55772 目 录 中国城市轨道交通发展的前景、问题与对策 ................................................................. 1  1.  城市轨道交通发展的前景....................................................................................... 1  2.  当前城市轨道交通发展的优势............................................................................... 1  3.  需要加强的工作环节............................................................................................... 2  4.  结语........................................................................................................................... 4  报告一：为城市轨道交通的成功而规划 ......................................................................... 5  1.  引言........................................................................................................................... 5  2.  中国城市轨道交通发展状况................................................................................... 7  3.  相关国际经验......................................................................................................... 11  4.  未来政策的基础..................................................................................................... 19  5.  附录......................................................................................................................... 22  报告二：拉丁美洲与中国大都市地区城市轨道交通问题对比 ................................... 25  1.  本文目的................................................................................................................. 25  2.  背景......................................................................................................................... 25  3.  拉丁美洲城市交通行业问题和中国的类似问题................................................. 26  4.  主要行业问题......................................................................................................... 28  报告三：中国城市轨道交通—公私合作伙伴的角色是什么? ..................................... 39  1.  绪论......................................................................................................................... 39  2.  公私合作伙伴方式的好处..................................................................................... 39  3.  公私合作伙伴的主要类型都有哪些? ................................................................... 40  4.  如何实行公私合作伙伴......................................................................................... 46  5.  公私合作伙伴方面的经验..................................................................................... 49  6.  城市轨道交通的公私合作伙伴机制在中国能有作用么? ................................... 56  7.  信息来源................................................................................................................. 61  报告四：城市轨道交通规划与设计—简要总结日本经验教训 ................................... 63  1.  交通规划................................................................................................................. 63  2.  改善公共交通的方便程度..................................................................................... 63  3.  为了高效的城市轨道交通..................................................................................... 64  4.  如何减少门到门的出行时间................................................................................. 64  5.  高效的换乘车站结构............................................................................................. 65  6.  实现高效运输的地铁运营设备............................................................................. 66  7.  如何减少建设成本................................................................................................. 66  8.  如何减少噪音和震动............................................................................................. 67  报告五：城市轨道交通服务部门如何实现卓越的经营活动 ....................................... 69  1.  引言......................................................................................................................... 69  2.  经营规划................................................................................................................. 69  3.  供应链和维护......................................................................................................... 77  4.  营销作为核心能力................................................................................................. 79  5.  结论......................................................................................................................... 82  中国城市轨道交通发展的前景、问题与对策 国家发改委综合运输研究所、世界银行 本文是国家发改委综合运输研究所与世界银行对中国城市轨道交通发展的调研总结。这次调研 探讨了中国城市轨道交通发展的前景、问题与对策，走访了一些相关部门，并对北京、重庆、武 汉、长沙、杭州、郑州等城市进行了实地考察。在此基础上，本文展望中国城市轨道交通发展的远 景，分析当前城市轨道交通发展中的实力与不足之处，并提出的若干技术政策建议，为政府和相关 部门提供决策依据和参考。 1. 城市轨道交通发展的前景 在城市人口和经济快速增长以及公共政策措施的强力推动下，中国城市轨道交通正在 进入一个快速发展的新阶段。可以预见，特大城市与大城市的人口规模将持续增长，越来 越多的城市将会进入特大城市与大城市的行列，城市群（带）和城镇聚集区也会逐渐增多 增强。随着生活水平的提高，城市居民对交通出行的质量（速度、灵活性、舒适性和安全 性）将有更高的要求。在国家土地、环境以及节能减排政策的引导下，城市土地开发利用 将朝高密度集约化的方向发展。因此，在特大城市、大城市、以及城市群中，将会出现更 多的适合大容量快速轨道交通建设的交通走廊。许多城市也意识到，一个规划合理的城市 轨道交通系统可以成为集约化土地利用发展的中心纽带和引擎。 近期发生的全球金融风暴和经济衰退，给世界经济造成了广泛深远的负面影响，也直 接影响到中国经济的发展。为了稳定经济和拉动内需，中央与一些地方政府出台了一系列 强有力的基础设施投资举措，许多城市加快了轨道交通的规划建设。可以预计，城市轨道 交通将会成为未来投资热点并成为带动城市经济稳定增长的新的增长点，其建设需求将会 维持一个相当长的阶段。 2. 当前城市轨道交通发展的优势 我们认识到，中国发展高效的城市轨道系统，有着许多优越性。首先，如上所述，中 国城市化发展迅猛，出行需求增长快，居民对高质量的交通服务的要求和经济承受能力不 断增长。这意味着，在未来二三十年中，中国城市比其他国家会涌现出更多适合城市轨道 发展的高密度交通走廊。 在行政体系上，中国的城市政府综合管理一个比建成区大得多的区域，这有利于远景 发展的规划，也利于综合理顺城市土地利用与交通的相互关系。各城市在拟定一系列发展 目标的基础上，编制城市总体规划，指导城市的发展，从而能够把轨道交通规划建立在城 市总体规划基础上。交通规划数学模型的应用，也逐步得到普及和深化，尽管目前仍主要 用于评价不同交通方式在固定的土地利用型式下的作用。 城市公共交通已日益影响到国家层面上的社会经济利益。对此，中央政府十分关注和 支持城市公共交通的发展。由于城市轨道项目投融资巨大，中央政府仍负责审批城市轨道 发展规划和项目，对上报轨道交通项目的城市设有一些基本要求，如人口规模、城市生产 总值、地方财政收入、交通走廊客流量、资本金注入量等等，并严格评估轨道投资项目的 技术、经济、财务可行性。 在项目实施上，中国积累了强大的实施能力，能够用很短的时间高效率地完成复杂的 大型基础设施工程项目。在轨道交通运营服务上，中国也具备相当的专业技术能力和经营 规则，但在乘客服务质量方面尚需进一步的关注和改进。 上述人口、机构与实施等方面的优势将有力地支撑中国城市轨道交通的成功发展。但 1 仅靠它们，不足以保证巨大的轨道交通投资会被投向效益最大的交通走廊，不足以保证城 市轨道的运营将能得到土地利用政策的充分支持和保障，也不足以保证轨道与其他交通方 式之间的有机衔接、协调、和最高效地运作。因此，中国城市不仅要能成功地建设轨道交 通工程项目，而且要努力使轨道交通真正起到引导交通需求、缓解道路拥堵、节能减排、 改变城市面貌的作用，并成为城市远景集约化、可持续发展的一个重要支柱。 中国政府一向强调城市公共基础设施服务的社会目标和公益性。在实践中，城市轨道 交通发展规划与大区域交通发展规划不同，它是主要建立在城市与基础设施发展的远景设 想上，而不是对交通市场短期供求关系的考虑。然而，城市轨道交通建设是投资巨大的城 市基础设施项目。它在融资、建设、运营等环节涉及一系列复杂的风险问题，如处理不 当，将会给城市本身以至国家层面带来沉重的财政负担。人们逐步认识到，在远景设想框 架中，有必要慎重处理技术和工艺问题，使巨大的投资充分发挥其的最大的社会经济环境 效益。针对这个课题，本次调研提出一些关于如何加强城市轨道交通规划、建设、运营和 管理的建议。 3. 需要加强的工作环节 通过这次调研，我们认为如下七个环节的工作有必要进一步加强和改善。 3.1 加强土地利用与轨道交通发展战略的综合平衡 所有要发展城市轨道交通项目的城市，都需要以可持续性为原则，拟定一个城市集约 化城市土地利用与交通的远景发展战略。这样一个战略应该明确城市未来的土地利用与交 通发展方向，体现轨道交通支持城市土地集约化发展的作用。战略规划中，应对城市交通 问题的各种可能解决方法进行科学的论证比较，避免简单地把轨道交通看作解决交通堵塞 的唯一手段；要充分考虑与轨道交通相配合的综合交通发展政策，各种交通方式的系统、 机构、运营以及票价的整合，相关的土地资源、商贸资源、信息资源的综合开发问题，未 来交通管理机构的构架和职能定位，长期可持续的投融资机制，以及各种支撑战略实施的 政策和配套技术措施，使轨道交通的综合效应得到充分发挥。缺乏这样一个战略，意味着 对相关政策考虑不足，难以使轨道交通投资达到其最大的效益。公交导向的土地开发，直 接关系到轨道交通客流量和融资，但这一重要环节在轨道交通规划中往往得不到足够的重 视。土地利用和交通之间的相互作用，异常复杂而且影响深远。各城市应该努力加大交通 数学模型的应用，在战略层面上严格评价土地利用与交通的相互作用，分析出行行为在不 同土地利用与交通型式之间的深刻变化，以寻求轨道线路与城市开发走廊相辅相成的发展 途径。 3.2 加强轨道技术选择和选线工作 轨道交通建设的决策是一个耗资耗时的过程。中国城市进行项目可行性研究的做法是 正确的。然而，一些可研只是论证事先定下的方案，而不是对各种替代技术方案（如地 铁、轻轨、快速公交）和替代路线作出严格细致的分析比较。有些规划的轨道网络过于庞 大，与现实交通走廊交通需求量和投资能力严重脱节。有些线路的选择是从容易建设的角 度考虑（比如某条交通走廊已有建设用地），而不是着眼于需求量最大的线路。严格的替 代方案分析，即从经济、财务、社会和环境等方面来比较和筛选所有解决城市交通问题的 可行方案，有助于选出符合远景的、可持续的、效果最佳的投资方案。 3.3 加强对项目风险的评估和减少 目前，许多城市的轨道交通可行性研究，都是建立在一套设定的路径、运营方式、以 及相应的交通流预测和投资费用的基础上。这样的可研本质上是确定性的，亦即非随机性 的，它衡量的是当所有影响因素都如同预测那样变化时所导致的结果。严格的风险分析是 用来评定核心假设不出现时的可能结果，但此方法尚未得到应用。发达国家往往通过综合 2 的风险分析，来检验一个项目潜在的脆弱性和各种风险，如设计风险、建设风险、运营风 险、安全风险、需求与收入风险、融资风险等等。这种做法不仅能衡量一个项目的可行性 在比通常预料的情况要糟糕时是否还能站得住脚，而且有助于寻求有效途径把风险降到最 低程度。值得重视的是，风险分析中有一个重要环节，通称为“高压分析”，即把轨道规划 方案放在假设的相当苛刻悲观的运作背景下对其经济有效性进行严格测试检验的过程。各 城市应避免先规划、后融资的做法，应考虑把技术规划与详尽的财务规划同步进行，并应 把未来票价补贴所需的财政支持做出详细的分析，以衡量地方政府的财政可承受力。 3.4 加强各种交通方式的整合 在中国，各类交通方式（包括城市轨道）的规划，经常出现相互脱节的现象，没有充 分考虑到城内各种交通方式之间以及城内与城际之间交通方式的整合。我们应当采用综合 的交通规划方法，保证不同的交通方式和服务不仅各尽所能，而且发挥更优的综合效果。 综合交通规划方法要充分考虑到各类交通方式的相互换乘、主线与支线时刻表的协调、联 营票价结构的合理性、以及方便用户的跨方式票务系统。这些内容的实施，需要城市政府 发挥主导作用。在运用综合交通规划的同时，中国的城市公交服务目标，应该从为依赖大 公交的广大市民提供运力这一层面，提升到能够吸引有车族到公交上来。这就要求公交运 营者在综合交通系统各服务环节上追求卓越。运营者要制定和运用强有力的市场营销和乘 客服务策略，公交服务质量（如速度、灵活性、舒适程度、清洁状况和安全性）的显著提 高是吸引有车族的至关重要的因素。通过影响人们交通方式的选择，城市公交对缓解拥堵 和节能减碳等方面有着非常显著的效果。目前中国城市地区发展飞快，其道路系统仍需加 强，在这种情况下，要达到方式转移，必须要有政策层面的支持，如出行需求管理、公交 优先策略和交通拥挤收费等等，以使道路空间的使用更为合理、更有成效。 3.5 发掘民营部门的作用 目前，中国轨道建设以政府投资为主体。必须认识到，地方政府的财力总是不足的。 随着城市的发展和居民收入的增加，城市各项公共设施建设和服务的需求都在增加，而且 公共设施服务的单位成本也会增加。以公私合作伙伴（PPP）的融资方式建设轨道交通的 实践，在北京（地铁 4 号线）和深圳等若干城市，已经有了尝试。其他城市应该在决定百 分之百地由公共部门融资建设和运营之前，认真考虑是否采用 PPP 。精心设计和管理的 PPP 模式，有助于实施大规模的轨道交通发展建设规划。然而，构思和实施 PPP 是一个复 杂的过程，需要有相应的管理技能和资源以及政策支持，以确保 PPP 产生的结果符合公众 的利益。因此，中央政府要加快出台对于城市采用 PPP 方式的相关政策和法规，同时，有 意向采用 PPP 的城市也要考虑相应的机构能力建设。 3.6 完善中央政府对城市轨道交通项目规划的评审 中国城市众多，各地对轨道交通建设的积极性很高，由于轨道建设资金规模巨大，中 央政府的指导和监督是必要的。中央政府的职能是确保城市轨道的发展符合国家的交通运 输和社会发展目标，同时也与国家的财政能力相适应。面临的一个挑战在于如何在财政放 权化的大前提下确定中央政府的职能和管理的程序。目前中央政府的审批程序主要着眼于 投资项目的技术经济可行性，但这只是一个长远网络规划的局部。我们认为，可在两方面 加强审批程序。第一，在战略层面，应该要求各个城市明确一个轨道项目如何与长期的可 持续土地利用和交通战略相适应，考虑项目在土地保护、环境保护、节能减排方面的作 用。这方面的审批程序应让所有相关单位（如交通、能源、环境、国土和城市发展）参 与。第二，在项目层面，各城市应提交比选方案分析和风险分析，作为可行性研究的组成 部分。此外，中国政府可仿效一些其他国家的做法，向地方政府项目提供财政资助，以激 励和引导城市在轨道交通规划和发展上采用先进、科学的做法。 3 3.7 鼓励城市轨道交通研发 中国城市轨道交通大规模建设尚处于初期阶段，许多城市采取边干边学的做法，这是 对的，但也需要逐步建立一个科学的、完善的方法体系，以积累知识和经验，以供相互学 习。中央政府可考虑在如下方面加强城市轨道研发的财政和政策支持。首先是支持建立公 交运营和财务业绩统计数据库，以利研究、比较和信息交流。其次是支持城市交通经济基 础课题的研究，比如，城市交通市场的特性与演变，乘客票价弹性系数与可支付能力，居 民出行交通方式选择的各种影响因素，出行者心目中的时间价值（如车内时间价值、车外 等候时间价值、中转时间价值），不同类型的交通方式（地铁、高架轨道、快速公交、普 通公交、私家车、出租车等）的建设运营成本结构与比较成本。国际上相关的经验也应予 以系统地分析和推广，特别是国外在政策和机构上如何支持可持续的城市交通发展、土地 利用和交通规划方法、PPP、以及公交导向的城市发展。要鼓励国家级的研究机构、大学 和研究实力较强的城市在研究上相互协作。第三是支持城市轨道系统关键技术的研发，这 包括票务系统、乘客信息系统、换乘枢纽的配置等方面。尽管中国已具备较高的铁路基础 设施和车辆的技术研发能力，但在“服务支持”领域的研发力度仍然不够。 4. 结语 中国城市轨道交通的发展，自北京 1 号线起已经跨越了 40 年，现代城市轨道交通的 加速发展则是近几年的事。因此，在政策、实践和管理程序方面存在不足，是自然的。许 多其它中高收入国家的城市政府和中央政府也面临类似的问题和挑战。 本项研究认为，中国的城市发展如此迅速，有必要审视政府的规划、审批、实施和管 理程序，以完善程序和提高程序的效率，及时满足城市交通系统和轨道项目的建设。在我 们提出的有待加强的环节，决策过程的深化是有好处的，但也不要为了尽善尽美而使程序 变得冗长。另外，大多数城市的轨道规划能力仍在培养，尚待加强的领域不可能在一夜之 间得到提高。然而，要使轨道交通在满足城市交通需求和城市可持续发展上发挥最大的作 用，稳步的能力提高是必需的。与中国实事求是的做法相一致，世界银行将寻求机会与中 国中央和地方政府合作，参与一些城市轨道建设示范项目，使建议的战略和规划评估方法 得以实践和应用推广。 4 报告一：为城市轨道交通的成功而规划 Roger Allport 本报告是世界银行代表团在访问了北京、长沙、杭州、郑州和武汉等城市之后撰写的，随后是在 2008 年 6 月 27 日召开的一个研讨会，讨论中国的城市轨道交通发展所面临的问题。在这期间，代表团 学到了很多东西；在很多方面，中国的城市和交通发展的现行做法给我们留下深刻印象。我们认识到在 很多重要方面中国和其他国家是不相同的。这就构成了我们的分析与建议的框架。 本报告所针对的对象是中国的决策者，目的在于为主要议题提供一个整体框架，并找出规划所面临 的关键问题。报告旨在改进中国城市轨道交通项目开发的流程，通过避免其他国家和地区所犯过的错 误，从而实现中国城市轨道交通项目的成功。 贯穿本报告的关键主题是：  中国正处于城市轨道交通发展的初级阶段。恰当的办法就是边干边学，这就需要我们对城市轨 道交通及其带来的影响有一个科学的知识基础。  城市轨道交通的发展涉及到资源配置方面的重大决策，而这些决策会给城市发展和宏观经济带 来巨大风险1.。城市轨道交通的风险需要得到规范的分析，并且将其当作项目开发流程的一个 部分来进行管理，而首先是从关键的规划阶段开始。  城市轨道交通是促进城市可持续发展的一揽子措施的一部分。其中，至关重要的是解决交通堵 塞，而且需要对汽车的使用进行控制。 正如同中国已预备好领先全世界的城市轨道交通发展一样，中国的众多优势也使得中国可能在政策 制定方面领先于其他国家。中国的中央政府认识到它需要进行长期不懈的努力，将科学的方法付诸于交 通政策和城市轨道交通发展的各个方面，才能确保其努力获得越来越多的成功。世界银行广集各国经 验，也旨在协助中国实现这一点。 1. 引言 1.1 在某些方面，中国的经验与众不同 在一些重要方面，中国的经验有别于其他国家。它拥有许多其它地方的城市所没有的基 本成功要素：旺盛的需求（因此风险就小），低廉的成本（从而容易证明其可行性），支付 能力有时不像其他地方那样成为一种制约因素。考虑到中国拥有有效有利的环境以及考虑到 项目开发流程的制定，中国展示出一个利于城市轨道交通发展的良好环境。 中国的城市地域规模的扩大和城市经济的发展快于世界任何地方，而且这种趋势有望继 续保持。与此同时，中国中央集权的规划体制正在迅速地下放权力。这就带来了巨大的政策 和管理上的挑战，并且这也是中国的经验最明显的与众不同之处。 但是中国比其他任何地方都有能力应对好这个挑战。中国的城市对整个城市区域拥有控 制权，管理着所有的土地并控制着土地的用途 2 . 。他们控制着交通系统的各个方面。中央政 府、城市的市长和他们的技术人员采用了一种积极的方法来管理他们的城市，一种整体性的 思路来发展他们的城市。城市一般都拥有非常好的交通资产—广阔的大道和对公共汽车的控 制。国家还采取国产化政策，旨在确保城市轨道交通发展的规模经济和低廉成本。中央政府 已经积累了一个非常庞大的财政储备，并且很可能在成本相对较低的时候进行投资，从而为 1 根据风险的定义，风险既包括机遇也包括不利的影响。 2 土地归国家所有，但是运营权属于市政府，因此政府能够从基础设施的投资中实现发展回报。 5 明天的城市提供基础设施。因为这些原因，中国显得与众不同，而这些差异又为城市轨道交 通的成功发展提供了契机。 1.2 中国面临着城市化和交通政策的挑战 中国面临着来自其本身快速的城市化和经济发展所带来的空前挑战。中央政府已经为它 的主要城市设定了目标，要求他们可持续发展。交通政策被认作是建设高效率城市、向居民 提供高质量生活和控制诸如温室气体这样的外部影响的关键。发展城市轨道交通被认为是经 济条件较好的大城市的政策核心部分。 中国城市轨道交通发展还处在初期阶段。经过 40 年的经验摸索，直到最近大规模的城市 轨道交通发展才得到批准。市长们正在为城市轨道项目迅速制定计划和调动资源，中央政府 希望进一步制定政策以确保这个巨大的投资能获得成功。正是在这样的背景下，世界银行协 助将各国经验应用于中国独特的国情，并且是在城市轨道交通发展的这样一个关键时刻。 1.3 需要定义城市轨道交通发展的目标 每个人似乎都想要城市轨道交通（每个地方也都想要城市轨道交通），并且有时能建设 城市轨道就被认为是一个成功。但是考虑到城市轨道的巨额成本及其收益，也就需要对城市 轨道交通的成功有一个更加清晰的定义。通常这个定义包括：1）是否在广义上达到它的政策 目标（降低交通堵塞，为所有人提供良好的服务，带动发展和为营造一个清洁绿色的环境做 出贡献）；2）其影响是否与决定建设项目时预计的基本一样；3）是否得到其关键利益相关 方（包括其使用者）的广泛支持。 当对成功进行清楚的定义后，就可以通过“之前和之后”的研究方法对项目实施是否成功进 行评估。对成功进行严格的评估能够使我们获得洞察力，从而能够不断改进政策和项目开发 流程，带来持续的压力使绩效不断提高。 