow. Finally, the MoNE aims to continue  the  reforms  related  to  Doing  Business  indicators,  including  supporting  the  reform  of  the  building  regulations and implementation of a new streamlined process for issuing construction permits.     Table 3: Prior Actions and Analytical Underpinnings  Prior Actions  Analytical Underpinnings  Pillar 1: Improve transparency of fiscal transfers to local service providers  Prior  Action  #1:  At  the  direction  of  PENRA,  at  least  90  “Securing  Energy  for  Development  in  the  West  Bank  and  percent  of  all  municipalities,  village  councils,  and  DISCOs  Gaza”, World Bank, 2017; and “Assessment and Action Plan  have  opened  a  separate  bank  account  to  deposit  funds  to Improve Payment for Electricity Services in the Palestinian  collected  from  electricity  bills  to  pay  the  Palestinian  territories,” World Bank, 2014.  Electricity Transmission Company (PETL).  Key  findings:  Both  studies  underpin  the  importance  of  enhancing  the  energy  sector’s  financial  value  chain  through  improved  efficiencies  and  reduced  leakages  in  order  to  minimize  debt  which  will  in  turn  allow  expansion  and  diversification of power supply in the West Bank and Gaza.  Prior  Action  #2:  At  the  direction  of  the  Palestinian  Water  “Toward Water Security for Palestinians: West Bank and Gaza  Authority,  at  least  five  (5)  Local  Government  Units  (LGUs)  WASH Poverty Diagnostic,” World Bank, May 2017.  have  opened  a  separate  bank  account  to  deposit  funds  Key findings: Increasing the viability and sustainability of the  collected from household water bills to pay the West Bank  water  sector  requires  the  establishment  and  corporation  of  Water Department.  water utilities with an ability to operate on a full cost recovery  basis, make a timely payment to the bulk water supplier, and  provide  efficient  and  equitable  water  and  wastewater  services.   Prior  Action  #3:  The  Ministry  of  Health  has:  (i)  signed  a  “Report on Policy Directions for Outside Referrals – Technical  Memorandum  of  Understanding  to  establish  a  framework  Assistance on Health Financing.” World Bank, 2013; and “The  over  the  purchase  of  referral  services  with  at  least  six  (6)  Master  Plan  for  Organizing  Medical  Referrals  to  Service  national  hospitals;  and  (ii)  published  harmonized  standard  Providers  Outside  the  Public  Sector,”  Palestinian  territories,  procedures for medical referrals online.  August 2016.    Key findings:  To improve efficiency and equity of the health  referral design, organization and process of referrals needs to  be  improved.  Clinical  and  administrative  tools  such  as  manuals/guidelines for managing referrals are needed given  the  lack  of  clear  and  written  guidelines.  The  majority  of  services  contracts  are  outdated  with  no  quality  indicators  against which the performance of providers can be evaluated.  Prior  Action  #4:  The Ministry of Finance and Planning has  “The  Public  Expenditure  Review  2013‐2014”,  World  Bank,  issued an instruction mandating the Accounting Department  2016;  and  “The  Performance  of  Palestinian  Local  at  the  Ministry  of  Finance  and  Planning  and  the  Projects  Governments”, World Bank, 2017.   Department  of  the  Ministry  of  Local  Governments  to  Key findings: The lack of transparency and absence of data in  produce annual reports that include information on: (i) the  certain  aspects  of  intergovernmental  fiscal  relations  have  amount  of  Ministry  of  Local  Government’s  capital  budget  resulted  in  net  lending  issues  and  also  created  a  serious  allocated by the Ministry of Local Government per LGU; (ii)  problem  for  local  governments  in  fiscal  planning,  revenue  the amount of revenue deductions or interceptions by the  resource mobilization, and better service delivery.   24 Ministry of Finance and Planning per LGU; and (iii) an annex  to  the  existing  transportation  fees  report  with  the  breakdown  of  each  LGUs’  share  based  on  the  endorsed  allocation criteria by the Council of Ministers.  Pillar 2: Improve the business environment  Prior  action  #5:  The  Ministry  of  National  Economy  has  “Doing  Business  Report”,  World  Bank,  2017;  “Investment  established  and  implemented  the  movable  assets  registry,  Climate Assessment in the West Bank and Gaza,” World Bank,  which  allows  firms  to  secure  loans  and  other  financing  by  2014.   using movable assets.  Key  findings:  It  is  critical  to  help  harmonize,  modernize  and  Prior  action  #6:  The  Ministry  of  National  Economy  has  improve  the  legal  and  regulatory  frameworks  (incl.  the  submitted to the Council of Ministers a new Companies Law  Companies Law and the Secured Transactions Law) for doing  that  included  simplified  business  registration  procedures,  business in the Palestinian territories. The gaps in access to  new types of companies and shares, and good practices for  finance among smaller firms could be mitigated by improving  protecting minority investors and resolving insolvency.  key  aspects  of  the  financial  infrastructure,  namely  the  Prior action #7: The Ministry of Health, in collaboration with  limitations  in  the  credit  bureau  and  lack  of  a  collateral  the  Ministry  of  National  Economy,  has  submitted  to  the  registry.  For  existing  firms,  factors  related  to  business  Council of Ministers amendments to the Annexes of the Law  regulation  such  as  business  licensing  and  permits  are  the  of  Crafts  and  Industries  of  1953  (updating  the  3‐tier  identified  top  constraints  to  business.  West  Bank  and  Gaza  classification  of  the  approvals  requested  for  licensing  ranks 140th out of 189 economies. Globally, West Bank and  businesses and the fee structure for licensing).  Gaza  performs  badly  in  the  following  areas:  (i)  the  ease  of  starting  a  business;  (ii)  the  ease  of  getting  credit;  (iii)  the  strength of minority investor protection index; (iv) the ease of  resolving  insolvency;  and  (v)  the  ease  of  dealing  with  construction permits.    4.3 LINK TO ASSISTANCE STRATEGY, OTHER BANK OPERATIONS AND THE WBG STRATEGY  70. This operation is aligned with the World Bank Group’s strategic goals of eradicating extreme  poverty and boosting shared prosperity in a sustainable manner.  This operation will contribute to the  WBG’s  strategic  goals  by  supporting  reforms  improving  financial  viability  of  key  public  sectors  and  increasing  transparency  of  intergovernmental  fiscal  relations.  More  predictable,  transparent  and  sustainable public finances create fiscal space for productive investment such as infrastructure and human  capital,  which  allows  the  PA  to  provide  better  services  to  citizens  and  to  promote  private  sector  investment and growth. Along with the prior actions aimed at strengthening the business environment,  reforms supported by this operation would also contribute to private sector growth and sustainable job  creation, and most importantly, higher and more inclusive growth.    71. This  operation  contributes  to  the  implementation  of  the  MENA  regional  strategy.  The  prior  actions supported by the operation will contribute to more financially viable electricity, water and health  sectors by better aligning incentives of fiscal transfers among three different parties: the PA, the GoI, and  LGUs.  