DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROGRAMA ETAPA DE EVALUACIÓN INICIAL 24 de octubre de 2012 Informe n.o AB7195 Nombre de la operación PRIMER PRÉSTAMO PROGRAM�TICO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES Región OFICINA REGIONAL DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE País Colombia Sector Urbano Número de identificación de la P130972 operación Instrumento de financiamiento Préstamo para políticas de desarrollo Prestatario MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Organismo de ejecución MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Dirección Nacional de Crédito Público y Tesoro Nacional Ministerio de Hacienda y Crédito Público Carrera 8A n.o 6-64 Bogotá, Colombia Tel.: (57-1) 381-2156 Fax: (57-1) 350-7422 mfsuarez@minhacienda.gov.co Dirección de Desarrollo Urbano Departamento Nacional de Planeación Calle 26 # 13-19 Bogotá, Colombia Tel.: (57-1) 381-5000 jbayona@dnp.gov.co Fecha de preparación del 24 de octubre de 2012 documento de información sobre el programa Fecha estimada de evaluación 29 de septiembre de 2012 inicial Fecha estimada de aprobación 13 de diciembre de 2012 por el Directorio Ejecutivo Decisión tomada luego del Luego del examen institucional, se tomó la decisión de examen institucional iniciar la preparación de la operación. Contexto nacional y sectorial El Gobierno de Colombia ha solicitado un préstamo para políticas de desarrollo (PPD) por valor de US$150 millones en respaldo de ciudades productivas y sostenibles. En el presente documento programático, que corresponde a la etapa de formulación de la idea del proyecto, se propone una serie de dos préstamos orientada a fortalecer el marco de políticas del Gobierno de Colombia sobre ciudades productivas y sostenibles. La operación se lleva a cabo en un contexto de prioridades de políticas urbanas claramente definidas que se delinean en sucesivos planes de desarrollo nacionales, así como en una iniciativa de políticas de alto nivel denominada “Misión Ciudades�. En la solicitud se destaca el interés permanente del Gobierno en colaborar con el Banco Mundial para que este apoye sus esfuerzos encaminados a mejorar la eficiencia del sistema urbano. A través del programa se respaldará un amplio conjunto de reformas normativas y regulatorias en cuatro esferas principales: a) ciudades sostenibles e incluyentes; b) acceso a viviendas asequibles; c) fortalecimiento institucional y coordinación regional, y d) conectividad del sistema urbano y financiamiento de la infraestructura regional. Estas reformas son esenciales para respaldar el sistema de ciudades de Colombia, de manera que estas puedan desarrollar todo su potencial de crecimiento y ser los motores del crecimiento sostenible en el país. La eficiencia y la productividad del sistema urbano de Colombia serán un factor determinante de la capacidad del país para pasar de ser una economía de ingreso mediano a una economía de ingreso más alto. Las actividades urbanas constituyen un factor importante para el crecimiento de Colombia. En este y otros países de América Latina, el crecimiento económico está impulsado por los productos básicos. Sin embargo, las actividades urbanas en el sector minorista, de manufacturas y de servicios también representan una proporción considerable dicho crecimiento. En las últimas cuatro décadas, la combinación de las distintas actividades urbanas1 ha representado más del 50% de la tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB)2. Aún persisten los desafíos para garantizar que las ciudades sean sostenibles, productivas e incluyentes en Colombia. Es fundamental contar con un sistema de transporte público seguro y más eficiente para garantizar la movilidad, el acceso a las oportunidades y la productividad en las ciudades. La escasez de espacios públicos y viviendas para personas de bajos ingresos representa importantes desafíos para la seguridad y la calidad de vida. Es necesario abordar la persistente desigualdad que existe en el acceso a los servicios públicos, como el de agua y saneamiento. Para mitigar los riesgos y reducir los elevados costos sociales y económicos de los desastres naturales, es imprescindible mejorar la gestión del riesgo de desastres en la planificación de la tierra. Es preciso abordar el déficit habitacional cuantitativo y cualitativo. Una mejor coordinación interjurisdiccional puede ayudar a difundir los beneficios y reducir las externalidades negativas asociadas con la urbanización. Es esencial lograr una mejor conectividad para aumentar la productividad y el comercio y contribuir a incrementar la eficiencia del sistema urbano. A continuación se describen en mayor detalle estos desafíos. 1 Comercio, restaurantes, hoteles, manufacturas, financiamiento y otros servicios destinados a respaldar, entre otras cosas, [...]. 