1.4 成功发展城市轨道交通的条件 所有的城市都首先起草一个为城市轨道交通发展提供框架的总体规划和交通规划。然后 再为城市主要走廊做具体的细节研究，并且还要做综合备选分析，以详细地确定是否需要发 展城市轨道交通，以及在哪里发展。 只有在“条件合适”的情况下各个城市才能开始进行城市轨道交通建设。那些规模最大且经 济条件较好的城市符合这些“最低条件”，而城市轨道应该被建在服务中央商务区的那些最繁忙 的的交通走廊上。在被证明是不适合修建城市轨道交通的城市和交通走廊上，则需要其他的 措施来改进公共交通。其中就可能包括公交运营、公交优先、公交专用道、快速公交系统， 以及地面的铁路系统。随着时间的推移，这些都可能积累起需求，从而为升级到城市轨道交 通铺平了道路。在条件合适的地方，需要就其城市和交通情况进行详细的可行性研究以确定 并且优化城市轨道交通，为做出修建城市轨道交通的决定提供基础。 本报告主要讨论制定了城市轨道交通发展规划的各城市政府所面临的情况。我们试图指 出一条道路，协助他们，使得项目、交通系统和城市获得成功。 1.5 项目开发流程 “项目开发流程”指创造和形成城市轨道交通，使之从概念到规划阶段到实施再到成熟运行 的一系列的决定、任务和事件。“规划”的定义包括所有从概念的形成到做出决定的活动；“实 施”指从做出决定到开工到最后把项目移交到所有者手中这期间的活动；运营指从第一天运营 开始之后的所有活动。 6 规划—本报告主题，是影响最大的阶段。这是重大决策的时刻，这些决策将在很大程度 上决定城市轨道交通和它的影响。规划者需要向决策者提供关于基础设施/运营的各种选择、 土地使用和交通系统的整合以及资金筹集和其他影响的预测等方面的完善的建议。 但是在中国城市这是非常困难的。变化的速度之快通常都会威胁到规划和审批的进程， 长期预测会惊人地快速地实现3。对市长的考评通常是根据他们城市的国内生产总值，因此他 们有时候会试图“立即”实施这些旨在尽早实现经济发展的项目。国家发改委一直在努力监督和 管理这个过程。 1.6 城市轨道交通成本 城市轨道交通的成本是非常昂贵的—如今，中国每 50 千米的城市轨道交通系统（一期工 程通常如此）将会花费 20 亿到 40 亿美元。地下线路敷设费用尤其高昂（是建设高架线路敷设 的两倍），且技术在成本上的影响相对较小。但是中国城市轨道交通成本目前比其他地方都 要低，因此在其他方面相等的情况下也就更容易证明是合理的。但是，当货币被重新估价而 且地方投入成本增加之时，这个成本优势很有可能会下降。 按照 2008 年价格，地方所有成本如下4。通过要求竞标和最低本国设备使用量，成本已经 有所下降；但是最近又出现价格膨胀的迹象。 高架: 人民币 2.5 亿~3 亿/千米 = 大约美元 3700 万~4400 万/千米 地下: 人民币 5.1 亿~5.7 亿/千米 = 大约美元 7600 万~8500 万/千米 这些成本是标准亚洲成本的 52% （高架）和 44% （地下），而亚洲成本的标准大约是 7,500 万美元/千米（高架）和 18,000 万美元/千米（地下）5；日本最近的轨道交通建设情况很 接近―高架的成本大约是 7,500 万美元/千米而城市轨道交通的成本是 20,000 万美元/千米6。 2. 中国城市轨道交通发展状况 我们试图弄清中国城市轨道交通发展的状况— 在建和规划项目的规模 [2.1]，项目开发、 审批、实施、运营的流程[2.2]和中国现阶段所面临的重要问题[2.3]。 2.1 项目 在城市轨道交通开发上中国拥有 40 年的经验，最早的项目是在北京、天津和哈尔滨，把 它们设计成地下铁，旨在提供防空洞。直到八十年代末九十年代初现代城市轨道交通开发才 启动，北京、上海和广州的城市轨道交通系统先行建设，许多其它城市都在准备项目建议 书。九十年代中期，中央政府暂停了修建城市轨道交通的项目，开始审核它的城市轨道交通 规划方法，继而制订了城市轨道交通发展的国产化战略7。在 1998 年的暂停之后，重新开始修 建。 2003 年，有 15 座城市的第一批 62 条总长 1733 千米的城市轨道交通通过了国务院的审 批；它们是一个总长 5350 千米（表 1-1）的更大的线网中优先发展的线路。这 15 座城市已经 向国家发改委提交了建设规划报告进行审批；并且一旦获得批准，他们将开始实施。 3 Zhi Liu (2000). “中国发展基础设施的规划与政策协调 – 终稿”, EAP 基础设施旗舰研究背景文件. 世界银行。 4 根据中国国际工程咨询集团 Zhu Jun； 这些城市的数据支持这些广泛范围。 5 Halcrow (2004). “三城记： 城市铁路特许在曼谷,吉隆坡和马尼拉”, 东亚和太平洋基础设施评论。世界银行, 2004 年 12 月。http//lnweb18.worldbank.org/eap/eap.nsf/Attachments/background+13/$File/threecities.pdf。 6 资源： 代表团成员 Hashimoto 桥本先生,日本海力铁道技术协力协会（JARTS）。 7 参见 1995 年 11 月 8-10 在北京召开的研讨会中报告的世界银行协助中国政府制定城市交通战略一文。 7 表 1-1：已经批准的中国 15 座城市的城市轨道交通规划 近期线网 整体线网 城市 期限 路线 路程(千米) 投资元*109 路线 路程(千米) 上海 10 2005-2012 389 143 815 北京 15 2004-2015 447 163 1,114 广州 7 2005-2010 127 18 726 深圳 5 2003-2010 120 36 365 南京 3 2004-2015 97 36 234 杭州 2 2004-2010 82 33 248 重庆 3 2004-2012 82 24 278 武汉 3 2004-2010 59 23 354 成都 2 2004-2013 54 19 223 天津 2 2003-2010 51 20 126 西安 2 2006-2015 50 17 215 苏州 2 2006-2012 47 16 135 哈尔滨 2 2004-2013 45 16 143 沈阳 2 2004-2012 40 17 182 长春 2 2003-2012 37 3 179 总计 62 1,733 623 5,350 资料来源 中国国际工程咨询公司《中国近期城市铁路建设规划情况》依据国务院/国家发改委已经通过 的文件。 第二批路线正在进行评估，有望在合适的时候得到国务院批准。 现代城市轨道交通发展因此也只是近期才开始，虽然有一个宏大的项目正在被实施和规 划，但是到目前，几乎没有什么经验可以借鉴。所有城市都在他们的第一个项目、在基础城 市轨道交通线网以及整个未来的线网上显得雄心勃勃。就城市规模和发展阶段而言，这些线 网与海外城市比起来算是非常之大。在城市轨道交通发展规模上，中国的城市很快就会成为 全世界的第 1 位（表 1-2）。例如，有一个中等城市的 2030 年城市轨道交通规划超过世界上 最大的三个城市—东京、莫斯科和纽约今天的城市轨道交通线网规模。 表 1-2： 城市轨道交通发展：在国际经验背景下的中国 国际经验 中国的规划 人口单位： 人口单位 城市 现有地铁长度 城市 地铁线网公里数 百万 ：百万 7.5+ 2008 144>200 新加坡 4.6 109 北京 2015 560 2025 1,000 175 3.2 2008 0 香港 7.0 长沙 [+ 36 LRT] 2020 170 2008 0 首尔 10 287 杭州 4.1 170 2020 (2035) (284) 华盛顿 5 to 8 171 郑州 4.3 2008 0 温哥华 2.2 50 武汉 9.1 2008 10 圣保罗 20 62 广州 7.6 2008 116 德里 17 65 上海 18 2008 228 东京 35 316 资料来源：维基百科（国际）和代表团（中国） 8 2.2 项目开发流程 中国有关于城市轨道交通开发的正式的演进流程。原则上中央政府为地铁的发展制定政 策并界定标准；地铁项目首先要获得其批准，然后才可以实施；审批过后，市政府要为城市 轨道交通开发项目筹集资金、实施且承担风险 — 一旦出现问题，他们还需要采取适当的措 施。这个过程大致如下（表 1-3）： 表 1-3： 中国项目开发流程 活动 审批 1 城市总体规划 国务院和建设部 2 城市交通总体规划（包括公共交通和城市轨道交通规 国务院和建设部 划）--是城市总体规划的一部分 3 城市轨道交通项目建议（类似于预可行研究/几页） 国家发改委根据中国国际工程咨 询公司的评审 4 城市轨道交通可行性研究（全面的技术经济、工程可 国家发改委根据中国国际工程咨 行性研究+资金筹集方案） 询公司的评审 可行性研究一旦通过审批之后，该项目就被认为是实际不可撤销的。 5 初步设计 市专家组审批细节 6 详细设计>建设规划 国家发改委审批规划 这一阶段后将由市政府接管 7 准备投标文件 市政府 8 采购实施 9 确定运营商 资料来源：代表团 国家发改委发布了两份重要的指导性文件：《加强城市快速轨道交通建设管理的通知》 国办发〔2003〕81 号和《关于优先发展城市公共交通的意见》国办发〔2005〕46 号。 国办发〔2003〕81 号文件定义了审批程序、建设标准和安全要求、建设运营管理体制以 及国产化政策8。该文件定义了所有城市轨道交通规划中使用的三类通用快速轨道标准[表 1- 4] 。这鼓励了技术的标准化。 表 1-4： 通用快速轨道标准 标准 A B C 标准地铁 标准地铁 轻轨 高容量 大容量 中等容量 车厢尺寸（宽*长）米 3*22 2.8*19 2.6*19/22/29 列车长（米） 185 140 100 运行速度（公里/每小时） 30-40 30-40 20-30/ 30-40 最大坡度（ %） 3.5 3.5 6 路线乘客人数/小时/单向 50-70,000 30-50,000 10-30,000 城市人口（百万） >3 >2 >1 设备国产化率 >70% 该通知严格界定了在中国发展地铁所必须严肃考虑的‘最低标准’，参见（表 1-5）。 8 试图阻止城市在资金不足或未经审批或擅自提高标准的情况下来修建城市轨道交通。 9 表 1-5： 发展地铁和轻轨的最低标准 标准 地铁 轻轨 城市人口（百万） >3 > 1.5 城市国内生产总值（人民币/每年） 1000 亿 n 600 亿 城市预算收入（人民币/每年） 100 亿 60 亿 乘客需求（乘客/ 小时/ 单向） > 30,000 >10,000 城市股本投资（防止过度借贷） >40% [2005]46 号文件为将公共交通的发展作为交通政策的一个主要组成部分设定了一个科学而 又全面的基础：“通过编制实施城市综合交通体系规划、公共交通专项规划和轨道交通建设规 划，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。” 文件鼓励公交系统的发展，鼓励大容量快速公交系统（公交车道、快速公交系统）的发 展。文件要求将城市轨道交通交通的发展主要集中于“经济条件较好，交通拥堵问题比较严重 的特大城市”。它明确承认城市轨道交通项目如没有补贴在资金上是不可行的。 2.3 城市轨道交通开发实践 我们了解到如今注意的焦点集中在降低成本方面，因为正如一个专家说的“我们肯定是要 干的（建设地铁），问题是如何干。 ” 在实际当中，这个正式的程序经常被变化的步伐所影 响。我们了解到线网和建设规划被频繁修改，给它们的审核造成很多麻烦。这些了解到的情 况也得到了中国国际工程咨询公司的印证9。“在落实 81 号文件方面我们仍然有问题，一些地 方政府不顾自身财力盲目要求建设城市轨道交通交通项目；有的未经国家的审批，擅自新上 城市轨道交通交通项目；有的盲目攀比，建设标准偏高，造成投资浪费；有的项目资本金不 足，债务负担沉重，运营后亏损严重。” 我们了解到中央政府现在希望一方面加强其控制与支持，但另一方面不要阻止必要的项 目或地方的积极性。 2.4 中国面临的问题 中央政府所面临的潜在问题是它该如何战略性地支持和控制城市轨道交通的发展。我们 认为中央政府非常有必要去承担这个角色，通过采用现有的做法来促进地铁开发流程和更加 成功的地铁项目。 根据我们的评估，中国所面临的主要问题是：  保持宏观经济的稳定：城市轨道交通是花费巨大并且风险很大的项目。中央政府意 识到管理城市轨道交通发展的速度和方法的重要性。  发展环境可持续的城市：这需要更多地使用节能和减少温室气体的清洁技术。城市 轨道交通，如果发展得很好，当条件合适，能够有助于达到这些目标。  发展城市轨道交通技术：由于行业政策原因并且有降低成本的压力。  确保城市能够支付得起：在有些城市看起来目前不是问题，并且城市轨道交通发展 正在顺利地进行。但是在大多数城市，可支付能力已经是或者将会是一个问题。注 意力应该集中在确定投资项目的优先顺序和发展新型融资模式方面。  确保物有所值：即使是在支付地铁修建费用方面没有困难的地方，也需要挑出好的 项目，因为不好的项目会耗尽经济。 9 Zhu Jun, 中国国际工程咨询集团：“目前中国城市轨道交通交通和措施”。为代表团准备的文章。 10  为科学的规划提供基础知识：这需要创造出来。 3. 相关国际经验 这一部分总结了相关的国际经验，为在中国可能的运用提供一个基准。我们依次做如下 考虑：  城市轨道交通的适当作用；  城市轨道交通是一项风险很大的巨大工程—以及结果；  不多的地铁成功记录—这是否相关；  要求经济上能够证明城市轨道交通可行；且  城市轨道交通成功的 9 个已知因素。  我们分别对中国的每一种实践给出了评论。 3.1 城市轨道交通在可持续发展中的作用 城市轨道交通提高了公共交通的数量和质量，特别是在与城市/市内公交/铁路系统结合得 很好的时候。它们能够使得一个繁荣的市中心进一步扩大，它们还鼓励了紧凑型城市的发 展。有些人还希望城市轨道交通能够解决交通拥堵的问题，城市轨道交通的确能在一定程度 上缓解拥堵，但是对首尔、东京、巴黎或者纽约这些拥有大型城市轨道交通系统的城市的访 问表明—“解决”交通堵塞问题不能只靠城市轨道交通。然而它们却使得对汽车使用的必要控制 在政治上更加为人接受，做到这一点，交通堵塞也就能得到控制。 城市轨道交通要成为一揽子方法的一部分，其他的包括控制汽车使用、改善线网管理和 改善公交（运营商和公交车道/快速公交系统）来为城市轨道交通服务。随后它们就能成为促 进经济较好特大型城市可持续发展的催化剂。香港和新加坡是这方面的典范。 中国的实践—在中国，推动城市轨道交通的发展似乎是为了增加城市 GDP 的增长（短期 的）10。它们被看作是解决交通堵塞问题的显而易见的办法，有时候是引导城市发展的方法。 城市轨道交通项目的确认是否经过对问题进行评估和对所有选项进行评价，这一点并不总是 非常清楚。有时候看起来似乎是从察觉到问题一下子就跳跃到“显而易见的”城市轨道交通解决 方案。在交通政策方面，每个城市都有着不同的理解，在为达到政策目标而采取的一揽子方 法方面，每个城市的需要也是不同的。有些规划纳入了城市轨道交通和公交系统的改进措 施，其中包括快速交通系统，以及偶尔的控制汽车的使用，但是另外的一些城市则没有。目 前，这个方法常是“一步一步地过河”。起初是修路，然后是降低车费，如今是发展城市轨道交 通。 3.2 城市轨道交通是高风险的巨大工程 风险管理越来越成为整个城市轨道交通开发过程的核心。当我们认识到我们所面临的风 险时，我们应该能够处理它们的影响—这是成功的必备条件。风险源于城市轨道交通项目的 性质和开发地的环境。 城市轨道交通项目 — 与其他项目相当不同。它们的成本非常大，因此总是带有政治色 彩。需要有停车的地方，并且它们是在最大最拥挤的城市中心施工的。它们的资产是可以长 期使用的—有些有 30 年的经济寿命—因此城市轨道交通本质上是固定的不灵活的，并且今天 10 这可能是因为和其他许多国家不同，市长对城市的经济和公共服务负责。他们的成功一直到最近都是通过一个指 标来考核的，即年度城市国内生产总值增长率。 11 的决定有着长远的影响。他们没有固定乘客，所以要吸引住他们所有的乘客。他们存在的理 由是基于对未来 20-30 年的预测，可是预测是主观的（它们需要面对不确定的未来和许多假 设），很费力（交通模式有局限）且总是非常不确定。除非开始营业，否则没人知道能产生 多大的客流量。它们的运营资金是非常困难的—收入和运营成本都非常大，它们的运营是盈 利还是赤字都非常不确定。一旦开始运行，就需要大规模的维护修理和昂贵的资产重置。 城市轨道交通开发的环境是困难的11。最近的研究确认“叫停”和“机会之窗”事件已经严重 影响到近期在亚洲和英国开发的 9 座地铁。造成重要障碍的主要“叫停”事件有：无法获得停车 位置，与高速公路当局发生冲突，环境方面的反对，赞助方的终止，以及公交政策的改变 （破坏了地铁的客流量）。主要的“机会之窗”为地铁发展提供了意想不到的机会：新的融资机 会（公共和私人融资），政府的改变和被市中心行人接受（使得地上有轨电车被接受）。 中国的实践 —似乎没有专门系统地对计划和地铁项目进行压力测试，以确保面对不确定 的未来它们能健康发展，并且尽可能地灵活。这就把它们暴露于未来战略风险之中。 3.3 城市轨道交通成功记录很差 城市轨道交通项目的成功这方面的信息出奇的少12。三个来源包括了所有可用的依据并为 判断（中国以外的）国际经验提供了基础：  到目前为止的世界范围内的经验13：这显示了全面的不成功记录---几乎所有的地铁都 是作为传统公共部门项目来开发和完成的。在完成这些项目之后，资金成本通常都 比原来预计的成本+50%到+100%，完成时间是预期的时间+0%到+50%，运营费用可 能会更高（按照规模），乘客流量也只有预期的三分之一到三分之二。 所有的结果 都是负面的，把所有这些加在一起，就严重损坏了预想的经济和财务的可行性。  亚洲城市轨道交通的私人特许经营14：在发展中城市的私人特许经营方面的证据是令 人感到有希望的。该文件评估了曼谷、马尼拉和吉隆坡的 6 个运营中的城市轨道交 通私人特许经营。暴露了很多问题和挑战，但是大多数项目被判断是有效益的。如 果这个项目是交给政府管理的，这种情况就不会发生；如果当初是政府来实施，就 可能不是这么成功了。 这种方法的效益似乎看起来超过了投资的高额成本。  亚洲和英国的最近的证据15：这份文件详细分析了 9 个城市轨道交通项目的细节，包 括最近开通的 7 个私营的项目。结论是私营特许在资金成本和时间上能提供更大的 可预测性，但是没有证据表明在运营的预测上有任何进展。 总的来说这些证据都是具有结论性的，即中国以外的记录是不成功的，尽管我们看到最 近有了一些进步，尤其是在私营部门特许经营方面。剩下来的核心问题就是运营预测—特别 是客流量---很差，这就削弱地铁发展的中心目的。 不太成功有影响吗? 有些人认为所有的项目都偏离了其预测，我们不应该过度担心。但是这种说法忽略了地 铁的基本特征。即，它们是巨大型项目，因此错误可能是非常严重的。用 4 个例子来证明这 11 Allport RJ (2008). “改进主要城市轨道交通项目的决策”博士论文。伦敦大学帝国学院。 12 “成功”先前有定义。 13 Allport RJ 和 Anderson R. “一个挑战的城市轨道交通的变化日程”UITP 公共交通国际,2005 年 9 月。 14 Halcrow (2004). “三城记：城市铁路特许在曼谷，吉隆坡和马尼拉”，东亚和太平洋基础设施评论。世界银行, 2004 年 12 月。 http://lnweb18.worldbank.org/eap/eap.nsf/Attachments/background+13/$File/threecities.pdf 15 土地归国家所有，但是运营权属于市政府，因此政府能够从基础设施的投资中实现发展回报。Allport (2008)op.cit。 12 一点：  新加坡政府将它的 30 亿美元的东北方向的线路的机会成本定义为一年的投资教育和 卫生事业的整体公共预算，或者是一个机场航空楼+2 个新医院+1 个新技术院校+5 个 轻轨（客运）系统+10%的住宅的临时升级。项目完成得很好，并且预测也基本都达 到了。  在哥伦比亚，中央政府估算了波哥大的第一条长为 30 千米的城市轨道交通需要未来 十年所有部门的国家投资预算的 30%。这项工程尚未批准实施。  在菲律宾，每年所有交通部门的交通预算—公路、铁路、航海和航空—大概是 10 亿 美元；这相当于两个新的地铁项目的预算误差。一个完成得很好，另一个较差，成 为政府主要的财政负担。  釜山的地铁财务状况出奇地差，城市面临破产。 中国的实践 —我们对中国城市轨道交通的成功知之甚少—几乎得不到可用信息。市政府 承担着城市轨道交通发展的所有风险，很清楚如果不成功关系非常大—它会严重破坏城市的 经济和城市的发展战略。 3.4 证明城市轨道交通建设合理的要求 对海外城市的城市轨道交通的开发的研究，为城市轨道交通经济可行性界定了最低条 件：这些都是根据广泛采集的数据和全世界 21 个城市的战略模式/评估（表 1-6）： 表 1-6： 发展城市轨道交通经济可行性的指导方针 标准 要求 原理与说明 城市线路规模 现有的公共汽车交通需求 城市轨道交通的可行性是和主要的城市线路的规模和特 征（不仅仅是城市的大小）有关的。 大量的地铁乘客将需要来自于公交现有的大量公交乘客 流量（潜在的地铁市场）应存在于潜在可行的地铁线 路。现有需求的流量大概是 10-15000 人次/小时/单向。 城市收入 不低的收入 地铁的收入不因为城市的收入而有大的变化，但是收益 有关系—绝大多数时候时间收益随着收入而上升。地铁 的可行性因此和收入相关。 至少 1800 美元/人/年。 增长预期 可持续经济增长 未来的情况影响大部分收益。 未来收入的增长和潜在 城市中心发展 扩张的城市中心 的市中心发展是非常重要的。 低成本城市轨道 可能的情况下建设高架城市 要想低成本，能建设高架就不建地铁，能建平地就不建 交通建设 轨道交通 高架； 城市轨道交通/ 鼓励客流/限制补贴 大量的乘客和高收入需要在正确的位置设置站点，需要 公交费率 公交和地铁间的整合。 城市管理 稳定和胜任的机构 这是大型项目的前提。 城市轨道交通管 目标明确，坚强有力，自主 这些是维持运营成功的要求。 理 独立的管理 对通过这些最低要求的项目集中进行技术和财务规划相关的深入的可行性研究。有些国 家有固定的指导方针，但是即使如此，政治决定仍决定着时间进度；更加常见的是最后的审 批要根据政治和公共财政的情况，因为通常是由中央政府提供大多数的资金。 13 中国的实践—我们了解到的由中央政府（国家发改委）实施的地铁审批工作是根据：1]满 足地铁发展的标准（表 5），最关键的标准对于地铁而言是所要求的乘客数量要超过 30,000 乘客/小时/单向，轻轨是 10,000 乘客/小时/单向16，这就需要依靠可靠的预测（随后会进行讨 论）；2]地铁规划可行性研究的审批；以及 3]实施项目的规划图的审批。 3.5 城市轨道交通成功的因素 各国经验提出了九个因素，这九个因素在解释城市轨道交通成功方面很重要，特别是规 划的成功方面。 1) 规范分析和管理的风险 最近的城市轨道交通开发经验中的一般主题都是风险和风险管理。地铁开发被描绘成是 “处理复杂事情的一项巨大实践”，风险则是复杂事情的另一面。风险如此巨大，并且经常突如 其来，以至于要想获得成功就必须对它们进行规范的分析和管理。这就把风险管理这门学科 带到了主要的项目开发进程中了。有公认的方法来做这些事情。其中一种方法就是项目风险 分析与管理 RAMP17。项目风险分析与管理法辨别出潜在的危险“事件”，给他们加上发生的几 率，评估如何应对这些风险，了解剩余风险的比例以及对项目可行性的影响。这就需要投入 充足的时间和资源。证据表明它增加了结果的成功和可预见性，并且排除掉了未预期的后果 的危险。 中国的实践—似乎风险分析和管理过程没有运用在地铁开发过程中。 2) 致力于通过横断面设计来控制最初的成本 当成本很低，乘客流量和收入很高，轨道交通可行性最大。最主要的成本决策关系到线 路横断面设计。理想状态下，会确认使用地面线路横断面设计（其成本只有高架的一半不 到）—但是很少能有这种情况。而高架轨道横断面设计也因为其成本原因受到青睐，其成本 只有地铁建设的一半不到，而且地下线路横断面设计的建设风险要高的多。但是实际情况是 当高架真的建立起来，一般都会建设地比原计划要大，所以，钱迟早还是可能会用完。 中国的实践 —访问过程中，我们注意到绝大多数都是地下线路敷设。我们问为什么没有 建设高架轨道系统，这会大大减少先期的成本和建造的风险；但是我们被告知因为这个城市 的环境的原因，高架铁路被认为是不合适的。我们相信建设地下轨道会给城市带来过度的经 济压力，其实好的设计使得高架的发展在其他看重环境的城市是可接受的。新加坡就是这样 的一个城市，线路敷设经过了各个路段的评估，他们的城市轨道交通系统绝大部分是高架 的，其建设达到很高的设计标准。 3) 一个现实的城市轨道交通线网是必要的 国际经验显示，在中国的城市，城市轨道交通线网通常都很大。这常常是因为规划者不 能对抗财务和经济上的现实。刚开始的时候每个人都显得很高兴—因为“他们的”项目就包括在 城市轨道交通线网之内。但是他们很快就醒悟了。起初的项目不明智地承担了没有实施的未 来的项目―而已经实施的项目的规格被证明是不够的。因为每个人都希望一个大的网络能够 实现，公共交通的其他改进方法—例如：公交专用道和快速公交系统没有得到发展。有时候 一些项目的实施是因为它们在计划之中，但是它们并不成功。结论就是需要继续努力来设计 一个现实的城市轨道交通线网来作为公共交通系统的一部分。 为一个快速发展的城市做规划要求是很高的，并且必须着眼于接下来的 15-20 年。规划的 16 在营业后的最初几年内适用。 17 Thomas Telford.(2005).项目风险分析和管理，英国土木工程师协会和英国精算学会。 14 制定需要考虑需求。地铁是为了谁? 在中国似乎有个普遍的观点，即“为了服务普通老百姓”， 换句话说就是它不是高档服务，而是一个整合的公交―地铁系统的一部分，且费率一般。 这样一来，经验表明：1) 公共部门的支付能力应该被考虑在地铁规划中，而不是假设的 结果；2) 地铁项目需要有一个强有力的目的，连接主要的交通使用者和运营者；3) 成功的城 市轨道交通几乎总是沿着主要放射线到繁荣的市中心。而那些旨在用来带动发展的线路（“全 新的” 线路）是非常有风险的； 4) 尽早完成公交优先是有价值的，将它们进行升级，积累需 求，将压力最大的线路转换成城市轨道交通，以及 5]根据预测的需求的要求的服务等级，技 术应该是规划的结果，而不是输入。 中国的实践 —城市轨道交通的网络通常都非常大，比其他地方都要大很多。初期阶段非 常大（是其他地方的 2-3 倍）。融资假定是可以获得的，但是却没有可以确认这个假设的融资 规划。许多项目都有一个强有力的目的，但是也有一些没有，而是沿着“容易建设”但是需求量 不大的线路。有一些项目并非沿着放射性线路或者是全新的线路，而这看起来是非常有风险 的。也有一些令人欣慰的增长式发展的情况，先发展快速交通，等需求量积累了，再发展城 市轨道交通。 当需求变大，就可以确认建设城市轨道交通，但是通常是建设地下铁。当需求不是很 大，且不考虑分段的系统，轻轨经常被考虑，轻轨和城市轨道交通几乎没什么不一样（固定 载运量时重量、成本和性能都基本差不多）；而且都会采用高架形式。 由于这些观察到的情况，我们建议对城市轨道交通网线的规模、结构、技术和阶段进行 认真审核。 