octubre 2002 No.11 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL Y ALIVIO DE LA POBREZA EN EL NORESTE DE BRASIL Luis Coirolo y Tulio Barbosa La región noreste de Brasil ha sido por mucho tiempo el - APCR) fue el único componente bajo el NRDP que permitía mayor bolsón de pobreza rural en América Latina. Con una un desembolso eficaz y la obtención de resultados positivos en superficie combinada de 1,6 kilómetros cuadrados (el 16% terreno. El APCR, cuya asignación total ascendió a US$106 de la superficie total de Brasil), en el noreste viven 45 millones, fue uno de los intentos más serios realizados por el millones de personas, lo que corresponde al 28% de la Banco para lograr que los proyectos de desarrollo rural fueran población del país. De éstos, 5,4 millones viven con más participativos. En este sentido, el fondo del APCR otorgó alrededor de US$1 al día y un total de 10,7 millones, con donaciones de contrapartida por hasta US$10.000 a las US$1,60 o menos. Casi la mitad de todas las comunidades asociaciones comunitarias en aldeas con menos de 5.000 rurales están ubicadas en la zona interior semiárida, la que habitantes. se caracteriza por la mala calidad de sus suelos y las graves y frecuentes Luego de la promulgación de la nueva sequías. Los pobres rurales son Constitución Federal de Brasil en pequeños campesinos, inquilinos, 1988, el Gobierno Federal mantuvo la medieros y jornaleros sin tierra, tendencia de descentralizar los quienes deben lidiar con la recursos fiscales, la fijación de incertidumbre de las condiciones prioridades y la implementación hacia climáticas, la fluctuación de los los niveles de estados, municipios y mercados, un acceso a la tierra esquivo comunidades locales. En el caso del y una desigual y casi nula NRDP, esto implicó un entorno más disponibilidad de financiamiento rural propicio para emprender una para satisfacer sus necesidades. Para reformulación bastante radical del su subsistencia, dependen del cultivo programa en 1993. de alimentos básicos, la cría de animales en pequeña cantidad, algunos cultivos comerciales (principalmente Cuando la evaluación demostró el éxito del plan piloto en algodón y nueces de acajú), el trabajo agrícola y no agrícola hacer llegar los recursos directamente a las asociaciones esporádico, las jubilaciones y las remesas de miembros de comunitarias, con un mayor impacto, eficiencia en función la familia que viven en las ciudades. de los costos y perspectivas para la sostenibilidad, en 1993 se decidió reformular la esencia del programa completo Probando nuevos enfoques en el marco de la (esto es, los 10 proyectos que lo conformaban) ampliando descentralización el plan piloto y descartando todos los demás componentes. Las comunidades más pobres recibieron financiamiento para implementar, hacer funcionar, administrar y mantener En el noreste de Brasil, las actividades comunitarias se subproyectos de inversión y para contratar directamente la incorporaron por primera vez en 1985 como un componente asistencia técnica de acuerdo con sus propias opciones y piloto del Programa de Desarrollo Rural para el Noreste necesidades. Además y en forma de plan piloto, se (NRDP, según su sigla en inglés) financiado por el Banco. incorporaron los Consejos de Participación Municipal Durante varios años después de su entrada en vigencia1, este (FUMAC), conformados por representantes de las componente comunitario de apoyo a las pequeñas comunidades, la sociedad civil y los gobiernos municipales. comunidades rurales (Apoio ás Pequenas Comunidades Rurais A medida que los NRDP terminaron su ciclo, fueron 1 reemplazados por un conjunto de ocho Proyectos de Alivio determinar su coherencia con las directrices del Manual de de la Pobreza Rural (RPAP, según su sigla en inglés), cuyo Operaciones del proyecto, los fondos se entregan directamente financiamiento era solicitado directamente por los a las asociaciones comunitarias. El FUMAC se transformó en gobiernos estatales al Banco. Siguiendo la estrategia de el subprograma dominante bajo el programa RPAP y realizar permanentemente pruebas piloto, comprobar sus representa el 80% del costo total de los subproyectos resultados y luego expandirlos, los RPAP transversalizaron comunitarios. los Concejos Municipales e incorporaron nuevas variantes (vea FUMAC-P más abajo), asignando no sólo las Fondos Comunitarios Municipales Piloto (FUMAC-P). El decisiones sobre la asignación de recursos a los Consejos mecanismo FUMAC ­P es una variante más descentralizada que se desempeñaron bien, si no también las del FUMAC y su prueba piloto se realizó bajo el RPAP en responsabilidades de administración de los fondos. Consejos Municipales que habían logrado muy buenos resultados. La Unidad Técnica del Estado (STU, según su Los proyectos que conforman el Programa de Alivio de la sigla en inglés) fija un presupuesto anual de acuerdo a