One of the  prior actions also targets more transparent intergovernmental fiscal relations. These  policy  measures  aim  to  support  the  PA  achieving  more  predictable,  transparent,  sustainable  public  finances. This would in turn help improve the private sector activity by increasing confidence of private  investors and gaining greater citizens’ trust associated with improved public service delivery. Moreover,  the prior actions aimed at modernizing the legal and regulatory business environment will contribute to  more private sector investment and activity. All of these measures would contribute to renewing the social  contract by supporting an enabling environment for formal private sector jobs and sustainable growth,  while providing better public service delivery to citizens. Furthermore, energy and water sector reforms  supported by the operation have potential to promote active regional cooperation as increased electricity  and water supply requires collaborations with the PA’s neighboring countries, in particular Israel.      72. This operation is designed as a bridge operation to support transition to the objectives of the  25 forthcoming WBG’s Assistance Strategy for the West Bank and Gaza (FY18‐21). The forthcoming strategy  aims to set the conditions for private investment and job creation, address the needs of the vulnerable  and strengthen institutions for improved citizen‐centered service delivery. The DPG is designed to directly  support the first pillar of the forthcoming strategy aimed to promote an environment for dynamic and  inclusive private sector growth for job creation. Improving the business environment would be addressed  through the prior actions focused on streamlining and modernizing the legal framework; submitting a new  Companies Law for approval; and streamlining business licensing and registration processes. This pillar  also  aims  at  increasing  access  to  finance  for  better  inclusion  and  more  formal  sector  job  creation  by  supporting  the  legal  framework  for  incorporation  of  small  and  medium  enterprises  (SMEs)  and  their  business  growth.  In  addition,  this  DPG  contributes  to  strengthening  institutions  for  improved  citizen‐ centered service delivery by increasing transparency of public finances. In particular, the DPG supports  the  PA’s  efforts  to  strengthen  fiscal  stability  by  improving  the  transparency  and  payment  discipline of  fiscal transfers linked to utilities financing among different parties, where currently unpaid bills of LGUs  distort  revenue  transfers  between  the  GoI  and  the  PA.  These  actions  will  promote  the  enabling  environment  for  private  sector  investment  and  create  fiscal  space  for  productive  investment  such  as  infrastructure and human capital.    73. The operation is directly linked to several TFGWB‐financed projects and will indirectly benefit  most  of  them.  The  operation,  for  instance,  complements  the  ongoing  Health  System  Resiliency  Strengthening  Project,  the  Electricity  Sector  and  Performance  Improvement  Project,  and  the  Local  Government  and  Services  Improvement Program‐for‐Results, as  well as the engagements in  the water  sector.     74. The Bank continues to administer the PRDP Trust Fund through which donors provide budget  support based on the Bank’s monitoring of the PA’s progress in implementing its reform agenda. The  PRDP Trust Fund provides a key mechanism for donor coordination in support of implementing the PA’s  NPA. Collaboration with other donors, especially through the PRDP Trust Fund, helps focus the dialogue  with the authorities on key issues considered critical for reform. This collaboration provides significant  weight to common points in the reform agenda and therefore needs to be maintained and enhanced.    4.4 CONSULTATIONS, COLLABORATION WITH DEVELOPMENT PARTNERS  75. The  proposed  DPG  supports  the  PA’s  reform  agenda,  the  NPA,  which  was  developed  in  consultation with various stakeholders. Formal consultations were an integral part of the NPA drafting  process. Broad‐based consultations were held with representatives of the private sector, civil society, and  donors and their feedback had been reflected in the NPA. Taking into account inputs received during the  consultations,  sector  and  cross‐sector  strategies  were  reviewed  and  updated  by  the  Sector  Strategy  Teams,  which  included  representatives  of  the  private  sector  and  civil  society.  Furthermore,  all  major  donors to the PA were consulted during the strategy preparation process and were given an opportunity  to comment on the draft NPA.     76. The PA has consulted a wide range of stakeholders on measures supported by this DPG. As they  have done with previous DPGs, the PRDP Trust Fund donors are expected to continue to rely on the DPG  policy and results matrix as the criteria to evaluate the PA’s performance in implementing the NPA for the  purpose of quarterly disbursements under the PRDP Trust Fund. This has proven to be an efficient and  effective way to leverage donor budget support on key structural reform agenda. The importance of the  DPG‐supported program goes significantly above and beyond the operation itself.  Furthermore, the Bank  holds close consultation with the European Union, which provides the largest single contribution to the  26 Palestinian budget through its direct financial support mechanism ‐ PEGASE.     77. A more formal aid coordination mechanism in the Palestinian territories was set up following  the decision made at the December 14, 2005 meeting in London of the AHLC. The objective behind this  mechanism is to improve the effectiveness of aid coordination structures in providing coherent TA and  financial support based on the national priorities to the Palestinian people in line with the OECD‐DAC Paris  Declaration on Aid Effectiveness.31 At the local level, the donor coordination structure comprises the Local  Development Forum, in addition to four strategy groups, each supported by roughly five sector working  groups.       5. OTHER DESIGN AND APPRAISAL ISSUES    5.1 POVERTY AND SOCIAL IMPACT   78. The  overall  poverty  and  social  impact  of  the  prior  actions  supported  by  this  operation  is  expected to be largely positive or neutral. While most prior actions of this operation will have a positive  or neutral impact, the fiscal reforms related to enhanced bill payment of LGUs for utility sectors should be  accompanied by an increase in supply over the medium term. Such an intervention would avoid adverse  poverty impact.    79. The  prior  actions  supported  under  pillar  1,  in  particular  those  related  to  utility  sectors  are  expected to have a largely positive or neutral poverty and social impact32.  The proposed fiscal reform  focuses on improving fiscal viability of utility sectors (such as electricity and water) with the aim to increase  investments in those sectors over the medium and long term. It is critical that these reforms translate into  improving the quality and reliability of service delivery over the medium term in order to have a positive  impact on the poor and vulnerable. In the electricity sector, if the reforms achieve the goal of increased  power supply in the West Bank, they  will help address critical firm‐level constraints33 to growth which  would,  in  turn,  have  a  positive  impact  on  poverty  through  increased  employment  opportunities,  in  addition to better meeting household service delivery demand. The debt restructuring agreement signed  between the PENRA and the IEC in September 2016 contains a condition of building four new high‐voltage  substations in the West Bank. Over the medium term, these newly built substations would increase the  amount of power supplied to the West Bank, reduce losses, and improve service delivery for citizens. In  addition, the new TFGWB‐funded electricity project aims to strengthen the capacity of key institutions,  improve the efficiency and service quality of the electricity distribution system, and pilot a new business  model for solar energy in  Gaza  to  provide  clean and affordable power supply. On  the other hand, the  Bank’s  engagement  in  the  water  sector  will  concentrate  on  improving  the  water  supply  and  reducing  dependence on illegal water trucks which provide un‐regulated poor quality water at higher costs. At the  same time, the fiscal reforms related to bill collecting efforts will focus on the fund transfers between  LGUs and bulk service suppliers (the IEC for electricity and the WBWD for water) rather than on increasing                                                               31 The AHLC is chaired by Norway and brings together in a meeting on a semi‐annual basis several donors, as well as the PA and  the GoI. The Bank acts as the Secretariat to the AHLC, submitting a report prior to every meeting that provides an update on  recent economic and fiscal trends, as well as on broader economic and institutional developments in the Palestinian territories.   