4) 交通系统的整合和规划的土地利用 要想获得大量的乘客就必须把城市轨道交通变成众多旅行市场的“入选模式”，因为几乎没 有什么出行是完全通过铁路完成的，因此有必要尽可能的将城市轨道交通整合到城市和它的 交通系统之中。 在许多城市，城市轨道交通需要连接主要的城内公交和铁路终点站。在市内，公交必须 和城市轨道交通整合，最好是物理的整合和售票与票费的整合。理想状态下，大量的乘客应 可以步行到达城市轨道交通站，这就需要整体的规划每一座建筑物、行人进入地铁站的通 路；有时候城市轨道交通的确是沿着发达的人口密集的线路而建，但是没有注意与本地的整 合，结果从这些地区吸引的来却特别少，因为离城市轨道交通口的步行距离太远了。 因此整合对于吸引大量的乘客来时是至关重要的，需要积极的规划才能实现这一点。交 通整合关键的一点是连接主要的公交和铁路换乘站和终点站，而票费整合要求通过售票来整 合，土地整合需要整合城市轨道交通线路两侧的高人口密度发达地区，以及规划的步行区， 一直到城市轨道交通站。 中国的实践 —我们发现大量的此类需要，则在交通整合时需要有大量的规划来实现这一 点。重要的市内终点站提供与市内公交和轨道出行的换乘，而这些终点站通常都是主要的城 市轨道交通交通的目标。我们发现大家有整合土地使用的意识和试图这么做的意图，但是有 时看到他们的期望值是有问题的。这一点之所以重要是因为也许只有中国能在城市轨道交通 工程旁开发整合的走廊。 有时候我们注意到在新的城市轨道交通工程旁的主要的开发区域，但是它们的使用者看 起来似乎不太可能使用城市轨道交通，因为距离地铁站的距离实在是太远了。真正成功的整 合需要将土地和地铁站规划在一起，以确保步行可达的区域实际够大。 15 5) 进行广泛的/实质性的可选项分析 国际经验表明好的城市轨道交通项目并非是出于偶然。相反，他们是由于持续的从早期 规划到后期的决定采购和融资模式的优化。“可选项分析”要求全面比较各项选项，量化它们的 影响，将最重要的区别以书面的形式递交给决策者。 这些选项可能涉及：  快速公交系统或者城市轨道交通，尽早准备交通规划。  横向选项：在竞争激烈的线路间。  关键车站位置―城市轨道交通连接关键的交通目标，这是至关重要的。  地下和高架，二者还是其一? 因路段不同而不同。  车库位置（与第一阶段开发有关）-比较选项。  与公交整合的选项。例如：整合售票。  票价及其与公交的关系。 表 1-7 是一份典型的评估总结表，比较了一个路段的线路敷设的决策。 表 1-7： 路段线路敷设的可选项分析 选项 1：地下 目标 范围 选项 2：高架 地下，2 倍成本，风险更高，不易到达。 收益与成本如何比较? 交通效率 但是地上则有更多的自由。 有哪些风险? 总体而言，地下铁路对经济有负面的影响。 谁赢谁输? 高架线路给乘坐者更好的视野。 社会 安置遇到什么问题? 但是可能需要进行更多的安置。 土地使用/城市 两个选项都有效。 高架线路提供机会，地铁提供 城市规划得到多大程度的支持? 规划 更多。 高架线路的负面视觉影响可能是比较关键的；但 会有怎样的影响？积极的和负面 是好的设计能缓解这个影响。 环境 的。 高架铁路提供“可视性” ，有助于将轨道系统推销 给顾客。 需要哪些公共部门的资金？ 地铁的成本是高架的两倍，运营成本更高，风险 财务 他们接触到怎么的风险？ 也增加了很多。 轨道交通决策事关大局，必须认真评估之后再决 摘要 策。 资料来源：作者 中国的实践 —代表团意识到其他一些替选方案的分析，但是做决定的时候似乎没考虑替 代方案，或者未经严格的分析就进行了定性。 6) 所有的预测都需要经“事实检查” 国际经验证明对城市轨道交通的预测经常是不真实的—几乎在所有的情况下的乐观的看 法都有一种倾向，无论是资金成本、运营成本、客流量还是收入。而这样的一种乐观的看法 却是很明显的，即使只是做了最草率的检查。这事关重大，因为预测提供了备选分析和融资 规划的主要输入，而糟糕的预测带来的是糟糕的决策。而缺乏独立的检查一定会降低国家发 改委做的评审，而城市轨道交通的审批就依赖于这个评审。 16 糟糕的预测的根源是行为偏见（我们将证明这一点），使（似乎人人想要的）项目合理 化的想法，以及技术预测的本质等因素共同构成的。后者对于客流量预测问题尤大。这是一 个复杂程序，需要好的数据，需要开发有效模型的资源，准备众多输入假设，以及对结果的 解释。大量不确定的输入势必产生非常不确定的结果。而行为偏见加上证明工程合理性的愿 望，就会最终产生乐观性的预测。 那么如何才能将事实带回预测之中，使结果能够与用于做出决策的预测之间发生较强的 关系? 答案就是需要独立的检查，且其结果需要与模型预测进行协调，这样一来，既可以提高 信心，又可以协调风险的规模。 检查流量预测—我们都知道在国际上绝大多数的乘客都是以前的公交乘客，因此我们需 要统计城市轨道交通线路高峰地点的公交乘客，预测 1]如果城市轨道交通已经建成，多少人 会使用， 2] 未来的客流量可能会有怎样的增长 ? 这就提供了一个非常快捷的粗略的大概需求 量。 另外一个方法就是以某一推荐的城市轨道交通为基准，与具有可比性的且具备有效数据 的的城市轨道交通进行比较。基准测试是许多行业中公认的方法，也适用于城市轨道交通-伦 敦大学帝国学院为世界上 27 条领先的城市轨道交通分成两组进行运营绩效比较，而且为它们 所有的绩效的方方面面设置基准线。拿客流量做例子，这个方法涉及到：  界定全面的关键绩效指标（KPI），例如，乘客/车站/天。  确认决定需求的重要的因素。  为相关可比性项目的因素进行数据评估。  对可能的预测范围做出结论。  将结果与模型和其他的独立预测进行比较。  核对结果。这个过程将注意力集中在所使用的假设，且最终透露风险的规模. 中国的实践—我们认识到城市轨道交通预测主要是采用的 “自下而上” 的模型为基础的方 法，没有核对事实。看起来有信心的是资本成本已经得到控制。而正是运营预测，尤其是乘 客流量，需要核对事实。 7) 技术规划也需要具体的财务规划 技术规划和财务规划需要同时进行，但是经常性的情况是技术规划要比财务计划提前， 危险就是融资有可能在需要的时候没有。需要融资来支付实施费用和运营，包括资产置换。 需要有信心认为会获得融资来处理实施与运营中的突发问题-这些通常都会出现的情况。运营 需要建立在一个坚实的基础上，为运营方提供明晰的目标，界定的支持，以及积极管理城市 轨道交通业务的能力。 出发点通常是考虑在实现城市轨道交通目标的背景下的定价策略，然后再决定将会严重 影响融资的运营盈余和亏损。经验表明，千万不要无根据地设想补贴总会被支付，因为财务 状况会在将来发生变化。余下的用于实施以及资产重置的融资需要规划。 中国的实践 —技术规划远早于融资规划，这是基于能够获得实施所需资金这一假设。车 票通常为运营成本提供支持，否则就需要为正在进行的补贴进行融资。几乎没有为运营做任 何事先的融资规划，似乎对建立合同制的运营也未给予足够重视。 未能制定强大的财务计划有两个影响：1]各市政府不必面临艰难的决定因为技术决定的采 纳无需了解其财务后果；2]未来城市的财务将随后处于风险中。 17 我们了解到，城市轨道交通融资在今天基本是 40%的股权有地方政府出（最低要求）， 60%是国内银行贷款（未期望运营盈余）。银行认为城市轨道交通相比其他投资而言风险要 小，尤其是财务状况好的城市。但是大家认识到，为了应付规划中的城市轨道交通发展的规 模，需要新的融资来源，而且中央政府希望融资来源多样化。北京最近的地铁特许经营合同 指出了一条道路 8) 整个项目开发过程应着眼于运营 国际经验表明城市轨道交通开发过程通常是功能混乱的，这也是不能成功的原因18。因为 在项目开发阶段和不能集中于运营二者之间失去了连续性，而这正是地铁的强有力的目的。 表 1-8 说明了这一问题。 表 1-8：一个功能混乱的城市轨道交通工程项目开发过程 工程开发过程中的阶段 规划 实施 运营 领导者 规划师 工程师 运营商 作用 识别项目，确认委托 实施时间+成本 商业运行 强烈关注实施风险 — 原有的风险， 对风险的处理 风险大都被忽视 仅此而已 非常大 对运营成功的影响 大 大 微小 资料来源：作者 项目开发的三个阶段-规划、实施和运营分别由规划师、工程师和运营商来领导。每个人 都有清晰定位的角色，但是关键是他们表现出不同的处理风险的方法。规划师大都无视风 险。工程师非常严肃地对待风险，但是他们工作的重点在实施的风险。运营商承袭了前者的 风险，当客流量低于预期，而运营成本更高，但为时已晚，无法补救，因为它们是以前的决 定犯的错误，而不是运营商造成的。要求是增加不同开发阶段间的思考与技巧的连续性，运 营商需要尽早和连续地施加影响，将项目开发集中在项目的运营阶段。 城市轨道交通的运营需要开发面向长期的业务。这就要求运营商签署合同以积极地管理 他的业务；而且需要运营商面对市场，制定非常强大的市场战略。 中国的实践 —我们注意到各市政府似乎不具备内部的交通规划能力；但是这是个关键的 功能，没有这个功能，城市就不能控制或解释它的结果，或者快速回答领导的“如果…那么”的 问题。实施看起来比较有效，但是未能提供足够的信息用于建立未来的运营。运营商看起来 效率很高，但是需要变得更加面对市场，实施市场战略。 9) 增加私营部门的参与 许多人对私营部门的参与感兴趣，为了获得先期融资来建设原本只能是明天再建的工 程。特许经营能提供这样的融资-6 家亚洲地铁的特许权从私营部门那里筹集了 40 亿美元，而 总成本是 35 亿美元。 但是私营部门的参与能够做更多的事情，以下是私营部门参与的主要好处：  实施：私营部门在促进成功方面起决定性作用。它的成功是通过确保风险已被大家都 理解且得到了控制，所以结果才接近期望值。 Allport (2008)op.cit 18 18  规划：私营部门的参与能改善项目的规格。它的成功是在通过事实检查项目规划、独 立关注银行可贴现性和可实施性而实现的。在这些方面规划一向很弱。一个私营的项 目开发团可能会在做出承诺之前被城市任命来检查商业运营前景和所提议的采购方 法。该开放团对特许经营进行投标，如果没有中标，会得到成功特许经营商的补偿。  运营：私营部门参与能够促进运营。早期的证据显示致力于运营的创新的特许经营能 够促进运营的成功。有证据表明私营运营商在推进效率、将系统推销给顾客方面非常 有效。 中国的实践 — 代表团发现从中央政府到许多城市，都对私营部门参与表示出积极地兴 趣。尽管这个方法尚处在早期阶段，但是最近主要的两个地铁-北京地铁 4 号线和深圳 4 号线 正尝试特许运营，公交运营也越来越多的在被特许运营。我们认识到政府的政策支持在随后 的几年内进行广泛的试验，以作为制定政策的基础；目前，中国没有私营部门参与方面的法 律，但是对外资参与特许经营的企业有个 49%股份的上限要求。 4. 未来政策的基础 中国目前正在进行宏大的地铁开发项目。短时间内，在工程和技术开发方面中国取得了 很大的成绩，建设标准很高，而且成本相比于国际标准而言很低。我们的重点是在这些成绩 上更进一步。 对地铁的预测是基于必要的对未来若干年发生的事情的预测。但是要做出好的预测非常 困难，因为：  中国目前的交通规划的科学基础目前比较弱；  社会经济和土地使用上的变化非常迅速；以及  交通政策也在发展，地铁开发进展很快。 后果是尽管城市轨道交通发展在短时间内影响到了城市经济，但是可能被认为是一种获 得成功的措施，必须关注更广泛的政策的成功，交易价格和财务的可持续性。目前以大规模 快速的城市轨道交通开发为特征的中国实践带有战略风险。 而需要一个应用研究项目来改进城市轨道交通规划的科学基础因此也就特别重要。本报 告附录建议了一些优先事项及范围。 中央政府（国家发改委）的作用：在中国的权力快速下放和其他政策的背景下，目前中 央政府提供战略的指导，控制城市轨道交通开发，但是其这么积极地做是有其原因的。我们 全面支持中央政府强化该作用的承诺，支持各个城市在未来的几年中帮助他们开发合适的好 的城市轨道交通系统。指导的重点：  带头确保必要的科学基础能落实到位，用于为政策进行预测。这将使得经济可行性的 最低标准得到改进，也许能结合目前的指南（表 5），加上国际经验（表 6）。附录 A 对此有详细说明；  大力推广国际经验及其在中国城市可适用性指南。应包含城市轨道交通成功因素指南 （表 9）；  就城市规划师所面临的情况调整城市规划过程（总体规划，交通规划和城市轨道交通 规划）。具体而言，需要规划具有战略性、抗压性，使用情景分析和风险分析。 成功因素：我们已经从国际经验中得到教训，并且就其对中国未来政策的影响评估如下 （表 1-9）。 19 表 1-9： 中国城市轨道交通政策指南 问题 目前的实践 未来政策指南 城市轨道交通的作用 城市轨道交通，是促进城市 GDP 的方法，是解决交通拥堵的方法，有时是城市发 关于国际经验的信息是紧密相关的，应得到传播。 展的指南。各个城市对交通政策的理解各不相同。在政策目标和不具备一揽子方 案的城市轨道交通能取得的成绩上存在断裂。 城市轨道交通是高风险 规划时几乎忽视了风险。几乎没有任何的系统的方法来对规划和城市轨道交通项 城市轨道交通项目及其开发过程应该改变。在未来可 的巨大工程 目做压力测试以确保其良好的运行。 能出现多样的情况下，项目的开发需要具备很强的可 行性。且应（尽可能的）是适应强的。决策应该是分 阶段的，先是证明已经做过技术和融资规划，然后委 托项目实施。 城市轨道交通成功记录 各城市政府承担着城市轨道交通开发的全部风险。不成功可能会严重损坏城市的 必要的一点是就中国城市轨道交通的成功积累经验证 很差 财务状况，破坏城市的发展战略，而不是城市发展的催化剂。 据，为未来政策提供信息，创造成功项目。 我们似乎对中国的城市轨道交通的成功知之甚少。 城市轨道交通存在的合 城市轨道交通需要国家发改委的批准，基于：1.界定的最低标准；2.城市轨道交通 这个过程需要强化和遵守对中国的城市轨道交通的研 理性的要求 规划可行性研究；3.建设规划 究。 城市轨道交通成功因素 1. 需要正式分析和管 该方法似乎并非源于目前的实践而是源于实施期间。 如果政府想避免遭遇意料之外的战略后果，在项目开 理的风险。 发过程中这都是非常关键的。 2. 致力于纵断面来控 绝大多数的城市轨道交通线路都是地下的，尽管高架铁轨预付成本只有一半而且 每个路段备选方案分析都要进行纵断面选项正式的评 制最初的成本 减少建设风险。我们得知这是为了保护城市的环境。 估。国外的“绿色”城市经常建设高架。 3. 一个符合实际的城 城市轨道交通网线通常都非常大，比其他国家的城市的城市轨道交通大很多。 第 规划的制定应该基于对需求的理解。技术应该是基于 市轨道交通线网是必 一阶段也是非常大的，比其他地方大三分之二。 需求的输出和必须的服务水平。 要的 融资假定是可以获得的，但是却没有可以确认这个假设的融资规划。 许多项目看起来有一个强制性的目的，但是一些却没有。 这些观察应该对提议的地铁网线的规模、结构、技术 一些项目是非放射形或者是绿地线路，尤其有风险。 和阶段提出质疑。 也有一些令人欣慰的增长式发展的情况，先发展快速交通，等需求量积累了，再 20 问题 目前的实践 未来政策指南 发展城市轨道交通。 当需求变大，就可以确认建设铁路，但是通常是建设地铁。对于较低的需求，如 不考虑分段的系统，这可以考虑轻轨。但是它的基本内容和地铁稍有不同（在固 定容量时，重量、成本、性能基本类似）；轻轨通常是高架的。 4. 整合交通系统和规 强烈的意识到交通整合的需要，需要规划来实现这一点。 真正成功的整合需要将土地和地铁站规划在一起，以 划的土地利用 中国也许是唯一能够整合城市轨道交通项目旁的线路的国家；大家强烈的意识到 确保乘客进入区实际够大。 应进行土地使用整合，并且也想实现这一点；但是有时候期望本身有问题。 5. 进行大量的实质性 代表团意识到其他一些替选方案的分析，但是做决定的时候似乎没考虑替代方 需要越来越多的备选分析来作为城市轨道交通工程优 的可选项分析。 案，或者未经严格的分析就进行了定性。 化过程的一部分。 6. 所有的预测都需要 城市轨道交通的预测没有经过正式的事实的检查。看起来有信心的是资本成本已 事实检查预测应该常规化。重点是运营预测，尤其是 经事实核对。 经得到控制。但是对于运营预测的信心就不存在了。 客运量。 7. 技术规划也需要大 技术规划远早于融资规划，这是基于能够获得实施所需资金这一假设。不必面临 融资规划必须和技术规划共同实施。委托建设的决定 量的财务规划。 艰难的决定因为技术决定的采纳无需理解它们的财务后果。几乎没有为运营做任 要求有信心，即当情况出错，会有资金用于运行。 何事先的融资规划。 8. 整个项目开发过程 各市政府不具备一个内部的交通规划能力。 这阻碍了规划期间的理解和响应。 各市政府需要建立一个内部的交通规划的能力，控制 集中于运营 实施看起来比较有效，但是未能提供足够的信息用于建立未来的运营。 和解释其产出，快速回答“如果…怎样”的问题。 运营商看起来效率很高，但是需要变得更加面对市场，实施市场战略。 需要关注运营的规划，确立合同制运营商。 9. 增加私营部门的参 从中央政府到许多城市，都对私营部门参与表示出积极地兴趣。 我们强烈支持用试验来改进项目的确认，结果的可预 与 [PSP] 尽管这个方法尚处在早期阶段，但是最近主要的两个地铁已经被特许运营，公交 测性，发展面向市场的运营。 运营也越来越多的在被特许运营。 我们认识到政府的政策支持在随后的几年内进行广泛的试验，以作为制定政策的 基础。 资料来源： 作者 21 5. 附录 制定城市轨道交通规划的科学基础 未来研究的大纲范围与方法 5.1 目标 代表团认为一个值得关注的问题是，中国城市轨道交通的规划仍缺乏科学的认知19。关于已 实施的城市轨道交通项目的用户、影响和成功的信息看起来不够20。看起来也缺乏良好的用于比 较中国城市轨道交通和可比的海外城市轨道交通的数据21。 缺少知识和信息会削弱有效的城市轨道交通规划。项目规划需要从对需求的了解开始。这对 于预测影响和进行尽职调查是最基本的。 1) 未来工作的目的 已经给出了一个研究项目的范围，这可以让中国的城市轨道交通规划采取一个持续科学的方 法。这将极大地减少政府目前面临的战略风险，为更好的政策和更加成功的城市轨道交通项目做 出贡献。国家发改委可以在这方面发挥带头作用，从而支持各个城市政府的城市轨道交通系统的 规划工作。 2) 方位和优先 核心优势是要对现有的城市轨道交通有所了解—用户是谁，以及它们的成功。这个理解可以 让预测接受事实的检测。它将使得中国的城市轨道交通能够制定出最低的可行性标准。 有了这个根据，加上配套的指南，就会有更多的信心，相信城市轨道交通工程能高性价比地 达到政策的目标，而不会让政府承受预料不到的战略后果。 5.2 建议的研究 该研究分为 4 个组成部分，旨在问四个问题：  城市轨道交通的乘客是哪些?  城市轨道交通的成功要素是什么?  如何改进预测? 以及  城市轨道交通可行性的最低条件是什么? 本研究的结果将使得城市轨道交通开发在有效性、更好地为中国的政策目标服务、提供越来 越多的信心来相信城市轨道交通在这方面的作用和成功. 1) 谁在使用城市轨道交通? 需要问的问题应集中于：  现有乘客的社会经济背景是怎样的?  他们以前是怎么出行的（这是否是他们新的出行方式）? 19 结论是基于与中国专家和可用信息的数据上的。可能是因为一些信息为部分人所知，但是不是为所有人所知，而却有 是需要的信息。 20 有轶事证据地铁的成功看起来是固定的。 21 上海地铁是伦敦大学帝国学院管理的 Comet 地铁基准俱乐部会员，但是它的分析是保密的。 22  他们的城市轨道交通旅行的特征是怎样的?  他们对待城市轨道交通的态度是怎样的，他们有多满意呢? 研究形式：在地铁口，列车上，在运营的地铁上采访乘客22。 研究的价值：这将增加对城市轨道交通规划和需求预测的信心23。这应成为所有城市轨道交 通项目的常规。 2) 什么是城市轨道交通的成功? 需要问的问题24应集中于：  实施城市轨道交通项目的资金基础是什么?  届时预期会产生怎样的政策影响?  会产生什么样的结果25?  主要的利益相关方的满意度如何26? 研究形式：研究文件和采访关键参与方。 研究的价值：该研究将确认目前的实践的优势与弱点。注意力应该集中在如何才能让改进变 得更加有效。所有的城市轨道交通项目应该迅速进行这个研究以促进成功。 3) 如何改进预测? 绝大多数的预测—资金的和运营成本的以及客流量和收入的都需要准备，采用自下而上的方 法，详细的方法。预测在国际上成功的记录很差，在中国也有可能如此。我们需要对预测进行事 实检查以增加对它们的信任。可以通过准备自上而下的独立的预测来完成，预测无需详细。这些 又需要与主要的预测进行协调。当这一切完成，对随后的预测的信心就会极大上升，对预估所带 来的风险就会有所了解。 独立的预测需要 1. 关于中国城市轨道交通特征的知识，2. 开发中国城市轨道交通及其与海外 可比的城市轨道交通间的性能数据库，3. 将数据库运用于预测的事实检查。 ⑴ 对中国的城市轨道交通特征的知识及开发性能数据库 需要问的问题应集中于：  供给（物理和运营）特征是什么? 提供什么级别和质量的服务?  需求特征是什么—乘客特征?  城市轨道交通的财务绩效如何，它的收入，运营成本，运营盈利与亏损?  主要的输入数据是（员工、能源、材料和资金）?  主要的输出数据是（高峰列车、列车时间和车厢公里数）? 研究形式：开发数据库，使用由问卷和采访提供的资源 重要的是定义需简明，这样数据就真 实可比了。数据库应包含所有中国的运营中项目。 22 最好是在最近刚开放的地铁上，这样乘客就能清楚记得以前没乘坐地铁的情景。 23 例如：如果我们知道绝大多数乘客以前都是乘坐公共汽车的（海外情况），则公交乘客统计将提供一个快速和粗略的 对模型为基础的预测的事实检查。 24 成功定义参见报告主题内容。 25 应关注同一年的资本成本、实施时间、客流量和收入以及运营成本。 26 主要的利益相关方包括：乘客、市政府、商界、公交运营商。 23 研究价值：本数据库协助对可比的城市轨道交通的成功程度的理解，开始提供我们能从新的 项目中期望得到什么的解释。 ⑵ 对数据库进行事实检查27 正式的基准测试可以在不同层面上展开。我们的目的所用的方法是直接的（参见正文28）当 对乘客资源有更好了解的时候应该采用第二个方法。这提供了一个粗略的基于公交统计的需求的 预估（假设乘坐公交的人是主要的城市轨道交通乘客的来源）。它包含一下几个方面：  定义城市轨道交通路线和它的作用以及竞争位置（如：会和公交竞争吗?）公交车费和城 市轨道交通车费各是多少?  确认城市轨道交通线路的最繁忙段。统计该位置在高峰期和非高峰期时的公交乘客的数量 （即，公交车数量乘以平均每车乘客数）。  估计此点的地铁乘客数，假设地铁已经建成（不是每个人都会从公交改坐地铁），有些人 会从其他交通方式转过来，而且有人不是转车而是直接来乘车的。  估计整条线每日的客流量（非调查时间段的总和，考虑乘客在沿路的流动）每日收入是乘 客人数乘以票价。  展望未来的需求。增长的驱动是什么（人口、收入、经济活动，交通拥堵）? 未来的客流 量和收入是多少? 事实检查提供 2 个或者在关于客流量时提供 3 个独立的预测。必须将其核对，从而可以就客 流量的规模做出判断。这就需要每一种方法中的假设一直到可能达成一直意见。 技术人员往往会相信交通模式但是证据表明仅仅交通模式本身是不足以信任的。如果用常识 来检查基本不能证明此预测，那么结论应该是---它们可能错了。本方法的价值是它提供关键预测 的信心，可以让政府、投资方和银行家等放心。 4) 城市轨道交通可行性的最低条件是什么? 表 5 列出了发改委目前的最低标准，表 6 列出了海外在发展城市轨道交通时开发出来的经济 可行性标准。国家发改委标准明确规定：城市的可支付能力是最重要的。开发城市的方法应集中 于关键线路的经济可行性29。可能这些方法结合起来会适合中国的需要。 研究形式：绝大多数开发的城市标准都是没有争议的，有望适用于中国国情。最关键的标准 事关今日最高峰的公交乘客需求、收入水平、关键线路沿路的纵断面选项成本。这些标准的制定 是基于战略预可研需求和经济可行性模型。 当对中国的城市轨道交通及其影响有了更好的认识之后30，类似的分析就可能被用来改善表 6 的标准。然后就可以有信心的制定一系列综合的标准。 研究的价值：对最低标准的新的指南，更大的信心来进行预测，将使得城市政府能在全面可 行性研究之后迅速识别优先的能被证明是合理的项目。这就巨大增加城市轨道交通规划活动的生 产效率和有效性。 27 应使用该法对所有的参数进行事实检查―成本，收入和客流量。 28 以下是相关的：Allport 和 Anderson (2005 op. cit)和 Allport RJ (2001)。“用基准测试来改进主要城市轨道交通项目的需 求预测”。AET 会议，剑桥，英国。 29 线路偏好指城际数据。一些城市是线性的，线路的需求与供给特征对于地铁可行性是至关重要的。 30 Halcrow(1992). “发展中国家轨道交通预评估模型”, Bamford TJG 和 Allport RJ,《先进交通》杂志。Vol. 26 No 1, 1992。 24 报告二：拉丁美洲与中国大都市地区城市轨道交通问题对比 Jorge Rebelo 1. 本文目的 本文将介绍城市交通部门的一些主要问题，特别是世界银行在拉丁美洲和加勒比地区所面临 的城市轨道交通问题以及在中国面临的同类问题。中国有越来越多的大城市和大都市地区已经开 始或即将开始启动主要的城市轨道交通计划。 2. 背景 自从二十世纪九十年代以来，世界银行就在拉丁美洲积极推行城市轨道交通计划。该计划始 于巴西，将联邦（中央）政府在该国数个主要城市所有并经营的的市郊轨道交通系统下放给地方 当局（州和市）。1988 年《宪法》指出城市交通系统应由地方当局运营，因此，联邦政府不得不 将经营权下放给各州和市。 按规定接收这些城市轨道交通系统的州表示，如果将这些城市轨道交通系统进行修复和现代 化改造，他们才会接受。他们还表示，希望世界银行充当他们和联邦政府之间的诚实中间人。联 邦政府要求世界银行协助，首先为圣保罗和里约热内卢城市轨道交通系统的修复和现代化改造提 供资金，接着是贝洛奥里藏特和累西腓的城市轨道交通改造，然后则是萨尔瓦多和福塔莱萨。  主要系统位于圣保罗、里约热内卢、贝洛奥里藏特和累西腓。  较小的系统则为萨尔瓦多、福塔莱萨、纳托尔、马赛约和佩索阿  中央管理部门则一直位于里约热内卢 图 2-1：巴西城市铁路公司 (CBTU)经营权下放计划 25 表 2-1：世界银行资助的拉美和加勒比地区城市轨道交通项目 世界银行 总计 城市轨道交通项目投资 已完成/待完成 （百万美元） （百万美元） 圣保罗 - 城市铁路公司 126 281 1998 里约 - 城市铁路公司 128 272 2000 贝洛奥里藏特.- 城市铁路公司 99 199 2003 累西腓 - 城市铁路公司 102 204 2003 圣保罗(CPTM)Estado 45 95 2004 萨尔瓦多城市铁路公司/Est/Pre. 150 350 2009 里约公交 /Estado 253 375 2009 福塔雷萨 CBTU/Estado 35 35 2009 圣保罗地铁 4 号线 4/Est. 209 1,400 2010 布宜诺斯艾利斯 (PTUBA) 200 400 2006 圣保罗火车和信号系统 550 1,550 2011 里约公交 2 400 550 2012 圣保罗地铁 4 号线 4/ 2 期 225 640 2012 布宜诺斯艾利斯 (PTUBA 2) 100 138 2011 世界银行认为这一请求提供了一个帮助低收入用户更方便到达他们的工作、医疗卫生和教育 场所的机会，同时也认为这是更好地将铁路与公交等其他交通模式以及与土地使用规划和改善空 气质量战略结合起来进行统筹规划的机会，从而改善城市中那些由于破旧轨道系统使用率较低而 日渐衰败的地区。