2 Cálculos provenientes del análisis de la urbanización basados en un promedio variable del componente de la tasa de crecimiento económico que representan las actividades puramente urbanas. Objetivos de la operación El objetivo del programa es fortalecer el marco de políticas del Gobierno de Colombia sobre ciudades productivas y sostenibles. Fundamentos para la participación del Banco El programa propuesto forma parte del compromiso más amplio del Banco Mundial con la sostenibilidad, la productividad y la capacidad de inclusión de las ciudades. Esta labor programática abarca una gama de servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria en diversos sectores, incluidos el desarrollo urbano y la vivienda, el transporte urbano, la logística y la conectividad, el abastecimiento de agua y el saneamiento, y la gestión del riesgo de desastres. El programa de PPD propuesto tiene como objetivo reflejar las prioridades multisectoriales de estas actividades programáticas, con el énfasis puesto en mejorar la sostenibilidad, la productividad y la capacidad de inclusión del sistema de ciudades de Colombia. Asimismo, apunta a reforzar los vínculos con otras esferas de la participación del Grupo del Banco Mundial en Colombia, incluidos el apoyo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) a la gestión del sector público y al fortalecimiento de la capacidad subnacional, y los servicios de asesoramiento de la Corporación Financiera Internacional (IFC) orientados a la instrumentación de las concesiones de infraestructura conectiva y de logística. El PPD en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles se basa en la estrategia de alianza con el país (EAP) del Banco y es adecuado para respaldar los objetivos estratégicos del Gobierno. En la EAP se señala explícitamente que, entre los desafíos más acuciantes que enfrenta Colombia en materia de desarrollo, se encuentran los de promover ciudades sostenibles y productivas, el desarrollo urbano y viviendas asequibles, la gestión del riesgo de desastres, y el transporte urbano e interurbano. Dicho documento tiene como objetivo respaldar actividades prioritarias y de alto impacto en el marco de los tres temas estratégicos antes mencionados. Específicamente, con el PPD propuesto se respaldan elementos centrales del tema referido al crecimiento sostenible y la mayor capacidad de adaptación al cambio climático. Dicho respaldo está organizado en torno a tres pilares clave: i) desarrollo urbano sostenible; ii) mejora de la gestión del riesgo de desastres, y iii) mejora de la gestión ambiental y de la capacidad de adaptación al cambio climático. El PPD propuesto incluye medidas de políticas concretas con las que se respaldan dichos resultados. Las políticas destinadas a ampliar el acceso al abastecimiento de agua y saneamiento, al transporte urbano y a viviendas asequibles apuntan a mejorar progresivamente las condiciones habitacionales de los pobres en las zonas urbanas. El PPD también incluye medidas para mejorar las prácticas de gestión del riesgo de desastres y la capacidad de adaptación al cambio climático, de manera de favorecer a los pobres. El crecimiento ha venido acompañado de la reducción de la pobreza. Entre 2002 y 2011, la tasa de recuento de la pobreza descendió del 49,4% al 34,1%, mientras que el porcentaje de la población que no podía satisfacer sus necesidades nutricionales básicas (las personas en situación de pobreza extrema) bajó del 17,6% al 10,6%. Si bien se trata de un hecho positivo, los avances de Colombia en materia de reducción de la pobreza, dado su sólido desempeño económico, se ubican por debajo de los niveles observados en los demás países de la región. Entre 2005 y 2010, la reducción de la pobreza en Colombia se debió exclusivamente al crecimiento económico, y no a la reducción de la desigualdad. La experiencia contrasta con la de América Latina, donde la caída de los niveles de desigualdad explica alrededor del 40% de la reducción de la pobreza. El marco de política macroeconómica de Colombia se considera adecuado. La política fiscal a mediano plazo sigue siendo prudente. Los desembolsos fiscales asociados al programa que se respaldan con el PPD se han incorporado en el marco fiscal a mediano plazo para 2012 del Gobierno y, según las previsiones, no repercutirán en la política tributaria. Asimismo, las políticas monetarias y cambiarias respaldan la estabilidad macroeconómica y financiera. Financiamiento propuesto Fuente: (millones de US$) Prestatario 0 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento 150 Prestatario/receptor 0 Total 150 Mecanismos institucionales y de ejecución El Ministerio de Finanzas y Crédito Público es el organismo de ejecución del préstamo. Sin embargo, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) es el responsable general de la coordinación técnica, el seguimiento y la evaluación. Dentro del DNP, la Dirección de Desarrollo Urbano, dependiente de la futura Subdirección de Planeación Regional y Territorial, será la principal entidad responsable de coordinar la ejecución, el seguimiento y la evaluación del programa, junto con ministerios y organismos clave, como el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio del Interior, así como otros departamentos del DNP que tienen responsabilidades funcionales afines. La evaluación del programa de PPD propuesto se coordinará con