The Bank’s report has often helped to set the agenda and frame the discussion at the AHLC meetings.  32 The Bank team conducted analysis looking at the nonpayment patterns for water (part of WASH Poverty Diagnostic 2016/2017)  and electricity services using most recent LGPA data representative at the LGU level.  33 World Enterprise Survey (2013), where close to 13 percent of firms in the Palestinian territories report electricity as their biggest  obstacle. In four out of five comparator countries, this figure is 5 percent or lower.  27 payments from the end‐consumers, and therefore, this prior action is not expected to have an adverse  impact on poverty34.     80. Reforms  on  the  health  referral  system  and  intergovernmental  fiscal  transfers  are  unlikely  to  have negative poverty and social impact. The reforms that seek to improve fiscal stability of the health  sector by reforming the referral system are not expected to have a negative social and poverty impact, as  they seek to lower the cost of certain health services through more efficient contracting with external  healthcare providers. Measures that support harmonizing standard referral procedures also improve the  equity of access to health referral services for all segments of the Palestinian population. The effort to  improve the predictability and transparency of intergovernmental fiscal transfers contribute to increased  fiscal space for capital investment and allow LGUs to deliver services to citizens in an accountable manner.    81. The poverty and social impact of the reforms supported under pillar 2 is expected to be positive  or neutral. The regulatory and business climate reforms supported under pillar 2 are critical to achieve  the  goal  of  enabling  private  sector  growth,  improving  employment  outcomes,  and  increasing  public  revenue. The reform on  establishing a  collateral will benefit the  micro, small, and  medium enterprises  (MSMEs),  which  are  the  driving  force  for  innovations  and  the  backbone  of  economic  growth  and  job  creation in the Palestinian economy by supporting financial institutions to develop diversified financing  products  for  MSMEs.  In  addition,  both  supporting  the  new  Companies  Law  and  streamlining  business  registration and licensing processes will contribute to the incorporation of small businesses, their growth  and thereby formal sector job creation. At the same time, these businesses will be granted better access  to finance and markets, and legal protection. Since unemployment is a key correlate of poverty, creating  more formal private sector jobs due to the enhanced business climate will have a positive impact on the  economic welfare of the poor and vulnerable. In the context of a sheer lack of employment opportunities,  the  potential  of  these  reforms  to  support  inclusive  growth  will,  however,  depend  on  the  scale  of  employment  opportunities and on  the  access  to  these jobs of women and youth who are  increasingly  excluded from the labor market.     5.2 ENVIRONMENTAL ASPECTS  82. As per OP 8.60, the World Bank assessed whether specific prior actions supported by the DPG  are likely to cause significant effects on environment, forest, and other natural resources. Since the late  1990s, the Palestinian environmental legal and administrative framework has taken major steps towards  protecting environmental resources and institutionalizing their sustainable management. The Palestinian  Environment Law (PEL) of 1999 is a modern and comprehensive law regulating the environmental sector,  covering the main issues relevant to environmental protection and law enforcement. The PEL addresses  various environmental issues, including Environmental Impact Assessment (EIA) and auditing, permitting  of  development  projects,  monitoring  of  environmental  resources  and  their  parameters.  In  addition,  Palestinian  Environmental  Assessment  Policy  (PEAP)  by‐laws  approved  by  the  Palestinian  Ministerial  Council in 2000 supports the sustainable economic and social development of the Palestinian people. As  to the PEAP, there are three documents that represent sequential stages in the project life cycle and the  environment approval (EA) review process: application for EA; initial environmental evaluation (IEE); and  the EIA. The Environmental Quality Authority (EQA) established by President’s decree in 2002 provides  guidance on the preparation of the EA reports and uses screening criteria to determine whether an IEE or  an  EIA  is  required  for  a  project.  An  EIA  is  required  for  projects  which  are  likely  to  have  significant                                                               34 The proposed prior actions #1 and #2 aim to ringfence the existing revenue related to electricity and water bills collected by  LGUs, and to transfer this revenue to the dedicated account in order to avoid diversion to the municipal budget and to increase  transparency. The revenues are entirely from the existing bills collected, and end‐consumers will not be affected by these prior  actions. 28 environmental  impacts.  An  EA  also  specifies  required  measures  to  mitigate  adverse  environmental  impacts. The EQA is responsible for ensuring that development processes are undertaken in an orderly  manner and has capacity to implement, monitor, and report on mitigating measures.    83. Reforms supported by this operation are unlikely to have significant negative environmental  impact. The prior actions supported under the pillar 1 aim to improve the fiscal sustainability of the PA’s  finances and are unlikely to have any direct and indirect environmental impact. However, the prior actions  supported under the pillar 2 could entail environmental risks. Notwithstanding, it is important to mention  that the business licensing reform, specifically amending the Law of Crafts and Industries of 1953, focuses  on streamlining the issuance of the municipal license by ensuring that security clearance is required only  for specific activities that might pose a security threat. The rest of the procedures required for the issuance  of business license, including health, safety, and environmental aspects follow the Palestinian regulatory  framework, and are not subject to the proposed reform. Moreover, the adoption of a new Companies Law  is unlikely to have a significantly negative impact on the environmental aspects of setting up and operating  a business, since the issuance of specific licenses for activities with environmental risk follows procedures  already in place under the Palestinian environmental regulatory framework in order to ensure that the  necessary mitigation measures are in place. Furthermore, these reforms will not only promote the growth  in MSMEs but also encourage them to officially register rather than operate in the informal sector. Given  a significant share of the informal sector in the Palestinian economy35, reducing the size of the informal  sector and increasing the number of formal firms will result in reduced safety, health or environmental  risks, which will have a positive impact on the overall economy.    5.3 PFM, DISBURSEMENT AND AUDITING ASPECTS  Fiduciary   84. The fiduciary risk related to the proposed DPG is considered to be high. Significant weaknesses  in  the  PFM  system  identified  by  the  2013  Public  Expenditure  and  Financial  Accountability  (PEFA)  assessment remain, which have materialized in weak budget execution and the continued accumulation  of arrears, delays in the production and audit of the 2012 annual accounts36, as well as delays in preparing  the  2013,  2014,  and  2015  financial  statements.  