世界银行在同意参与这些旨在将上述市郊轨道交通系统改造为实际地面城市铁 路的项目之前，与地方和联邦当局达成了一个包含四大支柱的战略。在下一段及本文结尾详细讨 论了该战略。 该战略包括四个支柱：  建立一个区域运输协调机构，作为大都市地区的州和市的代表负责协调和规划该地区的城 市交通。该机构将负责评估、选择和安排在大都市地区的投资以及制定费率和补贴政策；  定期制定进行更新的一体化的城市交通、土地使用和空气质量战略，其中应详细制定大都 市管理当局讨论的投资和政策；  引进政府预算以外的融资机制，为该地区交通运输系统的可持续性发展提供资金；以及  私营部门在受到监管的条件下逐步参与交通运输系统的运营和投资。 有关参与各方都接受了上述各点，世界银行着手实施贷款计划。如上所述，该计划首先为 6 个城市市郊铁路的现代化改造提供融资。然后，世行将继续向两个州（里约和圣保罗）提供贷 款，贷款由中央政府提供担保。这些贷款包括进一步改进地面铁路系统、为私营部门特许提供经 营权，以及在某些情况下用于“绿地”项目，即完全的新建项目，例如圣保罗地铁 4 号线和萨尔瓦 多地铁项目。除巴西外，世界银行还为布宜诺斯艾利斯大都市地区的市郊轨道交通线及其中一条 轨道交通线信号系统的现代化改造提供融资。 3. 拉丁美洲城市交通行业问题和中国的类似问题 收入用户可否在大多数新兴市场国家，城市交通行业的主要问题都围绕着以下方面：汽车使 用不断增加，这对交通拥挤和污染以及对组织效率和效益低下的公共交通都产生了一定影响。图 2 说明了城市交通的恶性循环是不言而喻的。受这一恶性循环影响最严重的是依赖于城市交通到 达他们的工作、教育、医疗保健和休闲场所的低收入人群。他们存在着是否能够支付得起公共交 26 通费用、是否能够乘坐公交方便到达目的地、是否能够顺利乘坐公交工具以及是否接受公共交通 等一系列问题。他们往往无法承受占到他们工资一大部分的公交费用，由于工作地点离家很远， 他们很难方便地乘坐所需要的交通工具，城市交通班次频率太低，等待时间之长让他们难以接 受。最后他们都抱怨他们无法接受这些公共交通工具，因为这些交通工具缺乏维修，有时加上在 公交运营过程中经常发生盗窃和打架斗殴现象，所以他们感到不舒服、不安全。 车费增加，班 贫困，社会排斥 非正规运输的增加 次减少 小汽车更有吸 需求减少，收 引力： 入减少，每次 机动车日益 运行成本增 城 市交 通 的恶 性循 环 城区扩大，密度降 交通运营商出现财务危机， 低 可能需要补贴，从而导致额 外的财政负担 公交速度减 交通拥挤加 慢，吸引力减 剧，晚点增多 少 污染、事故以及整体的拥挤情况增加，交通集团收入 降低，对GDP增长产生负面影响 图 2-2：说明拉丁美洲城市交通运输“恶性循环”的简图 但拉丁美洲和加勒比国家城市交通部门实际遇到的问题见图 3 中的描述。随后我们将对这些 问题逐一进行考察。 快速城市化，交通拥挤、污染和噪声增加， 大都市地区各级政府之间缺乏协调 公交的组织 非正规交通运输部门（客货车）的迅猛增长 低收入用户：可方便到达、是否可支付、是否方便乘坐以及 主要行业问题 是否接受 定向以及全面补贴 交通规划、投资、费率和补贴政策评估和选择 城市交通融资 城市公交系统的低效产生了负面的社会和环境影响，削弱了城市作为经济增长发动机的作用 图 2-3：拉美加勒比地区交通行业的主要问题 27 4. 主要行业问题 4.1 快速城市化、交通拥挤、污染和噪音增加 随着可支配收入的增加以及农村人口向城市地区的迁移或者随着城区扩到周围的农村地区， 人们出现了购买汽车的趋势。政府制定了一些激励机制，鼓励地方工业制造或组装汽车，而宽松 易得的信贷则产生了更多的汽车买主。这种现象正发生在拉丁美洲和加勒比国家，同时也发生在 中国；而且在中国的汽车拥有量仍在不断增加。因此，机动化是新兴经济国家的一个主要趋势。 糟 糕的公 共交 通状 况导致私 人汽 车数 量高 速增长（ 圣 地亚哥 1991 年至 2001 年间 增加 了 245 ％）。 私人汽车是污染排放的主要制造者。卡车和公共汽车的噪音很大，主要大都市地区有很多听 觉问题都是由它们导致的。 各大城市都存在交通拥挤现象，交通拥挤导致了时间、燃料的浪费和生产效率的丧失等重大 负面外部影响。 我们可以轻易地说这种现象在拉丁美洲和加勒比地区巴西、智利、墨西哥等新兴国家以及在 中国都类似，这些国家的城市人口在过去 10 年中增长速度非常快，而收入的增长使得中等收入居 民汽车拥有率不断增加。 图 2-4：有限的道路空间被私人汽车占用，公交优先受到很大限制，这就增加了门到门的出行,目前迫切需 要实施公共交通优先策略。 图 2-5：圣地亚哥的污染主要由交通运输活动导致 28 4.2 大都市地区各级政府之间缺乏协调 在拉丁美洲和加勒比的大都市地区一般存在三级主要政府：国家政府往往负责城市轨道交 通，州政府往往对城际公共汽车、地铁和渡轮有管辖权，而城市当局通常负责该市界内的公共汽 车和铁路以及城市内的交通和过境交通。这三级政府之间缺乏协调，导致在主要投资的评估和选 择、对所有交通模式特别公共汽车的监管以及各种不同交通模式的硬件和费率整合方面都产生了 一系列问题。与马德里、巴黎、温哥华、华盛顿特区和其他主要大都市地区不同，拉美加勒比大 都市地区缺乏一个都市协调机构，这导致州长和市长之间小的争斗不断，难以推行通用的智能 卡，在有需要时难以制定补贴政策。在中国，因为每个市的市长掌管所有的交通模式，这些问题 应该不存在，除非几个城市之间开始越来越接近，从一个城市发出的公共汽车可以服务于其它城 市，反之亦然。但是，我们发现，负责规划、公交公司、地铁机构和市政工程的城市主管部门之 间缺乏协调。这导致了不同交通模式之间衔接的不当规划，这可能会损及未来需求，减少乘客的 舒适性，导致公交线路与地铁系统平行以及不同交通模式之间缺乏一个统一的票价。因此，我们 的建议是，在中国要重新审视城市所属几个部门之间内部协调的问题。由于在未来很有可能会出 现几个城市接近的情况，我们建议中国省级政府要注意到，如果没有一个高效的大都市主管机 构，要协调一个大都市地区的交通将是相当困难的。 巴西 中央政府 州政府 主要城市 其它城市 市郊列车 地铁 城际公汽 市内公汽 图 2-6：在大多数情况下，市内公共汽车、城际公共汽车和轨道/地铁在硬件方面和费率的管理都不统一 4.3 公交的组织 在拉美加勒比地区的主要大都市地区中，大多数出行是由公交完成的。因此，乘公交出行占 到人们日常出行的 60% 以上，几乎没有例外。如果将非正规部门的客货车和微型客车也计算在 内，乘坐公交这种出行方式可能占到所有出行的 75%以上；这些非正规客货车和微型客车在二十 世纪九十年代初就进入到拉美加勒比地区的主要城市。拉美加勒比地区正规公交部门的组织结构 中一些常见的问题主要包括：  它常常由私人垄断，没有采取竞标方式取得经营权，其经营许可是一代代沿袭下来的。有 的城市，比如圣保罗自治、圣地亚哥、波哥大已采取了竞标方式并收效良好。但其他大部 分城市的线路经营许可依然是一代代沿袭下来的，几乎没有任何规章制度和强制执行措 施。  公交网络没有优化利用，因此常常出现多供过于求、互相重叠的线路。这就加剧了交通拥 挤。由于供过于求，乘客更新系数就很低，这就造成了经济损耗。 29  要组织公共汽车网络，就要拟定一个网络优化计划，然后对路线的经营进行竞标。公交班 次时间表和其他服务水平要素的执行应当由政府部门控制中心通过 GPS 完成。但公交运 营商协会的势力通常非常强大，他们可以成就或打败某个政治候选人。这就需要有一个强 有力的政治支持者来打破这个僵局。  在二十世纪九十年代，由于公交服务水平低下，非正规的客货车和微型客车大量涌现，提 供载客服务。这些非正规车辆的司机都没有经过培训，因此常常不安全，但它们却受到公 众青睐，原因是它们可以走家串户，可以完全按照乘客的意愿停靠而不必顾及站点，在交 通拥挤的情况下更容易穿行自如。这些非正规车辆加剧了交通拥挤，抢去了正规公交行业 20%的出行量，并开始组织起来开展强大的政治游说活动，因为有许多警察、政界人士和 一些值得怀疑的团体都是这些客货车的拥有者。这种非正规客运是一项不用纳税的大生 意。非正规客货车及如何将其转变为规章制度健全的正规团体是城市交通运输业所面临的 一个主要问题。  公交优先方案：为了提高高峰期公共汽车的速度，拉美加勒比地区率先引入了公交优先方 案(库里蒂巴，圣保罗)、公交专用道、逆向公交专用道、快速公交系统（波哥大、圣地亚 哥的快速公交系统）以及其他一些重新夺回部分客源的公交优先方案。 图 2-7：波哥大-快速公交系统的正规铰接式公共汽车 图 2-8：利马的非正规交通运输  如果不对在混合交通流中运营的公交网络进行充分优化，光靠公交优先方案是远远不够 的。大多数城市正在接受这样一个观念，即一个公交网络应包括 3 种不同类型的公共汽 车：a)与干线/快线公交车接驳或与地铁或城市轨道交通接驳的公共汽车；b)在多数站点停 靠、在干道上运营的公共汽车；以及 c)公交快车，只在个别站点停靠，在起点和目的地之 30 间提供快速运输服务。但有个棘手的问题是如何规划这些线路才能减少公交班次之间的间 隔时间以及不同运输模式或不同线路之间的换乘次数。  在中国，在公交的组织方面似乎还有很多问题需要处理。a)在大多数城市里，还不明确区 别哪些是接驳公交车、哪些是干线及快线公交车；b)在正在建设地铁的未来地铁枢纽以及 主要由于拥有足够的道路空间而不在地铁影响区域内的地区，可以推出更多的公交优先方 案；c)大多数城市的线路没有开展竞标，大多数公交服务提供商都是城市当局所有的公 司，只有不到 10%是私营公司，但至于这些私营公司如何获得运营权就不得而知了；d)值 得庆幸的是中国似乎还没有非正规的客货车运营者；e)乘客乘车系数相对较高。 4.4 非正规行业 (客货车) 和摩托车的急速增长 在前段里，我们已经提及了拉美加勒比地区非正规行业中道路机动车即客货车和摩托车的急 速增长问题。从 1990 年起，可能是由于正规公交运营商提供的服务水平不断下降的缘故，大批客 货车和微型巴士涌入市场，开始吞食正规公交行业出行量的很大一部分份额。这些非正规客货车 出行量到现在一直在增长，在有的情况下，比如在里约热内卢，已经占到公交机动车出行量的 20%。有这样一些问题值得我们思考：  为什么它们在不断增长，是因为收费很低还是由于它们成为了那些有能力购买客货车的失 业人士的一种就业选择?  它们和正规公交行业的关系能从敌对转向联盟吗?  应该怎样对它们进行控制?  怎样利用它们促成与正规公交系统的竞争以及与轨道交通的整合? 图 2-9：秘鲁利马 如果这些非正规客货车不能作为接驳运输工具来运营，就会加剧交通堵塞现象。它们通常被 认为是违法的，并且不安全，随意停靠，不交税，但它们还是受到公众的喜爱，因为它们可以提 供门对门的交通服务。 在多数情况下，客货车数量的增加是由于这样一些人促成的：有些人没有工作，接受失业救 济，它们把钱用于购买客货车并亲自运营或雇佣廉价司机运营(如在阿根廷)；拥有并运营客货车 的团体（包括军警和一些与贩毒有关的团体）；还有一些间接拥有并极力游说支持运营客货车的 政界人士。但事实上，公众似乎很喜欢客货车，因为它们可以几乎提供门对门运输，并且挥手即 31 停。正规公交部门则抗议非正规客货车不安全、不交税、收费低，因为它们不遵守安全规则。多 数情况下确实如此。可正是由于正规公交行业服务水平低下以及不愿意在城市的某些地区提供服 务才导致了客货车的出现。 客货车不安全，大大加剧了交通堵塞，现在有时已成为同正规公交行业一样强大的一种政治 力量或至少是一种游说力量，这是事实，需要认真对待。那么怎样才能象在巴西圣保罗市那样对 这些客货车加以控制、并将它们变成正规公交部门的联盟呢。首先，必须制定一个处理客货车的 策略，不能只是动用警力来强制执行。总共需要多少非法的客货车队来补充正规公交部门? 从安 全和运营的角度看，将这些客货车合法化所需的最低标准是什么? 如何对它们能运营的线路进行 投标? 如何执行? 它们是否也应配备验证正规公交系统中所使用的“智能卡”的设备? 这些都是处理 非正规客货车运营商所面临的问题。 正如以上所表明的，缺少大都市协调管理机构，常常使处理非法客货车的难度加大，因为州 里采取的政策与市长采取的政策不同，里约热内卢就属于这种情况。但在其它一些案例中，如在 累西腓市和贝洛奥里藏特市，州市两级政府已成功地解决了这个问题。 在中国，由于没有非正规的客货车，这个问题似乎不成问题。然而，如果正规公交行业不能 有效提供适当的服务水平，这个问题可能就会出现。在这种情况下，公众会寻求更便捷的出行选 择，因此有关部门必须高度关注非法客货车的激增，这毕竟不是他们乐于见到的现象。 最近，拉美加勒比地区的数个城市摩托车数量激增，它们成群结队在车流中穿行，导致每天 发生多达 3 起死亡事故。有关部门试图控制激增的摩托车数量，但却遭到强大的游说团体、尤其 是摩托车车主兼运营者的反对，他们声称使用摩托车是工作之需，因为他们没有足够的钱去买汽 车，而公共交通又很落后，他们认为摩托车满足他们个人及工作需要的最好选择。有关部门尝试 为摩托车开辟专门车道，但效果不佳，因为这些地区很少有城市像中国的城市那么宽敞。 不管怎样，必须避免在主要城市的城市交通中出现摩托车数量激增的现象。如果有足够的道 路空间开辟专门摩托车道当然更好，但如果没有，从安全的角度考虑，必须对摩托车进行谨慎管 制，因为它们常常会导致大量的伤亡事故。 4.5 低收入使用者：可达性、可承受性、可用性、可接受性 从使用者的角度来说，他们希望获得可承受的、可达的、可用的和可接受的交通服务。那么 这意味着什么呢？可承受的服务指的是这些使用者，特别是低收入使用者可以承受的服务，即他 们能够购买得起的服务。一般来说，如果一个使用者从家到工作单位的交通支出占其总工资的比 例超过 6%，那么这样的城市交通就是不可承受的。这将减少他们在食物、能源和其他一些家庭 基本需求方面的支出，从而可能导致使用者家庭断其他一些重要方面的预算支出。在一些拉美国 家，如果没有政府补贴，城市交通支出可以占他们工资总收入的 12%至 15%。因此我们看到如此 多人步行上班，原因之一就是因为无法承担公共交通费用（在一些城市，35%至 40%的外出是靠 步行）。在一些国家，如巴西，对员工从家到工作单位交通的支出，雇主必须根据政府提供补贴 所占的比例，支付 6%的工资与实际交通支出之间的差额。换句话说，如果从家到工作单位的交 通支出占工资收入的 12%，那么雇主将支付其中的 6%，剩下的 6%则由员工承担。但是这些措施 只适用于那些已经得到正式工作的员工。不幸的是，那些没有正式工作的人无法享受这一待遇。 因此，如果能够证明公共交通公司的定价是合理的，那么政府必须想尽一切办法，要么通过向目 标群体进行定向补贴、要么提供全面补贴，以便让公共交通能够在市民承受能力范围之内。在中 国，公共交通看来是可以承受的，而且政府提供了全面补贴。随之而来的问题是城市提供的补贴 能否长期存续，城市补贴又将产生怎样的影响。 可达性主要指的是必须让公共交通体系能够到达大多数使用者，方式是确保从家出来的合理 32 步行距离内（例如 800 米）能够到达公共汽车站、轨道交通车站或其他交通模式的站点。而且重 要的是将这一理念也同样地应用于基本医疗卫生、教育和娱乐休闲设施。必须让使用者可以很容 易地使用这些设施。篷车这类非正规交通工具的爆炸式发展，其原因之一即在于低收入社区很难 获得正规公交工具的服务。 可用性主要指的是必须让城市交通可供人们利用，特别是在交通高峰期公交车辆开行的频率 应更高一些。这也是大多数使用者，特别是低收入社区人群抱怨的主要内容。而且在非高峰期， 公共交通的频率必须在合理范围内，以确保人们非工作出行的需要。可用性是拉美地区在上下班 高峰期和非高峰期面临的主要交通问题之一。 可接受性则与从运营安全性和个人安全角度来看提供的运输服务是否可以接受有关。在拉丁 美洲，通常使用的车辆和一些设施并不符合发达国家使用的最基本的运营安全标准，因此这常常 危及到使用者的安全。而且在拉美国家的公共汽车和一些轨道火车上存在大量袭击和偷窃行为， 这就使得人们无法接受公共交通服务，因为这经常危及他们的人身安全。例如在巴西，在城市交 通和城市间交通上，袭击和偷窃行为的发生数量非常大。如今，大多数轨道火车都装有摄像头， 由控制中心进行监控，从而可以对这些情形进行快速反应。在中国，尽管个人生命财产安全似乎 不是问题，但还是应该注意车辆的运营安全问题。同时，由于车辆不遵守人行横道规定，特别是 在通向公共交通的区域，步行者的安全似乎也是问题。 4.6 定向补贴与全面补贴 如果可能的话，必须尽量避免进行交通补贴。但是实际情况证明，大城市地区的很多低收入 的人挣 2-4 份最低工资，城市的日常交通费用通常都占据他们相当一部分的收入。另一方面，由 于拉美大多数公共汽车都是由私营部门提供，汽车所有者必须保证补齐费用并获取利润，否则他 们也就没有理由继续从事这一行业，不如把钱投往其他行业。为了使得人们能够承受交通费用， 政府可以对运营公司进行补贴，支付他们期望的车费标准与政府希望执行的车费标准之间的差额 部分；或者政府可以对低收入使用者进行定向补贴（巴西提供的这类补贴叫“Vale Transporte”，即 乘车券）。 全面补贴惠及所有人群，无论人们收入多寡。全面补贴的理由都是营造有利的外部环境，如 减少交通堵塞和无论，例子之一是墨西哥城提供的地铁补贴和其他几个城市的公交补贴。问题在 于如何确保运营机构的成本收益，而不是由政府来为运营效率低下买单，因为这种情况下运营机 构会宣称，如果没有补贴他们的车费定价可以更高，而且他们必须要养活自己。如果政府可以借 助一个适用于所有运营商的强制性成本核算标准，从而方便便捷地核算运营成本，那么就可以对 运营补贴进行监控，而运营补贴是用来弥补社会车费和运营商要求的资本收益之间的差异的。但 是这就要求政府进行持续的工作和监督，并且也存在政府可能推迟支付补贴的风险。这种情况通 常都会导致运营商调低服务水平，从而影响使用者对公共交通的使用。如果不对政府提供的全面 补贴进行监督，运营补贴会不断上升并导致局面失控，拉丁美洲一些城市的经历就是前车之鉴。 另一方面，如果使用者进行注册，政府就可以将补贴款项打入智能卡中，按月给与使用者一 定金额的定向补贴。通过向智能卡公司转移支付，雇主也可以实现同样的目标。（例如我们每月 可以通过银行获得三十美元，以补贴因乘坐公共交通而放弃开车去市中心的行为。这种补贴的支 付和收取可以通过地铁站的智能卡机器完成。）因此，我们可以找到直接向使用者支付补贴的方 式，从而确保补贴仅限于公共交通用途。问题在于对于那些从事雇佣非正式工作人员的行业来 说，由于没有正式聘用员工的记录，因此很难对补贴进行追踪管理。 总体来说，最好的方法是尽量减少补贴数额。然而，如果问题在于人们的承受能力，那么定 向补贴就比全面补贴更加合算，因为有了定向补贴，运营商必须展现自己的运营效率，在一些线 路存在竞争的情况下尤其如此。如今，越来越普遍的趋势是向国有公司提供运营补贴，除非这些 33 国有公司的目的和私营企业一样在于盈利，否则政府就可以对补贴进行有效管理。正如圣地亚 哥、智利和哥伦比亚麦德林地铁公司等例子所展示的，它们既有盈利，也是国家所有和经营的公 司。 在中国，似乎存在一种提供全面补贴的趋势，也就是说获得补贴的对象是所有使用者，无论 他们收入多寡。在这种情况下，中国应该确保无论是公交、城市轨道还是船运公司等运营机构的 成本效益。他们应该采取措施优化公交路网结构，避免设置重复线路，在需要的地方优先设置线 路；他们应当敦促国有公司按照商业模式进行经营，实现预先达成的业绩指标和财务目标。 当低收入人群无法负担日常的公交/地铁费用时，可以对他们实行定向补贴。同时应该采取措 施尽量避免类似那些经常在拉美地区城市出现的失误。对于那些法律规定产生的 “ 免费乘车 ” 人 群，如老人、学生、残疾人和警察等，市政府应该及时对运营企业进行补偿。 4.7 运输规划、投资评估和选择，以及车费和补贴政策 如果在大城市地区设置一个正式的协调机构，那么就可以满足加强运输规计划、交通数据 库、和新投资项目的经济金融评估的需求。该机构必须配备大量的规划概图、需求供应模型，用 以测试不同的土地使用、空气质量和城市交通情景。而且必须设计一体化的土地使用、城市交通 和空气质量战略，并定期对战略进行修订。项目建议的制度部分必须包含如何提供支持所选择模 式的资金和提供辅助性的研究材料。尽管大多数巴西大城市都是由银行为大型交通项目提供资 金，并且这些项目都具备良好的成本效益调查结果，但是由于政府在财政危机时会削减规划预 算，因此有些情况下项目竣工的时间仍然要大大超过正常情况的七年。像里约热内卢和布宜诺斯 艾利斯这样的大城市，长期以来甚至是不做成本效益调查。这些可谓是最基本的交通规划分析工 具。另外一个经常被人遗忘的方面则是对各个备选方案进行透明分析以实现预定的目标。例如， 究竟是选择公共汽车专用道还是轻轨或是重轨? 这些问题要求对各备选方案进行彻底分析，分析 内容包括不同情景导致的实际需求、项目前期成本、运营模式、备选方案的经济评估，有时还辅 助之以定性分析、环境和社会影响分析、金融评估和风险评估以及相应的风险防范措施。最后， 还要求对项目资源和资金使用情况进行分析。例如，城市财政是否足以支持该项目并维持项目头 几年的支出? 在拉美国家的一些城市，它们通常忽略这种分析，结果经常导致众多问题的产生， 其中就包括：1）实际交通需求比预计的低很多；2）无法整合不同的交通模式，特别是假设可以 整合而不是正式达成一致并由国家强制执行时更是如此；3）由于缺少有价值的工程分析，导致工 程成本比要求的更高；4）重新安置成本超过预期。 我们访问的中国大多数城市似乎已经进行了综合的交通研究并刚刚完成了成本效益分析。在 中国经常出现的问题包括：1）需求分析是否脚踏实地，是否根据当前公共汽车交通需求对地铁的 影响进行了大致比较? 需求模式是否合理地反映了不同交通模式之间的实际换乘时间?大多数情况 下，似乎规划人员都对需求持过于乐观的态度，因为大多数中国城市的人口密度（即每平方米人 口数）都非常大，人们容易错误地以为乘车的人会很多。 而且根据项目对环境造成的影响来说，只在城际交通而不在城内宽阔大道上使用高架结构的 做法还值得商榷，不同案例需要具体分析。现有的一些高架结构可以很容易地充分融入大城市的 规划。而且，现有技术可以将噪音和震动影响大大降低。由于从总体上这些高架结构的成本只有 地下线路成本的一半，这些方面的研究还是值得进行的，特别是这种情况并不要求进行太多的动 迁和征地工作。 从运营的观点来看，规划者必须与现有地铁的运营专家和公共汽车运营商通力协作，这一点 非常重要，以便在模型中理解和融入他们更好的运营方案，避免未来由于土建工程没有考虑运营 需求而出现问题。例如站台的长度，其他的例子包括疏散空间、隧道大小、牵引类型（第三轨牵 引抑或使用固定接触网）、车厢宽度和信号系统。通过谈话，我们感到在访问的大多数城市里， 34 都需要改进和提高这种与运营专家的协同工作，因为通常情况下设计团队并不包含运营专家。 备选方案的经济分析比较的是不同方案之间的优劣，这对于获得收益增长率至关重要。同样 地，对投资进行经济评估，将其与不进行投资的情况进行比较，这也是评估过程的一部分。在询 问经济评估问题时，我们得到的答案并不是很理想，特别是使用了那些输入值，如时间值，那些 在通常情况下将带来大量利润 ? 必须准备时间值方面的指导方针，以确保项目经济评估的一致 性。 对未来运营进行金融分析，这也应该是一项脚踏实地的工作，以确定运营机构的工作和运营 比例，并对要求获得的运营补贴额度进行评估。 最后，必须对投资来源和资金使用进行彻底的城市资金分析。大量的投资以及后期庞大的运 营补贴都将对城市的金融状况产生负面影响。 总体来说，最重要的是对不同的大型交通方案进行脚踏实地的交通规划和评估，这也应该是 所有涉及大型交通投资的城市必须优先考虑的事情。 4.8 城市交通融资 在拉美国家，大多数主要的大型交通投资要么是各州、要么是州和国家政府提供资金，这与 其他国家不同；例如在日本和韩国有一个预先确定的规则，由国家政府提供 30-40% 的工程资 金，余下部分由市政府和商业贷款支付；或者在法国，有一个所谓的“小量税款”机制，就是对所 有公司的薪金总额征税，税收用以城市交通投资。而例如在巴西，轨道交通扩散计划是由国家政 府提供资金，随后各个城市的大型交通投资都是州政府通过自身预算和由国家政府担保的多方银 行贷款及/ 或巴西国家发展银行（BNDES）提供。在阿根廷，大型交通系统都是百分百地由中央 政府提供资金。在智利，地铁是由国家政府提供资金（用以基础设施），而全部车辆和整个运营 系统的支出则是由地铁公司承担，国家政府提供担保。 在拉美国家，由于缺少可以预期的融资政策和税收体系，这妨碍了大型交通系统、特别是地 铁的发展，无法根据实际需要进行建造。这种情况，加上庞大的建造成本，特别是土建成本巨 大，这已经成为拉美国家地铁线路里程很小的主要原因。幸运的是，在诸如圣保罗、里约热内卢 和布宜诺斯艾利斯这样的城市，密集的市郊轨道交通网络可以快捷地改造为路面轨道交通。如果 与地铁系统适当结合，将可以提供大规模的交通覆盖面积。 在中国，市政府都是通过出让土地的收益（因而也是来自预算），有时从一些指定的基金获 取资金，剩下部分则来自商业贷款，中央政府并没有直接注资。如果市政当局能够承担这些投资 费用，而且财政足以承担支付运营补贴的情况，那么这样的操作没有一点问题。问题在于：由于 地铁项目占用大量预算，因此而无法获得资金支持的投资项目包括哪些，地铁投资的成本收益比 和经济内部收益率是否高于那些因此而无法获得预算的投资项目。如果市政当局认为地铁投资的 经济和社会优先级最高，那么接下来的问题将在于如何通过最优设计和后期的成本收益运营实现 成本最小化。这应该是市政当局金融规划部门的主要目标。 城市交通融资不能完全依靠预算资金。它还应当寻求其他可能的资金来源，以减轻政府预算 的压力。例如在一些拉美国家的城市，在公交车辆和站台内外刊登广告 、向话务公司出售光纤可 通行使用权、车站空间设置售货亭等手段，都可以仔细加以研究从而成为资金来源。但是收益最 高的运营外投资类型还是与主要站点周边划拨土地的房地产开发有关。在拉美国家就有一些这样 的例子，例如圣保罗和圣地亚哥，但是在日本、韩国和中国（香港）地区却很少见到。尽管在大 多数中国城市，土地使用规划令人影响深刻，但是我们建议在大型交通系统规划的早期阶段，规 划单位就应该考虑相关车站的开发问题，因为这将不仅有利于提高周边环境，而且还有助于获取 收入以减轻政府预算的压力。 35 拉美国家使用的其他的融资方式包括：1）出让市郊轨道交通和地铁的运营权，同时提供运营 补贴（布宜诺斯艾利斯）或不提供运营补贴（里约热内卢），或私营公共合作关系（PPP），例 如圣保罗的地铁四号线，其土建工程和电气化基础设施由州政府出资，而运营车辆和系统则由私 营公司提供，后者获得该线三十年的经营权。在北京，我们了解到一个 PPP 的例子，即北京地铁 公司的四号线，这与圣保罗的例子有些类似，不过北京市政府占地铁公司 51%的股权。对于大多 数希望获得更大自由度的私营公司来说，这有点难以接受，因为他们希望对经营有更大的决策 权，以实现 PPP 合同确定的业绩目标。