una Pobreza Rural (RPAP) cubren ocho estados del noreste de fórmula de distribución que se basa en criterios claros y Brasil, son financiados por créditos que suman US$444 mensurables (población rural, niveles de pobreza y desempeño millones y entraron en vigencia entre 1995 y 1998. Seis de los ocho ya han concluido y el resto debe concluir antes de Recuadro 1 - Ciclo de un subproyecto junio de 2002. En este documento se presenta una visión 1. Cada Asociación Comunitaria decide sobre sus general de la evolución de este modelo de participación necesidades de inversión más urgentes y con asesoría comunitaria y de reducción de la pobreza y se destacan contratada por ella misma, elabora propuestas de algunos de las lecciones aprendidas partir de él. subproyectos para obtener financiamiento para la respectiva inversión. Estructuras del programa 2. Las propuestas de subproyectos de lasAsociaciones Comunitarias se presentan al Consejo Municipal (CM) correspondiente con una representación La aprobación de los subproyectos comunitarios y la mayoritaria de beneficiarios, donde se les asigna una organización del respectivo financiamiento se divide en tres prioridad y se aprueban sobre la base de sobres de mecanismos de entrega diferentes (Recuadro 1). recursos indicativos (FUMAC) o asignaciones presupuestarias efectivas (FUMAC-P) y el Esquemas comunitarios estatales (PAC). Conforme al conocimiento que tienen los miembros del Consejo subprograma PAC, la comunidad rural presenta su propuesta sobre el lugar y las necesidades relativas (es decir, de inversión directamente a la Unidad Técnica Estatal (STU, cómo se deben focalizar los fondos). Este paso se según su sigla en inglés), la que selecciona, aprueba y concede omite en el caso de los PAC, donde las asociaciones los fondos a la asociación beneficiaria. Si bien éste fue el comunitarias presentan las propuestas directamente a esquema predominante para los proyectos R-NRDP, su la STU para su revisión. importancia ha ido disminuyendo en la medida en que avanza 3. La STU y los Consejos Municipales, en el caso de la descentralización del nivel estatal al local y se establecen FUMAC-P, evalúan los proyectos en términos concejos FUMAC en la mayoría de los municipios. Durante técnicos, los aprueba y confirma su cumplimiento con la evaluación inicial1 del RPAP, se esperaba que el PAC las directrices correspondientes antes de liberar los conformara alrededor de un tercio de las propuestas fondos. comunitarias, pero la proporción real ha ido disminuyendo en 4. Se firma un Contrato de subproyecto entre la unidad forma sostenida. Si bien el subprograma PAC se mantuvo en del nivel estatal y la asociación comunitaria (en el todos los nuevos proyectos contra la pobreza rural, se caso de PAC y FUMAC) o entre la STU y el Consejo considera como residual y se utiliza para superar ciertos Municipal (en el caso de FUMAC-P). problemas que pueden demorar o impedir la formación de un 5. Los recursos para la implementación de los Concejo FUMAC en un determinado municipio. subproyectos se transfieren directamente del proyecto a la asociación (PAC, FUMAC) o a la cuenta Esquemas comunitarios municipales (FUMAC). Bajo este bancaria del Consejo Municipal y desde ahí a la subprograma, el Estado delega la toma de decisiones acerca de comunidad (FUMAC-P). las propuestas de inversión a los Consejos Municipales (CM), 6. Las Asociaciones Comunitarias son responsables de compuestos por miembros de la comunidad, representantes de subcontratar los bienes, las obras y la asistencia la sociedad civil y las autoridades municipales. Al menos el técnica para la ejecución de los respectivos 80% de los miembros con derecho a voto proviene de las subproyectos. También asumen la responsabilidad actuales o potenciales comunidades beneficiarias. Los por el funcionamiento y mantenimiento de todas las Consejos Municipales analizan, buscan lograr consensos sobre inversiones y pueden solicitar asistencia técnica para las prioridades y aprueban las propuestas de las comunidades elaborar programas y técnicas de operación y en el contexto de un presupuesto anual indicativo cuyo monto mantenimiento. es determinado por el Estado. Una vez que las recomendaciones del Consejo son revisadas para efectos de 2 en el año anterior). Sobre la base de este presupuesto, algunos mejor los recursos productivos disponibles en Consejos Municipales escogidos entregan un Plan Operacional comparación con las familias que no participaron, Anual para su revisión a nivel de estado. Una vez aprobado, aumentando la disponibilidad de alimentos y bienes de los fondos se transfieren al Consejo, el que pasa a ser consumo. responsable de gestionar su distribución a las asociaciones comunitarias y ayudarlas en la ejecución de sus subproyectos. · Los subproyectos también han significado mejoras Este modelo se utilizó para solventar el 10% del