Furthermore,  PFM  deficiencies  in  some  sectors  (e.g.,  education, health, local governments) keep impacting budget implementation and the associated service  delivery (see Annex 5 for more details). During recent years, the World Bank and the IMF TA strategies  experienced  significant  hurdles  in  achieving  their  objectives.  The  main  causes  stem  from  failures  in  commitment and decision‐making process at ministerial and managerial levels, in addition to a broader  context of insufficient capacity at the MoFP.     85. Substantial TA in PFM has been provided by partners. During 2014‐2016, the Bank conducted  several TA missions to the MoFP (General Accounting Department) aimed at strengthening accountability  of the PFM system in relation with continued budget support. Those missions focused on: (i) developing  a framework for commitment recording and control procedures; (ii) establishing an annual cash plan, and  (iii) monitoring the generation of arrears in order to serve as a guide for budget execution affordability.  During  2015‐2016,  the  Bank  has  assisted  in  developing  an  accounting  handbook  in  line  with  the                                                               35 In the Palestinian territories, close to 60 percent of total non‐agricultural employment engaging in the informal sector.  36 The 2012 accounts were issued by the MoFP and sent for audit to the State Audit and Administrative Control Bureau (SAACB)  in the second half of 2016. At the time of preparation of this document, the audited statements were not yet issued.   29 International  Public  Sector  Accounting  Standards  cash  basis  (IPSAS).  This  handbook  is  expected  to  empower the MoFP to:  (i) make  the  line  ministries  implement  the  correct  accounting  procedures,  as  they  are  primarily  responsible for accounting data entry into the IFMIS as part of a decentralized budget implementation  system;   (ii) enhance the quality and timeliness of the accounting and reporting data by establishing a quality  control process in the duty of producing the main reporting and accounting documents; and  (iii) develop accounting training and capacity building in order to ensure a sustainable framework for  financial accountability. Other donors have engaged in a series of activities to streamline with the MoFP  the  upstream  budget  cycle  in  relation  with  a  multi‐year  budgeting  approach  and  top‐down  budget  preparation  process,  as  well  as  to  strengthen  the  financial  audit  capacity  of  the  State  Audit  and  Administrative Control Bureau (SAACB) in order to get the financial statements of the PA audited in line  with international standards.     86. The PA has issued a PFM strategy covering 2017‐22 to underpin the alignment of further TA with  its  own  objectives.  The  PFM  strategy  emphasizes  expenditure  management  and  control,  accounting  reporting  and  procurement.  These  areas  meet  the  scope  of  the  PFM  project  under  preparation.  The  project  aims  at  strengthening  the  downstream  cycle  of  the  PFM  system  with  emphasis  on  effective  implementation, building on the previous TA activities while broadening their implementation to other  line ministries (education, health and local governments). It will also support implementation of the main  recommendations related to the lack of accuracy and timeliness in the final account preparation process  which is crucial for the accountability of the PFM system.     Flow of Funds and Auditing Requirements  87. No IMF Safeguard Assessment is available for the West Bank and Gaza since there is no full‐ fledged  Central  Bank.  The  PMA  is  an  independent  public  institution  responsible  for  formulating  and  implementing  the  monetary  and  banking  policies,  safeguarding  the  banking  sector,  and  ensuring  the  growth of the national economy in a balanced manner. The PMA performs several central banking duties  such as supervision over banks, money changers, and microfinance institutions, organizing the payment  services, and spreading financial awareness. The PMA has drafted a Corporate Governance Code for banks  to ensure that banks adopt and implement sound corporate governance practices and therefore maintain  public trust and confidence in the Palestinian banking sector. The code has been set at a high standard,  consistent with the international best practices. The code is based on the principles of Basel Committee  on  Banking  Supervision's  paper  on  enhancing  corporate  governance  for  banking  organizations  that  introduced principles for sound corporate governance practices for banks.    88.  As with previous DPGs, this DPG proceeds will be  deposited in a single  tranche to a US dollar  dedicated account that forms part of the PA’s official foreign exchange reserves. The dedicated account  will be held at the BoP (Ramallah) which is part of the MoFP single treasury account and where previous  DPG proceeds had been deposited. Then, an equivalent amount in local currency will be credited to the  single treasury account of the PA to finance budgeted expenditures. The conversion will be based on the  prevailing exchange rate on the date that the funds are credited to the Treasury Account.     89. The BoP financial statements for the year ended December 31, 2016 were audited by Ernst and  Young.  No  key  issues  were  identified  in  the  management  letter.  The  financial  statements  for  the  year  ended December 31, 2016 are published on the BoP’s website37.                                                                 37 https://bop.ps/files/ir/annual_report_16_ar.pdf  30   90. The MoFP will confirm to the World Bank, within 15 days of disbursement, the receipt of the grant  funds  and  that  the  grant  proceeds  have  been  credited  to  the  Central  Treasury  Account  at  the  BoP  to  finance national budget expenditures, including the date and number of the Treasury Account in which  the funds have been deposited as well as the exchange rate applied.     91. If any portion of the grant is used to finance ineligible expenditures as defined in the Financing  Agreement, the Bank shall require the PA to refund the ineligible amount and the amount will be canceled  from the grant.     Flow of funds diagram    Grant proceeds to U.S. $  MoFP Central Treasury  Expenditure on    Dedicated Account  Account  eligible budget  activities    External Auditing of the Grant Dedicated Account  92. The PA will hire an independent external auditor acceptable to the Bank to perform an audit of  the  dedicated  account.  The  audit  will  be  conducted  in  accordance  with  International  Standards  on  Auditing and with the terms of reference acceptable to the Bank. The audit report will be approved by the  MoFP before it is submitted to the Bank. The audit report will be submitted to the Bank within six months  of the release of the single tranche payment. For the previous DPG financing releases to the designated  account, the MoFP submitted acceptable audited financial statements in a timely manner. The auditor's  opinion was unmodified "clean" confirming the acceptable presentation of the DPG financial statements,  compliance with the legal agreement, the proper use of the dedicated account, and the use of the MoFP  accounting system to record the financial transactions.     93. The auditor will be required to:  ‐ Validate  the  transfer  and  deposit  transactions  into  the  dedicated  account  relating  to  the  DPG  funds;  ‐ Verify that no funds are kept in or paid into the dedicated account other than those disbursed by  the Bank for this particular operation;  ‐ Confirm  that  all  payments  out  of  the  dedicated  account  were  not  made  for  any  excluded  expenditures as defined in the Financing Agreement;  ‐ Ensure that the MoFP follows adequate disbursement procedures as per PA standards, including  accuracy  of  the  exchange  rate  prevailing  at  the  date  of  conversion  from  the  US  dollar  to  the  NIS,  and  deposit  to  the  Central  Treasury  Account  used  to  finance  budget  expenditures  within  one  week  of  the  receipt of funds in the dedicated account.    