目前还有大量的机会可以出向私营公司出让经营权，以降 低由于地铁乘车费过低以及运营效率低下而产生的巨额运营补贴，由私营公司来经营可以解决运 营效率低下的问题，从而节省运营补贴开支。这也将为国有企业的经营活动提供一个基准。 4.9 城市交通部门可持续性的四大支柱 图 10 描述的是拉美国家城市交通的长期可持续性的主要支柱。接下来我们将对此加以考察， 以便与中国城市交通进行比较。 支柱1 - 建立一个区域性的交通协调委员会 在上文，我们提到地铁规划、评估和运营协调的重要性。这也将继续成为拉美国家城市面临 的主要问题。与中国不同，拉美国家城市的主要问题在于州和市政府之间的地铁部门总是缺乏协 调，各方都想拥有发布路线许可的权力。由于缺乏协调，导致一系列的重复投资、项目对其他层 次政府部门的影响进行的评估不够，最重要的是由于线路无法整合因而无法协调车费和补贴政 策。问题主要出现在州和最重要的市政当局之间。例如在里约，尽管他们在专门委员会定期开 会，市政府和州政府在城市交通方面例如如何控制非正规交通总是存在分歧。 在中国，重要的是市长从一开始就应行使权力，确保相关市政部门、运营机构、土建工程部 门相互合作并接受市长任命官员的指挥。规划、公交、建设和金融部门的互动合作是项目成功的 基础。 如果由于城市发展迅速而导致涉入更多的城市，那么我们建议从一开始就成立一个城市交 通机构。该机构应包含来自各个层次政府的代表、使用者、运营商和其他利益相关方。 城市协调机构可以拥有不同的形式。我们建议考察马德里（马德里地区交通运输管理局）和 巴黎（大巴黎地区大众运输委员会）和伦敦（大伦敦政府）的例子。另一个有趣的例子是运输联 线(温哥华) 。我们强调的重要一点在于：应当确定决策范围是否只限于公共交通（如马德里和巴 黎），还是所有公共和私营的城市交通（如伦敦和温哥华）。 在中国，人们努力整合现有机构，让它们协同工作，从长远来看，这样的努力将最终带来效 果。 支柱2 - 一体化的城市交通、土地使用和空气质量战略 这一点是显而易见的，可是人们不明白为什么拉美国家那么多城市无法做到这一点。答案是 当财政出现危机时，规划被削减，于是当情况好转时却没有现成的规划可以转化成项目。所有由 银行资金支持的城市交通项目都具备某种一体化的城市交通、土地使用和空气质量战略。持续时 间最长的是圣保罗的的一体化城市交通计划（PITU），时间长达十八年。它是从对城市交通开发 工作提出的几个情景模式开始的，邀请一些利益相关者陈述观点。这项工作涉及对主要的大型交 通走廊进行详尽分析。其他类似的实践还包括里约的城市交通开发计划（PDTU）以及贝洛奥里 藏特的 PDTU 和圣地亚哥的 PTUS。 一体化城市交通、土地使用和空气质量战略必须包含其他内容，如：主要走廊模型（混合的 公共汽车、公共汽车专用道、轨道/地铁、船运、公路）、非机动模式（自行车和步行）、各交通 模式间的换乘站、步行街；停车区域；行人安全、交通工程；还应当包括车费政策、补贴政策、 交通模式间整合政策、停车政策、交通限制政策如车辆轮换出行、拥挤收费；车用燃料政策和对 36 空气质量的影响。它还必须包括明确指明主要用于城市交通运营的土地面积（土地使用权更换） 等土地使用政策以及由此对交通产生的影响。 从中国的情况来看，大多数城市拥有综合交通研究，但是我们无法获得相关内容，因而无从 知晓相关组织结构。我们相信这是一个良好的开始，不过这应成为一个持续的过程，必须定期加 以更新，而且这必须是一个非常综合全面的战略，包含定期的成本效益调查，以展示流动性模式 的变化趋势和新出现的交通需求增长并进而要求城市交通供应做出回应的地区。根据观察，我们 认为重要的是将良好的土地使用计划与交通规划进行适当的整合。大多数情况下，我们没有发现 他们对停车政策作出清晰的解释，而停车政策在限制私车使用方面可能起到重要作用。必须加强 建模能力方面的要求，而且如果规划单位出现失误的话，建立在过于依赖较高乘车率基础上的交 通项目会面临风险。 支柱1- 建立一个区域性的交通协调委员会 支柱2- 一体化的城市交通、土地使用和空气质 量战略 支柱3-确保长期可持续性的金融机制 支柱4- 私营部门在管理机构的领导下渐进式地参 与运营和投资 图 2-10： 城市交通领域开发和可持续性的四大支柱 支柱3 - 确保长期可持续的金融机制 大型交通投资项目，特别是地铁项目需要强大的融资机制。项目必须在可预见的一段时间内 必须得到资金支持，从而给市场传递一个明确的信号，即重型设备的投资将在未来几年内折旧， 从而使得公司可以更容易地分期偿还设备成本。停下来并观察一下拉美国家的例子，由于融资政 策不明确导致当地政府不得不依靠中央（国家）政府，中央（国家政府）还负责帮助为他们从多 方银行机构获得贷款提供担保。在中国，当地政府可以从自身预算、商业贷款以及指定基金中获 得大型交通投资。我们建议采纳香港的例子，但同时应该认识到这要求从一开始的开发启动阶段 就进行彻底详尽的规划，并且规划团队应该包含房地产专家。 其他的融资机制包括公私合营（PPP），即私营部门，例如可以提供购买车辆和运营系统的 资金，换取三十年的经营权，在此期间他们将按照事先达成的车费或车费补偿进行经营，他们获 得的车费补偿将高于政府强制执行的车费标准。实际上，公私合营模式是由于政府缺少投资预算 而与私营部门签订合同，从而推进这些投资的进行；投资款项来自运营收入加上年度补贴，当政 府强制推行一个社会性车费标准并且与私营部门达成的车费补偿没有达到运营纯收入目标，政府 将支付补贴。现有体系下其他形式的融资机制包括以最低的补贴标准向私营部门出让经营权。如 果执行良好的话，这将大大减少州政府支付的运营补贴，从而释放投资储蓄。 在车辆和站台内外刊登广告、可通行使用权都可以成为收入的重要来源。因此合理地利用车 站空间，用于商业目的的出租，以及由话务和有线电缆公司支付费用和安装费用，购买光纤和其 37 他通讯设施的可通行使用权。经验显示，拉美国家地铁系统很少能在这些领域做到专业水平，最 好的只有圣地亚哥、麦德林、圣保罗和李跃等少数几个例子。 支柱4 - 私营部门在管理机构的领导下渐进式地参与运营和投资 拉美国家的城市总是试图让更多的私营部门参与大型交通系统的投资和运营。这是由于公共 部门在获取巨额运营补贴的情况下仍管理不善导致的结果，类似情况如运营权转让给私营部门之 前的里约热内卢和布宜诺斯艾利斯；或是由于政府需要借助私营部门以补充自身有限的投资预 算，类似情况如圣保罗地铁四号线的公私合营模式。私营部门的加入要求具有一个合适的环境， 以减轻私营投资者可能带来的风险。这种环境包括良好的管理机构，具备清晰的经营权转让或公 私合营法律；当政府未能按照合同支付应付款项时，应提供相关保证以减轻私营部门面临的风 险；以及成立大家都认可的管理部门，这个部门将监督合同的执行情况，并确保合同双方都切实 履行了合同义务。私营部门还要求充分的自主权，以便能够以一种合理的方式进行日常管理，实 现合同规定的业绩目标。目前来说，这一点不太可能在中国实现，因为只有北京采用了公私合营 模式，而且北京市政府还拥有特别为此设立的运营公司一半以上的股权。通过允许向私营部门转 让地铁系统的经营权，中国将最终从中获利。这可以为公共运营的其他体系提供参考，并为接受 国家运营补贴和服务标准规定的公司的经营行为提供一个基准。 38 报告三：中国城市轨道交通—公私合作伙伴的角色是什么? Michael Schabas 1. 绪论 中国有许多城市现在正在发展城市轨道交通系统。对大多数城市而言，城市轨道交通将是他 们最复杂最昂贵的项目。大多数城市轨道交通系统是成功的并且已经成为城市基础设施中必要的 部分，发挥着重要的作用。但是建设城市轨道交通系统通常需要很长时间，而且成本比预期要高 出很多。有些系统的运营成本高，并且未能吸引到预期的交通流量。在规划、设计、建设和运营 中犯下的错误可能给市政府造成巨大的经济负担，使得交通服务质量低劣或不适当，这将阻碍未 来数十年的发展。 现在，许多政府正在考虑通过“公私合作伙伴”（PPPs）的模式来发展和运营城市轨道交通。 公私合作伙伴即在政府和私营部门公司31间达成提供公共服务的商业协议。 设计完备的公私合作伙伴模式可以帮助在较低的成本和风险条件下，建立更好的城市轨道交 通系统。但是城市轨道交通的公私合作伙伴模式是非常复杂的。如果不能提供必要的灵活性，一 个结构不良的城市轨道交通公私合作伙伴模式可能最终导致非常高的成本。 本报告对利用公私合作伙伴方式的原因进行了简要的考量，并对有待采用的公私合作伙伴方 式的主要类型加以讨论。它对市政府在城市轨道交通方面应该如何实施公私合作伙伴提供了基本 指导，介绍了城市轨道交通公私合作伙伴方面的一些经验。最后，对中国城市轨道交通项目应如 何应用公私合作伙伴的方式提出了具体的建议。 本报告是由世界银行和综合交通研究院共同主办，经过了三周的调研做出的。虽然作者试图 核实所有事实，但由于在城市轨道交通发展上，近期中国的实际经验方面的信息不多。因此，可 能存在重要的疏漏。 2. 公私合作伙伴方式的好处 考虑使用公私合作伙伴方式的主要原因是能以较低的成 公私合作伙伴主要的好处： 本，为公众提供更快更好的服务。公私合作伙伴通过以下几种 方式提供帮助。  竞争与创新  阐明目标和成本 首先，私营部门公司在参与竞争公私合作伙伴角色的过程 中能够对系统设计、建设和运行进行创新。这会降低成本并使  风险转移 项目增值。大多数城市只建设了少数城市轨道交通线路，没有  加强财政管理 多少机会从它们的错误中吸取经验教训。另外，城市规划者也  提高效率、质量和责任感 有可能过早被城市轨道计划锁定，而无法考虑更多的选择。  能够以较低的成本，为公众 更快地提供更好的服务 31 使用“私营部门公司”这一术语主要是为了方便，但它可以包括“合资企业”和部分“国有企业”，这些企业像私营 部门公司一样运转。通常公司实际上是由几个公司组成来投标项目的一个合包联营体或者特殊目的公司。 39 第二，公私合作伙伴竞争程序可以明确系统的目标。 风险的主要类型: 城市轨道交通系统通常有几个拟议要达到的目标。但是这  建设风险 – 将要花多少钱建设 些目标之间通常会存在一些矛盾，需要进行平衡。例如， 这一系统？ 有多少车站，车站设在哪里，是否使用高架或地下线路以 及应对未来交通增长的措施等等可以有不同的选择。每项  整合风险 – 是否设备（列车、 内容都有成本和收益。因为成本和收益产生在不同时段、 卡车、信号、隧道）能够一起 针对不同的人、政府或公司，有不同程度的不确定性，所 工作并携带需要的乘客？ 以要确定出最佳解决方案并非易事。如果这些问题不能得  运营风险 – 需要花费多少钱来 到解决，最终建成的系统可能需要花费更高的成本来建设 运行？ 和运营，但收益却不多。一项设计完备的公私合作伙伴程  交通和收入风险 – 多少乘客将 序有助于揭示相互矛盾和对抗的目标，迫使决策者按照轻 用它？利润是否能支付债务？ 重缓急和价值做出明确的决定。 这些风险可以通过单一或者几个合 第三，公私合作伙伴方式可以把实施的风险从政府转 同转移。 移到拥有专业技术和经验的私营部门公司。城市轨道交通 系统十分昂贵，需要多种技能熟练的人员。大多数城市在 建设城市轨道交通方面的经验有限，并且在建立一支拥有所需技术的内部团队方面有困难。一家 有经验的私营部门公司可以更好地调动所需的技术，从而降低成本以及按时交付系统的风险。 第四，政府作为“服务购买者”，在合同上与负责“提供服务”的私营部门公司相分离，就是施 行了财政专家，可以提高效率、服务质量和责任感。其他国家的经验显示，城市轨道交通系统如 果直接由政府机构运作，通常在财政控制方面不严格，效率不高，中长期通常得不到适当的维 护。 第五，在公私合作伙伴结构下，政府可利用私人财政更快地建立更大的城市轨道交通系统。 城市轨道交通系统非常昂贵，即使是相当短的高架线路也需要至少 100 亿人民币，复杂的地下网 络则需要更多费用。大多数城市在十年甚至更长时间内只能负担得起建立一或两条线路。公私合 作伙伴方式能在不违反政府对借款方面的限制下为城市轨道交通融资提供一种方法。但是私营部 门公司要求其投资能够得到健康回报，所以应该只有在实质责任和风险都转移给私营部门公司的 情况下才采用公私合作伙伴的方式。 运用公私合作伙伴方式还会产生其他成本。与“传统”的公共部门采购相比，在工作开始之前 有更多合约需要商讨，政府需要有专业顾问在授予和管理公私合作伙伴方面给予帮助。收益是否 会大于附加成本和复杂性依赖于当地的环境和项目的性质，以及政府在吸引、管理和鼓励私营部 门公司做其所擅长工作的技巧。 城市轨道交通的公私合作伙伴方式并非只有一条“正确的”道路。政府的目标和当地条件将决 定公私合作伙伴的类型。我们希望，了解其他成功和失败的案例将有助于中国的城市以较低的成 本建立更多更好的城市轨道交通系统。 3. 公私合作伙伴的主要类型都有哪些? 城市轨道交通公私合作伙伴的主要选择包括：  是否由单独的私营部门公司负责基础设施、设备和运营，还是责任由不同公司分担或由政 府承担。  私营部门公司是否承担实际系统收益和运营成本方面的风险，以及政府是否分担或减轻这 些风险。 40 32 公私合作伙伴结构有无穷的种类（甚至有更多的种类名称来描述它们） 。在本节中，我们 主要讨论合同的模式和问题。 3.1 完全“建设−运行−移交” (BOT) 公私合作伙伴合同的主要类型 从概念上来说，完全 BOT 是公私合作伙伴最 纯粹的形式。将一份合同（也称作 “特许权 ”）完  全建立运行移交 (垂直整合) 全授予私营部门公司来 “ 建设 ” 和 “运行 ”一个完整  部分建立运行移交 (只是基础设施) 的城市轨道交通系统，就像诸多公司提供其他的  部分建立运行移交 (只是设备) 设施和服务一样。这种 “BOT 公司从运营利润中 收回它的投资。通常 BOT 公司需要在未来某个时  经营特许权 候，将达到某些具体标准的、能正常运营的城市  可以是带有交通风险或不带有交通风险 轨道交通系统‘移交’给政府。” 完全 BOT 模式有几项重大优势：  BOT 公司通常在城市轨道交通方面有以往的经验，能够借鉴国际技术和资源。目标单一、 专业的 BOT 公司在提供系统方面可能比政府部门更有效，因为政府部门还承担着许多其 他的责任，可能以往没有建设城市轨道交通方面的经验，并且其运行可能受到公共部门管 理的制约。因为 BOT 公司对股东负责而不是对纳税人负责，它在与供应商和商务伙伴进 行协商时通常有更多的灵活性并能激励技能熟练的工作人员。城市轨道交通项目整体的复 杂性意味着有些事情总会出现问题。BOT 公司通常比政府机构更能够解决商业和技术上的 问题。  在 BOT 合同条款下，BOT 公司在实现其利润最大化方面有明确的目标。通常，BOT 公司 至少可以部分依靠客运收入来收回它的投资，因此它有很强的动力，能够快速提供一个安 全有效的运行系统。在系统设计和运行的所有方面，它将谋求系统能最大限度地吸引付费 乘客并尽可能地降低成本。  BOT 公司能够优化寿命周期成本，在资 为什么城市轨道难以采用 BOT？ 本成本、维护成本、运行成本和收益间  “天然垄断”特性使得必须对费率和服务项 进行权衡。 目进行管制以保护大众利益  BOT 公司对投资者负责，投资者通常要  BOT 建设费用高、建设期长、既使非常小 求有独立定期的保障，使系统能高效地 的增加数额也是庞大的 建设和运行，能够吸引到预期的客流  与城市一体化 – 需要与众多的设施、建筑 量。这是对系统可行性的有效核查 — 决 物、其他服务项目相衔接 定城市轨道交通项目是否的确值得做。  交通量取决于网络中其他的部分  政府只用承担 BOT 合同中所规定的预先  通常需要某种形式的补贴，同时,存在真正 确定的财政负担。通常大多数风险，特 竞争的潜能非常小 – 所以政府希望控制费率 别是成本超支的风险将由 BOT 公司承 担。  巨额的运营成本和持续的设备更新 公私合作伙伴从来都不简单。然而，有些 因素会使得城市轨道交通 BOT 的实施特别困 难： 32 见《私营部门铁路投资最优方法》。亚洲发展银行/世界银行报告, 2006 年 7 月。这是对公私合作伙伴经验应用于铁路 主干线的一次很好的讨论。见附录，来自 www.adb.org 41  城市交通（公共汽车或者轨道交通）系统通常是“天然具有垄断性的”。若缺乏适当的监 管，BOT 公司将倾向于减少运营服务项目并收取较高的价格，而不是使这些服务项目的数 量和价格水平最有利于社会大众。BOT 协议至少应规定定价的原则以及提供服务的质量和 水平。例如，政府可能要规定是否提供空调，夜间和周末服务的频率以及高峰时段的承载 量，规定什么时候应该增加承载量来减少过度拥挤的问题。城市轨道交通系统是非常明显 的垄断服务供应者，政府通常要控制系统设计的其他方面，例如车站建筑物。  BOT 的期限通常为 20 年到 30 年，以便最大限度地降低政府每年的现金负担。这也反映出 新城市轨道交通系统的寿命较长。然而，政府在这期间需要一定的灵活性，以便对系统做 出重大的改变，包括延长线路，增加车站或者建设连接甚至是相互竞争的平行线路。在 BOT 合同中，很难预先对此拟定有效的条款。投标人知道这种情况，并且会试图对其加以 利用。  来自小轿车和公共汽车的竞争意味着没有什 总承包联营体的问题 么新的城市轨道交通系统在商业上是可行  不同的成员有不同的利益 的。通常需要政府补贴，理由通常是基于交 通、环境以及不能从车费中获得的社会效  承包商和设备供应商希望预先得到费用 益。这种补贴可以是现金或者“实物”（例 – 不想等 30 年！ 如，土地或者物业发展权），或者年度付  基础设施和设备寿命为可达 30 多年 款，或者一些组合形式。通常，政府在一开 – 需要长期融资 始不打算支付所有补贴，而是逐步支付。它  运营商只考虑近期高峰时间的交通量或 想保留一定控制来确保能够实际得到预期的 者不超过 10 年 收益。但是 BOT 公司和它的投资者希望得  合包联营体成员追求不同的利益由此产 到某种确定性：如果它们达到要求，就能得 生争议 到付款。  交通需求将取决于特许公司无法控制的许多  很少有公司能够单独做完全 BOT – 因 此总承包联营体有继续的必要 因素。这些因素包括周围土地开发的速度， 这会产生交通需求，以及竞争的和换乘的交通工具的发展，包括公共汽车和高速公路。至 少在中期或长期，BOT 公司不愿投资在交通收入要依赖于其他政府行为的地方。  运行成本很大程度上取决于劳动力和能源成本。虽然这些不直接由政府控制，但通常会转 移到需要支付的车费上。收入和成本风险联系起来并由经营者或政府承担，这是有道理 的。  即使私营部门公司准备承担 BOT 的所有风险，仍然会有一些风险导致公司失败。在这种 情况下，政府可能只会得到一条兴建了一半的城市轨道交通系统，它占据着宝贵的城市空 间，必须要付出重大的代价把它拆掉或者建好。政府应采取保护措施避免这种可能性，才 能准许 BOT 公司开始施工。  最后，事实上没有什么公司准备承担一条完整的城市轨道交通线路完全 BOT 特许权所固 有的全部风险。通常情况下，投标人不是独家的公司，而是包括设备制造商、建筑承包 商、运营商或者银行在内的总承包联营体。总承包联营体有自己的问题，因为不同的成员 有不同的目标。有时总承包联营体的成员相互间产生法律纠纷，从而会影响到把系统交付 给政府。 有时政府发现，建设一条全新的城市轨道交通线路，如果政府要得到私营部门公司诚心诚意 的投标，它必须保障最低水平的收益。这可能是因为确实有不确定性，但也可能是因为政府本身 的预测是乐观的，而投标人则认为该预测是不可信的。在这种情况下，政府应该核查自己的计 划。 42 即使一家私营部门的公司准备接受一项完全 BOT 合同，政府可能会发现它自己仍然承担着很 大的风险，例如，如果它无法在所需时间内为项目建设提供明确的公用事业用地，或者如果它不 能为车站提供接驳巴士的服务。 城市轨道交通 BOT 的投标成本可达到数百万美元。投标人知道，政府要到它认为已经收到实 际有吸引力的投标时，才会承诺授予合同。事实上，城市轨道交通项目经常在收到投标后取消。 因此，投标人往往会要求政府同意偿付部分投标成本，特别是如果该项目没有在确定的时间内进 行。如果项目能够吸引更多认真的投标人，支付部分投标成本是值得的。 3.2 部分 BOT 或者“建设−移交”（BT） BOT 模式的一个关键问题是：资本投资需要长时间才能清偿，而私营部门公司（或政府）以 合理的信心程度预测的收入和成本只限于在较短时间之内，这两者之间是不匹配的。第二个问题 是同一个 BOT 公司需要包括项目管理人员和操作人员，因此这通常是个总承包联营体。从经验 看，系统开发者和运营商的“文化”往往是非常不同的，这可能会导致纠纷。 部分 BOT 或“建设−移交”（BT）模式可以解决这些问题，方法是通过把列车运行与系统建设 和维修分离开来。 从本质上说，BT 公司按照必要的规格设计、建造并配备城市轨道交通系统，然后将其提供给 政府。有时，BT 公司被要求在启动期运营该系统，并且甚至可能通过收入或营业利润分成得到奖 励。有时，BT 公司继续维护该系统，并为此获得佣金，但“运行”（有别于维修）则是政府的责 任。有时候，运行后来成为第三方的责任，它与政府有一个单独的合同（见下文运营特许经营的 讨论）。 BT 公司一般负责设计和建造一套运行系统，但不直接承担长期成本或收入的风险。 与完全 BOT 方式一样，在 BT 结构下政府得到有经验的私营公司的帮助，获得国际资源，并 能够摆脱政府机构的约束来运行。 BT 的缺点是政府将承担项目长期财务成功的全部风险。BT 公司可能承担交付城市轨道交通 系统的风险，但政府将承担该系统能够有效运行的风险，并要吸引预期的客流量和收入。虽然它 可以通过供应商融资，特别是在列车和设备方面，但政府最终要承担大部分资金风险。 BT 公司没有任何直接兴趣要使尽可能多的乘客使用该系统，或尽可能降低终生运营成本。政 府实际上购买了系统并需要使用合同机制来确保该系统能够安全有效的运行。虽然大多数著名承 包商与成功的项目联系在一起，但政府一定要保留自己的专家顾问来检查系统的规格和设计的细 则并确保它能够满足长期的要求。买地铁不像购买汽车或衣服。虽然有“标准”的规格，但也要做 数以百计的重要选择才能决定最后的设计，其中许多选择对系统的成功运行有重要的影响。 如果私营部门公司仅仅是建设和移交能够运营的城市轨道交通系统，使用私人资金可能并不 是个好选择。政府可以更便宜地借到钱，能够彻底购买该系统。这通常被称为“交钥匙”合同，而 不是公私合作伙伴。 有时，系统维护会留给 BT 的承包商，但运行是政府或第三方的责任。这给使用私人资金提 供了一个机会。虽然在这方面有很多的经验，但它带来了一些合同的复杂性。在系统维护人员和 系统运营商的权利和责任方面，公私合作伙伴的合同将需要制定明确可行的规则。 也许可以直接把 BT 合同和与另一方签订的运营该系统的合同联系起来。在某些情况下，政 府已任命了一个“影子经营者”，甚至授予为期 5 年的初步合同来运营一个新的系统，同时，它也 授予 BT 合同来提供这一系统。影子运营商可以为政府提供支持来确保 BT 公司能够提供有效率并 且有效的系统。 43 虽然 BT 承包商没有实际操作该系统，但仍然有可能要求 BT 公司保证全寿命维护成本（按照 商定的使用水平）。如果是自动驾驶系统，甚至有可能让 BT 承包商来保证某一特定的能源消耗 水平。 与 BOT 相比，BT 合同可能更具竞争性。投标的总承包联营体不需要包括运营商，也不会有 长期的收入和经营成本方面的风险。几个大型工程公司和设备制造商已表示愿意领导 BT 总承包 联营体，与金融合作伙伴一道，与竞争对手通过公开投标方式采购系统的其他要素。 3.3 运营特许权 像 BT 一样，运营特许权（OF）在匹配行业技术方面有优势。现在一些私营部门公司愿意并 能够承担运营城市轨道交通系统的责任。这些公司在建设全新系统方面的经验和兴趣有限，但非 常擅于管理大批工作人员，能够确保每日提供可靠的铁路服务并能控制成本。他们还可以把有用 的技能用在营销和定价方面，这可以增加交通流量和收入。 城市轨道交通是一项复杂的业务，需要广泛的专业技能和专注的日常管理。在公有体制下， 城市轨道交通系统通常会出现以下问题：工作性能日益恶化，成本上升，投资不足，客户服务和 市场营销较差。通过授予特许经营权给私营部门公司，政府限制了其在服务“购买者”和付费乘客 方面的作用。特许经营公司可以提供：  专注的、富有经验的管理  在改进服务和投资方面的创新提议  对工作性能监测和处罚/激励制度做出响应  人员雇佣、激励和管理  设备和消费品，包括燃料和电的有效购买 通常情况下，政府将确定最低服务要求和 OF 公司的运营需要遵守的收费制度。它将进行竞 争性招标，并按照最好的服务和最低的补贴33的某种组合的标准，把合同交给最佳投标人。 3.4 总成本合同或净成本合同 包括运营的公私合作伙伴合同的一个主要区别在于它们是总成本合同还是净成本合同。 在净成本合同中，私营部门公司保留所有客运收入并能从政府处获得确定的额外补偿（补 贴）。一般来说，在公司收取的票价方面有明确的规定，通常包括巴士及其他铁路联运客票价格 制度。在必须提供的最低服务水平方面也有规定。然而，净成本合同通常留给公司一些自由来提 供更好的服务，并且除了规定的票费外还能提供特殊票费。有时候，净成本合同将包括额外的每 人次客运补贴，以及运载某些享受折扣的乘客类型（学生、退休人员、残疾人）的“补偿金”。 在总成本合同中，不管乘客数量或收入的多少，都要付款给提供指定服务的私营部门公司。 政府可以在合同期内改变服务内容的指标，例如，每天运行列车的数量。在这种情况下，将调整 总成本合同支付的实际数额，但除此之外，公司在业务的整体商业成功方面没有直接的兴趣。私 营部门公司可代表政府负责收集收入，可能有小的奖励措施以确保它能有效地完成收集工作。另 外还有各种“混合”结构。 有时候，BOT 或 OF 公司承担一定范围内的收入风险，但在“上下限之间”。如果收入低于“下 限”，政府要保证收入的最低水平。如果收入上升超过上限，上限以上收入要与政府共享。虽然这 33 随着城市轨道系统逐渐成熟，OF 公司可能支付“奖金”，或者“负补贴”给政府。许多成功的城市轨道线路能够产生费 用收入可以完全抵消运营成本以及资本续借。然而，运营损失在最初几年是很难避免的，甚至许多年后，费用还是不能 偿还所有最初的资本成本。 44 会减少投标人的风险，但也减少了激励措施。投标人可能以非常乐观的交通预测赢得一项合同， 知道它可以依靠下限。因此需要使政府确信收入可能是介于上下限之间。事实上，如果达到上限 或下限，可能要重新协商合同来改变上下限，以便恢复对公私合作伙伴公司的激励。 总成本合同结构能使政府未来有更大的灵活性。由于公私合作伙伴 BOT 或 OF 公司不承担收 入风险，政府保留了更多的自由来确定服务的水平和票价。公司在城市是否提供接驳巴士或是否 建立连接或平行线路方面不会有任何兴趣。公私合作伙伴公司将不会担心未来扩展的交通影响。 灵活性更可能成为包括基础设施的 BOT 或 BT 合同中的一个问题。由于大量的资本投资，这 些合同期限可达 15 甚至 25 年。任何 BOT 或 BT 合同应包括在可能的线路延伸方面的仔细规定。 这在净成本合同中可能是很难做到的，虽然已经有解决方案在使用。即使在总成本合同中，延长 线路也会影响到初始线路的可靠性或维修。 如果 BOT 或 BT 公司正在使用无法通过竞争性招标取得的专有设备（主要是列车，信号装置 和通信），那就应当考虑额外兼容设备的未来供应。这可能是一个严重的问题，甚至对常规的 （非公私合作伙伴）城市轨道交通项目也是如此。制造商将不会承诺以固定价格提供专业设备， 因为订单可能在未来许多年后才能确认。 