la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, dependiente del DNP, a la cual el Banco presta asistencia técnica en materia de políticas y evaluación de programas. La serie de PPD programáticos propuesta cuenta con un marco de resultados específico, que se incluye en el presente documento. Asimismo, el Banco y el DNP han delineado una serie de actividades de medición y evaluación a mediano plazo con las cuales se respaldará al Gobierno de Colombia en la labor de fortalecer la evaluación de los resultados del programa general de políticas asociado al PPD en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles. Estas actividades, tal como se describen en otra sección de este documento, incluyen la elaboración de un índice agregado o un marco de medición para comparar ciudades colombianas en el contexto de la iniciativa Misión Ciudades y el uso del �ndice de Oportunidades Humanas para supervisar el desempeño relacionado con políticas específicas y los Gobiernos subnacionales. Riesgos y mitigación La operación propuesta está sujeta a tres tipos de riesgos: a) macroeconómicos; b) políticos e institucionales; c) técnicos, y d) sociales y ambientales. Entre los principales riesgos macroeconómicos se incluye la exposición de Colombia a tres tipos de perturbaciones externas, a saber, la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la conmoción del mercado financiero mundial. La capacidad de recuperación del país en el plano macroeconómico se basa en la existencia de condiciones iniciales sólidas y de márgenes para la aplicación de políticas anticíclicas. El crecimiento económico es sólido y la inexistencia de grandes desequilibrios internos o externos ayuda a consolidar la estabilidad. La posición externa se ve protegida por los flujos considerables de inversión extranjera directa, la gran acumulación de reservas extranjeras y una línea de crédito flexible con el Fondo Monetario Internacional. Colombia tiene, además, un tipo de cambio flexible y dispone de margen suficiente para flexibilizar las políticas monetaria y fiscal. Los principales riesgos políticos, institucionales y técnicos se relacionan con la adecuada identificación de los beneficiarios, la asimilación de las reformas por parte de estos, la capacidad institucional y los desafíos que conlleva la ejecución. El riesgo relacionado con la identificación de los beneficiarios se mitiga aplicando criterios de admisibilidad objetivos, utilizando sistemas eficaces para la identificación de los beneficiarios de bajos ingresos (por ejemplo, el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales y Unidos) y estableciendo vínculos con las actividades complementarias del Banco Mundial destinadas a respaldar una mejor gestión de los sistemas de identificación en áreas en las que estos son deficientes. Los riesgos de que los beneficiarios no accedan a las reformas del sector del agua se mitigan estableciendo por decreto requisitos específicos para que los municipios destinen recursos a la difusión social y a las comunicaciones, a los subsidios cruzados existentes en el sector del agua que reducen la carga de las tarifas para los hogares de menores ingresos y a las restricciones regulatorias a los aumentos máximos anuales de las tarifas de agua, entre otras medidas. El riesgo institucional y el relacionado con la ejecución se mitigan priorizando las reformas en las áreas de mayor capacidad institucional, centrándose en las reformas que, según se ha comprobado, son de vital importancia para lograr las metas y los objetivos de los organismos de ejecución, y en las reformas en las áreas donde el Banco lleva adelante una intensa labor que incluye el apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional. Los principales riesgos ambientales y sociales incluyen la posibilidad de que algunas de las políticas que se respaldan con el PPD, como las destinadas a incrementar la oferta de viviendas asequibles, los servicios de agua y saneamiento, las iniciativas de reurbanización, el transporte urbano y la conectividad interurbana, generen impactos sociales y ambientales negativos. En el documento programático se proporciona un análisis detallado de los riesgos ambientales que entraña la aplicación de determinadas políticas. Con respecto al marco general de gestión ambiental orientado a la mitigación de los impactos negativos, el Gobierno de Colombia (con el respaldo del financiamiento y los servicios de conocimientos del Banco) ha logrado importantes avances en la tarea de fortalecer el marco regulatorio e institucional de la gestión ambiental del país. Este amplio compromiso ha generado una serie de reformas específicas (por ejemplo, regulaciones nacionales sobre la calidad de los combustibles y el aire en las zonas urbanas, y resoluciones ministeriales sobre el cierre de rellenos sanitarios mal acondicionados, entre otras), el aumento de la capacidad de las autoridades ambientales para hacer cumplir las regulaciones y la incorporación de prácticas de evaluación y gestión ambientales en los programas sectoriales. Otro riesgo es la posibilidad de que no se incorporen marcos adecuados