5.4 MONITORING, EVALUATION AND ACCOUNTABILITY  94. The design of the monitoring and evaluation arrangements builds upon those developed under  the earlier development policy grants.  The results framework of the DPG was agreed with the authorities  and developed in  consultation with other development  partners.  As has been the  practice, the results  framework  was  developed  not  only  to  monitor  progress  under  the  DPG,  but  also  to  monitor  the  implementation of the PRDP Trust Fund, which is a major source for donor funding to the budget, aligned  to the NPA. Since both the DPG and the PRDP Trust Fund support the implementation of selected key  31 objectives  of  the  PA’s  strategy  and  aim  to  provide  stable  and  predictable  financial  support  to  the  PA  budget, a shared results framework for both has provided additional leverage to reform implementation.  The indicators used are direct measures of development objectives, the data is collected by the statistics  agency and finance and line ministries, and enjoys full ownership of the authorities.    95. The monitoring arrangements have been institutionalized in the Palestinian MoFP. Based on the  inputs from line ministries and other agencies, the PA prepares quarterly reports on a regular basis to  monitor the performance under both the DPG and the PRDP Trust Fund. The same arrangement is utilized  to monitor progress against the PA’s medium‐term program. These reports are placed on the website of  the MoFP. The monitoring arrangements developed in the context of DPGs and PRDP Trust Fund have not  only been used for the purposes of those operations, but there is evidence that these arrangements have  contributed to building stronger institutional arrangements for monitoring PA’s broader reform efforts.       96. Grievance redress. Communities and individuals who believe that they are adversely affected by  specific  country  policies  supported  as  prior  actions  or  tranche  release  conditions  under  a  World  Bank  Development Policy Operation may submit complaints to the responsible country authorities, appropriate  local/national  grievance  redress  mechanisms,  or  the  WB’s  Grievance  Redress  Service  (GRS).  The  GRS  ensures that complaints received are promptly reviewed in order to address pertinent concerns. Affected  communities and individuals may submit their complaint to the WB’s independent Inspection Panel which  determines whether harm occurred, or could occur, as a result of WB non‐compliance with its policies and  procedures. Complaints may be submitted at any time after concerns have been brought directly to the  World  Bank's  attention,  and  Bank  Management  has  been  given  an  opportunity  to  respond.  For  information  on  how  to  submit  complaints  to  the  World  Bank’s  corporate  GRS,  please  visit  http://www.worldbank.org/GRS.  For  information  on  how  to  submit  complaints  to  the  World  Bank  Inspection Panel, please visit www.inspectionpanel.org    6. SUMMARY OF RISKS    97. The  overall  risk  of  this  operation  is  high.  Areas  of  particular  concern  include  risks  related  to  political and governance, macroeconomic, and fiduciary.      Risk Categories  Rating (H, S, M or L)  1.   Political and governance  H  2.   Macroeconomic  H  3.   Sector strategies and policies  M  4.   Technical design of project or program  M  5.   Institutional capacity for implementation and sustainability  M  6.   Fiduciary  H  7.   Environment and Social  L  8.   Stakeholders  M  Overall  H    98. The  political  and  security  situation  in  the  West  Bank  and  Gaza  is  fragile,  but  renewed  reconciliation  efforts  would  help  mitigate  some  risks.  The  political  and  security  risks  are  high,  as  the  situation  in  the  Palestinian  territories  remains  fragile.  If  the  security  situation  relapses,  private  sector  confidence and investment will fall, which will lead to lower economic growth and public revenues, while  unemployment will rise even further. However, efforts are currently underway to achieve reconciliation  32 between  the  West  Bank  and  Gaza.  The  international  donor  community  is  also  closely  monitoring  the  economic activity in the West Bank and Gaza, and is supporting the PA with grants and TA. The authorities’  strong  commitment  to  the  continued  implementation  of  structural  reforms  despite  the  highly  difficult  economic environment and fiscal pressures will provide a basis for boosting private sector confidence and  support of development partners.    99. The West Bank and Gaza’s macroeconomic risk rating is high. Not only is the baseline Palestinian  macro‐fiscal outlook worrisome, but it also contains significant downside risks. As mentioned above, the  possible  outbreak  of  conflict  in  Gaza  as  well  as  the  West  Bank  will  affect  the  level  of  uncertainty  and  business  confidence.  On  the  fiscal  side,  should  donor  financing  further  decline,  the  economic  outlook  would, ceteris paribus, be substantially worse. Public debt, which reached 36.1 percent of GDP at the end  of 2016, remains susceptible to the downside risks related to growth and the primary balance. Given the  Palestinian  territories’  narrow  tax  base  and  lack  of  access  to  international  financial  markets,  further  decline in donor support and lower than expected economic growth pose additional risks to public debt  sustainability.  Further  tightening  of  restrictions  by  Israel  would  have  a  devastating  impact  on  the  population in Gaza. This proposed DPG sends a strong signal to donors that the World Bank places great  importance  on  progress  in  implementing  the  PA’s  development  plan.  Moreover,  the  operation  will  leverage  around  US$45  million  in  additional  resources  through  the  PRDP  Trust  Fund,  which  the  Bank  administers.  This  will  mitigate  the  risk  of  reduced  donor  assistance  on  the  PA’s  finances.  Business  environment  reforms  supported  by  the  operation  would  encourage  additional  private  investment  and  eventually lead to better economic outcomes. A simple design of this operation and strong PA ownership  of the reform program supported by this operation, which contributes to fiscal consolidation and reduced  reliance on donor assistance over the medium term, are also mitigating factors.     100. The  fiduciary  risks  are  also  high,  as  discussed  in  Section  5.3.  The  PFM  system  suffers  from  significant weaknesses which materialized in weak budget execution and the continued accumulation of  arrears,  delays  in  the  production  of  the  audited  annual  accounts  mainly  due  to  the  lack  of  timely  preparation of the financial statements by the MoFP. These deficiencies in the PFM system mainly stem  from weak commitment and decision‐making process at ministerial and managerial levels, in addition to  a broader context of insufficient capacity at the MoFP. In recent years, the Bank and other donors have  been supporting the PA through various TA to the MoFP aiming at strengthening the accountability of the  PFM  system.  The  Bank  has  been  providing  capacity  building  and  training  to  help  the  PA  follow  the  guidelines set in the IPSAS to accelerate the preparation of financial statements. The PA recently issued a  new PFM strategy (2017‐2022) with the emphasis on expenditure management and control, accounting  reporting and procurement. The Bank will support the implementation of the strategy through the new  PFM project (under preparation) which would build on the previous TA activities with a particular aim of  broadening its implementation to select line ministries. The project will also assist the PA to improve the  accuracy and timeliness in the final account preparation process which is crucial for the accountability of  the PFM system.  