3.5 合同的时间长度 公私合作伙伴合同适合的长度通常是灵活性（对政府）和提供投资回报（对私营部门公司） 之间的一种平衡。 政府通常会希望签订时间较短的公私合作伙伴合同，以便保持灵活性来应对不断变化的需 求。私营部门公司则需要更长的合同期，从而有足够长的时间收回其投资，包括他们在准备投标 上的投资。 例如，如果有证据说明城市轨道线路不足以满足交通需求，政府希望有权建立第二条线路。 私营部门公司则希望以 BOT 合同阻碍建立一条平行线路，至少在规定的期限内。 然而，私营部门公司一般不希望在收入和成本方面承担长期的风险，除非这些问题都可以得 到解决或规避。它们的目的是在短期或中期内赚取利润，如果条件在遥远的未来变得困难，它们 能够退出。 一般来说，合同长度为 5 至 10 年对经营特许权是适当的。 BOT 合同通常较长，为 20 至 30 年，因此政府能够减少每年的付款并在较长时期内摊还资本费用。然而较短的 BOT 期限也是有可 能的，要么是通过较高的年付款，要么是选择以预先确定的价格在具体的日期“买断”BOT。这可 以提供灵活性，对未来的扩展只是设想而并不承诺。 3.6 价格增加 当预测成本和收入时，通货膨胀是一个重大的不确定的领域。合同可以包括调整收支的机制 以反映潜在的通货膨胀，或具体投入上的价格变化。由于政府本身的收入将随着通货膨胀增加， 政府是可以承担一般通胀和调整相应的经营补贴方面的风险的。 在 BOT 或 OF 公司承担客运收入风险（净成本）的情况下，通常公私合作伙伴合同将允许加 价以反映潜在的通货膨胀，或者使用一些与收入或燃料成本有关的更为具体的指标。如果签署了 净成本合同的 BOT 公司被允许根据通货膨胀的水平或者超过通货膨胀的水平提高票价，并且如果 票价在总体上可以抵补运营费用，那么就可能没有必要为通货膨胀做出调整。 并非所有的付款必须对通货膨胀进行调整。对于 BOT 合同，资本成本将主要产生在合同最初 的几年，但在未来多年中才能还清。 BOT 公司通常会在项目初期申请长期债务，所以应该没有必 45 要调整未来付款来反映通货膨胀。如果 BOT 合同包括大量的前期资本投资和长期运营，可以要求 公司区分资本和运营补贴支付，这些将在今后的价格增加中加以区别对待。 签订总成本合同的 BOT 或 OF 公司情况有所不同。它可能会面临成本的不断上升，例如电 力，但收入不会增加。但是，政府的收入随着这些费用并不一定会增加。BOT 或 OF 公司可能有 其他的方式来管理风险，包括改变供应商或者甚至在金融市场购买“期货”。是否提出在合同中包 括价格增加是一个复杂的问题，需要针对每一个公私合作伙伴合同加以详细研究。 3.7 存在风险的资本 鉴于公私合作伙伴项目价值很大和时间较长，因此要求精心设计来确保私营部门公司始终有 资本“处于风险之中”。如果私营部门公司是一个总承包联营体的话，那么这可能成为一个特殊的 问题，总承包联营体有时由建设者、设备供应商和房地产开发商来牵头，他们可能在系统的成功 或有效运营上没有长期的利益。私营部门公司通常不会冒破产的风险，但总承包联营体内的成员 公司不大关心是否他们首先能为母公司赚钱。 履约保证金有时用于确保私营部门公司始终承担大量的财务风险。通常按照一定比例的年收 入或利润来设定履约保证金。它必须由公司交纳，在签署具有法律约束力的合同时通常要以银行 担保的形式。押金在特定条件下（包括提前终止和公私合作伙伴承包商不履约的情况下）支付给 政府。 履约保证金在 OF 合同中是最重要的。在大多数 BOT 和 BT 合同中，私营部门公司进行大量 资本投资，但它在一段时间内才能赚取回报。因此，公司拥有强大的动力来履约，如果失败，要 蒙受巨大的经济损失。至少在 BOT 合同最初的几年，履约保证金可能没有必要。然而，对于 OF 合同，公司有时很少或根本没有资本投资。因此，会有公司为了胜出不顾一切竞标的风险，要么 赚钱（如果它幸运的话）要么放弃合同（如果它不幸运的话） 。在后一种情况下，政府将要面对 一个问题，在最低限度上必须重新招标，也许还要面临中断服务或拖延项目的问题。 在一项长期合同的后一段时间内， BOT 和 BT 合同成为与 OF 类似的合同。有时，也有押金 用于修复设施或设备，在合同结束时归还给政府。 4. 如何实行公私合作伙伴 4.1 如何构建合作协议 公私合作伙伴合同有什么类型?  许多方式写合同 – 没“标准”但是有 建立公私合作伙伴的第一步在原则上是要确立政 一些通用的类型 府的目标以及潜在各方之间的责任如何分配。还有数 百个的问题必须决定。举例来说，政府是希望私人投  政府想去实现某些目标 (这些可能随 标人提出路线和车站，或仅仅是执行城市规划者制定 着时间改变) 的计划? 政府希望未来每年都能够由自己决定列车服  私营投资者需要确定性和可控因素， 务的变化，还是愿意由市场机制来决定？ 这将影响收益率 任何政府考虑使用公私合作伙伴将需要保留有相  好的合同能够实现风险转移和控制的 关经验的专家顾问。通常情况下，需要以下类型的顾 平衡 问：  经济和商务顾问  律师  会计事/审计员 46  专业技术顾问 拥有城市轨道交通行业知识和公私合作伙伴方面经验的经济和商业顾问对确定核心“命题”来 说是必不可少的。从本质上讲这是政府和私人“合作伙伴”间基本的“交易”。它将建立  区分政府和私营部门公司（BOT、BT 或者 OF 公司）间的责任和风险  详细说明要求私营部门公司提供或移交的内容，如何记录或监控它们的表现以及如何付款 给它们  为 BOT 或者 OF，设置和收取客运费用的规定，与其他运营商分享收入的任何系统，以及 政府整合公共汽车和铁路系统的任何委托事项  政府的其他义务，例如提供资产、许可证、执照  如果私营合营伙伴出现严重的不履约或失职情况时的规定  出现纠纷时仲裁的规定 经济和商业顾问的角色通常是由商业银行、经济学、或管理咨询公司领导的。竞争的成功在 很大程度上取决于是否彻底考虑过每个问题的细节以及它们是如何被处理。 每个公私合作伙伴由一组各方间的合同来确定。这些合同规定了每一方的责任。合同可以是 非常复杂的，有数百甚至数千页，意在预见一切可能出现的情况。需要律师以政府和潜在投标人 能够接受的形式（法律和语言）来起草实际的公私合作伙伴合同。一般而言，如果合同用英文起 草并服从于认可的法律和中立管辖权的裁决，政府可期望会有最好的竞争。 可能会需要会计师来审查财务计划，尤其是在 BOT 或 OF 公司将从现有的公共汽车系统中分 享客运收入的情况下。可能还要求他们审计现有公司的帐户或因公私合作伙伴而转移的活动的账 户，或提供投标人用来确定其投标的定价的历史资料的帐户。 专家技术顾问将需要审查具体的竞标细节并确定这些建议合理可行。对于城市轨道交通系 统，政府通常需要有民法和铁路工程，铁路运营，环境影响（包括噪音和振动），火灾、人身安 全和土地征收方面知识的顾问。由于投标人对某些当地条件的疏忽，通常要提交的投标实际上是 不可行的。即使这是在财政上最有吸引力的投标，但接受它可能不符合政府的利益，因为投标人 可能后来发现其错误并设法逃避责任。当双方都看到一些潜在的好处时，合同通常能够得到最好 地实施。 4.2 如何通过竞争达到公私合作伙伴 私营部门公司的选择始终应通过竞争来进行。 在任命顾问之后，下一步通常是“市场测试”或与预期的投标人进行某种形式的协商。通常在 重要行业或国际商业杂志上发布广告就足以使潜在的投标人得到消息。根据项目的规模和兴趣程 度，进行“路演”可能会有所帮助。 政府及其顾问将决定采取何种竞争形式来选择私营部门公司。通常，将有初步的资格预审和 筛选。这给了投标人了解该项目的机会，如果有必要，可以组成总承包联营体。政府需要认识到 投标公司要参与一个项目也需要得到其内部的批准，这可能需要一些时间。 目标通常是将最后候选单位名单缩减到三至四个真诚的投标人，以确保竞争性并且对政府而 言，是物有所值的。如果选择的公司超过四家，投标人可能会因为胜出机会不大而选择放弃。一 般来说，政府最好列出最后候选名单而不是留给投标人自己来选择。 如果有可能的话，所有拟议合同的条款应当在提出最终具有约束力的出价之前完成。投标人 可允许做出不符合拟议条件的提议，但通常要求他们先做出一项完全符合拟议条件的提议。 47 虽然中标者通常是要求金额最低（或支付给政府最多）的那个，但有时做出选择部分是根据 质量方面的要求，如果是这样的话，应当使用结构和目标体系来确定哪些是“最好”的竞标。 通常情况下，投标人须提交一份详尽的业务计划，包括技术说明和财务预测。虽然该投标人 承担实际交付的风险，但政府也有兴趣了解投标是否是切合实际。 城市轨道交通公私合作伙伴的整个投标和授予过程通常需要 6 至 12 个月，这取决于项目的复 杂性。一些经营特许权在短短的 3 个月内就可以授予，而复杂的 BOT 合同可能需要 2 年或更长的 时间。 整个公私合作伙伴竞争中一个关键的风险是这一进程会因为某种原因而失败，需要重新开 始。可能会发生这种情况的原因有很多，例如：  没有收到满意的投标（可能是因为政府的要求不合理或者不切实际）  已经将投标人的范围缩小到最后候选人名单时，一个或更多投标人退出，使政府与最终投 标人协商条款时处于弱势地位  有时问题在进程后期才出现，不能以政府和投标人满意的方式把问题解决。这可能是由于 疏漏造成的，或者仅仅是由于双方推迟商讨困难的问题，希望另一方能够做出让步  轻重缓急的变化意味着政府不再愿意或不能按照投标的条款授予公私合作伙伴合同 通常投标人有以往参与城市轨道交通公私合作伙伴的经验，而市政府可能是第一次做。投标 人会“玩游戏”，隐瞒棘手的问题直到没有什么竞争对手，并且只会注意那些他们认为将有助于显 示其竞争优势的问题。例如，没有包括未来延长线路方面的有效规定可能被视为是 BOT 或者 OF 承包商的“逃跑线路”。他们可能准备利用乐观的交通量预测，而期待着在他们陷入困境之前将需 要重新协商合同。 4.3 授予公私合作伙伴合同的成本 城市轨道交通系统是很昂贵的。建设一个典型的城市轨道交通系统要花费 10 亿美元，每年还 需另外 5000 万美元左右。包括设备维修和更新在内，城市轨道线路的 BOT 合同可值 30 亿美元或 者更多。要理智花钱确保公私合作伙伴是精心设计的，而且细节没有被忽视。政府制定公私合作 伙伴方案的成本，包括研制计划概念，进行竞争，协商和授予合同的成本，可以占到合同总值的 1 ％或者更多。但是如果它能够节省 5 ％或 25 ％的整体系统成本，那么这是非常值得做的。 4.4 管理合同 正如名称所显示，公私合作伙伴是政府和私人公司或总承包联营体间的一种伙伴关系。该伙 伴关系会持续多年。虽然大部分移交的负担由私营部门公司承担，但政府需要一个专门的小组来 设计和管理公私合作伙伴竞争，授予合同并确保选定的私营部门公司能够履行其义务。大多数市 政府发现在现有部门下，管理城市轨道项目是非常困难的，通常需要为了这一目的建立某种特殊 的“城市轨道采购机构”（URPA）。 URPA 需要有明确的要求和精确的预算。这将需要人数不多但高度熟练的工作人员，对每年 增速为 5 至 10 公里的地铁系统而言，通常不超过 20 或 30 人。通常会包括：  项目主管，能够了解所有关键问题，承担项目交付的全部责任  财务主管，有公私合作伙伴项目的经验，管理项目的财务并控制全部支出  技术管理人员，最好有广泛的经验，但要覆盖铁路规划，铁路工程，铁路运营和市场营 销，市政工程（街道，下水道等），城市规划和房地产开发之间  每个合同或者路线的合同管理人员，或者有时是部分线路 48  公共关系和咨询人员，为大众解释该项目并与可能受到项目直接影响的数以千计的家庭和 企业进行沟通。 URPA 需要能够直接雇佣员工，包括从其他城市甚至国际上雇佣的专家。在项目的关键阶 段，关键的工作人员可以根据有限期的合同来聘用，一般为 2 到 5 年。URPA 也需要专业技术顾 问的支持，起草招标文件，审查投标，并确保交付的系统符合规范。 通常情况下，URPA 要听从某种区域权威机构的领导。幸运的是中国拥有强大的市政府，广 泛的权力遍及整个城市，通常包括周边地区。鉴于城市轨道交通的规模和重要性，URPA 项目主 管应直接向市长汇报。 5. 公私合作伙伴方面的经验 19 世纪和 20 世纪初，“公私合作伙伴”模式在城市轨道交通系统和国家铁路系统中得到了广泛 应用。法国国家铁路、大部分纽约地铁和许多城市的轻轨系统，都采用了公私合作伙伴的建设方 式。不过，“公私合作伙伴”这一说法（以及 BOT 和 BT 等说法）是最近才开始使用的。1930 年至 1980 年期间，几乎所有的城市轨道交通系统都是在政府主导下以“传统”型公有部门采购的方式建 造的。私营公司仅担任承包商的角色，承包具体项目，例如建设和设备供应。而且几乎所有的系 统都由政府直接运营。在新建城市轨道交通系统时，城市政府有时会授予数十个或甚至数百个独 立合同，涵盖站点建设、设备供应和其它服务的提供。所以，协调方面常常出现严重的问题。例 如，购买了相互之间不能兼容或不合适的设备，导致成本超支或工期延迟。 大约自 1980 年开始，各国政府开始尝试采用新方法，进行城市轨道交通系统的建造。一些城 市采用“交钥匙”合同，由同一家公司负责整个城市轨道交通系统的建设和安装。有时，这和“卖方 融资”联系在一起。只有在整个系统建成和投入运营了之后，市政府才会付款。政府还开始在特许 经营或铁路客运服务承包方面开展了试点。自 20 世纪 90 年代开始，有些政府直接对整个城市轨 道交通系统订立 BOT（建造—运营—转让）合同。 以下是一些在城市铁路公私合作伙伴方面比较突出的例子。 5.1 案例研究：温哥华天空铁路 1981 年，加拿大不列颠哥伦比亚省政府与 UTDC 签订了铁路系统设计建造和运营合同，计划 建造一套 22 公里自动化城市轨道交通系统。该线路是第一代采用“交钥匙”合同的铁路系统之一， 整个铁路系统的设计与建设只签“一个”合同。 可能因为该合同的授予时间早于个人电脑的普及时间，所以该合同非常简单，篇幅不到 200 页，内附图纸也非常简单 。合同对设备采用定价模式，其中包括列车和信号系统，但是对站点和 隧道则采用 “成本+奖励费”。没有采用竞争性投标，部分原因是 UTDC 为安大略政府所有，安大 略是另一个加拿大省份。该系统采用了几种不同寻常的技术，包括线性马达推进技术。“展示”线 路准时开放了，而且获得了成功，吸引了众多交通流，满足了人们的期望。但是，该线路出现了 严重的成本超支现象，超过的部分最后由两家政府平摊。 随后，不列颠哥伦比亚省建设了三条天空铁路延长线，第三条延长线实际上就是一条独立的 铁路线路。三条延长线的所有设备，包括货车和信号系统在内，都是由 UTDC 提供的，合作双方 就此谈判并签订了合同。不列颠哥伦比亚省政府在谈判时处于弱势地位。而 UTDC 当时是一家名 叫“庞巴迪”的大型公司的子公司，处于强势地位。虽然最初的合同在技术和竞争性招标方面授予 了不列颠哥伦比亚省政府一定的权利，但设备仍是由 UTDC/庞巴迪公司制造的，这些设备还被用 在了纽约和吉隆坡的铁路系统。从乘客角度看，系统质量不错，实现了列车自动化，白天的列车 间隔时间只有 100 秒，晚上则不到 5 分钟就有一趟列车。 49 2003 年，加拿大温哥华市政府决定建设第三条天空铁路线。这条线路在经营上与现有系统没 有紧密的联系（仅在两个站点之间存在换乘）。所以，不列颠哥伦比亚省政府就处于强势地位 了，而且开展了一次国际性的公开竞争，准备签一个 BOT 合同，涵盖整个系统的设计、建造和经 营，合同期为 35 年。投标的目的在于，在合理范围内促进创新。不列颠哥伦比亚省政府还同意承 担一部分两名最终投标人所引起的成本。最后，投标程序为期 2 年。34 2005，政府向一家 BOT 公司授予了一项 BOT 合同，该公司在一家大型工程公司领导下开展 业务。该 BOT 公司在隧道和站点设计方面提出了许多创新型的想法，大幅度降低了成本。该公司 的股东中没有建筑公司或制造商，但是通过竞争性招标采购了站点、隧道、货车和所有其它设 备。政府将分期提供 13.31 亿美元，一直到系统调试阶段，项目总资本成本为 20.05 亿美元。该 BOT 公司将提供剩下的 7.2 亿美元，主要通过用户缴款的方式收回投资。这条“加拿大”线预计将 于 2010 年开放，目前大家认为项目没有超过预算，而且进度正常。 现在，温哥华有一个范围广阔和高效的城市轨道交通系统。该系统的建造效率较高，成本也 处于纳税人可以接受的水平。最初的“交钥匙”合同没有辜负期望，建设方交付了一个高性能的系 统，没有任何严重的技术问题，同时后来的 BOT 竞争则在设计方面节约了开支。 5.2 案例研究：东南亚 BOT 经验 20 世纪 90 年代，东南亚地区向 7 条城铁线路颁发了公司合营合同，曼谷 3 个，吉隆坡 3 个， 马尼拉 1 个。35 六个曼谷和吉隆坡项目都采用了 BOT 形式。其中 5 个非常出色，因为私营公司甚至在规划和 系统推广方面也发挥了主导作用，包括线路统一和站点定位。政府从最初就明确表示，不准备提 供任何补贴。对其中一些项目，政府还通过竞争颁发了 BOT“特许经营”协议。 曼谷高架道路与轨道系统在建成 12%之后，被弃用。大多数建成物都拆除了。国家铁路公司 还在部分线路上建设了一条新线路，这是一个公有项目。 曼谷 BTS 天空电铁项目建成完工，现在经营活动的盈利状况很好。但是，利润水平不够高， 还没有收回成本。 泰国政府最终决定进行融资，准备建设一条地下路线上的隧道和站点，这也是一个公有项 目，政府授予了一项“特许经营”，用于站点建设、货车供应和安装以及列车运营。 3 个吉隆坡 BOT 项目都按照计划完工了，但是很快就遇到了财务困难，随后就被政府接管。 现在，政府引进了综合票费制，而且把三个系统和大巴运输合并成一个网络进行营销。 在马尼拉， 一家私营公司建议建设一条线路，并制定了规划，向政府表示这条线路将成为马 尼拉的城市轨道交通系统的一个重要组成部分。政府向该家私营公司签定了一份“交钥匙”合同， 该公司根据这份合同建设线路，每年交纳租金，而不是完工后一次性付款。该项目被称为一项“建 设、租赁和移交 ”合同。与曼谷的 BOT 做法不同，该私营公司在经营或收入方面没有冒任何风 险。政府随后与同一家公司签订了系统养护合同，但是政府仍负责经营和收入。 34 参见《不列颠哥伦比亚里士满机场温哥华快速交通：加拿大线路最终报告-竞争性筛选阶段-2006 年 4 月 12 日》 ，网 址为 www.ravprapidtransit.com/file/uploads/docs/doc495.pdf 。如需其它文件，请登陆 www.ravprapidtransit.com/siteMap.asp。 35 如需进一步信息，请登陆 www.Wikipedia.org ，参见有关曼谷、马尼拉和吉隆坡大众交通方面的文章。同时请参考 《曼谷公共交通融资》 ：2006 年，IDC 世界国际发展顾问，网址为 www.idcworld.com/bangkok.htm。 50 表 3-1：东南亚 BOT 合同 系统规模 公司合营类型 成果 曼谷 BTS 天空 23 公里，17 30 年期完全 BOT ，无补 开放于 1999 年。启动亏损导致项目接近破产。 电铁 亿美元，高 贴 每日乘客数量现在达到 400,000 人，而且可能需 架轻轨 要再采购更多列车。泰国政府可能购买系统， 以便与其它线路融合。 曼谷高架道路 36 公 里 ， 完全 BOT，无补贴 在完成了 12%之后，合同在 1998 年 终止。大 与轨道项目 32 亿美元， 多数建成部分都已被拆毁，费用由政府承担。 高架收费公 现已被机场铁路连接线所取代，该线路由泰国 路和轻轨羡 国家铁路公司建设（非公司合营项目）。 慕 曼谷地铁“蓝色 21 公 里 地 政府负责隧道和站点建设 开放于 2004 年。BOT 公司为“曼谷地铁公司”。 线” 铁系统 设备和经营实行 25 年期 乘客数量现在达到 180,000 人/天。已建议建设 BOT。 延长线。 吉隆坡 安邦线 27 公 里 高 完全 BOT，无补贴 已建成，正在运营中。启动亏损导致破产。乘 路 (前“星”线) 架轻轨系统 客数量现在达到 110,000 人/天。 吉隆坡 格勒 29 公 里 高 完全 BOT，无补贴 开放于 1998 年。2002 年，启动亏损导致被接 那 · 加也线 ( 前 架轻轨系统 管。乘客数量现在达到 190,000 人/天。已订购 普特拉线) 新车厢。 吉隆坡 单铁 9 公里 高架 40 年期完全 BOT ，无补 开放于 2003 年。启动亏损导致破产，国家政府 项目 单轨系统 贴 于 2007 年接管项目。乘客数量现在达到 45,000 人/天。. 马尼拉地铁交 17 公 里 ， 政府负责隧道和站点建设 开放于 1999 年。现在每天运送 400,000 名乘 通 3 号线 大部分为高 设备和经营实行 BOT。 客。 架轻轨 36 世界银行开展的一项研究 表明，一般来说，线路得到了良好的规划，而且成为交通基础设 施的重要组成部分。但在系统一体化方面存在一些问题，不仅在不同公司所持有的线路之间存在 这个问题，而且在大巴和主线铁路系统之间也存在这个问题。所有三座城市目前正在对线路进行 更改，并且正在采用电子卡售票系统对公交与城铁的一体化进行改进。世界银行的这项研究还表 明，如果没有采用公司合营的模式，这些线路不可能这么快就建成。但是，还需要很多年的时 间，才能说服私营投资者参与完全 BOT 项目。主要问题在于收入预测过于乐观。 5.3 案例研究：英国的城市轨道系统 20 世纪 80 年代末，英国的几个城市提议建设轻轨系统。所有的项目均为地面有轨电车线 路 ，即有的沿街道建设，有的沿从前的铁路线路建设。 之前，英国政府对城市轨道交通系统投入了一定资金，但该系统发生了严重的成本超支现 象，并且最后无法吸引预期交通流。因此，英国政府表示，新的轻轨项目只有在满足了以下条件 之后，才能开工：  实行私营 BOT 特许经营， 预付资本补贴必须低于初始资本成本总额  余下成本由 BOT 公司负责回收，自行承担风险，回收资金来源为经营利润 36 请参考“三个城市的故事：- 曼谷、吉隆坡和马尼拉的城铁特许经营情况 – 最终报告”。 2004 年 12 月，哈尔科罗集团 有限公司，ADB-JBIC-世界银行 51 曼彻斯特 第一个 BOT 项目于 1988 年获批，取代了之前的地铁系统提案。1992 年，曼彻斯特有轨线 1 期项目完工，而且交通量明显超过预期 5%。公私合作伙伴协议中有一条专门条款，计划建设系 统延长线。从本质上讲，政府有权回购这条线路，然后再重新卖出这条线路，同时附加上建设延 长线的义务。这样的回购再卖出进行了两次，最终系统长度延长到了 37 公里。现在正在进行 3 期 项目建设，采用了同样的公私合作伙伴模式。政府的部分出资通过一个地区公路收费系统实现， 这与新加坡和伦敦的做法有些类似。 从总体上看，曼彻斯特轻轨建设对于城市和纳税人来说是一个双赢的局面。同时，中标人也 赚到了钱。 谢菲尔德 第二个项目在南约克郡（谢菲尔德）建成。在曼彻斯特项目取得了成功之后，英国政府允许 谢菲尔德系统的建设采用“交钥匙”合同，而且可以使用政府资金。前提是项目在完成后会被“卖” 给私营运营商，而且按照特许经营的方式开展经营。这个系统全长 29 公里，于 1994 年开始运 营，根据规格开展经营活动，但是在收费系统方面存在问题。而且，交通预测量明显过高了。系 统最终被“卖”给了一家私营大巴运营商，价格为 110 万英镑，特许经营期为 25 年。尽管没有披露 全部信息，但是看起来这个项目处于赢利状态。 伯明翰 1995 年，西米德兰郡（伯明翰）授予了一份 BOT 合同 ，计划建设一条长 20 公里的轻轨线 路，而且采用了与曼彻斯特项目类似的模式。系统于 1999 年开始运营，经营情况稳定，但是交通 量低于预期，现在甚至还没有运营利润。公私合作伙伴企业继续开展经营活动，并采用了一些措 施，以减少成本。虽然公司没有期望获得多少收益，但是希望几年后该线路能进入赢利状态。 BOT 合同条款包含延长线的建设，这一点与曼彻斯特项目类型。不过，还没有一条延长线完成建 设。 BOT 投标人好像对收入预期过于乐观了，本以为合同很快就能终止，随后就可以建设延长 线。但是这一想法并没有实现。 线路走向沿着一条废弃铁路线，这极大地降低了建设成本。但是 ，如果没有延长线，线路就 无法深入市中心。同时，与平行大巴线路之间还存在竞争，这样的大巴线路在英国处于无监管状 态。对很多乘客来说，大巴更为便捷。 结果是，西米德兰郡的铁路系统可用度非常有限，不过对纳税人来说成本也非常有限。如果 项目由政府直接出资的话，会花去纳税人很多钱，而且会继续消耗更多税收收入。 克里登 1996 年，该地区向一个总承包联营体授予了一个 99 年期的 BOT 合同，该联营体由一家建设 公司和一家设备制造商牵头，计划在伦敦克里登地区建筑一条 28 公里的地面电车系统。 资本成 本估算是 2 亿英镑。其中，政府出资 1.25 亿英镑。BOT 公司希望从经营利润中回收余下成本，也 就是几乎全部通过车费收入回收成本。许多伦敦的大巴和铁路线路都处于赢利状态，没有获得任 何补贴，均通过伦敦综合电子车票系统获得收入。乘客在大巴、电车和地区铁路系统之间可以自 由换乘，通过地区系统支付车费，收入则根据乘客在各个模式的实际出行长度来分摊收入。 线路于 2000 年完工，交通量符合预期水平。2005 年左右，政府打算修改收费结构和建设系 统延长线。但是，在 BOT 合同中并没有任何这方面的有效条款。2008 年，政府买下了 BOT 公 司，谈判后价格为 9800 万英镑。 52 对于政府和乘客来说，克罗登电车线路项目都是非常成功的，价格不贵，服务质量高。制造 商和承包商看起来可能可以回收投资，但是项目收益可能无法达到预期水平。 伦敦朱比利线和 DLR 最初的朱比利地下线在 1930 至 1979 年间分阶段实施建设，这是一个公有项目。这条线路最 初被称为“河流线”，目的是把伦敦码头开发区与伦敦市中心联系起来。项目在 1979 年被放弃，原 因是成本过高。 1984 至 1988 年期间，伦敦建设了一条成本较低的高架“码头轻轨”系统 ，采用了“交钥匙”合 同模式。由于该系统的建设，码头地区吸引了很多大型再开发活动。1988 年至 1992 年间，伦敦 建设了一条隧道延长线，通往“城市”，而且朱比利线在 1999 年最终完工了，但是采用的线路有一 定改变。 DLR“ 城市延长线 ” 和朱比利延长线都由公有部门开发，但是获得了金丝雀码头开发商的出 资。两条延长线的开放时间都比较晚，而且都存在严重的技术问题。1993 年，英国政府授予了一 份主合同，计划对 DLR 进行改建，以提高可靠性，包括对信号系统进行了大量改动。DLR 现在 是英国可靠性最高的铁路之一。1997 年，政府又颁布了一个 7 年期的特许经营安排，但是对于 DLR 系统来说具有收入风险（净成本）。特许经营权在 2004 年重新进行招标，不过现在仍在采 用总成本合同模式。 朱比利线现在也在开展一系列升级工程，这也是伦敦地下基础设施公私合作伙伴安排的一部 分。从本质上讲，伦敦地下网的经营、养护和升级都是根据长期合同开展的，付款则是根据可用 性进行的。但是，列车和站点经营仍然由公有部门负责。 DLR 第二条延长线通往贝克顿，起初打算采用 BOT 模式，把经营风险和交通量风险转移给 一家私营公司。线路主要分布在空置土地区域，交通量不足的风险很大。但是，政府决定自行建 设，认为这样成本更低，而且认定交通量风险不大。实际上，土地开发的速度和密度都低于预期, 交通量也远远低于预期水平。