total de los considerables en la salud de las familias, aumentando su costos de los componentes en los proyectos de Bahía y Ceará, productividad y reduciendo los gastos fiscales de los Sergipe y Río Grande do Norte. estados, permitiendo que éstos últimos los destinen a otros fines. Resultados en terreno Lecciones aprendidas · En términos acumulativos, bajo el NRDP reformulado y el RPAP se ha desembolsado un total aproximado de Las siguientes son algunas de las lecciones importantes que $900 millones para más de 50.000 subproyectos: 69% de dejaron el R-NRDP y el RPAP: infraestructura, 26% productivos y 5% sociales. Hasta junio de 2002, el programa combinado había La toma de decisiones debe ser descentralizada e incluir a las implementado subproyectos en más de 1.600 municipios. autoridades locales. El Programa de Desarrollo Rural del Noreste inicial adolecía de una excesiva burocracia (tanto fed- · El noventa y tres (93) por ciento de los recursos llega a eral como estatal), lo que producía cuellos de botella las comunidades (comparado con el 20 a 40% de otros administrativos y confundía la responsabilidad por el programas). El restante 7% se gasta en asistencia técnica desempeño del proyecto al distanciar a los beneficiarios de y costos administrativos. aquellos que tomaban las decisiones. Conforme al nuevo enfoque, al traspasar la toma de decisiones respecto del · Los programas combinados han beneficiado a un número financiamiento y las inversiones del gobierno federal a los aproximado de 1,7 millones de familias (o cerca de 7,5 gobiernos estatales o locales y en último término a las millones de personas), sin considerar las familias organizaciones comunitarias, se asegura una administración repetidas (aquellas que se benefician de más de un eficaz del programa y mejores resultados. subproyecto). Esto representa un 53% de toda la población objetivo para los ocho proyectos RPAP en to- La toma de decisiones debe ser transparente en todos los tal y alrededor del 25% de todas las familias rurales en niveles. La transparencia también se vio fortalecida con la estos estados. fijación de reglas claras para la composición y operación de los Consejos, según las cuales el 80% de los miembros debía provenir de la sociedad civil local o ser representantes · Los proyectos de infraestructura son un 40 % más comunitarios. Se promovió la transparencia a través de un económicos cuando los ejecutan las comunidades. sistema de incentivos y sanciones operacionales: incentivos para un buen desempeño y sanciones para las desviaciones de · Las inversiones han generado 100.000 puestos de trabajo las directrices del proyecto. permanentes adicionales y aumentaron las áreas cultivadas en 80.000 ha. Las comunidades deben participar en el financiamiento y administración de las inversiones. Una mayor participación · Bajo el Programa, en la actualidad 7.000 comunidades en el financiamiento de los subproyectos genera un sentido de cuentan con sistemas de agua operados y mantenidos por pertenencia y la voluntad para compartir la responsabilidad ellas mismas, dando acceso a agua de calidad aceptable a por la operación y gestión de las inversiones de los proyectos. un total de 600.000 familias. Esto ha reducido la La participación de los beneficiarios en la selección, incidencia de la mortalidad infantil y las enfermedades financiamiento, ejecución, operación y mantenimiento de las transmitidas por el agua y ha aumentado el tiempo inversiones del proyecto asegura que éstos respondan a las disponible para dedicarlo a actividades que generen necesidades de la comunidad, generen ahorros de costos y ingresos. aumenten la responsabilidad local. · La sostenibilidad de estas inversiones sigue siendo alta. Los mecanismos de fijación en los objetivos de la pobreza Alrededor del 90% de los proyectos que recibieron deben ser simples, explícitos y mensurables. Estos financiamiento entre 1995 y 1997 bajo el Programa de mecanismos deben basarse en criterios objetivos, promover Alivio de la Pobreza Rural siguen plenamente operativos una mayor transparencia, minimizar la interferencia política y hasta hoy. asegurar que los recursos del proyecto lleguen a las comunidades más pobres. En el Programa de Brasil, la base · Los subproyectos productivos, de electricidad y suministro de la fijación de objetivos del proyecto está en las prioridades de agua permitieron que las familias aprovechen que establecen los Consejos Municipales, puesto que son las 3 mismas comunidades, a través de su participación mayoritaria creación de fuentes de asistencia técnica en las áreas rurales y en los consejos, quienes determinan a qué se deben destinar supervisarlas en el ámbito local. los fondos de los proyectos sobre la base de sus conocimientos de las condiciones socioeconómicas locales y las necesidades Resumen de inversión. La difusión de las mejores prácticas, como