33   Annex 1: POLICY AND RESULTS MATRIX     Prior Actions  Results  Pillar 1: Improving transparency of fiscal transfers to local service providers   Prior action #1:   Result:  Increased bill payment by LGUs to the IEC through the  At the direction of PENRA, at least 90 percent of all municipalities, village  PETL  councils,  and  DISCOs  have  opened  a  separate  bank  account  to  deposit    funds  collected  from  electricity  bills  to  pay  the  Palestinian  Electricity  Indicator:  Share of electricity purchased from the IEC by LGUs  Transmission Company (PETL).  to  electricity  purchases  paid  to  the  IEC  by  the  LGUs.  Baseline  (2016) = 86 percent; Target (2019) = 100 percent.  Prior action #2:  Result: Stabilized debt accumulation by the LGUs to the WBWD  At the direction of the Palestinian Water Authority, at least five (5) Local    Government  Units  (LGUs)  have  opened  a  separate  bank  account  to  Indicator:  Accumulated  debts  of  5  LGUs  for  bulk  water  deposit funds collected from household water bills to pay the West Bank  purchased to the WBWD. Baseline (July 2017) =US$275 million;  Water Department.   Target (2019) = lower than the baseline.  Prior Action #3  Result:  Stabilized  growth  of  cost  of  health  referrals  to  health  The Ministry of Health has: (i) signed a Memorandum of Understanding  service providers.  to  establish  a  framework  over  the  purchase  of  referral  services  with  at    least  six  (6)  national  hospitals;  and  (ii)  published  harmonized  standard  Indicator:  The  average  annual  growth  of  total  health  referral  procedures for medical referrals online.  cost. Baseline (for the period 2014‐2016) = 14.5 percent; Target    (for the period 2017‐2019) = lower than the baseline.   Prior action #4:   Result:  Increased transparency in the intergovernmental fiscal  The Ministry of Finance and Planning has issued an instruction mandating  relations  the Accounting Department at the Ministry of Finance and Planning and     the Projects Department of the Ministry of Local Governments to produce  Indicator:  Annual reports published online that specify: (i) the  annual reports that include information on: (i) the amount of Ministry of  amount  of  Ministry  of  Local  Government’s  capital  budget  Local  Government’s  capital  budget  allocated  by  the  Ministry  of  Local  allocated by the Ministry of Local Government per LGU; (ii) the  Government  per  LGU;  (ii)  the  amount  of  revenue  deductions  or  amount of revenue deductions or interceptions by the Ministry  interceptions by the Ministry of Finance and Planning per LGU; and (iii) an  of  Finance  and  Planning  per  LGU;  and  (iii)  an  annex  to  the  annex to the existing transportation fees report with the breakdown of  existing transportation fees report with the breakdown of each  each LGUs’ share based on the endorsed allocation criteria by the Council  LGUs’  share  based  on  the  endorsed  allocation  criteria  by  the  of Ministers.  Council  of  Ministers.   Baseline  (September  2017):  reports  not  published; Target (2019): annual information (2018 onwards for  the  interception  report  and  2017  onwards  for  other  reports)  made available online.  34       Pillar 2:  Improving the business environment  Prior action #5: The Ministry of National Economy has established and  Result:  Increased  number  of  notice  registrations  filed  in  the  implemented the movable assets registry, which allows firms to secure  collateral registry.  loans and other financing by using movable assets.      Indicator: Number of registration notices filed in the collateral  registry. Baseline (2016) = 0; Target (2019) = at least 300.  Prior action #6: The Ministry of National Economy has submitted to the  Result: Increased number of firms formally registered with the  Council  of  Ministers  a  new  Companies  Law  that  included  simplified  Companies Comptroller.  business registration procedures, new types of companies and shares,    and  good  practices  for  protecting  minority  investors  and  resolving  Indicator:  Number  of  firms  formally  incorporated.  Baseline  insolvency.  (2016) = 1,783; Target (2019) = at least 15 percent increase.  Prior  action  #7:  The  Ministry  of  Health,  in  collaboration  with  the  Result:  Reduction  in  the  time  it  takes  to  obtain  a  business  Ministry of National Economy, has submitted to the Council of Ministers  license.  amendments to the Annexes of the Law of Crafts and Industries of 1953    (updating  the  3‐tier  classification  of  the  approvals  requested  for  Indicator:  Number  of  days  on  average  to  issue  a  business  licensing businesses and the fee structure for licensing).  license. Baseline (2016) = 36 days; Target (2019) = 15 days.      Result:  Reduction  in  licensing  fees  to  incentivize  firms  to  operate formally.    Indicator: Fee to license an activity. Baseline (2016) = ranging  from JD 24 to 144; Target (2019) = flat fee of JD 25.  35 Annex 2: LETTER OF DEVELOPMENT POLICY       36       37             38         39             40       41         42         43         44           45     46           47 Annex 3: FUND RELATIONS ANNEX                  48 Annex 4: ENVIRONMENT AND POVERTY/SOCIAL ANALYSIS TABLE  Prior Actions  Significant positive or  Significant poverty, social  negative environment  or distributional effects  effects  positive or negative  (yes/no/to be  (yes/no/to be determined)  determined)  Pillar 1: Improving transparency of fiscal transfers to local service providers  Prior  action  #1:  At  the  direction  of  PENRA,  at  least  90  Adverse  environmental  Adverse  poverty  and  social  percent of all municipalities, village councils, and DISCOs  effects are not expected.  impacts are not expected.    have  opened  a  separate  bank  account  to  deposit  funds  collected  from  electricity  bills  to  pay  the  Palestinian  Electricity Transmission Company (PETL).  Prior action #2:  At the direction of the Palestinian Water  Adverse  environmental  Adverse  poverty  and  social  Authority, at least five (5) Local Government Units (LGUs)  effects are not expected.  impacts are not expected.    have  opened  a  separate  bank  account  to  deposit  funds  collected from household water bills to pay the West Bank  Water Department.  Prior  Action  #3:  The  Ministry  of  Health  has:  (i)  signed  a  Adverse  environmental  Adverse  poverty  and  social  Memorandum of Understanding to establish a framework  effects are not expected.  impacts are not expected.    over the purchase of referral services with at least six (6)  national hospitals; and (ii) published harmonized standard  procedures for medical referrals online.  Prior action #4:  The Ministry of Finance and Planning has  Adverse  environmental  Adverse  poverty  and  social  issued  an  instruction  mandating  the  Accounting  effects are not expected.  impacts are not expected.    Department at the Ministry of Finance and Planning and  the  Projects  Department  of  the  Ministry  of  Local  Governments  to  produce  annual  reports  that  include  information  on:  (i)  the  amount  of  Ministry  of  Local  Government’s capital budget allocated by the Ministry of  Local  Government  per  LGU;  (ii)  the  amount  of  revenue  deductions or interceptions by the Ministry of Finance and  Planning  per  LGU;  and  (iii)  an  annex  to  the  existing  transportation  fees  report  with  the  breakdown  of  each  LGUs’ share based on the endorsed allocation criteria by  the Council of Ministers.  Pillar 2: Improving the business environment  Prior  action  #5:  The  Ministry  of  National  Economy  has  Adverse  environmental  Adverse  poverty  and  social  established and implemented the movable assets registry,  effects are not expected.  impacts are not expected.    which allows firms to secure loans and other financing by  using movable assets.  