虽然，该线路没有被视为一个独立业务块，但是似乎对政府造成了 间接负担，因为收入可能无法覆盖经营成本，当然也无法覆盖资本成本。 DLR 的三条延长线都采用了 BOT 特许经营模式，分别通往路易斯汉姆、城市机场和伍尔维 奇阿森纳。其中两条都包含穿过泰晤士河的隧道。三条延长线都是由 BOT 承包商进行融资、设施 建设和经营的，政府根据 DLR 列车在线路上的使用情况付款。BOT 合同没有包括列车经营方面 的内容。合同在“经营”方面的内容包括站点清理和养护，以及电梯和水泵方面的内容（线路穿越 泰晤士河）。 路易斯汉姆特许经营安排中，付款的部分依据是乘客量的多少。 这些延长线对于投资者、政府和乘客来说都是很成功的。 从总体上看，DLR 项目和朱利比项目的交通量都远远超过了预期，但是成本都超过了预期， 而且实施过程出现延误，这些问题通过公私合作伙伴模式都是可以避免的。 5.4 澳大利亚机场铁路 20 世纪 90 年代初期，悉尼计划修建一条铁路新线，不仅为了服务于往返机场的交通流，同 时也是为了满足南山地区通勤者的需求。政府与一家私营公司合作，分担风险和成本，共同开发 线路。最后，政府决定建设隧道，造价约为 1 亿澳元。此外，双方还签订了一份 BOT 合同，由私 营公司新建 4 座地下站点，满足机场和周围区域的交通需求。该私营公司开展融资，并建设了站 点，造价约为 2 亿澳元。所有使用新站点的乘客均需缴纳一项“使用费”，这方面的收入完全由该 私营公司保留。国家铁路公司则负责列车运营，保留所有普通车票收入。 53 20 世纪 90 年代末期，一家私营公司提议建设一条通往布里斯班机场的铁路线路，计划采用 BOT 模式，通过铁路乘客缴费回收投资。新的铁路线路将会成为城市现有铁路网的一个新的分 支。如果出行需要经过这条线路，乘客就需要缴纳一项金额较高的特别车费。私营投资金额约为 2.2 亿澳元。线路完工后，政府仅负责列车运营。该线路实行收费制。而且，只有在回收了线路经 营成本之后，这条政府铁路的收入才会流入私营公司。 两个城市里都有人表示怀疑，私营部门对交通量的预测是否是合理的，但是经过了认真研 究，还是决定继续开展项目。两个城市都从机场线路的建设活动中受益。不采用这种模式，政府 是不会出资的。而且，在两个例子中，国家铁路公司也都是受益者。如果乘客前往机场，就会增 加现有网络的使用量，因此增加了国家铁路公司的收入。 而且，两个例子中，预测量最后证明是很乐观的。 布里斯班机场铁路公司经历了一次金融重组 ，目前处于赢利状态。但是，私营公司很可能无 法回收投资。悉尼机场铁路公司实际上已经破产，政府正在进行谈判，可能最后会接管站点。 尽管面临财务困难，每个城市都从建成的机场铁路中受益了。如果由政府出资，这些线路是 无法建成的。而且，项目对城府造成的成本也非常有限。在以上几个例子中，机场铁路服务一直 没有停止，虽然私营投资者经历了严重的财务困难，但是机场铁路服务并没有真正中断过. 表 3-2: 澳大利亚机场 BOT 合同 系统规模 公私合作伙伴类型 成果 布里斯班 8.5 公里， 2.2 35 年期 BOT； 开放于 2001 年。启动亏损几乎导致项目破 亿美元，高架 无补贴 产。年度乘客数量现在达到 110 万或 3000 人/ 机场 铁路 天 悉尼 10 公 里 ， 深 30 年期 BOT； 开放于 2000 年。乘客数量过低，导致项目在 隧道，配套站 政府出资建设隧道 几个月内破产。现在乘客数量为 15,000 人 / 机场 点 天，仅为预期量的 30%。 5.5 墨尔本有轨电车和列车 澳大利亚墨尔本有一个范围广阔的郊区铁路网。16 条线路接入市中心环线。此外，还有 4 座 地下站点。整个系统由国家铁路公司在上个世纪建成。1998 年，政府决定对系统实行特许经营， 以便降低成本和提高服务质量。 整个铁路网分成两半，计划由两家公司分别负责，各持有 15 年期特许经营权。投标人均须满 足具体的经营和养护要求，还必须开展具体的改建工程，包括建设网络延长线和购买新的空气空 调型列车 。 特许经营公司可以保留所有收入，包括多模式车票收入。这份收入在墨尔本的大巴、铁路和 电车系统之间分摊。特许经营公司还可以获得一份年度补贴，以及针对每个基准水平以上的乘客 所提供的补贴。中标人应为要求补贴水平最低的投标人。 同时，墨尔本还对有轨电车（轻轨）系统实行了特许经营制，同样也分成两个部分和一个地 区性线路，由两家公司负责 。 招标情况非常乐观，尤其在潜在收入方面的数字是非常令人满意的。一家英国公司（国家特 快集团）赢得了 5 份合同中的 3 份 合同，并且投资 10 亿美元购买新列车。到了 2002 年，国家特 快公司意识到，交通量预测是无法实现的，而且根本无法从合同中获利，但是政府拒绝提高补贴 金额。国家特快公司最后“放弃”了这份合同。该公司损失了履约保函金和投资资金，总计约 2 亿 54 37 美元。 政府与另一家有轨电车和列车运营商（威也利亚和坦斯德福公司）开展谈判，最后这家 公司接管了国家特快公司放弃的特许经营项目。两个特许经营权合并成了一个，时间缩短到了 10 年。服务没有中断，而且该公司继续购买了新的车辆。 在乘客服务、资本投资和政府成本方面，墨尔本特许经营项目都是非常成功的。政府现在再 一次颁发特许经营权，但是希望这次可以采用总成本合同模式，由政府规定服务的具体情况并且 保留所有收入。 5.6 哥本哈根地铁 哥本哈根“地铁”是一个 21 公里的城市轨道交通系统，是采用两个合同分别购买的。一个合同 内容涵盖站点和隧道的建设和设计。另一个合同则涉及全自动化系统的安装和供应，其中包括列 车、信号系统和电气化系统。建设时间长达 2 年，超过了原来的时间安排。这是恶劣的地面条件 造成的，这一点在开工之前很难预测到。该系统非常可靠稳定，服务质量很高。系统随后建设了 延长线，目前正在建设第二条线路。 对于哥本哈根“地铁”系统，政府还授予了一个 5 年期的经营合同，到期可以再续 5 年。续期 已经得到批准。 总的来看，项目对乘客、政府和系统承包商来说都是非常成功的。 5.7 中国经验 在城市轨道交通系统的公私合作伙伴模式方面，中国政府接到了很多项目建议书。但是实际 上，仅有为数不多的几个项目得到了实施。 20 世纪 90 年代，北京政府宣布，建议对新线路实行 BOT 特许经营制度。但是，这一建议随 后就被否决。最后，几乎所有中国城市内的新线路都是由公有部门建设的。 我们了解到，北京东直门 - 首都机场铁路是采用 “ 交钥匙 ” 合同建设的。尽管无法获得详细资 料，但是我们认为庞巴迪公司有足够的动力保证系统符合计划要求。该线路将由一家独立“公司” 经营，尽管该公司完全由市政府所有。我们无法确定这样做的理由是什么。 北京 4 号线的建设采用了部分 BOT 模式，政府负责隧道和站点建设，MTR 公司则负责设备 的供应和安装以及 30 年的线路运营。尽管存在一定的交通量风险，但是 MTR 公司似乎有足够的 动力，会努力挑选可以使寿命周期成本最小化的设备 。 深圳 4 号线的建设由 MTR 公司负责，采用了 BOT 合同的模式。该条线路大多数采用高架模 式，总成本预计将通过车费收入和土地开发实现回收。 5.8 总结 总的来说，城市轨道交通系统在公私合作伙伴方面的经验可以说是成功的，但是 “ 喜忧参 半”。一部分项目取得了成功，使政府、乘客和私营公司均获益。但是，在大多数例子中，至少有 一方无法获得预期收益。或是只有改变了项目结构，才能做出较为合理的预期。从中我们可以得 出很多经验，明白哪些事情应该做，哪些事情不应该做。但是，实际情况是比较复杂的。每个城 铁项目都不尽相同。各个项目的最佳开发模式，还是取决于当地的实际情况。 图 3-1 旨在显示各个合同类型的不同跨度。但是这当然是将问题简化后做出的图。最初的温 哥华合同采用了“交钥匙”模式，但是合同内容囊括了前两年的经营活动。DLR 路易斯汉姆延长线 合同，则包含隧道和站点的经营活动，但是不包括列车的经营活动。其中虽然还包括了收入风险 37 由于披露信息极其有限，所以无法确定数额。 55 项目，但是不具备直接性。总的来说，墨尔本列车项目是一个特许经营项目，但是内容包括部分 列车的更换和一些短途延长线的建设。 风险 设计 融资 建造 设备 运营 更新 收入 项目 温哥华“展示” 温哥华“加拿大” 曼谷BTS和 BERTS 吉隆坡 马尼拉 MRT 3 英国轻轨 伦敦 DLR 伦敦 DLR Lewisham 悉尼机场 布里斯班机场 墨尔本火车 哥本哈根地铁 交钥匙 完全BOT 部分BOT 运营特许权 图 3-1：城市轨道交通公私合作伙伴中的职责分工 6. 城市轨道交通的公私合作伙伴机制在中国能有作用么? 公私合作伙伴的发展是为了解决公共服务发展和运营中的具体问题。中国目前已有 20 多年城 市轨道交通的运营经验，几乎所有的城市轨道交通项目都是作为公共部门的常规项目开发的。在 向中国推荐特殊公私合作伙伴机制以发展城市轨道交通之前，我们研究了中国过去的经验，看看 过去发生的哪些问题可以用公私合作伙伴机制加以解决。 城市轨道交通发展中的问题可以被归结为以下几类：  规划和设计错误，从而导致乘坐率低，成本高以及运营效率低下  运营设计和设备一体化问题，设备性能和运量受到限制，并有可能产生高昂的设备调整费 用  资本融资短缺  实施问题，包括项目管理和协调不善，从而导致成本超支和建设工期延误  运营效率低下，从而导致成本上升以及不能进行适当维修等问题  与其他交通工具的衔接能力弱，从而导致乘坐率和收入偏低  定价机制和营销手段不佳，从而导致乘坐率和收入偏低 以上是其他国家在城市轨道交通运营过程中遇到的较严重的问题。中国已经从中学到很多经 验教训，可能不会重犯类似的错误。公私合作伙伴机制可以帮助我们避免或减少上述问题当中的 一部分，当然不可能彻底解决所有问题。 56 6.1 系统规划和设计错误 1) 什么是系统规划和设计错误? 大多数城市只建立了少量的城市轨道交通系统，当建筑师和工程师在设计一个城市的第一条 线路和第一个车站时，往往可能犯下严重的错误，这就造成初期成本增加和长期效率低下。而且 还对乘客带来了大量不便。城市轨道交通可能线路的交通潜力较低、车站位置不合理，车站分布 过于稀疏或过于密集。车站和换乘车站的配置不当，延长了换乘连接通道的长度，并且使乘客步 行换乘的距离更长。线路可能建在地下，成本很高，而其实可以选择地面路线，使成本更低而且 为乘客带来更多方便，对环境的影响也更小。有很多具体的决定对成本有重要影响，例如在繁忙 的车站是否应该设置 2 部，3 部或 4 部自动扶梯甚至使用什么类型的自动扶梯。 2) 这是中国面临的问题吗? 世界银行/综合运输研究所代表团访问了中国的几个城市，并检查了一些车站的规划，但是没 有时间来研究这些规划的细节。系统的规划和设计看上去相当不错，但仍然可以进一步完善。例 如：  北京地铁 2 号线和 13 号线在西直门和东直门的换乘相当不方便。这里有历史的原因，因 为 13 号线是 2 号线建成相当长时间以后才开始兴建的。  武汉地铁 1 号线是由一条老铁路线改建而成的，虽然节约了建设成本，但与目前的交通中 心的距离甚远，因此对于这个人口众多的城市，1 号线的运输量相对较低。然而，一旦该 线路被延长并且和公交线路相连接的话，就会吸引更多的乘客，该项目目前正在进行中。 以上两个项目都不是明显的错误，尽管回过头来看，事情总是有可以改进的地方。 与大多数其它国家一样，中国已经开展了全面而有效的城市规划。一般来说，公路，城市轨 道交通和其他运输设施的规划是当地政府在开展住房和其他城市开发项目的时候同步进行的，尽 管这些项目实际的建造责任，是由以市场为导向的各个公司承担的。多数城市轨道交通线路按计 划会建在人口密度较高的地区，这显然是为了产生较大的客流量。 专家们可以对一条铁路线是否设计得当，是否有更好的降低成本的解决方案持保留意见，但 大多数乘客可能永远不会去想，他们为什么在换乘过程中必须走这么远的路程，或有没有一条对 更为方便、成本更低的线路。系统规划涉及复杂的成本和客流量平衡，以及需要假设未来客流量 的发展会不会要求增加线路。很显然，在大多数情况下，目前这些线路规划都是城市规划者经过 漫长深思熟虑的结果。 然而，我们很遗憾地发现，没有更为系统且量化的关于替代路线的分析。 很多路线都被选择建在地下，宽阔的大路附近，而原本是可以选择高架线路的。 一些城市轨道交通规划似乎过于雄心勃勃，或者与公共汽车，汽车，或自行车等出行方式相 比，这些规划未能考虑铁路是不是该地区最适合的出行方式。许多城市正在围绕环线和城市周边 开发就业中心和居住区。虽然城市轨道交通非常有吸引力的一点是可以建造通往市中心的辐射 网，但在非辐射型出行或其他类型的出行方面，轨道交通很难与其他交通模式竞争。目前尚不清 楚人们是否理解了这点。 同时，人们还未意识到使用城铁车站开展零售或其他商业活动的潜力，以及将城铁车站（高 架或地下车站）与建筑物相连接的潜力。 在改善城市设计方面还有其他潜力。我们看到，很多城市轨道交通系统的规划都是将其建在 宽阔的路面下或路面上空，而让乘客通过很长的通道或桥才能进入车站。更多的乘客将选择那些 57 车站与城市连接更为直接紧密，安全有遮蔽，通道设计有趣且方便通往商店的城市轨道交通。 3) 公私合作伙伴机制能够提供解决方案么? 公私合作伙伴机制可以帮助城市避免严重的规划错误。如果要求 BOT 公司依赖于（哪怕是部 分依赖于）售票收入，它会质疑对客运量的预测，也许还会提出增加客运量的建议。英国轻轨 BOT 特许经营就是个例子。如果客运量估算不实际， BOT 投标人通常会意识到这一点。在某些 情况下， BOT 投标人会建议一条替代路线，可以吸引更多的客运量，建设成本更低。但是，曼 谷、吉隆坡和伯明翰的经验表明，即使是私人公司，也可能欺骗自己。不过，至少损失的是这些 公司的钱，而不是纳税人的钱。 人们总是很难证明一个设计方案是不是最好的。公私合作伙伴机制中的竞争有时会成为城市 规划者没有想到的解决方案。温哥华加拿大线最近的经验就是一个例子。温哥华政府 20 年来一直 试图找到一种能够平衡成本和环境可接受性的解决方案。公私合作伙伴机制的投标人想出了一个 创新的解决方案，节省了 1 亿多美元，同时减少对环境的影响。中国的城市也可从类似的过程中 获益。 在深圳，MTR 公司似乎很有信心确保 4 号线的成功运营，同时确保周边地区的开发能带来更 多的乘客。 公私合作伙伴机制可以用来检测一项计划是否相当糟糕，但不能期望该机制提供最佳解决方 案。改善城市轨道交通系统的规划和设计，这是城市规划者，建筑师，开发商和交通工程师共同 的责任。 6.2 城市轨道交通的运营设计和设备一体化问题 1) 什么是城市轨道交通的运营设计和设备一体化问题? 城市轨道交通系统的发展会产生一些具体的问题，影响运营性能和成本，尤其从中期和长期 的角度看。例如，线路中可能会有不必要的急弯要求列车减速，或交叉线路不足（太多）影响了 运营的灵活性，或一些具体的技术选择（信号，供电，列车长度）可能会限制未来客运能力的增 加。 在某些情况下，所购买的列车和信号设备无法配套使用，或者需要支付高昂的费用将设备进 行改装，才能达到相应的性能要求。 系统设计的特点，比如车厢的重量、列车牵引设备的种类和自动驾驶等都可能带来截然不同 的能源消耗。 2) 这是中国面临的问题吗? 我们并没有获得有关技术性能的详细资料，但是在过去几年中，有一些新的城市轨道交通线 路开通，这些线路往往建设期很短且运行可靠。例如，天津滨海大众交通（轻轨）线从开始建造 到现在的运营只有 1000 天。北京 5 号线于 2007 年开通，每趟列车间隔不到 4 分钟。 中国目前已经有效地把城市轨道交通即“轻轨”和“地铁”规范分成三类体系。新系统主要是为 60 米，80 米或 100 米长的列车而设，包括每小时允许 30 至 40 辆列车的移动滑车控制（也被称为 基于通信技术的列车控制）体系。所有这些都是避免运营和技术出现问题的有效手段。 在一些具体实例中，非常规技术可能会带来意想不到的好处。例如，通往上海浦东机场的高 速列车，用常规技术是无法实现如此短的运行时间的。 重庆在建造第一条城市轨道交通线时，使用的是跨座式单轨胶轮技术。尽管我们还没有去过 这个城市，但对这项技术是否适用还是抱有疑问的，因为如果该技术被应用于距离较长的线路， 58 它的载客量相对较小，速度也不高。 我们现在还不知道其他使用非常规技术的城市轨道交通建造计划。 3) 公私合作伙伴机制能够提供解决方案吗? 私营的 BOT 或 BT 公司有强烈的愿望保证整个系统能够按计划运行，否则它就会蒙受损失。 当地政府对此也很有兴趣，并有权对 BOT 或 BT 合约方的主要技术决定进行审核和评论。这有助 于防止重大错误的发生。 6.3 投资资金短缺 1) 什么是资本融资短缺? 在很多国家，针对城市轨道交通建造的市政财政是有限的，大部分政府经费被用来补贴铁路 的经营。通常情况下，能获得融资的项目是短期内可以看到资金回报的，而城市轨道交通启动成 本高，资本回报周期长，因而对政策制定者很难有吸引力。一些国家的资本项目如公路项目的资 金大部分来自于专门的税收，而这部分资金是不能被用于城市轨道交通的。 2) 这是中国面临的问题吗? 中国的城市轨道交通似乎得到了政府的大力支持，发展速度非常快。尽管这些城市只能在得 到中央政府的批准后方可进行融资，但不少城市轨道交通计划已经得到了批准，还有更多的计划 正在评估中。 3) 公私合作伙伴机制能够提供解决方案么? 经过仔细设计的公私合作伙伴机制可以减少开发城市轨道交通的融资数额，还可以让政府更 有信心，所制定的计划经过认真规划，执行得当，完工后能带来可观的利益。尽管已经有很多城 市轨道交通的开发计划得到了批准，还有更多计划值得我们考虑。根据中国目前的城市轨道交通 发展速度，在一些计划中采用公私合作伙伴机制是合理的。 6.4 建造中的问题 1) 什么是建造中的问题? 城市轨道交通是世界上最复杂的项目。在很多国家，城市轨道交通系统给人的印象就是建造 工期长，成本高，开通后却运营不力。 2) 这是中国面临的问题吗? 虽然没有获得具体信息，但我们知道中国在很短的时间内建成了很多新的城市轨道交通体 系，最终总成本和其他国家相差无几。由于不同国家和城市的汇率、劳动力和土地成本不同，因 而没有必要对成本进行精确比较。不管怎样，中国在开展城市轨道交通项目上体现出很强的能 力。 中国在城市轨道交通建设中的一个优势是拥有相当稳定的流水作业模式，即管理者和技术专 家可以从每个项目中学习。很多小国家建造城市轨道交通的过程时断时续，因而没有积累相关经 验和知识。尽管美国建造了很多条城市轨道交通，但每个城市都有自己的项目团队，使用自己的 独特技术。 中国在城市轨道交通建设中的另一个优势是城市轨道交通项目能引起当地政府官员，特别是 市长等高层官员的兴趣。与之相反的是，其他国家的城市轨道交通建设责任被分割到不同级别的 政府部门，甚至还涉及周边其他城市。这就意味着如果项目建设得好，所有部门都要来抢功劳， 反之如果项目建设得不好，没有人愿意承担责任。 59 如果城市轨道交通的建设责任由数个城市共同承担，就会产生很多问题。 3) 公私合作伙伴机制能够提供解决方案吗? BOT 和 BT 的经验是，尽管无法彻底解决成本超支和工期拖延等问题，它们能减少上述情况 的发生。一个经仔细设计的 BOT 或 BT 合同将清楚地指明私营部门（公司）和公共部门（政府） 各自的职责。 6.5 运营低效和维护不足 1) 这是什么意思? 许多国家的经验表明：城市轨道交通系统一经建设, 可能出现退化。运营低效的做法持续出 现，并且非常普遍，而维护却经常滞后或者受到忽视。在所有公营部门垄断中，这是一个普遍的 问题。 2) 这是中国面临的问题吗? 轨道交通在中国仍是新生事物，只有几条线路是十几年前建设起来的。那些年代较长的线 路，诸如北京、天津和长春的线路正在重新装备，以符合最新的标准。因此运营滞后可能不是问 题所在。 但是，显而易见的是：中国城市轨道的运营效率，或者至少地铁站工作人员的效率相对较 低。在地铁站中可以看到高水平的工作人员。但是没有信息表明司机和维修人员的生产率。因此 关于是否系统性地监测运营成本还不得而知。 显然，随着城市中劳动力收入的增长，员工生产率将愈加成为问题所在。如果允许劳动力密 集的做法嵌入它们的组织之中，中国的城市轨道运营商可能将面临严峻的问题。 新的地铁站（例如：北京的五号线）中设立了屏蔽门。它们的运营成本非常高。关于是否在 成本收益分析之后才作出在站台设立屏蔽门的决定，我们还不得而知。 线性马达推进技术被用于北京东直门 - 机场的快轨线上，但我们并不清楚它的技术原理是什 么。尽管线性马达在陡坡和湿滑结冰路面上更为可靠，但是它们的能源效率却低之又低。关于是 否进行了成本收益分析以考虑是否在路线上采用线性马达技术，我们仍不知晓。至少交钥匙的合 同方法可以保证线路按所承诺的那样运行。 3) 公私合作伙伴是可能的解决方案吗? 其它国家的经验表明可以通过 BOT 和 OF 运营商实现运营成本的大量节约。并且这样做将进 一步远离政治控制，对于应用技术提高员工生产率和效率方面限制较少。BOT 或 OF 运营商对它 的投资者负责，而投资者希望确保在较长的时期内，可以实现营业利润。 北京机场快线作为单独的“公司”运营，尽管 100%的所有权仍然属于市政府。但这在运营成本 和收入方面可以实现一定程度的问责制。我们理解在使用这条线路的时候，收取现金运费溢价的 做法。 6.6 不良定价和营销 1) 这是什么? 对于城市公共交通有两种持续的误解。 第一个误解是：应将票价定为尽可能低的水平，以吸引乘客，从而缓解交通拥堵。关于补贴 公共交通有许多好的理由，也有许多坏的理由。尽管最终的问题是：用于补贴公共交通的政府基 60 金总是非常有限。应使用政府基金将更多的乘客吸引至公共交通系统。 用于公共交通的总资金是政府的资金数额加之从乘客处收取的金额。低票价或者免费运输将 吸引更多的乘客，但同时却减少了用于建设、运营和维护系统的资金总额。随着时间的推移，这 将造成公共交通服务质量的下滑。广泛的研究表明：许多潜在的乘客，特别是那些将另外通过私 家车出行的潜在乘客通常更多关注服务的质量，而非服务的价格。当票价增长 10%的时候，起初 造成乘客人数减少 3%至 5%，如果将票价增高的部分用于改善服务的话，那么中期时它将带来乘 客人数的净增。因此低价政策而非高价政策实际上造成中期和长期道路交通拥堵状况的恶化。高 价政策很可能将那些乘坐私家车出行的人们吸引过来。 第二点是：公共交通只是单纯的“公共服务”，“营销”仅限于提供关于服务时刻表和票价的信 息。尽管“公共交通工具”拥有“群众”市场，但是随着劳动力收入的增加，更多的人将选择他们居 住的地点、工作的地点和如何往来于住处与工作单位。人们有更多的空闲时间，包括购物和娱乐 的时间。他们还有更加复杂的行程要求。如果城市轨道系统向当前和未来的客户进行积极营销， 不仅提供信息和广告，而且通过提供与其它交通方式联营的车票，以及其它服务内容，比如联合 推广其它娱乐活动（例如：电影票）和其它卖点，将吸引最多的用户。 2) 这是中国面临的问题吗? 中国的城市轨道系统似乎并未得到积极地推广或营销。尽管关于城市轨道位置和用途的信息 充分，但是却没有迹象表明任何吸引更多人使用系统并且经常使用系统的积极努力。甚至地铁站 入口的标志都是非常分散的。在北京，寻找购买咖啡或者汉堡的地方较之寻找地铁站还要容易。 3) 公私合作伙伴是可能的解决方案吗? 我们认为如果签署净成本合同或其它带有激励内容合同的话，私营公司将非常积极地推广城 市轨道的使用。 香港的 MTR 公司尽管是部分国有的公司，但是就像私有部门公司一样积极推广轨道出行。 7. 信息来源 在与负责武汉、杭州和长沙城市轨道开发的官员进行会见和讨论后，编制了本报告。 结论  公私合作伙伴可帮助实现更好更快的公共服务，但是：  公私合作伙伴非常复杂，需要认真设计以满足具体需求和目标  从 100 多个城市轨道公私合作伙伴中汲取教训。  很难在城市轨道中实施一个完全 BOT，主要原因是很难转移长期收入风险  国际经验表明，通过 BT 和 OF 两个分离的合同，成功率较大。  公私合作伙伴将为中国城市建设更多和更好的城市轨道系统提供帮助。但是它们并非所有 问题的解药。  主要应由政府的规划机构、交通工程师、建筑师、开发机构和运营商承担责任建设人们希 望使用的城市和市政轨道系统。 61 此外，还与以下机构进行了非正式的讨论：  北京 MTR 公司（香港 MRT 公司的子公司）  庞巴迪交通  威立雅交通中国有限公司  北京市发展与改革委员会  北京城市工程设计研究院有限公司  北京基础设施投资有限公司  中国国际工程咨询公司  天津滨海公共交通开发有限公司 62 报告四：城市轨道交通规划与设计—简要总结日本经验教训 Tsuneo Hashimoto 1. 交通规划 1.1 交通运输模式的选择 大众交通运输模式有许多种。他们有不同的特点，因此重要的是选择适当的模式，以符合当 地的条件。在初步选择运输模式时，还要考虑交通设备的维修，运行和更新等费用。 1.2 土地利用计划和运输计划 土地利用计划和运输计划彼此有紧密的关联，应该根据土地利用计划而作出运输计划。一旦 制定了运输计划，土地使用计划应当根据运输计划而进行修改，特别是关于地铁站位置的规划。 有高层建筑的人口稠密地区应设在地铁站的附近。公园、体育设施、学校、低矮楼房与车站 之间应该有一定的距离。 图 4-1：土地利用和运输关系图 2. 改善公共交通的方便程度 城市公共交通模式需要具备以下特点。  运行频繁  按照时间表正点运行  价格不昂贵  不是太拥挤  乘坐方便，各种交通模式之间的换乘也比较方便 位于城市中心的相邻车站之间的距离应该在 1 公里左右。大多数人步行 5 分钟可以行走 400 米。位于郊区相邻车站之间的距离应该在 1.5 公里左右。大多数人步行 10 分钟可以行走 800 米。 10 分钟内，人们步行达到车站的速度应该比乘坐公共汽车更快，因为他们如果要乘坐公共汽车的 话，需要步行到公车站，还需要等待并乘坐公共汽车，所有时间加起来会超过 10 分钟。对于城市 63 交通来说，步行到车站是很重要的一个战略。 从郊区到市中心的运输模式需要建设成本低廉，而且能很快到达市中心。可以设计在市中心 区域设置地铁，因为那里土地成本很高，在市中心以外可以将轨道设置在地面。在进行土地使用 规划和运输路线的选择时，就应该考虑交通模式的建造成本。 图 4-2：交通模式的建造成本 3. 为了高效的城市轨道交通 要建设高效的城市轨道交通应考虑以下方面： 3.1 如何减少门到门的出行时间 随着个人收入增加，人们的时间价值越来越高。地铁使用者的时间价值与公司每小时雇用人 员的成本是一样的。乘坐地铁上下班的时间价值几乎和上班族每小时的工资相同。上班族花在路 上的时间是城市管理的重要内容。因此，应该尽可能减少出行时间。 3.2 高效运输所需的地铁运营设施 在设计第一条地铁线路的时候就应考虑到与其他线路间换乘的车站结构。 为特快列车的运行建造侧线，使其达到目的地的时间更快。 为短程火车建设转向轨道，可以有效地缩短列车间隔。 3.3 交通需求管理 城市管理要求有效的土地利用计划以及适当的需求控制。 应引导交通需求使用公交模式。特别是有效的铁路运输需要足够的运输量。如果没有足够的 客运量，铁路运输将会效率低下。在铁路线计划决定后，城市规划者应使用土地利用规划和公共 交通计划将铁路的运输能力充分利用起来。 4. 如何减少门到门的出行时间 为了减少出行时间，必须有更快的运营速度。 为了加快运营速度，必须考虑下列内容： 64  加快地铁的最高时速  有较高的提速能力和刹车能力  减少限速点  减少停靠的车站  减少在车站的停车时间 门到门的通勤时间包括以下内容。  