las experiencias Los Proyectos de Alivio de la Pobreza Rural (RPAP) tienen con las ONG de Río Grande do Norte, la agencia estatal de una variedad de beneficios socioeconómicos, los que están extensión rural en Ceará, los Consejos FUMAC en Bahía y influyendo positivamente en las familias y sus comunidades. Sergipe y FUMAC-P en Pernambuco, puede acelerar el Estos beneficios caben en cuatro categorías principales: aprendizaje y compensar por las innovaciones. En el caso de mejores condiciones de vida, mejores condiciones de salud, Ceará, la agencia de extensión desempeña un rol activo al mejor productividad, mejor ingreso familiar y la creación de facilitar el proyecto en el campo, cooperar con la Unidad puestos de trabajo, todos los cuales se consideran esenciales Técnica a través de sus oficinas locales y con ello para ayudar a las familias a salir gradualmente de la pobreza. descentralizar el apoyo al proyecto. El Programa ha creado capital social a través del trabajo de los Consejos Municipales y el proceso de participación en general. La estandarización de los documentos para los subproyectos, El 30% de los Consejos Municipales y el 25% de las los diseños técnicos y los costos unitarios simplifican el asociaciones comunitarias están teniendo acceso a fuentes de proceso de elaboración y evaluación, mejoran la calidad, financiamiento a las que antes no podían llegar. El capital facilitan la adquisición de bienes y obras, impiden un diseño social también está ayudando a las comunidades a acceder a excesivamente elaborado y permiten la participación de las los mercados. A modo de ejemplo, 700 comunidades están comunidades más pobres. exportando a Europa y este número va en aumento. Criterios de protección ambiental La experiencia demuestra que debido su ejecución a pequeña escala, la mayoría de los Los nuevos proyectos para aliviar la pobreza rural en el subproyectos no tiene efectos significativos sobre el noreste de Brasil están buscando ampliar el rol de los Consejos medioambiente. Sin embargo, la detallada lista de Municipales en la planificación local mediante la promoción comprobación de factores ambientales preparada bajo el de una mayor integración entre los gobiernos locales y los RPAP se mantiene y actualiza conforme al nuevo programa de consejos municipales del proyecto y la entrega de información seguimiento. a los Consejos sobre otros programas y fuentes alternativas de donaciones y financiamiento crediticio. La asistencia técnica mejora la capacidad de las asociaciones comunitarias y de los Consejos Municipales para identificar, Con la debida atención, no sólo con la correcta combinación elaborar y ejecutar subproyectos, aumentando con ello su de asistencia técnica, información y apoyo de financiamiento, capacidad de competir por los fondos de inversión. Esta sino también insistiendo en la necesidad de seguir aplicando asistencia necesita orientarse hacia los municipios con menos reglas claras y transparentes al funcionamiento de los capacidad, a fin de mejorar sus habilidades de planificación, Consejos, este foro democrático bien puede convertirse en una administración y financieras para participar en el programa. de las instituciones más valiosas y durables para el desarrollo Es necesario prestar mucha atención a la ubicación y/o rural del Noreste. Una iniciativa liderada por mujeres lleva el agua a Socorro En la municipalidad de Alagoinha en Pernambuco, la Asociación de Mujeres de la comunidad de Socorro lideró a sus 3.500 habitantes para solucionar los problemas que les acarreaba la falta de agua. Luego de explotar un pozo ya existente, obtuvieron financiamiento del RPAP para un subproyecto de R$41.500 que consistía en la adquisición de un estanque de agua para almacenar 20.000 litros, una fuente pública y equipos de desalinización con una capacidad diaria de 4.000 litros que suministra agua a toda la comunidad. Antes de la ejecución de este subproyecto, la comunidad obtenía su agua principalmente de camiones aljibe enviados por el gobierno estatal o municipal. Cada semana llegaban dos o tres camiones, cada uno con 7.000 litros por un costo de R$45 a R$60 por camión. En promedio, cada familia sólo tenía derecho a 30 litros a la semana, cantidad ínfima para satisfacer todas las necesidades de un hogar. Notas Sobre los autores 1 - el proyecto entra en vigor ("effective")al firmar el acuerdo legal Luis Coirolo es Especialista Principal para el sector de y después de que el gobierno haya cumplido satisfactoriamente Desarrollo Rural y se centra en el aligeramiento de la pobreza toda condición. en el Brasil nordestal. Trabaja desde la oficina del Banco 2 - La evaluación ("appraisal") es el proceso final por el cual el Mundial en Recife. Tulio Barbosa es Funcionario Principal de Banco determina la conveniencia de un proyecto para el Operaciones basado en Brasilia. financiamiento del Banco 4