Prior  action  #6:  The  Ministry  of  National  Economy  has  Adverse  environmental  Adverse  poverty  and  social  submitted  to  the  Council  of  Ministers  a  new  Companies  effects are not expected.  impacts are not expected.    Law  that  included  simplified  business  registration    procedures, new types of companies and shares, and good  practices  for  protecting  minority  investors  and  resolving  insolvency.  Prior  action  #7:  The  Ministry  of  Health,  in  collaboration  Adverse  environmental  Adverse  poverty  and  social  with the Ministry of National Economy, has submitted to  effects are not expected.  impacts are not expected.    the  Council  of  Ministers  amendments  to  the  Annexes  of    the Law of Crafts and Industries of 1953 (updating the 3‐ tier classification of the approvals requested for licensing  businesses and the fee structure for licensing).      49 Annex 5: Public Financial Management (PFM) and Fiduciary Aspects  This annex summarizes the current state of certain aspects of the PA’s PFM system and ongoing reform  efforts. The PA PFM system is considered to be functional for the purposes of general budget support  operations, but is afflicted by high fiduciary risks.    Integrated Financial Management System (IFMIS)  The PA budget preparation and execution process has been supported by IFMIS since 2009. The IFMIS  has been rolled out to all line ministries and is considered the official country system to account for public  financial resources. Transactions are entered by line ministries with approval for the transaction by MoFP  Financial Controllers who are located in all line ministries. IFMIS modalities have been updated which has  led to improvements in terms of consolidation of the financial statements, production of financial reports  and the orderly exchanges between line ministries and the MoFP. The IFMIS has controls for payments  against  cash  ceilings;  however,  the  insufficiency  of  commitment  controls  can  lead  to  generation  of  arrears.     Treasury Single Account   All tax revenue is paid directly into the treasury account, and most operational payments and transfer  expenditures are executed by line ministries in a devolved Treasury model, using IFMIS. Reconciliation  between the Treasury subaccount and payment is made on a regular basis. There are three main Treasury  Accounts:  (i)  Clearance  Revenue  Account;  (ii)  a  Donor  Fund  Account  used  to  deposit  budget  support  financing  (e.g.  DPG,  Program  for  Results);  and  (iii)  an  account  catering  to  domestic  revenues  and  expenditures. Each Treasury Account has subaccounts with virtual ceilings which are consolidated each  day to ensure zero balances in the subaccounts. However, a recent mission to review the MoFP bank  reconciliation  process  uncovered  certain  weaknesses  and  delays  in  preparing  monthly  bank  reconciliations for the zero balance accounts by Government entities. These are going to be addressed  by the TFGWB‐funded PFM project (under preparation).     Financial and Commitment Control  A key component in the MoFP internal control framework is the function of the financial controller. This  is the traditional ex‐ante model (“pre‐audit”) used by many ministries of finance. Each financial controller  posted  at  the  respective  line  ministry  is  required  to  review  and  clear  all  transactions,  including  those  relating to TFGWB‐financed projects, before they are processed for payment. Financial controllers are  appointed by the MoFP Accountant General. The financial control function is not driven by a risk‐based  guidelines  and  procedures.  Currently,  there  is  a  functionality  in  IFMIS  to  enter  and  record  budget  commitments  (called  budget  request  voucher)  but  it  is  not  mandatory  and  is  not  controlled  by  the  financial controller. However, these last two years this functionality has been utilized on a pilot basis at  the ministries of Education, Interior, Public Works and Housing, and Transportation. It will be rolled out  with the support of the abovementioned TFGWB‐funded PFM project.    Internal Audit  The  Internal  Audit  Department  (IAD)  was  created  in  2004  within  the  MoFP  with  the  dual  mandate  of  performing the MoFP internal audit, and decentralizing the internal audit function from the MoFP to line  ministries.  The scope of the Internal Audit Function across the Palestinian National Authority is governed  by regulation No. 11/2011 (the Charter) issued in August 2011, which clarifies roles and responsibilities  of the IAD as well as reporting requirements. A Central Harmonization Unit (CHU) was established within  the MoFP pursuant to article No. 5 of Regulation 11/2011 issued by the Minister of Finance. However,  these internal audit arrangements are not currently implemented.      50 Accounting and Reporting   The fiscal year of the PA is January 1 to December 31. The financial statements of the PA are prepared in  accordance with cash basis IPSAS standards. Monthly bank reconciliations are performed at the level of  line ministries through the IFMIS and are submitted to the MoFP. The recent mission to review the MoFP  bank  reconciliation  process  uncovered  many  weaknesses  in  the  bank  reconciliation  process  due  to  insufficient  procedures  at  both  line  ministries  and  the  MoFP.  The  report  includes  a  series  of  29  recommendations, of which 15 are considered to be of high priority, as well as the proposed action plan  and roadmap for implementation. The main findings of the bank reconciliation review are:     Insufficient  control  of  bank  accounts’  management  (opening,  closure,  authorized  signatories,  registration in the IFMIS),   Weak control of grants/fees management by line ministries.    Also, several weaknesses were “qualified” in the SAACB’s audit report of the financial statements for 2010  and  2011  due  to  the  huge  and  unexplained  discrepancies  between  accounting  and  bank  data  (beginning/ending balances). Such weaknesses in the bank reconciliation process and in the accounting  system  could  lead  to  errors  in  the  PA  monthly  reports  of  budget  execution.  Currently,  the  residual  amounted to an average of NIS 20 million during February and March of 2017, this represents 2 percent  of total expenditure which is not negligible. However, the Accounting Handbook and the ongoing training  and implementing program aim at improving the accounting skills of more than 200 staff who are working  on  a  daily  basis  on  accounting.  In  addition,  the  proposed  PFM  project  will  focus  on  improving  bank  reconciliations’  procedures  and  re‐engineering  some  associated  functionalities  in  the  IFMIS  and  in  compliance with the accounting Handbook.    State Audit and Administrative Control Bureau (SAACB)  The SAACB is the supreme audit institution responsible for independent oversight and external audit over  public sector bodies in accordance with provisions of PA law. The organization in its current form was  established in 2004. The SAACB has issued its opinion on the financial statements of the PA since 2008,  the  latest  covering  the  year  ended  December  31,  2011.  While  SAACB  independence  is  enshrined  in  current legislation, in reality there remain operational and financial restrictions on the independence of  SAACB. In 2012, a Legal Drafting Working Group was established to develop a draft law in accordance  with  International  Organization  of  Supreme  Audit  Institutions  (INTOSAI)  Standards  and  Palestinian  legislative drafting norms. The amended law aims at setting a legal framework for public sector auditing  that supports the achievement of the SAACB’s expected results, provides for the independence of SAACB  that has its own budget within the Palestinian State budget, and establishes an independent legal entity  with full legal capacity to undertake actions and discharge its responsibilities as established in its law. The  Governing Board of INTOSAI approved in 2016 SAACB’s application for membership.      