从住所步行至地铁站的时间  等待地铁的时间  乘坐地铁的时间  换乘其他线路或其他交通模式的时间  从车站到办公室的时间 为了尽量减少换乘的时间，在设计路线的最初阶段就考虑到车站的设计是非常重要的。 将以上内容全部加在一起就是人们出行的通勤时间。城市发展的管理者需要减少交通运输的 总时间。住所/ 办公室和地铁站之间的距离，换乘线路/换乘其他交通模式的距离，地铁的运营间 隔以及地铁的运营速度都是构成出行时间的要素。 在中国，为了减少门到门出行时间，应该注意以下几个方面：  换乘车站的结构  郊区的特快铁路运营  在进行土地使用规划时，将地铁车站周边规划为人口高密度地区，以缩短人们前往地铁站 的步行时间 5. 高效的换乘车站结构 对于地铁站的设计来说，如何连接各站台以实现不同线路的换乘是一个很重要的问题。在拥 挤的通道内，乘客无法快速行走，因此换乘站台之间的距离越短越好。在建造第一条地铁线的时 候就应该考虑倒换乘站台的设计和建设。地铁开始运营之后，在运营线附近进行施工是很困难 的。 下图展示了日本地铁站一个反面例子。在该地铁站内，换乘站台根据各自的线路分散在两 边。在这类地铁站，乘客将不得不走很长的距离。 图 4-3：日本地铁站布局图 65 换乘的最佳方式是来自两个不同方向的列车停在同一个换乘站台的两侧。另一个方式是两个 不同方向行驶过来的列车分别停在不同的层面，并通过楼梯联系起来。 在建造第一条线路的时候就要将换乘站台作为一个整体进行设计和建造。 图 4-4： 换乘车站的整体设计 6. 实现高效运输的地铁运营设备 6.1 郊区的特快列车运营 从郊区到城市中心，出行时间取决于列车的运营速度。特快列车在郊区只停少数几个车站， 也是缩短出行时间的有效手段，。特快列车在高速运行时应该可以赶上前一辆列车。在郊区线路 的中间设置侧线让其他列车停靠，从而给特快列车让出轨道，这是提高特快列车运行时间的有效 方式。 在郊区，列车的最高车速预计超过每小时 120 公里，特快列车的运行速度约为 60 公里/小 时。对于郊区特快列车运营来说，将特快列车和普通列车结合起来运行是较为方便的方式。普通 列车的运营速度应在每小时 35 公里左右。 6.2 短程列车 短程列车即一部分从中途返回的列车是提高中心城区的地铁运行的有效手段。短程列车的回 程设施非常重要。 图 4-5：短程列车和特快列车运行的侧线 7. 如何减少建设成本 7.1 轨道的位置 铁路的建造成本取决于轨道的位置。地下铁道的建造成本是最高的，地面轨道的建造成本最 低，高架铁轨的成本介于两者之间。 66 图 4-6：日本基础设施成本示例 对地铁站站台高度的规划需要加以仔细考虑。无论地下轨道或高架轨道，根据站台位置与水 平地面之间的距离，建设成本会很高。此外乘客还需要从地面向上或向下走很长的一段距离。为 了节省成本，同时也为了乘客方便，轨道的深度或高度应认真研究。 8. 如何减少噪音和震动 8.1 轻型列车 使用轻型列车能有效降低能耗，保护线路周边的环境以及有助于减少对轨道等基础设施的磨 损。 应尽可能减少列车的轴重。 噪音和震动是经过列车的震动所产生的。如果列车的重量减轻，震动程度就变得更小。列车 原材料的震动产生了噪音。如果振动的能量小，产生的噪音就小。 8.2 切断震动 震动可以在其传送过程中被切断。轨道和车轮产生的震动传递至桥的纵梁。切断从铁轨传递 过来的震动对减少纵梁的噪音是很有效的。 使用弹性的直扣轨道有利于环保并免维护。以下是日本的弹性直扣轨道示例：就是在枕木涂 上弹性树脂材料，具体如图所示。 67 图 4-6：日本的弹性直扣轨道示例 8.3 隔音墙 隔音墙对于防止噪音也很有帮助。设置很高的隔音墙或全覆盖的隔音防护对于高层建筑区域 很有必要。目前存在几种通过声波干扰降低噪音的隔音墙。 68 报告五：城市轨道交通服务部门如何实现卓越的经营活动 Reindert Westra 1. 引言 城市轨道交通资产的计划、购买和投入使用，不仅是为了提高轨道交通经营的水平，也是为 了向乘客提供高质量的运输服务。 只有组织内部各方面的行动协调统一，并且把重点放在顾客身上，才能向乘客提供高质量的 运输服务。不仅轨道交通系统存在复杂性，轨道交通服务与其它模式之间的一体化也是非常复杂 的。这些模式包括公共汽车、通勤轨道交通和长途公共汽车服务。在这种情况下，需要采用一种 全面整体的思路，让交通领域的众多机构和公司开展合作。换句话说，需要具备全面和整体性的 管理思路。 提供轨道交通服务的公司首先自身必须运转良好，才能为提供良好的服务和与其他模式的一 体化打下基础。因此，在采购和交付任何资产之前，必须先制定经营计划。实际上，应制定一个 完整的业务计划，其内容要涵盖即将开展的经营活动的方方面面。 如果要把轨道交通经营纳入一个现有的、以公共汽车服务为导向的公交公司，那么至少存在 一个现有的机构来负责经营新的服务项目。如果是一个新公司建立一套新的系统，那么业务计划 和负责经营的组织必须在系统交付和投入使用之前到位。 虽然业务计划必须具备全面性，但是有两个方面的关键性问题是需要强调的，即供应链开发 和营销重点。 一旦完成了一项城市轨道交通资产的设计、采购和投入使用之后，运营商就需要立即接管此 资产，使其在整个寿命期处于良好、安全和可靠的状态之下，一般在 30 年左右。这是一个极具挑 战性、关键性和复杂性的任务，对于经营成本和运营商的预算具有很大影响。 由于这项任务非常重要，因此会极大地分散运营商对其使命-为顾客服务-的注意力。 轨道交通运营商常常关注工程和经营方面的内容。但是，运营列车与为顾客服务不完全是一 回事。所有公交业务的核心任务，都是向顾客提供良好的服务。必须坚持“顾客至上”的方针，这 一点在确定服务项目时是最重要的。公共交通是一项消费产品，需要开展相应的营销活动。因 此，在线路设计、机车设计、站点设计、票费设计和组织结构设计时，都需要以市场为导向。 讨论这个问题的过程中，如果可以借鉴其它地区的运营商在开展经营活动方面的经验，会对 研究有很大帮助。因此，本次研究介绍了几个国家在公交服务方面吸取的教训，其中包括马来西 亚。这方面的内容，我们参考了世界银行《三个城市的故事》文件，该文件介绍了该地区在轨道 交通服务方面的发展情况，本文件的附件 10 则进一步介绍了这方面的详细情况。 2. 经营规划 建立公交系统，并不仅仅只是购买资产而已。投资的目的和重点应该放在顾客身上，而不是 放在资产上。当然，资产自身也可能具有重要的市场价值，但是如果组织机构内部没有从职能角 度支持这些价值，那么资产的市场价值是无法实现的。这些职能应该以市场为导向，包括网络开 发、产品开发和其它营销功能。 69 2.1 新资产 虽然资产本身并不是目的，但是购买和配置一项新资产的确具有巨大的市场价值。而且，有 的时候，采购新资产对于打破陈旧的模式具有关键性作用。 马来西亚和许多其它国家的公交系统都具有非常不佳的声誉。公交在消费者心目的形象是一 辆马上就要报废的“又脏又旧”的公共汽车，必须打破这种形象。 马来西亚组建了快铁公司，该公司成为新的国有运营商。当时，市场依旧由陈旧的公共汽车 所主导。在快铁公司内部，政府所接管的资产也都非常陈旧，而且可靠性很低。 最新的公共汽车也是 7 年前购买的，最老的公共汽车则是 12 年前购买的，在最老的公共汽车 当中，至少有 50% 经常出问题，需要修理。每天运营时需要返回总站修理的公共汽车比例非常 高。 为了应对这一局面，马来西亚政府决定购买新公共汽车。2005 年至 2008 年期间，政府配置 了数百辆新公共汽车，并且在投入使用时开展了广泛的宣传，以便对公共交通进行整体的重新定 位。在这些新资产的帮助下，公司开始宣传以下关键性的服务特色：  舒适，车内有空调，采用空气挂架等；  清洁，有新座椅和新漆面等；  安全，操作可靠，有不易起火等特点。 当然，这一模式也适用于新轨道交通资产的配置，而且适用程度更高，因为公司可以宣传的 点包括：空间更宽敞、班次更快；新车站更加漂亮，不仅有良好的照明系统，而且有更高的安全 性；可以抵达那些从前不方便抵达的（新）地点。从前，由于距离过远和/或道路不便，公共汽车 要到达这些地点需要更长的时间。 因此，资产本身和资产的基本特点，对于整个公交系统的定位或重新定位来说都是非常重要 的。不仅如此，在宣传方面，这些特点也是至关重要的，可以吸引那些从不乘坐公交车或放弃将 公交车作为日常交通工具的目标消费群体。 图 5-1：公交资产特点 70 2.2 业务计划 虽然新资产可以是一剂主要的催化剂，引导消费者重新乘坐（回到）公交，但是单单有资产 并不够。要改变市场情况，获取资产仅仅是第一步，还需要考虑和改进许多其它方面的问题。只 有这样，才能最终向消费者提供一项具有吸引力的服务，吸引他们尝试一次这项服务，然后便能 信任并经常性地使用这项服务，然后成为这项服务忠实的用户。只有这样，公交才能击退来自其 它运营商和其它交通模式的竞争，其中包括来自私人机动车的竞争。 在公交市场内安排一个消费服务项目，需要考虑许多因素，而且这些因素之间的关系也是非 常复杂的。 1) 资产 如上所述，资产与顾客之间能够形成最直接的物理互动，例如在顾客上车的时候就是如此， 而且资产还有巨大的市场价值。资产对于经营活动的意义是多方面的，但是顾客考虑的主要是上 述的几个方面和其它几个还没有提到的特点。以下是一个全面的列表：  舒适度  安全性  清洁度 还有：  速度  可靠性  可达性 2) 网络 资产自己并不知道应该驶向何方，所以就需要一个资产运营的网络。对轨道交通资产来说， 轨道就是网络，而且与轨道交通车辆处于同一个投资周期之中，至少最初是这样的。 网络设计是所提供服务的结构的核心内容，对于资产配置的有效性具有决定性作用。 对轨道交通资产来说，网络是一个永久性的存在，不可能轻易改变。虽然可以延长网络，但 是线路方面的选择是有限的，因此选择哪条线路是至关重要的。 公共汽车资产则更为灵活，即可以安排在普通道路上行驶，也可以安排在公交专线上行驶。 在对公共汽车走廊和路线进行选择的时候，如果是普通道路的话可以根据市场需求，也可以根据 新的房地产开发情况以及需求的高低。公共汽车在高容量走廊内的有效性是最高的。在这样的路 段，公共汽车的经营活动受到保护，因为可以享有专用车道，这样就可以达到快速公交的水平 了。 为了更好地提供服务，就有必要适当对公共汽车服务和轨道交通服务进行一体化连接，使运 输能力达到无缝式门对门的水平，最终使顾客的出行时间最短，换乘次数最少。 网络设计这一题目本身就需要一个专门的章节来讨论。不过，马来西亚和其它地区入韩国首 尔、温哥华等地网络设计的经验，都涉及到了一些共同的主题：  在进行结构重组之前，各地都有长距离、弯来绕去的公共汽车路线。这种路线的盈利能力 低，容易发生故障和运输中断，而且乘客通常需要等待很长时间。  各地采用了结构重组战略，对于网络中的任何一个因素，都可以在换乘次数和更加可靠的 服务之间达成最佳平衡。 71 o 在郊区至城市边缘之间存在干线路线，主要由城市轨道、郊区铁路和公共汽车干线 – 常常是快速公交–组成。 o 有地方接送服务，从偏远小区向干线提供客流，与可以实现换乘的枢纽和次枢纽的 轨道交通或公共汽车干线相连 o 城市区域和 CBD 区域内有城市巴士服务和密集的轨道交通服务，而且与处于城市 边缘的一个或几个大型枢纽周围的干线相连 o 直通公共汽车和火车从偏远地区直接开往城市边缘地区或甚至直接开往市内区域， 可以避免换乘和停车，从而提高了有效出行速度。 大多数情况下，公共汽车都刷成了不同颜色，代表不同的路线类型，便于人们在拥堵的枢纽 地区更好地识别不同线路的公共汽车。 图 5-2：韩国按颜色区分的公共汽车 3) 基础设施 网络必须得到基础设施的支持，包括公共汽车站、枢纽和次枢纽区域内大规模车站和候车 棚，以及开展商业活动的空间。这部分空间，既可以为运营商所用，例如用于销售月票，也可以 为第三方所用 ，例如用于书报和日常用品的销售。 图 5-3： 网络基础设施支持 72 大型城市的公共汽车站数量很容易就会达到 10,000，枢纽和换乘点数量会达到 20-30 个，所 以投资金额可能会很大。 公共汽车和城市轨道交通运营活动的一体化连接也是至关重要的，只有这样，才能把支线公 共汽车完全地融入到列车运营活动中，反之亦然。很多时候，轨道交通基础设施都包括候车棚， 供公共汽车的乘客在同一层候车。此外另一个关键之点就是需要预留足够的空间，以容纳公共汽 车辆。应该设置足够的停靠地，并且要求司机不要在站点停靠过久，以免形成障碍。 图 5-4：马来西亚旺沙玛朱 KL 站 4) 一线工作人员 顾客与运营商之间的互动有很多种，但是最关键的互动活动发生在顾客与一线工作人员之 间。这些一线工作人员包括：售票员、公共汽车司机、站点经理和电话接线员。管理人员面临的 最大挑战是，如何让所有的一线人员形成一个具有凝聚力和有机结合的顾客支持平台。 从前的典型情况是，这些一线人员隶属于不同的经营体系。例如，轨道交通售票员隶属于轨 道交通经营部门，公共汽车司机隶属于公共汽车经营部门。这导致营销的艰难。如果公司领导层 没有指示和授权的话，营销人员就很难与一线人员接触和交流。一个有效的解决方案是，建立一 个从营销到经营的责任分配线，用于顾客服务互动。这样，营销人员就可以要求公共汽车司机和 售票员开展交叉培训，学习产品和路线知识，从而能够向顾客介绍相关的路线选择和车票购买信 息。 5) 产品组合 如果存在一项以上的服务供顾客选择，则顾客需要认真考虑到底购买哪项服务。由于存在多 种公共汽车和轨道交通服务项目和多种价格，所以顾客很可能会无所适从。 典型的票费定价类型包括：  固定费率  按区间/距离收费  按时间收费/日票 除此以外，一般各地都会有各种月票。有的月票仅限于公共汽车，有的仅限于轨道交通服 务，还有的则可以用于所有交通模式。持此月票 ，乘客在整个时期内或在专门的线路上的出行次 数不受限制。进行模式组合时，重要的是应该提供一种一体化产品，把公共汽车和轨道交通服务 两种模式结合起来。 73 图 5-5：马来西亚综合月票卡 如果采用了电子支付系统，就可以提供各种动态型甚至个性化产品了。例如，智能卡可以在 乘客每次出行时计算本次出行与上次出行之间的关系，然后重新计算票价。吉隆坡的乘客只需花 1RM 乘坐当地公共汽车前往干线，然后再花 2RM 通过干线抵达城市公共汽车或轻轨线路：不论 下一次出行的具体情况如何，吉隆坡的乘客如果只乘坐公共汽车的话，车费永远不会超过 4 RM。或者，如果当天既乘坐公共汽车，又采用轨道交通服务的话，则车费永远不会超过 7 RM。 此外，电子媒介使得个性化产品成为可能，由此促成了许多个性化品牌，其中包括“ 我的快 铁”品牌。例如，如果乘客打算购买月票，月票的起始日不再必须是当月的第一天，乘客可以选择 任意一天激活月票，月票则可以在 31 天后自动终止。马来西亚和越南河内都采用了这种做法。 6) 信息 在购买了实体资产之后，可能最为关键的问题就是如何发布服务信息、产品信息、线路信息 和服务时间安排信息。 首先，时间表是服务供应的基础。其次，应发布线路图，让乘客可以自行规划路线，通过现 有交通网，抵达目的地。此外，各地正在广泛采用网上公交路线查询系统，由于技术稳定，这一 产品正在被越来越多的人接纳。 但是，在大多数国家，很难找到一份容易阅读的路线图，因为公共汽车线路和轨道交通线路 交织在一起，非常复杂。此外，由于大城市里往往有多家运营商，所以难免在服务设置方面存在 重复现象。因此，建议委托专业设计师和地图绘制家来编制路线图，以便绘制出便于公众阅读的 地图 ，使公众能读懂复杂的路线信息。 图 5-6：信息传达 74 图 5-7： 新技能 7) 控制系统 虽然轨道交通资产在购买时会自带控制系统，但是公共汽车运营商通常必须把各种控制系统 组装在一起（例如，车上售票机需要与读卡机、站台服务器、总部服务器、路线分析软件、公共 汽车性能方面的 GPS 数据以及公共汽车控制中心相连）。这些系统都不可忽视，配置所花时间一 般都会超过预期。 此外，公共汽车和轨道交通系统都必须与财务软件相连，以便对收入、单位经营成本和单位 养护成本的情况进行跟踪和控制，还应该与养护管理软件相连，以便在需要时启动所需的养护活 动并且追踪库存水平和部件消耗情况。 而且，经营系统需要与线路规划和人员班次时间安排系统相连，以便确定每日班次安排和对 司机和其它工作人员的工作时间进行控制，以便符合合同和法律法规的要求。 这些系统的整合是至关重要的，在这方面需要下很多功夫，以确保经营系统和财务系统成为 一个统一的整体。 8) 人力资源管理 公交服务的核心是服务，而不是购买资产。运营商仅仅需要考虑资产的容量、可靠性、成 本、乘客舒适度和便捷性即可，其它方面的内容均无需关注。 更为关键和典型的是人力资源因素，很少有人关注这方面的内容：现有公共汽车司机是否能 胜任工作? 现有电铁司机是否能胜任工作? 推出产品组合的人是否能胜任工作? 工作人员是否既具 备技术能力，又具备服务意识? 不仅要雇用合适的员工，还要提供正确的培训，使员工获得为顾客服务所需的各项技能。年 长的员工应该定期接受再培训，一旦改变职位或工作内容，就应该考虑进行培训。 75 图 5-8： 消费产品供应 运营商应该整合服务供应所涉及的各方面内容，运用商务方面的各种理论和方法，开展组织 和实施服务。 2.3 组织 为了以一体化的方式完成这一使命，就必须以一体化的方式管理公共汽车和轨道服务。 核心功能必须是公共汽车运营、轨道运营和营销，它们是三大同等重要的功能，受到组织中 其它所有功能的支持。 公共汽车和轨道运营在结构上可能分属不同的公司，但在街道上，对客户而言，这都没有什 么不同。由不同公司运营各有优势和劣势：  在不同的公司中，各公司为服务的成本和利润承担明确的责任，但危险是两个公司实际上 开始相互竞争。 作为单一实体开展运营的优势是：能够更加直接地整合政策，共享资源，共享收入，来提 供一体化的产品，制定具有竞争力的价格；而不利之处是错综复杂和底线责任比较分散 图 5-9：公交和轨道交通的一体化经营管理 76 一体化的思路使得一体化的战略规划成为可能，并且使得公共汽车和轨道运营的一体化更加 容易。但是在指导运营的时候，有许多战略管理层面需要考虑。  如上所述，公共汽车和轨道系统的车票和产品及网络需要进行整合。  必须对各单位的利润进行管理，对收入和成本结构都进行管理。  必须整合公司的政策和辅助性服务，特别是诸如安全、人力资源和财务政策必须协调一 致。在此再次说明，一些情况下容易分别设立公司，因为轨道司机和公共汽车司机并不一 定需要接受同等的教育、培训，不一定获得同样的工资。  尽管以一体化的方式为公共汽车和轨道带来协同效力，但如果任务不清晰，没有抓住重 点，管理费用的增长就有可能出现失控，必须不断进行合理化。  只有基于上述良好的运营做法，战略性增长才可能出现，还需要考虑到如何让需求增长， 公共汽车和轨道资产安排的选项、以及与其他第三方网络的协调一致。 图 5-10： 管理战略目标 3. 供应链和维护 当采购公共汽车和轨道资产的时候，同时也意味着还采购了几十年间维护资产的责任。若维 护得当，公共汽车应拥有 15 年的使用周期，而列车的使用周期可长达 40 年。 维护有赖于对维护的恰当规划，还取决于零配件的可获得性。通常情况下，工程部门对维护 进行规划，而由中央采购部门采购零配件。 因为这是至关重要的，供应链活动对于实现维护到位的资产是必要的，因而可能成为使我们 分心、不注意为消费者服务的主要因素。 这是因为成本很高—它占据了大部分收入—也因为流程非常复杂：  因为既有公共汽车也有轨道，因此需要采购大量的零配件。  将采购的商品非常多样。  维护需要在许多维修站进行，因此当地有无维修站成为重要的因素，会很容易地抬高成 本。 77 特别在轨道交通资产方面，由于各个系统拥有自己的主要大修周期，就有活动的峰值，而有 的时候这些峰值重合。在“正常”和“峰值”之间，所耗零配件的月成本的变动可高达 100%，必须分 别计入许多年的预算之中。一些系统的大修周期是 3 年，其它的周期是 7 年，而这些必须在受到 其影响的预算年度的很长时间之前就显示出来。 图 5-11：成本开支图 因此，必须做出努力以安排所需维护的时间和预算，以便尽可能缓解成本峰值和零配件可获 得性的问题。 必须保持对提供服务的关注，以及对收入管理（即客户）的关注。除了工程和采购，人力资 源也会分散我们注意力。特别是当设立新的服务时，许多人力资源问题就会浮出水面，诸如工 资、工资等级、津贴、评估体制、通胀修正、工会、招聘、团队动力等等，所有这些问题都像维 护一样是非常重要的，但是与客户没有关系，他们所关心的是汽车为何晚点或者售票机为何失 灵。 从长期而言，如果你雇用了错误的人员，没有及时的机器零配件的话，人力资源和采购与为 何汽车晚点或为何售票机失灵完全有关。应该从结构上解决这些方面的问题，否则它们将占据组 织的注意力。如果这方面的问题不解决，将引起客户的投诉，客户将被视作问题本身，而不是造 成这些投诉的不恰当采购和不恰当培训。 图 5-12： 消费者导向的供应链维护 78 4. 营销作为核心能力 与之相对照的是，营销是业务系统中的关键功能，应引起组织的最多关注。 公共交通是消费者产品，必须应用消费者营销的所有技巧，付出所有代价，以作为吸引消费 者的手段，甚至作为决定去做什么的手段：服务于哪部分人群，将汽车发往何处，何处建设轨道 交通线路与之衔接，收费水平和发出的信息。 4.1 营销功能 营销必须进行的几项关键工作： 1) 最广义地开发产品  网络  车票种类  客户经验  信息  资产详述 2) 分销管理  何处出售产品 o 公共汽车上面 o 车站里 o 服务中心之中 o 通过第三方  邮局  便利店  移动电话公司---智能卡的充值 o 向公司直接销售  如何将现金收回 各个销售渠道的收入控制流程应受到严格控制，以确保所收到的现金与所售票数相符，并且 应组织担保以便对售票风险或现金损失进行保险。 3) 定价战略 恰当的定价战略可增加高达 10%的收入而不用增加乘客人数。这不仅仅靠提升票价，而是通 过使用月票与公交—城市轨道交通联合票来重新平衡每日票价的方法。 定价战略涉及一体化服务的核心定位，并且决定着城市提供服务的成本，以及需要多少补 贴。 核心定价战略包括以下方面和选项：  分区定价  基于距离的定价  基于时间的定价，诸如： o 日票 o 二至三个小时的换乘时间 o 周票和月票 79 o 非高峰期车票  人口细分 o 儿童票 o 学生票 o 老人票 o 残疾人折扣票  运营商之间的换乘价格 o 免费换乘 o 减价的换乘 o 有限时间的免费换乘 o 折扣共享 在定价的时候，应该考虑一些方面。应明确公司和政府基本的战略以进行恰当定价。 4) 产品成本价格 一个关键的考虑是：乘客收入应尽可能抵偿提供服务的成本。当然这是动态的，因为一项服 务需要固定和可变成本，困难的地方是：在某一价格点上乘客的预期人数很难确定。价格的降低 将带来更多的乘客，同时随着行程数目的增加，吸引乘客所需的网络覆盖增多，也将生成更多的 成本。 当乘客人数较少的时候，更多的乘客将不会生成更多成本—这个时候有必要设立有所区别的 定价战略，以增加乘客人数，或者用最少的额外成本来增加产品的吸引力。 从投资的方面而言，在轨道服务中固定成本是巨大的，应该尽一切努力来提高投资效率。例如， 可以通过提供适当的支线公共汽车服务来使轨道乘客人数的显著增加，因为支线公共汽车的投资 成本相对较低。  竞争性成本 服务的价格必须与替代性出行选择的成本进行竞争： o 其它竞争对手的服务 o 其它交通模式的服务 根据竞争形势，需要调整价格以达到竞争对手的价格水平。 假设没有在街道上的直接竞争，其它模式的价格将非常重要，特别是私家车的竞争。由于公 共交通的价格较之拥有和运行私家机动车廉价许多，因此实际上为高票价留下了巨大空间。  可承担的成本 总而言之，对于使用系统的人们而言，价格必须是可以承担的。 o 收费过低，你就不能支付成本。 o 收费过高，你将失去乘客，要么是被竞争对手夺去，要么是流失至其它交通模式。  由于他们无力承担公共交通服务，便回归更为廉价的交通模式  由于成本差异很小，以至于无法弥补公共交通出行的“麻烦”，因此 将重新选择开汽。 80 5) 获得反馈 从客户处获得反馈是任何商业服务交付系统中的关键学习方面。可以从许多渠道获得反馈:  短信息  电子邮件  呼叫中心  反馈表  媒体  官方渠道  流动性管理—实地团队 所有的这些渠道都是告知客户出行方式、避免复杂局面和表明采取补救措施以便解决服务缺 陷的重要方式。 市场拥有自身的规则 开发产品 分销管理 定价战略 获取反馈 产品开发―销售渠道管理―收入管理―流动性管理 为持续改进，以消费者为中心的流程设立反馈闭环 1. 产品开发：开发和制造产品 2. 收入管理：确定产品价格 3. 销售渠道管理：分销产品 4. 流动性管理：通过收到反馈，分析消费者对产品的反馈。 4.2 细分 最难回答的问题可能是：应该服务于公众中哪部分人群? 然后实际的问题是：“我们试图解决 的问题是什么? 如何解决这些问题?” 亚洲许多大城市都在努力应对相似的问题： 强劲的人口增长，因此造成下述情况  出行距离更长，已经无法适用诸如步行或自行车等非机动车模式。  过于拥挤的公交车和公交走廊；通过观察，我们发现一些走廊每小时通过 100 辆公共汽 车，甚至使得它们所通过的专用道路堵塞，表明汽车的运力有限。 强劲的经济增长，因此越来越多机动车涌到路上，造成以下问题：  道路的拥堵，因此造成流动性减弱，经济损失，未来增长的减缓。  环境的污染，因此造成总体人口的生活质量倒退，以及后来高昂的医疗成本。 根据问题的规模，以及政府作出的关于采取何种战略的选择，这些方方面面的问题可能需要 不同的应对方法。  如果问题是那些居住在距离城市工作地点非常遥远、低成本房屋之中城市的低收入人群的 长途出行问题，那么必须找到低成本和可承担的方式以帮助他们在可接受的时段之内行走 这段距离。 81  如果问题是由于汽车所造成的交通拥堵和污染，那么重点就是吸引驾车者选择公共交通， 而服务应该具有吸引力、便捷，至少应该可变现金支出方面较之使用汽车便宜许多。  做出这样的决定对实现公交系统目标发展具有深远的影响。  如果希望“使汽车不上路”的话，公交网络应特别锁定那些高收入的社区， 但是如果你需要 服务于广大群众以改进他们的流动性，比如在过于拥挤的走廊推出轨道服务的话，可能将 需要覆盖不同的走廊，通过建立公交支线网络来覆盖更加广大的地区。  现在，开车出行的人数可能远远低于老百姓上下班的总体需要，但是有车一族的人数在迅 速增加，可能一个战略就是通过便捷的轨道服务、支付相对较高的票价，来跟进富裕社区 的发展，而今天普通百姓人数很多，需要低价格才可承担。  总的来说，当服务于不同人群的时候，价值主张是不同的： o 必须说服驾车者将新车放在家中，以快速、便捷、较之开车廉价许多的交通工具上 班（我们注意到一些城市使用地铁较之使用汽车昂贵许多）。 o 服务于普通百姓的系统，必须提供安全、可负担和可靠的公共交通服务，帮助雇员 准时上班。 表 5-1：目标的分化和定价 目标 轨道网络覆盖 交通量 价格 价值主张 驾车者： 关注中等收入社区 最初很低，随着收 高价 快速 “使汽车不上路” 入增加增长 便利 较之汽车，更为廉价 普通大众： 覆盖广泛 大量 低价 安全 “提供公共服务” 可负担 使你到达目的地 5. 结论 我们试图在本章中表明采购公共交通资产，或者建设轨道系统，与提供公共交通服务还不是 同一回事情。 公共交通是社会服务，但是它也是消费品，必须在其规划、设计、生产和营销过程中被视作 消费品。 管理运营商是非常复杂的任务，必须协调各方面的情况，使之步调一致，而同时不能迷失目 标：为客户服务。 82