para la gestión social y ambiental en los marcos de las asociaciones público-privadas y las concesiones que se respaldan con el programa. Los lineamientos de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) sobre los estudios de impacto social, las consultas y la posible apropiación y reurbanización siguen siendo los mismos que durante la vigencia del Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y se elaboraron con el apoyo técnico de IFC. En ellos se incluían reformas regulatorias sobre prácticas de adquisición y gestión de la tierra. La ANI se encargará de elaborar estudios y de compilar información acerca de factores sociales cuando ello sea necesario para orientar de la mejor manera posible el diseño y la gestión de las concesiones y otras asociaciones público-privadas. El aumento considerable de la dotación de personal y de la capacidad en la sección que se ocupa de las cuestiones sociales permitiría realizar un análisis más exhaustivo de la pobreza y los riesgos relacionados con la distribución de los ingresos. Los procesos institucionales clave que afectan los resultados sociales se mantienen desde la época del INCO y se consideran relativamente sólidos, como los métodos para evaluar los costos sociales de los proyectos antes del compromiso, las consultas con las partes interesadas, y las prácticas de apropiación y reasentamiento entre los grupos vulnerables de bajos ingresos. IFC mantiene un compromiso de servicios de asesoría permanentes con el organismo para respaldar la reestructuración integrada de una primera tanda de concesiones. Las políticas que se respaldan con este programa (incluidas las asociadas a las viviendas asequibles, los servicios de agua y saneamiento, las iniciativas de reurbanización, el transporte urbano y la conectividad intraurbana) pueden tener impactos negativos relacionados con el reasentamiento involuntario de los grupos vulnerables. En términos generales, en la evaluación se observa que Colombia favorece los marcos bien establecidos para la adquisición de la tierra y la gestión de reasentamientos, los cuales se consideran una práctica avanzada en la región. El Ministerio de Transporte y la ANI, responsables de implementar reformas clave en el marco de esta serie de PPD, tienen reconocida capacidad institucional y cuentan con los procedimientos necesarios para ocuparse del reasentamiento y del pago de indemnizaciones por pérdidas económicas. En el caso del transporte, el marco para el reasentamiento se elaboró con el apoyo del Programa Nacional de Transporte Urbano, financiado por el Banco Mundial. Este marco se ha elaborado y adoptado como el marco del Gobierno para la gestión de la tierra y el reasentamiento a los efectos de dicho programa nacional. De modo similar, el Banco ha elaborado un marco integral para la gestión social y del reasentamiento en el contexto del préstamo para el programa Macroproyectos. La participación a través de la operación paralela incluirá asistencia técnica para evaluar la manera de “migrar� y adaptar elementos de esos marcos al programa de vivienda pública del Gobierno. Impactos sociales y en la pobreza, y aspectos ambientales Las políticas que se respaldan con esta operación se relacionan estrechamente con la existencia de impactos positivos bien documentados en la distribución del ingreso y la pobreza. En el análisis del impacto social y en la pobreza (PSIA) se documentan estos efectos positivos previstos y se brinda un sólido análisis de los posibles resultados negativos y medidas de mitigación para las medidas previas desde una perspectiva social y distributiva que tenga en cuenta la cuestión del género. El PSIA se ha visto respaldado por una intensa colaboración con las contrapartes del Gobierno de Colombia. Está estructurado para seguir las esferas de políticas delineadas en el documento programático. En el caso de las tres medidas previas (conectividad en el suministro de agua, vivienda social y espacios públicos) que anticipan inversiones específicas dirigidas a los pobres, se analizaron los posibles resultados directos. En el caso de las medidas previas que apuntan a fortalecer el marco regulatorio e institucional, el PSIA se centró en identificar los aspectos de esos marcos que contribuyen a lograr una implementación exitosa e incluyente desde el punto de vista social. Los riesgos intersectoriales relacionados con la ejecución se analizan en la sección del documento programático dedicada a los riesgos y las medidas de mitigación. Forma de contacto Banco Mundial Persona de contacto: Taimur Samad Cargo: Economista sénior especializado en urbanismo Tel.: 5781-3037/62-21-5299-3037 Correo electrónico: tsamad@worldbank.org Ubicación: Yakarta, Indonesia (BIRF) Prestatario Persona de contacto: María Fernanda Suárez Londoño Cargo: Directora general de Crédito Público y del Tesoro Nacional Tel.: (57-1) 381-2156 Correo electrónico: mfsuarez@minhacienda.gov.co Para más información, diríjase a: The InfoShop Banco Mundial 1818 H Street NW Washington, DC 20433 EE. UU. Teléfono: (202) 458-4500 Fax: (202) 522-1500 Sitio web: http://www.worldbank.org/infoshop