Despite  the  institutional  and  financial  limitations  of  independence,  the  SAACB  is  a  well‐managed  organization with a high degree of openness to its stakeholders, including the public and civil society.  The  SAACB has made important improvements in its audit performance over the last few years, and the newly  adopted audit methodology is largely compliant with international standards. Its audit of the financial  statements of the PA is highly valued by the various stakeholders, in particular the Bank in conducting its  TA activities on financial accountability.  External partners have provided support in areas of significance  to the SAACB, and are likely to continue to assist SAACB in its efforts. The proposed PFM project will also  provide TA to the institution in order to initiate a plan for SAACB’s work as auditor of Bank‐supported  operations.      51 Procurement  The enactment of the new public procurement law (Law No. 8 of year 2014), supported by the earlier  DPG, has brought substantial improvement to the legal framework for public procurement on aspects of  efficiency, transparency, accountability and integrity. However, the envisaged procurement system is not  in  operation  yet.  The  High  Council  for  Public  Procurement  Policies  (HCPPP),  established  in  September  2012  and  responsible  for  the  development  of  the  procurement  system 38 ,  is  not  functional.  HCPPP  continues to suffer from a lack of human and financial resources, which are necessary for its operation.     The law entered into effect on July 1, 2016, however, its implementation and the introduction of essential  enforcement  and  modernization  tools,  continue  to  halt.  In  line  with  its  two‐year  action  plan  for  the  implementation of the law, HCPPP completed with the Bank’s support the delivery of an introductory  training which helped familiarize public procurement practitioners with the key aspects and innovations  in  the  new  law.  Despite  its  importance,  this  training  would  not  be  sufficient  to  build  comprehensive  competencies in public procurement. Subsequent detailed training is yet to happen. As a result, many of  the  procuring  entities  are  short  of  capable  staff  with  relevant  knowledge  and  the  right  skills  and  competencies  to  run  a  cost‐effective  and  efficient  procurement  system.  National  Standard  Bidding  Documents, which would have helped to mitigate the effects of low levels of procurement capacity and  to  standardize  and  harmonize  implementation  of  procurement  proceedings,  were  completed  through  Bank financing but have not been issued yet.     Furthermore, the Bank supported HCPPP in establishing a single procurement portal which is one of the  key innovations introduced by the law. Once operational, the portal would serve as a gateway to all the  information about the procurement system and the procurement proceedings, thus addressing one of  the main shortcomings in the system. It would also provide the data necessary for HCPPP to carry out one  of its core functions, namely knowing and understanding how well or bad the procurement system is  performing, and what needs to be done to continue to improve and develop the procurement system in  all of its aspects. The roll‐out and effective functioning of the portal is contingent upon the availability of  qualified  staff  within  HCPPP.  The  establishment  of  a  functioning  dispute  review  unit  has  not  started  either.    Procurement  arrangements  under  the  law  are  a  combination  of  centralized  and  decentralized  procurement. In line with the government’s efforts for PFM decentralization, including through building  capacity within line ministries, the implementing regulation to the law had introduced higher thresholds  for centralized procurement39, compared to those applicable under the previous legal framework. These  thresholds,  which  are  lower  than  equivalent  ones  in  other  countries  of  the  region  (e.g.  Jordan),  were  commensurate with the existing capacities within PA institutions. The data on procurement contracts,  made available at the time of setting the thresholds, showed that the bulk of procurement contracts are  handled by a few line ministries and central authorities (e.g. Ministry of Health, Ministry of Education,  Ministry  of  Public  Works,  Palestinian  Energy  Authority,  Palestinian  Water  Authority,  etc.),  which  do  possess  reasonable  levels  of  capacity  and  experience.  Fearing  to  lose  a  considerable  share  of  GSD  workload and control for the benefit of other procuring entities, the MoFP suggested and the Cabinet  approved  in  June  2016,  bringing  down  the  thresholds  for  centralized  procurement  of  goods,  non‐ consulting  services  and  non‐engineering  consultants  services  to  one  third  of  their  values.  Setting  the  thresholds  at  such  low  levels  risks  the  creation  of  over‐centralization  and  resultant  bottlenecks  and                                                               38  HCPPP  functions  outlined  in  the  law  include:  policy  setting,  institution  building,  development  of  standard  procurement  documentation  and  tools,  establishing  a  single  procurement  portal,  training  and  public  awareness  campaigns,  as  well  as  performance monitoring and oversight of all public procurement activity.  39 Procurement packages with estimated costs higher than the threshold are to be handled by the Central Tenders Department  of Ministry of Public Works and Housing, in the case of works and engineering consultants’ services; or by GSD, in the case of  goods, non‐consulting services and non‐engineering consultants’ services. 52 inefficiencies that would undermine the performance of the procurement system. Similar instances have  been reported under a number of TFGWB‐financed projects.    Anti‐Corruption Overview  Due to political reasons, the legislative council is not convening, the legislative branch therefore is having  difficulty fulfilling its role as a monitoring institution over the government. This diminishes government  accountability and increases the risk of unregulated corrupt practices.40 In addition, the lack of access to  information legislation negatively affects transparency and citizen engagements. The 2011 World Bank  study summarizes the progress made and challenges ahead in this area as follows. First, the PA has made  significant strides to improve economic governance over the past decade. Second, reform efforts have  achieved varying degrees of success and the PA needs to prioritize and address the ongoing challenges.  Finally, the PA needs to take a more proactive approach to investigating and prosecuting corruption, as  well  as  communicating  its  anti‐corruption  activities  to  build  public  confidence  in  PA  accountability. 41  There is now an anti‐corruption law and a fairly new Anti‐Corruption agency.  These two developments  will need some time to have an impact on the corruption perception.  Another positive note is that civil  society organizations and media have increased their role.       Conclusion  Over  the  past  decade,  the  PA  has  made  progress  in  reforming  PFM,  and  there  is  broad  agreement  between  the  PA  and  the  international  development  community  to  continue  to  pursue  these  efforts.  However,  serious  weaknesses  remain  that  need  continuous  commitment  from  the  PA,  so  that  the  TA  provided by the Bank and other development partners bears impact on the ground. This is the reason  why the fiduciary risk is considered to be high. The PFM project under preparation is expected to address  this fiduciary risk, especially its components in relation with accounting and reporting.                                                               40 http://www.transparency.org/country/#PSE  41 Improving Governance and Reducing Corruption in West Bank and Gaza. The World Bank, May 2011. 53